# Le Qatargate : l'affaire de la justice pénale belge ou de la justice pénale de l'Union européenne ?

Chloé Fauchon, Juliette Lelieur

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Chloé Fauchon, Juliette Lelieur. Le Qatargate: l'affaire de la justice pénale belge ou de la justice pénale de l'Union européenne?. Les Cahiers de la justice, 2024, 12 (4), pp.643-660. halshs-04825011

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Chroniques

Juger ailleurs, juger autrement

# Le Qatargate : l'affaire de la justice pénale belge ou de la justice pénale de l'Union européenne ?

**Chloé FAUCHON**

Maîtresse de conférences à l'université de Pau et des pays de l'Adour.

**Juliette LELIEUR**

Professeure de droit pénal à l'université de Strasbourg.

## QATARGATE

1. Parlement européen

2. Parquet européen

3. Corruption

4. Trafic d'influence

5. Conflit d'intérêts

* Lobbying

* Démocratie

* Eurodéputé

* Droit pénal de l'Union européenne

* Justice pénale européenne

* Fraude aux intérêts financiers

En décembre 2022, des soupçons de corruption de parlementaires européens par une puissance étrangère sont révélés. Ce scandale, rapidement nommé « Qatargate », soulève de nombreuses questions, tant juridiques que politiques. Cet article propose une analyse de la réponse pénale en cours et montre que la poursuite des eurodéputés concernés par la justice belge n'est pas une solution satisfaisante. Des mesures devraient être adoptées par l'Union européenne (UE), à la fois pour éviter que de tels agissements se reproduisent et, le cas échéant, pour assurer une répression effective des auteurs. L'élaboration d'une nouvelle directive européenne, rassemblant les infractions pénales portant atteinte aux intérêts démocratiques de l'Union et emportant compétence du Parquet européen pour les poursuivre, est suggérée.
## Qatargate: A Matter for Belgian Criminal Justice or for the European Union's Criminal Justice?

In December 2022, suspicions of corruption involving European parliamentarians by a foreign power were revealed. This scandal, quickly dubbed "Qatargate", raises numerous questions, both legal and political. This article offers an analysis of the ongoing criminal response and shows that the prosecution of the MEPs involved by the Belgian justice system is not a satisfactory solution. Measures should be adopted by the European Union (EU), both to prevent such actions from recurring and, if they do occur, to ensure the effective repression of the perpetrators. The drafting of a new European directive, encompassing criminal offenses that undermine the democratic interests of the Union and conferring jurisdiction to the European Public Prosecutor's Office to pursue them, is suggested.

## Chronique

Le 9 décembre 2022, le scandale du Qatargate éclate<fnref n="1" />. Trois eurodéputés, un assistant parlementaire européen et un ancien eurodéputé sont soupçonnés par la justice belge d'avoir accepté d'importantes sommes d'argent du Qatar en échange de prises de position favorables à cet État<fnref n="2" />. Une série de perquisitions sont effectuées, notamment au domicile bruxellois de l'Italien Pier Antonio Panzeri, ancien député européen reconverti dans le lobbying, de même qu'au domicile commun de son compatriote et ancien assistant parlementaire, Francesco Giorgi, et de sa compagne, la Grecque Eva Kaïlí, alors vice-présidente du Parlement européen<fnref n="3" />. Plus d'un million et demi d'euros en espèce sont saisis par les autorités belges et les images de valises de billets diffusées par les médias suscitent un grand émoi<fnref n="4" />. Les trois personnes évoquées et quelques autres sont arrêtées et écrouées en Belgique, ainsi qu'un peu plus tard, en Italie, l'eurodéputé Andrea Cozzolino<fnref n="5" />.

<footnote n="1">¹ Il est révélé par les journaux belges *Le Soir* (Info « Le Soir » : le Qatar soupçonné de corruption en plein cœur de l'Europe, 9 déc. 2022) et *Knack*, hebdomadaire publié en langue flamande.</footnote>

<footnote n="2">² À cette date, sont soupçonnés de corruption passive l'eurodéputée grecque Eva Kaïlí, l'eurodéputé belge Marc Tarabella et l'eurodéputé italien Andrea Cozzolino. L'eurodéputée belge Maria Arena le sera plus tardivement.</footnote>

<footnote n="3">³ Le Parlement européen a une présidente et quatorze vice-présidents.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Reportage d'Helmar Büchel, L'Europe au défi de l'ingérence étrangère, diffusé sur Arte le 19 mars 2024.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Francesco Giorgi, ancien assistant parlementaire de Pier Antonio Panzeri, était devenu l'assistant parlementaire d'Andrea Cozzolino.</footnote>
La justice belge procède à plusieurs inculpations – ou mises en examen selon la terminologie française – et propose à Pier Antonio Panzeri, le chef de file de cette organisation criminelle, de témoigner sous le statut de « repenti », ce qu'il accepte<fnref n="6" />. Aujourd'hui, les eurodéputés concernés sont libérés – de même que l'assistant parlementaire – et ont repris leur activité au Parlement européen en tant que non-inscrits<fnref n="7" />. L'enquête se poursuit, et les autorités italiennes et grecques apportent leur assistance aux magistrats belges. C'est ainsi que les locaux romains de l'organisation non gouvernementale (ONG) *No peace without justice*, soupçonnée d'avoir servi d'intermédiaire<fnref n="8" />, sont perquisitionnés en février 2023. En juin 2023, c'est le tour de domiciles privés et de sièges de sociétés situés en Grèce et proches d'Eva Kaïlí<fnref n="9" />.

