caractéristiques techniques participent aussi à la stigmatisation de certains quartiers d'habitat social auxquels sont associées des représentations négatives de leurs habitants (Gilbert, 2011 ; Stébé, 2016). S. Tissot (2007) a montré comment ces représentations sont encouragées par un traitement médiatique qui associe la délinquance aux symptômes d'un malaise plus général des quartiers d'habitat social. Cette réputation négative est mise en avant par les bailleurs HLM pour expliquer la vacance plus élevée dans les quartiers relevant de la géographie prioritaire. Elle contribuerait au rejet de ces formes d'habitat par les ménages. Troisièmement, les analyses sociologiques des organisations HLM montrent également comment les pratiques d'attributions de logement influent sur la vacance. Valérie Sala Pala explique que les pratiques d'attribution de logements visent à la fois à « maximiser l'attractivité des grands ensembles et minimiser la vacance structurelle » (Sala Pala, 2005, p. 482). Elles suivent deux principes, restreindre l'accès des locataires « à risque » aux ensembles de logements les plus attractifs et assurer l'occupation du patrimoine le plus disqualifié par des stratégies de remplissage (Sala Pala, 2005, p. 484). Si les effets de ces stratégies portent plutôt sur la répartition du parc vacant au sein d'une organisation, on peut supposer que dans les zones où la demande en logement social est faible, la sélectivité des politiques de peuplement influe également sur le taux de vacance total. Quatrièmement, les dynamiques immobilières et sociodémographiques locales influent sur la vacance (cf. chapitres 3 et 4). L'utilisation du zonage ABC ou de typologies fondées sur des indicateurs descriptifs de la situation économique et démographique comme le taux de chômage ou le taux d'accroissement naturel met en évidence une vacance locative plus importante dans les zones les moins tendues ou les moins dynamiques (Driant et al., 2016).

À l'exception des pratiques d'attribution sélectives et plus généralement des choix de gestion de bailleurs qui ne peuvent être testés avec les données disponibles, les villes en décroissance apparaissent comme un contexte urbain qui cumule ces facteurs de vacance. En complément de dynamiques démographiques et immobilières de déclin, le patrimoine aux caractéristiques techniques aujourd'hui obsolètes y est ainsi surreprésenté (2.2.1.). Néanmoins, cette surreprésentation ne suffit pas à expliquer les taux de vacance plus élevés, ce qui laisse supposer l'existence d'effets locaux spécifiques dans les villes en décroissance (2.2.2.).
### 2.2.1. Un patrimoine largement hérité de la construction après-guerre

**A l'échelle nationale, une vacance qui concerne principalement le parc construit après-guerre (1950-1970)**

Le parc construit pendant les Trente Glorieuses est plus fréquemment concerné par l'augmentation de la vacance. Dès les années 1990, l'augmentation de la vacance se concentre sur le parc de cette période, en particulier les grands ensembles de logements sociaux (Driant, 2012). En 2016, 1,7% des logements construits entre 1946 et 1979 sont vacants, un taux supérieur à celui des logements construits à d'autres périodes (Figure 5-6). Les caractéristiques techniques et la stigmatisation des « grands ensembles » sont mises en avant pour expliquer ces taux de vacance plus importants. La médiocre qualité des logements construits au cours de cette période est critiquée dès les années 1970. Le rapport Eveno-Mora qui fonde la politique de rénovation du parc HLM résume ainsi « *un fait d'évidence : le parc HLM vieillit plutôt mal* » (Nora et Eveno, 1976, p. 139). La faible qualité de certains logements produits à cette époque relève des savoir-faire de construction de l'époque mais aussi de la volonté de l'État d'assurer la production rapide et massive de logements sociaux.

<figure><img src="image_34.png" /><figcaption>**Figure 5-6 : Part des logements vacants depuis plus de trois mois selon la période de construction**</figcaption></figure>

Source : RPLS, 2017 ; traitement réalisée par l'auteure, 2021

L'adoption de normes de qualité réduites fût l'un des moyens mobilisés pour augmenter le nombre de logements construits (Kamoun, 2005, p. 23). Des années 1950 aux années 1970, des normes inférieures à celles des HLM classiques sont adoptées pour des programmes de
logements destinés aux ménages les plus pauvres<fnref n="225" />. L'État justifie l'abaissement des normes de qualité par la courte durée de vie prévue pour ces logements. Construits dans l'urgence pour résorber la crise du logement d'après-guerre (Tellier, 2007), ces logements ne sont pas prévus pour être habités plus d'une trentaine d'années. La diminution des surfaces des logements permet également de limiter les coûts, avec l'adoption en 1954 de surfaces minimales plus faibles que celles permises en 1948 : 34 à 45 m² pour un deux-pièces, 45 m² pour un trois-pièces, 53 m² pour un quatre pièces (Tellier, 2007, p. 60). Ces logements sont aussi construits dans un contexte d'énergie peu chère. Les chocs pétroliers de 1975 et 1979 mettent en évidence la faiblesse des performances thermiques des logements et des frais de chauffage parfois élevés pour des locataires à faibles revenus (Driant, 2015a).

La vacance plus élevée dans le parc de cette période concernerait donc à la fois des catégories de logements spécifiques conçus avec des normes de qualité réduite et plus généralement un parc énergivore peu adapté à l'augmentation progressive du coût de l'énergie.

## Le parc HLM des villes décroissantes, un parc issu du modèle de production des Trente Glorieuses

Entre 1945 et 1975, le parc de logements sociaux passe de 500 000 logements à près de 3 millions (Tellier, 2007, p. 21). Comme le montre le Tableau 5-5, 59% du parc des offices publics de l'habitat ont été construits durant cette courte période de production intensive, entre la fin de la seconde guerre mondiale et les réformes des années 1970, qui marque la fin du soutien de l'État à un modèle de production de masse<fnref n="226" />. Cependant, le parc de logements sociaux des villes en décroissance urbaine est plus largement encore hérité de cette période, avec 70% des logements sociaux dans les villes en décroissance urbaine construits entre 1946

<footnote n="225">225 Il s'agit notamment des programmes « logecos » (les logements économiques et familiaux, les logements économiques de 1ère nécessité), « millions » (surnommés ainsi car le coût de construction était inférieur à 1 millions de francs, soit 21 700€ en 2014 (Driant, 2015)), les « lopofas » (logements populaires et familiaux) puis dans les années 1960, des programmes destinés à loger les ménages habitant en bidonvilles avec les PSR (programmes sociaux de relogement) et les PLR (programmes à loyer réduit).</footnote>

<footnote n="226">226 Résumée sous l'expression « Trente Glorieuses », ces trente années regroupent deux périodes distinctes. A l'issue de la seconde guerre mondiale, la production de logements sociaux reste faible et se concentre sur la reconstitution du parc démoli. A partir de 1950, la production de logements atteint des niveaux historiques, de l'ordre de 300 000 logements par an entre 1958 et 1916 (Driant, 2015a). Ce rythme de production se maintient durant une vingtaine d'années, les « 20 Glorieuses » (Tellier, 2007). Au cours des années 1970, ce modèle d'intense production est progressivement abandonné. La circulaire Guichard de 1973 qui marque l'arrêt de la construction des « grands ensembles », la première crise pétrolière de 1975 ou la réforme du financement du logement en 1977 constituent différentes dates utilisées pour identifier la fin de ce modèle de forte production.</footnote>
et 1979²²⁷. Cette spécialisation s'inscrit dans les orientations successives des politiques du logement depuis l'après Seconde Guerre Mondiale jusqu'à aujourd'hui.

Ainsi, les politiques de construction des Trente Glorieuses s'intègrent dans un projet d'aménagement du territoire qui favorise la production de logements HLM sur l'ensemble du territoire national. Selon E. Claudius-Petit, ministre de la reconstruction et de l'urbanisme, il s'agit de déconcentrer la croissance industrielle et démographique de la région parisienne, « d'endiguer le courant qui porte toutes les forces vives du pays vers les grands centres, recréer des sources de vie dans les régions dont les ressources sont insuffisamment utilisées » (Claudius-Petit, 1950, cité par Tellier, 2007, p. 17). La construction de logements sociaux est envisagée comme l'un des instruments de la déconcentration économique, pour accompagner la création d'emplois en province (Mengin, 1999). Alors qu'avant-guerre, le parc des offices se concentrait en région parisienne et dans quelques grands centres urbains ou à proximité de sites industriels isolés (Tableau 5-5), la production de logements sociaux se diffuse ainsi à l'ensemble des centres urbains. De nombreuses villes aujourd'hui en décroissance urbaine accueillent alors cet afflux de production de logements dans les pôles urbains.

<footnote n="227">227 RPLS, 2017.</footnote>
<table><caption>Tableau 5-5 : Logements sociaux au 1er janvier 2017 selon l'époque de construction et le contexte urbain (indice de spécialisation et %)</caption><thead><tr><th></th><th></th><th></th><th>Logements</th><th>Avant 1946</th><th>Entre 1946 et 1979</th><th>Entre 1980 et 1999</th><th>Depuis 2000</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Grandes aires urbaines</td><td rowspan="2">Croissance</td><td>Pôle</td><td>1 606 984</td><td>1,2</td><td>7%</td><td>1,0</td><td>61%</td><td>0,9</td><td>18%</td><td>0,9</td><td>14%</td></tr><tr><td>Couronne</td><td>198 068</td><td>0,3</td><td>2%</td><td>0,7</td><td>41%</td><td>1,5</td><td>31%</td><td>1,7</td><td>26%</td></tr><tr><td rowspan="2">Décroissance</td><td>Pôle</td><td>185 539</td><td>0,5</td><td>3%</td><td>1,2</td><td>69%</td><td>0,8</td><td>16%</td><td>0,8</td><td>12%</td></tr><tr><td>Couronne</td><td>11 250</td><td>0,2</td><td>1%</td><td>0,7</td><td>42%</td><td>1,5</td><td>31%</td><td>1,7</td><td>25%</td></tr><tr><td rowspan="4">Moyennes et petites aires urbaines</td><td rowspan="2">Croissance</td><td>Pôle</td><td>77 907</td><td>0,4</td><td>2%</td><td>0,9</td><td>55%</td><td>1,3</td><td>26%</td><td>1,1</td><td>17%</td></tr><tr><td>Couronne</td><td>38 539</td><td>0,4</td><td>3%</td><td>0,5</td><td>30%</td><td>2,0</td><td>40%</td><td>1,8</td><td>27%</td></tr><tr><td rowspan="2">Décroissance</td><td>Pôle</td><td>102 027</td><td>0,3</td><td>2%</td><td>1,2</td><td>71%</td><td>0,9</td><td>18%</td><td>0,6</td><td>9%</td></tr><tr><td>Couronne</td><td>1 770</td><td>0,5</td><td>3%</td><td>0,4</td><td>21%</td><td>2,5</td><td>52%</td><td>1,7</td><td>25%</td></tr><tr><td colspan="2">Rural</td><td></td><td>47 683</td><td>0,5</td><td>0,5</td><td>0,7</td><td>0,7</td><td>1,8</td><td>1,8</td><td>1,2</td><td>1,2</td></tr><tr><td colspan="2">Ensemble</td><td></td><td>2 269 767</td><td>6%</td><td></td><td>59%</td><td></td><td>20%</td><td></td><td>15%</td><td></td></tr></tbody></table>

Sources : RPLS, 2017, Insee, 2017 ; traitement réalisée par l'auteure, 2021

L'indice de spécialisation permet d'identifier les différences d'ancienneté du parc social selon les territoires. Supérieur à 1, il indique une surreprésentation par rapport à la moyenne nationale. Inférieur à 1, il indique une sous-représentation. Un indice de 1,2 montre que le parc des pôles petites et moyennes aires urbaines en décroissance a davantage été construit entre 1946 et 1979 que dans les autres territoires. Il représente 71% du patrimoine en 2017 mais seulement 59% à l'échelle nationale.

Les années 1980 et 1990 marquent une inflexion du modèle de production avec à la fois une diminution des volumes de logements produits et une diffusion du logement social en périphérie des agglomérations et en milieu rural. C'est quasiment la seule période de construction de logements sociaux dans les couronnes des villes petites et moyennes. La moitié du parc est construit au cours de ces deux décennies (Tableau 5-5).

Depuis la fin des années 2000, la production annuelle de logements augmente à nouveau. Elle se localise principalement dans les agglomérations en croissance démographique, ainsi qu'en milieu rural. En termes de volume, les villes en décroissance se caractérisent par un déficit de production neuve (cf. chapitre 4). En 2017, 15% du patrimoine des offices avait été construit après 2000 mais seulement 11% dans les villes en décroissance<fnref n="228" />. Néanmoins, et bien que représentant des petits volumes de logement, la construction neuve se poursuit aussi

<footnote n="228">228 RPLS, 2017.</footnote>
dans les couronnes des aires urbaines en décroissance. Plus d'un quart des logements ont été
construits après 2000.

2.2.2. Les caractéristiques techniques, un facteur insuffisant pour expliquer la surreprésentation de la vacance

Le parc social des villes en décroissance est donc globalement plus ancien, largement
hérité des modes de construction du logement social des Trente Glorieuses. Cependant, dans
quelle mesure les caractéristiques techniques du patrimoine et son ancienneté permettent-
elles d'expliquer la vacance plus élevée dans les villes en décroissance urbaine ?

Pour répondre à cette question, le taux de vacance de plus de trois mois du patrimoine selon ses caractéristiques techniques est comparé selon la localisation du patrimoine. Trois variables considérées comme descriptives d'un patrimoine de médiocre qualité technique et une variable supposée indicative d'un patrimoine aux formes urbaines dévalorisées sont mobilisées :

- Le patrimoine construit entre 1946 et 1979 en tant qu'indicateur d'un parc ancien, potentiellement en décalage avec les normes d'habitabilité actuelles.

- Le patrimoine selon sa performance énergétique, c'est-à-dire la quantité d'énergie nécessaire pour un usage normal du logement (pas de surchauffage ou de sous-occupation). Les logements sont classés, de A pour les logements dont la consommation énergétique est inférieure à 51 kw/m² à G pour une consommation d'énergie supérieure à 450 kw/m². Les logements classés E, F et G sont considérés comme des logements de médiocre qualité en raison d'une mauvaise isolation et de moyens de chauffage ou de ventilation insuffisants. Ils représentent 37% des logements des OPH en 2017²²⁹.

- Les logements dont le type de financement indique de faibles normes de qualité : les programmes sociaux de relogement (PSR) et les programmes à loyer réduit (PLR). Ces programmes, initiés dans les années 1960, étaient prévus pour loger des ménages à très faibles revenus qui habitaient dans des bidonvilles ou des logements insalubres de centre ancien. Les normes de qualité de construction sont

<footnote n="229">229 RPLS 2017 - Parmi les logements pour lesquels le classement est renseigné, c'est-à-dire 82 % des logements.</footnote>
abaissées afin de maintenir des coûts de construction faibles. Ces logements représentent seulement 4% du parc des offices mais 5% des logements vacants<fnref n="230" />.

- Les logements situés dans un quartier classé « politique de la ville », indicateur considéré comme une approximation des formes urbaines des grands ensembles décriées. Ces logements représentent 37% du parc des offices mais 45% des logements vacants de plus de 3 mois<fnref n="231" />.

Le Tableau 5-6 résume les taux de vacance moyens pour chaque indicateur d'un patrimoine dévalorisé selon la localisation du logement. Deux territoires connaissent des taux de vacance supérieurs pour l'ensemble des indicateurs : les villes en décroissance urbaine et les communes rurales. Cependant, la surreprésentation d'un patrimoine de médiocre qualité ne suffit pas à expliquer les taux de vacance élevés dans les villes en décroissance urbaine (ni dans les communes rurales). En effet, selon les indicateurs retenus, le taux de vacance des logements de médiocre qualité est proche, voire inférieur au taux de vacance moyen dans les aires urbaines en décroissance. Seule la surreprésentation des logements en QPV parmi les logements vacants dans les grandes aires urbaines en décroissance fait exception. 4,9% des logements situés en QPV sont vacants, soit un taux très supérieur au taux moyen de logements vacants de 3,2%. Cet effet se retrouve aussi, bien que dans une moindre mesure, dans les grandes aires urbaines en croissance démographique avec 1,7% des logements vacants.

<footnote n="230">230 *Ibid*.</footnote>

<footnote n="231">231 *Ibid*.</footnote>
<table><caption>Tableau 5-6 : Taux de vacance de plus de trois mois selon les caractéristiques du patrimoine et sa localisation</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>Ensemble des logements</th><th>Zonage QPV</th><th>Construit entre 1946 et 1979</th><th>Logements classés E, F, G</th><th>HBM & HLMO</th><th>PSR-PLR</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Grande aire urbaine</td><td>Croissance</td><td>1,3%</td><td>1,7%</td><td>1,5%</td><td>1,5%</td><td>1,4%</td><td>1,4%</td></tr><tr><td>Décroissance</td><td>3,2%</td><td>4,9%</td><td>3,7%</td><td>3,4%</td><td>3,7%</td><td>3,5%</td></tr><tr><td rowspan="2">Petite et moyenne aires urbaines</td><td>Croissance</td><td>1,4%</td><td>1,5%</td><td>1,9%</td><td>1,8%</td><td>1,8%</td><td>1,9%</td></tr><tr><td>Décroissance</td><td>3,4%</td><td>3,2%</td><td>3,8%</td><td>3,7%</td><td>3,5%</td><td>2,9%</td></tr><tr><td colspan="2">Communes multipolarisées</td><td>2,2%</td><td>-</td><td>2,8%</td><td>3,7%</td><td>2,4%</td><td>3,4%</td></tr><tr><td colspan="2">Rural</td><td>3,8%</td><td>-</td><td>4,4%</td><td>4,6%</td><td>4,2%</td><td>4,0%</td></tr><tr><td colspan="2">Ensemble</td><td>2,1%</td><td>2,3%</td><td>2,5%</td><td>2,4%</td><td>2,4%</td><td>1,8%</td></tr></tbody></table>

Source : RPLS, 2017 ; traitement réalisée par l'auteure, 2021

**Lecture** : En moyenne 2,4% du parc des logements à faible performance énergétique des OPH est vacant. Ce taux s'élève à 3,4% dans les grandes aires urbaines en décroissance et 3,7% dans les aires urbaines petites et moyennes en décroissance. Il est significativement plus faible dans les aires urbaines en croissance : il représente en moyenne 1,5% du parc dans les grandes aires urbaines en croissance et 1,8% dans les petites et moyennes aires urbaines en croissance.

La prise en compte des niveaux de loyers apporterait sans doute un éclairage supplémentaire pour comprendre pourquoi la vacance n'est pas autant surreprésentée dans le parc ancien. En effet, les logements anciens, notamment ceux construits avec des normes de confort réduites (PSR-PLR, HBM&HLMO) ont souvent des loyers parmi les plus faibles du parc. En 2017, le loyer moyen d'un logement PSR-PLR est ainsi de 4,6 € /m² celui d'un HBM-HLMO de 5,0 € /m², soient des prix inférieurs aux logement PLAi les plus récents (5,5 €/m²)<fnref n="232" />. Les ménages ne disposant pas des revenus nécessaires pour se loger dans d'autres segments du parc sont ainsi assignés à occuper ce patrimoine ancien.

Néanmoins, cette analyse statistique montre que, dans une analyse bivariée, le zonage QPV, l'ancienneté de la construction, les normes de construction ou l'étiquette énergétique sont des facteurs très secondaires pour rendre compte de la vacance élevée dans les villes en

<footnote n="232">232 RPLS, 2017.</footnote>
décroissance. Autrement dit, la surreprésentation d'un patrimoine de médiocre qualité ne suffit pas à expliquer les taux de vacance élevés dans les villes en décroissance. Ce sont ces écarts entre villes, non attribuables aux caractéristiques techniques du patrimoine, qui justifient alors une approche centrée sur les villes en décroissance pour appréhender le renouveau de la vacance HLM dans le parc social. Il s'agit alors de prendre en compte des facteurs locaux de la vacance : l'insertion du logement social dans le marché immobilier local (cf. chapitre 7) et les stratégies de gestion des offices publics de l'habitat (cf. chapitre 8).
## 3. Une spécialisation dans le logement des ménages à faibles revenus

L'analyse précédente sur la vacance a mis en évidence l'insuffisance des caractéristiques du patrimoine pour expliquer la surreprésentation de la vacance dans le patrimoine des OPH confrontés à des processus de décroissance urbaine. Ces conclusions confortent l'hypothèse d'une spécificité du logement social en contexte de décroissance urbaine. Dans cette deuxième partie, je recherche des spécificités du logement social en contexte de décroissance urbaine en explorant le niveau de revenus des locataires du parc HLM.

En effet, les travaux sur la décroissance urbaine décrivent un processus de paupérisation des habitants porté par des mobilités résidentielles socialement sélectives (Cauchi-Duval et al., 2017 ; Miot, 2016). Or, un même processus d'appauvrissement des ménages s'observe depuis une trentaine d'années dans le parc HLM (Chodorge, 2013 ; Driant, 2014 ; Lévy-Vroelant et Tutin, 2010). La paupérisation des locataires du parc HLM ne serait alors pas spécifique au contexte de décroissance urbaine mais s'inscrirait dans une évolution plus générale du peuplement du parc HLM. Autrement dit, les organismes HLM implantés dans les villes en décroissance constitueraient une catégorie parmi d'autres d'organismes HLM spécialisés dans le logement des ménages à très faibles revenus.

En raison des données disponibles, l'analyse porte exclusivement sur les OPH (cf. chapitre 2). Je reviens d'abord sur la tendance nationale de paupérisation qui caractérise le peuplement du parc HLM et les principaux facteurs mis au jour par la littérature (2.1). Je cherche ensuite à tester l'hypothèse d'une spécialisation du peuplement des OPH en contexte de décroissance urbaine. Pour cela, une typologie des OPH selon les revenus de leurs locataires est réalisée à partir d'une classification ascendante hiérarchique. Ensuite, la répartition des OPH au sein de cette typologie est observée pour identifier une potentielle spécialisation dans le logement des ménages les plus précaires (2.2.).
## 3.1. La spécialisation dans le logement des ménages à faibles revenus :
une tendance nationale

### 3.1.1. Les OPH, un modèle locatif tourné vers le logement des ménages à très faibles revenus

Le parc social est destiné aux ménages qui éprouvent des difficultés à se loger dans de bonnes conditions de taille et de confort dans le cadre des mécanismes marchands (Driant, 2015b). En conséquence, les ménages à faibles revenus sont très nombreux dans le parc social. Les plafonds de revenus pour accéder au logement social demeurent assez élevés avec 60% des ménages éligibles au logement social standard (PLUS) en 2013. L'évolution des revenus des locataires du parc Hlm témoigne néanmoins d'une paupérisation du peuplement depuis une trentaine d'années (Chodorge, 2013 ; Driant, 2011 ; Lévy-Vroelant et Tutin, 2010). En 2013, 42% des ménages locataires du parc social font partie des 20% les ménages les plus pauvres. Ils ne représentaient que 28% des locataires en 1984. La Figure 5-7 montre comment le parc social se spécialise dans le logement des plus pauvres, avec une diminution des revenus des locataires du parc social plus rapide que celle des locataires du parc privé.
<figure><img src="image_35.png" /><figcaption>Figure 5-7 : Évolution des revenus des ménages selon le statut d'occupation</figcaption></figure>

Sources : USH, 2019, Les HLM en chiffres

Ce graphique exprime, en € constant (base 1984), l'évolution des revenus par unité de consommation des ménages selon leur statut d'occupation à partir des données de l'enquête Logement menée par l'Insee. Alors que les revenus des ménages propriétaires progressent tout au long de la période, ceux des autres ménages décroissent, particulièrement ceux des ménages logés dans le parc HLM.

