Encadré 3-3 : La décroissance urbaine dans les publications de l'Union sociale
pour l'habitat des années 1980

Les informations sur le traitement de la décroissance urbaine par le mouvement HLM dans les années 1980 ont été recherchées dans la revue professionnelle *Actualités HLM* publiée par l'Union sociale pour l'habitat (alors Union sociale des HLM) depuis 1948. Conçue comme un outil de communication au service du mouvement HLM, cette revue est diffusée auprès des organismes HLM, des élus et des institutions nationales en charge du logement. Chaque année, un numéro spécial est consacré au congrès de l'USH. Il comprend les résolutions adoptées, des extraits des principaux discours des dirigeants de l'USH et des ministres invités et des comptes-rendus des ateliers de travail. Le dépouillement exhaustif de ces numéros spéciaux a permis d'identifier les préoccupations affichées par l'Union dans ses congrès et leur mise en récit.

Pour les années 1985 et 1986 où les difficultés des organismes HLM des territoires marqués par la désindustrialisation sont directement mentionnées dans les débats des congrès HLM, j'ai aussi dépouillé des numéros de la revue mensuelle H. Également éditée par l'USH, cette revue présente des reportages plus approfondis sur les initiatives des organismes HLM et de l'USH.

Le mouvement HLM ne mobilise pas le terme de décroissance urbaine dans ses publications des années 1980, ni des termes relatifs à la tension du marché comme ceux de zones ou territoires détendus qui apparaissent plutôt à partir des années 2000. Pour identifier les discours relatifs à la décroissance urbaine, j'ai recherché les références aux lieux emblématiques du déclin urbain dans les années 1980 : bassins industriels affectés par les pertes d'emplois dans des secteurs d'activité en crise à l'échelle nationale (sidérurgie, mine, textile, automobile, chantier naval, etc.). Ce sont aussi les références aux différentes dimensions de la décroissance urbaine – économique, démographique, sociale – qui ont été scrutées à travers la recherche de mentions de processus localisés et cumulatifs de pertes d'emplois, de population ou de précarisation des ménages. Enfin, les différents effets des situations de crises économiques et sociales durables d'un territoire sur le parc HLM, mis en évidence dans les études de cas sur les bassins sidérurgiques du Nord et de Lorraine et à Sochaux-Montbéliard, ont également été recherchés : concurrence entre bailleurs, hausse continue de la vacance locative, inefficacité des programmes de réhabilitation des années 1970.

Dans les années 1980, la remise en cause du monopole des organismes HLM sur le logement des classes populaires concentre ainsi l'attention des fédérations HLM (Demoulin, 2014 ; Steinmetz, 2013 ; Zittoun, 2001). La décroissance urbaine apparaît comme un problème secondaire dont la médiatisation est peu cohérente avec celle d'une défense du modèle HLM. Elle met en évidence des territoires où la pérennité même du parc social peut être interrogée (2.1. L'analyse des discours des dirigeants des fédérations HLM à l'époque montre comment les difficultés identifiées par les acteurs locaux perdent de leur spécificité sur plan national et apparaissent plutôt comme une illustration particulière de la crise des grands ensembles. Cette reformulation du problème en des termes non spécifiques permet à la fois de fournir des instruments d'action pour une gestion locale de la décroissance urbaine mais participe aussi à la condamnation de certaines solutions incompatibles avec le référentiel national, notamment le recours à la démolition (2.2.).
## 2.1. Agenda des fédérations HLM : négocier la remise en cause du secteur HLM

La réforme des politiques du logement des années 1970 entraîne d'importantes transformations pour le secteur HLM qui fait face à une diminution des aides à la pierre et à une redéfinition de ses missions. Les difficultés des organismes HLM en contexte de décroissance urbaine peuvent alors apparaître comme un problème secondaire qui se mobilisent pour justifier du maintien d'un secteur de logement public dans un contexte de libéralisation de nombreux secteurs économiques réglementés par l'État au cours des années 1980.

### 2.1.1. Modernisation, crise des grands ensembles et difficultés financières

Depuis le milieu des années 1970, le secteur HLM connaît d'importantes transformations qui apparaissent pour les dirigeants HLM comme autant de remises en cause du rôle historique des organismes HLM et de leur capacité à s'y adapter. Il ne s'agit pas de décrire l'ensemble de ces transformations, qui ont déjà fait l'objet d'analyses approfondies (Demoulin, 2014 ; Gimat, 2017 ; Steinmetz, 2013 ; Zittoun, 2001) mais plutôt de restituer l'appréhension de la décroissance urbaine par rapport aux principaux enjeux des politiques du logement de l'époque.

L'évolution est tout d'abord financière avec la diminution des aides à la production des logements sociaux décidée en 1977. C'est la poursuite d'un objectif de long terme des politiques publiques qui a visé à structurer un marché du logement après-guerre. Après une période de forte intervention publique, l'Etat se retire pour laisser davantage de place à une régulation de la production de logements par les mécanismes marchands d'ajustements de l'offre et de la demande (Coing et Topalov, 1995). Ce retrait se justifie également par le contexte de crise économique mondiale et la volonté de l'Etat de rediriger ses moyens financiers vers la politique industrielle pour adapter l'économie en crise (Butler et Noisette, 1983 ; Lefebvre et al., 1992, p. 40). Ce retrait de l'aide à la production de logements s'appuie sur une redéfinition des missions des organismes HLM. Les organismes HLM sont incités à concentrer leurs moyens sur la gestion du parc existant et plus largement le cadre de vie des ménages logés. C'est aussi la cible des ménages logés qui est redéfinie. Alors que le logement social s'orientait après-guerre vers le logement des travailleurs et de leurs familles, les organismes HLM sont incités à privilégier le logement des ménages les plus modestes.

Ces transformations des politiques du logement s'appuient sur une critique des organismes HLM et de leur capacité à assurer les missions d'intérêt général qui leur sont confiées. D'une
part, dans le cadre du retour vers le marché du secteur du logement amorcé par le retrait de l'Etat, le maintien d'un statut particulier des organismes HLM, qui justifie un régime financier, réglementaire et fiscal différent des entreprises privées, fait débat. En 1979, la commission Valls, en charge d'alimenter la réflexion sur « l'avenir et le rôle des H.L.M. » à la suite de la réforme des aides au logement de 1977 remet ainsi en cause le statut spécifique des organismes HLM. Il s'agit d'accélérer l'ouverture du marché du logement en accordant les aides au logement en fonction des actions entreprises, indépendamment du statut de l'organisation impliquée. D'autre part, la capacité des organismes HLM à assurer les missions d'intérêt général qui leurs sont confiées est remise en cause par les rapports évaluatifs de la politique du logement. Ainsi, le rapport Eveno-Mora de 1975 sur l'amélioration de l'habitat, souligne la responsabilité du secteur HLM dans l'obsolescence du parc HLM, accélérée par des procédés constructifs privilégiant la quantité à la qualité et un entretien insuffisant du parc. Les critiques portent également sur l'exclusion des ménages les plus défavorisés du parc HLM. Les logements sont davantage occupés par des ménages de classes moyennes qui pourraient trouver à se loger dans le parc privé de bonne qualité.

L'arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 et la mise en place de la Politique de la Ville dissipent le risque d'une libéralisation complète du secteur HLM. Cependant, cette tendance se poursuit tout au long des années 1980 où de nombreux secteurs économiques réglementés sont progressivement libéralisés (Steinmetz, 2013, p. 344). Plus généralement, ces critiques du secteur HLM constituent l'arrière-plan des débats sur les politiques du logement des années 1980. Elles s'inscrivent dans un débat récurrent sur le rôle du logement social dans une économie libérale qui oppose les défenseurs d'une conception « universaliste » du logement social aux promoteurs d'une conception « libérale » (Zittoun, 2001). Elles participent aussi de la construction d'une image d'incompétence des organismes HLM qui préoccupent les dirigeants HLM et qu'ils s'attachent à défaire tout au long des années 1980 (Demoulin, 2014, p. 64-66).

A travers l'analyse des discours des dirigeants du secteur HLM à l'occasion des congrès annuels de l'USH, Jeanne Demoulin montre comment la nécessité de justifier l'utilité des organismes imprègne les positions publiques des fédérations HLM au cours des années 1980 (Demoulin, 2014, p. 60). Celles-ci mettent en avant la nécessité de s'adapter au nouveau cadre des politiques du logement et promeuvent de nouvelles manières de fonctionner auprès de leurs adhérents. La mise en avant de la capacité du mouvement HLM à se moderniser participe d'une justification de l'efficacité économique et de l'utilité sociale des organismes
HLM. Elles encouragent ainsi leurs adhérents à « faire preuve de leur utilité sociale »<fnref n="97" /> et font de l'efficacité économique « une condition nécessaire au caractère social d'une politique de l'habitat »<fnref n="98" />. Ces préconisations s'accompagnent d'un travail de communication pour changer les représentations collectives sur le logement social. Il s'agit de mettre en avant la qualité de vie offerte par le logement social et les capacités d'innovations des organismes HLM.

Avec la nécessaire modernisation du secteur HLM, deux sujets occupent l'agenda des fédérations HLM dans les années 1980 : la crise des grands ensembles (Tellier, 2007) et la dégradation des capacités financières des organismes HLM (Gimat, 2017). Ces problèmes déjà prégnants au cours des années 1970 sont accentués sous les effets conjugués des crises économiques et des premiers effets des réformes des politiques du logement.

### 2.1.2. Décroissance urbaine : une reconnaissance limitée des difficultés des organismes HLM dans les « bassins d'emplois touchés par la crise »<fnref n="99" />

Par comparaison avec ces différents thèmes omniprésents, les références à l'enjeu de décroissance urbaine sont discrètes et indirectes dans les discours publics des dirigeants de l'USH. Le recensement des catégories spatiales mobilisées par les dirigeants de l'USH au cours des congrès HLM entre 1979 et 1992 fait ainsi apparaître deux figures récurrentes : les quartiers d'habitat social des grandes agglomérations tout au long de la période et l'Outre-Mer à la suite des premières lois sur la décentralisation (cf. Figure 3-5). Pour ces territoires, les fédérations nationales demandent l'adaptation des politiques du logement et notamment le renforcement des aides financières de l'Etat. A l'inverse, les territoires en décroissance urbaine n'apparaissent pas comme une catégorie spatiale singulière dont la spécificité légitimerait la revendication de moyens spécifiques auprès de l'Etat. Leur spécificité est toutefois décrite sous l'angle des territoires connaissant d'importantes difficultés économiques en 1985 et 1986. A ces congrès, l'obtention d'aides publiques pour accompagner les familles de ces territoires et les organismes HLM qui les logent figure parmi les résolutions annuelles prises par l'USH. Ces résolutions concernent les sujets définis comme prioritaires pour les adhérents au terme du congrès annuel de l'USH. La fédération s'engage à les soutenir auprès des acteurs institutionnels des politiques du logement.

<footnote n="97">⁹⁷ USH, 1985, *Rapport du Comité Directeur*, 46e Congrès HLM, Nancy, 10-13 mai 1985, d'après Demoulin, 2014, p.61.</footnote>

<footnote n="98">⁹⁸ USH, 1984, *Motion*, 45e Congrès HLM, Montpellier, 25-28 mai 1984, d'après Demoulin, 2014, p.64.</footnote>

<footnote n="99">⁹⁹ USH, 1985, *Motion du congrès annuel de Nancy « Moderniser pour mieux servir »*.</footnote>
En 1985, une résolution porte sur les « bassins d'emplois touchés par la crise »<fnref n="100" /> pour lesquels la mise en place d'un groupe de travail avec le Ministère du logement est demandée. Celui-ci aura en charge d'étudier la mise en place d'aides spécifiques aux familles et aux organismes HLM de ces territoires. Cette préoccupation est réaffirmée l'année suivante dans les résolutions adoptées avec la demande « pour les zones en difficulté économique »<fnref n="101" /> d'une action publique supplémentaire, « au-delà des mesures d'ordre général préconisées »<fnref n="102" />. L'USH revendique la mise en place d'aides à la mobilité des ménages et de moyens financiers pour atténuer les pertes de recettes causées par la vacance. Leur mise en œuvre ne fait toutefois pas l'objet d'un suivi régulier par la presse HLM. La fédération USH ne recourt pas non plus à son répertoire d'actions habituel : absence de séminaires professionnels sur le sujet, pas de diffusion d'études sur le sujet, etc. Les comptes-rendus dans la revue HLM des négociations avec le Ministère dans le cadre de commissions administratives ou de travaux préparatoires à des réformes ne mentionnent pas non plus cet enjeu.

<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>**Figure 3-5 : Catégories spatiales mobilisées par les dirigeants de l'Union sociale pour l'habitat aux congrès annuels, entre 1979 et 1992**</figcaption></figure>

*Source : Comptes-rendus des congrès annuels de l'USH par Actualités HLM, 1979 – 1992*

Ces quatre catégories spatiales, « grands ensembles », « Outre-Mer », « bassins d'emplois en crise » et « habitat ancien des centres-villes » regroupent les différentes références aux territoires utilisées par les dirigeants de l'Union sociale pour l'habitat au cours de leurs discours aux congrès annuels de l'USH ou citées dans les résolutions adoptées par les congressistes. La catégorie Grands ensembles rassemble une diversité d'expressions relatives au problème des quartiers d'habitat social des grandes agglomérations qui évoluent au cours de la période : « grands ensembles », « quartiers d'habitat social », « quartiers

<footnote n="100">¹⁰⁰ Ibid.</footnote>

<footnote n="101">¹⁰¹ USH, 1986, Motion du congrès annuel de Cannes « Aspects financiers de l'activité des organismes HLM : gérer, bâtir, prêter ».</footnote>

<footnote n="102">¹⁰² Idem.</footnote>
d'habitat périphérique », « quartiers DSQ », « quartiers en crise » ; « banlieues », « banlieues en crise ». L'expression de « grands ensembles » très utilisée en début de période reprend ainsi les termes utilisés par l'Etat dans la critique de ces quartiers constitués quasi-exclusivement de logements sociaux collectifs bâtis en périphérie des centres-ville durant les 30 Glorieuses. Elle est progressivement remplacée par la notion de « quartiers » utilisée dans les travaux de la Commission sur l'Habitat et le Cadre de vie du VIIIème plan, qui pilote les expérimentations Habitat Vie Sociale puis Développement Social des Quartiers.

Comme l'ont relevé de nombreux auteurs, le processus de mise à l'agenda d'un problème dépend de son adéquation avec les valeurs dominantes du secteur (Kingdon et Stano, 1984 ; Neveu, 2015 ; Zittoun, 2013). Or, les difficultés soulevées par le contexte de décroissance urbaine apparaissent en tension avec le discours des fédérations HLM tourné vers la revalorisation du rôle des organismes HLM. Relayer le constat d'un déclin durable de ces territoires et les revendications corrélées du financement de la démolition de l'offre de logements sociaux excédentaires paraît en décalage avec l'affirmation de l'utilité sociale et de l'efficacité économique des organismes HLM.

Le traitement médiatique des organismes HLM semble relever de cet équilibre avec la minimisation des dimensions les plus problématiques du déclin et la valorisation des innovations dont font preuve les organismes HLM pour gérer les difficultés liées à ce contexte. C'est ainsi le cas pour le traitement des difficultés des organismes HLM lorrains par la revue H. Cette région est en effet régulièrement prise par les dirigeants HLM pour exemple des effets délétères des crises économiques et sociales sur les organismes HLM. La revue H consacre même un numéro spécial à la Lorraine en 1985 à l'occasion de la tenue du congrès annuel à Nancy. La crise économique est abondamment abordée à travers des articles sur l'effondrement de la filière acier, le déclin des mines, les effets des pertes d'activités sur le dépeuplement de la région, les moyens déployés par l'Etat pour gérer cette crise ainsi qu'une revue des projets les plus ambitieux de reconversion (parc des schtroumpfs à Hagondange, parc technologique de Nancy-Brabois). A l'inverse, les effets sur le marché du logement et plus spécifiquement le parc social ne font pas l'objet d'articles spécifiques. Un seul lien direct est établi entre la crise économique et le logement social à la fin d'un article sur les effets démographiques de la crise : « *Les offices d'HLM sont eux-mêmes aux prises avec de nombreux impayés et s'interrogent sur la politique à suivre* »<fnref n="103" />.

Des organismes HLM, ce sont les capacités d'innovations qui sont mises en avant. L'interview du député-maire de Nancy, André Rossinot, insiste ainsi sur la participation des organismes HLM à la « reconquête de la ville-centre » à travers des opérations d'acquisition-

<footnote n="103">¹⁰³ USH, 1985, « Dossier spécial Lorraine », Revue H, 15 mai 1985, n°107</footnote>
amélioration et de recyclage foncier. De même, Pierre Lhuillier, président de l'association régionale des bailleurs lorrains et directeur général de l'Opac des Vosges, met en avant l'avant-gardisme des bailleurs sociaux, déterminant pour faire évoluer les politiques de l'habitat. Il cite ainsi comme succès la constitution d'un fonds de garantie chômage pour aider les accédants à la propriété en difficulté et la promotion d'une filière bois pour la construction.
Pierre Lhuillier revendique explicitement ce discours sélectif, centré sur la plus-value des organismes HLM pour gérer la désindustrialisation de la région :

> « [Les organismes HLM] ont à se situer comme « offreurs », moins que comme « demandeurs », certains diraient « quémandeurs ». Dans une région confrontée à un problème aigu de conversion (...) le Mouvement HLM apporte sa contribution au redéveloppement industriel, à la recomposition du territoire régional comme à la solution de situations sociales particulièrement délicates »<fnref n="104" />

Ainsi, les différents effets de la crise pour les organismes HLM sont très peu évoqués, de même que les revendications des organismes HLM pour gérer cette crise. Une revue des projets innovants menés dans l'Est présente les premiers programmes de restructuration de quartiers dans le bassin houiller sans évoquer le contexte de crise qui a amené les opérateurs à ces choix patrimoniaux. De même, l'interview de Pierre Lhuillier est illustrée par une carte des taux de vacance et de mobilité dans le parc HLM (Figure 3-6) qui ne fait l'objet d'aucun commentaire malgré des taux particulièrement élevés pour l'époque.

<footnote n="104">¹⁰⁴ Pierre Lhuillier, directeur de l'association régionale des organismes HLM de Lorraine, d'après *Revue H*, 1985, dossier spécial Lorraine, n°107</footnote>
<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>**Figure 3-6 : Une illustration discrète du problème : carte des taux de vacance et rotation du parc social lorrain**</figcaption></figure>

*Sources : Revue H, 1985, Dossier spécial Lorraine, n°107*

## 2.2. Déspécialiser : la décroissance urbaine, un cas extrême des problèmes du secteur HLM

Les difficultés des bailleurs sociaux en contexte de décroissance urbaine ainsi que leurs revendications ne sont toutefois pas absentes des discours des dirigeants des organismes HLM. Les difficultés ne sont pas décrites comme des conséquences d'un déclin durable, multidimensionnel et localisé tel qu'il peut être présenté par les acteurs locaux dans le cas des bassins miniers et sidérurgiques du Nord et de l'Est ou du district urbain de Montbéliard. Elles apparaissent plutôt comme la déclinaison spécifique des problèmes généraux qui mobilisent les fédérations HLM : aider les organismes HLM en difficultés financières, limiter la vacance, lutter contre la dégradation des grands ensembles.

### 2.2.1. Dégradation des capacités financières des organismes HLM et vacance : des préoccupations nationales

Depuis la fin des années 1970, de nombreux organismes HLM connaissent des difficultés financières qui s'expliquent pour partie par les crises économiques successives mais aussi par la réforme du système de financement de logement social en 1977. De façon
schématique, la situation financière d'un organisme HLM dépend de deux paramètres : les loyers, qui constituent la recette principale, et la dette, contractée pour financer la construction et la réhabilitation des logements sociaux, qui représente la dépense la plus importante. Pour toute opération immobilière, les organismes HLM recherchent à long terme un équilibre entre recettes et dépenses. Les loyers pratiqués durant la période de l'emprunt doivent permettre de rembourser le prêt obtenu. Si le montant des loyers collectés devient supérieur au montant des annuités de remboursement des emprunts, les organismes HLM sont en situation bénéficiaire et ces bénéfices alimentent leurs réserves financières. Si le montant des loyers est insuffisant ou si des travaux supplémentaires ou des taxes imprévues s'ajoutent, l'opération est déficitaire et les organismes HLM doivent puiser dans leurs réserves financières pour rembourser l'emprunt.

Cependant, les recettes tirées des loyers sont fragilisées par la crise économique. D'une part, le blocage des loyers est utilisé à plusieurs reprises entre 1974 et 1986 par le gouvernement pour limiter les effets de la crise pour les ménages et réduire l'inflation (Gimat, 2017, p. 149). L'augmentation régulière des loyers, prévue pour équilibrer à terme l'opération, ne peut avoir lieu. D'autre part, les organismes HLM commencent à remettre en cause la soutenabilité des politiques dites sociales pratiquées par nombre d'entre eux qui consistaient à adopter une relative tolérance vis-à-vis des impayés de loyers ou de charges plutôt que d'expulser les ménages impécunieux. La hausse massive des impayés et de la vacance, mais aussi plus globalement le renforcement des difficultés financières des organismes HLM rendent cette politique sociale plus difficilement supportable pour l'organisme HLM. Le président de l'USH Albert Denvers résume ainsi la situation : « Vous savez que nous n'expulsons pas ces innombrables familles en détresse. Vous savez qu'il en résulte de non-paiements. (...) Face à de telles situations, on ne peut régler les effets de la crise sur le dos du logement social »<fnref n="105" />.

De même, le coût de la dette augmente dans cette période, sous les effets conjugués des réformes antérieures du système de financement et des crises économiques (Gimat, 2017, p. 148). La réforme des aides à la pierre de 1977 entraîne une diminution des subventions et une forte dégradation des conditions de prêt. En contrepartie, et parce qu'il est attendu que les logements construits soient de meilleure qualité, les organismes HLM sont autorisés à pratiquer des loyers plus élevés. Cependant ce modèle conçu dans une ère de croissance économique généralisée se révèle inadapté aux périodes de stagnation et récession. Les organismes HLM rencontrent des difficultés à louer certains de ces logements. Plus encore, ce modèle repose sur des prévisions d'inflation élevées, de l'ordre de 8% dans le rapport de

<footnote n="105">¹⁰⁵ Discours de conclusion du président de l'USH Albert Denvers, 1980, 40ème congrès de l'USH à Marseille.</footnote>
la commission Barre, qui vont apparaître très supérieures à l'inflation réelle des années 1980. Les taux d'intérêt des prêts sont alors supérieurs à l'inflation, ce qui entraîne des remboursements élevés de la part des organismes HLM. L'activité d'aide à l'accession à la propriété des ménages modestes est également compromise par la crise. Le recours au prêt d'accession à la propriété (PAP) s'effondre au milieu des années 1980 alors qu'il était très utilisé dans les années de forte inflation et pendant les premières années de récession, où le pari d'un retour rapide à la croissance restait de mise avec la perspective d'une hausse généralisée des revenus. Les logements invendus demeurent à la charge des organismes HLM ayant mené ces opérations, pesant lourdement sur leurs bilans financiers (Steinmetz, 2013, p. 283-286).

