ESTATE – Etude de la SouTenAbilité des recompositions TErritoriales de la Corse

Dominique Prunetti, Johan Jouve

► To cite this version:

Dominique Prunetti, Johan Jouve. ESTATE – Etude de la SouTenAbilité des recompositions TErritoriales de la Corse. Università di Corsica Pasquale Paoli, CNRS, Laboratoire “ Lieux, Identités, eSpaces, Activités ” (UMR 6240 LISA). 2023, 978-2-911285-53-0. hal-04121349

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ESTATE

# Etude de la soutenabilité des recompositions territoriales de la Corse

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

UNIVERSITÀ
DI CORSICA

PASQUALE
PAOLI

LABORATOIRE
LIEUX IDENTITÉS
ESPACES & ACTIVITÉS
UMR 6240 LISA

cnrs

<figure><img src="image_3.png" /></figure>

Sous la direction de

Dominique Prunetti
Johan Jouve

Projet financé
par la

CULLETTIVITÀ DI CORSICA
COLLECTIVITÉ DE CORSE
<figure><img src="image_4.png" /></figure>
ESTATE – Etude de la SouTenAbilité des recompositions TErritoriales de la Corse

Sous la direction de Dominique Prunetti et de Johan Jouve
Conception de couverture :
Johan Jouve

Photos de la couverture (de gauche à droite et de haut en bas) :

— Littoral de Monticello, extrait de la vidéo « Présentation de la plateforme LOCUS (CNRS / Université de Corse) », ©Università di Corsica Pasquale Paoli, 4 avril 2018;

— Ancienne bergerie, ©Roger Maupertuis, 13 novembre 2014;

— Vue sur la marine de Sant'Ambroggio, ©Roger Maupertuis, 19 mars 2015;

— Image en trois dimensions d'Ajaccio, ©UMR CNRS 6240 LISA (source des données : IGN - BD TOPO, BD ORTHO), 20 mars 2018;

— Plage du centre de L'Île-Rousse, ©Roger Maupertuis, 16 juin 2012;

— Prise de vue aérienne ancienne de la marine de Sant'Ambroggio en 1975, ©UMR CNRS 6240 LISA (source des données : IGN), 20 mars 2018;

— Plage de Calvi, ©Roger Maupertuis, 18 août 2013;

— Port de L'Île-Rousse, ©Roger Maupertuis, 19 septembre 2015;

— Vue sur le village de Speloncato et Ville-di-Paraso (au deuxième plan), ©Roger Maupertuis, 7 mars 2009.

Maquette intérieure :
Sauveur Giannoni, Corinne Idda, Johan Jouve, Dominique Prunetti.

Mise en page :
Sauveur Giannoni, Corinne Idda, Johan Jouve, Dominique Prunetti.

ISBN papier : 978-2-911285-53-0

CC-BY 4.0

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Distributed under a Creative Commons Attribution | 4.0 International licence
https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
# Table des matières

Préface 8

Marie-Antoinette Maupertuis

Introduction générale 11

Dominique Prunetti

I Le cadre réglementaire : enjeux et effets des documents d'urbanisme 16

1 L'urbanisme en Corse : aperçu d'un domaine sous (haute) tension 17

André Fazi

1.1 Une attractivité aux lourdes implications 20

1.2 L'urbanisme en Corse et ses pièges juridiques 23

1.3 L'urbanisme en Corse : dynamiques et pièges politiques 26

1.4 Un contentieux en clair-obscur 32

1.5 Conclusions 37

2 La mise en œuvre de la planification en Corse au prisme du foncier : l'exemple de la commune d'Olmeto 45

Véronique Venturini

2.1 Introduction 45

2.2 La difficile opérationnalité des documents d'urbanisme en Corse : une situation généralisée 46

2.2.1 La planification stratégique spatialisée en Corse : reflet de disparités territoriales 46

2.2.2 La question de l'identification et du recensement des espaces urbanisables 48

2.3 Améliorer la pratique au moyen du concept de configurations foncières 50

2.3.1 De la délimitation des espaces bâtis à la quantification des espaces libres 50

2.3.2 La prise en compte des configurations foncières : proposition méthodologique 52

2.4 Une méthode innovante révélatrice des réalités du territoire 54
<table><tr><td>2.4.1</td><td>La proximité littorale : un indicateur d'urbanisation</td><td>54</td></tr><tr><td>2.4.2</td><td>Quelles perspectives d'intégration à l'exercice urbanistique?</td><td>55</td></tr><tr><td>2.5</td><td>Conclusion</td><td>56</td></tr></table>

### 3 Penser l'usage agri-environnemental des sols : un enjeu pour un aménagement durable du territoire : L'exemple de la Balagne en Corse
60

*Caroline Tafani et Johan Jouve*

<table><tr><td>3.1</td><td>Introduction</td><td>60</td></tr><tr><td>3.2</td><td>La multifonctionnalité des sols : une ouverture pour aborder la question agri-environnementale</td><td>61</td></tr><tr><td>3.2.1</td><td>L'agri-environnement, un enjeu de développement territorial durable</td><td>61</td></tr><tr><td>3.2.2</td><td>La prise en compte de la multifonctionnalité des sols dans les documents d'urbanisme.</td><td>63</td></tr><tr><td>3.2.3</td><td>La fonction agri-environnementale des sols dans la planification urbaine</td><td>64</td></tr><tr><td>3.3</td><td>La Nature contre l'agriculture?</td><td>64</td></tr><tr><td>3.3.1</td><td>L'artificialisation des sols</td><td>64</td></tr><tr><td>3.3.2</td><td>Le recul des terres agricoles</td><td>66</td></tr><tr><td>3.4</td><td>Penser l'agriculture avec la Nature</td><td>68</td></tr><tr><td>3.4.1</td><td>L'usage agri-environnemental des sols en Balagne</td><td>68</td></tr><tr><td>3.4.2</td><td>La planification urbaine au service de la durabilité des espaces?</td><td>71</td></tr><tr><td>3.5</td><td>Conclusion</td><td>73</td></tr></table>

### 4 La nature touristique à l'épreuve de la concertation dans les Plans Locaux d'Urbanisme et les chartes paysagères
77

*Justine Muzy, Jean-Marie Furt et Anne Casabianca*

<table><tr><td>4.1</td><td>Introduction</td><td>77</td></tr><tr><td>4.2</td><td>La « nature touristique » dans le PLU</td><td>79</td></tr><tr><td>4.3</td><td>La « nature touristique » dans les chartes paysagères</td><td>81</td></tr></table>

## II Etudes empiriques des marchés immobiliers et fonciers corses
89

### 5 Pouvoir de négociation sur le marché des appartements en Corse : une analyse en classes latentes
90

*Steven B. Caudill, Claudio Detotto et Dominique Prunetti*

<table><tr><td>5.1</td><td>Introduction</td><td>90</td></tr><tr><td>5.2</td><td>Revue de la littérature</td><td>91</td></tr><tr><td>5.2.1</td><td>Caractéristiques des acheteurs</td><td>92</td></tr><tr><td>5.2.2</td><td>Caractéristiques des vendeurs</td><td>93</td></tr></table>
<table><tr><td>5.2.3</td><td>Autres résultats empiriques</td><td>93</td></tr><tr><td>5.3</td><td>Le modèle de négociation de HRS</td><td>93</td></tr><tr><td>5.4</td><td>Approche en classes latentes</td><td>96</td></tr><tr><td>5.5</td><td>La base de données et les variables</td><td>98</td></tr><tr><td>5.5.1</td><td>La base de données</td><td>98</td></tr><tr><td>5.5.2</td><td>Les variables</td><td>99</td></tr><tr><td>5.5.3</td><td>Variables construites d'HRS</td><td>99</td></tr><tr><td>5.6</td><td>Le modèle conceptuel</td><td>101</td></tr><tr><td>5.7</td><td>Résultats de l'estimation</td><td>102</td></tr><tr><td>5.7.1</td><td>Résultats de l'estimation par la méthode des moindres carrés ordinaires (MCO)</td><td>102</td></tr><tr><td>5.7.2</td><td>Résultats de l'estimation par classe latente</td><td>102</td></tr><tr><td>5.7.3</td><td>Régressions auxiliaires</td><td>103</td></tr><tr><td>5.8</td><td>Conclusion</td><td>105</td></tr></table>

# 6 Pouvoir de négociation relatif des résidents et investisseurs immobiliers 115

Laura Ciucci, Bianca Biagi, Steven B. Caudill, Claudio Detotto et Franklin G. Mixon, JR.

<table><tr><td>6.1</td><td>Introduction</td><td>115</td></tr><tr><td>6.2</td><td>Modèle empirique : Formulation des hypothèses</td><td>117</td></tr><tr><td>6.3</td><td>Mesure du pouvoir de négociation relatif sur les marchés immobiliers</td><td>119</td></tr><tr><td>6.4</td><td>Données et résultats de l'estimation</td><td>121</td></tr><tr><td>6.5</td><td>Conclusion</td><td>128</td></tr></table>

# 7 Hétérogénéité de l'impact du développement d'Airbnb sur le marché immobilier en Corse 132

Daniel Brunstein, Georges Casamatta et Sauveur Giannoni

<table><tr><td>7.1</td><td>Introduction</td><td>132</td></tr><tr><td>7.1.1</td><td>La littérature académique sur Airbnb et le marché immobilier</td><td>133</td></tr><tr><td>7.1.2</td><td>Le secteur touristique en Corse</td><td>134</td></tr><tr><td>7.1.3</td><td>Le marché de la location saisonnière en Corse</td><td>136</td></tr><tr><td>7.1.4</td><td>Le parc immobilier en Corse</td><td>138</td></tr><tr><td>7.2</td><td>Méthode et données</td><td>140</td></tr><tr><td>7.2.1</td><td>Les données</td><td>140</td></tr><tr><td>7.2.2</td><td>Les stratégies d'estimation</td><td>142</td></tr><tr><td>7.2.3</td><td>Résultats des estimations OLS et CHS</td><td>143</td></tr><tr><td>7.3</td><td>Analyse des effets hétérogènes par la méthode des forêts causales</td><td>144</td></tr><tr><td>7.3.1</td><td>Interprétation des résultats de la forêt causale : La méthode SHAP</td><td>144</td></tr><tr><td>7.3.2</td><td>Synthèse à l'échelle de la Corse : l'analyse de l'effet moyen par IRIS</td><td>149</td></tr><tr><td>7.4</td><td>Conclusion</td><td>151</td></tr></table>
<table><tr><td>9.3.2 Calibration</td><td>208</td></tr><tr><td>9.4 Conclusion</td><td>210</td></tr></table>

## 10 Simulation des conflits liés à l'utilisation des terres en Corse à l'aide d'un modèle à base d'agents. 214

Dominique Prunetti, Claudio Detotto, Corinne Idda, Eric Innocenti et Yuheng Ling

<table><tr><td>10.1 Introduction</td><td>214</td></tr><tr><td>10.2 Contexte d'étude</td><td>217</td></tr><tr><td>10.3 Modèle conceptuel</td><td>220</td></tr><tr><td>10.3.1 Organisation des marchés</td><td>220</td></tr><tr><td>10.3.2 Le marché foncier</td><td>224</td></tr><tr><td>10.3.3 Le marché immobilier</td><td>227</td></tr><tr><td>10.4 Les expériences</td><td>231</td></tr><tr><td>10.4.1 Paramétrage</td><td>231</td></tr><tr><td>10.4.2 Les résultats des MCO</td><td>237</td></tr><tr><td>10.5 Conclusion</td><td>242</td></tr></table>

## 11 Qualification de l'usage des sols de la « tache urbaine » : proposition d'une méthodologie à l'échelle parcellaire 247

Cyril Pensec, Johan Jouve et Zacharie Moulin

<table><tr><td>11.1 Introduction</td><td>247</td></tr><tr><td>11.2 Méthode de qualification de la tache urbaine</td><td>249</td></tr><tr><td>11.2.1 Origine du projet</td><td>249</td></tr><tr><td>11.2.2 La méthode du CEREMA</td><td>250</td></tr><tr><td>11.2.3 Les limites de la méthode dans le cadre du projet ESTATE</td><td>252</td></tr><tr><td>11.3 Amélioration de la connaissance de la tache urbaine</td><td>254</td></tr><tr><td>11.3.1 Étape 1 : qualification des parcelles par les zones d'usages de l'« US235 »</td><td>254</td></tr><tr><td>11.3.2 Étape 2 : Correction et qualification des zones « non bâties »</td><td>265</td></tr><tr><td>11.3.3 Étape 3 : Corrections topologiques et attributaires</td><td>271</td></tr><tr><td>11.4 Résultats</td><td>275</td></tr><tr><td>11.4.1 Bilan selon le type d'affectation</td><td>275</td></tr><tr><td>11.4.2 Temps de traitement</td><td>276</td></tr><tr><td>11.4.3 Mises en évidence des « dents creuses » de l'urbanisation</td><td>277</td></tr><tr><td>11.5 Discussion et perspectives</td><td>279</td></tr><tr><td>11.5.1 Une méthode reproductible et adaptable</td><td>279</td></tr><tr><td>11.5.2 Les limites de la méthode</td><td>279</td></tr><tr><td>11.5.3 Perspectives d'amélioration</td><td>280</td></tr><tr><td>11.6 Conclusion</td><td>281</td></tr></table>

## Liste des contributeurs à l'ouvrage 285
# Préface

La Corse est soumise depuis une vingtaine d'années à une pression touristico-résidentielle forte. Avec une augmentation de la population de près de 34% entre 1999 et 2022, la croissance démographique a conduit - et conduit toujours - à une demande de logements de plus en plus grande de la part des ménages mais aussi des opérateurs publics (collectivités, bailleurs sociaux, etc.). Concomitamment, la dynamique propre au secteur touristique vient alimenter une demande d'immobilier et de foncier toujours plus importante. L'accroissement annuel de la fréquentation touristique d'une part et, d'autre part, l'apparition et la croissance rapide de l'offre d'hébergements touristiques en locatifs meublés, ont ainsi créé les conditions d'une pression foncière et immobilière hors norme dans un contexte de taux d'intérêt historiquement bas et de contraintes urbanistiques de plus en plus prégnantes.

Ainsi en Corse, quasi mécaniquement, et à l'instar d'autres territoires insulaires, la création de revenus a surgi, en une génération, de l'exploitation de la rente foncière et immobilière... La dynamique des marchés immobilier et foncier en atteste : un nombre de transactions immobilières – maisons et appartements – augmentant de près de 45% entre 2014 et 2017, un taux de résidences secondaires de près de 40%, des logements qui changent de propriétaires plusieurs fois en quelques années, des montages juridiques nouveaux chez les acquéreurs, des prix qui s'envolent.

D'abord essentiellement localisée sur le littoral insulaire, dans les stations balnéaires en particulier, la pression s'est diffusée progressivement vers le péri-urbain puis est remontée dans l'intérieur des terres. Désormais le milieu rural et les villages n'y échappent pas. Le taux de logements vacants est le plus bas de métropole (8% seulement).

D'un point de vue social, la tension est palpable. Les ménages corses ont des difficultés à se loger. Encore plus à acheter avec un prix de ventes immobilières qui peut atteindre jusqu'à 6 000 euros par mètre carré dans certaines communes tandis que le revenu médian par habitant est un des plus faibles et que le niveau de précarité est maximal. Sont incriminés tour à tour, les spéculateurs qui extraient la rente foncière et immobilière sans se soucier des difficultés rencontrées par la population pour se loger, les maires qui seraient incapables de gérer et d'administrer leurs communaux, la Collectivité de Corse qui défend le Plan de Développement Durable de la Corse – le PADDUC voté en 2015 – lequel impose notamment des contraintes de préservation d'espaces naturels remarquables ou d'espaces agricoles, réduisant d'autant, selon ses détracteurs, les zones constructibles et la réserve résidentielle disponible.
Dès 2008, plusieurs chercheurs de l'Université de Corse se sont interrogés sur les dynamiques à l'œuvre. Dans le cadre d'un travail pluridisciplinaire associant économistes, informaticiens et géographes, ils ont posé les bases d'une plateforme de modélisation et de simulation du foncier corse appelée LOCUS. La recherche partait de loin : quasiment aucune donnée n'était disponible. Pendant dix ans, l'équipe « Dynamiques des Territoires et Développement Durable » a travaillé sur deux plans. D'une part, la constitution de bases de données sur le foncier et l'immobilier corses, en remontant parfois au Plan Terrier et au cadastre napoléonien et en acquérant ou produisant par eux-mêmes les données les plus récentes. D'autre part, en investissant les méthodes et techniques les plus modernes de la géomatique, de l'analyse économique et de l'informatique pour rétro-observer, modéliser et simuler les recompositions territoriales de la Corse contemporaine.

Soutenues par des financements du CPER (2008-2014 et 2017-2022), les plateformes LOCUS puis LOCUS+ ont permis d'analyser et de représenter – à défaut de pouvoir les anticiper – les mutations du foncier corse en focalisant l'attention dans un premier temps sur quelques zones types à l'instar de la Balagne soumise à une concurrence forte entre terres agricoles et terres touristico-résidentielles<fnref n="1" />. La recherche s'est enrichie concomitamment des lumières de collègues juristes qui ont éclairé sous un nouveau jour la nature des contraintes urbanistiques qui agissent sur les dynamiques de marché (PLU, loi Montagne, loi Littoral, PADDUC, etc.) mais aussi les opportunités institutionnelles permettant de créer des dispositifs innovants pour éviter la spoliation de la population face aux investisseurs (code des investissements, double marché immobilier, statut de résident)<fnref n="2" />.

Aussi en novembre 2017, une troisième génération de plateforme a été proposée dans le cadre du CPER. L'Etude de la Soutenabilité des Recompositions territoriales de la Corse, ESTATE<fnref n="3" />, ici présentée, associe cette fois, au-delà de la modélisation spatiale des recompositions dans l'occupation du sol, une analyse des marchés immobiliers et en particulier leurs segments soumis à la demande touristique.

L'approche se veut pluri-disciplinaire, à la fois géographique, économique, informatique et juridique. Les sciences juridiques et la géographie sont convoquées pour analyser les contraintes de la planification et de l'aménagement du territoire aux diverses échelles communale, intercommunale et insulaire et les difficultés actuelles à prendre en compte, dans les politiques existantes, les aménités agri-environnementales mais aussi paysagères des terres. L'économétrie permet d'étudier les pouvoirs de négociation des parties prenantes sur différents segments du marché immobilier corse et l'impact du développement d'Airbnb. La modélisation informatique autorise désormais la création et l'utilisation d'un territoire virtuel sur lequel les chercheurs peuvent simuler les effets spatialisés des comportements et des interactions de différents agents (investisseurs,

<footnote n="1">1. Kessler, Guillaume, Tafani, Caroline. 2015. *Le double marché foncier et immobilier en Corse*, Editions L'Harmattan.</footnote>

<footnote n="2">2. Cancellieri, Jean-André, Maupertuis, Marie-Antoinette, eds. 2019. « *Le Jardin de la Corse* » : *La Balagne entre villes et campagnes (XIe-XXIe siècle)*. CNRS Éditions.</footnote>

<footnote n="3">3. ESTATE : *real estate* en anglais signifie l'immobilier.</footnote>
vendeurs, pouvoirs publics).

Sur un plan collectif, ce rapport livre clairement trois bénéfices.

De manière évidente il contribue, par les premiers résultats tangibles de cette recherche de longue haleine, à compléter le diagnostic d'une pression foncière et immobilière sur le territoire corse. A titre d'exemples, le prix du foncier constructible a augmenté de 138% entre 2006 et 2017 tandis que le nombre d'annonces Airbnb a connu une hausse de 26% par an sur la période 2014-2020. Il expose ensuite les potentialités des outils qui ont été construits au cours de ces années de travail : une nouvelle étape de cette recherche rendra possible de simuler et de représenter cartographiquement les effets d'une modification de politiques publiques relatives à l'aménagement du territoire et il va de soi que cela sera d'une grande utilité pour les décideurs publics mais aussi pour le citoyen. Enfin, il démontre qu'il existe en Corse une recherche scientifique de qualité internationale. En témoignent ci-après les contributions croisées des chercheurs corses et de chercheurs américains, canadiens et italiens qui, au-delà de la production d'outils techniques de haut niveau académique, peuvent éclairer avec rigueur et objectivité la nature des dynamiques spatio-économiques à l'œuvre mais aussi l'occurrence de différents scenarii de développement territorial plus durable.

Pr. Marie-Antoinette Maupertuis
# Introduction générale

Dominique Prunetti

Au sein de l'UMR Lieux, Identités, eSpaces et Activités (CNRS / Université de Corse), l'équipe « Territoire, Ressources et Acteurs » (TerRA) mobilise ses connaissances interdisciplinaires des espaces et économies insulaires et les réseaux qu'elle a pu tisser avec des universités méditerranéennes et/ou insulaires pour étudier les interactions hommes-milieux et les conditions de soutenabilité du développement au sein d'un espace contraint et vulnérable dans un contexte d'anthropisation accrue et de pression de plus en forte des activités humaines sur l'environnement. A travers le projet interdisciplinaire ESTATE (Etude de la SouTenAbilité des recompositions TErritoriales de la Corse), financé par la Collectivité de Corse (2017-2022), des chercheurs de l'équipe se sont donnés pour objectif de fournir les méthodes analytiques, les données idoines et un outil de simulation pour l'étude interdisciplinaire des recompositions territoriales de la Corse. L'objectif s'inscrit donc dans une démarche heuristique de formalisation de ce qui s'est passé au cours des 50 dernières années, et en particulier depuis la fin des années 1990, et de ce qui pourrait advenir de l'occupation et de l'aménagement du territoire corse au cours des deux prochaines décennies.

L'ouvrage, constitué de trois parties, issu de ce projet de recherche présente une sélection des contributions des chercheurs impliqués dans ce projet<fnref n="4" />.