Quant à la contrepartie des sommes versées, elle pourrait consister en diverses interventions des eurodéputés visant à redresser la réputation du Qatar en rapport avec la Coupe du monde masculine de football qui s'est tenue dans ce pays en décembre 2022. En effet, des conditions déplorables de travail des ouvriers ayant participé aux chantiers de construction en vue de cet événement ont été révélées par la société civile<fnref n="10" /> et largement relayées dans les médias. Elles semblent avoir provoqué la mort de milliers d'entre eux. Or, le Qatar tient à entretenir des relations soutenues avec l'UE, commerciales notamment. En novembre 2022, le groupe d'eurodéputés visés par l'enquête belge aurait tenté d'empêcher l'inscription à l'ordre du jour d'une résolution sur la violation des droits humains au Qatar en rapport avec les conditions de travail qui ont sévi lors de la construction des infrastructures sportives<fnref n="11" />. Le 21 novembre 2022, la vice-présidente Eva Kaïlí prononce au Parlement européen un discours dans lequel elle vante les progrès du Qatar en matière de droit du travail<fnref n="12" />. Elle conclut ses propos par

<footnote n="6">⁶ En échange d'une peine réduite, les repentis s'engagent à faire des déclarations complètes et substantielles aux enquêteurs.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Eva Kaïlí a été autorisée à retirer son bracelet électronique en mai 2023 et son assignation à résidence a pris fin, v. « Qatargate : l'eurodéputée grecque Eva Kaili reprendra ses fonctions », *La Libre*, 26 mai 2023. Elle avait été destituée de ses fonctions de vice-présidente dès le mois de décembre 2022.</footnote>

<footnote n="8">⁸ « Qatargate : de nouvelles perquisitions en Italie », *Le Soir*, 21 févr. 2023.</footnote>

<footnote n="9">⁹ « Qatargate : six perquisitions en Grèce ciblant l'entourage d'Eva Kaili », *L'Écho*, 29 juin 2023.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ V. not. les analyses d'Amnesty International : https://www.amnesty.fr/campagnes/qatar-2022-coupe-du-monde-football-ramenez-la-coupe-a-la-raison.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ L. Colart et J. Matriche, QatarGate, Harper Collins, 2024, p. 168 s.</footnote>

<footnote n="12">¹² Le *HuffPost*, « Quand Eva Kaïlí soupçonnée de corruption défendait le Qatar au parlement européen », 12 déc. 2022.</footnote>
l'affirmation que les dirigeants qataris « ont déjà réalisé l'impossible ».

Si ces comportements sont avérés, il ne fait aucun doute qu'ils répondent à la qualification pénale de corruption passive – laquelle vise les « corrompus » tandis que la corruption active concerne les « corrupteurs ». Il existe une définition européenne de cette infraction, prévue par la Convention du 25 juin 1997 relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des États membres de l'UE<fnref n="13" />. Ce texte un peu oublié requiert des États membres de l'Union qu'ils incriminent dans leur droit interne la corruption des membres des institutions européennes, parmi lesquelles le Parlement européen<fnref n="14" />. La Belgique semble avoir correctement suivi cette prescription puisque ses institutions judiciaires sont en mesure de poursuivre les faits.

L'instruction se poursuit actuellement en dépit de nombreux obstacles qui font craindre aux journalistes qu'elle « s'enlise »<fnref n="15" /> (I). Que l'affaire soit traitée au niveau national, par l'institution judiciaire de l'un des vingt-sept États membres et non par la justice de l'UE, provoque du reste l'étonnement. Comme l'Union s'est récemment dotée d'une instance répressive, le Parquet européen, on pouvait espérer qu'une réponse européenne serait apportée, car les comportements en cause entravent le fonctionnement des institutions de l'Union. Cependant, la compétence du Parquet européen est étroitement définie (II), pour des raisons qui trouvent une explication à la fois historique et rationnelle. Il reste qu'une évolution du champ de compétence du Parquet européen n'est pas exclue. Le Qatargate révèle même avec force qu'elle est souhaitable (III). Enfin, l'affaire ayant impliqué des personnes qui se présentent comme des lobbyistes, il convient de clarifier la distinction entre le lobbying licite et la corruption. La question se pose de savoir quelle réforme de l'encadrement du lobbying est nécessaire aujourd'hui (IV).

<footnote n="13">¹³ L'art. 2 de cette convention stipule : « Aux fins de la présente convention, est constitutif de corruption passive le fait intentionnel, pour un fonctionnaire, directement ou par interposition de tiers, de solliciter ou de recevoir des avantages de quelque nature que ce soit, pour lui-même ou pour un tiers, ou d'en accepter la promesse, pour accomplir ou ne pas accomplir, de façon contraire à ses devoirs officiels, un acte de sa fonction ou un acte dans l'exercice de sa fonction ».</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Art. 4, § 1, de la convention (sont également concernés les membres de la Commission européenne, de la Cour de justice et de la Cour des comptes).</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ « Qatargate» : l'enquête belge risque l'enlisement », Le Monde, 6 janv. 2024.</footnote>
# I – Les difficultés rencontrées par la justice belge

Déjà en septembre 2023, la presse faisait état d'une enquête difficile<fnref n="16" />. Il faut d'abord mentionner le mandat d'arrêt européen visant Andrea Cozzolino que les autorités belges ont émis à l'adresse de leurs homologues italiens en février 2023. Ce mandat d'arrêt n'a jamais été exécuté, les autorités italiennes estimant ne pas avoir reçu suffisamment d'informations de la part des autorités belges. Finalement, après plusieurs mois de procédure, l'eurodéputé a décidé de se rendre de son propre chef en Belgique pour répondre aux questions de la justice<fnref n="17" />. L'obstacle a donc été surmonté, mais l'échec de ce mandat d'arrêt européen est à la fois surprenant, tant la procédure de remise de personnes fonctionne bien au sein de l'Union, et révélateur du fait que la coopération judiciaire interétatique, même fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice, reste insuffisante dans certains dossiers moins ordinaires que les autres.