La conjonction d'une crise économique durable et de réformes structurelles du financement HLM contraint ainsi les organismes HLM à puiser dans leurs réserves financières. Déjà peu importantes en raison d'un modèle économique fondé sur le recourt à l'emprunt, celles-ci baissent drastiquement. Ainsi, des organismes HLM très divers connaissent d'importantes difficultés financières. Il peut s'agir d'organismes HLM lourdement endettés par la construction de logements depuis 1977, de coopératives HLM et SA HLM spécialisées dans l'accession à la propriété, de bailleurs affectés par la paupérisation de leurs locataires ou la perte massive de locataires. La situation des organismes HLM des territoires en décroissance urbaine s'inscrit ainsi dans une tendance plus générale de dégradation des capacités financières des opérateurs. Les fédérations HLM sont ainsi mobilisées depuis la fin des années 1970 pour demander un accompagnement par l'Etat des organismes HLM les plus en difficulté, à travers des mesures ponctuelles d'aides à la trésorerie ou d'allègement de dette mais aussi par des réformes structurelles du financement du logement social.

La lutte contre la vacance concentre spécifiquement l'attention du Ministère et des fédérations HLM. Le parc HLM connaît en effet un taux de vacance globale historiquement élevé dans les années 1980, de l'ordre de 3% pour les entreprises sociales de l'habitat (Figure 3-7). Cette vacance émergente à la fin des années 1970 est présentée par les auteurs du rapport Eveno-Mora comme une vacance de désaffection, corolaire de la vétusté et du mauvais entretien du patrimoine<fnref n="106" />. En conséquence le Ministère plaide pour une évolution de la gestion du patrimoine par les bailleurs pour résorber une partie de la vacance à travers l'amélioration de l'entretien technique mais aussi le développement d'une relation de service aux usagers. Afin de contenir la vacance, le Ministère incite notamment à un suivi financier

<footnote n="106">¹⁰⁶ S. Nora, B. Eveno, 1976, *op. cit.*</footnote>
plus rigoureux des organismes HLM et à l'évaluation plus systématique de la qualité des relations bailleur-locataire.

<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>Figure 3-7 : Taux annuels de vacance globale et de mobilité des ESH</figcaption></figure>

Source : Fédération des ESH, 1999, p.3

Je n'ai pas trouvé de données permettant une analyse territorialisée de la vacance HLM de l'époque. Ce graphique montre néanmoins la décennie 1980 comme une période de vacance historiquement élevée pour les Entreprises sociales de l'habitat, avec jusqu'à 3,4% des logements vacants en 1985/1986. Le taux de vacance était vraisemblablement légèrement inférieur pour le patrimoine des Offices publics de l'habitat, dont les attributions sont moins dépendantes de groupes industriels contributeurs du 1% Logement et de leur situation économique. L'enquête logement de l'Insee de 1977 qui fait la première mention du développement de la vacance dans le parc HLM pointe un taux de vacance de 2,6%, très en-deçà des taux de 8 à 9% de logements vacants sur l'ensemble des résidences principales<fnref n="107" />.

En contrepartie d'un suivi financier des organismes HLM, les fédérations HLM appuient la pérennisation de programmes d'accompagnement par la Caisse de prêts aux HLM (CPHLM) visant à lutter contre la vacance. Ainsi l'accord-cadre entre l'Union des HLM et le Ministère de 1982 insère la mise en place des dispositifs d'aides aux organismes HLM dans un engagement global de l'Etat pour limiter la vacance. La diminution de la vacance s'affirme ainsi comme un objectif des politiques du logement qui ne relève pas de la seule responsabilité

<footnote n="107">¹⁰⁷ Recensement Insee de 1977 cité par S. Arditi-Harburger, 1982, « Rien ne sert de démolir ? », *Actualités Habitat* n°70, p. 28.</footnote>
des organismes HLM. L'Etat s'engage à « lever les obstacles réglementaires »<fnref n="108" />, notamment pour faciliter les changements d'usage mais aussi à traiter rapidement et au cas par cas les situations des organismes HLM les plus préoccupantes. Localement, les services de l'Etat s'engagent à ce que « la programmation locale des crédits au logement et la politique d'attribution évitent l'apparition ou l'augmentation de logements vacants »<fnref n="109" />. En 1985, des plans partenariaux de résorption de la vacance sont mis en place, entre la CPHLM, les collectivités locales et les organismes HLM concernés. En contrepartie d'aides financières, les organismes HLM s'engagent sur des objectifs de diminution des impayés et des travaux d'entretien et d'amélioration du parc existant. Ces missions sont ensuite reprises par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), en partenariat avec les fédérations HLM, avec la mise en place de protocole de redressement des organismes HLM en difficulté. Un éventail d'actions patrimoniales et de gestion locative sont développées pour anticiper et réduire la vacance des organismes HLM concernés.

### 2.2.2. La décroissance urbaine, une configuration particulière de la « crise des grands ensembles »<fnref n="110" /> ?

Depuis les années 1970, le devenir de nombreux quartiers d'habitat social inquiète les bailleurs sociaux et plus largement les pouvoirs publics. Les difficultés des cités périphériques des agglomérations en décroissance urbaine s'inscrivent ainsi dans une remise en cause plus générale de ces formes architecturales d'un point de vue économique, social et urbain. Le problème des grands ensembles<fnref n="111" /> a été abondamment décrit par les travaux de sociologie et d'histoire urbaine (Butler et Noisette, 1983 ; Driant, 2015a ; Fourcaut et Voldman, 2013 ; Lefebvre et al., 1992 ; Tellier, 2007 ; Tissot, 2007). Construits rapidement dans le cadre des procédures de zones à urbaniser en priorité (ZUP), un certain nombre de grands ensembles manquent de commerces, de services et d'équipements collectifs tandis que l'accès au centre urbain n'a pas toujours été anticipé (desserte en transports collectifs, accès piéton). C'est aussi la qualité des logements qui apparaît insuffisante avec d'importants problèmes thermiques et phoniques. Le manque d'entretien du patrimoine participe

<footnote n="108">¹⁰⁸ Roger Quilliot, ministre de l'urbanisme et du logement, 1982, discours de clôture du 43ème congrès annuel de l'USH, Nantes.</footnote>

<footnote n="109">¹⁰⁹ USH et Ministère de l'équipement, *Accord-cadre entre l'Union des HLM et l'Etat* signé le 19 avril 1982.</footnote>

<footnote n="110">¹¹⁰ Tellier, T., 2007. *Le temps des HLM 1945-1975*, p.163.</footnote>

<footnote n="111">¹¹¹ Décrit par sa forme urbaine, ce terme désigne des ensembles de logements collectifs de plusieurs centaines ou milliers de logements construits à la même période selon un plan d'ensemble (Mengin, 1999). Il s'agit principalement de quartiers d'habitat social construits en périphérie des centres urbains dans les années 1950 et 1960.</footnote>
également à la dégradation rapide des grands ensembles. Le problème des grands ensembles n'est toutefois pas seulement patrimonial, il est aussi social. Des processus ségrégatifs participent à regrouper des populations défavorisées et d'origine étrangère dans ces quartiers. P. Zittoun relève ainsi que la « concentration sociale » est considérée comme l'une des causes des problèmes de ces quartiers (Zittoun, 2001, p. 174). Ces difficultés participent à la dégradation de l'image des grands ensembles, accentuée par un traitement médiatique qui associe les actes de vandalisme commis dans ces quartiers aux symptômes d'un malaise plus général des grands ensembles (Tissot, 2007).

Les années 1980 marquent un approfondissement des difficultés sociales et urbaines de ces quartiers malgré l'expérimentation de premiers dispositifs de la politique de la ville. Le modèle de croissance généralisée qui sous-tendait les politiques du logement se grippe avec les crises économiques. En conséquence, les mobilités résidentielles au sein du parc social se grippent aussi. Les ménages les plus précaires demeurent captifs du parc social et de ses bas loyers. La réforme des aides au logement de 1977 soutient le recentrage de l'action des organismes HLM vers le logement des ménages les plus précaires. La paupérisation du peuplement des quartiers HLM est rapide avec une augmentation de 250% de la part des ménages à faibles revenus entre 1970 et 1985<sup>112</sup>. Parallèlement, les difficultés financières des organismes HLM limitent leurs capacités à entretenir leur patrimoine et la dégradation technique de nombreux ensembles immobiliers se poursuit.

Tout au long des années 1980, le problème des grands ensembles demeure ainsi une préoccupation partagée des acteurs des politiques du logement. Les archives HLM mettent en évidence la récurrence de ce problème dans les congrès annuels du mouvement et le consensus entre fédérations HLM et gouvernement pour faire de ce problème une priorité des politiques du logement.

Cette « crise des grands ensembles » est présentée dans des termes similaires à ceux de la décroissance urbaine mais à l'échelle d'un quartier. Il s'agit d'un processus cumulatif d'affaiblissement d'un quartier dans un contexte de redistribution des groupes sociaux à l'échelle d'une agglomération. Les fédérations HLM décrivent ainsi une obsolescence accélérée de ces formes urbaines, qui mêle « problème technique et [un problème] de vécu social »<sup>113</sup>. Elles mettent en avant les difficultés financières pour l'organisme HLM

<footnote n="112"><sup>112</sup> Union sociale pour l'habitat, 1987, Rapport introductif du directeur général Roland Pignol, 48ème congrès HLM, Grenoble.</footnote>

<footnote n="113"><sup>113</sup> Union sociale pour l'habitat, 1979, résumé des travaux préparatoires à la commission sur l'habitat et le cadre de vie du VIIIème plan, *Actualités HLM*, n°190.</footnote>
engendrées par la perte d'attractivité de ces quartiers et leur spécialisation dans le logement des plus démunis. D'une part, les recettes diminuent avec la hausse des impayés de loyer et des logements inoccupés. D'autre part, enrayer cette dégradation physique et symbolique suppose des moyens financiers conséquents. Il s'agit d'entretenir le patrimoine existant mais aussi de résorber d'importants défauts de conception et plus globalement d'améliorer le patrimoine et son environnement. En l'absence de moyens, la perte d'attractivité du quartier se poursuit et entre « *dans un cycle infernal où la détérioration du service rendu appelle à la détérioration économique* »<fnref n="114" />.

Dans ce contexte de mise en problème des grands ensembles, les difficultés des quartiers HLM dans les territoires en décroissance font figure de cas particulier de ce problème général. Les organismes HLM des territoires en décroissance urbaine sont ainsi très présents dans les différentes revues de projet sur la réhabilitation, notamment dans le cadre des premiers programmes de la politique de la ville (Habitat Vie Sociale puis Développement Social des Quartiers). Ces organismes HLM sont même fréquemment donnés en exemple pour leur capacité d'innovation et leurs savoir-faire en matière de renouvellement urbain dans les revues de projet publiées par *Actualités HLM*. Les organismes HLM implantés dans des territoires marqués par des processus de décroissance urbaine constituent par exemple les principaux intervenants de la journée de formation professionnelle sur la réhabilitation organisée conjointement par les services de l'Union sociale pour l'habitat et la direction de la construction le 15 décembre 1988. L'Opac de Metz présente sa méthode d'analyse des besoins en logement sur le marché local tandis que la Société anonyme de Franche-Comté (SAFC) expose sa méthode de prospection des candidats, nécessaire « *pour un organisme situé dans une région en crise* »<fnref n="115" />.

Cette interprétation de la décroissance urbaine comme déclinaison particulière du problème générique des grands ensembles est partagée par les services du Ministère. « *La situation la plus délicate est celle des agglomérations qui subissent conjointement une détente du marché du logement, une récession économique et la stagnation démographique* »<fnref n="116" /> expose S. Harditi-Harburger, chargée de mission à la Direction de la Construction, dans une typologie des difficultés des grands ensembles. Le rapport du service technique de l'urbanisme du Ministère de l'Equipement et du logement en 1988¹¹⁷ reprend ce constat d'une récession

<footnote n="114">¹¹⁴ Union sociale pour l'habitat, 1984, *Discours d'introduction du président Albert Denvers, 45ème congrès HLM, Montpellier*.</footnote>

<footnote n="115">¹¹⁵ Union sociale pour l'habitat, 1988, « Maîtriser les différentes étapes de la réhabilitation », *Actualités HLM*, n°408.</footnote>

<footnote n="116">¹¹⁶ Idem., p. 29.</footnote>

<footnote n="117">¹¹⁷ Ministère de l'équipement et du logement, 1988, *Logements : démolition pour quoi faire* ? 66 p.</footnote>
Ces nouvelles possibilités sont tout d'abord expérimentées dans le cadre des premiers programmes d'une politique de la ville qui se structure pour traiter les difficultés des grands ensembles. La participation à ces programmes procure à la fois des moyens financiers supplémentaires, des possibilités d'expérimentation et l'ambition de mener des actions coordonnées sur le bâti, l'environnement urbain et les problèmes sociaux. Ces programmes ne ciblent pas spécifiquement les régions industrielles en conversion mais l'ensemble des quartiers qui présentent des « signes de dégradation et de pauvreté sociale et culturelle »<fnref n="119" />. L'absence de critères de sélection standardisés<fnref n="120" /> et la forte mobilisation des organismes HLM et élus locaux favorisent toutefois la sélection de nombreux quartiers dans ces régions industrielles en crise. Ainsi, la procédure HVS ciblait explicitement à ses débuts, cinquante quartiers de grands ensembles de construction récente situés dans des agglomérations d'au moins 100 000 logements. Le dispositif est néanmoins contourné pour sélectionner des quartiers d'habitat social de villes moins peuplées et marquées par la désindustrialisation : bassin minier du Nord-Pas-de-Calais, Montluçon, Grande Combe, Rives de Gier, etc. Le dispositif de Développement social des quartiers, qui succède à la procédure HVS au cours des années 1980, intègre aussi largement les quartiers d'habitat social des territoires en crise économique. Le Nord-Pas-de-Calais compte 24 sites aidés, soit presque autant que l'Ile-de-France (26). La Lorraine et la Franche-Comté comptent respectivement 8 et 9 sites, soit autant sinon davantage que des régions plus peuplées et plus urbanisées comme les régions Rhône-Alpes (8 sites) ou Provence-Alpes-Côte d'Azur (7 sites)<fnref n="121" />.

<footnote n="119">¹¹⁹ CGET, 2018, *Le devenir des quartiers Habitat Vie Sociale (HVS)*, p.3.</footnote>

<footnote n="120">¹²⁰ Idem.</footnote>

<footnote n="121">¹²¹ DATAR, DIV, 1990, *Bilan des contrats de développement social des quartiers au IXème plan*, p.3.</footnote>
<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Figure 3-8 : Principales évolutions des politiques nationales du logement mobilisables par les acteurs des villes en décroissance urbaine</figcaption></figure>
L'évolution du cadre réglementaire dans les années 1980 autorise les organismes HLM à diversifier leurs activités. Pour les organisations situées dans les territoires en décroissance, ce sont autant de nouvelles possibilités de développement face à l'essoufflement des activités de production et de gestion de logements familiaux. La diversification est d'abord fonctionnelle avec l'obtention de nouvelles compétences en matière d'aménagement, d'intervention sur le parc privé mais aussi de production d'équipements collectifs ou à vocation touristique. Certaines compétences comme la gestion d'ensembles touristiques sont peu mobilisées. D'autres compétences, qui coïncident à la fois avec les attentes des collectivités locales et les savoir-faire des organismes HLM sont davantage mises en œuvre, à l'exemple de l'amélioration des centres anciens à travers des opérations d'acquisition-amélioration ou le suivi d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH). La diversification porte aussi sur l'ouverture du parc social aux ménages à faibles revenus à travers différentes mesures qui réduisent le risque d'impayés pour les organismes HLM. Les dispositifs expérimentaux de fonds partenariaux, associant les services sociaux, les collectivités locales et les bailleurs pour l'accès et le maintien dans le logement sont pérennisés en 1984. Ils fournissent des aides temporaires aux ménages pour payer le loyer ou les charges, en contrepartie d'un accompagnement social. De même, l'accès aux aides personnelles au logement est progressivement étendu à l'ensemble des logements sociaux. Ces aides sont initialement réservées aux logements construits après la réforme des aides au logement de 1977 mais sont progressivement déployées dans le parc existant. Cette diffusion au parc ancien génère un secteur de logements plus accessibles aux ménages à faibles revenus en raison de loyers plus faibles que dans le parc neuf et dont une partie est prise en charge par l'Etat.

De premières limites à l'utilisation de ces dispositifs pour gérer une diminution durable des besoins en logements familiaux sont toutefois déjà esquissées à l'époque. Les premiers bilans des opérations politique de la ville font ainsi état de l'insuffisance du dispositif pour enrayer la perte d'attractivité des grands ensembles dans les villes aux contextes socio-économiques défavorables. D'une part, ces dispositifs centrés sur l'habitat et restreints au périmètre de quartiers ne changent pas les conditions structurelles de crise à l'origine de ces problèmes. La commission nationale de développement social des quartiers justifie ainsi la fragilité des résultats des premières expérimentations DSQ dans « les pays en crise de la sidérurgie » par l'impossibilité de « [peser] sur les conditions générales, notamment le chômage »<fnref n="122" />. D'autre part, la priorité donnée à la réhabilitation, au prix d'interventions

<footnote n="122">¹²² USH, 1987, Compte-rendu de la commission nationale de développement social des quartiers, *Actualités HLM*, n°369.</footnote>
parfois très coûteuses, montre ses limites. Les auteurs du bilan du 2ème contrat DSQ témoignent ainsi des limites de la réhabilitation, même des projets les plus complets, dans le district de Montbéliard : « Certains problèmes majeurs n'ont pu trouver de solutions à la hauteur des enjeux qu'ils représentent. C'est le cas de la vacance des logements et des solutions alternatives à la démolition (changements d'usage, restructuration) »<fnref n="123" />.

<footnote n="123">¹²³ DATAR, DIV, 1990, *Bilan des contrats de développement social des quartiers au IXème plan*, p.77.</footnote>
Conclusion du chapitre 3

Dans les années 1980, la désindustrialisation participe à l'émergence de processus de décroissance urbaine dans certains territoires d'anciennes industries (Nord, Lorraine) ainsi que dans de nombreux bassins mono-industriels (district urbain de Montbéliard). Le caractère systémique et durable des pertes d'emplois et de populations est rapidement mis en exergue par les travaux de recherche et les expertises locales, ainsi que leurs effets sur le fonctionnement des marchés immobiliers. Localement, l'Etat local et les organismes HLM mettent en évidence les difficultés induites par ce contexte sur les activités de bailleurs sociaux : hausse de la vacance et des impayés dans certains quartiers à l'origine d'une perte de revenus, renforcement des processus de ségrégations socio-spatiales, inefficacité des réhabilitations pour restaurer l'attractivité de certains quartiers, renforcement de la concurrence entre opérateurs, etc. Face à ce constat, les acteurs locaux revendiquent la mise en place de stratégies de gestion de la décroissance très similaires aux stratégies du modèle de « décroissance planifiée » mises en œuvre depuis les années 2000 dans les villes en décroissance urbaine des Etats-Unis (Béal et al., 2016 ; Rhodes et Russo, 2013) ou plus encore à travers les programmes de renouvellement urbain expérimentés en Allemagne de l'Est (Bernt, 2019 ; Florentin, 2009a, 2011).

A l'échelle nationale, cet enjeu d'adaptation des politiques du logement au contexte de décroissance urbaine est beaucoup plus discret. D'autres enjeux relatifs à la légitimation des organismes HLM et de leur statut spécifique prédominent. Les organismes HLM implantés en contexte de décroissance urbaine ne sont pas absents des instances fédérales ou des études sectorielles mais ceux-ci apparaissent davantage comme représentatifs de formes extrêmes de difficultés communes à l'ensemble des organismes HLM : préservation de marges de manœuvres financières, lutte contre la vacance ou enrayement du problème des grands ensembles. Les enjeux connexes mis à l'agenda par les fédérations HLM participent néanmoins à l'émergence d'outils supplémentaires de gestion de la décroissance urbaine : pérennisation de financements pour l'amélioration du parc existant, possibilités de changements d'usage, diversification des compétences, généralisation d'instruments de suivi et de lutte contre la vacance, reconnaissance des possibilités de démolition, priorisation des moyens de l'Etat sur les quartiers d'habitat social les plus en difficulté avec la Politiques de la ville, etc. L'intégration d'instruments de gestion de la décroissance aux politiques nationales ne repose pas tant sur la mise en évidence de problèmes spécifiques que sur l'évolution généralisée de règles juridiques et financières du secteur HLM. Ces règles constituent pour partie le cadre contemporain des politiques locales du logement.
Cependant, à la fin des années 2000, des difficultés similaires liées sont à nouveau portées par les organismes HLM et leurs fédérations HLM. Le chapitre suivant observe la mise à l'agenda sectorielle des enjeux de décroissance urbaine à la fin des années 2000. Elle s'organise cette fois-ci à partir de la revendication de la singularité des territoires détendus afin d'obtenir des adaptations du cadre national des politiques du logement.
<figure><img src="image_21.png" /></figure>
# Chapitre 4. Les « territoires détendus », mise à l'agenda sectorielle de la décroissance urbaine dans les années 2010

A partir du milieu des années 2000, le nombre de logements vacants augmente à nouveau dans le parc social<fnref n="124" />. Le retour de la vacance s'inscrit en décalage par rapport au discours dominant d'une pénurie de logements abordables qui guide les politiques nationales du logement (Driant, 2013 ; Gimat, 2017) et redevient un sujet de préoccupation pour le mouvement HLM. Il n'est pas directement question de décroissance urbaine mais le mouvement HLM attribue des traits similaires à un ensemble de territoires qualifiés de « détendus », en opposition aux marchés immobiliers « tendus » caractérisés par les difficultés d'accès au logement des ménages défavorisés ou aux revenus modestes.

Les mêmes objectifs qu'au chapitre précédent sont poursuivis en retraçant la genèse de cette catégorie spatiale de « territoires détendus » depuis la fin des années 2000 jusqu'en 2018. Il s'agit d'observer comment des groupes d'intérêt comme les fédérations HLM mobilisent leurs ressources pour faire évoluer le cadre des politiques nationales du logement.

Cette séquence des politiques nationales du logement s'inscrit toutefois dans une évolution de l'allocation des moyens de l'État pour la mise en œuvre des politiques du logement par rapport aux années 1980. Ceux-ci sont recentrés sur des objectifs pour lesquels des territoires d'intervention prioritaires sont définis. De nombreux chercheurs se sont notamment intéressés aux zonages de la politique de la ville (Epstein, 2013 ; Tissot, 2007) ou aux effets de l'article 55 de la loi SRU dans les communes considérées comme « déficitaires » en matière de logement social (Desage, 2012 ; Jaillet, 2011). Un troisième zonage se généralise au cours des années 2000 pour identifier les territoires marqués par une pénurie de logements abordables : celui des zones « tendues », c'est-à-dire des zones au sein desquelles il existe un décalage important entre les besoins des ménages en logement et les logements qui y sont effectivement disponibles (Gimat et Mondain, 2018). Tout particulièrement depuis 2008, l'État y concentre ses aides financières directes (Gimat, 2017).

