La décision de réhabiliter dépend ainsi de l'anticipation du maintien de la demande, au moins
durant la période d'amortissement de la réhabilitation :

« On a des bâtiments anciens sur lesquels on sait que, de toute manière, ça va être la galère d'essayer de les relouer car on n'a plus de demande. Quand on a un locataire qui s'en va, déjà pour le remplacer, c'est extrêmement compliqué et puis on sait qu'on ne pourra pas faire perdurer dans le temps sans faire de réhabilitations. De toute manière, si on ne démolit pas, on va être obligé de passer par un stade de réhabilitation. Une réhabilitation, vous le savez comme moi, c'est entre 15 et 20 ans. Donc la péréquation qu'on fait en plus c'est, vu la capacité financière de nos locataires, si on augmente les loyers au plafond ce n'est pas la peine. Les gens ne loueront plus ce type d'habitat. Donc, il faut arbitrer. Généralement, ce qu'on fait, c'est qu'on se dit, voilà, on a un groupe de trois bâtiments. On sacrifie un bâtiment qu'on démolit et on fout un gros paquet sur la réha' du reste. Et là, on arrive à réoccuper le reste de manière intégrale. En fait, il faut faire le choix de la péréquation entre coûts et besoins. C'est vrai que l'arbitrage n'est pas simple à faire<fnref n="400" />. »

2.1.2. Supprimer l'offre obsolète

Les bailleurs sociaux disposent ainsi d'un ensemble de logements difficiles à louer et pour lesquels la réhabilitation est jugée trop coûteuse. Celle-ci peut être supprimée, par démolition ou plus rarement par changements d'usage.

Démolir

La démolition des logements vacants est une démarche commune à l'ensemble des bailleurs sociaux rencontrés. Cette solution rejoint celles mises en œuvre dans d'autres pays européens par les bailleurs sociaux et les acteurs publics, notamment en Allemagne (Bernt, 2009 ; Florentin, 2009a) ou au Royaume-Uni (Couch et Cocks, 2013 ; Leather et Nevin, 2013). En France, elle est mise en œuvre depuis les années 1990 et la pratique se généralise à partir des années 2000 avec les opérations de renouvellement urbain puis dans les bourgs des communes rurales. Il s'agit néanmoins d'une solution coûteuse, irrémédiable et qui nécessite l'accord des élus locaux. Des solutions temporaires de mise hors marché peuvent ainsi être

<footnote n="400">⁴⁰⁰ Entretien avec l'équipe de direction, Orne, le 25 mai 2018.</footnote>
préférées. Il s'agit de condamner l'accès aux logements vacants pour limiter les occupations non souhaitées avec la pose de portes blindées anti-intrusion, la condamnation de cages d'escaliers ou la fermeture des accès extérieurs (cf. Figure 8-4).

<figure><img src="image_62.png" /><figcaption>Figure 8-4 : Une mise hors marché à moindre coût, les pieds d'immeubles « tôlés »</figcaption></figure>

Afin d'éviter les occupations non souhaitées, les accès des logements du rez-de-chaussée de l'immeuble ont été condamnés avec la fermeture des ouvertures principales (ici le balcon) et la pose de portes anti-intrusion. Cette solution rend cependant beaucoup plus visible la perte d'attractivité d'un ensemble immobilier.

Source : Photographie personnelle, 2018

Les bailleurs sociaux citent plusieurs critères qui participent à la prise de décision. Les critères sont économiques avec l'appréciation des principaux coûts de la démolition : perte de recettes locatives, emprunts à rembourser, coût du relogement des ménages, frais d'entretien du bâtiment et coût des travaux de démolition. Les coûts des travaux de démolition notamment sont encore peu standardisés et dépendent fortement de la disponibilité des opérateurs et des caractéristiques de construction (technique de construction, présence d'amiante, etc.). Ces coûts peuvent être atténués soit par des aides publiques, soit par la valorisation économique du foncier libéré.

Dans tous les terrains enquêtés, les possibilités de valorisation économique demeurent faibles du fait du fonctionnement du marché immobilier et des règles encadrant la construction de
logements sociaux. Dans les villes les plus dotées en logement social, l'utilisation du foncier libéré pour construire de nouveaux logements sociaux est fortement contrainte par les réglementations locales qui visent plutôt la diminution du volume de logements sociaux. De plus, la cession du foncier à des promoteurs privés est difficile, faute de candidats. L'enjeu porte alors sur la négociation avec les collectivités locales, soit pour lever l'impossibilité de construction (au Havre), soit pour ou négocier une aide supplémentaire à la démolition à travers le rachat du foncier libéré, la prise en charge des coûts d'entretien des friches ou bien la mise à disposition d'autres terrains pour reconstruire une partie de l'offre démolie.

Cette décision est aussi politique puisqu'elle suppose l'accord des collectivités locales impliquées dans le financement du logement et l'autorisation de la commune d'implantation des logements. Si dans les villes les plus dotées en logements sociaux, les démolitions semblent plutôt acceptées, ces décisions sont plus difficiles dans les villes au parc de logement réduit. Il s'agit par exemple de bourgs ou petites villes dotées de quelques dizaines de logements sociaux. L'enjeu porte alors sur la reconstitution partielle de l'offre démolie :

> « On en démolit 20, on en reconstruit 10. On essaye de trouver la bonne mesure. On en reconstruit 10. Si, de fait, il s'avère que 3 ans après on a une demande qui est conséquente et on n'a pas de logements, on fera une deuxième tranche. On ne fait pas du 1 pour 1⁴⁰¹. »

## Changer l'usage

Plus rarement, les organismes HLM rencontrés conduisent des actions de suppression de logements existants par une restructuration lourde permettant une réaffectation et un repositionnement de l'immeuble dans son marché. Ces opérations visent à adapter l'offre aux nouveaux profils sociaux des demandeurs. Ainsi, certains immeubles composés de grands logements sont restructurés pour offrir des T2 et T3 correspondant aux demandes de familles monoparentales ou de personnes âgées. Cela a principalement été mis en place dans l'Orne. Néanmoins, il s'agit d'opérations coûteuses rarement mises en œuvre en dehors des programmes financés par l'ANRU. Dans le cadre des démarches de gestion urbaine de proximité, les organismes HLM développent aussi une politique de location des logements à tarifs préférentiels à des associations.

<footnote n="401">⁴⁰¹ Entretien avec l'équipe de direction, Orne, le 25 mai 2018.</footnote>
## 2.2. Agir sur la demande en logement

La gestion de la vacance relève des missions classiquement attribuées aux services de gestion locative. Ces services gèrent « *l'ensemble des tâches qui correspondent à la relation entre un propriétaire et un locataire* » (Driant, 2015b, p. 1) Si la définition des missions varie selon les organismes HLM, il s'agit généralement de trouver un demandeur, conclure un contrat de location, gérer l'entretien de l'immeuble, répondre aux demandes des locataires, recouvrer le loyer et les charges jusqu'au départ du locataire. La gestion de la vacance, délai entre deux mises en location d'un même logement, fait ainsi partie intégrante de ces missions.

Au sein des organismes HLM en contexte de décroissance urbaine confrontés à une vacance élevée et récurrente, on retrouve des mécanismes similaires à ceux décrits dans d'autres contextes territoriaux pour lutter contre la vacance. Afin de capter des locataires, les services de gestion locative intègrent des pratiques et savoir-faire de la gestion immobilière privée et remettent en cause le processus administratif d'attribution de logements sociaux (2.2.1.). Néanmoins les transformations de l'activité de gestion locative ne concernent pas seulement l'attribution à de nouveaux demandeurs. Elles reposent aussi sur des leviers originaux de gestion des mutations (2.2.2.) et diminution du coût du logement (2.2.3.). Elles s'appuient aussi sur des arrangements vis-à-vis des règles nationales d'accès et maintien dans le parc social qui sont négociées avec les collectivités locales.

### 2.2.1. Capter et élargir le spectre des ménages logés

Les services de gestion locative mettent en évidence plusieurs causes d'une vacance résidentielle élevée sur leurs activités. Elle traduit d'abord une diminution des nouvelles demandes, notamment parmi les ménages salariés, avec une diminution de l'exercice des droits de réservation d'Action Logement. La vacance correspondrait aussi à une sélectivité accrue des demandeurs de logement. Les demandeurs ne seraient pas en attente d'un logement social car ils sont déjà logés et même souvent déjà dans le parc social. Ils seraient plutôt en attente d'un logement spécifique en termes de localisation, de typologie, d'exposition au soleil, etc. Enfin, les organismes HLM sont en compétition pour loger ces ménages. Cette concurrence brouille les spécialisations historiques de peuplement établies avec des OPH spécialisés dans l'accueil des ménages les plus en difficulté et des ESH spécialisés dans le logement des travailleurs (cf. chapitre 7).

Pour tenir compte de ces constats, les équipes de gestion locative revendiquent une série d'adaptations de leurs missions. Elles cherchent à capter les ménages demandeurs avant leurs
homologues mais aussi à susciter de nouvelles demandes. Ces changements reposent sur une évolution du travail du travail d'attribution des logements :

« C'est vrai que je me souviens que quand je suis arrivée [dans le service], la vacance existait mais n'était pas un point noir comme elle l'est aujourd'hui. Même mes collègues en agence, les chargés de clientèle, leur métier a énormément évolué depuis une dizaine d'années [depuis 2010 environ] puisqu'avant elles attendaient le client quoi. Les clients venaient tous seuls en agence, il n'y avait pas besoin d'aller les chercher. Là c'est vrai que ce n'est pas du tout le cas, sauf sur des secteurs en individuel bien situés où on peut avoir un ou deux candidats<fnref n="402" />. »

Les bailleurs présentent cette évolution comme une véritable rupture dans les pratiques professionnelles. La situation de marché se confronte au fonctionnement administratif de l'attribution de logements sociaux. Il n'est plus possible de gérer une « file d'attente de dossiers » selon des critères de priorité définis par la loi (public prioritaire, ancienneté de la demande, etc.). Ces transformations s'inscrivent dans une évolution générale des métiers de la gestion locative, imputables à la fois aux réformes managériales qui animent le secteur HLM depuis les années 1980, et au renouvellement des formations et à l'homogénéisation des recrutements (Bourgeois, 2017). M. Bourgeois montre ainsi comment le profil du chargé de clientèle commercial se généralise au sein des organismes HLM, au détriment d'autres profils, ceux plus administratifs qui privilégient le contrôle et la vérification des pièces administratives et ceux plus sociaux qui valorisent l'accompagnement de ménages en difficulté dans leur travail. Dans les territoires où les candidats sont peu nombreux et le parc moins réservé, les compétences commerciales de négociation, de mise en valeur des logements sont encore davantage plébiscitées par les services de gestion locative (Bourgeois, 2017). Elles se retrouvent dans les différentes activités de la gestion locative : la recherche de ménages, l'attribution des logements et l'élargissement de la clientèle.

## Prospection : méthodes de recherche de nouveaux clients

Les services de gestion locative développent une nouvelle activité de prospection en amont de l'attribution de logements. Il s'agit de rechercher de nouveaux clients potentiels. Cette recherche s'effectue principalement à travers la consultation du fichier du système national d'enregistrement (SNE) qui regroupe pour chaque département l'ensemble des demandes de

<footnote n="402">⁴⁰² Entretien avec un responsable de la gestion locative, Orne, le 11 octobre 2017.</footnote>
logements sociaux en cours. Les services de gestion locative expliquent faire une exploitation
systématique de ce fichier. Les chargés de gestion locative repèrent les demandes dans le
fichier SNE et recherchent les logements vacants correspondants. Bien souvent un premier
contact est pris pour préciser la demande en logement du ménage et faire de premières
propositions :

« Nous aujourd'hui, on capte toutes les demandes du SNE. (...) Pour essayer de
louer et satisfaire le plus, il faut convoquer les gens. Dès que quelqu'un fait une
demande, on part du principe qu'il y a une attente réelle, existante. Si vous
attendez, si vous êtes trop long à aller chercher les gens, attention<fnref n="403" />. »

Les services de gestion locative ont plus généralement développé les méthodes de
communication classiques de l'immobilier privé. Les logements à louer sont au cœur des
supports de communication : site Internet, annonces consultables en agence ou organisation
de journées portes-ouvertes à la livraison de nouveaux programmes immobiliers (cf. Figure
8-5). Ils recourent également aux supports de diffusion des annonces immobilières privées à
l'instar des sites en ligne d'annonces immobilières comme la plateforme « le Bon Coin », des
journaux locaux d'annonces immobilières, des pages d'annonces immobilières des quotidiens
régionaux, des panneaux d'affichage publicitaires, du dépôt de prospectus chez les
commerçants, stand dans les événements locaux ou de l'ouverture d'agence commerciale
dans les lieux passants.

<footnote n="403">403 Entretien avec un responsable de la gestion locative, agglomération havraise, le 20 décembre 2018.</footnote>
Figure 8-5 : Diversité des supports de communication

<figure><img src="image_63.png" /><figcaption>Panneau publicitaire – centre d'Alençon</figcaption></figure>

<figure><img src="image_64.png" /><figcaption>Campagne publicitaire ciblée sur les jeunes actifs</figcaption></figure>

<figure><img src="image_65.png" /><figcaption>Agence locative et annonces en centre-ville</figcaption></figure>

<figure><img src="image_66.png" /><figcaption>Encart dans un magazine immobilier</figcaption></figure>

Sources : Orne Habitat, Logic-immo.com, photographies personnelles

Attributions : accélérer le processus, limiter les refus, préserver l'équilibre de la résidence

Concomitamment, les services de gestion locative cherchent à accélérer le processus d'attribution de logements. Au cœur du métier des chargés de gestion locative, l'attribution de logements sociaux fait l'objet d'un encadrement croissant de la part des pouvoirs publics afin de limiter les discriminations dans l'accès au logement. La décision d'attribuer un logement social s'effectue au sein des commissions d'attribution de logements (CAL) qui regroupent des représentants des réservataires, la collectivité locale d'implantation du logement, les services de l'État, les représentants des locataires et les organismes HLM (cf. Figure 8-6). L'attribution relève ainsi d'un ensemble de critères plus ou moins explicites, qui articulent les règles nationales d'attribution de logement, les critères de sélection propres aux
réservataires, les préférences exprimées par les collectivités locales et les attentes des
bailleurs sociaux.

Les équipes de gestion locatives revendiquent trois enjeux principaux de la phase d'attribution pour lutter contre la vacance : accélérer le processus, limiter les refus, tout en veillant à plus long terme à préserver des « équilibres de peuplement » à l'échelle des résidences.

Parmi les logements vacants disponibles à la location, les chargés de clientèle vont déterminer lesquels doivent prioritairement être remis en état pour la location. L'objectif est de toujours disposer d'un panel de logements aux typologies et localisations variées prêts à être visités. Les équipes de gestion locative vont aussi suivre précisément les préavis de départ pour anticiper les renouvellements des baux. La visite du logement en amont de l'inscription de la demande à la commission d'attributions est ainsi systématique, à l'exception de la mise en location de programmes neufs pour lesquels les demandeurs peuvent être nombreux :

> « Tous les candidats visitent avant le passage en CAL, c'est obligatoire. Les équipes des territoires se chargent de faire les visites mais on informe que ce n'est qu'une proposition de logement. Le candidat est prévenu. Ça ne vaut pas accord, seule la CAL est souveraine<fnref n="404" />. »

Les services de gestion locative s'organisent aussi pour raccourcir les délais induits par le respect des différentes étapes de la procédure d'attribution à travers l'anticipation des choix de la commission d'attribution, en laissant de côté des dossiers qui ont moins de chance d'être acceptés. M. Bourgeois montre notamment comment les chargés d'attribution intègrent dans leur travail les critères de sélection formulés par les élus en satisfaisant par avance à la règle tacite de la « préférence communale », c'est-à-dire la présentation prioritaire de demandeurs qui résident déjà dans la commune (Bourgois, 2017).

Leur travail porte aussi sur la sensibilisation des administrateurs de la commission d'attribution de logements aux problèmes de vacance pour infléchir certaines décisions au cas par cas ou même introduire une procédure d'attribution dérogatoire pour les logements vacants depuis longtemps ou situés dans des territoires peu attractifs. La règle de trois candidatures pour un logement à attribuer subit par exemple des adaptations au sein de tous les organismes HLM enquêtés. Ceux-ci définissent en accord avec les autres membres de la CAL des zones géographiques ou des typologies de logement où, en raison d'un taux de

<footnote n="404">⁴⁰⁴ Entretien avec un responsable de gestion locative, agglomération havraise, réalisé le 3 avril 2019.</footnote>
vacance élevé, un seul candidat peut être présenté. M. Le Bon-Vuylsteke (2019) observe des accords similaires pour les attributions de l'Office intercommunal de Saint-Étienne, justifiés par la même recherche de conciliation entre respect de la réglementation et lutte contre la vacance.

L'attribution est aussi déterminée par les caractéristiques des locataires déjà présents dans la résidence concernée. L'examen des situations individuelles de chaque ménage ne suffit pas mais l'obtention d'un logement dépend aussi des « capacités d'accueil » estimées du quartier ou de la résidence. Plusieurs bailleurs font ainsi état d'un suivi du peuplement de chacune des résidences à travers une série d'indicateurs descriptifs des locataires de la résidence :

> « Nous on assume une politique de peuplement. On a, par résidence, une classification en termes de marges d'accueil. Le patrimoine est classé en fonction d'indicateurs (composition familiale, ressources ...) à l'échelle du bâtiment pour savoir s'il y a capacité d'accueil ou non. Si oui, il faudra privilégier des ménages qui permettent d'accueillir le 1er quartile. A l'inverse, si les indicateurs sont un peu plus en alerte, on va réfléchir. (...) Ce n'est pas quantifié, il n'y a pas de seuils. Les chargés d'attribution font des croisements et c'est ça qui permet de prendre la décision. C'est un outil d'aide à la décision dans le but avec ces indicateurs et le profil du demandeur de maintenir une mixité sociale<fnref n="405" />. »

De nombreux travaux ont montré comment ces stratégies de mixité sociale, de préservation des équilibres de peuplement ou de maîtrise de capacité d'accueil correspondent à des formes euphémisées de contrôle de l'accès au logement des populations identifiées comme défavorisées ou jugées « à risque » (Simon, 2003 ; Sala Pala, 2005 ; Belmessous, 2013 ; Bourgeois, 2017). Comme l'explique cette chargée d'attribution d'un organisme HLM havrais, l'enjeu pour le bailleur est d'ordre gestionnaire. Il s'agit d'éviter de rassembler les ménages les plus susceptibles de causer des troubles de voisinage et de participer à la perte d'attractivité de la résidence :

> « Effectivement, quand vous attaquez le 1er quartile des plus pauvres, vous vous exposez à d'autres pathologies. Alors, on peut les avoir dans tous les quartiles mais qui sont plus récurrentes chez certains. Je sais très bien qu'une femme qui est seule avec 3 ou 4 enfants, elle a beaucoup plus de mal à gérer qu'un couple. Il ne faut pas stigmatiser mais il y a des problématiques plus fréquentes<fnref n="406" />. »

<footnote n="405">⁴⁰⁵ Entretien avec un responsable de gestion locative, agglomération havraise, réalisé le 3 avril 2019.</footnote>

<footnote n="406">⁴⁰⁶ Entretien avec un responsable de gestion locative, agglomération havraise, réalisé le 19 octobre 2018.</footnote>
Ces critères paraissent toutefois assez flexibles, pouvant être revus localement par les équipes de gestion locative afin de résorber la vacance dans certaines résidences. Des « stratégies de reconquête », comme les nomment les équipes de gestion locative, sont en effet parfois mises en œuvre. Dans ce cas, les équipes de gestion locative cherchent en priorité à résorber la vacance, ce qui passe par la remise en état des logements mais aussi l'attribution plus systématique à des ménages considérés comme « fragiles ». Similaires aux stratégies de « concentration » observées par M. Bourgeois (2017, p. 254) ou aux stratégies de « remplissage » décrites par V. Sala-Pala (2005, p. 484), cette stratégie conduit à « d'attribuer systématiquement les logements à des ménages captifs », à commencer par les « groupes à risque ». L'enjeu de lutte contre la vacance prime alors sur l'appréhension à moyen terme de problèmes de cohabitation ou de troubles de voisinage<fnref n="407" />.

<footnote n="407">⁴⁰⁷ Ces deux objectifs, la maîtrise du peuplement et la maîtrise de la vacance, entrent régulièrement en tension dans les pratiques d'attribution. M. Bourgeois suggère que le recrutement croissant de salariés issus de formations de gestion immobilière renforce le poids de l'objectif de lutte contre la vacance dans la gestion des attributions de logement (2017, p. 439).</footnote>
<table><caption>Figure 8-6 : L'accélération de la procédure d'attribution de logements d'après le CCH et les entretiens réalisés</caption><thead><tr><th>Principales évolutions réglementaires qui réduisent les délais d'attribution</th><th>1/ Recherche de candidats pour le logement à attribuer:<ul><li>Si le logement est réservé, prévenir le réservataire qui peut faire des propositions de candidats</li><li>Rechercher parmi les demandeurs, les ménages correspondant au logement, dans le respect des critères de priorité des ménages</li></ul></th><th>Pratiques professionnelles qui réduisent les délais d'attribution<br>Communication en amont sur les logements disponibles à la location auprès des demandeurs</th></tr></thead><tbody><tr><td>2007 – l'obligation de présenter trois candidats ne s'applique pas si la demande est insuffisante pour ce logement</td><td><strong>2/ Instruction de la demande:</strong><ul><li>Prise en compte des propositions du réservataire</li><li>Vérification des critères d'éligibilité des candidats</li><li>Proposition d'une liste de candidats à la CAL</li></ul></td><td>Prise de contact avec le demandeur pour préciser & orienter la demande de logement<br>« Visite debout »: visite directe des logements disponibles</td></tr><tr><td>2011 – possibilité d'attributions conditionnelles: la CAL classe des candidats par ordre de priorité. Si le 1er refuse, le deuxième se voit proposer le logement sans remobiliser la CAL</td><td><strong>3/ Décision d'attribution prise par la CAL:</strong><ul><li>Choix du candidat dans le respect des critères de priorité établis par loi, les documents de planification locaux (PDAHLPD, CIL) et ceux définis par la charte d'attribution de la CAL</li></ul></td><td>Si le logement est considéré comme peu attractif, visite du logement avant décision de la CAL<br>Analyse de l'adéquation entre profil des candidats (ressources, taille du ménage, etc.), demande de logement exprimée et caractéristiques du logement à attribuer</td></tr><tr><td>2018 – dématérialisation possible de la CAL, ce qui permet de réunir plus souvent ses membres</td><td><strong>4/ Attribution du logement:</strong><ul><li>Prévenir le ménage retenu et attendre sa confirmation (délai minimal de 10 jours)</li><li>Signature du bail</li></ul></td><td>Candidat prévenu par téléphone</td></tr></tbody></table>
## Elargir le spectre des ménages logés : classes moyennes, exclus du marché, seniors, étudiants

La communication est aussi travaillée pour s'adresser aux publics éligibles au logement social mais qui ne sont pas demandeurs : ménages aux revenus modestes, personnes âgées, étudiants. Elle vise à changer l'image stigmatisante accolée au logement social, comme l'explique ce directeur d'organisme HLM<fnref n="408" /> :

> « On a sorti toutes les agences des quartiers et on a créé des agences en centre-ville. C'est important parce qu'on s'est dit : « Après tout, nous sommes des agents immobiliers sociaux. Arrêtons d'avoir l'image logement social. » Ce n'est pas qu'on ait honte d'être logement social mais dans l'Orne, en étant logement social on répond à 85% de la population. On peut loger tout le monde quasiment. Il n'y a pas de raison d'être aussi peu performant en termes d'image. »

La présentation du logement social comme un mode d'habitat à destination du plus grand nombre mais injustement décrié ou méconnu par la population revient fréquemment dans les entretiens. Le taux donné ici de 85% de ménages éligibles reste toutefois théorique. Il renvoie à l'estimation du nombre d'habitants dont les niveaux de revenus sont compatibles avec le logement PLS, c'est-à-dire le logement au loyer le plus élevé de la gamme des logements sociaux. Ces logements sont très peu nombreux dans les terrains d'enquête, ils représentent tout au plus 2,8% des logements au Havre<fnref n="409" />. Ce type de logement a été développé pour financer des logements spécifiques ou loger des ménages à revenus moyens mais insuffisants pour se loger dans les marchés immobiliers aux prix élevés.

