# Statistique et fichiers administratifs

La communication française au séminaire de la conférence des statisticiens européens présente les différents types de relations qui se sont établies entre gestion administrative et exploitation statistique et les principaux problèmes qui peuvent apparaître à cette occasion. Le cadre juridique auquel il est fait allusion dans le texte a été complété récemment par un texte législatif (cf. dans ce même numéro l'article de J. Bégué).

Le recours à l'informatique pour gérer les innombrables procédures administratives de la vie économique et sociale est maintenant systématique. L'exploitation des registres et fichiers informatisés qui en résulte a pour objectifs non seulement de rendre compte de l'activité administrative elle-même, mais aussi d'éclairer les problèmes économiques et sociaux auxquels s'applique cette activité. Les indicateurs globaux de la gestion administrative sont alors complétés par l'analyse statistique des principales données de chacun des dossiers administratifs individuels.

Les statisticiens français peuvent être associés à cette exploitation et à cette analyse des fichiers administratifs sous des formes plus ou moins étroites.

Aussi a-t-il paru en France souhaitable de placer les statisticiens le plus près des différents services gestionnaires sans qu'ils se confondent pour autant avec eux. Cette proximité facilière les analyses et rapprochements entre sources statistiques diverses: la dispersion des hommes est en effet compensée par la coordination d'ensemble assurée par le service central des statistiques sur les divers plans des méthodes et des programmes. Mais ainsi est évitée la confusion entre gestion et statistique: il y a d'une part l'application des procédures administratives et les mesures individuelles opposables aux intéressés et, d'autre part, les travaux statistiques destinés à décrire des phénomènes de société conduisant, le cas échéant, à des modifications des procédures collectives.

Les statisticiens français ne revendiquent donc pas l'autorisation administrative sur les fichiers. Ils souhaitent simplement que leur finalité statistique soit bien comprise.

## 1. LES DIFFERENTS TYPES D'UTILISATION DES FICHIERS ADMINISTRATIFS POUR L'ETABLISSEMENT DES STATISTIQUES

Si les statisticiens peuvent être plus ou moins associés à l'utilisation statistique des fichiers administratifs, cette utilisation même peut avoir des objectifs plus ou moins ambitieux quant à l'implication et à la cohérence entre les diverses sources d'information.

### La production directe de résultats statistiques à partir de fichiers administratifs

* Cette production directe de résultats statistiques peut être assurée par les administrations gestionnaires sans aucune participation de statisticiens du service central de statistique.

C'est le cas, en France, des statistiques monétaires et financières, qui sont produites pour l'essentiel par le service d'études de la Banque de France dont les données recueillies auprès de l'ensemble des établissements financiers peuvent être assimilées à des fichiers administratifs. La cohérence est alors principalement recherchée dans le cadre des comptes nationaux établis par les statisticiens.

Autre exemple, celui des fichiers où sont enregistrés les chômeurs ou les différents stagiaires dans une situation intermédiaire entre chômage et emploi. Les services gestionnaires en produisent des statistiques très attendues, les statisticiens vérifiant très soigneusement ensuite leur ajustement avec les données de leurs propres enquêtes sur l'emploi.

* Cas de figure le plus répandu en France, le service central des statistiques a mis à disposition des ministères des statisticiens qui y dirigent un service spécialisé.

Sans parler des enquêtes, la production de statistiques tirées des fichiers administratifs de ces ministères est alors le plus souvent assurée sous la responsabilité méthodologique de ces statisticiens.

C'est le cas de l'exploitation du fichier des déclarations en douane, du fichier des permis de construire ou des fichiers de la Justice. L'autorité administrative sur ces fichiers reste ainsi au ministère qui les alimente par sa gestion quotidienne, ce qui évite des difficultés.

Mais la proximité des statisticiens qui les exploitent permet de tenter de concilier deux objectifs: fournir au ministère un tableau de bord de sa gestion d'une part, relier ces données administratives à d'autres sources statistiques à des fins d'études générales d'autre part, ce qui est loin d'être simple: par exemple les statisticiens ont beaucoup de mal à rendre comparables les statistiques douanières et les statistiques de production malgré la coordination entre les nomenclatures utilisées.