De plus, le juge d'instruction en charge du dossier, Michel Claise, a dû se retirer de la procédure en juin 2023 en raison d'un conflit d'intérêts – l'instruction a été depuis confiée à la juge bruxelloise Aurélie Dejaiffe<fnref n="18" />. En effet, le fils du juge Claise est l'associé du fils de la députée européenne belge Maria Arena. Or, celle-ci n'a pas été poursuivie – ni même entendue – par la justice belge alors qu'elle est une amie intime de Pier Antonio Panzeri et que son nom est cité en rapport avec la tentative d'obstruction de la résolution du Parlement européen sur la violation des droits humains par le Qatar. D'un autre côté, les deux protagonistes de l'organisation criminelle, Panzeri et Giorgi, n'ont pas mentionné le nom de Maria Arena au cours de leurs interrogatoires, pas même Panzeri qui s'exprimait en tant que repenti<fnref n="19" />. Certes, on ne dénonce pas l'être cher, mais l'affaire montre aussi, incidemment, les limites du statut de repenti : Panzeri semble avoir raconté ce qui lui convenait aux enquêteurs... En tout état de cause, on peut penser que les conflits d'intérêts tels que celui qui a touché le juge Claise surviennent plus souvent dans un petit pays comme la Belgique, qui héberge les institutions

<footnote n="16">¹⁶ « "Qatargate" : à Bruxelles, l'incertitude plane sur la poursuite de l'instruction », Le Monde, 11 sept. 2023 ; « Qatargate : cette sortie dans la presse italienne risque de faire du bruit jusqu'à Bruxelles », La Libre, 25 sept. 2023 ; « Qatargate : beaucoup de révélations, mais peu de certitudes », Virgule, 6 sept. 2023.</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ « Qatargate : Andrea Cozzolino est venu en Belgique et a été interrogé par le juge Claise », Le Soir, 19 juin 2023.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ « "Qatargate" : le juge belge chargé de l'enquête se retire du dossier », Le Monde, 20 juin 2023.</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ L. Colart et J. Matriche, op. cit., p. 164-167.</footnote>
européennes et leurs nombreux agents dans un périmètre étroit, que
dans un grand espace comme l'UE. Même si le Luxembourg, où est
installé le Parquet européen, n'est pas loin de Bruxelles, la justice
européenne serait probablement moins vulnérable de ce point de
vue que la justice belge.

En outre, et cet aspect est véritablement effrayant, le chef du
parquet fédéral belge a dénoncé en septembre 2023 d'importantes
pressions sur les magistrats chargés de l'affaire, notamment en
ligne, voire directement de la part de magistrats étrangers qui se
mettent en contact avec les juges belges20. La conduite à tenir face
à de telles manœuvres est certainement ardue. Ces ingérences et
menaces montrent combien il est difficile, pour une justice nationale
aux moyens nécessairement limités, de mener sereinement une
enquête de cette ampleur. Les autres États membres de l'Union
peuvent du reste exprimer leur gratitude à la Belgique d'avoir
courageusement pris le dossier en main.

Du point de vue juridique, des interrogations ont surgi au sujet de l'immunité parlementaire dont bénéficient les eurodéputés en cause. Le principal argument des avocats défenseurs d'Eva Kaïlí porte sur ce point. Ils avancent que la procédure est entachée d'irrégularité, les magistrats belges ayant demandé la levée de l'immunité de l'eurodéputée seulement après avoir ordonné les perquisitions de décembre 2022. Les autorités belges invoquent pour leur part l'existence d'un flagrant délit pour justifier cette perquisition, ce qui les dispensait d'obtenir la levée préalable de l'immunité parlementaire européenne. Elles nient toute enquête antérieure à ces événements dirigée contre l'eurodéputée grecque21. Or, selon les avocats de Kaïlí, l'enquête aurait démarré bien avant, de façon secrète, violant l'immunité de leur cliente tout comme celle d'autres eurodéputés.

Relevons que la réglementation des immunités des parlementaires
européens dépend de leur État d'élection. Ainsi, les règles sont plus
strictes concernant Eva Kaïlí, issue de la Grèce, qu'envers
Marc Tarabella, venant de la Belgique. Cette diversité de régimes est
source d'inégalité et soulève des interrogations sur sa raison d'être.
En effet, les eurodéputés ont tous les mêmes fonctions au
Parlement européen, quel que soit leur pays d'origine. Ils bénéficient
de l'immunité précisément en raison de ces fonctions, si bien qu'il
serait justifié que le régime de cette immunité soit unifié au niveau

<footnote n="20">20 Émission de RTBF, 4 sept. 2023, https://www.rtfb.be/article/frederic-van-leeuw-procureur-federal-en-10-ans-a-ma-fonction-je-nai-jamais-vu-autant-de-pression-que-dans-ce-dossier-du-qatargate-11250283.</footnote>

<footnote n="21">²¹ « Qatargate : l'eurodéputée grecque Eva Kaïlí tente de faire annuler la procédure », Le Point, 19 sept. 2023.</footnote>
européen. Cela permettrait une plus grande cohérence, ainsi qu'une
meilleure sécurité juridique.

Face à ces multiples difficultés, il est légitime de regretter que le
Parquet européen n'ait pas pu être saisi du dossier. Loin d'être
farfelue, l'idée a germé dans l'esprit de nombreux observateurs, au
point que l'Office européen de lutte antifraude (ci-après « OLAF »),
l'organe d'enquête européen qui assiste le Parquet européen, a dû
préciser officiellement, au moment où le Qatargate a été révélé,
qu'une enquête qu'il menait à l'encontre d'Eva Kaïlí n'avait pas de
rapport avec cette affaire<fnref n="22" />.