Cette évolution est commune à tous les organismes HLM. Elle reflète des politiques publiques qui encouragent l'accès à la propriété des ménages modestes et qui mobilisent le parc social pour le logement des ménages les plus en difficultés (Driant, 2002a). Cette évolution témoigne aussi d'évolutions plus générales des ressources des classes populaires (Lévy-Vroelant et Tutin, 2010). Néanmoins, les offices publics de l'habitat constituent un type d'organisme HLM davantage spécialisé dans le logement des ménages les plus pauvres. J-C Driant souligne le rôle des modèles de gouvernance dans cette évolution différenciée des peuplements entre OPH et ESH. Les OPH, administrés par les collectivités locales, tendent à loger davantage les populations en difficulté. Comme cela a déjà été mentionné, les ESH entretiennent fréquemment des liens historiques avec le 1% Logement et conservent davantage la fonction de loger les salariés.
### 3.1.2. Facteurs d'une spécialisation dans le logement des ménages à très faibles revenus

La différence de statut à elle seule ne permet pas d'expliquer la spécialisation d'organismes HLM dans le logement de ménages à faibles revenus. D'importantes différences sont observées d'un OPH à l'autre. Certains bailleurs logent à la fois des ménages à très faibles revenus et des ménages à plus fortes ressources. D'autres se spécialisent dans certaines offres. Cette diversité résulte pour partie d'effets structurels relatifs à la composition des loyers du patrimoine HLM et au poids relatif de ce dernier dans le marché immobilier local.

La propension d'un organisme HLM à loger des ménages à faibles revenus dépend mécaniquement du montant des loyers pratiqués, c'est-à-dire de l'offre de logements sociaux existante. Elle est étroitement liée aux modes de financement du logement social comme résumé dans le Tableau 5-7 ci-dessous. Les financements les plus récents génèrent des loyers supérieurs à ceux d'avant la réforme des aides à la pierre de 1977 (Driant et al., 2016). Les logements construits avant 1977 à destination des ménages à faibles revenus ont des loyers généralement inférieurs à ceux des logements actuels construits pour les ménages à très faibles revenus. La comparaison entre la structure du parc des OPH et des ESH témoigne de la surreprésentation des logements sociaux aux loyers les plus faibles au sein des OPH. Les logements de type PLUS construits avant 1977 au loyer moyen le plus faible (5,0€ / m²) représentent 55% du patrimoine des OPH et 36% du patrimoine des ESH. Les logements destinés aux ménages à revenus intermédiaires sont également sous-représentés. Ils constituent 3% du parc des OPH et 9% du patrimoine des ESH.
<table><caption>Tableau 5-7 : Loyers mensuels en 2017 selon le mode de financement initial et statut de l'organisme</caption><thead><tr><th rowspan="2">Ménages ciblés</th><th rowspan="2">Mode de financement initial</th><th colspan="2">ESH</th><th colspan="2">OPH</th></tr><tr><th>Loyer moyen (€/m²)</th><th>% du parc</th><th>Loyer moyen (€/m²)</th><th>% du parc</th></tr></thead><tbody><tr><td>Très faibles revenus</td><td>PLAI et assimilés</td><td>5,6</td><td>5%</td><td>5,5</td><td>4%</td></tr><tr><td rowspan="2">Faibles revenus</td><td>PLUS avant 1977</td><td>5,2</td><td>36%</td><td>5,0</td><td>55%</td></tr><tr><td>PLUS à partir de 1977</td><td>6,4</td><td>43%</td><td>6,1</td><td>32%</td></tr><tr><td rowspan="2">Revenus modestes</td><td>PLS</td><td>8,9</td><td>7%</td><td>8,4</td><td>2%</td></tr><tr><td>PLI et assimilés</td><td>9,2</td><td>2%</td><td>9,2</td><td>1%</td></tr></tbody></table>

Source : RPLS, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

La succession de dispositifs de financement a abouti à la coexistence d'une diversité de loyers plafonds et critères de construction au sein du parc actuel. La typologie proposée ici est celle utilisée par l'USH. 7% des logements des OPH et 7% des logements des ESH ne sont pas pris en compte car ils ont été financés selon des dispositifs particuliers et regroupés dans la catégorie « autres financements » du RPLS.

La catégorie « **PLAI et assimilés** » regroupe les logements financés par les dispositifs PLAi, PLA LM, PLATS et PLA d'intégration. La catégorie « **PLUS avant 1977** » correspond aux logements financés avant la réforme des aides à la pierre par les dispositifs HBM, PLR, PSR, HLM/O, ILM et les logements conventionnés financés par des prêts ILN ou des prêts spéciaux du Crédit Foncier de France. La catégorie « **PLUS à partir de 1977** » correspond aux logements financés par les dispositifs PLA, PLUS et PLUS CD. La catégorie « **PLS** » correspond aux logements financés par des prêts PLS, PPLS, PLA CCF, PCLS, PAP locatif et les logements financés par prêt PCL conventionnés. La catégorie « **PLI et assimilés** » correspond aux logements financés par les dispositifs PLI et les logements non conventionnés financés par des prêts ILN, PCL ou des prêts spéciaux du Crédit Foncier de France.

La part des ménages à faibles revenus varie également selon la composition locale du marché immobilier. Dans les marchés immobiliers où le parc social est peu développé, les ménages aux plus grandes difficultés économiques ou sociales sont logés en priorité. C'est la fonction de « filet de sécurité » du parc social qui prédomine. Dans les marchés immobiliers au parc social développé, celui-ci peut jouer un rôle de « régulation de l'offre globale » en accueillant des ménages aux revenus plus diversifiés et peser ainsi sur le fonctionnement des autres segments du marché (Lévy et Fijalkow, 2010). Le Tableau 5-8 montre ainsi que les OPH implantés dans des départements où le parc locatif social est peu développé logent davantage de ménages à faibles revenus.
<table><caption>Tableau 5-8 : Part des locataires à faibles revenus selon le taux de logements locatifs sociaux départemental en 2017 – parc OPH</caption><thead><tr><th>Taux de HLM parmi les résidences principales (distribution par quartiles) du département</th><th>% des ménages aux revenus inférieurs à 20% du plafond HLM</th><th>% des ménages aux revenus inférieurs à 60% du plafond HLM</th></tr></thead><tbody><tr><td>1er quartile - Moins de 10%</td><td>28%</td><td>69%</td></tr><tr><td>2ème quartile - De 10 à 13,5%</td><td>25%</td><td>65%</td></tr><tr><td>3ème quartile - De 13,5% à 16,5%</td><td>25%</td><td>63%</td></tr><tr><td>4ème quartile - Plus de 16,5%</td><td>21%</td><td>60%</td></tr><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>24%</strong></td><td><strong>64%</strong></td></tr></tbody></table>

Sources : OPS 2016, Insee, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

De même, la part des ménages à faibles revenus dépend également des revenus des ménages sur un marché immobilier donné. Dans les marchés où une proportion importante de ménages dispose de faibles revenus, nombre d'entre eux sont assignés au parc social ou au « parc social de fait » pour se loger. Le Tableau 5-9 montre ainsi que les OPH implantés dans des départements où la proportion de ménages est la plus élevée logent davantage de ménages à faibles revenus.
<table><caption>Tableau 5-9 : Part des locataires à faibles revenus selon le taux départemental de ménages sous le seuil de pauvreté en 2017 – parc OPH</caption><thead><tr><th>Taux des ménages sous le seuil de pauvreté (distribution par quartiles) par département</th><th>% des ménages aux revenus inférieurs à 20% du plafond HLM</th><th>% des ménages aux revenus inférieurs à 60% du plafond HLM</th></tr></thead><tbody><tr><td>1er quartile - Moins de 12,2%</td><td>22%</td><td>63%</td></tr><tr><td>2ème quartile - De 12,2 à 14,1%</td><td>24%</td><td>63%</td></tr><tr><td>3ème quartile - De 14,1% à 15,8%</td><td>26%</td><td>65%</td></tr><tr><td>4ème quartile - Plus de 15,8%</td><td>26%</td><td>66%</td></tr><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>24%</strong></td><td><strong>64%</strong></td></tr></tbody></table>

Sources : OPS 2016, Insee, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Une diversité de facteurs concourt à renforcer ou non la spécialisation des offices publics de l'habitat dans le logement des ménages à faibles voire très faibles revenus. La composition du patrimoine locatif social, la part du logement social parmi l'offre de logements ou la proportion des ménages à faibles revenus participent à des configurations de peuplement différenciées, en complément d'une tendance nationale à la paupérisation des ménages logés dans le parc social.

## 3.2. Une paupérisation forte mais peu spécifique des locataires en contexte de décroissance urbaine

Le processus de décroissance urbaine correspond-il aussi à un facteur de différenciation du peuplement des OPH sur le plan des revenus des locataires ? Conformément aux travaux sur les évolutions socio-démographiques des villes en décroissance urbaine, les OPH implantés dans ces territoires logeraient davantage de ménages à faibles voire très faibles revenus. Pour tester cette hypothèse, une typologie des OPH selon le niveau de revenus des locataires est élaborée à l'aide d'une classification ascendante hiérarchique. Elle permet ensuite de comparer le peuplement des OPH selon le contexte urbain pour discuter d'une surreprésentation des ménages à faibles revenus parmi les locataires des villes en décroissance urbaine.
### 3.2.1. Une typologie des OPH selon les revenus des locataires

Cinq variables sont retenues pour observer la paupérisation des locataires des OPH. Trois d'entre elles décrivent le niveau de revenus des locataires : la part des ménages à très faibles ressources, estimée à partir de la proportion des ménages dont les revenus sont inférieurs à 20% du plafond PLUS ; la part des ménages à faibles ressources, soit la part des ménages dont les revenus sont inférieurs à 60% du plafond PLUS et la part des ménages modestes dont les revenus sont supérieurs au plafond PLUS. Les deux dernières variables décrivent les revenus des nouveaux locataires : la part des ménages à très faibles ressources et la part des ménages à faibles ressources parmi les locataires présents depuis moins de deux ans<fnref n="233" />.

Les résultats mettent en évidence cinq types d'OPH (Figure 5-8). Les trois premières classes regroupent des OPH au peuplement diversifié. Ces OPH logent à la fois des ménages en grande précarité, des ménages précaires et des ménages aux revenus modestes. Les locataires à faibles revenus sont surreprésentés dans la première classe. Le profil des locataires des OPH de la deuxième classe est très proche de la moyenne des OPH. La troisième classe loge davantage des ménages aux ressources modestes ; les ménages précaires et surtout en grande précarité y sont sous-représentés. Les deux dernières classes regroupent des OPH au peuplement spécialisé : la quatrième classe dans le logement des ménages en grande précarité, la cinquième classe dans le logement des classes moyennes.

Une classification ascendante hiérarchique permet de distinguer trois groupes d'OPH selon les revenus des locataires. Le 1er groupe rassemble les OPH à dominante précaire où les ménage à faibles revenus sont surreprésentés. Il rassemble 45% des OPH. Le deuxième groupe contient les OPH à dominante modeste, où les ménages aux revenus les plus élevés sont surreprésentés. 28% des OPH relèvent de ce groupe. Les OPH restants (27%) forment le troisième groupe, caractérisé par un peuplement plus diversifié.

<footnote n="233">233 La part des ménages aux revenus modestes parmi les nouveaux arrivants n'a pas été retenue comme indicateur car les effectifs sont très faibles.</footnote>
<figure><img src="image_36.png" /><figcaption>Figure 5-8 : Typologie des OPH selon les revenus des locataires</figcaption></figure>

La typologie est élaborée par classification ascendante hiérarchique selon la méthode de Ward. Ce mode d'agrégation privilégie la constitution de classes les plus homogènes possibles.

Sources: FOPH 2016, OPS 2016
### 3.2.2. Une spécialisation des OPH implantés dans des villes en décroissance urbaine dans le logement des ménages à faibles revenus

La CAH met en évidence une surreprésentation des ménages à faibles revenus dans les OPH les plus implantés dans les villes en décroissance urbaine (Tableau 5-10). Ces OPH sont ainsi surreprésentés parmi la classe 1 qui regroupe les OPH avec une surreprésentation de ménages à faibles et très faibles revenus. A l'inverse, ces OPH sont sous-représentés parmi les classes 3 et 5 (indices de spécialisation de 0,8 et 0,4) ce qui signifie qu'ils comptent peu de ménages à revenus modestes. Ils sont quasiment absents de la classe 5. L'analyse du petit nombre d'OPH situés dans les villes en décroissance urbaine et spécialisés dans le logement des ménages modestes (classe 3) confirme cette tendance. Il s'agit principalement d'OPH intercommunaux dotés d'un petit nombre de logements, de l'ordre de quelques milliers. Il y aurait ainsi un effet statistique, la plus forte variabilité des faibles pourcentages sur de petits effectifs, qui contribuerait à leur classement parmi les OPH spécialisés dans le logement des ménages à revenus modestes.

<table><caption>Tableau 5-10 : Des locataires à faibles et très faibles revenus en contexte de décroissance urbaine comme ailleurs, répartition par classe (en % et indice de spécialisation)</caption><thead><tr><th></th><th>Dominante ménages précaires</th><th>Proche de la moyenne</th><th>Dominante ménages modestes</th><th>Total</th></tr><tr><th></th><th>Classe 1</th><th>Classe 2</th><th>Classe 3</th><th>Classe 5</th></tr></thead><tbody><tr><th>OPH non implanté dans une ville en décroissance</th><td>33%</td><td>14%</td><td>24%</td><td>18%</td></tr><tr><th>OPH dont 1 à 50% du patrimoine se situe dans une ville en décroissance</th><td>25%</td><td>11%</td><td>29%</td><td>31%</td></tr><tr><th>OPH dont plus de 50% du patrimoine se situe dans une ville en décroissance urbaine</th><td>36%</td><td>13%</td><td>31%</td><td>18%</td></tr><tr><th>Ensemble</th><td>32%</td><td>13%</td><td>27%</td><td>21%</td></tr></tbody></table>

Sources : FOPH, OPS 2016 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Pour tester la spécialisation du peuplement, on raisonne par rapport à la situation de l'ensemble des locataires du parc des OPH. Lorsque l'indice dévie de 1 (supérieur ou inférieur), le peuplement est
spécialisé. A titre d'exemple, les ménages modestes sont peu présents dans le parc des OPH majoritairement situés dans une ville en décroissance, comme le montre les indices de spécialisation de 0,8 et 0,4 pour les classes 3 et 4, qui concentrent les OPH à population modeste surreprésentée.

Plusieurs indices montrent toutefois le rôle prépondérant d'autres facteurs explicatifs que la localisation dans une ville en décroissance pour expliquer la spécialisation des OPH dans le logement des ménages à faibles ou très faibles ressources. Ainsi, près d'un tiers des OPH au patrimoine majoritairement situé dans les villes en décroissance ont un profil de locataires similaires à la moyenne des OPH (classe 2). De même, ces OPH sont quasiment absents de la classe 4 qui regroupe les OPH spécialisés dans le logement des ménages à très faibles revenus. Au sein de cette classe, le caractère résiduel du logement social sur le marché immobilier local ou la surreprésentation des ménages en situation de pauvreté semblent plus déterminants. En effet, parmi les OPH spécialisés dans le logement des ménages à très faibles revenus, se trouvent notamment des OPH implantés dans le Sud de la France, de Marseille à Narbonne, qui cumulent ces deux facteurs. La classe comprend aussi des OPH implantés dans des départements où le parc social est développé mais où la proportion de ménages aux revenus inférieurs au seuil de pauvreté est très importante, principalement dans la région des Hauts-de-France.

La faiblesse des effectifs ne permet pas de comparer rigoureusement des facteurs entre eux. Des analyses bivariées laissent toutefois supposer que si l'on tient compte de ces facteurs explicatifs premiers de la paupérisation des locataires HLM, les ménages aux revenus inférieurs au plafond PLUS sont surreprésentés en contexte de décroissance urbaine. Ainsi, à taux de ménages sous le seuil de pauvreté similaires, les ménages aux revenus inférieurs au plafond PLUS tendent à être surreprésentés parmi les OPH majoritairement implantés dans les villes en décroissance urbaine (Tableau 5-11). De même, à proportion similaire de logements sociaux parmi les résidences principales, les ménages aux revenus inférieurs au plafond PLUS seraient surreprésentés parmi les OPH exposés à des processus de décroissance urbaine (Tableau 5-12).
<table><caption>Tableau 5-11 : Part des ménages à faibles revenus logés dans le parc social selon le contexte urbain et la part des ménages sous le seuil de pauvreté dans la population</caption><thead><tr><th></th><th>Moins de<br>12%</th><th>De 12 % à 14 %</th><th>De 14 % à<br>16%</th><th>Plus de 16%</th></tr></thead><tbody><tr><td>OPH non implanté dans<br>une ville en<br>décroissance</td><td>64%</td><td>63%</td><td>66%</td><td>64%</td></tr><tr><td>OPH dont 1 à 50% du<br>patrimoine se situe dans<br>une ville en<br>décroissance</td><td>60%</td><td>62%</td><td>67%</td><td>69%</td></tr><tr><td>OPH dont plus de 50%<br>du patrimoine se situe<br>dans une ville en<br>décroissance urbaine</td><td>-</td><td>66%</td><td>63%</td><td>71%</td></tr><tr><td>Ensemble</td><td>63%</td><td>63%</td><td>65%</td><td>66%</td></tr></tbody></table>

Sources : FOPH, OPS, 2016, Insee, 2016 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Les valeurs ne sont pas disponibles pour les effectifs inférieurs à 5 OPH.

Cette analyse bivariée rend compte de la part des ménages à faibles revenus (inférieurs au plafond PLUS) selon la localisation des OPH dans une ville en décroissance, tout en tenant compte d'une possible surreprésentation des ménages sous le seuil de pauvreté dans la population (ici départementale). Elle montre, par exemple, que parmi les OPH implantés dans des départements où plus de 16% des ménages sont sous le seuil de pauvreté, ceux qui ne sont pas implantés dans une ville en décroissance logent en moyenne 64% de ménages à faibles revenus. Cette proportion s'élève à 71% des locataires pour les OPH majoritairement implantés dans une ville en décroissance.
<table><caption>Tableau 5-12 : Part des ménages faibles revenus logés dans le parc social selon le contexte urbain et la part du logement social parmi les résidences principales</caption><thead><tr><th></th><th>Moins de 10%</th><th>De 10% à 13,5%</th><th>De 13,5% à 16,5%</th><th>Plus de 16,5%</th></tr></thead><tbody><tr><td>OPH non implanté dans une ville en décroissance</td><td>70%</td><td>66%</td><td>64%</td><td>59%</td></tr><tr><td>OPH dont 1 à 50% du patrimoine se situe dans une ville en décroissance</td><td>69%</td><td>64%</td><td>60%</td><td>60%</td></tr><tr><td>OPH dont plus de 50% du patrimoine se situe dans une ville en décroissance urbaine</td><td>66%</td><td>65%</td><td>64%</td><td>66%</td></tr><tr><td>Ensemble</td><td>69%</td><td>65%</td><td>63%</td><td>60%</td></tr></tbody></table>

Sources : FOPH, OPS, 2016, Insee, 2016 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Cette analyse bivariée rend compte de la part des ménages à faibles revenus (inférieurs au plafond PLUS) selon la localisation des OPH dans une ville en décroissance, tout en tenant compte d'un possible effet lié au caractère résiduel du logement social sur le marché immobilier. En effet, lorsque le logement social représente une faible part des logements, il tend à se spécialiser dans le logement des ménages à plus faibles revenus. L'analyse montre, par exemple, que parmi les OPH implantés dans des départements où le logement social représente plus de 16,5%, ceux qui ne sont pas implantés dans une ville en décroissance logent en moyenne 59% de ménages à faibles revenus. Cette proportion s'élève à 66% des locataires pour les OPH majoritairement implantés dans une ville en décroissance.

Cette analyse exploratoire montre ainsi que les OPH principalement situés dans des villes en décroissance sont spécialisés dans le logement des ménages à faibles revenus. C'est toutefois davantage l'absence de locataires à revenus modestes que le nombre de ménages à très faibles revenus qui caractérise le peuplement des OPH des villes en décroissance. On peut faire l'hypothèse que davantage que la structure du marché immobilier (parc social peu développé) ou les caractéristiques des habitants (importance des ménages à très faibles revenus), c'est le fonctionnement du marché immobilier local qui participe à cette évaporation à des ménages à revenus modestes du parc social.
## 4. Des contraintes financières redoublées

Le troisième volet de cette enquête exploratoire sur les spécificités du logement social en contexte de décroissance urbaine porte sur les caractéristiques financières des OPH. Les ressources économiques constituent en effet un des déterminants de la capacité des organismes HLM à gérer la décroissance urbaine. Elles favorisent le développement de stratégies en rupture avec les instruments d'action publique conventionnels. Les revenus de l'organismes HLM peuvent aussi compenser la faiblesse des mécanismes de rente foncière en contexte de décroissance urbaine. Cependant, les travaux menés sur les villes en décroissance urbaine allemandes et nord-américaines décrivent un processus de fragilisation économique des acteurs institutionnels et économiques locaux (Martinez-Fernandez et al., 2012a). Les collectivités locales connaissent ainsi une baisse de leurs recettes fiscales alors que les coûts de gestion stagnent ou augmentent avec l'émergence de nouveaux besoins (Bernt, 2009). Pour les opérateurs de réseaux techniques comme les gestionnaires d'eaux, la baisse de consommation entraine une diminution des recettes alors que les coûts d'exploitation demeurent constants (Florentin, 2015).

Trois spécificités du secteur HLM incitent à questionner l'existence d'un effet similaire sur les bailleurs sociaux confrontés au processus de décroissance urbaine. Premièrement, les ressources financières des organismes HLM ne proviennent pas uniquement de revenus dépendant de la demande locale mais aussi de financements extérieurs au territoire sous forme de subventions nationales et de mesures fiscales. La diminution des recettes locales n'affecterait donc que partiellement les recettes de l'organisation. Deuxièmement, ce modèle économique connait des évolutions importantes depuis deux décennies avec la diminution des aides financières de l'Etat. Aussi de nombreux organismes HLM, implantés dans une diversité de contextes territoriaux, ont des difficultés financières. Troisièmement, le déclin démographique et la hausse de la vacance de ces dernières années sont très progressifs. Les organismes HLM peuvent donc les intégrer peu à peu à leur équilibre financier plutôt que de subir une perte brutale de recettes. Cette adaptation n'entraînerait alors pas de difficultés financières à court terme mais une modération des dépenses avec un arrêt des constructions neuves ou bien une diminution des dépenses d'entretien. Les difficultés financières seraient davantage observables à long terme.

Pour discuter de l'hypothèse d'une fragilisation économique, je montre dans un premier temps que les OPH les plus implantés dans les villes en décroissance se caractérisent par des difficultés financières plus fréquentes mais surtout par une plus faible capacité à générer des
revenus de leurs activités. J'observe ensuite l'étroitesse des marges de manœuvre des OPH pour augmenter ces revenus.

## 4.1. Des difficultés financières plus fréquentes pour les offices confrontés au processus de décroissance urbaine

Pour vérifier si les OPH confrontés à des processus de décroissance urbaine sont plus fréquemment en difficultés financières, leur situation est comparée à celles des OPH implantés dans d'autres contextes territoriaux. La situation financière des OPH est synthétisée par trois variables. Deux variables, empruntées à l'analyse financière, permettent de décrire le niveau de richesse de l'office. Le potentiel financier à terminaison mesure l'ensemble des ressources financières dont dispose l'organisme HLM une fois les dépenses structurelles (frais de fonctionnement, remboursement d'emprunts, etc.) décomptées des recettes. Le taux d'autofinancement moyen reflète la capacité d'un organisme HLM à dégager des revenus de son activité. Positif, il indique que les ressources financières de l'office augmentent. Négatif, il signifie que les activités de l'office ne génèrent pas d'excédents et qu'une partie des dépenses sont financées en puisant dans les réserves. Ces deux variables tiennent cependant peu compte de l'état du patrimoine de logements. Un office public de l'habitat dont le parc de logements nécessiterait d'importants travaux de rénovation, s'ils ne sont pas déjà en œuvre, peut apparaître dans une situation financière comparable à celle d'un office public de l'habitat au parc de logements en bon état. L'ajout d'une troisième variable, permet d'intégrer partiellement l'état du patrimoine. C'est un indicateur de la fragilité économique à plus long terme de l'OPH : le suivi de l'organisme HLM par la CGLLS, la structure chargée d'accompagner les offices en difficultés économiques. Ces offices sont identifiés par la fédération des OPH à partir d'une analyse de la situation financière et des projets patrimoniaux. La mise en place d'un dispositif de suivi par la CGLLS est ensuite discutée entre les services de la FOPH, ceux de la CGLLS et la direction de l'office.