L'ambition de cette pratique française est la suivante: pour éviter les conflits avec l'autorité administrative sur les fichiers, les statisticiens doivent apporter la preuve qu'ils en sont les meilleurs exploitants pour la statistique générale naturellement, mais aussi pour les besoins des gestionnaires eux-mêmes.

C'est à ce prix que les statisticiens peuvent prétendre être associés progressivement à la définition des formulaires individuels et des procédures qui alimentent les fichiers administratifs ainsi qu'à la conception des traitements informatiques.

* Dans quelques cas le service central de statistique reçoit les documents de base eux-mêmes pour en assurer l'exploitation à la place de l'autorité administrative qui n'en a pas les moyens.
C'est le cas depuis longtemps des bulletins d'état civil (mariages, naissances, décès) établis par chacune des 36 000 communes françaises.

C'est le cas également des déclarations fiscales des entreprises qui sont saisies informatiquement par le service des impôts mais validées par le service central des statistiques. De même pour les déclarations de mouvements de main-d'oeuvre (embauche ou débauche) des entreprises, qui sont saisies informatiquement par les services administratifs de l'emploi mais contrôlées par le service central de statistique.

Dans ces derniers cas, des actes réglementaires ou des proto-coles d'accord avec les autorités administratives officialisent ces transferts des données de base pour leur exploitation statistique.

Mais si les gestionnaires administratifs économisent ainsi leurs moyens, ces transferts représentent une lourde charge pour le service central de statistique, surtout lorsque la saisie informatique et les contrôles n'ont pas été assurés par l'autorité administrative.

Le service central de statistique y consent néanmoins du fait qu'un rapprochement entre ces données individuelles d'origine administrative et des données individuelles provenant d'autres sources permet leur validation réciproque.

Cas de figure particulier : celui des déclarations annuelles de salaires remplies par les employeurs pour chacun de leurs salariés. Ces déclarations sont destinées à la fois au fisc, aux organismes de sécurité sociale et à la statistique, chaque service exploitant l'exemplaire qu'il reçoit.

Il a fallu plusieurs années de négociation pour aboutir ainsi à un document unique satisfaisant les besoins de ces différents services. A noter néanmoins que des enquêtes de contrôle sont nécessaires pour vérifier quelle réalité recouvrent les bas salaires déclarés.

Pour simplifier encore plus la fourniture de données par les entreprises informatisées aux administrations, il est même possible maintenant de transmettre ces données de type social sur support informatique à partir des fichiers de gestion des entreprises.

Les statisticiens participent pleinement à ces expériences de transferts de données sociales sur support informatique pour faire prendre en compte leurs spécifications méthodologiques.

Il s'agit en effet d'une voie d'avenir, préconisée par les entreprises elles-mêmes ainsi dispensées des fastidieuses recopies sur papier : les statisticiens devraient y réfléchir, non seulement pour utiliser les données administratives mais aussi pour leurs propres enquêtes.

## Une imbrication croissante entre fichiers administratifs et enquêtes statistiques

A côté de leur exploitation directe pour produire des agrégats statistiques, les données individuelles des fichiers administratifs font de plus en plus l'objet d'utilisations plus complexes.

### • Exploitation conjointe de fichiers administratifs

Un domaine d'étude peut être couvert par plusieurs fichiers administratifs. Les exploiter séparément ne suffit alors pas : par exemple, pour les statistiques d'effectifs et de rémunérations dans la fonction publique, il faut vérifier que les différents fichiers de paye des ministères sont bien agrégeables (doubles comptes éventuels et de manière générale méthodologie homogène).

Autre exemple plus complexe : pour étudier la situation des retraités, on ne peut se contenter d'exploiter les très nombreux fichiers des organismes de retraite car le même individu peut très bien figurer dans plusieurs d'entre eux. Pour un échantillon permanent de retraités on va donc rechercher dans tous les fichiers les informations les concernant.

Un projet enfin ambitieux : de très nombreuses procédures existent en France pour attribuer des aides publiques aux entreprises. Si l'on veut comptabiliser les aides attribuées à un secteur économique, à une classe de taille d'entreprise, etc. il faudrait pouvoir exploiter conjointement de nombreux fichiers existant dans les ministères ou à l'échelon régional et local. Ce qui serait en principe possible du fait de la présence dans ces fichiers des identifiants du registre des entreprises géré par le service central de statistique.