II – L'incompétence du Parquet européen
pour poursuivre les faits

Le Parquet européen, imaginé depuis près de trois décennies<fnref n="23" />, a été établi en 2017 par un règlement européen<fnref n="24" />. Ce texte instaure une coopération renforcée entre vingt-deux États membres de l'Union<fnref n="25" /> afin de créer un organe européen d'investigation et de poursuite. Le Parquet européen est entré en fonction le 1er juin 2021 et il est dirigé depuis par la Roumaine Laura Codruța Kövesi. La procureure en chef est assistée de vingt-trois procureurs européens<fnref n="26" />, lesquels composent un collège agissant au niveau central, et d'environ cent quarante procureurs européens délégués opérant dans les États membres participants.

La compétence du Parquet européen consiste à « rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement » les personnes soupçonnées d'avoir commis, en tant qu'auteurs ou complices, une ou plusieurs infractions entrant dans une catégorie bien délimitée : « les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union »<fnref n="27" />.
C'était en effet l'intention des créateurs de cette instance

<footnote n="22">22 Cette enquête porte sur des notes de frais que l'eurodéputée est soupçonnée d'avoir gonflées au profit de ses collaborateurs ; « L'eurodéputée Eva Kaïlí, poursuivie dans le "Qatargate", est aussi soupçonnée de fraude au détriment du Parlement européen », *Le Monde*, 27 avr. 2023.</footnote>

<footnote n="23">23 M. Delmas-Marty, *Corpus juris* portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, *Economica*, 1997.</footnote>

<footnote n="24">24 Règl. (UE) n° 2017/1939 du Conseil du 12 oct. 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.</footnote>

<footnote n="25">25 Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Croatie, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie et Slovénie.</footnote>

<footnote n="26">26 La Suède a été intégrée au Parquet européen en juill. 2024.</footnote>

<footnote n="27">27 Art. 4 du Règl. n° 2017/1939. V. égal. l'art. 22 du règlement, relatif à la compétence ratione materiae.</footnote>
européenne de circonscrire son champ d'action au traitement d'une
forme de délinquance qui engendre des préjudices proprement
européens. Or, dès les années 1990, les fraudes au budget de
l'Union avaient été repérées comme étant à la fois très importantes,
donc largement préjudiciables aux finances européennes (fonds
d'aide de l'Union ou budget de ses institutions), et peu poursuivies
par les autorités répressives nationales. De plus, les États membres
de l'Union n'étaient nullement prêts à céder à un organe européen
de poursuite une quelconque autre mission, pour des raisons de
préservation de leur souveraineté en matière pénale. Il en résulte
que l'exigence d'atteinte aux intérêts financiers de l'Union est
solidement ancrée dans le droit primaire européen pour fonder une
compétence européenne d'enquête et de poursuite pénale.
L'article 86, paragraphe 1er du traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne (ci-après TFUE) énonce ainsi que « pour combattre les
infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, le
Conseil [...] peut instituer un Parquet européen à partir
d'Eurojust »<fnref n="28" />.

La protection des intérêts financiers de l'Union, couramment désignée par le sigle « PIF », s'organise aujourd'hui autour d'une série d'infractions définies par une directive adoptée en 2017²⁹, quelques mois avant le règlement établissant le Parquet européen. Plus précisément, la directive incrimine la fraude relative aux dépenses et aux recettes de l'Union<fnref n="30" /> ainsi qu'une série de comportements liés à ces fraudes, comme le blanchiment d'argent, la corruption active et passive d'agents publics et le détournement de fonds<fnref n="31" />. Ce texte a été transposé dans les droits des États membres concernés<fnref n="32" />, afin que les procureurs européens délégués puissent fonder leur action sur des dispositions de droit national.

Si la corruption d'agents publics est bien prévue par la directive PIF,
seules les infractions ayant pour effet – ou au moins pour objectif –
un appauvrissement financier de l'Union entrent dans le champ
d'application de ce texte. Il en découle que seuls les actes de
corruption destinés à faire frauduleusement obtenir des fonds

<footnote n="28">28 Nous soulignons.</footnote>

<footnote n="29">29 Dir. (UE) nº 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juill. 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal. Cette directive fait suite à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes du 26 juill. 1995.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Art. 3 de la Dir. (UE) n° 2017/1371.</footnote>

<footnote n="31">³¹ Art. 4 de la Dir. (UE) n° 2017/1371.</footnote>

<footnote n="32">³² Des imperfections existent dans les textes nationaux de transposition, si bien que la Commission européenne a lancé des procédures en manquement contre dix-neuf États membres. V. L. Zoli, *The Amendment of the PIF Directive by the New Proposal for a Directive on Combining Corruption*, Eucrim 3/2023, p. 279.</footnote>
européens par les corrupteurs sont visés. Les agents publics européens ne peuvent ainsi se voir reprocher d'être corrompus sur le fondement de cette directive que si leur comportement était dirigé vers l'utilisation frauduleuse de fonds européens par ceux qui les ont soudoyés.

Dans l'affaire du Qatargate, aucune atteinte aux intérêts financiers de l'Union n'est caractérisée. Par le versement d'argent aux eurodéputés, les agents du Qatar ont conduit ces derniers à prendre des positions en leur faveur, de manière artificielle et tronquée par rapport à la situation réelle relative aux conditions de travail au Qatar. C'est le processus décisionnel de l'UE qui a été vicié et non pas ses intérêts financiers. In fine, la démocratie de l'Union est atteinte par ces actes de corruption, mais celle-ci ne relève pas de la protection pénale assurée par la directive PIF. Par conséquent, le Qatargate tombe hors du champ de compétence du Parquet européen, ce qui apparaît comme une lacune tant au regard du caractère indubitablement européen des atteintes perpétrées que de leur extrême gravité<fnref n="33" />.