Un test du Chi2 montre une corrélation significative entre l'implantation du patrimoine dans une ville en décroissance urbaine et les difficultés financières (Tableau 5-13). En effet, les OPH les plus exposés à la décroissance urbaine ont des taux d'auto-financement significativement inférieurs, ce qui signifie que ces OPH dégagent des revenus plus faibles de leurs activités. De même, ceux-ci sont plus nombreux à être suivis par la CGLLS en raison de leurs difficultés financières. Le test n'est toutefois pas significatif pour la troisième variable, celle du potentiel financier à terminaison. Ces résultats ne sont pas forcément contradictoires, car le potentiel financier à terminaison est la variable la plus sensible aux
choix de gestion des organismes HLM. Autrement dit, les organismes HLM peuvent conserver un potentiel financier élevé en limitant leurs dépenses, ce qui compense à moyen terme la faiblesse des recettes perçues.

<table><caption>Tableau 5-13 : Résultats des tests d'indépendance du Chi2 des variables synthétiques de la situation économique des OPH selon l'implantation dans une ville en décroissance</caption><thead><tr><th></th><th>Mode de discrétisation</th><th>Significativité</th><th>Intensité de la relation (V de Cramer)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Potentiel financier à terminaison</td><td>Quartile</td><td>Rejet</td><td>-</td></tr><tr><td>Taux d'autofinancement courant</td><td>Quartile</td><td>99%</td><td>0,22</td></tr><tr><td>Suivi de l'organisme HLM par la CGLLS</td><td>2 modalités : suivi ou non suivi</td><td>95%</td><td>0,17</td></tr></tbody></table>

Source : FOPH, 2017 ; traitement réalisée par l'auteure, 2021

Les résultats du test du Chi2 concluent à une relation significative entre l'implantation dans une ville en décroissance urbaine et les difficultés financières de l'OPH pour deux variables sur trois : le taux d'auto-financement et le suivi de l'organisme HLM par la CGLLS. Les tests du Chi2 entre ces variables économiques et les autres définitions statistiques possibles des villes en décroissance selon le zonage ABC et selon le taux de vacance (cf. chapitre 2) fournissent des résultats similaires. L'absence de corrélations ou leur faible intensité ne semble donc pas liée au caractère restrictif de la définition retenue (gain ou perte de population entre 1990 et 2013).

En complément, le test de Cramer permet de mesurer l'intensité d'une relation entre deux variables. Il fournit un indice, le V de Cramer qui varie entre 0, situation d'indépendance des variables et 1, situation de dépendances des variables. Celui-ci est comparé aux niveaux de corrélations habituels du domaine d'études. En science sociales, on considère souvent qu'un V de cramer autour de 0,1 indique une intensité faible, autour de 0,3 une intensité moyenne et autour de 0,5 une intensité forte (Guay, 2014). L'indice montre ainsi une relation moyenne entre l'exposition à la décroissance urbaine et la faiblesse de l'auto-financement (V de Cramer de 0,22) et, dans une moindre mesure avec le suivi par la CGLLS (V de Cramer de 0,17).

Une analyse complémentaire dite des résidus de Pearson permet de préciser les caractéristiques des OPH en difficultés financières au regard des deux variables significatives : le suivi par la CGLLS et le taux d'autofinancement moyen.

Le test pour les OPH suivis par la CGLLS met en évidence deux profils principaux d'OPH en difficultés financières (Figure 5-9). Les OPH dont la majorité du patrimoine se situe dans une ville en décroissance urbaine constituent bien un premier profil d'OPH suivis par la CGLLS. L'analyse montre aussi un deuxième profil d'OPH suivis par la CGLLS avec des
OPH absents des villes en décroissance urbaine Cette distinction recoupe celle des profils types d'organismes HLM en difficulté identifiés par la CGLLS dans son rapport annuel d'activité : d'une part, des organismes HLM implantés dans des contextes de décroissance urbaine où les logements vacants sont très nombreux ; d'autre part, des organismes HLM aux besoins d'investissement très élevés pour mettre en œuvre des programmes de renouvellement urbain conséquents à l'exemple des OPH dont la majorité du patrimoine se situent dans des quartiers relevant de la politique de la ville²³⁴.

<figure><img src="image_37.png" /><figcaption>**Figure 5-9 : Résidus de la relation entre implantation dans une ville en décroissance et suivi par la CGLLS**</figcaption></figure>

Source : FOPH, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Si le test du Chi2 mesure comment les distributions de deux variables sont corrélées, les résidus fournissent cette information pour chaque croisement de modalités. Un résidu positif indique une surreprésentation par rapport à la distribution attendue, un résidu négatif une sous-représentation. Plus la valeur du résidu est élevée, plus l'écart est significatif. Un résidu de 1,8 indique les OPH implantés dans les villes en décroissance sont significativement surreprésentés parmi les OPH suivis par la CGLLS.

Le même test dit des résidus de Pearson pour le taux d'auto-financement confirme la surreprésentation des OPH implantés dans les villes en décroissance parmi les OPH aux plus faibles taux d'autofinancement (Figure 5-10). Ceux-ci sont surreprésentés dans les deux premiers quartiles et quasiment absents des quartiles aux taux d'autofinancement les plus
élevés. Le taux d'autofinancement médian annuel est ainsi de 214 € par logement pour les OPH majoritairement situés dans les villes en décroissance urbaine, soit un taux très inférieur à la moyenne des OPH, de 345€ par logement (Tableau 5-14).

<figure><img src="image_38.png" /><figcaption>Figure 5-10 : Résidus de la relation entre implantation dans une ville en décroissance et taux d'autofinancement</figcaption></figure>

Source : FOPH, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Un résidu positif indique une surreprésentation par rapport à la distribution attendue, un résidu négatif une sous-représentation. Plus la valeur du résidu est élevée, plus l'écart est significatif. Un résidu de 1,8 indique que les OPH implantés dans les villes en décroissance sont significativement surreprésentés parmi les OPH suivis par la CGLLS.

On observe une distribution plus homogène des OPH implantés dans d'autres contextes territoriaux selon l'auto-financement, dont témoignent des résidus plus faibles et donc peu significatifs. Les OPH implantés dans une plus grande diversité de contextes territoriaux apparaissent néanmoins comme ceux à l'auto-financement le plus robuste, avec un petit groupe d'OPH absents des villes en décroissance.
<table><caption>Tableau 5-14 : Taux d'autofinancement médian et quartiles selon la localisation du patrimoine (en € par logement)</caption><thead><tr><th></th><th>1er quartile</th><th>Médiane</th><th>3ème quartile</th></tr></thead><tbody><tr><td>OPH non implanté dans une ville en décroissance</td><td>219 €</td><td>360 €</td><td>520 €</td></tr><tr><td>OPH dont 1 à 50% du patrimoine se situe dans une ville en décroissance</td><td>247 €</td><td>379 €</td><td>491 €</td></tr><tr><td>OPH dont plus de 50% du patrimoine se situe dans une ville en décroissance urbaine</td><td>123 €</td><td>214 €</td><td>325 €</td></tr><tr><td>Total</td><td>206 €</td><td>345 €</td><td>493 €</td></tr></tbody></table>

Source : FOPH, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Ainsi, les difficultés financières, si elles sont plus fréquentes chez les OPH implantés dans les villes en décroissance urbaine, sont aussi caractéristiques d'OPH intervenant dans des contextes territoriaux variés. Ces analyses statistiques mettent surtout en évidence, plutôt que des difficultés financières, une faiblesse économique structurelle des OPH les plus confrontés au processus de décroissance urbaine.

## 4.2. Des perspectives limitées d'accroissement des revenus

On retrouve ainsi une des caractéristiques des organisations implantées dans les villes en décroissance : les activités génèrent des revenus plus faibles qu'ailleurs. Cette spécificité semble toutefois d'autant plus problématique qu'elle est en décalage avec les évolutions contemporaines du financement du logement social (cf. chapitres 1 et 4). L'Etat diminue sa participation au financement du logement social et incite les bailleurs à compenser par eux-mêmes à travers deux évolutions (Gimat et Halbert, 2018). Premièrement, la fusion ou le regroupement de bailleurs, constitue un gage supposé d'économies mais aussi le moyen attendu pour faciliter des transferts financiers entre des territoires plus ou moins attractifs. Deuxièmement, les bailleurs sont incités à augmenter leurs ressources propres pour financer leurs investissements à travers différents moyens : augmenter les recettes locatives, développer des activités plus profitables, accroître les revenus par la vente de patrimoine, intéresser de nouveaux financeurs.
L'accélération des processus de regroupement et fusion avec l'adoption de la loi ELAN en 2017 rend complexe l'observation des effets potentiels du regroupement des organismes HLM à travers une analyse quantitative nationale. Ceux-ci seront plutôt observés dans le cadre des études de terrain. Dans cette sous-partie, je me concentre sur le second facteur : l'augmentation des revenus issus des activités de l'organisme HLM. J'observe les recettes générées par les quatre activités principales des OPH<sup>235</sup> :

- les loyers, produit de l'activité locative ;

- les recettes issues de la commercialisation de logements en accession à la propriété ;

- les revenus tirés de la vente de logements sociaux aux particuliers ;

- le produit des activités annexes au cœur de métier des OPH comme la production d'équipements publics ou la gestion de copropriétés.

Ce passage en revue des principales sources de recettes montre l'étroitesse des marges de manœuvre des OPH en contexte de décroissance pour maximiser leurs revenus.

### 4.2.1. Des loyers plus faibles et peu de possibilités d'augmentation

La faiblesse structurelle des revenus des OPH en contexte de décroissance urbaine provient principalement de la modicité des loyers collectés. En effet, les loyers perçus représentent la principale source de revenus des OPH. En 2015, ils constituaient ainsi 96% des revenus issus de l'activité<sup>236</sup>. Il s'agit principalement de loyers liés à la location de logements (90%) ainsi que des loyers perçus pour la location de garages, dépendances, locaux commerciaux ou terrains. Les loyers perçus dans les villes en décroissance sont significativement moins élevés, avec en moyenne 3 200€ de loyer annuel par logement en 2016, une recette très inférieure à celle de la moyenne des OPH, de 3 600€ en 2016 (Tableau 5-15).

<footnote n="235">235 D'autres revenus issus de l'activité des OPH ne sont pas observés ici comme les subventions d'exploitation, les revenus tirés de la redistribution d'une partie des revenus entre l'ensemble des organismes Hlm à travers le mécanisme national dit de « péréquation » ainsi que les revenus liés aux activités financières des OPH (renégociation des emprunts par exemple). Ces activités génèrent une très faible part des revenus des OPH. En 2015, ils constituaient en moyenne 1,5% de l'autofinancement des OPH (FOPH, 2017).
236 FOPH, 2017.</footnote>
Tableau 5-15 : Total des loyers perçus par OPH selon la localisation du patrimoine

<table><thead><tr><td>Part du patrimoine dans une ville en décroissance</td><td>Ensemble des loyers perçus en 2015 (€ par logement)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Moins de 1%</td><td>3 757 €</td></tr><tr><td>De 1 à 50%</td><td>3 489 €</td></tr><tr><td>Plus de 50%</td><td>3 196 €</td></tr><tr><td>Ensemble</td><td>3 601 €</td></tr></tbody></table>

Source : FOPH, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Un organisme HLM de 10 000 logements perçoit en moyenne 36 millions d'euros par an de loyers. Si le patrimoine se situe majoritairement dans une ville en décroissance, le montant des loyers perçus est plus faible, de l'ordre de 32 millions d'euros.

La faiblesse des loyers perçus dans les villes en décroissance relève d'un cumul de facteurs. D'une part, la vacance locative est plus élevée dans ce patrimoine donc moins de loyers sont collectés. Ainsi cette perte de recettes est évaluée à près de 360€ par logement pour les OPH majoritairement implantés dans les villes en décroissance. C'est quasiment le double de la moyenne nationale, d'environ 200€ par logement en 2016²³⁷. D'autre part, les règles nationales de détermination des loyers du secteur HLM conduisent à l'établissement de loyers plus faibles dans ces territoires. Le loyer maximal d'un logement social dépend de sa localisation selon le zonage « I II III » ou « HLM ». Ce zonage a été construit pour tenir compte « des écarts entre les loyers de marché et les revenus des personnes »<fnref n="238" />. Les communes sont classées en trois zones, de la zone I, où les écarts entre prix immobiliers et revenus des ménages sont les plus élevés, à la zone III. Le plafond maximal des loyers HLM est dégressif. Les zones II et III, parmi lesquelles se situent la majorité des villes en décroissance, ont les loyers plafond les plus faibles (Tableau 5-16). Enfin, le loyer d'un logement dépend également des financements mobilisés au moment de sa construction. Un logement social neuf est financé par des aides publiques (subventions, aides fiscales, cession du foncier, etc.), les fonds propres de l'organisme HLM et l'emprunt. Moins les aides publiques sont importantes, plus le loyer doit être élevé pour contribuer au remboursement du prêt. Selon les orientations des politiques nationales du logement, le niveau des aides à la construction varie, et par conséquent le montant des loyers. Le parc construit pendant les 30 Glorieuses se caractérise ainsi par des loyers plus faibles qu'aux époques suivantes en raison

<footnote n="237">237 FOPH, 2016.</footnote>

<footnote n="238">238 Cour des comptes, 2012, Le logement social : les priorités géographiques, p.489.</footnote>
d'importantes aides perçues à la construction et de taux d'intérêt plus bas. Ceci contribue aux faibles loyers dans les villes en décroissance où le patrimoine de cette époque est surreprésenté.

Tableau 5-16 : Loyers maximaux selon le zonage I II III en 2017

Loyer annuel en € par m² de surface
corrigée

<table><thead><tr><th></th><th>Zone I</th><th>Zone I bis</th><th>Zone II</th><th>Zone III</th></tr></thead><tbody><tr><td>Logement d'un organisme HLM<sup>239</sup></td><td>41,64</td><td>44,15</td><td>36,44</td><td>34,34</td></tr></tbody></table>

Source : Avis du 17 février 2017 relatif à la fixation du loyer et des redevances maximums des conventions conclues en application de l'article L.351-2 du CCH, Ministère du logement.

Les perspectives d'augmentation des loyers paraissent également limitées dans les villes en décroissance. Construire des logements supplémentaires afin d'augmenter les loyers perçus reste incertain dans des marchés où la vacance de logements est déjà élevée. De même, les possibilités d'augmenter le loyer des logements existants sont limitées. Chaque année, un décret révise le taux d'augmentation maximal des loyers existants. Cette hausse est généralement limitée à la compensation de l'inflation. L'augmentation peut aussi être supprimée par le gouvernement en raison de la situation économique et sociale du pays. En 2017 et 2018, il n'y a pas eu de hausse de loyers, même pour compenser l'inflation. Trois possibilités existent néanmoins pour augmenter davantage les loyers. D'une part, les organismes HLM accompagnés par la CGLLS dans le cadre d'un plan de redressement peuvent augmenter les loyers de certains programmes immobiliers. D'autre part, les réhabilitations justifient aussi une augmentation de loyer, présentée comme une contrepartie aux améliorations apportées au logement. Le loyer peut être augmenté jusqu'à 5% en plus de l'augmentation annuelle en cas de maintien du locataire présent avant les travaux. L'augmentation doit être approuvée par la préfecture. En cas de changement de locataire, l'augmentation est possible dans la limite du loyer maximum de la convention APL. Enfin, plusieurs lois ont visé à permettre des augmentations de loyers par un rééquilibrage de

<footnote n="239">239 A l'exception des logements financés par des prêts CCF.</footnote>
l'ensemble des loyers à l'échelle d'un organisme HLM ou d'une agglomération. Il s'agit de dissocier le montant du loyer maximal autorisé des conditions de financement initiales pour favoriser la mixité sociale dans le parc existant. Elles fonctionnent cependant à un niveau de loyer total constant à l'échelle du patrimoine du bailleur<sup>240</sup> et depuis 2019 des expérimentations sont possibles à l'échelle d'une agglomération<sup>241</sup>. Autrement dit, les baisses de loyer sur certains programmes sont compensées par des hausses de loyers sur d'autres programmes de logements.

Les offices publics de l'habitat situés dans les villes en décroissance disposent principalement du levier de la réhabilitation pour augmenter progressivement les loyers perçus. Ces hausses restent toutefois conditionnées aux prix pratiqués dans le parc locatif existant localement (cf. chapitre 7).

### 4.2.2. Des activités complémentaires qui génèrent des revenus encore marginaux

Les recettes issues des autres activités sont marginales, comparativement aux loyers qui représentent en moyenne 3 600€ de recettes par logement. La construction et la commercialisation de logements en accession aidée représentent en moyenne 0,13€ pour 100 logements sociaux (Tableau 5-17). De même, les recettes issues d'autres activités annexes restent marginales, avec en moyenne 1,3€ perçus pour 100 logements en 2015. Il s'agit d'un ensemble d'activités qui ne font pas partie des activités principales de production et gestion de logements sociaux des offices, qui ne relèvent pas d'orientations explicites des politiques nationales du logement, mais qui mobilisent les compétences professionnelles des équipes des offices publics de l'habitat. Il s'agit le plus souvent de gérer des immeubles pour compte de tiers, d'exercer la fonction de syndic, d'assurer la maîtrise d'ouvrage d'équipements publics.

<footnote n="240">240 C'est le périmètre de péréquation retenu par l'expérimentation de « modulation des loyers » portée par la loi Molle de 2009 et par la nouvelle politique des loyers mise en place par la loi Egalité et Citoyenneté en 2017.</footnote>

<footnote n="241">241 A l'exception notable de Rennes, il semble que les collectivités locales ne se soient pas encore saisies de cette possibilité.</footnote>
<table><caption>Tableau 5-17 : Recettes issues des activités annexes, de l'accession à la propriété et de la vente HLM, par OPH entre 2011 et 2015 (en € pour 100 logements)</caption><caption>Revenus annuels par activité – en € pour 100 logements</caption><thead><tr><th>Part du patrimoine dans une ville en décroissance</th><th>Activités annexes<sup>242</sup></th><th>Commercialisation de logements en accession aidée</th></tr></thead><tbody><tr><td>Moins de 1%</td><td>1,3 €</td><td>0,14 €</td></tr><tr><td>De 1 à 50%</td><td>1,5 €</td><td>0,21 €</td></tr><tr><td>Plus de 50%</td><td>1,1 €</td><td>-0,01 €</td></tr><tr><td><strong>Ensemble</strong></td><td><strong>1,3 €</strong></td><td><strong>0,13 €</strong></td></tr></tbody></table>

Source : FOPH, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Les activités annexes rapportent chaque année l'équivalent de 1,1€ pour 100 logements pour les OPH majoritairement implantés dans les villes en décroissance. Pour ces OPH, les recettes de l'activité d'accession sociale sont nulles, avec en moyenne entre 2011 et 2015, -0,01€ pour 100 logements chaque année.

Les offices majoritairement implantés dans les villes en décroissance génèrent moins de revenus avec ces activités (Tableau 5-17). Cependant, le développement de ces activités dépend aussi du nombre d'emplois dans l'office et de la possibilité de spécialiser des personnes dans le développement de ces activités ainsi que du statut des offices publics de l'habitat. Ces activités sont généralement plus développées par les OPH départementaux, notamment ceux qui exerçaient des activités d'aménagement, sous l'ancien statut d'Office public d'aménagement et de la construction (OPAC). Les revenus annuels des activités annexes et de l'accession sociale sont ainsi les plus élevés pour les OPH dont 1 à 50% du patrimoine se situe dans une ville en décroissance urbaine. Les OPH départementaux sont surreprésentés dans cette catégorie.

<footnote n="242">242 Les recettes issues des activités annexes ne sont pas directement comptabilisées ainsi par la FOPH. Cette catégorie correspond approximativement à la catégorie comptable 706 qui regroupe l'ensemble des prestations de services qui peuvent être réalisées par les OPH.</footnote>
### 4.2.3. La vente HLM, des perspectives de revenus limitées par l'état du marché immobilier local

Encouragée par l'Etat, la vente de logements sociaux répond à un double objectif : permettre aux ménages modestes de devenir propriétaires mais aussi « dégager par la vente des liquidités pouvant être réinvesties dans la construction de nouveaux logements »<fnref n="243" />. Les recettes de la vente HLM restent modestes, notamment pour les OPH implantés dans les villes en décroissance (Tableau 5-18). La vente HLM y dégage l'équivalent de 4 500€ pour 100 logements, une recette inférieure à la moyenne, qui est de 6 700€ par OPH. Ces revenus paraissent très variables selon les territoires. Les OPH intervenant dans des territoires plus diversifiés tirent ainsi une recette deux fois plus importante de la vente HLM, soit l'équivalent de 10 000€ pour 100 logements.

<table><caption>Tableau 5-18 : Vente de logements HLM aux particuliers par OPH en 2014 et 2015</caption><thead><tr><td>Part du patrimoine dans une ville en décroissance</td><td>Prix moyen de vente</td><td>Revenus annuels moyens issus de la vente (en € pour 100 logements)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Moins de 1%</td><td>113 616 €</td><td>5 683 €</td></tr><tr><td>De 1 à 50%</td><td>82 391 €</td><td>10 422 €</td></tr><tr><td>Plus de 50%</td><td>80 037 €</td><td>4 586 €</td></tr><tr><td>Ensemble</td><td>100 478 €</td><td>6 594 €</td></tr></tbody></table>

Source : FOPH, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

**Lecture** : En moyenne, un OPH vend un logement 100 478€. Les recettes issues de la vente de logements représentent chaque année l'équivalent de 6 594 € pour 100 logements.

Si la vente de logements sociaux se développe depuis les années 2000, elle demeure très variable selon les bailleurs. Certains bailleurs ou leurs élus s'opposent à la vente HLM, en affirmant un positionnement politique selon lequel il n'est pas juste de vendre un patrimoine financé avec l'argent public. D'autres bailleurs sont incités à vendre, notamment pour pallier des difficultés financières. La CGLLS contractualise ainsi des objectifs de vente HLM dans le cadre des protocoles d'accompagnement des organismes HLM en difficulté. A ces différences de stratégies s'ajoutent des pratiques de vente sélectives. Les bailleurs

<footnote n="243">243 Exposé des motifs de la proposition de loi du 25 juin 1979 tendant à modifier les conditions d'acquisition par les locataires des habitations à loyer modéré à usage locatif, cité par (Gimat et Gloor, 2016, p. 540).</footnote>
choisissent avec précaution les logements à commercialiser. L'appréciation du coût de gestion des logements est déterminante afin de céder les logements les moins rentables. Ainsi les logements individuels, les logements les plus éloignés des agences de gestion locative ou les logements vacants les plus difficiles à relouer sont les plus susceptibles d'être mis en vente (Gimat et Gloor, 2016, p. 533). Ainsi, le patrimoine mis en vente dépend d'une diversité de facteurs qu'il est difficile d'intégrer à une analyse quantitative.

Une comparaison de la part du patrimoine vendu selon les contextes territoriaux montre ainsi que ce sont les OPH non confrontés aux processus de décroissance urbaine qui pratiquent moins la vente HLM (Tableau 5-19). En 2015, ils ont vendu en moyenne 0,08% de leur patrimoine, un taux très inférieur à celui des OPH partiellement implantés dans des villes en décroissance (0,15%) et celui des OPH majoritairement situés dans des villes en décroissance (0,11%).