### • Exploitation combinée de fichiers administratifs et d'enquêtes statistiques.

La situation la plus courante en France est celle où existe sur le domaine considéré un fichier administratif couvrant une bonne partie du champ à étudier et contenant quelques informations intéressantes.

Le statisticien ne peut donc ignorer ce fichier (s'il y en a plusieurs il faut les exploiter conjointement). Mais il ne peut pas, le plus souvent, s'en contenter.

Le statisticien est alors conduit à combiner exploitation d'un (ou des) fichiers administratifs et enquête statistique.

C'est le cas du système d'information central sur les entreprises (système unifié de statistiques d'entreprise) bâti sur la validation réciproque, pour chacune des entreprises de plus de 20 salariés, des données du fichier fiscal sur les bénéfices industriels et commerciaux d'une part, des informations de l'enquête annuelle d'entreprise d'autre part, ces deux sources utilisant le même identifiant du répertoire des entreprises.

Cet appariement sur données individuelles très complexe et très lourd permet de vérifier l'exhaustivité de chaque source et de valider leur cohérence. Il apporte une valeur ajoutée certaine, en particulier sur les modifications de structure du système productif.

En ce qui concerne les personnes physiques, l'enrichissement de données issues d'un fichier administratif et de données tirées d'une enquête statistique est moins lourd puisque ne concernant que des échantillons. De plus chaque rapprochement est circoscrit à quelques données en rapport avec le besoin d'information à satisfaire.

Dans le sens enquête enrichie par des données de fichiers administratifs on peut citer l'enquête « santé » : aux déclarations des individus enquêtés on ajoute, pour ceux qui ont été hospitalisés, des informations provenant de leurs dossiers médicaux administratifs selon une procédure respectant les secrets.

Dans l'autre sens on peut citer l'enquête « revenus fiscaux » : l'échantillon sur lequel des données fiscales sont rassemblées s'insère dans un dispositif statistique permettant d'y joindre les données des enquêtes « budget de famille » et « actifs financiers ».

Enfin, fichier administratif et enquête statistique peuvent être utilisés simultanément pour constituer un échantillon : c'est le cas de l'enquête « suivi des chômeurs » dont l'échantillon est constitué pour partie parmi les demandeurs d'emploi inscrits dans les fichiers administratifs du chômage, et pour partie par les chômeurs repérés au cours de la première visite de l'enquête « situations défavorisées ». On peut ainsi à la fois bénéficier de
la base de sondage que constituent les fichiers du chômage et la compléter par enquête pour pouvoir interroger des chômeurs non inscrits dans les fichiers.

## • Utilisation instrumentale des fichiers administratifs.

Un fichier administratif peut être exploité non pas tant pour fournir des statistiques mais pour préparer et aider au contrôle d'une enquête statistique ultérieure.

Le fichier de l'impôt local appelé « taxe d'habitation » pourrait ainsi être exploité en vue du recensement général de la population. Chaque logement avec son adresse principale figure dans ce fichier (aux délais de mise à jour près) ce qui permettrait, d'une part de répartir et de préparer le travail de collecte des agents recenseurs, et d'autre part de pouvoir ensuite repérer des oublis de logements.

Une vérification a posteriori du dernier recensement effectué en France en 1982 a montré, qu'au moins dans l'habitat urbain, une telle vérification aurait été utile.

Dernier type d'utilisation des fichiers administratifs pour l'établissement des statistiques, la mention de questions « statistiques » sur un formulaire administratif. C'est le cas des formules d'inscription aux examens de l'enseignement secondaire où il est demandé aux candidats leur nationalité et la profession de leurs parents, non pour les communiquer aux jurys d'examen mais pour obtenir les statistiques habituelles de réussite et d'échec suivant ces critères sans pour autant faire une enquête spéciale.

## 2. LES DIFFICULTES RENCONTREES

(Voir la contribution française au Séminaire de Moscou (1981): « De la statistique à l'administration des données: difficultes françaises »).

L'imbrication croissante entre données des registres ou fichiers administratifs et travaux statistiques produit une mosaïque de collaborations et relations dont quelques exemples viennent d'être cités. Ce qui ne va pas sans difficultés et problèmes de tous ordres.