À l'heure où les difficultés concrètes d'une procédure nationale pour défendre pénalement ces intérêts européens apparaissent au grand jour, il est nécessaire d'envisager l'élargissement de la compétence du Parquet européen<fnref n="34" />. Exactement comme, il y a presque trente ans, s'était avérée nécessaire la création de cette instance pour combattre les fraudes au budget de l'Union. Dans l'affaire du Qatargate, la poursuite des eurodéputés par le Parquet européen aurait certainement facilité la procédure. Ainsi, la remise des personnes soupçonnées par voie de mandat d'arrêt européen aurait été superflue, puisque les procureurs européens délégués de l'État de résidence des personnes recherchées auraient pu interroger directement l'eurodéputé soupçonné. En outre, l'échange de preuves d'un État membre à l'autre aurait pu s'opérer sans nécessité de recourir à une décision d'enquête européenne<fnref n="35" />. Le règlement de 2017 établissant le Parquet européen organise en effet la conduite d'enquêtes transfrontières par un système de délégation

<footnote n="33">³³ J. Lelieur, « Qatargate » : L'UE néglige de mettre en œuvre l'interdit pénal pour défendre sa démocratie », Le Monde, 22 déc. 2022.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ V. le Livre blanc *Un an après le Qatargate, comment mieux protéger l'Union européenne contre les conflits d'intérêts et la corruption* ?, coord. A. Vauchez, Observatoire de l'éthique publique, 2023.
https://www.observatoireethiquepublique.com/nos-propositions/livres-blancs/un-an-apres-le-qatargate-comment-mieux-proteger-lunion-europeenne-contre-les-conflits-dinterets-et-la-corruption.html</footnote>

<footnote n="35">³⁵ Une décision d'enquête européenne est un acte de coopération judiciaire entre les États membres de l'UE fondée sur le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions de justice, v. la Dir n° 2014/41/UE du 3 avr. 2014 concernant la décision d'enquête européenne en matière pénale.</footnote>
d'enquête du procureur européen délégué d'un État membre à celui d'un autre État membre<fnref n="36" />. Le système répressif dans son ensemble serait plus cohérent puisque la répression s'effectuerait au niveau de l'atteinte portée, qui est le niveau européen. Symboliquement, enfin, voir la corruption des eurodéputés poursuivie pénalement par l'Union contribuerait à renforcer la confiance des citoyens européens dans les institutions de l'Union.

### III – Vers une protection pénale des intérêts démocratiques de l'Union ?

L'extension de la compétence du Parquet européen aux intérêts démocratiques de l'Union est l'objectif auquel les développements qui vont suivre tentent de contribuer. Les intérêts démocratiques de l'Union pourraient être définis comme l'intérêt du peuple européen à ce que les processus dont émanent les prises de position des institutions européennes et la décision politique européenne reflètent fidèlement l'expression de ses valeurs et préoccupations sociales, ajouté à l'intérêt de ce même peuple à ce que les relations entre les décideurs de l'Union, d'une part, et le secteur privé, les acteurs étrangers et la société civile, d'autre part, n'altèrent pas la représentation de ses valeurs et préoccupations sociales au sein des institutions européennes.

L'évolution suggérée – développée par ailleurs dans un livre blanc de l'Observatoire de l'éthique publique (OEP) intitulé *Un an après le Qatargate, comment mieux protéger l'Union européenne contre les conflits d'intérêts et la corruption ?* <fnref n="37" />– suppose, en premier lieu, qu'un ensemble de comportements menaçant de manière significative la démocratie européenne soit identifié et rassemblé au sein d'un corps européen d'incriminations. À cet effet, la préparation d'une directive pour la « protection des intérêts démocratiques » de l'Union (ci-après « PID »), sorte de directive jumelle de la directive PIF, sera envisagée (A). En second lieu, il faut constater qu'une modification du TFUE est indispensable à l'élargissement de la compétence *ratione materiae* du Parquet européen (B).

### A – L'incrimination des atteintes aux intérêts démocratiques de l'Union

La préparation d'une directive PID implique de recenser, en miroir avec la directive PIF, les comportements qui ont pour effet d'altérer ou de biaiser le processus démocratique de l'UE. Comme il s'agirait

<footnote n="36">³⁶ Art. 31 du Règl. n° 2017/1939.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ Préc., note 33.</footnote>
d'un corpus normatif à vocation pénale, le principe de l'*ultima ratio*, qui impose de considérer la sanction pénale comme la solution de dernier recours pour endiguer un phénomène, doit être dûment pris en considération. Issu de la pensée des Lumières comme le principe de nécessité des peines<fnref n="38" />, le principe de l'*utlima ratio* prescrit de renoncer au droit pénal lorsque des mesures alternatives moins intrusives dans les droits des personnes permettraient d'obtenir le résultat attendu. Pour deux infractions déjà reconnues par le droit pénal européen, la corruption (1) et le trafic d'influence (2), il semble acquis que la sanction pénale est indispensable à leur endiguement. En revanche, le débat reste ouvert en ce qui concerne le traitement des conflits d'intérêts (3).

## 1) La corruption d'agents publics de l'Union européenne

La nécessité d'incriminer la corruption de fonctionnaires de l'Union, de membres de la Commission, de juges à la Cour de justice et à la Cour des comptes ainsi que de membres du Parlement européen a été reconnue par les États membres depuis plus de vingt ans, comme en témoigne la convention du 25 juin 1997³⁹. D'autres traités internationaux ont adopté la même position. La Convention pénale contre la corruption adoptée sous l'égide du Conseil de l'Europe en 1999 et la Convention des Nations unies contre la corruption de 2003 demandent l'une et l'autre aux États de prévoir dans leur droit pénal national les infractions de corruption active et passive des fonctionnaires ou agents publics d'organisations internationales<fnref n="40" />. Or, tous les États membres de l'Union sont parties à ces instruments normatifs multilatéraux. Il existe donc un consensus européen sur la pénalisation de la corruption active et de la corruption passive d'agents publics internationaux, même si les contours de la notion d'agents publics mériteraient d'être précisés. Par conséquent, les États de l'Union ne rencontreraient guère de difficulté à s'accorder sur la définition de ces infractions<fnref n="41" />.