Ce résultat peut toutefois être influencé par la proportion de logements individuels. En effet, les organismes HLM expliquent souvent privilégier la vente du parc individuel à la vente du collectif (cf. chapitre 8). La vente d'appartements est considérée comme plus complexe puisqu'elle entraîne le passage à un régime de copropriété au cours de la vente des biens. L'organisme HLM doit alors composer avec les autres propriétés pour organiser la gestion de la résidence. Néanmoins, même en prenant en compte la proportion de logements individuels, on s'aperçoit que les offices publics de l'habitat implantés dans les villes en décroissance pratiquent la vente HLM comme dans d'autres contextes territoriaux, et même davantage que dans des agglomérations plus tendues (Tableau 5-19). Il semblerait alors que ce n'est pas un moindre recours à la vente HLM qui explique la faiblesse des revenus générés par la vente HLM dans les villes en décroissance mais plutôt les prix de vente pratiqués. Le prix de vente d'un logement dans ces territoires est inférieur de 20% à la moyenne (Tableau 5-18). Ceux-ci reflètent bien sûr les différences entre marchés immobiliers. Elle montre en tout cas la plus faible efficacité de ce levier pour maximiser les fonds propres des organismes HLM dans les villes en décroissance où les perspectives de plus-value foncières sont incertaines.
<table><caption>Tableau 5-19 : Part du patrimoine vendu en 2015 selon la localisation et la part de logements individuels de l'office</caption><thead><tr><th rowspan="2">Part du patrimoine dans une ville en décroissance</th><th colspan="5">Part des logements individuels (discrétisation en quartile)</th></tr><tr><th>Moins de 5%</th><th>De 5 à 10%</th><th>De 10 à 20%</th><th>Plus de 20%</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><th>Moins de 1%</th><td>0,03%</td><td>0,07%</td><td>0,11%</td><td>0,21%</td><td><strong>0,08%</strong></td></tr><tr><th>De 1 à 50%</th><td>-</td><td>0,10%</td><td>0,18%</td><td>0,16%</td><td><strong>0,15%</strong></td></tr><tr><th>Plus de 50%</th><td>0,03%</td><td>0,08%</td><td>0,09%</td><td>0,18%</td><td><strong>0,11%</strong></td></tr><tr><th>Ensemble</th><td><strong>0,03%</strong></td><td><strong>0,08%</strong></td><td><strong>0,13%</strong></td><td><strong>0,17%</strong></td><td><strong>0,10%</strong></td></tr></tbody></table>

Source : FOPH, 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

Lecture : En moyenne, un OPH vend chaque année 0,10% de son parc. Ce taux diffère cependant fortement selon la part des logements individuels dans son patrimoine. Pour les OPH qui comptent moins de 5% de leur parc en logements individuels, les logements vendus représentaient moins de 0,03% de leur patrimoine. Pour les OPH dont plus de 20% du patrimoine est constitué de logements individuels, le taux de vente s'élevait à 0,17%.

La décroissance urbaine constitue ainsi une contrainte économique supplémentaire pour les offices publics de l'habitat en limitant les possibilités d'auto-financement. Elle n'est pas toujours synonyme de difficultés financières pour l'OPH, bien que les OPH confrontés à des processus de décroissance urbaine constituent une des cibles principales des programmes d'accompagnement des organismes HLM en difficulté de la CGLLS. Davantage que les difficultés financières, c'est la faible capacité à générer des revenus par leurs activités qui semble caractériser les OPH en contexte de décroissance urbaine. Cette faiblesse structurelle de l'auto-financement apparaît en décalage avec les transformations contemporaines du financement du logement social qui incitent les opérateurs à mobiliser les mécanismes de marché et à maximiser les revenus issus de leurs activités pour pallier le retrait des aides de l'Etat.
Conclusion

L'objectif de ce chapitre était d'identifier des spécificités des activités de production et de gestion du logement social en contexte de décroissance urbaine. Trois aspects successifs ont été observés en recherchant à chaque fois la spécificité du contexte de décroissance urbaine, resitué dans le fonctionnement général du logement social et ses évolutions. Premièrement, la vacance apparaît ainsi comme une caractéristique majeure des OPH implantés dans des territoires en décroissance. Au-delà de la diversité des trajectoires d'évolution de la vacance de chaque organisme Hlm, on retrouve une tendance à des taux de vacance durablement élevés qui contraste avec la situation des OPH implantés sur d'autres territoires. Les caractéristiques patrimoniales – vétusté du patrimoine, formes urbaines dépréciées, mauvaise qualité technique – ne suffisent toutefois pas à expliquer ces écarts.

A l'inverse, le peuplement des locataires paraît peu spécifique au contexte de décroissance. Les locataires à faibles revenus sont effectivement surreprésentés dans le parc social de ces villes. Cependant, il ne s'agit pas tant d'une tendance plus importante à loger les ménages aux revenus les plus faibles que de l'absence des ménages aux revenus modestes de ce parc. Dans le contexte d'une paupérisation générale des locataires Hlm, cette spécialisation apparaît toutefois peu spécifique.

Troisièmement, les OPH des villes en décroissance connaissent des difficultés économiques singulières, bien qu'elles n'entraînent que rarement des situations de crises proches de la faillite. Elles correspondent plutôt à des capacités plus faibles à générer des revenus de leurs propres activités. Le contexte de décroissance urbaine est ainsi en décalage avec les évolutions du système de financement du logement social qui repose de plus en plus sur la capacité d'auto-financement des organismes HLM.

Ces premiers éléments de définition statistiques des OPH implantés dans des villes en décroissance mettent en évidence l'imbrication du processus de décroissance urbaine et des transformations sectorielles dans ces spécificités et plaident pour de nouvelles investigations. Observer l'insertion du logement social dans le marché immobilier apparaît ainsi central, à la fois pour rendre compte de phénomènes de vacance que les caractéristiques techniques du patrimoine ne suffisent pas à expliquer, mais aussi pour analyser le retrait des ménages à revenus modestes du parc social. De même, l'analyse des mécanismes d'adaptation des OPH à ce contexte semble déterminante pour comprendre pourquoi la relation entre affaiblissement des capacités à générer des revenus et difficultés financières est loin d'être automatique. Quels sont les mécanismes internes aux organismes HLM pour
compenser les contraintes que le cumul du processus de décroissance urbaine et des évolutions sectorielles du financement fait peser sur leurs capacités financières ?

Ce sont autant de pistes qui constituent les fils directeurs des prochains chapitres, consacrés à des analyses localisées du logement social en contexte de décroissance urbaine au Havre, à Alençon, Flers, L'Aigle et Argentan.
Conclusion de la deuxième partie

L'étude de la mise à l'agenda des enjeux de décroissance urbaine par les fédérations HLM a permis de mettre en évidence d'une part, la proximité des solutions préconisées avec le modèle de décroissance planifiée et d'autre part, des transformations du cadre des politiques nationales du logement qui demeurent compatibles avec des formes de périphérisation des organismes HLM implantés dans les villes en décroissance. Cette approche nationale ouvre aussi plusieurs pistes sur l'évolution des ressources et contraintes qui pèsent sur les organismes HLM en contexte de décroissance urbaine.

L'analyse des difficultés des organismes HLM implantés dans des bassins d'emplois industriels en crise dans les années 1980 souligne l'ancienneté des injonctions à la décroissance planifiée. La doctrine du « resserrement urbain » émerge ainsi dès les années 1960 dans les discours de la DATAR et elle est reprise par le mouvement HLM pour envisager le devenir de cités minières ou de quartiers HLM périphériques.

Dans les années 1980 comme dans les années 2010, les revendications restent centrées sur des mesures patrimoniales. Néanmoins, les manières de traiter ce problème sont assez différentes. Dans les années 1980, si les difficultés des organismes HLM sont connues et analysées de façon structurelle par les acteurs locaux, elles ne font pas l'objet d'un traitement spécifique par les politiques du logement. La prise en compte des difficultés des organismes HLM s'effectue dans le cadre d'une évolution générale des politiques du logement avec la constitution d'outils de gestion et de suivi de la vacance, l'évolution du périmètre réglementaire de leurs activités, la mise en place d'une politique de rénovation du parc HLM et l'émergence de la politique de ville. Les transformations des politiques nationales ne ciblent pas expressément les villes en décroissance mais procurent aux organismes HLM une palette d'instruments pour adapter leurs activités à ce contexte.

La mise à l'agenda des années 2010 s'opère elle à travers la construction d'une catégorie *ad hoc* des « territoires détendus ». Si elle reflète la territorialisation des politiques du logement opérée depuis les lois de décentralisation de 1980, les fédérations HLM mobilisent cette catégorisation pour critiquer la priorisation des financements de l'Etat depuis les années 2000 dans les zones qualifiées de tendues (concentration des aides à la production, restriction des aides à la réhabilitation aux programmes de PNRU et NPNRU). Ces mobilisations s'accompagnent d'une évolution des politiques du logement qui intègrent des aides financières spécifiques ou des dérogations réglementaires à ces territoires détendus. La prise en compte des « territoires détendus » demeure toutefois limitée puisqu'elle reste compatible avec la poursuite des réformes sectorielles du logement modèle HLM.
La reconnaissance des territoires détendus comme catégorie d'action publique et le développement de modes d'action relevant de la décroissance planifiée prennent d'autant plus de sens que certains organismes HLM sont majoritairement implantés dans des villes en décroissance. L'observation de ces organismes HLM confirme l'imbrication des réformes sectorielles et des processus locaux de déclin démographique et économique dans l'émergence des principales difficultés mises en avant par les fédérations HLM : hausse de la vacance, difficultés économiques. Ces premiers résultats montrent toutefois que des facteurs explicatifs génériques de la vacance ou des difficultés économiques pour les organismes HLM sont insuffisants pour rendre compte des activités des organismes HLM en contexte de décroissance. Ces constats incitent à développer une analyse située pour préciser ces spécificités. Le fonctionnement du marché immobilier ou les stratégies de gestion des organismes HLM sont autant de pistes à explorer dans les prochains chapitres.
PARTIE 3. LA DÉCROISSANCE URBAINE VUE
D'EN BAS– STRATÉGIES D'ACTEURS EN
MARCHÉ IMMOBILIER DÉCROISSANT

Les fédérations HLM contribuent à l'élaboration des politiques nationales du logement. Ce faisant, elles participent « par le haut » à la définition des politiques urbaines des villes en décroissance. Les politiques nationales du logement peuvent ainsi être appréhendées comme autant de cadres d'action, de valeurs et d'instruments qui structurent les politiques urbaines locales.

Cette troisième partie s’intéresse à la participation « par le bas » des organismes HLM aux politiques urbaines en contexte de décroissance urbaine. Il s’agit tout d’abord de préciser comment les organismes HLM tiennent compte des contraintes et ressources des contextes de décroissance urbaine dans leurs stratégies locales. Deux évolutions principales des politiques du logement qui redéfinissent leur cadre d’action ont notamment été identifiées dans les précédents chapitres. Premièrement, l’adoption de mesures spécifiques aux « territoires détendus » enrichit la palette d’instruments d’action publique mobilisables par les acteurs locaux (cf. chapitre 4). Deuxièmement, les évolutions structurelles du financement du logement social limitent à long terme les capacités financières des organismes HLM implantés dans les villes en décroissance (cf. chapitre 5). Ces évolutions structurelles contribuent aussi à renforcer le poids des contraintes de gestion sur les organismes HLM (Demoulin, 2014 ; Bourgeois, 2017 ; Gimat, 2017). Elles contribuent à officialiser des « objectifs officieux managériaux » au premier rang desquels « la question de la bonne gestion et de la réduction de la vacance de logements » (Sala Pala, 2005, p. 532-533). Justifier en permanence de la rentabilité des actions entreprises réduit ainsi la capacité d’action des organismes HLM, tant pour expérimenter de nouvelles actions que dans l’exercice de leurs missions classiques de production et de gestion de logements. Cependant, ces évolutions sectorielles ne suffisent pas à rendre compte des contraintes posées par le contexte de décroissance. Au cours des précédents chapitres, plusieurs indices ont ainsi montré comment la déstabilisation des marchés immobiliers affectait le fonctionnement des organismes HLM à travers la hausse de la vacance, l’éviction accélérée des ménages à revenus modestes de leur patrimoine et le renforcement de comportements concurrentiels entre bailleurs locaux.
La connaissance de la redéfinition des contraintes et capacités d'action des organismes HLM permet ensuite de s'intéresser à l'évolution des modalités de participation de ces opérateurs aux politiques urbaines. Le logement social, et ses opérateurs, constituent des instruments historiques des collectivités locales (cf. chapitre 1). Cependant la décroissance urbaine constitue un contexte spécifique des politiques publiques. Les travaux sur les politiques urbaines en contexte de décroissance montrent ainsi l'absence ou la difficile mobilisation des acteurs privés (Bernt, 2009 ; Rink et al., 2011). Les acteurs de la promotion privée seraient aussi moins présents sur ces marchés aux perspectives de plus-value incertaines. Les politiques urbaines poursuivent aussi des objectifs différenciés en contexte de décroissance. Assurer le développement d'une offre de logements abordables n'apparaît plus aussi central dans un contexte immobilier détendu. Les enjeux d'attractivité résidentielle gagnent en importance, à la fois pour attirer des populations nouvelles mais aussi éviter le départ des habitants actuels (Morel Journel et Sala Pala, 2011).

L'analyse des relations entre collectivités locales et organismes HLM en tant que rapport d'échanges fournit un outil d'analyse de l'évolution des modalités de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines en contexte de décroissance. De façon schématique, une perspective d'échanges revient à considérer que les collectivités locales échangent des ressources et des services en contrepartie de la participation des organismes HLM à leur projet politique (cf. chapitre 1). Organismes HLM et collectivités locales sont ainsi envisagés comme interdépendants et contraints réciproquement par leurs ressources et stratégies respectives (Beyers et al., 2008). Cette approche de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance invite donc à s'intéresser aux stratégies des différents acteurs et à l'ensemble des contraintes et ressources qui participent de leur capacité d'action (Pollard, 2018).

La participation des organismes HLM aux politiques urbaines à l'échelle locale est explorée dans cinq villes en décroissance. Le chapitre 6 pose le cadre local des politiques du logement dans ces cinq villes à travers la présentation des trajectoires urbaines et des collectivités locales qui le composent. Les deux chapitres suivants exposent les ressources et contraintes des organismes HLM de ces villes. Le chapitre 7 explore les effets de la déstabilisation des marchés immobiliers sur les activités des organismes HLM. Le chapitre 8 donne à voir l'intégration dans les stratégies des bailleurs des effets conjugués des évolutions sectorielles en contexte de décroissance urbaine. Une fois les stratégies des organismes HLM éclaircies, le chapitre 9 décrypte les modalités de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines locales.
# Chapitre 6. Trajectoires de décroissance urbaine et politiques du logement

En préambule à cette deuxième partie sur les stratégies locales des organismes, le cadre des politiques urbaines et plus précisément des politiques du logement est présenté dans les cinq terrains d'enquête. Les villes du Havre, Alençon, Flers, Argentan et L'Aigle ont été choisies de manière à rendre compte de la diversité des configurations de décroissance urbaine en France (cf. chapitre 2). Avec 337 086 habitants en 2018²⁴⁴, la ville du Havre fait partie des quelques grandes villes française en décroissance. En termes de diversité des activités économiques et de moyens d'ingénierie des collectivités locales, ce territoire est relativement proche des villes en décroissance urbaine sur lesquelles sont fondés de nombreux travaux sur la décroissance urbaine en Europe de l'Ouest. Peuplées de quelques dizaines de milliers d'habitant, les villes ornaises correspondent davantage au profil principal des villes en décroissance en France.

Trois éléments permettent de préciser le cadre des politiques urbaines dans lequel interviennent les organismes HLM. Au-delà du critère démographique, les cinq villes sont marquées par des processus de décroissance urbaine d'intensité variable (1. ). L'évocation de l'histoire urbaine récente donne à voir le rôle historique du logement social dans les politiques urbaines de ces villes depuis la Seconde Guerre Mondiale (2. ). La présentation des différentes collectivités locales témoigne enfin à la fois d'une grande diversité de moyens en matière de politiques du logement et de la poursuite d'objectifs similaires centrés sur l'attraction de populations nouvelles et le maintien des ménages actuels (3. ).

<footnote n="244">²⁴⁴ Insee 2021, RP 2018 – données pour l’aire d’attraction des villes (anciennement aire urbaine).</footnote>
# 1. Cinq villes, reflet de la diversité des situations de décroissance urbaine en France

A l'exception des deux critères de sélection (cf. chapitre 2) - l'identification d'organismes HLM « peu contraints » et des marchés immobiliers urbains -, c'est plutôt la diversité des situations de décroissance urbaine qui transparaît dans le choix des terrains. Le Havre fait partie des quelques rares grandes aires urbaines françaises en déclin démographique. Les villes ornaises, peuplées de 68 000 (Alençon) à 21 000 habitants (L'Aigle) sont plus représentatives des formes du déclin démographique en France, qui concerne principalement les aires urbaines petites et moyennes (Wolff et al., 2013). Les différences entre les aires urbaines étudiées ne se limitent toutefois pas à des écarts de population ou de place dans la hiérarchie urbaine. Les cinq terrains d'enquête présentent aussi des différences parmi les traits caractéristiques des villes en décroissance urbaine aux plans démographiques, des mobilités résidentielles, de l'évolution des activités économiques et des dynamiques immobilières.

## 1.1. Trajectoires socio-démographiques des villes en décroissance urbaine

### 1.1.1. Des pertes de population modérées et concentrées sur les communes centres

Sur le plan démographique, trois types d'aires urbaines se distinguent selon la trajectoire démographique et l'intensité des pertes de population : les aires urbaines du Havre, de Flers et d'Argentan qui perdent des habitants de façon continue depuis les années 1980, l'aire urbaine d'Alençon dont le déclin démographique est plus récent avec une perte de population depuis les années 2000 et l'aire urbaine de L'Aigle dont la population stagne depuis la fin des années 1990 (Figure 6-1). Les aires urbaines d'Argentan et Flers connaissent les pertes de population les plus fortes dont témoignent les taux d'accroissement naturel moyen annuels de – 0,36% (Argentan) et – 0,2% (Flers) entre 1990 et 2013.

Les pertes de population restent modestes puisque, sur la même période, le nombre de ménages augmente dans toutes les aires urbaines (Figure 6-2). La perte d'habitants est compensée par des phénomènes de division des ménages à travers des décohabitations, l'augmentation des familles monoparentales, etc. Ces processus de division des grands ménages en petits ménages ne suffisent toutefois pas à compenser les pertes de population les
plus fortes des villes centres. Ils perdent peu à peu de leurs effets, comme en témoigne la stabilisation du nombre de ménages depuis le milieu des années 2000 alors que la perte d'habitants est plus faible.

Pour les cinq aires urbaines, cette perte de population s'explique principalement par l'ampleur des départs, qui ne sont compensés ni par l'arrivée de nouveaux habitants, ni par le solde naturel pourtant positif. Le déclin démographique concerne surtout les pôles urbains qui perdent des habitants depuis les années 1980. Si 25% des pôles des aires urbaines françaises perdent également des habitants, ces 5 villes se distinguent par l'intensité des pertes. Entre 1990 et 2016, leur population a diminué de 6% à Alençon, 10% au Havre et de 12 à 13% à L'Aigle, Flers et Argentan, soit des pertes dans la moyenne des pôles des aires urbaines en déclin (- 11%) mais très supérieures aux pertes des pôles des aires urbaines en croissance<fnref n="245" />. L'augmentation de la population dans les communes de couronne périurbaine sur la même période ne compense pas les pertes d'habitants de la ville-centre. Dans les aires urbaines d'Argentan et Flers où le déclin démographique est le plus intense, la périurbanisation est restée faible.

Ces cinq aires urbaines ont surtout perdu des habitants dans les décennies 1990 et 2000. Le dernier recensement de population en 2016 témoigne d'un infléchissement de la tendance : les aires urbaines perdent des habitants à un rythme moins rapide<fnref n="246" /> et L'Aigle regagne des habitants en fin de période.

<footnote n="245">²⁴⁵ Par comparaison avec les analyses réalisées par N. Cauchi-Duval et M. Rudolph sur l'ensemble des aires urbaines françaises dans le cadre du programme Altergrowth : *La décroissance urbaine en France, une approche quantitative*. Communication présentée au Colloque Politiques alternatives de développement dans les villes en décroissance, Paris., le 19 janvier 2018</footnote>

<footnote n="246">²⁴⁶ Les premières publications disponibles à partir du recensement 2013-2018 de l'Insee laissent supposer une poursuite de ces tendances : ces villes continuent à perdre des habitants mais à un rythme moins rapide.</footnote>
<figure><img src="image_39.png" /><figcaption>Figure 6-1 : Deux types de dynamiques démographiques par aire urbaine : perte de population et stagnation (base 100 en 1968)</figcaption></figure>

Source : INSEE, recensements de la population 1968, 1975, 1982, 1990, 1999, 2011, 2016
<figure><img src="image_40.png" /><figcaption>Figure 6-2 : Un nombre de ménages en augmentation malgré la perte de population (base 100 en 1968)</figcaption></figure>

Source : INSEE, recensements de la population 1968, 1975, 1982, 1990, 1999, 2011, 2016
1.1.2. Des mobilités résidentielles qui accélèrent le vieillissement de la population

Les travaux sur la décroissance urbaine mettent en évidence la sélectivité des mobilités résidentielles des villes en décroissance urbaine. De manière générale, les populations aux plus fortes ressources sociales et professionnelles sont aussi les plus mobiles (Baccaïni, 2007). Ces dynamiques se retrouvent dans les aires urbaines en décroissance et accentuent les effets de crise en sélectionnant au départ les ménages les plus jeunes, les plus diplômés et les plus favorisés pendant que les ménages les plus en difficultés demeurent (Rudolph, 2015). L'étude plus approfondie des flux migratoires de longue portée, c'est-à-dire au-delà de l'aire urbaine, met en évidence la perte de l'attractivité résidentielle des villes concernées. C'est la faiblesse des flux entrants et non l'intensité des flux sortants qui produit ce solde migratoire négatif (Miot, 2012 ; Rudolph, 2015).

L'étude des migrations résidentielles récentes au sein des aires urbaines enquêtées témoigne d'une même tendance au départ des jeunes ménages. Dans ces trois aires urbaines, les migrations résidentielles sortantes accélèrent le vieillissement de la population avec une classe d'âge, les 20-39 ans, marquée par de nombreux départs de ménages qui ne sont pas compensés par des arrivées (Figure 6-3). L'effet est particulièrement visible au Havre qui accueille une population étudiante importante. Le taux de migration des ménages de 20-39 ans en 2016 est de -1%, soit un taux cinq fois supérieur au taux de migration moyen (-0,2%). L'attractivité résidentielle de ces villes vis-à-vis des ménages retraités est plus diverse. Les aires urbaines du Havre et Alençon perdent des ménages de plus de 65 ans par les flux migratoires tandis que Flers, Argentan et L'Aigle attirent ces ménages, avec un taux de migration de 0,86%, trois fois supérieur au taux de migration moyen (-0,5%). Ces petites aires urbaines attireraient notamment les ménages âgés des communes rurales environnantes pour bénéficier des services et commerces de proximité.
<figure><img src="image_41.png" /><figcaption>Figure 6-3 : Population et taux de migration par classe d'âge en 2016</figcaption></figure>

Sources : Insee RP 2016, fichier détail MIGCOM exploité avec le module MigR

Les données pour L'Aigle et Argentan sont à interpréter avec précaution car les mobilités résidentielles concernent un trop petit nombre de ménages pour permettre d'obtenir une information fiable. A Argentan, les soldes migratoires négatifs concerneraient ainsi surtout les moins de 20 ans (ce qui explique que toutes les classes d'âges aient un taux de migration positif malgré le déclin démographique).

