observés dans un registre formel, c'est-à-dire dans le cadre d'arrangements stabilisés et formalisés entre acteurs, comme dans un registre informel à travers des interactions ponctuelles.

Se concentrer sur l'échange de ressources comporte toutefois deux biais principaux pour l'analyse de la participation d'un groupe d'intérêt aux politiques publiques. Un premier biais revient à surestimer le rôle des ressources échangées dans l'obtention de gains ou d'aménagement des politiques publiques. J. Hacker et P. Pierson (2002) montrent, par exemple, qu'en Grande-Bretagne les entreprises bénéficient d'une situation privilégiée non intentionnelle, c'est-à-dire qui ne dépend pas de leurs interactions avec les pouvoirs publics, en raison de la dépendance des gouvernements à la croissance économique dans les sociétés capitalistes. En conséquence, le contexte réglementaire et politique dans lequel se déploient les relations entre entreprises et pouvoirs publics serait favorable aux entreprises. Un second biais, d'ordre méthodologique, relève de la difficulté à identifier la valeur d'une ressource pour un acteur à la seule lumière de l'échange. En effet, elle dépend d'un ensemble plus large de contraintes qui cadrent l'activité de l'acteur.

Pour tenir compte de ces limites, J. Pollard propose un dispositif méthodologique centré sur l'analyse des modalités concrètes de la participation d'un groupe d'intérêt aux politiques urbaines et son repositionnement systématique dans une approche sectorielle. En premier lieu, il s'agit ainsi de s'intéresser aux formes prises par la participation aux politiques urbaines plutôt qu'à ses motifs. Celle-ci est envisagée à deux moments en particulier d'une politique publique : l'élaboration des politiques urbaines et plus particulièrement celles du logement, puis la mise en œuvre de ces politiques. Ces deux moments peuvent être complémentaires ou distincts. Ils n'associent pas nécessairement les mêmes acteurs, ni les mêmes outils. Ainsi, les organismes HLM sont formellement associés à une diversité d'instances en charge de l'élaboration des politiques du logement en général, depuis les commissions de travail du Ministère de la cohésion des territoires jusqu'aux comités de pilotage des documents locaux de planification de l'habitat. La mise en œuvre des politiques urbaines constitue un autre moment où ces orientations peuvent être renégociées. Ce moment n'implique pas nécessairement les mêmes acteurs, notamment à l'échelle locale.

En second lieu, « [l]a mise en contexte sectorielle permet de ne pas surévaluer l'influence du groupe d'acteurs pris pour objet d'étude » (Pollard, 2018, p. 21). Il s'agit d'une part de considérer les positionnements et les stratégies des autres acteurs du secteur. C'est aussi prendre en compte les cadres réglementaires et économiques dans lesquelles s'inscrivent ces interactions. Plus particulièrement pour les organismes HLM, elles s'inscrivent dans un ensemble des dispositifs de gouvernance et prérogatives réglementaires qui enchevêtrent les
relations avec les acteurs publics. Autrement dit, à l'échelle nationale comme à l'échelle locale, les acteurs publics locaux disposent tout de même d'une diversité de ressources formelles pour participer à la stratégie des organismes HLM. D'autre part, l'approche sectorielle permet de prendre en compte d'autres facteurs de changement dans le positionnement des acteurs : apparition ou disparition de nouveaux acteurs, renforcement du poids de la contrainte budgétaire sur les stratégies d'acteurs, etc. Enfin, le recours à une double échelle d'analyse, à la fois locale et nationale, permet de multiplier les points de vue afin ne pas se limiter à ce que les acteurs disent de leurs activités. En complément de ces dispositions, quelques observations empiriques de la transformation des activités des organismes HLM dans les villes en décroissance permettent aussi de mieux contextualiser leur participation aux politiques urbaines.

## 4.2. Questions de recherche et hypothèses

La sociologie des groupes d'intérêt fournit ainsi un cadre analytique pour rendre compte de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance. Elle propose ainsi des outils pour décortiquer le rôle d'allié assigné aux organismes HLM dans la mise en œuvre de politiques urbaines là où le marché et les acteurs privés font défaut. Le problème que je cherche à résoudre est le suivant : dans quelle mesure les organismes HLM participent-ils aux politiques urbaines de gestion de la décroissance ? S'il s'agit de partenaires anciens et reconnus des politiques urbaines locales, dans quelle mesure leur participation peut-elle contribuer à la mise en œuvre de politiques adaptées à la situation de décroissance ?

La prise en compte des travaux sur les politiques urbaines des villes en décroissance et les mutations contemporaines du secteur HLM permet de décomposer le questionnement en deux hypothèses de travail. Chacune d'entre elles est formulée à partir des principaux apports et manques de la littérature au regard de l'objet de recherche.

La première hypothèse postule que la décroissance urbaine redéfinit les conditions d'exercice des organismes HLM. Elle découle d'une prise au sérieux de l'hypothèse de décroissance urbaine comme bifurcation durable du développement urbain. Ce processus d'affaiblissement économique, démographique et local engendre une déstabilisation des marchés résidentiels qui met en difficulté les organismes HLM. La hausse des logements vacants et la spécialisation dans le logement des plus précaires générerait à la fois des pertes de recettes et des dépenses supplémentaires à l'origine de difficultés économiques. Relevant quasiment du truisme, il s'agit pourtant d'une hypothèse en raison du manque de données
empiriques pour valider ce constat dans le contexte français. En effet, les travaux issus de la littérature états-unienne ou britannique laissent de côté les singularités du logement social pourtant à même d'atténuer certains effets attendus de la décroissance urbaine sur les acteurs locaux. L'insertion des organismes HLM dans un circuit de financement national peu sensible aux dynamiques économiques locales pourrait, par exemple, largement diminuer les difficultés économiques que connaissent les opérateurs locaux, à rebours du constat généralisé d'une perte de moyens financiers des acteurs locaux en contexte de décroissance urbaine. De même, la structuration du secteur en organisations professionnelles nationales associées à l'élaboration des politiques nationales du logement apparaît comme un levier d'action singulier qui permet d'adapter les instruments locaux de gestion de la décroissance à disposition des organismes HLM. Il s'agit d'observer comment, dans un contexte de transformation du système HLM, ces leviers jouent localement un rôle d'atténuation ou perdent de leur efficacité en raison de l'inadéquation des instruments des politiques nationales du logement aux enjeux de ces villes.

La deuxième hypothèse postule que la décroissance urbaine redéfinit les modalités de participation des organismes HLM aux politiques urbaines. En effet, les travaux d'économie politique de la décroissance urbaine mettent en évidence un renouveau des politiques urbaines qui s'organisent sur des ressources, des enjeux et des acteurs différents. Les difficultés rencontrées par les gouvernements locaux et l'absence ou départ d'acteurs immobiliers privés confortent la place d'organisations à but non lucratif comme les organismes HLM dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques urbaines locales. Les organismes HLM constitueraient ainsi des partenaires incontournables des collectivités locales dans les politiques de gestion de la décroissance urbaine. Dans quelle mesure participent-ils à la mise en œuvre de ces politiques urbaines ?

Plus précisément, trois éléments sont à observer pour rendre compte de la transformation des modalités de participation des organismes HLM. Premièrement, au-delà du repositionnement des acteurs en présence, il s'agit d'observer comment les organismes HLM participent à des enjeux spécifiques aux politiques urbaines en contexte de décroissance : diminuer le parc de logements sociaux, produire des formes de logements adaptées aux stratégies d'attractivité résidentielle promue par les collectivités locales, adapter les projets aux attentes des financeurs supra-locaux, etc. Deuxièmement, les travaux sur les réformes sectorielles montrent plutôt un approfondissement de la dépendance aux mécanismes marchands, ce qui limiterait leurs marges de manœuvre pour partager avec les collectivités locales les coûts de la mise en œuvre de politiques urbaines décalées de l'objectif de croissance en l'absence de
contreparties financières. Il convient donc d'observer comment localement, les organismes HLM concilient les effets de la décroissance urbaine et les impératifs sectoriels avec la mise en œuvre des politiques urbaines locales. Troisièmement, il s'agit aussi de prendre en compte la dimension nationale des politiques urbaines qui est moins fréquemment abordée par les travaux d'économie politique sur la décroissance urbaine. La structuration du secteur HLM en organisations professionnelles nationales apparaît comme un autre aspect de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines. A travers leur participation aux instances d'élaboration, de mise en œuvre et de contrôle des politiques nationales du logement, les fédérations HLM constituent aussi une ressource singulière qui permet d'adapter les instruments locaux de gestion de la décroissance à disposition des organismes HLM.

Afin de mettre à l'épreuve ces hypothèses, c'est une conception extensive de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines qui est retenue, sans se restreindre aux politiques du logement et aux projets de renouvellement urbain. Appréhender les organismes HLM comme des groupes d'intérêt fournit un outil analytique pour éclairer deux aspects de cette participation. D'une part, il s'agit de s'intéresser aux impératifs sectoriels et à leur intégration dans les stratégies de développement des organismes HLM. D'autre part, considérer l'organisme HLM comme un groupe d'intérêt permet d'inscrire sa participation dans un cadre négocié des politiques urbaines avec une pluralité d'acteurs au premier rang desquels les collectivités locales et les services déconcentrés de l'État. Il s'agit alors d'identifier les ressources valorisées entre organismes HLM et ces acteurs pour la poursuite de leurs agenda respectifs, leur valeur étant redéfinie par le processus de décroissance.

L'analyse en termes de « rapports d'échange » induit toutefois des approches méthodologiques distinctes à l'échelle nationale et à l'échelle locale pour observer la contribution des organismes HLM aux politiques urbaines de gestion de la décroissance. En effet à l'échelle nationale, le répertoire d'action et les ressources des fédérations HLM sont connus. L'enjeu est surtout d'observer si elles ont intégré à leur plaidoyer les difficultés des organismes HLM dans les villes en décroissance et dans quelle mesure ce cadrage par un groupe d'intérêt sectoriel du problème de la décroissance participe d'une évolution des politiques nationales du logement. A l'échelle des villes, les connaissances sur les modalités de participation des organismes HLM aux politiques urbaines sont plus éparses, à l'exception des travaux de M. Gimat sur la participation des organismes HLM aux politiques locales de production de logements sociaux. De plus, on fait l'hypothèse que la décroissance urbaine redéfinit les ressources et les opportunités d'échanges. Il faut donc à la fois identifier les
mécanismes concrets par lesquels les organismes HLM participent aux politiques urbaines et
dans quelle mesure ils sont mobilisés au service d'un agenda de décroissance planifiée.

A travers ces hypothèses, trois enjeux sont poursuivis dans cette thèse. Le premier, d'ordre empirique, est de renseigner sur les activités des organismes HLM dans les villes en décroissance et d'explorer leur participation à de politiques urbaines qui prennent en compte la décroissance.

Ce faisant, je souhaite aussi contribuer à deux champs de recherche. Concernant les travaux sur les politiques urbaines des villes en décroissance, il s'agit de conforter les approches d'économie politique existantes en affirmant les apports d'une analyse par les acteurs d'un secteur spécifique, celui du logement social. L'éclairage apporté, à la fois par la prise en compte des transformations qui animent ce secteur, et par l'observation à un double niveau - national, local - de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines, confirme l'intérêt de cette approche pour préciser le cadre d'action des politiques urbaines de gestion de la décroissance. Concernant les travaux sur l'évolution du modèle HLM français : il s'agit de poursuivre l'analyse en cours des effets locaux de mutations sectorielles en s'intéressant à un terrain d'enquête – les villes en décroissance – peu investigué par la recherche.
# Chapitre 2. Observer les organismes HLM en contexte de décroissance

Du cadre d'analyse exposé dans le chapitre précédent découle une méthode d'enquête à deux échelles : l'une nationale, l'autre locale. A chaque échelle, il s'agit à la fois d'identifier la spécificité des activités des organismes HLM en contexte de décroissance et les modalités de leur participation aux politiques publiques de gestion du processus.

Deux enjeux méthodologiques sont centraux dans l'élaboration de la démarche d'enquête. Premièrement, la thèse porte sur des aspects peu étudiés d'objets – le logement social, les organismes HLM, les politiques locales du logement – pourtant très observés par la recherche urbaine et les pouvoirs publics. Le travail le plus important a donc été de sélectionner les données et de combiner des bases de données hétérogènes pour obtenir des informations sur des pratiques ou des territoires moins connus. Deuxièmement, l'enjeu a été de tenir compte des implications d'un statut double, à la fois de praticienne et de chercheuse, dans la démarche d'enquête. Intégrée à l'équipe de la fédération des OPH dans le cadre d'une convention industrielle de formation par la recherche (CIFRE), j'ai pu bénéficier d'une bonne connaissance de ce milieu et d'un accès privilégié à des données et des acteurs. Cependant, cette identité professionnelle a aussi conditionné la relation aux enquêtés rencontrés.

La démarche générale d'enquête s'est structurée en deux phases. Une enquête à l'échelle nationale (1.1.) a tout d'abord permis de retracer la participation des fédérations HLM à la transformation du cadre national des politiques du logement afin d'intégrer des enjeux de décroissance. L'échelle nationale a aussi permis d'esquisser de premières pistes sur les ressources et stratégies des organismes HLM dans les villes en décroissance à partir d'une comparaison entre opérateurs. Cette enquête nationale a constitué un cadre de référence pour la deuxième phase d'enquête – locale – menée dans cinq villes en décroissance urbaine pour observer les stratégies des organismes HLM dans ces villes et leur participation aux politiques locales de gestion de la décroissance urbaine (1.2.). Ces deux phases d'enquête m'ont amenée à mobiliser trois types de données : les propos d'acteurs recueillis à travers des entretiens semi-directifs (2.1.), les données issues de bases statistiques sur le logement social (2.2) et les informations provenant de la « littérature grise » (2.3.).
# 1. Observer les organismes HLM en contexte de décroissance urbaine et leur participation aux politiques urbaines

Observer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance revient à articuler deux aspects, l'un sur la spécificité des ressources des organismes HLM en contexte de décroissance, l'autre sur les modalités d'élaboration et de mise en œuvre des politiques urbaines dans ces villes.

J'ai procédé pour cela tout d'abord à des analyses à l'échelle du secteur HLM (1.1.) puis à des enquêtes menées dans cinq villes françaises en décroissance urbaine (1.2.). A l'échelle sectorielle, il s'agissait d'observer comment les fédérations HLM ont pris en compte les difficultés identifiées par leurs adhérents situés dans les villes en décroissance et s'en sont fait le relai dans les instances d'élaboration des politiques nationales du logement. J'ai aussi cherché à établir les spécificités de l'activité des organismes HLM dans les villes en décroissance à partir d'une comparaison nationale. Je souhaitais identifier de premières ressources et contraintes des organismes HLM situés dans les villes en décroissance. Ces premiers éléments quantitatifs ont servi de référence pour l'analyse des organismes HLM au sein des cinq études de cas. Ces enquêtes locales ont permis d'observer les pratiques et stratégies des organismes HLM dans cinq villes en décroissance et notamment leur participation aux politiques urbaines.

## 1.1. Vue d'en haut : les aspects quantitatifs de l'enquête sectorielle

A l'échelle du secteur HLM, deux approches sont mobilisées. La première, centrée sur les professionnels du logement social, vise à appréhender comment le processus de décroissance urbaine est formulé en catégorie d'action publique par le secteur HLM. Ce travail s'appuie sur l'analyse des documents produits par le mouvement HLM ainsi que sur des entretiens menés auprès des équipes dirigeantes d'OPH situés dans des villes en décroissance urbaine. Des éléments de méthode sont disséminés dans les premiers chapitres au fur à mesure de leur utilisation. La deuxième approche est comparative : il s'agit de caractériser le patrimoine, les locataires et les organismes HLM situés dans des villes en décroissance par rapport aux autres organismes HLM, à l'aide de traitements statistiques. Je reviens ici plus précisément sur les choix méthodologiques qui ont guidé cette analyse quantitative : les critères retenus pour établir une définition statistique des organismes HLM des villes en décroissance (1.1.1.) et les limites à la représentativité d'une approche
statistique centrée sur les offices publics de l'habitat pour l'ensemble du secteur HLM
(1.1.2. ).

1.1.1. Construire une catégorie statistique des organismes HLM des villes en décroissance

S'il n'existe pas de catégorie statistique préexistante, plusieurs définitions peuvent être
utilisées pour observer les villes en décroissance urbaine. Les organisations professionnelles
HLM et l'État recourent généralement à deux indicateurs, le zonage dit « ABC » et plus
récemment le rapport entre demandes de logements sociaux et attributions de logements pour
qualifier les territoires détendus qui comprendraient les villes en décroissance urbaine.
Cependant, c'est une définition statistique plus stable et plus restrictive des villes en
décroissance urbaine qui est retenue ici, fondée sur le déclin démographique.

Les limites du zonage ABC pour décrire les marchés immobiliers détendus

Pour fournir des ordres de grandeur sur les territoires détendus, les fédérations professionnelles mobilisent généralement le zonage dit « ABC »<fnref n="33" />. Il s'agit d'un zonage établi par les services de l'État pour orienter l'action publique en matière de logement vers les zones en déficit de logements à prix abordable. Il classe les communes selon le niveau de tension du marché immobilier local, c'est-à-dire le décalage entre les besoins en logements des ménages et l'offre de logements disponibles (Encadré 2-1). Les territoires détendus correspondent alors aux zones à plus faible tension : les zones B2 et C. Cependant ce zonage ne paraît pas adapté à l'observation des villes en décroissance pour deux raisons.

Premièrement, ce zonage regroupe des territoires très différents au sein des zones de faible tension. Conçu pour cibler les aides de l'État vers les marchés immobiliers « tendus », il repose principalement sur l'identification des zones caractérisées par « un niveau élevé des loyers de l'offre locative privée et des prix de transactions immobilières »<fnref n="34" />. Par opposition, une zone est détendue « si l'offre de logements est suffisante pour couvrir les besoins en demande de logements »<fnref n="35" />, ce qui n'informe ni sur les besoins en logements à venir de ces territoires, ni sur les territoires où l'offre de logements serait excédentaire. Les zones à faible tension regroupent à la fois des communes qui connaissent un développement urbain et

<footnote n="33">³³ A l'exception de la première étude de la FOPH sur les territoires détendus en 2014 qui utilisait le zonage HLM.
Les territoires détendus correspondaient alors à toutes les communes classées en zone III.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Cour des comptes, 2012, « Le logement social : les priorités géographiques », Rapport public annuel, Paris, p. 492</footnote>

<footnote n="35">³⁵ D'après le Ministère de la transition écologique, https://www.ecologie.gouv.fr/zonage-b-c-0, visité le 25 août 2020.</footnote>
démographique mais dont l'évolution des prix immobiliers est contenue et des communes en déclin démographique ou économique.

Deuxièmement, le classement des communes selon ce zonage ne reflète pas seulement l'appréciation de la tension du marché immobilier local mais aussi le résultat de négociations entre l'État et les collectivités locales. En effet, le classement en zone tendue peut constituer un enjeu important pour les communes concernées. Le déclassement en zone détendue fait perdre aux communes l'éligibilité aux dispositifs d'incitation fiscale qui constituent pourtant un instrument important pour stimuler la production neuve. Dans les années 2000, 20% des logements neufs étaient des logements locatifs défiscalisés<fnref n="36" />. Aussi le classement fait l'objet d'intenses négociations entre l'État et les communes éligibles. Lors de l'actualisation du dispositif en 2009, près de 300 élus ont contesté leur classement en zone détendue et négocié leur maintien en zone tendue (Vergriete, 2013, p. 111).

## Encadré 2-1- Le zonage A B C, instrument des politiques du logement

Créé en 2003, le zonage ABC a été initialement conçu pour moduler certaines règles des dispositifs d'incitation fiscale à l'investissement locatif, qui permettent la production de logements locatifs privés. Il classe les communes selon la « tension » du marché immobilier local, c'est-à-dire le décalage entre les besoins en logements des ménages, et les logements effectivement disponibles. Les zones tendues sont identifiées comme celles où les logements disponibles ne permettent pas de loger l'ensemble des ménages à des conditions décentes<fnref n="37" />.

La mesure de la tension repose à la fois sur l'appréciation de la taille des agglomérations et sur l'identification d'agglomérations particulièrement chères. Plusieurs variables sont regroupées pour former un indicateur synthétique de tension comme le taux de mobilité dans le parc HLM, le taux d'effort des ménages allocataires d'une aide au logement, le prix des logements et des loyers ou encore les évolutions conjoncturelles des marchés (Brouant, 2013a). Ce sont toutefois les prix de marché (locations et transactions) qui constituent le critère principal de définition de la tension d'un marché (Cour des comptes, 2012, p. 493).

Depuis la révision du zonage en 2014, les communes sont classées en cinq groupes : les zones A et A bis, souvent regroupées, puis les zones B1, B2 et C. Les zones A/Abis, les plus tendues, rassemblent la majeure partie de l'agglomération parisienne, la Côte d'Azur de Marseille à Nice, les communes frontalières de l'agglomération genevoise et le centre des agglomérations de Lille et Montpellier. La zone B1 correspond aux agglomérations de plus de 250 000 habitants, une partie de l'agglomération parisienne, certaines villes chères et certaines îles. La zone B2 comprend les communes aux franges de la zone B1 ainsi que les communes de plus de 50 000 habitants qui ne font pas partie de la zone B1. Enfin, le reste du territoire est classé en zone C.

<footnote n="36">³⁶ D'après les données Filocom traitées par la DGALN pour la période 1997 – 2009 (Vergriete, 2013, p. 197).</footnote>

<footnote n="37">³⁷ La notion de « décence » ne renvoie pas ici seulement à la définition juridique du logement décent, c'est-à-dire d'un logement qui ne constitue pas un risque pour la sécurité ou la santé du locataire et dispose d'un confort thermique minimal et des éléments minimaux attendus d'une habitation (art. 6 - Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) mais plus largement à un logement confortable permettant de loger des ménages sans sur-occupation ni effort financier trop élevé.</footnote>
Ce zonage ABC est également utilisé pour orienter l'attribution des aides de l'État au secteur HLM (Gimat, 2017). Entre 2008 et 2013, ce zonage guide les décisions des services de l'État à la fois dans la délivrance des autorisations de construction de logements sociaux et pour moduler les aides financières. Il s'agit à chaque fois de concentrer la production neuve vers les zones tendues à travers des volumes d'autorisations plus importants alloués et des montants de subvention plus élevés. Entre 2012 et 2014, ce zonage cesse progressivement d'être utilisé pour l'autorisation et le financement du logement social au profit de zonages selon des mesures de tension prenant davantage en compte les spécificités du parc social.

D'après mes entretiens, le zonage ABC reste cependant un indicateur très fréquemment cité par les professionnels du logement social pour qualifier les territoires détendus. Il constitue encore également un indicateur de l'efficacité des politiques nationales de logement. La part des logements sociaux construits en zones tendues constitue ainsi l'un des indicateurs chiffrés dans l'évaluation annuelle des finances de l'État.