<footnote n="38">³⁸ Ainsi, selon Montesquieu, « tout châtiment qui ne découle pas d'une nécessité absolue [...] est tyrannique » (cité dans C. Beccaria, trad. M. Chevallier, *Des délits et des peines*, Flammarion, 2006). V. F. Rousseau, « Le principe de nécessité. Aux frontières du droit de punir », RSC 2015. 257-271, n° 2.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Citée en introduction.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ Art. 9, 10 et 11 de la Convention pénale sur la corruption pour la corruption d'agents publics d'organisations internationales ; art. 16 de la Convention des Nations unies, limité à la corruption de fonctionnaires (la notion de fonctionnaire étant beaucoup plus étroite que celle d'agent public).</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ V. en ce sens l'art. 7 de la proposition de directive relative à la lutte contre la corruption du 3 mai 2023, COM(2023) 234 final.</footnote>
Par ailleurs, en 2003, l'UE a adopté une décision-cadre sur la lutte contre la corruption dans le secteur privé<fnref n="42" />. À notre sens, les dispositions de cet instrument normatif ne devraient pas être intégrées dans la directive PID. De fait, si elle est nocive pour l'économie et l'intégrité des relations d'affaires, la corruption privée, même déployée à l'échelle européenne, ne porte pas atteinte aux intérêts démocratiques de l'Union.

Enfin, la Commission européenne a émis le 3 mai 2023 une proposition de directive relative à la lutte contre la corruption<fnref n="43" />. Outre que cette proposition vise la corruption privée, elle englobe plusieurs infractions liées au concept de corruption au sens large, comme le détournement de fonds, mais sans rapport avec la protection du processus démocratique de l'UE. Loin d'envisager l'adoption d'une directive jumelle de la directive PIF, la proposition du 3 mai 2023 prépare mal l'élargissement de la compétence du Parquet européen, car elle est conçue trop largement pour servir l'objectif de protéger pénalement la démocratie européenne.

## 2) Le trafic d'influence

L'infraction pénale de trafic d'influence est très proche de la corruption. Il s'agit d'une corruption « à trois » : le corrupteur paye le corrompu ou lui offre un avantage non pas pour que le second adopte lui-même un acte en faveur du premier, mais pour qu'il influence une tierce personne afin que cette dernière réalise l'acte espéré. Le comportement du corrupteur est qualifié de trafic actif d'influence tandis que celui du corrompu consiste en un trafic passif d'influence. La tierce personne est un agent public, qui ignore généralement l'existence de l'accord entre le corrupteur et le corrompu. Cette personne fait l'objet d'une manipulation, qui est susceptible de porter atteinte au processus démocratique, du moins est-ce là l'objectif.

Si la convention de 1997 liant les États membres de l'Union n'évoque pas le trafic d'influence, les deux autres traités internationaux précédemment cités requièrent des États parties qu'ils incriminent ce comportement dans ses formes active et passive. La Convention du Conseil de l'Europe va plus loin que la Convention des Nations unies puisqu'elle vise le trafic d'influence exercé envers les agents publics internationaux<fnref n="44" />. Elle ne différencie

<footnote n="42">⁴² Décision-cadre 2003/568/JAI du Conseil du 22 juill. 2003 relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé.</footnote>

<footnote n="43">⁴³ COM(2023) 234 final. F. Clementucci et A. Miekina, *The Commission Proposal for a Directive on Combating Corruption*, Eucrim 3/2023, p. 276.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ Art. 12 de la Convention pénale sur la corruption du 27 janv. 1999 (renvoi aux art. 9, 10 et 11).</footnote>
pas selon que la personne intermédiaire (le corrompu) est elle-
même un agent public ou qu'elle appartient au secteur privé –
potentiellement au lobbying professionnel. Enfin, en sa proposition
de directive du 3 mai 2023, la Commission retient l'infraction de trafic
d'influence dans une rédaction très proche de celle de la Convention
du Conseil de l'Europe<fnref n="45" />.

Parmi les réactions au Qatargate, des appels au renforcement de la
réglementation du lobbying auprès des institutions européennes se
sont fait entendre<fnref n="46" />. Or, le lobbying, qui est licite en droit de l'Union,
n'est pas très éloigné du trafic d'influence. Le terme lobbying – ou
lobbysme – vient du verbe anglais to lobby qui signifie « chercher à
influencer » (le législateur ou un décideur public), « essayer de
persuader » en rapport avec un intérêt spécifique ou « faire
pression » sur une personne (impliquée dans un processus
décisionnel). Le droit de l'UE définit le lobbying comme l'ensemble
des « activités exercées par les représentants d'intérêts dans le but
d'influencer l'élaboration ou la mise en œuvre des politiques ou de la
législation, ou les processus décisionnels des institutions signataires
ou d'autres institutions, organes et organismes de l'Union »<fnref n="47" />. Or,
l'activité de ces représentants d'intérêts répond à la définition du
trafic d'influence passif exercé par une personne privée dès lors
qu'elle est rémunérée. La frontière entre le lobbying et le trafic
d'influence paraît donc ténue.

