cadre de la loi nationale- d'administration et de mise en œuvre de la solidarité nationale. En principe, « la décentralisation peut responsabiliser les administrations et permettre ainsi une meilleure adéquation entre les ressources et les préférences. Elle peut aussi introduire une concurrence entre collectivités territoriales et améliorer ainsi l'efficience du secteur public. Des considérations politiques plaident, elles aussi, en faveur de la décentralisation : en rapprochant les autorités des citoyens, celle-ci permet de renforcer la démocratie locale » (Joumard et Kongsrud, 2003, p. 170, au sujet des pays de l'OCDE). La proximité apparaît comme un registre de justification mobilisé de façon récurrente. Ce serait, d'une part, par souci d'efficacité, car plus en prise avec les problèmes locaux, que l'échelon départemental a été retenu, et, d'autre part, dans le principe de subsidiarité que la décentralisation a trouvé sa légitimité.

Nous concluons que c'est pourtant abusivement que la proximité se voit parée de toutes les vertus d'efficacité et de réactivité. La proximité dans le traitement des problèmes rencontrés localement est en effet loin d'être un gage de réussite. Si elle permet toutes sortes de discours sur l'efficacité des politiques transversales conduites sous l'autorité de l'exécutif local, sur le développement de la démocratie participative, etc., elle n'en a pas encore fait la preuve. L'idée selon laquelle les échelles territoriales locales, par opposition au national ou au central, parce que plus proches des problèmes posés posséderaient ipso facto des réponses plus appropriées, ne va pas de soi. La proximité n'a pas intrinsèquement la vertu de majorer la réponse sociale aux difficultés, de même que la réponse nationale et centrale ne se produit pas uniquement de manière inadaptée ou décalée, pour ne pas dire inopérante. En somme, la question de la pertinence du territoire est loin d'être une question simple. Dans certains cas, elle transforme, au-delà des formes de la gouvernance de l'aide et de l'action sociales, le rapport que celles-ci étaient censées entretenir avec le bénéficiaire. Á l'échelle nationale, le traitement se veut impersonnel et égalitaire, les caractéristiques secondaires du citoyen localisé sont ignorées si ce n'est, gommées. Á l'échelon local, il en va tout autrement, ses qualités de citoyen localisé appellent, bien souvent, un traitement différencié. D'aucuns parlent dans ce cas de « néo-féodalisation » et de « corporatisme territorial ».

De surcroît, la proximité qui sert d'argument d'évidence n'est en rien un gage d'efficience. L'étude suscitée, qui porte sur l'ensemble des pays de l'OCDE, conclut de la sorte :

> « La décentralisation peut néanmoins générer des pertes d'efficacité, rendre difficile la mise en place de politiques redistributives et compliquer la mise en œuvre de politiques macroéconomiques cohérentes. Du côté des dépenses, la décentralisation peut être sous-optimale dès lors que sont importants les économies d'échelle et les effets de spillover géographique -effets fréquents car peu de biens publics sont des biens purement locaux par nature. Du côté des revenus, rares sont les assiettes fiscales qui peuvent être gérées au niveau local sans risquer de mettre en péril les objectifs nationaux ou de soulever des problèmes sérieux de redistribution » (Joumard et Kongsrud, 2003, résumé).

De ce point de vue, la proximité territoriale et le territoire de manière générale, quelles que soient leurs déclinaisons, sont d'abord des questions avant d'être des réponses. Et la question centrale qu'ils posent est celle

Ce cas met au jour la collusion entre une solidarité top down, celle issue de la décentralisation, et des modalités locales (au niveau départemental) de négociation et de reformulation politique de cette solidarité citoyenne. Il pose la question de l'adéquation entre compétences requises et niveau territorial, que nous retrouvons dans le second cas :
celui d'une mobilisation des solidarités locales pour l'accès à la santé, complémentaire et palliative des moyens mis en œuvre par l'Etat.

## 22- La solidarité communautaire mobilisée pour l'accès des pauvres aux soins de santé dans le Hadramawt (Yémen)

La difficile intégration des logiques institutionnelles internationales dans les structures et configurations locales, et la mobilisation des solidarités locales dans un nouveau « projet » communautaire, ont constitué le prisme d'analyse d'une étude que j'ai menée dans le Hadramawt (Yémen), autour de la mise en pratique des procédures d'exemption des coûts prévues par la réforme du système de santé<fnref n="117" />.

Depuis 1999, le Yémen a adopté un plan de réforme du système de santé, qui implique la mise en place de dispositifs de recouvrement des coûts (soins, services d'analyse et de diagnostic, médicaments) auprès des patients. Pour ce qui est des soins, auparavant fournis gratuitement par les centres publics de santé, cette réforme induit des coûts supplémentaires pour la population y ayant recours. Pour ce qui est des médicaments, il est attendu que les coûts diminuent, puisque les patients devraient être fournis directement à la pharmacie de l'unité de santé, à un prix inférieur à celui des pharmacies privées. La réforme comprend également un objectif d'amélioration de la qualité des soins et de l'accès aux soins, de même qu'une clause d'exemption des plus pauvres de ces coûts (ainsi, d'ailleurs, que de ceux de l'éducation).

Le droit à l'exemption est lié à l'accès au statut de bénéficiaire de l'aide sociale, et couvert par la même loi. Sa mise en œuvre pose un grand nombre de problèmes. Le premier est la diffusion de l'information auprès des diverses instances concernées, des intervenants et des pauvres eux-mêmes. En outre, certaines administrations et des centres de santé sont réticents à encourager les bénéficiaires potentiels à demander leur droit, craignant une affluence qui devienne ingérable sur les plans humains et financiers. Un autre problème réside dans la mise en place de procédures d'attribution et de suivi, et dans la concrétisation de protocoles financiers.

Parallèlement, la « société civile » est de plus en plus appelée à jouer un rôle dans la fourniture de services de santé au Yémen, selon les argumentaires similaires à ceux énoncés pour l'ensemble des pays du monde (diversification de l'offre, inefficacité des services publics, avantages attendus de partenariats avec le secteur privé, d'une situation concurrentielle et d'une logique de marché). Si quelques associations se distinguent par un déploiement de leurs activités dans plusieurs régions du pays, la plupart ont des visées locales, communautaires et caritatives. Dans le Hadramawt, région de l'ex-République Démocratique, leur nombre est important et leur implantation sociale profonde. Une mission réalisée en mai 2001 pour le compte de l'association française Médecins sans

<footnote n="117">117 [91]- DESTREMAU, Blandine, 2006 : "Décentralisation, solidarité communautaire et assistance publique : réflexions sur une étude de cas au Yémen" in : *Affaires locales. De l'espace social communautaire à l'espace public politique*, sous la dir. de Michèle Leclerc Olive, Karthala - Gemdev, Paris, pp. 181-196.</footnote>

<footnote>[82]- DESTREMAU, Blandine, 2004 : "L'exemption du coût des soins et l'accès des plus pauvres à la santé dans le cadre de la réforme du secteur de santé au Yémen" in S. Chifoleau (dir.) : *Politiques de santé sous influence internationale. Afrique, Moyen-Orient*, Paris/Lyon, Maisonneuve et Larose/Maison de l'Orient et de la Méditerranée, pp. 237-264.</footnote>

<footnote>[74]- DESTREMAU Blandine, 2003 : "Solidarité et accès à la santé pour les plus pauvres : une étude au Yémen" in Jean-Luc Dubois, Jean-Pierre Lachaud, Jean-Marc Montaud, André Pouille (dir.) : *Pauvreté et développement socialement durable*, Presses Universitaires de Bordeaux, pp. 99-115.</footnote>
Frontières, m'a permis de constater à quel point le réseau qu'elles tissaient constituait une ressource pour la population de la région.

Les Hadramis expatriés forment une véritable diaspora, forte des liens gardés avec le pays et entre eux, et enrichie par ceux noués à l'occasion de multiples mariages dans leurs pays d'implantation. À côté de la construction de palais fabuleux, l'entreprise d'œuvres charitables ou culturelles apparaît comme l'un des vecteurs de maintien de ces liens et de valorisation de la réussite des marchands. Le secteur de la santé est un des enjeux de cette solidarité, tant les problèmes sont cruiaux et les services insuffisants, ou inaccessibles. Cet enjeu est devenu encore plus pressant dans le contexte actuel de l'intégration du Hadramawt -province de l'ex-République Populaire Démocratique du Yémen- dans un Yémen réunifié dans lequel le Nord les dominait. La décennie passée est marquée par le recul de la qualité des services et de leur accessibilité par rapport aux deux périodes précédentes -le protectorat britannique et le gouvernement socialiste- et par la crise économique. La difficulté à faire le deuil de vingt-cinq ans de socialisme, pendant lesquels des services publics de relativement bonne qualité étaient fournis gratuitement, et celle à légitimer l'autorité du pouvoir actuel, renforcent la résistance à la mise en œuvre des réformes.

Lors de mon travail de terrain, je trouvai une situation de grande mobilisation autour de l'accès aux soins des plus pauvres. D'un côté, le directeur local du bureau d'aide sociale s'était engagé dans une activité énergique d'information généralisée des personnes supposées éligibles au sujet de leurs droits à l'exemption, auprès des directeurs d'établissements sanitaires et éducatifs, pour les informer de leurs obligations légales, et auprès d'associations caritatives et de bienfaiteurs, afin de solliciter leur appui pour la viabilité du système. Lui et ses collaborateurs avaient mis en place un système d'enregistrement dans les bureaux locaux de la Caisse d'aide sociale, permettant un suivi des situations familiales et la recherche d'aides supplémentaires auprès de partenaires de la société civile. En outre, un véritable réseau s'était organisé entre praticiens de la médecine, directeurs d'établissements de soin, pharmacies, généreux donateurs, associations caritatives et responsables de bureaux locaux d'administrations sociales, dans le but de permettre aux établissements de soins d'accorder l'exemption sur une base aussi large que possible, de soulager les pauvres d'une partie des frais d'achat de médicaments et de mettre à leur disposition des unités de santé alternatives. Les directeurs d'hôpitaux considéraient qu'il était de leur devoir d'exempter les plus pauvres, faisant passer leur éthique d'assistance avant leurs soucis budgétaires (souvent graves), et avant les consignes ministérielles. Cette sorte de « grève du zèle de la solidarité » s'apparentait à une forme de résistance à l'intégration dans la nouvelle république, et à l'homogénéisation *par le bas* des services sanitaires.

Ce réseau de bonnes volontés en était venu à constituer un véritable filet de sécurité pour les plus pauvres, dans le sens où toutes les misères matérielles et sanitaires étaient potentiellement prises en considération et soulagées. Le fondement des attitudes de solidarité constatées dans le Hadramawt est enraciné dans la religion musulmane, qui valorise les actes de charité comme un devoir de tout croyant, spécifiquement lorsqu'il a les moyens de donner. Le « solidarisme charitable » s'y trouve particulièrement virulent. Il prend place dans un contexte social extrêmement hiérarchisé, où la place de chacun est commandée par son statut. La solidarité réaffirme la place de chacun dans le système social et contribue à le reproduire. Contrairement à l'acceptation vulgarisée par la Banque mondiale, et conformément à celle développée par Bourdieu, le « capital social » n'est pas
qu'un « instrument » positif, ni même neutre, de construction de liens sociaux. Il est aussi, et peut-être avant tout, un moyen de reproduction de la société dans ses différenciations et ses inégalités, *a fortiori* lorsqu'il se centre sur des pratiques de charité et de solidarité. Son potentiel en termes de cohésion et d'intégration sociales se prête néanmoins à renforcer les capacités des administrations locales de développement et de lutte contre la pauvreté, qui peuvent le valoriser et le formaliser pour accroître leur propre légitimité et leur efficacité.

Ce cas illustre l'efficacité et la portée d'une forme de solidarité hybride, entre « tradition » (des comportements, des pratiques, des signes de statut) et « modernité » (l'objet de la mobilisation : l'accès aux soins, l'intervention des structures déconcentrées des services publics, ...). Il montre comment elle est mobilisée pour fournir des ressources complémentaires à la mise en œuvre de droits sociaux quand les services de l'Etat n'en ont pas les moyens, et donc pour combler une partie de la brèche en édiction de droits et accès aux droits. Elle remplit un rôle structurant de la société locale par le biais de l'appartenance et de la configuration identitaire, de la reconnaissance et de la reproduction de la place de chacun.

Toutefois, de façon assez similaire au cas précédent, la politique locale et les enjeux de reproduction de positions sociales dominantes investissent le champ de la solidarité et y puisent également des ressources, qui contribuent à reproduire ces positions dominantes, et donc à reproduire aussi la situation initiale d'inégalités. De surcroît, les effets de la mobilisation solidaire en termes d'accès aux services de santé, de durabilité, de reproductibilité, sont limités, d'une part par la nature même de l'élan solidaire, et par la faiblesse de son institutionnalisation ; mais aussi par la taille du collectif qui en constitue le socle de mutualisation, l'assiette. Pour promouvoir l'équité, comme la réforme du secteur de santé au Yémen est supposée le faire, il serait nécessaire d'élargir la base de solidarité pour diminuer les inégalités entre localités, zones, et régions, par le biais de reversements, ou de dotations budgétaires modulées, fonction que seul l'Etat pourrait prendre en charge.

Dans cette étude, nous n'avons pas pénétré à l'intérieur de la « boîte noire » des solidarités associatives, ce que je vais proposer dans le troisième cas : celui des communautés d'Emmaüs, issues d'initiatives individuelles, rassemblées en fédérations nationale, européenne et internationale. La solidarité est ancrée dans les règlements internes aux communautés et dans les normes du mouvement, autonome mais articulé de diverses manières aux dispositifs publics.

## 23- La solidarité réinventée : les communautés d'Emmaüs, havres protecteurs

Fondées, pour les premières d'entre elles, il y a plus de cinquante ans, les communautés d'Emmaüs sont des lieux de vie et de travail, qui accueillent surtout des hommes, mais aussi des femmes, compagnons et compagnes<fnref n="118" />. Les communautés, imaginées d'emblée inscrites dans la solidarité internationale<fnref n="119" />, ont été destinées à la fois à soulager et accueillir des hommes isolés et en mal d'intégration dans la société, et à aider les familles

<footnote n="118">118 J'ai produit un article sur ce travail, et suis en train de rédiger un ouvrage : [104]- DESTREMAU, Blandine, 2008: "Compagnon d'Emmaüs : fin du parcours, ou début d'une autre vie ?", contribution présentée au colloque "L'Etat social à l'épreuve des parcours de vie", éditions Academia Bruylant, collection "Intellection", à paraître. La dimension de genre, et la question de la place et des parcours spécifiques de femmes, ne seront pas traitées ici.</footnote>

<footnote n="119">119 Un nombre relativement important d'ouvrages relatent le lancement du mouvement Emmaüs, et construisent son historiographie, voire sa légende.</footnote>
mal-logées, pour lesquelles, sous la direction de l'Abbé Pierre, des logements étaient
construits sur des parcelles récupérées, occupées, négociées. Les objectifs d'accueil et
d'entraide étaient pensés hors de tout dispositif social. Les communautés sont demeurées
inscrites dans cette fonction, cette pensée, cet objectif, bien que depuis lors, les liens avec
les dispositifs des politiques sociales n'aient cessé de se resserrer.

Le dispositif est à la fois simple et très novateur. Il vise à sortir des personnes en
difficulté économique et affective (voire administrative ou légale) de leur isolement et de
leurs difficultés matérielles -logement, revenu- en leur offrant un accueil, sans limitation
réglementaire de durée, dans des structures communautaires, dans lesquelles s'engagent
également, par solidarité, des bénévoles. Ces communautés sont engagées dans une
activité économique suffisamment rémunératrice pour faire vivre l'ensemble des
personnes qui en dépendent, mais au prix d'un statut d'exception à l'application du droit
du travail : la récupération, le tri, la remise en état et la vente d'objets divers, donnés par
des particuliers, des entreprises et des collectivités<fnref n="120" />. La communauté fournit en interne
un certain nombre de services visant à donner aux compagnes et compagnons les moyens
d'accéder à des droits civiques et sociaux -santé, retraite, papiers- et à des loisirs. En
outre, l'appartenance à une communauté vise à construire un sens « transcendantal » à ces
dispositifs pratiques par la référence à des valeurs fondatrices et partagées et par
l'exercice de la solidarité dans des modalités diverses.

Plusieurs années de travail d'observation participante et d'entretiens m'ont permis
d'analyser la portée de la solidarité qui, multiforme, est une valeur morale fondatrice des
communautés d'Emmaüs et un principe structurant de ses pratiques. Elle justifie leur
existence et l'engagement des salariés et bénévoles, et même des compagnons. Elle
« appelle » des personnes extérieures au mouvement -clients, donateurs, partenaires,
municipalités, bénévoles, simples citoyens, ... La solidarité est le principe qui permet de
distinguer la communauté d'une entreprise, fût-elle d'insertion, les responsables de
directeurs, les compagnons de travailleurs pauvres. En d'autres termes, c'est du fait de la
solidarité -en ses diverses expressions- que les communautés se différencient
d'entreprises. Les communautés sont en elles-mêmes une expression de solidarité,
puisque ce sont des structures destinées à accueillir et faire vivre -au sens matériel mais
aussi humain, voire spirituel- des personnes dont le profil, construit comme un archétype
bien qu'il corresponde à des situations et des trajectoires très différenciées, est d'être en
grande difficulté. A cette fin, les communautés sont organisées comme des lieux de vie et
de travail associatifs, dans lesquels participent également comme travailleurs, des
bénévoles, membres ou non de l'association. Le travail sur lequel repose leurs activités
est donc bénévole, salarié et « solidaire » (i.e. celui des compagnons). Les clients sont
présentés dans le matériel de communication du mouvement ou des communautés comme
effectuant eux aussi un geste de solidarité, et c'est souvent parmi eux que se recrutent les
bénévoles. Au sein des communautés, se réalise une certaine mutualisation des fruits du
travail, dès lors que tous les compagnons reçoivent la même rétribution (hébergement,
nourriture, diverses primes...) du moment qu'ils sont assidus, quel que soit leur niveau
réel de productivité. S'y effectue aussi une redistribution interne en faveur des retraités et
de personnes sans couverture sociale ou dont certains besoins de soins de santé et
d'appareillage dépassent les ressources. La prise en charge collective de formations (coût

<footnote n="120">120 La récupération et revente de matériaux dans des décharges ou auprès d'entreprises a pratiquement disparu, à l'exception du papier / carton. Elle reprend vie avec l'engagement de certaines communautés dans le tri de déchets et le démontage des « bleus-blancs-gris », en contrat avec des municipalités (directive européenne DEEE adoptée par décret en juillet 2005).</footnote>
et manque à gagner en termes de travail) représente également une forme de mutualisation solidaire au sein de la communauté.

Mais la solidarité qui traverse les communautés n'est pas tournée uniquement vers la survie du groupe ; elle s'adresse aussi à d'autres. La solidarité avec « l'Autre » prend diverses formes, et remplit diverses fonctions. On peut la concevoir en sphères différentes. Une sphère de solidarité est à destination de personnes « en galère », auxquelles les compagnons peuvent s'identifier. Une de ses formes est l'une des fonctions premières des communautés : l'accueil de chaque homme ou femme qui adviendrait à frapper à la porte de la communauté<fnref n="121" />, et traduite réellement dans, fonction inscrite dans les missions des communautés. Par là, la « solidarité avec l'autre » devient un peu « la solidarité avec soi-même » lorsque l'autre -qu'on a été ou qu'on pourrait devenir ou redevenir- est absorbé dans la communauté, ou lorsque, comme c'est souvent le cas, les compagnons rappellent qu'eux aussi sont passés par la rue. C'est sur cette base que reposent en grande partie la justification et la cohésion de la communauté. Une pratique de cette forme de solidarité avec « l'autre qui nous ressemble » est la distribution de soupe dans la rue, le soir, pendant les mois d'hiver. C'est une activité qui, outre l'effort financier effectué par la communauté, repose pour une bonne part sur la participation des bénévoles. Autre forme encore de solidarité, les communautés trient et rangent en carton ou en sac des vêtements non vendus, qui sont donnés à des vestiaires, dans lesquels des personnes en grande précarité, ou vivant dans la rue, viennent se changer. Lors d'urgences, les communautés sont sollicitées pour fournir vêtements, couvertures et ustensiles de base aux familles qui ont perdu tout leur foyer. On peut ajouter à cette diversité de formes la solidarité de proximité, avec des familles démunies recensées et envoyées par un travailleur social de secteur. Ces familles arrivent avec un bon, qui décrit leur situation et justifie leur besoin de meubles, vêtements ou autres ustensiles de première nécessité.

Une autre sphère est représentée par la solidarité avec les autres communautés : échanges de services, dons de matériel, mise à disposition de compagnons ou de véhicules à des moments de tensions en ressources humaines. La solidarité prend aussi une forme internationale, en relation avec Emmaüs International. Des objets sont acheminés par camion ou par bateau. Ils seront vendus, produisant à la fois du travail, de l'activité et des revenus. De l'argent est envoyé lorsque le transport est trop coûteux, et que les partenaires du monde en développement ont un projet particulier. Finalement, la solidarité internationale peut aussi prendre une forme plus conjoncturelle : don du chiffre d'affaire d'une journée de vente aux victimes du tsunami, versement des bénéfices des ventes du salon annuel de la Porte de Versailles à des projets dans les pays en développement, etc.

La solidarité intervient donc comme une valeur morale qui justifie l'existence de la communauté par autre chose qu'elle-même, une sorte de transcendance illuminée par l'aura de l'Abbé Pierre. Chaque compagnon est ainsi mis en position non seulement de

<footnote n="121">¹²¹ Dans la plupart des cas, le nouveau compagnon arrive soit d'une autre communauté, soit de la rue *via*, ou non, un centre d'hébergement soit encore d'un épisode de sa vie qui le laisse en précarité (expulsion de logement, séparation, perte d'emploi, maladie ou handicap...). En principe, toutes les personnes qui se présentent bénéficient de l'accueil, qui est une des règles de base des communautés. Cependant, dans les faits, les responsables exercent une certaine sélection, afin de ne pas déséquilibrer leur communauté (socialement ou économiquement), et préservent certains « quotas » entre jeunes et plus âgés, français et étrangers, entre qualifications, types de souffrance sociale et capacités à s'adapter... La personne non désirée peut être immédiatement réorientée ou acceptée quelques jours, le temps qu'on puisse lui proposer un accueil dans une autre communauté.</footnote>
recevoir, mais également de donner, fidèlement à la réponse donnée par l'Abbé au premier compagnon, Georges : « aide-moi à aider ». Il échappe ainsi doublement au statut d'assisté : comme travailleur et comme solidaire et il est producteur de valeur économique et morale, non seulement pour lui-même, mais pour d'autres. Cette dimension apparaît souvent dans le discours des compagnons, qui expriment la fierté de se mobiliser pour d'autres qu'eux, d'être en position de donner. La solidarité opère donc aussi comme une justification individuelle qui donne un sens à leur présence dans ce lieu, à leur appartenance à un collectif et à leur identification à un groupe social qu'ils peuvent trouver par ailleurs peu valorisante. Par ces deux facettes, elle fait le lien entre la communauté et l'individu, en lui permettant d'exercer la solidarité dans une existence qui pourrait n'être remplie que de souci de survie.

