# Les organismes Hlm à l'épreuve de la décroissance urbaine

Marie Mondain

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## To cite this version:

Marie Mondain. Les organismes Hlm à l'épreuve de la décroissance urbaine. Architecture, aménagement de l'espace. Université Paris 1 - Panthéon Sorbonne, 2021. Français. NNT: tel-03864242

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Submitted on 21 Nov 2022

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U.M.R 8504 Géographie-Cités

Ecole doctorale de Géographie de Paris

Thèse pour l'obtention du titre de docteur

LES ORGANISMES HLM A L'EPREUVE DE LA DECROISSANCE URBaine

Dirigée par Sylvie Fol et Yoan Miot

Présentée et soutenue publiquement par Marie Mondain

le 14 décembre 2021

Devant le jury composé de :

<table><thead><tr><th></th><th>Bruno Daly</th><th>Directeur des études patrimoniales</th><th>Fédération des OPH</th><th>Examineur</th></tr></thead><tbody><tr><th>Jean-Claude Driant</th><td></td><td>Professeur</td><td>Université Paris-Est Créteil</td><td>Examineur</td></tr><tr><th>Sylvie Fol</th><td></td><td>Professeure</td><td>Université Paris 1 Panthéon Sorbonne</td><td>Directrice</td></tr><tr><th>Yoen Miot</th><td></td><td>Maître de conférences</td><td>Université Gustave Eiffel</td><td>Directeur</td></tr><tr><th>Julie Pollard</th><td></td><td>Maîtresse d'enseignement et de recherche</td><td>Université de Lausanne</td><td>Rapporteure</td></tr><tr><th>Hélène Roth</th><td></td><td>Maîtresse de conférences</td><td>Université Clermont Auvergne</td><td>Examinatrice</td></tr><tr><th>Valérie Sala Pala</th><td></td><td>Professeure</td><td>Université Jean Monnet Saint-Étienne</td><td>Rapporteure</td></tr></tbody></table>
<figure><img src="image_3.png" /></figure>
Cette thèse a reçu le soutien de la Fondation Palladio et de Pôle emploi.
<figure><img src="image_4.png" /></figure>
REMERCIEMENTS

A ceux qui m'ont donné envie d'entreprendre cette thèse au cours de mes premières
expériences professionnelles : Hervé Léon et Marc Depriester du bureau d'études Aures,
Cécile Bouclet et les collègues du CODRA, la DDT des Ardennes et l'équipe de gestion
urbaine de proximité de Dreux.

A mes directeurs de thèse, Sylvie et Yoan, qui m'ont fait confiance pour ce projet. Un
immense merci pour votre accompagnement à la fois exigeant et bienveillant. Merci aussi
pour votre partage d'une conception de la recherche attentive aux enjeux sociaux.

A Laurent Goyard, Jean-Christophe Margelidon et Bruno Daly qui ont fait le pari d'accueillir
une jeune chercheuse à la fédération des OPH. Et à tous les collègues qui m'ont m'intégrée
au mystérieux « monde HLM » : Anne, Antoine, Brigitte, Catherine, Carole, Céline,
Charlotte, Chloé, Denise, Gislaine, Dominique Sainz, Dominique Belargent, Dominique
Brésard, Fréjus, Jean-François, Lila, Manuel, Mathilde, Patrick, Philipe, Pierre, Pascal,
Rosanne, Sandrine, Valérie, Véronique, Willy. Merci aussi à tous ceux qui ont donné de leur
temps pour m'ouvrir l'accès aux terrains d'enquête : Elsa Lefèbvre pour la scène havraise,
Christophe Bouscaud pour l'immersion dans l'Orne, Cécile Remilliers, Grégory Bouscquet,
pour l'enquête nationale, et tous les autres.

Si la rédaction est un travail solitaire, heureusement la recherche ne l'est pas. Merci aux membres du jury qui ont accepté d'évaluer ce travail, aux chercheurs de l'ANR Altergrowth qui m'ont intégré à leurs projets, à Vincent Béal pour sa participation au comité de thèse, aux doctorants du GT HLM (Amandine Mille, Anne-Laure Jourdheuil, Benjamin Leclerc, François Rochon, Matthieu Gimat, Mariana Tournon, Virginia Santilli), aux organisateurs de la JE « Produire la ville sans argent ». Merci aussi aux doctorants du labo' : les historiques (Clara, Elisabeth, Emma, Laetitia, Leïla, Marion, Thibault), la nouvelle génération (Clément, Etienne, Fanny, Joséphine, Julie, Natacha), les permanents du 2ème étage (Anaïs, Annaëlle, Ceyda, Cinzia, Laurent, Milan). Pour les échanges stimulants, les relectures et tout le reste.

Aux ami.e.s, à ma famille, et aux copain.e.s du Moulin bleu qui m'ont accueilli pour les
confinements successifs. Certains d'entre eux vous se sont même prêtés au jeu fastidieux des
sept erreurs de la rédaction universitaire. Merci énormément !

A Victor aussi. J'ai hâte des années qui s'annoncent !
<figure><img src="image_5.png" /></figure>
# SOMMAIRE

## Introduction générale .................................................................................................................. 11

## Chapitre 1. Appréhender la participation des organismes HLM aux politiques urbaines en contexte de décroissance .................................................................................................................. 25

1. La décroissance urbaine, une bifurcation durable des trajectoires urbaines ........................................ 27

2. La renégociation de la place des organismes HLM dans les politiques urbaines des villes en décroissance.................................................................................................................. 47

3. L'évolution du rôle des organismes HLM au gré des réformes sectorielles................................................ 61

4. Investiguer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines en contexte de décroissance.................................................................................................................. 74

## Chapitre 2. Observer les organismes HLM en contexte de décroissance ........................................ 85

1. Observer les organismes HLM en contexte de décroissance urbaine et leur participation aux politiques urbaines.................................................................................................................. 86

2. Méthodes de collecte et d'analyse de données.................................................................................. 102

## PARTIE 2. LA DÉCROISSANCE URBANE VUE D'EN HAUT – CONSTRUCTION ET MISE A L'AGENDA PAR LES FÉDÉRATIONS HLM .................................................................................................................. 127

## Chapitre 3. L'absence de mise à l'agenda des processus de décroissance identifiés dans les régions de tradition industrielle ........................................................................................................ 132

1. La reconnaissance locale de processus de décroissance urbaine .................................................... 135

2. La décroissance urbaine sur le plan national : un enjeu discret et non spécifique.................... 162

## Chapitre 4. Les « territoires détendus », mise à l'agenda sectorielle de la décroissance urbaine dans les années 2010 .................................................................................................................. 185

1. Les politiques nationales du logement à l'épreuve de la décroissance urbaine .................................... 187

2. Villes en décroissance urbaine, un sous-ensemble des « territoires détendus » ........................ 207

3. Vers une intégration de la décroissance urbaine aux politiques nationales du logement ........ 227

## Chapitre 5. Logement social, locataires et OPH en contexte de décroissance urbaine ............ 237

1. Typologie des OPH selon leur implantation dans une ville en décroissance .................................... 239

2. Les villes en décroissance, contexte emblématique du regain de la vacance HLM .................... 243

3. Une spécialisation dans le logement des ménages à faibles revenus................................................ 260

4. Des contraintes financières redoublées.................................................................................... 273
<table>
  <tbody>
    <tr>
      <td><strong>PARTIE 3. LA DÉCROISSANCE URBAINE VUE D'EN BAS- STRATÉGIES D'ACTEURS EN MARCHÉ IMMOBILIER DÉCROISSANT</strong></td>
      <td><strong>291</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Chapitre 6. Trajectoires de décroissance urbaine et politiques du logement</strong></td>
      <td><strong>293</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td>1. Cinq villes, reflet de la diversité des situations de décroissance urbaine en France</td>
      <td>294</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>2. Le logement social, instrument du (re)développement urbain depuis la Seconde Guerre mondiale</td>
      <td>308</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>3. Collectivités locales : capacités différenciées et enjeux communs des politiques de l'habitat</td>
      <td>322</td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Chapitre 7. Le logement social, segment d'un marché détendu</strong></td>
      <td><strong>343</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td>1. Des marchés peu segmentés, une concurrence généralisée</td>
      <td>346</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>2. Les effets du renforcement de la concurrence pour le secteur HLM</td>
      <td>365</td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Chapitre 8. Bâtir, loger, gérer : l'activité des organismes HLM en marché décroissant</strong></td>
      <td><strong>393</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td>1. Se développer en contexte de décroissance urbaine : partir, rester, venir</td>
      <td>395</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>2. Au quotidien : produire et gérer le logement social en contexte de décroissance urbaine</td>
      <td>427</td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Chapitre 9. Du côté des collectivités locales, mobiliser le logement social pour faire la ville décroissante</strong></td>
      <td><strong>451</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td>1. Le logement social, instrument attendu des collectivités locales en contexte de décroissance</td>
      <td>454</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>2. Mobiliser les organismes HLM</td>
      <td>464</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>3. Orienter la production neuve HLM au service du renouvellement des centres</td>
      <td>488</td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Conclusion générale</strong></td>
      <td><strong>513</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Bibliographie</strong></td>
      <td><strong>529</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Table des figures</strong></td>
      <td><strong>549</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Table des tableaux</strong></td>
      <td><strong>552</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Table des encadrés</strong></td>
      <td><strong>555</strong></td>
    </tr>
    <tr>
      <td><strong>Annexes</strong></td>
      <td><strong>557</strong></td>
    </tr>
  </tbody>
</table>
# GLOSSAIRE

ADIL : Agence départementale pour l'information sur le logement

ANIL : Agence nationale pour l'information sur le logement

ANAH : Agence nationale de l'amélioration de l'habitat

ANCOLS : Agence nationale de contrôle du logement social

ANCT : Agence nationale de la cohésion des territoires

ANIL : Agence nationale pour l'information sur le logement

APL : Aide personnalisée au logement

AURH : Agence d'urbanisme de la région havraise

CAF : Caisse des allocations familiales

CCH : Code de la construction et de l'habitat

CGET : Commissariat général à l'égalité des territoires

CIFRE : Convention industrielle de formation par la recherche

CRHH : Comité régional de l'habitat et de l'hébergement

CGLLS : Caisse de garantie du logement locatif social

CIV : Comité interministériel à la ville

CUS : Convention d'utilité sociale

DALO : Droit au logement opposable

DHUP : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (au sein du Ministère de la Cohésion des Territoires et de la Transition écologique)

DIS : dossier individuel de situation

DREAL : direction régionale de l'équipement, de l'aménagement et du logement

DSQ : programme Développement social des quartiers

EPF : établissement public foncier

Filocom : fichier des logements des communes

FNAP : Fonds national des aides à la pierre

GIRZOM : groupe interministériel pour la restructuration des zones minières

HBM : habitation à bon marché (nom d'un prêt)

HLM : habitation à loyer modéré

HLM-O : HLM ordinaire (nom d'un prêt)

HVS : programme Habitat et Vie Sociale

NPNRU : nouveau programme de renouvellement urbain depuis 2014
OPS : enquête « Occupation du parc social »

OPAC : office public de l'aménagement et de la construction

OPAH : opération programmée d'amélioration de l'habitat

PALULOS : prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale

PCL : prêt conventionné locatif

PCS : professions et catégories socioprofessionnelles

PLAi : prêt locatif aidé d'intégration

PLH : programme local de l'habitat

PLI : prêt locatif intermédiaire

PLS : prêt locatif social

PLU : plan local d'urbanisme

PLUI : plan local d'urbanisme intercommunal

PLUS : prêt locatif à usage social

PNRQAD : programme national de requalification des quartiers d'habitat dégradés

PNRU : programme national de rénovation urbaine de 2003 à 2014

PSLA : prêt social de location-accession

PSP : plan stratégique de patrimoine

PSR : programme social de relogement (nom d'un prêt)

RGPP : révision générale des politiques publiques

RPLS : répertoire du parc locatif social

SCOT : schéma de cohérence territorial

SISAL : système d'information pour le suivi des aides au logement

SNE : système national d'enregistrement (des demandes de logement social)

USH : Union sociale pour l'habitat

ZAC : zone d'aménagement concerté

ZUP : zone à urbaniser en priorité
Introduction générale

« Certains territoires sont aujourd'hui en décroissance ou en « resserrement » urbain. Souvent ceux des bourgs, des petites et des villes moyennes, où les Hlm ont accompagné le développement industriel du pays pendant les « Trente glorieuses ». Ici, au Creusot, cette histoire intime entre l'industrialisation et l'urbanisation, entre l'habitat ouvrier et les Hlm, va nous être rappelée. (...)

Ce patrimoine Hlm, intimement lié à l'industrialisation, à la croissance est aujourd'hui en vif décalage avec les aspirations des habitants, avec les marchés du logement. Et nos organismes Hlm sont impactés par les difficultés induites par ce décalage : recettes faibles parce qu'il y a de la vacance, besoins d'investissements très élevés, parce qu'il faut repenser, démolir, transformer parfois en présence d'amiante, raréfaction des financements, concurrences accrues parce qu'il y a peu d'habitants et qu'il faut les fidéliser, les accompagner dans leurs parcours de vie. (...)

Or, ces dernières années, les efforts publics ont davantage porté sur la production en zone tendue et sur la rénovation urbaine des quartiers. Les territoires en décroissance ont fait l'objet de bien moins d'attentions. ».

Ce sont les premiers mots du discours introductif du président de l'Union sociale pour l'habitat, Jean-Louis Dumont, au colloque intitulé « Territoires en décroissance » organisé le 23 juin 2015 par les fédérations HLM. Au cours de cette journée, les participants prennent connaissance de différentes études réalisées par les fédérations HLM sur ces territoires<fnref n="1" /> et échangent sur leurs expériences professionnelles. Ils débattent des difficultés auxquelles sont confrontés les organismes HLM dans ces territoires qualifiés de « décroissants », « détendus » ou encore « en mutation ». Si l'augmentation de la vacance joue un rôle central, ces difficultés concernent plus largement l'évolution des profils des ménages à la fois moins nombreux et marqués par des difficultés sociales ou économiques plus importantes. Ce sont aussi des perspectives limitées de développement dans ces territoires à l'exception de constructions dédiées à des publics spécifiques comme les personnes âgées ou les adultes en situation de handicap. Enfin, ces changements sont sources de difficultés financières pour les

<footnote n="1">¹ FOPH, 2014, *La recomposition du parc social en territoires détendus* ; USH, 2015 *Devenir des quartiers HLM dans les zones à marchés très détendus*.</footnote>
organismes HLM, qui connaissent une diminution de leurs recettes à mesure que la vacance se développe dans leur patrimoine mais doivent poursuivre l'entretien de celui-ci.

18% des organismes HLM<fnref n="2" /> assistent à cette journée ainsi que de nombreux élus. Leurs échanges sont relayés par les médias nationaux, bien au-delà de la presse professionnelle. Comment expliquer le succès de cette journée qui mobilise une rhétorique de la décroissance plus fréquemment associée dans l'imaginaire collectif aux villes nord-américaines comme Detroit ou aux villes d'ex-Allemagne de l'Est comme Leipzig pour décrire les villes françaises ? Et plus encore, pourquoi les organismes HLM se saisissent publiquement de cette question de décroissance urbaine à une époque où elle est encore largement absente des politiques nationales du logement en France (Dormois et Fol, 2017 ; Buhnik, 2018) ?

Le succès de cet évènement met en évidence deux enjeux de la décroissance urbaine en France. Il souligne d'une part la diffusion de ce processus à de nombreuses villes petites et moyennes depuis plusieurs décennies. Les organismes HLM implantés dans l'ensemble des villes françaises de plus de 5 000 habitants sont ainsi aux premières loges pour en percevoir les effets. D'autre part, cette manifestation atteste de la dimension politique de la décroissance urbaine. Les difficultés identifiées par les organismes HLM ne sont ainsi pas seulement imputées à des effets locaux mais aussi à des politiques d'aménagement passées et aux orientations actuelles des politiques du logement. La priorisation des moyens de l'Etat pour augmenter la production de logements sociaux en « zone tendue » se ferait aux dépens des moyens alloués aux organismes HLM dans les villes en décroissance.

Dans ce contexte, l'objectif de cette thèse est d'explorer les conséquences de la décroissance urbaine pour les activités de production et de gestion des organismes HLM. Ce faisant, je cherche à rendre compte du rôle des organismes HLM dans la recomposition des politiques urbaines à l'œuvre dans les villes en décroissance, à partir de l'exemple des politiques du logement.

## Organismes HLM, fédérations HLM et logement social

En prenant pour objet les organismes HLM et leur patrimoine, je ne m'intéresse qu'à une partie du logement social et de ses opérateurs. En effet, bien qu'il n'existe pas de définition univoque du logement social, dans les pays européens, un logement est généralement considéré comme social dès lors que « les conditions de fourniture et

<footnote n="2">² 122 organismes HLM sont représentés parmi les 267 offices publics de l'habitat, 250 entreprises sociales pour l'habitat et 169 sociétés coopératives d'HLM existant en 2015.</footnote>
d'occupation sont soumises à des obligations spécifiques afin de permettre aux personnes
éprouvant des difficultés à se loger aux conditions prévalant sur le marché d'accéder et de
se maintenir dans un logement décent et abordable » (Ghékière, 2007, p. 83). Si une telle
définition exclut le parc social « de fait »<fnref n="3" />, elle englobe encore une diversité de logements
aidés à l'instar du parc locatif éligible aux aides personnelles au logement ou bien aux
logements acquis grâce à des dispositifs de soutien à l'accession à la propriété. Je mobilise
donc une définition plus restrictive qui identifie le logement social au parc locatif produit et
géré par les organismes HLM. Cette définition est fréquemment mobilisée dans la statistique
publique et dans les travaux de recherche sur le logement en France (Driant, 2002b ;
Steinmetz, 2013 ; Gimat, 2017). Elle fait écho à une différenciation historique des filières de
production et de gestion des logements en France depuis le milieu du XXème siècle entre un
secteur privé et un secteur social, chacun ayant une réglementation, des modes de
financement, des opérateurs et des réseaux d'influence spécifiques (Effosse, 2003).

Les organismes d'habitations à loyer modéré, ou plus communément les organismes HLM,
constituent ainsi les opérateurs historiques du logement social en France. En 2019, 471
organismes HLM étaient recensés dont 234 offices publics de l'habitat, 198 entreprises
sociales pour l'habitat et 39 coopératives HLM<fnref n="4" />. Ce sont des établissements en charge de la
production et la gestion de logements sociaux. Ils exercent des missions relevant de l'intérêt
général à travers l'amélioration des conditions d'habitat des personnes à ressources modestes
ou défavorisées, la mise en œuvre du droit au logement et la recherche de la mixité sociale<fnref n="5" />.
A ce titre, ils bénéficient d'aides spécifiques de l'Etat et d'exonérations fiscales et sont soumis
à un contrôle de leurs activités par les pouvoirs publics.

A l'échelle nationale, ces organismes HLM sont représentés par des organisations
professionnelles spécifiques à chaque statut. Les deux fédérations principales regroupent les
organismes HLM spécialisés dans la production et la gestion de logement social locatif : la
fédération des offices publics de l'habitat et la fédération des entreprises sociales de l'habitat.
Deux fédérations rassemblent les organismes HLM qui œuvrent pour l'accession à la
propriété des ménages à faibles revenus : la fédération des sociétés coopératives d'HLM et la
fédération des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la

<footnote n="3">³ C'est-à-dire des logements du parc privé spécialisés dans l'accueil de ménages à faibles revenus ou trouvant des difficultés à se loger sur d'autres segments du marché, en raison des loyers peu élevés pratiqués. Néanmoins, cette offre abordable ne reflète pas un contrôle des prix par la puissance publique mais plutôt le manque de confort et la vétusté, voire l'indignité des logements.</footnote>

<footnote n="4">⁴ USH, 2020, Hlm en chiffres - https://www.union-habitat.org/union-data/le-parc-hlm; consulté le 2 octobre 2021.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Articles L. 411 et L. 411-2 du Code de la construction et de l'habitat (CCH).</footnote>
propriété spécialisée. S'y ajoute une fédération des associations régionales d'organismes HLM. Ces cinq fédérations sont regroupées en une confédération, l'Union sociale pour l'habitat. Les organismes HLM ainsi que leurs fédérations constituent le « mouvement HLM ».

## La décroissance urbaine comme processus de redéfinition des politiques urbaines

Les travaux sur la décroissance urbaine, que l'on définira dans un premier temps comme un processus d'affaiblissement démographique, économique et social des villes, fournissent de premières pistes pour rendre compte du caractère durable et systémique des difficultés identifiées par les organismes HLM et leurs fédérations.

Perte de population, diminution des emplois, baisse des prix immobiliers ou paupérisation des ménages, aucun de ces facteurs pris un à un ne constituent des dynamiques nouvelles de développement urbain. Cependant les travaux les plus récents sur la décroissance urbaine<fnref n="6" />, témoignent d'une diffusion du processus (Baudet-Michel et Paulus, 2021 ; Cauchi-Duval, 2021). Si la dynamique de déclin se renforce là où elle était déjà présente depuis les années 1960-1970, elle se diffuse aussi à d'autres territoires. Il s'agit de villes situées dans des zones rurales enclavées, de villes petites et moyennes de régions de tradition industrielle et de quelques grandes villes industrielles comme Le Havre ou Saint-Étienne. En France, 38% des aires urbaines ont perdu des habitants entre 1990 et 2013 (Figure 0-1) malgré un contexte national de croissance démographique qui a bénéficié à la plupart des métropoles et capitales régionales.

<footnote n="6">⁶ Appréhendée à partir du critère démographique.</footnote>
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 0-1 : Aires urbaines selon le taux d'accroissement annuel entre 1990 et 2013</figcaption></figure>

Sources : Insee 2015 d'après Cauchi-Duval et Rudolph, 2018 – Séminaire Praticiens-Chercheurs ANR Altergrowth

Localement, les formes de la décroissance urbaine sont variées, attestant de la diversité de combinaisons entre configurations locales et processus globaux (Fol et Cunningham-Sabot, 2010 ; Martinez-Fernandez et al., 2012a). Périurbanisation, vieillissement de la population, vacance résidentielle, renforcement des ségrégations socio-spatiales, déclin des activités économiques, difficultés économiques des gouvernements locaux, sont autant de signes qui attestent de la difficulté à « découvrir ce qui se trouve derrière la pluralité des villes en décroissance »<fnref n="7" /> (Großmann et al., 2013, p. 222). La déstabilisation des marchés immobiliers résidentiels apparaît toutefois comme l'une des conséquences principales du processus de décroissance urbaine dans les travaux qui s'attachent à conceptualiser la décroissance urbaine (Hollander et al., 2009 ; Haase et al., 2014 ; Bernt, 2016 ; Haase et al., 2016). La hausse de la vacance résidentielle et la diminution des valeurs immobilières constituent ainsi les effets les plus visibles et les plus immédiats de la décroissance (Couch et Cocks, 2013 ; Han, 2014 ; Rink et Wolff, 2015 ; Manville et Kuhlmann, 2018 ; Döringer et al., 2019 ; Hollander et Hartt,

<footnote n="7">⁷ “Discovering what lies behind the plurality of shrinking cities”</footnote>
2019). Les ménages en quête de logement seraient de moins en moins nombreux tandis que le nombre de logements stagne ou s'accroît avec la construction de nouveaux logements.