Une première partie (I) s'intéresse au cadre réglementaire des marchés fonciers et immobiliers en Corse et, notamment, aux enjeux et effets liés aux documents d'urbanisme. Le premier chapitre (1) fournit une contribution permettant d'éclairer les enjeux politiques, économiques et environnementaux de l'évolution récente de l'urbanisme en Corse tout en soulignant un paradoxe apparent : alors que les documents locaux d'urbanisme soumis au juge administratif sont très majoritairement invalidés, le combat des acteurs protectionnistes paraît de plus en plus difficile. Le chapitre suivant (2) propose une méthode reposant sur l'hypothèse qu'une lecture des configurations foncières, à partir de la prise en compte des situations juridiques et géographiques, permettrait de mieux cerner les perspectives d'urbanisation réelle des espaces à bâtir et d'améliorer leur opérationnalité tout en révélant les réalités locales issues des configurations foncières. Ce faisant, l'objectif de ce chapitre est d'évaluer la représentation des indi-

<footnote n="4">4. Parmi les autres travaux issus du projet ESTATE, cf., entre autres, Ling (2020), Giannoni et al. (2021), Tafani et al. (2021), Ling (2022), Ling et al. (2022).</footnote>
cateurs constitutifs au concept de configurations foncières pour éclairer les pratiques de la planification afin d'améliorer son opérationnalité. A titre illustratif, la proposition méthodologique est appliquée à la commune d'Olmeto. Le chapitre suivant (3) se penche sur un impensé de la pratique urbanistique standardisée : la multifonctionnalité agricole qui pourrait être un allié de la préservation environnementale en s'appuyant sur les services écosystémiques qu'elle peut rendre. Malgré cela, dans la pratique, « usage » pour une production agricole à haute valeur écologique et « usage » de conservation de la Nature s'oppose généralement, comme le montre le zonage d'urbanisme opposant généralement agriculture (zonage A) et Nature (zonage N). Afin d'illustrer en quoi l'usage agri-environnemental des sols constitue un enjeu pour un aménagement du territoire, la contribution fournie dans ce chapitre analyse l'usage agri-environnemental des sols en Corse, à partir de l'exemple de la Balagne, petite région côtière située au nord-ouest de l'île. Les documents administratifs en matière d'urbanisme influent également sur la manière dont vont se structurer différents secteurs économiques. Concernant le secteur touristique, et à la lumière d'une approche pluridisciplinaire invoquant les sciences juridiques, le marketing territorial et la Science Economique, le chapitre 4 interroge les pratiques participatives ou de concertation mises en œuvre dans le cadre de l'élaboration des Plans Locaux d'Urbanisme et des chartes paysagères.

Dans une deuxième partie (II), des études empiriques des marchés immobiliers et fonciers corses, visant à mieux caractériser ce marché et à en dégager les particularités, sont présentées. La première contribution (5) fournit une étude de la segmentation des marchés du logement en Corse et une estimation des différences de pouvoir de négociation des acheteurs et des vendeurs en fonction de leur lieu de résidence. Pour cela, elle combine deux nouvelles méthodes économétriques, à savoir l'estimation d'un modèle de régression hédonique à classe latente et une modification de ce modèle permettant l'inclusion des variables du pouvoir de négociation de Harding et al. (2003). Les résultats obtenus mettent en évidence que le marché du logement corse est caractérisé par deux régimes distincts et que le pouvoir de négociation des acheteurs et des vendeurs n'est pas le même dans ces deux segments de marché. Toujours sur la base du modèle proposée par Harding et al. (2003), la contribution suivante (6) étudie le pouvoir de négociation relatif des vendeurs et des acheteurs qui s'identifient comme étant, d'une part, des résidents, et, d'autre part, des investisseurs immobiliers en divisant les agents en deux groupes : les « négociateurs de maisons résidentielles » qui négocient leur résidence principale, et les « investisseurs » qui correspondent aux négociateurs de maisons de vacances et aux investisseurs purs. Les résultats empiriques obtenus indiquent que les investisseurs ont un pouvoir de négociation bien moindre que celui dont disposent ceux qui cherchent à acheter ou à vendre des résidences principales. Enfin, cette partie se conclut par une contribution (7) qui analyse les effets de l'expansion d'Airbnb sur le prix des logements en Corse en mobilisant les techniques récentes d'analyse de données produites par la recherche économétrique et le big data. Ce faisant, si les auteurs démontrent clairement que la croissance d'Airbnb a un effet positif sur les prix immobiliers dans l'ensemble de la Corse, les approches qu'ils utilisent permettent notamment de mettre en lumière un résultat qui pourrait paraître contre-intuitif. En effet, ils éta-
blissent que les impacts du développement d'Airbnb sur les prix immobiliers peuvent être observés dans les communes de l'intérieur et celles dont l'accessibilité est limitée alors qu'il est relativement moindre dans les zones de Corse les plus touristiques et les plus attractives du point de vue économique. Cela s'explique par le fait que les premières zones, moins attractives, sont caractérisées par un niveau absolu de prix plus faible et que leur marge d'augmentation liée à la valorisation supplémentaire apportée par Airbnb est plus importante. Ce résultat amène les auteurs à pointer l'importance de la dimension géographique dans le phénomène de renchérissement des prix de l'immobilier. Ils mettent en évidence le fait que différents marchés, se distinguant par leur degré d'accessibilité, leur attractivité économique et leur attractivité touristique, coexistent en Corse et que le développement d'une offre touristique nouvelle via Airbnb a eu un impact plus important sur le marché des zones traditionnellement moins attractives et moins accessibles.

Une dernière partie (III) présente des démarches d'élaboration de laboratoires virtuels d'études de la soutenabilité des recompositions territoriales de la Corse construits, notamment, sur la base de l'analyse des caractéristiques réglementaires et des études empiriques de ces marchés présentées dans les parties précédentes. Dans un premier chapitre (8), les auteurs s'intéressent aux débats autour des questions de « surtourisme », « sur-fréquentation » et « hyper-concentration » des touristes en poursuivant trois objectifs : proposer une définition claire et une analyse de ces concepts ; présenter les différentes politiques disponibles afin de lutter contre ces différentes formes de concentration des touristes, et essayer d'en retirer des enseignements pour la région Corse. Leur contribution se conclut par une présentation des systèmes multi-agents et de leurs applications au tourisme afin de démontrer le potentiel offert par cette approche dans le cadre de futurs travaux visant à développer un laboratoire des politiques de régulation du tourisme pour la Corse. Les deux chapitres suivants de cette partie présentent la construction d'un modèle à base d'agents permettant d'étudier un ensemble de zones touristiques qui font face à un développement intense menant à une pression importante sur les ressources foncières induisant une hausse importante des prix des terrains ainsi qu'à des conflits liés à leur utilisation (marché résidentiel local, investissements locatifs touristiques, production agricole, etc.). Dans le premier de ces chapitres (9), un processus de modélisation interdisciplinaire entre économistes et informaticien afin de formuler un modèle à base d'agents d'utilisation des terres et de changement de couverture (emphABM/LUCC, *Agent-Based Model of Land-Use and Cover Change*) est présenté. La méthodologie de modélisation générique MR POTATOHEAD<fnref n="5" /> sert à la construction de processus emphABM/LUCC. Cette modélisation est issue de deux ateliers internationaux, auxquels des chercheurs de l'équipe ont participé<fnref n="6" />. Durant ces

<footnote n="5">5. *Model Representing Potential Objects That Appear in The Ontology of Human - Environmental Actions & Decisions* : Modèle représentant les objets potentiels qui apparaissent dans l'ontologie des actions et des décisions humaines et environnementales. Cf., entre autres, Parker (2014).</footnote>

<footnote n="6">6. Le premier a eu lieu au Waterloo Institute for Complexity & Innovation (Waterloo, Ontario, Canada) en juin 2018 et le second à l'Institute for New Economic Thinking (Oxford University, Grande-Bretagne) en septembre 2018.</footnote>
travaux, les ontologies servant à formuler les composants génériques d'un *ABM/LUCC* portant sur les marchés fonciers et immobiliers ont été définies par les participants. Les résultats exposés dans ce chapitre démontrent que le processus de modélisation MR POTATOHEAD facilite à la fois les dialogues interdisciplinaires et la formulation de modèles informatiques et facilite la communication et l'interaction interdisciplinaires entre économistes et informaticiens. Le chapitre suivant (10) se base sur cette contribution, décrivant le processus de modélisation du monde réel au monde virtuel, afin de présenter le modèle conceptuel générique d'un *ABM/LUCC* permettant de simuler des territoires touristiques confrontés à des développements urbains intenses sur la base du contexte économique du territoire corse. Ce modèle conceptuel a permis l'expérimentation d'un prototype sur l'environnement de simulation *NetLogo* afin de vérifier la justesse fonctionnelle de ses composants et de ses relations. En utilisant une calibration de cet *ABM/LUCC* basée sur des analyses économétriques du contexte corse, des données simulées correspondant aux transactions sur les marchés fonciers et immobiliers sont obtenues à travers une technique d'exploration de l'espace consistant à explorer l'hyperespace « au hasard ». Les traitements statistiques effectués sur ces données simulées permettent d'observer que le prototype obtenu constitue une abstraction satisfaisante du système complexe étudié et que le modèle exécutable est correct et conforme au modèle conceptuel. Ce prototype va permettre, à l'issue d'un travail actuellement en cours, de simuler différentes politiques de régulation publique en Corse sur les marchés fonciers et immobiliers. Mais, même s'il est paramétré sur données réelles portant sur les transactions sur les marchés fonciers et immobiliers corses, ce modèle pourrait gagner en réalisme s'il était couplé avec un Système d'Information Géographique (SIG). Cette extension fera l'objet de l'étape suivante du travail engagé avec pour objectif de prédire la répartition spatiale des activités économiques sur le territoire, les utilisations potentielles des sols et les impacts environnementaux que peuvent induire différents scénarii institutionnels et démographiques en tenant compte des caractéristiques urbanistiques de parties spécifiques du territoire Corse. Afin de mener à bien ce projet, il est nécessaire de disposer d'un SIG reflétant de la manière la plus précise possible des potentialités en termes de constructibilité ou, au contraire, du caractère non constructible des parcelles de ce territoire spécifique. Un travail engagé dans ce sens est présenté dans le chapitre 11. Pour cela, les auteurs se sont intéressés à une méthode standardisée, développée par le CEREMA<fnref n="7" /> à la demande de la DREAL-Occitanie<fnref n="8" />, pour produire une couche d'information géographique de l'usage des sols urbains dissociant les zones « secondaires », « tertiaires » et « résidentielles » de la zone US235 des Fichiers fonciers. Après avoir identifié les limites de cette méthode dans le cadre de son utilisation dans de futures simulations prospectives de modélisations de l'usage des sols en Corse, une méthode de croisement des données à l'échelle de la Corse apportant des améliorations permettant de mieux qualifier la tache urbaine et de créer ainsi une base de données pouvant servir de référence pour les modélisations futures est présentée.

<footnote n="7">7. Centre d'études et d'Expertise sur les Risques, l'Environnement, la Mobilité et l'Aménagement.</footnote>

<footnote n="8">8. Direction Régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement Occitanie.</footnote>
Bibliographie

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Harding, John P., Stuart S. Rosenthal et Clemon F. Sirmans (2003). « Estimating bargaining power in the market for existing homes ». In : *Review of Economics and statistics* 85(1), p. 178-188.

Ling, Yuheng (2020). « Time, space and hedonic prediction accuracy: evidence from Corsican apartment markets ». In : *The Annals of Regional Science* 64(2), p. 367-388.

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Ling, Yuheng, Claudio Detotto, Dominique Prunetti et Alfred Stein (2022). « Unveiling spatial and temporal patterns of second home dynamics: a Bayesian spatiotemporal analysis for a Mediterranean island ». In : *Spatial Economic Analysis* 17(1), p. 10-33.

Parker, Dawn C. (2014). « An economic perspective on agent-based models of land use and land cover change ». In : *The Oxford Handbook of Land Economics*. Sous la dir. de J. Duke et J. Wu. Oxford University Press. Chap. 16, p. 402-429.

Tafani, Caroline, Santiana Diaz et Véronique Venturini (2021). *Mieux caractériser les espaces vides: un enjeu pour un aménagement durable du territoire. Application à la commune de Corte, Centre Corse*. Working Papers 020. Laboratoire Lieux, Identités, eSpaces et Activités (LISA). URL : https://ideas.repec.org/p/lia/wpaper/020.html.
Première partie

Le cadre réglementaire : enjeux et
effets des documents d'urbanisme
# Chapitre 1

## L'urbanisme en Corse : aperçu d'un
domaine sous (haute) tension

André Fazi

Suite à l'injonction d'abrogation de son plan local d'urbanisme par le tribunal administratif [TA] de Bastia¹, la commune de Bonifacio a vivement dénoncé l'association écologiste requérante qui, « dévoyant [son] combat contre la spéculation » priverait « les familles bonifaciennes de construire leur résidence principale sur leur propre terrain » (Mairie de Bonifacio, 2022). Considérant l'attachement affirmé du maire – soutien du Président Macron – à la légalité républicaine, malgré les lourdes contraintes que celle-ci supposerait pour l'aménagement de sa commune (Corse-Matin, 2021b), une telle attaque peut sembler étonnante. Elle est, en tout cas, significative des tensions que connaît la Corse en matière urbanistique.

Selon l'ancien président de la juridiction, entre janvier 2011 et janvier 2015 le TA de Bastia a statué sur la légalité de 29 documents d'urbanisme communaux, et a prononcé une annulation totale ou partielle dans 19 cas, annulations confirmées en appel (Mulsant, 2015a). De façon plus générale, le contentieux de l'urbanisme représente en Corse près de 24% du total du contentieux, alors que ce taux n'est que de 6,5% au niveau national (Mulsant, 2015b). Depuis janvier 2015, au moins treize autres plans locaux d'urbanisme et cartes communales ont connu le même sort.

Ces tensions ne sont pas nouvelles. Dès les années 1960, le développement touristique a suscité de fortes inquiétudes en matière environnementale et paysagère. Le programme d'action régionale adopté par le gouvernement en 1957 ne disait-il pas « raisonnable d'espérer que l'île de beauté deviendra rapidement une seconde Côte d'Azur » (Journal Officiel de la République Française, 1957 : p. 4139) ?

Plusieurs projets, parfois démesurés – jusqu'à 100 000 lits – furent alors élaborés par des acteurs extérieurs à la Corse (Silvani, 1998), et beaucoup virent-là une entreprise de

DOI : https://doi.org/10.58110/estate-sw17

1. Décision n° 2000902 du 17 février 2022.
colonisation pure et simple. Par exemple, en 1971, le Front régionaliste corse, marqué
à gauche, affirmait que « le littoral corse, dans sa quasi-totalité, est approprié par
les grands trusts touristiques : banque Worms et Sofi Banque à Bonifacio, compagnie
Paquet à Porto-Vecchio, banque Rothschild dans les Agriates et au Ricanto, Kettaneh à
Porticcio, etc. [...] Nous retrouvons ici sans surprise la pratique d'exploitation sauvage
des pays coloniaux par l'impérialisme : on ruine la mine ou la terre en l'exploitant sans
retenue et sans précaution pendant un bref laps de temps. Et ensuite on va ailleurs.
[...] Le tourisme des monopoles dégrade donc les sites corses sans réelle contrepartie. »
(FRC, 1971 : p. 90-92)

Cette critique n'a fait que se développer dans toutes les branches du mouvement ré-
gionaliste puis nationaliste, avec l'épouvantail d'une « baléarisation », synonyme d'« une
urbanisation du littoral abusive – par exemple, sur la plage elle-même –, intensive et
désordonnée, menée au profit du tourisme de masse » (Blázquez Salom et al., 2011 : p.
12). En d'autres termes, la défiguration de sites naturels de haute valeur esthétique et
écologique par une urbanisation massive et souvent disgracieuse.

En conséquence, les résidences touristiques et résidences secondaires, majoritairement situées en zone littorale, devinrent rapidement la première cible de la violence nationaliste clandestine. Selon Xavier Crettiez (Crettiez, 1999 : p. 110), sur la période 1980-1995, le Front de libération nationale de la Corse [FLNC] aurait ciblé 999 villas et 357 établissements touristiques, représentant plus de 40% des attentats que cet auteur qualifiait de « politiques ».

Les groupes clandestins se sont ainsi faits les étendards de la lutte contre la béto-
nisation du littoral corse, dénonçant la collusion entre le même État, les élus locaux et
des « entreprises spéculatives » dont la couleur locale grandissante ne saurait tromper.
En 1989, le FLNC (U Ribombu, 1989) affirmait :

Depuis quelques mois, c'est une partie non négligeable de la terre corse qui est passée sous le contrôle des multinationales de l'immobilier touristique. Cette opération a bénéficié de nombreuses complicités : – celle des élus du clan qui, selon le cas, multiplient ou retardent l'établissement de documents d'orientation et d'occupation des sols afin de laisser le champ libre aux acheteurs et spéculateurs quand ils ne sont pas eux-mêmes les prête-noms de ces groupes financiers ; – celle de nombreux corses ou pseudoamis de la Corse qui se vendent pour mieux vendre notre terre en servant d'alibi à ces manœuvres ; [...] ; – enfin la complicité plus grave encore, celle de l'administration coloniale française qui détourne ses propres lois ou en rend l'application impossible. [...] Nous interviendrons de façon implacable pour mettre un terme à la baléarisation de notre île. L'apparente corsisation des entreprises spéculatives ne nous abusera pas non plus. Les auteurs comme leurs complices, les prête-noms, corses ou non corses, doivent prendre toutes leurs responsabilités. Ils participent à la mise à mort de notre communauté nationale et nous n'aurons aucune retenue à leur égard. Le fait d'être corse ou d'user de cette qualité dans ces affaires ne sera pas une protection mais constituera, bien au contraire, une circonstance aggravante.
Il serait bien compliqué de mesurer précisément l’efficacité des attentats clandestins, qui sont loin d’avoir empêché toute expansion touristique et urbanistique. Le nombre de résidences secondaires en Corse est passé d’environ 24 000 en 1975 à 55 000 en 1990 (INSEE, 1994 : p. 119). Au demeurant, même l’ex-préfet Paul Bernard (Bernard, 2014 : p. 242), extrêmement critique vis-à-vis du nationalisme corse, reconnaît que le FLNC « a contribué à alerter les Corses sur le danger écologique, mais surtout sur la menace de colonisation financière contraire à l’identité de l’île ». On a aussi vu d’anciens ministres, corses comme José Rossi, ou pas comme Robert Pandraud, lui rendre une sorte d’hommage devant la commission des lois de l’Assemblée nationale, en postulant que son action, aussi condamnable fût-elle, avait évité à l’île le même sort que la Côte d’Azur (Assemblée nationale, 2001 : p. 87, 227). Quoi qu’il en soit, cette représentation a été – et est peut-être toujours – majoritaire au sein de la population. Selon une enquête réalisée en Corse en 2006, 55% des sondés jugeaient que les attentats avaient « évité le bétonnage des côtes », alors que 42% pensaient le contraire (IFOP, 2006).

Toutefois, la violence clandestine a connu un net déclin depuis les années 2000, jusqu’à l’annonce d’une cessation des actions par la principale organisation en 2014. Nonobstant les menaces régulières (Corse-Matin, 2022b), un retour à la situation des années 1980, marquées par des centaines d’attentats annuels, paraît peu probable ne serait-ce que du fait des progrès technologiques dont bénéficient la police et la justice.

Il n’empêche que les abus urbanistiques n’étaient pas le simple fruit de l’imagination des nationalistes. La commission d’enquête parlementaire présidée par Jean Glavany dénonçait la « propension à ignorer les contraintes d’urbanisme, les recours dilatoires à la justice et l’incapacité chronique des administrations à faire exécuter les décisions des tribunaux » (Assemblée nationale, 1998 : p. 240), et souhaitait que « l’application du droit de l’urbanisme constitue une priorité » [ibid. : 445]. Quelques mois auparavant, le préfet Érignac avait émis – comme le conseil des sites – un avis négatif sur le projet de schéma d’aménagement proposé par le conseil exécutif de Corse, pour n’avoir pas suffisamment pris en compte les dispositions protectrices de la loi littoral (Moretti, 2007 : p. 97).

À partir des années 2000, d’autres acteurs ont pris une place de plus en plus grande dans le combat contre ces abus : les associations écologistes, dont la plus connue est *U Levante*. Si le déclin de l’action clandestine a probablement accru leur visibilité, ce sont surtout les évolutions des enjeux urbanistiques qui ont commandé leur montée en puissance. Citons au moins trois éléments déterminants dans l’accroissement de la demande de constructions.

— 1/ La forte croissance démographique de la Corse depuis les années 2000, avec une population qui a augmenté de plus de 34% entre 1999 et 2022.

— 2/ Le développement des aides fiscales à l’investissement locatif, qui ont plus que triplé entre 1998 et 2011 (Pollard, 2018 : p. 8) et encore doublé durant les années 2010 (Le Brun, 2022 : p. 45), et qui visent à encourager la production de logements.

— 3/ L’essor des locations touristiques privées – comme ailleurs (Adamiak, 2022) –, qui constitue, lui aussi, une nouvelle opportunité pour les propriétaires, lesquels
ne s'y trompent pas. Casamatta et al. (2022) ont pu construire une base de données de près de 9 000 biens loués en 2017 sur la seule plateforme Airbnb en Corse. Selon les mêmes auteurs, le nombre d'annonces Airbnb a augmenté d'environ 59% entre 2017 et 2020 (8).

Parallèlement, la législation urbanistique a connu de nombreuses évolutions depuis la création du plan local d'urbanisme [PLU] par la loi du 13 décembre 2000 ; évolutions qui sont jugées à la fois trop rapides et contraignantes par les élus locaux et le Sénat (Sénat, 2016). De plus, les communes et intercommunalités insulaires doivent impéra- tivement adopter un document d'urbanisme compatible avec le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse [PADDUC], adopté – après plus de 30 ans d'échecs (Fazi, 2010) – par l'Assemblée de Corse le 2 octobre 2015², et qui leur impose d'autres contraintes (Gallaud, 2020).