<footnote n="124">¹²⁴ USH, 2012, *Données statistiques pour le 73ème congrès annuel de l'USH*, p.10.</footnote>
L'évolution générale du cadre des politiques nationales du logement depuis les années 2000 et notamment sa réalisation par la définition d'une succession de territoires prioritaires participent au renforcement des difficultés des organismes HLM confrontés aux processus de décroissance urbaine. Elle conforte l'hypothèse d'une périphérisation (Lang, 2013 ; Roth, 2016) de ces territoires au tournant des années 2000. Dans ce contexte, la mise à l'agenda des difficultés des « territoires détendus » par les fédérations HLM participe à la diffusion des approches de décroissance planifiée (Béal et al., 2016). Les évolutions financières et réglementaires en faveur des « territoires détendus » demeurent toutefois conditionnées par leur compatibilité avec les évolutions générales du mode de financement du logement social.

Le déroulé du chapitre reprend les principales étapes de la mise à l'agenda pour retracer la genèse des « territoires détendus » comme catégorie d'action publique entre 2008 et 2018 : l'identification d'une série de difficultés dans les territoires non métropolitains par les professionnels du logement social (1. ), la mobilisation des fédérations professionnelles nationales pour la reconnaissance par l'État d'une nouvelle catégorie d'action dite « territoires détendus » (2. ) et l'intégration de ce problème au sein des politiques nationales du logement (3. ).

Pour ce faire, je mobilise des informations collectées durant trois années d'observation participante à la fédération nationale des OPH, au siège des fédérations professionnelles HLM et notamment les journées professionnelles et les études sur les territoires détendus de 2016 à 2018. L'analyse des sources écrites est croisée avec des entretiens réalisés auprès des équipes dirigeantes HLM, soit des responsables au sein des fédérations nationales HLM, soit des directeurs d'organismes HLM, principalement des OPH, confrontés à des processus de décroissance urbaine (cf. Chapitre 2).
# 1. Les politiques nationales du logement à l'épreuve de la décroissance urbaine

A la fin des années 2000, plusieurs difficultés rencontrées par les organismes HLM en contexte de décroissance urbaine sont portées à l'attention des fédérations HLM par leurs adhérents mais aussi dans le cadre de leurs activités quotidiennes de suivi financier des organismes HLM et de collaboration avec les différents acteurs institutionnels des politiques nationales du logement. Celles-ci sont forcément multiples mais je reviens ici sur trois d'entre elles qui sont récurrentes dans les discours des dirigeants d'organismes HLM ou de leurs fédérations. C'est tout d'abord le problème de la vacance HLM qui réapparait avec la hausse des logements vacants dans de nombreux territoires non métropolitains à la fin des années 2000 (1.1.). Cette évolution apparaît en décalage avec le discours dominant sur la pénurie de logements qui domine les politiques nationales du logement depuis les années 2000 (Driant, 2013) et plus encore avec la concentration des moyens de l'État vers les agglomérations caractérisées par le manque de logements abordables. Les organismes HLM affectés par la vacance sont aussi ceux qui sont affectés par le recentrage des moyens de l'État, par la diminution des aides financières et par les effets de prescriptions destinées à gérer la pénurie de logements abordables souvent inadaptées à leurs enjeux (1.2.). Enfin, le bilan du PNRU atteste des limites des dispositifs d'exception de la politique de la ville pour enrayer le déclin des quartiers d'habitat sociaux en contexte de décroissance urbaine (1.3.).

## 1.1. Une vacance qui s'installe dans certains territoires

### 1.1.1. L'augmentation des logements vacants à la fin des années 2000

A partir du milieu des années 2000, le nombre de logements vacants augmente à nouveau (cf. Figure 4-1). La part des logements vacants depuis plus de 3 ans, qui représentait 1,5 % des logements HLM dans les années 1990, progresse tout au long de la période pour constituer environ 3 % du parc en 2015. L'USH présente cette hausse en début de période d'abord comme l'une des conséquences des programmes de renouvellement urbain<fnref n="125" />. Dans le cadre des programmes Grand Projet de Ville puis PNRU, les organismes HLM organisent la vacance de certains logements afin d'y réaliser des travaux ou de les démolir. Le taux de

<footnote n="125">¹²⁵ USH, 2012, Données statistiques pour le 73ème congrès de l'USH, p. 10</footnote>
logements vacants augmente cependant rapidement au moment de la crise immobilière de
2008-2009. Malgré la fin des démolitions prévues dans les premiers programmes de
renouvellement du PNRU, le taux de logements vacants depuis plus de trois mois ne diminue
pas et se stabilise autour de 3 % en 2015.

<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>**Figure 4-1 : Evolution du taux de vacance des organismes HLM**</figcaption></figure>

Sources : Élaboration personnelle d'après deux graphiques de l'USH, Données statistiques pour le congrès annuel, 2012 & 2016

La FOPH montre que ce phénomène prend des formes différentes par rapport aux hausses de
la vacance dans la période précédente, en se concentrant sur certains territoires. A la
différence des années 1980, la hausse ne serait pas la conséquence immobilière de crises
économiques intenses qui toucheraient certains bassins d'emplois, occasionnant le départ
rapide des travailleurs étrangers et plus généralement des travailleurs nouvellement arrivés,
comme ce fut le cas à Montbéliard. Les dirigeants de la FOPH expliquent que c'est un
phénomène progressif avec une hausse continue de la vacance depuis une dizaine d'années
dans certains organismes HLM<fnref n="126" />. Selon eux, à la différence du problème de vacance des
années 1990, ce phénomène n'est pas général mais territorialisé. La carte ci-après (cf. Figure
4-2), réalisée par la fédération des OPH, montre de grandes disparités territoriales. Alors que
le taux de vacance global est de 5 % en 2013 pour les OPH, il est très supérieur dans une
trentaine de départements principalement situés en Normandie, dans le nord-est de la France

<footnote n="126">¹²⁶ Propos tenus par L. Goyard, directeur de la FOPH et J-C Margelidon, directeur-adjoint de la FOPH, entretien réalisé par Sylvie Fol et Rémi Dormois le 7 octobre 2015</footnote>
et le pourtour du Massif central. A l'inverse, d'autres départements connaissent des taux de vacance très faibles, notamment les départements d'Ile-de-France, ceux des métropoles et de nombreux départements littoraux. Les bailleurs sociaux mettent aussi en évidence la relative inefficacité des méthodes de lutte contre la vacance utilisées dans les années 1990. Un ancien directeur adjoint de la fédération des OPH<fnref n="127" /> constate ainsi une évolution des formes prises par la vacance :

> « Ce n'est plus la même vacance. Avant c'était une vacance qui se réglait par l'adaptation des organismes HLM aux demandes des locataires : un meilleur service, régler la consommation des fluides, le passage à une culture du service, etc. (...) Ce n'est plus la même, c'est un problème structurel. »

<footnote n="127">¹²⁷ Entretien réalisé avec un ancien directeur adjoint de FOPH le 25 février 2019.</footnote>
<figure><img src="image_23.png" /><figcaption>Figure 4-2 : Taux global de logements vacants des OPH par département en 2013</figcaption></figure>

Source : FOPH, 2014, Recomposition du parc social en territoires détendus, p.4
1.1.2. La vacance, un indicateur des difficultés financières et d'une inefficacité du logement social

La vacance est un indicateur très suivi par le mouvement HLM et plus largement par les institutions en charge des politiques du logement. Il renvoie à une difficulté financière pour l'organisme mais apparaît aussi comme un indicateur politique de l'efficacité de l'action des organismes HLM et des politiques nationales du logement.

La vacance d'un logement correspond à une perte de revenus pour l'organisme HLM. Lorsque le nombre de logements vacants est important ou durable, pour compenser, celui-ci doit puiser dans ses réserves ou restreindre ses investissements. Ainsi, en dehors de baisses brutales de la demande liées à des crises économiques ou migratoires, les effets de la vacance sur le fonctionnement de l'organisme HLM sont progressifs. Certains organismes HLM gèrent ainsi des taux de vacance très élevés par la modération progressive de leurs capacités de construction ou d'entretien du parc. A plus long terme, l'organisme HLM risque cependant d'accumuler des retards d'entretien de son parc et de soutenir ainsi le développement de la vacance dans un parc vétuste peu attractif pour les locataires qui peuvent se loger dans d'autres segments du parc. Les difficultés financières de l'organisme HLM augmentent et, à terme, interrogent sa pérennité. Dans un modèle de financement du logement social fondé sur le prêt, ce risque financier s'étend aussi aux collectivités locales qui servent de garants pour les emprunts réalisés auprès de la Banque des territoires. Le montant garanti par les collectivités locales est très variable mais une étude menée par l'Association des communautés urbaines de France en 2009 relève que cette pratique, généralement intégrée à une politique de l'habitat volontariste, peut correspondre à des engagements financiers importants pour les collectivités locales (ACUF, 2009, p. 29). A titre d'exemple plus récent, les garanties d'emprunt pour le logement social représentaient en 2018 l'équivalent de 40 % des recettes de financement du conseil départemental de l'Orne<fnref n="128" />. Cependant, toujours selon cette étude, le risque de défaut de remboursement des organismes HLM est extrêmement faible. Selon un responsable du service des aides de la CGLLS, la moitié des organismes HLM bénéficiant du dispositif d'aide de la CGLLS serait toutefois en difficulté financière en raison de la faible demande en logements sociaux sur le territoire et du risque d'augmentation de la vacance<fnref n="129" />.

<footnote n="128">128 D'après l'entretien avec le responsable du service Finances du Conseil départemental de l'Orne, le 21 juin 2018 et les estimations d'après le budget primitif du CD 61 2018 : l'encours total des garanties d'emprunts pour le logement social est de 123 764 993 € et le montant estimé des recettes de fonctionnement de 304 886 866€.</footnote>

<footnote n="129">¹²⁹ Entretien avec le directeur du bureau des aides de la CGLLS, le 30 mai 2018.</footnote>
En conséquence, les organismes HLM et l'ensemble des acteurs du secteur HLM sont très attentifs au risque de vacance. A. Berland-Berthon montre ainsi comment la prise en compte de la vacance a été déterminante dans la mise en œuvre d'une politique nationale de renouvellement du parc social dans les années 1980 et notamment le financement de la démolition (Berland-Berthon, 2004, p. 166). Ce régime d'exception perdure dans les années 1990 avec des dérogations prévues pour tenir compte du coût financier de la vacance pour les organismes HLM (cf. Tableau 4-1). Les justifications données à ces mesures dans les textes de lois montrent que cette difficulté financière est mise en balance avec les objectifs généraux des politiques du logement. Pour la loi de finances de 2001, il s'agit d'étendre les avantages fiscaux prévus pour encourager la production de logement aux organismes HLM qui construisent peu et connaissent des taux de vacance élevés. La loi de lutte contre les exclusions prévoit aussi des dérogations à l'accès prioritaire au logement des ménages les plus pauvres dans les zones où la vacance est élevée et le nombre de ménages pauvres déjà élevé.

<table><caption>Tableau 4-1 : Ancienneté des dérogations réglementaires pour cause de vacance</caption><thead><tr><th></th><th>Principe général</th><th>Dérogation pour cause de vacance</th><th>1ère année de mise en œuvre</th></tr></thead><tbody><tr><td>Gestion du patrimoine</td><td>Encourager la production de logement social avec l'exonération de taxe foncière des constructions récentes</td><td>Exonération de taxe foncière pour les logements destinés à la location et vacants depuis plus de 3 mois de façon indépendante de la volonté des bailleurs</td><td>2001</td></tr><tr><td>Attributions</td><td>Améliorer la transparence des attributions et faciliter l'accès aux ménages les plus en difficulté</td><td>Dérogation temporaire au plafond de ressources pour les logements en QPV ou dans les ensembles avec plus de 65 % des locataires allocataires d'une aide au logement</td><td>1999</td></tr></tbody></table>

Sources : Décret n°99-836 du 22 septembre 1999 ; loi de finances pour 2001

La vacance dans le parc social revêt aussi une dimension politique lorsqu'elle sert un argumentaire pour réformer les politiques nationales du logement. A la fin des années 2000, alors qu'un discours sur la pénurie de logements abordables s'installe dans le débat public, la vacance HLM participe ainsi à légitimer la concentration des aides de l'État en dehors de ces zones. Cet argument est relayé par des articles de presse sur le « véritable gâchis » de la
vacance HLM. Le journal *Le Parisien* affirme par exemple, en 2010, qu’alors que 700 000 personnes attendent un logement social, de 20 000 à 25 000 logements HLM seraient anormalement vacants en France<fnref n="130" />. Dans ce dossier, les auteurs distinguent les « bons » motifs de la vacance HLM (réalisation de travaux, exigence des locataires qui entraîne des refus d’attribution), des « mauvais » motifs : une mauvaise gestion des mises en location par les bailleurs, la médiocre qualité du logement, des logements privés plus attractifs. L’État est aussi mis en cause dans cette hausse de la vacance avec « [d]es pouvoirs publics [qui] ont longtemps continué à construire dans des zones peu à peu désertifiées ou victimes de la désindustrialisation »<fnref n="131" />.

Le mouvement HLM se retrouve ainsi dans une position ambiguë. Il prend ses distances avec une vacance HLM qui apparaît illégitime en pleine crise du logement, appelant, par la voix de la présidente de la fédération des Coopératives M-N Lienemann, à la réquisition des logements lorsque le territoire connaît des taux de vacance élevés<fnref n="132" />. Les dirigeants des fédérations HLM argumentent aussi sur la complexité et la diversité des formes de vacance. Ils soulignent le caractère marginal des situations dénoncées par l’enquête du journal le Parisien :

> « Cette vacance dite « anormale » correspond à une vacance ponctuelle, dans certains organismes et secteurs géographiques bien particuliers ; ces « poches » de vacance correspondant à des situations de déclin démographique ou économique – quand elles ne s’expliquent pas par la concurrence malheureuse de produits défiscalisés type Robien ou Scellier soutenus par les deniers publics. Cette vacance dite « anormale » constitue donc un épiphénomène qui ne saurait masquer le seul vrai enjeu pour les Français en attente d’un logement : la nécessité de construire toujours plus et mieux<fnref n="133" />. »

La hausse de la vacance, sa sélectivité territoriale et les difficultés éprouvées par les organismes HLM pour la résorber incitent les fédérations HLM à mieux connaître ces territoires et à justifier l’action des organismes HLM dans ces territoires a priori non concernés par la pénurie de logements abordables. Le directeur de l’association régionale HLM de Bourgogne décrit la hausse généralisée de la vacance locative et les difficultés de renouvellement des baux commerciaux comme les « signaux d’alerte » à l’origine de sa

<footnote n="130">130 Aujourd'hui en France, « Des milliers de logements HLM restent vides », le 29 septembre 2010.</footnote>

<footnote n="131">131 Aujourd'hui en France, « Les bonnes et les mauvaises raisons », le 29 septembre 2010.</footnote>

<footnote n="132">132 Aujourd'hui en France, « Marie-Noëlle Lienemann : si rien ne change que l'État réquisitionne », le 29 septembre 2010.</footnote>

<footnote n="133">133 Communiqué de presse de l'USH en réaction à l'article du journal le Parisien, septembre 2010.</footnote>
mobilisation pour la reconnaissance de difficultés propres aux territoires non métropolitains<fnref n="134" />. De même, c'est la hausse continue de la vacance de logements en zone détendue qui incite la fédération des offices publics de l'habitat à mener une étude à ce sujet.

## 1.2. La priorisation des aides d'État pour résorber la pénurie de logements abordables

Depuis les années 2000 et de façon plus significative à partir de la présidence de N. Sarkozy (2007-2012), le constat d'une « crise du logement » s'est imposé dans le débat national. Si ce diagnostic avait déjà été posé dans les années 1950 lors de la reconstruction d'après-guerre ou dans les années 1980 lors de l'émergence de nouvelles formes de précarité (Driant, 2013), il repose dans sa forme contemporaine sur deux problèmes majeurs : la hausse continue des efforts financiers des ménages pour se loger dans un contexte de croissance exceptionnelle des prix immobiliers des marchés métropolitains, notamment en Ile-de-France et Côte-d'Azur (Jacquot, 2011) et la persistance de situations de mal-logement. La politique nationale du logement social évolue, tant dans les modalités de production du logement que dans celles de gestion pour résorber cette crise du logement. Les formes prises par ces évolutions vont aboutir à concentrer l'attention publique et certains moyens réglementaires et financiers dans les territoires caractérisés par une forte tension sur le marché immobilier. Ces évolutions s'inscrivent dans une volonté de limiter les dépenses de l'État en matière de logement. Un discours du secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme B. Apparu en 2010 l'illustre particulièrement : celui-ci assume « totalement le fait qu'il y ait une baisse des aides à la pierre » puisque « aujourd'hui, le problème n'est pas tant le niveau de production de logements que sa répartition » (cité par Cordier, 2011, p. 235). Sous couvert d'austérité, on observe ainsi une mise à distance des zones non tendues, similaire à la dimension institutionnelle du processus de périphérisation : les enjeux de ces territoires sont affichés comme secondaires parmi les objectifs assignés aux politiques nationales du logement (Roth, 2016). La décentralisation des politiques du logement maintient toutefois des possibilités locales de modulation de l'allocation des moyens financiers.

M. Gimat a décrit comment l'État recentre à partir de 2008 les aides à la production neuve dans un nombre restreint de territoires marqués par une pénurie de logements abordables (Gimat, 2017, p. 288-302). Ceux-ci bénéficient prioritairement des agréments, c'est-à-dire des autorisations administratives nécessaires pour la production d'un logement social neuf, et de subventions majorées de l'État pour la production. Dans ce contexte, la diminution des

<footnote n="134">¹³⁴ Entretien avec le directeur de l'association régionale HLM de Bourgogne- Franche-Comté, le 12 mai 2017.</footnote>
aides à la production se concentre sur les territoires non prioritaires, les zones B2 et C dont
font partie de très nombreuses villes en décroissance urbaine (Delarue et al., 2013, p. 43).
Cette diminution rapide des aides s'accompagne d'une diminution progressive de la
production neuve dans les villes en décroissance urbaine. Y. Miot (Miot et al., 2019) montre
ainsi une inflexion forte à partir de 2011 dans les aires urbaines en décroissance
démographique. Alors que la hausse de la production HLM a concerné de façon indifférenciée
l'ensemble des aires urbaines au cours des années 2000, elle diminue ensuite dans les aires
urbaines en décroissance, de près de 10 000 logements sociaux supplémentaires mis en
service en 2011, à un peu moins de 6 000 en 2015. Ces évolutions sont également mises en
évidence par les acteurs des services déconcentrés de l'État enquêtés qui évoquent, pour le
cas de la région Normandie, une évolution progressive de la doctrine de l'État incitant à
modérer le nombre d'agréments délivrés dans les territoires ruraux et petites villes non
tendues dès 2008/2009, puis, à partir de 2012/2013, dans des villes plus peuplées comme le
Havre<fnref n="135" />.

La priorité affichée à la construction neuve s'accompagne d'une diminution des subventions
pour la réhabilitation et de leur concentration au sein d'un autre zonage prioritaire, celui de
la politique de la ville. Ainsi, les aides à l'amélioration du parc existant représentaient 53 %
des aides versées aux organismes HLM dans les années 1990 (Figure 4-3). Elles ne
représentent plus que 26 % des aides sur la période 2007-2012 et 33 % sur la période 2013-
2017¹³⁶.

<footnote n="135">135 Entretiens avec les membres du service Habitat de la DDTM Seine-Maritime le 19 octobre 2018 et avec le responsable du logement social au sein du service Habitat de la DDT Orne le 24 mai 2018.</footnote>

<footnote n="136">¹³⁶ Ministère de la Cohésion des territoires, compte satellite du logement, 2019.</footnote>
<figure><img src="image_24.png" /><figcaption>**Figure 4-3 :** Evolution des subventions d'investissement attribuées aux organismes HLM entre 1990 et 2017 (en millions d'euros et %)</figcaption></figure>

*Source : d'après ministère de la Cohésion des territoires, compte satellite du logement, 2019*

Si leur montant reste stable à partir des années 2000, autour de 800 millions d'euros annuels<fnref n="137" />, ces aides sont concentrées à partir de 2008 sur la réhabilitation des quartiers de la géographie prioritaire dans le cadre du programme national de rénovation urbaine. L'octroi de la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), qui servait à financer l'amélioration du parc social depuis les années 1980, est restreinte à trois cas de figure : la mise aux normes des foyers de travailleurs migrants, la réhabilitation de logements communaux vacants convertis en logements sociaux, des aides exceptionnelles de la CGLLS pour les organismes HLM qu'elle accompagne en raison de leurs difficultés financières<fnref n="138" />. De même, les subventions pour transformation d'usage des logements sociaux ou pour remodeler les typologies de logements sociaux (division d'un grand appartement en plusieurs studios par exemple) ne sont financées que par l'ANRU. Hors de ce périmètre, les subventions sont remplacées par des prêts bonifiés de la Banque des Territoires et la mobilisation progressive de fonds européens pour la réhabilitation, ciblant principalement l'amélioration thermique des logements.

Cette priorisation à la production se retrouve également au sein du dispositif de péréquation financière entre organismes HLM mis en place en 2013 dit de « mutualisation ». Négocié

<footnote n="137">¹³⁷ Idem.</footnote>

<footnote n="138">¹³⁸ Ministère de la Cohésion des territoires, 2018, *Les aides financières au logement*, p.25-26.</footnote>
entre l'État et l'USH, ce dispositif vise à transférer les capitaux des organismes HLM qui investissent peu à ceux qui investissent fortement. Si la réhabilitation et les démolitions sont prises en compte au titre des investissements, ce dispositif favorise le développement de l'offre neuve dans les zones aux prix immobiliers élevés pour lesquelles les aides sont majorées. Ainsi, chaque organisme HLM contribue en fonction des loyers perçus, du nombre de logements et de la cotisation versée à la CGLLS. Il reçoit en fonction des investissements réalisés : 3 300 € par logement construit en zone 1 et 1bis, 1 300 € en zones 2 et 3,5 % du montant des prêts à la réhabilitation (prêt à l'amélioration, éco-prêt) et 600 € par logement démoli en zones 2 et 3 hors opération de renouvellement urbain financée par l'ANRU<fnref n="139" />. En dehors de cette compensation, la démolition n'est pas financée par les dispositifs de droit commun. Elle demeure réservée aux quartiers d'habitat social engagés dans des programmes de renouvellement urbain de l'ANRU ou aux organismes HLM accompagnés par la CGLLS afin de rétablir leur capacité financière.

## 1.3. Politique de la ville : les limites du PNRU face à la décroissance urbaine

Au tournant des années 2010, les fédérations HLM, les organismes HLM et l'ANRU mettent en évidence les limites du programme national de rénovation urbaine (PNRU) pour résoudre les difficultés des quartiers d'habitat social des villes en décroissance urbaine. Ce dispositif a fait l'objet de très nombreuses évaluations et critiques sur sa capacité à améliorer durablement les dynamiques socio-économiques de ces quartiers au bénéfice de leurs habitants (Epstein, 2013 ; Gilbert, 2014 ; Lelévrier, 2010 ; Saint-Macary, 2011 ; Tissot, 2007). Il ne s'agit pas ici de reprendre l'ensemble de ces travaux mais plutôt de s'intéresser spécifiquement à la façon dont des difficultés plus marquées sont observées dans les quartiers d'habitat social situés dans des agglomérations en déclin économique et/ou démographique ainsi que dans des marchés immobiliers sans tension. Elles participent à la reconnaissance de problèmes spécifiques à ces territoires et incitent l'État et l'USH à proposer une stratégie de renouvellement urbain spécifique à ces quartiers dans le cadre du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) mis en place à partir de 2014.

