secteur locatif social visent expressément à « corriger les écarts entre les prix du marché et la solvabilité du plus grand nombre » (Driant, 2015a, p. 57) par la mise sur le marché d'une offre de logements décents aux prix inférieurs à ceux du secteur privés et réservés à certains ménages selon des critères de revenus. Les ménages aux plus faibles revenus logent aussi dans d'autres segments du marché, à l'exemple du parc locatif privé ancien (Driant et Rieg, 2004). Néanmoins, le parc social demeure spécialisé dans le logement des ménages à faibles revenus ou revenus modestes. Cette spécialisation s'incarne à travers un ensemble de règles sur les conditions de fourniture et d'occupation du logement qui participent à la segmentation du marché du logement. En France, « ces obligations prennent en particulier la forme d'une impossibilité de louer certains logements à des ménages dont les revenus sont supérieurs à un plafond prédéfini et d'une réglementation du loyer de ces logements » (Gimat, 2017, p. 13).

Cette spécialisation dans le logement des ménages à faibles revenus repose ainsi sur une différence forte de l'effort financier consenti par un ménage pour se loger dans le parc social par rapport aux autres logements du marché. Néanmoins, dans les marchés immobiliers décroissants ces écarts de prix et de conditions d'accès tendent à se réduire (1.1.), contribuant à élargir les possibilités résidentielles des ménages à revenus modestes (1.2.).

## 1.1. Les conditions réunies d'une désegmentation du logement social

L'observation des terrains d'enquête met en évidence une série de conditions qui constituent autant de facteurs propices à la désegmentation des marchés immobiliers. Il s'agit à la fois de conditions propres au fonctionnement du secteur HLM et de ses évolutions contemporaines (1.1.1.) mais aussi de fonctionnement du marché immobilier privé en contexte de décroissance urbaine (1.1.2.).

### 1.1.1. Un contre-exemple de « résidualisation » du logement social ?

La tendance à la segmentation des statuts d'occupation par les revenus a été décrite par de nombreux travaux sur les évolutions du logement social à l'issue des Trente Glorieuses. (Harloe, 1995 ; Priemus et Dieleman, 2002 ; Ghekière, 2008 ; Lévy-Vroelant et Tutin, 2010). Ils ont mis en évidence une spécialisation du parc social dans le logement des ménages à faibles revenus. Cette tendance participerait selon certains auteurs d'une « résidualisation », c'est-à-dire d'une convergence des modèles nationaux de logement social vers une fonction résiduelle du parc social sur le marché immobilier. Dans ce modèle, les logements sociaux sont produits en petit nombre et réservés aux plus pauvres et aux exclus
du marché immobilier. L'hypothèse d'une « résidualisation » du parc social demeure
controversée, notamment pour le cas français (cf. chapitre 1). Néanmoins, en interrogeant les
fonctions du logement social et son rapport au marché privé, ces travaux mettent en évidence
une série de facteurs propices à une plus ou moins grande segmentation du logement social.
J'interprète ainsi les trois critères de la typologie des modèles nationaux de logement social
au sein de l'Union européenne établie par L. Gekhière (2008) comme autant de facteurs de la
constitution du logement social comme un sous-marché spécialisé dans le logement des
ménages aux plus faibles revenus<fnref n="300" />. Il s'agit d'abord de « *la référence à la demande
sociale* »<fnref n="301" /> c'est-à-dire les caractéristiques socio-économiques des ménages auxquels est
destiné le parc social. Les règles d'éligibilité au parc social font la demande en logement
social. Elles s'expriment fréquemment par des conditions de ressources et des priorités
d'attribution qui restreignent l'accès du parc social aux ménages les plus pauvres et exclus
du marché privé, ou à l'inverse élargissent l'accès à l'ensemble de la population. Un second
facteur de segmentation correspond à « *l'ambition de contribuer à réguler le segment privé
du marché* »<fnref n="302" /> assignée au logement social. La puissance publique peut mobiliser le parc
social pour abaisser les prix en vigueur dans le parc privé avec la constitution d'une offre
permanente de logements abordables. Cette capacité de régulation dépend ainsi de la part du
logement social parmi les logements du marché immobilier local, des prix exercés et de leur
écart vis-à-vis de ceux pratiqués dans le parc privé. « *L'existence de zones de frictions entre
logement social et le parc privé* »<fnref n="303" /> constitue un troisième facteur de segmentation. Elles
s'observent sur les marchés où le parc social est le moins segmenté. L. Gekhière conçoit ce
critère dans une approche juridique du logement social. En effet, le logement social est
reconnu par l'UE comme un service d'intérêt économique général qui justifie certaines
exceptions aux règles de concurrence. En contrepartie, le logement social doit satisfaire à un
certain nombre d'obligations pour attester à la fois qu'il relève bien de l'intérêt général et de
l'absence de concurrence déloyale vis-à-vis du parc privé. On peut néanmoins interpréter ce
facteur comme la mesure des effets des variations internes aux autres segments du marché
sur le parc social. La tendance à la hausse générale des prix de l'immobilier dans les années
2000 a, par exemple, restreint les flux de population entre le parc locatif social et les autres
segments du marché immobilier dans les agglomérations ayant connu les plus fortes

<footnote n="300">³⁰⁰ D'autres travaux comparatifs auraient pu être mobilisés mais la typologie de L. Ghékière fournit une synthèse parmi les plus récentes des travaux sur les missions assignées par l'Etat au logement social et son rapport au marché immobilier privé. Pour des travaux plus anciens, voir aussi : Harloe, 1995 ; Kemeny, 2005.</footnote>

<footnote n="301">³⁰¹ L. Gekhière, 2008, *op. cit.*, p. 23.</footnote>

<footnote n="302">³⁰² Ibid., p. 23.</footnote>

<footnote n="303">³⁰³ Ibid., p. 23.</footnote>
augmentations. La hausse des prix contribue à un blocage sélectif des mobilités résidentielles notamment des locataires pour lesquels les possibilités d'accès à la propriété se réduisent. La diminution du taux de rotation au sein du parc social illustre ce blocage. Si 12,5% des logements locatifs sociaux changeaient de locataires chaque année en 1998, ce taux n'est plus que de 9,8% en 2017 (Driant, 2019). Ces différents facteurs sont fortement tributaires des choix du passé. Ils s'inscrivent dans les possibilités issues des politiques publiques passées qui ont contribué à façonner l'offre, la demande et les conditions d'échange sur le marché du logement.

Avec cette grille de lecture, les marchés immobiliers des terrains d'enquête apparaissent comme des marchés où le parc social est faiblement segmenté selon les revenus. La spécialisation dans le logement des ménages les plus modestes, mise en évidence au chapitre 5, ne s'expliquerait donc pas par la segmentation du marché.

Dans les marchés des terrains d'enquête, l'offre et la demande potentielle de logements sociaux sont importantes. Le parc de logements sociaux a constitué l'un des principaux instruments de la croissance résidentielle d'après-guerre au service de la reconstruction et de leur rapide croissance démographique (cf. chapitre 6). En 2015, les logements sociaux représentent de 17% (L'Aigle) à 26% (Argentan, le Havre) des résidences principales des agglomérations (cf. Tableau 7-1). De même, de nombreux ménages peuvent se loger dans le parc social : plus d'un ménage sur deux sont éligibles au logement social classique de type PLUS. La situation est ainsi similaire à la moyenne française avec 57% des ménages français ayant des ressources inférieures au plafond PLUS.
<table><caption>Tableau 7-1 : Une offre importante pour une demande potentielle importante :
part des logements sociaux et des ménages éligibles dans l'aire urbaine</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th rowspan="2">% des logements locatifs HLM<br>parmi les résidences<br>principales</th><th colspan="2">% des ménages dont les ressources sont<br>inférieures aux plafonds d'entrée</th></tr><tr><th>PLAi</th><th>PLUS</th></tr></thead><tbody><tr><td>Le Havre</td><td>26%</td><td>27%</td><td>54,5%</td></tr><tr><td>Alençon</td><td>18%</td><td>27%</td><td>57,5%</td></tr><tr><td>Flers</td><td>13%</td><td>27%</td><td>62%</td></tr><tr><td>Argentan</td><td>26%</td><td>30%</td><td>61%</td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td>17%</td><td>30%</td><td>61,5%</td></tr><tr><td>France<br>métropolitaine</td><td></td><td>28%*</td><td>57%*</td></tr></tbody></table>

Sources : Filocom, 2015 ; Insee, 2016

Cependant, et à la différence de nombreux marchés immobiliers, les demandes en logement social sont globalement satisfaites. Dans les cinq terrains d'enquête, l'indicateur de « pression de la demande »<fnref n="304" /> témoigne de demandes plutôt peu nombreuses et/ou rapidement satisfaites. En 2017, la tension locative oscille entre 1,2 (L'Aigle, Argentan) et 2,8 pour la CODAH soit des ratios très inférieurs à la moyenne nationale de 3,8 demandes de logement pour un logement attribué (cf. Tableau 7-2). Ces villes font ainsi partie des communes exemptées de l'obligation d'atteindre 20 ou 25% de logements sociaux parmi les résidences principales, à l'instar d'un millier d'autres communes.

<footnote>* Les informations issues de Filocom ne sont pas disponibles pour l'année 2015 à l'échelle de la France entière (le SOeS en charge de l'enquête Filocom ne diffuse plus les données nationales depuis 2013). Le millésime 2013 permet tout de même d'esquisser une comparaison.</footnote>

<footnote n="304">³⁰⁴ Soit le nombre de demandes en attente rapporté au nombre de logements attribués dans l'année (hors demandes de mutation).</footnote>
<table><caption>Tableau 7-2 : Pression de la demande et part des demandes de mutation en 2017</caption><thead><tr><th></th><th>Pression de la demande (hors mutations)</th><th>% des demandes de mutation</th></tr></thead><tbody><tr><td>CODAH</td><td>2,3</td><td>47%</td></tr><tr><td>CU d'Alençon</td><td>1,3</td><td>46%</td></tr><tr><td>Flers Agglo</td><td>1,4</td><td>45%</td></tr><tr><td>Argentan Intercom</td><td>1,0</td><td>52%</td></tr><tr><td>CC des Pays de L'Aigle</td><td>1,0</td><td>47%</td></tr><tr><td>France métropolitaine</td><td>3,8</td><td>33%</td></tr><tr><td>Seuil d'exception SRU pour les EPCI ou unités urbaines de plus 50 000 habitants</td><td>4</td><td>-</td></tr><tr><td>Seuil d'exception SRU pour les unités urbaines de plus de 30 000 habitants non comprises précédemment</td><td>2</td><td>-</td></tr></tbody></table>

Sources : SNE, 2018 ; art. L.302-5 du CCH

L'absence de pression de la demande correspond à la fois à l'existence d'un parc de logements social important mais aussi à un nombre de nouveaux entrants dans le parc social en stagnation ou diminution. En effet, une part croissante des demandes émane des locataires du parc social à la recherche d'un autre logement social. S'il s'agit d'une tendance nationale résultant aussi de la paupérisation du peuplement du parc social depuis les années 1980 (Lévy-Vroelant et Tutin, 2010), la part des demandes de mutation est particulièrement élevée dans les terrains d'enquête. Une demande sur deux émane d'un ménage logé dans le parc social (cf. Tableau 7-2). La hausse des demandes de mutation participe au maintien du nombre de demandes au sein de la communauté d'agglomération havraise (cf. Tableau 7-3). Néanmoins, le nombre de demandes supplémentaires, c'est-à-dire celles déposées par des ménages non locataires du parc social, diminue depuis une décennie. La demande se recentre ainsi vers l'amélioration des conditions de logement des ménages locataires du parc social.

Même si les données historiques font défaut pour les villes ornaises, les acteurs locaux mettent en avant un même processus : stagnation de la demande et hausse des demandes de mutation. L'ancien directeur de l'association régionale HLM Haute-Normandie, explique ainsi que les études sur les besoins en logement menées conjointement avec la DREAL
mettent en évidence que « depuis les années 1990 l'ensemble des ménages [non logés dans le parc social] se voient rapidement attribuer un logement social »<fnref n="305" />.

<table><caption>**Tableau 7-3 : Stagnation du nombre de demandes en logement social – CODAH**</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>2008</th><th>2014</th><th>2017</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="2">Nombre de demandes de logement en cours</td><td>9 549</td><td>9 174</td><td>10 782</td></tr><tr><td rowspan="2">Demandes faites par des ménages n'occupant pas un logement social</td><td>%</td><td>81%</td><td>60%</td><td>52%</td></tr><tr><td>nb</td><td>7 735</td><td>5 504</td><td>5 175</td></tr></tbody></table>

Sources : CODAH 2008, 2016 ; SNE 2018

### 1.1.2. Les indices d'une dévalorisation générale des marchés immobiliers : vacance et baisse des prix

La désegmentation des marchés, observable au sein du secteur HLM, se retrouve aussi dans le fonctionnement général du marché immobilier. Deux facteurs fréquemment mis en avant dans les travaux sur la décroissance urbaine sont identifiables dans les terrains d'enquête : l'augmentation de la vacance résidentielle et la baisse ou stagnation des valeurs immobilières.

#### Une vacance résidentielle élevée

Si l'augmentation du parc de logements vacants est une tendance nationale<fnref n="306" />, les cinq terrains d'enquête connaissent des taux de vacance particulièrement élevés. En moyenne, le nombre de logements vacants a augmenté de 44% (Flers) à 84% (le Havre) en dix ans (cf. Figure 7-1). Les taux de vacance sont systématiquement supérieurs à la vacance moyenne des aires urbaines peuplées d'un nombre d'habitants similaire, oscillant entre 11% des résidences principales (L'Aigle) et 8,6% (le Havre).

De plus, la vacance de logements concerne l'ensemble des statuts d'occupation. Selon les terrains d'enquête, le parc locatif social peut y être sur-représenté (Flers, Argentan, L'Aigle)

<footnote n="305">³⁰⁵ S. Courtin, directeur de l'AR HLM Haute-Normandie, entretien réalisé le 21 septembre 2018.</footnote>

<footnote n="306">³⁰⁶ Insee, 2018, « 374 000 logements supplémentaires chaque année entre 2010 et 2015 » Insee Première n°1700, p.1</footnote>
ou sous-représenté (Le Havre et Alençon) (cf. Figure 7-2). On retrouve ainsi une diversité des formes prises par la vacance (Miot *et al.*, 2021). Au Havre, la vacance concerne à la fois le centre ancien, constitué principalement d'habitat privé, et les plateaux où l'habitat social prédomine. À Alençon, la vacance concerne plutôt le parc ancien privé du centre-ville et des faubourgs tandis qu'elle a diminué dans les quartiers d'habitat social de Perseigne et Courteille à l'issue des programmes de renouvellement urbain (Lledo, 2019, p. 57). A l'inverse, à Flers, L'Aigle et Argentan, le parc social est surreprésenté parmi les logements vacants. La vacance concerne surtout les quartiers composés quasi exclusivement de logements sociaux.

<table><caption>Figure 7-1 : Comparaison du taux de vacance résidentielle en 2017</caption><thead><tr><th></th><th>Havre</th><th>Alençon</th><th>Flers</th><th>Argentan</th><th>L'Aigle</th></tr></thead><tbody><tr><td>Taux de vacance 2017</td><td>8,6%</td><td>9,6%</td><td>10,8%</td><td>10,4%</td><td>11,0%</td></tr><tr><td>Taux de vacance des aires urbaines de population similaire selon l'Insee</td><td>8,0%</td><td>8,8%</td><td>8,5%</td><td>10,0%</td><td>8,9%</td></tr><tr><td>Taux de vacance commune-centre</td><td>10,7%</td><td>11,6%</td><td>12,8%</td><td>11,2%</td><td>13,6%</td></tr><tr><td>Evolution 2007-2017 – aire urbaine</td><td>+84%</td><td>+ 62%</td><td>+ 44%</td><td>+ 54%</td><td>+ 78%</td></tr><tr><td>Evolution 2007-2017 – commune- centre</td><td>+ 86%</td><td>+ 57%</td><td>+ 14%</td><td>+ 60%</td><td>+ 75%</td></tr></tbody></table>

Les villes enquêtées sont comparées aux villes relevant d'une même catégorie pour l'Insee au regard du nombre d'habitants (classement en « tranche d'aire urbaine » de l'Insee).

Source : Insee, 2021
<figure><img src="image_50.png" /><figcaption>Figure 7-2 : Taux de vacance en 2016</figcaption></figure>

Sources : Insee, 2016 ; FOPH 2017 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

## Stagnation des prix de vente et loyers du parc privé

Bien que les niveaux de prix et loyers soient très variables entre le Havre et les villes ornaises, tous ces marchés sont marqués une stagnation des valeurs immobilières depuis une dizaine d'années. En comparaison des villes situées à proximité ou bien d'autres agglomérations dotées d'un nombre d'habitants similaire, les loyers et les prix de vente des logements dans les cinq terrains d'enquête paraissent modestes. La Figure 7-3 montre ainsi qu'au Havre les prix de vente dans l'ancien sont très inférieurs à ceux des agglomérations métropolitaines (Rennes, Strasbourg) ou peuplées d'un nombre similaire d'habitants (Tours, Avignon). De même, les prix de vente des appartements ornais sont inférieurs à ceux en vigueur dans d'autres villes de taille similaire (Redon, Lunel, Cahors). Ces prix sont également faibles au regard de ceux pratiqués sur les marchés immobiliers voisins, comme en témoignent des valeurs très inférieures aux prix et loyers médians régionaux.
<table><caption>Figure 7-3 : Comparaison des valeurs immobilières des pôles urbains et commune centre (€/m²)</caption><thead><tr><th></th><th>Prix médian d'acquisition d'un appartement - pôle urbain</th><th>Loyer de marché médian - commune centre</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Havre</strong></td><td><strong>1 810 €</strong></td><td><strong>11,8 €</strong></td></tr><tr><td>Rennes</td><td>2 850 €</td><td>12,8 €</td></tr><tr><td>Strasbourg</td><td>2 570 €</td><td>12,5 €</td></tr><tr><td>Tours</td><td>2 150 €</td><td>12,3 €</td></tr><tr><td>Avignon</td><td>1 880 €</td><td>11,7 €</td></tr><tr><td><strong>Alençon</strong></td><td><strong>920 €</strong></td><td><strong>9,4 €</strong></td></tr><tr><td><strong>Flers</strong></td><td><strong>850 €</strong></td><td><strong>7,1 €</strong></td></tr><tr><td><strong>Argentan</strong></td><td><strong>1 160 €</strong></td><td><strong>7,8 €</strong></td></tr><tr><td><strong>L'Aigle</strong></td><td>-</td><td>-</td></tr><tr><td>Redon</td><td>1 480 €</td><td>9,3 €</td></tr><tr><td>Lunel</td><td>1 760 €</td><td>10,5 €</td></tr><tr><td>Cahors</td><td>1 200 €</td><td>8,2 €</td></tr><tr><td>Région Ile-de-France</td><td>5 490 €</td><td>19,6 €</td></tr><tr><td>Région Normandie</td><td>2 180 €</td><td>Haute-Normandie : 10,9 €<br>Basse-Normandie : 11,0 €</td></tr></tbody></table>

Les données disponibles ne permettant pas de conserver le périmètre de l'aire urbaine, j'ai donc choisi le pôle de l'aire urbaine pour les prix de vente afin de conserver un périmètre plus proche du fonctionnement d'un marché immobilier que celui de l'intercommunalité. Pour les loyers, c'est le périmètre de la commune-centre qui est retenu puisque plus de 80% du parc locatif des aires urbaines étudiées s'y trouve. Les transactions sont trop peu nombreuses à L'Aigle pour disposer de valeurs synthétiques des prix et loyers.

Sources : Perval 2019-2020, Clameur 2019, RPLS 2017, Insee 2017

Les loyers pratiqués sont aussi très inférieurs à ceux pratiqués dans d'autres villes similaires, à l'exception du Havre (cf. Figure 7-3). Les loyers du parc privé havrais (loyer médian de 11,8€/m²) demeurent faibles par rapport aux autres villes de l'échantillon mais tout de même supérieurs à la médiane régionale (11,0 €/m²). Les acteurs locaux expliquent ce décalage par les résistances des propriétaires à diminuer les loyers de l'offre récente : « dans ce contexte, et faute d'ajuster leurs prix, les logements neufs ou récents, trouvent difficilement
preneur »<fnref n="307" />. Plutôt qu’un ajustement des loyers, il s’ensuit un allongement des délais de relocation, et une renégociation à la baisse des loyers à leur remise en location.

La faiblesse des prix et des loyers s'inscrit dans une tendance de plus long terme à la dévalorisation des valeurs immobilières. Les terrains d'enquête ont connu la même dynamique qu'au niveau national : une forte hausse des prix tout au long des années 2000 avec des prix qui stagnent depuis la crise immobilière de 2008/2009. Les économistes A. Bouteille et B. Villemade (2019) montrent que cette tendance à la stagnation est commune à de très nombreuses villes françaises indépendamment de leur contexte démographique ou économique. En province, et plus encore dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants, les prix de vente des appartements anciens n'ont pas augmenté depuis les années 2010 et les transactions s'effectuent en moyenne à des prix inférieurs à ceux d'avant la crise de 2008. La reprise à la hausse des prix serait très sélective et centrée sur certaines aires métropolitaines, la région Ile-de-France ou certains littoraux. Les économistes G. Emont et S. Dumont (2015), montrent, à partir d'un travail sur les marchés immobiliers des grandes aires urbaines françaises, néanmoins que les dynamiques de stagnation des prix depuis la crise immobilière de 2008 sont caractéristiques des villes en déclin ou en faible croissance démographique « parfois animées de soubresauts liés à une industrie déclinante » (Emont et al., 2015, p. 72)<fnref n="308" />. Ces villes demeurent à l'écart des dynamiques de valorisation immobilière. De la même manière, leurs loyers augmentent à un rythme beaucoup plus faible que dans les autres aires urbaines.

La ville du Havre s'inscrit dans cette trajectoire de dévalorisation/stagnation des valeurs immobilières. La valeur des logements a diminué au début des années 2010 et stagne depuis. En 2017, les prix de ventes restent inférieurs à ceux d'avant la crise immobilière : - 8% pour les maisons entre 2008 et 2017 et - 20% pour les appartements à la même période<fnref n="309" />. Le montant des loyers dans le parc privé stagne également depuis la fin des années 2000³¹⁰. Dans le parc existant, les loyers tendent également à être loués à des montants plus faibles aux nouveaux locataires<fnref n="311" />.

<footnote n="307">³⁰⁷ CODAH, 2016, *Programme local de l'habitat 2016-2021*, p. 21.</footnote>

<footnote n="308">³⁰⁸ Il s'agit de la catégorie « déclinante » de la typologie en cinq catégories des aires urbaines selon leurs caractéristiques démographiques, économiques et immobiliers (avec les « leaders », les « solaires », les « régionales » et les « dynamiques »).</footnote>

<footnote n="309">³⁰⁹ AURH, 2018, *Le marché du logement ancien*, 12 p. – les variations sont calculées à partir des prix médians des maisons et appartements.</footnote>

<footnote n="310">³¹⁰ CLAMEUR, 2019.</footnote>

<footnote n="311">³¹¹ Ibid.</footnote>
À l'échelle du département de l'Orne, les dynamiques sont similaires avec une stagnation des prix de vente après la baisse liée à la crise immobilière de 2008. La chambre départementale des notaires constate ainsi la constance de l'indice de prix des maisons anciennes, similaire en 2017 à celui de 2009³¹². Les tendances des loyers sont à la hausse, révélant surtout des travaux d'amélioration du parc. À qualité constante, les loyers sont plus faibles à la relocation, d'environ 2%<fnref n="313" />. L'année 2020 amorce peut-être toutefois un infléchissement de ces tendances, en répercussion de l'épidémie de Covid-19. D'après l'association des notaires de France, le nombre de ventes aurait augmenté de plus de 20% dans les villes d'Argentan, Flers et Alençon en 2020³¹⁴.