### Problèmes de l'adéquation sémantique des données administratives aux besoins de la production de résultats statistiques

#### • Types de problèmes

Schématiquement on peut dire que le statisticien essaie de rendre compte du « réel ». Dans le cas des enquêtes, il collecte des réponses portant sur le réel tel qu'il est perçu par les personnes physiques ou morales en prise directe avec ce réel. Ces réponses sont exprimées dans un langage fixé par le statisticien (1). Il n'y a qu'un prisme déformant, celui des enquêtés eux-mêmes. Dans le cas des données des fichiers administratifs, un deuxième filtre se rajoute, celui de la réglementation administrative, entre le statisticien et la réalité économique et sociale, filtre à la définition duquel les statisticiens ont du mal à participer.

La préoccupation des services gestionnaires n'est pas en effet la cohérence du système d'information national, mais l'économie de leur gestion dans l'application des réglementations dont ils ont la charge. Or chaque réglementation a son langage, son

champ et ses conditions de collecte: pour les services fiscaux, le foyer fiscal n'est pas le ménage au sens large de l'INSEE puisqu'il ne retient que les personnes à charge jusqu'à un certain âge pour les jeunes. La surface habitable qui intéresse le statisticien pour étudier les conditions d'habitation ne concerne pas le service chargé de vérifier la réglementation de la construction neuve et d'en fournir la statistique.

La réglementation douanière permet que les déclarations soient le fait d'intermédiaires en douane, ce qui empêche de connaître directement les caractéristiques des entreprises et des produits exportés et complique le rapprochement entre statistiques douanières et données de production.

Plus généralement les réglementations, pour des raisons de politique économique et sociale, exemptent de leur champ des unités qui pour le statisticien sont autant à prendre en considération que les autres. Ces exemptions sont souvent définies à partir de seuils (petites entreprises, faibles revenus etc.) qui ne se raccordent pas forcément bien aux classes habituelles de statisticiens, ce qui ne facilite pas les redressements.

Ces diverses difficultés sémantiques sont ressenties pour les analyses de structure: un fichier administratif ayant, théoriquement, vocation à l'exhaustivité, son utilisation est tout naturellement envisagée pour des analyses approfondies.

Mais les sources administratives peuvent également être utilisées pour des analyses conjoncturelles dès lors que l'acte administratif dénombré est bien représentatif d'un phénomène économique et social daté dans le temps de manière précise. Une difficulté spécifique existe alors provenant des à-coups dans le temps qui ne résultent alors pas de l'évolution du phénomène étudié mais d'un retard accumulé ou rattrapé dans la saisie informatique des documents administratifs.

En conclusion on peut dire qu'il y a peu de problèmes généraux: l'expérience acquise pour utiliser un fichier administratif ne peut guère être transposée telle quelle pour tirer des statistiques d'une autre source administrative. Il s'agit bien d'un travail de Pénélope, à recommencer sans cesse sur chaque fichier.

#### • Modes d'approches pour régler ces problèmes

Il y a tout d'abord la création et la promotion d'outils techniques généraux communs aux fichiers administratifs et aux enquêtes statistiques. C'est le cas des numéros d'inscription dans les répertoires de base: par exemple en ce qui concerne les entreprises et les établissements, quand on compare deux sources, on est, grâce à ce numéro unique, à peu près sûr de rapprocher des données concernant bien les mêmes unités.

Quant aux données elles-mêmes, leur comparaison est facilitée par l'existence des nomenclatures officielles qui caractérisent l'activité économique ou la profession des salariés. Toujours en ce qui concerne les entreprises, les plans comptables qu'elles doivent respecter dans nombre de leurs déclarations administratives sont une garantie d'homogénéité d'une part, de traduction possible dans le langage des statisticiens d'autre part puisque ceux-ci s'efforcent de faire prévaloir, dans la mise au point de ces plans comptables, un minimum de passerelles avec leurs cadres conceptuels.

Autre approche, domaine par domaine, le développement de cadres statistiques, par exemple des comptes satellites, pouvant s'appliquer à l'ensemble des sources mises en oeuvre.