Cependant, si « la simplicité caractérise de moins en moins la règle d'urbanisme » (Priet, 2020), cela ne doit pas conduire à minimiser la souplesse particulière de ce droit, sur laquelle les acteurs publics comme privés s'appuient largement (Fatôme, 2015). Au reste, les évolutions les plus récentes, notamment consacrées par la loi ELAN<fnref n="3" /> de 2018, réforment le contentieux dans un sens « très favorable aux opérateurs » (Noguellou, 2019).

En somme, la Corse se trouve aujourd'hui dans un contexte de mutations multiples, rapides et parfois contradictoires, qui suscite de fortes tensions en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire. Cette contribution a pour principaux objectifs d'en éclairer les enjeux politiques, économiques et environnementaux, et de souligner un paradoxe apparent : alors que les documents locaux d'urbanisme soumis au juge ad- ministratif sont très majoritairement invalidés, le combat des acteurs protectionnistes paraît de plus en plus difficile. Je m'appuierai pour cela sur les statistiques publiques, la jurisprudence relative aux documents locaux d'urbanisme, et des entretiens réalisés avec des personnalités administratives, politiques et associatives.

## 1.1 Une attractivité aux lourdes implications

Parmi les grandes problématiques auxquelles est confrontée la Corse contemporaine, le développement urbanistique est l'une des plus évidentes. Bien que la Corse soit la région à la fécondité la plus faible de France (INSEE, 2022b), elle a connu une croissance démographique presque trois fois supérieure à la moyenne nationale depuis 1999, passant de quelque 260 000 à 350 000 habitants (INSEE, 2022c).

De surcroît, l'attractivité ne se conçoit pas seulement à travers ces nouveaux rési- dents permanents. Comme déjà indiqué, depuis les années 2000, les incitations publiques ou privées à l'investissement immobilier ont été largement amplifiées, et la Corse, des-

<footnote n="2">2. Document disponible à l'adresse suivante : https://www.aue.corsica/Le-Padduc-dans-son-integralite_a47.html.</footnote>

<footnote n="3">3. Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.</footnote>
tination touristique prisée (INSEE, 2015), avait donc de bonnes chances de susciter un intérêt nouveau pour les investisseurs locaux comme extérieurs. Cette hypothèse peut être validée à travers l'évolution du nombre et de la part des résidences secondaires et logements occasionnels. Sur la période 2008-2019, l'augmentation est nette dans les communes touristiques que nous avons choisies pour échantillon. Même celles où la part des résidences secondaires décline légèrement – tout en restant extrêmement élevée – ont connu une importante croissance de leur parc. Inversement, sur l'ensemble de la région, le parc de résidences secondaires a crû sur un rythme similaire à celui des résidences principales.

<table><caption>TABLE 1.1 – *Nombre et part des résidences secondaires et logements occasionnels. 2008-2019* (Données INSEE)</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="3">Nombre</th><th colspan="3">% dans le total des logements</th></tr><tr><th>2008</th><th>2013</th><th>2019</th><th>2008</th><th>2013</th><th>2019</th></tr></thead><tbody><tr><td>Corse</td><td>73142</td><td>85149</td><td>96313</td><td>35,1</td><td>36,6</td><td>37,7</td></tr><tr><td>Bonifacio</td><td>995</td><td>1855</td><td>1739</td><td>43,1</td><td>59</td><td>54</td></tr><tr><td>Lecci</td><td>1563</td><td>1746</td><td>1995</td><td>76,3</td><td>73,6</td><td>72,9</td></tr><tr><td>Grosseto-Prugna</td><td>1988</td><td>2348</td><td>2605</td><td>62,1</td><td>66</td><td>61,5</td></tr><tr><td>Calvi</td><td>2074</td><td>2374</td><td>2939</td><td>47,7</td><td>49,4</td><td>54</td></tr><tr><td>L'Île-Rousse</td><td>1114</td><td>1389</td><td>1786</td><td>45,8</td><td>43</td><td>53,9</td></tr><tr><td>Saint-Florent</td><td>862</td><td>1072</td><td>1384</td><td>51,9</td><td>57,3</td><td>62,1</td></tr><tr><td>Monticello</td><td>649</td><td>1115</td><td>961</td><td>46,9</td><td>54</td><td>51,6</td></tr><tr><td>Porto-Vecchio</td><td>4906</td><td>5867</td><td>7830</td><td>51,4</td><td>54,6</td><td>61</td></tr></tbody></table>

D'un point de vue social, cela se traduit peut-être surtout par un accroissement rapide des prix pratiqués. Selon un rapport de la collectivité de Corse [CDC], entre 2006 et 2017 le prix moyen du foncier constructible a augmenté de 138%, passant de 34€/m² à 81€/m², alors qu'au niveau national on relève une augmentation bien plus modérée de 68% (Collectivité de Corse, 2019 : p. 5).

Là aussi, le chiffre général ne saurait dissimuler de fortes disparités. La croissance des prix est bien supérieure dans les zones littorales, et particulièrement dans celles où l'industrie touristique est la plus développée, ce qui rendrait plusieurs dizaines de communes inaccessibles aux familles jeunes et disposant du revenu médian (Collectivité de Corse, 2019 : p. 14-25). Les nationalistes, au pouvoir depuis 2015, défendent ainsi l'idée d'une compression drastique de la demande, en restreignant l'achat foncier et immobilier aux personnes privées ou morales – qui résident dans l'île à titre principal depuis cinq voire dix ans.

Afin de signifier ce que peut représenter aujourd'hui le marché immobilier dans les communes corses les plus touristiques et prisées, j'ai recensé l'ensemble des offres publiées pour l'une de ces communes, Porto-Vecchio, sur le site populaire leboncoin.fr, entre le 1er et le 15 septembre 2022. Cela n'a assurément pas vocation à l'exhaustivité,
et il est certain que le prix de vente final est parfois inférieur au prix initial. Toutefois, les chiffres tirés des 179 observations peuvent donner un aperçu du marché dans ce type de communes.

<table><caption>TABLE 1.2 – Une offre immobilière difficilement accessible</caption><thead><tr><th></th><th>Observations<br>(N=179)</th><th>Prix moyen<br>(€)</th><th>Prix moyen<br>du m² (€)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Appartements</td><td>105</td><td>403 668</td><td>6 079</td></tr><tr><td>Appartements d'au moins 60 m²</td><td>58</td><td>538 959</td><td>5 793</td></tr><tr><td>Villas et maisons mitoyennes</td><td>74</td><td>990 403</td><td>6 904</td></tr><tr><td>Villas et maisons d'au moins 60 m²</td><td>58</td><td>1 182 720</td><td>6 998</td></tr></tbody></table>

Considérant que la Corse est aussi la région métropolitaine où le taux de pauvreté est le plus élevé – 18,5% en 2018 – et où les salaires du secteur privé sont les plus bas – inférieurs de 18% à la moyenne nationale (INSEE, 2020), on comprend que ces niveaux de prix suscitent de fortes tensions. Cependant, il ne s'agira pas de mesurer l'impact de tels prix sur la capacité à se loger, a fortiori lorsque les salaires du secteur privé sont bas. Il s'agit surtout de signifier les impacts potentiels de tels prix sur les attitudes et comportements des acteurs, privés comme publics.

D'un côté, la presse régionale publie parfois des articles en forme d'appel au secours, de la part de familles se disant désespérées (Corse-Matin, 2022c). D'un autre côté, la survalorisation relative d'un certain type de biens – les biens immobiliers – est le produit de la compétition entre acheteurs, mais elle génère aussi d'autres types de tensions, plus complexes, du côté de la production de l'offre. Plus les prix sont élevés, plus les acteurs privés ont intérêt à placer de nouveaux biens sur le marché. Cela peut contribuer à modérer les prix, mais aussi à générer de lourds dégâts en matière environnementale et paysagère. Même si le taux global d'artificialisation des sols reste bien plus faible en Corse qu'en moyenne nationale – environ 3% au lieu de 6% –, il tend à progresser plus vite (INSEE, 2022a). Entre 2009 et 2021, plus de 29 000 hectares ont été artificialisés en Corse, dont quelque 22 500 pour l'habitat 4, ce qui doit être analysé à l'aune de l'extrême variété de situations. Durant cette période, 49 communes n'ont connu aucune variation, alors que celle de Porto-Vecchio a vu plus de 303 nouveaux hectares artificialisés.

Cela peut aussi affecter considérablement les fonctionnements politiques, et spécialement la forme des rapports entre, d'un côté, les citoyens et les entreprises, et de l'autre côté les élus locaux. Ce sont ces derniers qui : 1/ élaborent les documents d'urbanisme locaux, fixant la destination des différentes zones du territoire communal (ou intercommunal), et, 2/ sur la base de ces documents, délivrent les permis de construire. Ils se trouvent ainsi au carrefour d'exigences aussi puissantes que contradictoires. Celle de respecter les législations et réglementations nationales, qui se veulent à la fois toujours plus précises et plus souples, comme celle de satisfaire les attentes de leurs concitoyens,

<footnote n="4">4. Données gouvernementales : https://artificialisation.developpement-durable.gouv.fr/les-donnees-au-1er-janvier-2019.</footnote>
dont les aspirations ne sauraient être homogènes. Selon une enquête menée en 2012, 55% des sondés jugeaient insuffisante la surface des espaces littoraux protégés, mais 10% la considéraient « trop importante » (Opinion of Corsica, 2012), et il serait trop facile de croire que les élus n'ont vocation qu'à satisfaire l'opinion majoritaire.

## 1.2 L'urbanisme en Corse et ses pièges juridiques

Lorsque l'on regarde la carte des documents d'urbanisme et schémas d'aménagement locaux actuellement en vigueur en Corse<fnref n="5" />, on remarque d'abord que l'échelle supracommunale est totalement absente. D'un côté, depuis sa création par la loi du 13 décembre 2000, aucun schéma de cohérence territoriale [SCoT] n'a été adopté. Deux sont en cours d'élaboration, et les évolutions consacrées par l'ordonnance du 1er avril 2021 (Benech, 2021) ne devraient pas déchaîner les vocations. Au niveau national, 377 SCoT ont déjà été approuvés, dont 122 sont en cours de révision<fnref n="6" />. D'un autre côté, depuis que le PLU intercommunal [PLUi] est théoriquement devenu la règle – et le PLU communal l'exception – par la loi du 12 juillet 2010, un seul PLUi a été adopté en Corse, celui du Cap Corse, et il a fait l'objet d'un jugement sévère par le TA de Bastia, notamment en ce qu'il sextuplait la surface des zones constructibles<fnref n="7" />. Aucune des 19 communautés de Corse n'est dotée de la compétence PLU alors que près de la moitié des communautés de France sont déjà concrètement investies dans cette logique ; 193 ont déjà adopté un PLUi, et 326 autres sont au niveau de l'élaboration<fnref n="8" />.

Cela semble confirmer des réticences plus anciennes. En 2010, seulement 55,6% des communes corses intégraient un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, alors qu'au niveau national le taux était de 94,8% (DGCL, 2010). Les relèvements – en 2010 et 2015 – des seuils de population des communautés de communes ont aussi suscité de lourdes critiques parmi les communes rurales, particulièrement aux niveaux de la cohérence des périmètres et de l'augmentation des coûts (Corse Net Infos, 2014).

On remarque ensuite et surtout que les documents d'urbanisme locaux ne concernent qu'une minorité de communes ; celles qui disposent d'un PLU sont même une petite minorité (18%). Les communes qui n'en disposent pas sont donc soumises au règlement national d'urbanisme [RNU], avec pour principale implication de ne pouvoir délivrer elles-mêmes les permis de construire. En théorie, cela constituerait un handicap pour le pouvoir communal et le développement urbanistique, puisqu'exigeant systématiquement un examen et une validation *a priori* du préfet.

Il convient donc de s'interroger sur les facteurs de ce choix, et le premier est certainement la taille. Les très petites communes de montagne n'ont pas la même attractivité

<footnote n="5">5. Données gouvernementales : https://www.geoportail-urbanisme.gouv.fr/.</footnote>

<footnote n="6">6. Données SuDocUH, 31 décembre 2021. https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/planification-nationale-des-documents-durbanisme-plu-cc-plui-cc-rnu-donnees-sudocuh-dernier-etat-des-lieux-annuel-au-31-decembre-2021/. Ces données comptent au moins une erreur (Borgo), que j'ai corrigée.</footnote>

<footnote n="7">7. Décision n° 1300579 du 22 avril 2014.</footnote>

<footnote n="8">8. Données SuDocUH.</footnote>
<table><caption>TABLE 1.3 – *Les documents d’urbanisme et schémas d’aménagement locaux en Corse (Données SuDocUH)*</caption><thead><tr><th></th><th>RNU</th><th>Carte communale</th><th>PLU</th><th>PLUi</th><th>SCoT</th></tr></thead><tbody><tr><td>Corse-du-Sud</td><td>70</td><td>33</td><td>21</td><td>0</td><td>0</td></tr><tr><td>Haute-Corse</td><td>136</td><td>56</td><td>44</td><td>0</td><td>0</td></tr></tbody></table>

et les mêmes besoins d’urbanisation que les grandes communes littorales. Or, en 2019, la population totale moyenne des communes corses était de 960 habitants, soit moins de la moitié de la moyenne nationale. Surtout, exactement un tiers – 120 sur 360 – avaient une population totale inférieure à 100 habitants.

Hors quelques exceptions, comme Partinello, les très petites communes n’élaborent pas et n’envisagent même pas d’élaborer un PLU. Nonobstant l’aide technique et administrative proposée par l’agence d’urbanisme de la Corse et les services étatiques, leurs ressources humaines et financières sont infimes, leur population ne leur permet pas d’envisager un véritable projet de développement, et les demandes de permis sont rares voire exceptionnelles. En 2021, aucun permis de construire n’a été délivré dans 133 communes; dans 75 autres, un ou deux ont été délivrés<fnref n="9" />. Dès lors, le choix de procéder au cas par cas apparaît très logique.

Élaborer un document d’urbanisme, particulièrement un PLU, impose quasiment toujours le recours à un prestataire extérieur, ne serait-ce que du fait de la complexité des cadres juridiques établis aux niveaux national et régional. On ne compte plus les dénonciations par les maires d’une « superposition des lois » qui entraverait la construction et le développement, spécialement dans les zones rurales, où le principe de densification de l’urbanisation existante serait quasi-impossible à appliquer<fnref n="10" />. Selon la municipalité de Bonifacio, alors que le PLU de 2006 ouvrait 1 200 hectares à l’urbanisation, le futur PLU, prenant en compte l’ensemble des évolutions normatives, n’en aura plus que « 400 dont 350 déjà bâtis » (Corse-Matin, 2021b). Les objectifs fixés par la loi du 22 août 2021, de réduction de moitié du rythme de la consommation d’espaces entre 2021 et 2031, et de « zéro artificialisation nette » à horizon 2050, laissent d’ailleurs entrevoir de nouveaux durcissements du droit de l’urbanisme.

Quoi qu’il advienne, un document d’urbanisme répond déjà à de nombreux enjeux cruciaux. Les objectifs et principes généraux posés par les articles L101-2 et L101-3 du code de l’urbanisme suffiraient à en convaincre. Une expression classique renvoie à la recherche d’équilibre entre protection de l’environnement et développement économique (Desjardins et Estèbe, 2021 : p. 45). Or, la législation actuelle est bien plus complexe et ne peut guère faire l’objet d’une présentation en quelques lignes. On peut même juger « difficile voire impossible [d’] identifier avec exhaustivité » les objectifs du droit de

<footnote n="9">9. « Sit@del2 - Nombre d'autorisations d'urbanisme (logements, locaux et travaux divers) par type et par commune (2012-2021) - données arrêtées à fin mai 2022 », http://developpement-durable.bsocom.fr/Statistiques/TableViewer/tableView.aspx.</footnote>

<footnote n="10">10. Par exemple : Corse Net Infos (2017).</footnote>
l'urbanisme (Gueydan, 2022 : p. 27).

Le vieil équilibre protection/développement s'entend désormais à travers une mul-
titude de questions : le renouvellement urbain, la « revitalisation des centres urbains
et ruraux », les « besoins en matière de mobilité », la « mixité sociale dans l'habitat »,
« la sécurité et la salubrité publiques », la « prévention des risques naturels prévisibles,
des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute
nature », la « lutte contre le changement climatique », l'inclusion des personnes han-
dicapées, etc. Si l'on considère le contenu du PLU, notamment défini par les articles
L151-1 et suivants, la complexité est encore bien supérieure, a fortiori lorsque la com-
mune compte une façade littorale, ce qui implique notamment une protection renforcée
(Prieur, 2012). En définitive, suivant Loïc Peyen (Peyen, 2022 : p. 79), « plus que de
divergence, le droit de l'urbanisme ne saurait être pétri d'autres choses que de contra-
dictions, tant par son objet que par son contexte ».

De surcroît, les communes corses doivent considérer le PADDUC, un document d'aménagement et de planification propre à la CDC, qui est opposable aux autorités locales comme aux particuliers, et qui surtout peut avoir de profondes incidences sur la définition des documents d'urbanisme. D'abord, à travers le PADDUC, les élus territoriaux peuvent adopter des normes de nature réglementaire : 1/ en précisant les modalités d'application des lois littoral et montagne ; 2/ en déterminant les espaces situés dans la bande littorale dans lesquels peuvent être autorisés « des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l'accueil du public, à l'exclusion de toute forme d'hébergement », ce qui peut avoir de fortes conséquences pour le tourisme balnéaire ; 3/ en établissant une liste complémentaire à la liste des espaces terrestres et marins protégés.

Ensuite, le document crée les espaces stratégiques agricoles [ESA], espaces à protéger de façon à préserver un minimum d'environ 105 000 hectares de terres à fort potentiel agricole ou agropastoral, et il indique à chaque commune la surface d'ESA recommandée pour satisfaire l'objectif. La loi n'exigeant qu'un rapport de compatibilité entre le document d'urbanisme local et le PADDUC, les communes peuvent déterminer les moyens qu'elles jugent les mieux adaptés à la satisfaction du principe, mais elles ne sauraient se détourner de celui-ci. Le fait que la cartographie des ESA proposée par l'autorité régionale ait été invalidée n'y change rien <fnref n="11" />.

Enfin, la présence du PADDUC a valu à la Corse d'obtenir une exception à la loi ELAN. Cette dernière supprime du code la notion de hameau nouveau intégré à l'environnement, et y intègre celle de « secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages », identifiés par le SCOT et délimités par le PLU, pouvant être densifiés sans extension de leur périmètre bâti (Soler-Couteaux, 2019). Or, cette disposition « ne s'ap-

<footnote n="11">11. CAA de Marseille, décision n° 19MA05405 du 18 janvier 2021. « Si, par le jugement n° 1600452 du 1er mars 2018 devenu définitif, le tribunal a annulé pour excès de pouvoir la délibération n° 15/235 AC du 2 octobre 2015 de l'Assemblée de Corse approuvant le PADDUC en tant qu'elle arrête la carte des espaces stratégiques agricoles, de sorte que le PADDUC ne contient plus de document cartographique permettant de déterminer ou de délimiter ces espaces, les critères d'éligibilité de ces espaces et les prescriptions du PADDUC s'y rapportant demeurent en vigueur. »</footnote>
plique pas dans les secteurs, situés en dehors des espaces proches du rivage, déterminés par le plan d'aménagement et de développement durable de Corse et délimités par le plan local d'urbanisme »<fnref n="12" />. Concrètement, en l'absence de SCoT, il revient donc au PADDUC de définir les « secteurs déjà urbanisés » où une densification est possible, sachant qu'il intègre déjà une notion très voisine d'« espaces urbanisés ». Toutefois, la détermination de ces secteurs à densifier est désormais soumise à l'accord du préfet après avis du conseil des sites de Corse. Comme l'indique le rapport du conseil exécutif de Corse (Collectivité de Corse, 2020), cela donne à la fois des responsabilités supplémentaires aux élus territoriaux et un pouvoir de veto à l'État, ce qui est gage de souplesse mais pas de simplicité.

Finalement, l'ensemble des difficultés juridiques des maires peut difficilement être minimisé, en particulier en ce qui concerne les petites communes et les zones rurales. Certains maires, comme celui de Bonifacio, n'hésitent pas à avouer qu'ils ont délivré des permis en nette contradiction avec les normes en vigueur <fnref n="13" /> (Collectivité de Corse, 2019 : p. 142).

En revanche, ces difficultés ne semblent pas être l'unique facteur de choix pour l'adoption d'un document d'urbanisme. Beaucoup de communes importantes restent aujourd'hui soumises au RNU, alors qu'il s'agit d'une limite à leur autonomie, ce qui pousse à approfondir leurs raisons.

## 1.3 L'urbanisme en Corse : dynamiques et pièges politiques

Être soumis au RNU implique une dépendance beaucoup plus forte à l'égard du préfet, qui doit faire procéder à l'instruction et délivre le permis de construire <fnref n="14" />. En théorie, c'est synonyme de lenteur et de dépendance. En pratique, les données relatives aux autorisations de construire et à l'artificialisation des sols racontent une histoire très différente. Globalement, les communes soumises au RNU ou à leur carte communale « artificialisent » beaucoup moins – respectivement quatre et 3,4 fois moins – leurs sols que celles qui disposent d'un PLU. Néanmoins, cela dépend essentiellement de la taille de la commune. Les communes que nous dirons importantes, comptant plus de 2 000 habitants, qui n'ont pas de document local d'urbanisme en vigueur sont loin d'être totalement entravées.