A plus long terme, ce sont les fonctions résidentielles de l'espace urbain qui sont remises en cause par l'augmentation des logements vacants et la diminution des valeurs marchandes du foncier et de l'immobilier. La perte d'activités et d'habitants participe d'une dé-densification des espaces urbains. Cette dé-densification n'est pas coordonnée mais correspond plutôt à l'émergence de logements vacants, de friches et d'espaces sous-utilisés au gré des recompositions de l'activité économique et des trajectoires résidentielles des ménages. Organiser cette dé-densification constitue aussi un objectif de certaines collectivités locales affectées par les processus de décroissance. Il s'agit alors de conforter la densité urbaine des espaces centraux pour maintenir l'offre de services et les équipements existants. Les politiques du logement constituent l'un des moyens à disposition des collectivités locales pour mettre en œuvre ces stratégies de décroissance. La production neuve est concentrée dans les espaces centraux et, concomitamment, des logements sont démolis dans les quartiers périphériques.

La diminution des valeurs marchandes du foncier et de l'immobilier se traduit aussi par des pertes de recettes pour les propriétaires et promoteurs immobiliers présents dans les territoires en décroissance. Ce processus en fait des espaces peu attractifs pour la promotion immobilière en raison des perspectives de plus-value incertaines ou du moins faibles en comparaison d'autres territoires. Ce sont aussi les logiques d'entretien du patrimoine par les propriétaires bailleurs qui sont mises à mal. Ceux-ci ne seraient pas incités à entretenir un patrimoine pour lesquels les loyers ne permettent pas d'amortir ces investissements (Bernt, 2009). Le fonctionnement des marchés immobiliers décroissants participe ainsi d'une recomposition des acteurs en présence à travers le départ (ou la non arrivée) de certains d'entre eux et une perte de moyens financiers pour d'autres.

La décroissance urbaine ne constitue donc pas seulement un contexte source de nouvelles contraintes pour les organismes HLM mais plus fondamentalement un processus qui redéfinit les ressources, les objectifs et les acteurs des politiques urbaines. Ce constat d'un renouveau des acteurs est d'ailleurs mis en avant par les organismes HLM qui expliquent être « *bien souvent les seuls interlocuteurs vers lesquels les élus sont en mesure de se tourner* »<fnref n="8" />. Il fait écho aux recherches urbaines sur le rôle des organisations à but non lucratif, alliés des collectivités locales dans la mise en œuvre de politiques urbaines dans des contextes de marchés immobiliers durablement dévalorisés (Patterson et Silverman, 2013 ; Vergnaud,

<footnote n="8">⁸ FOPH, 2017, *Pour une meilleure adaptation des politiques du logement aux territoires détendus*, p.23.</footnote>
2018). Ce sont des organisations qui jouent un rôle économique local de premier plan par les emplois et les dépenses de consommation qu'elles génèrent. Cependant, et à la différence de nombre d'acteurs économiques, le départ de ces institutions ancrées est souvent impossible ou trop coûteux pour ces institutions qui « en raison de leur mission, des capitaux investis ou des relations entretenues avec les usagers ou employés, sont géographiquement attachées à certains territoires »<fnref n="9" /> (Webber et Karlstrom, 2009, p. 6). Au fur à mesure que les acteurs économiques quittent la ville et que les services publics perdent leurs moyens, ces institutions constitueraient des partenaires incontournables de la fabrique de la ville décroissante.

Les travaux sur la décroissance urbaine proposent ainsi plusieurs pistes pour analyser les difficultés mises en évidence par les organismes HLM, de même que leur rôle de partenaire des politiques urbaines locales. Plusieurs aspects restent toutefois non pris en compte par ces travaux, révélant à la fois des angles morts des recherches mais aussi des difficultés à mobiliser des cadres d'analyse qui, par leur ancrage théorique (régimes urbains, coalitions de croissance) ou les caractéristiques de leurs terrains d'enquête (grandes villes, promotion immobilière privée) prennent peu en compte les spécificités inhérentes aux organismes HLM. Deux aspects paraissent ainsi essentiels à l'analyse.

Il s'agit tout d'abord de la place singulière qu'occupent les organismes HLM sur le marché immobilier. En effet, la production de logements, leur entretien, de même que l'accès et le maintien au logement des ménages, reposent davantage sur des règles administratives que sur les mécanismes d'ajustement entre offre et demande de logements sur un marché donné. La sous-estimation du rôle des acteurs et des instituions constitue une critique récurrente des analyses néoclassiques qui façonnent la conception du marché immobilier dans les travaux sur la décroissance(Guy et Henneberry, 2000). Néanmoins, cette limite est particulièrement problématique pour observer les organismes HLM. Ceux-ci sont insérés dans un circuit de financement spécifique qui ne relève pas de l'ajustement entre une offre et une demande locale de logements. Il s'accompagne par exemple d'incitations à l'entretien du patrimoine indépendamment des dynamiques immobilières locales. De même, le rôle prééminent de la puissance publique dans la délimitation des frontières du logement social comporte des possibilités d'augmentation ou de baisse de la demande déconnectées du fonctionnement du marché local, par exemple à travers le relèvement des plafonds de loyer.

<footnote n="9">⁹ "by reason of mission, invested capital, or relationships to customers or employees, are geographically tied to a certain location".</footnote>
Ensuite, ces spécificités font écho plus largement à l'inscription des organismes HLM dans un secteur d'action publique : le secteur HLM. S'il s'agit d'une notion polysémique de la sociologie de l'action publique, le secteur est ici entendu comme un regroupement d'acteurs dont les positionnements s'influencent mutuellement<fnref n="10" />. Le secteur HLM correspondrait ainsi, aux organismes HLM et à leurs fédérations, considérés dans leurs interactions avec l'Etat, les collectivités locales et les différentes instances en charge de la politique du logement (Action Logement, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, ...). Ainsi, les règles et normes en vigueur dans le secteur HLM déterminent les modalités d'action et contraintes des organismes HLM dans les villes en décroissance.

Or le secteur HLM connaît d'importantes évolutions depuis deux décennies, entraînant une redéfinition des contraintes et modalités d'action des organismes HLM, qu'ils soient implantés ou non dans une ville en décroissance. De façon synthétique, la diminution des aides financières de l'Etat pour la production de logements sociaux reporte l'effort financier sur les organismes HLM qui sont incités à maximiser leurs recettes. Ce glissement s'opère à travers un ensemble de changements ayant trait au financement, aux compétences et à la gouvernance des organismes HLM : accroître la rentabilité des activités classiques de production et gestion locative, développer des activités qui permettent de bénéficier des mécanismes de valorisation du marché immobilier, concentrer les organisations du secteur. Il s'agit donc de prendre en compte le fonctionnement de ce secteur et ses évolutions pour éclairer les difficultés mises au jour par les organismes HLM.

## Une approche sectorielle de la décroissance urbaine : les organismes HLM comme groupe d'intérêt

En tant qu'acteurs des politiques du logement, les organismes HLM sont à la fois affectés par le processus de décroissance urbaine et participent à la gestion des difficultés induites par ce contexte. Concilier ces deux perspectives – les effets de la décroissance urbaine sur les activités des organismes HLM et la participation des organismes HLM dans

<footnote n="10">¹⁰ Je mobilise ici une définition issue des travaux de sciences politiques qui établit trois dimensions au secteur : « Premièrement, il comprend une dimension liée aux intérêts, constituée par un ensemble d'acteurs individuels ou collectifs, publics ou privés, professionnels ou profanes et qui rassemble les principales logiques d'action à l'œuvre au sein du secteur. Deuxièmement, il comprend une dimension institutionnelle reposant sur des règles, des procédures et des instruments spécifiques qui organisent les relations entre les acteurs, notamment lors de la mise en œuvre (budgets, choix organisationnels, outils et techniques). Troisièmement, un secteur comprend une dimension cognitive, soit la vision qu'ont les acteurs de cet environnement, de ses frontières et de ce qui s'y applique ou devrait s'y appliquer en termes d'action publique » (Halpern et Jacquot, 2015, p. 68)</footnote>
la mise en œuvre de politiques locales de gestion de la décroissance – ancre cette thèse dans une approche d’économie politique, c’est-à-dire une approche sensible aux dimensions économiques, politiques et sociales et à leur articulation (Adisson et Guironnet, 2020). Plutôt que de considérer les organismes HLM comme un allié attendu des politiques de gestion de la décroissance, il s’agit de mieux cerner ce rôle de partenaire à travers l’observation des modalités de participation des organismes HLM à ces politiques et leur imbrication dans un ensemble de contraintes liées aux processus de décroissance mais aussi aux évolutions contemporaines du secteur HLM.

Observer les organismes HLM en tant que groupe d’intérêt fournit une perspective d’analyse qui permet de tenir compte de ces différents aspects. Si ce parti-pris est en décalage avec les définitions les plus étroites des groupes d’intérêt, restreintes à l’étude de l’influence des acteurs économiques privés sur les politiques publiques, il semble toutefois confirmé par les analyses empiriques et sociologiques contemporaines des organismes HLM. De nombreux travaux de science politique sur les réformes des politiques du logement ont montré qu’à cette occasion, les organismes HLM poursuivaient parfois des intérêts distincts de ceux des pouvoirs publics et notamment du ministère des Finances (Zittoun, 2001 ; Steinmetz, 2013). Plus encore, les évolutions récentes du secteur HLM tendent à renforcer localement l’autonomie des organismes HLM vis-à-vis des gouvernements locaux ou du moins à accroître le poids de contraintes gestionnaires qui diffèrent et parfois s’opposent aux enjeux poursuivis par les politiques locales du logement.

La participation des organismes HLM à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques urbaines met en évidence des groupes d’intérêt distincts à l’échelle nationale et locale. A l’échelle nationale, ce sont principalement les fédérations HLM qui assument ce rôle, d’ailleurs prévu dans leurs statuts. Chaque organisme HLM adhère à l’une ou l’autre de ses fédérations, leur déléguant ainsi le monopole formel de la représentation des intérêts du secteur. Les liens d’adhésion sont forts puisque les accords négociés par les fédérations HLM auprès des pouvoirs publics engagent l’ensemble des adhérents. En contrepartie, les fédérations HLM bénéficient d’une reconnaissance officielle par les pouvoirs publics qui se traduit par des financements dédiés et l’accès aux instances décisionnelles des politiques du logement. A l’échelle locale, ce sont plutôt les organismes HLM qui sont identifiés comme groupe d’intérêt au sein des acteurs locaux des politiques du logement et plus particulièrement vis-à-vis des collectivités locales.

Cette approche par les acteurs permet ainsi de documenter la dimension politique de la décroissance urbaine. D’une part, l’analyse des relations entre les organismes HLM et les collectivités en termes de groupe d’intérêt revient à déconstruire le rôle de partenaire des
organismes HLM en resituant ces interactions dans un ensemble plus large d'acteurs
structurés par des rapports de force. Il s'agit d'analyser ces relations comme des rapports
d'échanges (Woll, 2007), bien qu'une telle perspective sous-estime sans doute les objectifs
communs aux organismes HLM et collectivités locales. Organismes HLM et collectivités
locales construisent la participation des organismes HLM aux politiques urbaines comme un
échange réciproque de services et contreparties. Il s'agit par exemple de la négociation d'une
opération immobilière souhaitée par la ville mais coûteuse pour l'organisme HLM, en
contrepartie de l'assurance de réaliser une opération immobilière plus conforme aux intérêts
de l'organisme HLM ultérieurement. Cette perspective d'échange permet de tenir compte du
fait que les organismes HLM et acteurs publics sont interdépendants et contraints
réciproquement par les stratégies et les ressources déployées par les uns et les autres (Beyers
et al., 2008).

D'autre part, l'approche par les acteurs du secteur HLM permet aussi de prêter attention aux
relations entre politiques nationales et politiques locales. Premièrement, les instruments des
politiques locales découlent largement des politiques nationales en matière de logement,
d'urbanisme et d'affaires sociales. Autrement dit, les politiques nationales définissent les
moyens financiers et réglementaires, les valeurs et référentiels à disposition des acteurs des
politiques locales. Plus spécifiquement, les mutations du secteur HLM redéfinissent
localement l'ensemble des contraintes et ressources des organismes HLM. La raréfaction des
financements de l'Etat, par exemple, n'est pas spécifique aux organismes HLM implantés
dans les villes en décroissance mais constitue l'une des caractéristiques des évolutions du
modèle national de financement du logement social (Gimat et Halbert, 2018). Il s'agit donc
plutôt d'observer comment ces transformations sectorielles s'articulent aux effets des
processus de décroissance.

Questions de recherche

Considérer les organismes HLM comme groupe d’intérêt amène à structurer les
questions de recherche – relatives à la redéfinition des activités des organismes HLM en
contexte de décroissance et aux modalités de leur participation aux politiques urbaines de
gestion de la décroissance – en deux hypothèses principales :

Premièrement, la décroissance urbaine redéfinit les conditions d'exercice des organismes HLM. Elle est à l'origine de contraintes singulières issues d'une déstabilisation des marchés immobiliers. Celles-ci ne sont pas similaires à celle des opérateurs privés en raison du positionnement singulier du logement social dans le marché immobilier.
Deuxièmement, la décroissance urbaine redéfinit les modalités de participation des organismes HLM aux politiques urbaines, à travers la recomposition des contraintes, ressources et acteurs locaux. A l'échelle nationale, les fédérations HLM participent à la diversification et au renforcement des instruments d'action à destination des acteurs locaux pour gérer la décroissance urbaine. A l'échelle locale, les organismes HLM recomposent les modalités de leur participation aux politiques urbaines en raison de contraintes et ressources spécifiques mais aussi d'objectifs différenciés des politiques urbaines. Leurs marges de manœuvre sont limitées par les évolutions contemporaines du secteur HLM qui font des villes en décroissance des territoires peu propices au développement d'activités rentables pour les organismes HLM.

## Méthode d'enquête

Pour vérifier ces hypothèses, une méthode d'enquête à deux échelles a été mise en place, l'une nationale et l'autre locale. A l'échelle nationale, j'ai cherché à retracer la participation des fédérations HLM à l'adaptation des politiques nationales du logement aux enjeux de décroissance urbaine. Ce temps d'enquête a aussi permis de préciser le cadre réglementaire et financier qui structure l'action des organismes HLM dans les villes en décroissance. A partir de ce cadre de référence, une enquête locale a été menée dans cinq villes en décroissance afin d'observer les stratégies des organismes HLM en contexte de décroissance et l'évolution de leurs modalités de participation aux politiques urbaines. L'enquête locale porte tout d'abord sur Le Havre, une ville de tradition industrielle et portuaire qui perd des habitants et des emplois depuis les années 1980. Peuplée de 337 086 habitants en 2018¹¹, elle fait partie, avec Saint-Etienne, des quelques grandes villes françaises en décroissance. En termes de diversité des activités économiques et de moyens d'ingénierie des collectivités locales, ce territoire est relativement proche des villes en décroissance urbaine sur lesquelles sont fondés de nombreux travaux sur la décroissance urbaine en Europe de l'Ouest. L'enquête locale cible ensuite quatre villes petites et moyennes du département de l'Orne : Alençon (81 752 habitants), Flers (52 478 habitants), Argentan (36 294 habitants) et L'Aigle (27 463 habitants)<fnref n="12" />. Ces villes connaissent depuis les années 1990 un déclin continu de leur population, corrélaté pour une large part à la faillite de l'entreprise d'électroménager Moulinex. Le parc social de ces quatre villes est géré par les mêmes bailleurs, ceux-ci faisant part de problèmes similaires de vacance locative et d'arrêt de la production neuve.

<footnote n="11">¹¹ Insee 2021, RP 2018 – données pour l’aire d’attraction des villes (anciennement aire urbaine).</footnote>

<footnote n="12">¹² Ibid.</footnote>
Néanmoins, ces villes correspondent à des collectivités locales aux ressources et agendas urbains différents. Elles illustrent le profil principal des villes en décroissance en France qui touche davantage les villes petites et moyennes.

Cette enquête a été réalisée entre 2016 et 2019, dans le cadre d'une convention industrielle de formation par la recherche (CIFRE) avec la fédération des offices publics de l'habitat.

Déroulé de la démonstration

A partir de cette méthode d'enquête, la démonstration de cette thèse est organisée en trois parties. Une partie introductive se compose de deux chapitres qui consistent en un développement des enjeux et méthode abordés ici. Le chapitre 1 introduit les questions de recherche qui guident cette thèse à partir de trois ensembles de travaux scientifiques. La littérature sur la décroissance et celle sur les transformations du secteur HLM permettent d'affiner les hypothèses et de préciser l'apport théorique de ce travail. Un troisième ensemble, la sociologie des groupes d'intérêts, fournit des outils analytiques pour observer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance. Le chapitre 2 expose les matériaux mobilisés au cours de la thèse et les principaux choix méthodologiques opérés.

Les deux parties suivantes suivent la méthode d'enquête retenue. La partie 2 appréhende la participation des organismes HLM aux politiques urbaines à l'échelle nationale, à partir d'une étude de la mise à l'agenda national des enjeux de décroissance urbaine par les fédérations HLM. Le chapitre 3 revient sur la mobilisation du mouvement HLM face aux processus de décroissance urbaine à l'œuvre dans les villes de tradition industrielle dans les années 1980. Le chapitre 4 analyse la dynamique contemporaine de mise à l'agenda des enjeux de décroissance urbaine par les fédérations HLM depuis les années 2010. Le choix de ces deux séquences historiques permet d'identifier des évolutions inhérentes aux politiques du logement (retrait de l'Etat, territorialisation des politiques du logement), qui conditionnent les évolutions des politiques du logement en faveur d'une meilleure prise en compte des villes en décroissance. En complément, le chapitre 5 précise les spécificités des activités des organismes HLM en contexte de décroissance urbaine. Ces analyses fournissent ainsi de premiers éléments de réponse sur la contribution des organismes HLM à l'adaptation des politiques urbaines à la décroissance urbaine à travers une évolution des instruments des politiques du logement. Ce faisant, elles témoignent aussi des spécificités des activités des organismes HLM en contexte de décroissance urbaine et leur décalage avec les réformes des politiques nationales du logement.
La partie 3 explore la participation des organismes HLM aux politiques urbaines à l'échelle locale, à partir de l'étude des organismes HLM implantés dans cinq villes en décroissance. Le chapitre 6 pose le cadre local des politiques du logement dans ces cinq villes à travers la présentation des trajectoires urbaines et des collectivités locales qui le composent. Le chapitre 7 expose les contraintes induites par le processus de décroissance urbaine pour les organismes HLM à partir d'une analyse de la déstabilisation des marchés immobiliers. Le chapitre 8 rend compte des stratégies mises en œuvre par les organismes HLM pour composer avec le renouvellement des ressources et contraintes induit à la fois par le processus de décroissance urbaine et les évolutions des politiques nationales du logement. Une fois les stratégies des organismes HLM éclaircies, le chapitre 9 décrypte les modalités de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines locales.
<figure><img src="image_7.png" /></figure>
# Chapitre 1. Appréhender la participation des organismes HLM aux politiques urbaines en contexte de décroissance

Observer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance revient à mobiliser une diversité d'approches théoriques qu'il faut tenter de combiner. À ce titre, cette thèse peut être vue comme une entreprise de spécification à partir des apports d'approches existantes qui, par leur ancrage théorique (régimes urbains, coalitions de croissance) ou les caractéristiques de leurs terrains d'enquête (grandes villes, promotion immobilière privée) prennent peu en compte les spécificités inhérentes aux organismes HLM.

Trois aspects de l'objet d'étude incitent à rechercher des outils analytiques aux interstices de théories et approches plus générales sur l'urbain. En premier lieu, les organismes HLM occupent une place atypique dans la production urbaine, à la fois acteurs de la sphère marchande et instruments attendus de l'action publique pour pallier les dysfonctionnements du marché. Leur place n'est pas toujours envisagée dans des analyses de la production urbaine qui se concentrent sur les acteurs privés ou les pouvoirs publics. En second lieu, la diversité des formes prises par le logement social au sein des économies capitalistes occidentales dont témoigne « l'absence de modèle européen unifié du logement social » (Lévy-Vroelant et Tutin, 2010) incite aussi à discuter à chaque fois les termes d'une mobilisation de théories issues de pays où le logement social est inexistant ou dont le fonctionnement ne repose pas sur des organismes spécialisés en charge de sa production et sa gestion. Cette prudence dans la comparaison s'étend également à la mobilisation des travaux sur la décroissance urbaine en raison de la sensibilité du processus aux contextes régionaux et nationaux (Bernt, 2016). À de nombreux égards, les formes prises par la décroissance urbaine française qui concerne surtout des villes petites et moyennes, paraissent parfois en décalage avec les grandes villes allemandes et nord-américaines au fondement d'une large partie des théorisations actuelles du processus de décroissance.

Ce « bricolage épistémologique », fréquent en urbanisme et aménagement (Scherrer, 2010, p. 192) revient toutefois à assembler des approches sous-tendues par des perspectives théoriques et des ancrages disciplinaires divers. J'ai cherché à assurer au mieux la cohérence entre les différents outils analytiques mobilisés à travers la présentation de la diversité des
orientations théoriques qui animent les travaux sur la décroissance urbaine. Ce travail de contextualisation permet de discuter au cas par cas des limites théoriques ou méthodologiques de leur usage pour éclairer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance.