## 1.2. L'élargissement des possibilités résidentielles des ménages

Ainsi, des facteurs relatifs au fonctionnement du logement social dans ces marchés et à la dévalorisation générale de l'immobilier participent à l'extension des possibilités résidentielles des ménages aux revenus modestes dans les centres urbains. Ces ménages ont davantage de possibilités de se loger en dehors du parc social que dans d'autres marchés aux prix immobiliers plus élevés pour lesquels le déménagement en périphérie, le mal-logement ou l'augmentation forte des dépenses de logement, sont souvent nécessaires au changement de statut d'occupation (Driant, 2019). S'il s'agit, sur le plan théorique, d'une conséquence attendue du fonctionnement de ces marchés, il s'agit maintenant de mesurer l'ampleur de cette désegmentation dans les terrains d'enquête. Autrement dit, dans quelle mesure les ménages à revenus modestes se logent ailleurs que dans le parc locatif social ?

Une reconstitution des possibilités résidentielles de quatre profils de ménages éligibles au parc social permet de vérifier l'existence de possibilités résidentielles élargies pour les ménages à revenus modestes. Néanmoins, elle montre aussi que, même dans les marchés les plus dévalorisés, à l'exemple de Flers, les ménages à très faibles revenus restent tributaires du parc locatif HLM pour se loger dans des conditions décentes.

<footnote n="312">³¹² Notaires de France, 2020, *Conjoncture immobilière départementale – Orne*, p.5.</footnote>

<footnote n="313">³¹³ CLAMEUR, 2019.</footnote>

<footnote n="314">³¹⁴ Notaires de France, ANCT, 2021, *Baromètre de l'immobilier des villes moyennes*, p. 6.</footnote>
1.2.1. Comparer les marchés immobiliers : une approche par l’accessibilité financière

Afin d'observer la segmentation des marchés immobiliers pour les ménages à revenus modestes, les possibilités résidentielles de quatre profils de ménages emblématiques des locataires du parc social sont comparées au Havre, Alençon et Flers<fnref n="315" />. Un quatrième marché fournit une comparaison externe : la métropole rennaise. Elle présente une situation intermédiaire en termes de marché du logement. Bien que les prix du marché soient beaucoup plus élevés que dans les marchés ornais et havrais, ils demeurent modérés par rapport à l'ensemble des marchés métropolitains<fnref n="316" />. Le parc social est développé et permet de satisfaire, sur le plan quantitatif, l'ensemble des demandes de logements exprimées<fnref n="317" />.

Quatre profils fictifs de ménages éligibles au logement social sont établis pour comparer les possibilités résidentielles dans ces marchés, à revenus et composition familiale similaires. Trois profils correspondent à des ménages à revenus modestes. Ils sont dénommés selon la composition du ménage : « jeune actif », « famille monoparentale » et « couple avec enfants ». Le premier profil « jeune actif », correspond à une personne seule avec un revenu mensuel de 1 500€. Le deuxième profil « famille monoparentale », correspond à un adulte avec un enfant, rémunéré au SMIC soit un revenu mensuel de 1 200€. Le troisième profil « couple avec enfants », se compose d'un couple et de deux enfants. Le ménage dispose d'un revenu mensuel de 3 250€. Le quatrième et dernier profil, « retraité », correspond davantage aux ménages dont les très faibles revenus ou la situation de précarité ferment l'accès aux logements décents du parc privé. Il s'agit d'une personne seule retraitée percevant l'allocation de solidarité aux personnes âgées, soit une pension mensuelle de 900€ (cf. Tableau 7-4). Ce dernier profil est l'un des plus représentatifs des ménages en demande d'un logement social dans les terrains d'enquête. Ainsi 33% des ménages demandeurs d'un logement social dans l'agglomération havraise (CODAH) en 2018 ont des revenus mensuels inférieurs à 1000€. Ils représentent jusqu'à 37% des ménages demandeurs dans l'agglomération flérienne (CA Flers Agglo)<fnref n="318" />.

<footnote n="315">³¹⁵ Le trop petit nombre d'informations ne permet pas d'inclure Argentan et L'Aigle dans la comparaison.</footnote>

<footnote n="316">³¹⁶ Fédération nationale des agences d'urbanisme, 2017, *Métroscope*, p. 36.</footnote>

<footnote n="317">³¹⁷ Ibid., p. 37.</footnote>

<footnote n="318">³¹⁸ SNE, 2018.</footnote>
<table><caption>Tableau 7-4 : Quatre profils fictifs de ménages éligibles au parc social</caption><thead><tr><td></td><td>Composition familiale</td><td>Revenu mensuel net</td></tr></thead><tbody><tr><td>Jeune actif</td><td>1 adulte</td><td>1 500 €</td></tr><tr><td>Famille monoparentale</td><td>1 adulte et 1 enfant</td><td>1 200 €</td></tr><tr><td>Couple avec enfants</td><td>2 adultes et 2 enfants</td><td>3 250 €</td></tr><tr><td>Retraité</td><td>1 adulte</td><td>900 €</td></tr></tbody></table>

Sources : Insee, Filosofi, 2018

Pour chacun de ces ménages, l'effort financier maximal pour se loger est fixé à 30% de leur revenu mensuel. Ce seuil est ensuite confronté aux prix en vigueur pour acquérir un logement et aux loyers de marché pratiqués dans les pôles urbains du Havre, d'Alençon, Flers et du pôle de la métropole renaise. Ces données sont issues pour le parc social du RPLS, pour le parc locatif privé de la plateforme leboncoin (cf. Encadré 7-1). La base Perval qui rassemble les informations sur les ventes de logement collectées par les notaires permet de connaître les prix des ventes de logements existants. Les ventes de logements neufs ne sont pas prises en compte compte-tenu du trop petit nombre de transactions enregistrées sur les marchés ornais. Selon le nombre de pièces et la forme d'habitat (individuel ou collective), des segments sont constitués afin de regrouper des logements aux caractéristiques similaires. Pour chacun de ces segments, les aides personnalisées au logement sont estimées selon les ménages et déduites du loyer. Une présentation plus précise des données utilisées et de la méthode est disponible en Annexe 4.

La distribution des prix au sein de chaque sous-marché est résumée par trois indicateurs : le 1er quartile, la médiane et le 3ème quartile. Le choix de ces trois indicateurs vise à tenir compte de la qualité des logements (éléments de confort, performance thermique, etc.) dans la comparaison. Plus un ménage a accès à l'ensemble des logements d'un segment, plus on considère qu'il a accès aussi aux logements de meilleure qualité du segment.

Cette segmentation du marché immobilier n'épuise toutefois pas la diversité des facteurs déterminants dans la constitution des prix du logement. Elle ne rend pas tout à fait compte non plus de la totalité des efforts financiers des ménages puisque les charges liées à l'occupation du logement ne sont pas prises en considération. Ces deux écueils, résultat des données disponibles et de la nécessité d'obtenir des informations comparables, ne permettent pas d'établir l'ensemble des coûts supportés par un ménage pour se loger. Néanmoins, cette
segmentation permet de comparer entre eux les marchés des quatre villes (Rennes, Le Havre, Alençon et Flers).

## Encadré 7-1 : le site leboncoin, source de données sur les loyers de marché

En France, l'insuffisante connaissance des loyers est une difficulté ancienne des statistiques publiques (Chappert et Friggit, 2014 ; Casanova et al., 2017 ; Ayouba et al., 2019). La création d'un réseau d'observatoires de loyers en 2013 et plus récemment l'impulsion de l'État d'un partenariat avec les principales plateformes privées de référencement de loyers visent à combler ces manques d'informations. La connaissance demeure néanmoins parcellaire surtout pour les marchés immobiliers des villes petites et moyennes. Ceux-ci tendent en effet à être exclus des dispositifs d'observation nationaux publics dont la fiabilisation repose sur la collecte d'un grand nombre de références. Parmi le réseau des observatoires locaux des loyers, l'observatoire des loyers de la communauté urbaine d'Alençon fait ainsi figure d'exception. Sa création est justifiée par l'ANIL comme une expérimentation nécessaire à la meilleure connaissance des marchés locatifs des plus petites villes. Les sources privées se concentrent également sur les territoires les plus densément peuplés, avec un accès onéreux et parfois complexe.

Ces difficultés méthodologiques m'ont incitée à mobiliser une autre source de données : les annonces immobilières en ligne. Parmi les différentes plateformes possibles, leboncoin m'a paru la source la plus pertinente. Il s'agit d'un site internet détenu par l'entreprise suédoise Adevinta, spécialisée dans les petites annonces. Le site leboncoin propose un service de publication d'annonces en ligne gratuit pour les particuliers, afin de mettre en relation acquéreur et vendeur. Cette plateforme est la plus fréquemment citée par les acteurs rencontrés qu'il s'agisse des organismes HLM ou des référents locaux du réseau FNAIM (en complément de leur propre plateforme). C'est aussi la source privilégiée par la DREAL Haute-Normandie pour connaître les loyers du parc privé en raison de l'importance des annonces disponibles et de leur qualité par rapport à d'autres plateformes.

L'usage de ces données présente toutefois un risque de surestimation des loyers. Les annonces qui disparaissent le plus vite sont celles qui présentent le meilleur rapport qualité / prix. Elles sont louées peu de temps après avoir été mises en ligne. Ce sont les annonces de logements trop chers pour une qualité donnée et restant longtemps en ligne qui vont donc être sur-représentées quand on consulte ce site à un moment. Aussi j'ai cherché à mesurer la représentativité de ces données et à les comparer pour Alençon aux données produites par l'observatoire local des loyers. La méthode de collecte de données et les principaux redressements sont présentés en Annexe 5.

### 1.2.2. Des marchés peu segmentés pour les ménages à revenus modestes

Les quatre ménages type définis plus haut sont éligibles au logement social, de type PLAI ou PLUS, dans des marchés où le parc locatif social est important. Néanmoins, selon les marchés, leurs revenus leur donnent accès à une part plus ou moins importante de l'offre privée (cf. Figure 7-4).

Les trois profils de ménages à revenus modestes – « Jeune Actif », « Couple avec enfants », « Famille monoparentale » – peuvent se loger dans davantage de segments de marché à Flers, Alençon et même au Havre par comparaison avec la métropole rennaise. À Flers et Alençon, ces ménages ont accès à l'ensemble du marché des logements dotés d'un nombre de pièces correspondant à la composition du ménage. Leurs revenus leur permettent de se loger dans
plus de 50% ou 75% des logements disponibles. Le marché havrais reste davantage contraint pour les ménages à revenus modestes avec plusieurs segments qui leur restent peu ou pas accessibles. Seul le profil « Couple avec enfants » a accès à l'ensemble de l'offre privée sans être contraint d'habiter un logement trop petit. Les profils « Jeune Actif » et « Famille monoparentale » ont un accès au parc locatif privé plus contraint. Malgré les aides au logement qui solvabilisent fortement le profil « Famille monoparentale », ses revenus lui donnent accès à 50% à 75% des appartements trois pièces mais à moins de 50% des plus grands types de logement. De même, les revenus du profil « Jeune Actif » ne lui donnent accès qu'à moins de 50% des appartements de trois pièces et un accès marginal aux plus grands appartements.

De plus, ces trois profils de ménages aux revenus modestes ont des revenus davantage compatibles avec les prix de vente de l'immobilier ancien, introduisant également une concurrence entre locatif et accession dans le centre même des aires urbaines. Ainsi, à l'inverse de la métropole renaise, dans les marchés havrais, alençonnais et flérien, les ménages ont la possibilité d'acheter des logements sans se restreindre à une suroccupation ou augmenter considérablement leurs dépenses de logement. L'offre disponible se limite néanmoins à l'habitat collectif au Havre, en cohérence également avec la rareté du parc individuel dans le pôle urbain.

Le profil « Retraité » aux revenus plus faibles demeure très contraint dans les marchés décroissants. À Flers et Alençon où les loyers sont les plus faibles, ce profil n'accède qu'à une part réduite du parc locatif appartements de trois pièces et n'a quasiment pas accès à l'habitat individuel. Au Havre, l'accès de ce profil au parc locatif privé n'est envisageable que pour les studios.

L'achat dans l'ancien est aussi plus ouvert à Flers et Alençon pour le profil « Retraité », avec des possibilités d'acquisition de plus de 50% des appartements trois pièces. L'obtention d'un crédit immobilier à rembourser en 20 ans pour une personne retraitée paraît cependant peu réaliste. Néanmoins, ceci montre que, selon les facilités d'accès au crédit, certains ménages parmi les demandeurs du parc social peuvent envisager l'acquisition d'appartements anciens, principalement toutefois de petits logements ou bien les logements les moins chers – 1er quartile ou 2ème quartile – des plus grands types. Au Havre, le profil « Retraité » ne peut envisager l'accession que pour les appartements d'une pièce.
<caption>Figure 7-4 : Comparaison des possibilités résidentielles de 4 ménages types</caption>

« Jeune actif » : revenu mensuel de 1500€

<table><thead><tr><th></th><th></th><th></th><th>Flers</th><th>Alençon</th><th>Le Havre</th><th>Rennes<br>Métropole</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Parc locatif privé - loyer</td><td rowspan="4">Appartement</td><td>1 pièce</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td></tr><tr><td>2 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>50%</td></tr><tr><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>50%</td><td>25%</td><td></td></tr><tr><td>4 pièces et plus</td><td>25%</td><td>50%</td><td></td><td></td></tr><tr><td rowspan="4">Maison</td><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>50%</td><td></td><td>25%</td></tr><tr><td>4 pièces et plus</td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td rowspan="4">Appartement</td><td>1 pièce</td><td></td><td>75%</td><td>75%</td><td>25%</td></tr><tr><td>2 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td></td></tr><tr><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>25%</td><td></td></tr><tr><td>4 pièces</td><td></td><td>75%</td><td>25%</td><td></td></tr><tr><td rowspan="4">Maison</td><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>25%</td><td></td></tr><tr><td>4 pièces</td><td>75%</td><td>25%</td><td></td><td></td></tr><tr><td>5 pièces</td><td>25%</td><td>25%</td><td></td><td></td></tr><tr><td>6 pièces et plus</td><td>25%</td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

« Famille monoparentale » : revenu mensuel de 1200€

<table><thead><tr><th></th><th></th><th></th><th>Flers</th><th>Alençon</th><th>Le Havre</th><th>Rennes<br>Métropole</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Parc locatif privé - loyer</td><td rowspan="4">Appartement</td><td>1 pièce</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td></tr><tr><td>2 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td></tr><tr><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>50%</td><td>50%</td></tr><tr><td>4 pièces et plus</td><td>75%</td><td>75%</td><td>25%</td><td></td></tr><tr><td rowspan="4">Maison</td><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td></td><td>25%</td></tr><tr><td>4 pièces et plus</td><td></td><td>25%</td><td></td><td></td></tr><tr><td rowspan="4">Appartement</td><td>1 pièce</td><td></td><td>75%</td><td>75%</td><td></td></tr><tr><td>2 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>50%</td><td></td></tr><tr><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td></td><td></td></tr><tr><td>4 pièces</td><td></td><td>50%</td><td></td><td></td></tr><tr><td rowspan="4">Maison</td><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>50%</td><td></td><td></td></tr><tr><td>4 pièces</td><td>50%</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>5 pièces</td><td>25%</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>6 pièces et plus</td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Par leurs revenus, les ménages ont accès à une partie du segment de marché

<table><tr><td>Au moins 25% des logements</td></tr><tr><td>Au moins 50% des logements</td></tr><tr><td>Au moins 75% des logements</td></tr><tr><td>Moins de 25% des logements</td></tr><tr><td>Absence de données</td></tr></table>
## Comparaison des possibilités résidentielles de 4 ménages types

### « Couple avec enfants » : revenu mensuel de 3 250€

<table><thead><tr><th></th><th></th><th></th><th>Flers</th><th>Alençon</th><th>Le Havre</th><th>Rennes<br>Métropole</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Parc locatif privé - loyer</td><td rowspan="2">Appartement</td><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td></tr><tr><td>4 pièces et plus</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td></tr><tr><td rowspan="2">Maison</td><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td></td><td>75%</td></tr><tr><td>4 pièces et plus</td><td></td><td>75%</td><td></td><td></td><td>50%</td></tr><tr><td rowspan="6">Accession dans l'ancien -<br>mensualité (hypothèse<br>de 10% d'apport,<br>emprunt sur 20 ans)</td><td rowspan="2">Appartement</td><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td></tr><tr><td>4 pièces</td><td></td><td>75%</td><td>75%</td><td>50%</td><td>50%</td></tr><tr><td rowspan="4">Maison</td><td>3 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>50%</td><td>50%</td></tr><tr><td>4 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>50%</td><td>25%</td></tr><tr><td>5 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>50%</td><td></td></tr><tr><td>6 pièces et plus</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>50%</td><td></td></tr></tbody></table>

### « Retraité » : pension mensuelle de 900€

<table><thead><tr><th></th><th></th><th></th><th>Flers</th><th>Alençon</th><th>Le Havre</th><th>Rennes<br>Métropole</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="5">Parc locatif privé - loyer</td><td rowspan="2">Appartement</td><td>1 pièce</td><td>75%</td><td>75%</td><td>75%</td><td>50%</td></tr><tr><td>2 pièces</td><td>75%</td><td>50%</td><td>25%</td><td></td></tr><tr><td rowspan="3">Maison</td><td>3 pièces</td><td>25%</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>4 pièces et plus</td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>3 pièces</td><td>25%</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td rowspan="6">Accession dans l'ancien -<br>mensualité (hypothèse<br>de 10% d'apport,<br>emprunt sur 20 ans)</td><td rowspan="2">Appartement</td><td>1 pièce</td><td></td><td>75%</td><td>75%</td><td></td></tr><tr><td>2 pièces</td><td>75%</td><td>75%</td><td>25%</td><td></td></tr><tr><td rowspan="4">Maison</td><td>3 pièces</td><td>50%</td><td>50%</td><td></td><td></td></tr><tr><td>4 pièces</td><td></td><td>50%</td><td></td><td></td></tr><tr><td>3 pièces</td><td>50%</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>4 pièces</td><td>25%</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Par leurs revenus, les ménages ont accès à une partie du segment de marché

<table><tr><td>Au moins 25% des logements</td></tr><tr><td>Au moins 50% des logements</td></tr><tr><td>Au moins 75% des logements</td></tr><tr><td>Moins de 25% des logements</td></tr><tr><td>Absence de données</td></tr></table>

Sources : RPLS 2017, Perval 2019, leboncoin 2018, Observatoire des loyers 2018 ;
traitements réalisés par l'auteure, 2021
La tendance à la baisse des prix de vente et des loyers dans le parc privé participe ainsi à la désegmentation des marchés selon les statuts d'occupation pour les ménages modestes. Dans les marchés havrais, alençonnais et flérien, les prix en vigueur permettent aux ménages modestes de se loger dans le parc privé comme social sans se résoudre à occuper des logements trop petits. Seuls les ménages à très faibles revenus, à l'exemple du profil Retraité, demeurent dépendants du parc social pour se loger, à l'exception du marché de Flers où les prix sont les moins élevés. Autrement formulé, la stagnation des valeurs immobilières et le faible nombre de ménages en attente d'un logement social permettent un fonctionnement de marché plus ouvert pour les ménages aux revenus modestes. Néanmoins, les ménages à très faibles revenus demeurent tributaires du parc locatif social pour se loger. Même les aides personnelles au logement, qui complètent la dépense logement consentie par ces ménages, ne suffisent pas pour donner accès à d'autres statuts d'occupation dans ces marchés.
## 2. Les effets du renforcement de la concurrence pour le secteur HLM

Du point de vue des organismes HLM, cette désegmentation correspond à un renforcement de la concurrence pour loger des ménages à revenus modestes. M. Gimat (2017) a montré comment dans les agglomérations aux prix immobiliers élevés, les organismes HLM entraient en concurrence pour accéder à un foncier rare et onéreux. En contexte de décroissance urbaine, les comportements concurrentiels ne s'amoindriraient pas en raison de la baisse des prix mais se reporteraient sur les opportunités de loger des ménages à revenus modestes. Certes, la compétition pour loger des locataires est inhérente aux stratégies d'attribution des organismes HLM mais elle concerne certains locataires au « bon profil » ou certains groupes d'immeubles (Sala Pala, 2006 ; Bourgeois, 2017). Il semble toutefois que le contexte de marché décroissant étende les comportements concurrentiels à un ensemble plus large de ménages à revenus modestes. C'est aussi le jeu des compétiteurs qui s'élargit à l'ensemble des bailleurs privés.

Deux aspects de cette dimension concurrentielle permettent de préciser davantage les contraintes qui pèsent sur les organismes HLM présents dans les terrains d'enquête. Tout d'abord, l'effacement des frontières de prix entre le locatif social et le locatif privé ne semble pas s'effectuer nécessairement au détriment de l'occupation du parc social. En effet, lorsque les loyers du parc social sont similaires à ceux du parc privé, les logements ne sont pas pour autant délaissés par les ménages (2.1.). Ensuite, d'autres mécanismes participent au renforcement de ces comportements concurrentiels (2.2.). D'une part, les réformes récentes des règles d'attribution des logements sociaux ont limité des pratiques qui instauraient des segmentations informelles au sein de l'offre de logements sociaux. D'autre part, l'inégale répartition du patrimoine obsolète entre bailleurs semble favoriser les pratiques concurrentielles. Ceux qui concentrent le patrimoine obsolète seraient ainsi les plus grands perdants de ces pratiques concurrentielles.

### 2.1. Le renforcement de la concurrence avec le locatif privé

Les équipes dirigeantes des organismes HLM rencontrées font de la concurrence avec le parc locatif privé l'une des caractéristiques du fonctionnement du marché immobilier de leurs villes. Cette concurrence est souvent présentée comme une difficulté supplémentaire à
l'exercice de leurs activités puisque ceux-ci cherchent à loger les mêmes ménages, comme l'explique une responsable d'agence locative dans l'Orne<fnref n="319" /> :

> « Des clients qui devraient être plutôt dans le parc social atterrissent plutôt dans le parc privé (...) Avant la crise [financière de 2008], c'étaient des concurrents indirects parce que nous n'étions pas sur la même cible de clientèle. On se rend aujourd'hui compte que nous sommes concurrencés de manière directe et féroce dans la mesure où un propriétaire privé, son loyer il peut l'adapter comme il veut. Sur le territoire, nous avons eu à faire face à des propriétaires qui disent à leurs futurs clients (...) : « Combien vous avez droit aux APL ? Allez voir la CAF, faites calculer vos droits aux APL et on reparle du loyer ». (...) Si le loyer est à 500€, le propriétaire va dire, je fais grâce des 100€, au moins je sais que l'État va prendre en charge 400€. Le client va être là. »

Si la désegmentation des marchés accroit la concurrence entre les bailleurs sociaux et les bailleurs privés, la comparaison des logements sociaux et des logements privés aux loyers similaires montre toutefois que ce n'est pas nécessairement au désavantage du parc social. Autrement dit, et à l'exception notable du parc locatif social intermédiaire, les logements sociaux locatifs aux loyers les plus élevés ne sont pas pour autant désertés par les ménages.

### 2.1.1. Identifier le parc social en situation de concurrence avec le parc locatif privé

Le rapport Boquet-Helary du Commissariat général au développement durable propose un indicateur pour évaluer la concurrence entre parc locatif social et parc locatif privé. Il s'agit de l'écart entre le loyer moyen des logements HLM PLS, c'est-à-dire les logements sociaux aux loyers conventionnés les plus élevés qui ciblent les classes moyennes, et le loyer des logements privés. En dessous de 15-20%, les auteurs estiment que les prix du parc privé sont suffisamment proches de ceux du parc social pour que ces deux segments logent les mêmes ménages (Boquet et al., 2016, p. 125). Parmi les villes marquées par une vacance résidentielle élevée comme Lens, Pau, Chalon-sur-Saône, Montauban, Avignon, Limoges et le Creusot, seules les villes du Creusot et de Chalon-sur-Saône connaissent des situations de concurrence entre parc locatif social et privé. L'application du même indicateur aux cinq terrains d'enquête (cf. Figure 7-5) met en évidence des situations de concurrence très fortes à Alençon

<footnote n="319">³¹⁹ Entretien avec un responsable de la gestion locative, Orne, le 4 juillet 2018.</footnote>
et Argentan. L'écart est négatif ce qui signifie que les logements de type intermédiaire sont globalement plus chers que l'offre locative privée. L'Aigle paraît alors dans une situation intermédiaire avec des loyers privés supérieurs de 25% environ à ceux du parc social. À l'inverse, l'écart de loyer serait suffisamment important au Havre pour circonscrire la concurrence à quelques logements très peu nombreux du parc social.