L'établissement de ces cadres méthodologiques est naturellement précédé de consultations entre services producteurs des sources à articuler entre elles.
Dans certains ministères (par exemple agriculture, urbanisme- logement, affaires sociales, justice, environnement), des com- missions de coordination statistique ont été mises en place. La tendance est au développement de ces commissions. Elles réu- nissent les responsables des principaux services gestionnaires et ceux des services statistiques, afin de définir les programmes statistiques (enquêtes, exploitations de fichiers, études) permet- tant à la fois de répondre aux besoins d'information générale, et aux préoccupations des gestionnaires. Ces programmes sont ensuite soumis à l'avis du Conseil national de l'information sta- tistique où sont largement représentés les utilisateurs de statisti- ques.

Les statisticiens prennent également appuis sur ces commissions pour favoriser dans l'ensemble des ministères l'usage de défini- tions, concepts et nomenclatures communs.

Dans plusieurs domaines ont été mis au point des comptes satellites raccordés au cadre central de la comptabilité natio- nale.

La publicité qui est donnée à une telle présentation synthétique et cohérente des différentes sources d'information sur un domaine (agriculture, transports, comptes sociaux, éducation, santé etc.) est un moyen appréciable pour promouvoir les pro- grès obtenus car ces cadres méthodologiques constituent alors la référence communément admise.

Dernière approche pour régler les problèmes d'utilisation des fichiers administratifs à des fins statistiques, des interventions ponctuelles variées et aux fortunes diverses visant à obtenir des gestionnaires une prise en compte des impératifs méthodologi- ques et sémantiques des statisticiens.

Par exemple, en ce qui concerne les analyses conjoncturelles, il peut être suggéré de ne pas seulement enregistrer la date de sai- sie informatique des documents mais aussi la date de l'événe- ment réel : l'exploitation du fichier sur cette dernière date a alors une signification conjoncturelle indépendante des à-coups de la gestion administrative.

Cette prise en compte des besoins du traitement statistique est loin d'être acquise. Les formulaires fiscaux des bénéfices indus- triels et commerciaux ont ainsi été simplifiés en France il y a quelques années sans que les statisticiens aient été consultés à temps, ce qui heureusement n'a pas été le cas récemment pour leur dernière modification.

Les formulaires administratifs sont en effet une des expressions du pouvoir régalien de l'Etat aux implications politiques évi- dentes face auxquelles les besoins de l'information pèsent moins dans l'immédiat, même si après quelque temps, la détérioration des statistiques est unanimement regrettée.

## Problèmes juridiques liés à la confidentialité des données.

Depuis que les recensements ne servent plus à fonder le « cens » (c'est-à-dire l'impôt) ou la conscription militaire, une des pré- occupations principales des statisticiens est bien celle du secret garanti aux données qu'ils collectent.

Pour des raisons éthiques, mais aussi pour assurer la fiabilité des réponses, on ne doit pas pouvoir soupçonner un traitement statistique de fonder une mesure individuelle opposable à un enquêté. D'où l'extrême importante du statut d'indépendance des statisticiens, y compris dans leur ministère.

Par contre les statisticiens n'ont pas à rougir de ce que des décis- sions collectives soient prises au vu de leurs études. Les statisti- ciens ne travaillent pas seulement-à long terme pour la science mais aussi pour les acteurs sociaux et notamment les pouvoirs publics dont les décisions quotidiennes doivent pouvoir s'ap- puyer sur des travaux statistiques. C'est même un des aspects de la démocratie et, en dernière analyse, l'intérêt bien compris de l'ensemble des individus.

Paradoxalement, l'opinion publique paraît parfois mal percevoir cette distinction fondamentale. Il arrive même que l'utilisation des fichiers administratifs par les statisticiens lui paraisse inquié- tante, dans sa crainte que toutes les données puissent être peu à peu rassemblées sur chacun.

Cette crainte diffuse vient en fait de l'informatique elle-même et finira sans doute par se dissiper. Mais les statisticiens doivent en tenir compte tant que subsiste dans notre inconscient collec- tif cette vieille sagesse selon laquelle moins l'Etat en sait, mieux cela vaut.

Il nous faut donc être d'une transparence totale quant à tous nos travaux. Sinon ce n'est plus de conflits entre services dont nous aurions à nous entretenir mais de réactions de rejet du corps social.

Les transferts de fichiers administratifs pour leur exploitation statistique doivent donc satisfaire plusieurs conditions.

Tout d'abord, il va de soi que lorsqu'ils reçoivent des données individuelles en provenance d'un service administratif, les statis- ticiens appliquent à ces données les mêmes règles de confiden- tialité qu'aux données de leurs enquêtes.