Entre 2009 et 2021, la commune ayant artificialisé le plus d'espaces naturels, agricoles et forestiers – plus de 303 hectares – est Porto-Vecchio, pourtant soumise au RNU

<footnote n="12">12. Article L4424-12 du code de l'urbanisme.</footnote>

<footnote n="13">13. « Nous avons reçu un recours d'U Levante, nous expliquant que nous étions encore des bétonneurs et que nous violons grassement la loi Littoral. Oui, nous la violons, je le dis et je l'assume. Oui, je viole la loi Littoral, parce qu'ils vont gagner devant le TA s'ils défèrent le permis. On le sait tous, ils vont gagner. Nous ne sommes pas, au regard du PADDUC et de la loi Littoral, dans une zone qui doit être considérée comme urbanisée. Et c'est cela notre problème quotidien. »</footnote>

<footnote n="14">14. Dans ce cadre, le maire peut toujours délivrer le permis, mais il le fait alors en qualité d'exécutant.</footnote>
depuis l'annulation de son PLU par le TA en 2011<sup>15</sup>, confirmée par la CAA en 2013<sup>16</sup>. Celle qui l'a fait le plus au regard de sa superficie est L'Île-Rousse, aussi soumise au RNU, qui a artificialisé 6,2% de son territoire.

Le même constat peut être fait au niveau de la délivrance des permis. Sur les années 2012-2021, plus de 122 permis de construire par an ont été délivrés en moyenne sur la commune de Porto-Vecchio (avec une baisse sensible depuis le changement de majorité en 2020). C'est presque trois fois moins que le chiffre d'environ 350 par an que donnait la mairie en 2011 (AFP, 2011), mais reste considérable.

Cela nous porte à repenser la situation de communes relativement importantes et attractives, qui auraient en théorie grand intérêt à adopter un PLU, mais n'y sont jamais parvenues et sont aujourd'hui sujettes au RNU (ex : Biguglia, Grosseto-Prugna, L'Île-Rousse, Afa, Ventiseri, Saint-Florent, etc.). Si ces communes n'ont pas concrétisé leur projet de PLU, ce n'est probablement pas du seul fait du coût, de la longueur et de la complexité du processus. Leurs incitations sont plus modérées qu'on ne le croit *a priori*. Relever du RNU non seulement leur permet de renvoyer à l'État la responsabilité d'un refus de délivrance de permis (Corse-Matin, 2020) mais, surtout, n'est qu'un handicap relatif pour leur développement.

De façon plus générale, la complexification de la législation, les annulations de documents d'urbanisme et le grand nombre de communes soumises au RNU sont loin de constituer des obstacles insurmontables à un fort développement urbanistique, du moins dans les zones urbaines et péri-urbaines. Et inversement, le renchérissement du foncier et de l'immobilier peut difficilement être considéré comme le produit d'une paralysie de l'offre de logements. Comme déjà indiqué, l'artificialisation progresse plus vite que la moyenne nationale. Le nombre de logements autorisés et commencés a connu une forte croissance dans les années 2000, et il demeure assez stable malgré l'effet négatif de la crise Covid en 2020<sup>17</sup>.

Parmi ces logements, on note aussi la progression de la part des logements collectifs ou individuels groupés par rapport aux logements individuels purs. La croissance démographique en est vraisemblablement la cause essentielle. Si l'on considère les extrêmes, alors qu'on n'autorisait que 420 logements collectifs en 1999, on en autorisait 3 484 en 2015.

Toutefois, le logement collectif n'est pas réservé aux résidents permanents. Les aides fiscales et les locations saisonnières constituent deux bonnes incitations à l'investissement dans des appartements bien lointains des villas de prestige bonifaciennes, vendues en moyenne six millions d'euros (Le Point, 2019), et qui peuvent eux aussi faire office de résidence secondaire. Dans le rapport de présentation de son projet de PLU de 2019, la ville de Calvi indique avoir « assisté ces dernières années à la multiplication des opérations immobilières de petits logements de type studio et T1 voués à la location saisonnière et non adaptés aux besoins en logements des Calvais » (MRAE, 2019).

Ainsi, plusieurs communes très touristiques voient leur population baisser. Entre

<footnote n="15">15. Décisions n° 0900860 et autres du 20 mai 2011.</footnote>

<footnote n="16">16. CAA de Marseille, 1ère chambre, décision n° 11MA02797 du 30 juillet 2013.</footnote>

<footnote n="17">17. Données Sit@del2.</footnote>
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>FIGURE 1.1 – Nombre de logements autorisés et commencés. 1997-2020</figcaption></figure>

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>FIGURE 1.2 – L'évolution du nombre des logements autorisés par type. 1997-2021</figcaption></figure>

2013 et 2019 à L'Île-Rousse, 66 permis ont été délivrés, 284 logements ont été commencés et plus de 2,8 hectares ont été artificialisés pour l'habitat, mais la commune a perdu dans le même temps 370 habitants, soit plus de 10% de sa population. De même, à Porto-Vecchio, la population a baissé de 2%, alors que 858 permis ont été délivrés, que 1 370 logements ont été commencés et que plus de 58,7 hectares ont été artificialisés pour l'habitat.

La forte augmentation du nombre et de la proportion des résidences secondaires apparaît comme l'explication la plus évidente, mais il est probable que d'autres logiques soient à l'œuvre. La commune de Monticello, mitoyenne de l'Île-Rousse, montre un
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>FIGURE 1.3 — L'évolution du nombre des logements commencés par type. 1997-2021</figcaption></figure>

tableau encore plus frappant avec 196 habitants perdus, soit 9% de perte, alors que 179 logements ont été commencés et 7,6 hectares artificialisés pour l'habitat. Cependant, dans ce cas-là, la part et même le nombre des résidences secondaires ont régressé (-2,4% et -154).

Une autre hypothèse à poser est donc celle de changements de destination des logements. La chambre de commerce et d'industrie de Corse a récemment dénoncé un « fléau quasi institutionnalisé », avec « environ 600 000 lits dans des résidences et appartements qui ont bénéficié des lois Scellier, Pinel ou Duflot. Beaucoup font l'objet de locations sauvages avec du personnel non-déclaré qui échappe au recrutement dans les règles » (CCI de Corse, 2022 : p. 8). À L'Île-Rousse et Monticello, selon trois acteurs politiques, administratifs et associatifs que j'ai consultés, une part importante des logements ayant bénéficié d'aides fiscales du type Pinel, destinés à la location à l'année, sont utilisés à la fois comme résidence secondaire et comme résidence locative touristique, avec d'autant plus de facilité que les contrôles seraient rares voire exceptionnels. Au niveau national, la Cour des comptes (2018) — qui recommande l'abandon progressif de ces aides — confirme ce grave déficit du contrôle<fnref n="18" />.

Afin de donner un aperçu un peu plus complet, j'ai considéré quelques autres communes littorales à forte attractivité touristique ou résidentielle secondaire. Même si les situations diffèrent sensiblement, un constat commun peut être fait : on y construit bien plus qu'on n'y habite.

Les surfaces de logement commencées montrent un tableau relativement similaire, même si elles étaient plus importantes dans les années 2000-2009, avec 299 000 m²/an en moyenne, que dans les années 2010 où cette moyenne est tombée à 273 000. La hausse

<footnote n="18">18. « Lors de leur déclaration, les informations fournies par les bailleurs privés ne font l'objet d'aucun contrôle ni test de cohérence automatisé. Par la suite, elles ne font que rarement l'objet de contrôles fiscaux. »</footnote>
<table><caption>TABLE 1.4 – Évolution de l'artificialisation et du logement dans huit communes littorales. 2013-2019</caption><thead><tr><th></th><th>Pop. 2019</th><th>Évolution pop. 2013-2019</th><th>Nombre de logements commencés 2013-2019</th><th>Mètres carrés artificialisés pour l'habitat 2013-2019</th><th>Part des résidences secondaires 2019 (%)</th><th>Évo. du % de résidences secondaires 2013-2019</th></tr></thead><tbody><tr><td>Bonifacio</td><td>3 192</td><td>+231</td><td>590</td><td>392 389</td><td>54</td><td>-5</td></tr><tr><td>Lecci</td><td>1 838</td><td>+335</td><td>123</td><td>221 855</td><td>72,9</td><td>-0,7</td></tr><tr><td>Grosseto -Prugna</td><td>3 402</td><td>+623</td><td>585</td><td>73 748</td><td>61,5</td><td>-4,5</td></tr><tr><td>Calvi</td><td>5 774</td><td>+352</td><td>316</td><td>61 865</td><td>54</td><td>+4,6</td></tr><tr><td>L'Île-Rousse</td><td>3 163</td><td>-371</td><td>284</td><td>28 126</td><td>53,9</td><td>+10,9</td></tr><tr><td>Saint-Florent</td><td>1 681</td><td>+75</td><td>148</td><td>17 173</td><td>62,1</td><td>+4,8</td></tr><tr><td>Monticello</td><td>1 972</td><td>-196</td><td>179</td><td>76 542</td><td>51,6</td><td>-2,4</td></tr><tr><td>Porto-Vecchio</td><td>11 132</td><td>-222</td><td>1 370</td><td>586 745</td><td>61</td><td>+6,4</td></tr></tbody></table>

de la part du logement collectif en est certainement une cause. Le nombre de permis de construire et d'aménagement délivrés, nonobstant le creux de 2020, est – lui aussi – assez stable, avec une moyenne supérieure à 2500/an et un pic à 3 226 permis délivrés en 2018.

Parallèlement, le secteur de la construction est hypertrophié. Il représente en Corse 10,43% de la valeur ajoutée en 2019, alors que la moyenne nationale était de 5,72% (INSEE, 2022d)<fnref n="19" />, et 11,4% de l'emploi, alors que la moyenne nationale était inférieure à 7%. Tout aussi frappant, alors que ce secteur comptait déjà 8 217 établissements fin 2020 – 16,5% du total régional –, 942 autres ont été créés en 2021 (INSEE, 2022b).

En somme, même si la protection du cadre de vie et de l'environnement est considérée comme une priorité par une large majorité de Corses (Opinion of Corsica, 2012), les élus locaux sont – excepté dans les zones rurales isolées – directement confrontés à une demande urbanistique très forte de la part des particuliers comme des professionnels de la construction et de l'immobilier. Ils peuvent avoir des visions diverses de l'aménagement de leur territoire, mais accroître la part des surfaces urbanisables représente toujours une tentation importante, même pour les élus plutôt protectionnistes. D'une part, parce que cela permet de générer de l'activité économique et de l'emploi, ainsi que – sauf en cas d'excès flagrant – de l'attractivité. Selon l'ex-maire de Porto-Vecchio, cinq mois après l'annulation du PLU en 2011, « l'ensemble des permis de construire retirés représente un déficit pour notre économie locale de plus de 50 millions d'euros » (Mela, 2011). D'autre part, parce qu'ils peuvent entretenir ainsi une rente politique, que ce soit vis-à-vis de particuliers comme d'entrepreneurs. Les responsables d'U Levante que nous avons interrogés privilégient la seconde explication.

Les refus de modifier un zonage, de délivrer un certificat de constructibilité ou un permis de construire, peuvent avoir des conséquences politiques négatives, a fortiori lorsque le demandeur est un soutien de la majorité municipale. Dans un système poli-

<footnote n="19">19. Je n'ai pas considéré ici l'année 2020, marquée par l'inédite crise du Covid-19.</footnote>
tique traditionnellement basé sur l'interconnaissance, l'échange et l'affection mutuelle et durable (Lenclud, 1988), les refus d'accorder un avantage individuel sont facilement assimilables à un manque de considération personnelle, pour ne pas dire à une trahison. Certes, les rapports politiques ont sans nul doute évolué, mais les attentes vis-à-vis de l'élu local ne sont pas inférieures d'aujourd'hui. Les affects jouent certainement un rôle moins important que pour les générations précédentes, mais les enjeux financiers sont, eux, bien supérieurs. Dans les zones les plus touristiques et attractives, il s'agit très souvent de biens vendus plus de 500 000 euros, soit près de 20 fois le PIB annuel moyen par habitant qui était de 27 780€ en 2018.

Toutefois, pour Guillaume Mulsant (2015a), les principales causes du contentieux urbanistique en Corse ne se limitent pas au « sentiment que les gens ont que le droit de construire est indissociable de leur droit de propriété », et à « la volonté des élus de faire plaisir ». L'ancien président du TA de Bastia met au même niveau les « pressions qui s'exercent sur [les élus] ».

Les demandes urbanistiques sont plus problématiques quand elles émanent de personnes susceptibles d'intimider physiquement, voire fichées au grand banditisme. Des témoignages et procès vont en ce sens (Corse-Matin, 2021a), faisant aussi apparaître une catégorie d'intermédiaires chargés de convaincre les élus concernés de céder à la sollicitation de l'acteur susceptible d'être violent. La conviction peut procéder de la crainte, mais aussi de la corruption.

Quoiqu'ayant été eux-mêmes victimes d'attentats pour les uns ou de menaces pour l'autre, les acteurs associatifs avec lesquels j'ai échangé ne m'ont pas révélé de cas précis de corruption d'élu ou de menaces contre un élu. Au demeurant, l'existence de pressions de la part de professionnels de l'immobilier est avérée au niveau national (AMF, 2022 : p. 34), et des journalistes ont publié des enquêtes sur la structuration de véritables mafias en Corse, pour lesquelles l'immobilier est un secteur privilégié (Constanty, 2012 : p. 160-183). Parmi les élus, si les approches urbanistiques diffèrent, les inquiétudes sont largement partagées. On a même vu le maire de Bonifacio plaider, en matière d'urbanisme, pour « une codécision avec l'État ou la Collectivité de Corse, qui dilue les responsabilités et permette de faire face à des forces extérieures » (Corse-Matin, 2019).

Au reste, les refus de délivrer un permis motivent aussi des recours contentieux dont les conséquences peuvent être lourdes pour la commune, voire pour l'État. Le 2 mai 2022, la CAA de Marseille a condamné la commune de Porto-Vecchio à verser plus de 736 000€ de dommages et intérêts à deux personnes auxquelles l'ancien maire avait délivré un certificat d'urbanisme positif dans un secteur inconstructible<fnref n="20" />. Parallèlement, elle condamnait l'État « à garantir la commune de Porto-Vecchio à concurrence de la moitié des condemnations », pour lui avoir expressément signifié la constructibilité de la zone, malgré l'annulation préalable du plan local d'urbanisme<fnref n="21" />.

Cela nous amène à la dernière grande question posée par cette contribution, celle

<footnote n="20">20. CAA de Marseille, 5ème chambre, décision n° 21MA00404 du 2 mai 2022.</footnote>

<footnote n="21">21. TA de Bastia, décisions n° 0900860 et autres du 20 mai 2011; CAA de Marseille, décision n°11MA02797 du 30 juillet 2013.</footnote>
du contentieux des documents d'urbanisme.

## 1.4 Un contentieux en clair-obscur

Si la demande de terrains constructibles et de permis de construire est très forte, elle suscite aussi des oppositions déterminées. L'État exerce son contrôle de légalité, mais il n'est pas seul à pouvoir limiter l'industrie de la construction. Depuis les années 1970, plusieurs groupes, écologistes et/ou nationalistes, se sont affirmés dans ce combat pour la protection du littoral.

Tout cela génère un contentieux qui ne s'arrête pas à la question des règlements PLU et cartes communales – adoptés par les municipalités. Infiniment plus nombreuses sont les procédures menées contre des permis de construire (Melot et Paoli, 2015). Cependant, on ne peut comparer la portée d'une décision individuelle, à savoir la délivrance d'un permis, et celle d'un document réglementaire engageant l'ensemble de la population et du territoire de la commune pour une durée indéterminée. Quelques affaires ultra-médiatisées et personnifiées, comme celle des villas illégalement construites par Pierre Ferracci, proche du Président Macron (Libération, 2022), ne doivent pas induire en erreur. Même lorsqu'il s'agit de cas très symboliques, porteurs de lourds impacts paysagers et suscitant des mobilisations significatives, il s'agit toujours de cas individuels, dont on ne saurait précisément déduire les pratiques en cours sur l'ensemble de la commune.

Je me concentre ici sur les documents locaux d'urbanisme adoptés, sachant qu'il ne s'agit pas de la première étude portant sur ce sujet. Romain Melot et Jean-Christophe Paoli ont produit plusieurs travaux relatifs au contentieux urbanistique en Corse (Fiori et al., 2008; Melot et Paoli, 2012; Melot et Paoli, 2015; Melot et Paoli, 2016), et un conseiller du TA de Bastia, Jan Martin, en a proposé lui aussi un bilan (Martin, 2015). Toutefois, par-delà l'examen de douze documents supplémentaires, la nécessité d'une actualisation procède de l'adoption, en 2015, d'un document stratégique régional spé-cifique à la Corse, le PADDUC, qui impose – nous l'avons vu – des contraintes supplé-mentaires aux municipalités.

Pour ce faire, j'ai construit une base de données incluant les décisions du TA de Bastia et de la CAA de Marseille, sachant qu'un seul document a fait l'objet d'un pourvoi devant le Conseil d'État, et que ce dernier ne l'a pas admis<fnref n="22" />. Ces décisions sont relatives à 33 documents d'urbanisme adoptés entre 2006 et 2020, dont treize ont fait l'objet d'un appel. Dans trois cas, il s'agit de révisions du document, mais je les ai considérées suffisamment substantielles pour les intégrer. À noter aussi que le PLU de Bonifacio adopté en 2006 a été attaqué à deux reprises : dès 2006 par une procédure qui s'est achevée devant le Conseil d'État en 2011, et qui a débouché sur une annulation partielle, puis à travers une demande d'abrogation totale formulée en 2020, à laquelle le TA a donné raison en février 2022²³.

<footnote n="22">22. Conseil d'État, décision n° 341865 du 5 décembre 2011.</footnote>

<footnote n="23">23. Décision n° 2000902 du 17 février 2022. La commune a fait appel.</footnote>
Cette base ne prétend pas à l'exhaustivité. L'accès aux décisions des tribunaux administratifs reste problématique en France. Contrairement à celles des cours administratives d'appel et du Conseil d'État, elles ne sont pas encore directement accessibles par le citoyen. Le site https://opendata.justice-administrative.fr/, ouvert en juin 2022, ne propose que les décisions rendues depuis ce même mois, et son ergonomie me paraît fort perfectible.

Les services du TA de Bastia ont pu me procurer certaines décisions, mais étaient malheureusement dans l'incapacité de me fournir l'ensemble intéressant ma recherche. L'échantillon a donc été construit en bonne part grâce au site de l'association U Levante<fnref n="24" /> et l'un de ses avocats.

<table><caption>TABLE 1.5 – *Les décisions étudiées*</caption><thead><tr><td></td><td>TA de Bastia</td><td>CAA de Marseille</td></tr></thead><tbody><tr><td>Plan local d'urbanisme</td><td>27</td><td>9</td></tr><tr><td>Carte communale</td><td>4</td><td>2</td></tr><tr><td>Plan d'occupation des sols (révision)</td><td>2</td><td>2</td></tr></tbody></table>

Au niveau des recours, je n'ai pas retenu les démarches des particuliers, dont l'apport est relativement faible au niveau des documents d'urbanisme<fnref n="25" />. L'élément le plus frappant est la place des associations écologistes, et notamment d'U Levante. U Levante a exercé un recours contre 32 des 33 documents considérés, et il est impossible de qualifier cela d'abusif en ce que l'association a obtenu, en première instance, une annulation partielle dans onze cas et une annulation totale dans 19 autres.

Les autres associations écologistes ont été beaucoup plus discrètes. Le GARDE<fnref n="26" />, créé en 1973 et qui est certainement la plus ancienne association écologiste en activité dans l'île, est associé à U Levante dans sept procédures. U Polpu a fait de même dans un cas (Aléria). ABCDE<fnref n="27" /> est plus active au niveau des permis de construire, mais a néanmoins été la première et alors unique requérante contre le PLU de Bonifacio adopté en 2006, obtenant en appel l'annulation de nombreux zonages<fnref n="28" />.

Cette position dominante d'U Levante, association créée en 1986 pour dénoncer une modification du plan d'occupation des sols de Corte, s'explique essentiellement par la durabilité et la qualité de son organisation, fondée sur un exécutif collégial de dix membres répartis sur l'ensemble de l'île, mais aussi par le concours gratuit de ses deux avocats, Benoist Busson et Martin Tomasi. L'association ne prend en charge que leurs voyages, et leur reverse – en cas de succès – les sommes obtenues au titre des frais exposés par la partie perdante<fnref n="29" />.

<footnote n="24">24. https://www.ulevante.fr.</footnote>

<footnote n="25">25. Relevons, cependant, l'annulation de la modification du PLU de Bonifacio relative au secteur de l'île de Cavallo (CAA de Marseille, décisions n° 15MA03815 et 15MA03849 du 26 septembre 2016).</footnote>

<footnote n="26">26. Groupement d'Ajaccio et de la Région Corse pour la défense de l'Environnement.</footnote>

<footnote n="27">27. Association Bonifacienne Comprendre et Défendre l'Environnement.</footnote>

<footnote n="28">28. CAA de Marseille, décision n° 07MA03641 du 21 mai 2010.</footnote>

<footnote n="29">29. Code de justice administrative, L761-1.</footnote>
Toutefois, cela ne signifie pas qu'U Levante attaque systématiquement les documents d'urbanisme ; 153 sont en vigueur en Corse, même si certains sont en partie inapplicables. Elle peut encore moins attaquer tout permis de construire, puisque l'on en délivre souvent plus de 2 500 par an. Paoli, Fiori et Melot ont étudié 362 affaires urbanistiques traitées par le TA de Bastia sur la période 2002-2005, et seulement 10% des recours avaient été intentés par des associations, alors que les préfets en avaient intenté 60% (Fiori et al., 2008 : p. 156).

Les responsables d'U Levante interrogés disent recevoir deux à trois dénonciations par semaine, parfois anonymes, mais n'attaquer en moyenne que six à sept permis par an, en essayant de se concentrer sur les cas les plus significatifs. Ils savent que leurs recours concernent une toute petite part des permis litigieux, mais ne croient pas pouvoir développer leur activité pour de simples raisons de disponibilité. Même au niveau des documents d'urbanisme, ils s'abstiennent parfois d'intervenir.