## Les limites d'une définition selon la « pression de la demande »

Les professionnels du logement social recourent également à un autre indicateur, dit de « pression de la demande » pour mesurer spécifiquement le décalage entre offre et demande de logement social dans un territoire donné (Encadré 2-2). Les zones à faible tension correspondent aux zones où le parc existant suffit pour répondre aux besoins en logement des personnes à revenus modestes ou défavorisées<fnref n="38" />. En 2017, environ 2037 communes étaient concernées.

Cet indicateur, spécifique au logement social, ne couvre pas l'ensemble du territoire français. Conçu pour moduler l'application de l'article 55 de la loi SRU, il n'est disponible que pour les communes concernées, soit 6% des communes françaises. Environ 23% du patrimoine des OPH se situe dans une commune non concernée. Il s'agit à la fois de communes rurales mais aussi de petites villes isolées comme Laon, Dieppe, Vierzon ou Epernay.

## Encadré 2-2 : La « pression de la demande », d'un indicateur local à l'élaboration d'un indicateur national de tension

La « pression de la demande » constitue un indicateur fréquemment utilisé pour évaluer localement la satisfaction de la demande en logements sociaux. Cet indicateur compare le nombre de demandes de logement social, hors demandes de mutation, au nombre d'emménagements dans le parc social. Un rapport de six signifie ainsi qu'en moyenne chaque année, pour six demandes en cours d'instruction, un ménage accède au parc social.

Cet indicateur était principalement utilisé pour définir les politiques locales de l'habitat, à partir de données collectées auprès des différents fichiers d'enregistrement des demandes de logements sociaux (bailleurs, collectivités locales). Cependant, en 2017, les services de l'État ont produit un indicateur de « pression de la demande » national, permettant la comparaison entre différents territoires. L'indicateur est élaboré à partir des données du Système national d'enregistrement (SNE) en logement social mis en place 2011. Le

<footnote n="38">³⁸ Article L.302-5 du Code de la construction et de l'habitat relatif aux dérogations à l'article 55 de la loi SRU.</footnote>
SNE regroupe toutes les demandes de logement social en cours, identifiées par un numéro unique<fnref n="39" /> et les informations relatives à chaque demande.

L'indicateur de « pression de la demande » est utilisé depuis 2017 pour identifier les communes exemptées de l'obligation de produire davantage de logements sociaux pour atteindre 20 ou 25% des résidences principales. Les services de l'État actualisent tous les trois ans la liste des communes concernées. Il s'agit des communes situées dans un EPCI ou une unité urbaine pour lesquelles le ratio « pression de la demande » est inférieur à un seuil défini tous les trois ans par l'État. En 2017, le seuil était fixé à quatre pour les EPCI ou unités urbaines de plus de 50 000 habitants et comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. Il était fixé à 2 pour les unités urbaines de plus de 30 000 habitants dotées d'au moins une commune de plus de 15 000 habitants (et non comprises dans la catégorie précédente). Près de 1 100 communes étaient ainsi identifiées comme des communes à faible tension.

## Le recours aux indicateurs des travaux sur la décroissance urbaine : la perte de population à l'échelle de l'aire urbaine

Face à ces difficultés à utiliser des indicateurs en vigueur dans le milieu professionnel du logement social, j'ai privilégié une autre plus habituellement mobilisée par une partie des travaux sur la décroissance urbaine. Les villes en décroissance urbaine sont ainsi caractérisées au moyen d'une définition fonctionnelle de la ville – l'aire urbaine – et par un critère démographique – la diminution du nombre d'habitants entre 1990 et 2013.

Face à la diversité des périmètres envisageables pour définir une ville (géographiques, institutionnels, fonctionnels, morphologiques, vécus, etc.), l'aire urbaine a été retenue. Cette catégorie, créée par l'Insee, regroupe un « ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain [d'au moins 1 500 emplois], et par des communes rurales (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci »<fnref n="40" />. Ce périmètre est fréquemment utilisé dans les travaux sur la décroissance urbaine car il prend en compte les dynamiques de périurbanisation passées (Cauchi-Duval et al., 2016; Miot, 2012; Rudolph, 2015; Wolff et al., 2013). L'extension spatiale de la population est ainsi exclue des facteurs de déclin démographique. L'aire urbaine renvoie à une définition fonctionnelle de la ville, décrite par les mobilités domicile-travail, qui paraissait aussi très adaptée à l'observation des marchés immobiliers locaux, « en l'absence de consensus sur la délimitation d'un marché immobilier local », dans les travaux sur les marchés résidentiels locaux (Boulay, 2011, p. 92).

<footnote n="39">³⁹ Il s'agit plus précisément d'un numéro unique par département, à l'exception de l'Ile-de-France où le numéro est unique à l'échelle de la région.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ D'après l'Insee, https://www.insee.fr/fr/information/2115011, visité le 19 août 2020.</footnote>
Ce périmètre de l'aire urbaine a été mobilisé à la fois pour définir des régularités statistiques à l'échelle nationale et pour sélectionner les études de cas. J'ai toutefois utilisé le périmètre de l'intercommunalité pour observer les politiques locales du logement menées dans ces villes. C'est un périmètre de référence pour les acteurs, tant les organismes HLM que les collectivités locales.

À l'échelle de l'aire urbaine, j'ai appréhendé le processus de décroissance urbaine comme la perte de population entre 1990 et 2013. Restreindre la mesure du processus de décroissance urbaine - *processus multidimensionnel d'affaiblissement économique, démographique, social, concomitant et cumulatif* - à la variable démographique peut paraître réducteur. Cependant, travailler avec une définition statistique multicritère de la décroissance urbaine nécessitait des compétences et un temps considérable qui dépassaient mon projet de thèse. Ce choix facilite aussi la comparaison avec d'autres travaux car la variable démographique a été mobilisée dans les principaux travaux quantitatifs sur le processus de décroissance urbaine (Cauchi-Duval et al., 2016 ; Gourdon et al., 2019 ; Miot, 2012). Elle paraissait aussi cohérente avec une approche centrée sur les marchés immobiliers puisque la croissance démographique constitue l'un des déterminants de la demande en logements.

J'ai adopté une définition restrictive des villes en décroissance urbaine en retenant une variation absolue : la diminution du nombre d'habitants entre deux dates. Les villes dont la population a stagné ou très faiblement augmenté sont exclues de l'échantillon alors qu'il est possible que les besoins en logements soient similaires. Les bornes chronologiques, de 1990 à 2013, ont permis d'identifier des processus de long terme. Dans la perspective de mener ensuite des enquêtes de terrain, l'observation de dynamiques de long terme augmentait la probabilité d'observer des villes où le diagnostic de décroissance urbaine est partagé par les élus locaux et détermine les orientations des politiques locales.

À partir de ces indicateurs classiques des travaux sur la décroissance urbaine, j'ai recensé les OPH disposant de patrimoine dans les villes en décroissance urbaine. Le parc des OPH est généralement réparti de deux manières dans les aires urbaines. Les logements des OPH intercommunaux sont fréquemment situés dans une aire urbaine unique. Celui des OPH départementaux est au contraire dispersé dans plusieurs aires urbaines du département. Un OPH peut, par exemple, disposer de patrimoine dans quelques aires urbaines en déclin démographique et dans une aire urbaine en croissance démographique. Quelques OPH
possèdent aussi des logements en dehors des aires urbaines, mais ce parc reste marginal. En 2017, seulement 3% du patrimoine des OPH se situait en dehors des aires urbaines<fnref n="41" />.

J'ai finalement retenu comme mesure de l'implantation des OPH dans les villes en décroissance urbaine la part du patrimoine propriété de l'OPH situé dans une aire urbaine en déclin démographique, parmi les logements de cet OPH situés dans une aire urbaine.

## La perte de population, un indicateur très sélectif des villes en décroissance

La comparaison entre les différents indicateurs possibles évoqués montre à la fois les corrélations entre ces variables et la plus grande sélectivité d'une définition selon le déclin démographique. Les OPH implantés dans les villes en décroissance représentent respectivement 17% des OPH selon la typologie établie à partir du critère de décroissance urbaine, 56% selon la typologie du zonage ABC et 42% selon la typologie en fonction de la « pression de la demande » (Tableau 2-1).

La quasi-totalité des OPH majoritairement implantés dans les villes en décroissance démographique se situent en zones B2 et C. Plus étendue, la catégorie des OPH des territoires détendus selon le zonage ABC comprend des OPH implantés dans des villes en décroissance démographique mais aussi des OPH au patrimoine situé, soit dans des départements ruraux comme le Lot ou les Deux-Sèvres, soit intervenant autour de métropoles comme Lille, Angers, Strasbourg ou Caen.

<footnote n="41">⁴¹ Part des logements propriétés d'un OPH situés en dehors d'une aire urbaine, d'après FOPH, 2015.</footnote>
<table><caption>Tableau 2-1 : Une définition restrictive des villes en décroissance avec une typologie fondée sur le déclin démographique</caption><thead><tr><th></th><th>Variable</th><th>Catégories</th><th>Nombre d'offices</th><th>% des offices</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Décroissance urbaine</td><td rowspan="4">Part du patrimoine dans une ville en décroissance démographique</td><td>Moins de 10%</td><td>151</td><td>60%</td></tr><tr><td>De 10 à 50%</td><td>58</td><td>23%</td></tr><tr><td>De 50 à 90%</td><td>9</td><td>4%</td></tr><tr><td>Plus de 90%</td><td>34</td><td>13%</td></tr><tr><td rowspan="4">Zonage ABC</td><td rowspan="4">Part du patrimoine situé dans une commune classée en zone B2 ou C</td><td>Moins de 10%</td><td>69</td><td>27%</td></tr><tr><td>De 10 à 50%</td><td>42</td><td>17%</td></tr><tr><td>De 50 à 90%</td><td>16</td><td>6%</td></tr><tr><td>Plus de 90%</td><td>125</td><td>50%</td></tr><tr><td rowspan="4">« Pression de la demande »</td><td rowspan="4">Plus de 50% du patrimoine situé dans la zone de tension définie par le décret n°2017-840 du 5 mai 2017</td><td>Forte tension</td><td>72</td><td>29%</td></tr><tr><td>Faible tension</td><td>105</td><td>42%</td></tr><tr><td>Non concerné</td><td>67</td><td>27%</td></tr><tr><td>Mixte</td><td>8</td><td>3%</td></tr></tbody></table>

Sources : FOPH, Insee, Ministère de la Cohésion des territoires

### 1.1.2. Une analyse statistique des offices publics de l'habitat : quelle représentativité pour le secteur HLM ?

Les conditions d'accès aux données ont imposé de restreindre l'analyse statistique aux offices publics de l'habitat. En effet, ces données sont considérées comme confidentielles par les fédérations HLM puisqu'elles décrivent les situations financières et les stratégies patrimoniales de leurs adhérents. Si j'ai pu accéder aux données de la fédération des OPH dans le cadre d'un partenariat CIFRE, je n'ai pas pu consulter les bases de données équivalentes pour les organismes HLM de statut différent. Les informations sur le patrimoine, les locataires et les organismes HLM des villes en décroissance ne décrivent donc qu'une partie du secteur HLM. Il s'agit toutefois d'un segment significatif puisque les OPH sont propriétaires de 47% du parc HLM (Tableau 2-2). Il semble également que, compte-tenu de l'évolution du secteur HLM, certaines observations peuvent aussi décrire des organismes
HLM de statut différent mais dotés d'un périmètre d'intervention de taille restreinte et d'une gouvernance tenue par des acteurs locaux.

En effet, en France, le logement social est principalement produit et géré par des
organisations dédiées au fonctionnement hybride entre acteurs du marché et administration
publique. Les deux organisations principales, en nombre de logements, sont les offices
publics de l'habitat et les entreprises sociales de l'habitat qui possèdent chacune environ 2,26
millions de logements. S'y ajoutent les sociétés d'économie mixte avec 350 000 logements
et les sociétés coopératives d'HLM avec 86 000 logements en 2018⁴². Ces organisations
exercent toutes des missions de production et de gestion du parc social mais recouvrent des
statuts juridiques et des modes de gouvernance différents (Tableau 2-2). La place des
collectivités locales dans la gouvernance et dans l'apport de fonds propres aux organismes
HLM diffère selon les organisations.

<footnote n="42">⁴² D’après l’Union sociale pour l’habitat, 2019, *Les HLM en chiffres* : il s’agit des logements sociaux hors meublés et foyers-logements. Les logements destinés à l’accession aidée à la propriété sont comptabilisés lorsqu’ils sont encore en phase de location. Pour le nombre des logements des SEM : Banque des Territoires, 2020, *Eclairages* n°23, p. 13.</footnote>
<table><caption>Tableau 2-2 : Diversité des organismes de logement social</caption><thead><tr><th></th><th>Statut juridique</th><th>Gouvernance</th></tr></thead><tbody><tr><td>office public de l'habitat</td><td>Etablissement public à caractère industriel et commercial.</td><td>Décisionnaire principal : collectivité locale où se trouve le siège social de l'OPH.</td></tr><tr><td>(47% du parc)</td><td>Soumis au code des marchés publics, au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire.</td><td>Place des collectivités locales : décisionnaires principales et membres du conseil d'administration.</td></tr><tr><td>entreprise sociale de l'habitat</td><td>Société anonyme, soumise à la loi sur les sociétés commerciales.</td><td>Décisionnaire principal : actionnaire de référence (ou regroupement d'actionnaires),</td></tr><tr><td>(43% du parc)</td><td>Dispositions pour une entreprise à but non lucratif : administrateurs et membres du CA sont bénévoles, les réserves ne peuvent être incorporées au capital, le dividende est plafonné au taux livret A +1,5%.</td><td>Place des collectivités locales :<br/>- Les collectivités locales qui ne sont pas actionnaires de référence mais ont du patrimoine de l'ESH sur le territoire, disposent ensemble d'au moins 10% des votes.<br/>- Plus rarement, actionnaire de référence.</td></tr><tr><td>coopérative HLM</td><td>Société anonyme coopérative, soumise au régime juridique de la copropriété.</td><td>Décisionnaire principal : principe coopératif d'une voix par personne membre ou quota de voix par collège.</td></tr><tr><td>(1% du parc)</td><td>Dispositions propres au secteur HLM : interdiction d'incorporer des réserves au capital, absence de revalorisation des parts de l'associé sortant.</td><td>Place des collectivités locales : constituent un des collèges du conseil d'administration.</td></tr><tr><td>société d'économie mixte</td><td>Société anonyme.</td><td>Décisionnaire principal : collectivité locale en tant qu'actionnaire majoritaire (de 50 à 85% des parts).</td></tr><tr><td>(9% du parc)</td><td>Soumise à la loi sur les sociétés commerciales.</td><td></td></tr></tbody></table>

Source : Élaboration personnelle, d'après (Amzallag et Taffin, 2010)

Les OPH et ESH, qui regroupent 90% du parc HLM, sont considérés comme emlématiques de deux tendances différentes du secteur HLM (Bourgeois, 1998, p. 168-167). Le renforcement généralisé des contraintes budgétaires tend toutefois à faire converger les
stratégies des différents organismes HLM<sup>43</sup>. L'ensemble des transformations du secteur social de ces dernières années semble plutôt contribuer à faire émerger d'autres critères de différenciation des organismes HLM tels que l'ancrage local de la gouvernance ou l'étendue du périmètre d'intervention (Gimat, 2017). La dépendance aux mécanismes de marché augmente mais se maintient le principe d'une non-rémunération du capital. L'injonction au regroupement des organisations s'impose à tout le secteur HLM. Ces processus permettent un élargissement du périmètre d'intervention, par fusion ou regroupement, qui contribue à diluer le poids des acteurs locaux dans la nouvelle organisation, de même que la prise de capital au sein d'ESH par des actionnaires d'envergure nationale. Les regroupements menés depuis les années 2000 font ainsi apparaître des organisations très différentes avec la constitution de quelques grands groupes d'ESH nationaux et de nombreux organismes HLM qui cherchent à se soustraire au regroupement ou privilégient un regroupement plus local avec les organismes HLM voisins. En conséquence, en termes de gouvernance, la situation est aussi très diverse. La distinction porte plutôt entre une gouvernance à dominante locale (par exemple un pacte d'actionnaires locaux, une fondation, une collectivité locale) et une gouvernance nationale.

Compte-tenu de ces évolutions contemporaines, une enquête centrée sur les OPH semble toutefois présenter de l'intérêt plus largement pour l'ensemble des opérateurs dont le périmètre d'intervention se compose surtout de villes en décroissance urbaine et dont la gouvernance est locale. Deux spécificités des offices publics de l'habitat observés limitent toutefois la portée des analyses. D'une part, les indicateurs disponibles ne permettent pas d'analyser le fonctionnement de ces organisations au sein d'un groupe. Le regroupement d'organisations pourrait constituer un mécanisme de solidarité interne au secteur pour répartir les financements selon les territoires, indépendamment du recentrement des aides nationales de l'État vers les zones tendues mais l'enquête ne permet pas de l'observer. Cet aspect a plutôt été abordé dans l'enquête à travers des entretiens et la littérature grise. D'autre part, les informations sur les locataires sont plus difficilement généralisables car les OPH logent traditionnellement un public plus précaire que les ESH. Cet écart s'explique par la différence de la gouvernance des deux organisations. Les collectivités locales gouvernent les OPH tandis que les ESH sont historiquement plus liées aux entreprises locales. Les ESH logent en priorité les salariés avec notamment une part plus importante du parc réservé aux candidats présentés par Action Logement.

<footnote n="43"><sup>43</sup> C. Bourgeois observait cependant à l'époque des freins politiques importants à l'adoption d'une rationalité « gestionnaire », notamment pour toutes les évolutions ayant trait à la contribution financière des locataires (relation au CL, conventionnement, hausse des loyers) ou à leur satisfaction.</footnote>
## 1.2. Vue d'en bas : cinq villes en décroissance à la loupe

Ce cadrage national de la spécificité des activités des offices publics de l'habitat dans les villes en décroissance est complété par cinq études de cas locales. Elles permettent de préciser la spécificité des ressources et des stratégies des organismes HLM dans ces territoires mais aussi d'observer leur participation aux politiques urbaines de gestion de la décroissance. Cinq villes ont été retenues : Le Havre, Alençon, Flers, Argentan, L'Aigle (Figure 2-1). Entre mai 2018 et avril 2019, des séjours d'un mois au Havre et dans l'Orne ont été effectués et complétés par des séjours plus courts au gré des dates d'entretiens.

Ces terrains d'enquête ont été choisis de façon à maximiser les différences entre eux. Le choix d'une comparaison de cas « très différents » (Vigour, 2005, p. 50) visait à la fois à mieux connaître la diversité interne au sein des villes françaises en décroissance et à concentrer l'analyse sur les quelques traits communs émergents. Terme à terme, les critères de sélection ne sont pas nécessairement tous satisfaits mais c'est plutôt la combinaison de ces terrains d'enquête qui m'a paru propice. La diversité des cas retenus m'a aussi permis d'approfondir certains aspects qui ne concernaient pas tous les cas.
<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Figure 2-1 : Carte de localisation des cinq terrains d'enquête à l'échelle de la région Normandie</figcaption></figure>
### 1.2.1. Choisir des organismes HLM « peu contraints » et une diversité de villes en décroissance urbaine

Deux critères ont orienté le choix des terrains d'enquête. J'ai recherché d'une part, des offices publics de l'habitat « peu contraints » par les difficultés financières ou les transformations organisationnelles et, d'autre part, une diversité des villes en décroissance urbaine.

#### Faciliter l'observation par le choix d'organismes HLM « peu contraints »

Afin de documenter les stratégies mises en œuvre par les organismes HLM pour tenir compte de la décroissance urbaine et leur mobilisation dans les politiques locales du logement, j'ai recherché des offices publics de l'habitat pour lesquels les contraintes organisationnelles ou financières étaient a priori moins fortes. Sans rechercher des cas atypiques, il s'agissait de tenter de limiter le poids de ces facteurs sur les pratiques des organisations au moment de l'enquête.

Premièrement, j'ai cherché des offices publics de l'habitat relativement stables dans le contexte actuel de concentration du secteur afin de repérer plus aisément les stratégies d'adaptation à la décroissance urbaine. En effet, le regroupement d'organismes HLM transforme les pratiques patrimoniales et de gestion des organismes HLM, et ces informations peuvent être difficiles à obtenir pour un observateur extérieur, surtout lorsque les projets de regroupement sont en cours d'élaboration. De plus, les processus de transformation liés au regroupement dominent l'agenda de l'organisation qui y dédie l'essentiel de ses ressources, rendant moins perceptibles ou moins effectives les stratégies d'adaptation à la décroissance ou retardant la mise en œuvre de certains projets<fnref n="44" />. Il ne s'agissait pas de choisir des cas anecdotiques face à l'ampleur du mouvement de concentration du secteur mais plutôt des situations où cet impératif de regroupement est différé et n'accapare pas toutes les ressources de l'organisation.

Deuxièmement, j'ai supposé que moins les offices publics de l'habitat étaient en difficulté économique, plus ils étaient susceptibles de faire des choix indépendants des instruments des politiques nationales. Les offices publics de l'habitat engagés dans un dispositif d'aide de la

<footnote n="44">⁴⁴ Dans le cadre de mes missions professionnelles à la FOPH, l'accompagnement de plusieurs offices dans leurs opérations de fusion a confirmé cette polarisation des ressources de l'organisation. Le travail de préparation à la fusion est considérable (audits, définition d'une nouvelle organisation, harmonisation des méthodes et conditions de travail, etc.). La politique d'investissement est aussi conditionnée par cette échéance avec des choix divers selon les rapports de force, allant de l'engagement précipité d'opérations patrimoniales à la préservation des capacités d'investissement pour la nouvelle organisation.</footnote>
Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)<fnref n="45" /> ont donc été exclus. De même, les organismes HLM aux taux de vacance les plus élevés n'ont pas été retenus, en raison de l'impact négatif de la vacance sur leurs équilibres financiers.

Troisièmement, j'ai recherché des offices publics de l'habitat disposant d'un patrimoine important dans les villes en décroissance observées, et présents de longue date dans ces villes. Ce dernier critère visait à retenir des offices publics de l'habitat ayant un poids dans les politiques locales afin de pouvoir observer les conditions de mobilisation des bailleurs dans les projets urbains.

Ces critères se sont toutefois avérés de moins en moins pertinents au fur à mesure du travail d'enquête. En effet, l'intérêt porté aux politiques urbaines en général m'a amené à m'intéresser à l'ensemble des organismes HLM situés dans les terrains d'enquête, même si des enquêtes plus approfondies ont été menées auprès des offices publics de l'habitat pré-identifiés. Parmi ces organismes HLM, la quasi-totalité menaient des projets de restructuration (regroupement, fusion). Par ailleurs, l'application de la réforme dite de « réduction de loyer de solidarité » à partir de 2018 a fragilisé les équilibres financiers de plusieurs organismes HLM, y compris parmi les offices publics de l'habitat, bien qu'aucun d'entre eux n'aient mis en place de dispositif d'accompagnement avec la CGLLS.