Mais cela n'est pas suffisant puisque ce sont les travaux statisti- ques eux-mêmes qui seraient susceptibles d'inquiéter si toute la transparence nécessaire ne les entourait pas.

## Précautions techniques

Si les données administratives individuelles elles-mêmes sont indispensables parce que le service gestionnaire n'a ni le temps ni les moyens d'en tirer les tableaux statistiques d'analyse appropriés, il n'est pas toujours pour autant nécessaire qu'elles soient identifiables. C'est-à-dire qu'elles peuvent avoir été ren- dues anonymes avant transfert ou juste après lorsque les opéra- tions de contrôle sont terminées. C'est d'ailleurs un cas fré- quent.

Mais dans tous les cas où un appariement sur plusieurs années est souhaité, l'identification des individus concernés doit être conservée avec les données administratives transmises. Par exemple l'évolution annuelle des salaires individuels ne peut mettre en évidence les différences sensibles entre cette évolu- tion et celle des salaires moyens que si l'identité des salariés figurant dans l'échantillon est conservée d'une déclaration annuelle à l'autre.

Il en est de même pour les études démographiques fondées sur un échantillon permanent alimenté à l'aide des données d'état civil sur les mariages, filiations et décès des individus de cet échantillon.

Techniquement, les travaux de ce type portent sur des échantil- lons de taille modeste ; ils correspondent à des objectifs limités bien définis et ne concernent donc qu'un faible nombre de caractéristiques des individus.
Lorsqu'il ne s'agit que de rapprocher, à un seul moment donné, des informations d'origines diverses, des procédures ingénieuses peuvent même garantir l'anonymat des informations rassemblées: chaque service administratif continuant naturellement à identifier ses propres données, mais personne ne pouvant le faire sur l'ensemble. C'est le cas par exemple de la procédure du «double aveugle» qui nécessite un service tiers en plus des deux services dont il faut rapprocher les données individuelles. Cette procédure a été utilisée en France pour l'enquête «Santé» qui a rassemblé les données d'enquêtes et des données administratives sur l'hospitalisation.

## Précautions légales

De même que dans d'autres pays, il existe en France une «Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés» (CNIL) chargée d'appliquer la loi de 1978 sur l'informatique, les fichiers et les libertés (cf. séminaire Luxembourg, décembre 1984, Document français, n° 5a).

Toute utilisation statistique de fichiers administratifs est soumise à cette Commission dès lors qu'il y a transfert de données d'un service gestionnaire à un service statistique (le service gestionnaire ayant déjà soumis ses propres traitements informatiques).

Cette formalité peut être une déclaration simplifiée à la CNIL pour les opérations anodines. Mais ce peut être, après avis de la CNIL, un acte réglementaire et même une loi pour les opérations les plus importantes.

C'est ainsi qu'un article de loi a prévu la transmission à un service statistique concerné de données extraites des fichiers de retraités gérés par de très nombreux organismes. Les mêmes retraités pouvant figurer dans plusieurs fichiers, la connaissance des retraites perçues au total suppose bien cette transmission de données sur un échantillon de retraités en provenance de tous les fichiers.

Pour ne pas multiplier les textes législatifs, un projet de loi de portée générale a été élaboré. Il est destiné à couvrir tous les cas et à servir de cadre explicite pour l'organisation du travail des statisticiens lorsqu'ils ont à traiter des données administratives. Le contrôle de la CNIL serait naturellement maintenu. La finalité statistique des fichiers administratifs serait ainsi officialisée dans des limites claires montrant que les libertés individuelles ne courent aucun danger. L'orientation est bien la possibilité unilatérale de transferts des fichiers administratifs pour un usage statistique.

Dans l'autre sens, en effet, des précautions légales très fortes limitent la transférabilité de données statistiques individuelles vers les administrations non statistiques.

Aucun transfert de données statistiques individuelles recueillies par enquête sur les personnes physiques pour des usages administratifs n'existe en France. La loi du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques en interdit expressément toute communication.

En ce qui concerne les données recueillies par enquête relatives aux entreprises, la loi du 7 juin 1951 interdit leur communication dès lors qu'un «contrôle fiscal» ou une «répression économique» ne sont pas exclus.