Le changement d'image passe ainsi par la reprise de codes du secteur immobilier privé et l'effacement des références au logement social : création de marques spécifiques pour commercialiser les logements destinés aux ménages à ressources plus élevées, discrétion des références aux plafonds de loyers dans les annonces immobilières.

Néanmoins, les chargés de gestion locative ne revendiquent pas seulement de loger les classes moyennes. Les partenariats avec les associations d'hébergement et les services sociaux sont ainsi présentés comme un moyen de louer des logements à des publics en difficulté. Les organismes HLM concluent des baux avec les associations d'hébergement qui assurent ensuite l'entrée et le maintien dans le logement de publics en difficultés (mineurs isolés,

<footnote n="408">⁴⁰⁸ Entretien avec l'équipe de direction, Orne, le 25 mai 2018.</footnote>

<footnote n="409">⁴⁰⁹ RPLS 2017.</footnote>
demandeurs d'asile, sortie d'hébergement, etc.). Une responsable de gestion locative<fnref n="410" /> en fait un moyen de concilier lutte contre la vacance et exercice des missions sociales du bailleur :

> « Alors les publics spécifiques, c'est un autre accès pour lutter contre la vacance. Et puis comme ça, on lutte contre la vacance mais pas que. (...) On loue à des personnes morales qui sont agréées à différents niveaux : handicap, I.M.L [Intermédiation locative] ... On loue pour faire rentrer des gens dans un dispositif classique de logement mais qui ne sont pas encore aptes à le gérer eux-mêmes. (...). Ça c'est le deuxième volet social qui est hyper important parce que si on ne les loge pas nous, personne ne va les loger. »

Ces partenariats portent sur une partie marginale du parc avec environ 1% des logements loués à des associations d'hébergement pour les OPH Alcéane et Orne Habitat. Il s'agit néanmoins d'un mode de gestion du parc que les organismes HLM souhaitent développer. Ces partenariats présentent l'avantage de loger un public en grande difficulté tout en s'assurant du paiement des loyers et d'un suivi social des locataires par l'association.

Les bailleurs sociaux s'organisent aussi pour loger davantage de ménages âgés. Il s'agit à la fois d'adapter le parc au vieillissement des locataires mais aussi d'attirer des ménages extérieurs au logement social. C'est particulièrement le cas dans l'Orne où les bailleurs mettent en place des programmes spécifiques d'adaptation du parc de logement et des procédures d'attribution dédiées au logement des ménages de 65 ans et plus, comme l'explique ce responsable de la gestion locative<fnref n="411" /> :

> « En fait, le fait de se rapprocher aussi du conseil départemental qui a aussi une politique auprès des personnes vieillissantes, c'est de pouvoir ramener des candidats, des locataires vieillissants dans notre patrimoine. (...) C'est vrai que ça peut être aussi être [l'association d'aide à domicile en milieu rural] et d'autres associations qui œuvrent dans l'aide à domicile. En leur disant : « voilà si vous détectez un propriétaire occupant ou même un locataire du parc privé vieillissant qui peut être en difficulté et bien orientez-le à Orne Habitat pour qu'il ait un logement adapté au vieillissement ». (...). On n'accueille malheureusement pas assez de seniors alors qu'il y a des demandes parce que justement on n'a pas le

<footnote n="410">⁴¹⁰ Entretien avec un responsable de la gestion locative, agglomération havraise, le 22 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="411">⁴¹¹ Entretien avec un responsable de la gestion locative, Orne, le 25 avril 2019.</footnote>
### 2.2.2. Limiter les départs : restreindre et gérer les mutations

Les services de gestion locative expliquent qu'après avoir renouvelé leurs méthodes de travail pour l'attribution des logements, ils s'interrogent sur les pratiques permettant de limiter le départ des locataires. En effet, une part importante des demandes en logement social provient de ménages déjà logés dans le parc social. Dans les villes enquêtées, ces demandes représentaient en 2017 entre 40% (Communauté d'agglomération du Havre) et 50% (Communautés de communes d'Argentan) des demandes (33% en moyenne pour la France métropolitaine)<fnref n="412" />.

Les services de gestion locative développent principalement des mesures pour permettre le maintien dans leur logement des locataires. L'adaptation du logement à la perte d'autonomie est encouragée par les politiques nationales du logement à travers des aides financières. Certains organismes HLM expliquent aussi valoriser l'ancienneté d'occupation par une reconnaissance symbolique et/ou des avantages matériels. A partir d'un certain nombre d'années d'occupation, les locataires se verront proposer des travaux d'aménagement intérieur (rafraîchissement des peintures, installation d'une nouvelle baignoire, etc.) ou une prime d'ancienneté. Comme l'explique cette responsable de gestion locative, la fidélisation concerne un tout petit nombre de locataires<fnref n="413" /> :

> « On a mis en place, mais là ça concerne très peu de locataires mais c'est une première phase (...). Nous avons acté de récompenser la fidélité des locataires qui sont dans notre patrimoine depuis au moins 50 ans dans le même logement et âgés d'au moins 80 ans. Pour 2017-2018, on n'en a que 10. Ça n'empêche qu'on leur propose soit un aménagement, soit un abattement de loyer ».

A l'inverse, la gestion des demandes de mutation ne semble pas constituer un levier privilégié de gestion des départs. Favoriser la mobilité résidentielle au sein du parc HLM constitue l'un des objectifs des politiques contemporaines du logement. Les organismes HLM ont ainsi pour obligation de consacrer 25% des attributions annuelles de logements à des changements de

<footnote n="412">⁴¹² Système national d'enregistrement de la demande, 2018 ; le périmètre disponible est celui des intercommunalités.</footnote>

<footnote n="413">⁴¹³ Entretien avec une responsable de la gestion locative, Orne, octobre 2017.</footnote>
logement pour les ménages déjà logés dans le parc HLM<fnref n="414" />. Les organismes HLM des villes en décroissance urbaine atteignent ou dépassent les objectifs réglementaires de 25% d'attribution réservées aux ménages déjà locataires. Néanmoins, il s'agit tout autant de ménages logés par les bailleurs que de ménages logés chez un concurrent. L'OPH Alcéane a ainsi attribué 29% de ses logements à des demandeurs de mutation en 2017 mais seulement 16% à ses locataires (et 13% à des ménages logés chez d'autres bailleurs sociaux)<fnref n="415" />. Les ordres de grandeur sont similaires chez l'OPH Orne Habitat avec 30% d'attributions de logements à des ménages déjà locataires du parc HLM en 2018 mais dont seulement la moitié sont des ménages déjà logés dans son patrimoine<fnref n="416" />. La part des attributions réservés aux demandes de mutation est ainsi similaire à celle d'organismes HLM de région parisienne, comme l'ESH I3F, engagés dans des politiques de soutien aux demandes de mutation<fnref n="417" />.

Si les taux de mutation sont similaires entre les organismes HLM des terrains d'enquête et les organismes HLM franciliens, les dynamiques sont toutefois différentes. En région francilienne, les bailleurs mettent en avant l'importance de réduire les situations de sous-occupation pour optimiser la gestion de leur parc et répondre à davantage de demandes<fnref n="418" />. Le soutien à la mutation permet d'augmenter le volume de logements disponibles à la location. Du point de vue des bailleurs confrontés à une vacance élevée, favoriser les changements de logement peut sembler paradoxal. Attribuer un logement à un ménage déjà logé dans son parc représente pour l'organisme HLM un coût financier, dans la mesure où il mobilise ses équipes d'attribution et finance la remise en état de logement, sans certitude de retrouver un nouveau demandeur. Les mutations internes concernent plutôt un petit nombre de demandes identifiées comme prioritaires par les bailleurs, parfois en concertation avec les collectivités locales. Il s'agit des ménages en situation d'impayés, des ménages en perte d'autonomie (handicap, vieillissement) et des demandes de rapprochement professionnel.

<footnote n="414">⁴¹⁴ Accord État/USH 2015-2018.</footnote>

<footnote n="415">⁴¹⁵ Alcéane, 2018, *Bilan annuel des CAL 2017*.</footnote>

<footnote n="416">⁴¹⁶ Orne Habitat, 2019.</footnote>

<footnote n="417">⁴¹⁷ Institut Paris Région, 2017, *Les mutations dans le parc social francilien*, p. 20 : En 2015, 14% des attributions de logement du bailleur I 3F concernent des demandes de mutation de leurs locataires et 16% répondent aux demandes de mutations de ménages logés chez d'autres bailleurs sociaux.</footnote>

<footnote n="418">⁴¹⁸ Idem.</footnote>
### 2.2.3. Transformer l'offre de logement : plus au même prix ?

Face à la vacance résidentielle, les bailleurs sociaux disposent d'un autre levier pour intervenir sur l'offre proposée – le logement – sans intervention lourde sur le patrimoine. Il s'agit du développement des services ou compensations financières en complément de l'occupation d'un logement.

#### Améliorer les prestations classiques du bailleur

L'amélioration de la qualité de service est au cœur du discours des professionnels du logement social pour retenir les locataires en place et en attirer de nouveaux. Un premier volet d'actions vise à améliorer les prestations classiques d'un bailleur vis-à-vis du locataire à travers des changements organisationnels et une augmentation des financements. Le traitement des réclamations locatives est repensé avec la mise en place de centres de relations clients. Ceux-ci visent à centraliser les demandes pour une gestion plus rapide. Dotés d'un service d'astreinte, ils permettent aux locataires de contacter l'organisme HLM en permanence. La gestion de l'entretien des parties communes, enjeu fort de l'image des bailleurs, est aussi repensée. Certains organismes HLM parmi ceux rencontrés ont choisi de maintenir ou de réinternaliser cette activité. Ils justifient ce choix par une meilleure réactivité des équipes et l'atout d'une présence de proximité pour la qualité des relations entre bailleur et locataires, comme ce directeur d'organisme HLM<fnref n="419" /> :

> « Question - Pourquoi ne pas externaliser le ménage ?

> Pour l'image. On a équipé tous nos personnels de ménage, on a mis des logos sur les vêtements, on veut qu'ils soient reconnus. C'est vrai que c'est un peu plus de boulot au niveau RH, alors pour les remplacements on travaille avec des agences d'intérim. Mais bon an, mal an, au niveau de la qualité, on s'y retrouve et au niveau de l'attrait du personnel pour la société pour laquelle il travaille. Quand vous avez des personnes qui sont externalisées, il y a moins l'intention de s'investir dans la boîte. Après, c'est un choix. »

Un second volet d'actions vise à proposer des services gratuits ou à des tarifs préférentiels aux locataires. Ces actions sont intégrées dans la démarche marketing générale des organismes HLM. Elles permettent de différencier l'offre de logements de celles des concurrents par l'apport de services supplémentaires à loyer constant. Elles reposent à la fois

<footnote n="419">⁴¹⁹ Entretien avec un responsable de la gestion locative, agglomération havraise, le 22 octobre 2018.</footnote>
sur la fourniture du service et sa valorisation par la communication. De nombreux organismes HLM proposent aux locataires des services à prix préférentiels pour l'entretien et la gestion de leur logement : forfait « réparations locatives » où, en contrepartie d'un montant mensuel fixe, la totalité des réparations locatives est prise en charge par l'organisme HLM ; tarif préférentiel de l'assurance logement, service de gardiennage en cas d'absence, prise en charge des coûts liés au déménagement, gratuité de l'abonnement internet, accès à une laverie collective, etc. Les organismes HLM développent également des partenariats avec les commerces et services locaux pour proposer à leurs locataires des tarifs préférentiels, des bons d'achats et des promotions.

## Diminuer le coût du logement : modulation des loyers et des charges facturées

Les bailleurs mobilisent un dernier levier pour toucher davantage de locataires : diminuer le prix des logements les plus susceptibles d'être vacants à travers des baisses de loyers ou de charges. Les baisses des loyers et des charges sont pratiquées par la majorité des organismes HLM enquêtés. A la différence des hausses de loyers, elles ne sont pas encadrées par la législation nationale et sont mises en œuvre selon des modalités définies localement. Deux justifications sont apportées par les services de gestion locative pour ces baisses discrétionnaires. D'une part, elles permettent d'ajuster les loyers en fonction des niveaux de loyers du marché locatif local. D'autre part, elles permettent de corriger des niveaux de loyers et charges considérés comme trop élevés par rapport à la qualité du logement proposée.

Trois moyens principaux de baisse du prix du logement sont mobilisés selon les organismes HLM. Il peut s'agir de ne pas appliquer les hausses de loyer autorisées annuellement lors des remises en location. D'autres bailleurs pratiquent des baisses de loyers ciblées sur des groupes de logement identifiés comme plus fréquemment vacants : logements situés en QPV, groupes immobiliers avec des taux d'occupation inférieurs à la moyenne, logements situés au 4ème étage d'immeubles sans ascenseurs, logements en attente de réhabilitation, etc.

> « Aujourd'hui même les jeunes ne veulent plus monter – les vieux on les comprend mais les jeunes ils vous le disent tout de suite « le 4ème étage, non. Je fais comment avec la poussette ? pour le lait, les enfants, c'est trop haut ». Du coup, (...) on va aller prendre notre loyer et en tailler une partie. Plutôt que de perdre 100 on préfère perdre 50 et on propose à la location un loyer « remisé ». On dit à nos clients « si vous faites l'effort de monter, on vous applique un improductif de revenus sur ce loyer. Des fois, ça peut aller jusqu'à 80€ de moins. Là ils réfléchissent. Ça vaut peut-être le coût de monter les packs d'eau et les vélos. Ça nous aide aussi sur les secteurs difficiles. On va le faire que sur les
Le conseil d'administration valide pour ces groupes des possibilités de baisses de loyer allant
parfois jusqu'à 30% du plafond de loyer autorisé. Les services de gestion locative appliquent
ensuite les baisses de loyer selon leur appréciation de la situation. Pour les organismes HLM,
ces baisses de loyer s'inscrivent dans une logique plus générale de révision de l'ensemble des
loyers<fnref n="421" />. Elles peuvent ainsi être compensées par des hausses de loyers sur le patrimoine le
plus recherché. Un bailleur pratique également des baisses de charges sous la forme d'une
aide à l'énergie appliquée à chaque quittance de loyer. Cette aide a spécifiquement été mise
en place pour réduire la vacance d'un immeuble qui se situait face à un immeuble qu'un
bailleur concurrent avait réhabilité. En opposant pertes liées à la vacance et coûts de l'aide à
l'énergie, le bailleur a établi un taux de vacance souhaité pour maintenir la rentabilité de
l'exploitation et il définit en conséquence un niveau d'aide à l'énergie, de 50 à 80€ par mois
selon les logements. Son déploiement demeure néanmoins discret, le bailleur s'estimant en
incapacité d'appliquer cette aide à l'énergie à tous les logements ayant les mêmes difficultés
énergétiques.

<footnote n="420">⁴²⁰ Entretien avec un responsable de la gestion locative, Orne, le 4 juillet 2018.</footnote>

<footnote n="421">⁴²¹ Initiée au début des années 1980, la remise en ordre des loyers vise à rompre avec la détermination des loyers selon les loyers maximums réglementaires définis lors du financement de l'opération de logement. Il s'agit de tenir compte de l'état actuel du logement et ses caractéristiques dans le loyer.</footnote>
Conclusion

L'examen des stratégies de développement témoigne de la diversité des modes de conciliation d'objectifs de croissance patrimoniale avec les possibilités de développement sur les marchés détendus. Certains organismes HLM organisent ainsi leur retrait de ces territoires et repositionnent leurs investissements sur des marchés plus dynamiques. Même pour les organismes HLM exclusivement présents dans les villes en décroissance, les injonctions à la croissance patrimoniale demeurent fortes. Ceux-ci poursuivent des objectifs de croissance, même modestes dans les villes en décroissance. Des alternatives à la production neuve existent pour assurer ce développement – mais elles demeurent peu mises en œuvre (le conventionnement de locaux privés réhabilités, la production d'équipements publics) ou quasiment épuisées (rachat de patrimoine inter-bailleurs). A cela s'ajoute une ultra-sélectivité des organismes HLM dans la construction neuve afin d'anticiper les risques de vacance à plus long terme.

Néanmoins, les organismes HLM exclusivement implantés dans ces marchés immobiliers ne sont pas les seuls à y demeurer. Si la situation havraise peut paraître exceptionnelle de ce point de vue, rappelant la singularité d'une aussi grande agglomération en décroissance urbaine, elle témoigne aussi d'intérêts pour les organismes HLM à se maintenir dans ces marchés. Il peut s'agir de collecter des loyers d'un patrimoine amorti et peu concerné par la vacance ou bien de bénéficier d'un foncier peu cher pour investir des fonds propres en quantité.

Ces organismes HLM « qui restent » font de la gestion de la vacance une condition nécessaire à la préservation de leurs capacités financières, qu'il s'agisse de l'anticiper, de la réduire ou de la contenir. La lutte contre la vacance mobilise très largement les ressources de l'organisation à la fois techniques, avec la maîtrise de nouvelles compétences importées de la gestion immobilière privée, et financières (cf. Tableau 8-4). Elle repose aussi sur la diversification des activités et la recherche de locataires parmi des publics peu présents dans le parc social.
<table><caption>Tableau 8-4 : Tableau de synthèse des principales modalités de gestion de la vacance observées parmi les organismes HLM « qui restent »</caption><tr><td>Anticiper la vacance dans la production neuve</td><td>Redéfinir les zones de développement<br/>Redéfinir le type de logements à construire : individuel, petit collectif, logement pour publics spécifiques</td></tr><tr><td>Agir sur le patrimoine existant</td><td>Améliorer le patrimoine existant<br/>Améliorer l'entretien courant des logements<br/>Réhabiliter le parc<br/>Améliorer le cadre de vie<br/>Supprimer l'offre obsolète<br/>Démolir<br/>Changer l'usage</td></tr><tr><td>Agir sur la demande en logement</td><td>Capter les ménages en demande de logements<br/>Élargir le spectre des ménages logés : classes moyennes, personnes âgées, étudiants, ménages en très grande difficulté<br/>Communication multi-canal<br/>Convention avec des associations spécialisées<br/>Récompenser symboliquement ou financièrement l'ancienneté<br/>Satisfaire les demandes de mutation en interne<br/>Améliorer les prestations classiques de bailleur<br/>Réduire les loyers et/ou les charges</td></tr><tr><td>Adapter l'organisation à une diminution des activités de production et de gestion</td><td>Diversification des activités<br/>Gérer sur le long terme la diminution du personnel et des activités</td></tr></table>

Source : Élaboration personnelle, 2021

Ces adaptations des organismes HLM participent à constituer le champ des ressources et contraintes des politiques urbaines en contexte de décroissance. Elles redéfinissent les opérateurs mobilisables et mettent en évidence leurs attentes, notamment d'un partage avec des tiers des risques financiers liées à la vacance de logements avec des tiers.
<figure><img src="image_67.png" /></figure>
# Chapitre 9. Du côté des collectivités locales, mobiliser le logement social pour faire la ville décroissante

Si les organismes HLM développent des stratégies pour gérer la décroissance urbaine, les travaux sur le sujet montrent que le logement social constitue aussi l'un des instruments favorisés par les collectivités locales dans la mise en œuvre de politiques de gestion de la décroissance urbaine. Les quartiers HLM représentent en effet, surtout en Europe de l'Ouest, le lieu privilégié de mise en œuvre des politiques de resserrement urbain (Florentin, 2011 ; Gasperin, 2011 ; Miot et al., 2021). La maîtrise par un acteur public ou *a minima* moins contraint par la rentabilité économique facilite notamment la mise en œuvre de démolitions dans ces espaces bâtis, en vue d'une retente générale du marché (Bernt et al., 2017). Le logement social permet aussi un accès à des financements supra-locaux dans des marchés immobiliers marqués par le déficit d'investissement privés. Collectivités locales et organismes HLM se regroupent dès lors pour concevoir des programmes de renouvellement urbain éligibles à des financements nationaux.

En complément de ces travaux, ce chapitre vise à mieux cerner les enjeux et les modalités de la mobilisation du logement social dans les politiques urbaines de gestion de la décroissance par les collectivités locales. Si le rôle du logement social dans la captation de financements supranationaux dédiés aux programmes de renouvellement urbain a été largement exploré (Bernt, 2009 ; Miot, 2012 ; Béal et al., 2017 ; Miot et al., 2021), il reste à observer sa mobilisation dans le cadre de politiques urbaines ordinaires. Le logement social constitue en effet un levier de financement des politiques de l'habitat à travers l'accès au circuit de financement de la production et de la réhabilitation ordinaires du logement social. Le logement social renvoie aussi, particulièrement en France, à ses opérateurs historiques, les organismes HLM, dotés de savoir-faire spécifiques en matière de construction et de gestion locative. Autrement dit, il s'agit d'analyser comment les collectivités locales envisagent la participation des organismes HLM aux politiques urbaines, plus particulièrement à travers les politiques locales de l'habitat.

L'approche retenue emprunte davantage aux travaux sur la participation de groupes d'intérêts aux politiques urbaines locales qu'aux approches en termes de coalitions d'acteurs issues des
travaux sur les régimes urbains (cf. chapitre 1). En effet, les configurations d'acteurs
observées se prêtent assez peu aux analyses en termes de coalitions. Une des principales
raisons est que les politiques locales de l'habitat portées par les communes et les
intercommunalités se caractérisent par leur instabilité et le manque de moyens financiers et
techniques pour les réaliser (cf. chapitre 6). C'est singulièrement le cas dans les villes
d'Alençon et de l'Aigle, où les politiques intercommunales du logement demeurent peu
structurées, autant que dans les villes de Flers et Argentan, où les élargissements successifs
des intercommunalités remettent en cause les consensus établis précédemment sur les
politiques intercommunales (cf. chapitre 6). Pour nombre d'entre elles, et notamment au
Havre, l'ampleur des oppositions entre commune-centre et les autres communes membres de
l'intercommunalité ne facilite pas non plus l'identification d'une coalition menée par les
collectivités locales.