## Observer une diversité de villes en décroissance urbaine

L'objectif étant d'observer des villes emblématiques de la diversité des formes de décroissance urbaine, seuls deux critères ont été retenus pour assurer la cohérence de la comparaison : travailler sur des marchés résidentiels urbains et observer des villes marquées par un processus de décroissance urbaine de long terme.

Les villes retenues présentent des marchés immobiliers urbains aux caractéristiques similaires (Theurillat *et al.*, 2014). À la différence des marchés résidentiels ruraux caractérisés par un taux élevé de propriétaires occupants, les statuts d'occupation sont plus diversifiés. Le parc locatif est développé et représente de 40 à 50% des résidences principales (Tableau 2-3). Les logements sociaux sont nombreux, notamment dans la ville-centre où ils représentent environ 30% des résidences principales.

<footnote n="45">⁴⁵ Il s'agit de l'organisation spécialisée dans le suivi des organismes HLM en difficultés financières.</footnote>
<table><caption>Tableau 2-3 : Des marchés résidentiels urbains aux statuts d'occupation diversifiés</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>Propriété occupante</th><th>Locatif privé</th><th>Locatif HLM</th><th>Autres (meublé et logé gratuit)</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Le Havre</td><td>Aire urbaine</td><td>51%</td><td>20%</td><td>26%</td><td>3%</td></tr><tr><td>Commune centre</td><td>40%</td><td>26%</td><td>33%</td><td>1%</td></tr><tr><td rowspan="2">Alençon</td><td>Aire urbaine</td><td>60%</td><td>20%</td><td>18%</td><td>2%</td></tr><tr><td>Commune centre</td><td>38%</td><td>27%</td><td>34%</td><td>1%</td></tr><tr><td rowspan="2">Flers</td><td>Aire urbaine</td><td>65%</td><td>21%</td><td>13%</td><td>2%</td></tr><tr><td>Commune centre</td><td>42%</td><td>30%</td><td>28%</td><td>1%</td></tr><tr><td rowspan="2">Argentan</td><td>Aire urbaine</td><td>53%</td><td>17%</td><td>26%</td><td>4%</td></tr><tr><td>Commune centre</td><td>34%</td><td>21%</td><td>43%</td><td>3%</td></tr><tr><td rowspan="2">L'Aigle</td><td>Aire urbaine</td><td>60%</td><td>20%</td><td>17%</td><td>2%</td></tr><tr><td>Commune centre</td><td>38%</td><td>29%</td><td>32%</td><td>1%</td></tr></tbody></table>

Source : Insee 2019, RP 2016

À l'exception de ces deux critères, c'est plutôt la diversité des situations de décroissance urbaine qui a été recherchée. Le Havre fait partie des quelques rares grandes aires urbaines françaises en déclin démographique. Les aires urbaines ornaises, peuplées de 68 000 (Alençon) à 21 000 habitants (L'Aigle) sont plus représentatives des formes du déclin démographique en France, qui concerne principalement les aires urbaines petites et moyennes (Wolff et al., 2013). Les différences entre les aires urbaines étudiées ne se limitent toutefois pas à des écarts de population ou de place dans la hiérarchie urbaine. Les cinq terrains d'enquête présentent aussi des différences parmi les traits caractéristiques des villes en décroissance urbaine que ce soit aux plans démographiques, des mobilités résidentielles, ou de l'évolution des activités économiques. Ils sont présentés plus précisément dans le chapitre 6.
Les deux phases d'enquête, nationale et locale, s'appuient sur trois sources principales : les propos d'acteurs recueillis à travers des entretiens semi-directifs (2.1.), les données issues de bases statistiques sur le logement social (2.2.), les informations provenant de la « littérature grise » (2.3.). La réalisation de cette recherche dans le cadre d'une CIFRE a également favorisé l'accès à de nombreuses informations formelles collectées au fur à mesure dans un carnet de terrain (2.4.).

### 2.1. Mobiliser l'entretien semi-directif pour un usage informatif et compréhensif

#### 2.1.1. Usages de l'entretien semi-directif et précautions méthodologiques

L'entretien semi-directif<fnref n="46" /> est mobilisé de deux manières. Son usage est tout d'abord informatif. Les entretiens permettent de recueillir des informations sur les organismes HLM : pratiques de gestion de la vacance, projets patrimoniaux, règles administratives et financières, etc. Ces entretiens ont aussi constitué une source d'information importante sur les politiques locales du logement dans certaines villes de l'Orne où les sources écrites sont rares. Àla différence du Havre où les services techniques des collectivités locales et l'agence d'urbanisme produisent des études thématiques sur logement, la capacité des petites villes à produire en interne une expertise technique paraît beaucoup plus faible (Charles, 2020; Mainet, 2011). Les études sont plus ponctuelles, produites dans le cadre de l'actualisation des documents de planification ou de la mise en œuvre de programmes nationaux (PNRU, Action Cœur de ville, etc.). Par ailleurs, ces sources écrites étaient souvent obsolètes dans les villes ornaises en raison de l'instabilité des périmètres des intercommunalités marquées par des élargissements successifs. L'analyse des discours permet aussi de saisir les pratiques et les représentations des enquêtés. Àtravers leur récit, les enquêtés donnent un sens à leurs pratiques, établissent des corrélations, mentionnent des causes ou des obligations. Le traitement des entretiens semi-directifs a permis notamment de préciser la catégorie de « marché détendu ».

<footnote n="46">⁴⁶ Il est défini, en opposition à l'entretien sociologique, comme un entretien dans lequel l'enquêteur guide l'échange à travers des relances, des reformulations ou la formulation de questions nouvelles pour tenir compte des propos de l'enquête.</footnote>
L'utilisation de l'entretien semi-directif en sciences sociales fait l'objet de nombreuses critiques tant sur l'usage informatif que compréhensif. V. Sala Pala et G. Pinson (2007) recensent ainsi plusieurs limites. La première correspond à la capacité des enquêtés à produire rétrospectivement des données factuelles fiables sur ce à quoi ils ont participé. Comment s'assurer qu'il n'y ait ni oublis ni déformations dans les propos de l'enquêté ? Cette difficulté apparaît notamment dans les entretiens menés auprès de dirigeants. H. Becker alerte ainsi sur la difficulté à objectiver ces discours : « [c]omptables de leurs actes et de leur réputation, les personnes qui [...] gèrent ont toujours tendance à mentir un peu, à arrondir les angles, à cacher les problèmes voir à nier leur existence » (Becker, 2013, p. 154). Plus encore, l'entretien semi-directif ne présuppose pas seulement que les enquêtés ont connaissance de ce qui s'est passé mais qu'ils ont aussi « une vision assez juste de leur contribution propre à ce qui s'est passé » (Pinson et Sala Pala, 2007, p. 560). Ce récit dépend d'un système de représentation propre à l'enquêté qui reste méconnu par l'enquêteur et pourtant influe sur les informations collectées. Celles-ci peuvent être « réécrites ». L'enquêté peut, par exemple, avoir tendance à généraliser sa propre expérience à celles des autres acteurs. Ce filtre du système de représentation propre à l'enquêté constitue aussi une limite à un usage compréhensif de l'entretien semi-directif. Certaines pratiques peuvent être difficiles à verbaliser, tellement ancrées dans le quotidien de l'enquêté qu'elles n'apparaissent plus comme des pratiques, ou perçues comme illégitimes ou ne correspondant pas aux attentes de l'enquêteur. L'entretien auprès des dirigeants apparaît là encore comme une configuration spécifique de ce point de vue. S. Laurens relève ainsi une capacité renforcée des dirigeants « à esthétiser leur trajectoire » en mobilisant des outils classiques de sciences sociales, se positionnant ainsi sur le champ d'expertise du chercheur (Laurens, 2007, p. 30).

La deuxième limite identifiée par les chercheurs Pinson et Sala Pala réside dans le risque de produire une « vision individualiste voire psychologisante du social » (2007, 568). Ce dispositif d'enquête aurait ainsi tendance à isoler artificiellement l'individu de son contexte, privant ainsi l'analyse de nombreuses variables explicatives.

J'ai cherché à limiter ces biais par plusieurs précautions méthodologiques (elles aussi assez classiques dans l'entretien semi-directif). Concernant l'usage informatif, j'ai contextualisé chaque entretien par confrontation à des informations issues d'autres matériaux. Les entretiens ont été préparés en amont par le recueil d'informations contextuelles sur les politiques du logement, le fonctionnement du marché immobilier et le fonctionnement de l'institution. J'ai aussi effectué des visites de terrain dans les principaux quartiers HLM des
villes étudiées. Dans de nombreux cas, j'ai demandé à obtenir les documents évoqués par l'enquêté durant l'entretien. Afin de mettre à distance le risque d'une réécriture des faits, j'ai également cherché à orienter les entretiens vers une description précise de certains évènements (l'élaboration du programme de renouvellement urbain, la mise en place du plan de lutte contre la vacance, etc.) avec des relances sur les instruments mobilisés, les personnes rencontrées, etc. Enfin, les entretiens ont été systématiquement recoupés entre eux et j'ai cherché à les multiplier.

Concernant l'usage compréhensif, j'ai cherché à interroger quelques personnes qui n'exerçaient plus de responsabilité dans les organisations enquêtées à l'exemple d'anciens élus ou d'anciens fonctionnaires en supposant que ceux-ci évoqueraient davantage les conflits ou les échecs des projets menés.

### 2.1.2. Opportunités et contraintes du statut de « praticien-chercheur »

La réalisation de cette thèse dans le cadre d'une convention CIFRE<fnref n="47" /> m'a donné une posture similaire à celle du « praticien-chercheur » décrite par Catherine de Lavergne qui, à la fois professionnel et chercheur, mène sa recherche dans un monde professionnel présentant des liens avec son domaine d'activité (de Lavergne, 2007, p. 28). Ce statut professionnel a joué un rôle clivant dans ma démarche d'enquête auprès des personnels des organismes HLM, me facilitant l'accès à ceux travaillant dans des offices publics de l'habitat et me limitant l'accès aux professionnels travaillant dans des organismes HLM de statut différent.

Cette identité professionnelle m'a surtout posé deux contraintes pour mener des entretiens semi-directifs auprès des professionnels du logement social. D'une part, je représentais une organisation chargée de représenter leurs intérêts auprès des pouvoirs publics. J'ai pu ainsi apparaître comme une intermédiaire entre les OPH et leur fédération pour une meilleure prise en compte des spécificités des « territoires détendus » dans les réformes en cours<fnref n="48" />.

D'autre part, pour les représentants des organismes HLM de statut différent des OPH, je pouvais représenter une organisation concurrente. La concurrence concernait la représentation nationale des intérêts du logement social, dans un contexte où les fédérations

<footnote n="47">⁴⁷ Il s'agit d'un mode spécifique de financement de thèse. Le doctorant est employé au sein d'une organisation privée (entreprise, association, collectivité locale par exemple) pour trois années afin de réaliser sa recherche. En contrepartie, le ministère de la recherche subventionne le salaire du doctorant.</footnote>

<footnote n="48">⁴⁸ Ainsi un plaidoyer d'un directeur sur la bonne gestion de son office public de l'habitat de 2 000 logements qui n'aurait rien à envier aux organismes HLM plus importants, conclu par un « vous leur direz là-haut ».</footnote>
professionnelles ont régulièrement adopté des positions divergentes vis-à-vis de la réforme du logement social du gouvernement Macron. La période d'enquête, 2016-2018, coïncide avec de vifs débats au sein du mouvement HLM à propos de la réforme de loyer de solidarité en 2017 puis de la loi portant Evolution du Logement, de l'Aménagement et du Numérique (ELAN) adoptée en 2018. Au sein des cinq terrains d'enquête, mon appartenance à la fédération des OPH a également pu susciter la méfiance auprès des organismes HLM de statut différent. Localement, ces organismes HLM se présentaient souvent en concurrence les uns avec les autres pour loger les ménages et négocier le soutien des collectivités locales à leurs projets patrimoniaux. Parmi les principaux organismes HLM de ces terrains d'enquête, je n'ai pas eu accès aux mêmes informations. Au sein des trois offices publics de l'habitat enquêtés, les principaux documents stratégiques m'ont été transmis (Plan de stratégie patrimoniale, trames préalables à la rédaction des conventions d'utilité sociale, stratégie de développement et de gestion du personnel, bilan annuel des attributions locatives, etc.). Pour les trois entreprises sociales de l'habitat les plus actives sur les terrains d'enquête, ces documents m'ont été refusés ou ne m'ont finalement pas été communiqués<fnref n="49" />. Des salariés des entreprises sociales de l'habitat moins présentes sur ces marchés m'ont plus volontiers transmis des informations techniques, à l'instar des bilans de commercialisation d'opération.

La prise de conscience de cette identité professionnelle a été progressive et m'a conduite à adapter les méthodes d'enquête. Ce statut professionnel était assumé dans la première session d'entretiens auprès des dirigeants des offices publics de l'habitat. Il m'a facilité les prises de contact puisque j'ai pu bénéficier des adresses professionnelles directes des dirigeants des OPH et parfois d'une introduction par des collègues de la FOPH. Quelques directeurs avaient été rencontrés préalablement dans le cadre de mon travail de chargée de mission. J'ai souvent pu mener auprès d'eux des entretiens plus approfondis et rencontrer leurs collaborateurs.

J'ai adopté une attitude plus opportuniste vis-à-vis des organismes HLM lors des entretiens menés pour les cinq études de cas. J'ai surtout mis en avant mon statut universitaire ou les recommandations des élus préalablement rencontrés pour justifier les demandes d'entretien auprès des organismes HLM. Sans la cacher, j'ai cherché à rendre aussi peu visible que possible mon affiliation professionnelle, par exemple en négociant la réalisation d'une carte

<footnote n="49">⁴⁹ Ainsi, l'interdiction faite par un directeur de solliciter directement ses collaborateurs ou le refus transmis par un collaborateur de communiquer des documents internes malgré l'accord obtenu précédemment par le directeur en entretien.</footnote>
de visite double-face auprès de mon employeur permettant de choisir quelle identité rendre visible en priorité selon l'interlocuteur (Figure 2-2).

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Figure 2-2 : Négocier le statut praticien-chercheur : la carte de visite recto-verso</figcaption></figure>

Source : Photographie personnelle, 2020

### 2.1.3. Constituer les groupes d'enquêtés

La méthode d'entretiens semi-directifs a été mobilisée à deux reprises. Une première série d'entretiens a été réalisée auprès des équipes dirigeantes d'offices publics de l'habitat situés dans des villes en décroissance urbaine. La seconde a été effectuée auprès des acteurs des politiques locales du logement des cinq terrains d'enquête.

Des règles d'anonymisation spécifiques aux enquêtes en milieu d'interconnaissance ont été utilisées pour restituer ces entretiens. L'enjeu était de « garantir aux enquêtés une dissociation entre leur parole – parfois leurs actes – et leur identité, [par] rapport à ceux qui les connaissent, autres enquêtés ou proches » (Béliard et Eideliman, 2008, p. 124). J'ai repris quelques éléments permettant de contextualiser les propos tenus sans permettre l'identification : fonction exercée au sein de l'organisation, organisation (collectivité locale, organisme HLM, DDT, etc.), localisation de l'organisation.

## Première série d'entretiens : les dirigeants d'offices publics de l'habitat

Les dirigeants d'offices publics de l'habitat de la première série d'entretiens ont été sélectionnés parmi les 77 offices propriétaires de logements sociaux dans des villes en déclin démographique préalablement identifiées (1.1.1. ). L'objectif était d'enquêter auprès d'OPH
intervenants dans des contextes géographiques variés et dont une part relativement importante du patrimoine se trouvait dans des villes en décroissance urbaine. 32 entretiens auprès des équipes dirigeantes ont été menés au sein de 22 OPH (Figure 2-3).

Les entretiens collectés n'ont pas fait l'objet d'un traitement systématique mais ont permis de constituer un corpus de références sur les pratiques des organismes HLM et la caractérisation des territoires détendus. Certains sujets sensibles pour les dirigeants ont été exclus de l'analyse car je n'ai pas pu suffisamment contextualiser les entretiens. Il s'agit par exemple des regroupements d'organismes, sujet sur lequel j'ai recueilli des discours contredisant les informations dont je disposais à la fédération des OPH<fnref n="50" />.

<footnote n="50">⁵⁰ Ainsi, un directeur d'OPH insiste au cours d'un entretien sur son opposition au regroupement des organismes HLM prévu par la loi ELAN, et sa volonté de s'y soustraire. Aucun projet de regroupement ne serait donc prévu avec les organismes HLM voisins. Le lendemain, un collègue m'informe des projets de regroupement de cet OPH, qu'il prépare avec le responsable financier de l'organisation.</footnote>
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Figure 2-3 : Localisation des OPH de la première série d'entretiens</figcaption></figure>

Source : Insee, réalisation personnelle, 2018

## Deuxième série d'entretiens : le réseau d'acteurs des politiques locales du logement au sein des études de cas

Lors de la deuxième phase d'enquête au sein des études de cas, les personnes interviewées ont été retenues en fonction de leur exercice d'une responsabilité dans la production ou la gestion des logements sociaux dans ces territoires. L'objectif était d'observer le réseau d'acteurs mobilisés dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques locales du
logement, principalement pour le logement social. 56 entretiens ont été menés entre 2016 et
2019 auprès d'une soixantaine de personnes (Tableau 2-4). Les organisations ciblées sont
celles identifiées dans les travaux récents sur les politiques de production (Gimat, 2017) ou
de gestion (Bourgeois, 2017) des logements sociaux : organismes HLM, collectivités locales,
services déconcentrés de l'État et Action logement.

La spécificité du contexte de décroissance urbaine a conduit à élargir les entretiens à des
institutions moins fréquemment sollicitées :

- des organisations représentatives des bailleurs privés, pour préciser les effets de concurrence entre les parcs locatifs privés et publics (trois entretiens),

- des institutions corollaires, identifiées par d'autres enquêtés comme des partenaires ponctuels dans la lutte contre la vacance du parc social, à l'image du Parc naturel régional du Perche ou de l'Etablissement public foncier de Normandie.
<table><caption>Tableau 2-4 : Liste des entretiens menés auprès des acteurs des politiques locales du logement</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>Le Havre</th><th>Orne</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="3">Organismes HLM</td><td>Dirigeants et collaborateurs de l'office public de l'habitat sélectionné</td><td>7</td><td>5</td></tr><tr><td>Dirigeants d'organismes HLM implantés sur le territoire</td><td>8</td><td>3</td></tr><tr><td>Représentants des associations inter-bailleurs locales</td><td>1</td><td>1</td></tr><tr><td>Action Logement Services</td><td>Responsables d'agence locale</td><td>1</td><td>1</td></tr><tr><td rowspan="2">Communes et EPCI</td><td>Elus</td><td>3</td><td>4</td></tr><tr><td>Services techniques et agence d'urbanisme</td><td>5</td><td>5</td></tr><tr><td rowspan="2">Autres collectivités locales</td><td>Services du conseil départemental</td><td>2</td><td>2</td></tr><tr><td>Autres</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td rowspan="2">État</td><td>Services déconcentrés de l'État</td><td>2</td><td>1</td></tr><tr><td>Délégué de l'ANRU</td><td>1</td><td></td></tr><tr><td>Etablissement public foncier national</td><td>Services techniques</td><td>2</td><td></td></tr><tr><td rowspan="2">Marché immobilier privé</td><td>Délégué local de la fédération nationale des agences immobilières (FNAIM)</td><td>1</td><td>1</td></tr><tr><td>Directeur d'agence départementale pour l'information sur le logement (ADIL)</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td rowspan="2">Ensemble</td><td></td><td>33</td><td>28</td></tr><tr><td></td><td colspan="2">dont 3 entretiens communs</td></tr></tbody></table>

NB : La liste exhaustive des entretiens est disponible en annexe 1.

Plus de la moitié des entretiens auprès des acteurs des politiques locales du logement ont été menés auprès des équipes dirigeantes d'organismes HLM. Ce choix a été guidé par l'objet de recherche : ces personnes exerçant des fonctions stratégiques au sein des organisations, elles constituaient des interlocuteurs pertinents pour analyser la prise en compte de ce contexte spécifique par l'organisation. En effet, elles participent directement à la conception de la stratégie de l'organisation, comprise ici comme la définition d'objectifs opérationnels pour mettre en œuvre une politique générale ancrée dans des conceptions, des enjeux de développement. De plus, elles ont en charge les interactions avec les autres acteurs locaux des politiques du logement préalablement identifiés.
Les organismes HLM sont nombreux dans ces territoires. En 2017, dix organismes HLM possédaient plus de 100 logements sociaux au Havre et cinq organismes HLM dans les villes ornaises<fnref n="51" />. J'ai choisi de mener une enquête approfondie auprès de l'office public de l'habitat disposant du plus grand nombre de logements dans chacun des cinq terrains. L'enjeu était de comprendre les adaptations organisationnelles et programmatiques mises en œuvre par les organismes HLM pour intervenir sur ces contextes spécifiques dans un cadre national de réorganisation du secteur du logement social. Les entretiens ont été menés, selon l'organisation interne, à la fois auprès de directeurs de départements et de responsables d'équipes.

J'ai ensuite cherché à rencontrer des représentants de l'ensemble des organismes HLM disposant de patrimoine dans les villes enquêtées. Selon ce critère, des interlocuteurs de six organismes HLM havrais parmi les dix identifiés ont été rencontrés. Les quatre organismes HLM restants possèdent chacun moins de 1 % du parc de logement de logements havrais<fnref n="52" />. Dans l'Orne, deux organismes HLM ont été rencontrés. Aucun salarié de l'office départemental de la Sarthe, présent dans l'aire urbaine d'Alençon, n'a été rencontré car cet organisme HLM intervient principalement dans le département voisin de la Sarthe et n'a jamais été mentionné comme un interlocuteur par les services des collectivités locales d'Alençon et de l'État local. Plusieurs collaborateurs du deuxième organisme manquant, SEMINOR, ont été contactés sans succès. Celui-ci représente également moins de 1 % du parc de logements sociaux ornais mais reste un bailleur historique de l'aire urbaine de L'Aigle.

Deux entretiens ont été menés auprès des salariés des associations inter-bailleurs locales : ils ont finalement été peu mobilisés dans l'analyse. Confirmant l'expérience de M. Gimat sur leur faible contribution à la compréhension de « la spécificité des actions des organismes HLM à l'échelle méso » (Gimat, 2017, p. 115), les échanges ont apporté peu d'informations nouvelles. Représentants de l'ensemble des bailleurs du territoire, ceux-ci ont tenu un discours assez lisse sur les actions des organismes HLM et ont souvent opposé un devoir de confidentialité à des questions portant sur leurs adhérents ou les relations avec les collectivités locales.