<table><caption>Figure 7-5 : Comparaison des loyers HLM PLS et du secteur privé par aire urbaine</caption><thead><tr><th></th><th>Loyer moyen d'un<br>logement HLM PLS</th><th>Loyer moyen d'un<br>logement du secteur privé</th><th>Écart entre loyer<br>HLM et secteur privé</th></tr></thead><tbody><tr><td>Le Havre</td><td>7,3</td><td>10,7</td><td>47%</td></tr><tr><td>Alençon</td><td>8,9</td><td>8,7</td><td>-1,9%</td></tr><tr><td>Flers</td><td>-</td><td>7,5</td><td>-</td></tr><tr><td>Argentan</td><td>10,5</td><td>7,4</td><td>-29%</td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td>6,4</td><td>7,9</td><td>24%</td></tr></tbody></table>

L'aire urbaine de Flers ne compte pas de logements de type PLS.

Sources : Le Bon Coin 2018-2019, RPLS 2017

Cette première analyse fournit toutefois peu d'éléments sur le parc social en situation de concurrence avec le parc privé. Afin de préciser les caractéristiques du parc social concerné, j'ai retenu une approche qui tient compte de la forme d'habitat (maison, appartement) et du nombre de pièces des logements. Cela permet de comparer des catégories de logements plus homogènes. J'ai d'abord identifié les niveaux de loyers à la relocation pratiqués dans le parc locatif. Ensuite, j'ai isolé les logements du parc social de même type (forme d'habitat, nombre de pièces) dont les loyers sont supérieurs au 1er décile des logements locatifs privés. La Figure 7-6 résume cette méthode à l'aide d'un diagramme de type « boîte à moustaches ». Un indicateur est ajouté pour comparer cette distribution à celle du parc locatif privé : le 1er décile des loyers du parc privé. 10% des logements du parc privé ont un loyer inférieur à cette valeur. Ce seuil est considéré comme l'indice possible d'une concurrence par les prix entre parc social et parc privé. Il permet d'identifier tous les logements du parc social dont les loyers sont supérieurs aux 10% des logements locatifs privés les moins chers.
<figure><img src="image_51.png" /><figcaption>Figure 7-6 : Distribution des loyers du parc social et indice d'une concurrence avec le parc locatif privé</figcaption></figure>

Source : Élaboration personnelle, 2021

La distribution des loyers du parc social par rapport à ceux du parc privé confirme la mesure donnée par la comparaison des loyers du parc privé et du logement intermédiaire (cf. Figure 7-7). Au Havre, les loyers du parc social demeurent significativement inférieurs à ceux du parc locatif privé à l'exception d'un nombre réduit de logements sociaux aux loyers très élevés. Il s'agit de logements intermédiaires. Leurs loyers sont supérieurs au 1er décile et même, pour les appartements de quatre pièces et plus, au 1er quartile des loyers du parc privé, soit 7,3€/m².

Dans les marchés ornais, une part plus importante du parc locatif social dispose de loyers similaires ou supérieurs à ceux du parc locatif privé. Ainsi, près de 25% des logements locatifs sociaux parmi les logements de quatre pièces et plus proposent des loyers similaires ou supérieurs au 1er décile des loyers privés. À Flers et Argentan, cette proximité de prix est généralisée aussi aux logements trois pièces avec près de 25% d'entre eux dotés de loyers similaires à ceux du parc privé.
<figure><img src="image_52.png" /><figcaption>Figure 7-7 : Loyers du parc HLM et concurrence avec le locatif privé</figcaption></figure>
# Loyers du parc Hlm et concurrence avec le locatif privé

## Loyers à la relocation du parc social - Argentan

<figure><img src="image_53.png" /></figure>

Informations insuffisantes
pour les maisons

## Loyers à la relocation du parc social - Flers

<figure><img src="image_54.png" /></figure>

<figure><img src="image_55.png" /></figure>

Sources : leboncoin 2018-2019, RPLS 2017
### 2.1.2. Du logement intermédiaire au logement social « ordinaire » : des logements attractifs malgré des loyers relativement élevés ?

Cette première comparaison des logements aux loyers similaires entre parc social et parc privé témoigne de la diversité des situations de concurrence selon les terrains d'enquête. L'observation plus précise des caractéristiques de ces logements sociaux permet néanmoins d'identifier des dynamiques distinctes. Si, pour un petit nombre de logements sociaux, le loyer élevé semble être un désavantage sur le marché locatif, dans la majorité des situations, il ne restreint pas l'attractivité de ces logements sur le marché.

**Le logement social intermédiaire : des loyers plutôt supérieurs au 1er décile des loyers privés**

Le logement social intermédiaire est logiquement sur-représenté parmi les logements aux loyers les plus élevés (cf. Tableau 7-5). Il s'agit d'un segment du parc locatif social dont « la cible sociale est plus proche des franges supérieures des classes moyennes que de la clientèle habituelle du logement HLM » (Driant, 2015a, p. 184). Son développement est encouragé par l'État afin de proposer des logements pour les classes moyennes dans les marchés immobiliers aux prix les plus élevés mais aussi pour diversifier le peuplement des quartiers d'habitat social<fnref n="320" />.

Au Havre, le logement intermédiaire constitue l'essentiel des logements sociaux aux loyers supérieurs au 1er décile du parc privé. Il s'agit principalement de logements financés par des prêts locatifs intermédiaires (PLI, PCL, PSL) dans les années 1990 et 2000, principalement par un seul organisme HLM. La municipalité havraise a encouragé ce développement au début des années 2000, en le considérant comme l'un des instruments de production d'une offre « à coûts maîtrisés (...) dans le but de réduire le départ des ménages candidats à l'accession dans le périurbain en dehors de l'agglomération, et de répondre aux besoins des ménages primo-accédants et des catégories moyennes »<fnref n="321" />. Les loyers pratiqués dans ce parc social intermédiaire sont similaires à ceux du parc locatif privé : 21% des logements intermédiaires ont des loyers supérieurs au 1er quartile du parc locatif privé.

<footnote n="320">³²⁰ L'ordonnance du 25 février et 2014 puis les dispositions de la loi ELAN favorisent aussi le développement du logement intermédiaire comme placement pour les investisseurs institutionnels. Néanmoins, ce segment ne semble pas développé sur les terrains d'enquête. L'État préconise son développement uniquement dans les zones les plus « tendues » en réservant les avantages fiscaux (TVA à 10%, exonération de TFPB) pour les opérations réalisées en zones A et B1. Dans le marché havrais, situé en zone B1, la production s'est arrêtée au début des années 2010, avec seulement vingt agréments demandés entre 2016 et 2021 pour du logement locatif intermédiaire hors PLS (d'après le service habitat de la CODAH, novembre 2018).</footnote>

<footnote n="321">³²¹ CODAH, 2009, PLH 2010-2015, Diagnostic et bilan du PLH précédent, p. 11.</footnote>
<table><caption>Tableau 7-5 : Mode de financement du parc social aux loyers similaires à ceux du parc privé (% et indice de spécialisation)</caption><thead><tr><th></th><th>PLAi</th><th>PLUS</th><th>Intermédiaire</th><th>HBM PSR<br>HLMO</th><th>PLA</th></tr></thead><tbody><tr><td>Le Havre</td><td>0%</td><td>5%</td><td>93%</td><td>0%</td><td>2%</td></tr><tr><td>Alençon</td><td>0%</td><td>18%</td><td>10%</td><td>27%</td><td>43%</td></tr><tr><td>Flers</td><td>1%</td><td>34%</td><td>5%</td><td>23%</td><td>36%</td></tr><tr><td>Argentan</td><td>0%</td><td>8%</td><td>6%</td><td>46%</td><td>38%</td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td>0%</td><td>0%</td><td>27%</td><td>9%</td><td>33%</td></tr></tbody></table>

Pour chaque mode de financement, un indice de spécialisation est calculé<fnref n="322" />. L'indice permet d'observer si les modes de financement diffèrent au sein de l'échantillon de logements locatifs sociaux aux loyers similaires à ceux du parc privé, par rapport à l'ensemble des logements locatifs sociaux. Plus l'indice est élevé, plus ce mode de financement est surreprésenté parmi les logements aux loyers supérieurs à ceux du 1er quartile du parc privé. **En jaune**, il est supérieur à 2, ce qui indique une forte surreprésentation. **En rouge**, il est supérieur à 5 ce qui indique une très forte surreprésentation. **En noir**, l'indice de spécialisation est inférieur, ce qui correspond à l'absence de surreprésentation ou à une faible surreprésentation.

La catégorie intermédiaire agrège les logements financés par des prêts dits intermédiaires (CPL, PLI, PLS) et les logements locatifs non conventionnés.

Sources : RPLS 2017 ; leboncoin 2018/2019

Par ailleurs, les logements intermédiaires aux loyers similaires à ceux du marché privé sont plus concernés par la vacance avec un taux de vacance de 7,5% dans les résidences concernées (cf. Tableau 7-6). La surexposition à la vacance laisse supposer que les logements locatifs intermédiaires ne seraient pas assez compétitifs pour les classes moyennes havraises par rapport à l'offre privée disponible, qu'il s'agisse du prix, de la qualité du logement ou même des contraintes liées au processus d'attribution dans le parc social.

Le parc intermédiaire ne constitue qu'une petite part du parc social aux loyers les plus élevés des marchés ornais, de 5% à Flers à 27% à L'Aigle (cf. Tableau 7-5) et correspond à des types de logements différents du logement PLI havrais. Il s'agit d'abord de logements sociaux de

<footnote n="322">³²² Plus précisément, il s'agit du rapport entre l'effectif observé et l'effectif théorique d'un mode de financement au sein de l'échantillon. L'effectif théorique correspond au nombre de logements par modalité de financement attendu dans l'échantillon si celui-ci était distribué de la même manière que l'ensemble des logements locatifs sociaux de l'aire urbaine.</footnote>
type PLS destinés à loger des populations spécifiques : étudiants, jeunes travailleurs et personnes âgées. Ensuite s'ajoute un petit nombre de logements issus du rachat par des bailleurs sociaux, sur fonds propres ou avec l'aide d'Action de Logement, de logements privés ou de SEM qui n'ont pas été conventionnés. Ce sont généralement de petites résidences de moins d'une dizaine de logements en centre-ville. Le bailleur peut loger dans ce parc des ménages sans contraintes de ressources ni plafonds de loyers. Néanmoins, ces logements sont généralement intégrés au circuit classique d'attribution des logements<fnref n="323" />.

Si l'on considère la vacance comme un indice de l'attractivité des logements, alors ces logements intermédiaires ne sont pas délaissés par les ménages malgré leurs loyers élevés. Les taux de vacance moyen dans ces résidences sont mêmes très faibles, de l'ordre de 2,5 à 3%<fnref n="324" />. Ces logements paraissent répondre à des besoins en logements spécifiques ou proposer une offre de logements locatifs qui fait défaut dans le parc privé. Seul le marché de L'Aigle fait exception avec un taux de vacance de 19,2% parmi les logements intermédiaires. Cette vacance est toutefois concentrée dans une unique résidence. Elle est gérée par un bailleur social peu présent dans le département et qui connaît une vacance élevée sur l'ensemble de son patrimoine. Au-delà du positionnement sur le marché local, cette vacance s'inscrit aussi dans une stratégie plus générale de retrait de l'opérateur du territoire, qui déploie moins de moyens que ses homologues pour diminuer la vacance de son parc, comme on le verra dans le chapitre suivant.

<footnote n="323">³²³ Sagim-Logim, 2019, *Politique d'attribution*, p. 13 ; Orne Habitat, 2016 *Règlement intérieur des CAL*, p.6.</footnote>

<footnote n="324">³²⁴ RPLS, 2017.</footnote>
<table><caption>Tableau 7-6 : Taux de vacance des résidences dotées de logements aux loyers supérieurs au 1er décile des loyers du parc privé</caption><thead><tr><th></th><th>PLAi</th><th>PLUS</th><th>Intermédiaire</th><th>HBM PSR<br>HLMO</th><th>PLA</th><th>Ensemble</th></tr></thead><tbody><tr><td>Le Havre</td><td></td><td>1,5%</td><td>7,5%</td><td></td><td>3,3%</td><td>5,3%</td></tr><tr><td>Alençon</td><td></td><td>2,8%</td><td>2,7%</td><td>5,8%</td><td>1,7%</td><td>6,2%</td></tr><tr><td>Flers</td><td></td><td>2,5%</td><td></td><td>12,8%</td><td>1,9%</td><td>11,8%</td></tr><tr><td>Argentan</td><td></td><td>2,1%</td><td>2,9%</td><td>18,8%</td><td>5,3%</td><td>16,1%</td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td></td><td>0,0%</td><td>19,2%</td><td>0,0%</td><td>10,1%</td><td>11,1%</td></tr></tbody></table>

Sources : RPLS 2017, leboncoin 2018/2019

Ce tableau exprime le taux de vacance parmi les logements d'une même opération (lotissement, immeuble) dont certains logements sont au-dessus des prix du marché. Le taux de vacance moyen du parc social sur le marché permet de situer ce taux de vacance avec, **en rouge**, les taux de vacance supérieurs à la moyenne du parc social. À titre d'exemple, à Argentan les logements HBM/PSR/HLMO aux loyers supérieurs au 1er décile du parc privé se trouvent dans des résidences aux taux de vacance supérieurs à la moyenne du parc social (16,1%). Certaines cases sont vides car les échantillons sont trop faibles pour calculer des pourcentages significatifs.

Les logements PLA sont également surreprésentés parmi les logements aux loyers élevés dans les marchés ornais (cf. Tableau 7-5). Ces logements ont généralement des loyers élevés en raison des conditions de prêts peu avantageuses pour les bailleurs lors de leur construction dans les années 1980 et 1990 (Driant, 2015a, p. 121). Le taux de vacance est néanmoins faible et reste inférieur à la moyenne du parc social dans ces marchés. Il s'agit principalement d'une offre locative individuelle plutôt rare sur les marchés, sous forme de lotissements, soit dans les faubourgs d'Alençon, Flers, Argentan, soit dans les bourgs de plus petites communes. S'y ajoutent aussi quelques immeubles collectifs et des maisons de villes conventionnées à la suite d'opérations d'acquisition-amélioration à Alençon, Flers, Argentan. À L'Aigle le taux de vacance élevé reflète surtout les nombreux logements vacants d'une résidence pour personnes âgées dont le transfert à un autre bailleur est en cours de négociation avec la collectivité locale.
Une offre de logement social ordinaire aux loyers similaires à ceux des logements locatifs privés

Le rapprochement des loyers du parc privé avec ceux de la gamme intermédiaire du logement social constitue une conséquence attendue de la désegmentation des marchés. Cependant, dans les villes ornaises, ce sont aussi les loyers des logements sociaux ordinaires qui se rapprochent de ceux des logements privés.

Les logements de type HBM, PSR, HLM-O constituent le premier groupe de logements sociaux ordinaires. Ils représentent plus d'un tiers de l'offre sociale aux loyers supérieurs au 1er décile du parc privé dans ces marchés locatifs. Ces logements constituent pourtant sur le plan national l'offre la moins chère du parc social, en raison des conditions de financement plus avantageuses à l'époque de leur construction (Driant et al., 2016). Les informations disponibles dans le RPLS permettent de faire une hypothèse pour expliquer l'écart de loyer avec le reste des logements HBM, PSR, HLM-O dans ces marchés. Il s'agit des logements avec la surface corrigée la plus élevée. Cette ancienne méthode de calcul des surfaces repose sur la modulation des loyers selon l'estimation de la qualité du logement au moment du conventionnement du logement. Plus la surface corrigée est supérieure à la surface au sol du logement, plus la qualité du logement est élevée. Avec ce critère, ces logements aux loyers similaires à ceux du parc privé apparaissent comme ceux disposant de certains atouts à l'époque du premier conventionnement : surface supplémentaire à travers des annexes (loggia, balcon, etc.), qualité technique pour l'époque, etc. (cf. Encadré 7-2). Les loyers pratiqués dans certaines résidences apparaissent néanmoins en décalage en 2017 avec les loyers en vigueur dans ces marchés locatifs. En 2017, ces logements ont ainsi des loyers similaires à ceux pratiqués dans le parc privé. En reprenant la vacance comme indicateur de l'attractivité d'un logement sur les marchés, ces logements ne semblent pas délaissés par les ménages ornais. En effet, les résidences situées dans des quartiers où l'habitat social prédomine, notamment ceux labelisés QPV, connaissent des taux de vacance très élevés, de 10% à près de 50%. Cependant, en dehors de ces quartiers, certains ensembles de logements paraissent plutôt moins exposés à la vacance, à l'exemple des logements de la cité administrative d'Alençon.

Encadré 7-2 : La surface corrigée, ancienne méthode de calcul des loyers HLM

La surface corrigée est une méthode de calcul de la surface des logements auparavant utilisée dans l'établissement du loyer maximum autorisé par logement. En effet, tous les logements construits ou réhabilités à partir de 1977 ont fait l'objet d'une convention entre l'organisme HLM propriétaire et l'État
qui établit, en contrepartie de l'éligibilité du logement aux aides personnelles au logement (APL), une série d'obligations. Elle définit notamment un loyer maximum autorisé. Celui-ci dépend d'un coefficient défini selon la nature des aides dont a bénéficié le logement lors de sa construction ou réhabilitation, ensuite multiplié par la surface en m² du logement. Depuis 1996, la surface calculée correspond à la surface utile c'est-à-dire la surface au sol de tous les espaces d'une hauteur supérieure à 1,8 m, excepté les cloisons, augmentée de 50% de la surface des annexes privatives (art. R353-16 du CCH).

Entre 1948 et 1996, la surface du logement était calculée selon la méthode de la surface corrigée. La surface réelle du logement était modulée selon les caractéristiques du logement et de son environnement. Ces correctifs visaient à prendre en compte la qualité du logement dans le calcul du loyer. La surface réelle peut ainsi être minorée selon l'éclairement, l'ensoleillement, la vue ou les qualités du voisinage. Elle peut être augmentée selon les équipements de confort présents dans le logement (chauffage centrage, baignoire, etc.) et la surface des annexes au logement (cave, balcons, etc.). Le préfet peut également décider de majorer la surface réelle en raison « [d'] éléments en usage dans tout ou partie du département [qui] donnent une plus-value incontestable aux locaux qui en sont dotés »<fnref n="325" />.

Un deuxième segment de logement ordinaire correspond aux logements sociaux les plus récents. Il s'agit des logements sociaux de type PLUS construits depuis les années 2000, notamment dans le cadre des programmes de rénovation urbaine financés par l'ANRU. Les loyers plus élevés reflètent les équilibres d'opération au moment de la construction entre coûts de construction, accès au foncier, rémunération de la maîtrise d'ouvrage et des aides publiques réduites par rapport aux périodes précédentes (cf. chapitre 5). Il s'agit néanmoins du parc social disposant des meilleurs performances énergétiques, sous des formes pavillonnaires ou de petit collectif qui correspondent selon les équipes des organismes HLM aux attentes exprimés par les ménages demandeurs. Les résidences concernées ne connaissent ainsi quasiment pas de vacance locative, avec des taux de vacance inférieurs à 3%, très en-deçà des taux de vacance moyens du parc social (cf. Tableau 7-6). Ainsi, même si dans ces contextes immobiliers, produire du logement social neuf revient à mettre sur le marché une offre concurrentielle (par les prix) par rapport au parc locatif privé, cette offre sociale trouve des candidats.

Sur le marché de L'Aigle, la composition du parc de logements limite la concurrence directe entre parc locatif privé et parc locatif social. D'une part, l'agglomération n'a pas bénéficié des premiers programmes de rénovation urbaine. Par conséquent, très peu de logements locatifs sociaux ont été mis sur le marché depuis les années 2000. D'autre part, de nombreux logements sociaux aux loyers similaires à ceux du parc privé connaissent une forte vacance mais il s'agit des logements appartenant à un même bailleur. Au-delà du positionnement de l'offre dans le marché immobilier, ce décalage illustre aussi les différences de stratégies mises en place par les bailleurs sociaux pour limiter la vacance. Le bailleur qui connaît le plus de

<footnote n="325">³²⁵ Loi n°48-1360 du 1er septembre 1948.</footnote>
vacance apparaît ainsi davantage dans une stratégie de retrait du marché et déploie des moyens plus restreints pour limiter la vacance que ses homologues (cf. chapitre suivant).

Cette analyse de la concurrence par les écarts de loyers confrme tout d'abord l'ampleur de la désegmentation des marchés dans les villes ornaises où une fraction des logements sociaux ordinaires ont des loyers similaires ou supérieurs au parc locatif privé (1er décile). Cependant, l'analyse montre aussi la diversité des effets de cette concurrence qui n'entraîne pas nécessairement le délaissement du parc social aux loyers les plus élevés. En effet, au Havre, l'offre locative intermédiaire est surreprésentée dans le parc social vacant, ce qui indique une difficulté à trouver son public. A l'inverse, dans les villes ornaises, ni l'offre locative intermédiaire, ni les logements sociaux ordinaires aux loyers similaires à ceux du parc privé, ne sont affectés par la vacance.

Deux hypothèses peuvent être avancés pour contribuer à expliquer ce paradoxe de logements aux loyers potentiellement trop élevés<fnref n="326" /> et malgré tout occupés. Premièrement, il semble qu'une partie des logements sociaux considérés correspondent à des biens aux caractéristiques plutôt rares au sein du marché locatif. Il s'agit de résidences dédiées à l'accueil de publics spécifiques (étudiants, personnes âgées), de logements individuels ou de logements situés dans des communes rurales où le parc locatif privé est peu développé (cf. Figure 7-8). Deuxièmement, pour les logements sociaux plus ordinaires, on peut envisager que, dans les marchés immobiliers où l'ensemble des prix et loyers sont faibles, le loyer ne constitue plus un critère aussi déterminant pour se loger, du moins pour les ménages revenus modestes ou élevés. Les caractéristiques techniques et urbaines des logements seraient ainsi davantage déterminantes, de même que les services de gestion locative proposés ou la réactivité des bailleurs pour faire signer le bail. Ce serait par exemple, le cas des logements collectifs de type PLA construits dans les années 1980 dans les centres-villes et faubourgs des villes ornaises (cf. Figure 7-8).

<footnote n="326">³²⁶ Dans la limite de la méthode déployée, c'est-à-dire aux loyers supérieurs aux 10% de l'offre locative privé aux loyers les moins chers.</footnote>
<figure><img src="image_56.png" /><figcaption>Figure 7-8 : Exemples de logements sociaux « prisés » aux prix du marché privé</figcaption></figure>

Source : Google Street Map, 2021

Si la désegmentation des marchés immobiliers entraîne une augmentation générale de la vacance du parc locatif dans le parc social, celle-ci ne concerne donc généralement pas le parc social aux loyers les plus élevés, à l'exception du logement intermédiaire. Elle se concentrait plutôt sur les logements aux loyers moins élevés en raison de leur vétusté ou de leur localisation. À l'inverse, la désegmentation participe vraisemblablement à la vacance des logements privés aux loyers proches de ceux du logement social. Ces effets restent toutefois difficiles à estimer en l'absence de base de données permettant de mesurer la vacance du parc locatif privé.

## 2.2. Le renforcement de la concurrence au sein du secteur HLM

Si l'effacement des frontières entre les statuts d'occupation selon les revenus participe au renforcement des dynamiques concurrentielles, deux autres facteurs semblent y contribuer également. Tout d'abord, les réformes de la gestion de la demande depuis 2014 ont pu renforcer la concurrence en effaçant des pratiques informelles de segmentation des ménages (2.2.1.). Ensuite, sur certains terrains d'enquête, la répartition inégale du patrimoine le plus susceptible d'être vacant, a pu également constituer un contexte plus propice au développement de dynamiques concurrentielles (2.2.2.).
### 2.2.1. L'effet contingent des réformes de l'attribution des logements sociaux

Les relations d'échange sur le marché du logement s'inscrivent dans un ensemble de « normes et des règles indépendantes des acteurs qui y interviennent, qui s'imposent à eux comme une contrainte et dont ils peuvent cependant user pour mettre en œuvre leurs stratégies concurrentielles et pour organiser leurs échanges » (François, 2008, p. 160). Il ne s'agit pas ici de dresser une présentation de l'ensemble des institutions qui guident l'attribution d'un logement social à un ménage mais plutôt de donner à voir quelques évolutions réglementaires récentes qui accentuent la concurrence entre les bailleurs. En effet, bien que cela ne soit pas leur objectif, les changements de règles découlant de ces évolutions règlementaires semblent renforcer les dynamiques concurrentielles entre les organismes HLM, et plus spécifiquement en contexte de faible demande. À titre d'exemples, la mise en place d'un fichier unique des demandeurs de logement social depuis 2014, ou bien les obligations faites à chaque bailleur de loger les demandeurs les plus pauvres, inscrites dans la loi Égalité et Citoyenneté de 2015, tendent ainsi à effacer des cloisonnements historiques de la demande de logement social entre bailleurs.