S'intéresser aux relations entre groupes d'intérêt et collectivités locales permet en outre de dénaturaliser le rôle d'allié souvent assigné aux organismes HLM dans les politiques urbaines des villes en décroissance. Certes, organismes HLM et collectivités locales poursuivent de nombreux objectifs communs relatifs à la mixité sociale, à la production de logements abordables, à l'entretien des quartiers d'habitation, etc. Néanmoins, l'approche en termes de groupe d'intérêt permet de resituer ces relations dans une perspective d'échanges où organismes HLM et collectivités locales sont interdépendants et contraints réciproquement par les ressources et les stratégies des uns et des autres (Pollard, 2018). En effet, les activités des organismes HLM « qui restent » sont structurées par un ensemble de contraintes relatives aux marchés immobiliers décroissants et aux évolutions sectorielles (cf. chapitre 7 et 8).

Afin de mieux documenter les tenants et les aboutissants de cette interdépendance, deux types
de collectivités locales sont observés. Il s'agit, d'une part, des établissements publics
intercommunaux qui, au fil des réformes des politiques du logement, acquièrent un nombre
croissant de compétences. Par souci de lisibilité, la diversité des statuts administratifs est
résumée par la dénomination « intercommunalité ». D'autre part, on s'intéressera ici aux
communes centres de ces intercommunalités, qui conservent de nombreuses prérogatives,
relatives à la valorisation du foncier mais aussi à des relations d'interconnaissance anciennes
établies avec des organismes HLM, propriétaires d'une part significative du foncier et des
logements de la commune. Par commodité, elles sont désignées par l'expression « commune-
centre ». Intercommunalités, départements et communes, sont regroupés sous le terme
générique de « collectivités locales », qui constituent aux côtés des services déconcentrés de
l'État et des organismes HLM les principaux acteurs formellement associés à l'élaboration et
la mise en œuvre des politiques locales du logement.
Pour explorer la participation des organismes HLM aux politiques locales, je me concentre
de cette manière sur la mobilisation des capacités de production et de maîtrise d'ouvrage des
organismes HLM dans les politiques urbaines. En effet, au moment des premières enquêtes
de terrain en 2018, les stratégies des intercommunalités en matière d'attribution n'étaient pas
encore formalisées dans les documents-cadres de conventions intercommunales
d'attribution<sup>422</sup>, soit parce que le document n'avait pas encore été adopté en l'absence de
consensus politique (Le Havre), soit parce que ces stratégies n'avaient encore jamais été
formalisées par les intercommunalités (Alençon, Flers, Argentan, l'Aigle).

L'analyse des politiques de l'habitat des collectivités locales montre un certain nombre
d'intérêts convergents entre organismes HLM et collectivités locales, propices à
l'établissement d'arrangements plus ou moins stables pour l'avènement de politiques de
gestion de la décroissance urbaine (1. ). Les politiques de l'habitat menées témoignent
cependant de décalages, en termes d'espaces et de publics visés ainsi que de moyens
financiers par rapport aux activités ordinaires des organismes HLM. Leur mise en œuvre
nécessite, pour les collectivités locales, de négocier la participation des organismes HLM.
Les ressources traditionnellement valorisées dans ces échanges au sein des agglomérations
tendues – *accès au foncier, protection contre la concurrence, contraintes réglementaires* –
(Gimat, 2017) perdent de leur pertinence en contexte de décroissance urbaine. Aux côtés des
compétences réglementaires, la capacité des collectivités locales à mobiliser des
financements, notamment auprès d'acteurs extérieurs au territoire, reste ainsi déterminante
dans les arrangements mutuels entre organismes HLM et collectivités locales (2. ). Le soutien
et l'orientation de la production neuve HLM semble alors constituer le levier privilégié de la
mobilisation des organismes HLM par les collectivités locales pour mettre en œuvre leurs
stratégies (3. ).

<footnote n="422">422 Obligation issue de la loi Egalité et Citoyenneté de 2017 : chaque intercommunalité dotée d'un contrat de ville, définit dans ce document ses orientations relatives au peuplement du parc social ainsi que les engagements annuels de chaque bailleur en matière d'attributions.</footnote>
# 1. Le logement social, instrument attendu des collectivités locales en contexte de décroissance

En matière de logement, les politiques locales comprennent à la fois des composantes redistributives (actions sociales ciblées sur les groupes sociaux ou quartiers en difficulté) et des éléments d'attractivité résidentielle (cf. chapitre 6). Les leviers de l'attractivité résidentielle sont mobilisés à la fois pour attirer des populations et activités nouvelles mais aussi pour conserver les habitants « déjà-là ».

Le logement social constitue l'un des instruments de ces politiques pour les collectivités. Il est attendu à la fois répondre aux besoins en logements des populations à faibles revenus ou ne trouvant pas à se loger sur le marché privé (1.1.). Le logement social est aussi fortement mobilisé pour la mise en œuvre des politiques d'attractivité résidentielle (1.2.). Cet usage suppose toutefois un certain nombre d'arrangements avec les organismes HLM pour les mobiliser au service d'une catégorie de population, les classes moyennes, pourtant de moins en moins nombreuses dans leurs logements. Les collectivités locales ciblent ainsi à travers les politiques d'attractivité résidentielle des espaces urbains et des ménages qui sont marginaux dans les activités des organismes HLM, bien que présent dans leurs objectifs de développement (cf. chapitre 8). Le centre-ville, qui concentre l'attention publique, est un territoire où le parc social est très peu présent. De même, les classes moyennes, les familles, les jeunes actifs constituent autant de ménages recherchés par les organismes HLM mais de moins en moins représentés parmi les locataires du parc social.

## 1.1. Un gestionnaire des quartiers HLM et des logements pour ménages à faibles revenus

Les quartiers d'habitat social correspondent à une fraction importante de l'espace urbain mais aussi des habitants des collectivités locales. La part des habitants résidant dans les quartiers de la Politique de la ville oscille entre 15 % pour la commune de l'Aigle et 29 % dans la commune d'Argentan<fnref n="423" />. À l'échelle des intercommunalités, ils représentent une fraction plus réduite de la population pour les intercommunalités de l'Aigle (5 %) et Flers

<footnote n="423">⁴²³ Insee 2013, d'après l'observatoire régional des quartiers de la région Normandie.</footnote>
(6 %) mais tout de même plus de 10% pour Alençon (11 %), Argentan (12 %) et le Havre (18 %). Pour les communes centres, le devenir de ces quartiers constitue ainsi un enjeu urbain, social et électoral.

Les collectivités locales se sont fortement impliquées dans la réalisation des premiers projets de rénovation urbaine de l'ANRU à travers des cofinancements élevés (cf. chapitre 6). La mise en place des programmes de requalification des centres-villes du Havre, Flers, Argentan et L'Aigle s'articule aussi avec le déploiement des nouveaux programmes du NPNRU. À Alençon, le programme de revitalisation du centre-ville 31. *Le Grand projet*424 comporte aussi des projets dans les quartiers de la Politique de la ville Courteille et Perseigne malgré l'absence de programme NPNRU (cf. Figure 9-1).

La gestion urbaine de ces quartiers s'inscrit aussi dans une série de dispositifs classiques de la politique de la ville : négociation des conventions d'exonération de taxe foncière, gestion urbaine de proximité, etc. Ceux-ci sont toutefois peu mis en avant par les enquêtés. Pour les services techniques des collectivités locales, cette discrétion coïncide avec la segmentation des activités entre services. Les services sociaux à destination des populations, souvent assurés par les centres communaux d'action sociale dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les services d'aménagement et d'urbanisme sont plutôt mobilisés sur les transformations urbaines et sociales de ces quartiers. De la part des élus, cette discrétion traduit aussi, peut-être, un moindre investissement sur ces thématiques qui correspondent à des politiques sociales davantage prises en charge par le département dans le cadre des politiques d'accompagnement à l'accès et au maintien dans le logement des ménages défavorisés. Ce type d'action suppose sans doute des compétences techniques qui, dans les intercommunalités ornaises où les moyens sont plus réduits, sont plutôt orientées vers l'aménagement et les projets urbains.

<footnote n="424">424 Programme porté par la commune d'Alençon et l'intercommunalité sur la période 2016 – 2019.</footnote>
<figure><img src="image_68.png" /><figcaption>Figure 9-1 : Carte des projets du programme de « 31 Le Grand projet »</figcaption></figure>

Le programme qui cumule les investissements de la commune-centre et de l'intercommunalité est divisé en 31 projets. Des opérations d'aménagement public sont prévues (requalification de place, aménagement d'un square) dans les quartiers relevant de la géographie prioritaire ainsi que la construction d'équipements publics (pôle de petite enfance, pôle de santé) et la réhabilitation d'une école.

Source : Carte complétée d'après celle réalisée par Nathanaël Lledo (Lledo, 2019)

Néanmoins, les collectivités locales insistent aussi sur la nécessité de maintenir sur leur territoire un parc de logements sociaux développé pour satisfaire à une demande sociale importante. Deux arguments sont mis en avant. Premièrement, les ménages aux plus faibles ressources ont toujours difficilement accès au parc privé malgré la diminution des loyers observée ces dernières années (cf. chapitre 7). Deuxièmement, les collectivités locales disposent de davantage de moyens pour contrôler l'état des logements du parc social et son peuplement que le parc privé. Troisièmement, certains enquêtés expliquent que le maintien d'un parc social important dans les communes où il est déjà développé constitue aussi un enjeu financier en raison de son rôle dans le calcul des dotations de péréquation. Le logement social joue notamment un rôle majeur dans le calcul de la dotation de solidarité urbaine et de
cohésion sociale (DSUCS), l'un des principaux mécanismes par lequel l'État aide les communes les plus pauvres, au regard des caractéristiques socioéconomiques de leur population et de leur richesse fiscale, par le transfert de fonds supplémentaires (cf. Encadré 9-1). Toutes les communes-centres enquêtées sont éligibles à cette dotation. La DSUCS contribue largement aux budgets communaux puisqu'elle représente de 13% à 23% des recettes de fonctionnement des communes de Flers, Argentan et Alençon (cf. Tableau 9-1). A L'Aigle, le montant est plus faible mais il est cumulé avec la dotation de solidarité rurale, destinée à accompagner les polarités rurales dans l'exercice de leurs charges de centralité. Seule la commune du Havre fait exception avec une dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale qui ne contribue qu'à hauteur de 6% aux recettes. La faiblesse de la contribution de la DSUCS au budget de la commune correspond bien à un montant perçu proportionnellement plus faible avec en moyenne 82€ perçu par habitant. Néanmoins, la modicité de la somme tient aussi compte de l'importance d'autres recettes fiscales dans le budget communal. Il s'agit notamment de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises et de recettes issues de la taxe foncière et de la taxe d'habitation plus élevées.

<table><caption>Tableau 9-1 : Dotation de solidarité urbaine et cohésion sociale (2019)</caption><thead><tr><th></th><th>Dotations et<br>compensations<br>fiscales de l'État</th><th>Dont dotation<br>solidarité urbaine<br>et cohésion sociale</th><th>Dont dotation<br>de solidarité<br>rurale</th><th>Part de la DSUCS<br>dans les recettes</th><th>DSU en € par<br>habitant</th></tr></thead><tbody><tr><td>Alençon</td><td>13 100 705 €</td><td>56%</td><td>0%</td><td>25%</td><td>267,21 €</td></tr><tr><td>Flers</td><td>5 520 557 €</td><td>47%</td><td>0%</td><td>15%</td><td>179,10 €</td></tr><tr><td>Argentan</td><td>5 891 972 €</td><td>44%</td><td>8%</td><td>18%</td><td>170,64 €</td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td>2 934 076 €</td><td>13%</td><td>30%</td><td>22%</td><td>46,87 €</td></tr><tr><td>Le Havre</td><td>47 993 251 €</td><td>30%</td><td>0%</td><td>6%</td><td>82,47 €</td></tr></tbody></table>

Source : www.impots.gouv.fr, 2020

Comme l'explique une responsable du service Urbanisme de Flers Agglo<fnref n="425" />, cet enjeu financier incite les communes à privilégier la reconstitution de tout ou partie de l'offre de logements sociaux, limitant ainsi les possibilités de resserrement urbain :

<footnote n="425">⁴²⁵ Entretien avec une responsable du service Urbanisme, Flers Agglo, 4 juillet 2018.</footnote>
« Démolir c'est entendable mais cela a un impact sur le budget direct de la ville en termes de recettes fiscales. Il y a moins de dotations. Moins vous avez de logement social, moins vous avez de sous. La ville de Flers a intérêt à ce que le taux de reconstruction soit le plus élevé possible. »

Dans l'agglomération havraise, cet enjeu est aussi mis en exergue dans certaines communes périurbaines comme motif de développement du parc locatif social sur leur territoire. Le maire de Montivilliers426, dont 21,4 % des résidences principales sont des logements sociaux,427 justifie ainsi la politique volontariste de la commune pour construire des logements sociaux auprès des élus municipaux :

« Je l'ai souvent évoqué à plusieurs reprises c'est que la Ville souhaite qu'il y ait dans tous les projets immobiliers au minimum 25 % de logements, et cela entre 25 et 30 %, de façon à ne pas perdre la DSU. Enfin, c'est ce que nous souhaitons sauf changement de la part de l'État qui se profile peut-être à l'horizon. »

Le rôle fiscal du logement social constitue ainsi l'un des enjeux pris en considération par les communes disposant d'un grand nombre de logements sociaux. Préserver la dotation peut inciter sinon au développement, du moins au maintien du parc social, limitant ainsi les possibilités de resserrement urbain lorsque les recettes fiscales alternatives se raréfient.

## Encadré 9-1 : Le logement social, variable de l'attribution de la DSUCS

La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS) vise à réduire les écarts de richesse entre communes urbaines. C'est la dotation de péréquation la plus importante avec 2,3 milliards d'euros attribués en 2019. C'est aussi la plus sélective avec seulement 3 % des communes de France métropolitaine bénéficiaires. Les effets redistributifs sont donc importants, avec en moyenne 86 € par habitant perçus par les communes éligibles428.

Le logement social fait partie des variables mobilisées à chaque étape pour identifier les communes financièrement pauvres et faisant face à d'importantes dépenses sociales429. Tout d'abord, les communes sont comparées entre elles pour déterminer les communes éligibles. Deux classes de communes sont distinguées : les communes de 5 000 à 9 999 habitants et les communes de plus de 10 000 habitants. Pour chaque classe, la comparaison des potentiels financiers permet d'exclure les communes disposant des recettes potentielles les plus élevées, c'est-à-dire celles qui, lorsque sont appliqués les taux moyens d'imposition plutôt que ceux décidés par la commune, disposent des recettes les plus élevées. Les communes restantes sont classées selon un indice synthétique des recettes et des charges. Cet indice mesure

<footnote n="426">426 Propos rapportés dans le procès-verbal du conseil municipal du 12 septembre 2016.</footnote>

<footnote n="427">427 Insee, 2018.</footnote>

<footnote n="428">428 DGFIP, 2019.</footnote>

<footnote n="429">429 Pour une présentation détaillée : ministère de la Cohésion des Territoires, 2019, *Note d'information du 14 juin 2019 relative à la répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) pour l'exercice 2019*, 40 p.</footnote>
pour quatre variables l'écart de la commune par rapport à la moyenne de la classe. Il repose à 30% sur le potentiel financier, à 15 % sur la part de logements sociaux, à 30 % sur la part des ménages allocataires d'aides au logement et à 25 % sur le revenu des habitants. Les 2/3 des communes qui ont l'indice le plus élevé sont éligibles à la dotation de solidarité urbaine.

Ensuite, la répartition de la DSU entre communes s'effectue selon une autre série de variables toujours destinées à identifier les communes les plus fragiles financièrement en raison de la surreprésentation de ménages pauvres. Au sein des deux classes démographiques – entre 5 000 et 9 999 habitants, plus de 10 000 habitants – le montant disponible est réparti selon un indice qui tient compte de quatre variables :

- l'effort fiscal mesure la pression fiscale locale exercée sur les ménages ;

- l'indice synthétique de recettes et de charges ;

- une majoration selon la part de la population logée en QPV ;

- une majoration selon la part de la population logée en ZFU.

Les communes qui disposent de l'indice le plus élevé bénéficient aussi d'une majoration.

## 1.2. Un instrument des politiques d'attractivité résidentielle mais plus largement des projets urbains

Les activités de production des organismes HLM sont aussi intégrées dans les politiques locales, comme outil de mise en œuvre de l'attractivité résidentielle. Les populations ciblées par ces stratégies correspondent pourtant peu au profil des locataires effectivement logés par les bailleurs, à l'exception de quelques entreprises sociales de l'habitat qui logent de nombreux ménages actifs dans les logements réservés aux attributions du groupe Action Logement (cf. chapitre 5). Ce sont plutôt les capacités de production de logements et les compétences de maîtrise d'ouvrage qui sont valorisées par les collectivités locales. La participation des bailleurs sociaux aux politiques d'attractivité résidentielle est principalement envisagée de deux manières : l'appui à l'embellissement des centres urbains et la production d'une offre en accession. Elle s'inscrit toutefois dans des marges de manœuvre étroites avec la volonté affirmée de ne pas reproduire des espaces urbains stigmatisés à l'image des quartiers d'habitat social du passé, ni d'augmenter le nombre des ménages à faibles revenus dans les centres-villes.

Pallier l'absence de capitaux privés sur les marchés immobiliers par le développement d'une offre de logements sociaux est loin d'être spécifique aux villes en décroissance enquêtées. Ce sont plutôt des usages normalisés et encouragés par les politiques nationales du logement. Le soutien de l'État au développement du parc social est historiquement renforcé en période de crise économique (Lévy-Vroelant et al., 2014). L'augmentation de la production HLM atténue les effets économiques d'une chute de la promotion immobilière privée pour le
secteur du bâtiment et des travaux publics. Le logement social constitue aussi un instrument usuel de la requalification des centres ou quartiers péricentraux, aux côtés des aides ciblant les propriétaires privés à travers les dispositifs d'amélioration de l'habitat privé et de résorption de l'habitat indigne, des aménagements de l'espace public et de l'installation d'équipements structurants. Y. Miot (2012) montre à cet égard le rôle central de la production de logements sociaux dans la requalification des quartiers d'habitat ancien des villes de Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne. Les organismes HLM ont produit une large part de l'offre nouvelle de logements programmée, les opérations de promotion privée peinant à voir le jour malgré les investissements des collectivités locales pour soutenir la requalification des quartiers.

Dans les villes ornaises, caractérisées par l'absence de promoteurs privés, les organismes HLM constituent ainsi des partenaires incontournables pour la réalisation de la production de logement neuf collectif, comme l'explique la directrice du service Habitat de l'intercommunalité de Flers<sup>430</sup> :

> « Nous sommes bien content d'avoir les organismes logeurs qui sont les seuls à pouvoir nous faire de l'immeuble collectif ou semi-collectif, qui sont les seuls à pouvoir nous faire de la maison de ville, parce qu'on voudrait développer ça (...)

> Il n'y a que ces gens-là qui sont dans la capacité de nous faire ce produit-là. Parce que qui sont les investisseurs sur notre territoire ? Ce sont des gens comme vous et moi qui mettent un petit peu d'argent dans des opérations privées pour se faire une retraite. Ils investissent dans la pierre, soit ils achètent un petit immeuble ils font quelques logements, soit ils achètent quelques appartements ça et là. Peu font de l'investissement neuf. On a quelques noms mais pas beaucoup. Donc, les investisseurs dans le neuf, ce sont essentiellement les organismes logeurs. »

Les organismes HLM sont en outre des partenaires récurrents des programmes de requalification du centre ancien. Au Havre, aux côtés des promoteurs privés, ils constituent des maîtres d'ouvrage attendus des opérations de recyclage foncier et immobilier prévues dans la convention du Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD)<sup>431</sup>. Ainsi, sur les trois îlots requalifiés, l'une des opérations est directement coordonnée par un organisme HLM et les deux tiers des logements produits sont des

<footnote n="430"><sup>430</sup> Entretien avec la directrice du service Aménagement, Flers Agglo, réalisé le 4 juillet 2018.</footnote>

<footnote n="431"><sup>431</sup> Havre, 2011, *Convention PNRQAD*, p. 17.</footnote>
logements locatifs sociaux ou en accession sociale à la propriété<fnref n="432" />. À Flers et Alençon, ce sont aussi des opérateurs incontournables pour les opérations de recyclage des Opérations programmées d'amélioration de l'habitat de Renouvellement urbain (OPAH-RU). L'étude en charge de définir les principes de l'OPAH-RU de Flers Agglo en 2016 identifie ainsi les organismes HLM pour reconstruire une offre de logements dans le cadre d'une procédure de résorption de l'habitat insalubre<fnref n="433" />.

Les organismes HLM sont enfin attendus sur la production de logements destinés à l'accession à la propriété des ménages modestes, à travers le dispositif de prêt social de location-accession (PSLA). La production par les organismes HLM via le dispositif de prêt social de location-accession, s'inscrit en complément d'une politique de soutien à l'accession des ménages modestes. Cet objectif se retrouve dans les programmes locaux de l'habitat du Havre, Flers, Argentan et Alençon. Dans un contexte de diminution des aides aux organismes HLM des collectivités locales ornaises, c'est la mesure prioritairement conservée pour aider les bailleurs. Au Havre, elle est aussi présentée comme un moyen de limiter l'évasion périurbaine en développant une offre d'habitat en accession à prix maîtrisés « *pour retenir, en particulier, les jeunes ménages avec enfants* »<fnref n="434" />.

Ces attentes sont toutefois à concilier avec la volonté affirmée des collectivités locales de réduire le poids du logement social dans la commune-centre, mais aussi de développer des formes urbaines d'habitat social qui ne reproduisent pas celles stigmatisées des grands ensembles. L'objectif de stabilisation ou même de diminution du parc social se retrouve dans tous les terrains d'enquêtes (cf. Tableau 9-2). Les collectivités locales prévoient des règles pour restreindre le volume de logements sociaux neufs prévus dans la commune-centre. Il peut s'agir de conditionner le nombre de logements sociaux au nombre de logements privés construits. Les collectivités locales peuvent aussi réserver l'usage de cette production neuve à la reconstitution de l'offre démolie. Enfin, les règles portent aussi sur la recherche d'une mixité sociale entre quartiers en réservant la production neuve HLM aux quartiers déficitaires en logements sociaux.