Le PNRU est mis en place en 2003 et s'inscrit dans les principes d'action de la politique de la ville : attribuer des moyens publics d'exception aux quartiers d'habitat social aux

<footnote n="139">¹³⁹ USH, 2016, Annexe à la circulaire n°70/16 relative à la mutualisation.</footnote>
« difficultés socio-urbaines » les plus fortes pour « casser les ghettos »<fnref n="140" /> et réduire les écarts économiques et sociaux entre ces quartiers et le reste de l'agglomération. Le PNRU se distingue toutefois des programmes précédents par l'ampleur des financements publics et la légitimation de la démolition de logements sociaux. En rupture avec la politique « tout réhabilitation » qui guidait les programmes de rénovation urbaine précédents (Berland-Berthon, 2004, p. 122), l'État et ses partenaires prennent en charge l'ensemble des coûts de démolition des organismes HLM. Les territoires d'intervention sont sélectionnés par l'ANRU, sur proposition des porteurs de projet, parmi des quartiers d'habitat social présentant les difficultés socio-économiques les plus sévères<fnref n="141" />. Des aides majorées sont prévues pour les collectivités locales les plus fragiles selon des indicateurs financiers et fiscaux. De même, des aides supplémentaires sont prévues pour les organismes HLM en difficulté financière par la CGLLS. En conséquence, et bien que ça ne soit pas un des objectifs affichés du programme, le PNRU a été un dispositif d'intervention majeur dans les villes en décroissance urbaine. Le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU relève ainsi qu'une cinquantaine de conventions, parmi les cinq cents projets retenus, concernent des quartiers situés dans des « régions en décroissance »<fnref n="142" /> et qu'une trentaine ciblent des quartiers de « petites et moyennes villes en croissance faible »<fnref n="143" />.

Cependant les premiers bilans du dispositif font apparaître les limites du PNRU dans ces territoires. Le maintien de la vacance malgré d'importants investissements sur le parc de logements constitue un indicateur de difficultés spécifiques, ou amplifiées par le contexte de déclin démographique, économique ou de détente des marchés. Le Comité d'évaluation de suivi de l'ANRU (CES-ANRU) identifie ainsi un problème spécifique aux villes en déclin démographique, particulièrement dans le nord et l'est de la France avec des quartiers d'habitat social « qui ont pu bénéficier du PNRU et où la vacance se développe » et pour lesquels la DATAR devrait « réfléchir à de nouvelles modalités de resserrement urbain, ancrées dans une perspective de développement durable »<fnref n="144" />. Ce constat d'un retour de la vacance dans les villes en décroissance est partagé par les fédérations HLM qui ont suivi la réalisation des opérations de rénovation urbaine de leurs adhérents. D'anciens responsables de l'USH en

<footnote n="140">¹⁴⁰ CES-ANRU, 2013, *Changeons de regard sur les quartiers*, p. 13.</footnote>

<footnote n="141">¹⁴¹ Les quartiers retenus correspondent en effet des quartiers classés zone urbaine sensible (ZUS) ainsi que des quartiers présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues (article 6 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003). Les ZUS sont elles-mêmes caractérisées « par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi » (loi n° 96-987 du 14 novembre 1996).</footnote>

<footnote n="142">¹⁴² CES-ANRU, 2013, *op. cit.*, p. 78</footnote>

<footnote n="143">¹⁴³ Ibid., p. 78</footnote>

<footnote n="144">¹⁴⁴ CES-ANRU, 2011, *60 propositions pour un PNRU 2*, p.45</footnote>
charge de ces programmes énumèrent ainsi les villes pour lesquels les programmes de rénovation urbaine n'ont pas permis de diminuer durablement la vacance dans le parc social de l'agglomération : Bourges, Angoulême, Montbéliard ou Châteauroux<fnref n="145" />.

Les difficultés du PNRU à transformer durablement les dynamiques socio-économiques des quartiers d'habitat social en contexte de décroissance urbaine reposent ainsi sur deux critiques : les difficultés à restaurer l'attractivité résidentielle malgré les transformations urbaines et des démolitions insuffisantes pour « retendre » ces marchés immobiliers.

La revalorisation du foncier et de l'immobilier de ces quartiers est au cœur du modèle de rénovation urbaine porté par le PNRU à la fois pour sa contribution à l'équilibre financier du projet et comme outil de mise en œuvre de la mixité sociale. Le succès de cette dynamique de revalorisation suppose toutefois une forte tension foncière. Or, celle-ci fait défaut dans de nombreuses agglomérations. Dans un rapport spécifique sur l'attractivité foncière des quartiers en rénovation<fnref n="146" />, le CES conclut ainsi à des difficultés propres aux marchés détendus. Si les promoteurs immobiliers ont été réticents à développer des programmes dans de nombreux quartiers du PNRU, les difficultés sont accentuées dans les marchés immobiliers détendus. Selon cette étude, il n'y a pas eu d'investissements des acteurs du marché immobilier qui permettraient à terme une densification et une mixité de la population par la diversification de l'habitat. L'étude constate que « dans les marchés locaux détendus, les [programmes de rénovation urbaine] n'ont, semble-t-il, pas permis de relancer la dynamique immobilière et la faible tension globale sur le marché n'a pas créé les conditions d'une valorisation foncière et immobilière des quartiers »<fnref n="147" />. L'opération de rénovation urbaine de Nevers est citée en exemple, celui d'une situation où malgré d'importants investissements publics et une ingénierie dédiée, « le contexte de marché a rendu difficile la commercialisation de logements privés et, à l'inverse, les projets de logements prévus dans le cadre du PRU n'ont pas stimulé le marché immobilier local »<fnref n="148" />. Pour les auteurs de cette étude, il ne faut pas seulement envisager des délais de réalisation de la diversification de l'habitat plus longs dans ces territoires mais parfois leur impossibilité.

Ces échecs de la promotion immobilière privée ont aussi des effets urbains imprévus avec l'apparition de friches en cœur de quartier. Pour ces espaces au devenir incertain, les modes de gestion transitoires n'ont pas toujours été anticipés. Une directrice d'organisme HLM

<footnote n="145">¹⁴⁵ D'après les entretiens réalisés auprès d'une ancienne directrice des politiques urbaines et sociales à l'USH (le 8 mars 2019) et d'un ancien directeur adjoint de la FOPH (le 25 février 2019).</footnote>

<footnote n="146">¹⁴⁶ CES-ANRU, 2013, *Evolution de l'attractivité foncière et du marché immobilier dans les quartiers de la rénovation urbaine*, 99 p.</footnote>

<footnote n="147">¹⁴⁷ Ibid., p. 52.</footnote>

<footnote n="148">¹⁴⁸ Ibid., p. 52.</footnote>
explique ainsi que : « [D]ans les opérations de l'ANRU I, nous avions libéré beaucoup de
foncier pour des promoteurs qui ne sont jamais venus. Aujourd'hui, ce sont des friches
végétalisées en cœur de quartier »<fnref n="149" />. La fédération des OPH alerte aussi sur les effets de
cette dé-densification imprévue sur le fonctionnement urbain du quartier rénové<fnref n="150" />, rappelant
la persistance de friches urbaines une dizaine d'années après les démolitions.

La deuxième critique porte sur une diminution insuffisante de l'offre de logements au regard des besoins locaux. Elle repose pour partie sur le constat d'une reconstitution de l'offre de logements trop importante dans les agglomérations détendues. En effet, en contrepartie du financement des démolitions de logement, l'offre de logements sociaux devait être reconstituée dans la commune concernée. Cette règle dite « du 1 pour 1 » est inscrite au règlement de l'ANRU<fnref n="151" />. Un chargé de mission de l'ANRU, en charge du suivi du PNRU pour la région Normandie, explique que c'était une condition de l'État au financement de la démolition<fnref n="152" />. Elle visait à éviter que les programmes de rénovation urbaine ne constituent un moyen de diminuer l'offre de logements sociaux. Cependant, dans les agglomérations détendues, si cette règle a permis aux bailleurs d'améliorer le parc de logements sociaux par la démolition de l'offre obsolète, elle a privé les bailleurs d'un moyen de diminuer durablement l'offre de logements sociaux sur le territoire. Au Havre, un chargé de mission au renouvellement urbain de l'époque, évoque ainsi un « véritable bras de fer avec l'État pour négocier de démolir plus »<fnref n="153" /> au cours duquel l'État central s'est montré intransigeant.

La tendance à reconstituer l'offre démolie dans les marchés immobiliers détendus a pu néanmoins reposer sur des consensus plus larges que l'imposition des directives de l'État central. Un ancien directeur adjoint de la fédération des OPH<fnref n="154" /> rappelle ainsi les intérêts convergents de différents acteurs locaux à la reconstitution de l'offre, même dans les marchés immobiliers peu dynamiques :

> « L'État disait qu'il avait mis de l'argent dedans et ne voulait pas que ça disparaisse. Les organismes HLM avaient conscience que même [partiellement]

<footnote n="149">¹⁴⁹ Propos tenus par une directrice d'un office public de l'habitat de la région Bourgogne-Franche-Comté à l'occasion d'une réunion organisée par la FOPH sur les programmes de renouvellement urbain dans les territoires détendus, février 2017.</footnote>

<footnote n="150">¹⁵⁰ Fédération des OPH, 2017, *Pour une meilleure adaptation des politiques du logement aux territoires détendus*, p.17.</footnote>

<footnote n="151">¹⁵¹ Arrêté du 20 mars 2007 portant approbation du règlement général de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, p.24.</footnote>

<footnote n="152">¹⁵² Entretien avec le délégué territorial de l'ANRU pour la région Normandie de 2003 à 2011, réalisé le 13 novembre 2018.</footnote>

<footnote n="153">¹⁵³ Entretien avec un ancien chargé de mission de suivi du PRU pour la commune du Havre, réalisé le 10 janvier 2019.</footnote>

<footnote n="154">¹⁵⁴ Entretien réalisé avec un ancien directeur adjoint de FOPH le 25 février 2019.</footnote>
vacant, ça leur rapportait encore de l'argent. Pour les élus, reconnaître qu'il
fallait démolir, c'était reconnaitre le déclin, être estampillé en décroissance.
Pendant très longtemps, il y a eu un blocage des élus qui ne voulaient pas être
tamponnés « territoires avec une croissance en berne ».

Dans plusieurs situations, il a cependant été possible de déroger à cette règle du « 1 pour 1 ».
Les premières conventions ont été signées avant la formalisation des règles d'intervention de
l'ANRU et notamment l'imposition de cette règle. Ainsi, le premier Projet de rénovation
urbaine (PRU) mis en place au Havre prévoit un taux de reconstitution de 80 % en raison du
nombre élevé de logements vacants dans les quartiers Nord<fnref n="155" />. La règle du 1 pour 1 s'est
appliquée pour le second PRU signé en 2008 pour les quartiers Sud<fnref n="156" />. Dans l'agglomération
de Saint-Etienne, les bailleurs, avec le concours de l'État local, ont négocié la
comptabilisation des logements locatifs privés réhabilités avec le concours de l'Agence
nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH) parmi la reconstitution de l'offre de logements
sociaux démolis (Dormois et al., 2016). Cette stratégie de détournement de la règle du 1 pour
1 apparaît aussi à Alençon. 196 logements ont été démolis à l'aide des financements de
l'ANRU mais, sous couvert de l'antériorité de ces démolitions par rapport à la signature du
PRU, elles n'ont pas été comptabilisées, diminuant d'autant l'obligation de construire de
nouveaux logements. Au terme de l'opération de rénovation urbaine, l'équivalent de
seulement 80 % des logements sociaux démolis a été reconstruit. Dans d'autres
agglomérations, la situation de déclin démographique, économique et la faible tension sur le
marché immobilier semble aussi avoir permis de négocier directement un taux de
reconstitution de l'offre plus faible. L'ancien directeur adjoint de la fédération des OPH
mentionne ainsi l'exemple de Bourges où un taux de reconstitution de 80 % a été négocié
avec l'ANRU. Dans l'Orne, les communes de Flers et d'Argentan ont mis en place des PRU
avec des taux de reconstitution plus faibles : 70 % à Flers et 20 % à Argentan. Ainsi dans ce
departement, les trois PRU réalisés à Alençon, Flers et Argentan ont eu des taux de
reconstitution inférieurs à 1.

Cependant, même dans des situations où le PNRU a permis de diminuer l'offre de logements sociaux à l'échelle de la commune, les bailleurs sociaux constatent parfois le retour de la vacance au terme des opérations de rénovation urbaine. C'est, par exemple, le constat posé par la direction de l'office départemental de l'Orne qui souligne que le nombre de logements vacants est aussi élevé à Flers et Argentan dans les années 2010 qu'au début des années 2000

<footnote n="155">¹⁵⁵ ANRU, 2009, *Restitution du point d'étape à 4 ans Le Havre – Quartiers Nord*, p. 6</footnote>

<footnote n="156">¹⁵⁶ ANRU, 2008, *Convention partenariale pour la mise en œuvre du projet de rénovation urbaine 2008-2013*</footnote>
avant la réalisation du PRU<fnref n="157" />. Les bailleurs concernés mettent en évidence *a posteriori*, un contrôle insuffisant du volume de l'offre reconstruite et plus globalement de la production neuve dans ces marchés immobiliers. Ils critiquent plus particulièrement :

- L'insuffisante coordination entre la démolition et le financement du développement du parc social, qui repose sur des financements différents de ceux du PNRU. Une directrice d'un organisme HLM de la Loire explique ainsi que, si le PRU a permis de diminuer l'offre de logements, cet effet a été atténué par la construction de logements sociaux neufs en périphérie de la ville-centre par d'autres bailleurs<fnref n="158" /> ;

- Dans l'Orne, les bailleurs soulignent le rôle des dispositifs de défiscalisation incitant à la production du logement locatif privé. La commercialisation de ces programmes à la même époque que le PRU aurait participé au maintien d'une offre importante de logements locatifs à des prix abordables ;

- D'autres bailleurs mettent aussi en évidence les effets de report de la vacance. Si la vacance a pu diminuer dans les quartiers concernés par les programmes de rénovation urbaine, elle n'a pas pour autant disparu mais s'est reportée dans d'autres quartiers d'habitat social.

La prise en compte de ces difficultés s'est traduite par la formulation de recommandations de la part des membres du CES ANRU pour mener à bien des projets de rénovations urbaine au sein d'agglomérations caractérisées par des dynamiques démographiques et économiques de déclin et/ou des marchés immobiliers détendus. Pour ces quartiers, le CES-ANRU propose de « [n]égocier leur évolution, plutôt que de promouvoir un système égalitariste de dés spécialisation et un retour hypothétique à la moyenne »<fnref n="159" />. Il s'agit à la fois d'adopter des moyens différents mais aussi de fixer des objectifs distincts au renouvellement urbain dans ces territoires. C'est prendre acte d'une dévalorisation irréversible de certains quartiers d'habitat social situés dans ces agglomérations, comme le résume cette ancienne directrice des politiques urbaines et sociales de l'USH<fnref n="160" /> :

> « Les gens ne demandent pas qu'un logement mais un environnement urbain, social, des transports, etc. Aujourd'hui, seules les populations captives acceptent

<footnote n="157">¹⁵⁷ Orne Habitat, *Plan stratégique de patrimoine 2015-2024*, p.9 et 10. Il s'agit des logements vacants depuis plus de 3 mois et disponibles à la location. Ils représentent 7% des logements sociaux de la commune de Flers en 2014 et 3,5% du parc de logements sociaux de la commune d'Argentan.</footnote>

<footnote n="158">¹⁵⁸ Entretien avec une directrice d'un organisme HLM du département de la Loire, réalisé le 29 juin 2017.</footnote>

<footnote n="159">¹⁵⁹ CES-ANRU, 2013, op. cit., p.81.</footnote>

<footnote n="160">¹⁶⁰ Entretien réalisé en mars 2019.</footnote>
de loger dans le parc social des villes moyennes. Il faut être lucide. Ce parc est connoté, stigmatisé. »

L'enjeu n'est plus d'organiser le rattrapage de ces quartiers mais d'organiser localement le « resserrement urbain »<fnref n="161" /> de ces territoires. L'ANRU fait ainsi officiellement de cette notion, une évolution possible des quartiers d'habitat social en décroissance urbaine dont les futurs programmes de renouvellement urbain issus de la loi Lamy de 2014 doivent tenir compte (cf. Figure 4-4).

<table><caption>Figure 4-4 : Le resserrement urbain, une orientation stratégique du NPNRU</caption><caption>Exemples de vocation de quartier (liste non exhaustive)</caption><thead><tr><th>Potentiel urbain</th><th>Vocation du quartier à 10-15 ans</th><th>Premières orientations opérationnelles</th></tr></thead><tbody><tr><td>Quartier bien situé, bien desservi dans une agglomération dynamique - potentiel urbain important</td><td>Pôle structurant - polarité secondaire à l'échelle de l'agglomération</td><td>Densification<br>Diversification de l'habitat<br>Développement d'activités économiques<br>Renforcement de l'inscription de ce quartier dans son environnement</td></tr><tr><td>Quartier de grande taille disposant d'un potentiel endogène</td><td>Vocation résidentielle avec services/équipements</td><td>Amélioration des logements et espaces publics<br>Confortement des équipements, services et commerces de proximité<br>Renforcement des liaisons avec les pôles structurants de l'agglomération</td></tr><tr><td>Quartier de taille moyenne ou petite ne disposant pas de potentiel endogène</td><td>Vocation résidentielle adossée aux secteurs environnants</td><td>Amélioration des logements et espaces publics.<br>Renforcement des liaisons vers les équipements et commerces situés à proximité du quartier</td></tr><tr><td>Quartier situé en périphérie d'une agglomération en déprise démographique et économique - forte vacance - potentiel urbain limité</td><td>Nouvelle vocation à définir</td><td>Politique de resserrement urbain: développement d'autres activités sur les emprises libérées dans le quartier (agriculture urbaine, production d'énergie...) et reconstitution de l'offre (si pertinent) en cœur de ville</td></tr></tbody></table>

Source : ANRU, Outil d'aide à la préparation des protocoles de préfiguration, mai 2015

En adaptant la notion développée par la DATAR dans les années 1980 pour décrire les principes d'aménagement des villes affectées par la désindustrialisation (cf. chapitre 3), ce sont les principes de sélectivité spatiale et de repli coordonné à l'échelle de l'agglomération qui sont repris. Comme pour l'ensemble des quartiers concernés par le NPNRU à partir de 2014, il s'agit de renforcer la coordination entre la politique de la ville et la politique de l'habitat, notamment l'action sur le parc existant. Organiser la dé-densification des quartiers en renouvellement urbain s'inscrit aussi dans la volonté, réaffirmée sur le plan national, de promotion de la mixité sociale et de déconcentration de la pauvreté. Il s'agit d'encourager la production d'une offre neuve diffuse au sein de l'agglomération plutôt que dans les quartiers HLM existants. Le règlement du PNRU prévoit ainsi l'obligation de reconstituer l'offre

<footnote n="161">¹⁶¹ Ibid., p.80.</footnote>
démolie en dehors du quartier d'habitat social. Cependant, dans les quartiers d'habitat HLM des villes en décroissance urbaine, l'arrêt de la production de logement social dans ces quartiers pourrait s'accompagner d'une remise en cause de leur vocation résidentielle. La Figure 4-5 ci-dessous témoigne de la publicisation par l'ANRU de ces stratégies de resserrement urbain. Dans le cadre de journées régionales de présentation du nouveau programme de renouvellement urbain en région Hauts-de-France, l'ANRU donne ainsi en exemple le cas très spécifique du quartier du Hamois à Vitry-le-François. Ce quartier emblématique des difficultés du logement social dans les villes en décroissance urbaine (Miot et Rousseau, 2017) a connu d'importantes démolitions dans le cadre du PNRU et le NPNRU prévoit à terme la démolition de près de 100% du quartier du Hamois et le relogement des habitants dans le reste du patrimoine du bailleur<fnref n="162" />. La démolition de la quasi-totalité d'un quartier d'habitat social dans le cadre de programmes de renouvellement urbain demeure toutefois une situation exceptionnelle. C'est le premier et unique projet urbain prévoyant la démolition quasi-complète du parc HLM suivi par les équipes de la CGLLS<fnref n="163" />.

<footnote n="162">¹⁶² D'après le directeur du département des aides de la CGLLS, à propos du programme de renouvellement urbain de Vitry-le-François, entretien réalisé le 30 mai 2018.</footnote>

<footnote n="163">¹⁶³ Ibid.</footnote>
<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>Figure 4-5 : Un exemple de resserrement urbain, le NPNRU du quartier du Hamois à Vitry-le-François (51)</figcaption></figure>

Source : ANRU, 2015, Journées régionales NPNRU, d'après Espacité, 2017

Le quartier du Hamois constitue un exemple extrême des difficultés de gestion d'un parc HLM en contexte de décroissance urbaine. Cette commune de 13 000 habitants a perdu un tiers de sa population entre 1975 et 2014 et de nombreux emplois<fnref n="164" />. Héritage de son passé industriel, le parc social y est très développé et géré par un bailleur unique. Il possède la moitié des logements de la commune. Le nombre de logements vacants augmente depuis le début des années 2000 et les démolitions de logements lors du premier programme de rénovation urbaine n'ont pas enrayé sa progression. En 2012, 35 % du patrimoine est vacant<fnref n="165" />. Ces difficultés incitent le bailleur social à solliciter la CGLLS pour éviter la faillite. C'est dans le cadre de ce dispositif d'aide au rétablissement des difficultés économiques qu'est mis en œuvre le deuxième programme de renouvellement urbain. Il est envisagé la démolition complète du nord du quartier et le maintien de quelques résidences dans le sud du quartier, ainsi que le recentrement des activités du bailleur sur son patrimoine de centre-ville. D'après les équipes de la CGLLS, le projet a depuis été retravaillé et s'oriente vers une démolition quasi-totale des résidences du quartier, au profit de quelques reconstructions sur site et surtout de la valorisation du patrimoine du bailleur situé en centre-ville.

Ces différents exemples mettent en évidence les difficultés rencontrées par de
nombreux organismes HLM des territoires non prioritaires et détendus. Dans un contexte

<footnote n="164">¹⁶⁴ D'après Miot, Rousseau, 2017, « Décroître pour survivre ? Démolitions et transition énergétique à Vitry-le-François », *Métropolitiques*</footnote>

<footnote n="165">¹⁶⁵ Idem.</footnote>
d'affaiblissement des aides de droit commun, ces organismes doivent appliquer les objectifs des politiques nationales du logement pour obtenir des financements. Or ces objectifs sont en décalage avec les enjeux locaux. Plus encore, les programmes de renouvellement urbain, malgré les moyens financiers sans précédent alloués à la démolition, produisent des effets limités. Les fédérations professionnelles HLM, sur l'incitation des organismes HLM implantés dans ces territoires non prioritaires, se saisissent de ces difficultés et revendiquent une adaptation des politiques du logement à ces territoires.