Pour autant, la place de la solidarité dans la construction de l'image de soi et de la justification de leur présence est inégale parmi les compagnons : une bonne partie d'entre eux se sent peu concernée, et participe peu aux actions de solidarité. Certains rejettent ce qu'ils considèrent comme une fiction lénifiante et insistent sur leur statut de travailleurs mal payés. La rémunération qu'ils reçoivent pour leur travail leur paraît trop maigre pour qu'ils s'engagent encore dans des actions de solidarité, qu'ils laissent aux bénévoles : « nous, on travaille, eux, ils ont le temps ». Leur discours demeure ancré dans la nécessité et l'absence de choix et c'est avant tout par l'inaccessibilité du logement qu'ils justifient leur présence dans une promiscuité qu'ils subissent. Et les responsables peuvent déplorer la montée de l'individualisme et du consumérisme et regretter que la solidarité soit plus l'affaire d'eux-mêmes et des bénévoles que des compagnons, qui souvent se considèrent avant tout comme des travailleurs (et donc pas comme des bénévoles).

En tant qu'action sociale soutenue par la vitalité des motivations altruistes des bénévoles, les communautés sont appelées à constituer des palliatifs à l'incapacité de la solidarité nationale à procurer des moyens compensatoires à l'exclusion du marché du travail et du logement, qui marque les trajectoires de vie des compagnons. Elles ne se substituent toutefois pas à la solidarité nationale, puisque les compagnons demeurent titulaires de leurs droits au regard de l'assurance sociale ou de la CMU, renoncent au RMI mais continuent à pouvoir le percevoir s'ils quittent la communauté, et ont droit à une pension de retraite. Bien qu'« alternatives » et ni totalement dedans, ni à côté, mais en lien, avec les politiques sociales, les communautés d'Emmaüs ont adopté certains de leurs grands objectifs, et notamment l'insertion. Pour autant, la mobilité importante d'une bonne partie des compagnons (entrées et sorties des communautés) ne peut signifier seulement qu'ils se réinsèrent dans le monde du travail productif et de l'autonomie responsable. Tout au contraire, on observe une grande inertie du mouvement d'insertion, qui conduit à penser que, loin d'être un passage, ces communautés apportent, en elles-mêmes, une réponse : l'insertion s'arrête au milieu du gué, comme cela a été noté dans le cas d'autres types de structures, elle s'enlise dans son propre dispositif, le moyen se mue en fin. Ceci est d'autant plus possible qu'aucune condition n'impose de mettre un terme au séjour d'un compagnon dans une communauté, sauf inconduite majeure, et que la durée de séjour apporte des bénéfices internes, alors que se dégrade la capacité à vivre « dehors ».

Mais les communautés procurent autre chose, tout aussi nécessaire à la vie : filet de sécurité pour des personnes particulièrement vulnérables, alternatives humaines à la sécheresse des mesures administratives, cadre communautaire de prise en charge de personnes souffrant de solitude et ayant des difficultés à être autonomes, force de proposition et d'interpellation, mais aussi interlocuteur des services sociaux et même
appui au « contrôle » de populations « déviantes ». Leurs fonctions se modulent selon les temps, les lieux les contextes et les trajectoires de vie. Du fait qu'il n'existe pas de limite fixée à la durée de séjour des compagnons dans les communautés, ces dispositifs de solidarité sont surtout très efficaces dans le soulagement de la précarité, entendue comme insécurité : la situation des compagnons y est stable tant qu'ils se plient à leurs règles. Le temps passé en communauté procure un temps de répit, un refuge, qui peut s'avérer définitif<fnref n="122" />.

Ainsi donc, ce qui peut être interprété comme un manque de dynamisme, ou même un échec, doit toutefois être considéré dans les termes mêmes de ses objectifs déclarés : constituer des communautés de travail et de vie, qui soient des remparts contre la solitude, la pauvreté, l'oisiveté, la déchéance et l'alcoolisme. Le partage et la solidarité procurent à tous des ressources enrichies par la mise en commun, et autres que celles de la famille. La communauté exprime, et manifeste, un partage de la responsabilité de la situation des personnes à qui elle s'offre par ceux qui y œuvrent.

***

Si la solidarité communautaire, locale ou de proximité se présente comme indissociable du « vivre-ensemble », des sociabilités et de la reproduction sociale, elle n'acquiert une place centrale dans les dispositifs promus à la faveur de la dimension sociale de la globalisation que parce qu'elle s'imbrique, comme paradigme et comme fait social, avec deux autres échelles de solidarité. D'une part, comme on l'a vu, par dévolution, subsidiarité, ou simplement division de la responsabilité sociale, avec les mécanismes nationaux de solidarité, dont elle ne semble pas à même d'égaler la performativité en matière de satisfaction des besoins sociaux et d'élimination des formes de dépendance et de domination. D'autre part, surtout dans les pays en développement, les solidarités locales et communautaires sont articulées avec la solidarité internationale, qui leur sert souvent de justification, ou de béquille (idéologique, morale et financière).

## 3- Solidarité internationale et droits humains : éthique et rhétorique de la globalisation

Mon objet dans cette section n'est pas de traiter directement de la solidarité internationale, de ses acteurs, formes, transformations, etc. Une partie de ce travail a été présentée dans le chapitre I, et d'autres restent en projet. Cette section avance que le discours de la solidarité internationale constitue le versant éthique de la dimension sociale de la globalisation, et propose une analyse de la place de cette dimension de la solidarité dans les reconfigurations dont traite ce chapitre. Cependant, de la même façon que la solidarité, en passant du local au national, change de nature, loin de constituer une homothétie, ou un multiple, de la solidarité nationale à une échelle supérieure (supranationale), la solidarité internationale est fondée ailleurs, tout en en demeurant fonctionnellement une émanation.

Alors que la solidarité nationale, dans sa forme de protection sociale, est fondée juridiquement dans le Droit social, la solidarité internationale se réfère aux Droits de l'homme, dont la réalisation constitue désormais le creuset des discours de lutte contre la

<footnote n="122">¹²² Mon étude m'a conduite à distinguer les compagnons « installés » (certains depuis plus de vingt-cinq ans) des « instables, à l'autre extrême (souvent jeunes, passant d'une communauté à l'autre suite à une bagarre, une humiliation, un malentendu, voire en alternance avec des temps à l'extérieur) ; et, entre les deux, des séjours de un à cinq ans, selon des profils divers.</footnote>
pauvreté et la vulnérabilité et de promotion de la sécurité humaine. Alors que la solidarité nationale manifeste par la mutualisation d'une partie du produit national ou des revenus qu'elle se fonde sur le principe de responsabilité collective, ou de dette sociale, la solidarité internationale s'en tient à la proclamation d'objectifs de versements d'aide, mus par un mélange de visées stratégiques (ouverture de marchés, aires d'influence...), de recherche d'absolution et d'ébauche de réparation pour les dommages causés par l'extension du capitalisme dans les pays en développement. Finalement, alors que les institutions de la solidarité nationale sont celles de la protection sociale, la solidarité internationale s'est construit des outils planétaires, qui traduisent une relation polarisée de pays riches à pays pauvres, ou expriment un leadership mondial (grandes conférences de l'ONU, objectifs de développement du millénaire, conférences de donateurs, tribunaux internationaux, interventions parrainées par le Conseil de sécurité, etc.).

Si son image publique dans les pays occidentaux est construite sur une opposition entre pays pauvres et pays riches, la solidarité internationale se configure cependant autour de multiples pôles régionaux, des réseaux, des diasporas, qu'on pourrait probablement étudier comme des relations de clientélisme. En outre, les positions respectives de pays donateurs ou bénéficiaires de la solidarité internationale ne sont pas figées : divers évènements récents ont montré que des pays considérés comme pauvres pouvaient se porter au secours d'autres, touchés par des catastrophes, et l'on sait par ailleurs que l'assistance technique n'est pas l'apanage des pays de l'OCDE (voir par exemple l'assistance médicale fournie par Cuba à certains pays d'Amérique latine).

Dans cette section, je voudrais montrer que le cadre des droits humains, référent éthique de la solidarité internationale, est de faible effectivité en matière sociale, et qu'il semble légitime de considérer qu'il joue le rôle d'un substitut de droit social pour des populations dominées ou marginalisées par le capitalisme global. Solidarité internationale et droits humains représentent des institutions peu susceptibles de constituer des contrepouvoirs protecteurs aux intérêts du capitalisme global et des avancées de la marchandisation.

## 31- Les droits humains, référent éthique de la dimension sociale de la globalisation et de la solidarité internationale

Les appels se multiplient, au niveau international, pour rappeler que pauvreté et vulnérabilité représentent des violations des Droits. Et l'on constate, depuis une vingtaine d'années, la banalisation de l'invocation des droits humains (ou droits de l'homme) au cœur même d'interventions ou d'énonciations à caractère social, alors que celle des droits sociaux tend à se faire plus discrète. De nouveaux terrains sociaux<fnref n="123" /> sont occupés, ou d'anciens reformulés, au nom des droits humains. Les organisations des Nations Unies sont à la pointe du mouvement, en particulier avec les objectifs de développement du millénaire qui, au-delà de constituer des objectifs de la solidarité internationale, représentent des droits fondamentaux en eux-mêmes, « les droits de chacun, sur la planète, à la santé, l'éducation, le logement et la sécurité »<fnref n="124" />. Le lien entre droits humains et sécurité humaine, entendue comme développement des capacités fondamentales et satisfaction des besoins de base, sera ainsi décliné selon les champs de spécialisation des

<footnote n="123">123 L'ouvrage de Colette Bec (2007) construit cette observation et cette réflexion autour d'un objet qui est l'évolution des politiques du marché du travail en France. Les « terrains » ou « objets » que je suggère ici ne sont pas exhaustifs : l'on pourrait tout aussi bien y ajouter le droit à la santé, les politiques à l'égard de minorités, certaines politiques familiales, de logement...</footnote>

<footnote n="124">124 http://www.unmillenniumproject.org/goals/index.htm</footnote>
organisations. L'UNESCO a même instauré une division des droits de l'homme, de la sécurité humaine et de philosophie.

Le BIT n'est pas en reste. Le fait que le droit à la sécurité sociale soit inscrit dans la Déclaration universelle des droits de l'homme (article 22) et la Convention pour les droits économiques, sociaux et culturels (article 9) positionne son terrain d'action directement dans le champ du Droit. Toutefois, celui-ci s'est construit de façon essentiellement normative durant la première période d'existence de l'organisation et le constat est fait, depuis maintenant une dizaine d'années, de son impuissance à généraliser ce droit. L'adoption par la Conférence internationale du travail de 1998 de la Déclaration des principes et droits fondamentaux au travail manifeste un changement de paradigme. Non que les valeurs fondamentales de l'organisation aient été abandonnées ; mais elle adopte désormais une approche « promotrice » des droits, avec le but de « créer un plancher social de droits dans l'économie globale », et de favoriser l'adhésion des pays non signataires (ILO 2006). Cette approche s'articule avec des programmes incitatifs et d'assistance technique, visant un accompagnement des Etats et des partenaires sociaux dans la traduction de ces valeurs en stratégies nationales.

Il n'est pas jusqu'à la Banque mondiale pour inscrire son rapport mondial sur le développement 2006 dans le cadre d'un combat pour l'équité, en particulier sous la forme d'égalité des chances, laquelle est enracinée dans les différents corpus des valeurs universelles des droits humains, telles que définies notamment dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et dans les pactes des Nations Unies, auxquels ont adhéré la quasi-totalité des pays du monde, aussi bien au Nord qu'au Sud (Cling et alii 2005).

En outre, la promotion des droits de l'homme dans la lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité constitue le combat de multiples ONG, en particulier dans le cadre du suivi des grandes conférences internationales, des contre-sommets ou du mouvement altermondialiste. En étudiant le cas d'Amnesty Internationale, Poinsot (2004) montre comment la préoccupation pour les questions économiques et sociales engendrées par la globalisation constitue une nouvelle orthodoxie pour les organisations jusqu'-là préoccupées essentiellement de Droits de l'homme sous leur aspect civiques et politiques. Elle rejoint la « droit-de-l'hommisation » d'organisations à finalité sociale, en une convergence rendue possible par la fin de la guerre froide, qui cristallisait les positions. En témoignent l'essor de débats philosophiques, de travaux œuvrant à l'opérationnalisation des notions sous-tendues par le concept de droits de l'homme, de mémoires d'étudiants, de formations universitaires ou professionnelles, de centres d'études ou militants, d'associations, la banalisation des références aux droits humains dans la presse, dans les commentaires de l'actualité, etc. Leur engagement en faveur de la promotion des droits de l'homme dans la lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité s'alimente de la dénonciation, « l'incessant relevé des manquements à ses impératifs » (Gauchet 2000 p. 275) et de la montée en puissance des moyens d'information, qui permet « de rassembler les cœurs autour de certitudes ultimes sur le bien et le mal » (idem p. 276).

Contester l'enracinement exclusif de la pauvreté et de la vulnérabilité dans le champ de l'économie, où les années 1980 et 1990 ont contribué à les situer, pour les placer dans celui de la morale des droits de l'homme, aurait le pouvoir de transformer la nature du problème qu'elles posent. Il s'inscrirait désormais fondamentalement dans le Droit (Guilhot 2001, Madsen 2004). Parallèlement, les questions sociales semblent sortir du
prisme politique et de celui des conflits engendrés par la libéralisation du travail et du commerce international, en les ramenant à une question humaine, voire humanitaire. La fin de la tension bipolaire de la guerre froide et l'expansion du capitalisme transnational ont incité à la production d'une représentation non-conflictuelle et consensuelle des questions sociales. La prédominance des économistes dans l'analyse des questions sociales, et celle des données et indicateurs qu'ils ont produits, a également contribué à reléguer au second plan les travaux de sociologues, anthropologues et politistes qui insistaient sur les processus de transformation sociale, les tensions et conflits engendrés, ou reproduits, par la globalisation. Cette représentation ignore la violence des rapports de force qui se nouent autour de la réglementation du travail, de la protection de l'environnement, de la régulation du commerce mondial, de l'établissement des normes sociales, du contrôle des grandes épidémies, de la lutte contre la pauvreté et de la sécurité alimentaire... Elle promeut la formulation des grandes questions sociales en termes de problèmes techniques, de gouvernance, de management, de promotion des droits humains et de collectifs de solidarité fondés sur la sociabilité de proximité.

Les droits de l'homme « vont tenir lieu tout à la fois d'idée du politique, de science de la société et de boussole de l'action historique, [...] ; ils dénoncent l'insupportable et définissent le souhaitable sans disputes interminables sur ce qui veut l'histoire et sur ce que son cours annonce » écrit Gauchet (2000 p. 268, 269). Fermement ancrée sur le socle moral et incontestable de la lutte contre la pauvreté, cette forme d'universalisation, correspond à une « sortie de l'âge des affrontements, le passage à l'idéologie consensuelle » (idem p. 278). Comment interpréter autrement l'admirable consensus autour des Objectifs de Développement du Millénaire ?

L'idéologie des droits de l'homme, tout en promouvant une individualisation émancipatrice, risque d'engendrer ses propres mécanismes destructifs, tant qu'elle ne construit pas les moyens de l'indépendance individuelle. Elle tend à produire un individu abstrait, quand l'individu concret est encore plongé dans les marasmes de la pauvreté et de l'insécurité, et se réfugie dans des modes de sociabilité qui menacent précisément son indépendance (caritatifs, religieux, clientélistes...). Dans les espaces dits « en développement », poreux aux interventions internationales, dominés par la conduite des intérêts occidentaux habillés de bonnes intentions (le libre-échange, la lutte contre la pauvreté, la démocratisation, les droits de l'homme...), les institutions nationales apparaissent de moins en moins légitimes à, et capables de réguler, protéger, par le droit social, du fait de sa pertinence politique, la place des groupes les plus faibles.

Deacon attire l'attention sur la montée d'un front de refus de l'aide, et en particulier de celle incorporée dans les Objectifs de développement du millénaire, qui continue à emprunter les vieilles routes de la domination Nord/Sud. Certains gouvernements du Sud accusent ceux du Nord, et les organisations internationales qui portent leurs valeurs « universelles », de leur imposer des clauses protectionnistes, des conditions déloyales de concurrence ou de renforcer leur contrôle par le biais des conditionnalités dans le domaine des droits humains (attachées à l'aide ou au commerce internationaux). Ou allèguent que, loin d'être des anges gardiens, les activistes internationaux des droits humains seraient en fait « des « supporters des gangsters (impérialistes) globaux » qui utilisent les prétentions éthiques de la société internationale pour asseoir une nouvelle hégémonie globale (Weiss 1999 citant Wheeler 1996). Ou aussi qu'il relève d'une remarquable hypocrisie de promouvoir les droits humains au plan universel tout en refusant, ou en ne soutenant pas activement, la redistribution de ressources suffisantes par
les gouvernements riches vers ceux qui n'ont pas les moyens de procurer l'essentiel des services publics à leur population ; ou encore en ne changeant pas les règles du jeu du commerce et des investissements internationaux, qui font le lit de la pauvreté et de la vulnérabilité (Weiss 1999, Koivusalo 1999, Deacon 2001, Deacon (éd.) 2000).

En outre, l'effectuation des droits humains bute sur la question de la responsabilité et la mise en œuvre de la solidarité comme arrangement institutionnel et financier. On a ici deux questions : d'une part, celle du potentiel d'effectuation de la solidarité lorsqu'elle se dit dans les termes des droits humains ; et de l'autre, celle du contenu, et de la portée, d'une solidarité instaurée au niveau universel. Quelle responsabilité collective penser au niveau global, surtout lorsqu'elle se dit en termes de droits humains, faute de correspondre à un contenu effectif de droits ? Qu'advient-il de ce couple solidarité / responsabilité au plan international, lorsque l'invocation des droits humains se réfère à un individu abstrait, déconnecté de ses conditions matérielles d'existence ? Que la notion de responsabilité qu'elle propose se dilue dans des formes collectives désincarnées (l'humanité), sans que les institutions juridiques et fonctionnelles établies à ces fins ne parviennent à lui procurer un contenu, à les constituer comme juridiquement opposables ? Ce couple peut-il devenir autre chose qu'une abstraction humaniste ? L'idéologie des droits humains ne tend-elle pas à produire un individu démuni, déraciné de tout cadre de solidarité et de responsabilité, surtout lorsqu'elle se pose à un niveau humanitaire qui dépolitise les utopies sont elle est héritière ?

## 32- Les droits humains, un droit sans effectivité en matière sociale ?

Il apparaît que les droits de l'homme sont convoqués non seulement pour « monter en noblesse », ou permettre de dépasser la pluralité des normes et des cultures en un universel fondamental, mais aussi pour contourner ce qui est présenté comme des « défauts de naissance » du Droit social, qui constitueraient autant d'obstacles à sa mise en œuvre.

*Un premier obstacle, d'ordre philosophique et politique, est que, en tant que droits, les droits sociaux portent atteinte aux libertés et aux droits de propriété. Un certain nombre de philosophes libertariens (tels Hayek et Nozick) ont remis en cause la pertinence et le bien-fondé philosophique de la catégorie des droits sociaux, au bénéfice d'un entendement des droits humains qui insiste sur les libertés dites « négatives ». Il s'agit donc d'une discussion qui oppose droits humains à droits sociaux, limite la responsabilité à une dimension essentiellement individuelle, ne légitime de solidarité que discrétionnaire, et prône une approche managériale et technique des politiques sociales. Les droits sociaux, ou toute acception des droits humains qui élargisse la notion de responsabilité ou érige la solidarité en obligation, menacerait le libre exercice de la liberté, un droit humain à placer au-dessus de tous les autres. Si ces positions libertartiennes avaient contribué à poser comme évidence que les libertés individuelles d'agir occupaient une place prééminente et ne devaient en aucun cas être gênées par une responsabilité à l'égard du bien-être des autres, Amartya Sen a mis en avant que la pauvreté et la vulnérabilité constituaient en soi des enfreintes à la liberté, et à ce titre devaient faire l'objet d'une responsabilité de chaque individu à l'égard d'autrui (Vizard 2005, De Munck et Zimmermann 2008).*

Courtis (notamment 2001, 2007) réfute toutefois la dualité de nature couramment établie entre droits civiques et politiques (DCP) et droits économiques, sociaux et culturels (DESC), qui voudrait que les premiers engendrent exclusivement des obligations
négatives, ou des abstentions (de la part de l'Etat), alors que les seconds impliqueraient la naissance d'obligations positives qui la plupart du temps nécessitent de puiser dans le trésor public. Il avance que les uns et les autres impliquent une combinaison complexe d'obligations négatives et positives de la part de l'Etat et que donc, de ce point de vue, les différences entre droits civiques et politiques, d'une part, et droits économiques, sociaux et culturels, de l'autre, sont de degré et non substantives<fnref n="125" />. Si de fait la face la plus visible des DESC, celle qui constitue leur substance, leur contenu essentiel, est bien l'obligation de faire (en l'occurrence de fournir des services), on peut facilement y découvrir aussi l'existence d'obligations de ne pas faire (et le raisonnement inverse vaut pour les DCP) : par exemple, de ne pas endommager l'état de santé, d'éducation, de l'environnement, etc. On pourrait ainsi positionner chaque droit sur un axe, la place de chacun étant déterminée par sa combinaison d'obligations positives ou négatives.

Par ailleurs, un certain nombre de droits sont de nature hybride : le droit de propriété, entaché de considérations sociales, n'est plus absolu, et un certain nombre de libertés civiques et politiques ont une portée sociale, ainsi que Marshall le soulignait : telle la liberté de former des syndicats (Marshall et Bottomore 1992). L'opposition entre DESC et DCP serait donc plus idéologique que fondée en substance.

Une seconde difficulté à faire des droits sociaux un moyen de lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité est d'ordre juridique : elle provient du fait que les droits sociaux sont en fait souvent de « faux droits », ou des droits non opposables. Les droits se distinguent d'autres types d'avantages, ou bénéfices, par le fait qu'il existe un pouvoir judiciaire devant lequel la non-satisfaction de ce droit, ou le non-respect de l'obligation qui lui est afférente, puisse être portée pour être corrigée ou réparée. C'est à cette condition qu'un droit social (en ce qui nous concerne) devient un droit plein et entier. Or les droits constitutionnels et les droits de l'homme internationaux ont peu avancé en matière d'élaboration de normes juridiques qui rendent les droits sociaux opposables, tout comme en matière de construction d'institutions chargées de leur application (Courtis 2001).