Pour chaque classe d'âge, la part de cette classe dans la population en 2016 est associée au taux de migration de cette classe d'âge, c'est-à-dire au taux d'évolution de la part de cette classe d'âge dans la population imputable aux flux migratoires entre la ville et le reste du territoire national. Il est égal au solde migratoire entre 2015 et 2016 rapporté à la population moyenne de l'aire urbaine. En 2016, les 20-39 ans représentent 28% de la population de l'aire urbaine du Havre. Entre 2015 et 2016, la part des personnes âgées de 20 à 39 ans a diminué de 1,02%.

Dans ces villes marquées par un déclin démographique et économique ancien, la composition des groupes sociaux reflète l'histoire industrielle. En termes de catégorie socio-professionnelle, se retrouvent les grandes tendances des villes en décroissance urbaine : une sous-représentation des professions et catégories sociales de cadres, professions intellectuelles supérieures et professions intermédiaires ; et des classes populaires, associées
aux professions et catégories professionnelles (PCS) d'ouvriers et d'employés, surreprésentées (Cauchi-Duval et Rudolph, 2018). Les mobilités résidentielles des années passées n'ont pas effacé l'effet de cette spécialisation sociale dans la composition de la population.

Les migrations résidentielles récentes renforcent surtout la part des ménages sans activité professionnelle dans ces villes (étudiants, femmes au foyer, retraités, etc.). En effet, dans l'ensemble des villes, le solde migratoire est positif ou le moins négatif pour les PCS de retraités et de personnes sans activité (Figure 6-4). Les ménages des PCS les plus aisées, comme des PCS représentatives des classes moyennes, voient leur nombre diminuer par les flux migratoires. L'exception des villes de Flers et Argentan, dont les flux migratoires des PCS de cadres et professions intellectuelles supérieures sont positifs, correspond à des petits effectifs avec l'arrivée de 90 ménages à Flers et 60 à Argentan, concommitament à l'extension de la zone d'activités de l'équipementier Faurécia à Flers.
<figure><img src="image_42.png" /><figcaption>Figure 6-4 : Population et taux de migration par catégories socioprofessionnelles en 2016</figcaption></figure>

Les données pour L'Aigle et Argentan sont à interpréter avec précaution car les mobilités résidentielles concernent un trop petit nombre de ménages pour permettre d'obtenir une information fiable. Les PCS Agriculteurs et Artisans, commerçants et chefs d'entreprise ne sont pas pris en compte. Les personnes appartenant à ces PCS sont très peu nombreuses parmi les actifs et constituent de trop petits échantillons pour permettre de disposer d'informations fiables sur les mobilités résidentielles.

Pour chaque PCS, la part dans la population en 2016 est associée au taux de migration de cette PCS, c'est-à-dire au taux d'évolution de cette PCS dans la population imputable aux flux migratoires entre la ville et le reste du territoire national. Il est égal au solde migratoire entre 2015 et 2016 rapporté à la population moyenne de l'aire urbaine. En 2016, les cadres et professions intellectuelles supérieures représentent 5% de la population active d'Alençon. Entre 2015 et 2016, la part des cadres et professions intellectuelles supérieures a diminué de 0,40% par les flux migratoires.

### 1.1.3. Des revenus des ménages plus faibles

Les habitants de ces cinq aires urbaines ont globalement des revenus plus faibles qu'ailleurs. Le revenu médian est ainsi systématiquement inférieur au revenu médian de l'ensemble des aires urbaines ou aux revenus médians des aires urbaines qui comptent un
nombre similaire d'habitants (Tableau 6-1). Seuls les habitants de l'aire urbaine d'Alençon ont des revenus plus proches de la moyenne de leur classe d'aire urbaine. L'importance des emplois publics liés au statut de préfecture de la ville-centre correspond sans doute au maintien de revenus moyens pour de nombreux ménages. Néanmoins, les niveaux de revenus des ménages les plus aisés d'Alençon demeurent inférieurs à la moyenne de leur classe, témoignant d'un nombre réduit de ménages à très hauts revenus.

Les ménages pauvres sont surreprésentés dans chacune des aires urbaines avec des taux de ménages sous le seuil de pauvreté qui oscillent entre 17,5% (L'Aigle) et 15,2% (Alençon) alors que la moyenne des aires urbaines est de 13,7%. Ces ménages sont particulièrement nombreux dans les aires urbaines les plus petites d'Aigle et d'Argentan (16,5%), reflet aussi d'une tendance nationale à la surreprésentation des ménages pauvres dans les plus petites aires urbaines.

La faiblesse du revenu médian des ménages correspond à la fois à la surreprésentation de ménages pauvres et à l'absence de ménages à revenus très élevés. Le coefficient de Gini, qui mesure le niveau d'égalité de revenus, montre ainsi que les écarts de revenus au sein des cinq aires urbaines sont très similaires à ceux de leur classe de référence ou même inférieurs pour Alençon et Flers.
<table><caption>Tableau 6-1 : Revenus disponibles, taux de pauvreté en 2016</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>25% des<br>ménages ont des<br>revenus<br>inférieurs à</th><th>50% des<br>ménages ont<br>des revenus<br>inférieurs à</th><th>25% des<br>ménages ont<br>des revenus<br>supérieurs à</th><th>Indice<br>de<br>Gini</th><th>% des<br>ménages<br>sous le seuil<br>de pauvreté</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Le Havre</td><td>Le Havre</td><td>14 907 €</td><td>20 414 €</td><td>26 851 €</td><td>0,27</td><td>15,4</td></tr><tr><td>Référence aire<br>urbaine (n=30)</td><td>15 557 €</td><td>21 186 €</td><td>28 204 €</td><td>0,27</td><td>14,0</td></tr><tr><td rowspan="2">Alençon</td><td>Alençon</td><td>14 999 €</td><td>20 099 €</td><td>25 505 €</td><td>0,25</td><td>15,2</td></tr><tr><td>Référence aire<br>urbaine (n=59)</td><td>14 999 €</td><td>20 314 €</td><td>26 738 €</td><td>0,27</td><td>15,2</td></tr><tr><td rowspan="2">Flers</td><td>Flers</td><td>14 830 €</td><td>19 251 €</td><td>24 087 €</td><td>0,24</td><td>15,3</td></tr><tr><td>Référence aire<br>urbaine (n=34)</td><td>15 037 €</td><td>20 103 €</td><td>26 169 €</td><td>0,26</td><td>14,6</td></tr><tr><td rowspan="2">Argentan</td><td>Argentan</td><td>14 435 €</td><td>19 287 €</td><td>24 451 €</td><td>0,25</td><td>16,5</td></tr><tr><td>Référence aire<br>urbaine (n=27)</td><td>14 762 €</td><td>19 561 €</td><td>25 118 €</td><td>0,25</td><td>15,3</td></tr><tr><td rowspan="2">L'Aigle</td><td>L'Aigle</td><td>14 227 €</td><td>19 039 €</td><td>24 667 €</td><td>0,25</td><td>17,5</td></tr><tr><td>Référence aire<br>urbaine (n=49)</td><td>14 755 €</td><td>19 600 €</td><td>25 443 €</td><td>0,26</td><td>15,5</td></tr><tr><td colspan="2">Ensemble des aires urbaines<br>métropolitaines</td><td>14 997 €</td><td>20 131 €</td><td>26 323 €</td><td>0,26</td><td>13,7</td></tr></tbody></table>

Sources : Insee – FiLoSoFi, 2016

Les valeurs pour chaque aire urbaine peuvent être comparées aux valeurs des aires urbaines dotées d'un nombre d'habitants similaires selon le classement par taille d'aire urbaine établi par l'Insee. Ainsi 16,5% des ménages de l'aire urbaine d'Argentan sont sous le seuil de pauvreté, soit un taux très supérieur à la moyenne des aires urbaines de France métropolitaine (13,7%) mais aussi des aires urbaines peuplées de 20 000 à 24 999 habitants (15,3%).

L'indice de Gini est un indicateur synthétique du niveau d'inégalité de revenus d'un territoire. Il varie entre 0 (égalité parfaite) et 1 (inégalité extrême).

La surreprésentation des ménages à faibles revenus reflète aussi la structure de l'économie locale avec un marché de l'emploi local toujours déstabilisé par le déclin des activités industrielles que l'essor timide des activités tertiaires ne permet pas de compenser.
## 1.2. Industrialisation, désindustrialisation et sous-développement des activités tertiaires

Toutes ces aires urbaines sont marquées par une tradition industrielle, renforcée par le développement de nouvelles activités industrielles durant les Trente Glorieuses. Au Havre, l'essor de l'automobile, des hydrocarbures et de la chimie complète les activités portuaires traditionnelles (Dubeaux, 2017, p. 38). Dans l'Orne, une industrie rurale s'était développée autour du textile et de la sidérurgie depuis le XIXème siècle. Le secteur industriel se développe rapidement pendant les Trente Glorieuses. Les villes principales bénéficient pleinement de cet essor industriel. Elles attirent des entreprises installées dans les campagnes alentours à la recherche de zones d'activités équipées et de la proximité des grands axes de transports, ainsi que les ateliers d'entreprises de région parisienne à la recherche d'espace et de main d'œuvre bon marché (Frémont et al., 1964). En 1975, l'industrie fournit ainsi 37% des emplois du département<fnref n="247" />. Il s'agit cependant principalement de productions à faible valeur ajoutée, vulnérables aux chocs économiques et progressivement concurrencées par celles de pays proposant des coûts de main d'œuvre moins élevés.

Depuis les années 1990, ces aires urbaines connaissent un important mouvement de désindustrialisation<fnref n="248" />. Entre 1999 et 2016, le nombre d'emplois ouvriers diminue ainsi de 25% (L'Aigle) à 42% (Argentan) (Figure 6-5). La diminution de l'activité industrielle prend des formes différentes.

<footnote n="247">247 D'après le Conseil départemental de l'Orne, 2019, *L'Orne, des territoires, une histoire*, p.134</footnote>

<footnote n="248">²⁴⁸ On retient ici la définition donnée par Fontagné et al. 2004 (d'après Miot, 2012, p. 35) d'« *un recul conjugué de l'emploi industriel et de la part de l'industrie dans l'emploi* ».</footnote>
<figure><img src="image_43.png" /><figcaption>Figure 6-5 : Une diminution des emplois industriels : nombre d'emplois par catégorie socio-professionnelle et aire urbaine</figcaption></figure>

Sources : Insee RP 2016
Dans l'Orne, de nombreux emplois sont perdus à travers une succession de fermetures et de restructurations de groupes industriels dans les décennies 1990 et 2000, dont la faillite de Moulinex constitue l'exemple le plus emblématique. Localisée depuis 1937 à Alençon, l'entreprise familiale connaît une expansion rapide après-guerre. Elle se développe avec la création d'usines dans le bocage normand, toutes à moins de deux heures de route d'Alençon (Roupnel, 2014). L'entreprise recrute une main d'œuvre peu qualifiée, avec des salaires modestes, dispersée en milieu rural. Dans les années 1990, c'est le 1er employeur de Basse-Normandie avec 8 000 emplois directs. Fondée sur des activités à faible valeur ajoutée, peu concurrentielles à l'international, l'entreprise réduit progressivement ses activités à partir des années 1980 avec notamment la fermeture de ses usines d'Argentan et de Mamers à proximité d'Alençon en 1996, avant de faire faillite en 2001 ce qui entraîne la fermeture de l'usine d'Alençon. Cette stratégie de développement territorial « cré[ait] des monopoles où Moulinex constituait parfois le seul employeur local » (Lledo, 2019, p. 27), ce qui a eu pour conséquence de « geler pendant des décennies toutes possibilités de diversification et de développement endogène » (Carroué, 2001). Ces effets sont renforcés par d'autres fermetures de sites industriels dans ces bassins d'emplois dans les années 2000, dans le domaine de la métallurgie et la plasturgie à Argentan (APM Valfond Sulfen Industries, etc.), de l'industrie textile à Flers (Filix Latex, Odon Delacroix) et de l'industrie automobile avec les difficultés de l'équipementier Faurécia.

Au Havre, ville de tradition industrielle et portuaire, le nombre d'emplois ouvriers diminue depuis les années 1990. A l'exception de la fermeture des chantiers navals en 1999, cette érosion est plutôt due à une transformation progressive des activités portuaires et industrielles avec la diminution des activités de raffinerie, le renforcement de la concurrence internationale et l'automatisation des activités logistiques (Magnan, 2016).

Face à ces pertes d'emplois, d'importants programmes d'aides ont été mis en œuvre par l'Etat et les collectivités locales<fnref n="249" />. Ceux-ci poursuivent plusieurs objectifs : retrouver une activité professionnelle aux travailleurs licenciés, diversifier l'activité économique notamment par le développement d'activités tertiaires, renforcer l'attractivité du bassin d'emploi. Ces évolutions de l'activité économique ont des effets sociaux et urbains

<footnote n="249">²⁴⁹ Dans l'Orne, il s'agit des plans d'abord ciblés sur l'entreprise Moulinex (Plan Jules Coulon en 1994-1995 puis Plan Blayau), ensuite établis à l'échelle des territoires affectés par les fermetures d'emploi : la Convention de redynamisation de Basse-Normandie 2002-2006, puis le contrat de site d'Argentan 2004 – 2007. Certains plans d'aides sont également portés directement par les collectivités locales, à l'instar de l'opération Phénix à Alençon pour créer 1 000 emplois en 1 000 jours ou de l'aménagement du site d'extension de Faurencia par la communauté d'agglomération de Flers. Au Havre, il s'agit notamment des programmes Port 2000 et Port 2020 pour l'extension et la modernisation des activités industrialo-portuaires.</footnote>
différenciés. D'une part, les plans d'aides ciblés à la suite de fermetures de site ont lissé les effets sociaux de la crise dans le temps. Dans le cas de Moulinex, deux ans après leur licenciement, 32% des salariés avaient retrouvé un emploi et 40% percevaient une retraite de façon anticipée (Roupnel, 2014). Sur le long terme, demeure une diminution du nombre d'emplois, notamment peu qualifiés. En effet, les nouvelles activités ont apporté à la fois moins d'emplois et généralement des emplois plus qualifiés.

D'autre part, même si toutes les villes cherchent à attirer des activités et des populations nouvelles, elles ne disposent pas des mêmes possibilités pour développer des activités tertiaires. Tout d'abord, les fonctions administratives publiques sont peu développées. Seule la commune d'Alençon dispose du statut administratif de préfecture et, à ce titre, accueille différentes administrations. Les villes d'Argentan et Flers, sous-préfectures, ont progressivement perdu des services administratifs : transfert d'activités administratives de la sous-préfecture à la préfecture, réorganisation des services fiscaux. On retrouve ainsi les effets des réformes successives des services publics entrepris sous le gouvernement Sarkozy et poursuivis par les gouvernements suivants à travers un retrait des services publics qui touche principalement les petites villes (Baudet-Michel et al., 2019 ; Chouraqui, 2020).

Ensuite, l'enseignement supérieur est très peu développé et concerne les plus grandes villes seulement : Le Havre et Alençon. L'université du Havre est créée en 1984. Depuis les années 1990, la municipalité cherche à développer les activités universitaires à travers le développement d'un campus puis l'accueil d'écoles d'ingénieurs et de commerce en centre-ville et le long des docks (Dubeaux, 2017, p. 51). A Alençon, le développement de formations supérieures faisait partie des objectifs de la convention de revitalisation Moulinex. Celles-ci se sont développées autour du médico-social, de la plasturgie et d'une antenne de droit de l'université de Caen. Depuis quelques années, la ville de Flers a créé des formations supérieures en lien avec les industries locales. Elles regroupent plus d'une centaine d'étudiants (Crague, 2019).
## 2. Le logement social, instrument du (re)développement urbain depuis la Seconde Guerre mondiale

La spécialisation industrielle de ces villes a aussi marqué le parc immobilier local avec le développement après la seconde guerre mondiale de l'offre locative sociale pour répondre à l'afflux de main-d'œuvre. Néanmoins l'essor du logement social correspond aussi à la situation spécifique de ces villes normandes confrontées à l'urgence de la reconstruction des logements bombardés après-guerre. L'histoire urbaine récente de ces villes présente ainsi de nombreuses similitudes. Ces villes connaissent un très fort développement résidentiel après-guerre avec la construction de nouveaux quartiers dans la commune centre et l'urbanisation des communes voisines. La croissance urbaine dans la commune-centre s'essouffle dès les années 1980 et l'offre nouvelle de logements se développe davantage dans les communes périurbaines et rurales.

Dans toutes ces villes, le logement social a accompagné les différentes phases de la croissance urbaine. Pour les villes bombardées du Havre, Flers et Argentan, le logement social permet dès la reconstruction de loger les populations que les centres-villes reconstruits, moins denses, n'accueillent plus. Dans toutes les villes, la construction rapide de quartiers d'habitat collectif HLM fournit un moyen de loger la main d'œuvre nécessaire au développement économique au cours des 30 Glorieuses. C'est aussi l'un des outils des politiques de renouvellement urbain en centre ancien des années 1980/1990, par la conversion de friches ou d'habitat dégradé en logements sociaux.

Pour chaque ville, une planche photographique présente les différents types de patrimoine HLM<fnref n="250" />.

### 2.1. Alençon, accompagner l'essor puis le déclin de Moulinex

La structure urbaine de l'agglomération a peu évolué depuis le XIXème siècle (Devinant, 1987, p. 10). Elle s'organise autour du centre d'Alençon sur les rives nord de la Sarthe et de faubourgs le long des principales voies de communication vers les communes environnantes. L'essor économique des années 1950 et 1960 accélère le développement résidentiel. La population double entre 1939 et 1975 pour atteindre 35 000 habitants en 1975. La municipalité, avec l'appui des acteurs économiques locaux, soutient le développement de

<footnote n="250">²⁵⁰ J'ai cherché par ces panoramas à représenter les éléments les plus significatifs du parc social mais aussi la diversité des formes de logements sociaux (acquisition-amélioration, développement de foyers-logements, etc.).</footnote>
zones économiques et résidentielles nouvelles pour atteindre 70 000 à 80 000 habitants au début des années 2000 (Devinant, 1987, p. 24). Les banlieues pavillonnaires se développent le long des faubourgs et englobent peu à peu les communes voisines de Damigny, Valframbert ou Saint-Germain-du-Corbéis. Le logement social constitue un autre levier pour augmenter rapidement le nombre de logements. Un premier ensemble – la Cité Point du Jour – sort de terre à Courteille (n°1, Figure 6-6), dans la continuité du parc social de l'entre-deux-guerres (cité cheminote, cité jardin de 1933, etc.). Le développement se concentre ensuite au sud-est de la ville avec l'urbanisation du Champ -Perrier puis la réalisation de la Z.U.P de Perseigne à partir de 1965 (n°2, n°4, Figure 6-6). Conçue pour loger les salariés de l'usine Moulinex à proximité, elle prévoit 7 à 8 000 habitants. Finalement, seule la première tranche sera construite. Avec 4 200 habitants en 2013, ce quartier de Perseigne loge 16% de la population de la commune<fnref n="251" />.

Dès les années 1970, la population cesse d'augmenter dans la commune-centre et croît modérément dans les communes environnantes, marquant la fin de l'expansion urbaine d'Alençon. La faillite de Moulinex, principal employeur de la région, s'accompagne d'un plan de reconversion mis en œuvre de 2002 à 2006. L'ancien site est aménagé en logements et en espaces paysagers tandis que la ZUP Perseigne est progressivement dédensifiée avec la démolition de logements dès 1988²⁵². De nouveaux logements sociaux sont développés en périphérie de la ZUP (n°5, Figure 6-6) ainsi que dans une nouvelle zone d'expansion urbaine au Nord/Est et à proximité du campus de Damigny nouvellement créé.

La commune d'Alençon loge 40% des 68 000 habitants de l'aire urbaine mais concentre 80% du parc locatif social. D'une part, le développement résidentiel à partir des années 1980 se concentre dans les communes périurbaines et rurales, notamment les communes du sud de l'aire urbaine à proximité du Mans. D'autre part, si la mise en œuvre de la loi SRU a favorisé la production de logement social dans les communes périurbaines dans les années 2000 (Desage, 2012 ; Gimat, 2017), ce n'est pas le cas à Alençon. En raison du déclin démographique, les communes les plus peuplées d'Alençon peuvent déroger à l'obligation d'atteindre 25% du parc de résidences principales composées de logement sociaux, à l'exemple de Saint-Germain-du-Corbéis (n°6, Figure 6-6).

<footnote n="251">²⁵¹ D'après l'observatoire régional des quartiers de l'Observatoire régional de la santé & Normanvilles, 2018, *Fiche Repère Communauté urbaine d'Alençon*, p. 7</footnote>

<footnote n="252">²⁵² OPHLM Orne Habitat, compte-rendu du CA du 13 octobre 1987</footnote>
<figure><img src="image_44.png" /><figcaption>Figure 6-6 : Alençon, accompagner l'essor puis le déclin de Moulinex</figcaption></figure>
## 2.2. Argentan, une « ville-champignon »

A la fin de la seconde guerre mondiale, 80% de la commune d'Argentan a été détruite sous les bombardements des forces alliées (Frémont et al., 1964, p. 424). La reconstruction joue un rôle central dans la structure urbaine actuelle de l'agglomération. Un centre-ville moins dense est reconstruit et le développement de nouveaux quartiers est privilégié avec la construction, à l'ouest de la ville, de la cité des Trois Croix pour reloger la population de la ville détruite puis à l'est la construction de trois nouveaux quartiers : le Champ de Foire avec la cité cheminote du Paty et, à partir de 1957, les quartiers Saint-Michel et Vallée d'Auge (Figure 6-7). Sous l'impulsion de la municipalité, ces quartiers permettent de reloger la population argentanaise mais aussi d'accueillir de nouveaux habitants travaillant dans les entreprises qui s'installent à Argentan à la même époque. En huit années, la population argentanaise double pour atteindre 13 000 habitants en 1962 (Frémont et al., 1964, p. 424). L'urbanisation de la ville se poursuit au rythme du développement des activités industrielles avec la construction d'un troisième quartier résidentiel au nord de la commune : le quartier des Provinces. Le projet prévoit la construction de 3 000 logements mais seulement un millier seront bâtis entre 1969 et 1977²⁵³. La fin des années 1970 marque le début des difficultés de l'économie locale. Elles signent l'arrêt du développement de ce quartier et plus globalement la fin de l'expansion urbaine d'Argentan. Ainsi, 73% des logements actuels ont été construits entre 1946 et 1990 dont 60% de logements sociaux<fnref n="254" />.

La commune d'Argentan constitue le pôle urbain de l'agglomération, avec la commune de Sarceaux (1 056 habitants) et la commune de Sai (217 habitants)<fnref n="255" />. Le reste de l'agglomération se compose de communes rurales dont la population oscille en 2016 entre 114 habitants (Juvigny-sur-Orne) et 3 744 pour la commune nouvelle de Gouffern-en-Auge issue du regroupement de quatorze communes. L'habitat s'y est développé de façon diffuse et à travers quelques lotissements municipaux. La périurbanisation reste cependant très faible à l'échelle de l'agglomération, de même que dans la campagne environnante. Ainsi, 85% du parc de logements a été construit avant 1990²⁵⁶.

Le parc social reste associé à la commune-centre qui concentre 98% du parc HLM en 2017²⁵⁷. L'essentiel des logements sociaux se retrouvent dans les trois principaux quartiers d'habitat

<footnote n="253">²⁵³ Observatoire régional de la santé & Normanvilles, 2018, *Fiche Repère CC Argentan Intercom*, p. 6</footnote>

<footnote n="254">²⁵⁴ Insee, RP 2015 et RPLS 2017 pour les logements construits avant 2014.</footnote>

<footnote n="255">²⁵⁵ Insee, RP 2016</footnote>

<footnote n="256">²⁵⁶ Insee, RP 2015 et RPLS 2017 pour les logements construits avant 2014.</footnote>

<footnote n="257">²⁵⁷ RPLS, 2017</footnote>
social de la commune. Les quartiers des Provinces, Saint-Michel et Vallée d'Auge regroupent
ainsi 67% du parc locatif social en 2017²⁵⁸.