Deux grands ensembles de travaux sont successivement abordés sous l'angle de la production urbaine : les travaux sur la décroissance urbaine et ceux sur le logement social en France. La littérature sur les villes en décroissance associe une grande diversité de facteurs et phénomènes au processus de décroissance, ce qui rend parfois difficile la définition d'un cadre théorique unifié. C'est pourquoi je retrace d'abord les contours de cette notion pour converger vers l'hypothèse de la décroissance entendue comme bifurcation durable du développement urbain (1.), avant d'identifier au sein de ces travaux ce qui permet d'éclairer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance (2.). Les travaux sur le système HLM français permettent de préciser ces modalités de participation à la fois par la confirmation du rôle du logement social dans les politiques urbaines mais aussi par la mise en évidence des contraintes croissantes qui pèsent sur les organismes HLM pour s'inscrire dans des mécanismes de marché (3.). La confrontation de ces deux ensembles de travaux permet de tracer le fil directeur de la démonstration (4.).
# 1. La décroissance urbaine, une bifurcation durable des trajectoires urbaines

La décroissance urbaine fait l'objet d'un intérêt croissant de la recherche urbaine comme l'atteste la récurrence de numéros spéciaux depuis le milieu des années 2000 (Pallagst, 2010 ; Roth, 2011 ; Martinez-Fernandez et al., 2012a ; Bontje et Musterd, 2012 ; Audirac, 2018 ; Aalbers et Bernt, 2019 ; Béal et al., 2019) et la publication de divers états de la recherche en langue française à ce sujet (Fol et Cunningham-Sabot, 2010 ; Béal et al., 2016 ; Roth, 2016). De nombreux auteurs se sont attachés à définir théoriquement un concept mis en évidence à partir de configurations locales mais pour lequel il reste difficile de faire des facteurs localement identifiés de la décroissance urbaine des facteurs globaux (Bernt, 2016). Il s'agit 1/ d'un processus multidimensionnel d'affaiblissement sur les plans économique, social, démographique et spatial 2/ résultant d'une articulation entre des processus économiques et politiques globaux et des configurations locales singulières.

Bien que le déclin économique, démographique ou urbain des villes renvoie à des dynamiques bien connues de la recherche urbaine, ces travaux font l'hypothèse d'un processus spécifique et historiquement situé, incarnant à l'échelle urbaine les mutations post-fordistes de l'économie mondiale. Présenter ses composantes et leur articulation à une recomposition sur le plan mondial et national de l'organisation des activités économiques et leur régulation politique fournit des premières pistes sur la spécificité des activités des organismes HLM dans les villes en décroissance.

La notion de décroissance urbaine permet de renouveler les analyses du déclin des villes (1.1.) par son articulation à un processus global de mondialisation et à sa régulation politique (1.2.). Elle apporte toutefois peu d'informations sur la déstabilisation du marché résidentiel dont la hausse de la vacance et la diminution de la demande en logements constituent les principales manifestations pour les organismes HLM (1.3.).

## 1.1. Explorer les dynamiques de déclin urbain post-fordistes

La notion de décroissance urbaine émerge en France dans les années 2000 comme traduction des équivalents anglais de « Shrinking cities » et allemand de « Schrumpfende Städte » (1.1.1.). Elle vise à actualiser les schémas explicatifs du déclin urbain pour rendre compte des formes contemporaines de décroissance que connaissent certaines villes (1.1.2.).
Les chercheurs qui mobilisent la notion de « décroissance urbaine » ne s'affilient pas aux théories politiques de la décroissance, malgré de nombreuses proximités théoriques (1.1.3).

### 1.1.1. Shrinking cities, Shcrumpfende Städte, décroissance urbaine

La perte de population et d'activités économiques de certaines villes n'est pas un phénomène nouveau. L'analyse de ces processus comme de leurs effets sociaux et spatiaux ont fait l'objet de nombreux travaux en recherche urbaine et géographie. La thématique du déclin urbain est mobilisée aux États-Unis dès les années 1930 et son usage se généralise après la seconde guerre mondiale, notamment pour observer le délaissement des centres-villes des grandes agglomérations au profit de leur périphérie (Beauregard, 2003). Ces travaux sont repris dans les années 1980 et 1990 pour observer le déclin des régions de tradition industrielle d'Europe de l'Ouest touchées par des vagues successives de désindustrialisation (Cheshire et Hay, 1989 ; Baudelle, 1994b). En France, la géographie rurale s'intéresse aussi de longue date aux bourgs et petites villes de l'espace rural en déclin, identifiant parmi la diversité des trajectoires urbaines, un ensemble de villes laissées à l'écart du renouveau démographique des campagnes françaises (Laborie, 1995 ; Jousseaume, 1998 ; Férérol, 2014). Les travaux sur les systèmes urbains se sont aussi intéressés aux trajectoires de déclin des villes, bien qu'ils s'intéressent davantage au déclin comme composante de l'évolution des systèmes urbains qu'au processus en lui-même (Paulus et Pumain, 2002 ; Bretagnolle, 2003).

La notion de décroissance urbaine apparaît à la fin des années 1970 à travers le terme de *shrinking cities* aux États-Unis (Thornbury, 1978- cité par Baron et al. 2010). L'emploi du verbe *to shrink*, renvoie à la fois à l'action de rétrécir, à l'image d'un vêtement qui rétrécit au lavage, et à la diminution d'une quantité dénombrable. Il qualifie plus particulièrement la conjonction de dynamiques de désindustrialisation et de périurbanisation que connaissent de nombreuses villes de la *Rust Belt*. Cette double acception se retrouve dans le terme allemand de *Schrumpfende Stadt*, littéralement « ville rétrécissante », qui apparaît à peu près à la même époque en Allemagne (Göb, 1977 - cité par Baron et al. 2010) et concentre l'attention de la recherche en sciences sociales allemandes à la fin des années 1990, à travers l'étude de la mise en avant des effets de la Réunification sur l'évolution économique et démographique des villes de l'ex-Allemagne de l'Est (Glock et Haussermann, 2004 ; Florentin et al., 2009) puis de la diffusion du processus de décroissance aux villes d'ex-Allemagne de l'Ouest.

En France, les premiers travaux s'inscrivant dans la lignée des *shrinking cities* sont réalisés dans les années 2000, mobilisant alors une diversité de termes : « villes en rétraction » (Ducom et Yokohari, 2006), villes « rétrécissantes » (Florentin et al., 2009), « villes en
déclin » (Fol et Cunningham-Sabot, 2010) ou « villes perdantes » (Rousseau, 2008). Le choix
d'une traduction en termes de décroissance urbaine<fnref n="13" /> marque tout d'abord une distance
critique vis-à-vis des travaux états-uniens sur le « déclin urbain ». Comme le proposent les
premiers travaux français sur le sujet (Fol et Cunningham-Sabot, 2010 ; Rivière et al., 2010),
il s'agit de rompre avec la dimension morale associée au déclin urbain. Reprenant les analyses
de R. Beauregard (2003) sur l'idéologie anti-urbaine de la thématique du déclin, S. Fol et E.
Cunningham-Sabot refusent ainsi de reprendre une notion qui, « aux États-Unis comme en
Europe », est fréquemment lié à « une critique des nuisances physiques (congestion,
développement des taudis...) mais aussi sociales (poids des couches sociales populaires et
des minorités ethniques, sentiment d'insécurité...) de la vie urbaine » (2010, p. 364).

1.1.2. Renouveler les schémas explicatifs du déclin urbain

Cette traduction par « décroissance » plutôt que « déclin » met aussi en évidence la nécessité de compléter et renouveler les théories explicatives du déclin urbain des années 1970/1980 pour saisir les formes contemporaines des pertes démographiques et économiques des villes. Les mêmes facteurs de déclin démographique, désindustrialisation et périurbanisation sont au cœur du processus de décroissance urbaine. Néanmoins, les recherches proposent à la fois d'observer l'articulation de ces trois facteurs mais aussi de relier ce processus aux transformations économiques et sociales contemporaines. Trois critiques principales plaident pour le renouvellement des théories explicatives du déclin : la tendance à occulter le rôle des acteurs sous-jacente aux approches cycliques, l'insuffisance de ces modèles à rendre compte de phases durables de déclin démographique et la nécessité d'intégrer les mutations contemporaines de l'économie.

À travers une revue de la littérature sur le déclin urbain, S. Fol et E. Cunningham (2010) montrent la prédominance d'une appréhension cyclique du déclin dans les modèles explicatifs mobilisés. Celui-ci constituerait une étape dans l'histoire urbaine d'un territoire. Cette approche est centrale dans les travaux développés par l'Ecole de Chicago sur l'évolution des quartiers. L'idée déjà présente dans les travaux de Park, Burgess et Wirth selon laquelle les quartiers apparaissent, se développent, puis périclitent et disparaissent est théorisée par Hoyt (1939). Il montre que les quartiers connaissent un déclin inéluctable, porté par une dévalorisation immobilière induite par l'arrivée de populations moins aisées. Le déclin

<footnote n="13">13 Cette traduction n'est toutefois pas consensuelle. Certains chercheurs revendiquent plutôt l'équivalence des termes de « déclin urbain » et « décroissance urbaine » qui renvoient tous deux à un processus structurel et multidimensionnel (Béal et al., 2021, p. 10).</footnote>
constitue aussi une étape dans les modèles d'évolution des villes développés dans les années 1980. L'un des plus connus, celui élaboré en 1982 par L. Van den Berg et al. (1982) propose, à partir de l'analyse des régularités dans le développement urbain des grandes villes d'Europe de l'Ouest, un modèle de développement urbain composé de quatre phases successives : urbanisation, périurbanisation, désurbanisation et réurbanisation. La désurbanisation renvoie ici à une étape où les activités économiques et logements se dispersent au-delà de l'agglomération, conduisant à son déclin. Cette phase devrait précéder la réurbanisation, c'est-à-dire le redéveloppement des activités économiques et le repeuplement du centre tandis que la périphérie poursuit son déclin. Les choix individuels des ménages et l'investissement public constituent des éléments explicatifs centraux des successions des dernières phases. L'amélioration continue des transports permet de satisfaire les aspirations des ménages à se loger en logement pavillonnaire dans des espaces peu denses, participant du délaissement des centres. Plus spécifiquement pour les villes de tradition industrielle, Friedrichs (1993) fait l'hypothèse que les phases de développement des villes seraient déterminées par le cycle de développement des activités. Inspiré des théories économiques visant à expliquer l'alternance de phases de croissance et de récession dans les économies capitalistes, une activité économique suivrait ainsi des étapes successives : développement initial, croissance, maturité, déclin, obsolescence. Le déclin des villes de tradition industrielles comme Detroit ou Pittsburgh correspondrait alors aux dernières phases du cycle que connaîtraient les activités à l'origine de l'essor de ces villes (automobile, sidérurgie, etc.). S. Fol et E. Cunningham recensent enfin une interprétation plus récente du déclin urbain comme conséquence spatiale d'une « seconde transition démographique » (Van De Kaa, 1987). Développée à la fin des années 1980 par des démographes, cette hypothèse tend à lire les changements démographiques que connaissent les sociétés industrielles comme des transformations comparables à celles issues de la première transition démographique au XIXème siècle. La baisse du taux de fécondité alliée à l'augmentation continue de l'espérance de vie entraîne des transformations radicales de la structure des ménages : instabilité croissante, augmentation du nombre de ménages et diminution de leur taille. Selon les autrices, les travaux allemands peinent toutefois à valider ce modèle. Ils mettent plutôt à jour deux tendances a priori contradictoires. Le « choc démographique » lié à l'effondrement du taux de natalité en ex-Allemagne de l'Est tendrait à accélérer le déclin urbain, bien qu'il soit difficilement séparable du rôle conjoint des migrations résidentielles et d'un processus de suburbanisation. D'autres travaux montrent toutefois que ces changements démographiques peuvent également freiner, au moins temporairement, le déclin urbain. La multiplication des petits ménages entretiendrait la demande en logements malgré le déclin démographique tandis que « la fécondité plus tardive allant de pair avec l'augmentation du taux d'activité féminine, l'augmentation du nombre de couples bi-actifs et plus longtemps sans enfants, »
auraient un impact sur la « réurbanisation » des centres-villes, qui se repeupleraient grâce à des jeunes ménages attirés par les équipements culturels et l'activité de la ville-centre » (Fol et Cunningham-Sabot, 2010).

Ces différents modèles ont permis de proposer des articulations entre des configurations urbaines localisées et des processus économiques et démographiques généraux, approfondissant ainsi la connaissance des causes du déclin urbain. Néanmoins, la prise en compte de leur caractère historiquement situé, incite à formuler plusieurs critiques qui sont autant de pistes pour approfondir la compréhension des formes contemporaines du déclin urbain, c'est-à-dire de la décroissance urbaine.

Ces interprétations en termes de cycle posent deux problèmes principaux. En premier lieu, ces modèles comportent un biais méthodologique. En faisant du déclin une phase ou une étape dans l'histoire urbaine des villes, ces approches comportent le risque de « naturaliser » le déclin (Nussbaum, 2019), réduit à une phase d'un processus prévisible de développement urbain. Se concentrant sur les causes et les effets, à la poursuite d'un objectif de modélisation du processus, elles apportent peu d'éléments sur les différentes configurations de décroissance urbaine. Ce positionnement tend aussi à négliger le rôle des acteurs dans la formation de ces dynamiques structurelles. Par leurs actions, ceux-ci façonnent ce processus. Sans préjuger d'une intentionnalité des acteurs, on peut considérer que leurs actions s'insèrent dans un ensemble de contraintes plus larges que les dynamiques économiques et démographiques locales ou globales. Le rôle des politiques publiques apparaît ainsi structurant dans la mise en œuvre et les formes prises par la décroissance urbaine. Elles se distinguent par l'ampleur des ressources allouées pour pallier la perte d'activités économiques mais aussi par les conditions posées à l'emploi de ces ressources localement. Plus globalement, l'ensemble des acteurs locaux – habitants actuels et potentiels, acteurs immobiliers, acteurs économiques, etc. – et leurs rapports de forces apparaissent comme autant de déterminants du processus.

En second lieu, ces interprétations sont mises à l'épreuve par les études empiriques sur les villes en décroissance urbaine qui se multiplient depuis les années 2000. Celles-ci mettent notamment en évidence deux caractéristiques insuffisamment appréhendées par ces modèles : la diversité des configurations locales de décroissance et le caractère durable des trajectoires de déclin. Les travaux qui concernent l'ex-Allemagne de l'Est mettent en avant la combinaison de processus de désindustrialisation, de périurbanisation et de déclin démographique dans un contexte de transition postsocialiste pour expliquer la rapidité et la sévérité de la décroissance urbaine. Les transformations économiques et politiques imposées aux villes de l'ex-République Démocratique Allemande après la réunification auraient suscité
des dynamiques de déclin beaucoup plus rapides que celles observées en ex-Allemagne de l'Ouest (Bontje, 2004). La comparaison des trajectoires urbaines de villes anciennement socialistes met aussi en évidence la contribution variable des principaux facteurs identifiés de la décroissance urbaine - périurbanisation, déclin démographique, désindustrialisation – selon les configurations locales. Dans une comparaison des villes de Makivka en Ukraine et Halle en Allemagne, A. Haase et al. (2014) montrent la contribution majeure de la périurbanisation à Halle et son caractère résiduel à Makivka. L'enjeu est alors de s'intéresser à l'articulation entre les différents facteurs de décroissance, certains pouvant être cumulatifs. À Halle, comme à Makivka, la décroissance urbaine est identifiée comme génératrice d'effets urbains spécifiques : renforcement de ségrégations socio-spatiales, pertes de recettes fiscales, vieillissement de la population, hausse de la vacance résidentielle. Ceux-ci participent d'une dévalorisation de la ville pour les ménages, renforçant le déclin démographique que connaît la ville.

L'analyse du déclin comme étape d'un cycle de développement est aussi nuancée par les études sur les trajectoires démographiques des villes, qui montrent que peu de villes renouent durablement avec la croissance après plusieurs décennies de déclin. Au terme d'une comparaison des taux de décroissance démographique de 310 villes européennes entre 1960 et 2005, Turok et Mykhnenko (2007) concluent ainsi à la rareté des inversions de déclin, bien qu'elles existent. Les analyses récentes des trajectoires démographiques des villes françaises confirment cette tendance et son caractère exceptionnel (Baudet-Michel et Paulus, 2021 ; Cauchi-Duval, 2021). Alors que les travaux plus anciens sur les systèmes urbains mettaient en évidence l'absence de relation entre les taux d'accroissement démographiques dans le temps, S. Baudet-Michel et F. Paulus montrent ainsi l'émergence d'une tendance à l'autocorrélation temporelle depuis 1975 pour les trajectoires de déclin. Autrement dit, il est de plus en plus rare pour les villes de sortir de trajectoires de décroissance. À l'échelle temporelle qui m'intéresse, celui d'une vingtaine d'années comme période de projection de l'action publique, la décroissance urbaine correspondrait ainsi à une bifurcation durable de la trajectoire de développement urbain.

La décroissance urbaine correspond ainsi à une bifurcation inscrite dans la durée et caractérisée par un processus multidimensionnel d'affaiblissement économique, social et démographique. Celui-ci est historiquement situé et s'inscrit à l'articulation de processus globaux et de configurations locales.
1.1.3. Un rapport ambigu aux théories politiques de la décroissance

Les premiers chercheurs tenants du terme de décroissance urbaine en France se
refusent à mobiliser les approches politiques visant à faire de la décroissance un projet de
société alternatif au capitalisme, se mettant ainsi à distance de théories à connotation partisane
souvent mal accueillies auprès des acteurs des politiques publiques (Fol et Cunningham-
Sabot, 2010 ; Rivière et al., 2010, p. 71). Dans les travaux francophones, la séparation
demeure de mise entre décroissance urbaine et décroissance comme projet politique, malgré
des proximités sémantiques et théoriques. De nombreux travaux partagent toutefois avec la
théorie politique de la décroissance le rejet de la croissance considérée comme un mythe
ancré soutenant une économie productiviste aux effets préjudiciables pour la société et
l'environnement (Gadrey, 2012 ; Latouche, 2019). Dans une revue de littérature sur les
politiques urbaines des villes en décroissance, V. Béal, S. Fol et M. Rousseau font ainsi de la
« remise en question du paradigme de croissance » un élément central des travaux critiques
(2016, p. 214). D'une part, ce dogme tend à sous-estimer les coûts sociaux de la poursuite de
la croissance, notamment en termes de ségrégation ou de la persistance de certaines formes
de pauvreté (Leo et Anderson, 2006). Dans la continuité des analyses en termes de coalition
de croissance, Squires (2003) rappelle ainsi que la quête de croissance profite avant tout aux
élites urbaines à travers la valorisation du foncier et des autres ressources qu'elles contrôlent.
D'autre part, l'hégémonie de la croissance se retrouve dans les routines de perception et
d'actions des acteurs locaux. À travers une comparaison des politiques urbaines de Liverpool,
Gênes, Leipzig et Bytom, M. Bernt et al. (2014) montre ainsi que le caractère structurel de la
croissance limite l'avènement de politiques fondées sur l'acceptation de la décroissance à
moyen terme en raison de leur coût politique pour les élus locaux mais aussi parfois de
l'inadéquation des instruments d'action issus de politiques nationales. Ancrés dans un
référentiel de croissance, ceux-ci paraissent inadaptés aux villes en décroissance. Les auteurs
montrent comment, à Gênes, une politique de soutien à la construction de logements neufs,
reposant sur des financements nationaux, couplée à l'expulsion des locataires impécunieux
du centre historique, a renforcé les effets d'une perte de population dans le centre historique
dans les années 1970. Déployer une politique urbaine alternative s'avère alors risqué mais
aussi coûteux en termes économiques et d'ingénierie pour les acteurs locaux. Ces travaux
critiques prêtent attention à des marqueurs similaires à ceux d'une remise en cause du modèle
économique d'une croissance fondée sur l'accumulation pour définir des politiques
alternatives aux politiques néo-libérales (Béal et Rousseau, 2014) : conforter et accommoder
l' existant plutôt qu'attirer des capitaux supplémentaires, limiter les tendances au
développement inégal entre villes et dans les villes.
## 1.2. La résultante urbaine de processus économiques et politiques globaux

Par rapport aux analyses antérieures sur le déclin urbain, les travaux sur la décroissance urbaine cherchent à articuler les configurations de déclin observées au processus de globalisation de l'économie. La décroissance urbaine est ainsi envisagée au croisement de processus globaux et de configurations locales. Les villes en décroissance peuvent être définies comme des « *backyard of globalization* » (Bernt et Rink, 2010) c'est-à-dire des espaces laissés pour compte des mouvements globaux du capital, au même titre que de nombreuses petites villes européennes (Gourdon et al., 2019), les villes minières (Martinez-Fernandez et al., 2012b) ou certaines banlieues industrielles (1.2.1.). Cette mise à l'écart ne reflète toutefois pas uniquement des processus économiques mais s'articule à des processus politiques et symboliques de relégation (1.2.2.).

### 1.2.1. Le pendant urbain de transformations contemporaines de l'économie mondiale

Faire l'hypothèse de la décroissance urbaine comme manifestation spatiale de la globalisation (Martinez-Fernandez et al., 2012a; Haase et al., 2016) permet de proposer des explications à la multiplication des situations de déclin et à la rapidité de la diffusion de ce processus dans les pays occidentaux. À travers la redistribution des déterminants de la localisation des activités économiques, la globalisation de l'économie participe des dynamiques locales de décroissance urbaine. Bien que des contre-exemples existent, nombre de ces villes ont des difficultés à tirer parti des possibilités de développement économique induits par l'économie présentielle ou l'essor du télétravail.