Des réformes successives ont défini une procédure standard de gestion des demandes de logement afin de garantir la transparence des procédures d'attribution et l'égalité d'accès au logement<fnref n="327" />. Les mesures les plus récentes définies par la loi ALUR en 2014 ont parachevé la mutualisation des demandes de logements sociaux à l'échelle départementale (et régionale pour l'Île-de-France). Chaque demande, réalisée en ligne ou par l'intermédiaire du service d'enregistrement d'un bailleur ou d'une collectivité, doit être ensuite enregistrée dans le Système national d'enregistrement (SNE) des demandes. L'ensemble des organisations qui enregistrent les demandes ont accès à l'intégralité des demandes du SNE. Ainsi, les bailleurs, auparavant restreints à la gestion des demandes qui leur étaient directement adressées par les ménages ou transmis par des partenaires, ont accès à l'ensemble des demandes exprimées.

De premiers retours d'expériences montrent que ce dispositif censé faciliter les démarches des demandeurs de logement favorise les concurrences entre les organismes dans les territoires où les demandes sont moins nombreuses<fnref n="328" />. M. Bourgeois décrit ainsi comment les

<footnote n="327">³²⁷ Pour les principales évolutions : loi n°98-657 du 29 juillet 1998 sur la création d'un numéro unique départemental ; loi n°2009-323 du 25 mars 2009 sur la création du SNE, loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 sur la numérisation des demandes.</footnote>

<footnote n="328">³²⁸ USH et Aatiko conseils, 2018, *Rapport de préconisations pour la mise en œuvre du dossier unique*, 67 p.</footnote>
bailleurs s'organisent pour contourner ces obligations et « conserver les candidatures les plus
prisées » (2017, p. 213). En jouant sur le délai légal d'enregistrement, les organismes HLM
cherchent à restreindre l'accès de leurs homologues aux nouvelles demandes. Le bailleur
enregistre la demande sur le SNE au terme des 15 jours prévus, et dispose ainsi de quelques
jours pour traiter la demande sans concurrence. Des pratiques similaires sont observées dans
les terrains d'enquête malgré la rédaction de règlements locaux pour formaliser les « bonnes
pratiques » de gestion partagée de la demande. Un chargé de gestion locative d'un bailleur
ornais atteste de l'ampleur de la concurrence entre bailleurs :

« On a regardé les statistiques, bizarrement il n'y a [que nous qui enregistrons] les demandes de logement. On se dit, ce n'est possible, il n'y a pas [que nous qui enregistrons] ! En fait, eux saisissent les demandes mais les laissent en brouillon jusqu'à la prochaine commission de logement donc on n'arrive pas à les voir nous. Comme nous, on les met en visible, ils vont les démarcher. Les gens ne comprennent pas parfois. Ils s'appellent, ils disent « c'est bizarre, mon dossier je l'ai déposé chez vous, pourquoi [l'autre bailleur] m'appelle ? » (...) Ce n'est pas très sympa parce qu'on se tape tout l'administratif et eux ils pompent ... du coup j'ai dit à mes collègues de faire pareil et de n'enregistrer qu'au 14ème jour. »<fnref n="329" />
( )

Ces stratégies recréent des cloisonnements de la demande entre bailleurs, à la manière de
monopoles propres à chaque bailleur. On retrouve ainsi l'une des stratégies anti-
concurrentielles les plus fréquentes (François, 2008). Un offreur, ici un bailleur, s'organise
pour restreindre l'accès de ses homologues aux opportunités d'échange avec les demandeurs,
ici la signature d'un bail avec un locataire.

L'encadrement des attributions vise également à promouvoir la mixité sociale du
peuplement dans le parc social. La loi Égalité et Citoyenneté introduit en 2017 deux mesures
d'encadrement des attributions visant à favoriser la déconcentration des ménages les plus
pauvres au sein d'une intercommunalité. D'une part, 25% des attributions de logements situés
en dehors des quartiers QPV doivent être réservées, soit aux demandeurs disposant des
revenus les plus faibles parmi les ménages de l'intercommunalité, soit aux ménages relogés
à l'issue d'une opération de renouvellement urbain. D'autre part, 50% des attributions de
logements situés en QPV doivent accueillir les ménages disposant de revenus plus élevés.

<footnote n="329">³²⁹ Entretien avec un chargé de gestion locative, Orne, octobre 2018.</footnote>
Enfin, 25% des attributions prévues sur les contingents de chaque réservataire doivent être réalisées au bénéfice des ménages reconnus DALO et à défaut aux ménages prioritaires.

Ces mesures sont trop récentes pour disposer de retours d'expériences nombreux. Néanmoins, plusieurs responsables d'organismes HLM enquêtés expliquent comment elles tendent à effacer les spécialisations de peuplement des bailleurs qui, bien qu'implicites, participaient également à la segmentation de la demande. Au Havre, les organismes HLM administrés par Action Logement ou des groupements d'employeurs locaux se sont spécialisés dans le logement des ménages salariés tandis que les ménages ne disposant pas de revenus issus du travail sont plutôt logés par l'office public de l'habitat intercommunal. Ces spécialisations sont anciennes et tributaires des stratégies passées d'attribution et de développement du patrimoine. Les mesures de loi Égalité et Citoyenneté favorisent néanmoins la standardisation du peuplement de chaque bailleur, d'autant plus que sa mise en œuvre locale se traduit par l'obligation faite à chaque bailleur de respecter ces quotas, plutôt que des objectifs partagés sur l'ensemble du patrimoine des bailleurs. Selon le directeur d'un organisme HLM implanté au Havre, ces mesures homogénéisent les peuplements de chaque bailleur et accroissent ainsi le nombre des ménages pour lesquels les bailleurs sont en concurrence :

> Alors c'est le paradoxe. La loi Alur oblige dans la durée à ce que tous les bailleurs sociaux aient des locataires du 1er quartile hors QPV à hauteur de 25%. Nous ça nous invite plutôt à limiter l'accueil de ce nombre de ménages. Ça nous incite à aller chercher des candidats qui disposent de revenus du travail alors qu'on le faisait moins l'an passé. C'est une incitation paradoxale mais je ne sais pas si c'est la bonne voie. On est en train de basculer. On continue toujours naturellement à loger les familles démunies mais on se tourne toujours, naturellement vers les familles qui disposent de revenus, même si c'est le smic ou deux smics alors qu'on les touchait moins il y a une vingtaine d'années. Tout ça pour rééquilibrer<fnref n="330" />.

### 2.2.2. Un parc obsolète inégalement partagé

En complément des effets des réformes sectorielles, certaines distributions du parc social semblent conforter les comportements concurrentiels entre organismes HLM. Il s'agit

<footnote n="330">³³⁰ Entretien avec l'équipe de direction de l'office public intercommunal de la CODAH, le 27 novembre 2018</footnote>
des configurations où le parc social le plus susceptible d'être vacant est concentré chez
quelques bailleurs.

L'inégale exposition des bailleurs au risque de vacance découle de la sélectivité et de l'intensité des phénomènes de vacance dans les terrains d'enquête. La vacance va concerner en priorité les logements dont les caractéristiques sont les moins recherchées par les ménages (lorsque toutefois ceux-ci sont en situation de choisir). Il peut s'agit des caractéristiques techniques du logement (qualité de l'isolation, habitat collectif) ou de sa localisation (cf. chapitre 5). Dans ces marchés, les équipes des organismes HLM font aussi état de difficultés à louer certains logements qui satisferaient pourtant aux normes de décence et de confort actuelles.

Ce double constat fait écho à la notion ambiguë d'obsolescence d'un bien immobilier. Un logement obsolète, dans le cadre d'une compréhension micro-économique du marché, correspondrait à « un objet qui bien que toujours utilisable ne correspond plus, ni aux besoins, ni aux préférences des utilisateurs » (Halleux et Lambotte, 2004, p. n°17). L'obsolescence serait un dysfonctionnement du fonctionnement de marché, assimilable à un processus de perte de valeur d'un bien supérieur à ce que ses caractéristiques (âge, état, localisation) laissaient prévoir. Néanmoins, de nombreux travaux de géographie urbaine critique envisagent l'obsolescence comme une construction théorique servant les intérêts des acteurs de l'offre, plutôt qu'une notion neutre et technique décrivant le fonctionnement des marchés immobiliers. Selon ce raisonnement, les immeubles deviennent obsolètes, non pas parce qu'ils n'ont plus d'usage, mais parce qu'ils ne peuvent pas être utilisés de façon aussi rentable que le propriétaire le souhaiterait (Smith, 1979 ; Weber, 2002). R. Webber (2015), à partir d'une étude sur l'immobilier de bureaux à Chicago, montre ainsi le rôle actif de certains intermédiaires dans la dévaluation de l'immobilier ancien. Elle met notamment en évidence deux éléments : la manière dont les professions immobilières façonnent une préférence pour le neuf chez les clients ; et la manière dont les collectivités locales élaborent des politiques urbaines favorisant le recours à la démolition et la construction neuve plutôt que la mise en œuvre des programmes de réhabilitation.

Sur le terrain, les acteurs définissent l'obsolescence comme l'ensemble des logements qui satisfont aux normes minimales de confort et de décence mais qui demeurent difficiles à louer. De ce point de vue, le stock de logements obsolètes (donc susceptibles d'être inoccupés) est inégalement réparti entre les bailleurs. En effet, cette répartition relève, en partie, de facteurs structurels issus des politiques patrimoniales et d'attribution passées. Il ne s'agit pas d'invisibiliser les effets des politiques actuelles menées par les bailleurs sur l'état
du patrimoine et de son occupation mais plutôt de considérer les politiques passées comme
des éléments contraignants du cadre d'action contemporain des bailleurs.

Au fur à mesure de la diminution de la demande, les bailleurs sociaux sont exposés de façon
différenciée au risque de vacance, selon l’ampleur du parc obsolète qu’ils possèdent. Ce
contexte favorise, pour les bailleurs les moins exposés au risque de vacance, des stratégies de
développement de logements supplémentaires. En effet, ils ne subissent pas directement les
effets de vacance induits par la mise sur le marché d’une offre nouvelle. La vacance touche
en priorité le parc obsolète, principalement géré par leurs homologues.

Il est toutefois difficile d'illustrer par des données chiffrées ces différences d'exposition. La
base de données RPLS mobilisée n'autorise pas la diffusion des taux de vacance ou
d'informations sur le patrimoine par bailleur. C'est pourquoi, je mobilise plutôt des
indicateurs synthétiques qui pour décrire ces différences entre bailleurs avec tout d'abord un
indice de surreprésentation de la vacance puis une typologie du parc obsolète.

Un parc vacant inégalement réparti

La vacance, considérée comme un indice de dévalorisation du logement, fournit un
premier aperçu de l'inégale répartition des logements obsolètes. Le calcul d'un indice de
surreprésentation de la vacance par bailleur donne ainsi à voir l'inégale exposition au risque
de vacance des bailleurs dans les terrains d'enquête (cf. Tableau 7-7). Au Havre, le bailleur
principal apparaît ainsi largement surexposé à la vacance et concentre 57% du parc vacant.
Ces homologues apparaissent au contraire sous exposés à la vacance avec des indices de
l'ordre de 0,7 et 0,5. Ainsi, même si le risque de vacance est commun à l'ensemble des
bailleurs implantés au Havre, celui-ci touche diversement les organismes HLM.

À Alençon, Flers et Argentan, l'exposition à la vacance reflète davantage les équilibres de patrimoine entre les deux principaux bailleurs. En tenant compte de la taille des patrimoines, le parc des différents bailleurs apparaît touché de façon plus ou moins similaire par la vacance. Les indices d'exposition à la vacance sont ainsi assez proches.

À L'Aigle, le parc vacant ne reflète pas les équilibres de patrimoine. Si le bailleur 1, en tant que bailleur principal, concentre 62% du parc vacant, c'est le bailleur 3 qui est surexposé à la vacance.
<table><caption>Tableau 7-7 : Indice de surreprésentation de la vacance par ordre décroissant de patrimoine</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">Bailleur 1 = plus grand nombre de logements</th><th colspan="2">Bailleur 2</th><th colspan="2">Bailleur 3</th></tr><tr><th>% patrimoine vacant de l'aire urbaine</th><th>Indice de surreprésentation de la vacance</th><th>% patrimoine vacant de l'aire urbaine</th><th>Indice de surreprésentation de la vacance</th><th>% patrimoine vacant de l'aire urbaine</th><th>Indice de surreprésentation de la vacance</th></tr></thead><tbody><tr><td>Le Havre</td><td>57%</td><td>1,4</td><td>15%</td><td>0,7</td><td>10%</td><td>0,5</td></tr><tr><td>Alençon</td><td>43%</td><td>0,8</td><td>51%</td><td>1,2</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Flers</td><td>73%</td><td>1,2</td><td>27%</td><td>0,7</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Argentan</td><td>49%</td><td>0,8</td><td>51%</td><td>1,2</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td>62%</td><td>0,9</td><td>11%</td><td>0,6</td><td>25%</td><td>2,3</td></tr></tbody></table>

Source : RPLS, 2017

Pour chaque aire urbaine, le parc vacant des trois bailleurs propriétaires du plus grand nombre de logements est décrit par deux indicateurs : la part du parc vacant de l'aire urbaine détenue par le bailleur et un indice de surreprésentation de la vacance. Cet indice permet d'identifier les bailleurs qui comptent le plus de logements vacants proportionnellement au nombre de logements qu'ils possèdent. Plus l'indice est supérieur à 1, plus la vacance est surreprésentée chez ce bailleur. À l'inverse, lors l'indice est inférieur à 1, le bailleur est moins exposé à la vacance que ses homologues.

Plus précisément il s'agit du rapport entre la part des logements vacants de l'aire urbaine détenus par un bailleur et la part du total des logements de l'aire urbaine détenus par ce même bailleur. Les logements vacants correspondent aux locaux à usage d'habitation inoccupés au moment de l'enquête RPLS.

### Un parc obsolète inégalement partagé : précisions avec l'exemple havrais

Le taux de vacance par bailleur précédemment calculé, a fourni un premier indice de l'inégale exposition à l'obsolescence du patrimoine des bailleurs. Cette méthode ne prend toutefois pas en compte la diversité des caractéristiques patrimoniales ni de peuplement qui contribuent à l'obsolescence des logements. C'est pourquoi, à partir de l'exemple havrais, je construis une typologie qui reprend des facteurs attendus de la vacance déjà mis en évidence : caractéristiques patrimoniales (cf. chapitre 5), loyers pratiqués (cf. supra).

Cinq variables sont retenues pour établir une typologie des quartiers d'habitat HLM (cf. Tableau 7-8). La vacance est observée à travers deux variables : le taux de vacance totale et
le taux de vacance commerciale, c'est-à-dire la part des logements mis en location et non occupés. Deux autres variables caractérisent l'état du patrimoine HLM : la part des logements aux étiquettes de performance énergétique E, F ou G fournit un indicateur sur les logements aux mauvaises performances thermiques ; la part des logements construits avant 1990 permet d'identifier le parc de construction récente, à la disposition intérieure plus en adéquation avec les modes de vie des ménages actuels et aux caractéristiques techniques (thermique, phonique) a priori de meilleure qualité. Une dernière variable s'intéresse aux ménages, en conservant plus particulièrement le taux de ménages à très faibles revenus (c'est-à-dire aux revenus inférieurs au plafond PLA-i). Enfin, trois variables descriptives sont ajoutées pour préciser l'analyse : la part des logements intermédiaires et la part des logements PSR/PLR (qui sont deux modes de financements surreprésentés parmi le parc vacant), ainsi que la part des logements détenus par chacun des quatre bailleurs principaux de l'agglomération.

À partir de ces variables, une typologie en sept classes est établie par classification ascendante hiérarchique avec agrégation selon le critère de Ward. La méthode et les choix de constitution de cette typologie sont présentés en Annexe 6.

<table><caption>Tableau 7-8 : Variables pour une typologie des quartiers HLM</caption><thead><tr><th></th><th>Variable</th><th>Source</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Typologie</td><td rowspan="2">Vacance</td><td>% des logements locatifs sociaux vacants</td><td>RPLS 2017</td></tr><tr><td>% des logements locatifs sociaux vacants pour motif commercial</td><td>RPLS 2017</td></tr><tr><td>Caractéristique des ménages</td><td>% des ménages à très faibles revenus</td><td>Filocom 2015</td></tr><tr><td>Caractéristiques du patrimoine</td><td>% des logements au DPE E, F, G<br>% logements construits avant 1990</td><td>RPLS 2017<br>RPLS 2017</td></tr><tr><td rowspan="4">Variables supplémentaires pour l'analyse de la typologie</td><td>Caractéristiques du patrimoine</td><td>% des logements intermédiaires<br>% des logements PSR/PLR</td><td>RPLS 2017<br>RPLS 2017</td></tr><tr><td rowspan="4">Caractéristiques des bailleurs</td><td>% des logements propriété du bailleur 1</td><td>RPLS 2017</td></tr><tr><td>% des logements propriété du bailleur 2</td><td>RPLS 2017</td></tr><tr><td>% des logements propriété du bailleur 3</td><td>RPLS 2017</td></tr><tr><td>% des logements propriété du bailleur 4</td><td>RPLS 2017</td></tr></tbody></table>
Cette typologie permet d'identifier des quartiers qui concentrent les indices d'un parc
obsolète (cf. Figure 7-9). L'analyse des résultats par quartiers permet de contextualiser cette
typologie en resituant ces quartiers dans leur environnement (proximité ou accessibilité du
centre-ville par exemple). La délimitation des quartiers est celle utilisée par l'agence
d'urbanisme du Havre et de l'intercommunalité pour suivre l'évolution du parc social et son
peuplement<fnref n="331" />. Il s'agit d'une adaptation des IRIS de l'Insee pour obtenir des quartiers dotés
d'un nombre de logements sociaux suffisants pour lever les seuils de secret statistique. Ils
comptent de 98 (Dollemard) à 1 600 logements sociaux (Vallée Béreult). Les quartiers dotés
d'un trop petit nombre de logements sociaux ne sont pas pris en compte.

Les classes 1, 2 et 3 regroupent des quartiers relativement épargnés par la vacance, bien que
certains quartiers présentent un patrimoine ancien et une surreprésentation de logements aux
mauvaises performances thermiques. Près de la moitié des logements de la classe 2 peuvent
ainsi être qualifiés d'énergivores (cf. Figure 7-10) Ils se situent dans certains quartiers
spécifiques de la CODAH : dans le centre-ville « Perret » reconstruit après-guerre et les
quartiers environnants, mais aussi dans des communes périurbaines plus aisées comme
Sainte-Adresse ou Montivilliers. Par ailleurs, une proportion élevée de ménages à très faibles
revenus habitent dans ces quartiers. C'est également le cas pour des quartiers de la classe 3
comme pour le quartier de Montgaillard, qui a bénéficié d'importants programmes de
réhabilitation dans le cadre du PNRU, ou pour les quartiers de l'ex-ZUP Caucriauville.

La classe 4 regroupe des quartiers concernés par la vacance de logements intermédiaires (28%). Ce sont des logements dont les loyers ne sont pas compétitifs vis-à-vis du parc privé (cf. supra). Il s'agit de logements situés dans les centres-villes (centre ancien du Havre et d'Harfleur) et ses faubourgs proches (Sanvic, Belle-Etoile). S'y ajoute le quartier de Dollemard urbanisé dans les années 2000. Celui-ci ne connaît pas de vacance mais concentre la production neuve de logement social, notamment intermédiaire.

Enfin, les logements vacants sont surreprésentés dans les classes 5, 6 et 7. Ces classes regroupent les quartiers où les indices d'une obsolescence du patrimoine sont les plus nombreux. Les classes 5 et 6 rassemblent principalement des quartiers éloignés du centre-ville (au Nord du Plateau ou au cœur du port pour le quartier des Neiges). Ces quartiers conservent des groupes d'immeubles vétustes malgré la succession de programme de rénovation urbaine. Les logements de type PSR/PLR sont ainsi surreprésentés dans les quartiers de Mare Rouge et Bois de Bléville (classe 6) puisqu'ils représentent en moyenne

<footnote n="331">³³¹ AURH, 2017, *Indicateurs de peuplement du parc social – 2017*, 129 p.</footnote>
54% des logements sociaux. S'y ajoutent quelques quartiers où le logement social est disséminé au sein d'un habitat privé ancien comme le centre-ancien (Sainte-Marie Saint-Léon, Danton) ou le quartier de l'Eure. Des travaux d'aménagement et de renouvellement urbain ont lieu dans ces quartiers depuis une dizaine d'années. Les taux de vacance HLM élevés correspondent, pour partie, à des programmes neufs en cours de commercialisation.

La classe 7 rassemble les quartiers aux taux de vacance les plus élevés (de 12 à 20%). Il s'agit d'une vacance organisée par les bailleurs afin d'y réaliser des travaux. Dans le quartier Vallée Béreult, un ensemble de 432 logements est progressivement vidé de ses occupants avant sa démolition totale dans le cadre du NPNRU<fnref n="332" />. Par exemple, un programme de réhabilitation d'un lotissement pavillonnaire et de densification urbaine par démolition-construction est porté par un bailleur dans le quartier d'Aplemont.

<footnote n="332">³³² ANRU, CODAH, 2016, *Protocole de préfiguration*, 114 p.</footnote>
<figure><img src="image_57.png" /><figcaption>Figure 7-9 : Typologie des quartiers d'habitat social de la CODAH</figcaption></figure>

Sources: AURH, RPLS 2017
<figure><img src="image_58.png" /><figcaption>Figure 7-10 : Typologie des quartiers d'habitat social de la CODAH : moyennes par modalité et par classe</figcaption></figure>

Sources : AURH, RPLS 2017 ; traitement réalisé par l'auteur, 2021
Loyer peu compétitif, vétusté, éloignement géographique, vacance organisée par les bailleurs, la typologie mobilise les différents facteurs fréquemment cités par la littérature sur les marchés immobiliers pour qualifier le patrimoine obsolète. Cependant, l'analyse classe par classe met en évidence que ces facteurs ne se cumulent pas nécessairement à l'échelle des quartiers. En effet, certaines classes présentent des indices de vétusté ou d'un peuplement paupérisé sans pour autant connaître une vacance élevée. Il s'agit généralement de quartiers situés dans des espaces centraux ou en dehors du Plateau Nord.

En revanche, la typologie fait apparaître deux classes (5 et 6) qui cumulent les indicateurs d'obsolescence. L'analyse de la distribution du patrimoine par bailleur dans ces deux classes confirme l'inégale répartition du parc obsolète. C'est le bailleur principal (bailleur 1) qui possède la grande majorité du patrimoine. Cela s'explique historiquement : le bailleur 1 à largement participé à l'urbanisation du Plateau du Havre après la Seconde Guerre Mondiale, en construisant des logements temporaires pour les ménages ayant perdu leur logement dans les bombardements. Les autres bailleurs se sont quant à eux, développés sur le plateau Nord davantage à partir des années 1970 (Lévêque, 1988).

## L'inégale répartition des logement obsolètes, un contexte propice à des stratégies patrimoniales concurrentielles

L'inégale répartition des logements obsolètes est difficile à rééquilibrer, car elle correspond, entre autres, à des différences héritées des politiques patrimoniales et de peuplement passées. Cette inégalité structurelle ouvre la voie à la mise en œuvre de stratégies de développement opportunistes vis-à-vis du fonctionnement du marché local ou des besoins en logement. Selon les caractéristiques du parc existant d'un bailleur, les effets positifs attendus par la mise sur le marché d'une offre neuve pour capter de nouveaux ménages sont plus ou moins corrélés aux effets de la poursuite de la dévalorisation du parc de logements. Autrement dit, dans un contexte concurrentiel, la construction de nouveaux logements par un organisme HLM lui fournit un avantage pour capter des locataires tandis que les effets d'obsolescence liés à la désegmentation du marché sont supportés par les bailleurs au patrimoine le plus dévalorisé.