Ces difficultés mettent en évidence l'inadéquation ou l'insuffisance des politiques nationales du logement pour traiter des difficultés des organismes HLM implantés dans des villes en décroissance urbaine. L'augmentation du nombre de logements vacants dans ces territoires souligne la spécificité de ces territoires non prioritaires. Le décalage est double. Les moyens de l'État se concentrent sur le soutien à la production de logements sociaux dans les grandes agglomérations en manque de logements abordables, tandis que les organismes HLM implantés dans les villes en décroissance composent avec la diminution des aides de droit commun. De plus, les moyens d'exception déployés par l'agence nationale de rénovation urbaine, pourtant conçus pour traiter les quartiers HLM en difficultés ont des effets limités sur la diminution de la vacance dans les villes en décroissance. L'ensemble de ces difficultés sont reprises et reformulées par les fédérations HLM au sein d'un argumentaire sur les territoires détendus destiné à faire évoluer les politiques nationales du logement.
## 2. Villes en décroissance urbaine, un sous-ensemble des « territoires détendus »

Les fédérations HLM se mobilisent pour interpeller l'État sur les difficultés rencontrées par leurs adhérents. Ce faisant, elles interprètent et proposent une formulation spécifique du problème du logement social en contexte de décroissance urbaine. Elles remettent plus particulièrement en cause la priorité accordée aux « zones tendues » et ses insuffisances dans la prise en considération des problèmes propres à la production et la gestion du logement social dans d'autres territoires. Ce faisant, elles participent indirectement à une publicisation de la décroissance urbaine. A partir d'une analyse du contexte médiatique, des étapes de la mobilisation et de la façon dont le problème est formulé, j'observe comment s'opère cette mise à l'agenda sectorielle de la décroissance urbaine.

Je reviens d'abord sur le contexte médiatique d'une contestation de la métropolisation sur lequel s'appuient ces revendications, avant de décrire la façon dont elles participent à l'identification du problème de décroissance urbaine et à sa construction en termes audibles auprès des acteurs des politiques du logement. La position particulière des organisations professionnelles HLM et notamment leur intégration aux instances de décision et de mises en œuvre des politiques du logement favorise une mise à l'agenda discrète de la question (Garraud, 1990).

### 2.1. Un contexte médiatique favorable : la montée d'un discours sur l'abandon des « périphéries » par l'État

La construction de ce problème n'a pas mobilisé de relais médiatiques sur le plan national au début des années 2010. Le problème des territoires détendus est resté un sujet technique circonscrit aux milieux professionnels du logement et de l'urbanisme, à l'exception de quelques articles sur les démolitions spectaculaires de logements dans la presse généraliste<fnref n="166" />. Il bénéficie cependant d'un environnement médiatique favorable avec la montée d'un discours critique sur la métropolisation. On retrouve le political stream de la théorie de R. Kingdon sur les facteurs propices à la mise à l'agenda d'un problème (Kingdon et Stano, 1984). Le problème des territoires détendus s'intègre à un discours médiatique plus général sur les difficultés des « territoires périphériques » dont les dirigeants d'organismes HLM

<footnote n="166">¹⁶⁶ Par exemple, Rey-Lefèbvre I., 2015, « *Ces villes où il faut démolir des logements* », Le Monde, édition numérique du 29 juillet 2015.</footnote>
implantés dans les territoires ruraux et villes petites et moyennes se font directement l'écho.
Le rattachement à ces problèmes fournit un registre supplémentaire pour légitimer les
difficultés des organismes HLM des territoires détendus comme problème public. Il favorise
aussi l'interpellation des services de l'État, qui font face à une remise en cause plus générale
des territoires sur lesquels exercer la solidarité nationale.

Ces débats émergent à partir du constat d'un processus de concentration des richesses,
de l'emploi, des habitants mais aussi de l'attention de l'État sur les métropoles. Des travaux
scientifiques contestent l'idée selon laquelle la métropolisation aurait des effets bénéfiques
sur l'économie et la société. La controverse est d'abord d'ordre économique avec des travaux
qui revendiquent des modèles de développement économiques alternatifs à la
 métropolisation. La concentration des moyens au sein de quelques territoires ne serait pas
l'unique moyen ni le plus efficace pour augmenter la production de richesse dans une
économie globalisée (Bouba-Olga et Grossetti, 2015). Le débat porte également sur
l'efficacité de la redistribution (Béhar, 2019 ; Davezies, 2012). Ces mécanismes de transfert
de richesses des métropoles vers les autres territoires constituent pourtant le fondement de
l'acceptabilité sociale de la métropolisation. L'aide publique à la concentration spatiale est
justifiée car elle permet des gains de productivité qui bénéficient indirectement aux territoires
défavorisés en solvabilisant le système de transferts sociaux (Askenazy et Martin, 2015). Les
travaux menés par l'économiste Laurent Davezies dans les années 2010 mettent en évidence
un essoufflement durable de ces mécanismes redistributifs, d'une part en raison d'atouts
inégalement répartis selon les territoires pour développer une économie présentielle tournée
vers les services à la population et le tourisme, d'autre part en raison de la diminution générale
des aides publiques, qui pénalise surtout les territoires les plus dépendants des prestations
sociales (pension de retraite, indemnité chômage) et de l'emploi public (Davezies, 2012). Au-
delà de la baisse des revenus de transferts (retraite, allocation chômage), le rôle de l'État dans
le « délaissement du territoire » (Taullelle, 2012) est aussi critiqué à travers sa politique de
restructuration des services. Les travaux menés par le Conseil économique social et
environnemental (CESE) sur l'égalité des territoires (De Viguerie, 2014) montrent que cette
politique a eu des effets très marqués de renforcement des inégalités territoriales au détriment
des territoires ruraux et des petites villes.

Ces réflexions sur la recomposition territoriale des inégalités sociales sous l'effet de la
globalisation et la responsabilité de l'État dans ce processus sont également popularisées par
les travaux de Christophe Guilluy (Guilluy, 2013, 2014). A travers la notion de « France
 périphérique », il oppose les habitants des métropoles bénéficiant des retombées positives de
la mondialisation aux habitants des territoires « périphériques » (regroupant de façon
hétéroclite les villes petites et moyennes, les espaces périurbains et les espaces ruraux) qui
subissent ses effets négatifs à travers une plus grande précarité économique et un risque de déclassement social. C. Guilluy dénonce les politiques publiques inadaptées reposant sur des mécanismes de solidarité qui ne s'exercent pas suffisamment à l'encontre de ces territoires périphériques et qui proposent des solutions en décalage avec la spécificité des problèmes sociaux dans ces contextes. Ces expériences différenciées de la mondialisation et le sentiment d'abandon des habitants vis-à-vis des pouvoirs publics expliqueraient pour partie la montée d'un vote frontiste. Si les aspects culturels de cette dualisation et ses traductions politiques font l'objet de nombreuses discussions (Charmes, 2014), cette thèse d'une nouvelle fracture territoriale a été abondamment relayée par les médias et rapidement appropriée par les acteurs politiques.

Tous ces travaux ne constituent pas un ensemble cohérent, ne font pas l'objet d'un consensus scientifique mais ils contribuent à relayer la thèse d'une France périphérique oubliée par les mécanismes de solidarité nationale.

Ce discours fait aussi un écho direct aux préoccupations des organismes HLM implantés dans les territoires les plus ruraux. Au cours des entretiens, les directeurs reviennent régulièrement sur l'abandon de ces territoires par l'État au profit des métropoles<fnref n="167" />. Ceux-ci soulignent la responsabilité de l'État dans la perte d'emplois et d'attractivité de ces territoires, comme dans ce témoignage d'une directrice d'un OPH de la région Bourgogne-Franche-Comté qui revient sur le « déménagement du territoire » qu'elle observe depuis une trentaine d'années :

> « On ne parle même pas d'aménagement du territoire, il y a longtemps qu'on n'en parle plus sur des territoires comme les nôtres parce que tout a été à sens unique. (...) [P]endant que la France se désindustrialisait, les territoires ont payé cher, par-dessus sont venus s'ajouter des déménagements de territoires au sens où les emplois ont été concentrés sur de l'urbain qu'ils soient emplois tertiaires, emplois publics<fnref n="168" />. »

Nombre d'entre eux reprennent à leur compte ce sentiment de relégation décrit par C. Guilluy, expliquant que ces territoires ne suscitent un intérêt national qu'au moment des élections pour

<footnote n="167">167 Il s'agit des propos tenus par une partie des directeurs enquêtés, engagés dans un groupe de travail spécifique aux territoires détendus au sein de la Fédération des OPH. Lors des entretiens, ceux-ci ont engagé une discussion sur les enjeux politiques de la décroissance urbaine, ce qui n'a pas été le cas de nombreux autres entretiens avec des directeurs où les échanges se sont restreints aux effets et à la gestion de la décroissance urbaine dans le secteur du logement social.</footnote>

<footnote n="168">168 Entretien avec une directrice d'OPH de la région Bourgogne-Franche-Comté, le 23 octobre 2017.</footnote>
dénoncer l’ampleur des votes d’extrême-droite, à l’exemple de ce directeur d’OPH de la région Normandie qui dénonce l’hypocrisie du discours anti-frontiste :

> « Et après on entend sur les plateaux télé « Mais comment c'est possible que [dans notre département] le Front national fasse 30 % ? » Honnêtement pour des villages de 50 ou 100 habitants, pour que le Front national fasse 100 % des voix, ce n'est pas à cause de l'insécurité. On a retiré la poste, le curé est parti depuis bien longtemps mais vous voyez, c'est un délitément que les gens vivent<fnref n="169" />. »

En dehors des périodes d’élection, certains directeurs mettent en avant l’invisibilité de ces territoires et de leurs habitants qui confine à la méconnaissance de leurs singularités. Les difficultés des organismes HLM en fournissent alors une illustration dans le champ des politiques du logement. Tournées vers la résolution du problème des métropoles, ces politiques ignorent les difficultés des habitants des autres territoires, à l’exemple de l’absence de dispositifs mis en œuvre pour gérer « l’assignation à résidence » des locataires des QPV hors métropoles, comme exposé par ce directeur d’OPH de la région Hauts-de-France <fnref n="170" /> :

> « Les QPV d’Ile de France sont un exemple de réussite sociale. C’est une étape dans la formation d’une classe moyenne de banlieue, même s’ils quittent ces quartiers. Ce n’est pas le cas dans l’Aisne. Et on n’est pas les seuls, d’après Guilluy, 10 % de la population française seraient dans cette situation ».

Ces réflexions sur la France périphérique nourrissent ainsi directement le plaidoyer des fédérations HLM. La catégorie des territoires détendus s'inscrit dans cette remise en cause d'une fracture territoriale théorisée dans les années 1980 par la figure du « quartier », c'est-à-dire des quartiers d'habitat HLM des grandes villes, comme lieu de relégation (Tissot, 2005). La fracture territoriale s'élargit aux territoires périphériques. Les territoires détendus seraient l'illustration, dans le champ du logement, de la recomposition territoriale des inégalités sociales sous l'effet de la globalisation et des problèmes sociaux et politiques qu'elle engendre. Ces notions participent à la justification de l'urgence à agir pour éviter le décrochage de ces territoires, comme l'exposent les directeurs d'organismes HLM dans un manifeste sur les territoires détendus en 2015 : « Notre devoir est d'agir là où nous sommes pour que nos territoires ne deviennent pas des espaces périphériques, aux confins des métropoles qui seraient les seuls lieux où la vraie vie pulserait, innovante et moderne »<fnref n="171" />.

<footnote n="169">¹⁶⁹ Entretien avec un directeur d'OPH de la région Normandie, le 11 octobre 2017.</footnote>

<footnote n="170">¹⁷⁰ Entretien avec un directeur d'OPH de la région Hauts-de-France, 28 décembre 2017.</footnote>

<footnote n="171">¹⁷¹ AR HLM Bourgogne, Auvergne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté et Lorraine, 2015, *Manifeste pour une autre politique de l'habitat dans les territoires* dits « détendus », p.3.</footnote>
Ce discours critique sur les métropoles et l'abandon des villes petites et moyennes par l'État est également repris par de nombreux élus locaux et relayé par leurs associations d'élus (Dormois et Fol, 2017 ; Dormois et al., 2021). La mobilisation des fédérations HLM s'inscrit ainsi dans un contexte porteur de médiatisation croissante des difficultés des territoires non métropolitains, avec le soutien d'institutions tierces également mobilisées dans la publicisation de ces enjeux. Une série d'entretiens réalisés par les membres du programme de recherche Altergrowth auprès des représentants d'associations professionnelles comme l'association des villes moyennes, l'association des maires de France et l'association des communautés de France montre comment ces dernières participent à la médiatisation du problème des « territoires périphériques », en insistant sur deux dimensions du problème : la responsabilité de l'État et les difficultés propres à ces territoires non métropolitains. Les représentants de ces associations dénoncent ainsi le retrait de l'État des villes petites et moyennes au profit des métropoles. Ils insistent en particulier sur les impacts de la révision générale des politiques publiques (RGPP)<fnref n="172" /> et de la restructuration des services publics, notamment de soins ou d'enseignement supérieur. Ces associations d'élus soulignent également la dévitalisation des centres des villes petites et moyennes qui perdent à la fois leur population, leurs services et leurs commerces. Le déclin des centres des villes petites et moyennes est largement médiatisé notamment à propos de l'enjeu de la dévitalisation des commerces (Buhnik, 2018). Le succès médiatique du livre *Comment la France a tué ses villes* du journaliste Olivier Razemon témoigne d'une dénonciation d'un déclin démographique, commercial, urbain et économique des villes petites et moyennes.

La construction du problème de l'abandon des villes petites et moyennes par les associations d'élus passe aussi par la définition de solutions cohérentes avec les politiques publiques existantes. On retrouve la nécessité de formuler des solutions pour politiser un problème décrit par P. Zittoun pour qui la proposition d'action publique « s'appuie sur un double processus de greffe de cette proposition, d'une part sur un problème qu'elle permet de résoudre, et d'autre part à une politique publique qu'elle permet de transformer » (Zittoun, 2013, p. 15). Ces associations dénoncent à la fois un « État aveugle aux contextes locaux »<fnref n="173" /> et proposent des mesures pour renforcer les possibilités d'adaptation de la règle nationale par les collectivités locales. A l'instar des fédérations HLM, elles interpellent l'État sur l'approfondissement de la territorialisation<fnref n="174" /> des politiques publiques, c'est-à-dire « la

<footnote n="172">¹⁷² APVF, *Révision Générale des Politiques publiques : les maires dressent un bilan sévère*, Paris, 2011.</footnote>

<footnote n="173">¹⁷³ Propos tenus par S. Bellion, chef du département ville, urbanisme, habitat de l'association des maires de France, entretien réalisé par Sylvie Fol et Rémi Dormois, le 23 février 2016.</footnote>

<footnote n="174">¹⁷⁴ Le concept de « territorialisation » a fait l'objet de nombreux travaux depuis les années 1980 mais demeure polysémique (Desjardins, 2013 ; Vanier et al., 2009) Je retiens ici la définition juridique.</footnote>
faculté d'adapter localement une règle nationale ou de créer une règle locale » (Brouant, 2013b, p. 3).

Au cours des années 2010, les politiques publiques nationales évoluent vers une intégration de ces territoires « périphériques ». Dans un article sur les représentations des fractures territoriales, R. Epstein et T. Kirzbaum montrent comment le gouvernement Hollande développe, au moins symboliquement, des mesures spécifiques à l'attention des territoires « périphériques » à travers la réforme de la Politique de la Ville (Epstein et Kirszbaum, 2016). Ces évolutions traduisent dans le champ du logement, la reformulation de la question de la fracture territoriale : les villes petites et moyennes s'ajoutent aux quartiers des grands ensembles de banlieue pour constituer la liste des territoires en difficultés sur lesquels orienter la solidarité nationale. La réforme de la géographie prioritaire de 2014, en retenant le critère de la pauvreté monétaire pour déterminer les quartiers bénéficiaires de la politique de la ville, permet d'en élargir la liste à des quartiers de petites villes de départements ruraux comme la Creuse (quartier de l'Albatros à Guéret) ou le Gers (quartier du Grand Garros à Auch). De même, la création du commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) met en scène la fusion de la politique de la ville et de l'aménagement du territoire.

Cette reconnaissance se traduit également par la mise en œuvre de politiques publiques dédiées à des catégories de villes autres que les métropoles. L'Appel à manifestation d'intérêt Centre-bourg, mis en place en 2015, cible ainsi les petites villes. En 2018, le programme Action Cœur de ville est destiné à traiter les difficultés des villes moyennes en accompagnant spécifiquement 220 d'entre elles. Son déploiement est assuré par une nouvelle institution, l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) créée en 2018. Issue du regroupement de plusieurs agences nationales et du CGET, l'ANCT porte dans ses missions la réaffirmation de la présence de l'État dans les territoires hors métropole. Selon un principe de subsidiarité, elle revendique un accompagnement prioritaire dans les territoires les plus en difficultés ou ceux pour lesquels l'offre d'ingénierie est insuffisante (et en renfort sur des projets thématiques complexes)<fnref n="175" />.

La mobilisation en faveur des territoires détendus s'inscrit ainsi dans un contexte médiatique et politique favorable à la prise en compte des territoires « oubliés » par l'État. Elle facilite l'accueil favorable des travaux sur les territoires détendus tant par les élus locaux, les services de l'État et la communauté de chercheurs. « *Les questions que nous sommes*

<footnote n="175">175 ANCT, 2020, Feuille de route de l'ANCT pour 2020, 5 p.,</footnote>
posées, nous n’étions pas les seuls à se les poser » résume ainsi le directeur de l’association HLM de Bourgogne-Franche Comté<fnref n="176" />.

## 2.2. Les territoires détendus<fnref n="177" />, une mise à l'agenda sectorielle de la décroissance urbaine par la formulation d'une nouvelle catégorie d'action publique

A travers la catégorie de territoires détendus, les fédérations HLM structurent un ensemble de problèmes et de revendications pour les organismes HLM qui interviennent dans ces territoires non concernés en premier lieu par le manque de logements à prix abordables. L'analyse du travail d'étiquetage et de labellisation des problèmes (Becker, 1966b) met en évidence le processus de formalisation de ces problèmes par les fédérations HLM en termes audibles pour les pouvoirs publics et l'intégration d'éléments stratégiques propres à gérer le déclin urbain dans les politiques du logement.

### 2.2.1. La mobilisation des fédérations HLM pour plaider la cause des territoires détendus

Deux organisations professionnelles du mouvement HLM ont joué un rôle pionnier dans la mise à l'agenda de cette thématique au sein de l'USH dans les années 2010 : la Fédération nationale des Offices Publics de l'Habitat et les cinq associations régionales HLM de Bourgogne, Franche-Comté, Champagne-Ardenne, Lorraine et Auvergne. Elles réalisent les premières études pour formuler des préconisations<fnref n="178" /> et interpeller sur « *la nécessité d'une politique différente au sein du mouvement HLM et auprès de l'État* »<fnref n="179" />. Elles participent ainsi à la légitimation du problème des territoires détendus au sein du mouvement HLM. L'Union sociale pour l'Habitat reconnaît progressivement la nécessité de consacrer des moyens spécifiques aux zones détendues. En 2016, l'USH inscrit officiellement l'enjeu des territoires détendus dans ses résolutions annuelles et met en place un plan d'actions associant les

<footnote n="176">¹⁷⁶ Entretien avec le directeur de l'association régional USH Bourgogne Franche-Comté, 12 mai 2017</footnote>

<footnote n="177">¹⁷⁷ Cette sous-partie doit beaucoup au travail commun avec Matthieu Gimat sur le recours au critère de tension du marché pour définir une géographie prioritaire des politiques nationales du logement (Gimat et Mondain, 2018).</footnote>

<footnote n="178">¹⁷⁸ Respectivement, FOPH, 2014, *La recomposition du parc social en territoires détendus & AR HLM Bourgogne, Auvergne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté et Lorraine*, 2015, *Manifeste pour une autre politique de l'habitat dans les territoires dits « détendus »*</footnote>

<footnote n="179">¹⁷⁹ E. Bouet, directeur de l'association régionale HLM Bourgogne-Franche-Comté, à l'initiative du *Manifeste pour une autre politique de l'habitat dans les territoires dits « détendus »*, entretien réalisé le 12 mai 2017.</footnote>
fédérations nationales HLM et la Banque des Territoires pour accompagner les organismes HLM concernés. La reconnaissance en interne par le mouvement HLM marque une première étape dans le processus de mise à l'agenda par la communauté professionnelle des organismes HLM. Elle justifie le déploiement des moyens d'actions habituels de ces organisations professionnelles pour légitimer, médiatiser et interpeller les acteurs des politiques du logement et de l'aménagement sur la problématique des territoires détendus. En complément des mobilisations à l'échelle locale des organismes HLM concernés, les instances de représentation nationales intègrent cet enjeu à leurs revendications.

Au niveau national, le mouvement HLM assure la production d'expertise sur les territoires détendus. En 2014 et 2015, trois études sont commandées à des bureaux d'études pour décrire les territoires détendus, l'une par la FOPH sur les enjeux patrimoniaux des Offices publics de l'habitat en territoires détendus, l'autre par cinq associations régionales HLM sur le marché du logement dans leurs cinq régions et une dernière par l'USH sur le devenir des quartiers d'habitat social en territoires détendus et notamment les modes de renouvellement urbain dans ces quartiers. Elles proposent des indicateurs et des données statistiques pouvant être repris par les pouvoirs publics comme des indicateurs chiffrés sur la situation et les besoins de financements attendus, des typologies des marchés détendus ainsi qu'une série de préconisations et de demandes d'adaptation réglementaires précises. Le mouvement HLM entreprend en 2016 un appel à manifestation d'intérêts à destination des territoires détendus<fnref n="180" />. A travers dix études menées sur dix territoires différents, il vise à identifier des manières de faire reproductibles ou des freins financiers ou réglementaires récurrents<fnref n="181" />. Ce dispositif est reconduit en 2018.

Ces études fournissent des préconisations qui sont ensuite diffusées auprès des professionnels du logement par les réseaux d'échanges spécifiques au mouvement HLM ou par la participation de représentants du mouvement HLM aux journées d'échanges des réseaux professionnels de l'habitat. Sur les six manifestations nationales recensées depuis 2015 sur les thématiques des villes moyennes et de la revitalisation des centres-villes, cinq prévoyaient

<footnote n="180">¹⁸⁰ Appel à manifestation d'intérêt des organismes HLM intervenant sur les territoires dits « détendus » à l'initiative de l'USH, la FOPH, la FNAR, la FESH, Coop'HLM, Procivis et la Banque des Territoires, 2016.</footnote>

<footnote n="181">¹⁸¹ Les projets retenus pour le premier appel à manifestation d'intérêt rassemblent ainsi une diversité de thématiques et de territoires : l'adaptation des documents de planification locaux aux spécificités du logement social dans les territoires « détendus » (inter-bailleur de l'Yonne, Reims Métropole et inter-bailleur), l'élaboration de stratégies patrimoniales de démolition et renouvellement de l'offre (inter-bailleur du Cher, office public de la Creuse, inter-bailleur de la Loire), l'adaptation des règles nationales sur mixité sociale (communauté d'agglomération de Nevers et inter-bailleur, inter-bailleur de l'Orne), le développement de l'offre locative sociale dans les territoires ruraux (Parc naturel régional du Livradois Forez et inter-bailleur) le développement d'une offre de services par les bailleurs (inter-bailleur de l'Allier), le développement de compétences d'aménageur (office départemental de la Drôme).</footnote>
l'intervention d'un ou de plusieurs bailleurs, et deux étaient directement organisées par l'USH<fnref n="182" />.