<footnote n="432">⁴³² Le Havre, 2018, *Evaluation du PNRQAD*, diaporama annexe.</footnote>

<footnote n="433">⁴³³ D'après Flers Agglo, 2020, *Bilan d'OPAH RU* au 31/01/2020, p. 64.</footnote>

<footnote n="434">⁴³⁴ CODAH, 2016, *PLH 2016-2021*, p. 18.</footnote>
<table><caption>Tableau 9-2 : Restreindre ou diminuer le parc HLM dans la commune-centre, un principe commun aux PLH</caption><thead><tr><td></td><td>Restreindre le parc HLM dans la commune-centre</td><td>Moyens</td></tr></thead><tbody><tr><td>Alençon – PLH 2012-2018 (repris dans la convention OPAH- RU</td><td>Rééquilibrer l'offre de logement social au profit des communes périurbaines</td><td>Restreindre la production neuve HLM dans la commune-centre à la reconstitution de l'offre démolie Réserver les interventions du parc social à la réhabilitation de l'existant</td></tr><tr><td>Argentan – PLH 2013 – 2018</td><td>Déconcentrer l'offre de logement social au profit de la périphérie Diminuer le nombre de logements sociaux dans la commune-centre</td><td>Restreindre la production locative aidée (logement social compris) à 10% de la production neuve Réserver le développement de logements sociaux à la remise sur le marché de logements vacants</td></tr><tr><td>Flers- PLUI valant PLH 2015</td><td>Rééquilibrer l'offre de logement social à l'échelle de l'agglomération Maintenir une production locative aidée dans la commune-centre</td><td>Dé-densification des quartiers d'habitat périphériques et reconstitution de l'offre en centre-ville Limiter le développement de l'offre locative aidée (dont logement social conventionné), dans la commune-centre avec un objectif de 20% de la production HLM situé dans la commune-centre Mobiliser les organismes HLM pour la remise sur le marché de logements vacants</td></tr><tr><td>L'Aigle – Ateliers préparatoires au PLUI – 2016</td><td>Rééquilibrer l'offre de logement social</td><td>En cours d'élaboration</td></tr><tr><td>Le Havre – PLH 2016 – 2021</td><td>Rééquilibrer l'offre sociale au sein de l'agglomération Diminuer le poids du logement social dans la ville centre</td><td>Démolir le parc social obsolète Diversifier l'offre de logements en QPV Restreindre l'offre neuve HLM dans la ville à 25% de la production totale Réserver l'offre neuve dans la ville centre à la reconstitution de l'offre démolie Localiser l'offre neuve dans les quartiers déficitaires du Havre Développer le parc social dans les communes périurbaines</td></tr></tbody></table>

Sources : PLH et PLUI divers, ateliers préparatoires au PLUI de la CC des Pays de l'Aigle
Ces attentes exprimées par les collectivités locales coïncident sur de nombreux aspects avec les stratégies de développement mises en œuvre par les organismes HLM depuis une dizaine d'années, du moins pour ceux qui poursuivent leur développement dans ces territoires (cf. chapitre 8). Elles correspondent à la production d'un habitat social « discret » qui se fond dans l'environnement urbain par la reproduction de formes urbaines caractéristiques du parc privé (habitat pavillonnaire, petit collectif) et par sa dissémination dans les différents quartiers. De même, les perspectives d'une reconstruction partielle de l'offre démolie semblent aussi partagées par les bailleurs. Enfin, ces attentes font aussi écho à la volonté affichée des organismes HLM de loger aussi les classes moyennes et certains publics spécifiques comme les étudiants ou les seniors.

Néanmoins, elles posent aussi des contraintes supplémentaires pour les organismes HLM. Ces attentes induisent notamment une augmentation des coûts de production liée aux formes retenues et à leur localisation dans les centres urbains.
L'activité des organismes HLM s'inscrit dans les grandes lignes des politiques locales du logement à travers la fourniture de logements à des ménages à revenus modestes, l'entretien des quartiers d'habitat social ou la promotion de la mixité sociale par l'habitat. Cependant, d'autres attentes sont formulées par les collectivités locales vis-à-vis des organismes HLM : participer aux stratégies d'attractivité résidentielle et compenser l'absence d'initiative privée. Ces attentes valorisent des savoir-faire distincts des activités de production et de gestion de logement social ordinaire, tournés vers la production d'une offre en accession et l'intervention sur l'habitat privé ancien. Elles tirent aussi parti des capacités d'investissement des organismes HLM, directes par leurs fonds propres, mais surtout indirectes par leur insertion dans le circuit national de financement du logement et l'accès à des financements supra-locaux par projet. De même, les stratégies de développement des organismes HLM ne sont pas seulement contraintes par les politiques urbaines locales mais composent aussi avec les évolutions sectorielles récentes et le contexte de décroissance urbaine. Collectivités locales et organismes HLM négocient donc leur participation à ces politiques locales.

L'analyse en termes de ressources échangées permet d'explorer cette mobilisation en s'intéressant aux relations d'interdépendances entre collectivités locales et organismes HLM. Chacun dispose de ressources ayant une valeur pour les autres. Autrement dit, organismes HLM et collectivités locales sont contraints par les ressources et les stratégies de chacun. Dans la tradition des travaux sur les groupes d'intérêt, cette analyse vise en premier lieu à rendre compte de l'influence des acteurs économiques privés sur les politiques publiques (cf. chapitre 1). L'identification et le suivi des ressources échangées permet d'observer des négociations qui relève généralement de l'informel. J. Pollard (2018) a ainsi montré comment les promoteurs immobiliers étaient devenus des partenaires incontournables des politiques urbaines. Dans le cas des organismes HLM, les divergences d'intérêt sont *a priori* moins fortes et les relations aux collectivités locales insérées dans des fonctionnements administratifs stables. Néanmoins, l'analyse en termes de ressources échangées demeure pertinente pour prêter attention aux ressources, négociations et instruments qui fondent la participation des organismes HLM aux politiques locales de l'habitat. Elle permet aussi de mieux prendre en compte le contexte local des politiques urbaines des villes en décroissance caractérisé par l'évolution des contraintes qui pèsent sur les organismes et l'inadéquation de nombreux dispositifs formels de coordination du logement social par les collectivités locales.
En croisant les situations des terrains d'enquête, il apparaît que quatre ressources clés sont mobilisées par les collectivités locales pour organiser la participation des organismes HLM à leurs politiques (cf. Tableau 9-3) : l'exercice de compétences réglementaires (2.1. ), l'accès au foncier (2.2. ), la régulation du marché immobilier (2.3. ) et le financement des activités des organismes HLM (2.4. ).

<table><caption>Tableau 9-3 : Résumé synthétique des principales ressources valorisées par les organismes HLM et les collectivités locales dans une perspective d'échange</caption><thead><tr><th>Ressources des collectivités locales</th><th>Ressources des organismes HLM</th></tr></thead><tbody><tr><td>Sol : accès au foncier, droits à construire</td><td>Propriété foncière et immobilière :<br>Gestion de long terme d'espaces urbains et d'un patrimoine à destination des ménages à faibles revenus</td></tr><tr><td>Droit : compétences réglementaires, droit de l'urbanisme, équilibre social de l'habitat, attributions, politiques sociales,</td><td>Expertise :<br>Compétences en maîtrise d'ouvrage et/ou gestion locative<br>Capacité à produire des logements spécifiques (publics particuliers, formes urbaines)</td></tr><tr><td>Régulation du marché immobilier :<br>- Limiter le nombre d'opérateurs<br>- Faciliter l'accès aux locataires<br>Fixer le volume de production neuve</td><td>Financements :<br>Fonds propres<br>Mise en œuvre des politiques du logement liée à une capacité financière dépendante d'un circuit de financement national</td></tr><tr><td>Financements :<br>- Endogènes : subventions, exonérations fiscales<br>- Accès à des financements supra-locaux :<br>PNRU, PNRQAD, ACV, etc.</td><td>Accès à des financements supra-locaux</td></tr></tbody></table>

Source : Adaptation d'après J. Pollard, 2018, p. 155

## 2.1. Dispersion et limite des compétences réglementaires en marché détendu

La territorialisation des politiques du logement depuis les années 1980 a renforcé les moyens d'une régulation locale des activités des organismes HLM à travers la délégation de compétences en matière de logement, d'urbanisme, de planification et de politiques sociales
aux collectivités locales. Ces compétences fournissent des moyens pour connaître, contrôler
mais aussi négocier avec les organismes HLM leurs objectifs et obligations en termes de
développement du patrimoine, d'entretien et d'attributions. La régulation effective des
activités des organismes HLM par l'exercice de ces compétences demeure toutefois limitée
et surtout très dépendante des structures politiques locales. Ces limites ne sont pas spécifiques
à mes terrains d'enquête et sont régulièrement mises en évidence dans les travaux sur la
territorialisation des politiques du logement social (Cordier, 2011, p. 385 et suivantes ; Driant,
2015a ; Bourgeois, 2017, p. 195 et suivantes ; Gimat, 2017, p. 524 et suivantes). Le champ
des compétences des acteurs locaux en matière d'habitat et d'urbanisme correspond toutefois
mal aux enjeux spécifiques d'une politique de l'habitat en contexte de décroissance. Deux
freins principaux limitent ainsi l'usage effectif de ces compétences par les collectivités locales
enquêtées : une forte dépendance aux ressources politiques et techniques de
l'intercommunalité pour le déploiement stratégique de ces compétences d'une part ; et d'autre
part une connaissance par les intercommunalités des stratégies de développement des
organismes HLM qui reste partielle.

2.1.1. Des compétences éparpillées, tributaires des arrangements entre
commune-centre et intercommunalité

La dispersion des compétences entre intercommunalités, communes et État contribue
à la difficulté d'une régulation stratégique des activités des organismes HLM à l'échelle
locale. En effet, si l'intercommunalité est consacrée « chef de file » des politiques du
logement, les compétences demeurent néanmoins partagées avec les communes et les services
déconcentrés de l'État. Les intercommunalités disposent principalement des moyens de
coordination et de planification des politiques du logement qui conditionnent les politiques
patrimoniales et d'attribution des organismes HLM ainsi que la gestion des quartiers de la
Politique de la ville. Elles encadrent le développement des organismes HLM à travers
l'élaboration de documents de planification comme le programme local de l'habitat et, depuis
2014, l'élaboration des plans locaux d'urbanisme, c'est-à-dire la définition des usages des
sols actuels et à venir. Depuis 2014, elles encadrent aussi l'activité des bailleurs dans les
quartiers de la politique de la ville à travers la contractualisation des contrats de ville. Les
intercommunalités définissent également les objectifs des attributions, des mutations et le
protocole de gestion des demandes de logement par la procédure du droit au logement
opposable (DALO) ainsi que les modalités de coordination des différents réservataires sur
leur territoire. Elles disposent aussi de plus en plus de responsabilités opérationnelles : le
pilotage des projets du nouveau programme national de renouvellement urbain depuis 2014, la gestion d'un contingent de logements sociaux, la négociation des conventions d'exonération de taxe foncière pour les logements sociaux des quartiers de la Politique de la ville. Pour les intercommunalités disposant de la délégation des aides à la pierre, elles assurent aussi la répartition des autorisations de production de logements sociaux entre organismes HLM. Enfin, certaines intercommunalités président les conseils d'administration d'offices publics de l'habitat qui leur sont rattachés.

L'exercice de ces compétences reste partagé avec les communes. Celles-ci sont associées au pilotage des projets liés au nouveau programme national de renouvellement urbain et à l'élaboration des différents documents de planification ciblant les organismes HLM (convention d'utilité sociale, contrat de ville). Elles conservent aussi des prérogatives plus opérationnelles. Elles délivrent les permis de construire et leur accord est nécessaire pour les opérations de transformation du parc social : démolition, réhabilitation lourde, changement d'usage et vente. Elles sont aussi associées aux commissions d'attribution des logements situés sur leur territoire.

Les services déconcentrés de l'État restent quant à eux associés à la régulation des activités des organismes HLM. Bien qu'en retrait des activités de planification ou de mise en œuvre des politiques du logement, ils s'assurent de la conformité des activités des organismes HLM et des stratégies communautaire avec les politiques nationales du logement. Le préfet dispose aussi du pouvoir de déroger aux règles nationales, ce qui constitue un pouvoir fort dans des territoires où celles-ci semblent moins adaptées au contexte local. Il permet en particulier de ne pas respecter les règles de plafonds de ressources et d'exempter de taxe fiscale les logements vacants ou situés dans des quartiers paupérisés. Dans les villes ornaises, les services déconcentrés de l'État sont très présents et revendiquent un rôle de conseil auprès des collectivités locales en complément de l'instruction réglementaire. Ils assurent en outre la répartition des autorisations de production de logements sociaux entre organismes HLM. En Seine-Maritime, les services déconcentrés de l'État demeurent impliqués dans le suivi des activités des organismes HLM mais disposent d'une légitimité réduite par rapport aux collectivités locales qui se sont saisies de ces enjeux, à l'instar notamment de l'intercommunalité havraise et la commune du Havre.

Enfin, une autre collectivité locale est aussi impliquée dans la régulation des activités des organismes HLM des terrains d'enquête : le département. Bien que ne disposant pas formellement d'une compétence en matière de logement, le département participe par ses compétences sociales à la définition d'une politique de logement des ménages en situation de
précarité. Il coordonne une stratégie d'ensemble à travers un plan d'action départemental du logement des ménages en situation de précarité ou de perte d'autonomie. Le département pilote aussi des dispositifs d'accompagnement des ménages en grande difficulté pour l'accès et le maintien dans le logement à travers notamment la présidence des commissions de prévention des expulsions locatives et la gestion des fonds de solidarité logement qui délivrent des aides financières et un accompagnement social pour les ménages en difficulté. Néanmoins, le rôle de ces acteurs a peu été cité par les organismes HLM rencontrés, à l'exception de ceux gouvernés par les conseils départementaux. En effet, ceux-ci peuvent à l'instar des intercommunalités, présider les conseils d'administration d'offices publics de l'habitat. Deux offices publics sont concernés dans les terrains d'enquête : l'office départemental de l'Orne et l'office départemental de Seine-Maritime. L'intervention dans la gouvernance des organismes HLM, prévue par les statuts de offices publics de l'habitat, n'est toutefois pas toujours effective, comme on le verra ultérieurement. Ces départements développent aussi des politiques visant à développer ou rénover l'habitat dans les bourgs, dans le cadre de leur mission de développement du territoire.

Cette répartition des compétences n'est pas spécifique aux villes en décroissance mais elle pose plusieurs limites singulières aux acteurs des territoires enquêtés. Cette dispersion rend la capacité de régulation locale des organismes HLM tributaire des rapports de forces et arrangements entre les différents dépositaires de ces compétences. Or, les effets négatifs du processus de décroissance urbaine se concentrent souvent dans la commune-centre, ce qui entraîne une distorsion dans l'appréciation des politiques à mettre en œuvre entre les communes membres de l'intercommunalité, en particulier sur la priorisation des moyens sur la commune-centre. Bien que la faiblesse de l'intercommunalité ne constitue pas une spécificité des villes en décroissance françaises, elle pose des problèmes plus aigus dans ces territoires à travers la difficulté à maîtriser les processus de périurbanisation, au détriment de la commune-centre (Béal et Dormois, 2021 ; Miot et al., 2021), et plus généralement à y concentrer les moyens des politiques communautaires. Ce décalage se retrouve aussi dans la gestion du parc social qui demeure une préoccupation des communes du pôle de l'agglomération, voire exclusivement des communes-centres à Argentan ou l'Aigle. D'une part, la perception des fonds de péréquation liés à ce parc demeure une prérogative communale (cf. Encadré 9-1). D'autre part, le parc social est resté concentré dans ces pôles urbains. L'obligation de 20 % puis 25 % du parc de résidences principales composé de logements sociaux portée par la loi SRU a pu inciter au développement du parc social dans les communes périurbaines depuis les années 2000 (Gimat 2017, 319-359). Cependant, les communes périurbaines ornaises en sont largement exemptées en raison à la fois d'une
population inférieure à 5 000 habitants<sup>435</sup> et des pertes démographiques qu'elles connaissent.
Le logement social y est historiquement peu développé. L'actuel recentrage des stratégies de
développement des bailleurs dans les pôles urbains et l'Est du département favorise aussi ce
décalage. De nombreuses communes rurales ne sont pas et ne seront pas concernées par le
logement social.

Le parc social est historiquement plus distribué dans l'intercommunalité havraise entre les différentes communes du pôle de l'agglomération. En raison de la faiblesse de la demande, les communes de l'intercommunalité havraise sont toutefois exemptées de l'obligation des 20 % puis 25 %<sup>436</sup>. La perspective d'une reprise démographique reste cependant mobilisée pour inciter les maires de Sainte-Adresse et Octeville-sur-Mer à poursuivre le développement du parc social dans leurs communes. Le soutien au développement et à la gestion du parc social existant dépend ainsi largement de la capacité des communes-centres à imposer leurs préoccupations dans les politiques communautaires.

La régulation locale des activités des organismes HLM dépend ainsi de la capacité des communes-centres à peser sur l'agenda communautaire. Elle est aussi tributaire des ressources propres aux intercommunalités pour élaborer et déployer des politiques communautaires à même d'orienter les activités des bailleurs sociaux et de réguler la concurrence entre communes. De ce point de vue, les situations locales sont très différentes. Pour résumer brièvement ce qui a été exposé dans le chapitre 6, l'agglomération du Havre se caractérise par une intercommunalité ancienne, dotée de moyens importants dans laquelle la commune du Havre est bien représentée. La commune du Havre a toutefois conservé de nombreuses prérogatives en matière de politiques urbaines et notamment de logement social. Sur les enjeux de peuplement par exemple, l'intercommunalité cède la place à la commune

<footnote n="435">435 La loi Solidarité et Renouvellement Urbain de 2003 obligeait toutes les communes de plus de 5 000 habitants de France métropolitaine, et plus de 3 500 habitants pour les communes de la région Ile-de-France à disposer d'au moins 25% de logements sociaux parmi leurs résidences principales. Une exemption était prévue pour les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements de la population et qui appartiennent à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération ou une communauté de communes compétentes en matière de programme local de l'habitat, dès lors que celui-ci a été approuvé.</footnote>

<footnote n="436">436 La loi Solidarité et Renouvellement Urbain de 2003 prévoit une exemption pour les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements de la population et qui appartiennent à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération ou une communauté de communes compétentes en matière de programme local de l'habitat, dès lors que celui-ci a été approuvé. En 2017, la loi Egalité et Citoyenneté remplace ce critère démographique par un critère décrivant le faible nombre de demandes : le ratio entre le nombre de demandes de logements et le nombre de logements attribués chaque année. Tous les trois ans, une liste de communes et d'intercommunalité exemptées est publiée par décret. Avec l'application de ces critères, aucune des communes enquêtées n'a l'obligation d'atteindre au moins 20% du parc de résidences principales constituées de logements sociaux depuis 2000.</footnote>
en n'exerçant pas son droit de réservation et en ne siégeant pas aux commissions d'attributions des logements.

Alençon et l'Aigle, bien que pour des raisons distinctes, se caractérisent par des intercommunalités qui ne sont pas encore saisies des enjeux de logement qui relèvent plutôt des prérogatives des communes. A Flers et Argentan, des stratégies communautaires du logement ont été élaborées mais celles-ci sont actuellement remises en cause par les élargissements successifs vers des communes plus rurales et souvent d'une autre tendance politique. Comme l'explique un responsable du service Habitat de Flers Agglo<sup>437</sup>, en l'absence d'expertise ou de moyens financiers, les intercommunalités peinent à rompre la relation bilatérale entre les organismes HLM et les maires des communes :

> « Alors, tous les ans les organismes logeurs viennent rencontrer le maire – je parle bien du maire – pour lui présenter le plan stratégique de patrimoine. On a justement eu cet échange avec les organismes logeurs en leur disant, bon ce genre de choses, il faudrait que vous puissiez nous le présenter, à Flers Agglo. Et nous le présenter – c'est ce qu'on vient dire dernièrement – et on leur a dit « écoutez votre PSP à l'échelle de Flers ça nous intéresse mais il faudrait le présenter à l'échelle de Flers Agglo. » C'est ça qui nous intéresse, et qu'on en discute. Bon, ça vient parce que finalement on a mis en place un dossier ITI [dispositif d'Investissement Territorial Intégré] avec des fonds Feder pour des travaux d'isolation par l'extérieur pour les organismes logeurs donc ça a été aussi une porte d'entrée pour discuter avec eux, connaître leur PSP, pour pouvoir identifier les projets qu'on pourrait mettre dedans, vous voyez. »

### 2.1.2. Des compétences limitées pour connaître et orienter les stratégies des bailleurs

Si l'émiettement des compétences ne favorise pas la régulation des activités des organismes HLM, les collectivités locales disposent aussi de peu de moyens formels pour participer ou même connaître les stratégies des bailleurs sociaux. M. Gimat (2017, p. 525) montre les limites de la capacité des collectivités locales à orienter les stratégies de production neuve des bailleurs. Elles disposent aussi de peu de moyens pour connaître leurs stratégies ou leur santé financière. En effet, les organismes HLM n'ont pas d'obligation de faire

<footnote n="437">437 Entretien avec une responsable du service Urbanisme, Flers Agglo, 4 juillet 2018.</footnote>
connaitre leur stratégie ou de s'inscrire en compatibilité avec les programmations définies dans les documents de planification. De son côté, M. Bourgeois met plutôt en avant la variabilité des régulations exercées par les collectivités locales sur les attributions. Néanmoins, elle constate la prégnance des interventions informelles, surtout « dans les communes de petite taille, là où le marché est détendu, où l'attractivité du patrimoine est faible et où les logements sont difficiles à relouer » (Bourgeois, 2017, p. 225). Dans ces contextes, ce sont plutôt les réseaux d'interconnaissances qui sont valorisés et facilités par le multi-positionnement des élus au sein des différentes instances décisionnelles.

Les intercommunalités et communes sont aussi relativement à distance de la gouvernance des organismes HLM. Les statuts des ESH réservent une place marginale aux collectivités locales des territoires sur lesquelles elles sont implantées. Trois configurations de gouvernance des ESH s'observent ainsi dans les terrains d'enquête. Dans la majorité des cas, les collectivités locales ne sont pas représentées dans la gouvernance. C'est notamment lorsque que seule une faible proportion du patrimoine de l'ESH se situe sur leur territoire. Ensuite, plusieurs collectivités locales sont représentées dans la gouvernance des ESH au sein d'une catégorie spécifique réservée aux collectivités territoriales et EPCI. C'est souvent le cas pour les collectivités locales qui constituent des territoires d'implantation historique des ESH ou bien des territoires dans lesquels elles cherchent à se développer. Au moins 10 % des voix sont réservées à cette catégorie, et jusqu'à 22% pour l'Immobilière Basse Seine et 23 % pour Logéo Seine Estuaire438. Ces voix sont toutefois à répartir entre l'ensemble des collectivités locales représentées. Dans ce cas de figure, leur participation à la gouvernance leur donne davantage une connaissance des projets et situation financière des organismes HLM qu'une légitimité à définir la stratégie des organismes HLM. Enfin, le cas de l'ESH ornaise Sagim est assez particulier, puisque le département est actionnaire majoritaire dans le cadre d'un pacte d'actionnariat associant le département de l'Orne, la caisse d'Épargne et Action Logement.