De ce point de vue, les terrains d'enquête correspondent à des configurations d'organismes HLM opposées. Le marché havrais comprend de nombreux organismes HLM dont les patrimoines sont diversement exposés au risque de vacance, ce qui renforce les dynamiques concurrentielles. À l'inverse, les marchés ornais comptent surtout deux organismes HLM
principaux, au patrimoine plus similaire, ce qui restreindrait les possibilités de développement
opportunistes.

Conclusion

Le processus de décroissance urbaine, combiné aux réformes sectorielles de la gestion
de la demande, renforce le fonctionnement concurrentiel des marchés immobiliers.
Décroissance urbaine et réformes sectorielles participent, à leur manière, à l'effacement d'une
segmentation du marché pour les ménages modestes selon les statuts d'occupation. Le
nombre de ménages susceptibles de prétendre à une diversité de statuts d'occupation
s'accroit, créant des situations de compétition supplémentaires entre propriétaires
immobiliers. Ainsi un marché « détendu » ne serait pas tant un marché sans concurrence
qu'un marché où la concurrence s'est déplacée des demandeurs aux offreurs. La concurrence
entre offreurs, qu'on retrouve sur d'autres marchés, y est exacerbée. Elle ne s'exerce pas
tellement sur l'accès au foncier comme dans les marchés urbains « tendus » (Gimat, 2017)
mais sur la fourniture de logements existants à des ménages dont le nombre ne s'accroît que
faiblement ou diminue.

Pour les ménages à revenus modestes, cette concurrence peut accroitre leurs possibilités résidentielles. En effet, certains segments de marché trop onéreux dans d'autres contextes urbains (comme l'accession à la propriété ou le logement individuel), leur deviennent accessibles. Dans les marchés immobiliers des terrains d'enquête, la désegmentation du marché ne bénéfice toutefois pas aux ménages à faibles revenus qui demeurent captifs du parc social ou des segments plus dégradés du parc privé.

Pour les organismes HLM, le renforcement de la concurrence est double. D'une part, le nombre de compétiteurs pour loger les ménages modestes s'accroit significativement. À mesure de la baisse des valeurs immobilières, les organismes HLM entrent en concurrence avec un nombre croissant de bailleurs, propriétaires et promoteurs privés. D'autre part, la stagnation du nombre de ménages demandeurs du logement social exacerbe aussi les concurrences entre organismes HLM.

Les approches par les prix ou les caractéristiques patrimoniales mobilisées dans ce chapitre ne permettent qu'une compréhension simplifiée du fonctionnement concurrentiel de ces marchés. Néanmoins, plusieurs éléments apparaissent caractéristiques du fonctionnement du logement social dans ces marchés immobiliers. D'une part, la comparaison entre parc locatif
social et parc locatif privé, au-delà de la confirmation d'une clientèle restreinte et volatile
pour le logement social intermédiaire déjà mise en évidence dans de nombreux travaux
(Driant et Madec, 2018 ; Apparu, 2020), témoigne de la compétitivité de l'offre HLM dans
les marchés aux prix immobiliers les plus faibles. A l'exemple des marchés ornais, elle
semble pallier les carences de l'initiative privée ainsi que, par endroit, son absence dans la
fourniture d'une offre de logements neufs en centre urbain et de logements dédiés à des
publics spécifiques. D'autre part, l'observation de la concurrence entre organismes HLM met
en évidence deux facteurs propices à exacerber la compétition : l'effacement de sous-marchés
internes à travers les réformes récentes de l'attribution, l'inégal partage du patrimoine
obsolète entre bailleurs.

Les deux chapitres suivants permettent de compléter l'analyse du fonctionnement du
logement social en marché décroissant en se centrant sur les stratégies déployées par deux
acteurs de marché : les organismes HLM (chapitre 8) et les collectivités locales (chapitre 9).
Il s'agit d'observer comment les stratégies d'acteurs tiennent compte de ce contexte
spécifique pour gérer les conséquences immobilières, urbaines et sociales du processus de
décroissance.
# Chapitre 8. Bâtir, loger, gérer : l'activité des organismes HLM en marché décroissant

L'appréhension du fonctionnement du marché immobilier a fourni un premier éclairage sur les stratégies des organismes HLM en contexte de décroissance urbaine avec la mise en évidence d'une situation concurrentielle dans les stratégies d'attribution. Il s'agit maintenant d'explorer plus en avant les stratégies déployées par les organismes HLM dans les villes en décroissance urbaine. En effet, elles façonnent les modalités de leur participation aux politiques urbaines, contribuant à redéfinir le champ des intérêts communs mais aussi les limites à la prise en compte des enjeux des collectivités locales et leurs attentes vis-à-vis de celles-ci.

Sans préjuger d'une intentionnalité des organismes HLM, il s'agit ainsi d'identifier un ensemble d'éléments qui orientent leur action : « les ressources dont ils disposent, balisant le champ des possibles ; les systèmes de représentation auxquels ils croient, qui orientent leurs stratégies ; et les intérêts poursuivis, qui définissent les finalités de leurs actions » (Hassenteufel, 2008, p. 105).

Plus précisément, deux ensembles de contraintes ont déjà été identifiés précédemment et constituent autant de pistes pour analyser l'évolution des ressources et enjeux des organismes HLM en contexte de décroissance urbaine. Premièrement, à l'échelle sectorielle, les transformations des modes de financements et d'organisation bouleversent les stratégies des organismes HLM renforçant le poids des contraintes financières mais aussi dessinant des axes possibles de développement (cf. chapitres 4 et 5). Lorsque des projets de restructuration sont en cours, les politiques de gestion locative et de maîtrise d'ouvrage sont aussi orientées en vue de ces restructurations. Deuxièmement, le fonctionnement des marchés immobiliers en contexte de décroissance redéfinit le cadre d'action des organismes HLM à travers une exposition accrue au risque de vacance et le renforcement des dynamiques de concurrence (cf. chapitre 7). S'y ajoute un troisième ensemble de contraintes relatif aux liens qui associent les organismes HLM aux villes en décroissance. En effet, à la manière des institutions ancrées (cf. chapitre 1), les organismes HLM sont attachés par un ensemble d'obligations réglementaires, de gouvernance mais aussi d'enjeux économiques propres aux villes en décroissance urbaine.
L'étude des stratégies d'organismes HLM permet d'observer comment ces derniers composent avec ces trois cadres de contraintes. L'analyse des stratégies de développement des organismes HLM révèle tout d'abord une grande diversité de configurations : certains partent, d'autres restent et quelques-uns s'implantent (1. ). Ainsi, seuls certains organismes HLM constituent de potentiels interlocuteurs des collectivités locales avec lesquels elles peuvent nouer des arrangements stables. Parmi ceux qui restent ou qui s'implantent, la maîtrise de la vacance apparaît comme un enjeu dominant qui oriente l'ensemble des activités de l'organisation (2. ).
1. Se développer en contexte de décroissance urbaine : partir,
rester, venir

Les organismes HLM implantés dans les villes en décroissance urbaine enquêtées poursuivent des stratégies de développement<fnref n="333" /> très différentes. L'analyse de l'évolution entre 2000 et 2017 du nombre de logements gérés par les organismes HLM implantés dans mes terrains d'enquête met ainsi en évidence trois types de stratégies de développement (Tableau 8-1). La première, « ceux qui partent », correspond aux organismes HLM qui organisent leur départ du territoire. Présents au début des années 2000 dans les territoires enquêtés, ceux-ci sont absents ou ont prévu leur départ au moment des enquêtes de terrain. La deuxième, « ceux qui restent »<fnref n="334" />, regroupe les organismes HLM qui disposent en 2017 d'un patrimoine équivalent ou supérieur à celui des années 2000. Cette apparente stabilité numérique s'accompagne de réorganisations de la répartition du patrimoine dans les territoires enquêtés. La troisième catégorie « ceux qui arrivent », plus restreinte, rassemble les organismes HLM qui étaient absents du périmètre d'enquête au début des années 2000 mais y possèdent plus d'une centaine de logements en 2017.

Ce premier aperçu des stratégies de développement dans les villes en décroissance apparaît paradoxal. Dans des marchés contraignants pour les organismes HLM, où de nombreux logements sont vacants et les besoins de production de logements sont faibles, certains organismes HLM organisent leur départ mais d'autres restent et plus étonnant encore, certains s'installent. Deux ensembles de contraintes proposent des pistes pour rendre compte de cette diversité de stratégies de développement. Premièrement, les travaux sur les institutions ancrées incitent à s'intéresser aux conditions qui « attachent » les organismes HLM aux villes en décroissance (cf. chapitre 1). L'institution ancrée correspond aux organisations à but non lucratif qui, « en raison de leur mission, des capitaux investis ou des relations entretenues avec les usagers ou employés, sont géographiquement attachées à certains territoires » (Webber et Karlstrom, 2009, p. 6)<fnref n="335" />. La disparité des contraintes expliquerait ainsi les différences de stratégies de développement des organismes HLM selon une gradation de la

<footnote n="333">³³³ Je définis ici la stratégie de développement d'un organisme HLM comme l'ensemble plus ou moins formalisé d'objectifs qui sous-tendent les choix d'allocation des ressources de l'organisation. Elle se décline en une série de mesures opérationnelles différenciées selon les territoires.</footnote>

<footnote n="334">³³⁴ D'après l'expression du sociologue Benoît Coquard (2019) qui désigne les hommes et femmes de classes populaires qui font leur vie dans les campagnes en déclin où ils sont nés.</footnote>

<footnote n="335">³³⁵ "Anchor institutions are those non-profit or corporate entities that, by reason of mission, invested capital, or relationships to customers or employees, are geographically tied to a certain location."</footnote>
poursuite d'un développement pour les organismes les plus contraints au retrait complet pour les organismes HLM plus indépendants. Néanmoins, l'ampleur de ces liens d'ancrage ne semblent pas suffisante pour appréhender l'arrivée de nouveaux opérateurs dans les villes en décroissance urbaine. Deuxièmement, les travaux sur l'évolution du secteur HLM invitent à observer comment les contraintes sectorielles cadrent les stratégies de développement des organismes HLM (cf. chapitre 1). Les injonctions à la concentration du secteur, à la maximisation des fonds propres par l'accroissement du patrimoine géré et la captation des mécanismes de rente rendent ainsi compte de stratégies de départ mais aussi de la persistance d'objectifs de développement pour les organismes HLM qui restent (Driant, 2011 ; Gimat, 2017 ; Gimat et Halbert, 2018).

L'examen des trois types d'organismes HLM, « ceux qui partent » (1.1.), « ceux qui restent » (1.2.), « ceux qui arrivent » (1.3.) invite ainsi à préciser l'ensemble de contraintes qui cadrent les stratégies de développement et à discuter des limites d'une caractérisation des organismes HLM comme institution ancrée (1.4.).
<table><caption>Tableau 8-1 : Organismes HLM propriétaires d'au moins 100 logements locatifs entre 2005 et 2017³³⁶</caption><thead><tr><th></th><th>Nombre de logements dans l'aire urbaine</th><th>% des logements sociaux dans l'aire urbaine</th><th>Statut</th><th>Zones d'implantation</th><th>% de son patrimoine sur le territoire</th><th>% vacance (patrimoine situé sur le territoire)</th><th>Type</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="8" style="text-align: center; font-weight: bold;">Aire urbaine du Havre</td></tr><tr><td>Alcéane</td><td>14 596</td><td>40%</td><td>OPH</td><td>EPCI</td><td>99%</td><td>7,7%</td><td>« ceux qui restent »</td></tr><tr><td>Logéo Seine Estuaire</td><td>7 980</td><td>22%</td><td>ESH</td><td>Normandie, région parisienne, PACA</td><td>50%</td><td>3,7%</td><td>« ceux qui restent »</td></tr><tr><td>Habitat 76</td><td>6 855</td><td>19%</td><td>OPH</td><td>Seine-Maritime</td><td>7%</td><td>2,9%</td><td>« ceux qui restent »</td></tr><tr><td>Immobilière de la Basse-Seine</td><td>4 200</td><td>12%</td><td>ESH</td><td>Normandie et région parisienne</td><td>28%</td><td>3,1%</td><td>« ceux qui restent »</td></tr><tr><td>La Plaine Normande</td><td>1 186</td><td>3%</td><td>ESH</td><td>Normandie</td><td>12%</td><td>4,9%</td><td>« ceux qui partent »</td></tr><tr><td>ICF Atlantique</td><td>315</td><td>1%</td><td>ESH</td><td>Ouest de la France</td><td>3%</td><td>2,5%</td><td>« ceux qui partent »</td></tr><tr><td>LogiRep</td><td>352</td><td>1%</td><td>ESH</td><td>Haute-Normandie, région parisienne, Centre et Pyrénées</td><td>Moins de 1%</td><td>27% (Programmes neufs livrés mais non attribués)</td><td>« ceux qui arrivent »</td></tr><tr><td>Sodineuf Habitat Normand</td><td>124</td><td>0,3%</td><td>ESH</td><td>Seine-Maritime et environs</td><td>1%</td><td>0,8%</td><td>« ceux qui arrivent »</td></tr><tr><td colspan="8" style="text-align: center; font-weight: bold;">Aires urbaines d'Alençon, Flers, Argentan, L'Aigle</td></tr><tr><td>Orne Habitat</td><td>7 526</td><td>52%</td><td>OPH</td><td>Département</td><td>68%</td><td>11,0%</td><td>« ceux qui restent »</td></tr><tr><td>Logim - Sagim</td><td>6 209</td><td>46%</td><td>ESH</td><td>Département et environs</td><td>59%</td><td>9,1%</td><td>« ceux qui restent »</td></tr><tr><td>Seminor</td><td>211</td><td>1%</td><td>SEM</td><td>Région Normandie</td><td>7%</td><td>27%</td><td>« ceux qui partent »</td></tr><tr><td>ICF Atlantique</td><td>3</td><td>0%</td><td>ESH</td><td>Ouest de la France</td><td>0%</td><td>-</td><td>« ceux qui partent »</td></tr><tr><td>La Plaine Normande</td><td>0</td><td>0%</td><td>ESH</td><td>Normandie</td><td>0%</td><td>-</td><td>« ceux qui partent »</td></tr><tr><td>Sarthe Habitat</td><td>217</td><td>1%</td><td>OPH</td><td>Département voisin</td><td>1,5%</td><td>3,7%</td><td>« ceux qui restent »</td></tr></tbody></table>

Sources : RPLS, 2017, rapports annuels ANCOLS des organismes HLM
1.1. « ceux qui partent » : se retirer des territoires non attractifs

Ce premier type correspond à des bailleurs qui effectuent un retrait organisé du territoire à travers la vente du patrimoine et le réinvestissement des capitaux dans d'autres zones géographiques. Trois organismes HLM parmi ceux enquêtés ont mis en place ce type de développement : l'ESH ICF Atlantique, l'ESH Plaine Normande et la SEM SEMINOR<fnref n="337" />. Il s'agit principalement d'organismes HLM pour lesquels les logements détenus dans les villes en décroissance urbaine représentent une part marginale du patrimoine. Les deux ESH, la Plaine Normande et ICF Atlantique, sont intégrés de longue date à des groupes d'envergure nationale. Ceux-ci connaissent une forte centralisation des décisions d'investissement, prises par le siège national pour la Plaine Normande ou à l'échelle d'une grande région pour ICF Atlantique. Elles poursuivent des programmes de développement importants dans les territoires métropolitains. Ce retrait s'appuie sur deux instruments principaux : l'arrêt de la production neuve puis la vente en bloc de logements à d'autres organismes HLM.

La stratégie de l'ESH Plaine Normande (12 000 logements) fournit ainsi un cas typique de « retrait de territoire ». Elle s'est d'abord développée dans la banlieue caennaise pour loger les ouvriers des chantiers navals au début du XXème siècle. Lorsqu'elle rejoint la filiale SCIC de la Caisse des Dépôts en 1978, elle compte 2 300 logements. L'ESH connaît alors un développement rapide dans les années 1980 jusqu'aux années 2000 à travers la multiplication d'opérations de construction et le rachat de patrimoine HLM. Elle s'implante en Seine-Maritime et dans l'Orne avec le rachat du patrimoine d'une autre ESH d'actionnariat principal de la Caisse des Dépôts, la SA Nouveau Logis, alors en difficultés financières.

La Plaine Normande organise son « désengagement »<fnref n="338" /> de l'Orne en 2010 et 2011. Selon un ancien dirigeant de l'ESH, il s'agit néanmoins d'un objectif plus ancien impulsé par le groupe CDC Habitat<fnref n="339" /> devenu actionnaire majoritaire en 2006³⁴⁰. Le « désengagement » explicitement revendiqué par Plaine Normande s'organise en deux étapes. Cet organisme HLM avait maintenu quelques opérations de production neuve dans l'Orne tout au long des

<footnote n="337">³³⁷ Mon enquête de terrain s'est concentrée sur les organismes HLM « ancrés » et seul un entretien avec l'équipe dirigeante de l'ESH La Plaine Normande a été réalisé. L'étude des stratégies de ces trois organismes mobilisent surtout la littérature grise (rapport de l'ANCOLS, rapport d'activité).</footnote>

<footnote n="338">³³⁸ D'après l'expression utilisée par l'ANCOLS pour qualifier la politique patrimoniale de l'ESH - ANCOLS, 2016, *Rapport de contrôle n°2014-080 Société anonyme d'HLM La Plaine Normande*.</footnote>

<footnote n="339">³³⁹ A l'époque, il s'agit de la Société Nationale Immobilière qui, à l'issue de plusieurs restructurations, prend le nom de CDC Habitat en 2018. Ce groupe rassemble les différentes ESH d'actionnariat principal Caisse des Dépôts.</footnote>

<footnote n="340">³⁴⁰ Entretien avec l'équipe dirigeante de l'ESH Plaine Normande, le 14 janvier 2019 – téléphonique.</footnote>
années 1990, notamment sous forme de lotissements dans des communes rurales. L'ESH suspend ses programmes de construction dans l'Orne à partir du milieu des années 2000 et restreint la production neuve aux agglomérations de Caen, Rouen et du Havre. A la même période, l'ESH Plaine Normande accélère la vente de son patrimoine ornais. Depuis 1996, La Plaine Normande procède régulièrement à des ventes de logements sociaux à l'unité à destination de locataires ou personnes à revenus modestes. La vente est centralisée avec une gestion par le GIE Vente du groupe CDC Habitat qui assure la commercialisation et le suivi juridique des ventes. Les équipes sont mobilisées pour vendre l'ensemble du patrimoine des villes ornaises alors que dans d'autres territoires, la vente concerne seulement des programmes à faible rentabilité et les logements de type PLI<fnref n="341" />. Néanmoins, c'est principalement la vente à d'autres organismes qui a permis le retrait rapide de l'ESH de l'Orne (cf. Encadré 8-1). En 2011, l'ESH de la Plaine Normande vend son patrimoine restant, soit 247 logements, à une ESH locale. Entre l'arrêt de la production et la vente en bloc, la Plaine Normande disparaît en quelques années du département ornais.

L'ESH a entrepris le même processus de désengagement dans l'agglomération havraise depuis le milieu des années 2010. Ce choix est également présenté par l'équipe dirigeante de l'ESH comme l'application d'une stratégie nationale. En effet, à l'échelle de l'agglomération havraise, le patrimoine de La Plaine Normande connaît un taux de vacance dans la moyenne avec 4,9% de logements vacants en 2017 (5,4% à l'échelle de l'aire urbaine)<fnref n="342" />. Il s'agit d'un patrimoine construit dans les années 1980 et 2000, a priori plutôt attractif dans un parc de logement social globalement plus ancien. Sur le plan national, il s'agit néanmoins « de faire remonter les fonds propres au niveau national et de concentrer le développement dans les zones de Paris, Lyon, la région PACA, voire Bordeaux et Nantes »<fnref n="343" />. Le processus de retrait est similaire à celui observé dans l'Orne. Depuis 2014, l'agglomération havraise ne relève plus des zones de développement identifiées par le groupe CDC Habitat et l'ESH arrête d'y construire de nouveaux logements<fnref n="344" />. Dans le même temps, l'ESH organise la vente de son patrimoine à des bailleurs HLM. L'ESH a déjà vendu plus de deux cents logements depuis 2012. Le rythme de vente s'accélère à partir de 2017 avec 410 logements prévus à la vente en 2019 et 2020, ce qui représente près d'un tiers de son patrimoine<fnref n="345" />. Selon l'équipe dirigeante de l'ESH, il n'est pas difficile de trouver des bailleurs intéressés par leurs offres

<footnote n="341">³⁴¹ ANCOLS, 2016, op. cit.</footnote>

<footnote n="342">³⁴² RPLS, 2017.</footnote>

<footnote n="343">³⁴³ Entretien avec l'équipe dirigeante de l'ESH Plaine Normande, le 14 janvier 2019 – téléphonique.</footnote>

<footnote n="344">³⁴⁴ ANCOLS, 2016, op. cit., p. 22.</footnote>

<footnote n="345">³⁴⁵ D'après le RPLS, l'ESH possède 1 187 logements locatifs sociaux dans l'aire urbaine du Havre en 2017.</footnote>
de vente<fnref n="346" />. Les freins à l'accélération de la vente seraient plutôt organisationnels. L'ESH doit en effet coordonner la réduction du personnel avec la diminution du patrimoine.

La vente inter-bailleurs constitue ainsi l'instrument privilégié du retrait de l'ESH. Plusieurs raisons sont mises en avant par ses dirigeants<fnref n="347" />. Premièrement elle évite de vendre les logements collectifs aux particuliers pour ne pas avoir à gérer, au moins temporairement, des copropriétés. Ce principe semble toutefois s'être assoupli au fur à mesure de la mise en vente des programmes. Deuxièmement, la vente en bloc permet de répondre aux attentes fixées par l'actionnaire majoritaire CDC Habitat : vendre chaque année un à deux programmes à fort potentiel de plus-value financière. La vente aux organismes HLM permet de vendre plus rapidement et avec moins d'incertitude que la vente aux particuliers (cf. Encadré 8-1). En effet, il est possible de négocier la vente du patrimoine par programme ou en totalité au lieu de vendre les logements d'un programme au fur à mesure que les acheteurs sont trouvés. Deux autres caractéristiques font de la vente en bloc aux organismes HLM un outil très adapté pour quitter un territoire. D'une part, l'ensemble du patrimoine peut être vendu à un organisme HLM alors que les logements les plus récents et, à l'inverse, les logements ne satisfaisant pas aux normes d'habitabilité et de performance énergétique ne peuvent être vendus aux particuliers. D'autre part, les effets locaux de ces ventes sur le marché immobilier local sont très discrets, ce qui favorise son acceptation par les élus. Ces ventes n'entraînent pas de diminution du parc social. Elles ne changent pas non plus les conditions de logement des locataires en place. Il n'y a pas non plus d'enjeu financier puisque les ventes inter-bailleurs sont exonérées de la taxe sur les plus-values immobilières. Ainsi, les dizaines de résolutions du conseil municipal relatives à l'autorisation de vente ou de transfert des emprunts consultées, valident toutes ces demandes.

## Encadré 8-1 : La vente en bloc, instrument du retrait des bailleurs sociaux

La vente dite « en bloc » correspond à la vente d'un ensemble de logements dans sa totalité. Un organisme HLM peut vendre en bloc ses logements à trois types d'acquéreurs : un organisme HLM, et plus rarement à une collectivité locale ou, depuis 2018 à une société de vente HLM. La vente inter-bailleurs est une pratique fréquente. Les ventes en bloc entre organismes HLM représentaient ainsi 55% des ventes de logements sociaux en 2012 (cité par Gimat et al., 2020, p. 107 ; Leblanc-Laugier et Tardivon, 2014).

A la différence de la vente de logements sociaux aux particuliers, ce mode d'aliénation du patrimoine HLM semble ne pas avoir fait l'objet de travaux scientifiques en France (Gimat et al., 2020, p. 107). F. Robert

<footnote n="346">³⁴⁶ Entretien avec l'équipe dirigeante de l'ESH Plaine Normande, le 14 janvier 2019 – téléphonique.</footnote>

<footnote n="347">³⁴⁷ ANCOLS, 2016, op. cit.</footnote>
montre néanmoins qu'il s'agit d'une pratique ancienne, avec des volumes de ventes inter-bailleurs importants observés dès les années 1980 dans l'agglomération lyonnaise (Robert, 2020, p. 5).