Cette expertise est également diffusée auprès des partenaires du mouvement HLM dans le cadre de groupes de travail réguliers avec les services de l'État et de commissions préparatoires aux projets de loi. Les préconisations de financement des besoins de réhabilitation et démolition du patrimoine en zones détendues ont ainsi été intégrées aux discussions avec les services de l'État sur la répartition des aides à la construction neuve. De même le chiffrage des coûts de démolition en zones détendues a été repris par la Banque des Territoires pour définir son aide financière à la démolition de logement social hors des quartiers de la politique de la ville.

### 2.2.2. Le récit d'une responsabilité publique face aux problèmes de logement dans les territoires détendus

La description des territoires détendus par les fédérations HLM participe à rendre nécessaire et légitime une intervention publique dans ces territoires en posant la question de la responsabilité de l'État dans les problèmes actuels de gestion du parc social et en soulignant la persistance de besoins en logement non satisfaits par le marché.

Les territoires détendus sont définis comme des territoires aux dynamiques démographiques, économiques et immobilières singulières qui entraînent des problèmes de logement distincts de ceux des zones tendues. Ils connaissent « une atonie de l'activité économique »<fnref n="183" /> ou même « une dégradation ancienne et continue de l'activité économique »<fnref n="184" />, « une déprise démographique »<fnref n="185" /> et un vieillissement accéléré de la population. Ce sont des territoires éloignés des métropoles et de leur dynamisme supposé. Le marché immobilier y est déstabilisé par une offre de logement excédentaire. « Sur certains segments, en accession comme en location, parcs public et privé sont en concurrence ce qui conduit les acteurs à

<footnote n="182">¹⁸² Les mobilisations recensées sont le colloque « Territoires en décroissance » organisé par l'USH en 2015, l'atelier thématique sur les territoires en déprise organisé par le réseau des acteurs de l'habitat en 2016, le séminaire « Requalifier les quartiers anciens détendus : stratégie et modes opératoires » organisé par le forum des Politiques de l'habitat privé en 2016, les formations sur les stratégies de l'habitat en territoires détendus organisé par l'Ecole du Renouvellement Urbain en 2015 et 2016, le séminaire de recherche « Villes moyennes et petites villes : quelles politiques de l'habitat ? » organisé par le PUCA en 2016, les Assises pour la revitalisation économique et commerciale des centres-villes organisées par le secrétariat d'État au Commerce en 2017.</footnote>

<footnote n="183">¹⁸³ USH, FOPH, FESH, Coop HLM, FNAR, Caisse des dépôts et Consignation, 2016, *Appel à manifestation d'intérêt des organismes HLM intervenant dans les territoires détendus*, p. 1</footnote>

<footnote n="184">¹⁸⁴ AR HLM Bourgogne, Auvergne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté et Lorraine, 2015, *Manifeste pour une autre politique de l'habitat dans les territoires dits « détendus »*, p. 7</footnote>

<footnote n="185">¹⁸⁵ FOPH, 2014, *La recomposition du parc social en territoires détendus*, p. 8</footnote>
diminuer les prix de vente et à baisser les loyers »<fnref n="186" />. La production neuve n'entraînerait plus seulement l'amélioration des conditions de logement des ménages ou les possibilités de mobilité résidentielle mais également la vacance accélérée du parc ancien de moindre qualité.

La hausse de la vacance dans ces territoires est présentée dans ces discours comme la conséquence d'évolutions structurelles liées aux mutations socio-économiques contemporaines et des orientations des politiques nationales passées et actuelles. L'évolution des activités économiques aurait des effets négatifs sur ces territoires à travers deux processus : la désindustrialisation, c'est-à-dire la diminution continue ou brutale du nombre d'emplois industriels dans ces territoires, et la concentration des activités économiques dans les métropoles. L'évolution des modes de croissance urbaine sont aussi mis à l'index avec des dynamiques de périurbanisation qui ont pour corolaire l'augmentation de la vacance résidentielle dans les villes centres. Pour ces villes centres, « *le poids des équipements publics d'agglomération [devient] lourd à porter avec une population qui décroît, des commerces qui ferment* »<fnref n="187" />. Le rôle de l'État dans l'accompagnement des transformations socio-économiques est mis en évidence en rappelant les effets des réformes passées des services publics à travers « *la diminution des emplois publics et l'impact de la réforme territoriale* »<fnref n="188" /> qui entraîne le regroupement des services administratifs de l'État dans les capitales régionales. Le parc social de ces territoires est présenté comme l'héritage des politiques publiques menées durant les Trente Glorieuses où la construction de logement social a accompagné la croissance urbaine et économique. Le parc social demeure dans ces villes tandis que les lieux de la croissance urbaine et économique ne sont plus les mêmes. Ainsi, J-L Dumont, président de l'USH<fnref n="189" />, présente les logements sociaux des territoires détendus comme : ceux

> « [ceux] des bourgs, des petites et des villes moyennes, où les HLM ont accompagné le développement industriel du pays pendant les « Trente glorieuses ». (...) Ce patrimoine HLM, intimement lié à l'industrialisation, à la croissance est aujourd'hui en vif décalage avec les aspirations des habitants, avec les marchés du logement. »

Dans le champ du logement, les fédérations HLM critiquent une « politique nationale de l'habitat prioritairement centrée sur l'accès au logement dans les territoires les plus

<footnote n="186">¹⁸⁶ AR HLM Bourgogne, Auvergne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté et Lorraine, 2015, op. cit., p. 6</footnote>

<footnote n="187">¹⁸⁷ USH, CDC, 2015, op. cit., p.9</footnote>

<footnote n="188">¹⁸⁸ USH, CDC, FOPH, FESH, FNAR, Coop HLM, 2016, op. cit., p. 1</footnote>

<footnote n="189">¹⁸⁹ J-L Dumont, président de l'USH, discours d'introduction à la journée « Territoires en décroissance », le 23 juin 2015</footnote>
« tendus », pour laquelle « l'habitat dans les territoires dits « détendus » ne constitue ni une priorité, ni même un sujet : dans ces territoires l'offre est globalement supérieure à la demande et des réponses existent face à l'urgence et au mal-logement »<fnref n="190" />. Cette critique ne porte pas directement sur l'orientation des aides à la production de logement social dans les zones tendues mais plutôt sur un décalage plus général avec l'élaboration de nouveaux instruments d'action publique prévus pour gérer les difficultés de logement des zones en tension immobilière. Les politiques mises en place pour favoriser l'investissement locatif sont critiquées pour leur effet de déstabilisation du marché immobilier. Cumulées avec les incitations à la production de logements sociaux portées par le plan de relance de 2009, elles ont contribué à générer de la vacance dans le parc locatif, social comme privé.

Ce contexte de territoires détendus remet en question les objectifs du logement social dans ces territoires et les modes d'intervention des organismes HLM, en décalage avec certaines orientations nationales des politiques du logement. En complément d'une critique largement partagée sur l'inadéquation de l'usage du zonage ABC pour orienter la production de logement social<fnref n="191" />, les fédérations HLM critiquent plus généralement les classements mobilisant le critère de tension pour hiérarchiser les territoires, indépendamment des indicateurs mobilisés. Ils mettent en évidence la permanence de besoins en logements dans ces territoires détendus. Il ne s'agit plus de participer au développement d'une offre de logements abordables à travers la production de nombreux logements sociaux. L'enjeu ne serait plus quantitatif mais qualitatif avec la nécessité de produire des logements pour répondre à des besoins réduits et spécifiques pour lesquels l'offre existante serait insatisfaisante (personnes âgées en perte d'autonomie, jeunes travailleurs et apprentis, etc.).

Les fédérations HLM alertent aussi sur la position singulière des organismes HLM dans les zones détendues. La rareté des opérateurs privés induirait une responsabilité spécifique des organismes HLM. Ceux-ci seraient susceptibles d'élargir leurs missions à d'autres questions d'intérêt général d'aménagement et de gestion locative comme l'intervention sur le parc privé dégradé, la construction d'équipements publics ou la gestion de copropriétés privées. La fédération des OPH conclut ainsi dans un rapport de 2017 consacré aux politiques du logement dans les territoires détendus :

<footnote n="190">¹⁹⁰ FNAR, 2015, op. cit., p. 4</footnote>

<footnote n="191">¹⁹¹ Se référer par exemple à : Cour des Comptes, 2012, « Le logement social : les priorités géographiques », Rapport public annuel, Paris, p 486-529 ou AR HLM Rhône Alpes, 2014, *Le pouvoir d'adaptation territorial des règles en matière de logement*, 54 p.</footnote>
« Dans ce contexte de dés intérêt marqué pour les centres anciens, émanant non seulement des ménages mais aussi des opérateurs immobiliers, les Offices Publics de l’Habitat sont bien souvent les seuls interlocuteurs vers lesquels les élus sont en mesure de se tourner<fnref n="192" />. »

2.2.3. Des préconisations qui empruntent au registre de la « décroissance planifiée » mais pas seulement

A travers la mise à l'agenda des territoires détendus, le mouvement HLM formule un ensemble de préconisations à destination des pouvoirs publics qui dessinent des politiques de l'habitat et d'aménagement spécifiques aux villes en décroissance urbaine. Le Tableau 4-2 ci-après présente les principales propositions formulées par le mouvement HLM. Elles participent ainsi à la mise à l'agenda des politiques nationales d'éléments en rupture avec le paradigme de croissance urbaine, avec la promotion de stratégies assimilables au modèle de « décroissance planifiée » développé par les recherches sur la décroissance urbaine (cf. chapitre 1). Ce modèle est théorisé en opposition avec les modèles entrepreneuriaux de développement urbain, bien que les stratégies observées soient plus hétérogènes, empruntant à la fois à la fois aux canons de la décroissance planifiée et de l'entrepreneurialisme urbain (Miot, 2012 ; Wiechmann et Pallagst, 2012). La décroissance urbaine est intégrée comme une tendance durable de l'évolution du territoire qui légitime la redirection des moyens des politiques urbaines vers les populations et les activités restantes (Schilling et Logan, 2008).

<footnote n="192">¹⁹² FOPH, 2017, op. cit., p.23.</footnote>
<table><caption>Tableau 4-2 : Principales revendications des fédérations HLM en faveur des territoires détendus</caption><thead><tr><th></th><th>Préconisations</th><th>Mesures proposées</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Politiques patrimoniales</td><td>Généraliser le recours à la démolition</td><td>Financer la démolition sans obligation de reconstruction</td></tr><tr><td>Garantir l'accès aux aides à la construction de logements</td><td>Accorder l'indemnité démolition aux logements vacants à plus de 25 % à la signature de la convention ANRU</td></tr><tr><td>Acter l'absence de valeur du patrimoine et/ou du foncier</td><td>Financer la démolition en dehors des NPNRU<br>Autoriser la reconstruction de l'offre de logement démolis en QPV<br>Evaluer une valeur nulle pour le foncier après démolition tant qu'aucun projet n'est engagé dans le cadre du NPNRU</td></tr><tr><td>Eviter le départ des ménages les plus aisés</td><td>Généralisation des dérogations aux plafonds de ressources</td></tr><tr><td rowspan="3">Politiques d'attribution</td><td>Accélérer le processus d'attribution de logements</td><td>Assouplir les règles de sous-occupation<br>Dématérialisation de la commission d'attribution des logements</td></tr><tr><td>Tenir compte du risque de vacance dans les décisions d'attribution</td><td>Validation a posteriori des attributions par la CAL<br>Cotation optionnelle de la demande<br>Rendre optionnelle l'attribution de 25 % des logements hors QPV aux ménages à plus faibles revenus</td></tr><tr><td>Encourager les organismes HLM à intervenir sur le parc privé</td><td>Majorer les aides à l'acquisition-amélioration<br>Généraliser le recours aux financements de l'ANAH</td></tr><tr><td rowspan="2">Diversification des activités et des publics logés</td><td>Développer les compétences d'aménagement</td><td>Elargir les compétences des organismes HLM en matière d'aménagement, de gestion du parc privé, de production d'équipements collectifs et de prestations de services</td></tr><tr><td>Favoriser le développement des services aux locataires</td><td></td></tr><tr><td rowspan="2">Politiques de l'habitat</td><td>Renforcer l'articulation entre les différentes composantes des politiques de l'habitat (production neuve et renouvellement urbain, public et privé)</td><td>Intégration des stratégies patrimoniales des bailleurs aux documents de planification locaux<br>Conditionner l'autorisation de construire à la démolition préalable de logements dans l'agglomération</td></tr><tr><td>Promouvoir le resserrement urbain</td><td>Financement public des aménagements provisoires des friches issues de la démolition</td></tr></tbody></table>

Sources: FOPH 2014; USH, 2015; FNAR, 2015; FOPH, 2017; USH, 2018
Des mesures pour « retendre le marché »

Certaines préconisations relatives aux politiques patrimoniales des organismes HLM et à leur inscription dans les politiques urbaines locales s'inscrivent ainsi dans le constat d'une offre de logements durablement excédentaire par rapport aux besoins en logements : réduction de l'offre de logements, sélectivité des zones d'intervention, renforcement d'une approche localisée et multisectorielle.

Les fédérations HLM revendiquent ainsi l'accès à des aides financières publiques pour démolir les logements sociaux obsolètes. L'objectif présenté est double : il s'agit à la fois de limiter les pertes financières des organismes HLM et de contribuer à « remettre sous tension le marché de l'habitat dans toutes ses composantes publiques et privées »<fnref n="193" /> comme le proposent les organismes HLM auteurs du Manifeste pour une autre politique de l'habitat dans les territoires dits « détendus ». Le mouvement HLM préconise ainsi la levée de l'obligation de reconstruction de l'offre démolie dans les projets de renouvellement urbain financés par l'ANRU et la généralisation du financement de la démolition à l'ensemble du parc HLM situé dans les territoires détendus. On retrouve les mêmes éléments de discours que dans les années 1980 sur la perte d'attractivité irrémédiable de certains logements sociaux et l'inefficacité de la réhabilitation de ce patrimoine. La FOPH identifie ainsi un profil de patrimoine à démolir en priorité : le patrimoine « de type ZUP, composé de grands ensembles collectifs anciens, aux formes obsolètes et très majoritairement vacants »<fnref n="194" />. Il s'agit à la fois de logements situés dans des quartiers de la géographie prioritaire qui n'ont pas été démolis dans le cadre des opérations de renouvellement urbain financées par l'ANRU mais aussi de quartiers d'habitat social non éligibles aux programmes de l'ANRU, notamment en raison d'un nombre insuffisant d'habitants pour intégrer les seuils de la géographie prioritaire (cf. Figure 4-6). La fédération des OPH estime que 835 700 logements de ses adhérents seraient à démolir dans les dix prochaines années<fnref n="195" />.

Le soutien à la démolition est intégré dans une stratégie plus générale de renouvellement du parc de logements dans les territoires détendus : démolition du parc obsolète, réhabilitation de certains segments du parc et poursuite de la production neuve. Ainsi, la revendication d'une aide à démolir est généralement couplée à la réaffirmation du « droit à construire » une offre nouvelle, en plus petite quantité : « La démolition doit être suivie d'une reconstruction ciblée (en nombre, en localisation et en type de produits adaptés aux clientèles). Les

<footnote n="193">¹⁹³ FNAR, 2015, op. cit., p. 11.</footnote>

<footnote n="194">¹⁹⁴ FOPH, 2014, *La recomposition du parc social en territoires détendus*, p. 10.</footnote>

<footnote n="195">¹⁹⁵ *Ibid*, p.17.</footnote>
programmations en territoires détendus ne peuvent donc descendre en-dessous d'un certain
seuil »<fnref n="196" /> résume ainsi un rapport de la FOPH sur l'adaptation des politiques nationales aux
territoires détendus.

<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>Figure 4-6 : Des possibilités de démolition insuffisantes pour les marchés immobiliers détendus ?</figcaption></figure>

Source : Photographies personnelles, 2017

Une étude de recherche-action co-financée par l'USH et la Banque des Territoires propose des principes opérationnels pour organiser la diminution de l'offre de logements sociaux à l'échelle d'une agglomération<fnref n="197" />. Les auteurs reprennent à leur compte la doctrine de « resserrement urbain »<fnref n="198" /> pour proposer un modèle de différenciation de l'évolution des quartiers d'habitat HLM d'une agglomération, qui justifierait la sélectivité spatiale de l'investissement public mais aussi des organismes HLM et acteurs privés. Le resserrement urbain prévoit ainsi un classement des quartiers, similaire aux stratégies de down-sizing emblématiques des shrinking cities (Béal, Rousseau, Fol, 2016). Il s'agit de concentrer l'investissement public en zone centrale ou péricentrale et d'organiser le délaissement de quartiers périphériques où la fonction résidentielle serait abandonnée au profit d'une fonction agricole ou de réserve foncière (Figure 4-7).

<footnote n="196">¹⁹⁶ FOPH, 2017, Pour une meilleure adaptation des politiques du logement aux territoires détendus, p.12.</footnote>

<footnote n="197">¹⁹⁷ USH, CDC, 2015, op. cit.</footnote>

<footnote n="198">¹⁹⁸ *Ibid.*, p.2.</footnote>
<figure><img src="image_27.png" /><figcaption>Figure 4-7 : Typologie de resserrement urbain proposée par l'USH appliquée à Nevers</figcaption></figure>

Source : Synthèse personnelle d'après USH, CDC, 2015 pp.13-17

Cette démarche est élaborée à partir de deux villes, Nevers et Châteauroux, dont le parc HLM est marqué par une vacance persistante, malgré d'importants programmes de rénovation urbaine mis en œuvre dans les années 2000. Selon des critères relatifs à la proximité du centre-ville, le niveau d'équipement, l'attractivité actuelle du quartier vis-à-vis des locataires HLM et les possibilités estimées de diversification de l'habitat, une typologie des évolutions de ces quartiers est proposée pour prioriser l'investissement :

- Les quartiers péricentraux dotés de nombreux équipements et proches du centre-ville constituent la cible privilégiée des projets de renouvellement urbain, avec pour objectif de densifier et de diversifier l'offre de logements ;

- Les quartiers excentrés mais dotés d'équipements collectifs (écoles, collèges, centres socio-culturels, ...) pour lesquels il convient plutôt « d'adopter une démarche visant à conforter l'existant et à améliorer le cadre de vie, sans pour autant viser le développement du quartier »<fnref n="199" />;

- Les quartiers excentrés peu équipés pour lesquels « [i]l faut s'interroger (...) sur la démolition partielle et/ou totale de tels quartiers et la programmer dans le temps »<fnref n="200" /> et s'interroger sur les fonctions alternatives à l'habitat : réserve foncière, agriculture, loisirs, ...

Le développement de telles stratégies de resserrement urbain dans les territoires détendus n'est pas revendiqué explicitement dans les propositions de l'USH pour les territoires

<footnote n="199">¹⁹⁹ *Ibid.*, p. 15.</footnote>

<footnote n="200">²⁰⁰ *Ibid.*, p. 16.</footnote>
détendus. Néanmoins, les propositions s'inscrivent dans l'approfondissement d'une approche coordonnée des politiques locales de l'habitat et d'une priorisation de l'action publique pour limiter « *une concurrence dispendieuse* »<fnref n="201" /> pour l'investissement public. Elles doivent s'intégrer à des projets de territoires multisectoriels (revitalisation commerciale, développement économique, amélioration de l'offre de transports, aménagement des espaces publics, etc.). « *Créer du logement ne peut impulser le dynamisme du territoire* »<fnref n="202" />. Ce projet de territoire doit permettre d'associer l'ensemble des acteurs privés et publics du logement et de l'aménagement d'un territoire donné et notamment de coordonner les politiques de réhabilitation du parc privé et du parc social. De nombreuses revendications concernent ainsi l'inscription dans les documents stratégiques des politiques locales de l'habitat des plans d'investissements patrimoniaux des bailleurs. Dans le cadre de la rénovation urbaine, les fédérations HLM proposent également d'acter la perte de fonction résidentielle des espaces démolis et, par conséquent leur perte de valeur. Dans sa contribution à la loi ELAN, l'USH rappelle ainsi que si la « *détermination de la valorisation foncière doit tenir compte de la destination des biens à court et moyen terme et ce également au regard du contexte du marché [alors] des valeurs nulles sont envisageables* »<fnref n="203" />. La fédération OPH propose également une aide publique à l'aménagement des friches dans le cadre des programmes de l'ANRU pour financer « *les aménagements qualitatifs et provisoires des terrains après démolition* »<fnref n="204" />.

Une remise en cause des objectifs et moyens de la mixité sociale et du droit au logement

Ces mesures témoignent d'une relative correspondance du référentiel de « décroissance planifiée » avec d'autres enjeux qui mobilisent les fédérations HLM : mettre en œuvre les politiques nationales du logement, assurer la pérennité des organisations, notamment sur le plan financier. Les différentes mesures précédemment évoquées participent à la sécurisation de la situation financière de ces organismes HLM par le partage des coûts liés à l'absence de dynamique de marché : obtention de financements publics supplémentaires, diminution des coûts liés à la vacance. Les revendications d'une diversification des activités des organismes HLM sont également compatibles avec ces

<footnote n="201">201 FOPH, 2014, op. cit., p.15.</footnote>

<footnote n="202">202 *Ibid.*, p.8.</footnote>

<footnote n="203">203 USH, 2018, *Les contributions du mouvement HLM dans la perspective de la loi ELAN*, p.63.</footnote>

<footnote n="204">204 FOPH, 2017, op. cit. p.21.</footnote>
objectifs, en fournissant *a priori* des relais de croissance à des organisations dont les missions classiques de production de logement s'essoufflent.