#### Une géographie mondiale des activités productives défavorable aux villes en décroissance

La globalisation est ici considérée de façon large comme un processus d'intensification des flux d'échanges à travers un capitalisme émancipé du cadre national et financiarisé. Bien qu'il s'agisse d'une dynamique de long terme, inhérente aux économies capitalistes d'intensification des flux au fur à mesure de l'ouverture des frontières géographiques, réglementaires et techniques aux échanges marchands et financiers, les années 1980 sont considérées comme celles du dépassement des économies nationales au
profit d'échanges internationaux (Painter, 1995). Alors qu'après la seconde guerre mondiale, un régime d'accumulation fordiste<fnref n="14" /> fondé sur l'augmentation continue de la productivité, des salaires et de la consommation s'est développé dans les pays occidentaux, celui-ci laisse place au tournant des années 1970/1980 à un régime post-fordiste marqué par un fort ralentissement de la croissance, la formation d'un marché financier mondial, l'ouverture économique des frontières et le recours accru à la sous-traitance. Ceci accroît le potentiel de mobilité des firmes et fragilise les capacités d'intervention des États (Magnan, 2020). Ce tournant affecte fortement les activités pour lesquelles le coût du travail est déterminant et tout particulièrement les activités industrielles. Dans le cadre de l'approfondissement de la division internationale du travail, les entreprises délaissent de nombreuses implantations historiques pour relocaliser leurs activités dans des pays où le coût du travail est plus faible. Concomitamment, le processus de globalisation met au jour de nouveaux déterminants de localisation reposant sur la polarisation de la production de biens et services. La concentration géographique des activités économiques générerait ainsi des gains supplémentaires en raison de la proximité d'un grand nombre de fournisseurs et d'intermédiaires, de l'accès à un plus grand bassin d'emploi mais aussi d'innovations liées à la proximité d'infrastructures de recherche et à la multiplication des possibilités de collaboration et de diffusion des connaissances (Krugman, 1991- cité par Magnan, 2020). Dans cette compétition à la polarisation, peu nombreuses sont les villes en mesure de concentrer les activités. A l'échelle mondiale, seul un petit nombre de « villes globales » accumuleraient les activités financières, les services de haut niveau, les fonctions de commandement et de communication nécessaires (Amin et Thrift, 1995 ; Sassen, 2004). A l'échelle nationale, les tendances générales à la concentration et à la compétition entre villes condamneraient certaines d'entre elles au déclin en termes de population et d'activités, reléguées à une position périphérique en termes d'opportunité de développement. La métropolisation illustrerait ce processus de concentration des populations, des emplois et des richesses dans un nombre limité de villes (Ascher, 1995).

Les villes en décroissance se constituent alors comme des territoires doublement fragilisés par ces transformations de l'économie mondiale. D'une part, pour nombre d'entre elles les activités industrielles constituaient les principales sources d'emploi et de recettes fiscales. À travers la comparaison des villes de Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne, Y. Miot (2012)

<footnote n="14">¹⁴ La notion de « régime d'accumulation » emprunte à l'approche régulationniste de l'économie. Conçue pour expliquer les alternances entre crise et permanence de l'économie capitaliste, il s'agit de « [l']'ensemble des régularités assurant une progression générale et relativement cohérente de l'accumulation du capital, c'est-à-dire permettant de résorber ou d'étaler dans le temps les distorsions et déséquilibres qui naissent en permanence du processus lui-même» (Boyer et Saillard, 2002, p. 567).</footnote>
montre ainsi comment le développement continu des activités tertiaires depuis les années 1980 n'a pas suffi à compenser l'ampleur des emplois perdus, laissant des villes toujours fortement dépendantes des fluctuations des activités industrielles et en pénurie d'emplois peu qualifiés. Plus encore, les villes en décroissance ne disposeraient pas toujours d'atouts suffisants dans la compétition pour l'attraction des capitaux et populations, en raison de la faiblesse du secteur tertiaire, des secteurs de recherche ou d'une faible insertion dans l'économie mondiale. Ce n'est bien entendu pas le cas de toutes les villes en décroissance mais à l'exception de quelques exemples de « villes résurgentes » comme Leipzig (Turok et Mykhnenko, 2008), il semble que ces villes peinent à initier des dynamiques suffisantes de polarisation des activités économiques.

L'interprétation du processus de décroissance urbaine comme produit local d'une économie globalisée tend ainsi à faire des villes concernées des territoires en marge des dynamiques d'accumulation du capital ou du moins désavantagés dans la compétition intra-urbaine pour attirer des activités économiques pourvoyeuses de capitaux et d'emplois locaux. Cette interprétation se vérifie notamment dans de nombreuses villes de tradition industrielle, comme l'attestent les études sur les villes états-uniennes de la Rust Belt, du nord de l'Angleterre ou bien Saint-Etienne, Mulhouse, Roubaix et le Havre en France (Rousseau, 2008 ; Miot, 2012 ; Dubeaux, 2017 ; Béal et al., 2020).

## Capter les dépenses de consommation des ménages : les ressorts d'une géographie de la compétitivité résidentielle tout aussi inégale

Les activités productives, c'est-à-dire la production de biens et de services destinés à être vendus à l'extérieur du territoire ne représentent toutefois qu'une des sources de revenus et d'emplois d'un territoire. Les travaux économiques des années 2000 sur le renouveau de la théorie de la base, développée au début du XXème siècle, incitent à s'intéresser à l'économie présentielle comme relais potentiel de l'économie productive. Cependant, les villes en décroissance urbaine ne semblent pas toujours disposer du relais de l'économie présentielle.

Les économistes L. Davezies et M. Talandier divisent les activités pourvoyeuses de revenus pour un territoire en quatre types (Talandier et Davezies, 2005 ; Talandier, 2013) :

- la base productive privée qui regroupe celles qui produisent des biens et services vendus à l'extérieur du territoire ;

- la base résidentielle comprend l'ensemble des revenus captés grâce aux aménités résidentielles et récréatives du territoire, à savoir les salaires des navetteurs, les dépenses des touristes, les retraites ;

- la base publique qui rassemble les traitements de fonctionnaires ;
- la base sociale qui comprend l'ensemble des revenus de transferts.

Si la base publique et la base sociale constituent des secteurs davantage régis par des décisions nationales, ces travaux mettent toutefois en évidence le rôle de la base résidentielle dans l'économie d'un territoire. Celle-ci répondrait à d'autres déterminants économiques comme le renforcement des aménités urbaines par les acteurs locaux mais aussi la valorisation du cadre de vie (paysages, proximité de la mer, etc.). Celle-ci ne constituerait toutefois qu'un relais partiel de l'économie productive pour les villes en décroissance urbaine. D'une part, les déterminants de l'économie présentielle sont tout aussi inégalement répartis que les déterminants de l'économie productive. Les villes ne sont pas toutes implantées dans des territoires insérés dans des circuits touristiques. De même, la valorisation du patrimoine urbain est variable d'une ville à l'autre et, pour de nombreuses villes, reste tributaire de la reconnaissance progressive du patrimoine industriel. À l'inégale géographie de la compétitivité productive pour l'attraction des entreprises de production de biens et services se substitue une inégale géographie de la compétitivité résidentielle fondée sur la production ou la valorisation d'aménités urbaines par les villes afin de capter des revenus issus de la consommation de nouveaux ménages (Davezies, 2008). À travers une analyse du potentiel de l'économie présentielle dans les régions européennes en décroissance, D. Rivière et al. (2010) soulignent aussi les limites de l'économie présentielle comme relais de l'économie productive pour l'emploi local. Se fondant sur une enquête réalisée en région Aquitaine, les auteurs expliquent que les salaires dans l'économie présentielle sont en moyenne plus faibles que dans l'économie productive, incitant aussi au départ des jeunes diplômés à la recherche d'emplois plus rémunérateurs. L'économie présentielle est aussi pourvoyeuse d'emplois précaires, par exemple dans les activités de tourisme, recourant alors à une main d'œuvre qui ne réside pas à l'année dans ces villes.

## L'essor du numérique, des effets probablement limités à moyen terme sur l'économie et la démographie des villes en décroissance ?

L'essor du télétravail constitue une autre perspective de redéveloppement économique fréquemment citée par les élus locaux des villes en décroissance. En effet, si les villes en décroissance urbaine constituent une configuration spatiale de l'évolution du système économique depuis les années 1970, la généralisation des outils de télécommunication constituerait une opportunité pour infléchir les dynamiques de concentration de l'emploi dans les métropoles à travers l'essor du télétravail des salariés et les possibilités pour les travailleurs indépendants de se développer à distance de leur clientèle.
Le soutien au télétravail et l'accès aux technologies de l'information sont ainsi perçus de longue date par les pouvoirs publics comme des moyens de revitaliser les territoires ruraux (Salgueiro et al., 2017).

Néanmoins, les travaux empiriques mettent en évidence un développement qui reste marginal et limité aux grands centres urbains et plus spécifiquement à l'Île-de-France (Aguiléra, 2019). Au-delà des contraintes techniques, deux facteurs limitent l'essor du télétravail. D'une part, tous les métiers ne peuvent s'exercer à distance et le télétravail ne concerne ainsi qu'un nombre restreint d'actifs (DARES, 2019). Ces salariés recourent généralement au télétravail partiel et continuent de se rendre plus ou moins régulièrement à leur lieu de travail. Le lieu de résidence demeure donc à proximité du lieu de travail ou de réseaux de transport en commun qui permettent de s'y rendre rapidement. D'autre part, les entreprises peuvent être réticentes au travail à distance (Aguiléra et al., 2016). Son développement suppose de repenser leur organisation du travail et leur gestion des salariés. Nombre d'entre elles craignent aussi une plus faible productivité des salariés en télétravail.

Les confinements de la population en 2020 et 2021 afin de gérer l'épidémie de Covid-19 ont toutefois constitué une expérience forcée du recours au télétravail. Si les effets des confinements sur la massification du télétravail restent encore à analyser, de premiers éléments incitent à faire l'hypothèse d'effets limités sur la relance de l'activité économique et de la démographie des villes en décroissance. Des premières enquêtes réalisées par les professionnels de l'immobilier montrent que la hausse observée des transactions immobilières dans les villes moyennes depuis le début de la pandémie n'indique pas nécessairement l'arrivée de nombreux ménages dans ces villes. Ainsi, ces achats immobiliers se concentrent dans les espaces à proximité des grandes agglomérations, à l'exemple des départements limitrophes de l'Île-de-France<fnref n="15" />. Au sein de ces espaces, c'est l'habitat individuel des communes périphériques qui enregistre les plus fortes hausses, alors que le rythme d'acquisition reste faible dans les centres urbains des villes moyennes<fnref n="16" />. Nombre de villes en décroissance demeurent ainsi en dehors de ces aires de déménagement de proximité. De plus, il semblerait qu'une part non négligeable des acquisitions immobilières réalisées pendant la pandémie concerne des projets de résidences secondaires. Autrement dit, une

<footnote n="15">15 Notaires de France, ANCT, juin 2021, *Baromètre de l'immobilier*, p. 5.</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ Ibid.</footnote>
partie de la hausse des transactions immobilières observées reflète des pratiques de bi-résidentialité plutôt que l'arrivée de nouveaux ménages<fnref n="17" />.

S'il devient de plus en plus fréquent de choisir son lieu de vie indépendamment de son lieu de travail, on peut supposer que le choix repose alors davantage sur le cadre de vie, l'attachement personnel au lieu et l'offre de services des villes. Elle tendrait alors à renforcer des stratégies d'attractivité résidentielle pour lesquelles les villes en décroissance ne sont pas toujours avantagées.

### 1.2.2. Faire place aux facteurs politiques, institutionnels et symboliques

Au fur à mesure des études documentant les processus économiques et démographiques à l'œuvre, d'autres recherches se développent, mettant en évidence les dimensions politiques, institutionnelles et politiques de la décroissance urbaine. Des travaux insistent sur le rôle de l'État dans l'accroissement des inégalités de développement territorial, susceptible de renforcer les difficultés des villes. Ceux-ci ne concernent pas directement les villes en décroissance mais les incluent dans une famille plus large de villes non prioritaires de l'action de l'État. Concomitamment, en Allemagne, des chercheurs mobilisent le concept de périphérisation pour développer une analyse politique et relationnelle de la décroissance urbaine.

#### Le rôle de l'État dans les processus de décroissance urbaine

Plusieurs travaux mettent en évidence la contribution de l'État dans les difficultés que rencontrent de nombreuses villes en perte d'attractivité économique. En premier lieu, des travaux issus de la géographie urbaine radicale montrent comment l'État a accompagné le processus de redistribution des activités économiques dans les années 1980. N. Brenner (2002) montre comment les États européens ont réorienté leurs politiques d'aménagement pour soutenir le développement d'un petit nombre de villes au sein d'une concurrence européenne et globalisée. Il s'agit, selon lui, d'une transformation fondamentale du rôle de l'État comme institution modératrice des inégalités géographiques de développement. Ce ne sont plus les conditions d'accumulation de capital qui sont redistribuées sur le territoire national mais le territoire national qui est modelé pour correspondre aux préférences de

<footnote n="17">¹⁷ Propos des représentants du Conseil supérieur du notariat lors de la table-ronde « Impact de la crise sanitaire sur le lieu de vie : exode ou statut quo » organisée le 31 août 2021 par le Ministère de la Cohésion des territoires : https://www.ecologie.gouv.fr/habiter-france-demain-tables-rondes.</footnote>
localisation des capitaux européens et globaux. Dans un contexte de resserrement des dépenses publics, ce tournant des politiques d'aménagement aurait eu pour conséquence la diminution de la redistribution au profit des territoires non métropolitains, participant d'une hausse des inégalités territoriales. En second lieu, d'autres travaux se sont développés à l'issue de la crise financière de 2008 pour observer les effets territoriaux des politiques d'austérité budgétaire (Peck, 2014 ; Schipper et Schönig, 2016). Les analyses des politiques menées aux États-Unis et Grande-Bretagne montrent que les effets des politiques d'austérité seraient plus forts dans les villes déjà en difficulté. Ceci s'explique d'une part, par la difficulté pour ces villes de compenser les pertes de revenus de transfert par l'augmentation des recettes issues de la fiscalité locale ou l'attraction d'activités économiques supplémentaires (Peck, 2012 ; Beatty et Fothergill, 2014). D'autre part, les villes qui, en adéquation avec leur rôle de centralité, concentrent les populations en difficultés et les services publics, subiraient en premier lieu les effets de la réduction des dépenses publiques (Donald et al., 2014).

En France, des travaux récents soulignent aussi le rôle de l'État dans les difficultés des espaces non métropolitains. Depuis le début des années 2000, les politiques d'aménagement du territoire se sont concentrées sur le développement des métropoles, reprenant à leur compte les théories économiques arguant d'un nombre limité de villes à même de s'insérer dans les réseaux d'échanges mondiaux et de garantir ainsi la place de la France dans une compétition internationale pour attirer des ménages et des entreprises (Berroir et al., 2019). S'y ajoute une réorganisation des services de l'État dans les territoires à l'œuvre depuis 2007, qui, à travers la fermeture d'hôpitaux, de casernes, de tribunaux ou de sièges locaux de la banque de France, ont des effets négatifs importants sur l'économie des villes petites et moyennes (de Legge, 2011 ; Taulelle, 2012). Ces politiques de retrait territorial de l'État (Artioli, 2017) tendent à aggraver les difficultés des villes en décroissance à travers les effets en chaîne de ces fermetures sur l'emploi, l'activité économique et la démographie locale (Chouraqui, 2020). Il s'agit par exemple de la fermeture d'une gendarmerie qui entraîne le départ de quelques familles et peut contribuer à la fermeture de classes ou d'une école (Taulelle, 2012).

## La périphérisation, un plaidoyer pour une analyse politique et relationnelle de la décroissance urbaine

Les travaux sur la périphérisation développés dans les années 2000 par la recherche allemande proposent un cadre théorique pour une meilleure prise en compte de la dimension politique de la décroissance urbaine. Se concentrant sur l'étude de la constitution d'une périphérie, ceux-ci visent à replacer « les phénomènes de déclin dans un système plus vaste d'interactions et de jeux de pouvoir » (Roth, 2016). Ces travaux émergent dans les années 2000 comme une critique des limites des travaux préalables sur les Schrumfpende Städte. Ils
visent à dépasser l'aspect descriptif des analyses centrées sur les dynamiques démographiques et économiques (Roth, 2016) et dénoncent le risque d'une essentialisation de la ville en décroissance (Kühn et Bernt, 2013 ; Bernt, 2016). En s'attachant à considérer la décroissance urbaine comme un processus endogène dont les causes sont trop souvent réduites aux facteurs démographiques et au manque d'attractivité économique, les travaux sur les *Schrumfpende Städte* tendent à faire des acteurs locaux, des acteurs tout puissants, du moins concentrant tous les leviers du développement de leur territoire (Kühn et Weck, 2013-cité par Lécuyer, à paraître). Ces chercheurs plaident pour une analyse relationnelle des villes en décroissance urbaine, produit d'une histoire singulière et insérée dans un réseau de relations à d'autres échelles (régions, villes voisines, État, etc.), et une plus grande attention aux facteurs politiques du déclin.

Ils revendiquent l'actualisation d'approches économiques (théories de la polarisation économique de Friedrichs), sociologiques (marginalisation comme processus de relégation sociale) et géographiques (discussions autour du modèle centre-périphérie) imbriquées dans le processus de périphérisation pour documenter l'augmentation des inégalités socio-spatiales entre villes et régions en Allemagne (Kühn et Bernt, 2013 ; Lang, 2013). La périphérisation correspondrait ainsi à « *un processus où interagissent affaiblissement économique, pertes migratoires et dépendance politique – au sens de perte de pouvoir* » (Roth, 2016). Elle permet de rendre compte d'un processus de production sociale et politique de territoires à la fois délaissés par les capitaux privés et privés de pouvoir politique.

Ce prisme théorique a permis de renouveler les approches des villes en décroissance urbaine allemandes. Les synthèses disponibles de ces travaux en langue anglaise ou française font apparaître trois principaux apports. En premier lieu, sans nier la composante naturelle du déclin démographique, l'approche par la périphérisation met l'accent sur la composante migratoire. Même si statistiquement, il s'agit d'un facteur secondaire, elle est considérée comme plus significative puisque derrière la décision des habitants de rester ou de partir, c'est la perception de l'insuffisante qualité de vie ou du manque d'opportunités locales qui sont en jeu. Plusieurs travaux ont ainsi souligné le caractère très sélectif des migrations qui concernent prioritairement les femmes et/ou les personnes les plus qualifiées (Gerloff, 2004 ; Rudolph, 2015). En deuxième lieu, la notion de périphérisation cadre différemment l'analyse des politiques publiques locales en insistant sur la dépendance des politiques publiques locales par rapport à des acteurs économiques mais surtout à des acteurs publics des échelons supérieurs. Elle s'inscrit ainsi en critique de la thèse néolibérale selon laquelle les politiques urbaines, sous les effets de la mondialisation, du retrait de l'État et de la recherche de compétitivité, convergent vers le modèle de ville entrepreneuriale. Les politiques locales visent souvent un retour à la croissance mais la stratégie pour atteindre ce but ne se
concentrerait pas sur l'attraction des acteurs privés mais plutôt sur la captation des ressources publiques supra-locales. Ceci influe aussi sur la formulation des stratégies de développement qui visent des axes thématiques dont les instances de légitimation se situent au-delà de l'échelon local. En troisième lieu, ces travaux incitent à prêter attention aux représentations de la décroissance urbaine en faisant de la dévalorisation symbolique l'une des composantes du processus de périphérisation (Lang, 2012).

## 1.3. L'angle mort de la déstabilisation des marchés

La déstabilisation des marchés résidentiels apparaît comme l'une des principales conséquences du processus de décroissance urbaine dans les travaux qui s'attachent à conceptualiser la décroissance urbaine structurelle (Bernt, 2016; Haase et al., 2014, 2016; Hollander et al., 2009). Deux traits du fonctionnement du marché immobilier en contexte de décroissance ont été particulièrement explorés : la hausse ou la persistance de la vacance résidentielle (Couch et Cocks, 2013; Döringer et al., 2019; Hollander et Hartt, 2019; Rink et Wolff, 2015) et la baisse des prix immobiliers (Glaeser et Gyourko, 2005; Han, 2014; Manville et Kuhlmann, 2018). Les pertes durables de population et la diminution des activités économiques concourent à un déséquilibre des marchés immobiliers entre une demande de logements qui diminue face à une offre de logements qui stagne ou augmente. Néanmoins, l'explication des mécanismes à l'œuvre dans la déstabilisation du marché immobilier n'est pas centrale. Les recherches s'appuient largement sur des travaux antérieurs d'inspiration néoclassique qui fournissent peu de clés de compréhension pour le parc social.

### 1.3.1. Une explication par la baisse de la demande : délaissement résidentiel et « low demand housing »

De nombreuses recherches sur les villes en décroissance mobilisent des schémas explicatifs inspirés d'une appréhension néoclassique du marché pour expliquer les mécanismes de désajustement du marché immobilier. Elles reprennent les mécanismes identifiés dans les recherches sur le délaissement résidentiel<fnref n="18" /> développées depuis les années 1960 aux États-Unis et celles sur les marchés à faible demande ou « low demand housing » des années 1990 en Angleterre. Dans ces approches, le marché immobilier correspond à un

<footnote n="18">¹⁸ Pour un état de l'art récent sur le délaissement résidentiel aux États-Unis : (Nussbaum, 2019, p. 22-34).</footnote>
système d'appariement entre une offre et une demande de logements localisées. La diminution de la population constitue le principal facteur de déséquilibre du marché à l'origine d'une situation de faible demande en logement (cf. Figure 1-1). Elle résulte de dynamiques d'émigration, induite par la perte d'emplois industriels et de nouvelles localisations des emplois (Vernon et al., 1959), ainsi que de processus de périurbanisation. Avec cette perte durable de population, certains logements deviennent excédentaires ou superflus (Rae et Calsyn, 1996). Cette baisse de demande est toutefois sélective. Elle s'exprime surtout par une diminution des demandes en logement dans certains quartiers ou certaines formes urbaines de grands ensembles, stigmatisés par une réputation de pauvreté, de délinquance et autres problèmes (Power et Mumford, 1999). Dans ce contexte, la vacance résidentielle et la baisse des prix constituent à la fois des symptômes et des facteurs d'un marché à faible demande. Face à une diminution de la demande en logements, les propriétaires ont le choix entre baisser les prix ou laisser leur logement vacant dans l'attente d'une remontée des prix de vente. Une hausse de la vacance ou son maintien, de même qu'une baisse des valeurs immobilières, constituent des indicateurs d'un déséquilibre du marché (Belsky, 1992). Vacance et baisse des prix entretiennent la perte d'attractivité d'un quartier ou d'une ville pour de nouveaux ménages. Dans la mesure où elles constituent des indices socialement partagés d'une dégradation de la valeur sociale et économique d'un quartier, elles renvoient des signaux décourageants pour de potentiels acquéreurs ou locataires (Keenan et al., 1999). La sous-occupation des espaces urbains participerait également à un relâchement du contrôle social (Jacobs, 1992), propice à l'émergence d'usages non souhaités de la ville (squats, trafics de drogue, etc.) et à la dégradation de l'environnement urbain (Greenberg et al., 1990).
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>**Figure 1-1 : Schéma synthétique de la déstabilisation du marché selon les approches d'inspiration néoclassique**</figcaption></figure>

*Source : Élaboration personnelle, 2021*

Les travaux britanniques sur la baisse de la demande s'intéressent plus particulièrement au logement social. Nombre d'entre eux sont commandés par les fédérations professionnelles du logement social, préoccupées par la hausse de la vacance du parc social des grandes villes de tradition industrielles. Les urbanistes G. Bramley et H. Pawson (2001) identifient ainsi trois configurations principales de baisse de la demande en logements : des villes, généralement celles qui connaissent le déclin démographique le plus fort, pour lesquelles la baisse de la demande en logements concerne l'ensemble du parc locatif ; des villes où la baisse de la demande se reporte principalement sur le logement locatif social ; et des villes où la faible demande en logements ne concerne que quelques quartiers, généralement d'habitat social, à l'exemple de Londres et du Sud de l'Angleterre. Un mauvais état technique ou des formes urbaines dépréciées n'apparaissent pas suffisants pour expliquer un délaissement en priorité des logements locatifs sociaux. Selon G. Bramley et H. Pawson, dans les quartiers concernés, ce sont plutôt les logements privés qui seraient les plus vétustes. Ce constat incite à l'ajout d'un troisième facteur pour rendre compte d'une baisse de la demande qui affecte en premier le parc social : l'évolution des préférences des consommateurs (Murie et al., 1998 ; Lee et Nevin, 2003). Si l'expression choisie renvoie aux choix résidentiels des ménages qui privilégieraient l'accession à la propriété, les travaux mettent aussi en évidence le rôle des politiques du logement qui encouragent l'accession à la propriété des ménages à revenus modestes ou leur installation dans le parc locatif privé avec des aides au logement.

