identité de situation objective, la mise en cohérence du groupe relève davantage donc d'un imaginaire partagé, celui du rôle modernisateur et intégrateur de la classe moyenne, à laquelle les diplômés s'identifient naturellement. Les mobilisations des diplômés chômeurs ont aussi joué un rôle important dans la définition et la publicisation de leur situation, ainsi que la crainte que, déçus, ils ne constituent des clients idéaux pour les mouvements islamistes.

Au-delà d'un problème social, le chômage représente donc un défi politique. Les trajectoires individuelles et collectives des chômeurs reconnus concentrent les attentes et demandes des populations envers leurs États : l'éducation et la formation, l'insertion économique, la protection sociale, et plus largement un ensemble de droits sociaux collectifs desquels ils ne veulent être exclus. Qu'ils vivent leur situation comme une exclusion de droits fondamentaux, alors même qu'ils ont joué le jeu du développement économique par l'accroissement des qualifications, permet de comprendre pourquoi cette catégorie a pris une dimension politique. Les diplômés chômeurs constituent une cible importante, sinon essentielle, des différents programmes des politiques d'emploi. Plus que toute autre catégorie, isolée comme telle, ils font depuis quelques années l'objet d'une attention clairement affichée de la part des gouvernements et semblent détrôner les « nécessiteux » dans l'agenda de l'assistance sociale. Ils sont les principaux bénéficiaires de programmes de micro-crédit appelés à les transformer en entrepreneurs, à se tourner vers le secteur privé, à se prendre en charge, à renoncer à la culture du fonctionnariat. Il semble que les autorités publiques et certaines organisations internationales les érigent en exemple contraint de la conversion à un rapport libéral au travail. Existe pour eux une autre porte de sortie, celle de l'émigration ; si les diplômés ne sont plus protégés du chômage, ils ne sont pas non plus protégés de l'horizon étranger.

Mettre en relation chômage et pauvreté requiert un peu de circonspection. La grande pauvreté n'est généralement pas équivalente au chômage, et serait concentrée parmi les personnes globalement qualifiées de sous-employées, mal-ou non-comptabilisées. La relation entre chômage et appauvrissement, en revanche, est évidente. En effet, le chômage n'est généralement pas indemnisé, et le poids relativement faible, de la population active dans les pays arabes, corrélé au faible taux de participation des femmes et à la proportion des moins de 15 ans dans la population, implique un nombre important de dépendants pour chaque travailleur. Le ratio entre économiquement inactifs et actifs est l'un des plus élevés du monde, en raison de la structure des âges relativement jeune et du faible niveau de l'activité féminine. Pour le BIT (ILO 2000a), les seuls pays dans lesquels le taux de dépendance dépasse 2 (i.e. deux inactifs pour un actif), se trouvent dans la région arabe. Plusieurs personnes s'appauvrissent donc lorsque le principal soutien de famille devient chômeur, et perdent une stabilité de revenus qui peut les plonger dans la précarité et remettre en cause un mode de consommation (achats à crédit, décohabitation des jeunes ménages..). Il induit donc un processus de déclassement économique et social.

Ainsi, l'inquiétude soulevée par l'essor du chômage serait moins imputable à la hausse corrélée de la grande pauvreté qu'à l'appauvrissement des couches moyennes, socialement et politiquement déstabilisateur. S'y conjugue le fait que, afin de contenir la charge budgétaire qu'elles représentent, les rémunérations et pensions publiques n'ont pas été indexées sur les dévaluations monétaires et ont perdu de leur valeur réelle, parfois dans des proportions considérables. Par ce biais, et en raison du retrait de l'Etat d'autres dispositifs de soutien au pouvoir d'achat, le processus de dégradation des revenus et
d'appauvrissement de couches sociales auxquelles la période « rentière» avait assuré des revenus et un niveau de vie satisfaisant, le recul d'États omniprésents et relativement généreux, la paupérisation des villes... constituent une rupture déstabilisante, tant par rapport aux modes de reproduction sociale que dans la relation à l'État. Le salaire public tend à ne plus constituer qu'une faible partie du revenu familial, au profit de la pluri-activité du fonctionnaire ou des membres de son ménage. De plus en plus de fonctionnaires pratiquent un double, voire un triple emploi. Ou des membres de leurs familles s'engagent dans des activités informelles, en étant couverts par l'assurance sociale du cotisant. Retraités et pré-retraités sont également obligés de posséder d'autres sources de revenus que leurs maigres pensions. Les emplois publics continuerait pourtant à attirer les demandeurs d'emploi, ne serait-ce que du fait de leur stabilité, du respect des législations du travail et d'avantages non salariaux, parmi lesquels les contributions patronales à l'assurance sociale.