Considérant l'exigence constitutionnelle du contrôle de légalité de l'État sur les actes locaux, on pourrait croire que ces limites des associations n'ont qu'un impact modeste, et on se tromperait certainement. Sur les 33 documents d'urbanisme étudiés ici, les préfets n'ont – à ma connaissance – saisi le TA qu'à six reprises, ce qui pose une lourde question concernant la qualité du contrôle, *a fortiori* lorsque les cartes communales annulées avaient préalablement reçu l'aval des préfectures (ex : Pianottoli). U Levante reconnaît que la pratique varie selon les préfets et sous-préfets en fonction, mais se montre en général extrêmement critique vis-à-vis de l'État, régulièrement accusé de cautionner de très graves abus. Lorsque l'État est requérant, c'est – à une exception près (Rogliano) – parallèlement à une association écologiste.

Contrairement à ce que souhaitait le rapport de la commission d'enquête parlementaire de 1998 (Assemblée nationale, 1998), l'État est donc loin de se montrer intransigeant. On rencontre des écarts d'appréciation confondants entre certains avis – globalement positifs – d'abord rendus par l'autorité environnementale étatique (ex : Calcatoggio <fnref n="30" />, Oletta <fnref n="31" />...) et les jugements d'annulation prononcés ensuite par le TA. Néanmoins, hors le cas très spécifique d'U Levante, les acteurs locaux sont encore moins mobilisés.

Alors que la transformation de surfaces à forte potentialité agricole en surfaces urbanisables est attestée par huit des jugements du TA (ex : Bonifacio, Monacia d'Aul-lène...), les cas de recours d'une chambre d'agriculture sont très rares. Je n'en ai recensé que trois, intentés à chaque fois par la chambre de Corse-du-Sud.

Encore plus rares sont les recours de l'opposition municipale. À une seule reprise, celle-ci s'est mobilisée pour faire annuler le document, à Porto-Vecchio. Cette réserve paraît *a priori* étonnante, du moins dans les communes où les élections municipales sont le théâtre d'âpres luttes, et elle pourrait bien être significative de la forme des rapports politiques en Corse. Attaquer et faire annuler un document d'urbanisme, c'est

<footnote n="30">30. Avis de l'autorité environnementale, 2 juin 2009, https://www.corse.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/AAE_2009_PLU_CALCATOGGIO_2A_cle2dc269.pdf.</footnote>

<footnote n="31">31. Avis de l'autorité environnementale, 20 février 2012, https://www.corse.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/AAE_PLU_Oletta_2B.pdf.</footnote>
contrarier voire s'aliéner ceux qui trouvent un intérêt dans ce document, et qui parfois peuvent appartenir à votre propre camp.

Enfin, la CDC adopte le PADDUC, avec lequel les documents d'urbanisme locaux doivent être compatibles, et émet ainsi un avis sur les différents projets. Un maire, dont le PLU a été annulé en totalité, m'a affirmé que l'avis négatif rendu par la CDC avait été décisif pour l'appréciation des juges. Cet aspect a été relevé aussi par le maire de Bonifacio qui, au lendemain de l'annulation du PLU, assurait qu'un avis négatif fragiliserait le futur document d'urbanisme face aux juges (Corse-Matin, 2022a). L'hypothèse doit être approfondie, mais les arrêts étudiés sont toujours fondés en droit, et ne font pas même mention de l'avis de la CDC.

L'essentiel est que, malgré l'émission de plusieurs avis négatifs (ex : Cauro), la CDC ne saisissait jamais la justice administrative, ce qui lui a valu de lourdes critiques de la part des associations écologistes. En réponse, le groupe indépendantiste de l'Assemblée de Corse a déposé une motion demandant au président autonomiste du conseil exécutif, qui était alors son allié, « d'engager un recours contre tout document local d'urbanisme, nouvellement élaboré ou révisé, dès lors que la Collectivité de Corse aura constaté que celui-ci contrevient manifestement aux dispositions du PADDUC » (Collectivité de Corse, 2019). Les deux groupes autonomistes ont adhéré à la proposition de leur partenaire, assurant l'adoption de la motion, mais la situation n'a guère évolué. La CDC ne semble avoir été requérante qu'une fois, contre le PLU d'Ajaccio, et « par les mêmes moyens que ceux exposés par l'association U Levante »<fnref n="32" />. Là encore, on peut le comprendre comme une volonté de ménager les demandeurs de permis – citoyens, entreprises – et les élus locaux afin de maximiser le spectre de leurs soutiens. Selon les trois responsables écologistes rencontrés, il faut voir dans cette attitude « un outil pour rester au pouvoir », voire « une sorte de clanisme ».

Quant aux tribunaux, ils accueillent très souvent positivement les requêtes en an-
nulation. Dans mon échantillon, seulement deux documents attaqués – les PLU de
Corbara et Vescovato – ont été intégralement validés. D’un côté, plusieurs décisions
montrent une certaine tolérance<fnref n="33" />. Par exemple, considérant que cela ne représente
qu’une petite proportion – 4,5% – des espaces stratégiques agricoles à protéger selon le
PADDUC, le fait que le PLU de Calenzana ait classé environ 85 hectares de ces ESA
en zone constructible n’est pas incompatible avec le PADDUC et n’est donc pas une
cause d’annulation<fnref n="34" />. De même, la commune de Vero, 539 habitants permanents, a pu
ouvrir à l’urbanisation 89 hectares de terrains sans constructions, ce qui lui permettrait
d’accueillir plus de 2 000 habitants supplémentaires, sans porter d’atteinte rédhibitoire

<footnote n="32">32. TA de Bastia, décision n° 2000110 du 8 avril 2021.</footnote>

<footnote n="33">33. On trouve des décisions plus étonnantes – pour le moins – à l’égard de certains permis de construire. Par exemple, la CAA de Marseille a qualifié de « hameau nouveau » un lotissement de dix maisons de 116 m², en considérant que « le projet se situe à proximité de trois maisons existantes » et que les constructions projetées sont « implantées autour d’un espace commun constitué par une rue centrale, sur laquelle donnent toutes les portes d’entrée des maisons, et une petite place de 500 m² avec une fontaine et un boulodrome » (n° 10MA03021 du 16 mai 2012). Le Conseil d’État y a vu une erreur de droit et annulé l’arrêt (n° 360902 du 3 avril 2014).</footnote>

<footnote n="34">34. TA de Bastia, décision n° 1901455 du 24 mars 2022.</footnote>
« aux objectifs de développement urbain maîtrisé et d'utilisation économe des espaces naturels » <fnref n="35" />. Concernant un moyen exceptionnellement invoqué, le fait que l'ex-maire de Bonifacio ait vendu « six mois après l'adoption du PLU, pour un montant important, [...] un terrain de 3,5 hectares dont il était copropriétaire avec sa sœur et qui avait été rendu constructible par le PLU en litige n'est pas de nature à établir le caractère intéressé » de sa participation au vote approuvant le document.

À l'inverse, l'interprétation des notions d'agglomération ou de village, autorisant l'extension de la construction en continuité, est parfois apparue restrictive. Par exemple, les juges ont refusé la qualification de village au hameau de Giannuccio, commune de Monacia d'Aullène, qui se compose d'« une cinquantaine de constructions », certaines dispersées, avec « quelques hébergements touristiques et restaurants », auxquels on rajoute une église et un monument aux morts <fnref n="36" />. Considérant que plusieurs très petites communes corses comptent un nombre de constructions encore inférieur, les conséquences de cette interprétation sont potentiellement lourdes. D'autant plus lourdes que le principe de l'extension en continuité de l'urbanisation, posé par l'article L121-8 du code de l'urbanisme, est de très loin le premier moyen d'annulation devant les juges. Sur 33 documents d'urbanisme étudiés, le TA de Bastia a retenu une violation de ce principe dans 26 cas, et il n'a écarté qu'une fois le moyen, pour le PLU de Corbara.

Afin de donner un aperçu plus complet, j'ai construit un tableau retraçant les principaux moyens invoqués, ainsi que leur accueil par le TA et la CAA. Tous les autres moyens – nombreux – ont une place marginale dans ce contentieux. On relève aussi que la juridiction d'appel n'a jamais inversé le jugement de première instance. Elle s'est parfois montrée un peu plus libérale (ex : Sari-Solenzara) ou un peu plus protectionniste (ex : Bonifacio), mais le niveau global de confirmation est élevé.

Cependant, ces chiffres ne sauraient permettre de mesurer l'impact particulier de chaque moyen. Notamment, bien qu'il occupe une bonne place dans les décisions, l'impact propre du PADDUC paraît mesuré, voire faible. Le document n'a pas remis en cause les équilibres juridiques construits par presque trente ans de jurisprudence, et se montre généralement très proche de la législation et la réglementation nationales (Gallaud, 2020). Par exemple, selon le TA de Bastia, en ce qui concerne l'urbanisation en zone de montagne, ses dispositions « n'apportent aucune précision » aux dispositions du code de l'urbanisme <fnref n="38" />. Sa véritable originalité réside plus sûrement dans la définition et la protection des ESA, qui s'appuie sur une définition suffisamment précise et des objectifs chiffrés, et qui a déjà représenté plusieurs fois un motif d'annulation malgré l'invalidation de sa cartographie. Nul doute que le processus de révision du document, qui devrait être véritablement amorcé en 2023, suscitera de nouveau des tensions entre acteurs protectionnistes et libéraux, et que l'Assemblée de Corse devra opérer une bien difficile synthèse.

<footnote n="35">35. TA de Bastia, décision n° 1900743 du 6 mai 2021.</footnote>

<footnote n="36">36. CAA de Marseille, décision n° 21MA01582 du 9 novembre 2022.</footnote>

<footnote n="37">37. Je considère les deux décisions du TA relatives au même PLU de Bonifacio adopté en 2006.</footnote>

<footnote n="38">38. Décision n° 2100007 du 29 septembre 2022.</footnote>
<table><caption>TABLE 1.6 – *Les principaux moyens d'annulation*</caption><thead><tr><th></th><th>Principale base législative</th><th>TA (n=34<sup>37</sup>)</th><th>CAA (n=13)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Irrespect de l'extension de l'urbanisation en continuité</td><td>Art. L121-8 du code de l'urbanisme</td><td>Accueilli : 26<br>Écarté : 1</td><td>Accueilli : 11<br>Écarté : 1</td></tr><tr><td>Irrespect de l'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage</td><td>Art. L121-13 du code de l'urbanisme</td><td>Accueilli : 15<br>Écarté : 2</td><td>Accueilli : 4<br>Écarté : 1</td></tr><tr><td>Irrespect de la protection des espaces et milieux à préserver</td><td>Art. L121-23 du code de l'urbanisme</td><td>Accueilli : 14<br>Écarté : 3</td><td>Accueilli : 7<br>Écarté : 0</td></tr><tr><td>Irrespect de la protection des terres et activités agricoles</td><td>Art. L122-10 du code de l'urbanisme</td><td>Accueilli : 6<br>Écarté : 5</td><td>Accueilli : 3<br>Écarté : 1</td></tr><tr><td>Irrespect de l'interdiction de construire dans la bande littorale des 100 mètres</td><td>Art. L121-16 du code de l'urbanisme</td><td>Accueilli : 9<br>Écarté : 0</td><td>Accueilli : 3<br>Écarté : 1</td></tr><tr><td>Disproportion entre surfaces constructibles et besoins en logement</td><td>Art. L121-1 du code de l'urbanisme</td><td>Accueilli : 5<br>Écarté : 7</td><td>Accueilli : 2<br>Écarté : 4</td></tr><tr><td>Irrespect des prescriptions du PADDUC (antérieurement du schéma d'aménagement de la Corse) sur les espaces agricoles</td><td>Art. L4424-9 du code général des collectivités territoriales</td><td>Accueilli : 7<br>Écarté : 6</td><td>Accueilli : 3<br>Écarté : 2</td></tr></tbody></table>

## 1.5 Conclusions

Les tensions existant en Corse autour des questions d'urbanisme et d'aménagement n'apparaissent pas singulières par nature. Le rapport de l'Assemblée nationale relatif à la loi ALUR 39 attestait un « surdimensionnement des zones ouvertes à l'urbanisation » en France (Assemblée nationale, 2013 : p. 597). De façon plus générale, l'influence politique des promoteurs immobiliers est loin d'être inconnue de la littérature scientifique (Harvey, 1978; Goldman, 2011; Shin et Kim, 2016; Pollard, 2018), et les zones littorales les plus touristiques connaissent ailleurs aussi des enjeux particuliers (Alfosea, 2009). Pour exemple, selon un rapport produit par Greenpeace (Greenpeace, 2013 : p. 12), en 2005, sur les côtes méditerranéennes de l'Espagne, 43% de la bande littorale des 500 mètres 40 étaient artificialisés. À Málaga et Marbella, hauts-lieux du tourisme balnéaire en Andalousie, ce pourcentage atteint respectivement 82 et 90%.

<footnote n="39">39. Loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.</footnote>

<footnote n="40">40. L'équivalent de la loi littoral – la ley de costas – en Espagne (n° 22/1988 du 28 juillet), fixe à un « minimum de 500 mètres » la zone située à partir du bord de mer où doivent être respectées des exigences particulières « de protection du domaine public maritime-terrestre » (art. 30).</footnote>
La Corse se distingue peut-être avant tout par la complexité et l’instabilité de l’équilibre entre les différents acteurs organisés – 1/entrepreneurs, 2/ élus locaux, 3/ majorité territoriale nationaliste, 4/ État et 5/ associations écologistes –, qui semblent exacerber les tensions. Les secteurs de l’immobilier et plus encore de la construction ont un poids décisif dans l’économie, bien supérieur à la moyenne nationale, mais la demande paraît pourtant loin d’être satisfaite. Élus locaux et entrepreneurs ne cessent de dénoncer un hyper-encadrement normatif de leur action qui, conjugué aux recours des associations, susciterait nombre de paralysies et de frustrations.

« La loi votée à Paris, par le député de Sochaux et de Grenoble, elle n’est pas adaptée aux territoires de la Corse. » (Collectivité de Corse, 2019 : p. 141). Ce n’est pas un élu nationaliste qui s’exprime ainsi mais le plus important soutien du Président Macron dans l’île, Jean-Charles Orsucci, maire de Bonifacio. Même si ce dernier s’est toujours revendiqué autonomiste, et que l’autonomie de la Corse est officiellement un sujet sur l’agenda du gouvernement (Darmanin, 2022), ces mots sont essentiellement ceux de l’élu local, qui critique un droit de l’urbanisme jugé beaucoup trop contraignant, tout en affirmant parallèlement un attachement indéfectible à la défense de l’environnement.

La majorité territoriale nationaliste et l’État sont moins sujets aux sollicitations directes des citoyens et entreprises, mais sont tout autant en quête d’un compromis extrêmement difficile à définir. La première, soumise à l’épreuve du pouvoir – et ainsi à de nouveaux types de demandes – depuis 2015, ne peut renier les idéaux écologistes dont elle a longtemps été l’étendard, à l’instar d’autres mouvements nationalistes (Conversi et Friis Hau, 2021). Le second doit appliquer son propre droit de l’urbanisme, de plus en plus exigeant, mais ne veut manifestement pas prendre le risque de nuire à des secteurs capitaux pour l’économie et l’emploi dans l’île. Selon un dirigeant écologiste interrogé, dans des instances telles que le conseil des sites ou la commission territoriale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, l’État et la majorité territoriale nationaliste convergent sur la très grande majorité des dossiers présentés.

En théorie, ces deux acteurs sont les plus à même de définir un équilibre acceptable entre les besoins de construction – réels – et la protection de l’environnement et des paysages, dans le respect des normes qu’ils édictent. En pratique, leur opposition autour d’autres enjeux – autonomie, statut de la langue corse, amnistie des nationalistes incarcérés, etc. (Fazi, 2020) – les incitent à étendre au maximum le champ de leurs soutiens, avec pour principale cible les élus locaux, les seuls parmi lesquels les nationalistes ne soient pas aujourd’hui dominants (Fazi, 2021).

En 2019, l’État a lancé une opération de séduction en créant une « conférence des maires », censée trouver des solutions aux grandes problématiques de ces derniers, en en excluant la CDC au grand dam de son président (France 3 Via Stella, 2019). Ladite conférence ne semble avoir été réunie qu’à deux reprises, mais l’État cherche assurément à réaffirmer sa centralité et sa proximité vis-à-vis des élus locaux. Il a toujours montré de la tolérance, voire de la connivence, en matière urbanistique (Assemblée nationale, 1998), mais le jeu est plus complexe aujourd’hui. L’évolution normative invite l’État à plus de rigueur ; l’évolution politique l’ invite à plus de tolérance, car face à une majorité territoriale nationaliste très critique et revendicative, il a intérêt à optimiser
ses soutiens locaux.

Cette tolérance inquiète les associations écologistes, qui se sentent plus esseulées dans leur combat depuis l'accession au pouvoir des nationalistes, ont des effectifs vieillissants, et font face non seulement aux contradictions des autorités politiques mais à la lenteur des procédures judiciaires. Tant qu'il n'a pas été déclaré illégal par les juges, un PLU est applicable. De plus, la loi favorise désormais la régularisation des constructions illégalement construites.

Un exemple marquant est celui d'un permis tacite accordé à Bonifacio en 2008, pour la construction d'une résidence touristique de 54 logements et environ 4000 m² de surface hors d'œuvre nette. Les juges administratifs ont attesté l'illégalité de ce permis, car les constructions projetées se situaient dans un « paysage remarquable caractéristique du patrimoine naturel du littoral »<fnref n="41" />. Néanmoins, ces constructions ont été menées à bien et commercialisées, et la demande de remise en état des lieux rejetée une seconde fois – après un pourvoi en cassation – par la cour d'appel de Montpellier le 16 mai 2022. Les sociétés impliquées ont été condamnées à payer 200 000€ de dommages et intérêts aux associations, soit un montant qui ne saurait être dissuasif ; la location de ces logements durant deux semaines estivales suffit amplement à réunir la somme<fnref n="42" />. Les dirigeants associatifs interrogés le concèdent : « on gagne mais on perd quand même ».

L'action contentieuse et le renforcement des exigences normatives ont incontestablement produit des effets, parfois plus difficilement discernables. Certains projets de PLU montrent aujourd'hui une volonté d'autolimitation notable, particulièrement pour des communes durement condamnées par le passé. L'autorité environnementale relève, par exemple, que le projet de PLU de Propriano a réduit de 136,9 hectares les zones à vocation urbaine et de 26,6 hectares les zones urbanisées (MRAE, 2022). Cependant, on ne saurait voir là une généralité. Selon l'ancien président du TA de Bastia, les Corses devraient accepter le fait qu'« élaborer un document d'urbanisme ne consiste pas à faire plaisir aux uns et aux autres » (Mulsant, 2015a). Il est probable que cette aspiration sera difficile à satisfaire et que les enjeux – politiques, juridiques, économiques, sociaux et environnementaux – liés à l'urbanisation ne feront que croître dans les prochaines années.

<footnote n="41">41. CAA de Marseille, décision n° 12MA02298 du 27 mars 2014.</footnote>

<footnote n="42">42. https://lesterrassesderondinara.com/fr/tarifs.</footnote>
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# Chapitre 2

## La mise en œuvre de la planification en Corse au prisme du foncier : l'exemple de la commune d'Olmeto

Véronique Venturini

### 2.1 Introduction

La Corse, en tant que territoire rural connait des difficultés notables pour mettre en œuvre sa planification stratégique spatialisée. En effet, cette situation concerne aussi bien les communes soumises à la Loi Montagne (1985) que celles soumises à la Loi Littoral (1986). Dans les communes littorales, on retrouve de nombreux contentieux en matière d'urbanisme, tandis que dans les communes de montagnes, les documents de planification peinent à être élaborés et mis en place (Paoli et al., 2008). Cette situation est d'autant plus problématique puisque la région dispose depuis 2015 d'un document d'aménagement régional, le PADDUC, qui a pour particularité de préciser les modalités d'application des règlementations nationales (et notamment les Lois Littoral et Montagne) et ce, dans une dimension intégratrice, afin de limiter les incertitudes juridiques liées à l'interprétation du cadre règlementaire national.

Au-delà de la dimension juridique émanant des difficultés de mise en œuvre des documents d'urbanisme, nous nous intéressons ici à son aspect méthodologique à travers la question de l'observation foncière et de ses perspectives d'approfondissement dans l'exercice urbanistique.

En effet, nous posons l'hypothèse qu'une lecture des configurations foncières, à partir de la prise en compte des situations juridiques et géographiques, permettrait de mieux cerner les perspectives d'urbanisation réelle des espaces à bâtir. Cette approche

DOI : https://doi.org/10.58110/estate-1580
sous-entend qu'un approfondissement des méthodes d'élaboration des documents d'ur-
banisme pourrait améliorer leur opérationnalité tout en révélant les réalités locales
issues des configurations foncières. Après avoir présenté les difficultés de mise en œuvre
de la planification stratégique spatialisée en Corse, nous reviendrons sur notre proposi-
tion méthodologique appliquée à un terrain littoral, la commune d'Olmeto située dans
la micro-région du Sartenais-Valinco en Corse-du-Sud.

Ce travail d'observation et d'analyse du foncier, nous conduit à nous interroger sur l'adaptabilité de la méthode et les résultats obtenus au regard notamment des disparités émanant de la situation foncière. En ce sens, l'objectif de ce chapitre est d'évaluer la représentation des indicateurs constitutifs au concept de configurations foncières pour éclairer les pratiques de la planification afin d'améliorer son opérationnalité.