En s'intéressant au logement social, ces travaux mettent aussi en évidence une autre dimension des marchés à faible demande : l'intensification de la concurrence entre les
bailleurs privés et ceux du parc social (Bramley et Pawson, 2001 ; Keenan et al., 1999 ; Power et Mumford, 1999). La concurrence généralisée entre locatif social et locatif privé fait ainsi figure de conséquence « naturelle » de la faiblesse de la demande. Les bailleurs privés s'adaptent soit par la diminution des loyers ou des dépenses d'entretien, soit par le retrait du marché de leurs logements. Lorsqu'ils privilégient la baisse des prix, ceux-ci entrent en concurrence avec les loyers pratiqués par le logement social.

### 1.3.2. Apports et angles morts de ces approches

Les travaux britanniques sur les marchés à faible demande justifient l'exploration plus spécifique des effets de la déstabilisation du marché résidentiel sur le logement social. Alors que les travaux sur le délaissement résidentiel tendent à considérer le logement locatif de façon indifférenciée, l'approche des marchés à faible demande montre que le logement social ne peut être appréhendé comme un segment parmi d'autres du marché immobilier. D'une part, son insertion dans un circuit de financement spécifique génère des obligations d'entretien du patrimoine qui ne relèvent pas de l'ajustement entre offre et demande locale de logements. D'autre part, le rôle prééminent de la puissance publique dans la délimitation des frontières du logement social comporte des possibilités d'augmentation ou de baisse de la demande déconnectées du fonctionnement du marché local, par exemple à travers le relèvement des plafonds de loyer.

La nécessité d'une exploration spécifique au logement social tient aussi compte des limites inhérentes aux approches néoclassiques du marché qui tendent à sous-estimer le rôle des acteurs et institutions dans la construction du marché (Guy et Henneberry, 2000). La déstabilisation du marché résidentiel résulte au moins autant du jeu des acteurs et des institutions qui façonnent le marché que du jeu de l'offre et de la demande (Theurillat et al., 2014). Des travaux d'économie politique de plus en plus nombreux viennent explorer ces relations entre acteurs qui façonnent localement les processus de décroissance urbaine. Ceux-ci se concentrent néanmoins sur un petit nombre d'acteurs dont ne font pas partie les bailleurs sociaux : les pouvoirs publics, les acteurs économiques locaux et, dans le domaine de l'immobilier, plutôt les propriétaires privés et les professionnels de l'immobilier (Nussbaum, 2019 ; Aalbers, 2015 ; Weber, 2015).

Cet état de l'art sur la décroissance urbaine a permis d'étayer le positionnement choisi, celui d'une spécificité du développement de ces villes, qui ne relève pas uniquement de dynamiques de déclin locales mais s'articule à des processus plus
globaux de relégation de ces espaces. Très générale, cette présentation propose encore peu d'éléments mobilisables pour mon sujet. C'est notamment le cas pour une des principales conséquences de la décroissance urbaine pour les organismes HLM, celle d'une baisse de la demande de logements. Si le constat d'une hausse de la vacance et d'une baisse des prix immobiliers n'est plus à faire, peu d'informations sont disponibles sur les effets de ce fonctionnement de marché pour les organismes HLM.

Ce constat établi d'une spécificité du développement des villes en décroissance permet maintenant d'observer les politiques urbaines mises en œuvre à l'aune de cette spécificité afin d'identifier les conditions d'une participation des organismes HLM à ces politiques.
## 2. La renégociation de la place des organismes HLM dans les politiques urbaines des villes en décroissance

Les politiques urbaines des villes en décroissance font l'objet d'une littérature abondante, notamment pour identifier leur potentiel alternatif aux politiques urbaines entrepreneuriales. L'enjeu ici est de prendre au sérieux l'hypothèse de la décroissance urbaine comme bifurcation de la trajectoire de développement d'une ville. En conséquence, et indépendamment des agendas politiques poursuivis, il s'agit d'identifier les évolutions des ressources et des acteurs des politiques urbaines dans ce processus afin de déceler de potentielles transformations des modalités de participation des organismes HLM aux politiques urbaines en contexte de décroissance.

La notion de politiques urbaines est ici entendue comme l'ensemble des politiques publiques mises en œuvre à l'échelle d'une ville (Dormois, 2015). Deux types de politiques publiques composent alors les politiques urbaines (Hassenteufel et Rasmussen, 2000). Un premier ensemble de politiques urbaines correspond à la mise en œuvre, à l'échelle des villes, de politiques publiques définies par le niveau européen, national ou régional. Ce faisant, les politiques urbaines constituent l'application localisée de politiques publiques sectorielles. En l'absence d'une appréhension formalisée ou unifiée de la décroissance urbaine au sein de ces politiques « supra – locales », je m'intéresse à ces politiques urbaines comme autant de contraintes et de ressources mobilisables par les acteurs locaux pour gérer la décroissance urbaine. Elles fournissent des cadres d'action, des valeurs, des référentiels pour l'élaboration du second type de politiques urbaines : il s'agit des politiques publiques définies et mises en œuvre par les acteurs urbains.

Le processus de décroissance urbaine participe à la redéfinition des ressources mobilisées (2.1.) et des acteurs parties-prenantes (2.2.) de ces deux dimensions des politiques urbaines.

### 2.1. Les ressources différenciées des politiques urbaines

Les gouvernements locaux disposent de ressources<fnref n="19" /> différentes pour mettre en œuvre leur agenda urbain en contexte de décroissance. Trois d'entre elles sont plus fréquemment mises en évidence par les recherches : la relative disponibilité du foncier, la diminution des

<footnote n="19">¹⁹ « Les ressources peuvent être définies comme les moyens qui offrent aux acteurs une capacité d'agir et qui leur assurent un pouvoir, pour autant que cette notion soit entendue comme un type particulier de relation. » (Grossman et Saurugger, 2012, p. 26).</footnote>
recettes fiscales locales et l'inadéquation des instruments d'action publique. Ces ressources
différenciées, dans un contexte de concurrence entre villes, rendraient les politiques fondées
sur l'attractivité peu efficaces. À l'inverse, elles inciteraient à mettre en œuvre un autre
modèle de politiques urbaines fondé sur le découplage entre croissance urbaine et
développement urbain.

Il s'agit ici de présenter ces trois ressources puis leur mobilisation entre deux modèles de politiques urbaines, l'un entrepreneurial, l'autre dit de « décroissance planifiée ».

2.1.1. Un foncier urbain disponible

Un foncier relativement disponible et peu onéreux en comparaison à d'autres
agglomérations constitue l'une des ressources spécifiques aux villes en décroissance urbaine
dans la mesure où il offre des possibilités de diversification d'usages du sol et de dé-
densification (Popper et Popper, 2002 ; Reckien et Martinez-Fernandez, 2011). Si dans les
villes où le foncier coûte cher, celui-ci est prioritairement mobilisé pour la construction de
bureaux, logements et équipements, les villes en décroissance permettent d'envisager des
usages moins tournés vers la rentabilité et prenant davantage en compte la qualité de vie,
l'environnement et les besoins des habitants. Schwarz (2012) identifie ainsi trois types
d'usage pour la réutilisation des espaces urbains vacants : des stratégies « d'entretien » a
minima afin de maintenir l'image et la stabilité du quartier, des stratégies de « verdissement »
avec l'aménagement d'espaces verts et récréatifs et des stratégies « productives » fondées sur
des usages non immobiliers du sol urbain, pour la production d'énergie ou de nourriture. Le
foncier disponible peut aussi participer au remodelage urbain de villes afin d'améliorer la
qualité de vie par la dé-densification du bâti ou en facilitant la réorganisation de la trame
urbaine (Sowa, 2018).

La mobilisation du foncier par les politiques urbaines se heurte néanmoins à des freins d'ordre économique et technique. Ce foncier urbain disponible correspond rarement à des espaces agricoles ou boisés mais plutôt à du foncier utilisé auparavant pour des activités industrielles, tertiaires ou une fonction résidentielle. Le changement d'usage suppose au préalable des travaux coûteux de réaménagement, voire de dépollution des sols. Le développement de fonctions « productives » est aussi contraint par les caractéristiques du foncier recyclé lorsqu'une certaine rentabilité est attendue. La production d'énergie suppose par exemple des friches de plusieurs hectares afin de rentabiliser l'investissement, ce qui laisse de côté de
nombreuses friches résidentielles. Les chercheurs du programme Altergrowth<fnref n="20" /> sur les villes décroissantes françaises expliquent ainsi « qu'en France de telles politiques semblent [...] encore improbables » (Béal et al., 2021, p. 26) malgré quelques exemples emblématiques recensés comme la relocalisation de la production agricole en centre-urbain à Grande-Synthe (Clochey, 2017) ou l'installation d'une centrale solaire photovoltaïque sur les friches minières de Decazeville.

Qualifier de « ressource » la disponibilité du foncier peut aussi paraître ambigu en raison des effets déstabilisateurs de la diminution des valeurs foncières sur le fonctionnement du marché immobilier. En matière de politiques urbaines, cette dynamique immobilière peut aussi être perçue comme un frein au montage des opérations de renouvellement urbain. Elle prive en effet les collectivités locales et les promoteurs d'un des déterminants de la réalisation d'opération : l'anticipation de la plus-value liée à l'augmentation de la valeur marchande du foncier échangé.

### 2.1.2. Perte de recettes locales et dépendance aux financements publics supra-locaux

Le processus de décroissance urbaine restreint progressivement les ressources financières des collectivités locales. Les dépenses nécessaires pour assurer les services à la population auraient tendance à augmenter ou stagner malgré la diminution de la population et des activités économiques. M. Bernt (2009) relève ainsi plusieurs facteurs d'augmentation des dépenses : l'entretien des infrastructures génère des coûts fixes indépendants du nombre d'usagers, le vieillissement de la population augmente les dépenses sociales pour les habitants. Concomitamment, les recettes fiscales baisseraient en raison de la diminution du nombre et du pouvoir d'achat des principaux contribuables : les ménages et les entreprises locales. Les marges de manœuvre des villes sont alors réduites : les possibilités d'augmenter les taxes locales demeurent limitées puisqu'il n'y a pas de nouveaux contribuables ; la diminution des services proposés est contradictoire avec les obligations de service public de ces villes. Les villes sont alors confrontées à une alternative insatisfaisante entre la réduction de l'investissement public ou la recherche de financements supra-locaux. Dans ces villes, le processus de décroissance se combinerait à la mise en place d'un régime d'austérité (Peck,

<footnote n="20">²⁰ Il s'agit d'un programme de recherche financé par l'Agence nationale de la recherche entre 2015 et 2018. Dirigé par V. Béal, ce projet a questionné le contenu et les conditions d'émergence de stratégies urbaines innovantes et « alternatives » au modèle entrepreneurial dans les villes en décroissance en France (Saint-Etienne, Grande Synthe, Montbéliard, Vitry-le-François, Châlons-en-Champagne, Saint-Dizier), Allemagne (Halle et Pirmasens) et aux Etats-Unis (Cleveland).</footnote>
2012) pour diminuer les ressources financières disponibles localement pour les collectivités locales.

Centrale dans les travaux états-uniens, la relation entre décroissance urbaine et perte de ressources financières se pose néanmoins en des termes différents pour les gouvernements locaux européens dont les recettes relèvent moins de la fiscalité locale que de financements publics extra-locaux (Aalbers et Bernt, 2019). En France, la relation entre décroissance urbaine et perte des moyens financiers a été très peu traitée à l'exception de l'analyse des recettes fiscales de la commune du Havre par S. Dubeaux (2017). Deux éléments incitent toutefois à supposer un effet plus nuancé de la décroissance urbaine sur la perte de recettes financières des collectivités locales. Premièrement, les réformes de la fiscalité locale réduisent progressivement l'autonomie fiscale des collectivités locales à travers la suppression des impôts locaux et leur remplacement par des compensations financières partielles par l'État. Les recettes des collectivités locales dépendent de moins en moins de la fiscalité locale et de plus en plus des concours financiers de l'État (Delpech et Navarre, 2020). Deuxièmement, le calcul de la contribution de l'État au budget des collectivités locales repose sur des mécanismes redistributifs maintenus tout au long des réformes de la fiscalité locale (CGET, 2019). Il s'agit d'augmenter les aides de l'État pour les collectivités locales qui disposent des plus faibles recettes issues de la fiscalité locale et qui font face à des charges de centralité ou à des dépenses sociales importantes. Bien que cette péréquation ne cible pas expressément les villes en décroissance, nombre d'entre elles font partie des collectivités locales bénéficiaires.

Cependant, les villes en décroissance s'inscrivent comme les autres villes françaises dans un contexte d'austérité budgétaire marqué par la baisse ou stagnation des dotations d'État et le renforcement du contrôle des dépenses publiques (Delpech et Navarre, 2020). Les acteurs locaux se mobilisent pour capter ces ressources publiques supra-locales au sein de coalitions subventionnées ou *grant coalitions* (Bernt, 2009). En France, ces coalitions se sont saisies notamment des financements disponibles dans le cadre d'appels à projets nationaux notamment sur le renouvellement urbain des quartiers d'habitat social (Miot, 2012 ; Miot *et al.*, 2021).
### 2.1.3. Des instruments d'action publique inadaptés pour gérer la décroissance urbaine

La gestion de la décroissance urbaine est aussi difficile en raison de l'inadéquation des instruments<fnref n="21" /> des politiques urbaines. Dans une revue de littérature sur les politiques urbaines de gestion de la décroissance aux États-Unis, V. Béal et al. (2016) relatent l'ampleur de ces critiques qui remettent en cause l'efficacité des pratiques professionnelles et des dispositifs techniques ancrés dans un référentiel développementaliste. Les outils de planification sont fondés sur l'encadrement de la croissance urbaine, l'atténuation de ses effets négatifs sur les activités économiques et le peuplement (congestion, éviction des ménages à plus faibles revenus, etc.) et la captation d'une partie des gains par les gouvernements locaux. Autrement dit, ces instruments législatifs et réglementaires accompagneraient la croissance mais seraient moins adaptés à la gestion d'une décroissance de long terme et généralisée des activités économiques et de la population. Critiquer l'inadéquation entre des instruments génériques et des configurations locales singulières peut sembler curieux. En effet, ce décalage entre le cadre réglementaire et un contexte particulier constitue aussi un espace de négociation des politiques urbaines. Dans le cas des relations entre maires et promoteurs, G. Dupuy fait de ce décalage un rouage essentiel des politiques locales dont l'enjeu consiste à « passer insensiblement de la règle à une politique plus discrétionnaire » (Dupuy, 2010, p. 17).

Dans les configurations de décroissance urbaine, il s'agirait alors d'une inadéquation plus radicale, laissant les collectivités locales face à une alternative insatisfaisante entre le non-recours à des instruments qui ne permettent pas de traiter les problèmes identifiés ou un lourd travail d'adaptation des instruments qui repose sur des ressources d'ingénierie et politiques coûteuses. Les travaux français sur la mobilisation des programmes nationaux de rénovation urbaine par les villes en décroissance montrent que ces difficultés se retrouvent aussi dans les instruments a priori les plus dédiés à la gestion du déclin urbain. Y. Miot et D. Florentin (2015) relèvent l'ancrage développementaliste des programmes nationaux de renouvellement urbain à travers la persistance du rôle central alloué au mécanisme de la rente foncière dans le processus de requalification des quartiers. R. Dormois et al. (2016) font de la capacité

<footnote n="21">²¹ La notion d'instrument d'action publique renvoie à un travail de dénaturalisation des objectifs techniques qui fondent les politiques publiques pour les considérer à la fois pour les caractéristiques propres et comme support de relations sociales. Il s'agit d'un « dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Halpern et al., 2019, p. 321).</footnote>
d'expertise des acteurs locaux l'un des facteurs majeurs de la négociation réussie de
l'adaptation du programme national de rénovation urbaine à Saint-Etienne.

2.1.4. La nécessité de renouveler les instruments des politiques urbaines :
vers des politiques de décroissance planifiée ?

Les gouvernements urbains des villes en décroissance puisent comme ailleurs dans le
répertoire des politiques urbaines entrepreneuriales qui émergent au cours des années 1970
dans un contexte de déstabilisation des bases de l'économie locale et de restructuration des
États (Harvey, 1989). Les gouvernements locaux consacrent de plus en plus de moyens pour
attirer dans leurs villes des activités économiques, des populations issues des classes
moyennes ou supérieures et des touristes. Les enjeux de compétitivité et d'attractivité
constituent des objectifs centraux de ces politiques urbaines (Le Galès, 2011). Elles se
déclinent de différentes manières à travers des politiques de marketing territorial, d'image et
evénementielles, le renforcement de l'attractivité du centre-ville, des projets de
développement économique par l'aménagement de nouvelles zones d'activités ou de centres
tertiaires, etc. Dans le domaine de l'habitat, il s'agit de politiques fondées sur l'attractivité
résidentielle et la gentrification (Miot, 2012). Celles-ci occupent une place de plus en plus
importante dans les politiques urbaines mises en œuvre dans les villes décroissantes, après
l'échec des autres stratégies d'accompagnement de restructuration économique et d'attraction
des entreprises (Rousseau, 2008 ; Béal *et al.*, 2010).

Les résultats de ces politiques sont très contrastés. Les moyens déployés par les villes en
décroissance pour attirer population et activités nouvelles paraissent souvent insuffisants dans
une compétition avec des villes disposant d'une meilleure image, d'un cadre de vie plus
valorisé ou d'un dynamisme économique. Même dans les cas emblématiques de Glasgow,
Baltimore ou Manchester, le succès d'un retour à la croissance est discuté. À Glasgow par
exemple, la reconversion tertiaire de la ville, appuyée par l'obtention du label de « capitale
européenne de la culture » en 1991, s'est accompagnée d'une forte hausse des inégales
sociales. Les bénéfices des lourds investissements publics pour attirer de nouveaux ménages
et activités ont peu bénéficié aux groupes sociaux les plus en difficulté (MacLeod, 2002).

Face à l'échec des politiques entrepreneuriales, un ensemble de chercheurs et professionnels de l'urbain proposent la mise en œuvre de politiques urbaines en rupture avec les principes de l'entrepreneurialisme urbain qui tiendraient davantage compte des spécificités des villes en décroissance urbaine. Ce modèle dit de « décroissance planifiée » vise à assumer le découplage entre développement urbain et croissance urbaine. Il se démarque des politiques
urbaines entrepreneuriales par la prise en compte en priorité des besoins de la population et
des activités économiques restantes (Popper et Popper, 2002).

Selon ce modèle, le retour de la croissance à court ou moyen terme ne constitue plus l'horizon
des politiques urbaines. Ce faisant, pour ces politiques urbaines, les opérations de recyclage
urbain peuvent être mobilisées pour développer ensuite des usages du sol à faible rentabilité
(Schatz, 2010) : dé-densification résidentielle, valorisation d'usages environnementaux et
récréatifs, développement de l'agriculture urbaine, etc. La reconnaissance de la décroissance
comme dynamique de long terme incite aussi à ajuster les infrastructures, la trame urbaine et
sa gestion à la diminution de la population (Schilling et Logan, 2008 ; Hollander et al., 2009).
Ces politiques dites de « right-sizing » - qu'on pourrait traduire par « resserrement urbain » -
impliquent ainsi une sélection dans les espaces urbains sur lesquels concentrer
l'investissement public afin de maintenir une offre de services urbains. Le modèle de
« décroissance planifiée » repose ainsi également sur une série de pratiques et usages (Béal
et al., 2016) : déconstruction de certains quartiers et restauration d'usages environnementaux
ou agricoles, implication des populations locales dans la gestion des espaces reconfigurés
(Doering, 2014), remodelage d'une ville à la fois plus dense et plus aérée en périphérie.