Si la vente de logements sociaux aux particuliers est justifiée par la promotion de l'accession à la propriété des ménages modestes, la vente inter-bailleurs apparaît plutôt comme un moyen d'optimiser la gestion du parc social et notamment, selon la Caisse des Dépôts, « d'accompagner les organismes HLM dans leur politique de restructuration »<fnref n="348" />. La vente en bloc accompagne ainsi un mouvement de rationalisation du secteur HLM soutenu par l'État. Elle permet des transferts de patrimoine entre bailleurs pour réduire la dispersion de leur patrimoine, la gestion de logements concentrés étant supposée moins coûteuse que la gestion d'un patrimoine diffus. La vente en bloc est aussi un instrument de la concentration du secteur. Il a été très utilisé dans les années 1990 et 2000 pour transmettre le patrimoine de SEM locales, notamment d'actionnariat CDC, à d'autres bailleurs sociaux. Ces transferts de patrimoine ont aussi lieu à l'échelle des quartiers de rénovation urbaine. L'enjeu est alors de réduire le nombre de bailleurs présents – étant considéré qu'un nombre réduit de bailleurs sociaux facilite la mise en œuvre opérationnelle du projet de renouvellement urbain et son suivi par les collectivités locales.

Les ventes inter-bailleurs sont soutenues à travers des prêts spécifiques de la CDC et des aides de la CGLLS pour financer la vente et l'achat du patrimoine des bailleurs en difficultés financières. Elles bénéficient aussi d'un cadre réglementaire moins contraignant que pour les ventes de logements sociaux aux particuliers :

- Patrimoine vendu : aucune règle sur l'état du bâti à la vente (normes de confort, habitabilité, performances énergétiques) ou sur son ancienneté ;

- Locataires : l'organisme acquéreur s'engage à maintenir les conditions de location antérieures pour les locataires en place et conserve les conventions APL en vigueur ;

- Prix de vente : pas d'obligation de demander, ni de suivre une estimation du prix de vente par France Domaines. Le produit de la vente est exempté de taxe sur les plus-values immobilières ;

- Accord des autorités locales : autorisation délivrée pour 5 ans par le préfet ou l'autorité locale délégatrice des aides à la pierre après consultation de la commune d'implantation et des collectivités qui ont financé ou garanti les prêts de ces logements. Depuis 2018, l'autorisation est supprimée sauf lorsque le projet de vente entraîne la diminution de 30% du patrimoine du bailleur de la commune en moins de trois ans. Sinon, une déclaration de l'intention de mise en vente au préfet et au maire de la commune d'implantation suffit. L'accord des collectivités locales garantes reste néanmoins important pour les logements les plus récents. En effet, en l'absence de garantie d'emprunt, la Caisse des Dépôts peut réclamer le remboursement immédiat de l'emprunt restant. Les organismes HLM sollicitent donc les collectivités locales garantes pour obtenir le transfert de la garantie d'emprunt au nouveau propriétaire.

Parmi les différents organismes HLM présents dans mes terrains d'enquête, l'ESH La Plaine Normande correspond à la démarche la plus aboutie de retrait d'un territoire, d'abord dans l'Orne puis au Havre. L'ESH ICF Atlantique Habitat est néanmoins aussi engagée dans une démarche similaire. Cette ESH est issue du regroupement d'organismes HLM dont l'actionnaire principal était la SNCF et situés dans l'Ouest de la France. Ils étaient spécialisés dans le logement du personnel de la SNCF avec un patrimoine disséminé dans toute la France.

<footnote n="348">³⁴⁸ Caisse des Dépôts, 2004, *Rapport annuel*, p. 23 – à propos des prêts P.E.X mobilisés pour financer les ventes inter-bailleurs.</footnote>
Depuis les années 2000, l'ESH poursuit un recentrage de son patrimoine sur les zones de développement et son désengagement des secteurs détendus à travers une production neuve importante et un programme de cession en blocs<fnref n="349" />. Elle a quitté l'Orne avec la vente de ses derniers logements au début des années 2000³⁵⁰. Elle ne construit plus au Havre depuis le milieu des années 2000³⁵¹ et procède à des ventes ponctuelles de patrimoine.

La SEMINOR poursuit également un « désengagement » de l'Orne où elle possède encore 117 logements. Il s'agit d'une société d'économie mixte majoritairement détenue par des collectivités locales normandes (53%), la Caisse d'épargne (24,5%) et le groupe Action Logement Immobilier<fnref n="352" /> (19,9 %). Elle s'est spécialisée dans le logement des personnes âgées et le logement social en milieu rural et gère aujourd'hui près de 5000 logements principalement en Seine-Maritime<fnref n="353" />. Son développement se concentre d'ailleurs exclusivement en Seine-Maritime. Dans l'Orne, le dernier programme a été livré en 2006. Selon l'équipe de la DDT locale, la SEMINOR ne prévoit plus d'y construire mais plutôt de vendre le parc existant à des bailleurs ou de rétrocéder le patrimoine aux collectivités locales au terme des conventions.<fnref n="354" />

## 1.2. « ceux qui restent » : se développer en marché décroissant

Ce deuxième type correspond au maintien par un bailleur déjà présent d'une majorité de son patrimoine dans les villes en décroissance urbaine. C'est la stratégie de développement la plus fréquente sur les terrains étudiés, avec sept organismes HLM qui disposent d'un nombre de logements similaires ou en augmentation par rapport aux années 2000. Je présente d'abord les raisons de cet ancrage des bailleurs aux villes en décroissance avant d'exposer les stratégies de développement mises en œuvre : se développer ailleurs, se développer sans augmenter l'offre de logements sociaux, se développer par la production de logements supplémentaires.

<footnote n="349">³⁴⁹ Ancols, 2016, *Rapport de contrôle n° 2015-161, ICF Habitat Atlantique – Société Anonyme d'HLM*, p.4</footnote>

<footnote n="350">³⁵⁰ D'après l'équipe de direction de l'ESH Logis Familial, entretien réalisé le 25 mai 2018.</footnote>

<footnote n="351">³⁵¹ A l'exception d'une opération en 2017.</footnote>

<footnote n="352">³⁵² Cour des comptes, 2019, *Rapport d'observation définitives SEMINOR*, p. 2.</footnote>

<footnote n="353">³⁵³ Cour des comptes, 2019, *Rapport d'observation définitives SEMINOR*, p. 7.</footnote>

<footnote n="354">³⁵⁴ Entretien avec les responsables du service logement social de la DDT Orne, réalisé 24 mai 2018.</footnote>
1.2.1. Attaches et possibilités de redéploiement

Ces organismes HLM ont de nombreuses attaches à ces territoires. Le parc social de ces villes constitue une part importante de leur patrimoine en 2017, oscillant de 28% (Immobilière Basse Seine) à 99% (Alcéane), à l'exception de l'OPH Habitat 76 (7%). Les organismes HLM y ont implanté des agences de proximité sinon leur siège social. Ils entretiennent des relations régulières avec les collectivités locales dans le cadre des attributions de logement mais aussi pour la gestion des quartiers d'habitat social. Ils ont notamment participé aux différents programmes de renouvellement urbain mis en place depuis les années 2000 – GPV, PNRU, NPNRU, PNRQAD et plus récemment le programme Action Cœur de Ville dans l'Orne.

Ces attaches sont redoublées pour certains bailleurs par un faible accès à d'autres territoires
pour se développer. Une première distinction s'effectue selon le statut. Si les ESH peuvent
mettre en œuvre des stratégies de redéploiement territorial assez diversifiées, les OPH sont
davantage contraints en raison de leur rattachement institutionnel à des collectivités locales.
La contrainte n'est plus réglementaire puisque depuis 2007, les OPH peuvent exercer leurs
activités dans la région où se trouve leur collectivité de rattachement et les départements
limitrophes. La contrainte demeure politique en raison des administrateurs majoritaires, les
collectivités locales, qui cherchent généralement à concentrer les moyens de leurs opérateurs
sur leur territoire de rattachement<fnref n="355" />. C'est notamment le cas des OPH Orne Habitat et
Alcéane dont les territoires de rattachement se situent quasi exclusivement dans des villes en
décroissance et des campagnes en déclin dans le cas de l'Orne. Néanmoins, les possibilités
d'accès à d'autres territoires dépendent aussi des conditions d'entrée dans ces territoires. Les
collectivités locales cherchent souvent à limiter le nombre d'organismes HLM avec lesquels
elles devront organiser la production et la gestion du parc social (Gimat, 2017). Les équipes
dirigeantes expliquent ainsi mobiliser trois ressources pour s'implanter dans de nouveaux
territoires. Elles valorisent auprès des collectivités locales l'ancienneté de leur implantation,
même marginale, et les relations qui ont pu être nouées avec les collectivités locales. C'est le
cas d'un bailleur havrais qui se présente comme un bailleur historique de l'agglomération
caennaise auprès de l'État local en mettant en avant les 160 logements que l'organisme HLM
a acquis en 1975. Les organismes HLM valorisent également auprès des collectivités locales
leurs capacités d'investissement ou des savoir-faire spécifiques pour s'implanter dans ces
nouveaux marchés. Au regard de ces trois ressources – ancienneté de l'implantation, capacités

<footnote n="355">³⁵⁵ Il y a tout de même l'exception de l'OPH départemental de l'Ain qui se développe en métropole lyonnaise depuis les années 2010 (496 logements en 2017, soit 2% de son patrimoine d'après le RPLS).</footnote>
financières, savoir-faire spécifiques –, les ESH Immobilière Basse Seine (IBS), Logéo Seine Estuaire et l'OPH Habitat 76 disposent de plus fortes potentialités de développement dans des territoires plus attractifs que les villes enquêtées.

Les objectifs de production des bailleurs sociaux dans les villes en décroissance varient selon les stratégies de développement. Tous les bailleurs s'accordent sur le caractère plutôt détendu du marché. Produire de nouveaux logements pour remplacer l'offre démolie ou pour loger des publics spécifiques fait consensus mais les stratégies de soutien à l'augmentation de l'offre de logements sociaux familiaux divergent (cf. Tableau 8-2). Certains bailleurs ont progressivement arrêté de développer une offre supplémentaire de logements sociaux familiaux à l'exemple d'Habitat 76 ou d'Immobilière Basse-Seine dans l'aire urbaine du Havre. D'autres affichent au contraire des programmes de développement d'une offre familiale dans les villes en décroissance. Trois stratégies de développement s'observent ainsi parmi les organismes HLM qui restent dans ces territoires, parfois combinées au sein d'une même organisation : se développer par croissance externe, se développer en mobilisant la production neuve, se développer ailleurs.
<table><caption>Tableau 8-2 : Des rythmes de développement différenciés : l'offre nouvelle de logements sociaux familiaux par bailleur dans les aires urbaines étudiées</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th rowspan="2">Nb de logements<br>construits entre<br>2008 et 2017</th><th rowspan="2">Nb de logements construits<br>pour 1 000 habitants entre<br>2008 et 2017</th><th colspan="2">% des logements construits<br>dans l'aire urbaine</th></tr><tr><th>2008-2017</th><th>2015-2017</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="5" style="text-align: center; font-weight: bold;">Aire urbaine du Havre</td></tr><tr><td>Alcéane</td><td>342</td><td>1,18</td><td>16%</td><td>27%</td></tr><tr><td>Habitat 76</td><td>253</td><td>0,88</td><td>12%</td><td>2%</td></tr><tr><td>IBS</td><td>95</td><td>0,33</td><td>4%</td><td>0%</td></tr><tr><td>Logéo Seine<br>Estuaire</td><td>955</td><td>3,30</td><td>45%</td><td>61%</td></tr><tr><td colspan="5" style="text-align: center; font-weight: bold;">Aires urbaines d'Alençon, Flers, Argentan, L'Aigle</td></tr><tr><td>Logim</td><td>128</td><td>0,82</td><td>47%</td><td>52%</td></tr><tr><td>Orne<br>Habitat</td><td>147</td><td>0,95</td><td>53%</td><td>48%</td></tr></tbody></table>

Sources : SISAL, 2019 ; Insee, 2017

Il s'agit de la production nouvelle de logements sociaux locatifs familiaux. Ne sont pas pris en compte les logements construits en compensation d'une offre démolie et les logements destinés à des publics spécifiques (résidences étudiantes conventionnées avec le CROUS, foyers de jeunes travailleurs ou résidences d'hébergement). Les données ne sont pas disponibles pour Sarthe Habitat.

### 1.2.2. Se développer sans augmenter l'offre de logements familiaux

#### Se développer sans produire une offre supplémentaire

Les organismes HLM de l'Orne – Orne Habitat et Logim, revendiquent « *une politique raisonnée de développement* » adaptée au contexte local<fnref n="356" />. Les deux organismes HLM partagent le constat d'un marché immobilier durablement détendu. Selon les équipes dirigeantes d'Orne Habitat : « *la vacance structurelle est la conséquence d'une offre trop importante de logements sociaux au regard de la demande outre l'inadéquation des produits au regard des attentes et des besoins liés à une tendance de long terme* »<fnref n="357" />. L'équipe de direction de Logim considère ainsi que le département de l'Orne compterait « *1 500

<footnote n="356">³⁵⁶ Orne Habitat, 2014, *Plan stratégique de patrimoine 2015-2024*, p.35.</footnote>

<footnote n="357">³⁵⁷ Orne Habitat, 2014, *Plan stratégique de patrimoine 2015-2024*, p.32.</footnote>
logements sociaux en trop »<fnref n="358" />. La réduction de l'offre de logements n'apparaît néanmoins pas une option envisageable, les organismes HLM choisissant plutôt des objectifs de développement modestes. Deux enjeux sont mis en avant par les équipes de direction pour justifier le maintien ou même l'accroissement modéré du nombre de logements gérés. D'une part, la diminution du nombre de logements gérés entraîne des conséquences financières négatives pour l'organisation, comme le résume l'équipe de direction de Logim :

> « [C]e qu'on dit, c'est que même si on a 1500 logements de trop, quand on démolit, il faut qu'on puisse reconstruire, même si ce n'est pas du 1 pour 1. Il faut qu'on reconstitue sous peine de quoi, on va bousiller nos équilibres d'exploitation<fnref n="359" />. »

Les démolitions et la vente de logements concernent généralement un patrimoine dont les emprunts ont déjà été remboursés. Les loyers perçus, même faibles ou minorés par la vacance, correspondent à un gain financier pour l'organisation. Si cette perte de recettes n'est pas compensée par une baisse des dépenses, elle entraîne une diminution nette des ressources de l'organisation. Les conséquences portent notamment sur la gestion du personnel. Une diminution du parc correspond à une perte d'efficacité financière de l'organisation qui dispose alors d'employés trop nombreux par rapport aux activités exercées proposées. Diminuer le parc de logements suppose ainsi de réorganiser la structure des emplois à travers des changements de postes mais aussi des suppressions de postes.

D'autre part, le maintien ou le développement du parc relève aussi pour Orne Habitat d'une recherche d'indépendance vis-à-vis du mouvement de concentration du secteur HLM. L'OPH a revu ses objectifs de développement à la hausse en 2018 afin de dépasser le seuil des 12 000 logements fixé par la loi ELAN pour autoriser l'absence de mise en groupe. La stratégie patrimoniale a été adaptée en conséquence avec le gel des démolitions, la diminution des ventes de logement et l'intensification de la prospection pour racheter du patrimoine<fnref n="360" />.

Néanmoins, la production neuve de logements sociaux familiaux demeure très limitée avec 356 logements agréés pour Sagim et 613 pour Orne Habitat entre 2008 et 2017³⁶¹. Elle est réservée à la reconstitution de l'offre de logements à la suite de démolitions, et à quelques opérations en centre-ville et centres bourgs. Ces organismes HLM ont développé des règles tacites pour refuser les demandes de construction des communes. Tous deux refusent de

<footnote n="358">³⁵⁸ Entretien avec l'équipe de direction de Logim, réalisé le 25 mai 2018.</footnote>

<footnote n="359">³⁵⁹ Idem.</footnote>

<footnote n="360">³⁶⁰ Orne Habitat, Procès-verbal du conseil d'administration du 25 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="361">³⁶¹ SISAL, 2018.</footnote>
construire dans des communes sans commerces ni services. Les conditions financières posées
aux communes peuvent également les décourager.

Un responsable de la maîtrise d'ouvrage<fnref n="362" /> détaille ces règles visant à limiter l'apport en fonds propres du bailleur :

« On demande [à la commune] la cession du terrain et la réalisation de la totalité des travaux jusqu'au pied du logement : voirie, route, ça peut aussi être les jardins. La commune garde la propriété de ces espaces comme ça c'est elle qui a la charge des travaux d'entretien. C'est l'usage depuis 20 à 30 ans de demander aux communes de participer financièrement car ce sont des logements où [on] n'a pas intérêt à construire. [Quand les communes, en zone urbaine, sont plus attractives] dans ce cas, elles continuent de fournir gratuitement le terrain et les travaux mais [le directeur] négocie une somme forfaitaire par logement pour la commune (1000, 3000 € le logement ...). »

## Leviers de développement alternatifs à la production de logements sociaux familiaux

Ces bailleurs mobilisent d'autres leviers pour poursuivre un développement modéré de leur patrimoine : principalement par acquisition du parc social d'autres bailleurs, rarement par l'acquisition-amélioration et par la production d'équipements publics.

Les organismes HLM font principalement reposer leur politique de développement sur l'acquisition du parc social détenu par d'autres bailleurs. Cela permet d'accroître le volume de logements gérés tout en limitant l'augmentation du nombre de logements sociaux dans les principales villes de l'Orne. Trois moyens sont mis en œuvre pour acquérir ce parc : le rachat du patrimoine des bailleurs nationaux qui quittent le territoire ornais, l'acquisition de logements auprès des bailleurs sociaux voisins en difficultés financières et le rachat du patrimoine des SEM locales (cf. Encadré 8-2). Ces transferts de propriété du parc social ont permis aux bailleurs d'accroître significativement leur parc, avec des acquisitions qui représentent de 14% (Logim) à 10% (Orne Habitat) de leur patrimoine en 2017 (cf. Tableau 8-3).

<footnote n="362">³⁶² Entretien avec un responsable de la maîtrise d'ouvrage, réalisé le 19 juin 2018.</footnote>
<table><caption>Tableau 8-3 : Principales acquisitions de patrimoine par Orne Habitat et Logim entre 2000 et 2017</caption><thead><tr><th></th><th>Logim</th><th>Orne Habitat</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Vente inter-bailleurs</td><td>Début 2000 – Rachat du patrimoine d'ICF Atlantique (env. 400 lgts)</td><td>2017 – Rachat du patrimoine de la SECOMILE à L'Aigle (39 lgts)</td></tr><tr><td>2012 – Rachat de la Plaine Normande situé dans l'Orne (248 lgts)</td><td>2017 – Rachat du patrimoine d'Eure Habitat dans l'Eure (129 lgts)</td></tr><tr><td>2015- Rachat du patrimoine d'ICF Atlantique à Lisieux (117 logements)</td><td>2017 – Rachat du patrimoine de la Plaine Normande situé à Lisieux et ses environs (118 lgts)</td></tr><tr><td>2017 – Rachat du patrimoine de la Plaine Normande situé à Lisieux et ses environs (118 lgts)</td><td>2017 – Rachat du patrimoine de SEMINOR à Alençon (63 lgts)</td></tr><tr><td rowspan="2">Reprise de SEM locales</td><td>2003 – SEM de la Ferté-Macé (env. 200 lgts)</td><td>2013 – SEM d'Argentan (668 lgts)</td></tr><tr><td>2005 – SEM de Lisieux (361 lgts)</td><td>2013 – SEM de Flers (env. 250 lgts)</td></tr><tr><td>% du patrimoine acquis par rapport au patrimoine des bailleurs en 2017</td><td>14% (1 480 lgts)</td><td>10% (1 140 lgts)</td></tr></tbody></table>

Sources : Entretiens, rapports Ancols, PSP Orne Habitat

Les perspectives de développement par achat d'un parc social préexistant s'amenuisent néanmoins pour les bailleurs. Les groupes Plaine Normande et ICF Atlantique ont achevé leur retrait du territoire et il ne resterait plus que le patrimoine de SEMINOR (211 logements) à acquérir. De même, le mouvement de concentration des SEM s'est achevé en 2013 avec la reprise des SEM de Flers et d'Argentan par Orne Habitat. Au terme de ces transferts de patrimoine, Orne Habitat et Logim possèdent 98% du parc social des quatre villes ornaises. Cet épuisement pose les limites d'un mode de développement qui ferait l'économie de la mise sur le marché d'une offre supplémentaire de logements sociaux.

## Encadré 8-2 : L'acquisition des SEM locales, levier de croissance externe

L'acquisition du patrimoine des SEM locales au cours des années 2000 et 2010 a permis aux organismes HLM de l'Orne de développer leur patrimoine sans recours à la production neuve. Ce mouvement s'inscrit dans une tendance plus générale à la concentration des opérateurs du logement social à travers la reprise des plus petites structures depuis la fin des années 1990 : SEM locales, associations, reliquat de logements gérés par les CIL, etc. M. Gimat (2017, p. 220) témoigne de processus similaires dans les Hauts-de-France dans les années 2000.
Les créations de SEM se sont multipliées dans les années 1950-1970 pour accompagner les collectivités locales dans l'aménagement de leurs territoires<fnref n="363" />. La Caisse des Dépôts et consignations est souvent associée à la gouvernance de ces SEM, aux côtés des collectivités locales. Celle-ci apporte à la fois des financements par l'entrée au capital et bien souvent un appui technique (Frétigny, 2015, p. 140-144). Dans l'Orne, les villes principales se dotent de SEM qui participent avec les organismes HLM à la construction des principaux quartiers d'habitat social : Argentan en 1960, Flers en 1962, Alençon en 1966 et prise de participation de L'Aigle à SEMINOR.

A partir de la fin des années 1990, le patrimoine de ces SEM est peu à peu racheté par les organismes HLM de l'Orne. La Caisse des Dépôts et consignations encourage ces cessions qui s'inscrivent dans une politique plus générale de recherche de rentabilité financière à long terme de ces participations aux SEM. La Caisse des Dépôts et Consignations se désengage des SEM aux perspectives de rentabilité les plus faibles. Les actions détenues dans des SEM constituaient ainsi 12% de son portefeuille à la fin des années 1990 mais seulement 6,6% en 2007³⁶⁴. Les collectivités locales justifient les cessions de leurs parts des SEM à la fois par la recherche de financements supplémentaires dans un contexte d'austérité budgétaire mais aussi par l'obsolescence de ces organisations. Conçues pour produire des logements dans une période d'expansion démographique, ces SEM ne disposeraient plus des fonds propres et des compétences nécessaires pour mener à bien la réhabilitation du patrimoine vieillissant. Le petit nombre de logements gérés est aussi présenté comme un obstacle à une gestion optimale de l'organisation. Le maire d'Argentan rappelle ainsi que « les frais de gestion de l'organisme [SEM] sont trop élevés, surtout en comparaison de ceux des autres bailleurs sociaux »<fnref n="365" />. A l'inverse, les organismes HLM de gouvernance locale sont présentés comme des opérateurs à même de gérer ce patrimoine au mieux des intérêts de la ville et ses habitants. Ceux-ci sont sélectionnés à la suite d'appels d'offre qui permettent aux collectivités locales de poser des conditions à la cession du patrimoine. Il s'agit notamment d'assurer la réalisation de travaux de réhabilitation par l'organisme HLM acquéreur, de gérer des logements appartenant aux communes et d'employer le personnel des SEM dissoutes.