## 2.2 La difficile opérationnalité des documents d'urbanisme en Corse : une situation généralisée

2.2.1 La planification stratégique spatialisée en Corse : reflet de disparités territoriales

En Corse, la mise en œuvre de la planification stratégique spatialisée peine à pro-
duire des résultats. En effet, compte tenu des problématiques liées à l'aménagement
du littoral et de la perte d'attractivité des territoires de l'intérieur, peu de documents
d'urbanisme sont approuvés et opposables. Cette situation est liée d'une part à des dif-
ficultés d'élaboration et, d'autre part, le dimensionnement des espaces à bâtir se heurte
à des erreurs d'appréciation tant d'un point de vue surfacique, avec une projection
trop importante de zones à bâtir, que d'un point de vue spatialisé, avec notamment la
présence de terrains « perdus » et non urbanisables sur la durée d'application du docu-
ment. En effet, on recense à l'échelle de l'île près de 63% de communes dépourvues de
document d'urbanisme et soumises au Règlement National d'Urbanisme (cf : figure 2.1).
Par ailleurs, sur les 134 documents d'urbanisme opposables, seuls 17% sont actuelle-
ment compatibles avec les orientations et principes règlementaires du Plan d'Aménage-
ment et Développement Durable de la Corse (PADDUC). Ce constat, s'explique par le
contentieux observé sur les communes littorales lié notamment à la dimension urbano-
touristique de leur développement. De plus, l'approbation du PADDUC en 2015, oblige
les documents d'urbanisme communaux (PLU et Cartes Communales) et supra com-
munaux (SCOT et PLUi) à s'inscrire dans un rapport de compatibilité avec le schéma
d'aménagement régional.

Ces disparités liées à l'absence de document d'urbanisme peuvent s'expliquer par
plusieurs phénomènes.

— D'une part, les communes situées dans l'arrière-pays se singularisent par un
faible niveau d'attractivité par rapport aux communes littorales. Cette approche
constatable à travers l'observation des dynamiques démographiques et de l'évo-
lution du parc de logements révèle les disparités notables entre les catégories de
<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>**FIGURE 2.1** — Etat de la planification en Corse (Mai 2022). Source : Géoportail de l'Urbanisme, DDTM 2A/2B</figcaption></figure>

communes.

— D'autre part, nous pouvons également constater la forte représentation de communes soumises à la Loi Littoral et à la Loi Montagne. Cette conjugaison réglementaire est relativement inédite et liée aux caractéristiques géographiques de l'île et de sa situation de « montagne dans la mer » (Ratzel, 1899). En effet, cette situation concerne 71 communes sur les 98 concernées, et met en évidence des problématiques d'appréciation des différentes réglementations et de leur modalité d'application. Cette particularité et les conséquences réglementaires peuvent en ce sens, complexifier la démarche d'élaboration des documents de planification
et plus particulièrement l'application des principes inhérents à la caractérisation des espaces bâtis. En effet, les principes réglementaires émanant de la Loi Montagne identifient une typologie des espaces bâtis diversifiée par rapport à ceux de la Loi Littoral. Ainsi, on retrouve dans la hiérarchie des formes urbaines la reconnaissance des bourgs, villages, hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, tandis que la Loi Littoral n'admet que l'identification d'espaces urbanisés, d'agglomérations ou villages. Ces différences liées à la définition des entités urbaines engendrent ainsi des erreurs d'appréciation dans le cadre de l'élaboration des documents d'urbanisme.

Par ailleurs, l'état de la planification en Corse met en évidence une faible représentation des documents de projets (PLU) et une absence de documents intercommunaux (PLUi et SCOT). Ce constat soulève l'idée que les territoires de montagne ne cherchent pas à s'inscrire dans une logique de développement territorial mais expriment une voilonté de réglementer l'usage des sols à partir uniquement de la définition des secteurs ouverts à l'urbanisation. Les PLU, à travers leur Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD), élaborent une stratégie de développement aux moyens d'objectifs quantitatifs ( évolution des surfaces à bâtir au regard des projections démographiques) et qualitatifs (de manière thématique et transversale). Dès lors, le PADD offre une ligne directrice visant à définir les zones ouvertes à l'urbanisation.

## 2.2.2 La question de l'identification et du recensement des espaces urbanisables

Au-delà des disparités émanant de la difficulté de concilier développement et planification, la Corse est fortement impactée par un blocage foncier. En effet, l'observation de la situation foncière fait état d'une forte représentation du phénomène d'indivision<fnref n="1" /> et de la part des Biens Non Délimités (BND)<fnref n="2" />. Si les communes de montagne concentrent près de 40% de parcelles concernées par ces phénomènes, les communes littorales sont aussi concernées, notamment dans l'arrière-pays (GIRTEC, 2013). Cette situation pourrait être en partie due à la litturbanisation. L'observation de l'indivision, effectuée aux moyens des Fichiers Fonciers permet de constater une répartition spatialisée du phénomène : en effet, si le phénomène d'indivision touche de manière quasi uniforme l'ensemble des communes, la répartition des BND présente des entreprises beaucoup plus étendues et concerne majoritairement les communes de montagne (Orsini, 2014). Ce constat soulève l'idée que le blocage foncier est sensiblement plus

<footnote n="1">1. Ordre National des Notaires : « Le régime de l'indivision : situation juridique dans laquelle deux ou plusieurs personnes sont propriétaires d'un même bien ».</footnote>

<footnote n="2">2. JO, Sénat du 27 Juin 2019 – p. 3401 : Un « bien non délimité » est un ensemble de propriétés, de contenance déterminée, dont les limites séparatives n'ont pu, faute de détermination contradictoire, être portées au plan cadastral lors de la rénovation du cadastre ou après cette rénovation. Il s'ensuit que figure au plan cadastral une parcelle unique représentant le contour de l'ensemble des propriétés contiguës. Cette absence de détermination des limites de propriété au plan cadastral recouvre, au regard du droit civil, des situations juridiques diverses qui appellent de la part des juridictions judiciaires, des réponses adaptées à chaque cas d'espèce.</footnote>
<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>FIGURE 2.2 – Représentation du blocage foncier en Corse. Sources : Fichiers Fonciers 2020</figcaption></figure>

ancien dans les communes de montagne. Cette situation de blocage foncier, au-delà des conséquences sur le marché foncier, pourrait avoir également une incidence notable sur l'élaboration des documents de planification. Cette situation a de lourdes conséquences sur la durabilité de l'aménagement du territoire. En effet, comment envisager un développement équilibré du territoire face à des disparités aussi marquées et un désordre foncier aussi prégnant ?

Pour illustrer notre propos, il convient de s’appuyer sur un exemple concret de terrain afin de démontrer comment la situation foncière pourrait avoir une incidence notable sur les perspectives d’urbanisation inscrites dans les documents d’urbanisme mais également sur les perspectives d’un développement équilibré du territoire. L’exemple choisi repose sur une expérience professionnelle et personnelle d’urbaniste, la commune d’Olmeto située en Corse-du-Sud, dans la microrégion du Sartenais-Valinco. A l’échelle de l’armature urbaine régionale, la commune d’Olmeto apparaît comme « un pôle de proximité » présentant un rayonnement relativement important lié à sa situation littorale et sa vocation urbano-touristique. Cette situation de pôles de proximité signifie que les communes constituent la plus petite maille en matière de services à la population et jouent un rôle de relais avec les polarités principales du bassin de vie, à savoir Propriano (Collectivité de Corse, 2015).
Cette commune littorale, qui a vu son PLU annulé en 2011, est actuellement en train d'élaborer une nouvelle version de son document d'urbanisme.

<table><tr><td>Population actuelle</td><td>1260 habitants</td></tr><tr><td>Evolutions démographiques</td><td>(+) 250 habitants</td></tr><tr><td>Objectifs de population définis sur la durée d'application du document de planification</td><td>1510 habitants</td></tr><tr><td>Taille des ménages</td><td>2,1 personnes</td></tr><tr><td>Nombre de logements à bâtir pour atteindre les objectifs de population</td><td>119 logements</td></tr><tr><td>Consommation foncière projetée*</td><td>7 hectares</td></tr></table>

<caption>TABLE 2.1 – Synthèse des objectifs de développement projetés dans la commune d'Olmeto. Source : PADD, PLU d'Olmeto, 2020.</caption>

L'observation des objectifs de développement de la commune d'Olmeto interroge ici la notion d'espace urbanisable telle que définie dans les méthodes d'élaboration des documents d'urbanisme. En effet, au-delà du dimensionnement quantitatif de la consommation foncière fondé sur les évolutions démographiques, se pose la question du caractère réellement urbanisable des espaces à bâtir. Face à une situation de blocage foncier conjuguée à des contraintes géographiques, comment être certain de la mobilité sation effective des parcelles. Dans ce contexte, le foncier ne se place plus uniquement comme le support d'intervention de la planification, sur lequel les réglementations urbanistiques vont s'appliquer, mais comme un indicateur des dynamiques territoriales.

## 2.3 Améliorer la pratique au moyen du concept de configurations foncières

### 2.3.1 De la délimitation des espaces bâtis à la quantification des espaces libres

Les méthodes urbanistiques usuelles se fondent sur les ratios démographiques et logement pour déterminer les surfaces à bâtir. Cette approche purement arithmétique, ne tient pas compte de certaines réalités locales et plus particulièrement de la situation juridique et géographique du foncier. Ce sont sur ces points que notre proposition méthodologique revient afin d'améliorer l'opérationnalité de la planification littorale. En effet, à partir de la définition des enveloppes bâties, il convient tout d'abord de quantifier les espaces libres.

Cette traduction spatialisée des enveloppes urbaines, fondée sur l'analyse de la

<footnote>* Évaluation de la consommation foncière projetée établie sur la base de 40% de logements individuels (750m² par logement VRD inclus), 40% de logements intermédiaires (500m² par logement VRD inclus) et 20% de logements collectifs (150m² par logement VRD inclus). Sources : DDTM2B Méthodologie d'élaboration des documents d'urbanisme, 2017.</footnote>
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>**FIGURE 2.3** – Délimitation des enveloppes urbaines et identification des capacités résiduelles dans la commune d'Olmeto. Sources : Fichiers Fonciers 2020.</figcaption></figure>

morphologie urbaine permet d'avoir une représentation globale de l'emprise bâtie. En étudiant le tissu urbain, la morphologie urbaine permet de mettre en évidence les formes et les caractéristiques de l'espace bâti, en se focalisant sur ses composantes (trame viaire, parcellaire, découpage du sol, densités et usages) et ses origines (topographie, histoire, culture, économie, règlementations, etc.), dans une logique d'analyse multiscalaire. D'un point de vue pratique, les outils et moyens visant à représenter ces emprises sont relativement diversifiés (photographie aérienne, BD Topo de l'IGN, Fichiers Fonciers, etc.) et les méthodes ont été également enrichies et généralisées<fnref n="3" /> afin de normaliser et d'homogénéiser l'analyse des formes urbaines dans le but, de permettre l'application de critères et d'indicateurs nécessaires à leur caractérisation. Puis, au sein de cette tache urbaine, selon la méthode standard utilisée lors de l'accompagnement de l'élaboration des documents d'urbanisme, il s'agit d'identifier l'ensemble des « capacités résiduelles »<fnref n="4" />

<footnote n="3">3. Par les règlementations nationales en vigueur (Loi ALUR, Loi ENE, Loi ELAN et Loi Climat et Résilience) mais également par le PADDUC.</footnote>

<footnote n="4">4. Celles-ci étant déterminées à partir des surfaces potentiellement urbanisables et exprimées en mètres carrés à urbaniser, en logements. Les capacités résiduelles permettent de poser les hypothèses de développement contenues dans les documents de planification locale.</footnote>
(Pottier, 1997), qui sont susceptibles d'être urbanisées dans la durée d'exercice du document de planification (voir figure 2.3). Pour ce faire, la méthode consiste à recenser et localiser l'ensemble des parcelles non bâties situées dans les enveloppes urbaines. La quantification des capacités résiduelles, dans la mesure où elle coïncide, doit permettre ainsi d'atteindre les objectifs de consommation foncière fixés dans les PADD des PLU.

Cette première analyse permet de mettre en évidence une estimation surfacique de près de 32,4 hectares sur la commune d'Olmeto. Cette évaluation des capacités de densification offre une certaine amplitude au regard des secteurs à urbaniser. Cependant, l'évaluation des capacités résiduelles présente toutefois des limites dans le cadre de l'appréciation et de la caractérisation du foncier libre. En effet, comment la représentation des surfaces libres peut-elle envisager une mobilisation effective et certaine du foncier puisque cette dernière repose essentiellement sur une vision arithmétique du développement de l'urbanisation dans une perspective de densification du tissu bâti. Cette première étape de la méthode met donc en évidence des limites au regard de la capacité des territoires à mobiliser le foncier libre. Par conséquent, l'observation des capacités résiduelles se focalise sur la dimension surfacique des secteurs urbanisables plutôt que de tenir compte des réalités locales.

## 2.3.2 La prise en compte des configurations foncières : proposition méthodologique

Il convient à présent de préciser et affiner cette évaluation quantitative du foncier libre à bâtir, considéré comme potentiellement urbanisable. A partir de l'intégration du concept de configurations foncières, c'est-à-dire de prendre en compte des parcelles présentant « des agencements et une structuration des caractéristiques du foncier, issus de choix successifs » (Pumain, 1997).

Il s'agit en ce sens de prendre en considération les parcelles présentant des situations géographiques et juridiques pouvant entraver les perspectives de densification des enveloppes bâties.

- L'analyse de la situation géographique des capacités résiduelles se fonde d'une part sur le recensement et la localisation des parcelles présentant des surfaces trop restreintes pour accueillir de l'urbanisation (c'est-à-dire inférieures à 300m²). D'autre part, il s'agit également d'identifier les parcelles présentant une situation d'enclavement et des contraintes topographiques. Cette analyse s'effectue notamment à partir des bases de données IGN (BD Topo, Photographies aériennes etc.).

- L'analyse de la situation juridique vise à recenser et localiser, à partir de l'exploitation des Fichiers Fonciers, les parcelles non bâties en situation d'indivision ainsi que celles présentant des phénomènes de rétention, dont les perspectives de régularisation et d'urbanisation ne peuvent s'inscrire dans la durée d'application du document d'urbanisme.

En ce sens, la caractérisation du foncier, à partir de ses configurations juridiques et géographiques permet d'avoir une lecture croisée entre les objectifs définis et la si-
<table><caption>TABLE 2.2 – Représentation surfacique des configurations foncières dans le recensement des capacités résiduelles dans la commune d'Olmeto. Sources : IGN BD Topo, Fichiers Fonciers 2020.</caption><thead><tr><th></th><th>Surfaces (en hectares)</th><th>Part des capacités résiduelles (en %)</th><th>Nombre de parcelles</th></tr></thead><tbody><tr><td>Indivision</td><td>2,1</td><td>6,4</td><td>49</td></tr><tr><td>Rétention</td><td>14,7</td><td>45</td><td>121</td></tr><tr><td>Surfaces minimales</td><td>2,3</td><td>7</td><td>220</td></tr><tr><td>Contraintes topographiques</td><td>4</td><td>12,3</td><td>51</td></tr><tr><td>Différentiel</td><td>6,3</td><td>19,4</td><td>441</td></tr></tbody></table>

tuation foncière afin d'approfondir le champ méthodologique de l'identification et de la qualification des espaces à urbaniser. L'observation des configurations foncières met en exergue un différentiel d'espaces résiduels sur la commune d'Olmeto de près de 6,3 hectares soit 19% des capacités résiduelles. Ces premiers résultats confortent l'idée que les principes émanant de l'observation foncière peuvent, de manière significative, renforcer et améliorer l'appréciation des réalités locales des territoires littoraux (Dumas et al., 2005) (voir figure 2.4). Cette représentation surfacique et spatialisée soulève un certain nombre d'enjeux : d'une part, la lisibilité urbaine et paysagère pourrait être altérée face à une faible mobilisation des capacités résiduelles. En effet, comment envisager des perspectives de densification et de compacité du tissu bâti, telles que définies dans les canons des règlementations urbanistiques, face à des capacités résiduelles peu mobilisables. D'autre part, cet écart surfacique remet également en question la poursuite des objectifs de développement fixés par la dimension arithmétique de la planification.

<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>FIGURE 2.4 – La représentation des configurations foncières appliquée aux capacités résiduelles du village d'Olmeto. Sources : Fichiers Fonciers 2020, IGN BD Topo, BD Courbes de Niveaux.</figcaption></figure>
## 2.4 Une méthode innovante révélatrice des réalités du territoire

### 2.4.1 La proximité littorale : un indicateur d'urbanisation

L'observation de la situation foncière des enveloppes urbaines de la commune d'Olmeto permet de constater que les capacités résiduelles situées dans les zones littorales présentent moins de contraintes. En effet, qu'il s'agisse tant des taux d'indivision recensés, que de la récurrence du phénomène de rétention, on retrouve une certaine régularité juridique des parcelles non bâties.

Cette situation met en évidence le fait que le blocage foncier, tel que nous avons pu le présenter, concerne peu les secteurs littoraux vis à vis des attraits et des aménités qu'offrent les plaines littorales et retro littorales (Robert, 2009). De plus, nous pouvons également observer une faible représentation des contraintes géographiques liées à la situation géographique des enveloppes urbaines. En effet, ces secteurs situés principalement en plaine littorale sont peu accidentés et présentent une topographie relativement plane. De plus, le développement récent de l'urbanisation du site, sous forme de lotissements, offre également un faible niveau d'enclavement des parcelles non bâties et une quasi absence de surfaces parcellaires minimales.

A l'inverse, les secteurs situés dans l'arrière-pays et plus particulièrement dans le noyau villageois font état d'une situation juridique beaucoup plus complexe marquée par des taux d'indivision importants et une forte représentation des contraintes géographiques mais également de parcelles présentant des surfaces trop restreintes pour être urbanisées. Enfin, le taux d'enclavement des parcelles non bâties représente près de 50% des capacités résiduelles.

En ce sens, l'identification des configurations foncières appliquée aux capacités résiduelles de la commune d'Olmeto tend à révéler des disparités notables quant aux perspectives de développement et d'urbanisation des enveloppes urbaines. En effet, la forte accumulation des contraintes foncières liées à la situation juridique et géographique montre que les capacités de densification semblent être limitées tant dans l'arrière-pays que sur les zones littorales. L'observation des configurations foncières permet de mettre en exergue une typologie des enveloppes bâties au regard de leur localisation (selon un gradient du littoral vers l'arrière-pays) au sein desquelles on retrouve une certaine récurrence des situations de blocages fonciers liées à la dimension juridique et géographique. De plus, cette concentration des contraintes foncières dans l'arrière-pays pourrait à moyen et long terme accentuer le phénomène de déconnexion de l'urbanisation entre les noyaux villageois originels et les secteurs d'urbanisation récents. L'accentuation de ce phénomène pourrait dès lors favoriser l'apparition et le renforcement de disparités se traduisant par un développement sur le littoral et une déprise des noyaux villageois (Figure 2.5).
### 2.4.2 Quelles perspectives d'intégration à l'exercice urbanistique ?

L'apport des configurations foncières traduit ainsi une démarche prospective visant à révéler avec précision les parcelles réellement urbanisables dans la durée d'application du document de planification et dans une logique de densification du tissu bâti. Ainsi, les formes génériques des configurations foncières mises en relation avec l'analyse de la morphologie urbaine permettent d'apporter une vision adaptée des entités bâties selon leur situation et leur localisation. De plus, la logique de décomposition et de recomposition de l'espace, effectuée à partir des typologies, permet également de comprendre et imaginer les perspectives de densification.

En ce sens, l'observation des configurations foncières intégrée à l'exercice urbanistique s'inscrit avant tout dans une volonté d'élaborer et de construire une stratégie foncière, au sein de laquelle le développement du territoire partirait du « sol » et des caractéristiques pour mieux envisager les perspectives d'urbanisation et de renforcement urbain (Marchal, 2018). L'ensemble des indicateurs proposés, analysés dans une logique prospective, doit permettre l'identification des gisements fonciers tout en mettant en évidence des solutions de valorisation dans un souci de cohérence des politiques d'aménagement. Ainsi, l'enjeu pour la pratique consiste non pas à démultiplier et diversifier les champs d'analyse et méthodologique de la planification mais bien de concevoir leur appréciation dans une logique plus globale et à partir d'une observation plus fine des configurations foncières. Ainsi, cette proposition méthodologique peut être développée et déclinée au sein de l'ensemble des phases d'élaboration des documents d'urbanisme (Figure 2.6).

Dans le cadre du diagnostic de territoire, l'intégration du concept de configurations foncières permettrait de mettre en relation les dimensions urbaines avec une observation foncière plus approfondie afin de garantir une meilleure prise en considération des réalités locales émanant du foncier. En ce sens, l'identification du foncier réellement mobilisable au regard de ses caractéristiques, en étant inscrite dans la démarche de diagnostic, apparaît comme une forme d'approfondissement des méthodes de lecture actuelles tout en permettant une identification des fonctions de connaissance, de protection, d'efficacité économique et de régulation publique du foncier.

Cette approche pourrait être confortée et développée dans l'écriture du Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD) en développant une stratégie foncière dans le but de pallier les contraintes mises en évidence par l'analyse des configurations foncières. En ce sens, cette réévaluation des potentialités foncières doit être mise en parallèle avec les objectifs de développement inhérents au projet de planification (ratio population/logements) et les objectifs de modération de la consommation foncière. Par conséquent, le PADD s'inscrit comme le socle des orientations et leviers à enclencher pour lutter contre les phénomènes de rétention foncière et de blocages fonciers et introduire ainsi l'ensemble des outils de mobilisation de maîtrise du foncier.

Enfin, la définition des usages des sols et des modes d'occupation pourrait être complétée d'un bilan foncier plus précis reprenant l'ensemble des typologies des confi-
gurations spatiales. Cette approche permettrait ainsi de cibler les secteurs à enjeux
pour la densification du tissu urbain qui serviraient de support à la stratégie foncière
envisagée. Cette précision des bilans fonciers fondée à partir du gradient géographique
et de la définition des types d'interstices peut permettre ainsi de nuancer les régle-
mentations urbanistiques. Ainsi, la définition du règlement graphique des documents
d'urbanisme, visant à définir les usages autorisés, pourrait préciser et nuancer l'ana-
lyse des espaces urbanisés au regard de leur position géographique (littoral, piémont,
rétro-littoral, village ou montagne) et des configurations foncières identifiées. Le rè-
glement écrit pourrait détailler cette analyse cartographique à travers notamment un
récapitulatif des configurations foncières appliqué aux typologies des formes urbaines.