Le modèle de « décroissance planifiée » suscite néanmoins des controverses sur son caractère
utopique et son ambiguïté vis-à-vis de l'agenda politique poursuivi. L'analyse des politiques
urbaines se revendiquant des principes de décroissance planifiée montre qu'elles
entretiennent souvent un rapport ambigu à la croissance. Bien souvent, les politiques mises
en œuvre sont hétérogènes, empruntant autant au répertoire entrepreneurial qu'à celui de la
décroissance planifiée. C'est par exemple le cas des municipalités de Youngstown ou Leipzig
qui font coexister des politiques de « right-sizing » avec des stratégies de marketing territorial
valorisant l'image « verte » ou « alternative » de ces programmes auprès de potentiels
nouveaux arrivants (Rhodes et Russo, 2013 ; Girardin, 2019). Les critiques portent aussi sur
le caractère progressiste des politiques de « right-sizing », qui, lorsque qu'elles assument le
délaissement des quartiers périphériques peuvent contribuer à diminuer l'accès aux services
des populations les plus défavorisées qui y résident. S'intéressant à l'usage de la démolition
dans les politiques urbaines des villes en décroissance françaises, Y. Miot, V. Sala Pala et C.
Morel Journel (2021) montrent que cet instrument peut être au service d'une diversité
d'agendas politiques entre soutien aux stratégies d'attractivité résidentielle des classes
moyennes et supérieures (Saint-Etienne) ou limitation du départ des populations, quelles
qu'elles soient, hors de l'agglomération (Vitry-le-François). Ce constat incite, encore une
fois, à l'analyse attentive des politiques effectivement mises en œuvre dans des contextes de
très fortes contraintes pour les gouvernements locaux. Il s'agit de tenir compte des
instruments mobilisés mais aussi du contexte et des agenda politiques poursuivis.
## 2.2. Le renouveau des acteurs des politiques urbaines : l'apport des analyses en termes de coalitions

Les analyses en termes de « coalition » mettent en évidence la spécificité des systèmes d'acteurs des politiques urbaines des villes en décroissance marquées par la marginalisation des acteurs économiques locaux au bénéfice d'acteurs publics ou d'organisation à but non lucratif. Bien qu'elles mentionnent rarement les bailleurs sociaux, ces analyses fournissent un cadre pour envisager la place des bailleurs sociaux dans les politiques urbaines des villes en décroissance. Ceux-ci joueraient un rôle de plus en central, palliant le retrait des acteurs privés et servant de partenaires pour l'obtention de financements publics supra-locaux.

### 2.2.1. Le renouveau des coalitions d'acteurs dans la conduite des politiques urbaines

La notion de « coalition » est ici utilisée de manière générique pour rendre compte d'une diversité d'approches théoriques développées depuis les années 1970 par la sociologie urbaine anglo-saxonne analysant les politiques publiques post-fordistes. De façon schématique, la coalition renvoie à un modèle d'association où les élites politiques et économiques locales constituent un groupe, informel mais relativement stable. Ces membres, liés par un ensemble d'arrangements et d'intérêts communs, dessinent l'agenda urbain. Parmi les différents modèles de coalition, H. Molotch (1976) utilise le concept de « coalition de croissance » pour rendre compte de situations dans lesquelles l'orientation des politiques urbaines est déterminée par la structuration des intérêts économiques, notamment fonciers. La coalition de croissance promeut la croissance urbaine et notamment la maximisation de la valeur foncière et le développement économique local. L'objectif de mise en œuvre des conditions de croissance est consensuel. Classiquement, ces coalitions s'accordent sur le développement des infrastructures comme support au développement économique. Elles concentrent aussi leurs moyens d'action sur le maintien d'un climat favorable à la croissance.

De ce point de vue, les villes en décroissance constitueraient alors un cas atypique en raison des difficultés économiques qui affectent à la fois les acteurs économiques locaux traditionnels et les collectivités locales, remettant en question à la fois les capacités de ces acteurs et leur dépendance réciproque. De même, l'incertitude d'un retour à la croissance urbaine suppose d'aménager les objectifs et les moyens poursuivis par ces coalitions. Les coalitions d'acteurs dans les villes en décroissance privilégieraient alors d'autres moyens de
soutenir la croissance urbaine comme la démolition de logements (Rosenman et Walker, 2016) et le retournement de l'image négative des villes pour renouer avec la croissance (Rousseau, 2010). À Detroit, S. Schindler suggère la mise en place d'une « coalition de décroissance » pour souligner un consensus entre élites économiques et gouvernement local qui mettrait temporairement à distance l'objectif de croissance économique pour privilégier « [l'amélioration de] la qualité de vie dans la ville, plutôt que de seulement tendre à augmenter la valeur foncière et stimuler la croissance économique » (Schindler, 2016, p. 3).

Parmi ces travaux, deux propositions de modèles de coalition d'acteurs reposent sur la marginalisation des élites économiques et le recentrement des coalitions autour d'acteurs publics ou à but non lucratif : les coalitions d'acteurs ancrés (anchored-based coalitions) et les coalitions subventionnées (grant coalitions).

### 2.2.2. Les coalitions d'acteurs ancrés : la participation des organisations à but non lucratif aux politiques urbaines

De nombreuses recherches anglo-saxonnes mettent en évidence la participation croissante des « anchored-based institutions », ou institutions ancrées, aux politiques urbaines locales. Universités, hôpitaux, équipements culturels ou encore bases militaires, il s'agit d'institutions à but non lucratif parties-prenantes du développement urbain en raison de leurs activités mais aussi de leurs possessions foncières. Elles jouent aussi un rôle économique local de premier plan par les emplois et les dépenses de consommation qu'elles génèrent (Birch, 2010). À la différence de nombre d'acteurs économiques, leur départ est impossible ou trop coûteux pour ces institutions qui « en raison de leur mission, des capitaux investis ou des relations entretenues avec les usagers ou employés, sont géographiquement attachées à certains territoires » (Webber et Karlstrom, 2009, p. 6)<fnref n="22" />. Bien que la montée en puissance des institutions ancrées constitue une évolution générale de la production urbaine des grandes agglomérations, notamment depuis la crise financière de 2008 et 2009 (Birch, 2009), elles apparaissent comme des partenaires incontournables des politiques de revitalisation menées des villes en décroissance (Vidal, 2013). À travers une étude comparative des politiques de renouvellement urbain dans les villes en décroissance de Cleveland, Pittsburgh, La Nouvelle Orléans, Buffalo et Detroit, R. M. Silverman et al. (2016) relèvent ainsi une diversité de modes de participation des « Eds & Meds » aux politiques urbaines. En tant que propriétaire foncier, leur collaboration permet l'engagement de programmes de renouvellement urbain en l'absence ou en appui à la maîtrise foncière

<footnote n="22">²² "Anchor institutions are those non-profit or corporate entities that, by reason of mission, invested capital, or relationships to customers or employees, are geographically tied to a certain location."</footnote>
insuffisante des collectivités locales. La participation des institutions ancrées passe aussi par une meilleure prise en compte des habitants, notamment issus des groupes sociaux défavorisés, dans leurs activités. Il peut s'agir de l'instauration de circuits de recrutements dédiés aux populations locales pour les universités ou bien de programmes de soutien à l'entrepreneuriat local. La contribution des institutions ancrées aux politiques urbaines peut aussi être plus directe à travers le co-financement ou la conduite de projets de renouvellement urbain dans les quartiers où elles sont implantées. À Detroit et Cleveland, des coalitions regroupant universités, hôpitaux et collectivités locales ont ainsi cofinancé des programmes d'aides à la réhabilitation de logements afin de loger leurs salariés et plus généralement des aménagements publics dans les quartiers environnants. Ces institutions ancrées sont ainsi associées à la fois à l'élaboration des programmes de renouvellement urbain et à leur mise en œuvre.

La pérennité et les retombées pour les populations les plus en difficulté de ce mode de renouvellement urbain organisé avec et autour d'institutions ancrées reste toutefois sujet à controverse (Gaffikin et Perry, 2012). D'une part, il s'agit d'organisations, qui en raison de leurs activités d'intérêt général, sont exemptées de nombreuses taxes. À travers une étude sur les effets sur l'économie locale du secteur non-lucratif à Pittsburgh, les économistes S. Deitrick et C Briem (2007) montre que le soutien au développement de ces organisations entraîne à terme une perte de recettes fiscales pour la ville. Ce soutien entretient ainsi la perte d'autonomie de la ville, de plus en plus dépendante de ces partenariats avec les institutions ancrées pour mettre en œuvre son programme urbain (Vergnaud, 2018). D'autre part, les retombées pour les populations les plus en difficultés sont souvent ténues. Les programmes se concentrent sur les quartiers d'implantation des institutions ancrées et sont souvent à destination des populations qui fréquentent ou sont employées par ces équipements (Silverman et al., 2014). Dans un contexte d'austérité généralisée, l'allocation des moyens des collectivités locales à ces partenariats s'effectuerait ainsi au détriment de programmes ciblant les populations ou quartiers les plus difficultés. Enfin, l'austérité générale des finances publiques questionne aussi la pérennité de ces collaborations. Bien que ces organisations ancrées soient moins sensibles aux fluctuations de l'activité économique, elles demeurent tributaires de financements publics supra-locaux accordés avec de plus en plus de parcimonie (Goddard et al., 2014).

Bien qu'issue de travaux fondés sur les politiques urbaines aux États-Unis, la notion me semble mobilisable pour analyser le rôle des organismes HLM dans les politiques urbaines des villes en décroissance française. En effet, la participation des acteurs privés à l'élaboration des politiques urbaines reste historiquement plus marginale en Europe de l'Ouest du fait d'une longue tradition d'investissement public dans les villes et les processus
de globalisation et d'intégration européenne auraient plutôt tendance à renforcer la capacité d'action collective des villes (Le Galès, 2011). Néanmoins, le renforcement des contraintes budgétaires pour les collectivités locales, notamment depuis le début des années 2010, favoriserait l'implication croissante des acteurs privés dans la mise en œuvre des politiques urbaines. Qualifier les organismes HLM d'institutions ancrées suppose aussi de reconnaître des marges de manœuvre aux organismes HLM vis-à-vis des collectivités locales. Si certains organismes HLM, à l'instar d'offices publics de l'habitat intercommunaux, demeurent largement tributaires des orientations données par les collectivités, les transformations récentes du secteur HLM concourent néanmoins à renforcer l'autonomie des organismes HLM vis-à-vis des collectivités locales (cf. 3.2). En dépit de ces limites, les organismes HLM partagent de nombreuses caractéristiques des institutions ancrées. Ceux-ci poursuivent des missions d'intérêt général et par conséquent les possibilités de profit sont nulles ou règlementairement limitées. Ils jouent aussi un rôle économique de premier plan en tant qu'employeur mais aussi donneur d'ordre régulier dans le secteur du bâtiment. Enfin, les organismes HLM ont historiquement développé leurs activités dans des territoires auxquels ils demeurent attachés. L'attachement peut correspondre à des obligations réglementaires et politiques pour certains organismes HLM dont la gouvernance se compose d'élus ou d'acteurs économiques locaux. Plus globalement, les coûts d'un départ sont élevés en raison de l'ampleur des capitaux investis dans un patrimoine immobilier. Jusqu'au début des années 2010, la réglementation restreignait considérablement les possibilités de valorisation économique de la cession de ces logements.

La notion d'organisation ancrée fournit des perspectives d'analyse stimulantes sur la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance. Elle fournit un cadre critique de cette mobilisation, attentif aux contreparties négociées entre collectivités locales et organismes HLM : inflexions des programmes urbains, coût de l'allocation des fonds publics à ces projets plutôt qu'à d'autres, etc. Caractériser les organismes HLM par les liens qui les « attachent » à un territoire fournit aussi une perspective pour appréhender les politiques urbaines locales du point de vue de ces organisations. Cet angle invite à observer les conditions de l'attachement à ces territoires et comment les évolutions sectorielles participent du renforcement ou de l'affaiblissement de ces liens.
### 2.2.3. Les coalitions subventionnées : une coalition pour capter les financements publics supra-locaux

Dans les villes européennes, la décroissance urbaine favorise le retrait des acteurs privés importants au niveau local, déjà traditionnellement peu associés à la conduite des politiques urbaines. Face à ce déclin, de nombreux travaux montrent que les gouvernements locaux se tournent vers les pouvoirs publics supra-locaux pour obtenir les financements qui leur font défaut (Bernt, 2009 ; Rink et al., 2011 ; Miot, 2012 ; Cocks et Couch, 2012 ; Béal et al., 2017). Ces analyses actualisent le modèle de *grant grabbing* (Jones et Ward, 1998). Celui-ci montrait déjà l'inadéquation des coalitions de croissance pour décrire les coalitions d'acteurs des villes anglaises qui subissaient à la fois les effets de la désindustrialisation et un régime d'austérité. Dans ce contexte, le consensus autour d'une croissance économique de long terme était remplacé par des associations temporaires et opportunistes pour obtenir des financements étatiques. Pour les élites économiques locales, ce consensus visait à bénéficier à moindre coût des effets d'une croissance à court terme plutôt qu'à investir des ressources pour assurer une croissance de long terme.

Ce modèle est repris et adapté pour décrire une forme de coalition récurrente dans les villes européennes en décroissance qualifiée de *grant coalition* ou coalition subventionnée (Rink et al., 2009). Selon ces auteurs, les gouvernements locaux des villes en décroissance sont ainsi moins dépendants des acteurs économiques privés locaux que des ressources publiques nationales dans la conduite des politiques urbaines. Les négociations porteraient alors plutôt sur les conditions posées par les acteurs publics supra-locaux pour l'obtention de ces financements. Ces arrangements demeurent ponctuels et instables, tributaires des évolutions des programmes de financements régionaux ou nationaux. En raison d'une moindre dépendance au dynamisme économique local, cet agencement d'acteurs constituerait une configuration plus propice à la mise en œuvre de projets de décroissance planifiée.

Dans ce cadre, les bailleurs sociaux sont identifiés par la recherche urbaine en Allemagne et en France comme des partenaires des gouvernements locaux pour le déploiement de politiques de décroissance planifiée. Leur contribution semble d'autant plus importante que les programmes de renouvellement urbain et notamment les démolitions de logements sociaux constituent l'un des instruments privilégiés des politiques urbaines des villes en décroissance en Europe de l'Ouest (Bernt, 2009 ; Gasperin, 2011 ; Couch et Cocks, 2013 ; Leather et Nevin, 2013 ; Hoekstra et al., 2020 ; Miot et al., 2021).

Par l'intermédiaire de leurs organisations de représentation professionnelles, les bailleurs sociaux contribueraient à l'intégration d'instruments dédiés à la gestion de la décroissance dans les politiques nationales du logement. En Allemagne, M. Bernt (2019) attribue ainsi au
lobbying de ces organisations professionnelles l'émergence en 2000 d'un programme national, *Stadtumbau Ost*, dédié au renouvellement urbain des villes en décroissance de l'ancienne Allemagne de l'Est qui s'inspire des politiques de décroissance planifiée. Bien que le programme repose sur une diversité de mesures intégrant la redéfinition des documents de planification, la restructuration de friches ou des mesures de réhabilitation, la démolition à grande échelle de logements est le principal outil mis en œuvre (Glock et Haussermann, 2004). Selon M. Bernt, la participation des organisations professionnelles auprès du ministère du Développement urbain a été déterminante pour accélérer la mise en œuvre d'un programme là où les pertes démographiques et les alertes répétées d'experts n'ont pas suffi à bousculer l'agenda politique C'est l'anticipation des pertes financières liées à la déstabilisation des marchés immobiliers et la mise en visibilité de leurs conséquences financières pour les collectivités locales actionnaires des bailleurs sociaux qui aurait permis l'engagement de ce programme. En France, les organisations professionnelles de bailleurs sociaux auraient aussi contribué à l'émergence de la décroissance urbaine dans l'agenda des politiques nationales à la fin des années 2010 (Dormois et Fol, 2017 ; Dormois et al., 2021).

À l'échelle locale, les organismes HLM participent donc aux politiques urbaines à travers de vastes programmes de démolition des quartiers d'habitat sociaux. Les travaux sur les politiques urbaines des villes allemandes montrent qu'ils peuvent aussi contribuer à stabiliser le peuplement et le marché immobilier d'un quartier à travers des programmes de réhabilitation (Radzimski, 2016) et le développement de services à la population (Meyfroidt, 2011). Les premiers travaux français sur le sujet témoignent également d'une participation aux politiques de décroissance planifiée (Roland, 2016 ; Béal et al., 2017 ; Miot et al., 2021). V. Béal et al. (2017) en font ainsi l'un des membres principaux de coalitions de décroissance urbaine aux côtés des services déconcentrés de l'État et des collectivités locales.

Au-delà de l'identification d'objectifs communs autour de la retente du marché et de valorisation des centres urbains, les modalités de cette coopération et les finalités poursuivies par les bailleurs demeurent cependant encore peu explorées. Seule l'analyse de Y. Miot, C. Morel-Journel et V. Sala Pala (2021, op. cit.) sur les politiques du logement en contexte de décroissance urbaine fait exception. Ceux-ci insistent sur la nécessité de prendre en compte la diversité des organismes HLM dans l'analyse des modalités de participation aux politiques de décroissance planifiée. Ce manque contribue à entretenir l'image de l'organisme HLM comme soutien impératif et indéfectible à la mise en œuvre de politiques de décroissance planifiée.

Ce déficit de connaissance s'explique sans doute aussi par la rareté des travaux privilégiant une analyse par les acteurs autres que les gouvernements locaux. À ma connaissance, il
n'existe pas de travaux de ce genre dans la littérature anglophone et francophone, à l'exception du travail de mémoire de master 1 de l'urbaniste Daniel Florentin (2009b) sur les stratégies d'adaptation de trois bailleurs de Leipzig à la décroissance urbaine.

L'hypothèse de la décroissance urbaine comme bifurcation durable du développement des villes redessine la participation des organismes HLM aux politiques urbaines. Ces acteurs constitueraient des partenaires centraux des gouvernements locaux, principalement à travers des programmes de renouvellement urbain. Leur rôle serait renforcé par le départ ou l'absence d'autres acteurs classiques de la production urbaine mais aussi leur insertion dans des réseaux de financements supra-locaux visés par des coalitions subventionnées. Les organismes HLM constitueraient des alliés dans l'engagement de politiques de décroissance planifiée. Par l'intermédiaire de leurs organisations de représentation professionnelle, ils participeraient à l'élaboration d'instruments nouveaux au sein des politiques nationales. Localement, des programmes coordonnés de construction, démolition et réhabilitation participeraient de l'adaptation du tissu urbain aux effets de la décroissance urbaine.

Cependant, cet état de la littérature donne peu d'éléments sur les modalités de participation des organismes HLM aux politiques urbaines. Il repose sur le constat implicite que la poursuite d'objectifs communs (réhabilitation de quartiers d'habitat social, captation de financements supra-locaux à travers les programmes nationaux de renouvellement urbain), le statut d'organisme à but non lucratif et l'attachement à un territoire suffisent à assurer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines. Pour vérifier ce présupposé, il convient à la fois de s'intéresser aux modalités concrètes de participation des organismes HLM aux politiques urbaines mais aussi de tenir compte des stratégies ou objectifs poursuivis par les organismes HLM.

À ce titre, les travaux sur les transformations contemporaines du logement social fournissent plusieurs compléments.
## 3. L'évolution du rôle des organismes HLM au gré des réformes sectorielles

La littérature sur le secteur HLM permet de préciser plusieurs aspects de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance. Elle confirme tout d'abord le rôle ancien et reconnu du logement social dans les politiques urbaines. Néanmoins deux éléments amènent à nuancer la position de partenaire « naturel » des organismes HLM dans l'engagement de politiques en rupture avec le référentiel d'attractivité. D'une part, les organismes HLM disposent d'une relative autonomie vis-à-vis des collectivités locales. D'autre part, un ensemble d'évolutions sectorielles restreint la capacité des organismes HLM à engager des actions indépendantes des mécanismes de marché.

### 3.1. Une participation ancienne et institutionnalisée aux politiques urbaines

Le logement social constitue un « outil important au service des politiques du logement, de l'habitat et de la ville » (Driant, 2002b, p. 271) et par conséquent, la participation des organismes HLM, en tant qu'opérateurs principaux en charge de la production et de la gestion du logement, est reconnue de longue date par les pouvoirs publics (3.1.1.). Il est toutefois plus difficile de qualifier les organismes HLM d'outil des politiques urbaines en raison d'une certaine autonomie de ces organisations vis-à-vis des pouvoirs publics (3.1.2.).

#### 3.1.1. Un outil ancien des politiques urbaines

Les travaux sur les politiques du logement distinguent classiquement trois moyens par lequel le logement social peut être mobilisé par les politiques urbaines. Premièrement, le logement social constitue l'un des moyens historiques de régulation du marché immobilier à disposition des pouvoirs publics. La fourniture de logements à des conditions de loyers et de revenus distinctes de celles fixées par le marché vise à « corriger les écarts entre prix du marché et la solvabilité du plus grand nombre » (Driant, 2015a, p. 59). La production d'une offre réglementée fournit des logements à des ménages qui ne parviennent pas à se loger aux
conditions de marché. Sous certaines conditions, le parc social permet une « régulation de l'offre globale » (Fijalkow et Lévy, 2014) en influençant les prix ou les caractéristiques des logements mis sur le marché. Ce modèle d'un logement social de « masse » est surtout mobilisé pour décrire des configurations nationales du marché du logement d'après-guerre où le logement social est conçu comme un service accessible au plus grand nombre et constituant une partie significative des résidences principales (Harloe, 1995). Il peut néanmoins se retrouver au cas par cas dans les villes françaises dotées d'une part importante de logements sociaux.

À travers la production et l'entretien de cette offre réglementée, le logement social constitue aussi un instrument du développement urbain. Les emblématiques grands ensembles attestent du rôle du logement social dans le développement des villes durant les Trente Glorieuses. La structuration d'une filière de production spécifique permet ainsi de répondre à la pénurie de logements d'après-guerre puis d'accompagner la croissance économique des villes par le développement de nouveaux quartiers d'habitation (Tellier, 2007). Les organismes HLM ne participent pas uniquement à la croissance urbaine mais peuvent aussi intervenir sur le tissu existant. Au-delà de la réhabilitation du parc social, les organismes HLM sont aussi mobilisés pour intervenir sur le parc privé dégradé à travers l'acquisition de logements privés réhabilités en logements sociaux mais aussi la conduite d'opérations de rénovation de quartiers d'habitat privé (Bonneville, 1985). L'intervention en matière de renouvellement urbain, et notamment dans le parc privé, reste toutefois largement tributaire des orientations nationales des politiques du logement et des moyens de financements adossés. La participation au renouvellement du parc privé demeure toutefois une activité marginale des organismes HLM. À travers des opérations de renouvellement urbain ou de production neuve en milieu urbain, le parc social constitue néanmoins l'un des leviers de « l'amélioration de la qualité urbaine » (Driant, 2002, op. cit).