Les offices publics de l'habitat sont eux gouvernés par une collectivité locale. Les collectivités locales qui président le conseil d'administration connaissent précisément les stratégies de ces bailleurs. De plus, elles participent directement à leur élaboration. Bien que des situations différentes aient pu être observées au cours de l'enquête nationale auprès des offices publics de l'habitat439, les rapports entre collectivité locale gouvernante et offices

<footnote n="438">438 Statuts des sociétés Immobilière Basse Seine et Logéo Seine Estuaire, le 26 juin 2018.</footnote>

<footnote n="439">439 Ainsi, ce directeur d'un office public de l'habitat intercommunal de l'Est de la France présente son organisation comme l'instrument des politiques de la commune : « *En plus, on est clairement l'outil de la*</footnote>
publics de l'habitat dans les terrains d'enquête témoignent néanmoins d'une difficulté à transformer ces rattachements administratifs en partenariats stratégiques de long terme à l'échelle intercommunale. Dans la situation havraise, la fragilité économique de l'office intercommunal limite sa capacité à mener les projets souhaités par la commune du Havre. Aussi, celle-ci développe des partenariats avec d'autres bailleurs. Parallèlement, l'office intercommunal marque une certaine autonomie vis-à-vis de la politique communautaire. A titre d'exemple, le plan stratégique de patrimoine défendu par la direction auprès du conseil d'administration en 2019 s'inscrivait en opposition avec les orientations définies dans le programme local de l'habitat. Ce positionnement critique vis-à-vis de la politique intercommunale du logement reflète aussi la diversité des approches au sein du conseil d'administration. Certains élus affichent en effet leur solidarité avec la stratégie de développement du bailleur au-delà du périmètre intercommunal, à l'exemple de l'ancienne présidente<fnref n="440" /> : « Il faut aller chercher les recettes là où on peut les trouver. C'est une opportunité pour Alcéane de différencier un peu son parc en allant de l'autre côté de l'eau et donc ce n'était pas inintéressant de saisir cette opportunité ». La commune-centre du Havre reste toutefois très représentée au sein de la gouvernance, via un poste de président exercé par un conseiller municipal, en charge des questions d'habitat pour la ville.

Les deux offices départementaux, Habitat 76 et Orne Habitat, témoignent aussi d'une certaine autonomie vis-à-vis des intercommunalités. Ils peuvent justifier de projets distincts de ceux de l'intercommunalité en se référant aux objectifs des politiques départementales de l'habitat.
Un responsable de l'agence havraise d'Habitat 76 justifie ainsi la faible production au Havre :

> « [Le] Havre, ce n'est pas forcément une priorité. Le département de Seine-Maritime, dont le président est notre président, trace la route en disant « moi je veux qu'on construise en rural » donc on va apporter nos efforts exclusivement sur le rural. Il y a aussi de gros besoins sur le secteur de la métropole de Rouen et très clairement le PLH de la CODAH c'est « le logement social, on n'en veut plus, c'est terminé ». On ne va pas chercher à se précipiter. »

Dans l'Orne, le faible pilotage départemental des politiques du logement accroît aussi l'autonomie du bailleur social vis-à-vis des intercommunalités qui sont peu impliquées dans

<footnote>commune. La commune sait très bien qu'on est son outil, même au niveau politique. (...) L'office ne vit pas seul, ce n'est pas une [entreprise sociale de l'habitat]. Il doit servir à quelque chose, c'est l'outil de la collectivité. Je pensais que c'était celui de la communauté d'agglo et en fait c'est [toujours] celui de la commune mais ça reste un outil. » (Entretien réalisé le 25 octobre 2017).</footnote>

<footnote n="440">⁴⁴⁰ Entretien avec l'ancienne présidente d'Alcéane (2015-2017) et ancienne présidente chargée de l'habitat et de la Politique de la ville (2014-2017), le 29 octobre 2018.</footnote>
sa gouvernance, mais aussi de la politique du logement départementale. Ce sont davantage
les maires qui sont représentés, associés au conseil d'administration avec le statut de
personnes qualifiées.

Au-delà des faiblesses inhérentes à l'exercice des compétences formelles des
collectivités locales, une troisième limite tient peut-être à la nature des compétences
réglementaires mobilisables à l'échelle intercommunale. Celles-ci ont trait directement à la
gouvernance ou alors à la distribution des agréments pour la production neuve. Depuis 2015,
les intercommunalités ont aussi compétence pour développer une politique d'attribution des
logements. Néanmoins, lors des enquêtes réalisées en 2018, cette compétence relevait
toujours fortement des communes. Les documents de planification attendus n'ont pas encore
été adoptés (Alençon, Flers, l'Aigle). Fréquemment, l'intercommunalité renonce à siéger aux
commissions d'attribution même lorsqu'elle dispose de droits de réservation (Havre,
Alençon, l'Aigle). Deux aspects de l'activité des organismes HLM demeurent ainsi en dehors
des compétences réglementaires des intercommunalités alors qu'ils semblent déterminants
dans les marchés détendus. Il s'agit de la régulation des loyers mais surtout de la gestion du
patrimoine existant.

La transformation du patrimoine existant est pourtant un enjeu fort des politiques du logement dans les marchés détendus. Les opérations lourdes de démolition, de vente, de réhabilitation ou bien de changement d'usage nécessitent en effet des autorisations des communes d'implantation. Elles font aussi l'objet d'un contrôle de conformité par les services déconcentrés de l'État ou, au Havre, par l'intercommunalité qui est délégataire des aides à la pierre. Toutefois, même si elles peuvent faire l'objet d'objectifs fixés dans les documents de planification locaux, les intercommunalités non-délégataires des aides à la pierre ne disposent pas d'un levier réglementaire aussi fort que celui des agréments pour la production supplémentaire de logements sociaux. En effet, les agréments correspondent à un circuit administratif de validation. L'autorité locale délégataire des aides à la pierre collecte les demandes d'agréments des bailleurs et y répond selon le volume d'agréments à distribuer et ses critères de répartition. Elle dispose ainsi d'une vision anticipée des projets qui seront réalisés dans les deux prochaines années.

Le financement d'aides à la démolition depuis 2017 laisse toutefois supposer une évolution similaire pour les démolitions. La délégation de l'attribution de ces aides à l'échelle locale a en effet permis la structuration d'une collecte des besoins de démolition. Celle-ci est généralement organisée par les services déconcentrés de l'État en collaboration avec les associations régionales HLM. A l'inverse, les réhabilitations, dont le financement ne dépend
pas directement d'aides de l'État<fnref n="441" />, ne font pas l'objet d'une comptabilisation aussi
systématique des besoins et projets par les intercommunalités<fnref n="442" />.

Les conventions d'utilité sociale (CUS) visent bien à définir, pour une période de six années,
la politique patrimoniale et sociale des organismes HLM en conformité avec les objectifs des
politiques nationales du logement. C'est un contrat d'objectifs signés entre l'État, l'organisme
HLM et les collectivités locales qui permet de décliner à l'échelle locale, les stratégies
poursuivies par l'organisme HLM. Néanmoins, ni les bailleurs, ni les collectivités locales
enquêtées ne semblent faire de ce document une référence pour appréhender les stratégies des
organismes HLM à l'échelle locale. Seuls les services déconcentrés de l'État, en charge de
l'élaboration de ces conventions, en ont fait état. Ce constat rejoint les critiques récurrentes
de la faible efficacité de ce dispositif pourtant obligatoire pour les bailleurs (Coloos, 2019 ;
Gimat, 2017). La nouvelle génération de CUS qui entre en vigueur en 2019 intègre toutefois
des éléments nouveaux de la stratégie des organismes HLM avec le détail des logements
prévus à la vente pendant la durée des conventions. L'organisme HLM doit aussi satisfaire
les objectifs en matière d'attribution définis par les collectivités locales. Ce nouveau contrat
semble toutefois ne pas imposer une participation plus étroite des collectivités locales à
l'élaboration des documents, laissant cette implication à l'initiative des parties prenantes. Il
ne prévoit pas non plus d'obligation de conformité des stratégies patrimoniales des bailleurs
avec les objectifs définis dans les documents de planification locaux.

Le décalage entre les responsabilités réglementaires des collectivités locales envers
les organismes HLM et l'exercice effectif de ces responsabilités reflète des évolutions
générales du secteur HLM qui induisent des effets spécifiques dans les terrains d'enquête. La
faible efficacité du contrôle exercée par les compétences réglementaires incite à s'intéresser
à des pratiques de régulation plus indirectes.

## 2.2. Négocier l'accès au foncier, une ressource variable

L'accès au foncier constitue une deuxième ressource-clé qui structure les relations
entre collectivités locales et organismes HLM. L'accès au foncier constitue une des

<footnote n="441">⁴⁴¹ Les réhabilitations du parc social sont majoritairement financées par des emprunts souscrits auprès de la Banque des Territoires, les fonds propres, et des subventions des collectivités locales ou de l'Union européenne pour la réhabilitation thermique notamment. Pour une présentation plus complète des sources de financements des réhabilitations : USH, 2016, *L'investissement des organismes HLM dans la rénovation énergétique*, 72 p.</footnote>

<footnote n="442">⁴⁴² Même si elles peuvent être suivies par les services déconcentrés de l'État à travers les autorisations d'augmentation des loyers ou le renouvellement des conventions APL qui accompagne les réhabilitations.</footnote>
conditions de réalisation des opérations de production de logements sociaux, réaffirmée avec
constance par les organisations professionnelles HLM et les ministres successifs en charge
du logement. Cependant, le système de financement social ne permet que rarement aux
organismes HLM de payer les terrains au prix du marché. C'est *a fortiori* le cas lorsque des
objectifs de déségrégation incitent à déconcentrer la production, notamment dans les centres
urbains où le foncier est le plus cher. Les collectivités locales, principalement les communes,
jouent alors un rôle déterminant dans l'organisation de l'abaissement du coût du foncier pour
le logement social. N. Persyn répertorie ainsi trois modalités d'action des collectivités locales
(2017). L'approche interventionniste repose sur l'acquisition de foncier par la collectivité
locale qu'elle cède ensuite à un prix inférieur au marché aux bailleurs. Les collectivités
négocient aussi la participation des promoteurs privés à cette décote. L'approche
réglementaire vise à intégrer la production de logements sociaux dans les programmes privés
à travers l'usage stratégique des règles de planification. L'approche opérationnelle vise à
négocier le financement d'une production de logements sociaux, projet par projet.

La chute des valeurs immobilières à l’œuvre dans les marchés des territoires enquêtés
pourrait laisser penser que l’accès au foncier est moins prégnant pour les organismes HLM.
Cependant, la mesure du coût du foncier dans les opérations de production neuve montre des
situations très contrastées (cf. Figure 9-2). Au Havre, le coût du foncier est très proche de la
moyenne nationale hors Ile-de-France, avec un coût moyen de 424€ par m² de surface utile.
Le foncier contribue à hauteur de 21% au coût de total de l’opération, c’est-à-dire une
proportion similaire à la moyenne nationale hors Ile-de-France en 2017. Le maintien d’un
coût élevé du foncier au Havre est connu et régulièrement mentionné comme un problème
par les acteurs locaux<fnref n="443" />. Pour le logement social, ces charges élevées reflètent peut-être aussi
la surreprésentation d’une production en renouvellement urbain. Un ancien délégué
territorial<fnref n="444" /> fait par exemple du prix du foncier l’un des obstacles à la mise en œuvre du
PNRQAD. L’aide des collectivités locales et d’autres dispositifs publics d’abaissement du
coût du foncier demeurent donc cruciaux pour produire du logement social.

<footnote n="443">⁴⁴³ Le diagnostic du programme local de l'habitat 2016-2021 fait ainsi état de prix trop élevés par rapport aux revenus des ménages (p. 18). La rareté du foncier constructible constitue l'une des raisons données par les promoteurs pour expliquer le maintien de prix élevés.</footnote>

<footnote n="444">⁴⁴⁴ Entretien avec le délégué territorial de l'ANRU en Normandie de 2003 à 2011/2012, réalisé le 13 novembre 2018.</footnote>
<figure><img src="image_69.png" /><figcaption>Figure 9-2 : Décomposition du coût moyen de production d'un logement social</figcaption></figure>

Le coût de moyen de production est décomposé en trois postes de dépenses : la charge foncière, les coûts de construction et le montant de prestations intellectuelles diverses (études préalables, etc.). La comparaison porte sur l'ensemble des logements locatifs sociaux (PLAi, PLUS, PLS) construits en maîtrise d'ouvrage directe par les organismes HLM à l'exception des opérations d'acquisition-amélioration. Afin de tenir compte des échantillons disponibles, les coûts de production moyens sont calculés sur l'ensemble des opérations réalisées entre 2013 et 2017 (569 logements), soit dans l'aire urbaine du Havre, soit dans le département de l'Orne (321 logements). Ils peuvent être comparés aux coûts de production moyens en début et fin de période calculés pour la France métropolitaine, hors Ile-de-France.

Sources : SISAL d'après USH & Ministère de la Cohésion des Territoires - Bilans des logements aidés 2014, 2018

Au-delà du coût du foncier, l'évolution des règles nationales de distribution des agréments de logements sociaux entretient aussi paradoxalement une situation de rareté du foncier disponible pour le logement social. En effet, depuis les années 2010, la doctrine de l'État sur la production du logement social s'est précisée. Si la priorité dans l'attribution des agréments reste à l'augmentation de l'offre de logements, les quartiers à forte concentration de logements sociaux sont progressivement mis à distance de cet objectif (cf. Encadré 9-2). Dans une commune comme le Havre où le logement social est très développé et prend la forme de quartiers d'habitat social, cette règle est particulièrement contraignante. Les zones possibles de construction neuve pour le logement social ont été considérablement réduites. Elles sont restreintes au centre-ville et ses abords, à quelques faubourgs et aux quartiers en extension urbaine.
## Encadré 9-2 : Restrictions de la construction de logement social dans les quartiers HLM par les lois Egalité et Citoyenneté et le nouveau règlement de l'ANRU

En application de principes de mixité sociale, la production de logement social est progressivement exclue des quartiers d'habitat sociaux qu'ils relèvent ou non de la géographie prioritaire. S'il s'agit d'un principe ancien des politiques nationales du logement, la loi du 6 mars 2015 relative à l'égalité et à la citoyenneté restreint très fortement la construction de logements sociaux dans ces quartiers.

### Les quartiers politique de la ville

Les quartiers disposant de nombreux logements sociaux tendent également à être exclus du développement de l'offre neuve au nom d'un objectif de mixité sociale. Cette ambition, affirmée dans le cadre du comité interministériel du 6 mars 2015 relatif à l'égalité et la citoyenneté, s'est traduite par des directives pour limiter la construction de logements sociaux dans les communes présentant des taux de logements sociaux supérieurs à 50% du parc de logement et au sein des quartiers à forte concentration de logements sociaux.

L'agence nationale de renouvellement urbain (ANRU) a modifié sa doctrine avec la mise en œuvre du nouveau programme national de renouvellement urbain en 2015. L'ANRU finance l'offre de logements destinée à compenser les logements sociaux démolis. Le premier programme national de rénovation urbaine subventionnait la production de logements sociaux à plus faibles loyers (PLAI et PLUS) en compensation des logements démolis sur la commune. Dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain, les financements ne sont disponibles que pour les logements de type PLAI et PLUS construits «en dehors des quartiers prioritaires de la ville (QPV) et des quartiers hors QPV ayant fait l'objet du programme national de rénovation urbaine (PNRU), ainsi que des communes dont la part de logements locatifs sociaux (LLS) dans le parc de logement est supérieure à 50% » (Règlement général de l'ANRU, p.5). Les collectivités locales peuvent néanmoins solliciter une dérogation à ce principe pour financer une offre à bas loyer dans les QPV. Selon l'Union sociale pour l'habitat, des projets avec d'importantes opérations de démolitions ont tout de même pu bénéficier d'une dérogation pour reconstruire sur site de quelques dizaines de logements à 15 à 20% de l'offre de logements à faibles loyers démolis (USH, 2019).

### Les quartiers d'habitat social hors QPV

Hors programmes nationaux de renouvellement urbain, le principe général est de ne pas délivrer d'agréments de logement social de type PLAI et PLUS dans les quartiers politique de la ville et dans les territoires de veille active où le logement social représente plus de 50% des logements. Un système de dérogation existe également. Dans les quartiers comptant plus de 50% de logements sociaux, la décision revient à la DHUP. Ailleurs, la décision relève du préfet de région.

<table><thead><tr><td>Taux LLS</td><td>Territoires de veille</td><td>QPV hors PNRU ou NPNRU</td><td>Quartiers PNRU ou NPNRU</td></tr></thead><tbody><tr><td>0 - 50%</td><td>Financement <sup>(1)</sup> autorisé</td><td>Financement <sup>(1)</sup> autorisé avec avis préalable du préfet de région<sup>(2)</sup></td><td>Financement non autorisé sauf dérogation exceptionnelle<sup>(4)</sup></td></tr><tr><td>> 50%</td><td>Financement non autorisé sauf dérogation exceptionnelle DHUP <sup>(3)</sup></td><td>Financement non autorisé sauf dérogation exceptionnelle DHUP <sup>(3)</sup></td><td>Financement non autorisé</td></tr></tbody></table>

Source : DHUP, 2015 fourni par la DDTM 76
Dans le département de l'Orne, le coût du foncier reste faible dans les opérations de production, de l'ordre de 102 € par m² de surface utile en moyenne entre 2013 et 2017. La charge foncière ne représente que 7 % du coût de production d'un logement neuf. Ces valeurs moyennes renvoient à la modicité des valeurs foncières sur ces marchés. Toutefois, il est aussi minoré par la prise en charge financière de ce poste par les collectivités locales. C'est particulièrement le cas dans les communes qui ne relèvent pas des zones de développement privilégiées par les organismes HLM. Dans ces communes, la mise à disposition par la commune d'un terrain « prêt à construire » est plutôt présentée comme un prérequis à l'intervention du bailleur (cf. chapitre 8).

Les collectivités locales ornaises sont ainsi sollicitées de deux manières pour rendre accessible le foncier au bailleur. D'une part, elles prennent en charge le coût du foncier, de façon plus ou moins importante selon l'attrait du terrain pour le bailleur. D'autre part, elles sont mobilisées pour trouver et maîtriser du foncier dans des localisations nouvelles. L'accès au foncier « bien situé », constitue souvent un préalable à l'engagement de démolitions de logements sociaux. En effet, les possibilités de reconstruction sur site sont souvent restreintes, en application des règles de reconstruction prévues dans le cadre du programme national de renouvellement urbain évoquées ci-dessus, mais aussi d'objectifs de dé-densification généralement partagés par les collectivités locales et les bailleurs.

L'accès au foncier, même moins onéreux, constitue donc toujours une ressource valorisée dans les échanges entre bailleurs et collectivités locales. La participation des collectivités locales à l'abaissement des prix du foncier repose principalement sur des modalités interventionnistes alors que la mobilisation des outils réglementaires reste faible, ce qui renvoie sans doute à la faible adéquation de ceux-ci au fonctionnement des marchés détendus.

## 2.3. Protéger de la concurrence : pour la production mais aussi les attributions ?

Au-delà de l'accès au foncier, les opérateurs peuvent aussi attendre des collectivités locales une certaine protection contre la concurrence dans la réalisation d'opérations de construction. C'est la troisième ressource-clé identifiée dans les relations d'échanges entre collectivités locales et organismes HLM.
M. Gimat (2017, partie 3) montre comment, à Bordeaux et en Ile-de-France, des collectivités cherchent à restreindre l’arrivée sur le territoire de nouveaux organismes HLM à travers un ensemble de règles formelles et informelles. Elles privilégient un petit nombre d’opérateurs déjà en charge de la gestion de patrimoine dans la commune avec lesquels elles entretiennent des relations suivies<fnref n="445" />. L’engagement de relations de long terme favorise des arrangements globaux, facilitant par exemple l’acceptation d’une opération plus risquée par l’opérateur en contrepartie d’un arrangement plus favorable ultérieurement. M. Gimat montre toutefois comment la généralisation des approches opérationnelles contribue à privilégier les opérateurs disposant de capacités financières suffisantes pour mettre en œuvre les projets urbains au détriment des relations fondées sur l’interconnaissance et l’ancienneté.

Dans des marchés plutôt caractérisés par le départ de certains organismes HLM, en revanche, préserver les organismes HLM de la compétition apparaît très secondaire dans les relations d’échanges entre bailleurs et collectivités locales. Pour les bailleurs, limiter la compétition pour construire n’est pas toujours un enjeu dans les marchés les plus détendus où le nombre de bailleurs est déjà restreint. Pour les collectivités locales, restreindre la compétition paraît même préjudiciable. En effet, la fermeture du marché de la production urbaine à de nouveaux arrivants correspond potentiellement à la perte des capacités d’investissement apportées par de nouveaux bailleurs mais aussi à la marginalisation de la promotion privée avec une diminution des opérations réalisées en VEFA.

Sur les terrains d’enquête, les municipalités ont ainsi plutôt tendance à accueillir favorablement l’arrivée de nouveaux opérateurs, pourvoyeurs de capacités d’investissement supplémentaires, au sein des espaces qui conservent une certaine attractivité, tant dans le sud de l’agglomération alençonneise en périphérie du Mans que dans l’agglomération havraise. Le Havre et les villes ornaises présentent toutefois des configurations de concurrence très différentes pour la production de logements sociaux.

Dans l’agglomération havraise, de nombreux organismes HLM restent en concurrence pour poursuivre leur développement. Si les communes ne cherchent pas nécessairement à limiter l’arrivée de nouveaux bailleurs, elles assurent néanmoins une distribution stratégique des opérations de construction neuve. Un responsable de l’équipe d’aménagement de la commune du Havre<fnref n="446" /> explique ainsi répartir les opérations des bailleurs en tenant compte

<footnote n="445">⁴⁴⁵ M. Gimat explique toutefois que selon les instruments à leur disposition (approche opérationnelle surtout), les municipalités peuvent aussi privilégier les capacités à construire des opérateurs, c’est-à-dire leurs ressources financières et techniques, plutôt que des relations d’interconnaissance et de réputation.</footnote>

<footnote n="446">⁴⁴⁶ Entretien avec la direction du service aménagement et maîtrise d’ouvrage du Havre, le 23 octobre 2018.</footnote>
d’arrangements plus globaux intégrant divers projets de construction et plus récemment les plans de vente des bailleurs. Il tient compte aussi des spécificités de chaque bailleur :

> « Je sais ce qu'ils sont capables d'admettre et on essaie de les pousser. [Bailleur 1] on les a poussés pour les maisons de Marianne [un format de résidence dédié aux personnes âgées] parce que c'était assez cohérent vu qu'ils étaient les anciens gestionnaires des résidences personnes âgées. (...) [Bailleur 2] on sait qu'ils sont très intéressés pour se diversifier sur le commerce. Au départ c'est [Bailleur 3] qui avaient acheté la parcelle dans l'allée Aimé Césaire donc on leur a racheté pour la rétrocéder à [Bailleur 2]. (...) [Bailleur 3] on sait qu'eux ils font du logement social. On leur a donné une autre parcelle [pour faire du logement social]. Ils construisent et ils le font très bien mais il n'y a pas d'interface sur l'urbain. Quand je parle de commerce et cetera ce n'est pas leur truc. Par contre s'il y a du logement étudiant c'est plutôt avec eux ».

Dans les villes ornaises, la situation de concurrence pour la production est restreinte puisqu'elle concerne principalement deux bailleurs aux patrimoines et peuplements plus ou moins similaires. Comme l'explique un ancien élu du conseil départemental<fnref n="447" />, les collectivités locales chercheraient plutôt à briser cette situation quasi-monopolistique : « y compris les monopoles dont on est prétendument les maîtres ou les dirigeants. ». Rechercher de nouveaux opérateurs serait un moyen d'atteindre les objectifs des politiques du logement face aux réticences des organismes HLM locaux. En effet, il semble que les bailleurs s'organisent entre eux pour limiter la concurrence. Les deux directeurs s'informent mutuellement de leurs projets de construction. Ils s'appuient aussi sur les données produites par un observatoire départemental de la vacance afin de tenir compte de la vacance du parc de l'autre organisme dans leurs décisions, comme l'explique ce directeur<fnref n="448" /> :

> « [On] a mis en place un observatoire du logement. (...) C'est intéressant, comme ça on a connaissance de la situation du concurrent entre guillemets. On joue franc jeu. Si demain, une commune m'appelle pour des logements, je vais regarder le tableau. Si je vois que [l'autre bailleur] a 10 logements vacants, je ne vais pas en construire 15. Voilà, comment on peut arbitrer les choses ».