<footnote n="258">258 D'après HTC, 2017, *Rapport final de l'AMI « Territoires détendus »* - Argentan Intercom, p.5</footnote>
<figure><img src="image_45.png" /><figcaption>Figure 6-7 : Argentan, le logement social, instrument de l'expansion urbaine d'après-guerre</figcaption></figure>
2.3. Flers, gérer l'essor industriel puis la mutation des activités économiques

Comme Argentan, la commune de Flers subit des bombardements massifs en 1944 avec plus de 70% des logements détruits<fnref n="259" />. Le plan de reconstruction élaboré en 1947 dessine l'agglomération actuelle. Dans le centre-ville, la trame viaire d'origine est conservée, élargie pour faciliter la circulation automobile. Les logements sont reconstruits sous forme de petites copropriétés privées organisées en îlots. Dès les années 1950, la reconstruction du centre-ville est quasiment achevée mais s'avère insuffisante pour loger les Flériens ainsi que la population ouvrière nouvellement recrutée par les industries locales alors en plein essor. Environ 300 logements sociaux sont construits dans l'urgence au gré des opportunités foncières pour reloger les ménages des baraquements<fnref n="260" /> : cité d'urgence du Clos Morel (1954, 1958), maisons provisoires, immeubles de l'OPHLM (Hauts-Vents, Clos-Morel).

Dans les années 1960, la croissance démographique se poursuit, avec 6 000 habitants supplémentaires entre 1962 et 1975²⁶¹. Trois nouveaux quartiers HLM sont créés pour loger ces habitants. L'urbanisation du quartier Saint Michel débute en 1961, plus de 600 logements y seront construits (n°6, Figure 6-8). Conçu par les architectes de la reconstruction comme un espace à vocation uniquement résidentielle, il est construit au milieu des champs à près de deux kilomètres du centre-ville. A proximité du centre-ville, le quartier de Pont-Féron est densifié en 1964 pour accueillir les rapatriés d'Algérie puis des travailleurs algériens recrutés par les employeurs locaux (n°2, Figure 6-8)<fnref n="262" />. Plus à l'est, l'urbanisation du quartier Saint-Sauveur débute en 1963 (n°5, Figure 6-8). Avec près de 3 800 logements, la ville souhaite développer un quartier d'habitat à proximité des zones d'activités nouvelles. Cependant, la crise économique des années 1970 affecte durablement le bassin d'emploi flérien et marque la fin de la construction des grands quartiers d'habitat. La programmation est réajustée avec l'abandon de certains programmes et l'incitation à produire des logements individuels plutôt que collectifs, laissant un tissu urbain peu dense marqué par « *une succession d'équipements, d'immeubles et de lotissements [...] effectuée sans réelle maîtrise d'ensemble* »<fnref n="263" />. 1 060 logements auront finalement été construits à l'arrêt de la ZUP en 1979.

<footnote n="259">²⁵⁹ Flers Agglomération, 2014, *La reconstruction, une urbanisation d'avant-garde Flers 1945 - 1964*</footnote>

<footnote n="260">²⁶⁰ Ibidem</footnote>

<footnote n="261">²⁶¹ D'après l'observatoire régional des quartiers de l'Observatoire régional de la santé & Normanvilles, 2018, *Fiche Repère Communauté d'agglomération Flers Agglo*, p. 12</footnote>

<footnote n="262">²⁶² Ouest - France, 25 septembre 2020, « 60 familles d'Algérie au Pont-Féron il y a 55 ans », p. 13</footnote>

<footnote n="263">²⁶³ ANRU, 2007, Convention de partenariat pour la rénovation urbaine du quartier Saint-Sauveur, p. 4</footnote>
Le parc social est concentré dans la commune-centre qui regroupe, en 2017, 81% des logements sociaux<fnref n="264" />. Cependant d'autres communes de l'aire urbaine sont dotées d'un parc HLM. Il s'agit de communes rurales comme la Ferrière-aux-Etangs (12 % des résidences principales<fnref n="265" />) où les activités de forges étaient traditionnellement développées. Les formes d'habitat social collectif de type « grands ensembles » restent associées à la ville centre. Depuis les années 2000, la collectivité soutient d'importants programmes de rénovation urbaine à la fois dans le parc privé issu de la reconstruction et dans les principaux quartiers d'habitat social (n°1,3,5, Figure 6-8). La production de nouveaux logements reste limitée dans la commune-centre comme dans le reste de l'agglomération, avec respectivement 13% et 20% des résidences principales construites après 1991²⁶⁶.

<footnote n="264">²⁶⁴ RPLS, 2017</footnote>

<footnote n="265">²⁶⁵ Insee, RP 2015</footnote>

<footnote n="266">²⁶⁶ Insee, RP 2015</footnote>
<figure><img src="image_46.png" /><figcaption>Figure 6-8 : Flers, gérer l'essor industriel puis la mutation des activités économiques</figcaption></figure>
2.4. L'Aigle, le logement social moteur de l'urbanisation des 30 Glorieuses

L'Aigle a subi peu de dommages des bombardements et conserve l'essentiel de sa trame urbaine du début du XXème siècle : un ensemble bâti le long de la Risle structuré autour de quelques rues traversantes. Après la seconde guerre mondiale, le sud de la commune s'urbanise avec le développement successif d'ensembles collectifs d'habitat social et de lotissements pavillonnaires. Dès 1957, un premier ensemble de logements sociaux se développe sur le site de l'ancien hôpital (n°1, Figure 6-9). Entre 1957 et 1968, 600 logements seront construits. En 2017, ce quartier loge près de 14% de la population communale<fnref n="267" />. Trois autres ensembles collectifs de logements sociaux sont construits à cette période : 80 logements du quartier Blaizot dans les années 1950 (n°2, Figure 6-9), l'ensemble de l'Horloge avec 120 logements dans les années 1960 (n°3, Figure 6-9) et 160 logements aux Vaux dans les années 1970 (n°4, Figure 6-9). La fin des années 1970 marque l'arrêt des grands programmes de logements sociaux. A l'exception de quelques opérations d'une dizaine de logements par des bailleurs sociaux, la production de logements neufs demeure modérée et d'initiative privée. Sous forme pavillonnaire, elle concerne surtout les communes rurales alentours.

La commune de L'Aigle, avec ses 8 075 habitants, constitue le pôle urbain de l'agglomération avec les communes de Rai (1 435 habitants) et Saint-Sulpice-sur-Risle (1 677 habitants). Il s'agit surtout du principal pôle de services dans le territoire rural plus vaste du Pays de l'Ouche. Si le parc social est assez logiquement concentré dans la commune-centre de L'Aigle, avec 80% des logements sociaux de l'aire urbaine en 2017²⁶⁸, d'autres communes disposent d'un nombre important de logements sociaux. Il s'agit de communes où les activités industrielles étaient anciennement développées, à l'image des communes de Rai et d'Aube où les logements sociaux représentent 14% à 17% du parc de logements. Il s'agit de petit collectif ou d'individuel groupé (n°6, Figure 6-9) tandis que l'architecture de barres et de tours demeure spécifique à la commune de L'Aigle.

<footnote n="267">²⁶⁷ ANRU, 2017, Protocole de préfiguration du projet de renouvellement urbain de la CDC des Pays de L'Aigle, p.8</footnote>

<footnote n="268">²⁶⁸ RPLS, 2017</footnote>
<figure><img src="image_47.png" /><figcaption>Figure 6-9 : L'Aigle, le logement social moteur de l'urbanisation des 30 Glorieuses</figcaption></figure>

Sources: RPLS 2017, IGN

Sources : Photographies personnelles, Seminor (4), Actu.fr (3) & Google Earth (5), 2017 - 2019
2.5. Le Havre, un parc HLM mobilisé dans les différentes phases de (re)développement urbain

Fondée par décret royal en 1517, la ville du Havre se développe autour des activités portuaires et de négoce avec l'Angleterre voisine. Au XIXème et XXème siècles, la ville s'étend sur les marais au sud de la ville où se juxtaposent équipements portuaires, usines et logements des travailleurs (Santana Bucio, 2018, p. 165). La ville se développe également sur le plateau, à travers l'urbanisation des communes voisines d'Harfleur, Sanvic et Bléville et à l'est des villages Frileuse/Aplemont.

Les bombardements de septembre 1944 transforment la ville avec la destruction du centre-ville historique mais aussi de nombreux quartiers industriels et pavillonnaires (Aplemont/Frileuse, bas Graville, quartier de l'Eure, les Neiges). A la Libération, 85% des immeubles d'habitation sont démolis ou très endommagés (Lévêque, 1988) et 50% des ménages havrais sont sans-abri. La reconstruction du centre-ville débute dès 1947 selon les plans d'inspiration moderne de l'architecte Auguste Perret. Il s'agit principalement de copropriétés privées construites pour loger les habitants du centre démoli. Les logements sont financés par les indemnités perçues par les propriétaires en contrepartie des dommages de guerre. Cependant, le coût des logements excède souvent celui des indemnités, entraînant une hiérarchisation sociale des logements. Les logements de plus haut standing sont construits à proximité de l'hôtel de ville tandis que les normes de construction sont réduites pour construire des immeubles au sud du centre-ville (n°1, Figure 6-10). 700 d'entre eux sont réaffectés en logements sociaux, propriété de l'OPHLM (Lévêque, 1988).

La ville reconstruite, moins dense qu'auparavant, ne permet toutefois pas de reloger l'ensemble des habitants. Des logements sont construits dans les faubourgs puis à travers des opérations ponctuelles de logement social. Le logement social apparaît comme le moteur quasi exclusif de l'extension de la ville du Havre. Au gré des opportunités foncières de la ville, des ensembles de plusieurs centaines de logements sont construits par les bailleurs sociaux sur l'ancien glacis du fort de Tourneville et en bordure de la zone industrielle sud sur le lieu-dit « des Champs Barets ». Entre 1950 et 1960, 5 128 logements HLM sont construits. Rapidement, les disponibilités foncières de la ville s'épuisent tandis que le manque de logements perdure. Le développement urbain se concentre sur le plateau, la « ville haute ». Il est facilité par l'absorption complète (Bléville, Sanvic, Rouelles) ou partielle (Harfleur, Fontaine-Mallet) par Le Havre des communes voisines. L'arrivée de nouveaux organismes HLM permet également de multiplier les capacités de production de l'OPH municipal (Lévêque, 1988). C'est tout d'abord la partie ouest du plateau où se multiplient les opérations
de grands ensembles le long de l'avenue du Bois au Coq, constituant autant de nouveaux quartiers : Haut-Graville, Mare au Clerc, Mare Rouge, Mont Gaillard, Bléville, Points Cardinaux (n°2, Figure 6-10). Dans les années 1970, un quartier de 10 000 logements est construit à l'ouest du Plateau, à Caucriauville (n°4, Figure 6-10).

Les années 1980 marquent la fin de l'extension urbaine de la commune-centre, sous le double effet des critiques des « grands ensembles » et de la perte de nombreux emplois dans l'industrie. L'urbanisation inachevée du plateau accentue la relégation des habitants des quartiers HLM de ces cités, implantées dans un quartier résidentiel quasi-exclusivement composé de logements sociaux et éloigné de la commune centre comme des centres-villes des communes voisines.

Depuis les années 1980, la construction de logements neufs se poursuit en périphérie et dans les communes rurales. Dans la commune du Havre, les projets urbains concernent davantage la densification et le renouvellement des quartiers existants : restauration et classement du centre reconstruit au patrimoine mondial de l'UNESCO en 2005, rénovation des quartiers sud concomitamment à l'extension et la modernisation du port du Havre (n°6, Figure 6-10), réhabilitation des quartiers d'habitat social du plateau avec le concours de l'ANRU. S'y ajoute, à partir de 2004, l'urbanisation des dernières terres agricoles du plateau avec le projet de l'éco-quartier du grand Hameau. Sur 28 hectares, 1 200 logements sont prévus<fnref n="269" />. A chacune de ces étapes le parc social est mobilisé : construction de logements sociaux sur les emprises libérées des quartiers Sud, rachat d'ensembles immobiliers au sein du quartier du grand Hameau (n°7, Figure 6-10).

<footnote n="269">²⁶⁹ Bilger, Machado, Oiry, Paumelle, 2018, Le Grand Hameau, atelier étudiant ENS</footnote>
<figure><img src="image_48.png" /><figcaption>Figure 6-10 : Le Havre, un parc social mobilisé dans les différentes phases de (re)développement urbain</figcaption></figure>

Sources: Photographies personnelles & Google Street View (1, 3, 4, 7) 2017 - 2019
3. Collectivités locales : capacités différenciées et enjeux communs des politiques de l'habitat

Si les histoires urbaines des cinq villes ont beaucoup en commun, elles laissent
aujourd'hui place à des cadres des politiques du logement plus divers. Je m'intéresse ici plus
précisément aux intercommunalités qui constituent les « chefs de file » des politiques locales
du logement (Cordier, 2011, p. 106). En effet, depuis les lois de décentralisation de 1982-
1983, les compétences d'urbanisme, de planification et de logement ont progressivement été
transférées aux intercommunalités (Guéranger, 2008). D'abord restreinte, la décentralisation
s'est accélérée au tournant des années 2000, faisant des intercommunalités les responsables
de la production et de la gestion du logement social (cf. chapitre 1)<fnref n="270" />.

La montée en puissance des collectivités locales dans les politiques du logement participent de leur territorialisation, c'est-à-dire leur adaptation aux spécificités des contextes locaux (Lévy et Fijalkow, 2010). Néanmoins, de nombreux travaux mettent en évidence des capacités différenciées des collectivités locales à se saisir des politiques du logement, et notamment à définir leurs propres priorités à l'aide des instruments issus de la législation nationale et à organiser la participation des organismes HLM à ces politiques locales. Trois facteurs sont ainsi mis en avant pour rendre compte de ces différences de capacité des collectives locales, qui se retrouvent dans les terrains d'enquête. Premièrement, l'ampleur des ressources financières et techniques des collectivités locales constituent un atout dans la négociation du cadre national des politiques du logement (Dormois et al., 2016) mais aussi pour négocier la participation des acteurs de marché aux politiques locales (Cordier, 2011 ; Gimat, 2017). Deuxièmement, de nombreux travaux montrent que pour « élaborer et mettre en œuvre des politiques locales, il faut du temps » (Cordier 2011, p.467). Les premières années d'une politique intercommunale du logement sont souvent consacrées à asseoir la légitimité de l'intercommunalité (Desage, 2012) et poser les fondements d'une culture partagée en matière de logement. Cette stabilité et ce temps d'acculturation favorisent ensuite l'élaboration de politiques plus adaptées aux spécificités locales. Troisièmement, la capacité

<footnote n="270">270 De nombreux travaux montrent néanmoins que « le processus de glissement des responsabilités, qui place progressivement les EPCI au rang de chefs de file des politiques locales de l'habitat, n'est pas achevé » (Driant, 2015a, p. 164). D'une part, l'Etat conserve de nombreuses prérogatives sur la production et la gestion du parc social. Il conserve plus largement le contrôle des ressources réglementaires et budgétaires, notamment par l'entremise d'agences nationales (Epstein, 2013). D'autre part, les compétences restent éparpillées entre l'intercommunalité et les communes qui conservent par exemple l'attribution des permis de construire.</footnote>
de leadership de la commune-centre sur les politiques intercommunales paraît déterminante pour la prise en compte spécifique des enjeux de décroissance urbaine. En effet, selon les configurations territoriales, ce processus de perte d'emplois et d'habitants peut se concentrer dans la commune-centre tandis que les communes périphériques peuvent bénéficier de la périurbanisation ou du redéploiement des activités économiques (Miot, 2012). La sélectivité spatiale de la décroissance urbaine peut favoriser l'adoption de stratégies de free rider des autres communes qui se lancent dans des stratégies concurrentielles d'attractivité ou ne sont pas incitées à partager le coût des charges de centralité avec la commune centre (Béal et al., 2010).

Au regard de ces trois facteurs, les cinq villes correspondent ainsi à des organisations politiques assez différentes, porteuses de capacités différenciées à élaborer et mettre en œuvre des politiques locales du logement (3.1.). Néanmoins, la comparaison des différentes politiques locales met en lumière des stratégies communes pour gérer les effets de la décroissance urbaine. Elles visent à attirer des populations nouvelles mais aussi maintenir les populations « déjà-là » (3.2.).

## 3.1. Des capacités différenciées des collectivités locales à porter des politiques locales du logement

L'examen des cinq collectivités locales met en lumière des capacités différenciées à élaborer et mettre en œuvre des politiques du logement qui intègrent le contexte local de décroissance urbaine.

### 3.1.1. Le Havre : une politique intercommunale et de la ville-centre en tension

Parmi les collectivités enquêtées, Le Havre dispose des compétences et moyens les plus étendus en matière de politiques du logement. Ceux-ci sont partagés entre une communauté d'agglomération qui renforce progressivement ses compétences et la ville-centre qui conserve malgré tout de nombreuses prérogatives.

La communauté d'agglomération havraise compte 17 communes depuis 2001 jusqu'à sa transformation en communauté urbaine au 1er janvier 2019. Au nom de l'intérêt communautaire, elle peut constituer des réserves foncières, planifier l'aménagement du territoire, exercer un droit de préemption, garantir les emprunts des organismes HLM. Depuis 2006, elle dispose de la délégation des aides à la pierre et répartit donc les financements de
l'Etat pour la production de logements sociaux et les aides à l'amélioration du parc privé. En 2015, la commune du Havre a transféré ses services de politique de la ville et de politique de l'habitat. La communauté d'agglomération a développé ses propres outils d'expertise et mobilise aussi régulièrement l'agence d'urbanisme de la région havraise (AURH). Elle dispose aussi d'un budget conséquent alloué aux politiques du logement avec environ 100€ par habitant prévu pour l'exercice 2016-2021, soit un budget dans la moyenne des collectivités locales dotées d'un nombre similaire d'habitants (cf. Tableau 6-2).

<table><caption>Tableau 6-2 : Aides financières des intercommunalités, ordres de grandeur d'après les documents de planification PLUi et PLH</caption><thead><tr><th>Intercommunalité</th><th>Investissements inscrits au PLH ou OAP Habitat sur 6 ans (en k€)</th><th>Habitants</th><th>en €/habitant</th></tr></thead><tbody><tr><td>Métropole Rouen*</td><td>60 000</td><td>495 000</td><td>121</td></tr><tr><td>Rennes Métropole*</td><td>132 000</td><td>420 707</td><td>314</td></tr><tr><td>CA Tours Plus*</td><td>4 5000</td><td>295 404</td><td>152</td></tr><tr><td><strong>CA de la région Havraise*</strong></td><td><strong>24 000</strong></td><td><strong>236 997</strong></td><td><strong>101</strong></td></tr><tr><td>CA Evry-Centre-Essonne</td><td>2 100</td><td>114 518</td><td>18</td></tr><tr><td>CA Nevers Agglomération</td><td>48 000</td><td>68 734</td><td>698</td></tr><tr><td><strong>CU d'Alençon</strong></td><td><strong>2114</strong></td><td><strong>54 278</strong></td><td><strong>39</strong></td></tr><tr><td><strong>CA Flers Agglo</strong></td><td><strong>1 662</strong></td><td><strong>28 056</strong></td><td><strong>59</strong></td></tr><tr><td>CC des Herbiers</td><td>1 800</td><td>30 000</td><td>60</td></tr><tr><td><strong>CC du Pays de L'Aigle</strong></td><td>-</td><td><strong>21 458</strong></td><td>-</td></tr><tr><td><strong>CC Argentan Intercom</strong></td><td><strong>1231</strong></td><td><strong>17 868</strong></td><td><strong>69</strong></td></tr></tbody></table>

Sources : ADCF, 2016 ; PLUi Argentan Intercom, PLUi Flers Agglo, PLH CUA, PLH CODAH, Insee

Les intercommunalités marqués d'un astérisque sont délégataires des aides à la pierre.

Les aides financières des collectivités recensées sont celles présentées dans le PLH. Elles correspondent aux engagements financiers de long terme des collectivités, auxquels s'ajoutent généralement des aides ponctuelles pour des projets urbains (lotissement, ZAC, construction d'un immeuble de logements sociaux). Une étude de l'ADCF menée en 2016 auprès de dix collectivités locales constatait la grande variabilité des budgets, généralement plus élevés dans les villes les plus peuplées et dans les villes délégataires des aides à la pierre. A l'exception de la CU d'Alençon, les budgets paraissent ainsi dans la moyenne des engagements des collectivités locales. Ils sont même plutôt supérieurs pour les
intercommunalités les moins peuplées de Flers ou d'Argentan, par comparaison avec des intercommunalités avec un nombre d'habitants similaires (ADCF,2016).

La communauté d'agglomération intervient toutefois peu dans deux secteurs majeurs des politiques du logement. D'une part, la commune du Havre a conservé d'importants moyens techniques et financiers pour gérer la production et le renouvellement du parc de logements sur son territoire (politique de réserves foncières, opérations en maîtrise d'ouvrage directe des projets d'aménagement). Même les programmes de renouvellement urbain financés par l'ANRU demeurent largement décidés à l'échelle communale. La communauté d'agglomération intervient aussi peu dans la gestion des attributions de logements. Elle met en œuvre les obligations réglementaires issues de la loi Egalité et Citoyenneté, avec la rédaction de documents d'orientation des politiques d'attribution tels que la convention intercommunale d'attributions et le plan partenarial de gestion de la demande. Cependant, les communes conservent une voix prioritaire dans l'attribution des logements sociaux sur leurs communes :

> Et nous ne gardons pas le quota des réservations, nous les rendons aux communes. C'est un accord qui a été mis en place dès que la CODAH a garanti les opérations de [l'office public intercommunal à son rattachement en 2015].

> **Question – Et vous siégiez en commission d'attributions ?**

> La CODAH n'a pas encore désigné les élus qui la représenteraient. Pour le moment, on ne siège pas (Entretien avec les membres du service Habitat, CODAH, octobre 2018).

L'extension de l'EPCI en 2019 avec l'intégration de deux communautés de communes est présenté par le service Habitat de la CODAH comme une période d'instabilité et de redéfinition des enjeux d'une politique intercommunale du logement.

### 3.1.2. Alençon : une politique intercommunale de l'habitat peu formalisée au-delà du soutien au renouvellement urbain

La ville d'Alençon se caractérise par une politique du logement peu formalisée malgré une intercommunalité très intégrée et une inscription ancienne dans les dispositifs de politique de la ville. La communauté urbaine d'Alençon (CUA) est créée en 1996 à partir de l'ancien district urbain, à l'issue d'importantes négociations avec l'Etat. En effet, l'intercommunalité ne compte que 30 000 habitants, très en-deçà du seuil de 50 000 habitants prévu par la loi.
Comme l'explique un ancien président de l'intercommunalité<fnref n="271" />, ce changement de statut est motivé par la recherche d'économies. Il s'agit à la fois de partager les frais de centralité et de limiter les baisses de dotation :

> J'avais essayé, conscient de la nécessité d'associer davantage les communes voisines à l'avenir de la ville centre, j'avais réussi par un tour de magie à transformer le district urbain en communauté urbaine. Ce qui était un peu invraisemblable parce que la taille de l'agglomération – 50 000 habitants – était sans commune mesure avec les 300 000 habitants qu'il fallait normalement avoir pour être éligibles au statut de communauté urbaine. Simplement, les compétences obligatoires de l'époque d'une communauté urbaine obligeaient les communes voisines à être parties prenantes des coûts de service de la ville centre. Cela étant, on ne peut pas dire qu'il y ait eu une vraie politique du logement menée par la communauté urbaine. La résistance des maires qui avaient une conception de l'habitat qui était complètement de type habitat individuel, lotissement était très forte et nous avions beaucoup de difficultés à les associer au problème de la ville-centre.