<footnote n="51">⁵¹ Ce seuil a permis de faire un premier tri parmi les organismes HLM à enquêter. On peut considérer qu'avec moins de 100 logements, un organisme HLM ne dispose généralement pas d'équipes sur place. La société ADOMA (101 logements en 2017 d'après le RPLS) est exclue de ce décompte car elle gère des logements-foyers.</footnote>

<footnote n="52">⁵² D'après RPLS, 2017.</footnote>
De nombreux entretiens ont également été menés auprès des collectivités locales. Le personnel des collectivités locales est surreprésenté (10 entretiens) par rapport aux élus (7 entretiens). Leur profil en termes de position hiérarchique et de direction de rattachement est très varié. Il reflète la diversité de moyens et de compétences exercées par les collectivités locales en matière de logement (habitat, aménagement du territoire, politique de la ville) et son partage variable entre communes et intercommunalité.

## 2.2. Tirer parti des bases de données existantes sur le logement social

En complément des entretiens semi-directifs, des bases de données descriptives du parc social ont été mobilisées. Le parc social est décrit par des bases de données précises, anciennes et régulièrement actualisées. La principale difficulté n'a donc pas été la disponibilité de ces données ou leur accès mais plutôt d'extraire des informations sur des territoires ou des indicateurs pour lesquels ces bases de données n'ont pas été conçues. Administrées par les fédérations HLM ou l'État, elles reflètent les enjeux contemporains des politiques du logement : s'assurer de la viabilité économique des organismes HLM et du bon usage des aides publiques, mesurer le développement du parc social, suivre la réalisation des programmes nationaux, comme de ceux financés par l'ANRU. Les informations sur le parc existant, par exemple, sont à la fois plus parcellaires et moins fiables. À titre d'exemple, le suivi des logements réhabilités renvoie à des indicateurs différents selon les périodes, reflétant ainsi l'évolution des aides à la réhabilitation depuis les années 1980. De même, l'exploitation de certaines variables, comme les démolitions ou les transformations de logements existants (changement d'usage, division de logements, etc.), est déconseillée par les gestionnaires de ces bases de données. En raison de leur faible utilisation, elles ne font pas l'objet de vérifications et de redressements<sup>53</sup>.

C'est pourquoi j'ai combiné trois sources de données différentes pour décrire les organismes HLM, le patrimoine et les locataires en territoires détendus (Tableau 2-5). Les deux premières, le dossier individuel de suivi (DIS) et le répertoire du parc locatif social (RPLS), sont spécifiques au parc social (2.2.1.). La troisième, le fichier des logements par communes (Filocom), correspond à une extraction des logements sociaux au sein d'un fichier recensant l'ensemble des résidences principales (2.2.2.). Ces trois sources, DIS, RPLS et Filocom,

<footnote n="53"><sup>53</sup> L'adoption de nouveaux financements sur la réhabilitation et la démolition depuis 2016 a encouragé à créer ou à fiabiliser des indicateurs de suivi sur le parc existant. A. Jalabert (2019) utilise ainsi le recensement des démolitions financées par le Fonds national des aides à la pierre pour observer les démolitions en territoires détendus.</footnote>
fournissent des informations sur le parc social qui ne sont pas toujours comparables. C'est notamment le cas de la mesure de la vacance des logements qui renvoie à des définitions différentes selon la base de données retenue (2.2.3.). Dans la suite de la thèse, je précise à chaque fois la source utilisée pour l'indicateur choisi.

<table><caption>Tableau 2-5 : une combinaison de trois sources de données pour fiabiliser les analyses, principales sources statistiques mobilisées dans la thèse et leur nomenclature</caption><thead><tr><th></th><th>DIS</th><th>RPLS</th><th>Filocom</th></tr></thead><tbody><tr><th scope="row">Définition du logement social</th><td>Logements familiaux propriété des offices publics de l'habitat</td><td>Logements sur lesquels les organismes HLM, les SEM, la société anonyme Sainte-Barbe, l'association foncière logement et ses filiales ainsi que certains organismes agrémentés détiennent un droit réel immobilier ou sont usufruitiers.</td><td>Ensemble des logements propriété d'un organisme HLM ou SEM.</td></tr><tr><th scope="row">Usage</th><td>National : caractéristiques financières et patrimoniales des OPH.<br>Local : caractéristiques financières des OPH.</td><td>National : identification des OPH propriétaires de logements dans les aires urbaines en déclin démographique.<br>Local : caractéristiques du patrimoine de chaque bailleur.</td><td>Local :<br>Evolution du parc social entre 2005 et 2017 : nombre de logements, nombre de logements vacants.</td></tr></tbody></table>

Sources : SOeS, Ministère de la Cohésion des territoires, FOPH

### 2.2.1. Combiner les bases de données spécifiques au logement social : DIS, RPLS

Réaliser cette recherche dans le cadre d'une thèse au sein de la fédération des OPH m'a permis d'accéder à des bases de données nombreuses sur les organismes HLM et leur
patrimoine. J'ai à la fois pu mobiliser des données internes à la fédération des OPH mais aussi exploiter à un niveau très fin les données du RPLS<fnref n="54" />.

## Mobiliser les bases de données internes à la fédération des OPH

Les données fournies par la fédération des OPH proviennent de trois sources : l'enquête *Accueil et gestion sociale*, l'enquête *Impayés et expulsions* et surtout le Dossier individuel de situation (DIS) des OPH (Tableau 2-6). L'actualisation du DIS mobilise chaque année une dizaine de personnes de la fédération des OPH. Conçu en 1978, il fournit des informations annuelles sur les caractéristiques patrimoniales et financières des offices publics de l'habitat. Le DIS constitue l'un des outils principaux de l'activité de contrôle des organismes HLM, mission exercée depuis les années 1980 par les organisations professionnelles des organismes HLM. Chaque fédération professionnelle HLM réalise annuellement le DIS de ses adhérents. Ce document revêt une double fonction pour la fédération des OPH. D'une part, il permet de repérer les organismes HLM en difficulté et de leur proposer un accompagnement. D'autre part, il fournit à la fédération une connaissance très précise de ses adhérents, qu'elle mobilise dans ses activités de plaidoyer. Mariana Tournon le qualifie ainsi « *d'outil de pouvoir au sein de rapports de force qui opposent les différentes fédérations d'organismes, mais aussi entre l'État et le mouvement HLM amenés constamment à négocier les cadres de l'activité de ce secteur économique* » (Tournon, 2017, p. 7).

<footnote n="54">⁵⁴ De façon plus marginale, deux autres sources statistiques ont été mobilisées :</footnote>

<footnote>- Le système d'information pour le suivi des aides au logement (SISAL) pour la production neuve HLM. Pour une présentation de la source, se référer à la thèse de Mattieu Gimat (Gimat, 2017, p. 108-109) ou au site du Ministère de la Cohésion des Territoires : http://www.financement-logement-social.logement.gouv.fr/sisal-a1332.html, consulté le 9 août 2020.</footnote>

<footnote>- L'enquête Occupation du parc social (OPS) sur les caractéristiques des ménages logés dans le parc HLM. Pour une présentation de la source, se référer à la présentation du Cerema : http://outil2amenagement.cerema.fr/l-enquete-sur-l-occupation-du-parc-social-ops-r783.html, consulté le 9 août 2020.</footnote>
<table><caption>Tableau 2-6 : Présentation des sources internes à la FOPH utilisées dans la thèse</caption><thead><tr><th></th><th>Enquête Accueil et gestion sociale</th><th>Enquête Impayés et expulsions</th><th>Dossier individuel de situation</th></tr></thead><tbody><tr><th>Échantillon</th><td>Logements des OPH</td><td>Logements des OPH</td><td>Logements des OPH</td></tr><tr><th>Unité</th><td>Organisme HLM</td><td>Organisme HLM</td><td>Organisme HLM</td></tr><tr><th>Fréquence</th><td>Bisannuelle depuis 2012</td><td>Annuelle depuis 2012</td><td>Annuelle depuis 1984</td></tr><tr><th>Période utilisée</th><td>2014, 2012, 2010, 2009</td><td>2015, 2013 (sinon elle est intégrée à l'enquête Accueil et gestion sociale)</td><td>De 2009 à 2015</td></tr><tr><th>Modalités de collecte</th><td>Questionnaire rempli par les bailleurs</td><td>Questionnaire rempli par les bailleurs</td><td>États réglementaires de l'organisme et questionnaire complémentaire rempli par les OPH</td></tr><tr><th>Collecteur</th><td>Fédération des Offices Publics de l'Habitat</td><td>Fédération des Offices Publics de l'Habitat et transmission à l'USH</td><td>Fédération des Offices Publics de l'Habitat</td></tr><tr><th>Usage professionnel</th><td>Connaissance de l'occupation sociale du parc des OPH en complément de l'enquête OPS menée par le ministère du logement</td><td>Connaissance du nombre et des caractéristiques des procédures pour impayés</td><td>Contrôle de la santé financière des organismes HLM</td></tr></tbody></table>

Source : Entretiens

Le mode de collecte et de consolidation de ces données est le suivant. Chaque année, deux questionnaires sont adressés à des interlocuteurs préalablement identifiés au sein des OPH : l'un sur le patrimoine de l'office (patrimoine existant et activités de l'année passée), l'autre sur la situation financière de l'office. Cette enquête est adressée via une plateforme en ligne, *Harmonia*. Une partie des informations transmises par les organismes HLM est accessible à la fois aux fédérations professionnelles et à l'État pour ses activités propres de contrôle et de statistiques. L'autre partie relève exclusivement d'un échange entre la fédération et l'adhérent. Dans le même temps, un questionnaire sur la gestion du personnel est adressé aux responsables des ressources humaines des OPH. Toutes ces informations sont analysées par le personnel de la fédération qui adresse ensuite des questions sur les erreurs ou incohérences relevées. A l'issue de ces échanges, la version définitive du DIS est éditée et envoyée à
l'office. Le taux de couverture est très élevé. En 2017, 97% des offices avaient répondu à l'enquête<fnref n="55" />.

Ces informations ont été utilisées pour connaître les caractéristiques des offices enquêtés et, dans une approche plus exploratoire, les caractéristiques des organismes HLM présents dans des villes en décroissance urbaine. Leur exploitation a toutefois rencontré deux limites principales. Premièrement, l'information disponible n'est pas territorialisée mais disponible à l'échelle de l'organisation<fnref n="56" />, alors que de nombreux OPH possèdent des logements dans des marchés locaux de l'habitat différents, dans plusieurs zones de tension par exemple ou bien à la fois dans des marchés ruraux et urbains. Il n'est donc pas possible d'utiliser directement ces informations pour décrire le logement social dans les villes en décroissance française. Deuxièmement, ces sources fournissent peu d'informations sur les ménages locataires du parc social. La collecte de ces informations relève plutôt de l'État qui administre une enquête tous les deux ans auprès des organismes HLM, l'enquête OPS (Occupation du Parc Social). Les fédérations de bailleurs ont accès aux résultats de cette enquête. Ils m'ont toutefois été présentés comme peu exploitables à la fois par les responsables du service Études de l'Union Sociale pour l'Habitat et par la responsable de l'exploitation de cette enquête à la fédération des OPH : l'enquête 2012 est considérée comme peu fiable, l'enquête 2014 ne peut être diffusée publiquement car elle n'a pas été présentée au Parlement et l'enquête 2016 n'était pas disponible au moment des analyses statistiques.

## Territorialiser l'information avec le RPLS

C'est pourquoi le RPLS a été utilisé pour territorialiser l'information. Il s'agit d'une enquête annuelle auprès des organismes HLM administrée par l'État depuis 2011, en remplacement de l'enquête sur le parc locatif social (EPLS) menée de 1987 à 2010. Cette base de données a pour objectif de « de dresser l'état global du parc de logements locatifs de ces bailleurs sociaux au 1er janvier d'une année »<fnref n="57" />. Elle décrit les caractéristiques

<footnote n="55">⁵⁵ D'après les équipes de la fédération des OPH, 2018.</footnote>

<footnote n="56">⁵⁶ Le DIS recense le nombre de logements du bailleur selon leur localisation dans une catégorie de tension des marchés immobiliers locaux, en mobilisant les deux zonages nationaux (ABC et I II III). Depuis 2017, le zonage de tension A, B, C est aussi utilisé pour comparer les offices. Dans chaque DIS, des indicateurs de l'office sont comparés à la moyenne des offices classés dans la même zone de tension. Les informations fournies par l'office restent cependant agrégées à l'échelle de l'organisation.</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ D'après la présentation du RPLS par le site du Ministère : https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/repertoire-des-logements-locatifs-des-bailleurs-sociaux-rpls?list-enquete=true, consulté le 9 août 2020.</footnote>
techniques des logements, leur propriétaire, leur usage, le mode de financement, les loyers pratiqués et leur localisation. Le RPLS permet ainsi d'obtenir des informations sur le parc de logements par bailleur et par territoire. J'ai ainsi pu identifier les offices publics de l'habitat situés dans les aires urbaines en déclin démographique et les caractéristiques de leur patrimoine. Ces données m'ont aussi permis de disposer d'informations sur le patrimoine des bailleurs sociaux des cinq études de cas.

### 2.2.2. Compléter la connaissance du logement social avec Filocom : caractéristiques des locataires et séries chronologiques

Le Fichier des Logements par Communes a été mobilisé en complément pour disposer d'informations sur les locataires du parc social mais aussi d'informations sur les ménages et le parc de logements des terrains d'enquête. Parmi les différentes sources statistiques disponibles, le choix de Filocom permettait à la fois de disposer d'informations sur les revenus des ménages et d'établir un suivi chronologique de la vacance HLM par aire urbaine.

Parmi les deux types d'indicateurs généralement utilisés pour décrire le profil socio-économique des ménages, le critère de revenu a été privilégié par rapport au classement par professions et catégories socio-professionnelles établi par l'Insee. Celui-ci est plus discriminant pour la population logée dans le parc social. De nombreux ménages du parc social n'ont pas de rapport direct à l'emploi à l'instar des retraités ou des personnes sans emploi. De même, certaines professions et catégories socioprofessionnelles (PCS) sont quasiment absentes du parc social comme les cadres, les chefs d'entreprise ou les artisans. À l'inverse, le niveau de revenu constitue l'un des principaux critères d'accès au parc social.

Filocom est un fichier construit par la Direction énérale des finances publiques pour les besoins du Ministère en charge du Logement. Filocom est géré au niveau central par le Service observations et statistiques du Commissariat général au développement durable. Il a été fourni pour la première fois en 1996 à partir des différents fichiers le constituant au 1er janvier 1995. Filocom rapproche les informations concernant la taxe d'habitation avec des informations foncières et fiscales. Il rassemble, pour chaque local, des informations sur le bâtiment, son propriétaire et son occupant.

Son utilisation pour décrire le parc social nécessite toutefois quelques précautions. En effet, la comparaison avec la base RPLS montre des écarts importants, localement, sur le nombre
de logements : « [s]ur les 36 575 communes de France métropolitaine, 79,4 % ont un écart
absolu nul et [seulement] 3 % des communes ont un écart supérieur à |50| logements. Ces
données, bien que rassurantes masquent certaines réalités locales plus importantes »<fnref n="58" />.
Parmi les situations les plus critiques, l'appréciation du nombre de logements HLM varie de
366% en Saône-et-Loire entre la source RPLS et la source Filocom. Ces écarts s'expliquent
d'abord par une définition différente du logement HLM entre Filocom et le RPLS (Tableau
2-5). Les écarts entre les deux bases proviennent également d'une mauvaise identification du
propriétaire du logement dans Filocom, celui-ci étant parfois mal renseigné dans le fichier
constitutif de la base : mauvaise actualisation en cas de changement de propriétaire ou de
nom du propriétaire, perte d'information lorsque la gestion du logement est confiée à une
autre personne morale, absence de certains organismes HLM dans le fichier. Ces écarts
rendent impossible une analyse comparative de l'ensemble des aires urbaines en
décroissance. Cependant, la comparaison entre Filocom et RPLS montre la fiabilité de la base
Filocom pour les terrains d'enquête retenus (Tableau 2-7). Les écarts sont inférieurs à 5% et
semblent correspondre localement à des transferts de logements sociaux entre bailleurs de
statuts différents qui n'ont pas été pris en compte dans le RPLS. Ce serait par exemple le cas
des transferts de patrimoine des SEM de Flers et d'Argentan à des organismes HLM en 2011
et 2012.

<footnote n="58">⁵⁸ SOes, 2015, note interne sur l'utilisation de Filocom.</footnote>
<table><caption>Tableau 2-7 : Filocom, une source fiable pour les enquêtes de terrain :
comparaison du nombre de logements avec RPLS pour l'année 2017</caption><thead><tr><th></th><th>Nombre de logements<br>HLM selon Filocom</th><th>Nombre de logements<br>HLM selon RPLS</th><th>Ecart entre RPLS et<br>FILOCOM</th></tr></thead><tbody><tr><td>Le Havre</td><td>38 519</td><td>36 479</td><td>- 5%</td></tr><tr><td>Alençon</td><td>6 328</td><td>6 303</td><td>0%</td></tr><tr><td>Flers</td><td>2 974</td><td>2 909</td><td>- 2%</td></tr><tr><td>Argentan</td><td>3 578</td><td>3 403</td><td>- 5%</td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td>1 490</td><td>1 422</td><td>- 5%</td></tr></tbody></table>

Sources : Filocom 2017, RPLS 2017

### 2.2.3. Mesurer la vacance : les définitions multiples d'un logement social inoccupé

La combinaison de ces trois bases de données permet de multiplier les analyses sur différents aspects du parc social et de ses opérateurs dans les villes en décroissance. Cela soulève toutefois le problème de leur compatibilité puisqu'elles reposent sur des définitions différentes du parc social mais aussi de différents phénomènes. C'est particulièrement le cas de la vacance résidentielle, l'une des conséquences principales de la décroissance urbaine sur les activités des organismes HLM.

Le phénomène de vacance résidentielle est généralement considéré comme mal documenté par la recherche urbaine en raison de l'insuffisance des données empiriques disponibles (Hollander *et al.*, 2018) et de difficultés méthodologiques à définir ce processus (Arab *et al.*, 2020 ; Rink et Wolff, 2015). Le secteur HLM fait figure d'exception en raison de l'ancienneté et de la précision des données disponibles sur la vacance résidentielle.
<table><caption>Tableau 2-8 : Pluralité de définitions de la vacance du parc HLM</caption><thead><tr><td>Producteur</td><td>Définition</td><td>Plus petite unité</td><td>Sources</td></tr></thead><tbody><tr><td>Filocom</td><td>Logement vide de meuble et sans occupant déclaré au 1er janvier du millésime & appartenant à un organisme HLM</td><td>Parcelle cadastrale</td><td>Fichiers fiscaux relatifs à la taxe d'habitation et la taxe foncière</td></tr><tr><td>RPLS</td><td>Logement familial à usage locatif propriété d'un organisme HLM sans locataire au 1er janvier du millésime</td><td>Logement</td><td>Déclaration des organismes HLM</td></tr><tr><td>FOPH</td><td>Logement à usage locatif résidentiel propriété de l'organisme HLM sans locataire au 31 décembre du millésime à usage locatif résidentiel</td><td>Organisme HLM</td><td>Déclaration des organismes HLM</td></tr></tbody></table>

Sources : SOes, USH, FOPH

L'identification de la vacance pose cependant des difficultés méthodologiques. À partir de quelle période d'inoccupation un logement peut-il être classé vacant ? Une courte durée sans occupation peut indiquer à la fois un logement vacant ou un logement occupé temporairement, à l'exemple des résidences secondaires ou des logements saisonniers. Une longue durée d'inoccupation peut aussi indiquer que le logement n'est plus nécessairement habitable en raison de son état. De même, la vacance d'un logement n'est pas nécessairement subie mais peut être recherchée, par exemple pour permettre l'installation d'un nouveau locataire ou pour réaliser des travaux dans le logement. À la manière d'un taux de chômage incompressible, on considère qu'un taux de vacance minimal est nécessaire au fonctionnement du marché immobilier (Gabriel et Nothaft, 2001).

Les services de l'État et les fédérations professionnelles du logement social mobilisent ainsi différentes définitions pour observer ce phénomène. Le nombre de logements vacants est mesuré chaque année : il s'agit du nombre de logements inoccupés à la date de mesure. Deux déterminants sont généralement retenus pour déterminer si la vacance est problématique : la durée et le motif de la vacance. Le seuil des trois mois de vacance permet de distinguer, en-deçà, une vacance incompressible liée au délai nécessaire pour relouer un logement entre deux locataires. Indissociable du fonctionnement du parc locatif, elle n'est pas considérée comme problématique. Une vacance de plus de trois mois est assimilée à une vacance dite
« structurelle » révélatrice des difficultés rencontrées par les organismes HLM pour louer ces logements. Correspondant à la vacance problématique, c'est généralement ce seuil qui est retenu pour comptabiliser les logements vacants. Le seuil des 3 mois d'inoccupation détermine aussi l'obtention de dérogations réglementaires, sur les plafonds de ressources pour les ménages entrants ou l'imposition à la taxe foncière notamment. Le seuil des 12 mois est aussi parfois utilisé comme indicateur d'une vacance quasi permanente, sans toutefois constituer une norme réglementaire. Après douze mois d'inoccupation, un logement vacant a 90% de probabilité de rester vacant les mois suivants<fnref n="59" />.

Les motifs de l'inoccupation du logement déterminent aussi l'appréciation de la vacance. L'État et les fédérations professionnelles HLM distinguent les logements vacants selon leur disponibilité à la location. La vacance dite « technique » correspond aux logements vacants pour lesquels des travaux sont prévus ou en cours. Il s'agit d'une vacance temporaire, nécessaire à l'entretien du parc de logements. Une vacance définitive concerne les logements vacants qui quittent le marché locatif. Il s'agit des logements prévus à la démolition ou des logements mis en vente. Ces motifs de vacance correspondent à une vacance organisée par le bailleur. Ils s'opposent à la vacance dite « commerciale » qui regroupe les logements disponibles à la location mais inoccupés.

Selon les définitions retenues, le taux de vacance varie fortement (Tableau 2-9). Avec la définition la plus large, c'est-à-dire l'ensemble des logements inoccupés à date de recensement, 5,5% du parc de logements des OPH sont vacants en 2017. La vacance considérée comme la plus problématique, celle des logements disponibles à la location et inoccupés depuis plus de trois mois ne concerne que 1,1% du parc de logements des OPH. Dans la thèse, plusieurs définitions sont mobilisées selon les données disponibles. Lorsque cela a été possible, notamment dans le chapitre 5, c'est la définition d'un logement inoccupé depuis plus de trois mois qui est retenue. Elle permet à la fois d'exclure la vacance inhérente au fonctionnement du marché locatif et de conserver l'ensemble des logements inoccupés, indépendamment des stratégies de gestion mises en place par les bailleurs.