<footnote n="447">⁴⁴⁷ Entretien avec un élu du conseil départemental de l'Orne depuis 1985, en charge de différentes commissions, le 4 avril 2019.</footnote>

<footnote n="448">⁴⁴⁸ Entretien avec un directeur d'organisme HLM, Orne, le 25 mai 2018.</footnote>
Les deux bailleurs s'accordent également sur la répartition des agréments disponibles pour le
département avant de soumettre leur programmation aux services de l'État.

À travers cette coopération, les deux bailleurs organisent aussi la mise à l'écart de la
promotion privée. Au tournant des années 2010, ils ont appuyé la sortie des dispositif fiscaux
d'incitation à l'investissement locatif des principales communes ornaises. L'un d'entre eux,
alors membre du Comité régional de l'habitat et de l'hébergement, a relayé leurs
préoccupations à cette instance, de même que les associations régionales HLM. Ils ont ainsi
participé à l'émission d'un avis défavorable par cette instance malgré les attentes des
communes, avec le soutien des services déconcentrés de l'État. Les deux bailleurs se refusent
aussi à monter des opérations en VEFA. Bien que les promoteurs privés ne soient sans doute
pas très nombreux, c'est la retente du marché qui est invoquée par ce directeur<sup>449</sup> pour justifier
cette position :

> « J'ai encore eu hier un promoteur qui m'a appelé pour faire de la VEFA. Je lui ai dit : « c'est n'importe quoi. Je ne ferai jamais appel à vous. Vous allez me bousiller le marché, ça ne sert à rien. Et puis je sais construire tout seul ». Je ne ferai jamais de VEFA d'abord. D'ailleurs, je l'ai fait valider en conseil d'administration car on a suffisamment souffert de la défiscalisation. (...) Aujourd'hui je vois que certains promoteurs nous proposent la construction de 50, 80 logements et nous en donnent 20. Moi, je leur réponds qu'on n'a pas besoin de 80 logements. Ça n'a pas de sens ».

Cette situation de coopération rappelle aussi que la concurrence entre bailleurs
s'exerce principalement vis-à-vis de la recherche de locataires dans ces marchés (cf. chapitre
7). Concernant les attributions, les coopérations entre bailleurs sont inexistantes à l'exception
des obligations réglementaires pour le relogement des ménages dans le cadre d'opérations de
renouvellement urbain. À la différence de la production, les collectivités locales disposent
cependant de peu d'outils réglementaires pour réguler cette compétition. A l'époque de
l'enquête, le déploiement d'outils intercommunaux de gestion des attributions prévus par la
loi Egalité et Citoyenneté (2015) n'était pas encore opérationnel et n'a pu être observé. Deux
arguments invitent toutefois à supposer que la régulation de cette concurrence n'est pas
prioritaire pour les communes et intercommunalités. Premièrement, les pratiques informelles
d'orientation des attributions poursuivent généralement d'autres objectifs. M. Bourgeois

<footnote n="449">449 Entretien avec un directeur d'organisme HLM, Orne, le 25 mai 2018.</footnote>
recense ainsi, à travers l'observation de trois villes françaises, une série de pratiques informelles, qualifiées de clientélaires, qui permettent aux communes d'orienter le processus d'attribution : définition de priorités d'attribution au sein de la CAL, refus ou acceptation de certains dossiers sur des critères propres à la commune, revendication d'une priorité aux habitants de la commune, et des situations plus rares de passe-droit (Bourgeois, 2017). Néanmoins, ces interventions visent à privilégier certains profils de ménages considérés comme plus conformes aux attentes de peuplement de commune (âge, enfants, lien avec la commune, caractéristiques ethno-raciales) de la commune plutôt qu'à réguler la concurrence entre bailleurs. Deuxièmement, les collectivités locales sont confrontées à des effets antagonistes de cette compétition pour les locataires. Intervenir reviendrait à arbitrer entre une amélioration des possibilités résidentielles de leurs habitants à revenus modestes et les coûts financiers pour les opérateurs.

Protéger les bailleurs des effets négatifs de la compétition apparaît ainsi comme une ressource peu valorisée dans les relations entre bailleurs et collectivités locales. Pour les bailleurs, les effets négatifs de la concurrence ne portent pas tant sur la production que sur la gestion, domaine sur lequel la capacité à agir des collectivités locales est plus restreinte. Par ailleurs, le contexte ornais illustre aussi les effets négatifs d'une situation non-concurrentielle dans la production de logements sociaux pour les collectivités locales. Celle-ci participe d'une mise en retrait de la promotion privée.

## 2.4. Financer l'activité des organismes HLM par la captation de fonds supra-locaux

La captation de financements supra-locaux constitue la quatrième ressource-clé identifiée. En effet, les collectivités locales participent fréquemment au financement des organismes HLM, que ce soit par des aides ponctuelles pour des opérations spécifiques ou dans le cadre d'orientations affichées des politiques locales de l'habitat. Cependant, dans un contexte d'accroissement des contraintes budgétaires pesant sur les collectivités locales, les capacités financières de ces dernières sont restreintes. C'est plutôt un deuxième mode de financement qui émerge : la captation de financements tierces mobilisables pour financer les activités des bailleurs.

Les collectivités locales représentent déjà la voie d'accès privilégiée aux prêts de la Banque des Territoires pour lesquels une garantie est obligatoire. Dans 90 % des cas, c'est la
collectivité locale où se situent les logements du bailleur qui accorde gratuitement la garantie
(Hoorens, 2014, p. 237)<fnref n="450" />.

Au-delà de leur participation au circuit de financement ordinaire du logement social, les
collectivités locales constituent souvent des partenaires obligés des bailleurs pour capter des
fonds nationaux et européens distribués par le biais d'appels à projet. Depuis les années 2000,
le renforcement des contraintes budgétaires des collectivités locales et la généralisation du
recours à l'appel à projet pour distribuer les fonds publics ont généralisé la mise en place de
« grant grabbing coalitions » c'est-à-dire d'arrangements souvent ponctuels entre
collectivités locales et acteurs économiques locaux pour capter des financements publics
supra-locaux (Jones et Ward, 1998). Ces modes d'organisation trouveraient cependant un
écho singulier dans les villes en décroissance où la faiblesse des mécanismes de marché et
des moyens financiers des acteurs privés redouble l'incitation des acteurs publics et privés à
rechercher des financements publics supra-locaux (Bernt, 2009). Ces appels à projet
identifient généralement l'intercommunalité pour piloter ces programmes multi-acteurs. Les
fonds délivrés par l'Agence nationale de rénovation urbaine en sont un exemple
emblématique (Miot, 2012 ; Béal et al., 2017). Les communes, lors du premier programme,
puis les intercommunalités, avec le NPNRU, rédigent le projet, co-financent et assurent son
pilotage. Les bailleurs sociaux sont toutefois très impliqués dans la définition et la
coordination d'un programme qui concerne en premier lieu leur patrimoine. Il s'agit à la fois
des fonds de l'ANRU mais aussi de co-financements apportés par les départements, les
régions, la Caisse des dépôts et consignations et l'Union européenne (cf. Tableau 9-4).

<footnote n="450">⁴⁵⁰ Il est aussi possible pour les bailleurs de solliciter des garanties payantes auprès de la Caisse de garantie du logement locatif social ou d'établissements financiers.</footnote>
<table><caption>Tableau 9-4 : Financements de l'ANRU et co-financements (en k €)</caption><thead><tr><th></th><th>Programmes</th><th>ANRU</th><th>Co-financements<br>supra-locaux</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Le Havre</td><td>PNRU</td><td>76 670 €</td><td>31 360 €</td></tr><tr><td>PNRU</td><td>9 200 €</td><td>14 653 €</td></tr><tr><td>PNRQAD</td><td>7 579 €</td><td></td></tr><tr><td>NPNRU</td><td>11 354 €</td><td>7 527 €</td></tr><tr><td>Alençon</td><td>PNRU</td><td>24 495 €</td><td>6 664 €</td></tr><tr><td rowspan="2">Flers</td><td>PNRU</td><td>8 644 €</td><td>10 158 €</td></tr><tr><td>NPNRU</td><td>4 728 €</td><td>inconnu</td></tr><tr><td rowspan="2">Argentan</td><td>PNRU</td><td>4 384 €</td><td>3 701 €</td></tr><tr><td>NPNRU</td><td>inconnu</td><td>inconnu</td></tr><tr><td>L'Aigle</td><td>NPNRU</td><td>inconnu</td><td>inconnu</td></tr></tbody></table>

Les informations sont agrégées à partir de différentes sources (ANRU, collectivités) qui renseignent soit le budget prévisionnel, soit le budget réalisé des programmes. Plutôt qu'une évaluation précise, ils fournissent un ordre de grandeur des fonds de l'ANRU et des co-financements apportés par d'autres acteurs publics.

Sources : Bilans PRU PNRU Quartiers Nord 2009 & Quartiers Sud 2012 ; CUA
Délibération n°20070188 ; Bilan PRU Flers Agglo 2017 & délibération Flers Agglo
n°2019-837, Argentan Intercom Avenant final PRU 2012

Depuis le milieu des années 2010, d'autres sources de financements se sont développées. L'établissement public foncier (EPF) de Normandie a renforcé ses dispositifs à destination de l'habitat, et notamment du logement social. Les fonds d'aide à la production de logements sociaux à partir de friches mis en place depuis le milieu des années 2000 sont renforcés avec une prise en charge croissante du déficit d'opération. L'EPF de Normandie, historiquement centré sur le traitement des friches industrielles intervient aussi depuis 2017 sur les friches d'équipements publics et d'habitat amiantés. En 2018, six opérations sur des immeubles de logements sociaux étaient en cours. Bien que marginales, ces actions sont, selon les équipes de l'EPF de Normandie<fnref n="451" />, amenées à se développer, en réponse aux attentes exprimées par les élus. Entre 500 à 1 000 logements sociaux « d'ensembles vides bardés d'amiante dans les zones très détendues » ont été recensés. L'intervention à destination des centres-bourgs est aussi de plus en plus importante, en partenariat avec les départements. Depuis la fin des années 2000, centres-bourgs et communes rurales sont éligibles aux actions de l'EPF de Normandie et depuis 2017, des moyens d'ingénierie spécifiques sont déployés pour la requalification de friches ou la résorption de l'habitat dégradé dans ces territoires. Onze

<footnote n="451">⁴⁵¹ Entretien avec les membres du service études de l'EPF Normandie, le 12 décembre 2018.</footnote>
études de programmation sont conduites dans les centres-bourgs ornais. Le montage financier de ces opérations reste toutefois incertain, comme l'explique le responsable du service des études de l'EPF de Normandie : « On connaît un taux de déchet important. Sur onze études, peut-être que trois ou quatre projets aboutiront »<fnref n="452" />. La règle du co-financement du déficit des opérations se heurte aux finances limitées des collectivités locales et à l'absence d'opérateurs intéressés. En l'absence d'opérateur privé, les organismes HLM sont sollicités mais ceux-ci mettent en avant leur manque de moyens. Selon les responsables du services études de l'EPF de Normandie<fnref n="453" /> :

> « Les bailleurs sollicitent le rachat à l'euro symbolique mais le terrain ne peut être vendu à l'euro symbolique alors que le déficit moyen est de 150 000€. Le principe de mise en concurrence des opérateurs est complètement théorique sur ces territoires : soit il n'y en a aucun, soit le bailleur qui traîne des pieds ».

La mise en œuvre du programme « Action Cœur de Ville » en 2018 donne aussi accès à des financements spécifiques pour les villes lauréates d'Alençon, Flers et Argentan. Ce programme national vise à favoriser le maintien ou le développement des fonctions commerciales et résidentielles dans les centres des villes moyennes, afin d'améliorer à la fois leur attractivité et le cadre de vie de leurs habitants. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un programme ciblé sur le logement, l'adaptation du parc résidentiel constitue l'un des modes d'action du programme. Ce programme donne accès à des financements du groupe Action Logement dédiés à l'acquisition-amélioration mais aussi à des aides à la démolition et reconstruction de logements sociaux. Il favorise aussi le financement des déficits d'opération par l'ANAH avec un accès privilégié pour le montage d'opérations de recyclage foncier relatives à la résorption de l'habitat insalubre, le traitement de l'habitat indigne ou l'intervention sur les copropriétés dégradées.

À Alençon et Flers, ce sont aussi les fonds européens qui financent la réhabilitation du parc social. La région Normandie, en charge de la gestion des fonds européens à destination des territoires urbains en difficultés a sélectionné plusieurs collectivités locales sur la base d'un projet global. Les collectivités locales retenues financent ainsi des actions compatibles avec les priorités d'investissement définies par l'Union européenne : foncier, transport durable, numérique, pépinière d'entreprises, réhabilitation à vocation énergétique de logements sociaux, quartiers urbains durables, reconversion de friches, etc. Ces aides sont conséquentes

<footnote n="452">⁴⁵² Ibid.</footnote>

<footnote n="453">⁴⁵³ Ibid.</footnote>
Observés au prisme de ces compétences et de la valeur potentielle des différentes ressources dans les relations entre bailleurs et collectivités locales, les terrains d'enquête mettent en évidence des capacités des collectivités locales très différentes à mobiliser les bailleurs. Le Havre renverrait à une configuration plus favorable pour les collectivités locales avec une relative concurrence entre opérateurs et des moyens financiers et techniques importants des collectivités. À Flers, bien que disposant de moyens financiers et techniques moindres, l'intercommunalité structure une politique de l'habitat et gère des financements supra-locaux notamment de l'Agence nationale de rénovation urbaine et de l'Union européenne. À l'extrême opposé, L'Aigle aurait la situation la plus défavorable, sous l'effet d'une absence de concurrence entre opérateurs et de politiques de l'habitat très peu structurées.
### 3. Orienter la production neuve HLM au service du renouvellement des centres

En conséquence de ces différentes ressources et contraintes, la production neuve demeure un moyen privilégié de la participation des organismes HLM aux politiques urbaines dans les villes enquêtées. L'observation des politiques menées témoignent ainsi d'un usage stratégique de la production neuve HLM. Elle permet d'une part de mobiliser des financements supra-locaux dédiés au renouvellement urbain au service de la requalification des centres et autres projets stratégiques portées par les collectivités locales. D'autre part, la production neuve HLM joue un rôle assurantiel pour convaincre la promotion privée de participer à ces projets urbains. A défaut, la production neuve HLM compense aussi l'absence d'initiative privée.

À la différence des configurations allemandes (Florentin, 2009a ; Bernt, 2019) ou stéphanoise (Miot et al., 2021), le logement social ne semble pas explicitement mobilisé pour réduire l'offre de logements dans les villes étudiées, malgré un renouvellement urbain très important. Cette question n'est toutefois pas absente des préoccupations des collectivités locales, mais plutôt que de « retendre le marché », celles-ci s'attachent à atténuer les effets négatifs d'un accroissement du parc HLM.

Les différents usages de la production neuve HLM et leur inscription dans une logique de différenciation territoriale des politiques urbaines sont présentés plus avant à partir des politiques menées par les collectivités locales du Havre (3.1.) et de Flers (3.2.). Ce sont en effet les deux terrains d'enquête où les collectivités locales disposent des ressources d'ingénierie et financières les plus importantes pour s'approprier les instruments nationaux des politiques du logement. Les politiques locales sont aussi les plus stables, du moins au moment de l'enquête.

#### 3.1. Le Havre : tirer parti des dispositifs de soutien à la production HLM pour attirer la promotion privée

La commune du Havre fait du logement social l'un des outils de restauration de l'attractivité résidentielle. Si cette mobilisation correspond à un usage ancien du logement social pour revaloriser des marchés délaissés par l'investissement privé, elle s'appuie aussi sur des instruments plus récents hérités de la décentralisation des politiques du logement et
de la généralisation d'un urbanisme de projet. Le soutien à la production HLM ne sert pas tant la production d'une offre de logements abordables que la transformation de l'environnement urbain et la négociation de la participation de la promotion privée aux principaux projets urbains : le centre ancien et le réaménagement de l'interface ville-port autour des quartiers Suds et du port (cf. Figure 9-3). Cet usage du logement social suppose néanmoins des négociations avec d'autres acteurs des politiques locales du logement : organismes HLM, services déconcentrés de l'État mais aussi l'intercommunalité.

<figure><img src="image_70.png" /><figcaption>**Figure 9-3 : Localisation des principaux quartiers d'habitat social et des secteurs de projets urbains de la commune-centre**</figcaption></figure>

Sources : CODAH, Conventions PNRU & NPNRU, RPLS 2017

Les secteurs du Centre-ville, Centre ancien et Quartiers Sud correspondent aux délimitations utilisées par l'agence d'urbanisme et la commune du Havre.
### 3.1.1. Le logement social au service des projets urbains stratégiques de la commune

#### Capter les financements des programmes nationaux de renouvellement urbain au service des centres anciens et quartiers Sud

La commune du Havre a mis en œuvre de longue date des programmes de renouvellement urbain portés par des financements supra-locaux<fnref n="455" />. L'ensemble des dispositifs de la politique de la ville se sont succédé dans les quartiers Nord et les quartiers Sud depuis les premiers programmes Habitat et Vie Sociale en 1977 jusqu'aux programmes financés par l'ANRU. L'observation des programmes réalisés depuis le début des années 2000 montre toutefois une concentration progressive des moyens financiers disponibles au service de la requalification du centre ancien et de l'interface ville/port. Trois étapes chronologiques de cette redirection des moyens vers les secteurs de projets peuvent être identifiées : la reconstitution de l'offre démolie des quartiers Nord, la réalisation de programmes nationaux de renouvellement dans les secteurs de projets, la négociation avec l'ANRU pour mobiliser ces moyens spécifiques au service d'un aménagement global de l'interface ville/port.

L'analyse des PNRU réalisés dans les quartiers Nord et dans les quartiers Sud situés dans l'interface ville témoigne de stratégies spatiales différenciées. Les dispositifs de la politique de la ville dans les quartiers Nord ont visé à renouveler le parc bâti, tout en limitant le développement du parc locatif social. D'une part, l'obligation de reconstruire la totalité des logements sociaux démolis dans la commune n'est pas appliquée par l'ANRU à ce PNRU. 76 % de l'offre seulement sera reconstruite. D'autre part, celle-ci sera reconstruite essentiellement en dehors des quartiers Nord, à 63 % dans le centre ancien ou les quartiers Sud (cf. Tableau 9-5). Des moyens financiers et d'ingénierie conséquents restent investis dans les quartiers où s'effectuent la totalité des 1 880 démolitions et plusieurs milliers de réhabilitations et de résidentialisations. Le programme visait aussi à développer l'habitat privé mais n'a eu les effets escomptés (Saint-Macary, 2011).

<footnote n="455">⁴⁵⁵ Un responsable de la politique de la ville de l'intercommunalité souligne ainsi l'habitude ancienne des services techniques et des élus de solliciter ces financements supra-locaux : « On a eu une génération de QPV pour les quartiers nord avec des moyens conséquents quand même et puis il y a eu donc quand même 2 générations PIC Urban pour les quartiers sud. (...) On a dû y mettre 7 ou 800 millions d'euros je crois. Et pas tellement pour la ville. Pour la ville c'était l'affaire de 15 ou 20 % des financements, le reste venait de l'extérieur. On s'est beaucoup battu pour obtenir les fonds de l'Europe, les bailleurs, l'État, la Caisse des dépôts, enfin tout le monde s'y est mis. », entretien réalisé le 15 avril 2019.</footnote>
Dans les quartiers Sud et le centre ancien, les quartiers sont plus diversifiés. Ils mêlent à la fois des secteurs résidentiels, des secteurs d'activité économique et des friches. Ils font partie d'une zone plus vaste à l'interface entre le centre-ville historique et le port, identifiée par la ville comme stratégique pour son développement urbain depuis les années 2000⁴⁵⁶. La « reconquête » des quartiers Sud prévoit le développement d'équipements universitaires, commerciaux et de loisirs, au côté d'une action sur l'habitat pour en faire un « des points d'attractivité importants pour le territoire »<fnref n="457" />, à l'image des projets menés à « Marseille, St-Nazaire ou Brest en France, Lisbonne, Londres, New-York »<fnref n="458" />.

Progressivement, les fonds de l'Agence nationale de rénovation urbaine sont redirigés vers cette interface ville/port. Cela s'effectue tout d'abord par l'organisation de la reconstitution de l'offre démolie dans le cadre du PNRU des quartiers Nord au sein de ces espaces : deux tiers de l'offre reconstruite sont localisés dans les quartiers Sud ou le centre ancien (cf. Tableau 9-5). Ensuite, des programmes de renouvellement urbain financés par l'ANRU se concentrent dans ce périmètre de projet. Ils permettent aussi de financer la requalification de ces espaces. En 2008, un PNRU est instauré dans les quartiers Sud. Le périmètre comprend une ancienne zone urbaine sensible mais a aussi été élargi à la partie Est du quartier de l'Eure, un espace qui concentre les efforts de requalification de la commune depuis le début des années 2000 (Girardin, 2020). A. Girardin montre ainsi comment le quartier de l'Eure a bénéficié de la majeure partie des opérations de transformation de la trame viaire et des constructions de nouveaux équipements publics mises en œuvre dans le cadre de la convention PNRU des quartiers Sud. En 2011, la ville du Havre remporte l'un des 25 programmes nationaux de requalification des quartiers d'habitat dégradé. Un budget de 23 millions, dont près de 30% de financements de l'ANRU, est dévolu à la requalification du centre ancien<fnref n="459" />. Le programme cible le renouvellement du parc privé à travers des opérations de recyclage foncier et des opérations d'amélioration programmées de l'habitat (OPAH).

Enfin, parmi l'ensemble des projets susceptibles d'être éligibles au nouveau programme de renouvellement urbain porté par l'ANRU, c'est un quartier situé dans le périmètre de l'interface ville/port qui est retenu : le quartier Vallée Béreult. La sélection de ce quartier fait

<footnote n="456">⁴⁵⁶ AURH, 2018, *Quartiers sud du Havre : réinventer l'interface ville-port*, p. 5.</footnote>

<footnote n="457">⁴⁵⁷ Ibid.</footnote>

<footnote n="458">⁴⁵⁸ Ibid.</footnote>

<footnote n="459">⁴⁵⁹ ANRU, 2013, *Avenant n°1 à la convention PNRQAD*.</footnote>
l'objet de réserves de la part des services techniques de l'intercommunalité<fnref n="460" />. Ils rappellent notamment que le contrat de ville a identifié d'autres quartiers d'habitat social pour lesquels les moyens du NPNRU auraient pu être mobilisés. A l'inverse, ce quartier était déjà identifié dans les études urbaines de 2013 comme l'un des leviers de la requalification de l'interface ville/port. Le projet de renouvellement urbain présenté dans la convention NPNRU d'avril 2019 témoigne de l'empreinte du plan de réaménagement de l'interface ville/port. Ainsi, l'action sur le parc social reste marginale dans le plan de financement. Elle comprend la démolition d'un immeuble de 432 logements et la réhabilitation de 122 logements. Les exigences de reconstitution de l'offre sont faibles en raison du contexte de décroissance. L'office public intercommunal s'engage à reconstruire 30% de logements de type PLAI parmi sa production des six prochaines années. Au global, l'engagement financier des bailleurs se résume à 0,3% du budget prévisionnel<fnref n="461" /> alors qu'ils apportaient 65% des financements prévus aux budgets prévisionnels des PNRU<fnref n="462" />. De même, les attentes en matière de diversification de l'habitat sont peu définies. Ainsi, ce sont surtout les possibilités d'intervention sur l'espace public qui sont maximisées, grâce au co-financement par l'ANRU d'un parc paysager et de différents espaces verts. La quasi-totalité de ces actions concerne des espaces situés en dehors du QPV.