Elle l'est également entre le lobbying et la corruption. La différence
tient à l'octroi d'une rémunération ou d'un avantage, par le
corrupteur, aux personnes ciblées au sein d'une assemblée publique
comme le Parlement européen. Les lobbyistes sont tenus au
contraire de convaincre par leurs seuls arguments, leur seule force
de conviction, sans contrepartie aucune. Toutefois, les abus sont
connus. Dès lors que des cadeaux, des voyages, un service
quelconque ou des agréments divers sont offerts au décideur public
ou à un intermédiaire, la corruption – ou le trafic d'influence – entre
en ligne de compte. De plus, le lobbying peut constituer une
couverture pour dissimuler des faits très graves : ainsi, dans l'affaire
du Qatargate, le protagoniste Pier Antonio Panzeri prétendait
exercer des activités de lobbying à partir de l'ONG Fight Impunity
qu'il avait créée en 2018, mais cette structure servait surtout de
façade à des agissements délinquants.

<footnote n="45">⁴⁵ Art. 10 de la proposition de directive.</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ Dans la presse principalement. V. égal. V. Lahmy, « Qatargate : impact et enjeux de la criminalité financière au sein des institutions européennes », ⚫Rev. UE 2023. 636⚫.</footnote>

<footnote n="47">⁴⁷ Art. 3 de l'Accord interinstitutionnel du 20 mai 2021 entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne sur un registre de transparence obligatoire.</footnote>
S'il est avancé par un fin connaisseur des faits que le Qatargate « n'a aucun rapport avec le lobbying »<fnref n="48" />, c'est pour exprimer le dépassement incontestable par Panzeri et Giorgi d'une prétendue pratique de lobbying. En ce sens, il est vrai que l'adoption d'une réglementation plus stricte de cette activité n'est pas à même de contrecarrer la corruption pure et simple d'eurodéputés par la remise de valises de billets de banque. Il reste que les structures et pratiques du lobbying sont parfois occultes et qu'elles peuvent aisément être détournées de leur objectif licite. C'est pourquoi nous pensons que l'Union devrait affirmer clairement l'existence d'un délit pénal européen, nommé « trafic d'influence d'agent public européen », pour tracer une ligne rouge à ne pas franchir, par un lobbyiste ou tout autre acteur qui entreprend d'influencer illégalement la décision publique. La reconnaissance de ce délit pénal – dans le sillage de la Convention pénale sur la corruption du Conseil de l'Europe – conduirait à une plus grande retenue dans les relations entre les décideurs publics et les influenceurs. La démocratie européenne en sortirait apaisée et renforcée.

### 3) Le profit privé tiré d'un conflit d'intérêts

Vient enfin la délicate question des conflits d'intérêts. Elle nécessite une observation rigoureuse du principe de l'ultima ratio, car il n'existe encore, à ce jour, aucune norme de droit pénal européen incriminant des comportements tels que la prise illégale d'intérêts et le pantouflage en droit français<fnref n="49" /> ou l'abus de fonctions dans d'autres droits nationaux<fnref n="50" />. La proposition de directive du 3 mai 2023 ouvre cependant la voie à une protection pénale de l'intégrité des agents publics européens en retenant l'infraction pénale d'abus de fonction sur le modèle de la Convention des Nations unies<fnref n="51" />.

Il existe de multiples formes d'abus d'une situation de conflit d'intérêts et le seul fait pour un agent public de se trouver dans une situation de conflit d'intérêts ne saurait déclencher la répression pénale. D'autres remèdes moins intrusifs doivent permettre d'assurer que l'agent public concerné sorte de ladite situation avant d'être

<footnote n="48">⁴⁸ Entretien avec Louis Colart, journaliste du Soir, pour Toute l'Europe, « Le Qatargate est une affaire criminelle et n'a aucun rapport avec le lobbying », 2 févr. 2024.</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ Art. 432-12 et 432-13 du code pénal français. On trouve des équivalents de la prise illégale d'intérêts en droits belge et luxembourgeois (art. 245 du code pénal belge et du code pénal luxembourgeois) et en droit roumain (art. 301 du code pénal roumain), ainsi qu'un équivalent du pantouflage en droit croate (art. 23 de la loi croate de 2011 sur les conflits d'intérêts).</footnote>

<footnote n="50">⁵⁰ Art. 329 à 344 du code pénal espagnol ; art. 323 du code pénal italien ; section 7 du chapitre 40 du code pénal finlandais ; art. 231 du code pénal polonais.</footnote>

<footnote n="51">⁵¹ Art. 19 de la Convention des Nations unies ; art. 11 de la proposition de directive du 3 mai 2023.</footnote>
tenté d'en tirer un profit privé au détriment de l'intérêt public. A ainsi été proposée la création d'un organe unique et indépendant chargé de veiller à l'intégrité de la démocratie européenne (EU Ethics Body), doté du pouvoir d'initier une enquête en cas de suspicion de situation de conflit d'intérêts non résolue et de prononcer des sanctions non pénales<sup>52</sup>. Avancée par le professeur de droit Alberto Alemanno avant le Qatargate, l'idée a été reprise par la Commission européenne au printemps 2023<sup>53</sup>, mais dans une forme moins convaincante puisque l'organe interinstitutionnel d'intégrité proposé par la présidente Ursula von der Leyen n'aurait qu'une fonction consultative<sup>54</sup>.

Une autre méthode pour endiguer les situations de conflit d'intérêts a été suggérée dans le Livre blanc de l'OEP intitulé *Un an après le Qatargate, comment mieux protéger l'Union européenne contre les conflits d'intérêts et la corruption ?* Elle consiste à établir un système complet et unique d'incompatibilités, qui impose à l'ensemble des décideurs européens de faire des choix entre la poursuite d'intérêts privés et les – prestigieuses – fonctions publiques qu'ils exercent au nom du peuple européen et pour lesquelles ils sont dûment rémunérés<sup>55</sup>. L'avantage des incompatibilités est qu'elles permettent de résorber en amont le phénomène des situations de conflit d'intérêts si elles sont correctement appliquées.