<footnote n="59">⁵⁹ ANCOLS, 2017, *Etude de la vacance non technique des logements des organismes de logement social*, p. 7.</footnote>
<table><caption>Tableau 2-9 : Taux de vacance moyen en 2017 selon les définitions mobilisées par le RPLS – parc OPH</caption><thead><tr><th></th><th>Taux moyen</th><th>Taux moyen par OPH</th></tr></thead><tbody><tr><td>Logements inoccupés</td><td>5,5%</td><td>6,6%</td></tr><tr><td>Vacance commerciale</td><td>3,4%</td><td>3,7%</td></tr><tr><td>Vacance problématique : logements inoccupés depuis plus de 3 mois et disponibles à la location</td><td>1,1%</td><td>1,7%</td></tr></tbody></table>

Source : RPLS 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

2.3. Utiliser la littérature grise pour documenter les enquêtes de terrain et la mise à l'agenda des territoires détendus par le mouvement HLM

En complément des entretiens et analyses statistiques, j'ai pu collecter de nombreux documents que l'on peut qualifier de littérature grise, c'est-à-dire un ensemble disparate de documents au format papier ou numérique produits par le gouvernement, l'administration, l'enseignement et la recherche, le commerce et l'industrie et qui ne sont pas contrôlés par l'édition commerciale (Schöpfel, 2015). Ces documents m'ont permis de documenter comment les fédérations HLM participaient à la mise à l'agenda des politiques nationales de la décroissance urbaine. Ces documents m'ont aussi fourni des informations sur les caractéristiques des organismes HLM enquêtés et leurs stratégie patrimoniale ainsi que sur les attentes et objectifs des collectivités locales en matière d'habitat.

Concernant le rôle des organisations professionnelles HLM dans la mise à l'agenda des politiques nationales de la décroissance urbaine, l'ensemble des documents produits par les fédérations HLM sur le logement social en territoires dits détendus depuis 2014 a été consulté. Il s'agit tout d'abord de tous les documents produits par les fédérations HLM sur les territoires détendus entre 2014 et 2017. Ces documents sont de statut très variable. Il peut s'agir de comptes-rendus de journées professionnelles, d'études d'expertise commandées à des bureaux d'études sur des terrains spécifiques, de descriptifs d'appel à projets ou de plaidoyers à l'intention des services de l'État.
S'y ajoute le dépouillement d'Actualités Habitat, la principale revue du mouvement HLM.
Cette revue propose chaque année un numéro spécial qui présente les résolutions adoptées
par le mouvement HLM et résume les principaux débats. Les références aux territoires dit
détendus n'apparaissent qu'à partir des années 2000. Aussi, j'ai plutôt recherché au fil des
numéros comment les principales caractéristiques des territoires dits détendus selon le
mouvement HLM – la vacance, la réhabilitation, la paupérisation des habitants – étaient
évoquées et à quels territoires elles étaient associées. J'ai également recherché si des aires
urbaines en décroissance étaient évoquées et selon quels termes.

Concernant les organismes HLM, deux types de documents ont été consultés pour la préparation des entretiens. Il s'agit tout d'abord des rapports produits par l'Agence nationale de contrôle des organismes de logement social (ANCOLS). Cette agence nationale sous autorité des ministères en charge du logement et de l'économie contrôle chaque année une centaine d'organisations pour s'assurer à la fois du respect des règles qui encadrent l'activité des organismes HLM et évaluer « l'efficacité avec laquelle ils s'acquittent de leur mission d'intérêt général »<fnref n="60" />. Les informations concernent principalement le patrimoine, la situation financière et la gouvernance.

Il s'agit ensuite des rapports d'activité annuels des organismes HLM. Le contenu de ces
documents est pour partie défini par les statuts des organismes HLM, qui astreignent le
directeur général et la gouvernance à produire chaque année des informations relatives à la
gouvernance, sa situation financière, les principaux événements de l'année passée et les
projets de l'année à venir. Ce sont également des outils de communication et, à ce titre, les
formats et les informations disponibles varient beaucoup selon les organisations. Ils sont
utiles pour obtenir des informations sur ces organisations et leurs principaux projets, dans la
limite de leur finalité de communication, qui induit l'élaboration d'une présentation favorable
de l'organisation auprès du lecteur et non d'un compte-rendu objectif et mesuré. Ceux-ci ont
surtout été utilisés pour obtenir des informations sur les organismes HLM intervenant
exclusivement dans les territoires enquêtés et n'étant pas intégrés à des groupes. En effet, les
rapports d'activité des filiales de groupes nationaux enquêtés sont plus brefs et plus
standardisés. De même, pour les organismes HLM intervenant à l'échelle régionale ou
internationale, les rapports consultés fournissaient une information peu territorialisée. Par
ailleurs, pour les deux offices publics de l'habitat où une enquête plus approfondie a été
menée, j'ai pu récupérer auprès des équipes dirigeantes quelques documents internes

<footnote n="60">⁶⁰ D'après la présentation de l'activité de contrôle sur le site internet de l'ANCOLS, https://www.ancols.fr, visité le 7 août 2020.</footnote>
descriptifs portant à la fois sur les projets de développement et sur l'activité passée
(programme pluriannuel d'investissements, plan stratégique de patrimoine, conventions
d'utilité sociale, etc.).

Concernant les collectivités locales, deux types de sources ont été consultés. Il s'agit
d'abord des différents documents d'urbanisme réglementaires en vigueur sur les terrains
d'enquête. Leur contenu m'a permis d'identifier les moyens mis en œuvre par les collectivités
(ingénierie, financements dédiés) ainsi que les principaux objectifs d'une action locale sur le
marché immobilier. Même si leur contenu est prescrit par la loi, ces documents sont aussi des
supports de communication pour les collectivités locales. Mathilde Cordier rappelle, à propos
des programmes locaux de l'habitat (PLH), qu'ils « font partie intégrante de la mise en récit
des manifestations locales de la crise du logement et de leurs explications causes. [Ils] restent
des documents politiques ayant pour ambition de créer un diagnostic partagé » (Cordier,
2011, p. 177). Pour certaines collectivités ornaises pour lesquelles peu de documents de
planification existaient, j'ai aussi consulté les comptes-rendus en ligne des conseils de
l'intercommunalité et de la commune-centre afin de trouver des documents descriptifs des
projets urbains en cours.

2.4. Faire partie d'une fédération HLM : l'apport de l'observation participante

Une dernière source, plus difficilement objectivable, correspond aux apports de
l'observation participante liée aux conditions de réalisation d'une partie de ce travail en
CIFRE. La singularité des recherches effectuées en CIFRE a fait l'objet de nombreux travaux
académiques et mon expérience rejoint leurs principales conclusions. Ce dispositif crée une
situation propice à la recherche, notamment par l'accès à des matériaux de recherche
inaccessibles autrement et l'interaction continue entre chercheur et acteurs (Citron et Maulat,
2014). Il suppose cependant une négociation permanente du statut d'observateur et du terrain
d'observation vis-à-vis des acteurs mais aussi de soi-même pour conserver une distance
réflexive nécessaire (Demoulin et Tribout, 2014). Dans mon cas, cette situation d'observation
participante a contribué à la fois à faciliter l'accès à des matériaux de recherche multiples
ainsi qu'à élargir l'enquête à la participation des fédérations HLM, en tant que groupe
d'intérêt, dans l'élaboration et la mise en œuvre de politiques nationales adaptées au contexte
de décroissance urbaine.
L'immersion au sein de la fédération des OPH en début de thèse a favorisé une acquisition accélérée de la culture professionnelle du logement qui a pu être ensuite mobilisée sur les terrains d'enquête. Il s'agissait à la fois de mieux connaître le fonctionnement du logement social, les sujets de préoccupation actuels des organismes HLM ainsi que les modes de présentation. Mes collègues m'ont aussi directement fourni les contacts des dirigeants que je souhaitais rencontrer et parfois même recommandée auprès d'eux. J'ai aussi eu accès à de nombreuses données statistiques comme évoqué précédemment.

Cette situation de praticien-chercheur m'a aussi incitée à ajouter un espace d'enquête supplémentaire au projet de thèse initial : celui de la participation des fédérations HLM à l'élaboration et la mise en œuvre de politiques nationales adaptées au contexte de décroissance. Dans le cadre de la CIFRE, j'ai participé directement, entre 2016 et 2018, à l'ensemble des travaux de la FOPH sur les difficultés rencontrées par les organismes HLM dans les territoires détendus. En tant que chargée de mission, j'ai participé à la rédaction d'études, à l'animation d'un réseau professionnel sur le sujet ainsi qu'à la formalisation d'argumentaires à destination des principaux acteurs du logement social (État, ANRU, Action Logement). J'ai aussi été impliquée dans le travail quotidien de représentation et d'animation de réseaux de la fédération des OPH au gré des sujets d'actualités : réforme des aides au logement, négociation des modalités de regroupement des organismes HLM ou soutien des candidatures d'OPH dans la demande d'aides publiques de la CGLLS. Plus largement, ce sont l'ensemble des discussions plus ou moins formelles auprès de collègues de la FOPH qui ont nourri ma compréhension du secteur HLM et m'ont fourni un aperçu des rapports de pouvoir entre les différentes organisations impliquées.

## Conclusion

La démarche d'enquête repose sur un ensemble de sources qui peut sembler foisonnant. Cette diversité s'explique d'une part par la démarche itérative adoptée. Elle reflète aussi une difficulté méthodologique à obtenir des informations descriptives des organismes HLM et de leur stratégie à l'échelle urbaine, notamment pour les plus petites villes enquêtées.

L'articulation des deux échelles d'analyses, sectorielle et urbaine, se retrouve aussi dans l'organisation de la thèse. L'approche sectorielle nourrit un travail de définition des spécificités de la décroissance urbaine pour le logement social et ses opérateurs, exposé dans les chapitres 3, 4 et 5. L'approche locale participe à l'analyse du rôle des organismes HLM dans la mise en œuvre de stratégies locales de gestion de la décroissance urbaine, présentée dans les chapitres 6, 7, 8 et 9.
<figure><img src="image_12.png" /></figure>
PARTIE 2. LA DÉCROISSANCE URBAINE VUE
D'EN HAUT – CONSTRUCTION ET MISE A
L'AGENDA PAR LES FÉDÉRATIONS HLM

Alors que les politiques urbaines sont souvent critiquées pour l'inefficacité de leurs dispositifs en contexte de décroissance urbaine (Mallach et Brachman, 2013) et leur difficile adaptation (Bernt et al., 2014), le secteur du logement social français constitue un contre-exemple intriguant. La décennie 2010 est en effet marquée par l'adoption de mesures emblématiques des modèles de décroissance planifiée, à l'exemple du financement de la démolition sans obligation de valorisation économique du foncier libéré. Ces mesures reposent sur un ensemble de revendications plus larges des fédérations HLM pour traiter des difficultés des organismes HLM situés dans les « territoires détendus ». Si l'Etat central peine à intégrer les enjeux de décroissance urbaine au sein d'un agenda résolument métropolitain (Brenner, 2002) et si des freins politiques restreignent la mobilisation des élus locaux (Dormois et al., 2021 ; Syssner, 2020), le cas des fédérations professionnelles HLM invite ainsi à observer plus précisément la mobilisation d'un groupe d'intérêt sectoriel dans l'intégration du problème de décroissance urbaine aux politiques publiques nationales.

Cette partie s'intéresse plus particulièrement au cadre national des politiques urbaines. Il s'agit d'observer comment les fédérations HLM participent à l'évolution des politiques nationales du logement et dans quelle mesure les solutions préconisées s'inscrivent dans un référentiel de décroissance planifiée. Plus largement, l'analyse à l'échelle nationale vise à documenter la dimension sectorielle de la décroissance urbaine. En effet, si certaines mesures visent expressément à pallier les difficultés des organismes HLM en territoires détendus, elles s'insèrent cependant dans des transformations systémiques du financement et de la gouvernance du secteur HLM. Je cherche ainsi dans quelle mesure ces évolutions sectorielles font peser des contraintes spécifiques sur les organismes HLM et participent d'une redéfinition de leurs moyens d'action dans les villes en décroissance.

De nombreuses recherches ont déjà analysé le rôle des fédérations HLM dans la conduite du changement des politiques du logement (Berland-Berthon, 2004 ; Bourdieu et Christin, 1990 ; Houard, 2009 ; Steinmetz, 2013 ; Zittoun, 2001). L'enjeu ici, est plutôt
d'utiliser ces outils pour « dénaturaliser le déclin urbain » (Nussbaum, 2019, p. 135) et faire émerger les enjeux politiques et institutionnels à l'œuvre dans sa constitution en problème sectoriel. En privilégiant une approche constructiviste de ce problème, il s'agit aussi de mettre en évidence, aux côtés des dynamiques socio-économiques locales, les facteurs institutionnels et politiques des difficultés éprouvées par les organismes HLM dans les villes en décroissance urbaine. Autrement dit, il s'agit d'observer les dynamiques de périphérisation à l'œuvre dans les réformes sectorielles du logement social, c'est-à-dire de s'intéresser au processus de constitution d'un territoire en périphérie en replaçant les dynamiques locales de déclin dans un système plus vaste d'interactions et de jeux de pouvoir (Roth, 2016). Cette approche relationnelle de la décroissance urbaine propose ainsi d'identifier les dynamiques politiques, institutionnelles et symboliques qui font la marginalisation d'un territoire (cf. chapitre 1). Plus précisément, elle invite à s'intéresser à :

- la dimension institutionnelle de la périphérisation en observant l'adéquation du cadre financier et réglementaire des politiques nationales du logement avec les préoccupations exposées par les organismes HLM confrontés à des processus de décroissance urbaine ;

- la dimension symbolique de la périphérisation à travers l'analyse des discours des dirigeants d'organismes HLM implantés dans les villes en décroissance urbaine et des fédérations HLM sur la spécificité de ces territoires ;

- la dimension politique par l'analyse de la capacité des organismes HLM à adapter les politiques nationales du logement à la gestion des effets de la décroissance urbaine sur le parc social.

Ces trois dimensions seront analysées grâce aux outils théoriques de la construction des problèmes publics : je m’intéresse en effet ici au travail de mise à l’agenda de la décroissance urbaine par les fédérations HLM.

La mise à l'agenda fait partie des outils classiques de sociologie de l'action publique pour analyser la participation de groupes d'intérêts au changement de l'action publique depuis les années 1970⁶¹. Il s'agit davantage d'une métaphore que d'un concept opérationnel pour regrouper l'ensemble des processus par lequel un groupe d'intérêt participe à la

<footnote n="61">⁶¹ Ce n’est qu’un moyen de changement de l’action publique parmi d’autres. On peut par exemple évoquer les décisions prises sans débat démocratique préalable à l’exemple du choix de développer le nucléaire dans la stratégie de production d’énergie française, des décisions mises en œuvre par ajustement routinier, contrainte budgétaire ou normes administratives (Garraud, 1990). Pour des synthèses francophones sur la construction des problèmes publics et la participation des groupes d’intérêts au changement de l’action publique : (Lascoumes et Le Galès, 2012 ; Neveu, 2015).</footnote>
transformation d'une situation, d'un fait social, en un problème pour lequel la responsabilité
des autorités publiques est engagée et dont le traitement dépend de leurs décisions (Garraud,
2019 ; Lascoumes et Le Galès, 2012). Cette approche politique fournit un moyen pour
dénaturaliser ces situations en mettant en évidence les facteurs institutionnels et politiques
dans le champ du logement social qui participent à définir l'urgence à agir et les moyens à
disposition de l'action publique. De façon schématique, ce processus peut être décomposé en
une série d'étapes : l'identification d'une situation considérée comme problématique,
justiciable de la critique dans le débat public ; la construction d'un argumentaire pour
constituer cette situation en problème ; la popularisation de ce problème dans l'espace public
et auprès des pouvoirs publics ; et l'inscription au programme des politiques publiques
(Felstiner et al., 1991 ; Neveu, 2015 ; Zittoun, 2013).

La mise à l'agenda par un groupe d'intérêt sectoriel comme les fédérations HLM peut être assez discrète. En effet, l'ampleur des ressources des fédérations HLM, en termes de positions, d'expertise, de relations leur facilite un accès direct à l'agenda gouvernemental et permet de faire prendre un problème en considération sans publicisation, à la différence de mobilisations d'acteurs moins institutionnalisés pour lesquelles le soutien de l'opinion publique est essentiel afin qu'elles puissent peser sur les autorités publiques (Berry et Wilcox, 2007 ; Garraud, 1990).

L'ancienneté et la légitimé des fédérations HLM renforcent également leur hégémonie dans
le champ des politiques du logement. Celle-ci est toutefois régulièrement disputée, à travers
le renforcement d'acteurs collectifs portant des visions divergentes des politiques du
logement depuis les années 1980 (Zittoun, 2001) mais aussi la montée des divisions internes
aux fédérations HLM (Steinmetz, 2013). La notion d'agenda souligne la dimension
concurrentielle du processus : parmi un ensemble de problèmes susceptibles de devenir des
problèmes publics, seul un nombre limité d'entre eux peuvent attirer simultanément
l'attention des autorités publiques. De nombreux facteurs facilitent la sélection d'un
problème. R. Kingdon identifie ainsi trois types de facteurs dont la coordination facilite la
mise à l'agenda. La mise à l'agenda opère lorsqu'« un problème est reconnu, [qu']une
solution est développée et disponible au sein de la communauté des politiques publiques,
[qu']un changement politique en fait le moment adéquat pour un changement de politique et
[que] les contraintes potentielles ne sont pas trop fortes » (Kingdon et Stano, 1984, p. 174).
Ainsi, ce sont moins les propriétés intrinsèques d'un problème que sa publicisation par
différents acteurs, les ressources de ceux qui portent ce problème et le relaient, les réponses
disponibles en termes d'action publique et son adéquation avec les valeurs dominantes dans
une société donnée et à un moment donné qui contribuent à sa mise à l'agenda (Hassenteufel,
2010). L'analyse de la participation des fédérations HLM à la mise à l'agenda de la décroissance urbaine nécessite donc de s'intéresser aux modalités de participation des fédérations HLM aux politiques nationales du logement mais aussi à un ensemble plus flou de valeurs, de règles et de pratiques qui définissent le cadre actuel des politiques du logement et leurs possibles évolutions<fnref n="62" />.

Le processus de sélection parmi l'ensemble des problèmes susceptibles de devenir des problèmes publics repose très largement sur un travail de définition, de labellisation, d'étiquetage et de catégorisation (Becker, 1966a). Comme l'indique D. Cefaï, « nommer et narrer, c'est déjà catégoriser, faire advenir à l'existence et rendre digne de préoccupation » (Cefaï, 1996, p. 49). Ce travail de formulation n'est pas neutre mais correspond à une sélection des dimensions pertinentes du problème qui façonne aussi la désignation des responsables et l'éventail des solutions possibles. L'analyse de la participation des fédérations HLM à la mise à l'agenda suppose ainsi une analyse discursive attentive aux opérations de formulation de l'enjeu.

Trois chapitres composent cette partie sur le cadre national du logement social dans les villes en décroissance. Les chapitres 3 et 4 retracent deux périodes où les difficultés des organismes HLM confrontés au processus de décroissance urbaine bousculent l'agenda des fédérations nationales de logement social. Le chapitre 3 présente l'appréhension par le mouvement HLM des effets des premières vagues de désindustrialisation des années 1970 sur le logement social dans les années 1980. Ce retour historique permet de contextualiser la mise à l'agenda contemporaine des enjeux de décroissance par les fédérations HLM. Les analyses des difficultés de l'époque ainsi que les expériences d'adaptation du patrimoine au déclin ont nourri la culture professionnelle du secteur HLM. Elles sont même parfois explicitement mobilisées par les dirigeants des fédérations HLM pour analyser les difficultés contemporaines de leurs adhérents en contexte de décroissance. Le chapitre 4 présente la réémergence du problème de décroissance urbaine dans le secteur HLM reformulé en utilisant la catégorie spatiale des « territoires détendus » à partir de la fin des années 2000. Il fournit un aperçu de la mobilisation des fédérations HLM pour une meilleure prise en compte des enjeux de décroissance urbaine au sein des politiques nationales du logement. Le chapitre 5 précise, par une étude statistique sur l'ensemble des offices publics de l'habitat, la spécificité

<footnote n="62">⁶² La notion de cadre des politiques publiques renvoie à « l'ensemble des dispositifs à la fois techniques et sociaux qui organisent des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Lascoumes et Le Galès, 2007, p. 12)</footnote>
des activités de ceux d'entre eux confrontés à des processus de décroissance urbaine ainsi que
les effets des transformations plus générales du mode financement du secteur HLM.
Chapitre 3. L’absence de mise à l’agenda des
processus de décroissance identifiés dans
les régions de tradition industrielle

Dans les bassins d'emplois touchés par la crise, le Congrès demande l'ouverture d'une table ronde pour étudier et obtenir la mise en place de mesures de solidarité aptes à limiter les difficultés des familles, locataires ou accédants, et des organismes qui les ont à charge.

(Extrait de la motion adoptée au congrès HLM de Nancy en 1985)<fnref n="63" />

Dans les années 1980, de nombreux organismes HLM alertent sur les difficultés qu'ils rencontrent dans les régions marquées par la désindustrialisation. Ils font le récit d'une crise économique aux conséquences urbaines, sociales et démographiques. Ces crises sont ainsi analysées comme un processus systémique et durable par les acteurs locaux des politiques du logement décrivant, sans le nommer ainsi, un processus de décroissance urbaine. Ces difficultés sont aussi au cœur des débats qui animent le secteur HLM de l'époque, comme en témoigne cette revendication adoptée au congrès HLM de Nancy en 1985. Ces préoccupations relatives à un processus de déclin, entendu comme durable et multidimensionnel, ne semblent toutefois pas portées à l'agenda des politiques du logement par les fédérations HLM.

Documenter cet écart entre une reconnaissance locale de processus de décroissance urbaine et leur non mise à l'agenda des politiques nationales permet de mieux comprendre les formes contemporaines de mobilisation des fédérations HLM sur la décroissance urbaine et la proximité de leurs propositions avec le registre de la décroissance planifiée. D'une part, l'analyse des reconnaissances locales de processus de décroissance urbaine dans les années 1980 témoignent de l'ancienneté, au sein du secteur HLM, des analyses de ce phénomène et de ses effets sur le logement social. Localement, elles ont donné lieu à des expérimentations pionnières de décroissance planifiée. Ces expériences ont nourri la culture professionnelle du secteur HLM et structurent les réflexions des dirigeants des fédérations HLM sur

<footnote n="63">⁶³ D'après la revue HLM n°323, 30 juin 1985.</footnote>
l'appréhension des processus de décroissance urbaine dans les années 2010. Ces analyses témoignent aussi du rôle central du risque de vacance dans la mobilisation des acteurs locaux des politiques du logement. D'autre part, interroger l'absence de mise à l'agenda des politiques nationales de ce problème par les fédérations HLM dans les années 1980 permet de mettre en évidence les évolutions du système HLM de ces dernières décennies. C'est notamment le cas des modalités de transformation des politiques nationales par les fédérations HLM. En effet, cette absence de traitement spécifique du problème n'a pas empêché des évolutions des politiques nationales du logement favorables aux organismes HLM confrontés à des processus de décroissance. Au contraire, il semble notamment que la faible territorialisation des dispositifs réglementaires et financiers qui structurent le secteur HLM dans les années 1980 a permis de traiter partiellement ces difficultés sans mise à l'agenda spécifique. A travers des enjeux connexes relatifs aux problèmes financiers ou à la vacance, des évolutions générales des politiques nationales du logement ont permis de fournir localement des instruments supplémentaires aux organismes HLM pour gérer les effets de la décroissance urbaine. Ce faisant, ce chapitre fournit aussi l'occasion de présenter des dispositifs d'accompagnement des organismes HLM en difficulté financière, de suivi de la vacance, et un ensemble de compétences des organismes HLM qui constituent encore aujourd'hui des outils de gestion de la décroissance urbaine pour les organismes HLM.