Les menaces que font peser les restrictions budgétaires sur la satisfaction des besoins et droits sociaux, mais aussi la grande vague de promotion des droits humains que l'on constate depuis une quinzaine d'années, l'activisme des organisations « altermondialistes » et les déclarations des grands sommets « sociaux » ont favorisé la multiplication des tentatives qui visent à affirmer, et construire juridiquement, la capacité de porter devant des tribunaux les violations de droits économiques et sociaux (logement, santé, alimentation, eau...) et à inscrire dans les institutions du droit et la jurisprudence l'opposabilité des droits humains dans leur dimension sociale<fnref n="126" />. Au niveau national, des démarches judiciaires peuvent être menées lorsque les droits sociaux, et en particulier le droit à la sécurité sociale, sont intégrés dans un corpus juridique qui les rend opposables. On sait qu'en revanche, certains droits, comme le droit à l'emploi, à la santé ou au

<footnote n="125">125 Il mentionne ainsi le travail de Fried Van Hoof et Asbjørn Eide (Eide 1995) qui proposent de distinguer quatre niveaux d'obligations : à respecter, à protéger, à garantir et à promouvoir le droit en question. Courtis conclut néanmoins son texte (2001) sur la nécessité de maintenir la distinction entre les deux catégories, du fait qu'elle reflète l'opération de deux paradigmes politico-idéologiques ou deux matrices de régulation juridique.</footnote>

<footnote n="126">126 Voir notamment Courtis 2001 et 2007, Social Watch 2006, International Commission of Jurists, Menendez 2003, New York University School of Law, Jean Monnet Center, Solomon 2007, Robinson 2002.</footnote>
logement, sont peu opposables, bien qu'ayant été parfois inclus dans les constitutions ou même le corps des lois nationales<fnref n="127" />.

Au niveau international, la difficulté est plus grande encore. Christian Courtis (2007) montre que le droit à la sécurité sociale, par exemple, a été considéré comme justiciable par des tribunaux habilités à considérer les violations de droits appréhendés *a priori* comme civiques et politiques (en l'occurrence la Cour Européenne des Droits de l'Homme et la Commission Interaméricaine des Droits de l'Homme), par le biais de leur interconnexion avec d'autres droits<fnref n="128" />. Dans tous les cas, il s'agit d'individus ou de groupes d'individus qui portent plainte contre un Etat, et donc de revendiquer le respect, par cet Etat, de ses obligations en matière de sécurité sociale. A ma connaissance, aucune obligation de ce type n'incombe à une institution ou organisation internationale. Nous retrouvons ici la question de l'organisation de la solidarité comme modalité de financement des biens et services sur lesquels portent les droits sociaux.

*Un troisième obstacle* à promouvoir les droits sociaux dans la lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité relève de l'économie : ils impliqueraient l'accès à des biens, et donc une augmentation des dépenses sociales. Or ces dépenses tendent à être opposées à l'efficacité économique et à être considérées avant tout comme un coût social. Cette tendance se constate au sein des économies nationales, de même qu'au plan international, où les dépenses sociales sont présentées comme grevant la compétitivité des pays. Le débat sur la protection sociale et les droits sociaux qui lui donnent une consistance juridique et effective, s'est de ce fait, rabattu sur des questions de moyens économiques et fiscaux et de coût d'opportunité pour les ressources publiques : les pays riches auraient les moyens de la protection sociale, les pays pauvres non.

A l'encontre de cette posture, toutefois, on retrouve l'argument présenté plus haut : certains de ces droits peuvent être promus, à peu de frais (économiques tout au moins), par des obligations qui n'impliquent que peu de dépenses publiques, mais nécessitent des compromis de nature politique puisqu'ils interfèrent avec le libre jeu du marché. A cet égard, il est intéressant de constater que les droits fondamentaux que défend le BIT dans le cadre de son nouveau paradigme d'action sont composés de quatre principes dont aucun ne constitue un droit-créance à proprement parler, bien qu'ils engendrent des obligations de la part des Etats. De fait, il s'agit essentiellement d'obligations traditionnellement classées parmi les droits civiques et politiques, et non les droits sociaux<fnref n="129" />. Pour autant, l'organisation insiste sur le fait que les droits et les revenus sont indissociablement liés.

<footnote n="127">127 En Zambie, par exemple, les droits civiques et politiques figurent dans la partie *Bill of rights* de la Constitution, alors que les droits économiques sociaux et culturels sont inscrits dans la partie « *Directive Principles of State Policy* », qui prescrit que le gouvernement doit s'efforcer de fournir, *inter alia*, de l'eau potable, des chances équitable d'acquerir une éducation, des services médicaux adéquats, un logement décent à tous, etc. Mais il est clairement affirmé dans la même partie que ces principes directeurs ne sont opposables légalement par aucun tribunal, court de justice ou entité administrative. Ces droits fondamentaux n'en sont donc pas du point de vue légal (Mwale 2006). L'Afrique du Sud représente un autre exemple intéressant de mobilisation pour tenir les autorités publiques légalement responsables de la satisfaction des droits et obligations inclus dans la Constitution de 1996.</footnote>

<footnote n="128">128 En particulier : la sécurité sociale comme relevant des intérêts protégés par le droit de proriété ; les aspects procéduraux et l'interdiction de la discrimination et la défense du principe d'égalité.</footnote>

<footnote n="129">129 Liberté d'association et la reconnaissance du droit aux négociations collectives ; élimination de toute forme de travail forcé ; abolition du travail des enfants ; et élimination de la discrimination dans le respect de l'emploi. Tous ces éléments insistent sur la primauté des droits des droits individuels (JOSE 2003).</footnote>
En outre, la tendance se renforce de considérer les dépenses sociales comme un investissement social, ce qui a comme avantage de les légitimer dans le cadre des efforts pour le développement social, voire pour celui de l'économie (e.g. du capital humain) à moyen et long terme<fnref n="130" />. De surcroît, ces obligations ne doivent pas toutes émarger au budget public, mais peuvent être satisfaites par des relations entre l'Etat, des fournisseurs de services et les bénéficiaires. Ainsi, par exemple, des situations où les services de santé sont produits par des organisations mutualistes.

Il demeure que les dépenses sociales sont incontournables à la satisfaction de droits sociaux tels l'éducation, la santé, et la continuité du revenu pendant les périodes d'inactivité ou d'incapacité à travailler, qui en constituent le cœur, et requièrent l'organisation pratique et concrète de la solidarité et de certaines formes de redistribution ou de socialisation du revenu. La question de la solidarité est donc, aux côtés de celle de responsabilité, au cœur des tensions entre droits de l'homme et droits sociaux. Le BIT lui-même (e.g. ILO 2006) admet que les mécanismes de solidarité basés sur l'emploi ont prouvé leur incapacité à procurer à l'ensemble des travailleurs un minimum de protection sociale, et qu'il est nécessaire de modifier l'acceptation bismarckienne de la solidarité pour y inscrire des dispositifs diversifiés (communautaires, mutualistes, privés...), qui permettent de construire une sécurité de base pour une majorité, au lieu d'une sécurité plus exhaustive pour d'heureux élus. Pour autant, la solidarité internationale s'avère incapable d'inscrire la lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité dans un contexte de droit effectif, et renvoie le plus souvent à un principe de bienfaisance, de bonne volonté ou de responsabilité individuelle. En revanche, le curseur du consensus international semble se déplacer vers un retour à la responsabilité des Etats, un relâchement des pressions qui s'exerçaient sur leur budget, et un encouragement à positionner les questions sociales au premier plan de leur agenda. Ceci, toutefois, sans pouvoir, ou vouloir, heurter les intérêts du grand capital.

La réalisation des droits sociaux-créance dépend finalement d'un choix politique, ils ne se réalisent qu'à la discrétion du législateur, « sous la réserve du possible » (Herrera 2006 p. 11). La mise en œuvre pratique (juridique, financière, institutionnelle...) des droits sociaux implique en effet des formes de *négociations* et de *compromis* (et non de consensus), au sein du groupe concerné (les citoyens d'une nation, les membres d'un collectif...). Ces négociations portent sur les objectifs visés (couverture des besoins, protection contre la pauvreté, l'absence de logement, cohésion sociale, contrôle...), les besoins considérés comme relevant du droit (alimentation, logement, accès aux soins...), la contribution de chacun à la mutualisation des ressources mises en circulation dans la pratique de satisfaction des besoins ciblés par ces droits (mutuelles, assurances sociales, fiscalisation...), la liberté laissée à chacun de mettre en pratique, au nom de la solidarité, ses penchants compassionnels (charité, aumône, dons...), les règles d'accès à des prestations et d'exclusion (contribution, besoin, appartenance à une catégorie particulière...). Ces accords, négociations et compromis relèvent du politique. Comment installer, justifier, légitimer, financer, tous ces moyens au plan international ?

Fondamentalement, la difficulté à promouvoir la protection sociale et la sécurité sociale comme droits au plan international achoppe sur le fait qu'ils sont portés par la solidarité internationale et son corollaire éthique les droits de l'homme, impuissants à mobiliser un principe de responsabilité qui puisse les rendre effectifs. Or l'on ne peut que mettre cette

<footnote n="130">¹³⁰ Certains chercheurs, toutefois, critiquent cette approche. Voir notamment Jenson 2008.</footnote>
impuissance en relation avec le fait que ces droits, tels que codifiés dans le Droit social au plan national, sont présentés par les grandes firmes et certaines organisations internationales comme portant atteinte aux intérêts du capitalisme global et aux avancées de la marchandisation<fnref n="131" />. Les firmes multinationales, la Banque mondiale et le FMI ont poussé au démantèlement des protections dont bénéficient les travailleurs dans les pays en développement où le capital international cherchait à s’investir, au nom de leur compétitivité et de la réduction des dépenses publiques. Ils ont promu la rétraction de la responsabilité collective à l’égard des plus pauvres jusqu’à un plancher correspondant à la survie ou aux besoins fondamentaux, alors que les clauses de protection des travailleurs (effectifs ou potentiels) seraient pourvues par la responsabilisation individuelle ou dite communautaire. Ils ont favorisé des modalités de protection sociale fondées sur la patrimonialisation, inscrites pour l’essentiel dans le droit contractuel individuel et le droit de propriété privé. Le « renouveau des solidarités » correspondrait ainsi à un ajustement global des protections sociales à la bonne marche de l’économie internationale.

La défense des droits humains dans ce contexte s'accompagne d'un principe de contrôle, au nom de la sécurité, dans un amalgame entre sécurité humaine (i.e. des personnes vulnérables) et sécurité contre ces personnes vulnérables : contrôle des flux migratoires, des activistes sociaux et politiques, des bénéficiaires des programmes d'assistance, des gêneurs de l'exploitation pétrolière ou halieutique... La tension qui s'opère se situe alors entre droits humains, auxquels est rattachée la sécurité humaine, et sécurité tout court, tant il a été montré que les mesures sécuritaires en tout genre tendent à menacer les acquis des droits civiques et politiques. Plus encore, c'est au nom de la sécurité que les mouvements luttant pour plus de droits de l'homme sont bien souvent bridés, combattus et étouffés par des élites dirigeantes qui ont décodé à leur manière le changement de priorité de la communauté internationale et en ont « tiré argument pour multiplier les entraves -légales ou extralégales- aux activités des organisations sociales et politiques les plus indépendantes » (Polet 2008, p 14).

## 33- La solidarité internationale, impuissante face à la marchandisation du monde

Polanyi, dans son ouvrage devenu une référence canonique (1944, 1983 pour l'édition française), insiste sur le fait que la croyance utopique dans le marché autorégulateur, en considérant le travail comme une pure marchandise, néglige sa dimension humaine et sociale. Il en découle un risque de dissolution du principe même d'existence de la société. D'où la nécessité d'institutions, de pratiques, de lois, qui engendrent des formes de protection contre les effets de la pénétration totale du marché prétendument autorégulé dans les domaines de la monnaie, du travail et de la terre.

L'analyse de Polanyi a mis au jour une relation fondamentale, entre marchandisation et protection sociale, qui constituera un des piliers des classifications des systèmes institutionnels dans les pays de l'OCDE et de leurs dynamiques de transformation sur la

<footnote n="131">¹³¹ On peut en trouver une illustration dans le fait que la mobilisation pour les droits civiques et politiques des dissidents chinois n'a pas son équivalent en termes de droits des travailleurs chinois embauchés directement, ou mis au travail par des contrats de délocalisation ou de sous-traitance par les firmes multinationales.</footnote>
base notamment du degré de « décommodification »<fnref n="132" /> du travail qu'ils aménagent (et en particulier celle d'Esping Andersen, citée plus haut). Polanyi, dans cet ouvrage, ne parle pas de droits sociaux, mais de lois sociales, et ne donne pas de contenu normatif à la protection sociale, la définissant par sa fonction, qu'il considère comme un prolongement des protections des marchés internes contre le marché mondial (protectionnisme au sens strict) : la protection sociale consiste en un principe interventionniste et collectiviste, à l'encontre du libéralisme et de l'individualisme radicaux, promus par le marché. Protection et libéralisme (radical, dans ce contexte) sont donc opposés. Les mesures, institutions, pratiques et lois, qui relèvent de cette fonction promeuvent soit des orientations nouvelles (interventionnisme de l'Etat notamment), soit le maintien conservateur de structures traditionnelles, retardant la destruction de la dimension collective des anciennes structures sociales ou en promouvant de nouvelles. Dans cette acception large, la protection sociale est nécessaire à la survie de la société, dépasse les intérêts d'une classe pour servir l'ensemble du système, et couvre des domaines bien plus larges que les assurances sociales : le contrat de travail, qui encadre et limite le libre jeu du marché, les réglementations protégeant les enfants, les politiques d'éducation, de santé, d'habitat...

La phase actuelle du processus de globalisation se traduit par des pressions renforcées en direction de la marchandisation (commodification) du travail, qui convergent de par le monde à renforcer la flexibilité et l'informalisation de l'emploi, et à renforcer le pouvoir (économique et politique) du capitalisme global au détriment de celui des Etats nationaux. Les travailleurs de plus en plus marchandisés se trouvent de moins en moins porteurs de droits en tant que tels. De plus, les conséquences de la marchandisation du travail ne pèsent pas seulement sur les travailleurs au travail (la perte de droits liés au travail), mais aussi sur ceux dont le travail salarié a disparu, du fait de la volatilité et de la liberté de circuler des capitaux<fnref n="133" />. Une partie importante du travail nécessaire tant pour la production que pour la consommation est souvent non reconnue, sous-évaluée, et fortement féminisée. Et la logique du capitalisme sépare des actifs un ensemble de catégories -actifs potentiels, illégitimes, rejetés (âgés, handicapés, illégaux, transgresseurs de normes, malades...)- qui ne sont pas considérés comme habilités à bénéficier de la protection liée à l'activité professionnelle (Harriss-White 2002, 2007).

La liberté de « marchandiser » (le travail, la terre, les arbres, l'eau, les ressources du sous-sol, les savoirs ancestraux, la culture...) est revendiquée comme principe d'organisation du capitalisme dans les pays en développement, dans lesquels le front de lutte entre interventionnisme régulateur et libéralisme économique est particulièrement virulent. La « nécessité de protéger l'homme contre le marché », de soustraire le travail et la terre au marché, de desserrer l'étranglement de la société par l'économie, ou encore « d'équilibrer des libertés accrues avec des libertés amoindries » sur lesquelles insistait Polanyi (1983 p. 225, 323 et 326 respectivement), et qui constituent le cœur de la fameuse « démarchandisation », y sont niées dans une féroce lutte idéologique et pratique. L'asymétrie des forces y est d'autant plus grande que, à l'exception de

<footnote n="132">¹³² La « démarchandisation » (decommodification) désigne le processus de libération ou d'indépendance des individus vis-à-vis des forces du marché du travail. La démarche d'organisation du travail est une fonction commune à tous les systèmes de protection sociale, mais elle atteint un niveau différent suivant les régimes.</footnote>

<footnote n="133">¹³³ Les capitaux partent, les travailleurs restent, sans aucun des droits sociaux liés au travail. Les droits sociaux généraux liés à la citoyenneté auxquels ils font appel risquent alors d'une part de rester virtuels (faute de ressources financières liées à l'activité de travail) et d'autre part de déconnecter ces droits de ce qui a engendré leur revendication (la cessation de l'activité de travail). L'ex-travailleur rejeté n'est alors plus qu'un pauvre parmi les autres.</footnote>
l'Amérique latine, ces pays ont généralement engendré peu d'institutions capables de résister aux « démembrements », aux « liquidations », aux « dislocations » engendrées par la marchandisation (idem p. 214-215). Le texte de Polanyi est à cet égard d'une étonnante actualité, lorsqu'il affirme :

> « La source réelle des famines de ces cinquante dernières années est le marché libre des céréales, combiné à un manque local de revenus. Des récoltes insuffisantes ont bien naturellement fait partie du tableau, mais en expédiant des céréales par chemin de fer, on a trouvé moyen de secourir les zones menacées ; malheureusement, les gens étaient incapables d'acheter les céréales à des prix qui montaient en flèche, ce qui, sur un marché libre mais incomplètement organisé, était obligatoirement la réaction à une pénurie » (p. 215).

Le BIT souligne que, à certaines exceptions près, la globalisation économique a tendu à renforcer la vulnérabilité des travailleurs, dénonce ce qu'il désigne comme des mythes fondateurs des réformes libérales et tente de promouvoir un consensus plus protecteur, en affirmant que les dépenses sociales sont un investissement et non seulement une dépense ; que la croissance économique ne réduit pas systématiquement la pauvreté et ne justifie donc pas l'abandon de politiques redistributives de protection sociale ; qu'il n'y a pas de trade-off entre l'équité ou les dépenses sociales d'un côté, et la croissance ou l'efficacité économique d'un autre (ILO 2008). Pour freiner la « course vers le bas » et le démantèlement des protections établies dans les décennies qui ont suivi la seconde guerre mondiale, l'organisation établit les planchers de droits et de sécurité qu'elle tente de promouvoir comme normes. Or, comme on l'a vu plus haut, les réformes de la protection sociale promues par des institutions « libérales » semblent aller dans le sens d'une adaptation des formes et fondements de la solidarité, et du rôle de l'Etat, aux nécessités du capitalisme, et non dans celui d'une protection contre ses effets destructeurs. Force est en effet de constater<fnref n="134" /> que les interventions sociales qui se développent dans les pays du Sud sont impuissantes à infléchir les orientations du capitalisme libéral et leurs effets en termes d'accroissement de l'insécurité et de la vulnérabilité, surtout dans un contexte où ces interventions sont mises en œuvre de façon croissante par des groupes d'intérêt privés.

En effet, loin de représenter une sphère soustraite à la marchandisation, les biens et services liés à la protection sociale subissent le même type de pression et sont, de façon croissante, transformés eux aussi en marchandises<fnref n="135" />. Cette transformation est portée par la pénétration de plus en plus accentuée, dans ce qui est devenu *le marché de la protection sociale* des grandes compagnies d'assurance et des intérêts financiers (santé, retraites...), de compagnies pharmaceutiques, de prestataires privés de services de santé, ou d'autres firmes qui se positionnent sur un marché engendré par le retrait de la puissance publique ou laissé libre par son incapacité à développer son offre, ou le manque de volonté politique pour occuper le terrain. La transformation des *besoins en demande* (solvable ou non), appelée à être satisfaite par des *marchandises* ou *commodités* (biens et services) tend à renforcer la vulnérabilité des personnes. Les droits sociaux sont transformés en *moyens d'accès*, voire en droits de propriété, et les « porteurs de droits » se trouvent de plus en plus considérés comme des clients et des consommateurs de

<footnote n="134">134 Comme le font des chercheurs, notamment Jenson 2007 et 2008, Deacon 2001, Deacon (ed.) 2000, Koisuvalo 1999, Weiss 1999, Wiman et alii. 2007 ; mais aussi le BIT et un certain nombre d'ONG.</footnote>

<footnote n="135">135 On peut différencier, comme le font certains chercheurs, la « commodification » de la « marketisation », la première dérivant le processus de transformation en marchandises de « choses » qui ne l'étaient pas (terre, travail, eau, etc) ; la seconde de mise sur le marché de biens et services qui en avaient été extirpés pour constituer des biens publics.</footnote>
services (d'assurance, de biens de santé, d'eau...) et non comme des citoyens ni même des usagers. C'est ce que Barbara Harriss-White (2002, 2007) qualifie de *hidden politics of commodification* et Meri Koivusalo (1999) de *trade-creep*. Les consommateurs non solvables deviendront la cible des programmes d'assistance incitative, soumis à conditions, contrôles, justification.

Bob Deacon remarque qu'une coalition d'acteurs internationaux, étatiques et non-étatiques, se constitue pour remettre en cause ce consensus, en pointer les échecs et retourner à une *vision politique de la politique sociale* qui repose sur le développement du marché intérieur, le respect des préconisations du BIT en termes de travail décent, la construction nationale, et la stabilité politique<fnref n="136" />. Et l'on constate qu'un certain nombre d'Etats (e.g. le Maroc, la Corée du Sud, le Taïwan, la Tanzanie, l'Uruguay), loin de suivre les recommandations préconisées (ciblage, dont le coût est évalué à 15% des prestations versées, régimes de pension fondées sur la capitalisation, conditionnalités imposées aux bénéficiaires de l'assistance) prennent un nouveau tournant *politique* en tentant d'élargir les couvertures assurantielles, de revaloriser les mécanismes contributifs, de promouvoir l'inclusion des classes moyennes. Plus largement ils affirment la fonction politique de la politique sociale et le rôle de l'Etat par la mise en œuvre de politiques de développement social à large spectre, reposant sur un système de droits et non de conditions d'éligibilité, dans une perspective de durabilité et de viabilité politiques et sociales.

Bien souvent, pourtant, l'intervention du capital international et l'absence de démocratie rendent impossible que les politiques sociales, ou les effets sociaux des politiques économiques, deviennent l'objet de débats nationaux visant à déterminer quels sont les droits qui relèvent de la responsabilité collective et les biens qui doivent être fournis par la puissance publique, et lesquels de la responsabilité individuelle, ou de la satisfaction par le marché. Au contraire, les enjeux sociaux deviennent sources de conflits sociaux, dans les pays où ils remettent en cause des acquis dans la sphère du travail et des revenus ; et de conflits parfois armés et militarisés, là où elles leurs effets portent atteinte au niveau ou à la qualité de vie des populations, ou encore là où la concurrence pour les ressources est la plus rude. Pour François Polet, dans son éditorial de la livraison 2008 de l'Etat des Résistances au Sud, les mouvements sociaux « nous rappellent que la mondialisation est un jeu gagnants-perdants et que ces derniers ne sont pas distribués uniformément entre les pays et à l'intérieur de ceux-ci » (p. 8).