A cette occasion, la ville d'Alençon transfère à la communauté urbaine la quasi-totalité de ses effectifs dans le cadre d'une mutualisation des services entre la ville et la communauté urbaine. Elle regroupe alors quinze communes. La CUA s'agrandit progressivement avec l'adhésion de communes périurbaines et rurales voisines. En 2019, elle compte 31 communes et 56 000 habitants<fnref n="272" />. En tant que communauté urbaine, la CUA dispose de nombreuses compétences liées à l'habitat en termes de planification du développement urbain et économique, d'équilibre de peuplement et de politique de la ville. La CUA participe à l'ensemble des programmes nationaux de la politique de la ville à travers des programmes ciblés sur les quartiers Perseigne et Courteille classés ZUP, ZFU puis QPV (dispositif « Banlieue 89 », programmes DSQ) et adopte un programme local de l'habitat dès 1991.

Malgré des compétences étendues, la politique intercommunale de l'habitat demeure peu formalisée. Le contrat de ville 2000-2006 conclut ainsi à « l'absence d'une politique globale, concertée, de construction et d'attribution de logements »<fnref n="273" />, une situation également critiquée par les services de l'Etat dans le cadre du PNRU. « La Communauté Urbaine d'Alençon n'a pas de PLH qui rencontre des difficultés d'élaboration depuis des années. (...).

<footnote n="271">²⁷¹ Entretien avec l'ancien président de la CUA, avril 2019.</footnote>

<footnote n="272">²⁷² Insee, Recensement de la population 2016</footnote>

<footnote n="273">²⁷³ Communauté urbaine d'Alençon, *Contrat de ville 2000-2006*, p.5</footnote>
Il n'y a donc pas de connaissance fine des besoins en logements » comme l'explique un responsable des services déconcentrés de l'Etat<sup>274</sup>. Un programme local de l'habitat est élaboré en 2011 mais n'a pas été actualisé depuis et le plan local d'urbanisme intercommunal adopté en 2020 ne comporte pas non plus de volet habitat. L'engagement financier de la CUA sur l'habitat paraît aussi faible au regard des autres villes avec un budget, établi dans le programme local de l'habitat, de 39 euros par habitant. Celui-ci finance principalement la construction et la mise aux normes d'aires d'accueil pour les gens du voyage (cf. Tableau 6-2). L'EPCI finance en complément des projets urbains : le programme national de rénovation urbaine (9,6 millions prévus à la signature) dans le cadre du PNRU et la réalisation d'un lotissement communal à la périphérie d'Alençon.

Les services techniques sont répartis entre le service habitat et la direction de l'aménagement.
Le service habitat a connu une diminution de ses effectifs, passant de trois à une personne<sup>275</sup>.
Ce service s'occupe de la politique de la ville et de la gestion des attributions. La compétence planification a été transmise à la direction Aménagement. Cette direction porte depuis 2015 un projet de réaménagement du centre-ville pour lequel d'importants moyens ont été mis en place à travers la création d'une société publique locale d'aménagement, un programme d'investissement de 96 millions d'euros<sup>276</sup> et le recrutement d'un manager de centre-ville.
Initialement tourné vers le soutien au commerce de centre-ville et le réaménagement d'espaces publics, celui-ci intègre progressivement un volet habitat avec la sélection d'Alençon au programme national Action Cœur de ville en 2018.

### 3.1.3. Flers : une politique du logement ancienne à renégocier à l'issue d'un nouvel agrandissement

La politique intercommunale de l'habitat est ancienne à la Communauté d'Agglomération du pays de Flers. L'EPCI s'est constitué en communauté d'agglomération en 2000 et devient compétent en matière d'habitat. Il assure la maîtrise d'ouvrage du premier programme de renouvellement urbain à Flers et depuis 2007 la compétence urbanisme. La direction Urbanisme et Habitat est mutualisée entre la ville de Flers et l'intercommunalité. Elle travaille en association avec le service de la rénovation urbaine de la ville pour la

<footnote n="274"><sup>274</sup> Entretien avec le responsable du bureau Habitat de la DDE en 2009 réalisé par Avide, Danel, Demoulin, Florentin (2009).</footnote>

<footnote n="275"><sup>275</sup> Entretien avec le responsable du service Habitat de la CUA/Alençon, 25 mai 2018</footnote>

<footnote n="276"><sup>276</sup> LLedo, 2019, *Revitalisation des centres-villes des villes moyennes anciennement industrielles*, p.67</footnote>
requalification du quartier Saint Michel. La stratégie habitat est formalisée à travers des programmes locaux de l'habitat en 2004 puis 2011. Cette stratégie est concrétisée par des aides financières et une politique d'acquisition foncière en partenariat avec l'EPF de Normandie.

Le dernier élargissement de la CAPF au 1er janvier 2017 a modifié les équilibres politiques de l'EPCI avec le doublement de sa population (passant de 29 000 habitants à 55 000 habitants) et l'intégration de communes plus urbaines comme la Ferté-Macé. Les services et élus se sont mobilisés pour la mise en œuvre de cette fusion et la stratégie « habitat » n'a pas encore été redéfinie à l'échelle de ce nouveau périmètre, à la date de l'enquête en juillet 2018²⁷⁷. Un PLUi valant programme local de l'habitat est en cours d'élaboration sur la totalité du territoire.

Malgré une politique appuyée sur des aides financières ciblées et ses compétences communautaires, la politique du logement social, à l'exception des programmes nationaux de renouvellement urbain, relèverait encore largement des compétences des communes. Ainsi, comme l'explique un responsable du service Urbanisme et Habitat de l'EPCI, pour les opérations de logements sociaux hors ANRU, « la discussion se fait directement entre maires et organismes logeurs et souvent on apprend qu'il y a un projet de logement social quand les choses sont calées ou quand la DDT nous demande notre avis dans la procédure »<fnref n="278" />. L'EPCI a pris formellement la compétence de gestion des attributions de logements sociaux en 2015 mais n'avait pas encore formalisé une politique intercommunale d'attribution, au moment de l'enquête en juillet 2018. La convention intercommunale d'attributions devrait être approuvée en 2020.

### 3.1.4. Argentan : des orientations redébattues par l'agrandissement de l'intercommunalité

Comme Alençon, Argentan a développé de longue date un service politique de la ville à travers la mise en œuvre de différents programmes nationaux, depuis le classement en ZUS en 1996 du quartier Saint-Michel / Vallée d'Auge. L'ensemble des compétences logement ont été transférées à la communauté de communes depuis 2005, la commune d'Argentan

<footnote n="277">²⁷⁷ Au moment des enquêtes de terrain en 2018, une étude globale sur l'habitat était menée pour constituer le diagnostic du PLH, de la CIA et de la convention de renouvellement urbain avec l'ANRU.</footnote>

<footnote n="278">²⁷⁸ Entretien avec un responsable du service urbanisme et habitat, réalisé le 4 juillet 2018</footnote>
conservant la négociation des conventions d'exonération de taxe foncière. La politique de l'habitat est formalisée par des programmes locaux de l'habitat en 2004, 2013 puis dans le plan local d'urbanisme intercommunal de 2015. Ce programme s'accompagne de moyens financiers conséquents avec un PLU-i qui prévoit un budget moyen de 68€ par habitants. Les actions financées comportent l'abondement des aides à l'amélioration du parc privé, des aides à la primo-accession mais aussi le maintien d'aides à la production de logement social. S'y ajoute la participation à la rénovation urbaine du quartier Saint Michel en cours de négociation.

Néanmoins, en 2017, l'intercommunalité fusionne avec deux communautés de communes et intègre 32 communes rurales (seule deux communes, Rânes et Ecouché-les-Vallées comptent plus de 1 000 habitants). La commune d'Argentan se retrouve aussi isolée politiquement : elle demeure socialiste alors que l'intercommunalité est gouvernée par une coalition de maires de droite et/ou sans étiquette. Depuis lors, les orientations de la politique du logement d'Argentan Intercom et ses aides financières sont en cours de redéfinition. L'intercommunalité travaille à l'élaboration d'un programme de rénovation urbaine avec l'ANRU sur le quartier Saint-Michel dans le cadre du NPNRU ainsi que sur le programme Action Cœur de Ville ciblé sur le centre-ville d'Argentan.

### 3.1.5. L'Aigle : l'amorce d'une politique intercommunale, accélérée par un projet de rénovation urbaine

L'Aigle structure actuellement sa politique de l'habitat à travers la prise de compétences nouvelles par l'intercommunalité et l'élaboration d'un projet de renouvellement urbain avec l'ANRU. Elle ne dispose pas de politique formalisée définissant les objectifs suivis et les moyens mis en œuvre.

En tant que communauté de communes, l'intercommunalité n'avait aucune obligation à intervenir dans le champ du logement et ne disposait pas de services dédiés. La fusion avec la communauté de communes voisine du Pays de la Marche en 2013 s'accompagne de la prise de compétence optionnelle « Politique du logement » et de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal. La communauté de communes du Pays de L'Aigle fusionne avec la communauté de communes voisine de la Ferté-Fresnel en 2017. L'intercommunalité choisit alors de reprendre le plan local d'urbanisme avec les nouvelles communes. Une partie « habitat » valant programme local de l'habitat est prévue mais ce document n'est pas encore approuvé. Les techniciens et élus se réfèrent au SCOT, élaboré avec deux autres
intercommunalités, pour définir les grandes orientations d'aménagement. Le classement du quartier de la Madeleine en quartier prioritaire de la politique de la ville en 2014 a accéléré cette prise de compétences par l'intercommunalité. En contrepartie des aides d'Etat pour la rénovation du quartier, l'intercommunalité doit se saisir de compétences nouvelles en termes d'attribution de logements sociaux et de politique de la ville. Le projet de renouvellement urbain du quartier de la Madeleine doit se justifier par rapport aux orientations d'aménagement et d'habitat prévues à l'échelle de la commune et de l'intercommunalité.

Enquêté 1 : Après on avance il n'y a pas de soucis mais le problème c'est que tout est lié et qu'une décision si elle n'est pas prise sur tel et tel domaine on ne peut pas passer à l'étape suivante parce que ça va découler de la décision initialement.

Enquêté 2 : L'Anru par exemple les actions il faut les justifier par le PLH et la CIL.

Enquêté 1 : (...) on fait les choses un peu à l'envers pour le moment.

Enquêté 2 : Le PLH, normalement on aurait terminé s'il n'y avait pas eu les fusions. On aurait déjà une petite stratégie mais ce n'est pas le cas.

(Service urbanisme, service logement et Centre intercommunal d'Action Sociale, CC du Pays de L'Aigle, juillet 2018)

Selon les enquêtés, il est encore prématuré de définir des orientations communautaires. Ils recherchent d'abord à connaître le marché du logement. L'enjeu est aussi de créer une adhésion des communes à une politique communautaire du logement. « La principale problématique c'est sensibiliser les élus à la problématique logement, leur faire comprendre parce que c'est compliqué. » (Responsable service logement, CC du Pays de L'Aigle, juillet 2018).

En complément du droit des sols, de nombreux instruments de la politique de l'habitat restent aux mains des mairies et notamment les échanges avec les bailleurs pour les quelques communes disposant de logements sociaux. La commune de L'Aigle, qui concentre le parc de logements sociaux, conserve à la fois des outils d'aide à la production de logements sociaux (garantie d'emprunts, cession de terrains, délivrance des permis de construire) et des outils d'intervention sur le parc social existant et ses locataires (gestion des attributions de logements, contrat de ville, conventions d'abattement de taxe foncière).

Cette rapide revue des intercommunalités et des rapports entre commune-centre et intercommunalité expose les capacités différenciées d'adaptation des politiques locales du
logement au contexte de décroissance urbaine (cf. Tableau 6-3). La ville du Havre fait figure d'exception avec une structure intercommunale dotée de moyens techniques et financiers propres pour mettre en œuvre des politiques du logement mais aussi une commune-centre qui conserve un contrôle fort des politiques urbaines, et notamment du logement sur son territoire.

Au sein des intercommunalités ornaises, les politiques du logement ne sont pas nécessairement formalisées, ce qui rend leurs objectifs plus difficilement identifiables. Elles ne reflètent toutefois pas un délaissement des politiques de l'habitat, comme en témoigne leur participation financière aux programmes de renouvellement urbain co-financés par l'ANRU.

Néanmoins, en dehors de ces projets d'exception, les financements sont absents (Alençon, L'Aigle) ou ciblent plutôt le renouvellement et le développement du parc privé. Deux contraintes s'opposent à la structuration sur le long terme des politiques du logement. Ces intercommunalités disposent d'une ingénierie très limitée en matière de logement, tributaire des financements nationaux avec par exemple le recrutement temporaire de chefs de projet pour piloter les opérations PNRU. Les agrandissements successifs des intercommunalités environnantes ralentissent aussi la mise en œuvre de politiques intercommunales du logement. Ils remettent en cause les consensus passés et supposent aussi une nouvelle période de construction d'un intérêt communautaire. Le temps d'élaboration d'un programme communautaire, notamment dans les intercommunalités de petite taille ou qui intègrent des intercommunalités dépourvues de service Habitat, se substitue pour les services à la mise en œuvre de la politique du logement. Plus encore, ils participent aussi à la potentielle marginalisation de la commune centre (Flers, Argentan) isolée sur les enjeux de gestion et renouvellement du parc social, de même que la revalorisation du centre.
<table><caption>Tableau 6-3 : Les enjeux « habitat » selon les intercommunalités 2011-2018</caption><thead><tr><th></th><th>Financements prévus dans le PLH pour 6 année<sup>279</sup>s</th><th>Document de planification opératoire</th><th>Maîtrise des différentes composantes de la politique habitat</th><th>Outils d'expertise spécifiques</th><th>Programmes nationaux</th></tr></thead><tbody><tr><td>Le Havre</td><td>24 millions soit 100€/habitants</td><td>3ème PLH en vigueur</td><td>Réserves foncières<br>Aménagement<br>Aides à la pierre<br>Planification</td><td>Agence d'urbanisme</td><td>PRU, NPNRU<br>PNRQAD</td></tr><tr><td>Alençon</td><td>166 000 à 218 000 soit 3,5 à 4,6€/habitants</td><td>2ème PLH obsolète</td><td>Planification</td><td>Observatoire des loyers privés</td><td>PRU<br>Action Cœur de ville</td></tr><tr><td>Flers</td><td>2,3 millions soit 82€/habitants</td><td>PLUi valant PLH en cours d'élaboration (3ème PLH)</td><td>Planification<br>Pilotage des programmes nationaux</td><td></td><td>PRU, NPNRU<br>Action Cœur de ville</td></tr><tr><td>Argentan</td><td>1,2 millions soit 68€/habitants</td><td>3ème PLH<br>Nouveau PLUi en cours d'élaboration</td><td>Planification<br>Pilotage des programmes nationaux</td><td></td><td>PRU, NPNRU<br>Action Cœur de ville</td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td></td><td>1er PLH en cours d'élaboration</td><td>Planification<br>Pilotage des programmes nationaux</td><td></td><td>NPNRU</td></tr></tbody></table>

Sources : Entretiens, PLUi Argentan Intercom, PLUi Flers Agglo, PLH CUA, PLH CODAH

<footnote n="279"><sup>279</sup> La moyenne des dépenses par habitant est calculée à partir du nombre d'habitants fourni par l'Insee des communes composant l'intercommunalité au moment de l'approbation du PLH.</footnote>
## 3.2. Gérer la décroissance urbaine : l'importance des stratégies d'attractivité résidentielle en contexte de décroissance

Au-delà des capacités d'action différenciées des collectivités locales, les politiques locales menées poursuivent des objectifs similaires poursuivis. Il s'agit de répondre aux besoins en logements des ménages en difficulté, d'enrayer le déclin démographique et économique notamment de la commune-centre, et de gérer les difficultés produites par ce déclin démographique (renforcement de ségrégations socio-spatiales, délabrement du parc privé). Pour ce faire, les collectivités locales puisent dans une diversité d'agendas politique à l'articulation entre d'une part un héritage politique institutionnel de l'ère fordiste, d'autre part des éléments contemporains empruntant alternativement aux référentiels néolibéraux et à la vision d'une décroissance planifiée (Miot, 2012 ; Morel Journel et Sala Pala, 2013).

L'attraction de populations et d'activités nouvelles occupe une place croissante dans ces politiques. S'il s'agit d'une évolution générale des politiques urbaines depuis les années 1980 (Béal et al., 2010), l'attractivité résidentielle est explicitement mobilisée comme un moyen de lutter contre le déclin démographique. Il s'agit de faire venir des catégories sociales dotées d'un certain pouvoir d'achat en raison de leur rôle attendu dans le développement d'une économie présentielle. Certaines catégories sont aussi recherchées car leur présence visible contribue à la « bonne image » de la ville, à l'exemple des étudiants ou des professions du domaine de la culture. Il s'agit donc de faire venir certaines catégories de ménages par l'adaptation de l'environnement urbain à leurs préférences supposées.

Les ménages cibles de l'attractivité résidentielle dans les terrains d'enquête sont toutefois assez éloignés de l'image des cadres des grands centres urbains ou classes créatives de R. Florida (2003). Les stratégies d'attractivité résidentielle observées sont ainsi plus proches de celles décrites par V. Sala Pala et C. Morel Journel dans la ville de Saint-Etienne (2011, 2013). Elles sont marquées par le poids des contraintes engendrées par la périurbanisation. Il s'agit tout autant d'attirer des populations nouvelles que de maintenir les populations « déjà-là ». La « famille stable, à revenus moyens »<fnref n="280" /> occupe une place de choix dans la définition des publics visés. (3.2.1. ). L'attraction et le maintien de ces population attendues reposent sur l'adaptation de certains espaces urbains à leurs attentes supposées (3.2.2. )

<footnote n="280">²⁸⁰ Sala Pala V., Morel-Journel C., 2013, op. cit., p. 133.</footnote>
### 3.2.1. Les familles et jeunes actifs, cibles prioritaires de l'attractivité résidentielle

Sur les cinq terrains d'enquête, les familles et classes moyennes constituent les cibles privilégiées de l'attractivité résidentielle. Les communes ornaises visent tout particulièrement les familles et jeunes actifs. Il s'agit à la fois de s'assurer que les nouveaux arrivants s'installent prioritairement dans leurs communes mais aussi qu'ils s'y installent durablement. L'installation de ces ménages dans les centres assure le maintien des services et des équipements. Cet élu de l'intercommunalité d'Argentan Intercom<fnref n="281" /> explique ainsi qu'il cherche prioritairement à accueillir des familles dans la commune-centre en proposant des aides financières, ces familles ayant des moyens inférieurs aux ménages retraités qui souhaitent se rapprocher des services :

> « Il y a une recentralisation des personnes âgées sur le centre-ville, entre le vieillissement des habitants et l'arrivée de personnes âgées des communes ou hameaux voisins. En gros, ceux-ci « grillent les plus jeunes » car ils ont plus de revenus pour acheter un logement dans la ville. Il faut trouver du logement pour les familles. Ce sont les populations qu'Argentan voudrait attirer car les personnes âgées ont les moyens de consommer mais n'apportent pas de « plus-value » à long terme. »

Le départ des familles et jeunes actifs est aussi perçu comme l'une des principales causes du déclin démographique des intercommunalités. Le PLUi de Flers fait ainsi du « départ de jeunes ménages actifs, avec ou sans enfants, qui accèdent à la propriété dans les autres territoires du Pays du Bocage pour des questions liées notamment à la fiscalité, mais également au souhait d'un logement "à la campagne" »<fnref n="282" /> l'une des principales causes du déclin. Ce sont aussi les cibles estimées les plus réalistes d'une stratégie d'attractivité puisque ces ménages sont à une étape déterminante de leur parcours résidentiel. L'accession à la propriété correspond souvent ensuite à une plus grande stabilité des ménages. Le programme local de l'habitat d'Alençon fait aussi de la proposition d'offres de logements aux « jeunes ménages primo-accédants réalisant actuellement leur projet hors [de l'intercommunalité], la « marge de manœuvre principale pour enrayer cette baisse démographique »<fnref n="283" />».

<footnote n="281">²⁸¹ Entretien avec un élu en charge de l'habitat, Argentan Intercom, le 2 juillet 2018.</footnote>

<footnote n="282">²⁸² Flers Agglo, 2015, PLUI – 1.2 Justifications du projet et dispositions pour sa mise en œuvre, p. 13.</footnote>

<footnote n="283">²⁸³ Communauté urbaine d'Alençon, 2011, Programme local de l'habitat 2012-2018 – Programme d'actions, p.16.</footnote>
Ces familles et jeunes actifs recherchés sont généralement ciblés sans référence à un type de profession ou à des niveaux de revenus. Les documents de planification décrivent toutefois des ménages aux revenus stables, en capacité de payer des impôts locaux et de contribuer à l'économie locale. Ainsi, la communauté de Flers Agglo justifie sa stratégie d'attractivité résidentielle par « la conquête ou reconquête de populations disposant d'un pouvoir d'achat plus important [qui] constitue également un enjeu économique appréciable pour le territoire »<fnref n="284" />. Il s'agit notamment de ménages d'actifs résidant à l'extérieur de l'intercommunalité qu'il convient de « rapprocher au mieux des emplois offerts »<fnref n="285" />. À Alençon, ces ménages sont aussi attendus pour soutenir les commerces de centre-ville, comme l'explique le chef de service du programme Action Cœur de Ville : « Sur Alençon il faut à la fois remettre du commerce et refaire venir des habitants. Les commerces fonctionnent avec des habitants. Aujourd'hui si tous les commerces sont occupés, tant qu'il n'y aura pas d'habitants avec un pouvoir d'achat plus élevé... c'est compliqué » (Lledo, 2019, p. 72).

En complément des familles et jeunes actifs, trois types de ménages sont explicitement recherchés par les politiques d'attractivité résidentielle des villes ornaises. Il s'agit d'une part d'accompagner le mouvement observé depuis quelques années d'installation de ménages seniors en ville. Des ménages nouvellement retraités s'installent dans l'intercommunalité ou, plus fréquemment, des personnes âgées des communes voisines emménagent dans la commune-centre ou les bourgs. Ces ménages sont identifiés dans le PLUI de Flers Agglo comme « une population fortement demandeuse de services à la personne, constitue également un enjeu d'importance pour le fonctionnement de l'économie présentielle. Cette population des séniors concerne aussi bien les personnes autonomes en recherche d'un logement de taille moyenne et proche des aménités urbaines, que les personnes dépendantes, et appelle donc autant de réponses différenciées<fnref n="286" />». Ils sont aussi perçus comme des ménages « suffisamment solvables pour réaliser des travaux d'amélioration <fnref n="287" />». L'Aigle et Flers font aussi de l'attraction des salariés très qualifiés l'un des enjeux de l'attractivité résidentielle. En effet, certaines industries spécialisées font état de difficultés à recruter une main-d'œuvre qualifiée qui préfèrerait s'installer dans d'autres territoires. Il s'agit néanmoins d'un très petit nombre de ménages. Seule L'Aigle fait également des touristes une cible explicite de sa politique d'attractivité résidentielle. Tirant partie de sa proximité avec le

<footnote n="284">²⁸⁴ Flers Agglo, 2015, PLUI – 1.2 Justifications du projet et dispositions pour sa mise en œuvre, p. 15.</footnote>

<footnote n="285">²⁸⁵ Ibid.</footnote>

<footnote n="286">²⁸⁶ Ibid.</footnote>

<footnote n="287">²⁸⁷ CC du Pays de L'Aigle, 2016, compte-rendu de l'atelier habitat préparatoire au PLUI, p. 1.</footnote>
Perche, L'Aigle anticipe ainsi une augmentation du nombre de résidences secondaires sur son territoire, qui participerait au renforcement de l'économie présentielle sur le territoire<fnref n="288" />. Dans les autres villes, la volonté d'attirer des touristes n'est pas absente mais elle se traduit plutôt par des démarches de valorisation de l'histoire et du patrimoine local.