Enfin, le logement social représente aussi un outil des politiques de peuplement<fnref n="23" />, c'est-à-dire qu'il permet d'influer sur la distribution des groupes sociaux dans la ville. S'il est de fait à l'origine d'une ségrégation par les revenus, de nombreux travaux ont montré l'omniprésence d'usages stratégiques du logement social, constituant ainsi de réelles « politiques » mises en œuvre par les pouvoirs publics. À l'échelle nationale, l'injonction à la mixité sociale est une constante des politiques urbaines et a peu à peu été intégrée dans la réglementation nationale sur le logement social et le renouvellement urbain (Jaillet-Roman,

<footnote n="23">²³ « Il s'agit d'actions visant à modifier ou maintenir la distribution de la population en fonction de certaines caractéristiques – sociales, ethniques, religieuses, sexuelles ou autres, réelles ou supposées. » (Desage et al., 2014, p. 18).</footnote>
2005). La recherche de la mixité sociale fait ainsi partie des missions d'intérêt général des organismes HLM<fnref n="24" />. Localement, le logement social constitue aussi l'un des instruments des politiques de peuplement des communes (et plus récemment des intercommunalités), qu'il s'agisse d'accélérer des processus de gentrification par l'usage stratégique du logement intermédiaire (Fol et Sabot, 2003), d'atténuer les effets d'éviction du marché immobilier en conservant une offre de logements sociaux à destination des ménages à très faibles revenus dans les centres urbains (Raad, 2017) ou d'institutionnaliser la ségrégation des populations d'origine immigrée (Tanter et Toubon, 1999 ; Sala Pala, 2005 ; Vulbeau, 2018).

### 3.1.2. Une montée en compétence des acteurs locaux qui préserve l'autonomie des organismes HLM

Si le logement social constitue un outil central de la mise en œuvre des politiques urbaines locales, ce constat ne préjuge pas pour autant de la capacité des acteurs publics locaux à mobiliser les organismes HLM au service de leur agenda urbain. Les analyses des systèmes d'acteurs locaux des politiques du logement montrent que, dans un paysage institutionnel recomposé par la montée en puissance des intercommunalités, les organismes HLM parviennent à préserver une relative autonomie stratégique.

Depuis les lois de décentralisation de 1982-1983, les compétences d'urbanisme, de planification et de logement ont progressivement été transférées aux intercommunalités (Guéranger, 2008). D'abord restreinte, la décentralisation des politiques du logement s'est accélérée lors de l'acte II de la décentralisation en 2004. Ce transfert de compétences tend à faire des intercommunalités, les autorités coordinatrices des politiques locales du logement. Les réformes des années 2010 confirment ce rôle prépondérant avec le rattachement des offices publics de l'habitat communaux aux EPCI mais aussi la création d'outils intercommunaux pour définir une politique locale d'attribution des logements sociaux. De nombreux travaux montrent néanmoins que « *le processus de glissement des responsabilités, qui place progressivement les EPCI au rang de chefs de file des politiques locales de l'habitat, n'est pas achevé* » (Driant, 2015a, p. 164). D'une part, l'État dispose encore de nombreuses prérogatives sur la production et la gestion du parc social. Il conserve plus largement le contrôle des ressources réglementaires et budgétaires, notamment par l'entremise d'agences nationales (Epstein, 2013). D'autre part, les compétences restent

<footnote n="24">²⁴ Article L411-2 du Code de l'habitat et de la Construction (CCH).</footnote>
disséminées entre l'intercommunalité et les communes qui conservent par exemple
l'attribution des permis de construire.

Cette montée en compétences n'entraîne toutefois pas nécessairement une plus forte capacité
de régulation des activités des organismes HLM par les intercommunalités. M. Gimat (2017,
p. 525) fait ainsi le constat d'une faible capacité des collectivités locales à influencer les
volumes de production neuve prévus par les organismes HLM. Il identifie deux limites
principales au contrôle des organismes HLM par les collectivités locales. Premièrement, si
les collectivités locales font souvent partie de la gouvernance des organismes HLM, elles
participent peu à la définition des objectifs stratégiques. Au sein des ESH, elles font
généralement figure d'actionnaire minoritaire, et, par conséquent participent peu aux
décisions stratégiques. Concernant les offices publics de l'habitat, M. Gimat montre que le
rattachement progressif aux intercommunalités a pu entraîner une distension des liens avec
l'autorité politique. Deuxièmement, lorsqu'elles sont à l'écart des instances de direction, les
collectivités locales disposent de peu de moyens formels pour connaître la situation financière
des organismes HLM qui est pourtant déterminante dans la définition des volumes de
production et le choix des opérations.

V. Béal et Y. Miot (2021) identifient des limites similaires au contrôle des attributions de
logement par les organismes HLM par les acteurs publics locaux. Ils soulignent l'absence de
moyens coercitifs à disposition des collectivités locales pour faire respecter les stratégies
intercommunales d'attribution<fnref n="25" />. Le manque d'ingénierie et la dispersion des compétences
entre les différents services de l'État limite aussi la capacité des services déconcentrés de
l'État à assurer le respect des objectifs réglementaires d'attribution. Ces observations portent
toutefois sur un moment particulier de l'action publique, celui d'une réforme des politiques
d'attribution. Dans ce contexte de déstabilisation du système d'acteurs, les organismes HLM
parviennent à préserver une certaine autonomie.

Ainsi, la montée en compétence des acteurs locaux des politiques du logement semble tout
de même laisser des marges d'autonomie importantes pour les organismes HLM. Ces travaux
plaident ainsi pour une analyse des modalités de participation des organismes HLM attentive
aux relations entre acteurs locaux et notamment dans les contextes de transformation du
paysage institutionnel.

<footnote n="25">²⁵ Plus précisément, les auteurs montrent que, bien que la réglementation laisse la possibilité au représentant de l'Etat de reprendre la main sur les attributions d'un organismes HLM si celui n'atteint pas les objectif définis, les acteurs locaux ne se sont pas encore saisis de cette disposition.</footnote>
## 3.2. Les transformations de l'activité des organismes HLM depuis les années 2000 : vers un acteur de marché ?

La décentralisation des politiques du logement s'intègre dans un ensemble de transformations plus générales du secteur HLM, sur les plans économique, institutionnel et idéologique depuis une vingtaine d'années. Ces travaux sont susceptibles d'éclairer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines en contexte de décroissance en rendant compte de l'évolution des contraintes qui pèsent sur ces organisations. Je présente d'abord les grands traits de ces évolutions (3.2.1.) avant de montrer comment leur intégration par les organismes HLM concourt au renforcement des logiques marchandes et à une dépendance accrue aux variations du marché immobilier (3.2.2.).

### 3.2.1. Les mesures de rétraction du secteur HLM depuis les années 2000

Les évolutions du secteur HLM en France depuis les années 2000 ont fait l'objet de nombreux travaux pour conceptualiser les métamorphoses de l'État-Providence à travers la reconfiguration de son périmètre et des formes de l'action publique. Face à la diversité des approches théoriques mobilisées - descriptives d'une néolibéralisation (Desjardins, 2008 ; Donzelot, 2008), d'une résidualisation partielle (Ghekière, 2008 ; Houard, 2011 ; Lévy-Vroelant et Allen, 2016) et plus récemment d'une financiarisation du logement social (Bigorgne et Le Corre, 2021) - je mobilise les travaux sur la rétraction de l'État-Providence du politiste anglais P. Pierson (1994). Il ne s'agit pas de réfuter les approches théoriques citées mais simplement de mobiliser une grille de lecture qui fournit une analyse synthétique de ces évolutions dont nombre d'entre elles demeurent discrètes et confinées à des changements en apparence d'ordre technique.

Dans la lignée des travaux sur les *Welfare State Retranchment* des années 1980 (Schipper et Schönig, 2016), P. Pierson s'attache à décrire les mécanismes discrets de rétraction de l'État-Providence à partir des politiques mises en œuvre par le gouvernement Reagan aux États-Unis et le gouvernement Thatcher au Royaume-Uni. Il montre que ces initiatives de rétraction ne correspondent pas seulement à des coupes budgétaires ou à la transformation des programmes sociaux. Ces mesures de rétraction que P. Pierson qualifie de « programmatiques » s'accompagnent de mesures de rétraction qualifiées de « structurelles » qui visent à rendre acceptable ou à faciliter la rétraction ultérieure du service public ciblé. Celles-ci sont plus discrètes et prennent la forme de mesures techniques aux effets immédiats peu perceptibles par l'opinion publique. Il peut s'agir par exemple de dévaloriser l'image du
service public auprès de l'opinion publique ou de contraindre budgétairement certaines
organisations qui fournissent un service public<fnref n="26" />.

Cinq initiatives de rétraction structurelle caractérisent alors les évolutions du système
HLM depuis deux décennies. Premièrement, « un ensemble de glissements en apparence
technique dans le mode de financement du logement social » (Driant, 2011, p. 2) concourent
à la diminution des financements de l'État. Entre 2004 et 2010, les financements de l'État
pour la construction de logements sociaux sont divisés par deux, pour représenter en moyenne
4% du coût total d'un logement en 2010 (Halbert et al., 2016). Ce retrait est compensé par
une augmentation du recourt au prêt auprès de la Banque des territoires et des aides d'Action
Logement mais surtout par une augmentation des fonds propres engagés par les organismes,
dont la part triple pour atteindre en moyenne 15% du coût d'un logement en 2020²⁷.
Concomitamment, l'État recourt fréquemment à des prélèvements sur les recettes des
organismes HLM pour financer les politiques nationales du logement. En 2011, la loi de
finances instaure un prélèvement sur les fonds propres des organismes HLM destiné à
financer les politiques du logement (Bonnet, 2016). Celui-ci est ensuite pérennisé à travers
un dispositif de mutualisation financière moins contraignant pour les organismes HLM. La
dernière mesure, en 2018, vise à faire supporter le coût de la diminution des aides personnelles
au logement par les bailleurs. À travers le dispositif dit de « réduction de loyer de solidarité »,
les bailleurs ont l'obligation de diminuer les loyers d'un montant équivalent à celui de la
baisse des aides aux logements. Il s'agit d'une mesure peu perceptible pour les locataires
puisqu'elle ne change pas le montant des dépenses consenties pour se loger mais elle se traduit
par une diminution durable des recettes des organismes HLM, estimée à 4% en moyenne des
loyers perçus<fnref n="28" />. Cette somme est réaffectée aux politiques du logement mais n'est plus
directement gérée par les organismes HLM.

Deuxièmement, le milieu des années 2000, le gouvernement organise le recentrage de la
production neuve HLM dans les agglomérations où les prix immobiliers sont les plus élevés.
M. Gimat (2017) décrit ainsi comment ce recentrage repose sur trois dispositifs techniques.

<footnote n="26">²⁶ Plus précisément, P. Pierson recense quatre types principaux de rétraction structurelles :</footnote>

<footnote>- La réduction des ressources disponibles pour un service public donné (remplacement par des ressources non durables ; augmentation du déficit jusqu'à l'insoutenabilité ; augmentation de la part des dépenses pré-affectées) ;</footnote>

<footnote>- L'altération de l'image du service public auprès de l'opinion publique ;</footnote>

<footnote>- Le changement des règles de décision au sein des institutions (décentralisation de la gestion des programmes sociaux à l'échelle locale par exemple, ce qui limite les effets de redistribution possible) ;</footnote>

<footnote>- L'affaiblissement des groupes d'intérêt défenseurs de ces services.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, 2020, *Bilan des logements aidés*, p. 51.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ D'après la Fédération des OPH, 2018.</footnote>
Il s'agit d'une part d'ériger en indicateur d'évaluation des politiques du logement la part de logements neufs HLM construits dans ces agglomérations. D'autre part, les autorisations administratives nécessaires à la production de logement social sont contingentées avec des quotas de plus en plus élevés alloués à ces agglomérations. Enfin, les subventions de l'État sont modulées selon la localisation du logement avec une aide plus élevée dans les agglomérations prioritaires jusqu'à une aide nulle pour les agglomérations les moins prioritaires. Ce processus de recentrage organise ainsi, dans le secteur du logement social, la concentration des investissements dans les territoires métropolitains.

Troisièmement, la généralisation du dispositif de vente en état futur d'achèvement (VEFA) pour les logements sociaux remet en cause le monopole des organismes HLM sur la construction de logements sociaux. Ce dispositif, bien qu'accessible aux organismes HLM depuis la loi d'orientation pour la ville de 1991, s'est développé depuis la crise financière de 2008 (Jourdheuil, 2017). Afin de soutenir le secteur de la construction, l'État coordonne à cette époque le rachat par les organismes HLM de 30 000 logements en VEFA auprès des promoteurs privés. La VEFA-HLM permet aussi de soutenir la construction neuve de logements sociaux dans les centres urbains où ils sont peu présents en faisant reposer la maîtrise de la charge foncière sur la promotion privée. Si jusqu'alors, la construction des logements était structurée autour « d'une différenciation entre les acteurs de l'offre : organismes HLM producteurs et gestionnaires de logements sociaux d'une part, promoteurs immobiliers producteurs de logements libres ou aidés d'autre part », les frontières entre promotion privée et organisme HLM se brouillent (Gimat et Pollard, 2016, p. 258). Les promoteurs immobiliers deviennent des constructeurs de logements, à l'origine de 39% de l'offre supplémentaire de logements sociaux en 2016 et jusqu'à 63% en Île-de-France (Jourdheuil, à paraître).

Quatrièmement, un ensemble d'adaptations organisationnelles et capitalistiques des organismes HLM visent à fournir des possibilités supplémentaires d'autofinancement pour les organismes HLM. Ces mesures accompagnent le retrait financier de l'État en faisant reposer l'effort financier sur les capacités de chaque organisme HLM à développer ses fonds propres. Il s'agit d'une partie de l'incitation à la concentration des organismes HLM. Encouragée de longue date par l'État à travers des réformes successives de la gouvernance des organismes HLM (Gimat, 2017, p. 220), le regroupement est devenu impératif en 2018. La loi pour l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) rend obligatoire le rattachement des organismes HLM de moins de 12 000 logements à un groupe
à partir du 1er janvier 2021²⁹. Selon M. Gimat et L. Halbert (2018), la recherche d'économie est au fondement de ces injonctions à la concentration du secteur. Ainsi, la quête d'économies sur la gestion quotidienne de l'organisation est mise en avant pour inciter aux regroupements, bien que le résultat ne soit pas empiriquement démontré (Gimat, 2017, p. 181 et suivantes). La consolidation du secteur HLM est aussi promue parce qu'elle faciliterait les transferts financiers entre territoires. Avec l'élargissement de son périmètre d'intervention, un bailleur peut ainsi affecter les excédents de loyer, générés dans certains territoires où le patrimoine ancien est amorti, vers la production neuve dans d'autres territoires.

Cinquièmement, cette recomposition du secteur HLM semble aussi favoriser un affaiblissement des groupes d'intérêt traditionnels du secteur HLM. D'une part, cette concentration favorise l'émergence de groupes d'organismes HLM d'envergure nationale. En 2019, six groupes ou organismes HLM détenaient à eux seuls 42% du parc locatif social français<fnref n="30" />. Ces groupes assument progressivement une partie des missions traditionnellement dévolues aux fédérations professionnelles du logement. Ils dispensent notamment des expertises auprès de leurs membres et proposent des formations professionnelles. Les discussions autour du projet de loi ELAN et ses réformes controversées du fonctionnement du modèle HLM ont montré aussi la capacité de ces groupes à négocier directement leurs intérêts auprès de l'État. C'est par exemple le cas du groupe Action Logement, actionnaire majoritaire d'Action Logement Immobilier. Le groupe Action Logement s'est ainsi engagé à vis-à-vis de l'État sur des moyens de mise en œuvre de réformes (la constitution d'un opérateur national de vente par exemple) alors même que certaines fédérations HLM s'opposaient à leur mise en œuvre de ces réformes. D'autre part, le renforcement des contraintes financières et la concentration du secteur HLM accroit l'hétérogénéité des organismes HLM. Selon les périmètres d'intervention, la composition des gouvernances, les possibilités de développement de l'autofinancement, cette diversité des organisations ne favorise pas la constitution d'une communauté d'intérêts à l'échelle nationale. Des recherches antérieures ont pu présenter le mouvement HLM comme un groupe d'intérêt unifié, sans que l'on sache si ce constat relevait d'une observation empirique ou que, pour l'essentiel, « *le mouvement HLM et ses dirigeants [n'ont pas été] étudiés pour eux-mêmes* » (Steinmetz,

<footnote n="29">²⁹ Cette obligation comporte toutefois trois exceptions pour les organismes HLM qui gèrent plus de 12 000 logements : être spécialisé dans l'accession sociale à la propriété et ne pas construire de locatif, être l'unique bailleur du département ou être un bailleur d'Outre-Mer ou de Corse (art. L423-2 du CCH).</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Il s'agit, par ordre décroissant du nombre de logements, du groupe Action Logement Immobilier (981 300), du groupe Banque des Territoires (425 000), du groupe Habitat en région (271 000), du groupe Habitat Réuni (167 000), du groupe Arcade (140 379) et de l'OPH Paris Habitat (123 000) – d'après les rapports d'activités des groupes.</footnote>
2013, p. 24)<fnref n="31" />. La thèse d'H. Steinmetz donne plutôt à voir « *la diversité interne d'une institution et de ses élites* » (2013, p. 587). Retraçant l'évolution de la conception de « *l'accession populaire à la propriété* » au sein des élites du mouvement HLM, elle montre la diversité qui anime les fédérations professionnelles HLM. Les positions de l'Union sociale pour l'habitat, la confédération des fédérations HLM, refléteraient, plutôt qu'une conception partagée du logement social, le résultat de rapport de forces entre les différentes fédérations. Plus récemment, la signature dispersée du protocole d'accord entre l'État et les fédérations HLM sur la mise en œuvre du dispositif déjà évoqué de « réduction de loyer de solidarité » a confirmé les divergences d'intérêt entre fédérations.

### 3.2.2. L'adaptation des organismes HLM : vers des acteurs de marché ?

Ces évolutions sectorielles contribuent à faire reposer de façon croissante le financement du logement social sur les fonds propres des organismes HLM. L'État encourage ces évolutions par des ajustements réglementaires et financières qui incitent les organismes HLM, d'une part à rechercher des économies en interne, et d'autre part, à s'ancrer davantage dans les marchés immobiliers et financiers pour tirer parti de mécanismes de plus-value. À l'échelle des organismes HLM, ces évolutions nationales entraînent une recomposition à la fois du modèle économique, des activités déployées et des logiques d'action. Ces transformations des organismes HLM fournissent des clés de compréhension sur la participation des organismes HLM aux politiques urbaines des villes en décroissance. Elles mettent d'abord en évidence le renforcement de la dépendance des organismes HLM aux marchés qui semble paradoxale pour des organismes HLM implantés dans des territoires caractérisés par la faiblesse et l'incertitude des possibilités de plus-value sur le marché immobilier. En ce sens, les alternatives financières au retrait de l'État seraient inadaptées dans ces territoires. Ensuite, cette nouvelle donne économique recompose plus largement les contraintes qui conditionnent localement la capacité d'agir des organismes HLM.

<footnote n="31">³¹ La thèse de M. Cordier sur la territorialisation des politiques du logement fait tout de même exception. Son enquête auprès des acteurs du logement l'amène à conclure que : « *Les organismes d'HLM ne représentent pas un acteur unifié mais une pluralité d'interlocuteurs au niveau national comme au niveau local. Ce qui implique qu'il peut y avoir concurrence entre eux ou en tout cas une diversité de coalitions d'intérêts. Le « mouvement HLM » ne représente pas un type d'acteur unique, ni un regroupement d'acteurs unifié* » (Cordier, 2011, p. 96).</footnote>
Le renforcement de la dépendance aux marchés fonciers et immobiliers : une évolution paradoxale pour les organismes HLM des villes en décroissance

Afin de compenser la perte des aides de l'État, les organismes HLM sont incités à dégager des recettes nouvelles en dégageant des profits sur les marchés immobiliers et fonciers. Cette évolution est accompagnée par l'État à travers des évolutions réglementaires et organisationnelles qui permettent de diversifier les activités des organismes HLM et de développer des partenariats avec les acteurs de marchés privés. Les organismes HLM sont ainsi de plus en plus tributaires du fonctionnement des marchés pour leur budget.

Le renforcement de la dépendance au marché est tout d'abord direct à travers le développement d'activités profitables. M. Gimat et L. Halbert (2018) recensent ainsi trois pistes principales de nouvelles recettes pour les organismes HLM. Il s'agit d'abord d'accroître les recettes locatives par l'augmentation du patrimoine géré, c'est-à-dire en investissant dans la production de logement social. Les organismes HLM peuvent ainsi développer des logements sociaux destinés aux ménages aux revenus les plus élevés parmi ceux éligibles au logement social, permettant d'obtenir des loyers sont plus élevés. Ensuite, les organismes HLM peuvent diversifier leurs activités. Ceux-ci développent généralement des compétences en matière de portage foncier, d'aménagement et de production d'une offre en accession sociale à la propriété. Enfin, les organismes HLM sont incités à vendre leur patrimoine sur le marché. Cette perspective, outre l'apport rapide de capitaux, bouleverse aussi les stratégies de production de logement. En intégrant au plan de financement les bénéfices escomptés de la vente de logements à dix ou vingt ans, la faisabilité économique ne dépend plus tant de l'anticipation des loyers collectés sur une quarantaine d'années que des perspectives de plus-value. Ces activités permettent ainsi d'engranger des bénéfices par une valorisation sur le marché d'un patrimoine ou de réserves foncières.

L'insertion des organismes HLM aux marchés immobiliers et fonciers est aussi indirecte à travers le renforcement d'une dépendance aux acteurs privés de marché. Outre la mobilisation croissante de la promotion privée dans la production de logements sociaux, quelques travaux esquissent une analyse de l'intervention croissante des investisseurs privés dans le financement du logement social. En France, leur participation reste toutefois restreinte à quelques segments spécifiques du logement social à l'instar des résidences sociales et surtout du logement social destiné aux ménages aux revenus les plus élevés parmi ceux éligibles au parc social (Bigorgne et Le Corre, 2021 ; Jevakhoff et Leblanc-Laugier, 2021).

Dans des villes caractérisées par des marchés immobiliers et fonciers aux perspectives de plus-value faibles ou incertaines, faire davantage peser l'équilibre économique des organismes HLM sur leur capacité à tirer parti des mécanismes de valorisation du marché
paraît cependant périlleux. Nombre de leviers soutenus par l’État pour ancrer le secteur HLM aux marchés immobiliers, comme l’essor du logement intermédiaire ou la vente HLM, risquent de générer des recettes moindres. Le développement du logement intermédiaire y est même expressément découragé par l’État (Jevakhoff et Leblanc-Laugier, 2021). Dès lors, le renouveau du modèle économique des organismes HLM dans les villes en décroissance reste à explorer. Plusieurs pistes peuvent être envisagées : le départ des organismes HLM ou du moins le recentrement de leurs investissements dans des marchés plus porteurs, la persistance d’un ancrage local au prix de difficultés économiques ou le développement de nouvelles recettes moins tributaires des dynamiques de marchés. Ces évolutions pèsent sur la participation des organismes HLM aux politiques urbaines à deux niveaux, d’une part sur leur capacité à mobiliser des fonds propres dans ces politiques, d’autre part par le renforcement du poids des contraintes budgétaires dans les projets mis en œuvre par les organismes HLM.