## Problèmes de fragilité des sources administratives

En dehors des difficultés sémantiques d'interprétation de l'information d'origine administrative, des problèmes sérieux sont posés au statistien lorsque la réglementation est modifiée.

Par exemple le fait de remplacer le pointage physique mensuel des chômeurs par une simple réponse postale à une demande mensuelle d'actualisation des fichiers du chômage, a entraîné des perturbations dans les séries statistiques.

De même lorsque des mesures sociales créent des situations intermédiaires entre le chômage et l'emploi, quelles que soient les conventions retenues, l'une ou l'autre et le plus souvent les deux séries du chômage et de l'emploi seront perturbées.

Quelquefois, ce n'est pas seulement la permanence des séries statistiques qui est en cause mais la possibilité même de continuer à produire une statistique.

Par exemple les déclarations de salaires versés par les employeurs sont faites en France pour chaque établissement, ce qui constitue la seule source régionale d'information sur les salaires. Si pour simplifier la tâche des employeurs, il est admis qu'une seule déclaration pourra être faite au siège social de l'entreprise, sans mention de l'établissement où travaillent les différents salariés, cette source régionale d'information sera gravement compromise.

Autre exemple plus général: la loi de décentralisation en France a transféré aux collectivités territoriales françaises (région, département, commune) des compétences nouvelles mais en contrepartie de charges, notamment celle de continuer à établir les statistiques administratives liées à ces nouvelles compétences.

Malgré toute l'attention des statisticiens, qui cherchent à faire préciser à ces collectivités, dans des textes réglementaires, les conditions d'établissement de ces statistiques, on peut craindre parfois une détérioration de la situation.

Dernier exemple qui touche l'ensemble des pays de la CEE et que les statisticiens de ces pays connaissent bien pour l'avoir évoqué encore récemment: celui de l'achèvement du marché communautaire intérieur prévu en 1992, qui se traduirait par l'élimination des procédures douanières entre Etats-membres. La source administrative sur le commerce extérieur de tous ces pays serait alors gravement compromise, si les statisticiens ne parvenaient pas à être suffisamment soutenus pour faire valoir la nécessité de protéger une information essentielle pour tous et difficilement remplaçable par une enquête statistique auprès des entreprises.

## Risques d'implication dans des conflits interadministratifs

Les sources de conflits entre la statistique et la gestion administrative sont nombreuses: les statisticiens ont à surmonter des difficultés sémantiques, juridiques et de modifications réglementaires qui les amènent à des discussions parfois conflictuelles avec les services gestionnaires.

* Il peut même arriver que le statisticien, cherchant à mobiliser des sources administratives complémentaires sur le même domaine, découvre des conflits latents de compétence entre services gestionnaires.

Donner raison à un service plutôt qu'à un autre risque alors d'entraîner le statisticien dans des conflits.

Par exemple, les statisticiens cherchent en France à tenir une comptabilité des innombrables procédures d'aides publiques aux entreprises. Il n'y parviennent pas vraiment encore tant il est difficile en la matière de coordonner les services.
Autre exemple, celui des statistiques de la fonction publique obtenues par exploitation des différents fichiers de paye des ministères. Cette exploitation n'a été autorisée que sous la réserve expresse que les rémunérations réelles ainsi exploitées ne feraient pas apparaître de différences d'un service à l'autre pour une même catégorie d'agents, ce qui n'aurait pas manqué d'entraîner des revendications. Là aussi, il n'a pas été jugé que la statistique pouvait se poser en arbitre des pouvoirs propres à chaque administration.

Dans tous ces cas, le statisticien s'aventure très loin de son domaine propre dès lors qu'il est obligé de s'impliquer dans la gestion administrative elle-même, pour pouvoir en tirer des statistiques. On a vu dans l'introduction que si la proximité entre statisticiens et sources administratives était bénéfique, la confusion entre gestion et statistique pouvait inquiéter. On peut trouver ici un argument supplémentaire pour l'éviter le plus possible.

## La gestion des grands répertoires de base par le service central de la statistique

En France, le répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP), et le répertoire des entreprises et établissements (SIRENE) sont gérés par le service central des statistiques.

On pourrait donc espérer que dans ce cas il n'y ait pas de conflit entre gestionnaires de registres et statisticiens ! En fait il y a des tensions, certains statisticiens estimant que la gestion de ces registres coûte cher compte tenu de leurs faibles retombées statistiques...