Dans les pays en développement, la démarchandisation, ironiquement, apparaît moins comme une forme de protection que comme l'expression d'une logique d'abandon, de rejet. Soit le travail, les terres ou autres ressources n'y ont jamais été marchandisées, ne représentant pas de valeur marchande envisageable (y compris pour des raisons d'instabilité politique), et peuvent éventuellement jouir d'un statut d'enclave protégée, ou de réserve « indigène », souvent rongées par la contamination de maux occidentaux, tels la pollution, l'alcoolisme, le tourisme... Soit, et ceci nous concerne plus, il s'agit de terres dévastées, d'eaux polluées, d'hommes et femmes usés et rendus « redondants », « comprimés », inutiles (Lautier 2006).

Ainsi, sous couvert d'universalité, il me semble que les droits de l'homme sont en priorité invoqués relativement aux questions sociales qui concernent les travailleurs substituables, les groupes qui ne parviennent pas à faire valoir de droits sociaux, et ceux qui sont

<footnote n="136">136 Voir notamment le rapport édité par Wiman, Voipio et Ylönen (2007).</footnote>
devenus ou sont considérés comme inutiles du capitalisme<fnref n="137" /> ; les autres, les « privilégiés », dont la « participation » possède une valeur marchande, s’appuient plutôt sur leur droit de propriété, leurs droits politiques, ou contractuels. J’avance donc<fnref n="138" /> que, à certains égards, les droits humains qui sont défendus pour ces populations dominées ou marginalisées par le capitalisme global sont des ersatz humanitaires de droit social protecteur ailleurs, ou pour d’autres, lorsqu’il est incorporé dans la protection sociale, garanti par l’Etat, et financé par la solidarité. Ceci n’exclue pas que ces populations puissent être aussi bénéficiaires de services et de programmes sociaux, voire détentrices de droits sociaux, notamment dans les pays où les structures politiques et les institutions sociales rendent difficiles leur marginalisation radicale (e.g. l’Amérique latine, certains pays asiatiques). Dans la plupart des pays d’Afrique et une bonne partie de l’Asie, dans les espaces intermédiaires que représentent les camps de réfugiés et de déplacés, les lieux d’attente de migrants, pour les groupes flottants, apatrides ou déracinés, les réfugiés environnementaux et les asservis du travail migrant, toutefois, les droits de l’homme, et le droit humanitaire, sont les seuls proposés pour faire face à la pauvreté et à la vulnérabilité.

**Conclusion : reconfiguration des solidarités, dépolitisation des problèmes sociaux et individualisation de la responsabilité**

Dans ce second chapitre, j’ai montré que la solidarité instituée, dans ses fondements et ses contours, ses règles et ses formes, ses mises en œuvre et ses usages, constitue le cœur de ce qui différencie les droits-créance, qui constituent le socle des droits sociaux, des droits-liberté. Dans ses modalités d’effectuation, en particulier sous la forme de droits sociaux, la solidarité dépasse le registre des incantations compassionnelles pour constituer la base d’un modèle de société conçue comme une entité collective, et non comme un agrégat d’individus.

Si la solidarité est appelée à être autre chose qu’un sentiment, voire une idéologie, pour constituer un principe historique d’organisation sociale et politique, et manifester « une certaine articulation entre l’individu et le collectif » (Gauchet 2003 p. 29), elle « forme un couple eidétique » avec la notion de responsabilité, et ne se conçoit qu’avec elle, et réciproquement (Messu 2003 p. 235). « La vertu de ce couple de catégories », écrit Marcel Gauchet (2003 p. 30) est de tenir ensemble les principes du droit [...] et ce qui leur échappe, soit leur traduction dans les institutions et dans un fonctionnement social effectif ». Ce sont « aussi des valeurs inscrites au cœur des confrontations idéologiques et des luttes sociales » (Messu 2003 p. 234).

Or, les Etats d’un bon nombre de PVD se voient partiellement dépossédés de leur souveraineté budgétaire et des moyens financiers d’organiser la solidarité. Leurs interventions sociales entrent en concurrence avec celles d’acteurs transnationaux parfois plus puissants (fondations, firmes) et d’acteurs locaux (philanthropes, partis politiques, réseaux clientélistes) qui leur posent un défi, ou qui gangrènent l’autonomie de l’Etat. Ils sont sommés de neutraliser leurs contestataires dans le domaine du droit social et du

<footnote n="137">137 Rappelons que le BIT estime que 80 pour cent des travailleurs dans le monde n’ont peu ou pas de sécurité sociale, qu’une personne sur cinq dispose d’une couverture adéquate de sécurité sociale et que plus de la moitié de la population mondiale ne dispose d’aucune forme de protection sociale.</footnote>

<footnote n="138">138 Notamment dans l'article : [109]- DESTREMAU, Blandine, 2008 : "Les droits humains, des droits sociaux pour les plus pauvres des pays en développement ?" in : *Au-delà des droits économiques et des droits politiques, les droits sociaux ?*, sous la direction de Jean-Paul Domin, l'Harmattan, Association d'Economie Sociale, pp.109-124.</footnote>
travail et de circonscrire et de contrôler la mobilisation des solidarités issues de l'ère
industrielle, qui ont porté les grandes luttes pour la redistribution, la rémunération du
travail à sa « juste » valeur, la médiation des rapports de force du capitalisme, etc., et qui
risqueraient de remettre en cause les « bénéfices » de la globalisation du capitalisme.

Le paradigme de la solidarité qui est promu dans le cadre de la dimension sociale de la
globalisation articule principalement deux échelles : locale ou communautaire, et
transnationale. Inscrites dans des procédures de décentralisation et fréquemment de
contournement de l'échelon national et étatique, les solidarités civiques prennent comme
« cibles » des groupes fragmentaires, définis en fonction de leur lieu d'habitation, de
leurs caractéristiques de genre, de niveau de vie, de besoins, de situations de famine,
d'ethnie, etc. La solidarité internationale mise en œuvre par la « communauté des
donateurs » se donne à voir avant tout dans des interstices du monde global. « Aussi
global soit [le monde humanitaire, il] n'existe toujours que sous des formes locales »,
écrit Michel Agier (2006 p. 2). Le maillage des solidarités locales et communautaires
entre elles tend à s'effectuer par l'intermédiaire des acteurs transnationaux qui
contribuent à leur financement, à la configuration de leurs normes d'action, à la mise en
communication de leurs performances, à la formation de leurs cadres. C'est ce que Porter
et Craig nomment « l'expansion des inclusions, considérée comme un projet de ré-
encadrement, et la reconstitution de la société et de l'économie politique comme une série
de domaines, programmes et sujets institutionnalisé dans la pluralité et 'reliés' » (2004 p.
390, ma traduction). Une solidarité en réseau, éclatée, fragmentée en de multiples
dispositifs, mais sous contrôle.

La « participation » qui accompagne le renforcement des échelons locaux de solidarité et
de mise en œuvre des programmes de développement tend en effet à étouffer les
contestations plus qu’à leur conférer un statut politique. En particulier, elle est
impuissante à s’opposer au processus de marchandisation des services sociaux -et tout
particulièrement des services en réseau, eau et électricité- que la décentralisation permet
de faire progresser, et auquel la coopération internationale contribue en soutenant le
démantèlement des anciens monopoles publics. A certains égards, les solidarités locales
sont convoquées pour compenser la fragmentation des groupes d’usagers en fonction de
leur capacité de payer (cautions solidaires) et de leur inscription dans des logiques d’offre
déterminées localement. Instrument de mutualisation des responsabilités individuelles
face aux espaces de marché nouvellement ouverts, ces solidarités tendent à dégager les
« opérateurs » privés ou publics de leur propre responsabilité.

Ces configurations du paradigme de solidarité ne sont donc pas neutres du point de vue
de la responsabilité, de son effectivité juridique et de son efficacité pratique. Tant les
droits de l’homme que la solidarité internationale semblent de fait bien impuissants à
atténuer les conséquences de la progression de la marchandisation sur la vulnérabilité des
populations les moins protégées des pays en développement.

Bien que certaines initiatives visent à rendre opposables les droits sociaux ainsi envisagés
comme droits humains, et qu'il soit répété à l'envie que les droits humains constituent la
matrice des droits sociaux, l'échelle d'invocation rend difficile, sinon impossible, de
conférer un contenu positif à ce corpus promu au plan global comme un droit plancher,
assis sur des valeurs et non sur des lois, garanti par aucun mécanisme de financement, et
protégé par aucune institution judiciaire ou pénale. Ceci d'autant plus que le référent aux
droits humains, loin de maintenir le cap de leur contenu civique et politique, économique,
social et politique, a tendance à se rabattre sur un droit humanitaire, lui-même orienté
vers la satisfaction des besoins de base (baptisés « sécurité »), surtout dans les pays où le droit social et les droits politiques ont été peu construits, dans le politique et dans les institutions (Destremau et Lautier 2007).

Ce droit humanitaire, peau de chagrin des droits sociaux, correspond à l'émancipation contenue dans les droits civiques, qui ont tenté de protéger l'intégrité de l'individu ; il n'est que faiblement relié aux droits politiques (Marshall et Bottomore 1992). Il est donc aussi fort commode pour des gouvernements, de grandes entreprises et des institutions internationales peu soucieux de renforcer les revendications politiques par le biais des demandes sociales, et conscients au contraire des bénéfices attendus d'une « humanitarisation » des tensions émergeant dans le domaine social.

L'espace d'incertitude ou d'ambiguïté entre droits sociaux et droits humains s'expliquerait ainsi par la production d'une rhétorique éthique, d'un discours de justification, dont le capitalisme a besoin en tant que discours moral, sans remettre en cause ses pratiques. Mais la politique de la rhétorique morale n'est pas celle de la mise en œuvre pratique. Et le consensus international dissimule des points de dissensus, dont les principaux sont situés non au niveau des valeurs, mais des modes d'organisation, des circuits de financement, des formes concrètes de la solidarité et de la responsabilité collective. C'est aussi à la lumière d'un décalage entre discours et mise en pratique, ou entre élan de solidarité et mécanismes de responsabilité que peut s'interpréter l'écart entre les engagements de la conférence de Copenhague et les Objectifs de développement du millénaire, les incohérences entre politiques publiques et discours éthique, et une partie des gymnastiques conceptuelles dont on constate l'essor dans divers débats internationaux<fnref n="139" />. La « consécration des droits de l'homme » dont parle Gauchet correspond en effet à une ère d'individualisation de la responsabilité et de patrimonialisation des ressources et de la sécurité (éducation, santé...). Avec la consécration des droits de l'homme, au détriment des droits sociaux, le mouvement de responsabilisation des individus s'effectue parallèlement à l'affaiblissement de la responsabilité sociale à leur encontre.

Il s'agit bien d'« une morale sur mesure pour le capitalisme » et Champetier (2000) rappelle que Marx et la critique marxienne avaient avancé que les droits de l'homme ne promouvaient qu'une liberté formelle, qui valait reproduction des rapports de force au sein d'une société vidée de sa dimension politique et réduite à la concurrence d'individus calculateurs et égoïstes. « L'apparition de l'individu économique n'est pas contradictoire avec celle de l'individu moral qui caractérise les droits de l'homme » ;[...] « l'émancipation» économique de l'individu lui confère des droits en n'exigeant aucun autre devoir que la participation à la bonne marche générale des affaires, c'est-à-dire la soumission aux mécanismes lointains, abstraits et de toute façon indécidable de l'économie et de la technique » (p. 6). C'est l'idée que défend aussi Marshall (Marshall et Bottomore 1992) qui montre comment les droits civiques qui sont au fondement des droits de l'homme, visent à conférer de la liberté (notamment de travailler) qui est au cœur du libéralisme (en ce qui nous concerne ici, économique), alors que les droits sociaux entrent en conflit avec les valeurs du marché, comme d'ailleurs certains des droits politiques.

<footnote n="139">139 La Banque mondiale témoigne particulièrement bien de ce genre de duplicité (Horta 2002), ou, de façon très habile, laisse dans le flou les points qui pourraient remettre en cause la globalisation telle qu'elle se fait. Le rapport précité (Banque Mondiale 2006) illustre cette ambiguïté, ainsi que le soulignent un groupe de commentateurs (Cling et alii 2005).</footnote>
Comment fonder une « citoyenneté sociale » sur ces assises, qui ont pris leurs distances avec la sociabilité, mais aussi avec le couple solidarité / responsabilité investi dans les systèmes de protection sociale nationaux, pour s'inscrire dans des dispositifs avant tout techniques, d'un côté, et atteindre de l'autre le niveau d'abstraction de la solidarité / responsabilité humaniste prônée par certaines religions et fondée avant tout sur des attitudes compassionnelles, fussent-elles politiquement fondées? Entre micro-dispositifs, solidarités locales inventées ou réinventées, partenariats internationaux avec « la communauté des donateurs », droit à l'assistance qui engendrent plus d'obligations que de ressources, plus de subordination que d'autonomie et d'indépendance, assujettissement au droit sécuritaire et défaut de droit à la sécurité et à la protection, valorisation du micro-entrepreneur individuel et auto-protégé, quelle citoyenneté, fondée sur quelle solidarité et responsabilité, enchâssée dans quelle dimension du politique, est-elle en germe dans ces politiques sociales ? Quelle place accordent-elles aux femmes, dont le statut au regard du droit et de la citoyenneté est souvent défini par leur rôle familial autant, voire plus, que par leur emploi ? Et comment s'y insèrent des catégories sociales ou des groupes de travailleurs qui, sans pouvoir prétendre à la citoyenneté civique ou politique, du fait de leur statut de migrant, devraient néanmoins bénéficier de droits sociaux ? Nous allons tenter d'avancer sur ces questions dans le cas spécifique du monde arabe.
# Chapitre III : Politiques sociales, travail et citoyenneté dans le monde arabe

## Introduction : Statuts d'emploi et segmentation des marchés du travail : une construction fortement politisée

La question des statuts d'emploi cristallise des enjeux de citoyenneté civique, politique et sociale, entendue comme manifestation des relations entre Etat et société, par le biais du travail. Politisés, ces statuts dessinent des profils de droit et de protection différenciés, et configurent des marchés du travail segmentés. Le travail collectif réalisé avec Elisabeth Longuenesse et Myriam Catusse nous a permis de proposer une analyse sur le long terme de la construction du salariat, comme statut et comme paradigme, dans les pays arabes<fnref n="140" />.

Au début du 20e siècle, dans certains pays arabes, apparaissent des entreprises capitalistes (privées ou publiques), au sens strict d'unités de production organisées en vue de la maximisation du profit, donc une rationalisation de l'organisation du travail, qui fait de celui-ci un facteur de production qui s'achète et se vend en fonction de l'offre et de la demande. Un mouvement d'industrialisation se dessine, les relations de travail caractéristiques des structures de production artisanales ou proto-industrielles se délitent et ces transformations s'accompagnent de la montée d'un syndicalisme ouvrier revendicatif. Mais ce rapport salarial capitaliste restera longtemps marginal, ne concernant qu'un segment très restreint de la « population active » (si l'on peut se permettre un néologisme forcément abusif), tandis que la mise en place de structures étatiques modernes s'accompagne d'un certain développement de l'administration et de la fonction publique. Dès les années 1950, l'emploi salarié, s'il se généralise, est d'abord un emploi au service des entreprises publiques et de l'administration, reproduisant de façon élargie, d'une certaine manière, ce qui s'était passé au 19e siècle sous Mohammad Ali, puis Ismail. Mais la grande mutation est celle des années 1960 et 1970, suite aux nationalisations (Egypte, Tunisie, Syrie, Irak), puis, de manière encore plus massive, aux retombées de la rente pétrolière (qui concerne non seulement les pays producteurs de la Péninsule arabique, ainsi que l'Iran, l'Irak et l'Algérie, mais aussi quasiment tous les autres pays, de façon indirecte, grâce aux remises des émigrés ou aux aides versés aux États). Le modèle dominant du salariat est l'emploi public, dans l'administration : ce que traduit bien l'ambiguïté du terme *muwazzaf*, à l'origine synonyme de fonctionnaire, mais bien souvent utilisé dans le sens d'employé en position stable (aussi bien du privé que du public). Toute une génération sera entraînée dans un mouvement associant généralisation de l'éducation et accès à l'emploi public.

Le profil du salarié légal et protégé tel qu'il s'est développé en paradigme est configuré par la législation du travail. Bien qu'avec de fortes modulations d'un pays à l'autre<fnref n="141" />, ce profil tend vers celui d'un employé à durée indéterminée, qui percevra une pension de retraite qui est assuré contre les accidents du travail et protégé contre les licenciements et le chômage, qui bénéficie d'une assurance de santé s'étendant à sa famille, et perçoit éventuellement des allocations familiales ; en quelque sorte, le salarié fordiste ou le

<footnote n="140">140 [86]- LONGUENESSE, Elisabeth, CATUSSE, Myriam et DESTREMAU, Blandine (eds.), 2005 : *Le travail et la question sociale au Maghreb et au Moyen Orient*, numéro spécial de la *Revue des Mondes Musulmans et de la Méditerranée* (REMMM), numéro double 105-106, 2005, Edisud, Aix en Provence. C'est à l'introduction de ce volume que j'emprunte les paragraphes qui suivent.</footnote>

<footnote n="141">141 La législation est plus libérale au Maroc, en Syrie et au Liban que dans les autres pays.</footnote>
fonctionnaire des Etats providence, en accord avec les conventions internationales du travail. Mais paradigme ne signifie pas généralisation. Le statut de salarié formel est essentiellement celui conféré par l'emploi public et, sauf en Tunisie, il n'est pas appelé à devenir un modèle pour l'ensemble des secteurs ou branches. Son extension est dans une large mesure bloquée, et reste une des figures d'un privilège (plutôt que d'un droit). Si les critères internationaux, et notamment ceux du BIT, prétendent à une validité universelle à des fins de mesure et de comparaisons internationales<fnref n="142" />, la qualité de formel ou d'informel à laquelle je me réfère ici *concernant l'emploi* (et non les entreprises) est également fondée, de façon presque tautologique, sur les contours des statuts d'emploi et les attributs qui leur sont attachés dans le droit du travail et de la protection sociale instaurés et mis en œuvre dans les pays concernés. Le « formel » de l'un pourra ainsi presque être considéré comme « informel » par l'autre, et inversement, en termes normatifs ou de représentations. En arabe, néanmoins, ces termes sont traduits diversement selon les traditions linguistiques, et semblent mal correspondre aux perceptions des différences de statut d'emploi, qui s'établissent et s'expriment autrement. Le salariat, comme paradigme, a été engendré par l'Etat, comme forme nécessaire à la construction de sa bureaucratie, de son administration, des services publics et des grandes entreprises publiques. Plus largement, il représente un compromis politique d'alliance avec des groupes (ethniques, religieux, sociaux, régionaux) et contribue fortement à la production d'une classe moyenne cliente de l'Etat central, garante de cohésion, de stabilité et de modernisation (emploi des deux conjoints, baisse du nombre d'enfants, décohabitation, mensualisation de la consommation, endettement pour l'achat de biens immobiliers ou durables...).

Issu d'accords entre les Etats et les collectifs de travailleurs, le droit du travail réglemente l'existence des syndicats et les formes de négociation collectives. Les syndicats sont autorisés en Egypte et dans les pays du Maghreb, mais le niveau de syndicalisation est relativement bas dans la région, sauf en Egypte, et les syndiqués se trouvent surtout dans le secteur public. Si en Jordanie les négociations collectives n'existent pour ainsi dire pas, elles jouent un rôle important en Algérie, en Egypte, au Maroc et en Tunisie. Il demeure que le mouvement syndical est souvent très centralisé et contrôlé, voire étatisé, et influence la formation des salaires plutôt par le biais de l'action politique (pressions, lobby) que par l'action ouvrière, comme les grèves (Agenor et alii, 2003). L'Egypte et les pays du Maghreb ont des lois sur le salaire minimum, qui ne s'appliquent guère en tant que telle dans le secteur privé (Said 1996). En Tunisie, seuls 11% de la population active est soumise au salaire minimum. Dans la plupart des pays, des dispositions légales visent à restreindre les licenciements dans le secteur formel et imposent des indemnités de licenciement souvent généreuses, calculées en fonction de l'ancienneté et du niveau de salaire perçu. Elles sont plus fortes en Algérie, en Egypte et en Tunisie, qu'en Jordanie ou au Maroc. La tendance est à l'assouplissement des règles de licenciement, de façon à permettre les restructurations estimées nécessaires, et à en diminuer les coûts pour les employeurs.

Hors salariat défini comme formel par sa conformité aux cadres qui le structurent, les autres statuts d'emploi, ou formes de mise au travail, ne sont pas différents de ceux que

<footnote n="142">¹⁴² Le BIT reconnaît trois types de définitions de l'informel : sur la base de la taille des établissements, sur celle du respect des lois de déclaration fiscale et d'enregistrement des entreprises, et du point de vue de l'emploi, au regard du statut d'emploi, du droit du travail et de la protection sociale. De ces trois points de vue, les critères ne peuvent être universels, puisqu'ils dépendent des normes locales (légales, fiscales, administratives, etc.).</footnote>
l'on trouve dans d'autres pays en développement, mais leur organisation, ou structure, est fortement marquée par les politiques, ou le politique. Deux formes d'exploitations agricoles peuvent être distinguées : d'un côté, les petites exploitations familiales, en propriété, en fermage ou en métayage, qui emploient de la main-d'œuvre familiale « non rémunérée », mais aussi des ouvriers temporaires, et pratiquent des formes d'échange de travail et d'entraide ; de l'autre, les grandes exploitations capitalistes (cultures intensives sous serre, cultures céréalières irriguées ou pluviales, élevage) qui dépendent d'investissements de fonds volatiles ou fixes et emploient des salariés souvent immigrés, soumis à des conditions de travail très rudes, au statut précaires, peu protégés, et ne bénéficiant pas des législations du travail. Ce travail-là tend à être confié à des travailleurs migrants et, en Jordanie par exemple, à une forte féminisation (Van Aken 2005).

Le commerce, les services, l'industrie extractive et manufacturière sont souvent segmentés entre employés nationaux (hommes ou femmes) et migrants, petits indépendants et nouveaux entrepreneurs capitalistes, selon des lignes de partage qui vont d'un emploi pratiquement entièrement national et largement salarié (les deux-tiers environ) en Tunisie, où pourtant une part majoritaire, et croissante, de l'emploi créé l'est maintenant sous forme de micro-entrepreneur indépendant ; à une segmentation très forte entre migrants -contractuels du secteur privé ou public- et nationaux -pour la plupart employés de l'Etat- dans les pays du Golfe et en Jordanie, où pourtant la montée du chômage pousse à la nationalisation de secteurs jusqu'à récemment laissés à des migrants, et où les formes capitalistes et financières d'entrepreneuriat sont implantées depuis longtemps ; ou encore à des configurations où l'emploi informel domine, lié à une urbanisation instable construite sur des trajectoires de mobilité hachées (Mauritanie, Yémen).