## L'incorporation de la contrainte budgétaire : une redéfinition des contraintes pour les organismes HLM des villes en décroissance

Un ensemble de travaux récents témoignent d'un renforcement d'une « rationalité gestionnaire » au sein des organismes HLM, c'est-à-dire d'une place croissante prise par la recherche de rentabilité économique et d'efficacité au sein de l'organisation. Autrement dit, l'activité de l'organisme HLM s'apprécie de moins en moins par rapport à des missions ou des fins mais plutôt à partir de l'organisation, de la gestion, c'est-à-dire des moyens.

La priorisation d'une approche gestionnaire constitue une évolution de long terme des organismes HLM, mise en évidence depuis les années 1980. À partir d'une étude des politiques de gestion d'une dizaine d'organismes HLM, la sociologue C. Bourgeois (1998) montre ainsi la diffusion d'une rationalité gestionnaire au sein des organismes HLM visant à satisfaire en premier lieu aux contraintes budgétaires de l'organisation. Celle-ci devient prioritaire sur une rationalité politique où les orientations stratégiques et le fonctionnement d'ensemble sont conçus pour la réalisation du programme politique des élus. Distinguant initialement les organismes HLM de statut privé des offices publics de l'habitat, la rationalité gestionnaire se diffuserait depuis le milieu des années 1980 à l'ensemble des organismes HLM. La montée en puissance d'une rationalité gestionnaire n'est d'ailleurs pas propre au secteur HLM mais a concerné l'ensemble des services publics ou parapublics des pays occidentaux (Warin, 1997 ; Maury, 2001). Les études critiques de ce mode de gestion des organisations publiques, souvent qualifié de *New Public Management*, ont mis en évidence les soubassements idéologiques libéraux de ces transformations (Bezes, 2012). Cette
appréhension du fonctionnement des organisations tend ainsi à attribuer les difficultés rencontrées par le secteur HLM davantage à une mauvaise gestion qu’à des problèmes d’ordre politique. L’entreprise privée constitue la principale source d’inspiration pour ce changement de modèle, gage d’efficacité et de transparence. Des outils spécifiques, empruntés aux entreprises privées à but lucratif, sont ainsi progressivement incorporés dans la gestion des organismes HLM (Demoulin, 2014). Ceux-ci ne sont toutefois pas neutres. Ils participent de la construction ou de l’imposition de choix de gestion.

Le renforcement des contraintes budgétaires pesant sur les organismes HLM participe de l’intensification de cet impératif gestionnaire. Les recherches les plus récentes témoignent ainsi de l’amplification des contraintes gestionnaires pour les organismes HLM et de la façon dont celles-ci transforment leurs actions. En matière de gestion, M. Bourgeois (2017) et V. Sala Pala (2006) ont mis en évidence la tension qui préside aux décisions d’attribution des logements selon la prise en compte d’objectifs de limitation des risques de vacance et d’impayés qualifiés de « gestionnaires » et des objectifs d’intérêt général relatifs au droit au logement, à la mixité sociale et à l’accompagnement des ménages en difficulté. M. Bourgeois montre comment la priorité donnée aux objectifs de gestion se retrouve dans l’évolution des profils professionnels des chargés d’attribution. Les profils issus de formations immobilières ou commerciales sont de plus en plus nombreux, au détriment des d’agents administratifs et de travailleurs sociaux. En matière de maîtrise d’ouvrage, M. Gimat observe le poids croissant des outils d’analyse financière dans la définition des stratégies de production neuve, ceux-ci contribuant à « écraser les enjeux politiques sur les enjeux financiers » (2017, p. 511) Ils renforcent notamment l’incitation à la production neuve dans les stratégies patrimoniales. Enfin, le poids croissant des logiques gestionnaires semble se retrouver dans la généralisation de comportements marchands, c’est-à-dire dans une perspective wéberienne du marché, la récurrence d’interactions fondées sur la concurrence ou l’échange (Halpern et Pollard, 2013). Il s’agit par exemple de la généralisation des comportements concurrentiels d’une part entre organismes HLM, d’autre part, entre organismes HLM et opérateurs de la production urbaine à but lucratif, pour accéder au foncier (Gimat, 2017). J. Demoulin (2014) met aussi en évidence l’essor d’une conception utilitariste de la participation des habitants à la gestion des quartiers par les bailleurs, celle-ci étant perçue comme la contrepartie symbolique d’avantages marchands à l’implication des locataires : limitation des dégradations et des troubles de voisinage, un meilleur entretien des parties communes, etc.
La recomposition du secteur HLM depuis les années 2000, essentiellement appréhendée à travers ses transformations économiques et organisationnelles, redéfinit ainsi à la fois la capacité d'agir et l'ensemble des contraintes qui pèsent sur les organismes HLM. Les organismes HLM se placent peu à peu du côté des « acteurs de marché », c'est-à-dire « des organisations qui interviennent dans la fabrique matérielle ou dans la gestion des villes et dont les modes d'action sont empruntés à la sphère marchande, par opposition aux sphères politiques et de la société civile » (Halpern et Pollard, 2013, p. 3).

Ces évolutions sectorielles tendent à réduire la capacité des organismes HLM à engager
des actions décorrélées de la recherche de rentabilité ou bien indépendantes des
mécanismes de marché. Ce faisant, il semble qu'elles restreignent les possibilités de
mobiliser les moyens des organismes HLM pour mener des politiques urbaines en
rupture avec le référentiel d'attractivité, ou alors que cet engagement suppose des
contreparties importantes de la part des collectivités locales ou de l'État. Premièrement,
les injonctions à la rentabilité se multiplient, limitant les moyens que les organismes
HLM peuvent consacrer à des activités extérieures à leur cœur de métier ou qui ont des
perspectives de rentabilité nulles ou négatives. Deuxièmement, le contexte de
décroissance urbaine se traduit par l'inadéquation de nombreux instruments de la
politique du logement. Leur adaptation au contexte local suppose alors le déploiement
de ressources conséquentes par les acteurs locaux des politiques du logement.
## 4. Investiguer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines en contexte de décroissance

Cet état de l'art a fait émerger des pistes variées pour rendre compte de la redéfinition des activités des organismes HLM et leur rôle dans les politiques urbaines. Ces transformations relèvent à la fois des processus localisés de décroissance urbaine et d'évolutions sectorielles, mais leur articulation reste floue. À cet égard, les travaux sur la production urbaine mobilisent une diversité d'outils analytiques pour rendre compte de la participation des acteurs locaux aux politiques urbaines. Dans l'étude des politiques urbaines des villes en décroissance, les analyses en termes de coalition d'acteurs sont ainsi fréquemment mobilisées. Compte-tenu des acteurs étudiés - les organismes HLM -, la sociologie des groupes d'intérêt paraît toutefois fournir un cadre d'analyse plus adéquat (4.1. En effet, elle tient davantage compte de l'ampleur des échanges formalisés, reposant sur une légitimité reconnue par les pouvoirs publics de la participation des organismes HLM aux politiques du logement. Elle propose aussi des perspectives pour articuler la participation des organismes HLM aux politiques urbaines et les évolutions structurelles du modèle HLM.

Considérer les organismes HLM comme groupe d'intérêt permet aussi d'unifier les différents champs de recherche mobilisés dans cette thèse. Cette perspective théorique fournit un cadre pour démêler la participation des organismes HLM aux politiques urbaines de leur rôle d'allié supposé dans l'engagement de politiques en rupture avec le référentiel d'attractivité. En postulant que cette participation ne va pas de soi, qu'est-ce qui la rend possible ? Comment s'articulent les contraintes sectorielles à celles issues du contexte local pour redessiner les capacités d'action des organismes HLM ? Ces questions structurent la démarche générale de la thèse (4.2.).

### 4.1. Envisager les organismes HLM comme groupe d'intérêt

L'analyse des politiques urbaines des villes en décroissance repose fréquemment sur les analyses en termes de coalition d'acteurs et régimes urbains. Compte-tenu de mon approche, qui considère le rôle d'un acteur à but non lucratif dans un contexte français, d'autres travaux issus de la sociologie des groupes d'intérêt semblent plus pertinents. Ils comportent tout autant de trous noirs et de postulats implicites que les théories précédentes mais ces limites semblent moins préjudiciables ou du moins modulables pour une analyse de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines.
### 4.1.1. Quel outil analytique choisir pour analyser la participation des organismes HLM aux politiques urbaines ?

L'état de l'art a mis en lumière la prédominance des approches en matière dans l'analyse des politiques urbaines des villes en décroissance, bien que les études de cas en Europe de l'Ouest aient montré la nécessité de les adapter au contexte des villes européennes, notamment en contexte de décroissance. Cependant, je propose plutôt de mobiliser la sociologie des groupes d'intérêt, considérant alors les organismes HLM comme un groupe d'intérêt impliqué dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques urbaines aux échelles locale et nationale.

En effet, les cadres interprétatifs relevant des coalitions d'acteurs et des régimes urbains ne semblent pas les plus adéquats pour observer la participation des organismes HLM aux politiques urbaines. Deux limites sont principalement opposées à leur mobilisation pour les villes européennes (Harding, 1991 ; Le Galès, 1995). Le rôle de l'État serait sous-estimé alors qu'il détermine pour une large part les compétences et ressources des acteurs locaux des politiques urbaines (Pollard et Prat, 2012). À l'inverse, le rôle des acteurs privés dans les coalitions serait surestimé, alors que de nombreux travaux sur les villes européennes reconnaissent une réelle capacité des villes à négocier, voire à contrôler les intérêts privés (Le Galès, 2011 ; Pollard, 2018). En complément à ces deux limites, il semble que les analyses en termes de coalitions d'acteurs soient encore moins adaptées à l'observation des systèmes d'acteurs locaux des villes européennes en décroissance urbaine, dans la mesure où le rôle des acteurs publics et parapublics y serait prépondérant. Le modèle de *grant coalition*, récurrent dans les villes en décroissance européennes correspond ainsi à une configuration d'acteurs marquée par l'instabilité des arrangements entre acteurs et l'omniprésence des acteurs publics, soit l'opposé du modèle-type de la coalition d'acteurs décrite par les régimes urbains ou les coalitions de croissance. Par ailleurs, si l'importance des interactions entre le gouvernement local et les acteurs privés a permis de prêter davantage attention aux décisions informelles dans l'élaboration des politiques urbaines, la participation des organismes HLM aux politiques urbaines s'observe aussi largement à travers des interactions formalisées reposant sur un socle réglementaire. À cet égard, même les travaux sur les institutions ancrées sont peu diserts sur les modalités de coordination spécifiques aux acteurs à but non lucratif.

Les travaux sur la périphérisation proposent une approche plus attentive au rôle de l'État, faisant des politiques nationales l'un des rouages du processus de décroissance urbaine. Ceux-ci semblent toutefois se concentrer sur l'analyse de la constitution des inégalités entre centre et périphérie sur les plans démographique, économique, politique et symbolique. Les travaux
disponibles en langue française ou allemande fournissent ainsi peu d'éléments sur les modalités concrètes de gestion de la décroissance urbaine par les gouvernements locaux.

C'est pourquoi je préfère mobiliser des travaux issus de la sociologie des groupes d'intérêt pour démêler la participation des organismes HLM aux politiques publiques des villes en décroissance. Considérant que les politiques publiques peuvent être pour partie façonnées par une organisation et parfois au bénéfice de celle-ci, les travaux sur les groupes d'intérêt s'efforcent d'observer comment et dans quelle mesure les groupes d'intérêt orientent les politiques publiques. La notion de groupe d'intérêt est ici entendue au sens large comme « entité cherchant à représenter les intérêts d'une section spécifique de la société dans l'espace public » (Saurugger, 2014, p. 1). Plus que la question de l'influence en elle-même, ce sont ici les modalités d'organisation de l'influence qui m'intéressent. À cet égard, la sociologie des groupes d'intérêt a développé une diversité d'outils pour observer la participation des groupes d'intérêts aux affaires publiques. Elle permet notamment d'observer la double dimension des politiques urbaines en rendant compte à la fois de la participation des organismes HLM aux politiques nationales du logement et aux politiques urbaines locales Les analyses issues des travaux sur le lobbying au sein de l'Union européenne (Saurugger, 2008 ; Beyers et al., 2013) ou plus anciennes sur le corporatisme sectoriel (Schmitter, 1985 ; Benoit, 2012) donnent aussi à voir les ressources mobilisées par des groupes d'intérêt qui disposent d'un accès direct et formalisé aux instances de décision des politiques publiques.

### 4.1.2. Tenir compte des spécificités des organismes HLM en tant que groupe d'intérêt

Mobiliser cette littérature suppose toutefois de considérer les organismes HLM comme des groupes d'intérêt. Si ce parti pris s'oppose aux définitions les plus restrictives des groupes d'intérêt, il semble validé par les analyses empiriques et sociologiques des organismes HLM. En effet, les premiers travaux sur le sujet excluent les administrations et les corps de fonctionnaires des groupes d'intérêt (Courty, 2006, p. 2). C'est l'objet même de ces travaux – l'étude de l'influence d'une organisation sur des politiques publiques – qui conduit à ne retenir que les organisations non gouvernementales, ou mieux les acteurs privés. Néanmoins des définitions plus inclusives des groupes d'intérêt se font jour au fur à mesure des études. A. Jordan et J Richardson (1987) proposent ainsi d'élargir la définition aux administrations et services d'État à deux conditions. Premièrement, ces organisations doivent satisfaire aux autres critères de définition des groupes d'intérêt, à savoir constituer une organisation formalisée, distincte des partis politiques, qui agit auprès des pouvoirs publics.
Deuxièmement, ces organisations jouent un rôle clé à certains moments du processus politique ou empruntent au répertoire d'action des groupes d'intérêt.

Si les organismes HLM répondent aux critères ainsi identifiés, cela revient tout de même à considérer qu'ils poursuivent, au moins par moment, des intérêts distincts de ceux des pouvoirs publics locaux, pour les organismes HLM, et de l'État, pour les fédérations HLM. Une première réponse résulte de la préservation de l'organisation comme motif reconnu de lobbying (Beyers et al., 2008). Se mobiliser vis-à-vis de l'État pour garantir une situation de monopole ou maintenir le budget alloué sont autant d'enjeux qui amènent les fédérations HLM à se constituer en groupe de défense de leurs intérêts vis-à-vis des pouvoirs publics. Plus fondamentalement, plusieurs travaux de sciences politiques ont montré l'affirmation de conceptions différentes du logement social entre les services de l'État et les fédérations HLM à l'occasion de la réforme du financement du logement social de 1977 (Bourdieu et Christin, 1990). P. Zittoun (2001) décrit aussi comment, tout au long des années 1980 et 2000, le mouvement HLM, aux côtés du Ministère de l'équipement, forme une coalition « universaliste » qui s'oppose aux propositions de réformes portées par une coalition « libérale » animée par le Ministère des finances. Enfin, les évolutions contemporaines du modèle HLM tendent à renforcer localement l'autonomie des organismes HLM vis-à-vis des gouvernements locaux ou du moins à accroître le poids de contraintes gestionnaires qui diffèrent et parfois s'opposent aux enjeux poursuivis par les politiques locales de l'habitat.

Cette perspective revient d'abord à observer les organismes HLM à travers leurs organisations de représentation professionnelle nationales : les fédérations HLM. Celles-ci constituent des groupes d'intérêt qu'on pourrait qualifier de « groupe d'intérêt sectoriel » à la manière du modèle néo-corporatiste<fnref n="32" /> (Schmitter, 1985). En effet, elles disposent du monopole formel de la représentation des intérêts des organismes HLM, bien que celui-ci soit de plus en plus contesté. L'ensemble des organismes HLM adhère à l'une ou l'autre de ces fédérations. Ces liens d'adhésion sont forts puisque les accords pris par les fédérations HLM engagent leurs adhérents. Ces fédérations constituent également les syndicats du patronat des organismes HLM et plusieurs d'entre elles sont habilitées à négocier les conventions collectives avec les représentants syndicaux des salariés. Au-delà d'une fonction de

<footnote n="32">³² E. Grosmann et S. Saurugger (2012, p. 77) décrivent le néo-corporatisme comme « un système de représentation des intérêts dans lequel les individus font partie d'un nombre limité d'organisations, auxquelles l'adhésion est obligatoire. Celles-ci sont organisées de manière hiérarchique et différenciées par secteur économique. Enfin, elles sont reconnues et, parfois, créées par l'État qui leur accorde un monopole de représentation dans leur secteur spécifique en échange d'un certain contrôle dans les processus de sélection des dirigeants et de formulation de demandes politiques ».</footnote>
représentation, les fédérations HLM fournissent une diversité de services aux adhérents à travers des dispositifs de formation professionnelle et la mise à disposition d'expertise.

Ce monopole de la représentativité leur procure des ressources stables et nombreuses, tant matérielles que cognitives ainsi qu'un accès reconnu et formalisé aux instances décisionnelles des politiques du logement. Il s'agit d'un accès direct à travers la participation à des groupes de travail, des commissions, des instances de suivi. C'est aussi un accès plus discret à travers l'entretien de relais politiques reposant sur des proximités personnelles, idéologiques ainsi que des relations de gouvernance liées à l'association d'élus et de représentants de différentes institutions en charge du logement à l'administration des organismes HLM. Les fédérations HLM sont ainsi associées à la fois à l'élaboration des politiques du logement, par leur rôle de représentant des intérêts, et à leur mise en œuvre, par leur fonction de coordination d'un secteur professionnel. Elles accomplissent aussi pour le compte de l'État des missions de contrôle du secteur avec notamment le suivi financier des organismes HLM.

L'ampleur de ces ressources en termes de positions, d'expertise, de relations, de reconnaissance et d'ancienneté facilite un accès direct à l'agenda gouvernemental. Ces ressources conditionnent aussi les modes d'action mobilisés par les groupes d'intérêt. Reprenant la notion de « répertoire d'action collective » développée par C. Tilly, E. Grossman et S. Saurugger (2012, p. 34) montrent que l'usage par un groupe d'intérêt d'un moyen d'action plutôt qu'un autre n'est pas neutre et même bien souvent exclusif. La façon de combiner et de mettre en valeur ces ressources amène les groupes d'intérêt à privilégier certains modes d'actions. Ainsi, les groupes d'intérêt du secteur HLM recourent avant tout à un répertoire d'action qualifié de bureaucratique : valorisation des capacités d'expertise interne, participation régulière à des instances de travail paritaires avec les acteurs institutionnels, etc. (Neveu, 2015, p. 70). À l'inverse, le recours à des actions contestataires à l'exemple de grèves ou de manifestations est assez rare.

### 4.1.3. La mesure qualitative de l'influence des groupes d'intérêt comme méthode

La notion d'influence est au cœur des travaux sur les groupes d'intérêt. Il s'agit en effet d'observer comment une organisation oriente les politiques publiques à son profit. Sa mesure pose toutefois de nombreuses difficultés méthodologiques (Dür et Bièvre, 2007) qui ont conduit certains chercheurs à abandonner les approches centrées sur l'influence (Courty, 2006 ; Michel, 2010). Dans le cadre de ses travaux sur la participation des promoteurs immobiliers aux politiques urbaines, J. Pollard propose une alternative en développant une
« approche qualitative de l'influence d'acteurs économiques privés » (2018, p. 19). Si cette méthode est mise en œuvre, en partie pour surmonter certaines difficultés théoriques et méthodologiques de la mesure de l'influence, il me semble qu'elle peut aussi être envisagée comme méthode plus générale d'analyse de la mobilisation des acteurs dans la fabrique des politiques urbaines. Elle fournit ainsi des outils analytiques pour démêler la façon dont les organismes HLM participent aux politiques urbaines dans les villes en décroissance. Plus précisément, elle mobilise les apports des analyses centrées sur l'échange de ressources entre groupe d'intérêt et acteurs publics tout en prévoyant des dispositifs qui limitent les risques d'une survalorisation de l'importance d'un acteur ou des ressources dans l'élaboration des politiques publiques. Enfin, la méthode déployée par J. Pollard permet aussi d'articuler la participation des groupes d'intérêt aux politiques urbaines aux échelles nationale et locale.

Dans la continuité des approches des interactions entre groupe d'intérêt et acteur public centrées sur l'échange de ressources (Korpi, 1985 ; Woll, 2007), l'attention est portée sur les ressources échangées entre les protagonistes et les rapports d'interdépendance qui se créent. La notion de ressource est ici très large, elle englobe l'ensemble des « moyens qui offrent aux acteurs une capacité d'agir et qui leur assurent un pouvoir, pour autant que cette notion soit entendue comme un type particulier de relation » (Grossman et Saurugger, 2012, p. 13). E. Grossman et S. Saurugger recensent ainsi trois types génériques de ressources. Aux ressources financières, ils ajoutent un ensemble plus flou de ressources sociales « caractérisées par le degré et le mode d'organisation du groupe, la nature de ses élites, le degré d'institutionnalisation du groupe au sein de l'appareil politico-administratif, les contacts plus ou moins étroits entre les groupes et les acteurs politico-administratifs, la capacité à s'appuyer sur un réseau d'anciens, le savoir-faire et l'expertise mobilisable, la capacité à définir de manière plus ou moins autonome son propre intérêt » et des ressources sociétales c'est-à-dire qui participent de la perception des groupes au sein de la société. Comme l'état de l'art l'a donné à voir, une diversité infinie de ressources est envisageable : foncier, instruments d'action publique, capacité d'expertise, monopole de la représentativité, etc. La définition de la ressource est surtout relationnelle. Sa valeur dépend de sa distribution parmi les acteurs et des interactions observées.

Les relations entre groupe d'intérêt et pouvoirs publics sont ainsi envisagées en termes d'échange. Mobilisée dans le champ du politique, cette notion d'échange se veut différente de l'échange marchand, notamment sur réciprocité de l'échange (Blau, 2017 [1986]). Le principe de réciprocité demeure mais la contrepartie n'est ni directe ni forcément quantifiée mais plutôt diffuse. La notion d'échange permet de tenir compte du fait que les organismes HLM et acteurs publics sont interdépendants et contraints réciproquement par les stratégies et les ressources déployées par les uns et les autres. Ces rapports d'échanges peuvent être