Si les exploitations statistiques directes de ces répertoires sont limitées en effet, c'est que peu d'informations sur chaque unité y figurent : le but recherché au départ était plutôt de proposer à tous les services administratifs (l'origine de l'identification étant administrative et non statistique ce qui en aurait interdit son caractère public) une même identification numérique des personnes physiques et morales (2) pour faciliter les transferts de données et ainsi obtenir indirectement de meilleures statistiques.

Cet objectif historique était ambitieux et n'a été que partiellement atteint, les services gestionnaires préférant souvent identifier leurs administrés au fur et à mesure qu'ils relèvent de leur réglementation.

Au total, la gestion de ces répertoires de base par le service central des statistiques a été source de situations conflictuelles. Les statisticiens essaient néanmoins de gérer ces répertoires au mieux : d'une part parce qu'aucun service ne se propose pour les gérer à leur place et que la neutralité reconnue des statisticiens minimise sans doute les situations conflictuelles qu'ils engendrent naturellement du fait de leur caractère contraignant (des textes rendent en effet en principe obligatoire l'emploi de leurs identifiants par les services publics).

De plus le caractère numérique de ces identifiants a été perçu, dans le cas des personnes physiques, comme la menace d'un fichage inquiétant.

Dans le cas des entreprises, la création d'un centre unique de formalités pour l'inscription au répertoire d'une nouvelle entreprise a dépossédé certains services de leurs attributions, parfois rémunérées, ce qui a été mal ressenti.

Mais l'utilisation des identifiants du répertoire des entreprises ne fait pas l'objet des mêmes préventions qu'en ce qui concerne les personnes physiques, au contraire.

On peut noter en effet une attitude favorable des chefs d'entreprise eux-mêmes qui y voient une promesse de simplifications administratives. On enregistre ainsi des utilisations croissantes par exemple dans le système bancaire (système cartobancaire) mais qui ne visent, pas plus que pour les personnes physiques, à rassembler toutes les données dans un seul fichier.

Dans le cas du répertoire des personnes, ses identifiants sont plus modestement utilisés, après avis favorable de la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés, pour l'exploitation conjointe des fichiers administratifs ou l'exploitation combinée de fichiers administratifs et d'enquêtes statistiques.

Ces utilisations volontairement partielles, si leur développement devait être admis, suffiraient à justifier la gestion de ces répertoires par les statisticiens : elles facilitent en effet des imbrications entre enquêtes et données administratives; grâce à ces imbrications maîtrisées la synthèse est ainsi réalisée entre deux écoles de pensée ayant participé au développement de la statistique publique française, les enquêtes par sondage et l'exploitation de données de la gestion administrative.

* * *

## Une orientation confirmée

La statistique publique est née des dénombrements administratifs il y a plus de deux millénaires. Elle s'en est séparée depuis le XIXème siècle avec ses enquêtes autonomes. Elle y revient de plus en plus grâce à l'informatique qui permet d'exploiter les innombrables gisements de données administratives.

Mais entre-temps, la statistique a élaboré son corps de doctrine, ses méthodes et sa déontologie. Elle ne se confond donc plus avec l'action administrative dont elle peut ainsi rendre compte sans perdre sa spécificité et sa crédibilité.

La statistique publique sera d'autant légitimée dans cette orientation irréversible qu'elle satisfera mieux à deux conditions :

- une parfaite transparence pour que le corps social admette qu'il ne s'agit bien que de lui restituer statistiquement les informations individuelles qu'il fournit aux services administratifs;

- une adaptation des résultats statistiques aux besoins de ces services administratifs pour éclairer leur action et leur faire ainsi prendre à leur compte les impératifs sémantiques et de permanence dans leurs réglementations.

C'est une tâche de longue haleine qui, seule, permettra que la finalité statistique des données issues de la gestion administrative soit bien acceptée.

<footnote>(1) Dans le cas des entreprises, le plus souvent dans le cadre conceptuel de la comptabilité auquel les statisticiens collaborent seulement.</footnote>

<footnote>(2) Dans le cas des entreprises figurent aussi dans le répertoire quelques données considérées comme publiques : activité, classe d'effectif.</footnote>