Surtout dans les pays de la Péninsule, ainsi qu'au Liban, en Jordanie et en Libye, les marchés du travail se caractérisent par une segmentation et une sectorisation relativement rigides, qui recoupent des lignes « ethniques » ou de nationalité. Cette fragmentation est engendrée par des facteurs institutionnels et politiques, qui répondent au besoin d'une gestion politique de la force de travail et de la protection sociale par l'Etat (Van Aken 2005, De Bel Air 2005). En effet, l'Etat et les entreprises privées créent de l'emploi « formel » essentiellement pour les ressortissants nationaux (hormis les expatriés occidentaux) alors que, par ailleurs, des branches entières d'emploi sont explicitement maintenues hors du droit du travail et de l'assurance sociale, et embauchent d'importants contingents de non-nationaux. Les emplois les plus ingrats sont souvent confiés à des travailleurs d'autres pays arabes, asiatiques ou africains, dont la précarité de statut et la faiblesse des droits entraînent des conditions de travail plus dures et des rémunérations plus basses que les nationaux. La région est en effet marquée par de considérables flux transnationaux de main d'œuvre. Chaque pays a ses immigrés, alors qu'une émigration massive (vers l'Europe, d'autres pays « développés » et interarabe) permet d'absorber une partie de la population active et d'améliorer le niveau de vie d'une large proportion des ménages (voir section 3).

Les transformations en cours signent une rétraction de l'emploi formel (défini au sens de la protection sociale), une forte montée du chômage et une tendance à l'alourdissement de l'informel, qui concernent un large éventail de groupes sociaux. La plupart des nouveaux emplois sont créés dans des services de faible productivité et de faible
rémunération, et la productivité du travail continue de se détériorer, malgré une augmentation assez constante des niveaux d'éducation.

Relativement peu de travaux scientifiques portent sur ces questions, pourtant bien étudiées dans d'autres régions du monde et balisées par les études des organisations internationales. Leurs objets présentent à la recherche une série de problèmes, largement reconnus, liés à leur construction dans les sphères institutionnelles, sociales et politiques. Toutes les catégories employées sont en effet très fortement connotées. Celles de « travail », « protection », « droit », « salaire » ou « emploi », par exemple, désignent des activités, des relations ou des fonctions très diverses d'un contexte à l'autre, non seulement entre le supposé monde arabe et les autres « aires culturelles », mais au sein de ce dernier, entre institutions, systèmes de représentations, sphère de référence, etc. Les itinéraires linguistiques, les histoires institutionnelles, les influences coloniales ou autres, ont en effet abouti à des usages et représentations différenciées. En outre, des termes tels que « informel » ou « chômage » sont issus de longues années de compromis entre corps professionnels et institutions, jusqu'à devenir estampillés par convention, quitte à prendre des distances avec les expériences vécues et les processus sociaux. Le mécanisme est connu, par lequel une catégorie construite au terme de processus historiques par des acteurs situés à différents degrés d'autonomie et d'autorité, et mus par diverses intentions (ordonner, enregistrer, contrôler, compter...) en vient à donner le change au point de passer pour « réelle », pour désigner des objets positifs. Et l'objet de la sociologie est certes de se distancier de ces fétiches, de déconstruire au mieux ces produits sociaux et institutionnels.

Consciente de ces chausse-trappes, explicitées en partie dans plusieurs de mes travaux, dans l'introduction et au fil de ce mémoire, mais plus prégnantes peut-être dans l'objet de chapitre, j'ai néanmoins résolu de le construire en adoptant certaines de ces catégories conventionnelles, de façon à disposer d'outils, normatifs par définition, qui permettent une analyse et une comparaison. Par ailleurs, j'ai pris position en introduction également sur l'aire « monde arabe » et ne l'utilise ici que parce que la plupart de mes travaux de recherche l'ont investi comme terrain et qu'elle n'interdit pas une étude de la diversité qu'elle abrite et articule. Ce faisant, je ne postule toutefois pas non plus une spécificité intrinsèque de ce « monde arabe » au regard d'autres, bien au contraire, et je m'en explique lorsque cela me semble nécessaire (voir notamment section 2).

Ce chapitre va tenter de montrer que les enjeux de citoyenneté constituent le cœur des politiques publiques de protection sociale, d'emploi et de gestion des marchés du travail, dans les pays arabes. Trois entrées complémentaires permettront de construire cette analyse. Je présenterai tout d'abord la diversité, l'efficacité et les dynamiques de changements des systèmes institutionnels de protection sociale, et en particulier d'assurance sociale dans le monde arabe, autour d'un paradigme salarial ancré dans l'emploi public. La seconde section se centrera sur la question spécifique de la place des femmes dans ces dispositifs, place révélatrice des compromis établis entre économie et famille, et mise en tension par les transformations que traversent ces sociétés depuis un demi-siècle. Je discuterai en troisième lieu la façon dont il est possible de considérer que les mobilités font partie de ces dispositifs, en tant que palliatifs, modes de contournement ou d'évitement des problèmes sociaux, et avancerai que ces régimes de mobilité représentent des clés de lecture de la construction de la citoyenneté.
# 1- La sécurité sociale statutaire : un privilège convoité

Dans le monde arabe, la protection sociale relève principalement d'une configuration politique de patronage, de redistribution légitimatoire de la part de régimes politiques patrimoniaux et plus ou moins autocratiques. C'est sous le contrôle direct de l'Etat, en sa vertu d'employeur mais aussi d'arbitre ultime, que se sont élaborés les programmes de protection et de sécurité sociales et le droit du travail, en tant qu'outils de régulation de la force de travail mais surtout de régulation politique. Toutefois, si ces interventions ont modelé l'intégration au salariat de portions importantes de la population active, elles ont aussi laissé en dehors de leur champ de nombreux groupes sociaux.

Tous les pays arabes ont construit des systèmes de protection sociale marqués par l'héritage de leur puissance tutélaire, modelés par le rôle de l'Etat et les modes d'organisation des marchés du travail et du salariat, et orientés par les influences internationales multilatérales ou bilatérales. Les caractériser selon les catégories typologiques occidentalo-centrées est assez malaisé. Aux politiques sociales, la partie émargeant au budget public, ou « beveridgienne » de la protection sociale, se juxtaposent des dispositifs de nature contributive, greffés sur le statut de salarié. Ces dispositifs d'assurance sociale sont fort différents d'un pays à l'autre, pas tant dans leur nature que quant à l'extension de leur couverture quantitative (à des groupes professionnels, des non-salariés, des secteurs d'emploi, des ayants-droit...) et qualitative (couverture de tel ou tel besoin à telle ou telle hauteur, qualité des prestations, etc.) : de la Tunisie, qui s'est engagée sans faiblir, depuis les années 1960 dans l'universalisation de l'assurance sociale obligatoire (pensions, assurance santé, revenus de remplacement, allocations familiales...) ; au Yémen, où seul un très faible pourcentage des travailleurs (surtout les fonctionnaires) est couvert par un droit à la pension de retraite ; en passant par les monarchies du Golfe où la protection sociale statutaire (i.e. liée au statut dans l'emploi) est fournie à tous les citoyens, mais où les étrangers qui représentent la majorité des travailleurs, sinon de la population, sont exclus de jure ; et d'autres comme l'Egypte, où un pourcentage respectable de travailleurs -salariés ou indépendants- sont couverts, mais où la valeur réelle des prestations s'amenuise. Les systèmes nationaux d'assurance sociale peuvent être grossièrement classifiés en quatre types, que j'ai par ailleurs tenté d'articuler avec les types que nous avions ébauchés avec Bruno Lautier (voir chapitre 2) :

1- *Un type bismarckien à la couverture relativement étendue* (Tunisie, Egypte, Algérie) : au-delà des employés de l'Etat, matrice du salariat, des catégories diverses de travailleurs, salariés ou non, ont été progressivement inclus dans la couverture légale, y compris les petits indépendants et les travailleurs agricoles. L'affiliation est basée sur des contributions obligatoires. La couverture réelle, effective, dépasse la moitié de la population, mais la valeur réelle des prestations est basse et tend à se dégrader (pouvoir d'achat des pensions, couverture des dépenses de santé ...). Les patients ont, dans une certaine mesure, le choix de leur praticien et peuvent se faire rembourser les dépenses de santé et bénéficier de revenus de compensation, selon leur régime d'affiliation, la durée et le montant de leurs cotisations. La qualité de l'offre de services de santé publique, toutefois, tend à se dégrader et devient relativement insatisfaisante, ce qui encourage les patients à s'adresser au secteur privé, payant et pas toujours remboursé. Les femmes employées peuvent accéder à des prestations qui aménagent la conciliation entre emploi et rôles familiaux (congés maternité et parental, pension anticipée). Ces dispositifs, cependant, se heurtent à des limites : vieillissement de la population, chômage, et accroissement de l'emploi des femmes, qui engendrent des déséquilibres financiers dans
les caisses ; le développement du travail indépendant et irrégulier qui produit des
travailleurs non assurés sociaux, par défaut de contributions ou failles dans les
réglementations. On note aussi un manque d'indépendance des caisses à l'égard de la
puissance publique et des politiques sociales annexes, souvent financées par les excédents
contributifs, qui contribue à un manque important de transparence dans la gestion des
fonds.

2- *Un type hybride à la couverture restreinte* (Liban, Maroc, Jordanie, Yémen) : Dans ces systèmes, la couverture des assurances sociales obligatoires déborde peu, voire pas du tout, le cercle des employés publics (fonctionnaires, armée, salariés des entreprises et établissements publics). La couverture dépasse difficilement 20-30% de la population, voire moins. Seule une petite partie des salariés du secteur privé, ceux qui travaillent dans les grandes entreprises « formelles », sont couverts, soit par l'assurance sociale, soit par des assurances privées ou d'entreprise. Jusqu'à récemment, les fonctionnaires et les employés des entreprises publiques étaient mieux couverts que les employés privés, et tendaient à recevoir des prestations de meilleure qualité (accès à des hôpitaux de l'armée, généreux taux de remplacement des pensions...). Ces dernières années, la dégradation des services publics, l'entrée sur le marché de la santé de firmes privées (cliniques, prestataires de services, assureurs) et l'accroissement des inégalités de capacité de paiement des contributions ont contribué à accroître les inégalités de protection sociale et d'accès à la santé. Ces quatre pays ont entrepris des réformes de leur système de protection sociale visant l'extension, dont le résultat peut dépendre en partie du rôle des syndicats et des associations d'employeurs. Le taux d'emploi des femmes est difficile à connaître, tant elles s'engagent dans des activités et occupent des positions et statuts que les statistiques peinent à saisir<fnref n="143" />. Si la proportion de femmes actives employées de façon informelle apparaît beaucoup plus basse que dans d'autres régions du monde, parce que, parmi les actives reconnues, une partie importante est employée de l'Etat, on peut facilement soupçonner qu'un bon nombre de celles comptabilisées comme inactives mènent des activités informelles. N'étant ainsi assurées sociales ni au titre d'épouse, lorsqu'elles ne sont pas mariées à un fonctionnaire, ni au titre de travailleuse, la grande majorité des femmes se trouve sans protection sociale institutionnelle, ce qui tend à maintenir un fort niveau de dépendance à l'égard des structures sociales « traditionnelles », notamment familiales.

3- *Un type étatique catégoriel et paternaliste* (pays du Golfe) : l'Etat est personnalisé en la personne du prince, du sultan, ou du roi, qui représente la figure du pourvoyeur, voire du père. L'assurance sociale est un droit des citoyens, fictivement ancrée dans un statut de salarié public qui constitue un droit d'accès à des parcelles de rente publique ; ou plutôt, l'assurance sociale constitue une des modalités de fonctionnement de la politique sociale publique. Ces arrangements résultent d'un compromis social redistributif entre groupes d'intérêts, dont la démocratie est pratiquement absente, jusqu'à récemment. Les tensions liées aux transformations des compromis distributifs ne sont pas sans lien avec les ouvertures que l'on constate du côté de la participation politique et de l'élection de représentants. Les pensions versées au titre de l'assurance sociale « pseudo-bismarckienne » (parce que, l'employeur principal étant l'Etat, le principe contributif

<footnote n="143">143 [101]- DESTREMAU, Blandine et ABI YAGHI, Marie-Noëlle, 2008 : "The social protection challenge: How can informal workers enjoy social rights in Arab countries? A regional gendered perspective", in Esim, Simel and Pozzan, Emanuela (eds.) : *Gender and Rights in the Informal Economies of Arab States*, ILO Regional Office for Arab States (ROAS) and the Center for Arab Women Training and Research (CAWTAR), 64p. à paraître.</footnote>
peut se confondre avec un mécanisme fiscal) sont assez généreuses et elles couvrent leur population d'ayants droit de façon quasiment universelle. L'accès à des établissements de santé publics est permis à tous, mais tend à devenir payante (ticket modérateur). Ces dispositifs sont fortement excluants : les non-nationaux n'y ont pas droit, pas plus que certaines catégories de nationaux, non reconnus comme citoyens à part entière. Les travailleurs étrangers sont supposés s'affilier à des assurances privées ou d'entreprise, ce qui peut être le cas des expatriés de haut niveau professionnel, ou d'origine européenne, mais laisse des centaines de milliers de travailleurs arabes, asiatiques ou africains sans aucune protection ni sociale, ni d'ailleurs juridique. Les femmes « nationales » employées de l'Etat ou dans le privé peuvent être assurées sociales soit au titre d'ayant droit d'un homme, soit à celui d'employée. Mais les femmes étrangères qui viennent travailler en masse dans le secteur de l'emploi domestique, se trouvent dans une situation de grande vulnérabilité à tous égards (juridique, comme employées, comme femmes, comme étrangères ; voir plus bas).

4- Des systèmes d'insécurité généralisée<fnref n="144" /> (Palestine, Iraq et à certains égards Liban): l'occupation militaire, les conflits armés, le chômage massif, l'inflation, la désorganisation économique, institutionnelle et politique, la pauvreté croissante et l'instabilité générale engendrent différentes formes d'insécurité qui dépassent de beaucoup celle liée à l'emploi. La protection sociale correspond « seulement » à l'une des formes de sécurité nécessaire aux ménages, et ne compte pas parmi les priorités. Les mobilités vers l'extérieur sont autant l'expression d'une recherche de sécurité politique que de sécurité économique et sociale, et les diasporas jouent un rôle important dans la survie et la mise en place de stratégies familiales. Les agences internationales et les ONG investissent le terrain laissé vacant par des services publics réduits à une peau de chagrin (e.g. au Liban dans les territoires désorganisés par d'importants flux de déplacés, ou ceux occupés au premier chef par des réfugiés) et procurent des services sanitaires, éducatifs et de l'emploi.

***

Si la nature des régimes de protection est un indicateur fondamental de leur capacité protectrice (couverture des personnes et des besoins), tous se définissent néanmoins comme une sorte de privilège attaché à une déclinaison particulière du statut de salarié, et donc par leur forte exclusion à l'égard de professions ou de groupes sociaux considérés comme non concernés par ce statut. Peu de pays ont légiféré en faveur d'une protection sociale universelle, tout en se donnant les moyens de contrôler effectivement la mise en œuvre de cet ambitieux objectif. Plus que de « l'impuissance » qui pourrait être attribuée au niveau moyen des revenus ou à la capacité institutionnelle de l'Etat, c'est bien de construction sociale et politique qu'il s'agit. Et les dynamiques de réformes, tout en affichant une volonté d'amélioration de la « gouvernance » des systèmes et d'extension des protections, ne remettent généralement pas en question la tendance globale à la déréglementation du travail, opérée au nom de l'encouragement à l'emploi privé.

## 11- L'assurance sociale et le paradigme salarial

Les systèmes d'assurance sociale des pays arabes sont le plus souvent incomplets en termes de prestations, réduits en termes de couverture, et mis à mal par les difficultés budgétaires, en période d'appauvrissement et d'informalisation. La sécurité sociale reste

<footnote n="144">¹⁴⁴ Cette désignation est empruntée à Gough et alii 2004.</footnote>
pourtant attachée à un paradigme salarial qui a marqué les attentes et les représentations des deux ou trois dernières générations. L'importance accordée par les salariés à l'affiliation à des systèmes de sécurité sociale et aux protections en découlant est illustrée dans la plupart des pays : en dépit du fait que les activités informelles procurent souvent des revenus supérieurs à ceux de l'emploi formel, l'attachement à ce dernier reste dominant parmi les couches moyennes, pour la stabilité, les pensions (retraite, survivant, invalidité) et le statut social qu'il confère. Les choix matrimoniaux reflètent cette préférence. Pour ceux qui ne possèdent pas de capital pouvant les introduire dans le monde des entrepreneurs, des marchands ou des spéculateurs, l'emploi public continue à rejoindre la définition d'un « bon travail » même lorsque les salaires versés perdent de leur valeur et que l'accès à l'emploi devient très difficile. Cette attractivité se justifie par un faisceau de critères et de représentations professionnelles et sociales, lié à l'accès à des droits sociaux.

Tous les pays arabes affichent une reconnaissance des conventions et les recommandations du BIT et de l'Organisation arabe du travail dans le développement de leur système d'assurance sociale. Si les gouvernements sont responsables des programmes de sécurité sociale, la coopération entre les employeurs et les employés a été encouragée et, dans la plupart des cas, les systèmes sont financés par des contributions des deux parties, l'Etat s'engageant à couvrir les déficits (comme en Jordanie). Une priorité a généralement été accordée à la protection contre le risque d'invalidité, de handicap et d'accident du travail (Gillion et alii 2000). Dans la plupart des pays arabes, les prestations liées à l'assurance sociale se limitent au bénéfice d'une pension (de retraite, d'incapacité, au survivant). La couverture des autres risques est généralement réputée fournie par la fourniture directe de services (de santé, d'éducation...), pour tous les citoyens et/ou les résidents, et parfois pour tous les demandeurs (i.e. y compris les apatrides, réfugiés, sans-papiers...).

Les premières lois d'assurance sociale couvraient les accidents du travail (Algérie 1919, Tunisie 1921, Maroc 1927, Egypte 1936, Liban 1943, Syrie 1946), mais des dispositifs partiels, couvrant plusieurs types de risques et fondés sur le principe des assurances sociales sont parfois nés bien avant. Dans les années 1940, le Liban, l'Algérie, la Tunisie et le Maroc promulguèrent des lois sur les allocations familiales (AISS 2002-2003). Les restrictions sont diverses : conditions de ressources, plafonnement du nombre d'enfants, exclusion de certaines professions, durée des prestations. En Tunisie, les allocations régressent avec le nombre d'enfants, et sont plafonnées à trois, devenant ainsi un instrument de la politique de limitation des naissances (Chaabane 2002).

Les années 1950 virent le démarrage des lois instaurant l'assurance maladie et maternité (Algérie 1949, Egypte 1959). Elles s'adressent aux employés du secteur public, aux membres de l'armée et, dans certains pays, aux travailleurs formels du secteur privé, à travers des caisses d'assurance sociale. Partout, les systèmes d'assurance de santé pourvoient une couverture limitée en termes de prise en charge des dépenses effectives de santé puisque, si l'offre publique de soins était réputée gratuite jusqu'aux années récentes, mais qu'une part importante des dépenses d'examens, de consommables et de médicaments restait à la charge des patients, et les revenus de remplacement sont soit inexistants, soit, dans les pays qui en versent<fnref n="145" />, souvent insignifiants. Il en résulte que le système public est régressif : plus les ménages sont pauvres, plus la part des soins de

<footnote n="145">145 Pays du Golfe, Algérie, Egypte, Israël, Libye, Maroc.</footnote>
santé qui reste à leur charge, est élevée. Certains pays versent des revenus de remplacement en cas d'incapacité de travailler.

Les dispositifs d'assurance chômage, longtemps inutiles, font aujourd'hui figure de luxe. Ils existent en Algérie (depuis 1994), en Egypte (1959), en Israël (1970) et en Tunisie (1982). Plafonnées, les allocations peuvent être versées pendant trois ans en Algérie, mais seulement 28 semaines en Egypte, et trois mois en Tunisie (AISS 2002 – 2003, Ruppert Bulmer 2002). La tendance est à développer des programmes de microcrédit destinés à favoriser la création de petites entreprises par les chômeurs. Le cas tunisien est particulier, tant le volontarisme politique contribua à une extension infaillible de la couverture sociale, aboutissant à une couverture remarquable, quoiqu'aujourd'hui elle aussi fragilisée par le recul du salariat formel, l'informalisation et le chômage<fnref n="146" />.

Les systèmes de pensions (vieillesse, handicap, décès) furent légalement codifiés à la même époque (Algérie 1949, Egypte 1950, Libye 1957, Maroc 1959, Syrie 1959 et Tunisie 1960 ; la Jordanie plus tard : 1978. Le Liban n'a pas de système de pensions par répartition). Les systèmes de pension ne couvrent que de 5 à 10% de la population âgée (Robalino 2005) mais sont considérés comme relativement généreux par la Banque mondiale, du fait que les taux de remplacement sont généralement élevés et les possibilités de retraite anticipée souples. Toutefois, les taux de remplacement sont calculés en fonction du salaire de base, qui ne comprend pas les primes, et les pensions ne sont pas indexées sur l'inflation. Moins que dans d'autres régions du monde, les pays font face à un besoin urgent de réformer leurs systèmes pour des raisons d'insolvabilité financière. En outre, du fait que les populations sont relativement jeunes, il n'est pas encore nécessaire de retarder l'âge de la retraite. En revanche, l'on constate que certains pays permettent la perception de la pension à des âges relativement précoces, avec peu d'années de contribution et de faibles pénalités. Les femmes bénéficient souvent de clauses spéciales, qui tiennent compte de leurs responsabilités de mères de famille. Parfois, des dispositifs d'assistance complètent ceux d'assurance sociale, comme en Egypte pour les femmes de plus de 50 ans, dont on reconnaît qu'elles ont peu d'opportunités d'emploi. De cette façon, la lutte contre la pauvreté est coordonnée avec les objectifs de politique sociale. Une des raisons de la fragilité des systèmes de pension se trouve dans de forts taux de dépendance qui, s'ils sont considérablement moins élevés pour les personnes âgées que pour les jeunes, tendent à augmenter eux aussi. Alors que les taux d'accroissement de la population chutent dans la région, le rapport entre la population active et la population totale va s'accroître au cours de la prochaine décennie, et donc aussi le potentiel pour augmenter les contributions d'assurance sociale, pourvu que l'emploi formel puisse absorber les nouveaux entrants sur les marchés du travail.