<footnote n="460">⁴⁶⁰ Entretiens avec différents services techniques de la CODAH (Habitat, Politique de la ville), 2018 & 2019.</footnote>

<footnote n="461">⁴⁶¹ ANRU, 2019, budget prévisionnel du NPNRU.</footnote>

<footnote n="462">⁴⁶² ANRU, 2005, budget prévisionnel du PNRU des quartiers NORD.</footnote>
<table><caption>Tableau 9-5 : La mobilisation des programmes nationaux de renouvellement urbain au service du centre ancien et des quartiers Suds depuis 2004</caption><thead><tr><th></th><th>Centre ancien et quartiers Suds</th><th>Quartiers Nord PNRU</th><th>Autres interventions dans l'agglomération</th></tr></thead><tbody><tr><td>PNRU Quartiers Nord - 2004 - 2009</td><td>620 logements construits</td><td>1 880 démolitions<br>354 logements construits<br>3 372 réhabilitations<br>5 751 résidentialisation<br>Diversification résidentielle (376 logements)<br>Aménagements</td><td>460 logements construits</td></tr><tr><td>PNRU Quartiers Sud - 2008</td><td>332 logements démolis<br>209 logements reconstruits<br>1808 réhabilitations<br>1868 résidentialisations<br>Diversification résidentielle (55 logements)<br>Aménagements de l'espace public<br>Construction d'un groupe scolaire (regroupement de deux établissements)</td><td>38 logements construits</td><td>85 logements construits</td></tr><tr><td>PNRQAD Centre ancien - 2011-2018</td><td>Requalification d'îlots dégradés<br>Opérations ponctuelles de recyclage : 7 immeubles<br>Aménagement de l'espace public<br>RHI-THIRORI</td><td></td><td></td></tr><tr><td>NPNRU Vallée Béreult - 2016</td><td>432 logements démolis<br>122 logements réhabilités<br>Diversification résidentielle (120 logements)<br>Aménagement paysager et aménagement d'un pôle sportif</td><td></td><td>Non chiffré, non territorialisé</td></tr></tbody></table>

Sources : Conventions PNRU & NPNRU, Rapports d'étapes PNRU, Avenant n° 1

Convention PNRQAD

<footnote>* Pour l'estimation de la reconstitution de l'offre hors site prévue par le PNRU des Quartiers Nord, ce sont les opérations prévues au point d'étape du 7 mai 2009 qui ont été prises en compte. Parmi les 1 483 logements prévus, 49 logements n'ont pas pu être localisés. L'estimation de la reconstitution de l'offre hors site prévue par le PNRU des Quartiers Sud repose sur les données du point d'étape intermédiaire de novembre 2012. Les conventions ne prennent pas en compte l'entièreté des financements, notamment pour le PNRQAD et le PNRU où les collectivités locales mobilisent aussi l'ANAH, l'établissement public foncier et la région. Elles ne prennent pas en compte non plus certains travaux d'aménagement réalisés par les collectivités locales en appui du projet comme l'aménagement du tramway qui traverse le centre ancien et les quartiers Nord.</footnote>
Orienter la production HLM neuve vers les quartiers Sud et le centre ancien

Au-delà de l'adaptation des programmes nationaux aux projets urbains locaux, la
commune du Havre organise aussi plus directement la participation des organismes HLM à
la requalification des quartiers Sud et du centre ancien. Seule une partie des bailleurs présents
dans l'agglomération havraise participent à ces opérations, tandis que les autres privilégient
la production de logements sociaux dans d'autres marchés jugés plus dynamiques
(cf. chapitre 8). Pour les bailleurs mobilisés, ces opérations en renouvellement urbain sont
toutefois plus coûteuses en raison de contraintes techniques supplémentaires et parce qu'elles
doivent acquérir le foncier.

La commune contribue par ses moyens techniques et financiers à diminuer les coûts des opérations de renouvellement urbain pour les organismes. Comme évoqué précédemment, elle mobilise des financements supra-locaux pour prendre en charge une partie des coûts de construction avec l'ANRU mais aussi de la charge foncière ou du déficit d'opération avec l'EPF Normandie. Les aides sont aussi plus indirectes et portent sur la diminution en amont des coûts de l'opération par le service de la maîtrise d'ouvrage. Les acquisitions-améliorations de logements dans le centre ancien, bien qu'encouragées par la commune et partiellement financées par les aides mobilisables dans le cadre du PNRQAD, n'ont rencontré que peu de succès chez les bailleurs. Le responsable du service maîtrise d'ouvrage de la commune le résume ainsi 463 :

« Les organismes HLM ne font pas d'acquisition-amélioration. Ce n'est pas un montage rentable pour eux. Même avec le PNRQAD, les financements des déficits d'opération n'étaient pas assez attractifs. »

Le développement de l'offre sociale en centre ancien se fait donc plutôt par la production
neuve. Dans le cadre de la reconstitution de l'offre du PNRU, le service de maîtrise d'ouvrage
de la commune procède à l'acquisition foncière de friches (anciens entrepôts, anciens ateliers)
puis à la démolition et la remise en état du terrain pour ensuite le céder au bailleur à prix
préférentiel. Dans le cadre des trois opérations de recyclage foncier du PNRQAD, la ville
prend également à sa charge la maîtrise foncière, les frais de démolition puis valorise le terrain
par sa vente à un bailleur. Celui-ci est ensuite dédommagé par l'ANRU et la CODAH sur la
base du déficit d'opération. Selon ce responsable de la maîtrise d'ouvrage, une seule
opération d'acquisition-amélioration a été réalisée en centre ancien par un organisme HLM.

<footnote n="463">463 Entretien avec le responsable du service aménagement et maîtrise d'ouvrage de la commune, le 23 octobre 2018.</footnote>
Cette opération de onze logements a pu être réalisée en cumulant les aides prévues dans le cadre du PNRQAD avec la réalisation d'une opération de 20 logements en construction neuve sur une parcelle proche. Cette proximité aurait permis de réduire les coûts de chantier.

La VEFA-HLM : le rôle assurantiel du logement social vis-à-vis de la promotion privée

La production neuve HLM est aussi valorisée par la commune-centre comme moyen d'attirer la promotion privée à travers le mécanisme de « VEFA-HLM » ou vente en état futur d'achèvement. C'est une procédure réglementaire qui permet le rachat par les organismes HLM de logements construits par des promoteurs immobiliers privés. Elle est fréquemment mobilisée dans les marchés au foncier onéreux puisqu'elle permet de transférer une partie des coûts de l'opération sur les prix de vente des logements privés (Gimat et Pollard, 2016).

Ce dispositif est aussi très mobilisé au Havre depuis le début des années 2000. Bailleurs et collectivités locales justifient cet usage par les mêmes atouts que ceux relevés par M. Gimat et J. Pollard (2016) auprès des acteurs franciliens : l'augmentation des capacités de production des bailleurs et la possibilité de construire des logements sans maîtrise foncière préalable, l'accès à un foncier situé dans des espaces valorisés à des prix abordables.

La VEFA-HLM a ainsi accompagné la réalisation des objectifs de reconstitution de l'offre prévus par les PNRU. Avec le cumul des deux programmes nationaux, plus de 1 800 logements étaient à construire en moins d'une dizaine d'années dans la commune. Cette montée en charge de la production neuve impliquait de trouver rapidement du foncier mobilisable, dépassant, du moins au début, les activités de prospection foncière de la commune<fnref n="464" />. Le recours à la VEFA-HLM a aussi permis mobiliser les équipes de maîtrise d'ouvrage des bailleurs sur les opérations de réhabilitation estimées plus complexes tout en augmentant la production de logements <fnref n="465" />.

La clôture des PNRU et l'élaboration de programmes d'action foncière par les collectivités locales n'ont toutefois pas diminué le recours à la VEFA. 36 % de l'offre supplémentaire de logements sociaux prévue en 2016 et 2017 est produite en VEFA (cf. Figure 9-4).

<footnote n="464">⁴⁶⁴ GERAU Conseil, 2009, *Point d'étape ANRU NORD du 7 mai 2009*, p. 15.</footnote>

<footnote n="465">⁴⁶⁵ Entretien avec les membres de la direction stratégie d'Alcéane, le 17 juillet 2018.</footnote>
<figure><img src="image_71.png" /><figcaption>Figure 9-4 : Part des logements locatifs sociaux construits en VEFA dans l'aire urbaine du Havre entre 2005 et 2017</figcaption></figure>

Source : SISAL, 2019

La commune-centre met en effet en avant un autre atout de la VEFA-HLM qui explique son maintien post-ANRU. C'est un dispositif qui permet d'attirer les promoteurs privés en diminuant les risques encourus par le promoteur. La VEFA sécurise l'opération en assurant, dès la mise en place du programme, la commercialisation de 20 à 30 % des logements. L'ancienne adjointe à l'habitat de la CODAH explique que c'est souvent une condition de la réalisation d'opérations de promotion privée :

> « On voit de moins en moins de programmes 100 % privé. On constate qu'un programme privé a besoin d'adossement. La majeure partie ont besoin de logement social parce que sinon ils n'arrivent pas à sortir leur programme ...c'est la loi du marché<fnref n="466" />. »

### 3.1.2. Un soutien à l'offre neuve à négocier

La commune-centre du Havre fait de la production neuve HLM l'un des moyens privilégiés de la participation des organismes HLM à ses projets urbains. En conséquence, le parc de logements sociaux s'accroît légèrement, malgré l'ampleur des démolitions. Si près de

<footnote n="466">⁴⁶⁶ Élue, vice-présidente à l'habitat et à la politique de la ville de la CODAH de 2014 à 2017, le 29 octobre 2018.</footnote>
9% du parc social a été démoli depuis 2005, la commune-centre compte tout de même une centaine de logements supplémentaires en 2017 (cf. Tableau 9-6).

<table><caption>Tableau 9-6 : Évolution du parc HLM entre 2005 – 2017 & projections</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">Parc HLM</th><th colspan="3">Evolution 2005-2017</th><th colspan="3">Projections 2016-2018</th></tr><tr><th>2005</th><th>2017</th><th>Variation 05-17</th><th>Logements supplémentaires</th><th>Démolitions</th><th>Logements supplémentaires</th><th>Démolitions</th></tr></thead><tbody><tr><th>Commune-centre</th><td>29277</td><td>29388</td><td>0,4%</td><td>2687 +9,2%</td><td>2 576 -8,8%</td><td>538 +1,8%</td><td>537 -1,8%</td></tr><tr><th>Intercommunalité</th><td>34897</td><td>35994</td><td>3,1%</td><td>3771 +10,8%</td><td>2 674 -7,7%</td><td>935 +2,6%</td><td>537 -1,5%</td></tr></tbody></table>

Sources : CODAH, 2018 ; CRHH 2004-2017 ; RPLS 2017 ; SISAL 2018

Le détail du calcul de l'évolution du parc de logements est disponible en annexe 7.

La « retente » des marchés apparaît ainsi comme un objectif secondaire. Cette stratégie communale doit toutefois composer avec les stratégies de réduction de l'offre HLM portées par l'intercommunalité et les services déconcentrés de l'État.

### L'intercommunalité : agir sur l'existant, levier privilégié de l'attractivité résidentielle

En tant que délégataire des aides à la pierre, l'intercommunalité définit le volume de logements sociaux neufs autorisés pour le territoire. Elle prône toutefois une stratégie différente de forte réduction de la production neuve.

Cette politique de modération de la production neuve HLM est relativement récente. Elle repose notamment sur un constat d'échec du soutien à la production de logements, comme l'explique cette élue en charge de la rédaction de l'actuel programme local de l'habitat<fnref n="467" /> :

> « Pour moi, le constat [du précédent PLH] est « faire construire ne fait pas venir ». Nous avons nous-même créé une vacance parce que nous avons beaucoup construit et qu'en même temps nous n'avons pas réussi à faire venir

<footnote n="467">⁴⁶⁷ Elue, vice-présidente à l'habitat et à la politique de la ville de la CODAH de 2014 à 2017, le 29 octobre 2018.</footnote>
donc nous avons généré nous-mêmes une vacance dans un marché qui n'était déjà pas très tendu. On constate aussi qu'en plein cœur de ville donc le quartier Perret, on a une situation qui est devenue tendue<fnref n="468" /> pour le coup puisque beaucoup de logements sont vacants. »

Le nouveau programme local de l'habitat prend ainsi le contrepied de la stratégie précédente en redéployant les moyens de l'intercommunalité vers la restructuration du parc social existant, notamment dans la commune-centre. 50% des financements prévus sont dévolus à la réhabilitation y compris du parc social<fnref n="469" />. A l'inverse, les objectifs de développement du parc social sont réduits. Alors que le PLH 2010-2015 prévoyait 320 logements sociaux supplémentaires chaque année, dont 210 pour la commune-centre ; le nouveau PLH ne programme que 180 logements dont 75 pour la commune du Havre. Les autorisations de construction neuve sont aussi exclues de nombreux quartiers. Il s'agit des quartiers relevant de la géographie prioritaire et 300 mètres autour ainsi que les territoires de veille active et les quartiers qui comptent plus de 40% de logements sociaux. Pour la ville du Havre, ceci exclut une partie conséquente des territoires de renouvellement urbain. Les contraintes portent aussi sur le volume – nécessairement inférieur à 25 % de l'offre totale de logements neufs. Ce contingent doit intégrer la reconstitution de l'offre liée aux démolitions d'immeubles obsolètes.

## L'État local : une doctrine de la modération

L'État local joue un rôle plus restreint dans les politiques de logement locales, en raison de la délégation des aides à la pierre prise par l'intercommunalité. Il dispose d'un droit de regard sur la politique mise en œuvre par l'intercommunalité, exprimé à travers un avis sur le programme local de l'habitat transmis à la Commission régionale de l'habitat et de l'hébergement en charge de l'approbation du document. Il contrôle ensuite l'exécution du programme local de l'habitat et, à ce titre, peut jouer un rôle d'arbitre, en capacité d'octroyer des dérogations au cadre réglementaire existant.

Les services déconcentrés de l'État relayent eux aussi un discours de modération de la production HLM neuve au Havre. Il découle d'une évolution de la doctrine nationale en la matière. La priorisation de la production neuve dans les zones tendues que prône l'État depuis la fin des années 2000 (Gimat, 2017) a pour conséquence la diminution du nombre

<footnote n="468">468 L'élue utilise le qualificatif « tendu » pour décrire une situation compliquée mais ne fait pas référence au fonctionnement du marché immobilier.</footnote>

<footnote n="469">469 CODAH, 2015, *Programme local de l'habitat*.</footnote>
d'agréments dans les autres territoires. Comme l'explique le responsable du service Habitat de la DDTM 76, il s'agit d'un changement relativement récent :

> « Pour le territoire de Seine-Maritime, la DDT a demandé aux bailleurs de moins construire. C'est une volonté nationale de limiter la production séno-marine. C'est récent de se dire qu'il faut vraiment réguler le nombre d'agréments à l'échelle nationale. Pour moi, ça fait trois ou quatre ans qu'il y a eu ce changement. On n'a pas fait marche arrière non plus, on a seulement ralenti. Le volume d'agréments pour le département diminue chaque année. »

*(Responsable du service Habitat, DDTM 76)470*

En conséquence, la DDTM 76 refuse certaines autorisations d'agréments supplémentaires sollicitées par la CODAH au bénéfice des projets immobiliers de la commune du Havre. Elle motive ses décisions par l'incohérence des projets avec la stratégie affichée dans le programme local de l'habitat, mais aussi par des éléments de diagnostic sur la vacance résidentielle ou la poursuite du déclin démographique. Une centaine d'agréments ont toutefois été délivrés dans le cadre d'une opération de démolition, reconstruction et densification de l'offre de logements en dehors des programmes PNRU.

### 3.1.3. Limiter les effets d'une surproduction plutôt que « retendre » le marché ?

Le soutien à la production neuve HLM apparaît ainsi comme une stratégie contestée au sein des acteurs locaux. Portée par la commune-centre et certains bailleurs, elle s'oppose ainsi aux attentes exprimées par l'intercommunalité, la DDTM 76 et d'autres bailleurs. Son relatif succès révèle sans doute la capacité de la commune-centre à faire valider ses projets par les autres acteurs. La commune-centre met aussi en œuvre différents moyens pour atténuer les effets négatifs d'une possible surproduction.

Premièrement, la commune-centre revendique une attention à ne pas déstabiliser le marché immobilier par une production trop importante de logements sociaux et des logements privés qui lui sont associés par le mécanisme de VEFA-HLM. Élus et services techniques de la commune du Havre expliquent chercher à limiter ce risque par un phasage dans le temps des

<footnote n="470">470 Entretien avec les membres du service Habitat de la DDTM 76, le 19 octobre 2018.</footnote>
opérations. Comme l'exprime l'adjoint à l'urbanisme de la commune du Havre<fnref n="471" />, l'enjeu est
d'éviter de commercialiser au même moment des offres de logements similaires :

« Est-ce qu'on doit sortir une opération en 2019, est-ce qu'elle ne va pas être
vampirisée par une autre ? J'ai demandé aux équipes de sortir des frises pour
qu'on voit. J'ai demandé à la ville, ils vont me présenter ça bientôt, le service
informatique a conçu un instrument qui me permet de voir avec des cartes le
calendrier de sortie des opérations privées et bailleur pour avoir un suivi assez
fin. »

Deuxièmement, la commune-centre légitime le développement de l'offre neuve HLM en VEFA par l'amélioration de la mixité sociale dans les quartiers. Dans certains quartiers, les projets peuvent être refusés ou le taux de logements sociaux négocié à la baisse. L'élu en charge de l'habitat au Havre<fnref n="472" /> revendique des accords opération par opération, sur la base d'une connaissance fine du peuplement des quartiers :

« [Q]uand un promoteur veut construire à un endroit, je regarde toujours l'offre de logement social pour voir. Quand les bailleurs viennent me voir pour construire, je regarde s'il n'y en a pas trop à cet endroit. Evidemment, on ne peut pas construire en QPV mais même hors QPV, ces cartes me permettent de voir où ça a un sens. S'il y en a trop, je vais refuser de me battre pour les agréments auprès de l'État. »

Puisque la commune n'est pas tenue par les objectifs de mixité sociale de la loi SRU, ces
règles relèvent surtout de l'informel. Seul le règlement d'une zone d'aménagement concerté
(ZAC) prévoit la réalisation d'au moins 20 % de logements sociaux dans l'offre neuve.
D'autres possibilités de planification de l'offre neuve HLM, à l'exemple des zones de mixité
sociale ou des emplacements réservés, ne sont pas utilisées. Il n'y a pas de seuil réglementaire
mais plutôt une appréciation des communes selon le projet immobilier et le quartier
considérés. Trois contextes justifient la production de logements sociaux selon les élus et
services techniques de la commune-centre : dans le centre ancien et les quartiers Sud en
substitution du parc social de fait, dans les quartiers où le parc social n'est pas développé et
enfin lorsque la construction de logements sociaux permet des opérations complexes portées
par les bailleurs sociaux.

<footnote n="471">⁴⁷¹ Entretien réalisé le 16 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="472">⁴⁷² Élu, adjoint à l'urbanisme au Havre, vice-président en charge de l'habitat et de la politique de la ville de la CODAH, entretien du 16 octobre 2018.</footnote>
Ces logiques simultanées de démolitions dans les quartiers historiques de logements sociaux et de soutien à la production neuve initient une redistribution spatiale du parc social. À l'échelle de l'intercommunalité, le parc social se diffuse dans les communes par la production neuve HLM. À l'échelle de la commune-centre, les programmes de démolition sont compensés par la mise sur le marché d'un volume équivalent de logements. Elle se traduit par une forte recomposition du parc social entre quartiers : dé-densification des quartiers Nord et des quartiers Sud les plus périphériques (Les Neiges par exemple) au profit d'un développement de l'offre neuve dans les secteurs de projet de la commune, en soutien au développement de l'offre privée et dans les quartiers les moins dotés en logements sociaux.

## 3.2. Flers : concentrer les investissements publics dans la requalification du centre ancien

À Flers, le logement social constitue également un outil mobilisé au service de la requalification du centre. En l'absence de promotion privée, commune-centre et intercommunalité mobilisent les organismes HLM pour la réalisation de quelques opérations très spécifiques en centre-ville (cf. Figure 9-5) : préservation de bâtiments à valeur patrimoniale, résorption de l'habitat insalubre. Le succès de ces quelques opérations repose toutefois sur la mobilisation de nombreux co-financements publics, en complément des financements de la commune et de l'intercommunalité.
<figure><img src="image_72.png" /><figcaption>Figure 9-5 : Carte de localisation des principales opérations de démolition et de reconstruction de logements sociaux</figcaption></figure>

Sources : Conventions PNRU & NPNRU, Bilan PRU Flers Agglo 2017, Flers agglo

### 3.2.1. La reconstitution de l'offre HLM, levier du renouvellement urbain du centre-ville

Au fil des programmes nationaux de renouvellement urbain, l'intercommunalité organise progressivement l'orientation de la production neuve HLM vers la requalification du centre-ville.

Le premier dispositif d'ampleur correspond au Programme national de rénovation urbaine (PNRU) mené dans le quartier Saint-Sauveur à partir de 2007. Situé en périphérie du centre-ville, ce quartier rassemble près de 14 % des habitants de la municipalité<fnref n="473" />. 7 % des logements sont démolis et des programmes de réhabilitation ciblent le parc restant (cf.

<footnote n="473">⁴⁷³ ANRU, 2007, Convention PNRU Saint-Sauveur, p. 4.</footnote>
Tableau 9-7). La reconstitution de l'offre est faible avec 75% des logements reconstruits<sup>474</sup>. Seul 26 % de l'offre est reconstruite sur site. Les autres logements sont reconstruits plutôt au gré des opportunités foncières, sur des parcelles disponibles en périphérie de la commune. La Foncière Logement se retire du projet et limite ainsi la diversification de l'offre à la réalisation de treize logements en accession sociale à la propriété. La reconstitution de l'offre en centre-ville se résume à une seule opération : la construction de trente et un logements locatifs sociaux dans une ancienne usine de tissage. La responsable du service Habitat fait le récit d'une importante mobilisation locale pour mener cette opération<sup>475</sup>. Il s'agit de la reprise par un bailleur d'un programme abandonné par un promoteur privé. L'opération est alors introduite au PNRU, ce qui permet de bénéficier des fonds ANRU (135 000 €) ainsi que des co-financements du département (155 000€). L'intercommunalité augmente sa participation financière pour tenir compte de la hausse du prix de l'opération (280 000 €). Un organisme HLM rachète en VEFA l'opération, en contribuant à hauteur de 3 millions d'euros, soit 85 % du coût de l'opération<sup>476</sup>.