L'acquisition-amélioration constitue un autre moyen d'augmenter le patrimoine géré sans augmenter l'offre de logements dans un territoire. Cela correspond aussi à une attente forte des maires qui recherchent des opérateurs pour réhabiliter des logements privés dégradés ou des bâtiments anciennement occupés par des services publics. Néanmoins, les bailleurs des territoires en décroissance ne recourent pas davantage à ce mode de production qu'ailleurs. Dans les territoires enquêtés, en moyenne 14% des agréments de logements sociaux demandés entre 2012 et 2017 concernaient des logements en acquisition-amélioration, soit un taux similaire à la moyenne nationale de 15% des demandes d'agréments<fnref n="366" />. L'OPH Orne Habitat fait ainsi très peu d'acquisitions-améliorations, l'équipe dirigeante mettant en avant les difficultés techniques et financières posées par ces opérations :

<footnote n="363">³⁶³ Ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire, 2007, *Guide des sociétés d'économie mixtes locales*, p.7.</footnote>

<footnote n="364">³⁶⁴ Idem, p.14.</footnote>

<footnote n="365">³⁶⁵ Ouest-France, *Les 662 logements de la SAIEM bientôt vendus*, mardi 18 septembre 2012.</footnote>

<footnote n="366">³⁶⁶ SISAL, 2018.</footnote>
« Ce sont toujours de mauvaises opérations, pour deux raisons. Techniquement, on fait des logements moins performants que dans du neuf et à des coûts légèrement plus élevés ou équivalents mais en règle générale... les opérations d'acquisition-amélioration ne sont jamais, tant du point de vue du logement que du point de vue financier, une opération intéressante<fnref n="367" />. »

L'autre bailleur principal de l'Orne réalise plus fréquemment des opérations d'acquisition-amélioration, principalement en centre-bourg. Le directeur négocie alors au cas par cas la participation de la commune pour diminuer le risque financier pris par le bailleur. Les négociations aboutissent fréquemment à la conclusion d'un bail emphytéotique gratuit sur la durée de l'amortissement des prêts contractés pour l'opération.

Enfin, les deux bailleurs ornais font de la production d'équipements d'intérêt général pour le compte de tiers l'un des axes de leur développement. Cet objectif regroupe une grande diversité d'équipements et de montages d'opération. Il peut s'agir de logements destinés à des publics spécifiques : gens du voyage, jeunes actifs, personnes en situation de handicap, fonctionnaires, internes de médecine, etc. La gestion des bâtiments est déléguée à une association ou une collectivité locale. Les bailleurs produisent aussi des équipements publics à vocation non résidentielle pour le compte des collectivités locales : relais d'assistances maternelles, locaux de gendarmerie en complément des logements des gendarmes, maisons de santé, locaux associatifs. Ceux-ci s'intègrent dans des opérations mixtes comprenant la réalisation d'équipements et la construction de logements sociaux (cf. Figure 8-1).

<footnote n="367">³⁶⁷ Entretien avec un responsable financier, Orne, le 25 avril 2019.</footnote>
<figure><img src="image_59.png" /><figcaption>**Figure 8-1 :** Blanche de Castille, un exemple d'opération mixte en centre-bourg à Bellême</figcaption></figure>

Cette ancienne maison de retraite a été réhabilitée en un nouveau complexe qui comprend seize logements sociaux, un foyer de jeunes travailleurs de quatre logements et des locaux destinés aux professionnels de santé en rez-de-chaussée.

Source : Orne Habitat

M. Gimat (2017, p. 480) décrit des évolutions similaires dans des territoires aux marchés caractérisés par le manque de logements sociaux. La capacité à réaliser des projets complexes devient alors un avantage concurrentiel pour accéder à un foncier rare et développer son parc de logements sociaux. Dans l'Orne, ces opérations complexes semblent plutôt contribuer à diversifier le patrimoine des bailleurs et à dégager des ressources supplémentaires par la rémunération des activités de maîtrise d'ouvrage. L'OPH Orne Habitat, plus particulièrement, revendique « d'accompagner [les collectivités locales] dans des projets d'aménagement qui sortent strictement du champ du logement social mais structurants pour le territoire »<fnref n="368" />. Ainsi, ces opérations comptent rarement plus d'une dizaine de logements sociaux<fnref n="369" />. Dans

<footnote n="368">³⁶⁸ Orne Habitat, 2018, *Plan stratégique de patrimoine 2018-2027*, p. 30.</footnote>

<footnote n="369">³⁶⁹ Cela satisfaisait aussi aux réglementations qui restreignent l'activité de maîtrise d'ouvrage des organismes HLM au domaine du logement social et des quartiers d'habitat social. La loi ELAN en 2017 a levé ces contraintes en autorisant plus largement la réalisation d'opérations de construction ou d'aménagement par les OPH pour le compte de leur collectivité territoriale de rattachement et pour les sociétés HLM pour celui des collectivités actionnaires.</footnote>
certains cas, ceux-ci sont même absents, par exemple pour la réalisation de bureaux
associatifs ou plus récemment la délégation de maîtrise d'ouvrage pour la réhabilitation d'un
collège<fnref n="370" />.

1.2.3. Poursuivre la production neuve : construire ici et ailleurs

Certains bailleurs assument aussi une stratégie de développement qui repose en partie
sur la production supplémentaire de logements sociaux familiaux dans les villes en
décroissance urbaine. C'est particulièrement le cas de l'ESH Logéo Seine Estuaire au Havre
mais elle se retrouve aussi dans les ambitions de développement affichées par l'OPH
intercommunal Alcéane.

Construire au Havre, au service d'une stratégie de développement intensif

L'ESH Logéo Seine Estuaire est issue de la fusion en 2016 de deux ESH de la région havraise, filiales du CIL Logéo. Le CIL Logéo résulte lui-même du regroupement de trois CIL de la région parisienne et un CIL de la région havraise. L'ESH Logéo Seine Estuaire est implantée à la fois dans l'agglomération havraise, où se situe 50% de son parc, ainsi qu'en région parisienne. La nouvelle ESH vise un développement important avec l'objectif d'accroître son patrimoine de 400 logements supplémentaires chaque année. Elle se développe prioritairement le long de la Seine, du Havre à Paris, avec pour objectif de produire au moins 150 logements supplémentaires par an en Île-de-France<fnref n="371" />. Néanmoins, de nombreux programmes sont aussi initiés dans l'agglomération havraise. Logéo Seine Estuaire constitue ainsi le premier producteur de logements sociaux de l'aire urbaine, à l'origine de 45% des nouveaux logements sociaux familiaux agréés depuis 2008³⁷².

Cette stratégie de construction neuve au Havre ne repose pas sur un déni du fonctionnement du marché immobilier. Si l'équipe de direction défend la nécessité de construire, elle rend compte aussi des contraintes que pose le développement de l'offre de logement sociaux dans un marché comme celui du Havre. Elle rappelle néanmoins que ce n'est pas nécessairement Logéo Seine Estuaire qui subit la hausse de la vacance locative :

« L'agglomération n'est pas un marché tendu au sens où on pourrait l'entendre en Île-de-France mais ce n'est pas un marché détendu au sens de l'Orne, de

<footnote n="370">³⁷⁰ L'Orne Hebdo, « Parmi les projets d'Orne Habitat : la reconstruction du collège Racine », le 21 janvier 2020.</footnote>

<footnote n="371">³⁷¹ Entretien avec l'équipe de direction de Logéo Seine Estuaire, réalisé le 31 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="372">³⁷² SISAL, 2019 – il s’agit des logements agréés hors reconstitution de l’offre ANRU et hors résidences sociales, foyers-logements et résidences étudiantes.</footnote>
certaines régions de l'Est de la France, etc. Qu'est-ce qui me fait dire ça ?
Aujourd'hui, j'ai très peu de vacance, de vacance commerciale je veux dire. (...)
Quand on regarde le PLH de la région havraise, on dit bien que c'est plutôt dans
le parc privé qu'est la vacance. Donc ce n'est pas un marché détendu au sens où
on ne trouverait plus de clients pour des logements et ce n'est pas un marché
détendu au sens où il faudrait arrêter de construire. (...) Il n'y a pas besoin de
production de masse et de plus en plus sur ces marchés-là.

L'argument consistant à dire, j'ai quelques immeubles pourris dans lesquels
personne ne veut venir et du coup, il ne faut pas construire de neuf, ça c'est un
argument qui est ... c'est quasiment la mise en caserne des pauvres, consistant à
dire « les pauvres, ils n'ont qu'à aller dans les immeubles pourris et quand ils
seront pleins on verra ce qu'on fait ». Et en plus, ça ne marche pas. Parce que le
marché est quand même assez détendu, malgré tout, pour permettre que, quoi
il arrive, les logements resteront vides<fnref n="373" />. »

La nécessité de produire une offre neuve, même lorsqu'elle génère de la vacance dans le parc existant est défendue, au nom des missions d'intérêt général du logement social. Il s'agit de garantir à chaque locataire l'accès à un logement confortable, bien que ce rôle soit diversement exercé par les bailleurs. Néanmoins, les dirigeants partagent le constat d'un marché sur lequel il n'est plus envisageable de construire massivement des logements sociaux.

Le maintien d'une production neuve importante s'inscrit dans une stratégie de développement de l'ESH Logéo Seine Estuaire. Celle-ci répond aux orientations fixées par l'actionnaire principal Action Logement qui augmente les objectifs de construction pour l'ESH<fnref n="374" />. Augmenter le patrimoine géré s'inscrit aussi à plus long terme dans la négociation des dernières fusions entre les ESH du groupe Action Logement. Cette ambition de développement est ainsi présentée par les acteurs locaux comme la conséquence fortuite d'enjeux de groupe. Selon un responsable de l'agence havraise d'Action Logement :

> « Il s'agit d'une politique volontariste, une course à l'échalote pour être au-dessus des 12 000 ou 15 000 logements. Pour Logéo Seine Estuaire c'est

<footnote n="373">³⁷³ Entretien avec l'équipe de direction de Logéo Seine Estuaire, réalisé le 31 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="374">³⁷⁴ Discussion avec l'équipe de direction de Logéo Seine Estuaire, réalisée le 28 mars 2019.</footnote>
L'ESH est en effet en concurrence avec IBS et Sodineuf, deux ESH d'actionnariat Action Logement. L'enjeu porte notamment sur les zones de développement qui seront attribuées aux ESH réunies, entre la façade Atlantique – de la baie de Somme à l'agglomération caennaise – et l'axe Seine.

Logéo Seine Estuaire mobilise principalement trois leviers pour poursuivre sa croissance dans l'agglomération havraise. D'une part, elle s'inscrit dans les projets d'urbanisme portés par les communes. Dans la ville du Havre, Logéo Seine Estuaire participe activement aux programmes de renouvellement urbain du PNRQAD à travers des opérations de démolition-reconstruction en centre ancien et des programmes d'acquisition-amélioration de logements. Il s'agit de projets complexes, réputés plus risqués et onéreux pour les bailleurs. En périphérie havraise et dans les quartiers Sud, elle développe également des programmes d'accession à la propriété avec sa filiale coopérative Logéo Promotion. D'autre part, Logéo Seine Estuaire cherche à rentabiliser davantage le foncier situé en dehors des quartiers politique de la ville. Il s'agit par exemple de la Cité des Fleurs du quartier Applemont qui compte 260 logements pavillonnaires construits dans les années 1950 (Santana Bucio, 2018, p. 366-369). Le bailleur propose un programme de démolition-réhabilitation-reconstruction qui prévoit une densification du quartier avec 300 logements supplémentaires construits<fnref n="376" />, c'est-à-dire 27% de l'objectif de production neuve des six années retenu dans le PLH de la CODAH. Enfin, Logéo Seine Estuaire achète des logements en VEFA au gré des propositions des promoteurs.

## Construire au Havre et négocier la possibilité de construire ailleurs

L'OPH intercommunal Alcéane, bien qu'il affirme dans les travaux préparatoires à son plan stratégique de patrimoine (PSP) en 2018 le même souhait d'accroissement de son patrimoine que Logéo Seine Estuaire, se développe de façon beaucoup plus limitée. Renouer avec la production neuve correspond à un changement important pour cet OPH qui a très peu construit depuis la fin des années 1980. La reprise de la construction s'opère dans les années 2000 pour reconstituer le patrimoine démoli dans le cadre des programmes nationaux de rénovation urbaine. Alors qu'il possède 40% du parc locatif social de l'aire urbaine, l'OPH

<footnote n="375">³⁷⁵ Entretien avec l'équipe de direction d'Action Logement Services au Havre, réalisé le 30 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="376">³⁷⁶ Entretien avec l'équipe du service Habitat de la CODAH, réalisé le 16 octobre 2018.</footnote>
n'a produit que 16% de l'offre supplémentaire de logements familiaux entre 2008 et 2017. Les derniers programmes de reconstruction de l'ANRU ont été livrés en 2017 et les équipes dirigeantes souhaitent engager une nouvelle politique : « Maintenant on est rentré dans une seconde phase où on continue de construire mais on ne démolit plus ou alors à la marge. L'objectif, c'est bien d'avoir un accroissement net de notre patrimoine »<fnref n="377" />. Malgré ces orientations récentes, Alcéane n'a participé à qu'à 27% de la production neuve dans l'agglomération havraise entre 2015 et 2017.

Le développement est présenté comme nécessaire pour assurer la pérennité de l'organisation, notamment dans un contexte de marché détendu où Alcéane connaît le taux de vacance le plus élevé des organismes HLM de l'agglomération : 7,7 % de son patrimoine est vacant en 2017³⁷⁸. Les équipes souhaitent se développer dans l'agglomération havraise mais aussi au-delà. Elles négocient auprès du conseil d'administration la possibilité de se développer en dehors des limites géographiques de l'institution de rattachement. Le rattachement de l'OPH à l'intercommunalité en 2015 avait déjà ouvert de nouvelles possibilités de développement. Néanmoins, l'OPH vise un développement dépassant les limites futures de l'intercommunalité Havre Seine Métropole pour construire d'Yport à Cabourg (cf. Figure 8-2). Pour l'équipe de direction<fnref n="379" />, il s'agit de rééquilibrer le patrimoine en investissant des zones considérées comme plus attractives à long terme :

> « [La vacance c'est] normal parce que 89% de notre patrimoine est sur Le Havre. Et 70% de ces 89% se trouvent sur les plateaux donc sur les territoires les moins attractifs du Havre. CQFD. Et c'est pour ça que notre stratégie c'est de sortir du Havre. Ça y est, nous allons réceptionner les premiers logements à Deauville. (...) C'est vrai que notre territoire de jeu doit s'étendre et on doit aller là où les territoires sont prospères en matière d'implantation de logements sociaux pour pouvoir rééquilibrer nos logements et avoir moins de logements sur Le Havre. »

L'équipe de direction revendique ainsi un développement dans les limites du pôle métropolitain, par anticipation des regroupements à venir. Depuis 2016, une centaine de logements sont en cours d'acquisition au sud de la Seine.

<footnote n="377">³⁷⁷ Entretien avec le service maîtrise d'ouvrage d'Alcéane, le 22 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="378">³⁷⁸ RPLS, 2017.</footnote>

<footnote n="379">³⁷⁹ Entretien avec l'équipe de direction de la CODAH, réalisé le 27 novembre 2018.</footnote>
<figure><img src="image_60.png" /><figcaption>Figure 8-2 : Redéploiement d'Alcéane, bailleur historique du Havre</figcaption></figure>

Source : Réalisation personnelle d'après entretiens et RPLS 2017

### 1.2.4. Gérer l'existant, se développer ailleurs

Parmi « ceux qui restent », deux organismes HLM poursuivent des stratégies de développement différentes en assurant l'entretien et l'amélioration du patrimoine existant mais en réservant la production neuve à d'autres territoires. Il s'agit de l'ESH Immobilière Basse Seine (IBS) et l'OPH départemental Habitat 76. Ces deux organismes HLM demeurent
des bailleurs importants de l'agglomération, propriétaires de 19% (Habitat 76) et 12% (Immobilière Basse Seine) du parc social. Ils ont participé aux programmes de rénovation urbaine du PNRU et occasionnellement au PNRQAD. Ils sont également associés aux programmes de réhabilitation financés directement par la CODAH. Néanmoins, ces bailleurs ne cherchent plus à se développer dans l'agglomération.

Les équipes dirigeantes mettent en avant le contexte de déclin démographique et de détente des marchés pour justifier un arrêt du développement au Havre. Il ne s'agit pas pour autant d'un rejet de la production neuve dont les effets sembleraient, aux yeux de ces acteurs, davantage préjudiciables pour le parc locatif privé ou le bailleur de l'agglomération Alcéane :

> « Nous avons été le premier opérateur à demander l'arrêt de la production sur Le Havre. Bien sûr, pas l'arrêt complet, ce serait une énorme bêtise. On a besoin de logement locatif social de qualité en centre-ville. En fait, les conséquences négatives de cette forte production, elles sont surtout pour le parc locatif privé. C'est lui qui prend l'augmentation de la vacance. Dans une ville, ça se voit, les volets fermés, les vitres sales, etc.<fnref n="380" />

> Bizarrement, alors que vous avez cité les problèmes de peuplement, démographique, d'économie, etc. bizarrement aussi parce qu'il y a une très forte densité de logements sociaux sur le territoire, nous sommes [au Havre] le territoire qui a le moins de vacants. (...) Les soucis majeurs sont là-bas [Elbeuf, Cléon], la banlieue de Rouen et puis les territoires ruraux. Donc, le territoire du Havre, on tire plutôt bien notre épingle du jeu par rapport au reste d'Habitat 76. Et puis, ce n'est pas pour être méchant mais on tire beaucoup mieux notre épingle du jeu qu'Alcéane. Si j'ai bien compris, Alcéane c'est beaucoup, beaucoup plus que ça<fnref n="381" />. »

Les deux organismes HLM mettent aussi en évidence d'autres enjeux organisationnels qui font que le développement au Havre n'est plus une priorité. Pour l'office départemental Habitat 76, l'arrêt de la prospection au Havre s'inscrit ainsi dans un contexte général de réduction des investissements après une décennie de très forte construction. Dans ce contexte, Le Havre n'est plus une priorité face aux orientations données par le département de développer le logement social en milieu rural et de répondre aux besoins de renouvellement du parc social de la métropole de Rouen. Pour IBS, les possibilités de se développer au Havre

<footnote n="380">³⁸⁰ D'après l'équipe de direction de l'Immobilière Basse Seine, entretien réalisé le 10 janvier 2019.</footnote>

<footnote n="381">³⁸¹ Entretien réalisé avec les responsables de l'agence havraise d'Habitat 76, le 17 octobre 2018.</footnote>
sont estimées insuffisantes au regard des ambitions de développement. En moyenne, IBS produit 150 logements supplémentaires par an. Depuis 2018, ces objectifs de développement ont même été renforcés avec un objectif de 220 logements annuels sous l'impulsion de ses deux actionnaires principaux, le groupe 3F et le groupe Action Logement Immobilier ces objectifs de développement ont même été renforcés avec un objectif de 220 logements annuels. L'ESH concentre plutôt ses investissements (construction neuve et rachat de patrimoine) dans les agglomérations de Rouen, Caen et plus largement le Calvados, considéré comme un marché plus dynamique.

Depuis la fin du PNRU au tournant des années 2000, ces organismes HLM ont réduit leur rythme de production (Tableau 8-2). Depuis 2013, Immobilière Basse Seine ne construit plus dans l'agglomération et elle revendique publiquement cette position depuis 2015. Habitat 76 ne prospecte plus au Havre mais peut participer à des opérations de production selon les opportunités. Cet organisme demeure ainsi un opérateur spécialisé dans la construction de résidences étudiantes qu'il entreprend en partenariat avec le CROUS. 476 logements étudiants ont ainsi été livrés depuis 2008³⁸².

L'OPH Sarthe Habitat, implanté dans l'agglomération d'Alençon, suit une stratégie similaire à celle de l'Habitat 76. Cet OPH dispose d'environ 200 logements dans la partie sarthoise de l'aire urbaine d'Alençon. Ce territoire ne fait pas partie des zones de développement identifiées par l'organisme HLM qui construit principalement dans l'agglomération du Mans<fnref n="383" />. Cependant, il peut produire de petites opérations de logements au gré des sollicitations des maires.

### 1.3. « ceux qui arrivent » : s'implanter en marché décroissant

Ce troisième type correspond à l'implantation d'organismes HLM dans des villes en décroissance urbaine au service d'un objectif de croissance forte du patrimoine. Deux organismes HLM parmi ceux enquêtés ont développé ce type d'action et exclusivement dans l'agglomération havraise : l'ESH Sodineuf et l'ESH Logirep.

L'ESH Sodineuf s'est développée depuis le début du XXème siècle au Nord de la Seine-Maritime à Dieppe puis à Neufchâtel-en-Bray (cf. Figure 8-3). Elle est détenue à 51,3% par Action Logement Immobilier et à 48,5% par la Caisse d'épargne de Normandie qui dispose d'une minorité de blocage. Sodineuf a poursuivi dans les années 2010 un

<footnote n="382">³⁸² SISAL, 2018.</footnote>

<footnote n="383">³⁸³ ANCOLS, 2018, *Rapport de contrôle n°2018-011*, p.29.</footnote>
développement très important. Entre 2014 et 2017, son patrimoine a progressé d'environ 2% par an<fnref n="384" />. Elle développe de nombreux programmes en pays diepois mais aussi, depuis les années 2010, dans l'agglomération havraise et sur le littoral de la Somme.

La direction de l'équipe Sodineuf met en avant trois raisons pour justifier ce choix de développement en marché détendu. Tout d'abord, l'ESH porte une stratégie de croissance patrimoniale qu'elle ne peut réaliser sur son territoire d'implantation historique. Elle constitue déjà le bailleur principal de l'agglomération dieppoise et ses environs et ne dispose donc pas de possibilités de croissance externe par l'achat du patrimoine d'un autre bailleur. Elle ne souhaite pas non plus construire des logements supplémentaires au risque d'augmenter la vacance dans son parc. A l'inverse, au Havre, l'ESH Sodineuf peut développer son offre de logements sans affecter l'occupation de son parc, comme l'explique un responsable du développement commercial<fnref n="385" /> :

> « L'agglomération de Dieppe et du pays de Bray, ce sont des territoires à très très faible demande en logements. Ce sont des territoires en situation de perte démographique, de pertes d'emplois qui font qu'aujourd'hui peu de ménages arrivent. Ça n'apporte pas de développement. (...) Aujourd'hui, si on faisait des études de marché à chaque fois qu'un élu nous demande un projet, on ne construirait jamais. (...) La situation au Havre est différente. Il y a énormément de demandeurs et aussi beaucoup d'offre.

> Question - Mais, vous êtes d'accord avec le diagnostic posé par le PLH de l'agglomération havraise ? La demande en logements sociaux semble pourvue et d'ailleurs ici aussi, 50% des demandes sont des demandes de mutation ?

> Oui, c'est sûr. Vous allez me dire que c'est égoïste mais comme nous n'avons que 182 logements et surtout du neuf, nous nous ne sommes pas concernés [par la vacance]. On n'a pas de soucis à louer. »

Ensuite, le choix de s'implanter au Havre s'inscrivait aussi dans un projet de fusion à plus long terme avec une ESH implantée dans la banlieue rouennaise. En vue d'une stratégie commune de développement, Sodineuf ne s'est pas implantée à Rouen et s'est concentrée sur le littoral<fnref n="386" />. Enfin, le développement à venir est aussi présenté comme nécessaire à la

<footnote n="384">³⁸⁴ Ibid., p. 15.</footnote>

<footnote n="385">³⁸⁵ Entretien avec un responsable du développement commercial de Sodineuf, réalisé le 2 mai 2019.</footnote>

<footnote n="386">³⁸⁶ Depuis, le projet a été abandonné au profit d'une fusion avec l'ESH Immobilière Basse Seine, ce qui nécessite de redéfinir la stratégie de développement de Sodineuf au Havre.</footnote>
rentabilisation de la gestion du patrimoine existant. Un nombre plus important de logements permettrait d'optimiser les coûts de gestion.

<figure><img src="image_61.png" /><figcaption>Figure 8-3 : Localisation du patrimoine de Sodineuf en 2016</figcaption></figure>

Source : PSP Sodineuf 2016-2022 d'après ANCOLS, 2019

L'implantation de l'ESH Logirep dans l'agglomération havraise s'inscrit également dans une perspective de très forte croissance du patrimoine. L'ESH Logirep dispose de la majeure partie de ses 35 000 logements en région parisienne. Elle constitue une filiale du groupe Polylogis dont les principaux actionnaires sont la coopérative européenne Logement, habitat, études et développement coopératif, la société d'économie mixte Adoma et un regroupement du Crédit Mutuel et du Crédit Coopératif. En accord avec les orientations du groupe Polygis qui vise une taille critique de 100 000 logements, Logirep s'est engagée depuis le milieu des années 2000 dans une stratégie de très forte croissance par un développement dans la métropole du Grand Paris ainsi que dans les agglomérations de Rouen
et du Havre<fnref n="387" />. Son développement au Havre paraît néanmoins à l'arrêt, avec aucun nouveau projet n'ayant été annoncé depuis 2014.