Quelle que soit l'étendue des protections garanties par le statut salarial formel, son extension réelle dans la population demeure faible. Les données disponibles sont peu précises sur le statut familial des assurés sociaux, les conditions d'accès aux droits (durée de cotisation, restrictions...) et la valeur réelle des prestations. Les taux de couverture de

<footnote n="146">146 [108]- DESTREMAU, Blandine, 2008 : "La protection sociale en Tunisie : nature et cohérence de l'intervention publique", in M. Catusse et B. Destremau (eds.) : rapport des projets de recherche « L'Action publique face aux « débordements » du social au Maghreb : réguler le moins d'Etat », programme FSP, et « La protection sociale dans les pays du Maghreb », Ministère de l'Emploi, de la cohésion sociale et du Logement, Ministère de la Santé et de la Solidarité, DREES/MiRe, à paraître dans un ouvrage collectif.</footnote>

<footnote>[95]- DESTREMAU, Blandine, 2006 : "La extensión de la protección social en Túnez: lecciones de un éxito", *Crecimiento, equidad y cuidadania, hacia un nuevo sistema de protección social*, colección Estudios sobre protección social, tomo 2, Universidad Nacional de Colombia, 2006, pp. 628-656.</footnote>
l'assurance sociale (il s'agit essentiellement de pensions) varient selon les pays de 8% à 87% de la population active, et sont en moyenne, pour l'ensemble de la région, de 34%. Pour l'ensemble de la région, de 18% à 34% de la population en âge de travailler contribue aux caisses de pension à la fin des années 1990 (Robalino 2005). Selon les situations, on peut considérer que la protection sociale formelle représente un privilège de quelques-uns ou que la non-protection résulte d'exclusions explicites ou de fait. En 1995, au Maroc, moins de 20% des actifs cotisaient à une caisse de retraite, et seuls 17,2% des plus de 60 ans percevaient une pension de retraite. En Jordanie, en 1996, 27,1% des actifs cotisaient, et la moitié en Egypte. En Israël, en revanche, en 1993, 100% des actifs cotisaient, et 79,4% des plus de 60 ans percevaient une pension (Gillion et alli 2000). En Syrie, à peine un tiers de la population active est formellement salarié (Boissière 2005). Par ailleurs, l'affiliation des travailleurs indépendants et agricoles demeure largement embryonnaire. Au Maroc, le système de protection sociale publique est, à bien des égards, élitiste, pyramidal et centré sur la protection des salariés urbains du secteur public. Moins de deux tiers des salariés privés déclarés sont affiliés à un système de sécurité sociale, au point que la majorité de la population marocaine n'est pas couverte par ce système, et où près des trois quarts des actifs sont sans couverture médicale et sans retraite (Catusse 2005).

La Tunisie, sur laquelle j'ai rédigé une longue monographie<fnref n="147" />, est fréquemment présentée comme un cas exemplaire d'universalisation de la protection sociale par l'extension de la couverture de la sécurité sociale contributive obligatoire à l'ensemble des catégories socioprofessionnelles. Depuis sa genèse en 1898, pendant le protectorat français, dont les initiatives et le modèle ont façonné l'ensemble du système, la sécurité sociale tunisienne n'a cessé de s'étendre à de nouvelles catégories de travailleurs. En 2004, le taux de couverture légale (déclarés / assujettis) est estimé à 87,4%, le taux de couverture de la population active occupée à 76,9%, et celui des la population active à environ les deux-tiers (Safi 2007). Ce taux a encore progressé depuis la promulgation de la loi de 2002, qui concerne les catégories marginales que le système n'était pas encore parvenu à toucher.

Cette trajectoire s'explique parla progression de la couverture légale, c'est-à-dire la promulgation de lois et l'instauration de principes d'organisation pour le recouvrement des cotisations et la fourniture de prestations adaptées, ainsi que par l'adoption légale de mesures de sanctions, pénales et civiles, dissuasives pour ceux qui méconnaissent la loi. De nombreux moyens ont été déployés dans ce sens par la puissante CNSS : création d'un corps d'inspecteurs du travail et de contrôleurs de la sécurité sociale, mise en place de contrôles et de sanctions dans le secteur privé dit « organisé», regroupement des informations afin de lutter contre la sous-déclaration des employeurs, lancement de vastes campagnes d'incitation, jouant sur l'évolution des mentalités et l'effet d'exemple...

Les chiffres disponibles montrent que la couverture effective de la sécurité sociale tunisienne demeure toutefois fort inégale : rapportée au nombre des assujettis, l'affiliation est de 100% pour le secteur public, et proche de l'universalité pour les salariés non agricoles. Elle est toutefois environ de la moitié seulement pour les salariés agricoles (loi de 1981) et les indépendants (loi de 1995) Et elle est bien plus basse encore pour les

<footnote n="147">147 [108]- DESTREMAU, Blandine, 2008 : "La protection sociale en Tunisie : nature et cohérence de l'intervention publique", in M. Catusse et B. Destremau (eds.) : rapport des projets de recherche *L'Action publique face aux « débordements » du social au Maghreb : réguler le moins d'Etat*, programme FSP, et *La protection sociale dans les pays du Maghreb*, Ministère de l'Emploi, de la cohésion sociale et du Logement, Ministère de la Santé et de la Solidarité, DREES/MiRe, à paraître dans un ouvrage collectif.</footnote>
salariés de petites exploitations agricoles et pêcheurs employés, ainsi que pour les
catégories « loi 2002 », dont l'inclusion est certes très récente : 10% environ (Cherif et
Essoussi 2004 ; Chaabane 2003). Le faible taux de recouvrement des travailleurs
agricoles a pour cause, entre autres, la loi de 1981. En application des articles 11 à 13 de
ladite, l'employeur déclare les salariés qui sont susceptibles de bénéficier des prestations
de la sécurité sociale sachant qu'un trimestre n'est comptabilisé au profit du salarié que si
le nombre des jours travaillés est au moins égal à 45 jours. Aussi les salariés du secteur
agricole (sauf si l'entreprise emploie au moins 30 salariés permanent) ne bénéficient pas
des allocations familiales ni de la majoration pour salaire unique. Or l'activité agricole
tunisienne est dans sa majorité saisonnière, l'emploi y est essentiellement féminin, et les
femmes tendent à être moins revendicatrices de leurs droits (Safi 2007). Ce n'est là
qu'une des illustrations des nombreux mécanismes d'exclusion à l'œuvre au sein des
dispositifs.

12- Les exclus de la protection sociale statutaire

Bien que les taux de couverture tendent à être meilleurs dans le monde arabe qu'en
Afrique subsaharienne ou en Asie148, les pays de la région ne parviennent pas à couvrir
tous les travailleurs avec leurs programmes d'assurance sociale, très loin de là. Les exclus
de l'assurance sociale sont des travailleurs informels au regard de la protection sociale
selon la définition du BIT. En leur sein, toutefois, l'on se doit de différencier les
professionnels et autres indépendants qui ont les moyens de s'assurer de façon privée, des
travailleurs salariés ou indépendants vulnérables au regard de l'emploi et du revenu, qui
ne peuvent ou ne souhaitent pas nécessairement s'affilier, pour plusieurs types de raisons.

Il est important de distinguer entre la couverture des travailleurs nationaux et des non-
nationaux, puisque, comme on le verra dans la troisième section de ce chapitre, le marché
du travail dans cette région se caractérise par la part d'un grand nombre de travailleurs
migrants originaires de la région ou d'en dehors de la région. En dépit de conventions
internationales qui exigent l'égalité de traitement entre nationaux et non nationaux, la
plupart des pays excluent les travailleurs étrangers des dispositifs de retraite (mais pas de
la couverture des accidents du travail) soit explicitement (comme le Liban pour les
Palestiniens, en raison de l'absence de réciprocité), soit de facto, comme conséquence des
politiques de recrutement ou des dispositifs d'octroi de permis de résidence et de séjour.
Lorsque les résidents sont légalement couverts, comme en Libye, les travailleurs
immigrés n'obtiennent que rarement un permis de résidence149. Et si la Jordanie et
l'Egypte, par exemple, ont signé des accords bilatéraux pour garantir la préservation et/ou
la convertibilité des droits lors d'un retour des migrants dans leurs pays d'origine, la
plupart des migrants travaillent dans des activités informelles et non déclarées
(construction, services surtout). Ils sont donc de facto exclus de la protection de
l'assurance sociale. La couverture des travailleurs migrants, qui recoupe celle des
travailleurs informels, demeure donc un réel problème pour la région (Gillion et alii
2000).

<footnote n="148">148 Comparaisons qui, je le rappelle, importent aux organisations internationales ou de coopération pour établir des « diagnostics » quantitativement et comparativement fondés, mais fort peu aux personnes concernées elles-mêmes, qui ne se comparent pas d'un continent à l'autre.</footnote>

<footnote n="149">149 C'est aussi le cas en Israël, qui n'entre pas à proprement parler dans notre aire d'étude, mais où l'accès aux droits sociaux est rationnée par celui aux permis de résidence, eux-mêmes restreints aux immigrés juifs. Voir Mundlack 2005 et 2007.</footnote>
Nationaux ou étrangers, les travailleurs journaliers ou occasionnels, les indépendants, les employés domestiques ou les travailleurs familiaux sont généralement exclus de jure ou de facto. Partout, il est difficile de rendre effective l'affiliation des non-salariés, des travailleurs employés dans des très petites entreprises, ou des travailleurs irréguliers, même s'ils sont légalement couverts par le système. En Algérie, en Egypte et en Tunisie, les travailleurs indépendants sont en principe astreints à une contribution obligatoire, mais l'évasion est aisée et les niveaux réels de couverture bas. En Tunisie, au cours des dernières années, la multiplication des contrôles et des mesures punitives a contribué à significativement augmenter la couverture de toutes les catégories de travailleurs. En Egypte, la participation des travailleurs indépendants est jugée raisonnable, mais les assiettes de cotisation sont souvent sous-déclarées. Quant aux journaliers, ils sont couverts par le régime de pension en échange d'une contribution symbolique, à perte pour le budget public (ILO 2000b). D'autres pays proposent, à titre facultatif, des assurances volontaires à ces catégories, mais souvent à un coût trop élevé pour les petits indépendants, pour des prestations peu attirantes. L'évasion, la non-déclaration ou la sous-déclaration du travail effectué sont très répandues, tant de la part des travailleurs que des employeurs.

Les catégories sociales vulnérables sont plus susceptibles que les autres de n'avoir aucun autre choix que de se soumettre aux souhaits de leurs employeurs en matière de déclaration, c'est-à-dire d'accepter des conditions d'emploi irrégulières (sans contrat, en dehors du droit du travail, sous-déclaré, etc.). Les autorités publiques tolèrent souvent ces pratiques ou sont incapables, du fait de leurs capacités d'inspection, de faire respecter le droit. Dans d'autres cas, ainsi qu'il a été montré pour les employées domestiques<fnref n="150" />, le travailleur lui-même peut choisir de demeurer non déclaré, de façon à garder plus de liberté au regard des lois de tutelle (kafâla) et possiblement d'obtenir un revenu supérieur, en compensation. Fréquemment, des questions matérielles interfèrent avec l'enregistrement. En Egypte, par exemple, les travailleurs journaliers ne parviennent pas toujours à payer leurs contributions parce que les bureaux de l'Organisation nationale d'assurance sociale manquent de timbres.

Il se trouve aussi que différentes catégories de travailleurs, nouveaux cotisants potentiels, ne ressentent pas le besoin de payer leurs contributions parce qu'ils les trouvent trop élevées au regard de leurs revenus et des prestations qu'ils en attendent, qu'ils préfèrent faire face aux nécessités quotidiennes et miser sur la prévoyance individuelle, par d'autres moyens (épargne, solidarité, charité...), ou encore qu'ils sont ayant-droit d'une pension d'un père ou d'un époux (en Jordanie la fille veuve ou divorcée bénéficie de la pension de survivant). On note une tendance des travailleurs indépendants à éviter le paiement des contributions ou à sous déclarer leurs revenus, ce qui a comme résultat de réduire leurs pensions ou, lorsque le montant en est fixe, de réduire le revenu potentiel des caisses d'assurance sociale. De surcroît, de nombreux employés ne sont pas informés

<footnote n="150">150 Voir [66]- DESTREMAU Blandine, 2002 : "L'émergence d'un marché du travail domestique au Yémen" in Destremau, B. et Lautier, B (eds) : *Femmes en domesticité (les domestiques du Sud, au Sud et au Nord)*, dossier de la Revue Tiers Monde, n° 170, avril-juin, pp. 327-351, PUF, Paris.</footnote>

<footnote>[93]- DESTREMAU Blandine, 2006 : "Déni de protection sociale ? Dynamique de construction de l'informalité et de la vulnérabilité : une perspective méditerranéenne sur l'emploi domestique", communication présentée au 2ème Congrès de l'AFS – Bordeaux, 5-9 Septembre 2006, Réseau Thématique 6 : Protection sociale, Politiques sociales et Solidarités (non publié).</footnote>

<footnote>[92]- DESTREMAU Blandine, 2006 : "The constructed vulnerability of domestic workers", Frontiers of poverty research, Comparative Research Programme on Poverty Newsletter, vol. 13, n° 2, May 2006.</footnote>
de leurs droits, ou des moyens de les faire valoir, et ne les réclameront donc pas (Loewe 2002a&b). Il faut encore ajouter un sentiment assez général de défiance et de découragement à l'égard de la gestion financière du secteur public, et des caisses d'assurance sociale en particulier, en raison de l'inefficacité de l'administration, du népotisme, de la corruption, des procédures compliquées, des temps d'attente fort longs, et de la lenteur des remboursements, qui décourage les nouvelles affiliations, tout particulièrement lorsqu'il s'agit de s'engager sur le long terme, comme c'est le cas pour les pensions.

L'emploi informel (au sens de la protection sociale et des normes légales et fiscales) est aujourd'hui *la forme dominante d'intégration* sur le marché du travail. Le constat n'est pas nouveau concernant les nouveaux urbains amenés par les transformations des zones rurales, et les travailleurs étrangers de faible qualification, intégrés en priorité dans des activités parfois intermittentes et saisonnières, dont le statut dérogatoire est généralement explicite (emplois domestiques, chauffeurs de taxis, d'ouvriers de la construction, de journaliers agricoles, d'employés dans les établissements hôteliers et de restauration...). Mais cela est de plus en plus le cas également pour les diplômés chômeurs en attente d'un emploi correspondant à leur qualification ou en ayant abandonné l'espoir, qui y cherchent un palliatif espéré transitoire (Tourné 2005, Boissière 2005, Merani 2005). Il s'agit souvent d'auto-emploi, favorisé par les programmes de micro-finances ou de « prêts chômage » destinés notamment à des diplômés et à des femmes. Initiés et gérés par des organisations non-gouvernementales, quasi-gouvernementales ou internationales qui subventionnent les coûts d'emprunt et fournissent des procédés de réassurance et de capital risque, ces programmes offrent de petits crédits d'investissement à des chômeurs ou des inactifs et inactives dans l'espoir de les transformer en petits entrepreneurs qui prennent des risques mais n'ont pas de protection sociale autre que leur capital en propriété. Ils peuvent être associés à des actions de formation professionnelle, généralement insuffisante dans la région : d'un côté, en effet, le système scolaire et universitaire continue à produire des diplômés qui sont en décalage avec les demandes de qualification du marché (notamment en termes de compétences techniques), et de l'autre ces emplois privés sont souvent occupés par des migrants, ce qui reflète des préférences des employeurs et des candidats à l'emploi, comme on le verra dans la troisième section de ce chapitre.

L'emploi informel (au sens du BIT) constitue aussi un moyen d'intégration dans le secteur privé formel : faute de parvenir à réformer le droit du travail, les autorités font généralement montre d'une grande tolérance à l'égard de l'emploi hors du droit du travail, sans contrat et sans sécurité sociale, par des entreprises ayant pignon sur rue. En particulier, plusieurs épisodes de travail de terrain et deux missions de recherche-action avec le BIT m'ont permis de confirmer que, sous prétexte qu'elles ne garderont leur place que jusqu'à leur mariage et qu'elles ne cherchent qu'à « passer le temps » ou « se distraire », les entreprises du privé tendent à embaucher les femmes hors de toute légalité et protection sociale, ce qui contribue à ce qu'elles quittent effectivement leur emploi lorsqu'elle deviennent mères de famille. La tolérance des pouvoirs publics à l'égard de l'informel fait, de façon croissante, office de politique de gestion du chômage des ressortissants nationaux et d'encouragement au secteur privé (The World Bank 2003).

La segmentation des marchés du travail des années 1970 et 1980 a en effet perdu de sa rigidité. Entre l'emploi public formel, l'auto-emploi familial ou artisanal, et les branches réservées de facto aux immigrés, l'informel croît comme une forme de tiers secteur
d'intégration, où se côtoient immigrés et nationaux, et où ils sont souvent en concurrence. Ce « mélange » ne se fait pas sans tensions : en effet, bien que la « chasse aux étrangers voleurs d'emplois » soit lancée, tout au moins officiellement, dans presque tous les pays, et que les législations nationales aient tendance à incorporer de plus en plus de secteurs d'activités dans ceux réservés aux nationaux, ces derniers sont souvent réticents à occuper des emplois entachés de façon péjorative parce qu'assumés par des étrangers relativement méprisés pendant des décennies. Parfois, ce sont les femmes qui s'intègrent en premier dans ces formes d'emploi déclassé (Van Aken 2005). Dans ce contexte de crise des marchés du travail et d'appauvrissement que l'assurance sociale se présente, plus que jamais, comme un privilège convoité.

Les évaluations disponibles situent la taille de l'emploi informel pour l'ensemble de la région entre 40 et 55% du total de l'emploi non agricole. Un décalage est constaté entre les personnes n'ayant pas de contrat de travail et celles ne bénéficiant pas de couverture sociale : pour une part, il s'agit d'ayants droit d'un assuré social, qui ne sont pas eux-mêmes affiliés. Il demeure qu'une partie considérable, atteignant la moitié des travailleurs en Egypte, n'a aucune couverture sociale (ILO 2000b). En Egypte le secteur informel est estimé à plus de la moitié de l'emploi total et à plus des deux tiers de l'emploi privé. En Tunisie, la proportion informel / emploi total non agricole est de la moitié, alors qu'elle est plus proche de 40% en Algérie, au Maroc et en Tunisie (ILO 2003) et égale au tiers en Syrie (ERF 2002). Au Maroc, la moitié des emplois créés entre 1985 et 1993 sont informels, mais le rythme s'est ralenti au cours des années suivantes (ILO 2003). C'est en Tunisie que l'emploi informel est le plus dynamique aujourd'hui : la moitié environ de l'emploi créé entre 1997 et 2001 (The World Bank 2003). La croissance des activités informelles, c'est-à-dire non protégées et fréquemment irrégulières, manifeste la précarisation de l'accès à l'emploi et une réduction des revenus réels du travail.

En tant que fonction, la protection sociale est présumée pouvoir, ou devoir, être conférée également -et peut-être avant tout- par des mécanismes non institutionnels incorporés dans les relations de travail ou de famille et communautaires bien que, comme on l'a précisé plus haut, ces types de relations de réciprocité conduisent aussi à des formes de dépendance ou de clientélisme. Un hiatus tend néanmoins à croître entre les couvertures institutionnelles, l'offre publique de services sociaux et la capacité sociale à fournir de la protection, du fait de l'appauvrissement et des transformations sociales. Les femmes, et en particulier celles engagées dans le travail informel, sont parmi les catégories qui souffrent le plus de ces tendances, a fortiori lorsqu'elles se retrouvent chef de famille.

## 13- Les réformes des systèmes institutionnels de protection sociale

La plupart des pays arabes ont entrepris des réformes de leurs systèmes de protection sociale depuis la moitié des années 1990 ou le début des années 2000, à l'instar du reste du monde, bien qu'à un rythme plus lent (lié notamment aux risques perçus d'instabilité sociale et politique). En général, on peut affirmer que la réforme de l'existant et l'extension des protections sont en passe de devenir des questions du fait de l'insatisfaction sociale et de la pression interne engendrée par l'appauvrissement, le chômage et le manque de perspectives pour la jeune génération, de la paupérisation des retraités et de l'accroissement des familles pauvres, surtout lorsqu'elles sont dirigées par des femmes. Cette insatisfaction se nourrit de vagues de contestation politique qu'elle
alimente également et de l'action des organisations internationales qui contribuent à instaurer un climat de critique à l'égard des politiques publiques.

Les réformes concernent essentiellement la santé et les pensions (retraites, invalidité, survivant). La réforme de la protection sociale en matière de santé repose d'une part sur la réforme des systèmes publics d'offre de soins, par l'organisation de districts sanitaires, l'introduction du recouvrement des coûts et de l'autonomie financière des établissements et l'aménagement de dispositifs d'exemption pour les pauvres. D'autre part, le renforcement de la part du secteur privé (d'offre de soins, d'assurance, de fourniture de médicaments) est supposé rationaliser le secteur. Ces réformes sont souvent instaurées dans un cadre de coopération internationale, ce qui peut contribuer à l'éclatement et l'éparpillement des systèmes nationaux, d'autant plus lorsque les financements et investissements publics sont en contraction. Plusieurs pays sont en voie de promouvoir une extension de la couverture d'assurance sociale pour la maladie (Maroc Jordanie, Liban) et de créer un système contributif qui se substituera à la gratuité des soins (Syrie). Ces réformes semblent répondre avant tout à un souci de rationalisation des dépenses, de diversification de l'offre et d'économie de ressources budgétaires, tout en améliorant la qualité des soins, mais il est peu question d'améliorer ou de fournir un revenu de remplacement aux patients.

La réforme des pensions fait l'objet, quant à elle, de plus d'attention, tant ses enjeux financiers sont considérables. La Banque mondiale émet un jugement très négatif sur les systèmes de pension existants : ils sont mal conçus, ils sont inefficaces, les réserves sont mal gérées, et les services ne sont souvent pas distribués comme ils le devraient. Le rendement des investissements des fonds est bas, voire négatif, comme c'est le cas en Tunisie et en Egypte pendant de longues périodes. La raison en est que les réserves des systèmes de pension sont utilisées pour subventionner d'autres programmes gouvernementaux (des programmes d'assistance en Algérie, un programme de logements sociaux jusqu'en 1992 puis un programme d'assistance chômage en Tunisie) ; ou encore que l'Etat n'est pas à jour de ses engagements vis-à-vis des caisses. On peut à cet égard se demander le sens qu'il y a à conserver la fiction des déficits comptables des caisses, lorsque la question semble être surtout de séparer les comptes des fonds de pension par répartition du budget général, et donc une question politique et non démographique. Ou, à l'inverse, ce que peut représenter un déficit lorsque, comme dans le cas de l'Algérie, l'Etat demeure le principal employeur et contributeur, et que ses recettes sont gonflées par la hausse des prix du pétrole.