Cette enquête historique porte sur deux territoires qui ont été évoqués à plusieurs reprises par les équipes dirigeantes des fédérations HLM pour justifier de l'ancienneté du problème de décroissance urbaine pour les organismes HLM. Il s'agit du district de Sochaux-Montbéliard et les bassins houillers et miniers du Nord et de la Lorraine. Pour chaque cas, j'ai constitué un corpus regroupant des articles de recherche urbaine de l'époque sur les effets résidentiels du déclin urbain<sup>64</sup>, des articles de praticiens issus d'un dossier de la revue professionnelle *Urbanisme* dédié au resserrement urbain<sup>65</sup> en 1987 et un ensemble de littérature grise constituée de documents rédigés par les organismes HLM, leurs organisations professionnelles représentatives et les services de l'Etat sur la gestion du parc d'habitat social dans les années 1980. La liste exhaustive est disponible en Annexe 2.

Cette enquête est restituée en deux parties. La première porte sur la reconnaissance de processus de décroissance urbaine par les acteurs locaux et l'expérimentation de modes de gestion qui s'apparentent à des formes de décroissance planifiée appelée par les acteurs

<footnote n="64">⁶⁴ Plus précisément :</footnote>

<footnote>- pour les bassins miniers et houillers du Nord et de la Lorraine : (Baudelle, 1993, 1994a ; Bondue, 1986 ; Debliquy et al., 1994 ; Desage, 1999 ; Lahmini, 2004 ; Regin, 1991 ; Subra, 1996 ; Thumerelle, 1994)</footnote>

<footnote>- pour le district de Sochaux-Montbéliard : (Ormaux, 1989 ; Ormaux et Parrain, 1990 ; Ormaux, 1991)</footnote>

<footnote n="65">⁶⁵ Revue Urbanisme, 1987, dossier « resserrement urbain » in *Recomposition urbaine du territoire*, n° 220.</footnote>
locaux et nationaux « resserrement urbain ». La deuxième partie rend compte de la relative
absence de mise à l'agenda du problème par les fédérations HLM.
# 1. La reconnaissance locale de processus de décroissance urbaine

Au cours des entretiens réalisés avec d'anciens dirigeants des fédérations nationales HLM, deux territoires sont évoqués comme emblématiques des difficultés liées au processus de désindustrialisation des années 1980 pour les bailleurs sociaux<fnref n="66" /> : les bassins miniers et sidérurgiques du Nord et de la Lorraine et la zone d'emploi de Sochaux-Montbéliard spécialisée dans l'automobile.

Dans ces territoires, les effets de la désindustrialisation sur le marché immobilier et plus particulièrement le logement ouvrier sont suivis attentivement par les acteurs locaux. Les organismes HLM, les services de l'Etat mais aussi des chercheurs font ainsi le récit d'une situation durable de pertes d'emplois et de population qui affecte l'organisation sociale et urbaine de ces territoires. Ils mettent en évidence des mécanismes de dévalorisation du parc HLM induits par ce contexte et que le récit national d'une crise des grands ensembles ne suffit pas à expliquer. L'anticipation d'un déclin durable et multidimensionnel, bien qu'il ne soit pas identifié en termes de décroissance urbaine, s'observe aussi dans l'évolution des stratégies patrimoniales des organismes HLM. Ceux-ci expérimentent au cours des années 1980 différents moyens pour supprimer l'offre de logements sociaux excédentaire. Dans le cas des bassins miniers et sidérurgiques, ces actions s'inscrivent parfois dans des projets urbains plus larges d'adaptation de la ville à la réduction des activités économiques et de la population constatée. Ces initiatives présentent ainsi d'importantes similitudes avec les stratégies contemporaines de décroissance planifiée depuis les années 2000 dans les villes en décroissance urbaine des Etats-Unis (Béal et al., 2016 ; Rhodes et Russo, 2013) ou plus encore des programmes de renouvellement urbain expérimentés en Allemagne de l'Est (Bernt, 2019 ; Florentin, 2009a, 2011).

Dans les bassins miniers et sidérurgiques du Nord et de la Lorraine, les difficultés économiques apparaissent dès les années 1960 et s'intensifient au cours des années 1970 et 1980 (1.1.). A Sochaux-Montbéliard, la crise est plus brutale et entraîne une hausse de la vacance spectaculaire dans le parc social dans les années 1980 (1.2.). Ces deux exemples donnent à voir l'analyse d'une crise durable et systémique par les acteurs qui identifient un ensemble de mécanismes de déstabilisation du parc social et développent de nouvelles stratégies patrimoniales pour s'adapter à ces difficultés (1.3.).

<footnote n="66">⁶⁶ Entretiens réalisés avec un ancien directeur adjoint de FOPH le 25 février 2019 et une ancienne cadre de la fédération des ESH puis de l'USH, le 8 mars 2019.</footnote>
## 1.1. Bassins miniers et sidérurgiques du Nord et de la Lorraine : négocier le devenir du logement ouvrier

Le premier exemple rapporté par les dirigeants HLM de l'époque évoque les difficultés connues par les organismes HLM lors de la restructuration et l'abandon des activités minières et sidérurgiques dans les anciennes régions du Nord-Pas-de-Calais et de la Lorraine<sup>67</sup>. Comme l'explique une ancienne responsable du mouvement HLM<sup>68</sup>, ces situations ne se traduisent pas nécessairement pas une hausse de la vacance dans le parc social :

*Question - Dans les années 1980, ces situations de déclin existaient aussi ?*

> Oui (...) Je pense à Maubeuge par exemple. Enfin, c'était différent, la population était très pauvre, peu mobile. Il n'y avait pas de vacance. (...)

> Il y avait aussi toute la Lorraine. Batigère [un organisme HLM] a beaucoup démoli. Qui est resté ? Les populations les moins mobiles. Elles se sont incrustées dans le chômage.

### 1.1.1. Le récit d'une crise durable à la fois économique, sociale et urbaine qui déstabilise le parc de logement ouvrier

Les années 1970 – 1980 marquent l'intensification des crises que connaissent les bassins miniers et sidérurgiques du Nord et de l'Est de la France depuis les années 1960 (cf. Figure 3-1). Ces secteurs d'activité sont engagés depuis les années 1950 pour le charbon et depuis les années 1970 pour la sidérurgie dans des plans de réduction d'activité et de fermeture des sites de production (de Ladoucette, 2004 ; Malézieux, 1980). Les politiques de gestion de crise mises en œuvre par le gouvernement, notamment pour le secteur minier nationalisé en 1945, atténuent les effets sociaux de ces crises économiques à travers des mesures de soutien à l'emploi et la solvabilisation des travailleurs qui quittent volontairement leur emploi. Ces mesures lissent ainsi les effets démographiques de la crise économique en favorisant le maintien de la population sur place. Néanmoins, dans un contexte de crise

<footnote n="67"><sup>67</sup> Dans les années 1980, les territoires lorrains et du Nord-Pas-de-Calais sont régulièrement comparés dans l'analyse des processus de crise économiques, notamment sur l'arrêt de l'extraction charbonnière (Baudelle, 1996), la réorganisation de la sidérurgie (Malézieux, 1980) et leurs effets sociaux et urbains (Lacaze, 1985).</footnote>

<footnote n="68"><sup>68</sup> Entretien avec une ancienne dirigeante de la fédération des ESH (années 1990) puis de l'USH (années 2000 et 2010), le 8 mars 2019.</footnote>
économique mondiale, les difficultés de ces régions s'intensifient avec une paupérisation des ménages et des pertes démographiques importantes à Briey, Longwy, Maubeuge et dans le Valenciennois (Thumerelle, 1994 ; Subra, 1996 ; Creusat, 2003).

<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Figure 3-1 : Croquis de localisation des bassins miniers et sidérurgiques du Nord et de Lorraine</figcaption></figure>

Source : Réalisation personnelle d'après Malézieux, 1980

L'ampleur des difficultés économiques, sociales et démographiques amène une remise en cause de l'aménagement urbain de ces territoires qui se sont développés autour des activités minières et sidérurgiques. Les acteurs locaux et l'Etat s'intéressent notamment au dérèglement du marché immobilier induit par les évolutions sociodémographiques et font le constat d'une offre de logements à destination des classes moyennes devenue excédentaire.

L'ingénieur J-P Lacaze, dans un rapport interministériel vivement débattu lors de sa publication en 1985, décrit ainsi un « phénomène de dévalorisation [qui] gagne parfois le secteur du logement puis celui des services : les réductions massives d'effectifs provoquent des départs nombreux dans les cités ouvrières et les quartiers de logements proches des friches. Il n'est pas rare de constater des taux de 30 à 50% de logements vacants. La demande de logements, en accession à la propriété comme en location, s'effondre, ce qui pose de
graves problèmes aux organismes sociaux comme aux propriétaires occupants lorsque ces derniers désirent vendre »<fnref n="69" />.

Les inquiétudes de l'Etat portent tout d'abord sur le devenir des cités ouvrières patronales. Issues d'une production immobilière ancienne financée directement par le patronat, ces cités constituent un patrimoine immobilier qui n'est plus d'utilité pour les sociétés privées. Elles constituent toutefois le logement de dizaines de milliers de ménages. Dans les années 1980, les cités minières représentent encore 23% des logements des bassins d'habitat de Douai, Lens et Béthune<fnref n="70" /> tandis que la compagnie des houillères possède près de 20% des logements du bassin houiller lorrain<fnref n="71" />.

Le parc HLM représente également une part importante du logement ouvrier avec près de 20% des logements appartenant à des organismes HLM<fnref n="72" /> dans les bassins houillers et miniers. En complément des groupes de travail ministériel sur le devenir des zones industrielles et minières en crise, des chercheurs et les organismes HLM suivent de près les effets de la désindustrialisation sur les activités. A travers de nombreuses études, ceux-ci décrivent trois mécanismes de diffusion de la crise au parc HLM.

Premièrement, ces travaux montrent qu'il n'y a pas de hausse généralisée de la vacance dans le parc HLM à l'exception de quelques villes de tradition mono-industrielle. La relation entre pertes d'emplois, de population et vacance locative n'est pas automatique. En effet, le parc HLM loge une population plus diversifiée que les cités ouvrières patronales. Ils demeurent toutefois dépendants des réductions d'effectifs induits par les crises minières et industrielles. L'ampleur de la vacance varie ainsi fortement selon les configurations locales du marché du logement, les dynamiques démographiques et les fonctions attribués au parc HLM. Certaines agglomérations mono-industrielles connaissent une vacance résidentielle élevée dans les quartiers HLM dédiés au logement de la main d'œuvre nouvellement arrivée. La ZUP de Grande-Synthe dans l'agglomération de Dunkerque compte ainsi 25% de logements vacants en 1982 (Bondue, 1986). Cependant les désaffections sont généralement plus progressives, au rythme de la restitution des droits de réservation des compagnies au fur à mesure du départ des ressortissants des Houillères et plus marginalement des expulsions des ménages qui

<footnote n="69">⁶⁹ J-P. Lacaze, 1985, *Les grandes friches industrielles*, p.9.</footnote>

<footnote n="70">⁷⁰ CREPAH, 1993, *Répercussions de la mise en location de logements SOGINORPA et HLM (par la méthode des chaînes de logements)*, p. 1.</footnote>

<footnote n="71">⁷¹ REGIN C., 1991, *Evolution du logement social en Moselle-Est, Etude du cas particulier de l'habitat minier dans le cadre de la reconversion industrielle induite par la récession de l'exploitation charbonnière*, p.129.</footnote>

<footnote n="72">⁷² Plus précisément, Debliquy et al. dénombrent 74 118 logements HLM dans le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais, soit 17% des résidences principales en 1990 (Debliquy et al., 1994, p. 21). Les services de l'Etat estimaient en 2005 que le parc HLM constituait encore 18% du parc de logements des bassins miniers et sidérurgiques de Lorraine (Diagnostic DTA Nord Lorraine, 36).</footnote>
peinent à payer leur loyer (Regin, 1991). Les politiques d'amortissement des chocs économiques favorisent le maintien sur place des ménages et de nombreux quartiers HLM du bassin minier restent relativement épargnés par la vacance résidentielle (Baudelle, 1993).

Deuxièmement, les travaux de recherche sur les effets résidentiels de la désindustrialisation et du déclin démographique mettent en avant le renforcement de la ségrégation au sein des agglomérations. Cette dynamique ségrégative se traduit par la hausse de la vacance et la stigmatisation de certains quartiers HLM. Le géographe J-P Bondue (1986) explique ainsi la vacance qui affecte le parc HLM de la commune de Grande-Synthe par des facteurs sociaux, économiques et immobiliers. Selon lui, les difficultés de ces quartiers HLM relèvent d'un effet cumulatif entre une stigmatisation des grands ensembles qui encouragent des effets d'éviction et des dynamiques démographiques et immobilières propres aux bassins d'habitat désindustrialisés. Autrement dit, les facteurs classiques du rejet des grands ensembles par les classes moyennes ne suffiraient pas à expliquer l'intensité et la rapidité de la perte d'attractivité de certains quartiers HLM des bassins miniers et houillers. Le géographe P. Subra (1996) décrit de même un vaste processus de redistribution spatiale de la population de l'agglomération de Valenciennes dans un contexte de déclin démographique. L'ensemble des lieux d'habitat ouvrier les moins attractifs sont délaissés : les quartiers HLM construits depuis 1945, à l'exception des constructions les plus récentes, mais aussi les cités ouvrières les plus vétustes et périphériques et le parc privé ancien de centre-ville.

Troisièmement, les études menées par les organismes HLM et leurs fédérations mettent en évidence le renforcement de la concurrence entre cités ouvrières patronales et parc HLM et le rôle de cette concurrence dans les difficultés que connaissent les organismes HLM. En effet, la diminution programmée du nombre de mineurs et la recherche de revenus supplémentaires incite les compagnies privées à valoriser ce patrimoine à travers la location à des tiers ou la vente de ces logements. Les effets de cette offre supplémentaire dans un marché immobilier déjà déprimé préoccupent les acteurs locaux qui multiplient les études sur les effets de concurrence entre parc HLM et parc des cités ouvrières<sup>73</sup>. Les organismes HLM

<footnote n="73"><sup>73</sup> Pour le bassin houiller lorrain, C. Regin mentionne les études de DDE Moselle (Le problème du logement dans le bassin houiller, 1988 ; Etude sur le devenir du logement social dans le bassin houiller, 1991) et les études de l'association régionale HLM Arelor (Situation économique-financière des organismes d'HLM, 1998 ; Le devenir du patrimoine des Houillères du Bassin de Lorraine, 1988) qui ont pour objectif de « mesurer les conséquences à moyen terme de l'évolution de l'activité charbonnière sur la situation patrimoniale des HBL et des organismes HLM en tenant compte des interactions entre ces deux parcs et d'évaluer les actions qu'il y a lieu d'entreprendre en cohérence avec les hypothèses retenues » (Regin, 1991, p. 163).</footnote>

<footnote>Pour le bassin minier du Nord : CREPAH, 1993, Répercussions de la mise en location de logements SOGINORPA et HLM (par la méthode des chaînes de logements). Les auteurs mentionnent deux études préalables : une analyse menée par le CREPAH pour la commune d'Hénin-Beaumont sur l'analyse des locataires entrant dans le parc locatif social communal (1984-1986) selon leur logement précédent (parc privé, parc</footnote>
craignent le départ de locataires pour s'installer dans les anciennes cités ouvrières, séduits par les possibilités offertes d'accéder à un logement locatif individuel ou de devenir propriétaire. Le risque serait aussi l'inefficacité des programmes de réhabilitation mis en œuvre, qui seraient insuffisants pour limiter la perte d'attractivité de ces immeubles en cas d'ouverture trop rapide du patrimoine des cités ouvrières à des ménages tiers. Les études réalisées sur le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais montrent toutefois que, dans les années 1980 les phénomènes de concurrence entre parc minier et parc HLM sont limités et plutôt à l'avantage du parc HLM<sup>74</sup>. D'une part, le peuplement du parc minier reste très endogène. 90% des nouveaux locataires du parc minier ont déjà habité un logement minier. D'autre part, le parc minier loge des ménages à revenus plus modestes que le parc HLM. Les auteurs du rapport concluent cependant au renforcement de la concurrence dans les prochaines années, à mesure de l'insertion du parc minier dans le marché du logement.

Les effets sociaux et immobiliers des crises économiques des bassins miniers et sidérurgiques font ainsi l'objet de nombreuses analyses par les chercheurs et les praticiens. Ceux-ci mettent en évidence à la fois le caractère systémique de ces crises et la spécificité des difficultés que connaissent les organismes HLM locaux par rapport à une crise plus générique des grands ensembles HLM.

### 1.1.2. Le temps du « resserrement urbain » : stratégies d'adaptation du parc ouvrier à une perte durable d'emplois et d'habitants

Ces constats d'une crise durable et structurelle qui déstabilise l'environnement urbain encourage les acteurs locaux à remettre en cause les modes d'intervention hérités des périodes de croissance passées et à expérimenter de nouveaux modes de gestion du patrimoine immobilier. L'Etat, à travers les activités de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), les compagnies privées propriétaires des cités ouvrières et les organismes HLM développent un ensemble de mesures destinées à diminuer l'offre de logements. Elles s'inscrivent dans une nouvelle doctrine d'aménagement dite de « resserrement urbain » qui présente de nombreuses similitudes avec les stratégies de décroissance planifiée contemporaines.

<footnote>SOGINORPA, parc HLM) ; une étude de 1981 menée par le CERPEAU sur les flux entrants des logements neufs en location et accession aidées à Valenciennes.</footnote>

<footnote n="74"><sup>74</sup> CREPAH, 1993, *Répercussions de la mise en location de logements SOGINORPA et HLM (par la méthode des chaînes de logements)*.</footnote>
Les années 1980 marquent en effet l'évolution de la doctrine d'aménagement de l'Etat vis-à-vis de ces territoires industriels en crise. Le rapport Guichard de 1986 sur l'aménagement du territoire souligne les limites de la solidarité nationale appliquée aux villes mono-industrielles ou minières en crise. « *Ce ne peut être un objectif d'aménagement national du territoire que de maintenir chaque ville de France à son niveau de population ou d'activité économique, (...) personne ne peut être garanti contre les pertes* »<fnref n="75" />. Cette remise en cause s'inscrit dans un contexte nouveau d'austérité. Après plusieurs décennies de croissance, l'économie nationale est en crise et le gouvernement revendique davantage de sélectivité dans les dépenses publiques. Le soutien aux territoires industriels en crise entre en compétition avec d'autres priorités d'aménagement du territoire comme la constitution de pôles de croissance de dimension internationale ou le soutien au développement du secteur tertiaire, alors identifié comme le principal gisement de nouveaux emplois. L'évolution du cadre d'aménagement s'appuie aussi sur de premiers bilans critiques des politiques de conversion mises en œuvre dès 1967 dans les bassins miniers du Nord-Pas-de-Calais et de Lorraine. La stratégie de conversion poursuivie, c'est-à-dire la substitution d'activités industrielles en déclin par des activités industrielles de secteur en développement (Laborie et Taullele, 1997), n'apparaît pas assez efficace. Malgré d'importants investissements publics, celles-ci n'ont pas permis d'enrayer une crise économique et démographique mais seulement d'en limiter les effets sociaux. Le rapport Guichard plaide ainsi pour une autre politique à destination des zones en conversion qui prend acte du caractère durable de la crise et de ses pertes d'emplois plutôt que de « *dépenser son énergie et ses crédits sur la maintenance du passé* »<fnref n="76" />.

Dans la continuité de ces réflexions, la DATAR appelle à une évolution des principes d'aménagement des zones en crise. Le déclin industriel et minier durable est perçu comme déstabilisant durablement ces agglomérations qui ne « retrouveront pas toujours facilement un nouvel équilibre : la décroissance numérique rapide et le vieillissement de la population, la dévalorisation des parcs de logements, la diminution du nombre de commerces, témoignent des effets socio-économiques entraînés par la fin de l'activité dominante, et l'on peut craindre dans les cas les plus difficiles que ne s'installe une sorte de mouvement en spirale de récession cumulative »<fnref n="77" />. Dans un rapport sur le devenir des friches industrielles, l'ingénieur et délégué de la DATAR, l'ingénieur d'Etat J-P Lacaze, propose en conséquence d'ajuster l'environnement urbain aux diminutions de population et d'activités afin d'éviter un déclin ultérieur. L'adaptation des villes passe par la diversification de leurs fonctions urbaines mais

<footnote n="75">⁷⁵ Extrait du rapport de la commission Guichard *Propositions pour l'aménagement du territoire*, 1986 cité par Baudelle, 1994, p.9.</footnote>

<footnote n="76">⁷⁶ Ibid., p.9.</footnote>

<footnote n="77">⁷⁷ J-P. Lacaze, 1985, *op. cit.*, p. 21.</footnote>
aussi une réorganisation spatiale, résumée par le concept de « resserrement urbain » (cf. Encadré 3-1). Il s'agit d'organiser le repli de l'agglomération, c'est-à-dire la contraction de la population et des activités autour de quelques pôles qui permettent de maintenir des services urbains et de limiter leurs coûts de gestion. Ce regroupement entérine le délaissement de zones plus périphériques pour lesquels les fonctions résidentielles ou économiques ne seraient plus nécessaires.

## Encadré 3-1 : Le « resserrement urbain », de la reconversion des bassins industriels en crise au renouvellement urbain des quartiers HLM

Le resserrement urbain est une doctrine d'aménagement développée par la DATAR dans les années 1980 pour l'aménagement des zones urbaines en crise. Il s'agit d'organiser le repli démographique et économique de ces territoires par un resserrement spatial de l'agglomération autour de quelques pôles (Baudelle, 1994a).

Elle s'inscrit en rupture avec les politiques d'aménagement passées de gestion de la croissance urbaine, « la première étant celle de la reconstruction, la deuxième définie à partir des années 50, fut une politique de répartition des activités, des richesses et des emplois dans une période forte de croissance ; c'est elle qui a vu naître la DATAR. Il y a eu ensuite les chocs pétroliers (la crise) et le repli sur des actions défensives » (Carrez, 1987, p. 50). La DATAR porte un regard critique sur les politiques de reconversion économique et de requalification urbaine mises en œuvre par l'Etat dans les bassins miniers depuis les années 1960. D'une part, la dépopulation diffuse que connaissent ces territoires n'a pas pu être enrayée par les programmes de réhabilitation mis en œuvre. Il faut rompre avec « le présupposé que tout est réhabitable » (Carrez, 1987, p. 50) et expérimenter d'autres modes d'intervention. D'autre part, la qualité de vie urbaine apparaît centrale pour expliquer les différences de perte démographique entre les différents territoires du bassin minier. Ce sont les zones d'urbanisation les plus récentes, organisées autour du développement de mono-industries qui sont les plus concernées. A l'inverse, les « vraies villes », c'est-à-dire les villes à beffroi du Nord, connaissent un déclin démographique de plus faible intensité.