Certaines mesures relatives à l'activité de bailleur ne s'inscrivent toutefois pas entièrement dans les principes d'un modèle de « décroissance planifiée » avec un rapport plus ambigu à l'amélioration ou la satisfaction des besoins des populations restantes. Les revendications relatives à l'adaptation des objectifs de mixité sociale et de droit au logement (cf. Tableau 4-2) illustrent bien cette tension entre prise en compte d'une décroissance durable, maintien du cadre de vie des ménages locataires et préservation des capacités financières d'un organisme HLM. Dans sa contribution au projet de loi ELAN en 2018, l'USH préconise d'adapter les règles des attributions de logements arguant d'une « complexité qui constitue un frein à la recherche de solutions sur mesure à chaque demande »<fnref n="205" /> et de la nécessité de contenir la vacance. L'enjeu de lutte contre la vacance est ainsi mis en balance avec les principes de mixité sociale et de droit au logement qui guident le renforcement de la réglementation des attributions à l'échelle nationale. Il s'agit de rendre facultative une série de mesures destinées à garantir la transparence des attributions, l'accès au logement social des populations les plus défavorisées et la mobilité résidentielle des locataires HLM. Ces territoires, en raison de la détente des marchés, sont présentés par les fédérations HLM comme des marchés pour lesquels l'ensemble de la population, même les ménages les plus défavorisés, trouvent à se loger et pour lesquels les quelques situations exceptionnelles de mal logement peuvent être résolues localement, sans nécessité de systématiser des règles complexes et contraignantes. De même, les règles incitant à la mobilité des locataires HLM, notamment les plus aisés, ne seraient plus aussi importantes puisque les locataires peuvent être logés dans d'autres segments du parc. En complément de cette relativisation des enjeux de droit au logement, les fédérations HLM insistent sur la nécessité de reconnaître la lutte contre la vacance comme l'un des enjeux des politiques d'attribution. Les travaux sur les politiques sociales d'attribution ont montré que cet enjeu de vacance pesait fortement dans les pratiques locales d'attribution de logements (Bourgeois, 2017 ; Sala Pala, 2006), dans la rapidité d'exécution de la procédure, la pré-sélection des candidats et le choix des candidats. Il s'agit toutefois d'une organisation locale qui peut être remise en cause à l'échelle nationale. Ainsi, plusieurs dirigeants enquêtés ont fait état du risque de sanctions de la part de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) pour non-respect des règles d'attribution. La directrice d'un OPH de la région Auvergne-Rhône-Alpes explique mettre en place des pratiques d'attribution qui dérogent aux principes de la loi Egalité et Citoyenneté pour les logements vacants depuis plus de trois mois, ainsi que les logements vacants après

<footnote n="205">²⁰⁵ USH, 2018, op. cit., p.33.</footnote>
de multiples refus et les logements étudiants. Pour ces logements, l'OPH peut ne présenter qu'un seul candidat et, pour les étudiants, signer directement le bail avec eux<sup>206</sup>. Dans ces cas de figure, la commission d'attribution de logements joue plutôt un rôle de contrôle à posteriori. Elle entérine l'attribution effectuée en s'assurant du respect des critères d'attribution. Ces pratiques sont présentées par les bailleurs comme autant de réponses localisées permettant de concilier les enjeux de vacance et de mixité sociale. Les fédérations HLM encouragent à leur reconnaissance sur le plan national à travers la revendication d'assouplissements de la réglementation sur les attributions.

Pour une territorialisation renforcée des politiques du logement

Les revendications portées par les fédérations HLM<sup>207</sup> s'inscrivent dans les différentes possibilités de territorialisation de l'action publique. Les organismes HLM des territoires détendus déclinent les différents moyens de prendre en compte la spécificité des configurations locales : adaptation de la règle nationale, créations de règles locales, poursuite de la décentralisation et généralisation du droit à l'expérimentation.

De nombreuses revendications concernent l'adaptation des règles nationales à travers deux moyens de transformation réglementaire. D'une part, certaines mesures portent sur la prise en compte de différences territoriales au sein des réglementations nationales. Il s'agit par exemple de l'adaptation des exigences de reconstitution des logements démolis financés par l'ANRU. D'autre part, les organismes HLM des territoires détendus sollicitent aussi des évolutions réglementaires qui bénéficieraient à tous les organismes HLM mais sont motivées par les spécificités des activités des organismes HLM dans les territoires détendus. Il s'agit par exemple de l'octroi de nouvelles compétences comme la possibilité de construire des équipements publics et parapublics à la demande des collectivités locales<sup>208</sup>.

Les revendications portent aussi sur la délégation des possibilités d'adaptation des politiques du logement à l'échelle locale. Le transfert de compétences de l'État central à l'échelle locale

<footnote n="206"><sup>206</sup> Entretien avec la directrice d'un OPH de la région Auvergne-Rhône-Alpes, le 29 juin 2017.</footnote>

<footnote n="207"><sup>207</sup> Il s'agit de mesures promues directement par l'USH qui doit s'assurer de l'accord de ses fédérations HLM membres.</footnote>

<footnote n="208"><sup>208</sup> Par le passé, les organismes HLM ont exercé des missions de maîtrise d'ouvrage déléguée pour la construction d'équipements publics. Plusieurs rapports de la Cour des Comptes au cours des années 2000 et 2010 avaient toutefois confirmé des limites à ces activités. L'aménagement et la construction d'équipements restreints aux opérations nécessaires à la vie économique et sociale des quartiers d'habitat social (ancien article L.411-1 du CCH) ou participant à la mixité sociale et à la diversité de l'habitat (ancien article L. 411-2 du CCH). Ces limites s'appuyaient notamment sur la nécessité de justifier ces opérations vis-à-vis du droit communautaire sur la concurrence en les inscrivant dans le champ des missions d'intérêt général des organismes HLM.</footnote>
est ainsi l'un des motifs centraux des évolutions réglementaires demandées par les organismes HLM. Il peut s'agir d'une décentralisation des compétences aux collectivités locales ou bien d'un transfert des compétences de l'État central aux services déconcentrés de l'État. Les demandes de transfert de compétence aux collectivités locales portent notamment sur la planification d'opérations d'aménagement et sur l'affectation des financements du logement social. A l'échelle locale, les organismes HLM proposent de laisser davantage de possibilités de modulation des règles nationales, à l'initiative du préfet. Il s'agit par exemple d'adapter l'obligation de reloger les locataires en situation de sous-occupation prévue par loi Egalité et Citoyenneté en 2017. La spécificité des territoires détendus est aussi mise en avant pour justifier une généralisation du droit à l'expérimentation dans le domaine du logement. Il s'agit, avec l'accord du préfet, d'expérimenter des adaptations réglementaires avant de les inscrire dans le droit commun.

En s'attachant à décrire les spécificités et difficultés des organismes HLM implantés dans des territoires non prioritaires, dénommés les territoires détendus, les fédérations HLM participent à la publicisation de la décroissance urbaine. Ces organisations professionnelles mettent en avant des mécanismes de périphérisation à l'origine des difficultés éprouvées par les organismes HLM, interrogent la responsabilité de l'État et formulent des préconisations qui empruntent au registre de la décroissance planifiée. Il s'agit maintenant d'observer si ce travail de mobilisation a participé une transformation des politiques nationales en faveur d'une meilleure prise en compte de la décroissance urbaine.
### 3. Vers une intégration de la décroissance urbaine aux politiques nationales du logement

La mobilisation des fédérations HLM participe ainsi à la mise à l'agenda du problème de la décroissance urbaine à travers un travail de lobbying et de reformulation du problème en des termes relevant de la compétence gouvernementale et compatible avec ses positions idéologiques. La mise à l'agenda d'un problème dépend tout autant de sa compatibilité avec les intérêts d'autres organisations impliquées dans les politiques du logement que de sa relation avec les autres problèmes à l'agenda (Lascoumes et Le Galès, 2012). C'est pourquoi, on s'intéresse ici aux évolutions des normes et des instruments des politiques publiques pour attester d'une prise en compte par les politiques du logement de la décroissance urbaine.

Sur la période 2013-2018, les évolutions du cadre réglementaire et financier fournissent des instruments supplémentaires pour une gestion locale de la décroissance urbaine. Elles poursuivent principalement deux voies : l'allocation de moyens spécifiques à la gestion du patrimoine dans ces territoires et l'approfondissement d'une différenciation des politiques du logement qui facilite l'adaptation au contexte de décroissance urbaine de la règle nationale par les acteurs locaux. Ces adaptations ne modifient toutefois pas le cours des évolutions contemporaines structurelles du financement du logement social, bien qu'elles soient particulièrement défavorables aux organismes HLM implantés dans des villes en décroissance urbaine.

#### 3.1. L'intégration de mesures propices à la gestion patrimoniale du déclin

##### 3.1.1. Généraliser les moyens de réduire le parc de logements sociaux

Un cumul de mesures vise à généraliser la démolition de logements sociaux dans les territoires détendus à travers la mise en place d'aides financières pour les démolitions en dehors des programmes de renouvellement urbain de l'ANRU et l'assouplissement des obligations de reconstruction de l'offre démolie (cf. Tableau 4-3).
<table><caption>Tableau 4-3 : Moyens financiers et réglementaires pour diminuer le parc de logements sociaux en territoires détendus entre 2013 et 2019</caption><thead><tr><td>Période</td><td>Origine</td><td>Mesure</td><td>Définition des territoires détendus</td></tr></thead><tbody><tr><td>2013-2017</td><td>Organismes HLM et État</td><td>Dispositif de péréquation entre organismes HLM dit « de mutualisation » :<ul><li>2013-2015 : financement de 600 € par logement démoli ou lourdement restructuré, dans la limite de 5 000 logements par an.</li><li>2016-2017 : financement de 3 500 € par logement démoli hors périmètre de PNRU</li></ul></td><td>Zones 2 et 3</td></tr><tr><td>2014</td><td>ANRU</td><td>Suppression de l'obligation de reconstruire au moins le nombre de logements démolis et négociation au cas par cas d'un volume à reconstruire</td><td>Négociation au cas par cas dans les conventions ANRU</td></tr><tr><td>2016</td><td>Banque des Territoires</td><td>Financement de 5 000 € par logement démoli</td><td>B2 et C hors périmètre de projet national de renouvellement urbain</td></tr><tr><td>2017</td><td>État</td><td>Obligation d'un taux de logements locatifs sociaux parmi les résidences principales ramenée à 20 % au lieu de 25 %</td><td>Agglomération avec un rapport nombre de demandes de logement social/attributions de logements social faible selon une liste établie par décret</td></tr><tr><td>2018</td><td>Fonds national des aides à la pierre</td><td>Financement d'un tiers du coût de l'opération de démolition, dans la limite de 5 000€ par logement et 10 millions d'euros pour le total des opérations</td><td>B2 et C hors périmètre de projet national de renouvellement urbain</td></tr><tr><td>2019</td><td>Action Logement</td><td><ul><li>Financement de 50 % du coût de l'opération de démolition dans la limite de 8 000 € par logement</li><li>Prêt pour la reconstitution de l'offre consécutive à la démolition, jusqu'à 25 000 € par logement</li></ul></td><td>Périmètre Action Cœur de ville, et B2 et C hors périmètre de projet national de renouvellement urbain</td></tr></tbody></table>

Sources : USH, FOPH, Action logement, ministère de la cohésion des territoires, 2013-2019

Théoriquement, un organisme HLM peut percevoir jusqu'à 16 500 € pour un logement démoli en 2016, pour un coût médian estimé à 18 000 € TTC de démolition²⁰⁹. L'ampleur de
ces aides n'efface toutefois pas le désengagement financier de l'État à l'œuvre dans le financement du logement social. Ce désengagement se retrouve ainsi dans les formes prises par cette aide à la démolition. Premièrement, la démolition ne peut être financée par un prêt dans le fonctionnement actuel d'octroi des prêts au secteur HLM. Les prêts sont effets délivrés par opération, selon l'anticipation des loyers supplémentaires générés par la construction ou l'amélioration d'un logement. Le prêt ne peut pas financer une perte de capital, la traduction financière d'une opération de démolition. Deuxièmement, la majorité de ces financements ne provient pas de l'État mais relève de décisions opérées par des institutions directement en charge du financement du logement social : la Banque des Territoires, Action Logement et les bailleurs sociaux eux-mêmes. De même, le Fonds national des aides à la pierre - l'organisation en charge de la distribution des aides à la pierre - bénéficie d'une gouvernance partagée, reflet de la provenance de ses financements (Dallier, 2018). Sa création en 2016 visait notamment à associer les bailleurs sociaux - principaux contributeurs du fonds - et les collectivités territoriales à la gouvernance et donc aux choix des modalités de distribution des aides à la pierre, relevant auparavant de la compétence seule de l'État.

### 3.1.2. Coordonner l'action publique sur la production neuve, le renouvellement urbain, le parc social et le parc privé

Le renforcement de la coordination de l'action publique sur les différents segments du marché immobilier guide aussi l'évolution des instruments à disposition des acteurs locaux, avec notamment la mise en place du programme Action Cœur de ville en 2018. Ce dispositif attribue des moyens publics d'exception, notamment dans le domaine du logement, à 222 villes moyennes en difficulté afin d'assurer la redynamisation de leur centre-ville. Les critères de sélection, fondés sur l'identification de difficultés urbaines, économiques et sociales des villes et le maintien de fonctions de polarité, à l'exclusion des métropoles210, font d'Action Cœur de Ville un dispositif d'intervention supplémentaire pour les villes moyennes en décroissance urbaine, bien qu'il ne les concerne pas spécifiquement. En matière d'habitat, ce programme favorise la coordination des interventions publiques entre renouvellement urbain des quartiers d'habitat social, développement de l'offre de logements et revitalisation de l'habitat ancien. Ces interventions sont regroupées au sein d'une convention unique,

<footnote n="209">209 D'après une enquête réalisée par la FOPH auprès de ses adhérents en mai 2019. Le coût de démolition reste toutefois extrêmement variable selon les territoires et les logements concernés.</footnote>

<footnote n="210">210 Ministère de la cohésion des territoires, Instruction du 10 janvier 2018 gouvernement relative à l'identification des villes éligibles au programme Action Cœur de ville.</footnote>
pilotée par l'intercommunalité et censée favoriser une approche transversale des problèmes
de dévitalisation. L'engagement financier d'Action Logement fournit aux organismes HLM
des moyens financiers spécifiques pour intervenir sur le parc ancien à travers le financement
de l'acquisition du foncier et des travaux pour les opérations d'acquisition-amélioration ou
de démolition-reconstruction en centre ancien, et de l'accession sociale à la propriété dans le
parc ancien.

Les premières années de ce programme d'une durée de cinq ans sont généralement réservées
au diagnostic des difficultés de ces villes et à l'élaboration d'une stratégie de redynamisation.
C'est par exemple le cas des trois villes ornaises d'Alençon, Flers et Argentan sélectionnées.
Il n'a donc pas été possible de suivre la mise en œuvre de ce programme dans le cadre de
cette thèse.

3.1.3. Une reconnaissance générale d'un contexte de faible demande

L'intégration de la spécificité du contexte de décroissance urbaine ne s'inscrit pas
uniquement dans une évolution des règles de droit et des financements, elle concerne aussi
les pratiques. Les entretiens menés auprès des équipes dirigeantes d'organismes HLM laissent
supposer que le contexte de « détente des marchés » est plus aisément reconnu par l'État local
et favorise la mise en œuvre des dérogations préexistantes. A titre d'exemple, le responsable
financier d'un organisme HLM de la région Normandie explique que : « l'administration
fiscale n'est pas trop tatillonne là-dessus. Elle est d'accord avec le fait que la vacance n'est
pas voulue. Elle nous a déjà refusé des exonérations par le passé mais si on justifie
suffisamment, ça passe »<fnref n="211" />. Un responsable de la gestion locative d'un OPH de la région
Bourgogne-Franche-Comté explique aussi que depuis deux ans, le préfet du département leur
accorde des dérogations pour loger des ménages à plus haut revenus en raison de la vacance :
« au niveau de la vacance, pour les sites pour lesquels on observe un taux de vacance
supérieur à 10%, on est autorisé également à loger des personnes qui dépasseraient le
plafond de ressources à hauteur de 50% »<fnref n="212" />. Il s'agit à la fois de logements dispersés en
milieu rural et, parfois, de logements situés dans des quartiers de la politique de la ville.

Le domaine des attributions de logement reste néanmoins un sujet de revendications pour les
organismes HLM. Si de nombreuses mesures ont permis de faire évoluer le cadre de la

<footnote n="211">211 Entretien avec un directeur financier d'un OPH de la région Normandie, le 25 avril 2019.</footnote>

<footnote n="212">²¹² Entretien avec un responsable du service de gestion locative d'un OPH de la région Bourgogne-Franche-Comté, le 20 octobre 2017.</footnote>
production et de la gestion du patrimoine, la spécificité des territoires détendus serait moins reconnue par les services de l'État en matière d'attribution de logements. Les organismes HLM revendiquent notamment l'adaptation des règles sur l'attribution de logements aux ménages les plus pauvres en dehors des QPV.

### 3.2. De la priorisation à de la différenciation des politiques du logement, une périphérisation en trompe-l'œil ?

L'évolution du cadre réglementaire et financier des politiques du logement, pour s'adapter aux spécificités du logement social dans les territoires détendus, s'opère avec le maintien de dispositifs spécifiques aux zones tendues décrits en début de chapitre. Ces évolutions récentes correspondent-elles à une remise en cause de la périphérisation des territoires détendus observée au milieu des années 2000 ?

Les mesures financières et réglementaires spécifiques aux territoires détendus participent ainsi d'une différenciation des politiques du logement selon les contextes territoriaux. Elle se substitue à la priorisation des aides à la pierre vers les zones tendues dans les années 2000, mise en évidence par M. Gimat (2017). La concentration des moyens financiers et réglementaires de la politique du logement dans les territoires tendus, telle que mise en œuvre au milieu des années 2000 pour la production de logement social, fait partie des politiques de sélectivité spatiale emblématiques des démarches néolibérales (Jones, 1997). N. Brenner décrit ainsi, à travers la notion de rééchelonnage de l'État (state rescaling) comment cette concentration des investissements publics au sein de quelques territoires s'inscrit dans l'adaptation de l'État au nouveau régime d'accumulation. Elle repose sur le soutien à des territoires insérés dans une concurrence internationale et le délaissement de territoires périphériques qui bénéficient de façon indirecte de la croissance économique par des mécanismes de redistribution de cette croissance (Brenner, 2002). L'adaptation de la politique du logement aux territoires détendus laisse toutefois entrevoir un autre rapport à l'espace des politiques publiques, sans pour autant revenir aux principes keynésiens antérieurs d'une distribution égalitaire des ressources nationales dans les territoires. La territorialisation des politiques du logement serait peut-être davantage fondée sur la différenciation, c'est-à-dire à la fois l'adaptation des compétences et des règles nationales au contexte local, que sur la priorisation. Il n'y a pas de remise en cause des moyens spécifiques alloués aux zones tendues pour soutenir la production de logements sociaux. Les évolutions du cadre réglementaire en faveur des territoires détendus reviennent à obtenir des investissements publics, des règles spécifiques pour d'autres territoires en raison d'autres
motifs d'intervention de l'action publique (solidarité nationale, difficultés financières, etc.) que ceux qui justifient les aides aux zones tendues.

Cependant, ce passage d'une priorisation à une différenciation des politiques du logement selon les contextes territoriaux s'opère dans les limites d'évolutions structurelles du secteur HLM marquées par le retrait des financements d'État, l'ouverture aux mécanismes de marché et l'injonction à davantage de rentabilité pour les organismes HLM (Driant, 2011 ; Gimat, 2017). Autrement dit, les mesures propices à une différenciation des politiques du logement ne remettent pas en cause des évolutions de long terme du secteur HLM, étant peu adaptées aux organismes HLM des territoires détendus.

L'adoption de la loi ELAN en 2018 résume bien cette ambiguïté. Le texte reconnaît la spécificité des territoires détendus et permet plusieurs adaptations du cadre réglementaire, comme expliqué précédemment. Cependant, cette loi s'inscrit aussi dans une tendance de long terme d'imposition d'une logique de rentabilité au secteur HLM, comme l'analysent M. Gimat et L. Halbert (2018). Ces auteurs identifient trois principaux indices d'une injonction à la rentabilité du secteur HLM : le retrait financier de l'État, la généralisation de la vente HLM, l'accélération de la concentration des opérateurs213. En prenant pour guide ces trois indices, on observe que l'injonction à la rentabilité s'impose aussi aux territoires détendus alors même que les mécanismes de valorisation foncière et immobilière nécessaires à leur réussite y sont moins efficaces.

Ainsi, l'obtention d'aides financières pour la démolition spécifiques aux territoires détendus n'implique pas un effort financier supplémentaire de l'État. Elle correspond plutôt à la mobilisation de canaux de financements alternatifs à ceux de l'État. En effet, l'essentiel des financements mobilisés provient d'organismes parapublics. C'est le cas de dispositifs dédiés d'Action Logement avec une aide financière à la démolition et à la reconstruction, et de la Banque des Territoires à travers le réaménagement de la dette des organismes HLM en contrepartie des démolitions. Les organismes HLM eux-mêmes contribuent dans le cadre du dispositif de péréquation dit « de mutualisation ». Conçu comme une contribution financière du secteur HLM à la production de logement social, celui-ci intègre néanmoins le coût des démolitions dans le calcul. En 2017 et 2018, ces dernières sont prises en compte à hauteur de 3 500 € par logement démoli, c'est-à-dire autant que la production d'un logement social

<footnote n="213">213 Un quatrième indice développé par les auteurs, celui de l'ouverture du secteur HLM aux investisseurs privés, n'est pas repris ici. En effet, à l'exception de quelques secteurs très spécifiques (logements de la Foncière Logement, vente en bloc du patrimoine HLM propriété d'organisations anciennement publiques comme la SNCF, usufruit locatif social, logement intermédiaire), le secteur HLM n'est pas encore concerné par la financiarisation de l'immobilier.</footnote>
supplémentaire. Les aides à la démolition prévues par le fonds national des aides à la pierre (FNAP) ne peuvent pas non plus être considérées comme une aide financière directe de l'État. En effet, le FNAP n'est pas une organisation étatique mais une structure de gouvernance partagée entre l'État et les principaux contributeurs au fonds que constituent Action Logement et les organismes HLM.

La loi ELAN entérine une série de mesures destinées à massifier la vente HLM. La vente HLM y est présentée comme un instrument au service de trois objectifs des politiques du logement : développer l'accession sociale à la propriété, assurer la mixité sociale et optimiser les capacités financières des bailleurs pour stimuler la production de nouveaux logements sociaux<fnref n="214" />. Les effets de la vente HLM varient cependant selon les dynamiques des marchés immobiliers. D'une part, dans les marchés immobiliers qui ne sont pas en situation de pénurie de logements, l'arrivée de logements supplémentaires sur le marché de l'accession peut participer à la déstabilisation de ces marchés laissant craindre à terme une augmentation du nombre de logements vacants ou le gel des programmes de construction neuve. D'autre part, l'incitation à la vente HLM dans des marchés caractérisés par des processus de dévalorisation interroge sur les risques encourus par les acquéreurs. La rentabilité de biens immobiliers sur ces territoires demeure particulièrement incertaine, à l'opposé de l'idéologie de constitution d'un capital sous-jacente aux politiques d'encouragement à l'accession à la propriété des classes moyennes (Prabhakar, 2019).