## 2.5 Conclusion

La mise en œuvre de la planification en Corse, au regard de la méthode présentée, pourrait être facilitée à travers une meilleure appréciation et prise en compte des réa- lités locales émanant du foncier. En ce sens, les configurations foncières, apparaissent et se déclinent comme un moyen de construire une politique d'aménagement adaptée aux territoires, à leurs caractéristiques géographiques ainsi qu'à la situation juridique des biens fonciers. Au-delà du différentiel surfacique émanant de l'observation des confi- gurations foncières, se pose l'enjeu de la lisibilité urbaine et paysagère des territoires littoraux qui, de par leurs formes et leur identité, sont les garants d'une urbanisation maîtrisée. Se pose enfin la question des équilibres de développement qui tendent à se fragiliser face à des plaines littorales toujours plus attractives et des noyaux villageois en déprise. Dans ce cadre, la notion de foncier urbanisable interpelle dans la mesure où l'on reconsidère – à l'aune d'une observation foncière affinée – la constructibilité des terrains nus sur la durée de l'exercice urbanistique.
LA PRISE EN COMPTE DES CONFIGURATIONS FONCIERES APPLIQUEE A LA COMMUNE D'OLMETO:
APPROCHE COMPAREE DES METHODES D'IDENTIFICATION DU POTENTIEL FONCIER

<figure><img src="image_13.png" /></figure>

FIGURE 2.5 – La prise en compte des configurations foncières appliquée à la commune d'Olmeto :
Approche comparée des méthodes d'identification du potentiel foncier. Sources : IGN BD Topo, IGN
BD Courbes de Niveaux, Fichiers Fonciers 2020.
<table><thead><tr><th>DIAGNOSTIC<br>STRATEGIQUE<br>TERRITORIAL</th><th>PADD</th><th>REGLEMENT<br>& ZONAGE</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Analyse des enveloppes bâties</strong><br>Typologie des espaces urbanisés<br>Analyse spatialisée<br>Typologie urbaine</td><td><strong>Identification du foncier à bâtir</strong><br>Capacités résiduelles<br>Extension limitée de l'urbanisation</td><td><strong>Définition des usages et modes d'occupation du sol</strong><br>Plan de zonage thématique<br>Règlementation des modes d'implantation et de construction<br>Définition du foncier stratégique nécessitant une action</td></tr><tr><td><strong>Analyse des configurations foncières</strong><br>Typologie des interstices non bâtis<br>Situation juridique<br>Accessibilité et géographie<br>Structure parcellaire</td><td><strong>Proposition de stratégie foncière</strong><br>Lutte contre la rétention foncière<br>Régularisation des droits de propriétés</td><td><strong>Bilan foncier</strong><br>Définition d'un bilan foncier<br>au regard des typologies des configurations foncières établies</td></tr><tr><td><strong>Analyse quantitative et qualitative des dynamiques observées</strong><br>Tendances démographiques et économiques<br>Caractéristiques et croissance du parc de logements</td><td><strong>Objectifs de développement et de modération de la consommation foncière</strong><br>Projections de consommation foncière au regard des objectifs de développement socio démographiques et du nombre de logements à bâtir</td><td></td></tr></tbody></table>

FIGURE 2.6 — L'intégration des configurations spatiales du foncier à la démarche d'élaboration des documents d'urbanisme locaux.
Bibliographie

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# Chapitre 3

## Penser l'usage agri-environnemental des sols : un enjeu pour un aménagement durable du territoire : L'exemple de la Balagne en Corse

Caroline Tafani et Johan Jouve

### 3.1 Introduction

À l'heure où l'étalement urbain n'a de cesse d'avancer sur les espaces ouverts et que chaque année, l'équivalent de 59 600 hectares de terres agricoles disparaît¹ (Cour des comptes, 2020), se pose la question de l'efficacité des outils d'action foncière disponibles pour enrayer ce phénomène. Si le Législateur n'a de cesse de répéter qu'il a pour objectif de préserver les espaces naturels et agricoles de l'urbanisation (Loi Montagne, Littoral, SRU, LMA, ENE I et II, ALUR, Climat et Résilience...), force est de constater que le bilan n'a pas changé depuis les années 1980 : sous le double effet de la littoralisation et de la métropolisation, les espaces artificialisés gagnent chaque jour un peu plus de terrain, et ce de manière irréversible. En Corse, outre le phénomène de littoralisation que l'on retrouve sur le pourtour de l'île, notamment autour d'Ajaccio et de Bastia, les deux principaux pôles urbains du territoire, c'est la touristification et l'attractivité du territoire auprès de résidents secondaires à fort pouvoir d'achat qui sous-tendent l'urbanisation de l'île (Kessler et Tafani, 2015). Mieux protégés, jusqu'à présent, les espaces naturels semblent avoir mieux résisté et ce sont avant tout les espaces agricoles qui servent de réserve foncière à l'urbanisation du territoire (Chakir et

DOI : https://doi.org/10.58110/estate-tg55

1. Soit l'équivalent d'un département comme le Var en 10 ans.
Madignier, 2006; Daligaux, 1999; Tafani, 2010b). Pourtant, l'agriculture, lorsqu'elle est vertueuse, peut être un allié de la préservation environnementale : du fait de sa nature multifonctionnelle, l'agriculture rend un certain nombre de services écosystémiques comme la préservation des sols, des eaux, la lutte contre le réchauffement climatique, le maintien de la biodiversité, etc. Or, dans la pratique urbanistique standardisée, cette multifonctionnalité reste un impensé : d'une certaine façon, on aborde le zonage d'urbanisme en opposant agriculture (zonage A) et Nature (zonage N) sans penser que le support sol lui-même puisse être multifonctionnel et que l'on pourrait combiner usage pour une production agricole à haute valeur écologique et « usage » de conservation de la Nature. C'est pour éclairer ce questionnement que nous proposons d'analyser l'usage agri-environnemental des sols en Corse, à partir de l'exemple de la Balagne, petite région côtière située au nord-ouest de l'île. Véritable laboratoire d'observation des dynamiques urbanistiques à l'œuvre<fnref n="2" />, la Balagne s'avère être un terrain intéressant dans la mesure où les zonages environnementaux qui le couvrent sont nombreux et que l'agriculture y est encore relativement dynamique et structurante des paysages et du territoire (Tafani, 2011).

## 3.2 La multifonctionnalité des sols : une ouverture pour aborder la question agri-environnementale

### 3.2.1 L'agri-environnement, un enjeu de développement territorial durable

La question de l'usage agri-environnemental du foncier rural n'est pas nouvelle : elle est abordée de longue date par la Politique Agricole Commune (PAC) qui, dans le cadre de la Convention de Cork de 1996 et du développement du second pilier de la PAC, a lancé un certain nombre d'outils opérationnels visant à développer les pratiques agricoles allant dans le sens d'une « agriculture multifonctionnelle et durable » (Berriet-Sollicie et al., 2003). Chronologiquement, se sont ainsi succédés : Contrats Territoriaux d'Exploitation et Contrats Agriculture Durable (2000-2006), Mesures Agro-Environnementales Territoriales (MAEt 2007-2013, Figure 3.1, p. 62), Mesures Agri-Environnementales et Climatiques (MAEc 2014-2020). Si l'ambition est louable, la portée de ces outils reste à discuter tant leur mise en œuvre peut paraître relative face à l'enjeu qui se pose aux agriculteurs (Le Roux et al., 2008). En Corse, c'est le dernier Plan de Développement Rural de la Corse<fnref n="3" /> qui acte, au travers de sa mesure 10, l'ensemble des aides disponibles pour accompagner le développement de ces bonnes pratiques. Elle a pour objectif de « maintenir les pratiques agricoles qui apportent une contribution favorable à l'environnement et au climat et à encourager les changements nécessaires à cet égard » (PDRC, 2017). À l'avenir, il serait intéressant de suivre l'évaluation de ces mesures afin de mieux

<footnote n="2">2. Voir les travaux menés dans le cadre de l'Observatoire Hommes-Milieux Littoral Méditerranéen. (http://www.ohm-littoral-mediterraneen.fr/spip.php?rubrique65)</footnote>

<footnote n="3">3. PDRC 2014-2020 (. d. m. Collectivité de Corse (2015).</footnote>
apprécier leur mise en œuvre et leurs retombées pour le territoire<fnref n="4" /> comme cela avait été abordé succinctement pour les MAEt en 2014 :

<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>**FIGURE 3.1** — Contrats de MAET par commune sur la période 2007-2013 (Sources : BD TOPO IGN 2020, Collectivité Territoriale de Corse, Map tiles by CartoDB, under CC BY 3.0. Data by OpenStreetMap, under ODbL, 2014)</figcaption></figure>

Quel que soit l'outil proposé, tous avaient pour ambition d'œuvrer à un développement agricole et territorial plus durable sur la base de la reconnaissance de la valeur écosystémique de l'agriculture, en encourageant les bonnes pratiques environnementales. L'ensemble de ces outils étant d'ailleurs considérés comme des Paiements pour Services Environnementaux qui doivent accompagner la transition agro-écologique globale.

<footnote n="4">4. Aucune évaluation du suivi de la mise en œuvre n'est accessible à ce jour.</footnote>
### 3.2.2 La prise en compte de la multifonctionnalité des sols dans les documents d'urbanisme

Mais si ces outils visent à valoriser un usage agri-environnemental des sols, ils sont pensés du point de vue du verdissement des politiques publiques agricoles et de l'écologisation des pratiques (Dupraz et al., 2011 ; Mzoughi et Napoléone, 2013) et non du point de vue de la prise en compte de la multifonctionnalité des sols dans l'exercice urbanistique d'élaboration des documents d'urbanisme : à cet effet, Keller et al. (2012) ont proposé une méthode visant à explorer « dans quelle mesure les sols sont appréhendés en termes de qualité par les acteurs publics et non seulement en termes de support », leur multifonctionnalité permettant d'apprécier leur qualité. Pour ce faire, ils ont proposé d'intégrer dans le PLU la référence à un indice évaluant l'adéquation des sols à certains usages. Cet indice de multifonctionnalité des sols recouvre un large éventail de fonctions et permet d'appréhender l'adéquation avec les zonages des documents d'urbanisme : ainsi, il peut apparaître qu'un sol de bonne potentialité agronomique ne sera pas classé en zone A<fnref n="5" />, tandis qu'un sol de piètre fonction environnementale sera classé en zone N<fnref n="6" />. En d'autres termes, ces résultats mettent en lumière la « méconnaissance des experts de l'urbanisme » et la faible prise en compte des qualités des sols par les élus lors de l'élaboration des documents d'urbanisme (Keller et al., 2012) tandis que leur protection est réaffirmée dans l'article L101.2 du code de l'urbanisme.

De leur côté, Boutet et Serrano (2013) avaient déjà mis en évidence la non-prise en compte de la valeur agronomique des sols dans l'élaboration des documents d'urbanisme au profit de leur valeur foncière<fnref n="7" /> et préconisaient de reconnaître toutes les fonctions assurées par les sols, en particulier la préservation de la biodiversité, considérant le sol-support et le sol-épaisseur. Cependant, ils notaient également que « la prise en charge des fonctions collectives du sol implique une construction politique et juridique courageuse et ambitieuse ». De façon à trouver une « valeur d'équilibre » entre la valeur agronomique et la valeur foncière, ou en d'autres termes, « une valeur intermédiaire entre valeur agronomique et valeur économique », ils ont proposé de développer un Coefficient de Constructibilité Potentielle (CPP), un peu sur le modèle des (anciens) Coefficients d'Occupation des Sols (COS) : il s'agit par ce biais d'anticiper la constructibilité à venir des sols et de multiplier le CPP à la valeur agronomique des sols pour obtenir un prix à l'hectare du bien évalué qui serait une valeur d'option d'équilibre. Plus la constructibilité est forte à court terme, plus la valeur d'option est élevée, et plus la valeur agronomique est élevée et plus cette valeur d'équilibre l'est aussi. En définitive, si l'outil n'est pas simple à prendre en main car il définit des valeurs déconnectées de la valeur vénale des sols – ce qui tend à troubler l'usager et probablement aussi, le décideur –, on retiendra l'idée d'établir une nouvelle grille de valeur tenant compte des multiples fonctions des sols afin d'éclairer la décision publique.

<footnote n="5">5. Zone Agricole.</footnote>

<footnote n="6">6. Zone Naturelle et forestière.</footnote>

<footnote n="7">7. Selon les auteurs, la valeur d'usage pour des fonctions urbaines et résidentielles.</footnote>
### 3.2.3 La fonction agri-environnementale des sols dans la planification urbaine

Aussi notre proposition consiste-t-elle à s'inscrire dans la continuité de ces réflexions en focalisant plus spécifiquement sur l'usage agri-environnemental du foncier rural de manière à éclairer de quelle manière l'on pourrait prendre en considération ce pan de la multifonctionnalité des sols lors de la réflexion sur la définition de la vocation des sols à l'échelle communale (Plan Local d'Urbanisme - PLU) ou intercommunale (PLU intercommunal ou Schéma de Cohérence Territoriale). Ce focus a vocation à venir éclairer les débats publics qui se posent sur le territoire en matière de protection du foncier agricole et du maintien des activités agricoles et pastorales : moins bien protégées que les espaces naturels qui sont sanctuarisés par tout un arsenal législatif, les terres agricoles sont les premières à servir de réserve foncière à l'urbanisation, avec toutes les conséquences que l'on connaît sur le fonctionnement des systèmes agricoles (Tafani, 2010a; Tafani, 2010b).

Si « le sol reconnu, en tant que ressource naturelle pourrait aider à relativiser son autre destination de potentiel foncier » (Boutet et Serrano, 2013), nous faisons également l'hypothèse que le sol reconnu pour sa valeur agri-environnementale pourrait mieux résister à la pression d'urbanisation. Il s'agirait dans ce cas, et dans le contexte de la gestion collective des sols et d'une gestion régulée<fnref n="8" />, de leur reconnaître une autre valeur que leur seule fonction de réserve foncière pour l'urbanisation. Par ailleurs, plutôt que d'opposer les usages agricoles et naturels, il conviendrait de les réarticuler afin de renforcer la valeur globale des biens fonciers. Et ce afin d'éclairer la décision publique sous un jour nouveau : même si la seule réponse juridique ne saura à elle seule résoudre le problème de l'étalement urbain<fnref n="9" />, elle peut, à certains égards, juguler le phénomène.

L'usage agri-environnemental des sols est donc un indicateur qui pourrait être intégré aux documents de planification :

- dans le rapport de présentation et l'état initial de l'environnement;

- dans le Projet d'Aménagement et de Développement Durable;

- et de manière innovante, dans les Orientations d'Aménagement et de Programmation et le règlement d'usage associé.

## 3.3 La Nature contre l'agriculture ?

### 3.3.1 L'artificialisation des sols

À l'échelle nationale, selon l'enquête Teruti-Lucas (Ballet, 2021), les sols artificialisés recouvrent 9% du territoire métropolitain tandis que les sols agricoles en couvrent 52% et les espaces naturels moins de 40% (Figure 3.2, p. 65).

<footnote n="8">8. En d'autres termes, on ne recherche pas un prix d'équilibre de marché.</footnote>

<footnote n="9">9. On pense notamment aux modes d'habiter (préférences des ménages pour un habitat individuel isolé...) qui ont une forte incidence sur le modèle d'urbanisation.</footnote>
<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>FIGURE 3.2 – L'occupation des sols de la France métropolitaine (source : Agreste, 2021)</figcaption></figure>

Par ailleurs, c'est en Corse que la dynamique d'urbanisation est la plus intense sur la dernière décennie 2008-2018 : + 5,4% d'augmentation, devant la Martinique (+2,9%) et PACA (+2,4%). L'habitat individuel est le premier facteur d'urbanisation du territoire, devant les réseaux routiers (Agreste, 2021). En région Corse, les préférences pour l'habitat individuel sont nettes comme le montrent les données de la table 3.1, p. 65.

<table><caption>TABLE 3.1 – Logements autorisés sur la période 2011-2020 en Corse en surface (m²), (source : données SITADEL2, 2020)</caption><thead><tr><th colspan="5">Surface en m² de logements autorisés sur la période 2011-2020</th></tr><tr><th>individuels purs</th><th>individuels groupés</th><th>collectifs</th><th>en résidence</th><th>Total surface</th></tr></thead><tbody><tr><td>115 693</td><td>48 466</td><td>77 400</td><td>8 502</td><td>250 061</td></tr><tr><td>46%</td><td>19%</td><td>31%</td><td>3%</td><td>100%</td></tr></tbody></table>

Elles sont notamment portées par la forte demande résidentiello-touristique qui émane en grande partie des résidents secondaires (Maupertuis et al., 2017) : les résidences secondaires représentent en moyenne 29% du nombre de logements total sur le territoire (INSEE, 2020) et les résidents secondaires ont des modes d'habiter qui privilégient la maison individuelle pure située dans un écrin de verdure (Tafani, 2010a).

Si à l'échelle régionale, seuls 2,9% du territoire insulaire sont artificialisés (CLC, 2018 : voir Figure 3.3, p. 66), ce chiffre recouvre d'importantes disparités microrégionales que les données sur la dynamique d'urbanisation viennent corroborer : la part des territoires artificialisés est de plus en plus importante dans les deux villes-centres et
<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>**FIGURE 3.3** – L'occupation des sols en Corse (sources : ministère de la transition écologique et solidaire (MTES/CGDD/SDES), CLC, 2018)</figcaption></figure>

agglomérations d'Ajaccio (environ 84 000 habitants) et de Bastia (58 000 habitants); plus on s'approche du trait de côte et plus le territoire s'urbanise. Ceci est particulièrement visible en Balagne, comme l'illustre la carte suivante (Figure 3.4, p. 68) qui représente l'évolution de l'occupation des sols entre 1977 et 2006. On peut observer que l'urbanisation se fait le long du trait de côte et autour des villes-centres que sont Calvi à l'ouest et l'Île-Rousse à l'est<fnref n="10" />.

### 3.3.2 Le recul des terres agricoles

En matière de dynamique d'urbanisation, on notera encore que « depuis 1982, en France métropolitaine, les sols artificialisés augmentent en moyenne chaque année de

<footnote n="10">10. Quelques poches urbaines sont également observables en rétro-littoral et correspondent aux villages historiques.</footnote>
<table><thead><tr><td>Type d'espaces</td><td>Evolution 1977 - 2016</td><td>% du type d'espace en 2016</td></tr></thead><tbody><tr><td>Espaces urbanisés</td><td>+1280 ha</td><td>4</td></tr><tr><td>Espaces agricoles</td><td>+/- équivalent</td><td>16</td></tr><tr><td>Espaces naturels</td><td>-1300 ha</td><td>76</td></tr></tbody></table>

57 600 hectares<fnref n="11" /> et les sols naturels de 8 300 ha au détriment des terres agricoles qui perdent 65 900 ha<fnref n="12" /> » (Figure 3.5, p. 69, Agreste, 2021¹³).

On peut avancer plusieurs hypothèses complémentaires pour expliquer ce phéno-mène : (1) que l'agriculture perd des surfaces au profit des espaces naturels, compte tenu de l'évolution démographique de la profession et en dépit de l'agrandissement des exploitations; (2) que la préservation de la Nature s'avère beaucoup plus efficace que celle des terres agricoles qui servent de réserve foncière à l'urbanisation (Chakir et Madignier, 2006; Daligaux, 1999). À noter que c'est encore en Corse que le rythme de disparition des terres agricoles est le plus fort : -1,8% entre 2008 et 2018 (Agreste 2021). Selon les données Corine Land Cover, moins précises que celles de l'enquête TERUTI-LUCAS, l'urbanisation en Corse s'est en effet étendue sur le territoire, tandis que les espaces agricoles et les territoires naturels ont reculé (Table 3.2, p. 67).

<table><caption>**TABLE 3.2** — Les changements d'occupation des sols en région Corse (données : CLC 1990-2018)</caption><thead><tr><td>Type d'espaces</td><td>Part du territoire occupée en 2018</td><td>Part du territoire occupée en 1990</td></tr></thead><tbody><tr><td>Territoires artificialisés</td><td>2,6%</td><td>1,75%</td></tr><tr><td>Territoires agricoles</td><td>11,3%</td><td>11,6%</td></tr><tr><td>Territoires naturels</td><td>85,8%</td><td>86,5%</td></tr><tr><td>Zones humides</td><td>0,2%</td><td>0,2%</td></tr></tbody></table>

En Balagne en particulier, la superficie couverte par les territoires artificialisés est moindre qu'à l'échelle régionale mais a bien augmenté elle aussi, notamment au détriment des espaces naturels, la proportion d'espaces agricoles étant quasiment stable (Table 3.3, p. 67).