Dans le cas contraire, une réponse de type disciplinaire est à même de faire corriger la situation. En revanche, quand la situation de conflit d'intérêts est mise à profit par l'agent public pour en tirer un avantage privé, patrimonial ou autre, pour lui-même ou pour autrui, la répression pénale devrait entrer en jeu. Et sa mise en œuvre devrait relever de la compétence du Parquet européen dès lors que l'agent public en question est rattaché à l'une des institutions de l'UE.

## B – L'extension de la compétence du Parquet européen à la protection des atteintes aux intérêts démocratiques de l'Union

Comme il a été mentionné précédemment, la compétence du Parquet européen est fixée par le droit primaire. Une révision de

<footnote n="52"><sup>52</sup> A. Alemanno, « Towards an EU Ethics body », 2020 (https://ssrn.com/abstract=4062961).</footnote>

<footnote n="53"><sup>53</sup> https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_3106.</footnote>

<footnote n="54"><sup>54</sup> La proposition d'A. Alemanno est soutenue par les auteurs du *Livre blanc de l'Observatoire de l'éthique publique, op. cit.*, p. 28-29.</footnote>

<footnote n="55"><sup>55</sup> V. égal. J. Lelieur et A. Vauchez, « Une politique volontariste de prévention des conflits d'intérêts apparaît aujourd'hui nécessaire en Europe », *Le Monde*, 23 févr. 2024.</footnote>
l'article 86 du TFUE est donc nécessaire pour l'élargir. Aucun
processus de révision n'est actuellement prévu, mais comme les
traités n'ont pas été modifiés depuis 2007 (par le Traité de
Lisbonne), il n'est pas déraisonnable de penser qu'une révision sera
tantôt utile. L'extension de la compétence du Parquet européen
devrait être mise à l'ordre du jour de la prochaine révision – il n'est
d'ailleurs pas exclu que d'autres domaines de délinquance soient
concernés. Dans un second temps, le règlement n° 2017/1939
devrait être adapté pour qu'y soit inclue, au titre de la compétence
ratione materiae du Parquet européen, la protection des intérêts
démocratiques de l'Union.

Cette extension de compétence devrait être suivie d'un
élargissement parallèle de la compétence de l'OLAF. Institué
en 1999 par la Commission européenne, l'OLAF réalise des
enquêtes sur les fraudes au détriment du budget de l'Union et sur
les affaires de corruption qui y sont liées, ainsi que sur les fautes
disciplinaires graves commises au sein des institutions
européennes<fnref n="56" />. Plus précisément, le champ de compétence du
Parquet européen est en partie calqué sur celui de l'OLAF :
l'article 1er du règlement n° 883/2013 vise uniquement les infractions
« portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne ».
Depuis 2021, l'OLAF collabore étroitement avec le Parquet
européen, en lui fournissant des informations, des analyses, une
expertise et un soutien opérationnel. Les enquêtes des deux
organes, de nature administrative pour l'OLAF et de nature pénale
pour le Parquet européen, sont menées en parallèle et peuvent
parfois se rejoindre. Leur articulation est orchestrée par les textes<fnref n="57" />.
Cette collaboration pourrait être transposée aux affaires concernant
les atteintes aux intérêts démocratiques de l'Union, par le biais d'une
modification du règlement n° 883/2013.

***

En conclusion, la force révélatrice du *Qatargate* est intense. Du seul
point de vue de la répression pénale, développé dans cet article, une
structure européenne est en principe à même d'assurer une
meilleure protection pénale des intérêts démocratiques de l'Union, le
Parquet européen, mais n'a pas la compétence pour le faire à
l'heure actuelle. Pour traiter ce scandale mettant profondément à
mal la démocratie européenne, seules peuvent être apportées des
réponses au niveau national, où les juges d'instruction sont en

<footnote n="56">56 L'OLAF est aujourd'hui régi par le Règl. n° 883/2013 du 11 sept. 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude, tel que modifié par le Règl. n° 2020/2223 du 23 déc. 2020.</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ Règl. n° 883/2013 préc., tel que modifié par le Règl. n° 2020/2223.</footnote>
difficulté pour mener à bien leur mission. Une telle gestion de cette
crise démocratique n'est pas satisfaisante. C'est pourquoi, malgré
les difficultés légistiques et pratiques liées à la révision des textes de
droit primaire et dérivé que soulèvent nos propositions, nous
pensons que celles-ci devraient être considérées à court ou à moyen
terme. En effet, il est d'une importance cruciale que l'Union soit en
mesure de sanctionner les atteintes graves qui sont portées à son
processus démocratique. Sa légitimité en dépend, car l'intégrité des
agents des institutions de l'Union est essentielle au bon
fonctionnement de ses politiques. Depuis quelques années,
l'euroscepticisme monte en puissance, comme le montrent les
résultats des élections nationales et européennes<fnref n="58" />. Or, les raisons
de cette évolution sont loin d'être uniquement liées au rejet de l'idée
européenne. Il est urgent que l'UE reconstruise la confiance entre
ses citoyens et ses institutions. Elle doit pour cela être en mesure de
répondre elle-même, pas ses propres institutions, aux crises
démocratiques provoquées par des scandales tels que le Qatargate.

<footnote n="58">58 Ainsi, en 2018, le vote pour des partis souhaitant sortir de l'UE atteignait 18 % de l'électorat européen tandis que le vote pour des partis hostiles à l'Union mais n'en proposant néanmoins pas la sortie représentait 26 % des votes (soit 44 % d'eurosceptiques parmi l'électorat européen) : L. Dijkstra, H. Poelman et A. Rodriguez-Pose, « Géographie du mécontentement et du mal-être dans l'UE », telos.eu, 2 mars 2020. En 2024, les élections au Parlement européen donnent 18 % des voix aux partis d'extrême-droite.</footnote>