Enfin, la concentration des opérateurs est promue par l'État à travers la loi ELAN. Elle doit permettre des économies d'échelles pour les organisations mais aussi favoriser les transferts financiers entre territoires. Ses effets dans les territoires détendus n'ont pas fait l'objet d'étude d'impact par les parlementaires. Néanmoins les entretiens que j'ai menés auprès de responsables d'organismes HLM implantés dans des villes en décroissance urbaine mettent en évidence des stratégies de groupes ambigües sur ces territoires (cf. chapitre 8). Il paraît difficile de généraliser à partir de ces quelques entretiens mais, pour autant, ces témoignages permettent d'envisager comment les regroupements sont susceptibles de préfigurer une diminution des investissements du secteur HLM dans les territoires détendus. Les enquêtés soulignent une tendance à la centralisation des décisions d'investissement au siège du groupe. Or les décisions prises au siège du groupe prendraient insuffisamment en compte les spécificités du logement social dans les territoires détendus. L'ancien directeur d'une ESH depuis intégrée au groupe national CDC Habitat décrit ainsi une stratégie de groupe qui vise à « faire remonter les fonds propres au niveau national et à concentrer les investissements

<footnote n="214">²¹⁴ D'après l'étude d'impact du projet de loi ELAN du 28 février 2018, p.183.</footnote>
sur du développement dans les zones de Paris, Lyon, PACA voire Bordeaux et Nantes. On ne développera pas sur le Havre, Rouen et Tours »<fnref n="215" />. En conséquence, ses équipes organisent localement une gestion *a minima* dans l'attente de la vente du patrimoine : arrêt de la construction neuve, réduction des dépenses de réhabilitation. Dans le cas des ESH intégrées au groupe Action Logement Immobilier, les responsables d'organismes HLM décrivent une même tendance à la centralisation des décisions d'investissement. Celle-ci n'entraîne pas nécessairement un retrait des ESH de ces territoires. Les témoignages des responsables d'ESH intégrés au groupe Action Logement dans la région havraise font état d'une préoccupation du siège pour maintenir du patrimoine dans les agglomérations où demeurent implantées des entreprises contributrices au 1 %, bien souvent à l'origine de la constitution des filiales locales de collectes du 1 % Logement. Les consignes du siège aux ESH implantées dans la région havraise porteraient ainsi davantage sur l'accélération à la fois des ventes et des programmes de construction à travers des objectifs perçus par les équipes locales comme très ambitieux : « l'agglomération havraise, c'est quand même notre territoire. On a des objectifs de production neuve importants. C'est à se demander s'ils [Action Logement] ont connaissance des réalités de terrain ou s'ils font une simple règle de trois en augmentant tous les objectifs de toutes les ESH : la vente, la construction »<fnref n="216" />. Les travaux de V. Sala-Pala sur l'ESH Cité Nouvelle à Saint-Etienne, intégrée au groupe Action logement, décrivent une stratégie similaire<fnref n="217" />.

L'adaptation des politiques du logement aux territoires détendus ne semble pas remettre en cause des transformations structurantes du secteur HLM à l'œuvre depuis le début des années 2000. Les mesures adoptées dans les années 2010 témoignent bien d'une reconnaissance par l'ensemble des organisations impliquées dans la mise en œuvre des politiques du logement d'une spécificité propre aux territoires détendus. Cependant, on retrouve les dimensions politiques et institutionnelles de la périphérisation décrites par T. Lang (2013) avec le maintien d'objectifs des politiques nationales du logement aux effets impensés dans ses territoires et la promotion d'instruments des politiques du logement dépendants des mécanismes de valorisation foncière pourtant moins efficients dans ses territoires.

<footnote n="215">²¹⁵Entretien avec le directeur d'une ESH de la région Normandie, le 14 janvier 2019.</footnote>

<footnote n="216">²¹⁶ Discussion avec une responsable de l'accession au sein d'une ESH havraise, dans le cadre de réunions de travail à l'USH, le 28 mars 2019.</footnote>

<footnote n="217">²¹⁷ V. Sala-Pala, 2018, Atelier « Agir sur l'habitat dans les villes décroissantes : le rétrécissement et la déconstruction comme horizon ? », séminaire Praticiens-Chercheurs de l'ANR Altergrowth, le 19 janvier 2018.</footnote>
<figure><img src="image_28.png" /></figure>
Chapitre 5. Logement social, locataires et
OPH en contexte de décroissance urbaine

La mise à l'agenda de la décroissance urbaine par les fédérations HLM s'appuie sur la formulation d'une catégorie, celle des territoires détendus, dont les caractéristiques correspondent aux différentes dimensions du processus de décroissance urbaine. Les bailleurs mentionnent ainsi le déclin démographique, la perte d'emplois, les migrations socialement sélectives ou le déséquilibre des marchés du logement. Ces facteurs sont fréquemment abordés en lien avec la vacance locative qui constitue l'un des problèmes centraux des organismes HLM dans ces territoires détendus.

Les catégories spatiales mobilisées pour mettre en œuvre des mesures spécifiques aux territoires détendus reposent toutefois sur des zonages qui ne correspondent qu'imparfaitement aux villes en décroissance urbaine. Le zonage ABC, le plus fréquemment utilisé, englobe ainsi de nombreuses villes en décroissance mais aussi des territoires ruraux et des villes aux dynamiques démographiques et économiques très diverses (cf. chapitre 2). L'objet de ce chapitre est alors d'identifier la spécificité des activités de production et de gestion du logement social en contexte de décroissance urbaine, dans la mesure où celles-ci sont susceptibles de transformer les modalités de leur participation aux politiques urbaines locales.

Je mobilise pour cela une combinaison des bases de données descriptives du logement social afin d'identifier des spécificités relatives au patrimoine, aux locataires et aux opérateurs en contexte de décroissance urbaine. L'analyse se concentre sur les offices publics de l'habitat en raison des données disponibles (cf. chapitre 2). A partir d'une définition démographique de la décroissance urbaine (cf. chapitre 2), les offices publics de l'habitat sont regroupés en trois catégories.

Les modalités de constitution de ces catégories sont présentées en préambule (1.). À l'aide de cette typologie, trois aspects des organismes HLM des villes en décroissance sont plus particulièrement observés au fil du chapitre. Tout d'abord, je m'intéresse à la vacance. Les organismes HLM des villes en décroissance supportent en effet l'essentiel de la hausse de la vacance de ces dernières années. Cependant, les caractéristiques du patrimoine (ancienneté, vétusté, etc.) ne suffisent pas à expliquer l'ampleur du phénomène, ce qui invite à rechercher des causes locales à la vacance, voire spécifique au processus de décroissance (2.). Je montre ensuite que les locataires de ces territoires connaissent une paupérisation importante mais peu
spécifique au regard de l'évolution du peuplement des OPH (3. ). Enfin, je m'intéresse à la
situation financière des opérateurs. La faible capacité à générer des recettes apparaît ainsi
caractéristique des OPH implantés dans des villes en décroissance, en décalage avec les
évolutions contemporaines du financement du logement social (4. ).
# 1. Typologie des OPH selon leur implantation dans une ville en décroissance

Afin d'identifier des spécificités aux OPH en contexte de décroissance urbaine, une typologie est réalisée pour classer l'ensemble des OPH selon la proportion de leur patrimoine situé dans une ville en décroissance. Elle repose sur une définition démographique de la décroissance urbaine (cf. chapitre 2). Les offices publics de l'habitat confrontés à des processus de décroissance urbaine sont regroupés en trois catégories selon la méthode dite des seuils naturels<fnref n="218" /> (Tableau 5-4). Cette typologie est détaillée précisément dans cette première partie puis mobilisée dans les parties suivantes du chapitre.

<footnote n="218">218 Méthode retenue en raison de l'asymétrie de la distribution. Le périmètre d'intervention des OPH, restreint à une intercommunalité ou à un département, favorise des situations extrêmes. Ainsi, 60% des OPH ont moins de 1% de leur patrimoine situé dans une aire urbaine en décroissance et 13% des OPH comptent plus de 90% de leur patrimoine dans une ville en décroissance. La définition de catégories à partir des regroupements observés autour des valeurs extrêmes plutôt que par quartile fournit un résumé de la distribution statistique plus proche de la distribution réelle.</footnote>
<table><caption>Tableau 5-4 : Typologie des OPH selon la part du patrimoine dans une ville en décroissance urbaine</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th rowspan="2">Part du patrimoine dans une aire urbaine en déclin démographique</th><th colspan="3">Offices publics de l'habitat</th><th colspan="2">Logements</th></tr><tr><th>Nombre</th><th>%</th><th>% d'OPH départementaux</th><th>Nombre</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>OPH absents des villes en décroissance</td><td>Moins de 1%</td><td>151</td><td>60%</td><td>25%</td><td>1 276 237</td><td>57%</td></tr><tr><td>OPH partiellement implantés dans des villes en décroissance urbaine</td><td>De 1 à 50%</td><td>58</td><td>23%</td><td>59%</td><td>705 791</td><td>32%</td></tr><tr><td>OPH majoritairement implantés dans des villes en décroissance urbaine</td><td>Plus de 50%</td><td>43</td><td>17%</td><td>16%</td><td>252 921</td><td>11%</td></tr><tr><td>Ensemble</td><td></td><td>252</td><td>100%</td><td>100%</td><td>2 234 949</td><td>100%</td></tr></tbody></table>

Sources : FOPH 2015, RPLS 2016, Insee 2016 ; traitement réalisé par l'auteure, 2021

La première catégorie regroupe 60% des OPH. Ceux-ci sont considérés comme un groupe test des OPH non concernés par la décroissance avec moins de 1% de leur patrimoine situé dans une aire urbaine en décroissance démographique. Une deuxième catégorie, intermédiaire, regroupe 58 OPH partiellement concernés par la décroissance urbaine avec de 1 à 50% de leur patrimoine situé dans une aire urbaine en décroissance démographique. Il s'agit principalement d'OPH départementaux dont le périmètre plus étendu favorise une implantation dans des aires urbaines aux dynamiques démographiques variées. La troisième catégorie regroupe 17% des OPH. Ces 43 OPH sont majoritairement implantés dans une ou plusieurs villes en décroissance urbaine. Pour 80% d'entre eux, plus de 90% de leur patrimoine se situe dans une ou plusieurs aires urbaines en décroissance démographique. Il s'agit généralement surtout d'offices de l'habitat intercommunaux.

Conformément à la géographie de la décroissance urbaine en France, les OPH majoritairement présents dans les villes en décroissance sont principalement situés dans les régions de tradition industrielle et minière du Nord, de l'Est et de la Normandie ainsi que dans le Massif central, ses abords et la région Centre (Figure 5-1).
Cette typologie est utilisée tout au long du chapitre, et principalement l'opposition entre le groupe d'OPH non concernés et le groupe d'OPH majoritairement situés dans une ville en décroissance urbaine, pour identifier des spécificités propres au logement social en contexte de décroissance urbaine. Les méthodes mises en œuvre relèvent surtout de l'analyse exploratoire de données. Selon la nature des données, quatre types d'indicateurs sont utilisés : moyenne, catégories issues de classifications ascendantes hiérarchiques, indice de spécialisation et tests de corrélation du Chi2. Pour chaque croisement présenté d'une variable avec la typologie des OPH selon leur implantation dans une ville en décroissance, un test de significativité a été réalisé. Selon les données, le test de significativité peut être un test du Chi2 ou une comparaison des variances intra-classes par rapport à la variance inter-classes. Ces tests vérifient que le croisement réalisé produit des catégories de valeurs homogènes plutôt que de regrouper ensemble des valeurs très différentes. Ils permettent de s'assurer que les écarts observés entre les catégories sont significatifs.
<figure><img src="image_29.png" /><figcaption>Figure 5-1 : Carte des offices publics de l'habitat selon leur implantation dans une ville en décroissance</figcaption></figure>

Les OPH sont localisés à partir de leur siège social. Un mode de représentation dit « de déplacement de point » permet de faire apparaître simultanément des OPH dont le siège social se trouve dans la même ville. Ces OPH sont représentés sur un cercle fictif dont le centre correspond à la ville du siège social.
## 2. Les villes en décroissance, contexte emblématique du regain de la vacance HLM

La maîtrise de la vacance locative constitue un problème récurrent du secteur HLM. Les années 1980 puis le début des années 1990 ont été marquées par une augmentation de la vacance (cf. chapitres 3 et 4). Ce sont également les risques financiers induits par l'augmentation de la vacance qui ont contribué à la mise à l'agenda sectorielle par les fédérations HLM d'éléments de décroissance planifiée dans les années 2010 (chapitre 4). Ces organisations professionnelles ont relayé des analyses montrant simultanément la hausse de la vacance HLM dans les zones détendues et le maintien de taux de vacance faibles dans les zones tendues. Les professionnels du logement social insistent sur la nouveauté de ce processus. Ils mettent en avant la sélectivité spatiale du processus mais aussi des difficultés éprouvées à contenir la vacance. Il ne s'agirait alors « pas [d'] un simple retour de la vacance déjà rencontrée au milieu des années 1990 et qui avait été résorbée au travers du développement de pratiques commerciales et d'un réinvestissement sur le patrimoine »<fnref n="219" />. Les fédérations HLM identifient des situations de « sur-offre » sur le marché immobilier qui contribuent à l'obsolescence du patrimoine HLM c'est-à-dire la perte d'attractivité de logements qui satisfont pourtant aux normes d'habitabilité et/ou ne se situeraient pas nécessairement dans des quartiers stigmatisés.

Il s'agit ici de compléter l'analyse du renouveau de la vacance HLM mis en évidence par les fédérations HLM par une approche centrée sur les villes en décroissance urbaine. Les villes en décroissance urbaine constituent en effet des territoires emblématiques des formes contemporaines de vacance du parc social. Elles connaissent les taux de vacance les plus élevés et les augmentations les plus rapides (2.1.). Les facteurs explicatifs classiques de la vacance, fondés sur la vétusté du patrimoine ou le refus d'habiter dans des quartiers stigmatisés, paraissent toutefois insuffisants pour expliquer des taux de vacance aussi élevés (2.2.). Ces constats confirment ainsi l'intérêt d'une analyse localisée de la vacance à travers des études de cas de villes en décroissance pour investiguer des facteurs locaux, au premier rang duquel le fonctionnement du marché immobilier.

<footnote n="219">219 Inter-organismes de l'Allier, 2013, « Lutter contre la vacance », *Actualités Habitat* n°965 du 30 mars 2013, p. 18.</footnote>
## 2.1. La hausse de la vacance : un phénomène spatialement sélectif

### 2.1.1. Entre 1995 et 2017, un doublement du taux moyen de vacance

Entre 1996 et 2017, le taux de vacance moyen des offices publics de l'habitat a doublé, passant de 1,8% 3,8% pour les logements inoccupés depuis plus de trois mois<fnref n="220" />. Cette augmentation progressive de la vacance reflète différentes évolutions du parc de logement social et des politiques nationales de renouvellement urbain puis de rénovation urbaine.

<figure><img src="image_30.png" /><figcaption>Figure 5-2 : Progression de la vacance de plus de 3 mois dans le parc des OPH entre 1990-2017²²¹</figcaption></figure>

Source : Données issues de la FOPH, 2019, traitement réalisé par l'auteure, 2021

Les années 1995 et 1996 correspondent à une brusque chute du taux de vacance moyen par OPH qui tombe à 1,3% (1995) et 1,8% (1996). Je n'ai pas trouvé d'explications à cette diminution du taux mais comme cette baisse est commune à tous les OPH, on peut supposer un changement dans le mode de calcul de la vacance.

Comme évoqué dans les chapitres précédents, le nombre de logements vacants augmente à nouveau à la fin des années 1990, après une période de stabilisation à la suite des premières

<footnote n="220">220 Données transmises par la FOPH, 2019 ; il s'agit des logements vacants depuis plus de trois mois.</footnote>

<footnote n="221">221 Les données pour l'année 1995 ne sont pas fiables et ont été retirées du graphique.</footnote>
hausses de la vacance apparues dans les années 1980. La hausse de la vacance mise en évidence chez les ESH (cf. chapitre 3) se retrouve également parmi les OPH. Cette augmentation de la vacance concerne l'ensemble du patrimoine HLM, aussi bien en région parisienne que dans les communes rurales ou les villes moyennes. Le taux de logement innocupé depuis plus de trois mois oscille autour de 2% en moyenne. 75% des OPH ont des taux de vacance inférieurs à 2,5%.

Les programmes de renouvellement urbain, à travers les opérations « Grand Projet de Ville » à la fin des années 1990, puis les programmes de l'ANRU dans les années 2000, entrainent tout d'abord une augmentation de la vacance au fur à mesure de la réalisation des travaux avant de participer à la baisse du taux de vacance au milieu des années 2000. Le taux de vacance HLM augmente à nouveau à la fin des années 2000 et au début des années 2010. Même si la vacance augmente globalement pour l'ensemble des OPH, l'augmentation se concentre sur un petit nombre d'OPH. Une classification des trajectoires de vacance<fnref n="222" /> à partir des taux de logements vacants depuis plus de trois mois par OPH, fait ainsi apparaître cinq profils-types d'évolution de la vacance sur la période 1996-2017 (Figure 5-3).

<footnote n="222">222 Classification ascendante hiérarchique établie selon la méthode dite de Ward qui privilégie la constitution de catégories les plus homogènes possibles.</footnote>
<figure><img src="image_31.png" /><figcaption>Figure 5-3 : Profils d'évolution de la vacance locative de 228 OPH entre 2000 et 2017</figcaption></figure>

Source : Données issues de la FOPH, 2019, traitement réalisé par l'auteure, 2021

Les profils 1 et 2 regroupent des OPH peu affectés par l'augmentation de la vacance, soit parce qu'elle est restée faible tout au long de la période (profil 1), soit parce qu'elle demeure faible malgré une augmentation continue (profil 2). 60% des OPH et 70% des logements relèvent de cette catégorie. S'y retrouvent l'ensemble des OPH intervenant dans les zones dites tendues : la quasi-totalité des OPH implantés dans les métropoles et des marchés immobiliers à prix élevés comme les zones transfrontalières s'y retrouvent (Figure 5-4). Cependant, de nombreux OPH départementaux et OPH intercommunaux situés dans des villes petites et moyennes qualifiées de détendues connaissent également une faible vacance.

Les profils 3,4 et 5 rassemblent les OPH aux taux de vacance élevés. Ils regroupent 40% des OPH et 30% du patrimoine. Le profil 3 rassemble plutôt des OPH au patrimoine concentré dans des grands ensembles d'habitat social. Nombre d'entre eux ont entrepris d'importants programmes de rénovation urbaine dans le cadre du PNRU, contribuant à une baisse temporaire du taux de vacance au cours des années 2000. Pour ces OPH, on observe une corrélation entre l'intensité des démolitions et l'ampleur et la durée de la baisse de la vacance. Les OPH aux taux de démolition les plus élevés sont ceux pour lesquels la remontée du taux de vacance est la plus tardive, au milieu des années 2010.
Le profil 4 regroupe davantage d'OPH départementaux au patrimoine plus dispersé ou des OPH implantés dans des quartiers d'habitat social qui n'ont pas bénéficié des fonds du premier programme national de rénovation urbaine. La majeure partie de ces OPH connaît une augmentation continue de la vacance durant les années 2000 puis une stagnation à des taux élevés dans les années 2010. Pour un petit groupe d'OPH implantés dans des territoires ruraux et des bassins de tradition industrielle, la vacance augmente de nouveau très fortement à partir des années 2010. S'y ajoutent quelques OPH franciliens dont les programmes de rénovation très importants ont favorisé le maintien d'une vacance élevée tout au long des années 2000 et 2010. Hormis ces deux tendances – effet temporaire du PNRU et effet de la crise immobilière 2008/2009 dans les territoires plus ruraux, les variations de la vacance sont très hétérogènes, ce qui laisse supposer une diversité de facteurs liés au contexte local et à la gestion de la vacance par les OPH. Un dernier profil (profil 5) rassemble cinq OPH marqués par des taux de vacance élevés et une augmentation rapide de la vacance à partir de 2012. À l'exception de l'OPH de la Nièvre, il s'agit principalement d'OPH dotés d'un petit nombre de logements présents dans des petites villes de tradition industrielle ou minière en déclin.
<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>Figure 5-4 : 228 OPH selon leur profil d'évolution de la vacance locative</figcaption></figure>

Les OPH sont localisés à partir de leur siège social. Un mode de représentation dit « de déplacement de point » permet de faire apparaître simultanément des OPH dont le siège social se trouve dans la même ville. Ces OPH sont représentés sur un cercle fictif dont le centre correspond à la ville du siège social.
2.1.2. Les OPH situés dans des villes en décroissance, une catégorie emblématique des OPH à forte vacance

Ce passage en revue témoigne de la sélectivité de la hausse de la vacance, qui ne concerne qu'un petit nombre d'OPH. Toutefois la relation entre vacance et dynamique démographique n'est pas évidente. La carte précédente montre bien que les OPH des territoires métropolitains et des zones à forte croissance démographique comme le littoral atlantique sont peu affectés par la vacance, mais c'est aussi le cas de nombreux OPH présents dans des villes petites et moyennes qui connaissent une faible croissance démographique ou une stagnation.

Pour compléter ces premières analyses et spécifier la relation entre ce phénomène de hausse de la vacance et l'implantation dans une ville en décroissance, un test du Chi2 est réalisé. Il établit une corrélation forte entre un taux de vacance élevé et l'implantation dans une ville en décroissance, avec un risque d'erreur inférieur à 1%<fnref n="223" />. Les OPH les plus présents dans les villes en décroissance sont ainsi surreprésentés parmi les catégories à forte vacance. L'analyse des résidus du test Chi2 (Figure 5-5) montre notamment que les OPH aux taux de vacance les plus élevés ou ceux qui ont connu les augmentations les plus fortes depuis les années 2010 sont quasi-exclusivement dans les villes en décroissance. Les OPH des villes en décroissance constituent ainsi une catégorie d'OPH emblématique de la hausse de la vacance, même si d'autres OPH connaissent une augmentation de leur parc vacant.

<footnote n="223">²²³ L'indice de Cramer de 0,37 suppose une forte intensité.</footnote>
<figure><img src="image_33.png" /><figcaption>**Figure 5-5 : Les villes en décroissance urbaine, des territoires emblématiques de l'augmentation de la vacance – résidus de Pearson du test Chi2**</figcaption></figure>

*Source : Données issues de la FOPH, 2019, traitement réalisé par l'auteur, 2021*

La catégorie 5 des OPH à taux de vacance très élevé a été regroupée avec la catégorie 4 pour réaliser un test de Chi2 sur un échantillon suffisant. Si le test du Chi2 mesure comment les distributions de deux variables sont corrélées, l'observation des résidus<fnref n="224" /> fournit cette information pour chaque croisement de modalités. Un résidu positif indique une surreprésentation par rapport à la distribution attendue, un résidu négatif une sous-représentation. Plus la valeur du résidu est élevée, plus l'écart est significatif.

**Lecture :** Un résidu autour de 2 indique que les OPH dont plus de 50% du patrimoine se situe dans une ville en décroissance sont surreprésentés parmi les OPH à taux élevés de vacance.

## 2.2. Des caractéristiques techniques qui ne suffisent pas à expliquer la vacance plus élevée dans le parc des villes en décroissance

La vacance dans le parc social est analysée de longue date par le secteur HLM. Quatre facteurs sont fréquemment mis en avant dans les travaux de recherches et études pour expliquer la concentration de logements vacants au sein de certains organismes HLM. Premièrement, il s'agit de la qualité technique des logements. Deuxièmement, ces

<footnote n="224">224 Les résidus sont calculés selon la méthode dite de Pearson (Haberman, 1973). Pour chaque croisement de modalités, c'est une mesure de l'écart entre l'effectif théorique, attendu en cas d'indépendance des deux variables, et l'effectif observé.</footnote>