Cette doctrine repose sur des principes de coordination des politiques sectorielles et de recherche de centralité par densification. Il s'agit de développer un projet urbain de gestion de la crise à l'échelle de l'agglomération qui rassemble un ensemble de politiques sectorielles alors dispersées (gestion des friches industrielles par les établissements publics fonciers, rénovation des cités minières par la compagnie des houillères et charbonnages de France, programme de développement sociaux des quartiers portés par le comité interministériel à la ville). Ce projet urbain vise la concentration des activités et des populations restantes au sein de quelques pôles, pariant sur la densité urbaine pour développer des fonctions de centralité à des coûts soutenables pour les collectivités locales et favoriser une qualité de vie urbaine susceptible de limiter l'érosion démographique sur le long terme.

La DATAR préconise sa mise en œuvre dès 1985 dans la gestion du déclin des bassins miniers. Ces principes sont repris par le Ministère de l'équipement et du logement dans les réflexions préalables à la mise en place des politiques de renouvellement urbain des années 1990. Le resserrement urbain correspond à un contexte territorial qui justifie de diminuer l'offre de logements sociaux par des démolitions sans reconstruction : « lorsque la récession économique locale se traduit de manière « physique » et tangible sur le recul démographique, la hausse de la vacance, la marginalisation de quartiers entiers, au profit de quartiers plus centraux, mieux équipés, mieux conçus. Dans ce contexte qui est celui du district de Montbéliard notamment, la démolition est une urgence devant permettre de sauver peut-être le reste du quartier touché, et de marquer une franche rupture dans l'image et la vocation future du groupe. La réhabilitation, elle-même, n'est alors envisagée que pour gérer les départs à venir (réhabilitation légère), ou pour fixer la population en place (réhabilitation lourde) (Ministère de l'équipement et du logement, 1988, p. 63).
Cette doctrine, qui ciblait plus largement l'ensemble des tissus urbains fragilisés par les situations de crises nouvelles, semble ensuite peu mobilisée dans les débats de recherche urbaine, à l'exception de la gestion du bassin minier du Nord-Pas-de-Calais. Elle est utilisée à partir des années 2000 comme l'un des principes du modèle urbain de ville durable (Emelianoff, 2000, 2006; Mons, 2003). Les références aux contextes de déclin démographique ou économique s'estompent et c'est davantage la relation entre densification urbaine et cadre de vie qui est mise en évidence. Le resserrement urbain constitue l'un des moyens de lutter contre l'artificialisation des sols mais aussi les inégalités sociales caractéristiques des centres urbains (Emelianoff, 2006). Il s'agit d'assurer que la densification urbaine prévue s'accompagne de l'amélioration de la qualité de vie urbaine.

La notion de resserrement urbain est également reprise dans les principes de renouvellement urbain préconisés par l'ANRU pour la mise en œuvre du 2ème programme national de renouvellement urbain depuis 2014. Les principes de la doctrine théorisée par la DATAR - projet urbain d'ensemble, adaptation au déclin démographique - sont mobilisés pour définir la vocation de quartiers HLM engagés dans un programme de rénovation urbaine et situés « en périphérie d'une agglomération en déprise démographique et économique »<fnref n="78" />. Le resserrement urbain renvoie alors à la restriction de la fonction résidentielle du quartier en privilégiant le « développement d'autres activités sur les emprises libérées dans le quartier (agriculture urbaine, production d'énergie...) et [la] reconstitution de l'offre (si pertinent) en cœur de ville »<fnref n="79" />.

Appliqué aux bassins miniers par la DATAR, la notion de resserrement urbain met en avant deux principes immobiliers<fnref n="80" />. Tout d'abord, il s'agit d'encourager la démolition des cités minières les moins attractives à la fois par la création d'aides publiques dédiées et par la limitation des aides à la réhabilitation. L'obtention d'aides à la réhabilitation doit être conditionnée par un engagement des communes à démolir les cités périphériques. Ensuite, il faut développer un projet urbain d'ensemble pour articuler les différentes politiques publiques menées. Il s'agit notamment de coordonner les actions sur les cités patronales et le parc HLM qui relèvent de circuits de financement et de modes de gouvernances différents. Une démarche d'ensemble est proposée par les équipes de la DATAR à travers la mise en œuvre de plans de resserrement urbain à l'échelle des bassins d'habitat, à l'exemple de celui de Bruay-Auchel exposé ci-dessous en Figure 3-2. Imaginé par l'architecte B. Schoeller, ce plan propose une planification à long terme de l'espace pour mettre en œuvre des stratégies de conversion coordonnées à l'échelle d'un bassin d'habitat. Il propose ainsi de sélectionner les zones qui conservent une vocation urbaine et celles qui retrouvent un usage agricole ou forestier. A l'échelle du quartier, de l'agglomération, il s'agit d'identifier le patrimoine le plus valorisable, qu'il s'agisse d'immeubles HLM ou de logements des cités patronales.

<footnote n="78">⁷⁸ ANRU, 2015, *Outil d'aide à la préparation des protocoles de préfiguration*, p.11.</footnote>

<footnote n="79">⁷⁹ Ibid., p.11.</footnote>

<footnote n="80">⁸⁰ J-P Lacaze, 1985 op. cit., Les préconisations du rapport Lacaze sur l'aménagement des cités ouvrières s'inscrivent dans la continuité des rapports précédents sur le devenir du parc des cités minières, à l'exemple du rapport Guillaume de 1983. Elles proposent toutefois une approche plus systémique susceptible d'être généralisée à l'ensemble du parc ouvrier des zones industrielles en difficulté.</footnote>
<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>Figure 3-2 : Plan de resserrement urbain du bassin d'habitat Bruay-Auchel</figcaption></figure>

Source : Schoeller, 1987 d'après la revue Urbanisme n°220

Deux orientations distinctes hiérarchisent le devenir des espaces de ce bassin d'habitat en reconversion. Le rouge désigne les espaces à vocation urbaine durable. Dans ces périmètres, les cités minières sont à réhabiliter. Les deux autres zonages identifient des espaces qui perdent leur vocation urbaine : en vert les cités minières à démolir, en jaune les zones à vocation agricole ou boisée. Ces zones comprennent déjà des bois et des champs mais surtout des friches de l'activité minière (terrils, fosses) à reconvertir.

Le « resserrement urbain » peut ainsi être appréhendé comme une préfiguration des stratégies contemporaines de décroissance planifiée. De la même manière que dans les politiques urbaines expérimentées dans les villes décroissantes nord-américaines (Schatz, 2010 ; Rhodes et Russo, 2013), s'y retrouve la prise en compte d'un déclin passé qui nécessite d'ajuster le fonctionnement urbain aux activités et populations restantes. Ce sont aussi des modes d'actions similaires avec l'objectif de recréer ou préserver des espaces à qualité de vie urbaine qui concentre la population et les services et une méthode de hiérarchisation spatiale des interventions où la concentration se fait aussi par l'abandon de certaines fonctions résidentielles, récréatives ou d'équipement d'espaces plus périphériques.

Dans le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais, les propositions émises par la Datar essuient de nombreuses critiques de la part des élus et des habitants (Desage, 1999). Aussi ce « resserrement urbain » n'est que partiellement mis en œuvre. Néanmoins, elles entrainent une évolution des modes de gestion du patrimoine minier avec une plus large place donnée à
la démolition. Le classement de 1988 prévoit ainsi la démolition de 40% des logements miniers, c'est-à-dire deux fois plus que le précédent classement du patrimoine réalisé en 1971 (Baudelle, 1994a). En Lorraine, les sociétés en charge des cités ouvrières du groupe Wendel-Sidélor réorientent également leur stratégie patrimoniale. Elles restreignent les programmes de réhabilitation à un plus petit nombre de logements pour lesquels des travaux plus importants sont mis en œuvre. Il s'agit à la fois de réhabiliter l'intérieur du logement, les parties communes et les espaces extérieurs. Parallèlement, 28% des logements sont répertoriés « à l'avenir incertain »<sup>81</sup>, c'est-à-dire voués à la vente ou à la démolition.

Les sociétés en charge des cités patronales comme les organismes HLM mettent en œuvre des stratégies pour ajuster l'offre à un déclin durable de la population et des activités industrielles et minières. Celles reposent principalement sur deux leviers : le transfert des cités patronales au secteur HLM et la négociation au cas par cas de financements pour démolir des logements. Ces évolutions sont révélatrices d'un travail d'adaptation des outils de la politique nationale du logement par les acteurs locaux.

L'autonomisation progressive du parc des cités patronales vis-à-vis du secteur productif va permettre de mobiliser les circuits de financement de la réhabilitation à la fois du parc HLM et du parc privé ancien, en complément des aides destinées à la reconversion des bassins miniers. Ainsi, le groupe Wendel – Sidélor justifie le transfert de la totalité de ses logements en 1974 à une SA HLM, l'Immobilière Thionvilloise, par les nouveaux financements que permet ce changement de statut. D'une part, ce changement permet de procéder à des hausses de loyers, en application de la réglementation sur les loyers HLM, en remplacement du loyer de service pratiqué jusqu'alors. Le conventionnement des logements permet également de solvabiliser les ménages, qui peuvent bénéficier de l'Aide personnalisée au logement. D'autre part, les logements peuvent bénéficier des primes à la réhabilitation PALULOS ainsi que de conditions de prêts plus avantageuses auprès des Caisses d'Epargne. Ce statut permet enfin de diriger les cotisations du secteur de la sidérurgie au titre du 1% Logement vers la réhabilitation de ce patrimoine. Un organisme de collecte régional spécifique est créé, le Centre Interprofessionnel pour la Construction et l'Amélioration du Logement (CICAL) qui mobilise de 10 millions de francs en 1976 à 100 millions de francs en 1993<sup>82</sup>. Dans le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais, la propriété des logements miniers est également transférée de la société des Charbonnages de France à une société civile immobilière, la SOGINORPA en

<footnote n="81"><sup>81</sup> Batigère, 1995, *La vie moderne, chronique immobilière 1950-1995*, p. 103.</footnote>

<footnote n="82"><sup>82</sup> Ibid., p. 103.</footnote>
1985. Ce changement de statut permet à l'organisation d'utiliser les aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) pour la réhabilitation des logements privés (Subra, 1996). Ces changements de statut permettent aussi de mobiliser les premiers programmes territorialisés de la politique de la ville mis en place dans les années 1980 : les opérations Habitat Vie Sociale (HVS) puis les opérations de Développement social des quartiers (DSQ). Ces dispositifs donnent accès à des aides majorées de l'Etat pour la réhabilitation ainsi que des financements pour développer de nouveaux usages du logement (bureaux, locaux d'activités, commerces, etc.) et transformer la typologie des logements, par exemple en transformant un grand logement vacant en deux studios. Ils complètent les fonds du programme du programme national de restructuration des zones minières piloté par la DATAR depuis 1972.

L'ancienneté des démolitions de logements en complément de ces opérations de restructuration urbaine met en évidence l'existence de processus localisés de négociation qui permettent d'obtenir des formes de dérogation au cadre d'action national. Ce cadre, défini au milieu des années 1980, établit des règles de démolition du logement. En 1986, une procédure juridique spécifique est mise en place. Elle s'accompagne à partir de 1988 de possibilités de soutien financier de l'État (cf. Encadré 3-2). Cependant, de nombreux logements sont démolis dès le début des années 1980. L'analyse plus précise des quatre opérations de démolition menées à Grande-Synthe, Béthune, Hagondange et Uckange entre 1982 et 1986 (Tableau 3-1) rend compte des négociations menées par les acteurs. Celles-ci laissent supposer que la démolition est alors employée comme un outil d'exception, en reconnaissance de contextes de décroissance urbaine, appréhendés comme des situations extrêmes<sup>83</sup>. A Grande-Synthe, où la commune subit les effets des pertes d'emplois dans le secteur sidérurgique, les démolitions de logements sociaux commencent dès 1982 et se poursuivent tout au long des années 1980. C'est l'ampleur de la vacance et la concentration d'une population pauvre et étrangère dans certains quartiers qui motivent l'engagement de l'équipe municipale pour la démolition. Entre 1982 et 1985, une centaine de logements sont démolis chaque année. A Béthune, où les mines ont fermé dès les années 1950, 651 logements sont démolis dès 1984. Ces démolitions s'inscrivent en complément d'un programme de requalification d'ensemble du quartier. Elles concernent les immeubles les plus dégradés et les plus périphériques pour lesquels les coûts de réhabilitation paraissent trop élevés au regard du risque de vacance future de ces logements. Dans les vallées sidérurgiques de Moselle, les premiers programmes de

<footnote n="83"><sup>83</sup> A la même époque, des démolitions ont aussi lieu dans des quartiers HLM de grandes agglomérations, emblématiques des maux des grands ensembles, à l'exemple de la démolition de trois tours du quartier des Minguettes à Vénissieux en 1982 ou de la destruction des barres Debussy à la cité des 4000 de la Courneuve en 1986.</footnote>
démolition débutent également en 1984 avec la démolition de près de 600 logements à Uckange puis de 110 logements à Hagondange l'année suivante. A Uckange, l'opération est menée pour la société Batigère, en charge de la stratégie immobilière du groupe sidérurgique Wendel-Sidélor. Les logements ont été construits par une société tierce à laquelle Wendel-Sidélor avait garanti la perception des loyers sur 40 ans. La montée de la vacance oblige alors le groupe à payer la différence. L'opération de démolition, couplée à la réhabilitation des logements conservés, vise notamment à « effacer les ardoises sidérurgiques »<fnref n="84" />. La même société intervient un an plus tard, à la demande des collectivités locales et de l'Etat local, à Hagondange.

<footnote n="84">⁸⁴ Ibid., p. 104.</footnote>
<table><caption>Tableau 3-1 : Motifs et modes de financements de quatre opérations de démolition pionnières</caption><thead><tr><th></th><th>Logements<br>démolis avant<br>1986</th><th>Motivations à démolir</th><th>Financements</th></tr></thead><tbody><tr><td>Grande-<br>Synthe</td><td>400 entre 1982 et<br>1985</td><td>Occupation sociale<br>Coût financier pour le<br>bailleur</td><td>La commune a pris en charge le coût des démolitions, l'aménagement des terrains démolis et leur rachat au bailleur<br>L'OPHLM départemental a financé le remboursement des emprunts restants</td></tr><tr><td>Béthune</td><td>651 entre 1982 et<br>1984</td><td>Occupation sociale ;<br>Coût financier pour le<br>bailleur ;<br>Eloignement du centre-<br>ville ;<br>Coût trop élevé de la<br>réhabilitation</td><td>La commune a pris en charge les coûts de démolition et le remboursement des emprunts restants.</td></tr><tr><td>Uckange</td><td>576 en 1984</td><td>Coût financier pour la<br>société sidérurgique</td><td>10% de fonds propres du bailleur<br>50% de subventions (aides du 1%<br>logement, crédits du Comité<br>interministériel à la ville)</td></tr><tr><td>Hagondange</td><td>110 en 1985</td><td>Occupation sociale ;<br>Mauvais état du bâti ;<br>Coût financier pour le<br>bailleur</td><td>Un concours financier exceptionnel de<br>l'Etat de 7 millions de francs</td></tr></tbody></table>

Sources : Ministère de l'équipement et du Logement, 1998 ; Groupe Batigère 1994 ; Lahimi, 2004, Lahimi, 2008 ; Le Républicain lorrain, 2015

Cette liste des opérations de démolition du parc HLM dans les bassins miniers et sidérurgiques avant 1986 n'est pas exhaustive. Il s'agit des opérations recensées au cours de la recherche documentaire, soit parce qu'elles sont présentées comme des opérations emblématiques de la gestion du patrimoine HLM dans les années 1980 (Béthune, Hagondange, Uckange), soit parce que leur description était très précise (Grande-Synthe).

Dans toutes ces opérations, les acteurs locaux mobilisés à l'initiative de la commune ou des bailleurs se heurtent au cadre national des politiques du logement. L'Etat privilégie depuis la fin des années 1970 la réhabilitation pour enrayer la dégradation des quartiers d'habitat social. Deux obstacles opérationnels s'opposent aux opérations de démolition. D'une part, il s'agit d'obtenir l'autorisation de la part de l'Etat de démolir des logements construits avec son
concours financier. D'autre part, les immeubles à démolir sont généralement des immeubles d'après-guerre pour lesquels l'emprunt nécessaire à la construction n'est pas encore remboursé. Leur démolition contraint l'organisme HLM à rembourser à l'Etat l'intégralité des capitaux restants dus. Le bailleur doit aussi rembourser dans certaines situations des sommes complémentaires liées aux avantages fiscaux et bancaires perçus à la construction du logement. Ces remboursements s'ajoutent aux coûts de démolition et d'aménagement des terrains libérés. En l'absence de financements dédiés, la démolition constitue ainsi une opération très coûteuse.

La démolition apparaît donc comme une opération complexe à mettre en œuvre sans le soutien de l'Etat. Cependant l'ampleur des programmes de démolitions menés avant 1986 témoigne d'une relative souplesse de l'Etat qui délivre des autorisations de démolitions pour plusieurs centaines de logements. Les financements mobilisés témoignent d'une implication très forte des communes qui prennent en charge la majeure partie des frais. En Lorraine, les organismes gestionnaires du 1% logement sont aussi d'importants contributeurs. On retrouve aussi l'implication de l'Etat dans certains projets. Ces participations semblent négociées au cas par cas et relevant à chaque fois de l'exception. A Uckange, l'Etat intervient sous forme de financements expérimentaux du Comité interministériel à la ville. Ceux-ci ne ciblent pas directement le financement des démolitions mais l'équilibre financier de la requalification de l'ensemble du quartier. A Hagondange, c'est le « concours financier exceptionnel de l'Etat de 7 millions de francs »<fnref n="85" /> qui rend possible l'opération.

### Encadré 3-2 : Les règles nationales de démolition dans les années 1980

Les premiers textes de loi encadrant la pratique de démolition sont votés dans les années 1980, avec la loi du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif et l'accession à la propriété de logements sociaux (loi LILA), généralement considérée comme la première formalisation d'une procédure de démolition des logements sociaux (Berland-Berthon, 2004 ; Lahmini et al., 2008). Il s'agit alors de donner une base législative à une procédure utilisée de plus en plus souvent utilisée. La loi LILA rappelle que la démolition de logement social est soumise aux règles générales d'urbanisme prévues par le CCH et conditionne la démolition à l'accord du préfet de département, de la commune d'implantation et des garants des prêts consentis (art. L.443-15-1 du CCH). Les conditions d'un soutien financier de l'Etat sont précisées ultérieurement. Le décret n°87-477 du 1er juillet 1987 fournit ainsi au préfet la possibilité de déroger à l'obligation de rembourser les aides et des prêts consentis pour la production d'un logement au moment de sa démolition. Selon la situation financière de l'organisme HLM et l'intérêt économique et social de l'opération, le préfet peut décider l'exonération partielle ou totale des aides et emprunts ou renégocier le calendrier des remboursements. La circulaire n°88-42 du 2 mai 1988 précise le cadre des démolitions, affirmant à la fois le rôle décisif de l'Etat et son caractère exceptionnel, justifié par des difficultés

<footnote n="85">⁸⁵ Auteur inconnu, 1985, « La démolition du quartier Manhès engagée », *Le Républicain lorrain*, édition du 14 septembre 1985, https://www.republicain-lorrain.fr/actualite/2015/09/02/la-chute-des-tours-manhes-a-hagondange [consulté le 15 janvier 2021].</footnote>
insurmontables de l'organisme HLM ou du quartier (Berland-Berthon, 2004, p. 250). Deux critères supplémentaires sont ajoutés : l'opération de démolition doit s'insérer dans une stratégie urbaine d'ensemble (PLH, programme Habitat et Vie Sociale), la participation financière des communes est recherchée car perçue comme un gage de sérieux de leur volonté de transformer l'image du quartier.

Ces textes fixent le cadre des démolitions jusqu'à la fin des années 1990. L'instauration du programme national de rénovation urbaine en 2003 améliore considérablement les conditions de financement de la démolition. Des subventions permettent alors de financer les coûts liés à la démolitions (études, opérations techniques, relogement des ménages) et le remboursement des emprunts restants dus par les organismes HLM.
## 1.2. Sochaux-Montbéliard : une vacance massive symptôme d'une crise économique, social et urbaine durable

La brusque montée de la vacance dans le parc HLM du district de Sochaux Montbéliard, en répercussion de la crise du secteur automobile, constitue le second exemple rapporté par les dirigeants HLM de l'époque<fnref n="86" /> :

> On a eu des grosses alertes sur la vacance. C'étaient surtout les [ESH]. Je me souviens de Montbéliard avec l'industrie automobile. C'était un gros coup de semonce, on l'a suivi de loin car c'étaient les [ESH]. Ça a été traité par de la réhabilitation, l'amélioration du service rendu[.]<fnref n="87" />

> [L]a SA de Franche Comté a été la 1ère à démolir. Les usines Peugeot proposaient des primes de retour au pays. En quelques mois des immeubles entiers se sont vidés. C'était aussi le début de la dévalorisation des grands ensembles.

### 1.2.1. Le récit de la vacance comme symptôme d'une inadéquation durable de l'offre locative HLM

Site de production historique du groupe Peugeot, le bassin d'emploi de Sochaux-Montbéliard s'est spécialisé dans l'industrie automobile après-guerre. Le parc social s'est développé à la même époque pour fournir des logements à une main d'œuvre toujours plus nombreuse, provenant des autres régions françaises et des colonies d'Afrique. En 1989, il représente 30% du parc de résidences principales du district (Ormaux, 1989).

Les effets conjugués des crises économiques mondiales et de la restructuration des modes de production entraînent une diminution durable et rapide des emplois à la fin des années 1970. Entre 1979 et 1986, le pays de Montbéliard perd ainsi 35 000 emplois pour les seuls secteurs de l'automobile et du bâtiment<fnref n="88" />. Les politiques économiques mises en place jouent un rôle d'amortissement majeur et discret des effets sociaux de la crise. Dans le secteur automobile, il n'y a quasiment aucun licenciement, les entreprises privilégiant les mesures incitatives (retraites anticipées, aide au retour au pays) et les reconversions. A la différence des bassins miniers et sidérurgiques, les signaux habituels d'une crise économique sont faibles : un taux de chômage proche de la moyenne nationale, pas de manifestation publique. Cependant, et toujours à la différence des bassins miniers et sidérurgiques, cette crise économique entraîne

<footnote n="86">⁸⁶ Entretien une ancienne cadre de la fédération des ESH puis de l'USH, le 8 mars 2019.</footnote>

<footnote n="87">⁸⁷ Entretien avec un ancien directeur adjoint de la fédération des OPH, le 25 février 2019.</footnote>

<footnote n="88">⁸⁸ P. Savel, 1988, « Montbéliard, la gestion d'un parc qui se vide », *Urbanisme* n°220, p.99.</footnote>
une perte rapide et massive de population avec le départ de plus de 37 000 personnes en six années. Ces départs correspondent notamment aux politiques de retour au pays d'origine mises en place par les entreprises dans les années 1980. La perte de population correspond aussi à la poursuite d'une dynamique de périurbanisation. Les ménages actifs conservent leur emploi dans le district urbain mais s'installent en périphérie, généralement par l'accession à la propriété.