En 2014, un deuxième quartier est éligible aux aides de l'ANRU, le quartier Saint-Michel, situé lui aussi en périphérie de Flers. Dès les premiers travaux préparatoires en 2016, l'intercommunalité affirme sa volonté d'articuler requalification du centre-ville et requalification de ce quartier HLM. Il s'agit d'œuvrer conjointement pour dédensifier l'offre HLM dans le quartier Saint-Michel<sup>477</sup> et mobiliser la production neuve HLM pour la requalification du centre-ville. La mise en place du programme Action Cœur de Ville en 2018 fournit aussi des moyens supplémentaires aux collectivités locales pour diriger la production neuve HLM dans le centre-ville. Dans le périmètre de l'opération de revitalisation, une opération de recyclage prévoit la réalisation de logements sociaux avec 70 % du déficit d'opération pris en charge par l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH).

<footnote n="474">474 ANRU, 2007, op. cit., p.9</footnote>

<footnote n="475">475 Entretien avec la responsable du service Aménagement de Flers Agglo, le 4 juillet 2018.</footnote>

<footnote n="476">476 Lambert A-E., 2013, « Top départ pour les logements dans l'ex-usine textile », *Ouest-France*, édition du 2 avril 2013 [consulté le 4 août 2021].</footnote>

<footnote n="477">477 ANRU, 2019, Convention NPNRU Saint-Michel, p. 21.</footnote>
<table><caption>Tableau 9-7 : Mobilisation des programmes nationaux pour le renouvellement urbain du centre-ville</caption><thead><tr><td></td><td>Centre-ville</td><td>Autres interventions dans l'agglomération</td></tr></thead><tbody><tr><td>PNRU Quartier Saint-Sauveur 2007-2016</td><td>Reconstitution de l'offre : 31 logements</td><td>QPV Saint-Sauveur :<br/>299 démolitions<br/>Réhabilitations<br/>Reconstruction : 59 logements sur site ; 133 logements en zone urbanisée sur des dents creuses<br/>Réaménagement de l'entrée du quartier<br/>Réhabilitation et extension d'équipements collectifs</td></tr><tr><td>NPNRU Quartier Saint Michel</td><td>Reconstitution de l'offre : 31 logements</td><td>73 logements reconstitués en zone urbanisée<br/>9 logements reconstitués QPV Saint-Michel<br/>152 démolitions<br/>472 réhabilitations/ 486 résidentialisations</td></tr><tr><td>Action Cœur de ville (dont OPAH RU)</td><td>En cours de définition : au moins une opération de recyclage foncier (Motte Ango) avec production de logements sociaux</td><td></td></tr></tbody></table>

Sources : Conventions PNRU & NPNRU, Bilan PRU Flers Agglo 2017, Flers agglo

### 3.2.2. Négocier le soutien à la production HLM neuve vis-à-vis de l'ANRU et de l'État local

Si l'intercommunalité et la commune-centre font de la production neuve HLM l'un des leviers de la requalification du centre-ville, elles doivent, comme au Havre, négocier avec des partenaires (services déconcentrés de l'État, ANRU) qui visent plutôt une réduction du parc social.

#### Négocier un NPNRU avec une reconstitution de l'offre importante en marché détendu

La convention NPNRU prévoit donc la reconstitution de 80 % de l'offre démolie, c'est-à-dire un taux supérieur à celui du premier programme de rénovation urbaine alors même que le nombre de logements vacants reste élevé dans l'agglomération. D'après la responsable du service Aménagement de l'intercommunalité<fnref n="478" />, cette orientation a dû être argumentée et négociée auprès de l'Agence nationale de rénovation urbaine :

<footnote n="478">⁴⁷⁸ Entretien avec la responsable du service Aménagement de Flers Agglo, le 4 juillet 2018.</footnote>
« Là on est dans un contexte un peu différent [du dernier programme national de renouvellement]. L'ANRU aurait tendance à dire : « à vous de nous justifier qu'il y a un besoin de reconstruire car il y a énormément de vacance ». Mais on explique à l'ANRU qu'on a quand même, à Saint-Sauveur mais aussi à Saint-Michel, on a quand même une population fragile avec de faibles revenus et que ces personnes-là elles ont besoin d'être logées dans du parc HLM. Et que ce n'est pas parce qu'elles sont pauvres qu'elles doivent forcément habiter dans un parc de logement obsolète en termes de caractéristiques. »

L'intercommunalité justifie ainsi le maintien d'une reconstitution de l'offre importante par l'absence d'initiative privée pour renouveler l'offre de logements à destination de ménages modestes en marché détendu. L'insertion du PNRU dans un projet urbain d'ensemble constitue aussi un argument pour justifier d'un taux élevé de reconstitution de l'offre. A l'échelle de l'agglomération, 220 démolitions sont prévues en dehors du périmètre du PNRU479. Elles concernent des plus petits quartiers d'habitat social (Clos Morel, Pont-Féron, les Fresneaux). Enfin, l'articulation avec les programmes de requalification du centre-ville est valorisée avec l'engagement d'une reconstitution qui « favorise la reconquête de l'habitat dégradé ou vacant, en centre-ville et des friches en zone urbanisée pour enrayer la baisse démographique sur la ville centre »480. Ces engagements contraignent toutefois la production neuve HLM avec l'obligation de reconstituer au moins 60% de l'offre neuve sous forme de PLAI afin de compenser l'offre de logements à bas loyers supprimée481.

## Négocier la reconstitution de l'offre en centre-ville

La commune-centre concentre aussi la production neuve ordinaire de logements sociaux de l'intercommunalité. Il s'agit d'un des objectifs en matière de logement social porté par le programme local de l'habitat. L'intercommunalité soutient la redistribution du parc HLM, sous forme de dé-densification des quartiers d'habitat HLM historique au profit du développement d'une offre locative sociale dans le centre-ville et en diffus. Les services de l'État déconcentrés appuient la concentration de l'offre neuve dans la commune-centre de façon plus indirecte en s'opposant aux programmes de logements sociaux dans les communes dépourvues de services ou commerces. C'est l'un des critères de priorité principaux de l'attribution des agréments482, contribuant ainsi à faire de la production neuve HLM un enjeu

<footnote n="479">479 ANRU, Flers Agglo, 2017, *Protocole de préfiguration du PNRU Saint-Michel*, p.16.</footnote>

<footnote n="480">480 ANRU, Flers Agglo, 2019, *Convention du PNRU Saint-Michel*, p. 12.</footnote>

<footnote n="481">481 Commune de Flers, délibération n°2091-837, p.3.</footnote>

<footnote n="482">482 DDT 61, 2015, *Charte de gestion relative au suivi et à la programmation du logement social*, p.9.</footnote>
de la commune-centre et de quelques communes voisines. L'intégration de communes isolées et de deux communautés de communes en 2017, introduit toutefois de nouveaux pôles, comme la Ferté-Macé ou Athis-Val-de-Rouvre, dotés de commerces et services.

La négociation d'une redirection de l'offre neuve en centre-ville s'effectue aussi vis-à-vis des bailleurs. Comme au Havre, l'intercommunalité prend en charge une partie des surcoûts liés à la production en renouvellement urbain, à travers la priorisation de co-financements et le versement de subventions d'équilibres. La participation semble aussi faire l'objet d'une négociation plus large sur l'ensemble des opérations de reconstitution de l'offre. Ainsi, les deux principaux bailleurs ornais se partagent l'effort, chacun s'engageant à réaliser une opération en centre-ville. Simultanément, l'intercommunalité soutient aussi la reconstitution de l'offre à proximité immédiate du quartier Saint-Michel. Bien que comptabilisés hors site, 42 % des logements sont ainsi reconstruits en bordure de quartier dans un nouveau lotissement aménagé à cette fin.

La politique de mobilisation du logement social menée par l'intercommunalité prend ainsi ses distances avec l'utilisation du logement social pour mener un resserrement urbain. Premièrement, la diminution de l'offre de logements dans les quartiers HLM périphériques reste modeste par rapport aux possibilités fournies par l'ANRU. Plus encore, les projets de démolition des bailleurs témoignent davantage d'une démolition diffuse ciblant différents programmes de logements sociaux répartis dans la commune qu'une concentration des moyens sur les quartiers de renouvellement urbain. Deuxièmement, la reconstitution du parc social dans le centre-ville paraît restreinte et réservée à des projets immobiliers complexes. La programmation de la ZAC du Plancaïon, partiellement située dans le périmètre de projet du centre-ville, exclut ainsi la programmation de logements sociaux. La reconstitution serait potentiellement plus rapide et potentiellement moins onéreuse avec des constructions en extension urbaine sur un foncier maîtrisé. La mobilisation du parc social porte plutôt sur des projets emblématiques de réhabilitation d'un patrimoine à valeur historique ou très fortement dégradé. Sur une dizaine d'années, la tendance reste donc à la diminution du parc social avec une perte nette d'environ 220 logements dans la commune-centre (cf. Tableau 9-8). La poursuite des démolitions prévues dans les prochaines années confirme cette tendance à la diminution du parc social.
Tableau 9-8 : Évolution du parc HLM entre 2005 – 2017

<table><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">Parc HLM</th><th colspan="3">Evolution 2005 - 2017</th></tr><tr><th>2004</th><th>2017</th><th>Variation 05-17</th><th>Logements supplémentaires</th><th>Démolitions</th></tr></thead><tbody><tr><th>Commune-centre</th><td>2 697</td><td>2 413</td><td>-10,5%</td><td>218 +8,1%</td><td>502 -18,6%</td></tr><tr><th>Intercommunalité</th><td>3 035</td><td>2 813</td><td>-7,3%</td><td>280 +9,2%</td><td>502 -16,5%</td></tr></tbody></table>

Sources : RPLS 2017 & 2018 ; Conventions PNRU & NPNRU, DDT 61

L'évolution du nombre de logements sociaux est estimée à partir de données issues du suivi opéré par l'intercommunalité et par des bases de données nationales. Les principaux redressements exercés sont détaillés en annexe 7.

L'émergence depuis le milieu des années 2010 de nouveaux instruments pour financer directement le renouvellement du parc privé favorise aussi sans doute cette stratégie. Les collectivités locales sont de moins en moins dépendantes de la production neuve HLM et de ses financements associés pour organiser la requalification du centre-ville. Ainsi, Action Logement, principal contributeur du financement du NPNRU a fait évoluer ses demandes de contreparties. La contrepartie aux aides financières ne porte plus uniquement sur le développement d'une offre de logements à destination du parc privé, difficilement réalisable dans le contexte immobilier flérien. Dans le NPNRU, les contreparties sont finalement exigées en droit de réservation sur le logement nouvellement construit : en l'échange de subventions, l'organisation dispose de droits de réservation sur les logements réhabilités. En dehors des périmètres NPNRU, Action Logement a développé ce mode d'intervention à destination du parc privé. D'autre part, la ville dispose d'un nouvel instrument pour capter l'investissement privé avec la mise en place du dispositif défiscalisation « Denormandie ». Celui-ci est réservé au parc existant des villes disposant d'une opération de revitalisation du territoire.

Ces exemples de mobilisation de la production HLM pour la requalification des centres au Havre et à Flers confirment la place importante du logement social dans les politiques urbaines locales pour pallier l'absence de promotion privée ou pour solvabiliser des opérations immobilières privées à travers le mécanisme de VEFA-HLM. Bien que ce soutien à la production neuve n'entraîne pas d'augmentation forte du parc social, ce rôle d'amorçage de l'investissement privé apparaît prioritaire par rapport aux possibilités de
« retente » du marché par une diminution de l’offre locative sociale. Il ne s’agit pas d’un déni des effets potentiels d’une hausse de la production sur la vacance résidentielle, plutôt d’une priorisation des usages du logement social dans les politiques urbaines. Cette capacité à mobiliser la production HLM dépend du contexte immobilier, de l’accès à des dispositifs nationaux (PNRU, Action Cœur de Ville, PNRQAD) mais aussi des capacités des collectivités locales à négocier auprès de l’ANRU et des services déconcentrés de l’État la mobilisation du logement social au service des politiques urbaines d’attractivité. La négociation porte aussi auprès des bailleurs. Bien que le développement d’une offre neuve et le développement de logements à destination des classes moyennes recoupe certaines préoccupations du secteur liées à l’accroissement des capacités d’auto-financement, collectivités locales et bailleurs négocient le partage des surcoûts d’opérations réalisées en milieu urbain.

Cette valorisation de la production neuve HLM apparaît en décalage avec les travaux sur les politiques urbaines des villes en décroissance allemandes qui mettent davantage en évidence la contribution du logement social à la diminution de l’offre de logements (Bernt, 2009 ; Florentin, 2011). Des logiques similaires différenciation spatiale sont toutefois relevées. La concentration de la production neuve HLM dans les projets urbains stratégiques s’opère conjointement à une diminution de l’offre de logements, par démolition, dans les quartiers d’habitat social.
Conclusion

Le logement social s'impose comme un instrument à usage multiple des politiques locales du logement en contexte de décroissance urbaine. De manière directe, la construction et la réhabilitation du parc social participent de l'amélioration du cadre de vie. De façon indirecte, le logement social constitue une clé d'accès à des financements supra-locaux dont l'usage peut être renégocié. C'est aussi un moyen de solvabiliser les opérations de promotion privée dans des marchés à la rentabilité insuffisante ou du moins incertaine.

Cette mobilisation du logement social au service des enjeux locaux suppose de la part des
collectivités locales une capacité à négocier des usages alternatifs des instruments nationaux
vis-à-vis de l'État (Dormois et al., 2016) et à capter des financements supra-locaux (Bernt,
2019 ; Miot, 2012). Elle dépend aussi d'une capacité des collectivités locales à mobiliser les
organismes HLM pour leur mise en œuvre. L'examen des modalités de mobilisation des
organismes HLM fournit ainsi un éclairage différent sur la priorité donnée par les collectivités
 locales à la production neuve sur la « retente » du marché. À rebours d'un modèle-type de
décroissance planifiée, les stratégies des collectivités locales témoignent d'une valorisation
de la production neuve HLM. Cet usage révèle en creux les limites d'autres modes de
régulation de l'activité des organismes HLM dans les contextes d'enquête. L'appropriation
des compétences réglementaires repose sur une ingénierie qui fait souvent défaut aux
collectivités locales les moins peuplées. Elle dépend aussi d'une stabilité des politiques
communautaires mise à mal par les changements successifs de périmètre. Plus encore, elle
repose sur la capacité de la commune-centre à imposer durablement ses préoccupations à
l'agenda communautaire. En effet, le soutien au logement social comme les effets les plus
négatifs du déclin demeurent souvent le problème de la commune-centre. La protection de la
concurrence, avantage tacite valorisé dans les échanges entre bailleurs et collectivités locales
(Gimat, 2017), perd de son intérêt dans un contexte où le fonctionnement même du marché
décourage l'arrivée de nouveaux opérateurs. Le financement de l'activité des organismes
HLM apparaît alors comme un levier de régulation majeur, tant par la mobilisation des fonds
propres mais surtout par la captation de financements supra-locaux.

Au-delà de la priorisation donnée, le recours à la production neuve peut être qualifié de
stratégique dans la mesure où collectivités locales et bailleurs s'efforcent d'atténuer ses effets
négatifs. Sur le plan immobilier, les collectivités locales cherchent à lisser et répartir les
logements mis sur le marché. Elles revendiquent un attachement aux principes de mixité
sociale qu'elles concilient à travers une localisation précise des programmes, valorisée dans
les quartiers déficitaires en logements sociaux ou en substitution d'un parc social de fait.
Conclusion de la troisième partie

Les enquêtes menées dans les villes du Havre, Alençon, Flers, Argentan et L'Aigle ont mis en évidence l'évolution des contraintes, ressources et enjeux des stratégies des organismes HLM en contexte de décroissance urbaine. Ces évolutions participent d'une redéfinition des modes de participation des organismes HLM aux politiques urbaines locales.

Le fonctionnement du marché immobilier en contexte de décroissance urbaine transforme le rôle des organismes HLM dans la production urbaine. Dans le contexte des villes ornaises les plus affectées par le processus de décroissance, les organismes HLM se substituent pour partie à l'absence d'initiatives de la promotion privée. Ils ne permettent pas seulement de produire une offre de logements abordables mais aussi de mettre sur le marché certaines formes de logements comme de l'immobilier collectif de centre-ville ou des résidences destinées à des publics spécifiques comme les foyers de jeunes travailleurs ou les résidences pour personnes âgées. Plus généralement, la désegmentation de l'offre à destination des ménages modestes selon les statuts d'occupation entraîne des comportements concurrentiels entre bailleurs. Cette compétition s'exerce vis-à-vis des bailleurs privés afin de loger les ménages à revenus modestes. La concurrence se renforce aussi entre organismes HLM afin de satisfaire les ménages en demande de logement social.

Le renforcement de la concurrence entre opérateurs constitue l'un des aspects d'une redéfinition plus générale des modalités d'action des organismes HLM dans les terrains d'enquête. Celle-ci prend d'abord la forme d'un renouvellement des organismes HLM implantés dans ces terrains depuis une dizaine d'années. En effet, certains organismes HLM organisent leur retrait, qu'il s'agisse de la cession du patrimoine géré ou seulement de la redirection des capacités d'investissement vers d'autres territoires. Pour les organismes HLM qui demeurent implantés dans les villes en décroissance, les activités de production et de gestion paraissent largement réorientées pour tenir compte du risque de vacance. Il s'agit à la fois de gérer les effets de la vacance existante, de réduire le nombre de logements et d'anticiper la vacance à venir. Si ces évolutions relèvent d'une intensification plus générale des contraintes financières et de gestion sur le secteur HLM, elles prennent des formes spécifiques dans les terrains d'enquête. En matière de production, les bailleurs réorganisent leurs activités autour de la démolition et de la construction neuve. En matière de gestion, les bailleurs tendent à impliquer les collectivités locales et les acteurs associatifs du secteur de l'hébergement, transférant ainsi une partie du risque de vacance à des tiers.
L'évolution des contraintes et enjeux des stratégies HLM redéfinit les modalités de participation aux politiques urbaines locales. Les enjeux poursuivis par les politiques locales du logement observés dans les terrains d'enquête témoignent d'une certaine proximité avec les stratégies des organismes HLM implantés dans ces villes en matière de production. Collectivités locales et organismes HLM se retrouvent ainsi dans l'énonciation de stratégies à destination des ménages à revenus modestes et la production de logements aux formes en rupture avec celles des quartiers d'habitat collectif anciens. Leur mise en œuvre suppose néanmoins des investissements importants et comporte le risque d'accroître la vacance dans le parc existant. Collectivités locales et organismes HLM négocient donc leur participation réciproque à ces politiques locales.

L'engagement des organismes HLM dans ces politiques dépend ainsi, pour partie, de la capacité des collectivités locales à organiser leur participation. Ces capacités sont très inégales selon les terrains d'enquête et reflètent des difficultés structurelles des collectivités locales à réguler l'activité des organismes HLM (Gimat, 2017 ; Béal et Miot, 2021). Il semble toutefois que le contexte local participe aussi de ces difficultés en raison d'une certaine inadéquation des outils de régulation à disposition des collectivités locales. D'une part, les moyens de régulation se concentrent sur la production neuve et les attributions mais sont moins fournis sur d'autres enjeux centraux comme la réhabilitation ou la régulation de la concurrence dans la gestion des demandes. D'autre part, l'adaptation des instruments d'action publique au contexte local suppose une ingénierie qui fait défaut dans certaines collectivités locales enquêtées. Enfin, on observe aussi une redéfinition des ressources valorisées dans l'organisation de la participation des organismes HLM aux politiques locales. Certaines ressources classiques comme l'accès à un foncier abordable et surtout la régulation de la concurrence sur la production perdent de leur importance. A l'inverse, l'accès aux instruments d'action publique nationaux et plus particulièrement aux financements supra-locaux parait déterminant.

La prise en compte des contraintes et moyens d'action des organismes HLM et collectivités locales fournit aussi des pistes pour rendre compte de la mobilisation prioritaire du levier de la production neuve HLM dans les politiques urbaines des villes en décroissance. Les acteurs locaux s'organisent toutefois pour partager une partie des effets négatifs de la poursuite de la construction neuve, qu'il s'agisse de la mobilisation de financements des collectivités locales pour la réhabilitation ou d'une reconnaissance des difficultés de gestion liées à la vacance.
<figure><img src="image_73.png" /></figure>
Conclusion générale

Cette thèse porte sur les effets de la décroissance urbaine sur les activités de production et gestion des organismes HLM. Ce faisant, j'ai cherché à rendre compte du rôle des organismes HLM dans la recomposition des politiques urbaines à l'œuvre dans les villes en décroissance, à partir de l'exemple des politiques du logement.

La démonstration de la thèse est fondée sur une appréhension de la décroissance urbaine comme processus général de transformation des politiques urbaines, redéfinissant à la fois les acteurs, les ressources, contraintes et enjeux. Elle tient aussi compte du caractère exploratoire du sujet en 2016, année de commencement de la recherche. A cette époque, peu de travaux ont porté sur les modalités de gestion de la décroissance par les acteurs locaux en France. Par ailleurs, les travaux sur les transformations du modèle HLM sont nombreux mais peu d'entre eux se sont intéressés à leurs effets sur le logement social dans les villes petites et moyennes aux marchés immobiliers dévalorisés. Aussi, j'ai tout d'abord cherché à caractériser les effets de la décroissance urbaine sur les activités des organismes HLM en tenant compte principalement de deux possibles effets déformants. Premièrement, les travaux scientifiques sur la décroissance urbaine reposent sur des objets d'enquête (grandes villes, promotion immobilière privée, universités, hôpitaux) et outils d'analyse (coalitions de croissance) qui n'étaient pas toujours adaptés à l'étude du logement social et de ses opérateurs. Deuxièmement, le secteur HLM connaît d'importantes transformations relatives aux compétences, aux modes de financement et à la gouvernance. Il fallait donc prendre en compte le fonctionnement de ce secteur et ses évolutions pour éclairer les difficultés mises au jour par les organismes HLM en contexte de décroissance.

Ce premier travail de caractérisation des activités des organismes HLM dans les villes en
décroissance a ensuite permis de s'intéresser au rôle de ces opérateurs dans les politiques
urbaines des villes en décroissance. En effet, la participation aux politiques urbaines est
institutionnalisée et s'inscrit bien souvent directement dans les missions des organismes HLM
(fournir un logement décent aux personnes ne trouvant pas à se loger aux conditions de
marché, favoriser la mixité sociale). Cependant, le contexte de décroissance urbaine redéfinit
les ressources mais aussi les enjeux des politiques urbaines. J'ai donc cherché à identifier les
principales modalités par lesquelles les organismes HLM participent aux politiques urbaines
et comment celles-ci se négocient vis-à-vis de l'agenda politique des collectivités locales.