Ces deux ESH s'implantent dans ces territoires en mobilisant plusieurs moyens d'acquisition de patrimoine : rachat de patrimoine HLM dans le cadre de vente inter-bailleurs mais aussi par la production d'une offre nouvelle de logements sociaux. L'accès au marché immobilier havrais semble solliciter de la part des organismes HLM les mêmes capacités que celles mobilisées pour l'accès aux droits à construire dans les agglomérations plus dynamiques. On retrouve ainsi la même valorisation des caractéristiques décrites par M. Gimat comme déterminantes pour obtenir des opérations de construction neuve dans des marchés locaux de l'habitat concurrentiels de l'agglomération bordelaise et du sud de la région parisienne : capacités à investir des fonds propres, savoir-faire particuliers (Gimat, 2017, p. 476-478). Il peut s'agir d'une offre à destination des publics spécifiques³⁸⁸. Logirep a ainsi réalisé l'unique opération de logements en usufruit locatif social du Havre, dans le cadre d'un partenariat déjà expérimenté en région parisienne avec la filiale de Nexity Perl spécialisée dans l'usufruit locatif social. Sodineuf a développé une résidence pour jeunes salariés et prévoit la commercialisation de logements pour seniors. Ces deux bailleurs ont aussi participé à des programmes multifonctionnels portés par la ville du Havre auxquels les bailleurs historiques ne souhaitaient pas participer. Ces bailleurs sont reconnus par la ville pour leur capacité à faire émerger ces programmes complexes, comme le résume un responsable du service aménagement de la ville du Havre<fnref n="389" /> :

> « Pour la complexité ... on a fait appel à Sodineuf. On est allé vers [les bailleurs] pour une maison médicale avec des logements sociaux et bien c'est Sodineuf qui a répondu. C'était ceux qui avaient le plus envie car ce n'est pas un cadeau. C'est dans les quartiers Suds. Les médecins se savent en position de force sur le territoire et peu nombreux. »

<footnote n="387">³⁸⁷ ANCOLS, 2016, *Rapport n° 2015-179 Société Anonyme d'HLM Logirep, Groupe Polylogis*, p. 19.
388 Plus particulièrement, la production de logements sociaux pour personnes âgées fait l'objet d'une forte spécialisation avec le développement de filiales dédiées au sein de groupes nationaux. La filiale Logirys du groupe Polylogis a assuré la réhabilitation de quatre EHPAD de la commune du Havre au début des années 2010. De même, CDC Habitat Grand Ouest s'est aussi spécialisé dans le logement des personnes âgées et assure la transformation du foyer logement Aveline d'Alençon en résidence autonomie. Pour ces filiales, les villes en décroissance urbaine peuvent correspondre à des zones de développement. En raison du petit nombre de logements concernés, elles n'ont néanmoins pas fait l'objet d'enquête approfondie.</footnote>

<footnote n="389">³⁸⁹ D'après l'équipe de direction du service aménagement et maîtrise d'ouvrage de la ville du Havre, entretien réalisé le 23 octobre 2018.</footnote>
## 1.4. Reconsidérer le développement dans les villes en décroissance

L'examen de ces trois types de stratégies de développement a permis d'exposer comment les organismes HLM composent avec le contexte de décroissance urbaine pour se développer. En particulier, la typologie permet de démêler différentes adaptations aux évolutions sectorielles, bien que celles-ci semblent limiter dans tous les cas la capacité des organismes HLM à engager des politiques de développement alternatives à l'essor de la production neuve.

### Une injonction sectorielle redoublée par le contexte local : la persistance d'un intérêt à se développer

Ce passage en revue des stratégies des organismes HLM confirme que l'appréhension du contexte immobilier local - une faible demande en logements non pourvue et/ou un risque de vacance élevé – ne constitue pas une incitation suffisante à modérer le développement des organismes HLM dans les villes en décroissance urbaine. Elle entre en tension avec d'autres injonctions qui soutiennent la croissance patrimoniale, dans l'élaboration des stratégies de développement des organismes HLM : les mutations du secteur HLM qui incitent ceux-ci à accroître leur patrimoine ou les répercussions sur l'organisation d'une perte d'activité induite par la diminution du nombre de logements gérés.

L'injonction à être un opérateur de grande taille, propriétaire de plus d'une dizaine de milliers de logements se retrouve ainsi chez l'ensemble des organismes HLM. Elle prend toutefois des formes différenciées pour les organismes HLM implantés dans les villes en décroissance urbaine. L'injonction à être un opérateur de grande taille, propriétaire de plus d'une dizaine de milliers de logements se retrouve ainsi chez l'ensemble des organismes HLM. Pour les OPH enquêtés, la croissance assure l'autonomie en évitant une mise en groupe avec d'autres organismes HLM éloignés, ce qui constitue sans doute un effet imprévu de la mise en œuvre de la loi ELAN sur ces territoires. Cette quête d'autonomie est même soutenue par la collectivité locale de rattachement afin de garantir le maintien d'investissements sur son territoire. L'objectif de croissance entraîne ainsi des accords pour le rachat de patrimoine public en vue d'accroître le patrimoine géré (dans l'Orne par exemple) et l'accord des conseils d'administration pour que l'opérateur se développe hors de la collectivité de rattachement (Orne, agglomération havraise). L'accroissement du patrimoine prépare aussi la négociation des regroupements à venir. La gestion d'un patrimoine important constitue ainsi un atout qui est valorisé dans la négociation des conditions de regroupements entre opérateurs. Pour les
ESH déjà intégrées aux groupes d'envergure nationale comme Action Logement et CDC Habitat, l'injonction au développement du patrimoine est aussi relayée par le groupe. Les équipes dirigeantes décrivent une tendance à la centralisation des décisions d'investissement par le groupe au fur à mesure de sa constitution. Elles reçoivent ainsi par le groupe des objectifs de construction neuve élevés et jugés inadaptés au marché local. Une responsable d'une ESH Action Logement résume ainsi la situation :« C'est à se demander s'ils ont connaissance des réalités de terrain ou s'ils font une simple règle de trois en augmentant tous les objectifs de toutes les ESH »<fnref n="390" />. Pour les ESH filiales de la CDC Habitat, ces injonctions productivistes semblent plutôt accélérer le départ de ces territoires afin de remobiliser les capitaux vers le développement de logements dans des zones plus attractives.

Ces injonctions à la croissance patrimoniale se sont affirmées face aux pressions financières. La mise en place de la réforme dite de « réduction de loyer de solidarité » en 2018 a contribué à une baisse nette des revenus de l'ordre de 4,5% des rendements locatifs<fnref n="391" />. En conséquence, les organismes HLM ont dû réduire certains investissements. Ils ont fait porter ces économies prioritairement sur le parc existant avec des réhabilitations moins nombreuses, moins coûteuses et des dépenses d'entretiens réduites. Les objectifs de production neuve ont plutôt été maintenus, même s'il conviendrait de vérifier si, quelques années plus tard, les opérations prévues ont effectivement été réalisées.

A ces injonctions sectorielles s'ajoutent les difficultés d'une organisation à planifier le déclin de ses activités et de ses ressources. Ainsi, même les organismes HLM ornais qui posent le constat d'une offre excédentaire de logements sociaux ne s'engagent pas à une diminution de leur patrimoine mais à son maintien<fnref n="392" />. Dans les années 2000 et 2010, les organismes HLM ont pu conserver un développement sans augmentation de l'offre de logements sociaux, principalement par acquisition du parc social existant. Ce levier de développement s'épuise néanmoins avec l'achèvement du retrait de certains opérateurs nationaux et la disparition des plus petits opérateurs. Or, la diminution du nombre de logements gérés, à nombre de salariés constant, peut être assimilée à une perte de rentabilité qui se retrouve dans l'augmentation du poids des frais de fonctionnement sur les recettes. Les organismes HLM ont certes la possibilité de diminuer le nombre d'employés. Cependant, si les organismes ornais sont déjà engagés dans des démarches d'intégration du personnel issu des organismes HLM absorbés,

<footnote n="390">³⁹⁰ Discussion avec l'équipe de maîtrise d'ouvrage d'une EHS, agglomération havraise, réalisée le 28 mars 2019.</footnote>

<footnote n="391">³⁹¹ Cour des comptes, 2020, *Premiers constats tirés de la conception et de la mise en œuvre du dispositif de réduction de loyer de solidarité (RLS)*.</footnote>

<footnote n="392">³⁹² Au moins avant l'obligation du seuil de 12 000 logements pour éviter d'intégrer un groupe d'organismes HLM promulguée par la loi ELAN en 2017.</footnote>
ils ont privilégié une adaptation de l'organisation sur le long terme plutôt que des
licenciements. La réduction de personnel s'opère au gré des départs volontaires des salariés
(retraites, mutation professionnelle) alors non remplacés. Les organismes HLM ont aussi la
possibilité de développer de nouvelles activités, notamment la production d'équipements
d'intérêt public pour le compte des collectivités locales, mais ces nouvelles compétences
supposent des employés aux qualifications très spécifiques qui ne sont pas toujours présents
dans l'organisation. On retrouve aussi l'une des difficultés des institutions ancrées à quitter
un territoire en raison d'un rôle économique et social local qui dépasse largement leurs
activités propres. Ce rôle est revendiqué par les bailleurs sociaux ornais, comme l'explique
ce responsable de la maîtrise d'ouvrage<fnref n="393" /> à propos des effets de la réforme du loyer de
solidarité mise en place en 2017 qui diminue les capacités d'investissements des organismes
HLM :

« Je vais vous parler des conséquences sociales de ce que l'on fait. Sur un objectif de 30 millions [d'investissements] on va faire 15 à 20 millions d'interventions. C'est 15 à 20 millions de travaux qui sont dévolus à des entreprises. C'est 15 à 20 millions d'activités et donc derrière des matériaux, des fournisseurs, des entreprises, du personnel en activité sur le département. Réduire de 30 à 15 [nos investissements] c'est autant d'activités qu'il n'y aura plus. Aujourd'hui le bâtiment fait partie des activités qui fonctionnent encore à peu près (...). Ce qu'on investit dans la remise de logements fournit des salaires pour les artisans. (...) je n'ai pas les chiffres mais je suis sûr qu'on est le premier donneur d'ordre du département. Même si l'entreprise vient du département d'à côté, c'est pareil. On change les villes, on apporte de l'amélioration, on a un impact urbain mais on a un impact social extrêmement important. Je ne fais pas de politique du tout, ce n'est pas mon propos mais je suis sûr qu'il y a au moins 100 gars qui travaillent pour Orne Habitat en ce moment. »

Pour conclure, la construction neuve demeure ainsi un levier important des stratégies patrimoniales des organismes HLM implantés dans les villes en décroissance urbaine. Elle ne se limite pas à la restructuration du patrimoine à travers des reconstructions partielles à la suite de démolitions mais vise aussi à accompagner le développement de l'organisme HLM.
Deux alternatives ont toutefois pu être observées : le développement par acquisition de

<footnote n="393">³⁹³ Entretien avec un responsable de maîtrise d'ouvrage, Orne, le 11 février 2017.</footnote>
patrimoine existant, le développement par production neuve dans d'autres zones géographiques.

## Préciser les liens d'attachement : le poids de la gouvernance plutôt que du patrimoine

Ces incitations multiples à l'accroissement du patrimoine géré par les organismes HLM s'articulent à un ensemble de modes d'attachement au territoire qui amène à préciser les caractéristiques du bailleur comme institution ancrée. Tout d'abord, on observe des stratégies possibles de « désengagement » d'organismes HLM de certains territoires alors même que le système HLM restreint les possibilités de cession du foncier ou du logement hors du secteur HLM. La vente de patrimoine entre bailleurs permet d'organiser un départ en quelques années d'un territoire. Ces désengagements sont emblématiques d'ESH intégrées à des groupes nationaux de logement social dans lesquels la quête de rentabilité est exacerbée<fnref n="394" />. La vente s'intègre ainsi dans des stratégies de rééquilibrage du patrimoine où la cession du patrimoine finance le développement dans des zones plus dynamiques.

Parmi les organismes HLM qui se maintiennent dans ces territoires et y poursuivent leur développement, deux profils émergent. S'y retrouvent d'abord l'ensemble des bailleurs à gouvernance locale, c'est-à-dire avec des administrateurs issus des territoires en décroissance urbaine. Il peut s'agir d'une collectivité locale pour les OPH ou d'un pacte d'actionnaires où les acteurs locaux sont majoritaires pour l'ESH Sagim<fnref n="395" />. Ceux-ci ont tendance à maintenir leur patrimoine et adopter des politiques de développement modérées sur le territoire. Ces politiques s'appuient sur l'acquisition de patrimoine d'autres bailleurs et la négociation auprès de leur gouvernance d'un développement au-delà de leur territoire de rattachement. L'OPH départemental de Seine-Maritime peut aussi être inclus dans ce profil. Il s'agit d'un OPH à gouvernance départementale au sein duquel une diversité de territoires sont représentées. Cet OPH maintient le patrimoine situé dans l'agglomération havraise mais réserve le développement d'une offre neuve à d'autres territoires, en accord avec les orientations fixées par le département. Il s'agit à la fois d'intervenir dans des marchés détendus où le problème de vacance est beaucoup plus prégnant qu'au Havre à travers des

<footnote n="394">³⁹⁴ Le mouvement de regroupement impulsé par la loi ELAN témoigne cependant de logiques différentes selon ces groupes. Si les stratégies des ESH du groupe CDC Habitat observées ici privilégient le retrait des territoires, d'autres ESH du groupe Action Logement rechercheraient plutôt à s'implanter dans des villes en décroissance. Elles acquièrent notamment des participations dans les sociétés de coordination qui se créent avec des OPH à Saint-Dizier, Egletons ou en Meuse.</footnote>

<footnote n="395">³⁹⁵ Au contraire, l'échec de la mise en place d'un pacte d'actionnaires à dominante locale pour l'ESH Siloge et la confirmation du CIL Logéo comme actionnaire majoritaire en 2011 coïncide avec la reprise de la production neuve par l'ESH au Havre.</footnote>
programmes de réhabilitation, démolition et reconstitution partielle de l'offre. L'offre neuve est aussi mobilisée pour des opérations dans les centre-bourgs. Un deuxième profil se retrouve seulement dans l'agglomération havraise. Il s'agit d'ESH intégrées à des groupes nationaux, soit historiquement présentes dans ces villes, soit des ESH voisines qui cherchent à s'y implanter. Elles tirent parti de leur position dans un marché du logement concurrentiel pour produire une offre nouvelle de logements sociaux sans en subir les effets sur l'augmentation de la vacance. Elles visent un développement fort dans ces territoires, soutenus par des fonds propres importants et la valorisation de savoir-faire spécifiques.

Pour ces organismes HLM « ancrés », la configuration du marché immobilier local semble tout de même participer à la différenciation des stratégies de développement. Ainsi, les stratégies les plus proches d'un modèle de « décroissance planifiée » se retrouvent exclusivement dans l'Orne où les bailleurs parviennent plus ou moins se développer sans trop augmenter l'offre de logements sociaux dans les villes en décroissance. Ils pratiquent d'abord la croissance externe, par rachat du patrimoine d'autres bailleurs ou par la reprise de logements gérés par les collectivités locales. Ces bailleurs revendiquent aussi auprès des élus la possibilité de déterminer le volume de production neuve dans les villes en décroissance en fonction du volume de logements démolis. La configuration des acteurs locaux favorise ces stratégies avec des marchés qui n'attirent pas de nouveaux opérateurs, à l'exception du sud de l'agglomération alençonneaise en périphérie du Mans. C'est aussi dans le marché ornais que les effets d'une concurrence entre opérateurs sont les plus réciproques. En effet, les deux opérateurs ayant un parc assez similaire (cf. chapitre 7), toute production neuve contribue à accroître leur taux de vacance respectif. Inversement, au Havre la concurrence entre opérateurs est plus forte. Les opérateurs qui arrivent sur le territoire tirent bénéfice de leur mise sur le marché d'une offre nouvelle, qui renforce la dévalorisation et donc la vacance de la partie obsolète du parc, détenue par des opérateurs plus anciennement implantés.
## 2. Au quotidien : produire et gérer le logement social en contexte de décroissance urbaine

Pour les organismes HLM « qui restent » <fnref n="396" />, l'ensemble des activités de bailleur sont contraintes par le processus de décroissance urbaine dont l'accroissement du risque de vacance constitue l'une des manifestations centrales. La réduction, la gestion ou l'anticipation de taux de vacances élevés représentent des enjeux communs à l'ensemble des directions enquêtées, rassemblant ainsi les activités de maîtrise d'ouvrage et de gestion locative.

L'intensification de la lutte contre la vacance s'inscrit dans des dynamiques sectorielles communes à tous les organismes HLM. De nombreux travaux en font l'indice du renforcement d'une « rationalité gestionnaire » au sein de l'organisation (C. Bourgeois, 1998), c'est-à-dire de la priorisation de la recherche de rentabilité économique et d'efficacité parmi la diversité des objectifs poursuivis par l'organisation (Craipeau et Metzger, 2007). Limiter le nombre de logements vacants, les impayés mais aussi la perte d'attractivité du patrimoine vis-à-vis des ménages considérés comme les plus stables ou les plus solvables est une stratégie de plus en plus intégrée à l'exercice d'attribution des logements. La poursuite de ces objectifs s'oppose alors de plus en plus fortement à la poursuite de missions sociales de l'organisation comme l'égalité d'accès au logement social ou la recherche de mixité sociale (M. Bourgeois, 2017 ; Le Bon - Vuylsteke, 2019 ; Sala Pala, 2005).

Mon enquête montre toutefois que la lutte contre la vacance constitue un enjeu hégémonique <fnref n="397" /> pour les organismes HLM implantés dans les villes en décroissance urbaine. Maîtriser la vacance mobilise l'ensemble des services de l'organisation. Ceux-ci y consacrent des ressources financières et techniques de plus en plus importantes. Ces modalités de gestion ne sont pas seulement internes mais tendent aussi à impliquer les collectivités locales et les acteurs associatifs, transférant ainsi une partie du risque de vacance à des tiers.

<footnote n="396">³⁹⁶ Je mobilise plus précisément les entretiens réalisés auprès des services de gestion locative de cinq bailleurs affectés par une vacance structurelle ou un risque de vacance important : Alcéane, Immobilière Basse Seine et Habitat 76 au Havre, Orne Habitat et Logim dans l'Orne.</footnote>

<footnote n="397">³⁹⁷ A l'inverse, la lutte contre les impayés, qui constitue aussi un des enjeux d'une rationalisation de la gestion (Bourgeois, 2017), n'apparaît pas comme un problème spécifique à leurs territoires. Le non-paiement d'un loyer relèverait davantage d'un défaut d'organisation des services de gestion locative que des faibles ressources des ménages. A travers différentes procédures (relances systématiques, collaboration avec les services sociaux, priorité de mutation, etc.), les services de gestion locative contrôlent les impayés. Parmi les offices publics de l'habitat, ceux qui sont les plus implantés dans les villes en décroissance urbaine n'ont pas d'impayés significativement supérieurs à la moyenne.</footnote>
Observer les modalités de lutte contre la vacance permet aussi d'aborder une plus grande diversité de préoccupations des organismes HLM en contexte de décroissance. Ces changements soulignent la perte de rentabilité économique mais aussi la remise en cause de l'utilité sociale des missions historiques assignées aux bailleurs : la production de logements abordables, l'amélioration des conditions de logement, non seulement des ménages qui ne trouvent pas à se loger sur le marché privé mais aussi des ménages issus des classes moyennes. Deux changements majeurs sont ainsi observés dans ce contexte. D'une part, les organismes HLM cherchent à diversifier leurs activités et les publics logés. D'autre part, la concurrence entre organismes HLM pour loger les demandeurs est intégrée par les équipes. Celles-ci adoptent des pratiques issues de l'immobilier privé visant à se faire connaître, se différencier des autres opérateurs et fidéliser les ménages.

La gestion de la vacance et son anticipation transforme ainsi l'ensemble des activités des organismes HLM. Les pratiques évoluent, à la fois dans les services de maîtrise d'ouvrage (2.1.) et ceux de gestion locative (2.2.).

## 2.1. Agir sur le patrimoine existant

Les stratégies de développement exposées auparavant montrent comment l'offre nouvelle est programmée pour anticiper le risque de vacance. A travers la redéfinition des zones de développement et des types de logements construits, les bailleurs cherchent à produire des logements conformes aux besoins estimés des ménages dans les décennies à venir. La gestion du patrimoine existant vise aussi à limiter la vacance à travers deux moyens principaux : l'adaptation du parc existant aux attentes identifiées des ménages (2.1.1.) et la suppression définitive des logements (2.1.2.).

### 2.1.1. Améliorer le patrimoine existant

Les bailleurs sociaux expliquent la vacance dans leur patrimoine à la fois par les dynamiques démographiques et économiques des territoires et par l'inadaptation du patrimoine aux demandes actuelles de logement des ménages (cf. chapitre 4) dans un contexte de marché détendu (cf. chapitre 7). L'inadaptation est multiple, correspondant à la fois aux formes urbaines, à la localisation, à la typologie ou à la distribution des espaces du logement. Les services de maîtrise d'ouvrage et d'entretien cherchent alors à adapter le patrimoine existant aux attentes contemporaines des ménages pour favoriser sa relocation. Ils conduisent des stratégies d'amélioration du parc à travers trois types de démarches : l'amélioration de
l'entretien courant des logements, la programmation de réhabilitations et des interventions relevant de l'amélioration du cadre de vie par des pratiques de gestion urbaine.

Les bailleurs sociaux font du budget de remise en état des logements entre deux locations le premier levier patrimonial de lutte contre la vacance. Ce budget permet d'assurer le bon état d'un logement avant sa remise en location à travers de menues réparations mais aussi des travaux d'embellissement (réfection des peintures par exemple). Il comprend souvent une part variable destinée à aménager le logement selon les attentes du locataire par des petits travaux (changement de peinture, ajout de prises électriques, etc.). Chez certains bailleurs, la réalisation de ces travaux par le locataire fait partie intégrante du processus, permettant aussi de réduire les coûts d'entretien :

> « On va dire au locataire : on vous fait le don de la peinture ou de la tapisserie, une pièce ce n'est pas compliqué, on vous laisse 15 jours [de gratuité]. Après, s'il y a plus, on peut aller maximum jusqu'à 2 mois de gratuité. Ce n'est quand même pas rien pour le locataire, en plus il met ça à son goût et n'est pas quittancé pendant 2 mois. Nous c'est bien pour nous parce que comme il a transpiré un peu, il respecte un peu plus. C'est bien aussi en termes de budget car ça permet de faire quelques petites économies qui ne sont pas neutres<fnref n="398" />. »

Plus globalement, les bailleurs expliquent augmenter les dépenses d'entretien courant pour améliorer l'état des logements et des parties communes.

Les bailleurs sociaux mènent aussi des programmes de réhabilitation pour remettre aux normes du marché l'offre existante. Cela se traduit principalement par des travaux de mise en conformité avec les normes « personnes à mobilité réduite » et par la réhabilitation énergétique des logements. Néanmoins, la réhabilitation est parfois estimée comme trop coûteuse ou incertaine pour remettre durablement un logement sur le marché de la location :

> « Quand on réhabilite, à moins de restructurer complètement, on sera toujours en décalage avec les besoins des habitants. Il faut transformer les typologies et la distribution des espaces, ce que nous permet de faire la production neuve. Aujourd'hui un T3 on est plutôt entre 58 et 62 m² et là on répond aux besoins. (...) A quoi ça sert aujourd'hui de ne faire que de réhabiliter des T5 ? Il n'y a pas de demande.<fnref n="399" />. »

<footnote n="398">³⁹⁸ Entretien avec un responsable de la gestion locative, Orne, le 4 juillet 2018.</footnote>

<footnote n="399">³⁹⁹ Entretien avec un responsable de la maîtrise d'ouvrage, agglomération Havraise, le 22 octobre 2018.</footnote>