Au Havre, les politiques d'attractivité résidentielle sont plus expressément tournées vers les ménages des catégories sociales aisées et étudiants. Dans le sillage du plan Campus 2000, la ville étoffe son offre de formation en enseignement supérieur avec le développement d'un deuxième site universitaire dans le quartier de l'Eure. La commune du Havre envisage à travers ces équipements « générer une croissance de la population étudiante »<fnref n="289" />, qui s'installerait ensuite durablement sur le territoire pour « répondre à la demande en jeunes diplômés du bassin d'emploi havrais ». En complément, l'enjeu est de développer une offre de logements pour les étudiants, principalement dans le centre ancien. La sociologue C. Santana-Bucio (2018) montre également comment le programme de revalorisation de l'interface ville/port initié depuis les années 2000 s'inscrit dans une stratégie d'attractivité résidentielle. Projets architecturaux iconiques, construction de grands équipements, déploiement d'une offre culturelle, installation du campus étudiant, le secteur des docks cumule tous les attributs du projet de gentrification (Orillard et al., 2018 ; Girardin, 2020). Il s'accompagne d'un intense programme de renouvellement urbain où se concentrent les programmes immobiliers neufs de la ville dans les années 2000. L'enquête menée par C. Santana-Bucio (2013) auprès des habitants de ce nouveau quartier a bien confirmé la surreprésentation des professions et catégories socioprofessionnelles plus aisées dans les nouveaux logements, sans toutefois conclure à l'amorçage d'un processus de gentrification.

L'amélioration du cadre de vie constitue néanmoins à la fois un levier pour attirer des ménages supplémentaires et pour retenir les ménages havrais. Le plan local d'urbanisme du Havre présente ainsi « la volonté d'offrir un environnement de qualité aux Havrais » comme un moyen, « capable à la fois de retenir les habitants actuels, mais également d'attirer de nouveaux habitants privilégiant un mode de vie urbain »<fnref n="290" />. L'objectif est en outre promu à l'échelle intercommunale par une politique de l'habitat destinée à « limiter l'évasion périurbaine en dehors de l'agglomération »<fnref n="291" />.

<footnote n="288">²⁸⁸ Pays d'Argentan, Pays d'Auge et d'Ouche, 2018, SCoT - 1.5 Explication des choix, p. 408.</footnote>

<footnote n="289">²⁸⁹ Le Havre, 2011, PLU – Projet d'aménagement et de développement durable, p. 16.</footnote>

<footnote n="290">²⁹⁰ Le Havre, 2011, PLU – Rapport de présentation, p. 22.</footnote>

<footnote n="291">²⁹¹ CODAH, 2016, PLH 2016-2021, p. 18.</footnote>
### 3.2.2. Cibles spatiales des politiques d'attractivité : les centres et quartiers péricentraux

La mise en œuvre de ces objectifs d'attractivité résidentielle repose généralement sur l'amélioration de l'environnement urbain et le déploiement d'une offre de logements conforme aux attentes supposées des populations ciblées. Elle se déploie toutefois de façon différenciée dans l'espace urbain. Au-delà d'une tendance partagée à la concentration des moyens publics dans les centralités, ces politiques d'attractivité se déclinent différemment selon les quartiers.

**Le Havre : différencier les cibles de l'attractivité résidentielle selon les quartiers**

La conciliation des objectifs à destination de populations potentielles et des ménages « déjà-là » s'incarne par exemple dans les ambitions différentes de la municipalité havraise selon les quartiers. Quelques quartiers emblématiques concentrent les attentes d'attraction d'une population nouvelle : étudiants, jeunes diplômés, cadres, etc. Il s'agit du renouvellement urbain des quartiers autour des docks (Santana Bucio, 2018) et du centre-ancien où la commune concentre les nouveaux équipements universitaires et de loisirs (cf. Figure 6-11). S'y ajoute un quartier périphérique développé en extension urbaine, le grand Hameau, commercialisé à la fin des années 2000 et destiné à convaincre les ménages de rester, notamment les familles, en leur proposant au sein-même de la commune-centre la possibilité d'un habitat pavillonnaire, supposément recherché (Bilger et al., 2018). Le centre-ville reconstruit comme le centre ancien font l'objet d'interventions diverses visant à améliorer le cadre de vie avec d'importants dispositifs d'aides à la réhabilitation. Les quartiers d'habitat social des plateaux Nord ou du sud de la ville qui concentrent les populations à plus faibles revenus ne sont pas pour autant exclus de l'intervention publique. Depuis les années 1990, des politiques de rénovation urbaine d'ampleur s'y succèdent. L'ancien délégué de l'ANRU pour la Normandie<fnref n="292" /> évoque ainsi « l'assez grande réussite des programmes ANRU » où la municipalité était très impliquée. Outre la coordination du projet, celle-ci a financé d'importants travaux d'aménagement, de requalification des espaces publics ainsi que la desserte en tramway des quartiers politique de la ville du Plateau.

<footnote n="292">²⁹² Entretien avec le délégué territorial de l'ANRU en Normandie de 2003 à 2011/2012, réalisé le 13 novembre 2018.</footnote>
<figure><img src="image_49.png" /><figcaption>Figure 6-11 : Localisation des principaux quartiers d'habitat social et des secteurs de projets urbains de la commune-centre</figcaption></figure>

Sources : CODAH, Conventions PNRU & NPNRU, RPLS 2017

## Villes ornaises : organiser l'attractivité des centres-villes et centres bourgs

À Alençon, Flers et Argentan, quartiers de la politique de la ville et centre-ville constituent également les deux cibles privilégiées des stratégies d'habitat exposées dans les documents de planification. Les quartiers de la politique de la ville ont fait l'objet d'importants programmes de rénovation urbaine. Ceux-ci ont concentré les investissements des collectivités locales dans les années 2000. À Alençon, la requalification du principal quartier d'habitat social, Perseigne, est même intégrée à la première convention de redynamisation qui a suivi la fermeture de l'usine Moulinex, signée en 2002²⁹³, au titre des mesures destinées à la revitalisation et à l'amélioration de l'attractivité du bassin d'Alençon. Au moment de

<footnote n="293">²⁹³ Convention de redynamisation des sites et bassins d'emploi de la Basse-Normandie affectés par la fermeture totale ou partielle des usines Moulinex dite « convention Moulinex » approuvée par la communauté urbaine d'Alençon le 20 décembre 2001.</footnote>
l'enquête, en 2018, ces villes ont maintenu des outils de suivi et du personnel dans la mise en œuvre des contrats de ville et les démarches de gestion urbaine de proximité.

On observe néanmoins une priorisation croissante des moyens sur les centres-villes et centres bourgs. S'il s'agit d'objectifs récurrents des politiques de l'habitat, qui se retrouvent au moins depuis le milieu des années 2000 dans les documents de planification, ils s'affichent progressivement comme priorité des agendas politiques locaux au cours des années 2010. Cette évolution est commune à de nombreuses villes, notamment en contexte de décroissance urbaine (Miot et al., 2021). Les collectivités locales ornaises justifient ce recentrage par trois arguments. Premièrement, les centres sont identifiés comme des espaces qui concentrent les difficultés urbaines. Bien que dispersés sur l'ensemble du territoire, la vacance et l'habitat dégradé y sont les plus visibles. Ils renvoient aussi à des modes de gestion de l'espace urbain problématiques : petites copropriétés difficiles à entretenir pour des propriétaires à faibles revenus, persistance de nombreuses situations de « mal logement », vacance des logements situés au-dessus des rez-de-chaussée commerçants. Comme l'explique un chargé d'opérations habitat de la ville d'Alençon<fnref n="294" />, l'absence d'entrée distincte pour les logements situés au-dessus de rez-de-chaussée commerçants ne facilitent pas leur location. Souvent, « les propriétaires ont gardé tous les immeubles mais ne valorisent que le rez-de-chaussée »<fnref n="295" />. Deuxièmement, elles mettent en avant l'importance de préserver des fonctions de centralité, historiquement établies dans la commune-centre, pour l'ensemble du territoire afin d'enrayer le déclin. Il s'agit à la fois d'assurer à plus long terme le maintien de commerces et services de proximité mais aussi de rentabiliser ces charges de centralité. Le PLUI d'Argentan Intercom justifie ainsi la concentration des moyens de l'EPCI dans la commune-centre pour tirer parti de « la présence de l'ensemble des réseaux suffisamment calibrés, permettant un raccordement important et un retour sur investissements réalisés par la collectivité »<fnref n="296" />. Troisièmement, on peut aussi supposer un effet de priorisation spécifique pour ces communes et collectivités dotées de moyens financiers réduits pour mettre en œuvre les politiques de l'habitat. Les programmes de rénovation urbaine des quartiers d'habitat social ont mobilisé les moyens financiers des communes jusqu'au début des années 2010, limitant d'autant les interventions sur le centre ancien alors que les difficultés y sont visibles et s'y accumulent. Si les villes d'Argentan, Flers et L'Aigle bénéficient aussi des financements du programme NPNRU, ceux-ci sont plus faibles que lors du premier programme et ne vont pas donner lieu à des programmes de rénovation urbaine aussi

<footnote n="294">²⁹⁴ D'après Lledo, 2019, p. 28 – entretien réalisé le 3 juin 2019.</footnote>

<footnote n="295">²⁹⁵ Ibid.</footnote>

<footnote n="296">²⁹⁶ Argentan Intercom, 2015, PLUI-4. *Justifications des choix*, p. 259.</footnote>
ambitieux. Un élu du conseil départemental de l'Orne<sup>297</sup> justifie également la réorientation de la politique départementale de l'habitat par l'austérité croissante que connaissent les budgets des départements :

> « Il est apparu paradoxal [d'aider les organismes HLM] financièrement alors qu'ils avaient moins de difficultés que le département lui-même.

> Et je peux vous attester que cette politique m'a été recommandée par le directeur général des services de l'époque qui était un ancien de la DDE [actuellement DDT] et qui n'était pas soupçonné d'avoir des pensées idéologiques. On se disait « mais c'est complètement idiot on est en train de subventionner les organismes HLM qui sont plus riches que nous »

Dans ce contexte, la réorientation des moyens disponibles s'effectue sur le parc privé et plus spécifiquement sur la requalification de l'habitat des centralités. Il s'agit à la fois d'améliorer l'offre de logement existante, par la réhabilitation comme la production neuve, mais aussi de diversifier l'offre de logements pour proposer des produits plus en phase avec les aspirations supposées des publics cibles. Les collectivités locales soutiennent le développement d'une offre pavillonnaire neuve dans les communes centres. La commune d'Alençon relance ainsi un projet avorté de lotissement pavillonnaire en périphérie du centre-ville. À Flers, un projet similaire de ZAC est initié dans les faubourgs. Il s'accompagne aussi d'une recherche de densification des quartiers en incitant les propriétaires qui souhaitent diviser les terrains à augmenter le nombre de logements produits sur les parcelles. Les communes promeuvent aussi la production de petit collectif dans les centres urbains.

Ces évolutions se retrouvent aussi dans les choix d'allocation des aides destinées aux quartiers d'habitat social. Avec l'achèvement des programmes nationaux de rénovation urbaine, les collectivités locales ont progressivement mis un terme aux aides directes aux opérations de construction, réhabilitation ou démolition de logements sociaux. Seules quelques aides spécifiques subsistent. Elles concernent des secteurs d'intervention prioritaires comme la réhabilitation de logements dans les bourgs ruraux pour le conseil départemental de l'Orne ou des formes d'habitat spécifiques comme l'accession sociale à la propriété (cf. Tableau 6-4). Cela n'empêche pas la négociation d'aides financières de l'intercommunalité ou des communes à des opérations ponctuelles. Parallèlement, les aides au parc privé sont maintenues ou renforcées avec le co-financement des programmes de

<footnote n="297"><sup>297</sup> Entretien avec un élu du conseil départemental de l'Orne depuis 1985, en charge de différentes commissions, le 4 avril 2019.</footnote>
réhabilitation du parc privé de l'Agence nationale de l'amélioration de l'habitat et le développement d'aides à l'accession à la propriété pour les primo-accédants et les ménages à revenus modestes.

<table><caption>Tableau 6-4 : Évolution des aides à la pierre distribuées par les collectivités locales en 2018 – EPCI et Conseil départemental</caption><thead><tr><th></th><th>Aides financières</th><th>Evolutions récentes</th></tr></thead><tbody><tr><td>Conseil départemental de l'Orne</td><td>Financements pour l'adaptation du logement à l'autonomie dans le cadre du PIG<br>Financements pour la réhabilitation de logements dans le cadre du programme départemental de revitalisation des centres-bourgs</td><td>Arrêt du financement de l'offre neuve au 31.12.2015 puis arrêt des aides à la pierre pour le logement social en décembre 2017 (auparavant financement de la production neuve, la réhabilitation, la démolition, les opérations du PNRU).</td></tr><tr><td>Alençon</td><td></td><td>Subventions des déficits d'opérations neuves prévues dans le PLH 2008-2012</td></tr><tr><td>Flers</td><td>En cours de redéfinition – priorité donnée au parc privé d'après les entretiens menés</td><td>Aide pour la réhabilitation des logements les plus énergivores<br>Aide à la production neuve sous condition de performance thermique</td></tr><tr><td>Argentan</td><td>Aides à l'accession sociale à la propriété (PSLA)</td><td>Arrêt des aides à la production/réhabilitation du parc social</td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td></td><td>Aucune aide antérieure</td></tr><tr><td>Conseil départemental de Seine-Maritime</td><td>Prise de la délégation des aides à la pierre en 2019 : n'intervient plus au Havre</td><td></td></tr><tr><td>Le Havre</td><td>Aides à la production neuve, réhabilitation, démolition<br>Soutien à l'accession sociale à la propriété</td><td>Augmentation des aides au parc privé (et aides à l'ingénierie des communes)</td></tr></tbody></table>

Sources : PLH et PLUI divers, PSP Orne Habitat
Conclusion

Ces cinq terrains d'enquête permettent d'observer les stratégies d'acteurs dans les marchés immobiliers marqués par des processus de décroissance urbaine. Ceux-ci donnent à voir des processus de déclin différenciés par leur temporalité, leur ampleur mais aussi les ressources dont disposent les collectivités locales pour mettre en œuvre des politiques locales du logement, notamment lorsqu'elles sont en rupture avec les objectifs ou moyens des politiques nationales. Néanmoins, dans ces cinq terrains d'enquête, le logement social a constitué un instrument structurant des politiques urbaines passées. Il est également mobilisé pour servir les objectifs contemporains des politiques urbaines, tournées vers l'attraction de populations nouvelles mais aussi le maintien des populations déjà présentes.

Il s'agit maintenant d'observer comment le processus de décroissance urbaine et les évolutions propres au secteur HLM redéfinissent les stratégies des organismes HLM (chapitres 7, 8) et, ce faisant, la participation du logement social et ses opérateurs aux politiques urbaines contemporaines (chapitre 9).
Chapitre 7. Le logement social, segment
d'un marché détendu

Pour moi la tension, je ne sais pas ce que c'est. Je suis provocateur mais chacun
met des choses différentes derrière. (...) En vertu du [Code l'habitat et de la
Construction], on dit qu'il y a un classement des communes qui est établi pour
l'application de certaines aides. Ce sont des aides fiscales dans les communes où
il y a le plus grand déficit entre l'offre et la demande. C'est une première
définition. Après on s'aperçoit que « tension » chacun y met des définitions
différentes. Là aussi, je crois qu'il y a à éclaircir ce qu'on utilise comme terme et
ce qu'il y a derrière ce terme au niveau conceptuel. Je dis ça parce que nous,
quand on a révisé le zonage ABC qui est souvent qualifié de « zonage de
tension », la commande était la suivante : il devait y avoir un dispositif
d'investissement locatif avec l'orientation de dire que ce dispositif devait être en
mesure de favoriser la production de logements à loyer intermédiaire c'est-à-dire
un niveau de loyer entre le parc social et le parc privé. Bon, à tort ou à raison,
mais c'était une décision politique et nous, on s'est inscrit dans cette commande
(Responsable de l'actualisation du zonage ABC, DHUP, Ministère de la
Cohésion des Territoires<fnref n="298" />).

La notion de « territoire détendu » mobilisée par les fédérations HLM repose sur une
définition de ces territoires par leur marché immobilier (cf. chapitre 4). Néanmoins, elle paraît
insatisfaisante pour décrire le fonctionnement des marchés immobiliers des villes en
décroissance et davantage encore pour analyser le positionnement du logement social dans
ces marchés. Au-delà de l'image communément évoquée d'une situation de grand
déséquilibre entre une suroffre durable de logements abordables et une demande sur un
marché donné, elle fournit peu d'outils pour en mesurer l'ampleur. C'est d'ailleurs une des
critiques récurrentes émise par les professionnels du logement social pour contester l'usage
de la notion de détente pour qualifier ces territoires. Comme l'explique ce responsable de la
direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), bien que les marchés détendus

<footnote n="298">²⁹⁸ Adjoint à la cheffe des études économiques, DHUP, Ministère de la Cohésion des Territoires, entretien réalisé le 10 octobre 2016 avec Aurélie Delage.</footnote>
s'affirment comme une catégorie d'action structurante des politiques du logement depuis les années 2000 (cf. chapitre 3; Gimat et Mondain, 2018), ils correspondent à des définitions plurielles de la tension. Dans le secteur HLM, la tension apparaît ainsi comme une notion labile, tributaire des objectifs poursuivis par les politiques du logement du moment. La catégorie actuelle des zones détendues est ainsi définie par défaut comme l'ensemble des territoires pour lesquels un soutien public à l'investissement locatif privé n'est pas prioritaire (cf. chapitre 2).

Les travaux sur la décroissance urbaine ne fournissent guère plus d'éléments d'analyse pour caractériser le fonctionnement du logement social dans ces marchés immobiliers (cf. chapitre 1). Ils décrivent les principales manifestations de la décroissance urbaine sur le marché immobilier que constituent la vacance résidentielle (Hollander et al., 2009 ; Couch et Cocks, 2013 ; Rink et Wolff, 2015 ; Hollander et Hartt, 2019) et la baisse des prix immobiliers (Han, 2014 ; Manville et Kuhlmann, 2018 ; Power et Mumford, 1999) et se concentrent plutôt sur leurs conséquences sur la dégradation des quartiers et des logements (Greenberg et al., 1990 ; Jacobs, 1992), la baisse des ressources fiscales (Donald et al., 2014) ou le retrait des acteurs immobiliers privés (Bernt, 2009).

La déstabilisation des marchés immobiliers constitue pourtant l'une des manifestations centrales de la décroissance urbaine pour les organismes HLM. Ceux-ci mettent en avant l'augmentation du nombre de logements vacants, le décalage avec des réformes sectorielles qui privilégient le développement de la production neuve et la captation des mécanismes de rente pour financer leurs activités, la mise en concurrence avec le secteur locatif privé, etc. Le fonctionnement des marchés décroissants transforme ainsi les conditions d'exercice des organismes HLM et donne à voir de nouveaux enjeux de régulation pour l'action publique. Il ne s'agirait plus tellement d'assurer l'accès au foncier des organismes HLM mais plutôt d'assurer la répartition des ménages en quête de logements abordables entre l'ensemble des propriétaires immobiliers d'un marché.

C'est pourquoi je cherche à éclairer la redéfinition des conditions d'exercice des organismes HLM en contexte de décroissance urbaine par une analyse du fonctionnement des marchés immobiliers. Plus précisément, je m'intéresse aux phénomènes de concurrence, d'une part, entre organismes HLM, et d'autre part, vis-à-vis du secteur locatif privé. Puisque les marchés immobiliers constituent des constructions sociales, historiques et politiques, alors l'observation des acteurs, institutions et normes qui structurent ces marchés est essentielle pour comprendre leur fonctionnement. Cependant, en raison du manque de travaux sur les marchés immobiliers décroissants, une analyse préalable du marché centrée sur les prix, les
volumes et les statuts d'occupation était nécessaire. Il s'agit d'établir une première description de ces marchés avant de discuter dans les chapitres suivants de la façon dont les stratégies d'acteurs participent à une redéfinition des règles du marché et de ses frontières (Bonneval et Pollard, 2017).

L'analyse du marché immobilier par les prix et les statuts d'occupation montre que le contexte de décroissance urbaine contribue à élargir considérablement l'offre de logements financièrement accessible aux ménages à revenus modestes. Ce faisant, ce processus bouscule la segmentation préétablie des marchés selon les prix et les statuts d'occupation. Les propriétaires du secteur privé et du secteur social sont en compétition pour loger ces ménages modestes. Ainsi, l'élargissement des possibilités résidentielles des ménages et accroissement de la concurrence entre propriétaires apparaissent alors comme les deux faces d'un même processus (1.). Les formes et l'intensité de cette concurrence varient toutefois selon les marchés enquêtés, ce qui met en évidence d'autres facteurs comme les réformes de la gestion de la demande ou la structure du parc de logements dans le renforcement de la compétition entre bailleurs (2.).

Cette enquête sur le fonctionnement des marchés immobiliers est issue d'un étonnement vis-à-vis de cette concurrence omniprésente dans les discours et pratiques des organismes HLM. Par conséquent, la démarche d'enquête a été très itérative. Elle combine des bases de données diverses, agrégeant selon les enjeux, des territoires ou des périodes différentes. Si ces données ne permettent pas de dresser un panorama précis des prix et volumes de l'offre de logement, elles permettent d'observer l'insertion du logement social dans le marché immobilier local et notamment le rapprochement des prix pratiqués par le parc locatif privé. De même, les concepts mobilisés dans l'analyse tiennent davantage du « bricolage épistémologique » (Scherrer, 2010) déjà évoqué que de l'affirmation de filiations théoriques.
Le fonctionnement du logement social dans les marchés immobiliers en contexte de décroissance est atypique par de nombreux aspects : diminution du nombre de demandeurs, hausse de la vacance, renforcement de la concurrence entre opérateurs, etc. Considérer les marchés immobiliers comme une juxtaposition de segments plus ou moins homogènes permet toutefois d'esquisser une hypothèse plus générale sur l'évolution de la place du logement social dans le marché immobilier : le processus de décroissance urbaine correspond à une désegmentation des marchés immobiliers qui redéfinit la place du logement social. Autrement dit, dans ces marchés décroissants, les échanges entre organismes HLM et ménages pour la location des logements sociaux sont de plus en plus dépendants des échanges en cours sur les autres segments de marchés.

La segmentation d'un marché correspond à son découpage théorique entre une série de catégories. En reprenant la notion telle qu'elle est entendue dans la théorie micro-économique, le segment peut être défini comme un ensemble de logements pour lesquels 1/les prix sont identiques lorsque les caractéristiques sont similaires, 2/les logements aux caractéristiques similaires ont des prix différents dans les autres marchés (Watkins, 2001). La notion de segment reste ainsi problématique en raison du flou sur les critères qui définissent la similarité des logements. Si une segmentation, c'est-à-dire la définition de catégories de logements, est nécessaire pour observer le marché, le choix des critères repose ainsi sur des choix théoriques ou méthodologiques qui cadrent l'analyse du marché (Driant, 1997 ; Boulay, 2011). La segmentation fournit toutefois un premier outil pour l'analyse du fonctionnement des marchés locaux de l'habitat. Elle permet aussi de proposer une première caractérisation de la concurrence sur les marchés immobiliers : concurrence et segmentation du marché constituent les deux faces d'un même processus. Pour un logement donné, la concurrence est forte avec les logements du même segment puisqu'ils partagent les mêmes caractéristiques. Ils peuvent potentiellement satisfaire la même demande. À l'inverse, la concurrence est faible avec les logements des autres segments qui ne correspondent pas à la même demande.

Selon cette approche, le logement locatif social constitue alors un sous-marché spécifique d'un marché segmenté selon les revenus des ménages<fnref n="299" />. Les missions assignées par l'État au

<footnote n="299">²⁹⁹ Même si au sein du parc locatif social, l'offre de logements est aussi très segmentée selon les conditions de financement initiales, à l'origine de plafonds de loyers et de plafonds de ressources pour les ménages très différents.</footnote>