<table><caption>**TABLE 3.3** — Les changements d'occupation des sols en Balagne (données : CLC 1990-2018)</caption><thead><tr><td>Type d'espaces</td><td>Part du territoire occupée en 2018</td><td>Part du territoire occupée en 1990</td></tr></thead><tbody><tr><td>Territoires artificialisés</td><td>1,9%</td><td>1,25%</td></tr><tr><td>Territoires agricoles</td><td>9,9%</td><td>9,8%</td></tr><tr><td>Territoires naturels</td><td>88,1%</td><td>88,9%</td></tr></tbody></table>

<footnote n="11">11. Soit une augmentation de 72%.</footnote>

<footnote n="12">12. Soit une perte de 7,7%.</footnote>

<footnote n="13">13. D'après les données TERUTI-LUCAS 1982-2018.</footnote>
Évolution de l'occupation des sols sur les communes littorales
balanines entre 1977 et 2016

<figure><img src="image_17.png" /></figure>

Sources: IGN - Ministère de l'Équipement, COSMOPOLIS / OHM LM/DRIIHM, DDTM 2A et 2B, Map tiles by CartoDB, under CC BY 3.0. Data by OpenStreetMap, under ODbL

FIGURE 3.4 – L'évolution de l'occupation des sols sur les communes littorales balanines entre 1977 et 2016 (sources : IGN - Ministère de l'Équipement, COSMOPOLIS / OHM LM/DRIIHM, DDTM 2A et 2B, Map tiles by CartoDB, under CC BY 3.0. Data by OpenStreetMap, under ODbL)

3.4 Penser l'agriculture avec la Nature

3.4.1 L'usage agri-environnemental des sols en Balagne

Dans ce contexte, qu’en est-il des complémentarités entre usage agricole et « usage »
de conservation de la Nature ? Dans quelle mesure les sols soumis à un périmètre de
protection environnementale sont-ils l’objet d’un usage agricole ? Nous avançons l’hy-
pothèse qu’un usage agri-environnemental des surfaces répondrait aux enjeux de déve-
loppement durable qui se posent au territoire : multifonctionnalité des espaces, enjeu
de production alimentaire <fnref n="14" />, enjeu de protection des patrimoines ruraux et naturels...
Au-delà des MAEt ou des MAEc qui sont des instruments directs de soutien à cette
dynamique, nous proposons ici d’examiner la superposition, la concurrence ou la complé-
mentarité entre les instruments juridiques qui, indirectement, autorisent la valorisation
multi-usage <fnref n="15" /> du foncier rural : périmètres de protection des espaces (voir Table 3.4,

<footnote n="14">14. Voir (1) PADDUC sur l'autonomie alimentaire de la Corse et (2) le Projet Alimentaire Territorial de Balagne qui entend accompagner la reconquête agricole du territoire.</footnote>

<footnote n="15">15. Simultanément usage agricole et de protection de la Nature.</footnote>
<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>FIGURE 3.5 – Les changements des modes d'occupation des sols en France métropolitaine entre 2006 et 2015 (auteurs d'après l'enquête Teruti – Lucas, Agreste / Graphagri 2017)</figcaption></figure>

p. 69) versus recensement parcellaire graphique qui met en évidence l'usage effectif des surfaces par l'agriculture et le pastoralisme<fnref n="16" />. Pour des raisons pratiques<fnref n="17" />, notre recherche est appliquée au territoire de Balagne, petite région rurale touristique située entre mer et montagne, au nord-ouest de la Corse.

<table><caption>TABLE 3.4 – Classement d'inconstructibilité de périmètres de protection environnementale</caption><thead><tr><td>Exigence environnementale</td><td>Type de périmètre</td></tr></thead><tbody><tr><td>Inconstructibilité limitée</td><td>ZNIEFF type I</td></tr><tr><td>Inconstructibilité limitée</td><td>ZNIEFF type II</td></tr><tr><td>Inconstructibilité limitée</td><td>Zone NATURA 2000</td></tr><tr><td>Inconstructibilité limitée</td><td>ZICO</td></tr><tr><td>Inconstructibilité stricte</td><td>Terrains du Conservatoire du Littoral</td></tr><tr><td>Inconstructibilité stricte</td><td>Sites inscrits</td></tr><tr><td>Inconstructibilité stricte</td><td>Sites classés</td></tr><tr><td>Inconstructibilité stricte</td><td>Arrêtés de Protection de Biotope</td></tr></tbody></table>

Cette typologie est illustrée par les cartes suivantes, sur lesquelles on retrouve d'une part les périmètres de protection pour lesquels la constructibilité est limitée et les péri-mètres de protection stricte (voir Figure 3.6, p. 70, Figure 3.7, p. 71). Si les protections

<footnote n="16">16. À la nuance près qu'il ne s'agit ici que des surfaces déclarées et aidées par la PAC.</footnote>

<footnote n="17">17. Accès à la donnée, visualisation des résultats, pré-étude à une enquête de terrain qualitative.</footnote>
limitées couvrent d'importantes surfaces, notamment dans l'arrière-pays balanin (plaine du Reginu, de la Figarella, Haute-Balagne, forêt de Bonifatu et vallée du Fango), les protections strictes sont, elles, plutôt localisées à proximité du trait de côte.

<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>**FIGURE 3.6** – Localisation des périmètres de protection limitée sur le territoire balanin (sources : Muséum national d'Histoire naturelle, BD TOPO IGN 2020, Map tiles by CartoDB, under CC BY 3.0. Data by OpenStreetMap, under ODbL)</figcaption></figure>

Enfin, nous avons croisé ces deux types de zonage avec la localisation des espaces agricoles (RPG) comme l'illustre la Figure 3.8, p. 72. Il apparaît que 15% des espaces agricoles sont aussi l'objet d'un zonage environnemental strict tandis que 41% des superficies agricoles exploitées sont couvertes par un zonage environnemental limité. Au total, plus de la moitié de la superficie agricole (56%) est l'objet d'une mesure environnementale. Ce qui tend à montrer que l'usage agri-environnemental des surfaces est plutôt répandu en Balagne et qu'il n'y a pas vraiment lieu d'opposer agriculture et environnement, les deux semblent compatibles aux yeux du Législateur. Pour prolonger ce débat, il serait intéressant, à l'avenir, de savoir quel type d'agriculture est pratiqué dans ces espaces (MAEc, Convention Pluriannuelle de Pâturage avec le Conservatoire du Littoral, Contrat Natura 2000 ... ).
<figure><img src="image_20.png" /></figure>

FIGURE 3.7 — Localisation des périmètres de protection stricte sur le territoire balanin (sources : Muséum national d'Histoire naturelle, BD TOPO IGN 2020, Map tiles by CartoDB, under CC BY 3.0. Data by OpenStreetMap, under ODbL)

### 3.4.2 La planification urbaine au service de la durabilité des
espaces ?

#### La planification régionale : Espaces Stratégiques Agricoles et Espaces Stratégiques Environnementaux

La planification régionale, *via* le Plan d'Aménagement et de Développement Durable de la Corse (PADDUC, Collectivité de Corse, 2015), intervient également dans la réglementation des usages des sols. Ainsi, le PADDUC définit-il des Espaces Stratégiques Agricoles (ESA) pour lesquels la constructibilité est limitée au regard des études justifiant de la réalisation du projet, et les Espaces Stratégies Environnementaux<sup>18</sup> (ESE) pour lesquels toute extension de l'urbanisation est interdite. Les résultats de notre analyse (voir Figure 3.9, p. 73) montrent que :

- Seuls 18% des espaces agricoles exploités sont aussi couverts par le zonage ESA localisés prioritairement dans les plaines fertiles par construction (pente à moins de 15% et parcelles « équipées »);

- 0,3% des espaces agricoles sont également couverts par un ESE. Si cela paraît faible, il faut préciser que ce zonage environnemental est complémentaire des

<footnote n="18">18. Les espaces présentant un intérêt écologique ou nécessaires au maintien des équilibres biologiques sont des espaces stratégiques pour la préservation de la biodiversité (PADDUC, Livret IV, p. 59). Ils ne bénéficient pas déjà d'une protection environnementale ou foncière.</footnote>
<figure><img src="image_21.png" /></figure>

**FIGURE 3.8** — Les espaces agricoles sous protection environnementale (sources : BD TOPO IGN 2020, RPG IGN 2019, Map tiles by CartoDB, under CC BY 3.0. Data by OpenStreetMap, under ODbL)

précédents qui sont déjà assez étendus (3.4.1).

## La planification locale : les zonages des documents d'urbanisme

Enfin, il est intéressant de croiser la carte du Recensement Parcellaire Graphique (RPG) avec les zonages des documents d'urbanisme, cartes communales (13) et Plans Locaux d'Urbanisme (PLU) (7) arrêtés à ce jour. En effet, comme l'illustre la Figure 3.10, p. 74, ce croisement met en évidence deux enseignements importants :

- d'une part, une surface minime (1,8%) d'espaces agricoles exploités se retrouve délimitée par un zonage constructible (A, AU ou ZC). Les différences d'échelles des données géographiques entre les documents d'urbanisme (1/25000) et le RPG (1/5000) en expliquent une partie. Néanmoins on peut noter que sur les communes de Monticello, Corbara, Pietralba, Calenzana (PLU) et Ville di Paraso (Carte communale) cela illustre la pression foncière qui s'exerce sur ces espaces agricoles qui risquent fort de changer de destination à court terme (environ 0,47 km² soit 0,6% du RPG pour les cartes communales et 1,26 km² soit 1,2% du RPG pour les PLU);

- les espaces agricoles exploités sont plus souvent couverts par un zonage N (65%) que par un zonage A (35%). Ce qui tend à recouper les résultats du 3.4.1 qui montraient que les espaces agricoles étaient largement couverts par des protections environnementales. Cela est à mettre en perspective avec le type d'agri-
<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>**FIGURE 3.9** — Les espaces agricoles sous protection environnementale (sources : BD TOPO IGN 2020, RPG IGN 2019, Map tiles by CartoDB, under CC BY 3.0. Data by OpenStreetMap, under ODbL)</figcaption></figure>

culture pratiquée ici qui est avant tout de l'élevage semi-extensif, voire extensif. Et finalement, pour conclure en lien avec notre problématique initiale, la valo- risation agri-environnementale du foncier rural semble être un fait bien établi sur le territoire de Balagne, notamment au niveau des espaces pastoraux (prai- ries permanentes, surfaces toujours en herbe, parcours herbacés et ligneux, bois pâturés). En définitive, les espaces pastoraux sous zonages environnementaux semblent même mieux protégés que les espaces agricoles de cultures de plaine...

**3.5 Conclusion**

Dans la mesure où les espaces naturels sont mieux protégés que les terres agricoles, la protection environnementale des espaces agricoles, ce que nous appelons ici l’usage agri-environnemental du foncier rural, pourrait permettre de renforcer la préservation des espaces agricoles. C’est l’hypothèse que nous posons ici. Partant de là, nous avons exa- miné la proportion d’espaces agricoles (déclarés au Recensement Parcellaire Graphique) couverts par une protection environnementale, stricte ou limitée. Il s’avère que plus de la moitié des espaces agricoles bénéficie de ce type de mesure, ce qui est largement plus que les 18% d’espaces agricoles situés dans les Espaces Stratégiques Agricoles du PADDUC (à la constructibilité limitée). Dans le même sens, dans les documents d’ur- banisme, les espaces agricoles sont plus souvent classés N que A, lesquels ont tendance,
<figure><img src="image_23.png" /></figure>

**FIGURE 3.10** — Les espaces agricoles dans les zonages des documents d'urbanisme (sources : BD TOPO IGN 2020, RPG IGN 2019, DDTM 2A et 2B, Map tiles by CartoDB, under CC BY 3.0. Data by OpenStreetMap, under ODbL)

pour une certaine proportion d'entre eux, à passer en zone constructible. Ce classement en zone N d'espaces agricoles exploités peut s'expliquer par le fait qu'il s'agit avant tout d'espaces dédiés au pastoralisme pour de l'élevage extensif. Ainsi, en définitive, il semble que les espaces pastoraux soient mieux préservés que les terres de culture situées en plaine.
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# Chapitre 4

## La nature touristique à l'épreuve de la concertation dans les Plans Locaux d'Urbanisme et les chartes paysagères

Justine Muzy, Jean-Marie Furt et Anne Casabianca

### 4.1 Introduction

La nature, dans toute son étendue, occupe une place centrale dans les destinations touristiques qui ont bâti leur développement sur l'attractivité de leurs sites naturels. Le touriste s'intéresse au décor, souvent à la qualité de l'environnement dans lequel il va exercer ses activités¹ et pour certains simplement aux produits qui le mettront en contact avec une nature dans laquelle il est venu chercher des sensations, une expérience ou simplement une période de déconnexion. Si on l'interroge, il n'emploiera que rarement le mot « nature », mais parlera plutôt de la « beauté des plages » et de l'« environnement », des « villages typiques »². Plus que de la nature d'ailleurs, dont la polysémie se prête mal à une définition, il faudrait donc plus justement parler de paysage car le touriste rentre dans la société par le paysage et non par l'habitant (Viard, 2004).

DOI : https://doi.org/10.58110/estate-mz87

1. Les professionnels des activités dites de pleine nature revendiquent le terme et se l'approprient. Leur noms commerciaux (Objectif Nature, Destination Nature, Corsica Natura, Nature et Découverte...) s'érigeant ainsi en experts et médiateurs.

2. Cf. « L'image de la destination Corse : les motivations des touristes », Agence du tourisme de la Corse (ATC), 2010-2013. De plus, dans l'enquête de 2021 (Portrait de vacanciers) publiée en 2022 dans les Cahiers du Tourisme n°11 de l'ATC (Agence du tourisme de la Corse, 2022), si le retour à la nature ne représente que 10% des motivations de séjour, les activités de nature (randonnées, activités nautiques et découverte du patrimoine naturel) représentent quant à elles 35% des activités pratiquées pendant le séjour.
Ces exigences consuméristes ou militantes peuvent être soutenues et construites par une dynamique de patrimonialisation d'une partie du territoire, engendrant souvent une situation conflictuelle et des problèmes dans la phase de concertation. En dehors de ces espaces dits remarquables ou des sites qui auraient une valeur exceptionnelle, la demande est devenue plus générale et étendue aux espaces « ordinaires ». La convention de Florence<fnref n="3" /> fixe une obligation d'information et de participation des élus, mais aussi des associations et groupes constitués. Les Plans Locaux d'Urbanisme (PLU)<fnref n="4" /> et chartes paysagères répondent à ces exigences. Il nous semble intéressant d'interroger les pratiques participatives ou de concertation mises en œuvre pour aboutir à ces documents. Nous les examinerons d'abord au regard de la place qu'ils attribuent aux acteurs dans leurs méthodes d'élaboration pour ensuite analyser ce que disent les chartes du développement touristique souhaité.

Notre réflexion s'appuie principalement sur les trois chartes paysagères<fnref n="5" /> à notre disposition (Cap Corse, Conca d'Oru, Balagne)<fnref n="6" /> ainsi que sur les PLU actifs sur ces territoires. Notre première partie sera consacrée à l'analyse de la concertation dans l'élaboration des plans. Nous examinerons ensuite, en nous appuyant sur la littérature, le contenu de trois grandes chartes paysagères de Haute-Corse afin de déterminer, au regard des pratiques de concertation, si le tourisme est mieux intégré dans le cadre de l'élaboration de documents sans force obligatoire. Notre hypothèse est que la concertation et la participation devraient y être plus fortes et plus efficientes.

Par ailleurs, la construction d'une nature touristique peut suivre, différents canaux et échelons qui ne sont pas concurrents - bien que certaines institutions et acteurs aient parfois intérêt à privilégier certaines voies - et qui peuvent donc être conduits de manière concomitante<fnref n="7" />. Nous nous intéresserons ici aux opérations réalisées dans un cadre local (supra communal ou régional) et plus particulièrement aux outils utilisés par les acteurs de terrain pour proposer une nature qui « convienne » au développement touristique. La concertation peut constituer un élément imposé ou le cadre général de ces entreprises. Nous complétons notre hypothèse en supposant que souvent l'échec de la construction imposée tient au défaut d'interaction de certaines parties prenantes. Leur participation devrait donc faciliter l'élaboration d'un paysage plus en phase avec la vocation plurielle du territoire.

<footnote n="3">3. D'après l'Assemblée Nationale, *la convention de Florence du 19 juillet 2000 (Assemblée nationale, 2000)* constitue le premier instrument européen spécialement consacré au paysage. Elle vise à organiser la coopération européenne pour la protection, la gestion et l'aménagement des territoires. Elle reconnaît juridiquement le paysage en tant que composante du cadre de vie des populations, chaque Partie s'engageant notamment à mettre en place des procédures de participation du public. Enfin, elle donne un contenu aux notions d'objectif de qualité paysagère, de protection, de gestion et d'aménagement des paysages.</footnote>

<footnote n="4">4. Plan Local d'Urbanisme art 123-1 du code de l'urbanisme.</footnote>

<footnote n="5">5. Communauté de communes du Cap Corse (2015), Grand Site de France, Conca d'Oru, vignoble de Patrimonio-golfe de Saint Florent (2018) et Agence Paysages (2008).</footnote>

<footnote n="6">6. Nous avons effectué un travail documentaire, à partir des chartes et documents d'urbanisme en ligne.</footnote>

<footnote n="7">7. On peut ainsi demander l'inscription d'un bien au patrimoine mondial de l'Unesco et conduire sur le même espace une opération Grand Site.</footnote>
## 4.2 La « nature touristique » dans le PLU

L'invention du tourisme est un mouvement lent qui a touché des espaces de travail pour les transformer en lieux d'accueil et de villégiature. La nature a été par endroit apprivoisée, conservée, façonnée, pour servir de cadre de vie mais aussi pour donner à voir, servir de décor et de terrain de jeu pour les touristes (Boyer, 1996; Donadieu, 2007; Corbin, 1988). Ce processus n'est pas linéaire, il est fait d'interactions entre les intérêts de différents acteurs et d'adaptation aux évolutions de la demande touristique. Pourtant, le touriste dont on dit que le regard construit le paysage, semble absent de ce dispositif. Le paysage est, au moins jusqu'à aujourd'hui, construit par les acteurs et institutions publiques du territoire. Le touriste n'est sollicité que dans une interrogation expérientielle visant à valider des choix stratégiques auxquels il ne participe pas. Sa fidélisation et éventuellement son changement de statut, par sa mutation en résident secondaire, seront la marque d'une réussite en la matière et peut-être l'occasion de faire de lui un futur acteur. C'est donc l'immobilité retrouvée par le biais de la propriété qui permettra au touriste d'intervenir pour consolider le cadre de ce qui devient une partie de sa vie. Gageons qu'à ce moment-là les objectifs de patrimonialisation prendront le dessus.

La nature dans ses diverses dimensions de décor, et d'identité d'un territoire, de lieu propice au développement d'activités tout en étant toujours un espace à protéger, est prise en compte par les documents d'urbanisme. Le PLU est un document qui construit un projet d'aménagement à l'échelle d'une commune ou d'un groupement de communes (PLUi). Dans le cadre de son élaboration, la commune doit veiller, dans le respect des objectifs du développement durable, à l'équilibre entre « [...] une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; la sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel [...] la qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville [...] la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques...<fnref n="8" /> ».

Ces objectifs vont, pour ce qui nous intéresse ici, contribuer à fonder un territoire touristique. Mais comment sont-ils traduits dans le PLU ? Normalement par la concertation, rendue obligatoire pour l'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et du plan local d'urbanisme. Les modalités de cette concertation ne sont pas véritablement définies. Si l'on peut trouver en ligne des documents techniques les précisant, ils n'ont que valeur d'exemple. Il semble donc que ce soit au conseil municipal<fnref n="9" /> ou au conseil communautaire d'en définir les modalités pratiques (enquête, questionnaires en ligne, organisation de groupes de

<footnote n="8">8. Article 101-2 du code de l'urbanisme.</footnote>

<footnote n="9">9. Article 153-11 du code de l'urbanisme : l'autorité compétente mentionnée à l'article L.L. 153-8 prescrit l'élaboration du Plan Local d'Urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3.</footnote>
travail...). Les seules précisions mentionnées par le code de l'urbanisme dans son article L103-4 concernent la durée de l'information (qui doit être suffisante), les moyens mis en œuvre (qui doivent être adaptés à l'importance et aux caractéristiques du projet) et la possibilité donnée au public de formuler des avis et propositions. Ce public est, semble-il, constitué des habitants, des associations locales et des autres personnes concernées (article L103-2 du code de l'urbanisme).

Le flou du texte ne plaide pas pour le développement et la sérénité de la concertation et donc n'encourage pas l'investissement du public. L'institution qui veut aller vite et éviter des conflits a tout intérêt à prévoir des modalités minimales de concertation et de mise à disposition de l'information. En tout état de cause, les avis et recommandations n'ont pas à être suivis, simplement archivés, et il ne semble pas qu'une réponse soit obligatoire. La méthode est encore critiquable lorsque l'on s'interroge sur la notion des personnes concernées. Qui sont-elles ? Ce concernement peut être vu comme une simple affaire personnelle, une démarche citoyenne ou être ouvert aux parties prenantes donc à « tout groupe ou individu qui affecte ou est affecté par la réalisation d'un but d'une entreprise » (Freeman, 1984). Le touriste pourrait donc faire partie de la concertation et influer sur l'élaboration du PLU. A moins, que sous couvert de difficultés d'organisation ou d'efficacité de la démarche, l'institution ne décide de fonctionner qu'avec les acteurs qu'elle choisit et qu'elle invite. Il n'y a pas plus de précisions concernant les associations locales. Vont-elles se saisir en fonction de leur intérêt, déterminé par l'objet social ? Que signifie « locale », est ce que cela concerne le siège social, le domicile du président, de l'ensemble du bureau ? Enfin, les « habitants » amenés à réagir : doivent-il être domiciliés sur la commune ? Les résidents secondaires peuvent-ils participer à cette concertation ?

On pourrait effectivement considérer que cela n'a aucune importance au regard du peu de poids des avis et propositions et que finalement, on est sur un projet ficelé d'avance, que cette concertation est simplement là pour valider un document préétabli. C'est faire bien peu de cas des principes du développement durable dans lesquels doit s'inscrire l'élaboration du PLU, puisque la participation des personnes concernées est un de ses principes fondateurs. On peut encore considérer que le législateur ayant décidé c'est aux acteurs, s'ils le souhaitent, de s'emparer de cette opportunité et de construire leur cadre de vie et de loisirs. Cet appel à la responsabilisation est louable, mais dans une matière aussi technique et dont le résultat est lourd d'enjeux, il reste peu incitatif. Il est d'autre part faiblement opérationnel.

Cette faiblesse dans l'encadrement d'une concertation que certains peuvent regarder comme un frein à leur volonté de développement devrait « faciliter » l'élaboration des PLU et l'ensemble des communes de Corse devraient en être dotées. Il n'en est rien. Le rapport de suivi et d'évaluation du PADDUC 2017-2019 fait état en octobre de 2019 de 53 communes (sur 360) disposant d'un PLU (soit 14,7% des communes), ce qui fait très peu. Les acteurs potentiels pourraient encore s'interroger sur la portée et l'intérêt d'une concertation qui n'est pas sanctionnée et qui, quelle que soit sa qualité, risque de ne pas servir à grand-chose ou que d'autres, plus avertis, pourront effectuer ce contrôle à leur place. Par souci d'efficacité encore, les acteurs « concernés » peuvent considérer que ce