De surcroît, l'évasion contributive est très répandue : s'il est vrai qu'une partie de la population non couverte n'est pas astreinte à cotiser de par la loi, la plupart, selon la Banque mondiale, se retrouvent sans pension parce qu'ils échappent aux cotisations du secteur formel. Encore une fois, on constate le préjudice que l'emploi informel fait subir aux systèmes de retraite alors que le ratio entre les personnes en âge de travailler (de 20 à 59 ans) sur les personnes de plus de 60 ans est de 10 en moyenne, à l'intérieur des systèmes de sécurité sociale, il n'y a que de 3 à 5 travailleurs cotisants par retraité. L'informel représente des segments de la population qui ne paye ni contributions sociales ni taxes. Or ce sont autant de personnes qui, une fois âgées et ne bénéficiant pas de pensions, vont peser sur les systèmes publics d'assistance (The World Bank 2002). Ces fuites conduisent à une augmentation des cotisations, qui décourage les cotisants. Moins de travailleurs formels aujourd'hui, moins de retraités bénéficiant d'une pension demain.
Ainsi, poursuit la Banque, les systèmes de pension sont très coûteux pour les travailleurs, mais n'engendrent que des prestations réduites. Il en résulte une faible incitation pour que les travailleurs s'acquittent de leurs cotisations : les systèmes de pension ne sont pas toujours une bonne affaire pour les salariés. Les contributions aux systèmes de pension atteignent de 8% à 14% du coût salarial en Algérie, en Libye, au Maroc et en Tunisie, avec des différences importantes selon qu'il existe un plafond de salaire ou non. En revanche, les niveaux de pension sont parfois très bas : comme le montant des pensions est fixe jusqu'à la fin de la vie du retraité, elles se dévalorisent rapidement en termes réels. Encore une fois, l'incertitude sur le niveau des prestations retirées du système conduit les cotisants à se méfier et à considérer les contributions comme une taxe. A cet égard, la Banque mondiale se demande ce qui conduit à ce que ces systèmes coûtent si cher et rapportent si peu, et encourage des réformes (Maroc, Tunisie, Liban, Jordanie) allant dans le sens de retarder l'âge de la retraite, baisser le montant des pensions initiales, et les indexer sur l'inflation, contrôler les modes de calcul des pensions, augmenter les décotes... Le système des pensions ne doit plus être utilisé comme un dispositif d'assurance chômage. Finalement, la Banque promeut l'unification des systèmes particuliers, l'amélioration des performances financières et l'introduction de dispositifs de capitalisation. (The World Bank 2002).

Il faut effectivement noter que, à l'instar du reste du monde, l'équilibre des systèmes de pension de la région est menacé par le vieillissement de la population. Alors que l'espérance de vie a crû de 50% depuis les années 1950, et surtout dans les pays dont la croissance démographique est la plus faible, la population âgée va commencer à augmenter plus vite que les autres groupes (projection : 4% par an en moyenne au cours des 25 prochaines années contre 1,4% pour la population totale (The World Bank 2002). Les taux de dépendance des personnes âgées vont s'accroître à court terme (estimation : + 50% d'ici à 2025). On ne peut que remarquer, toutefois, que tant le poids de la population au-dessus de 60 ans (de 5% à 7%) que celui des pensions dans le PIB (autour de 2% en moyenne) restent bien en dessous d'autres pays. En revanche, les possibilités avantageuses de retraite anticipée pèsent dans les budgets des caisses : en Egypte, le ratio des retraités sur le nombre de personnes âgées est de 241%, alors qu'en Jordanie il est de 111%, en Tunisie de 73% et au Maroc de 36% seulement. (The World Bank 2002). Le souci pour les équilibres budgétaires à venir des caisses de pension est dominant dans les pays où les employés publics représentent la majorité des assurés sociaux, et où l'appauvrissement des retraités de l'emploi public peut menacer la stabilité politique et sociale. Cette préoccupation existe également là où les systèmes de pension par répartition couvrent une partie importante des employés du privé, comme en Tunisie. En Jordanie, la réforme comprend une augmentation du niveau des pensions, maintenu très bas depuis des années, et au Maroc une extension de l'affiliation obligatoire et volontaire.

L'extension des dispositifs d'assistance est appelée à faire la jonction avec des systèmes de pension insuffisants, et de soulager la pauvreté des personnes âgées. Mais les familles demeurent les principales unités sociales en charge du revenu, du soin et de la protection des personnes âgées. Bien que les effectifs de personnes âgées isolées croissent, en contradiction avec les imageries culturelles régionales, la part des personnes âgées qui vit avec leur famille demeure élevée.

Dans la plupart des cas, les promoteurs des réformes insistent sur le fait que l'Etat et les dispositifs publics ne peuvent seuls satisfaire aux besoins d'extension de la protection sociale à un niveau significatif pour plusieurs raisons : la structure des marchés du travail
(croissance économique lente, insuffisance de la création d'emplois privés formels...); les capacités institutionnelles des gouvernements (travail, protection sociale, etc.) ; les contraintes ou priorités budgétaires publiques pour financer l'extension de la protection sociale à un éventail large de travailleurs et de citoyens, à faible capacité contributive ; les problèmes de gouvernance des dispositifs de protection sociale (corruption, manque de transparence, faiblesse de la séparation des comptes...); et le manque général d'efficacité et faible capacité et/ou volonté politique de réformer le système fiscal pour augmenter les recettes (Jütting, 2000).

D'autres acteurs sont promus pour jouer un rôle dans cette extension : autorités publiques décentralisées lorsqu'elles existent (elles sont en train d'émerger ou de renforcer leurs fonctions dans quasiment tous les pays) ; entreprises privées (fourniture de services de santé et d'autres services publics, améliorations de l'offre existante, fourniture de services d'assurance et de microfinance, formation, épargne...); organisations de la dite « société civile » (fourniture de services d'assurance mutuelle et de crédit, dévolution ou délégation des services publics auprès des handicapés ou des orphelins, gardes d'enfants...); fondations et organisations charitables religieuses ou laïques (assistance en nature ou en espèce, formation, projet d'insertion dans l'emploi ou de génération de revenu, garde d'enfant, services médicaux et hospitaliers...); la coopération internationale (aide humanitaire, aide au développement, réforme du système de santé, assurances sociales, fonds sociaux, programmes de développement variés en microfinance ou formation, etc.) ; et finalement les « communautés » et les ménages (garde d'enfants, épargne et investissement, solidarité au sens large).

La combinaison de ces mécanismes et intervenants produit des profils de dynamiques de réforme de la protection sociale qui peuvent brièvement être décrits de la façon suivante, en relation avec la classification proposée ci-dessus. Les pays qui possèdent déjà un système d'assurance sociale obligatoire à base contributive assez solidement institutionnalisé, qui intègre une partie du secteur privé, se sont généralement engagés à en étendre la couverture (Tunisie, Liban, Algérie, Egypte, Maroc). Le secteur public demeure le pilier principal de la sécurité sociale, et le défi réside dans l'extension à des catégories de travailleurs du privé, et aux non-salariés. Les caisses de pension sont réorganisées ou réformées pour assurer leur viabilité à long terme, et des dispositifs d'assistance publics, privés ou intermédiaires (fondations semi-publiques et caisses établies à part des circuits budgétaires notamment) promus pour prendre en charge les plus pauvres sur une base transitoire. Tant les prestations d'assurance que d'assistance fournissent toutefois un revenu (de transfert, de remplacement, pensions) très insuffisant et en perte de pouvoir d'achat. La « générosité » des dispositifs est toutefois souvent mesurée par des indicateurs internes (taux de remplacement) et non au regard des besoins et des prix du marché. La pauvreté croît, en particulier parmi les couches moyennes que la protection sociale avait protégées contre la misère. Les dispositifs alternatifs et complémentaires ne jouent qu'un rôle second mais fondamental tant les prestations de l'assurance sociale sont insuffisantes par rapport aux besoins.

Dans les pays dans lesquels le système d'assurance sociale est seulement embryonnaire, les réformateurs tendent à considérer qu'ils n'ont pas les moyens économiques et politiques pour étendre l'assurance sociale obligatoire sur une base significative (Jordanie, Yémen). Ils se sont engagés dans la promotion de l'assistance aux plus pauvres, d'organisations de solidarité locale, charitables, et/ou soutenues par des organisations internationales, plutôt qu'une extension de l'assurance sociale proprement
dite. La pauvreté croît parallèlement aux inégalités, laissées pour l'essentiel aux forces du marché du travail et de la charité internationale. Dans les pays dans lesquels le modèle patrimonial est considéré comme suffisamment efficace, où les revenus pétroliers assurent un financement abondant des dispositifs, et où l'Etat est l'employeur dominant (CCG, Lybie), les réformes visent avant tout à soutenir les chômeurs nationaux, et à améliorer la protection sociale des travailleurs immigrés, en particulier en insistant sur la responsabilité sociale des entreprises. Quelques initiatives ont lieu à la marge, pour couvrir des populations considérées comme particulièrement vulnérables du fait de leur statut résidentiel ou de travailleur (ONG internationales, cliniques charitables, etc.). Finalement, dans les pays où l'insécurité est particulièrement aigüe et où les questions de protection sociales passent bien après celles posées par la sécurité physique des personnes (Palestine, Irak), la priorité est de gérer l'insécurité humaine sous toutes ses formes.

Bien que les technologies sociales soient moins développées dans la région que, par exemple, en Amérique latine, les innovations et les expérimentations qui ont cours dans la plupart des pays en développement s'y installent aussi. Assistance catégorielle et conditionnelle, activation de dépenses sociales en partie contrôlées par les bailleurs internationaux, externalisation, vers des prestataires privés marchands ou non-marchands, d'une partie de la charge de lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité, de programmes sectoriels de santé, du planning familial et de la « promotion » des femmes, de la vulgarisation agricole, de la formation des jeunes, d'amélioration de l'éducation, d'interventions urbaines, occupent donc une partie importante du terrain de l'extension de la protection sociale. S'y entremêlent des objectifs politiques de réforme des régimes politiques, de soutien à la démocratie, de promotion des femmes, voire de renforcement des pratiques religieuses, qui contribuent à faire du « social » un enjeu majeur. Une analyse de ce champ de transformation sociale au prisme de la question des femmes démontre que la dimension de genre est fondamentale dans le panorama des politiques sociales qui se mettent en place.

## 2- Femmes, travail et politiques sociales : une « question » spécifique » au monde arabe ?

Il semble faire partie de la « sagesse commune » que les femmes dans le monde arabe sont opprimées, mères de nombreux enfants, maintenues dans l'espace domestique et soumises à la ferule d'un patriarcat rigide, encore renforcé par la montée de l'islamisme. Les lois et normes coutumières qui y régissent l'institution matrimoniale et familiale semblent avoir échappé aux influences extérieures, voire à celles du temps, pour entretenir l'image d'une grande stabilité. Toutefois, les données statistiques et les enquêtes sociologiques projettent une tout autre réalité : celle d'évolutions radicales, d'un profond bouleversement des anciennes configurations, et de trajectoires différenciées. En entrant dans la question du genre par le travail et les politiques sociales, mon objet est de montrer à quel point elle est centrale aux enjeux de transformation sociale, et se pose différemment dans divers contextes nationaux et dans des environnements de travail distincts. A quel point aussi les choses changent, dans le sillage des politiques de développement mises en œuvre dans les années 1960 et 1970, dans celui des restrictions imposées par les ajustements structurels, les crises économiques et parfois les conflits armés, et les récentes transformations des politiques sociales.
L'éducation a été un facteur fondamental dans les transformations démographiques<fnref n="151" />. « Autrefois, les élèves formaient une population essentiellement masculine (à peine une fille pour trois garçons dans les générations nées vers 1930), aujourd'hui, l'égalité est presque atteinte dans les enseignements primaire et secondaire (90 filles pour 100 garçons dans les générations nées vers 1980) et paraît en bonne voie à l'université (66 filles pour 100 garçons dans la génération 1970) » (Fargues 2003 p. 3). L'urbanisation et la tertiairisation des économies ont également contribué à une transformation « du rôle des femmes et de la place des enfants dans la famille et dans la société », malgré le déficit de libertés civiques et politiques et les freins à l'émancipation des femmes. Comme partout ailleurs dans le monde, ces « grandes mutations modernes » ont conduit à une baisse significative de la fécondité :

> « L'indice de fécondité est de 3,4 enfants en moyenne par femme en 2000 dans l'ensemble des pays arabes. Ce nombre peut sembler élevé par rapport à la moyenne mondiale (2,7), mais il est faible comparé aux six à huit enfants qui étaient la norme dans la génération précédente. La fécondité a donc beaucoup diminué. En comparaison avec les pays d'Asie ou d'Amérique latine de même niveau de développement, la baisse a débuté plus tard dans le monde arabe, mais une fois amorcée, son déroulement a été plus rapide, si rapide que les annuaires internationaux, pris de vitesse, en donnent assez systématiquement des estimations supérieures à la réalité » (idem p. 1).

Le retard observé dans le monde arabe ne serait pas imputable au poids de l'Islam, qui freinerait le processus d'autonomisation des femmes et de progression des institutions civiques, comme le démontrent les exemples de l'Iran et de l'Algérie où la fécondité s'est effondrée alors que l'emprise de l'Islam y était forte. Il serait dû au poids des revenus pétroliers dans les économies de ces pays, perçus directement ou indirectement. Ces revenus ont permis aux gouvernements arabes de financer de très significatives politiques de développement et de subventionnement de la consommation, comme on l'a vu dans le chapitre I et qui ont joué en faveur d'une baisse de la fécondité. Toutefois, en abaissant le coût de l'enfant et en soutenant économiquement le modèle familial à un revenu, ils ont aussi produit un effet contraire : celui de renforcer le modèle de la femme au foyer, mère de nombreux enfants. Ainsi, remarque Philippe Fargues, « par le double biais de l'abaissement des coûts de la fécondité et du confinement de la femme au foyer, la rente pétrolière favorisait une fécondité haute. En quelque sorte, la rente « produisait » de la population ». Toutefois, continue-t-il :

> « la crise pétrolière commencée au milieu des années 1980 mit fin à ce mécanisme. La chute du prix du pétrole entraîna celle de la rente et tous les États, à l'exception des principautés du Golfe, adoptèrent bientôt des programmes de réforme économique dont les familles firent les frais. L'âge au mariage s'éleva, la tendance étant accentuée par l'habitude prise au temps de l'euphorie pétrolière de réunir une dot substantielle afin de se marier, que le prétendant mettait désormais de nombreuses années à réunir. Une fois marié, le couple mit moins d'enfants au monde, car les aspirations qu'il avait appris à nourrir pour eux durant la période précédente étaient entrées dans les mœurs tandis que le coût de la vie ne cessait de renchérir. La succession de ces périodes économiques creusa un fossé entre les générations : les enfants de l'État providence et ceux de l'ajustement structurel » (idem p. 2).

Les familles nucléaires deviennent la règle parmi les couches moyennes urbaines, dans lesquelles la double activité se banalise.

<footnote n="151">151 Je me fonde ici essentiellement sur les écrits de Philippe Fargues (2000 et 2003), sur un ouvrage édité par Nicholas Hopkins (2001) et sur diverses publications d'organisations internationales référencées dans les textes.</footnote>
Les changements sont profonds et rapides : l'âge du mariage a reculé de plus de cinq ans en moyenne d'une génération à l'autre, sous l'effet conjugué de la prolongation des études et de la progression de l'activité professionnelle, encore souvent considérée comme difficilement compatible avec une vie conjugale, lorsqu'elle est menée à l'extérieur du foyer. Une catégorie de femmes célibataires apparaît dans les statistiques, et dans la vie sociale, surtout parmi les femmes professionnelles ; mais « ce nouveau groupe n'a pas encore trouvé sa place véritable dans la société, et encore moins conquis sa reconnaissance par le droit. » (Idem p. 2). Il prend toutefois des proportions importantes : au Liban, à la fin des années 1990, un cinquième des femmes de 35 à 39 ans est célibataire, et ne se marieront probablement jamais (Roudi-Fahimi et Mederios Kent 2008). De plus en plus de femmes sont mariées avec des hommes plus jeunes qu'elles, phénomène autrefois très marginal et qui s'explique par les contraintes du marché matrimonial : les hommes jeunes pallient ainsi leur difficulté à rassembler les moyens matériels du mariage et les femmes relativement âgées, célibataires, veuves ou divorcées, « s'offrent » ainsi un compagnon de vie. Et dans une proportion non négligeable de mariages, les épouses sont plus éduquées que leur mari, souvent de plusieurs années de scolarité (Hopkins ed. 2001). Philippe Fargues (2003) souligne que les écarts entre le droit et les pratiques réelles se creusent dans le monde arabe : le dépassement des pères par les filles du point de vue du niveau d'instruction met au défi l'ordre patriarcal et la dépendance d'une part croissante de maris à l'égard du travail de leur épouse les conduit à « ne pas user des prérogatives que leur donne le droit pour limiter les mouvements de celle qui soutient la famille » (p. 4).

Comme on le verra dans cette section, toutefois, ces transformations ont un rythme, une
ampleur et des effets inégaux, non seulement d'un pays à l'autre, mais aussi d'une classe
sociale à l'autre, entre population urbaine et rurale, entre anciens citoyens et nouveaux
résidents, migrants, réfugiés... Peu de femmes participent au pouvoir et à la
représentation politique, aux mouvements organisés et aux cercles de décision. Les
structures de classes interagissent avec les écarts de genre pour renforcer les lignes de
pouvoir et de domination ; les organisations de femmes reposent avant tout sur la
participation de femmes originaires des couches aisées ou moyennes de la population, qui
ne sont pas toujours sensibles aux problèmes que peuvent rencontrer celles des milieux
plus modestes, ou marginalisés. De surcroît, la famille demeure l'unité sociale investie du
pouvoir, aux niveaux micro et macro, et tend à résister aux changements impulsés selon
des critères de genre (bien que de façon très inégale selon les pays et milieux sociaux), ce
qui a des conséquences sur la difficulté des femmes à participer à la population active de
façon gratifiante (personnellement et financièrement).

Les transformations sociales et économiques ont aussi comme résultat l'augmentation de
la proportion de femmes seules, avec ou sans enfants à charge, au point où les
mécanismes de solidarité familiale, en principe en charge de leur entretien, n'y
parviennent plus, voire sont écartés par des femmes qui rejettent leur tutelle
contraignante. Dans un contexte de réduction de la fertilité et de vieillissement de la
population, auxquels s'ajoutent l'augmentation du chômage, la crise du logement, et
l'ensemble des dynamiques de modernisation, l'idéal de la famille étendue, multi-
générationnelle et solidaire, s'effrite. Les femmes sont plus que les hommes victimes de
ces évolutions ; de plus en plus de femmes vivent sans soutien masculin, pas tant dans
une trajectoire d'émancipation qu'enfoncées dans la solitude, la pauvreté et l'isolement.
Ce sont elles aussi qui subissent le plus fortement la tension entre aspirations et nécessité,
d'un côté, et représentations et pression sociales, de l'autre. Mais ces transformations engendrent aussi des espaces d'autonomie et d'individualisation.

Les pages qui suivent procèdent de longues années d'observation et de recherche mais aussi de travaux réalisés avec le BIT au cours des dernières années. J'essaierai de construire une analyse dynamique entre perspectives normatives et considérations sur le genre, et de dépasser les généralisations régionales pour réfléchir aux trajectoires différenciées.

## 21- Emploi des femmes et informalisation

Les taux d'activités féminins croissent rapidement dans les pays arabes, mais demeurent bien inférieurs à ceux des hommes, et à ceux d'autres régions du monde. En une ou deux générations, les taux d'activité ont plus que doublé dans certains pays, ce qui représente une transformation sociale considérable. La part moyenne des femmes dans la population active atteint 27% entre 2000 et 2005 (25% pendant le précédent quinquennat), et elles représentent 36% des nouveaux entrants sur le marché du travail (contre 32% la période précédente ; ILO 2005, The World Bank 2007).
<table><caption>Table 1. Taux d'activité féminine dans les pays arabes</caption><thead><tr><th></th><th>1990</th><th>2000</th><th>2005</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Pauvre en ressources, travail abondant</strong></td><td><strong>26</strong></td><td><strong>24</strong></td><td><strong>25</strong></td></tr><tr><td>Egypte</td><td>28</td><td>21</td><td>22</td></tr><tr><td>Tunisie</td><td>22</td><td>27</td><td>31</td></tr><tr><td>Liban</td><td>34</td><td>33</td><td>36</td></tr><tr><td>Maroc</td><td>26</td><td>29</td><td>29</td></tr><tr><td>Jordanie</td><td>19</td><td>26</td><td>29</td></tr><tr><td><strong>Riche en ressources, travail abondant</strong></td><td><strong>23</strong></td><td><strong>31</strong></td><td><strong>36</strong></td></tr><tr><td>Algérie</td><td>24</td><td>33</td><td>38</td></tr><tr><td>Yémen</td><td>29</td><td>29</td><td>31</td></tr><tr><td>Iraq</td><td>16</td><td>20</td><td>21</td></tr><tr><td>Syrie</td><td>30</td><td>36</td><td>40</td></tr><tr><td>Iran</td><td>22</td><td>33</td><td>41</td></tr><tr><td><strong>Riche en ressources, importateur de travail</strong></td><td><strong>19</strong></td><td><strong>23</strong></td><td><strong>26</strong></td></tr><tr><td>Arabie Saoudite</td><td>16</td><td>17</td><td>18</td></tr><tr><td>UAE</td><td>26</td><td>36</td><td>39</td></tr><tr><td>Oman</td><td>16</td><td>21</td><td>24</td></tr><tr><td>Qatar</td><td>30</td><td>34</td><td>37</td></tr><tr><td>Kuwait</td><td>36</td><td>45</td><td>50</td></tr><tr><td>Bahreïn</td><td>29</td><td>31</td><td>31</td></tr><tr><td>Libye</td><td>20</td><td>28</td><td>34</td></tr><tr><td><strong>ANMO</strong></td><td><strong>24</strong></td><td><strong>28</strong></td><td><strong>31</strong></td></tr></tbody></table>

Source: The World Bank 2007, Staff estimates based on ILO 2005

Note: ces données sont significativement différentes de celles présentées par Robalino 2005 p. 184.