Cette crise économique discrète correspond à une crise de l'habitat social directement visible dans l'espace urbain. Les effets des mesures de retour au pays sont quasi-immédiats sur le parc social spécialisé dans le logement des travailleurs étrangers. Les immeubles vidés de leurs habitants en quelques mois attirent l'attention, comme en témoigne cet article du journal *Le Monde* en 1985 :

> « Un, deux, trois, dix immeubles de cinq étages vides, abandonnés de part et d'autre de la rue (...) l'effet du "retour des immigrés", dans le pays de Montbéliard, c'est d'abord cela. Visible, éclatant : ici à Béthoncourt, comme dans d'autres cités voisines, à Valentigney, à Grand-Charmont, ou encore à Etupes, dans ces ensembles de logements sociaux qui entourent Montbéliard. »<fnref n="89" />

La vacance augmente rapidement dans le parc HLM. Elle concerne 17% du parc HLM du district urbain en 1986, et atteint jusqu'à 60% du parc HLM dans certaines communes (cf. Figure 3-3). Elle se double d'une hausse significative des impayés de loyers (Savel, 1987, p. 100). Cette augmentation résulte à la fois des difficultés économiques auxquels sont confrontés les locataires mais aussi du départ des locataires endettés qui prive les organismes HLM des moyens pour faire aboutir les procédures de recouvrement de créances. Cette crise de l'habitat HLM devient ainsi rapidement celle de ses opérateurs. Les organismes HLM sont confrontés à une importante perte de recettes qui met en péril leur budget.

Bien que les augmentations de la vacance et des impayés soient spectaculaires par leur rapidité et leur ampleur, les acteurs locaux dressent les contours d'une crise durable et systématique de l'habitat. Les conséquences de la désindustrialisation sur l'occupation du parc social s'articulent à des évolutions de long terme de la demande en logement qui disqualifient une partie de l'offre sociale.

<footnote n="89">⁸⁹ Herzlich G., 1985, « Un constructeur sort les étrangers », *Le Monde*, édition du 25 novembre 1985 [consulté le 22 novembre 2019].</footnote>
Une dynamique de désaffection de certains quartiers HLM similaire à celle déjà évoquée dans les bassins miniers est observée. P. Savel, directeur de la direction régionale de l'équipement, insiste sur le caractère cumulatif du processus<fnref n="90" />. La désaffection de ces quartiers s'accélère et s'entretient par les stratégies des différents acteurs. La diminution du nombre de demandeurs HLM favorise une recomposition de l'occupation du parc social au sein de l'agglomération. Les locataires sollicitent des logements sociaux dans des quartiers plus valorisés ou des logements plus récents, entraînant une augmentation des mobilités internes au parc social. Le géographe S. Ormaux souligne l'importance des réseaux de sociabilités et des aménités locales dans ces demandes de mobilité internes au parc social. Les cités ouvrières les plus anciennes, au patrimoine le plus vétuste, ne sont pas les plus désertées. Il s'agit plutôt d'ensembles HLM plus récents construits pour répondre à la croissance urbaine massive des années 1960 (Ormaux et Parrain, 1990). La désaffection de ces quartiers est parfois renforcée par la gestion de crise des bailleurs sociaux (Ormaux, 1989). Ceux-ci procèdent à des regroupements de population lorsque les taux de vacance d'immeubles dépassent 60%. Cette stratégie permet de réduire les coûts de gestion d'immeubles pour lesquels les revenus perçus (loyers et charges) diminuent. Les logements inoccupés sont fréquemment murés afin d'éviter les occupations illégales et les dégradations, marquant physiquement le délaissement du quartier. Selon P. Savel, « certains immeubles, qui passaient il y a quelques vingt ans pour des modèles qu'on venait visiter de la France entière sont d'ores et déjà irrécupérables. L'obsolescence d'usage est allée beaucoup plus vite que l'amortissement technique et il y a désormais des friches résidentielles comme il y avait des friches industrielles »<fnref n="91" />.

<footnote n="90">⁹⁰ P. Savel, 1998, *op. cit.*</footnote>

<footnote n="91">⁹¹ P. Savel, 1988, *op. cit.*, p.100.</footnote>
<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>Figure 3-3 : Taux de vacance HLM dans le district de Montbéliard au 31.12.1986</figcaption></figure>

Source : Savel, 1987, d'après la revue Urbanisme n°220

Chercheurs et praticiens insistent sur le caractère durable de la crise et de l'obsolescence du
parc HLM. Les difficultés du marché de l'emploi ne sont pas seulement la conséquence
conjoncturelle d'un ralentissement de la croissance économique mondiale mais
correspondent à une mutation du système productif. Le développement d'unités de production
à l'étranger et l'automatisation croissante des procédés laissent supposer une diminution
durable du nombre d'emplois dans le secteur industriel. Les nouveaux emplois ciblent une
main d'œuvre plus qualifiée, qui privilégierait l'installation en périphérie, sans bénéficier du parc HLM comme étape temporaire dans le parcours résidentiel (Ormaux, 1991). L'inadaptation du parc HLM aux besoins en logement ne serait pas temporaire mais durable, se renforçant à mesure des mutations de l'emploi et de la société.

### 1.2.2. Démolir, reconstruire et restreindre la réhabilitation

Face à cette dégradation rapide de la crise, les organismes HLM concentrent leurs moyens sur la lutte contre la vacance et les impayés afin de préserver leur équilibre financier. Les premières actions mises en place visent à renforcer l'attractivité d'un parc délaissé par des mesures commerciales. Elles s'accompagnent de politiques massives de réhabilitation. Cependant, les organismes HLM font rapidement le constat de l'insuffisance des stratégies classiques de réhabilitation<fnref n="92" />. D'une part, les foyers-logements dédiés au logement des travailleurs étrangers ont perdu leur fonction avec le retour au pays de ces travailleurs. Ces immeubles sont encore largement inoccupés plusieurs années après les politiques de retour au pays, parfois même entièrement vides<fnref n="93" />. Les perspectives de changement d'usage sont aussi considérées comme limitées par les acteurs locaux. La conversion en logements sociaux est inenvisageable puisque ceux-ci connaissent déjà une forte vacance et les possibilités de conversion en logements étudiants ont échoué en raison de l'éloignement des sites universitaires. A l'exception de quelques transformations en instituts de formation (centre de formation d'apprentis, école de sellerie-bourrellerie), ces immeubles n'ont plus d'utilité locative. Leur réhabilitation apparaît inutile et les organismes HLM et les services déconcentrés de l'Etat réfléchissent à leur démolition. D'autre part, la réhabilitation a échoué à restaurer l'attractivité de certains grands ensembles. Les acteurs locaux sollicitent la mise en œuvre de réhabilitations plus ambitieuses permettant d'améliorer la qualité de vie d'ensemble du quartier en traitant le logement mais aussi les espaces extérieurs, les équipements collectifs et l'accessibilité du quartier.

A la place d'une réhabilitation généralisée du parc, c'est un triptyque démolition-réhabilitation ciblée-production neuve qui est revendiqué par les services déconcentrés de l'Etat et les organismes HLM. Il s'agit à la fois de démolir largement, de pratiquer une réhabilitation ciblée sur les immeubles susceptibles d'être occupés durablement et de

<footnote n="92">⁹² D'après Caisse des dépôts et SCET, 1999, « Le regard des acteurs et quelques conditions pour l'action », *Plan de renouvellement urbain du Pays de Montbéliard*, p.15.</footnote>

<footnote n="93">⁹³ D'après l'Agence d'urbanisme et de développement (ADU) de Montbéliard, 1999, « Vers un plan de renouvellement urbain du pays de Montbéliard », *Plan de renouvellement du pays de Montbéliard*.</footnote>
construire du logement neuf pour assurer le développement d'un habitat adapté aux attentes des futurs ménages<fnref n="94" />. A la différence du bassin minier, ces stratégies patrimoniales ne semblent pas coordonnées à l'échelle de l'agglomération ou du secteur HLM. On retrouve cependant les mêmes principes : pas d'obligation de reconstruire l'offre démolie, financement par la collaboration des collecteurs locaux du 1% Logement et mobilisation de dispositifs expérimentaux (programmes expérimentaux de réhabilitation, opérations HVS, plan de relance de la politique de la ville en 1996). Le développement de l'offre neuve prôné par les organismes HLM n'est pas consensuel. Nombre d'élus considèrent ainsi que les organismes HLM ont à concentrer leur effort sur la gestion du parc existant tandis que le développement de l'offre neuve peut être assuré par le secteur privé. Dans le Pays de Montbéliard, les élus souhaitent ainsi conditionner le développement d'une offre neuve HLM à la réduction de l'offre existante<fnref n="95" />.

Les formes prises par la désindustrialisation et sa gestion par les politiques de crise économiques entraîne ainsi une crise de l'habitat spectaculaire par l'ampleur des logements sociaux vacants. Les acteurs locaux font l'analyse d'une situation de déclin durable et développent des stratégies d'adaptation du patrimoine locatif social.

## 1.3. Parc HLM dans les bassins industriels : spirale du déclin et stratégies d'adaptation

Les deux exemples de territoires industriels en crise présentés montrent ainsi la préoccupation des acteurs locaux pour les effets urbains et résidentiels de ces crises économiques. Celles-ci sont fréquemment analysées comme systémiques et révélatrices de difficultés durables. Face à ces situations de déclin, des stratégies d'adaptation sont mises en œuvre dès les années 1980 pour limiter ou anticiper la déstabilisation du parc HLM.

### 1.3.1. L'analyse d'une crise durable et la revendication de moyens d'action de décroissance planifiée

Au côté du devenir des cités ouvrières, les effets déstabilisateurs de cette crise sur le parc HLM font l'objet d'analyses de la part de chercheurs qui travaillent sur les effets urbains de la désindustrialisation comme J-P Bondue, G. Baudelle, P. Subra dans les bassins miniers

<footnote n="94">⁹⁴ P. Savel, 1998, op. cit., p. 102.</footnote>

<footnote n="95">⁹⁵ D'après Caisse des dépôts et SCET, 1999, « Le regard des acteurs et quelques conditions pour l'action », *Plan de renouvellement urbain du Pays de Montbéliard*, p.12.</footnote>
et sidérurgiques du Nord ou S. Ormaux sur le district de Sochaux-Montbéliard. De même, les services de l'Etat, la DATAR et les fédérations HLM font réaliser de nombreuses études sur ces situations. La Figure 3-4 résume les principaux effets identifiés par ces acteurs des crises économiques dans les agglomérations de tradition industrielle. Les acteurs mettent en évidence une crise économique aux effets sociaux et urbains durables. Les difficultés de ces grands secteurs industriels entraînent une diminution globale de l'emploi et plus encore des emplois les moins qualifiés. Selon les dispositifs d'amortissement des crises économiques mis en place, les effets démographiques et immobiliers sont perceptibles à plus ou moins long terme. A Sochaux-Montbéliard ou à Grande-Synthe, les effets paraissent très rapides avec les plans d'aides au départ volontaires destinés à la main-d'œuvre étrangère et le non-renouvellement des conventions d'une partie des logements HLM auparavant réservés par l'industrie dans le cadre du 1% Logement. En quelques années, le délaissement du parc HLM dédié à l'accueil des populations étrangères est perceptible. Les effets sont plus lents dans les bassins miniers du Nord et de la Lorraine où la gestion des chocs économiques entraîne davantage la précarisation de la population locale que son départ. Cependant, plus ou moins rapidement, des dynamiques démographiques et immobilières similaires sont constatées : déclin démographique principalement dû au solde migratoire négatif, augmentation de la vacance résidentielle dans l'habitat des classes populaires (cités ouvrières, parc HLM et habitat ancien de centre-ville). La relation entre cette crise économique, sociale et urbaine et la vacance dans le parc locatif social n'est donc pas automatique et dépend notamment de l'ampleur des pertes démographiques, de la nature des dispositifs d'aides aux populations et du fonctionnement local du marché du logement.

Les effets de la décroissance urbaine sont décrits comme particulièrement importants dans le parc locatif social par rapport à d'autres segments, en raison de sa spécialisation dans le logement des travailleurs à revenus modestes et de leurs familles. D'une part la fonction de transit qu'assurait le parc HLM se tarit. Si le parc HLM a toujours connu un fort taux de mobilité, le départ des ménages était auparavant compensé par de nouveaux arrivants. Dorénavant, ceux-ci sont à la fois moins nombreux à arriver dans ces agglomérations et nombre d'entre eux, aux qualifications plus élevées, se logent directement dans le parc privé, le logement social ne constituant plus une étape de leur parcours résidentiel. D'autre part, la perte d'habitants se doublerait d'une réorganisation des groupes sociaux dans l'agglomération au terme de laquelle de nombreux quartiers HLM seraient délaissés, ne logeant plus qu'une population aux revenus trop faibles pour se loger ailleurs. Ce processus est présenté comme un témoignage de la perte d'attractivité des grands ensembles, dont les effets seraient amplifiés localement par le déclin démographique et la faible tension immobilière. Les ressources des organismes HLM sont alors diminuées par la perte des loyers
et charges non perçus en raison de l'inoccupation ou de l'insolvabilité d'un peuplement précarisé. Les organismes HLM ne seraient plus en capacité financière de réhabiliter leur patrimoine pour en améliorer son attractivité ou dans les cas les plus critiques assurer la maintenance technique des logements. Ces processus s'entretiennent mutuellement dans un processus cumulatif de déclin.

<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>**Figure 3-4 : Les effets de la décroissance urbaine sur le logement social et ses opérateurs selon les analyses des années 1980 : l'instauration d'une spirale du déclin**</figcaption></figure>

*Source : Élaboration personnelle, 2021*

Face à ces situations de déclin déjà perceptibles dans les années 1970 et envisagées comme durables, des stratégies d'adaptation sont mises en œuvre dès les années 1980 pour limiter ou anticiper la déstabilisation du parc HLM. Ces stratégies d'adaptation présentent d'importantes similitudes avec les modèles contemporains de décroissance planifiée. Le « resserrement urbain » préconisé par la DATAR correspond ainsi à l'intégration dans la planification urbaine d'un déclin durable dont il faut limiter les effets sur le fonctionnement urbain par un repli organisé des activités et population restantes. La sélection des espaces qui perdent leur vocation urbaine (économique, résidentielle) fait l'objet de nombreuses critiques de la part des élus locaux du bassin minier et ne sera pas mise en œuvre telle quelle.

A l'instar des stratégies de décroissance planifiée mises en œuvre dans les villes allemandes dans les années 2000 (Bernt, 2009 ; Florentin, 2011 ; Radzimski, 2016), la démolition de logements, notamment du parc social, constitue l'un des leviers privilégiés d'adaptation du
parc immobilier à la décroissance urbaine. Dans les années 1980, ces pratiques de démolition sont en décalage avec des politiques nationales du logement qui privilégient la réhabilitation. Les stratégies menées dans les bassins miniers et de Sochaux-Montbéliard témoignent néanmoins d'une diversité de configurations locales qui dépasse l'opposition Etat central/acteurs locaux. Les démolitions, même après les premières réglementations de 1986 et 1988, demeurent un outil d'exception pour l'Etat qui ne l'autorise que pour les cas les plus critiques. Le géographe N. Lahimi montre comment le refus de l'Etat est motivé par la crainte d'une généralisation des démolitions en France (Lahmini, 2004, p. 45). Cependant, dans certaines configurations, ce sont aussi les organismes HLM qui s'opposent à la démolition. N. Lahimi présente ainsi le cas de Grande-Synthe où le bailleur refuse de démolir en anticipation des pertes financières liées à la diminution de son patrimoine. L'opposition peut aussi venir des élus, à l'exemple du Valenciennois, où les maires ont conditionné la démolition du parc HLM à sa reconstruction (Subra, 1996). Le partage des coûts de démolition joue un rôle déterminant dans l'engagement des programmes de démolition par les bailleurs. Il peut s'agir des exonérations décidées par l'Etat, de la participation financière des collectivités locales et souvent de subventions à l'opération du 1% Logement. Ces opérations de démolition s'inscrivent aussi dans une réflexion plus large sur la pérennité de l'usage locatif ou même résidentiel des logements. L'échec des réhabilitations généralistes incite les acteurs à rechercher d'autres fonctions à ces logements : conversion en locaux d'activités et résidences étudiantes, transformation des typologies de logement, accession à la propriété.

### 1.3.2. Désindustrialisation et décroissance urbaine en Normandie ?

Les terrains d'enquête – les aires urbaines du Havre et des villes ornaises d'Alençon, Flers, Argentan et L'Aigle – ne font pas partie des exemples cités par les anciens responsables des fédérations HLM comme des territoires emblématiques des difficultés des organismes HLM confrontés à des processus de déclin économique et démographique dans les années 1980. Ce décalage, pour les villes ornaises, s'explique par le caractère plus récent des processus de déclin économique et démographique. Les années 1980 marquent le début de la crise de l'emploi industriel avec les premières restructurations du groupe Moulinex, l'un des principaux employeurs de la région. Cependant, l'essentiel des pertes d'emplois ont lieu dans les années 1990 et au début des années 2000 avec l'arrêt progressif de l'activité de Moulinex et les pertes d'emplois dans la plasturgie, la métallurgie, le secteur automobile ou l'industrie textile (cf. Chapitre 6). De même, les premières pertes nettes de population s'observent plutôt à partir du recensement de population de 1990.
Au Havre, la décennie 1980 est néanmoins celle d'une crise structurelle avec les premières diminutions du nombre d'emplois et d'habitants mises en évidence par le recensement de population de 1982. Les travaux de l'agence d'urbanisme préparatoires à la politique de l'habitat en 1984 concluent ainsi à une « crise urbaine » du fait du « ralentissement de l'économie et de la progression démographique »<fnref n="96" />. S. Dubeaux (2017, p. 48) fait néanmoins le constat d'un déni du caractère durable de ce déclin par la collectivité locale et ses élus. Ceux-ci perçoivent ces difficultés comme temporaires avec un déclin démographique décrit « à la fois comme concentr[é] au centre-ville et comme pouvant être enray[é] ». L. Lévêque, dans sa thèse de 1988 sur la mobilité résidentielle et le logement social au Havre fournit quelques éclairages sur l'évolution du parc HLM à l'époque. Il décrit les années 1980 comme celles d'une « prolétarisation » du peuplement des grands ensembles avec le départ des ménages les plus aisés et leur remplacement par une population moins qualifiée ou sans emplois. Ces quartiers ne semblent toutefois pas perdre plus d'habitants que d'autres. L. Lévêque décrit plutôt la fin d'un processus de transfert des populations ouvrières du parc privé vers le parc social dans les décennies d'après-guerre au cours de la reconstruction de la ville. « La réalisation des grandes opérations de logements sociaux sur les plateaux y a « aspiré » depuis une décennie les populations solvables recherchant un logement plus spacieux et confortable » que dans le parc ancien épargné par les bombardements (Lévêque, 1988, p. 58). Dans la continuité de ses travaux, je fais l'hypothèse d'une grande progressivité des effets de la décroissance urbaine sur le parc social dans les années 1980. Il n'y a pas de chocs économiques brutaux entraînant un délaissement rapide du parc social comme à Sochaux-Montbéliard. De plus, industriels et élus soutiennent la piste du développement et la modernisation du port du Havre pour restaurer des emplois. D'autre part, la ville du Havre termine sa reconstruction durant les années 1970. Dans les années 1980, le parc social demeure le parc le plus confortable, par comparaison avec les logements du centre ancien, anciens et vétustes. Certaines évolutions qui jouent un rôle d'alerte pour les fédérations HLM comme la hausse incontrôlée de la vacance ou les revendications de démolitions de logements concerneraient plutôt à l'époque le parc privé ancien que le parc social.

Si les cas des bassins miniers et sidérurgiques du Nord et de la Lorraine, ainsi que celui de Sochaux-Montbéliard, montrent que la décroissance urbaine attire l'attention des acteurs locaux et font l'objet d'analyses précises des mécanismes de diffusion des crises économiques et sociales au secteur HLM dès la fin des années 1970, le cas du Havre montre

<footnote n="96">⁹⁶ AURH, 1984, E219, 36 ; cité par S. Dubeaux, 2017, p. 49</footnote>
que le caractère structurel de ces crises n'est pas perçu partout. Il n'est pas non plus relayé en ces termes par les fédérations HLM.
## 2. La décroissance urbaine sur le plan national : un enjeu discret et non spécifique

Alors même que les difficultés des organismes HLM dans les territoires touchés par la première vague de désindustrialisation s'intensifient dans les années 1980, les effets démographiques et urbains induits localement par la perte de ces activités industrielles sont peu présents dans les discours publics des fédérations HLM. Si la dénonciation des effets de la crise économique est omniprésente dans le discours des dirigeants HLM de l'époque, il s'agit d'une dénonciation générale de la fragilisation du modèle HLM. Les territoires désindustrialisés ne font pas l'objet d'une mobilisation spécifique des fédérations HLM pour mettre à l'agenda des politiques publiques ce problème mais sont intégrés au problème émergent des grands ensembles HLM.

Pour reprendre les termes de Daniel Cefaï, la construction d'un problème s'effectue dans des cadres cognitifs qui ont cours dans « un horizon d'interactions et d'interlocutions. Son existence se joue dans une dynamique de production et de réception de récits descriptifs et interprétatifs ainsi que de propositions de solution » (Cefaï, 1996, p. 47). Le traitement du problème de la décroissance urbaine se construit par rapport aux autres enjeux qui mobilisent le secteur HLM. Cette relation est concurrentielle (Hilgartner et Bosk, 1988). En effet, les ressources des fédérations HLM pour interpeller les pouvoirs publics sont limitées, de même que les ressources des pouvoirs publics mobilisables pour les politiques nationales du logement. Le traitement de certains enjeux suppose le délaissement d'autres situations problématiques. La relation entre enjeux est aussi cognitive. La mise à l'agenda de certains enjeux et les justifications mobilisées déterminent aussi le traitement des enjeux non-prioritaires comme celui de la décroissance urbaine. Elles esquissent les solutions possibles, des justifications cohérentes et signifiantes dans un secteur donné.

Pour explorer l'appréhension de l'enjeu de décroissance urbaine par les fédérations nationales HLM, je m'appuie sur deux sources distinctes. La lecture des publications HLM de l'époque (Encadré 3-3) a permis de reconstituer le regard porté par les dirigeants HLM sur cet enjeu. Le croisement avec d'autres travaux de recherche descriptifs de l'agenda des fédérations HLM dans les années 1980 a permis d'analyser le traitement de cet enjeu non prioritaire en relation avec les enjeux dominants de l'époque (Demoulin, 2014 ; Gimat, 2017 ; Steinmetz, 2013 ; Zittoun, 2001).