Les chiffres présentés sur le tableau ci-dessus sont toutefois pleins d'incertitudes, et devraient certainement être revus à la hausse, si un certain nombre d'activités, en particulier celles exercées dans le cadre du foyer, devaient y être intégrées. Les enquêtes sur les emplois du temps de femmes tendent en effet à montrer que les sources statistiques sous-estiment la contribution économique des femmes arabes. Philippe Fargues (2003) souligne d'ailleurs que les publications internationales ont sensiblement réévalué, sans que l'on sache sur quelle base, les taux d'activité féminine fournis par les derniers recensements nationaux. La contradiction entre l'intention de saisir les formes d'activité informelle des femmes, d'un côté, et l'inadéquation des outils statistiques mobilisés pour le faire, de l'autre, a constitué le cœur des débats qui ont animé le séminaire organisé par le BIT autour du projet de recherche sur l'économie féminine informelle et j'en ai moi-même fait le constat lors de mes travaux de terrain. Un certain nombre de biais reflètent et contribuent à reproduire la faible reconnaissance du travail des femmes, et ainsi leur faible valeur sociale, et par la suite économique. D'un côté, en effet, le terme de « travail » possède de multiples traductions en arabe, qui désignent certains une simple activité laborieuse, d'autres un emploi salarié, d'autres encore une
tâche rémunérée ponctuelle, etc., et maintes occupations féminines, quoique génératrices de revenu, n'ont pas le statut de « travail ». Les catégories de travail et non-travail sont définies pour exclure les activités domestiques, alors qu'elles intègrent souvent une partie de production marchande, alors non reconnue<fnref n="152" />. En outre, les termes usités pour désigner le travail en arabe, et même selon les dialectes, ne recoupent pas les frontières des catégories statistiques internationales occidentalo-centrées, ce qui conduit à des malentendus souvent insoupçonnés entre enquêteurs et répondants.

Par ailleurs, lors de la collecte des données, les pères et maris sont ceux qui répondent généralement aux enquêteurs. Or il semble que, peut-être influencés par les termes employés par les enquêteurs, mais aussi par leurs propres représentations, ils ont tendance à entériner une définition du travail qui correspondent soit une définition salariale stable, soit une valorisation de l'entrepreneuriat installé dans l'espace public, et donc plutôt masculin. Ajoutons que, dans la plupart des systèmes de valeurs sociales, il est dégradant pour un homme de ne pas parvenir à entretenir sa famille : plusieurs histoires racontées par des enquêteurs soulignent une tendance à nier le fait que l'épouse « travaille », a fortiori dans des activités peu valorisées et surtout devant un étranger. On peut en revanche s'étonner que le pourcentage de femmes actives soit si élevé dans les pays du Golfe. Il semblerait que la raison en est que les femmes migrantes, dont le taux d'activité est proche de 100%, sont comptabilisées dans la moyenne, avec les femmes « nationales », dont le taux d'activité est bien plus bas.

La taille importante des secteurs publics dans le monde arabe possède un effet de genre important. La croissance du taux d'activité des femmes est pour une bonne part imputable à l'expansion des possibilités d'acquérir un niveau d'éducation et de qualification, et à l'emploi des femmes qualifiées nationales mais aussi étrangères dans les secteurs publics scolaires, universitaires et de santé en expansion pendant les décennies de fort développement des services publics. Les femmes y étaient attirées par la sécurité de l'emploi, le fait qu'elles y faisaient face à une moindre discrimination (reconnaissance des compétences, niveaux de rémunération) que dans le secteur privé, que les horaires de travail y étaient moins pénibles, qu'elles pouvaient y bénéficier de pensions de retraite anticipées (parfois après huit ou dix ans de cotisation seulement), de congés de maternité, parfois de solutions de garde pour leurs enfants, ce qui permettait un aménagement peu contradictoire entre leur rôle d'épouse et de mère et leur statut d'employée.

En 1996, dans l'ensemble de la région, plus de 35% des femmes actives et employées le sont encore dans le secteur public, en réduction marquée par rapport à 1987, lorsqu'elles étaient 51% (The World Bank 2004 p. 4-77). Des pays sur lesquels les données sont disponibles (et comparables), l'Algérie est le pays où la concentration des femmes dans le secteur public est la plus forte (plus de 85% de l'emploi féminin total en 1990, en légère régression par rapport aux années 1980). En 1988, la Jordanie (54%) où le taux de participation féminine s'est multiplié par plus de trois entre 1984 et 1996, et l'Egypte (66%) se distinguent elles aussi par de fortes concentrations qui tendent à décroître au cours des années suivantes (57% en 1998 pour l'Egypte). En Syrie, cette proportion est de 42% dans les années 1990, mais elle n'est que d'environ 20% en Tunisie et dans les Territoires palestiniens, de 14% au Liban, et de 7% au Maroc, ce qui corrobore la

<footnote n="152">152 Certains pays ont cependant essayé de développer des outils de collecte de données qui permettent de saisir l'économie informelle dans ses différentes formes, et en particulier féminine : la Palestine, dans laquelle les innovations méthodologiques sont à la mesure de la volonté de rendre compte des effets de l'occupation, et la Tunisie, un des laboratoires de travaux sur l'informel, impulsés et conduits notamment par Jacques Charmes.</footnote>
moindre place de l'Etat social. Dans la plupart des pays, elle tend à baisser au cours de la décennie 1990, soit à cause d'une croissance plus forte dans le secteur privé, soit en raison d'une déféminisation générale de la population active, comme en Egypte.

L'accroissement de l'activité des femmes n'est pas uniquement le produit des progrès de l'éducation. De plus en plus, il résulte de facteurs économiques : chômage des hommes, perte de valeur des revenus publics, contraction des revenus migratoires font que les hommes dépendent de plus en plus du travail des femmes. Il continue pourtant d'exister un écart significatif entre le taux d'activité des femmes mariées et des célibataires<fnref n="153" />, qui indique qu'il n'est pas encore tout à fait toléré pour une femme mariée d'avoir une activité professionnelle hors du foyer. Les patrons du secteur privé jouent le jeu : ils tendent à encourager les femmes à quitter leur emploi lorsqu'elles se marient ou tombent enceintes, pour respecter la coutume, mais aussi pour éviter de devoir tolérer des absences pour maladie d'enfant ou priorité familiale. En Palestine, ce que j'ai ressenti de mes entretiens avec des patrons qui embauchaient essentiellement des femmes était qu'ils « laissaient la place » au mari, comme s'il ne pouvait y avoir deux tutelles sur une femme, que son autorité de patron se heurterait forcément à celle du mari. Et, de fait, ce dernier peut ne pas accepter qu'un autre ordre que le sien (celui de l'entreprise) régisse les allées et venues de son épouse et « qu'on dise » qu'il ne la contrôle pas. Cette permanence contribue au retard dans l'âge du mariage, mais cède peu à peu devant l'appauvrissement des ménages, qui fait de nécessité vertu : le second salaire que rapportent les femmes ne peut plus être considéré comme de l'argent de poche (ainsi qu'on me le disait dans les années 1995).

L'emploi privé croît trop peu rapidement pour absorber les nouvelles actives, ou les chômeuses, surtout dans un contexte de discrimination et de contraintes culturelles souligné plus haut pour la plupart des pays. En effet, les secteurs « capitalistes » occupent une part faible de la population active locale dans la plupart des pays arabes et les femmes y représentent une part minoritaire. Si les entreprises industrielles d'Etat ont bien embauché des femmes « du pays », tant les normes légales que, plus encore parfois, les normes sociales et culturelles (absences pour maladies d'enfants, congés de maternité, cessation d'activité lors du mariage ou de la première grossesse, faible pénibilité des tâches requises...) imposent aux entrepreneurs privés des contraintes qu'ils tendent à contourner en ayant recours à des femmes étrangères, déliées de la tutelle de leur mari ou père, même si elles sont arabes, dès lors qu'elles migrent. Ceci est moins vrai dans les pays du Maghreb, ou en Egypte, dans lesquels le salariat privé et l'industrie intensive en travail (masculin et féminin) sont plus répandus que dans les pays du Moyen-Orient ou dans la péninsule<fnref n="154" />. Dans ces derniers, c'est avant tout en tant que main-d'œuvre étrangère que les femmes salariées sont soumises à des conditions de travail parfois très pénibles, en dehors de toute protection légale ou sociale, et reçoivent de faibles rémunérations : ouvrières agricoles, employées d'hôtel, employées domestiques... Il demeure qu'on peut aussi considérer que les femmes arabes ont été, plus que d'autres (en Asie, Amérique latine), protégées contre l'intégration brutale dans une force de travail exploitée par les investissements internationaux dans des emplois difficiles, dangereux, peu protégés et faiblement payés. Dans certains pays, on observe une remasculinisation

<footnote n="153">153 Pour l'ensemble du monde arabe couvert par les enquêtes fécondité des années 1990, pour la tranche des 25-29 ans, le taux d'activité était de 31% pour les célibataires et de 18% pour les mariées (Fargues 2003 p. 2).</footnote>

<footnote n="154">154 En Tunisie, par exemple, le développement des industries textiles a absorbé une main-d'œuvre féminine abondante (voir Destremau 2008 [108]).</footnote>
de branches dans lesquelles les femmes s'étaient insérées, mais aux conditions de rémunération dévalorisées établies pour elles (Van Aken 2005).

Le recul de l'emploi public et la croissance trop faible de l'emploi privé affectent le taux de chômage déclaré<fnref n="155" /> des femmes : les plus éduquées sont aujourd'hui celles qui ont le plus de difficulté à intégrer le marché du travail (The World Bank 2007). Si d'un côté les vagues de femmes éduquées sortant des écoles et universités nationales ont pu peu à peu remplacer celles qui avaient été importées pour pourvoir les emplois de santé et d'éducation que requérait le développement des services publics, la contraction de dépenses publiques affectent fortement leurs débouchés. Ainsi, dans une famille (très) nombreuse de la bourgade yéménite où j'ai passé plusieurs années égrenées sur deux décennies, les filles aînées ont poussé assez loin leurs études supérieures. Mais elles ont dû mettre en péril leurs chances de se marier : si le fiancé acceptait d'attendre la fin de leur cursus, les familles respectives craignaient de voir passer leur chance. Et si ces filles ont bien trouvé un emploi public qui correspondait à leur formation, celui-ci s'est fait attendre, et le salaire n'est pas à la hauteur des ambitions : il ne les fera pas significativement changer de mode de vie et vivre une rupture de mobilité ascendante par rapport à leurs parents. La quatrième fille, du coup, s'est vue mariée à quatorze ans : trop d'incertitudes pesaient sur une voie professionnelle,

D'un autre côté, les femmes qualifiées font face à des difficultés à s'intégrer dans le secteur privé, en raison des barrières discriminatoires à l'entrée (qui alimentent le taux de chômage et le différentiel salarial), mais aussi du faible niveau de protection sociale qu'on leur offre, qui met en forte tension leurs fonctions familiales (CAWTAR 2001, Moghadam 2002). La proportion de femmes dans le chômage total varie de 25-35% en Algérie, au Maroc, au Bahreïn, à 20-25% en Jordanie, au Qatar, en Syrie et en Egypte, à 5-15% en Palestine, Tunisie, Yémen, et Liban, et moins dans les EAU et au Koweït<fnref n="156" />. Partout le taux de chômage des femmes tend à croître et est généralement plus élevé que celui des hommes, ce qui peut être entendu comme un indice de la croissance de la proportion de femmes éduquées qui cherchent un emploi<fnref n="157" />. Selon le BIT, deux femmes d'âge actif sur dix seulement sont employées dans le monde arabe, contre sept hommes sur dix.

Dans un contexte de croissance de la force de travail féminine de 5% par an en moyenne - une combinaison de celle des taux de participation, soutenus par la baisse des taux de fécondité, et de l'accroissement de la population en âge de travailler- les dynamiques sociales, démographiques et économiques ont un effet important sur l'informalisation du travail des femmes. Selon les données disponibles, plus de 40% de l'emploi féminin est informel en Algérie, Maroc, Tunisie, Egypte et Syrie (ILO 2002) et la tendance à l'informalisation a été plus accusée pour les femmes que pour les hommes, particulièrement celles avec un bas niveau d'éducation, les moins capables de briguer un emploi public. Les employeurs privés tendent à éviter d'appliquer les lois du travail envers les femmes, en particulier les congés de maternité.

<footnote n="155">¹⁵⁵ Voir les réserves ci-dessus, en particulier dans le chapitre 1.</footnote>

<footnote n="156">¹⁵⁶ Je ne saurais suffisamment prévenir des risques de surinterprétation de ces taux, qui sont totalement construits par conventions administratives, selon les modes de récolte des données.</footnote>

<footnote n="157">¹⁵⁷ Et donc qui ne sont pas comptées comme inactives, bien qu'elles puissent être des « chercheurs d'emploi découragées » ou des travailleuses informelles.</footnote>
Ici aussi, toutefois, on note un différentiel selon le niveau d'éducation : ce sont les femmes non éduquées, poussées par la pauvreté, qui sont les plus susceptibles de s'engager dans des activités de survie, précaires, non protégées, voire non reconnues : nettoyage, vente sur les marchés ou au porte-à-porte, petite production marchande à domicile, travaux de couture ou de montage en sous-traitance ou à façon. Ces activités, qui représentent le segment le moins valorisé de l'informel (parce qu'elles sont largement réservées aux femmes, qu'elles se distinguent peu de l'activité domestique, qu'elles sont considérées ne requérir aucune compétence ou qualification reconnue) sont aussi les moins bien rémunérées et les moins valorisées socialement. L'essor du nombre des ménages dirigés par des femmes situés sous le seuil de pauvreté atteste de ces tendances, de même que la forte proportion de pauvres qui appartiennent à des ménages de ce type.

La confrontation d'études de cas de différents pays (Liban, Egypte, Tunisie, Yémen et Palestine), systématiquement conduite dans le cadre du projet de recherche du BIT cité ci-dessus, a mis au jour de fortes différences entre configurations nationales, et des relations diverses entre les processus d'appauvrissement, leurs dimensions de genre, et les activités socialement acceptables (ou non) pour des femmes de plus en plus sollicitées pour contribuer au revenu familial, mais pour autant peu reconnues comme travailleuses. En Tunisie, l'informel féminin est plutôt le produit de la flexibilisation du marché du travail salarié. Au Yémen, il se love dans les anciennes relations de dépendance sociale ou le travail à façon du souk et croît dans les interstices de l'urbanisation (petit commerce, emploi domestique, mendicité, couture à façon, fabrication de pain...). En Palestine, le développement d'activités de survie (qu'il est presque fallacieux de qualifier d'informelles, tant le formel est fantomatique) s'inscrit dans le cadre d'une occupation qui a fait se succéder une situation d'isolement draconien à celle qui prévalait jusqu'aux années 1990, de réserve de main-d'œuvre pour Israël. Au Liban, c'est avant tout de débrouille de ménages appauvris par les années de guerre, déplacés ou privés de moyens de survie (terres, boutique, emploi) qu'il s'agit. L'Egypte est plus proche, probablement, de nos représentations de l'informel dans les pays en développement : surpopulation, pauvreté endémique, très faibles salaires et pensions y alimentent un « secteur » de petits boulots, commerce de rue, petits services à la personne, petite production marchande.

Les études réalisées sur l'économie informelle dans le monde arabe sont confrontées, comme partout, à la malléabilité de la notion qui se situe au croisement de définitions normatives et du sens commun. En outre, les enquêtes saisissent mal l'activité féminine informelle lorsque la frontière entre activités domestiques non marchandes et marchandes est peu visible. Ceci est d'autant plus le cas dans cette région que les normes de comportement exigées de nombreuses femmes (plus ou moins selon les pays, et plus parmi les couches populaires urbaines qu'à l'égard des femmes éduquées ou des paysannes) continuent à vouloir limiter leurs sorties du foyer. Les femmes pauvres sont donc incitées à trouver des moyens de survie qu'elles peuvent exercer dans le cadre domestique, que la rigidité des normes statistiques permet mal de comptabiliser, et non dans un cadre extérieur. En cela la région arabe n'est pas à proprement parler spécifique, au regard d'autres régions du monde, mais elle se distingue probablement par une résistance au changement que le modèle de la « famille arabe », analysé par les démographes, a permis.
## 22- Les femmes, la protection sociale et l'ordre familial

La question de la protection sociale des femmes est une entrée privilégiée pour lire les effets de genre des politiques sociales, tant elle s'imbrique avec les politiques familiales, d'emploi, et plus largement l'ensemble des politiques sociales de santé, d'éducation, de logement, d'assistance, de développement ou de construction d'infrastructures. L'on se doit de considérer d'une part les mesures ou dispositifs qui les concernent au titre de travailleuses et d'autres part ceux qui leur sont destinés à d'autres titres, comme épouses, mères, pourvoyeuses de care, etc. Les politiques, mesures ou dispositifs sociaux peuvent tendre à encourager les femmes à l'activité, en tentant d'aménager la conciliation entre tâches familiales et activité rémunérée, mais elles sont généralement ambiguës quant à leur autonomie économique, ou aux transformations de la distribution familiale des rôles, des places et de la reconnaissance. Elles peuvent s'efforcer de favoriser le salariat comme forme instituée de la mise au travail, tout en encourageant l'auto-emploi des femmes, particulièrement sous ses formes les plus compatibles avec leur statut familial, comme par exemple le travail à domicile. Les politiques familiales et lois de statut personnel, qui orientent la nuptialité, la natalité, le mariage, peuvent confirmer, renforcer ou amoindrir leur dépendance à l'égard de leur mari, père ou même frères, protéger les femmes « seules » à l'égard de leurs besoins particuliers ou tendre à les contrôler, les stigmatiser et les fragiliser.

Les Etats arabes modernes ont tenté d'étendre le spectre des droits sociaux des femmes, en élargissant leur accès à l'éducation et à l'emploi et en leur accordant des droits à la protection sociale lorsqu'elles sont employées dans le secteur public (outre leur statut d'ayant-droit de leur père ou époux). Ils ont aussi aménagé la possibilité de satisfaire par le marché une partie des tâches de care, par l'emploi d'une domestique bon marché, ce qui permet de concilier emploi et rôles familiaux, quoiqu'aux dépens de centaines de milliers d'autres femmes qui occupent ces emplois domestiques (voir plus bas). Cependant, ces mesures ne sont pas parvenues à couvrir les femmes qui se consacrent à des petites activités marchandes, considérées informelles presque par nature, pas plus qu'elles ne se sont adaptées aux transformations sociales et familiales (décohabitation, divorces, séparations, célibat des femmes...), à la croissance des niveaux éducatifs des femmes, à la désintégration des familles étendues et aux besoins qui en découlent quant au care des personnes âgées, des handicapés et des enfants.

Dans tous les pays de la région, les dispositifs institutionnels d'assurance sociale et de lois du travail ont été conçus pour minimiser l'incompatibilité entre l'activité économique des femmes et leur rôle comme carer des dépendants du foyer : congés maternité ou parentaux, retraite anticipée. Toutefois, cette « discrimination positive » se double d'autres mesures -de facto ou de jure- qui affectent les droits des femmes et leurs possibilités de construire une carrière.

L'âge légal de la retraite et les périodes cotisées requises sont soit égaux pour les hommes et les femmes, soit en faveur des femmes. Les périodes minima de contribution sont plus courtes pour les femmes, et les déductions effectuées en cas de retraite anticipée plus
faibles également (Robalino 2005 : 77-79)<fnref n="158" />. Les femmes qui travaillent dans les entreprises familiales (surtout dans l'agriculture) n'ont pas le droit de cotiser pour assurer leur pension, parce qu'elles ne sont pas enregistrées. Ajoutons que leurs salaires plus bas et leurs possibilités de se retirer plus tôt que les hommes réduisent le montant des pensions versées aux femmes.

Dans la plupart des pays arabes, les règles de versement des pensions aux survivants pénalisent les femmes qui font le choix de travailler, et ne sont versées qu'aux veufs incapables ou aux veuves inactives. Elles favorisent en revanche les filles non mariées. Les femmes divorcées et veuves sont peu protégées par les dispositifs d'assurance sociale. Le plus souvent, elles ne peuvent percevoir la pension de leur époux qu'à des conditions restrictives (et bien entendu que lorsqu'il y aurait eu droit). Dans des régions où la polygamie existe encore, les femmes peuvent traverser des problèmes sérieux si leur époux meurt, dès lors que plusieurs systèmes ne reconnaissent qu'une des épouses comme ayant-droit. De toute façon, les pensions au survivant sont de faible montant, et de nombreuses veuves en Egypte ou au Yémen, par exemple, n'en ont pas du tout parce qu'elles ne détiennent pas de carte d'identité.

Les femmes divorcées ou veuves sont en fait réputées pouvoir -voire devoir- retourner chez leurs parents, ou être prises en charge par un des hommes de leur famille d'origine jusqu'à un prochain mariage et donc demeurer, leur vie durant, dépendante d'un homme qui leur doit subsistance. Lorsqu'elles se remarient, elles doivent le plus souvent laisser leurs enfants dans la famille du père de ceux-ci, au-delà de la petite enfance. A de très rares exceptions près (comme en Tunisie), la loi ne prévoit le versement d'aucune pension alimentaire, ni de prestation compensatoire. Dans les faits, toutefois, de plus en plus de femmes ne souhaitent pas, ou ne peuvent pas, retourner en tutelle familiale, et vivent seules.

Les veuves, divorcées, femmes de prisonniers (aux côtés des orphelins, des handicapés, et des personnes âgées isolées) sont les cibles privilégiées de la bienfaisance privée (à fondement religieux) et des programmes d'assistance, qui y voient l'image même du pauvre méritant. Ces actions sont toutefois généralement entendues dans une perspective familialiste et subsidiariste : la charité, l'aumône, l'assistance ne sont pas *responsables* de ces femmes, qui demeurent à la charge (légale, morale) des hommes de leur famille<fnref n="159" />. On observe donc un décalage grandissant entre la norme des représentations, reflétée dans la norme des politiques sociales, d'une part, et les transformations sociales qui engendrent une autre réalité vécue d'autre part. Ce décalage, s'il est comparable à celui constaté dans d'autres régions, ici encore semble renforcé par une résistance plus forte des représentations idéalisées de l'ordre social. S'y articule un autre idéal, dont on traitera plus loin : celui des normes morales véhiculées par les interventions internationales, vers une citoyenneté universaliste, libérale et individualiste, qui présupposerait l'égalité entre hommes et femmes du point de vue des droits (humains), sans contrepartie politique.

<footnote n="158">158 L'âge légal est généralement de 60 ou 55 ans pour les femmes, souvent de cinq ans inférieur à celui des hommes. En Algérie, Bahraïn, et au Yémen, les périodes contributives requises sont inférieures pour les femmes. L'âge minimum pour une retraite anticipée est le plus souvent plus bas pour les femmes : 35 ans au Bahrain et en Jordanie (40 et 45 ans pour les hommes respectivement) ; 40 ans en Egypte (le même que pour les hommes) ; 45 ans en Algérie et au Yémen (50 ans pour les hommes dans les deux pays) ; 50 ans en Tunisie et 55 ans au maroc (idem pour les hommes) et 60 ans en Lybie (62 ans pour les hommes).</footnote>

<footnote n="159">159 D'ailleurs au Yémen la caisse d'assistance établie par l'Etat est désignée du même terme (proche de « tutelle» que l'obligation d'aliment.</footnote>