L'insuffisance d'emplois protégés, stables, offrant des perspectives de carrière, gonfle l'emploi instable et non protégé et le sous-emploi, visible ou invisible<fnref n="86" />. Comme on le verra dans le chapitre 3, la croissance de l'économie informelle est donc significative de la précarisation généralisée du travail, qui affecte le statut social des membres de la classe moyenne éduquée, contribuant à leur appauvrissement, à leur vulnérabilité, à leur déclassement, et à une perte de protection sociale associée précédemment à l'exercice d'une activité salariée. Sauf dans les pays du Golfe, le pouvoir d'achat des salaires et autres revenus ne cesse de s'éroder. La vulnérabilité gagne du terrain. De plus en plus d'individus se retrouvent face au marché (du travail et des biens) dotés d'une faible formation, logés dans de très mauvaises conditions, et démunis du capital social nécessaire pour s'intégrer dans des environnements urbains dont les périphéries ne cessent de se gonfler de nouveaux arrivants. Or les dispositifs institutionnels qui avaient limité cette vulnérabilité et contribué à ce qu'elle ne se transforme pas en pauvreté et en marginalisation sociale fonctionnent de moins en moins bien. Ainsi, pour la Banque mondiale (The World Bank 2004), il existe un fort risque qu'une portion considérable de la population soit précipitée dans la pauvreté<fnref n="87" />, et ceci est particulièrement problématique dans la région ANMO en raison des menaces sécuritaires qui pourraient en découler.

## 2- La lutte contre la pauvreté comme système international d'intervention

Depuis les années 1990, la croissance de la pauvreté et l'inflation des discours sur celle-ci ont contribué à en faire un « problème », voire une « question », un enjeu des politiques publiques et le passage obligé de leur légitimation. Par ailleurs, les effets de la globalisation se répercutent sur la mobilisation qu'on observe dans le monde arabe autour de la lutte contre la pauvreté dans les années 1990 : de nouveaux outils et institutions sont fondés, censés répondre à la montée de la pauvreté dans le cadre des processus d'ajustement économique, formels ou non.

<footnote n="86">⁸⁶ Au début de la décennie 2000, de 25% à 60% de la population active, selon les pays, se trouverait en situation de sous emploi (Agenor & alii, 2003). En Syrie, 25% de la population active avait travaillé moins de trois heures par jour en 1999 (ERF 2002).</footnote>

<footnote n="87">⁸⁷ Jusqu'à la fin des années 1990, le seuil de pauvreté de la région arabe était fixé à 1 dollar par personne et par jour, à l'instar de l'asie et de l'Afrique, alors que l'Amérique latine, répute plus chère et plus riche, bénéficiait d'un seuil à 2 dollars. Dès 1995, toutefois (Van Eeghen 1995), le niveau de ce seuil était remis en cause comme étant trop bas au sein de la Banque mondiale. L'on pouvait toutefois remarquer que, si le taux de pauvres comptabilisés au-dessous de 1dollar par jour était faible, plus de 20% de la population en moyenne de situait entre 1 et 2 dollars. Le risque d'augmentation du taux de pauvreté était donc non seulement d'ordre économique, mais aussi statistique.</footnote>
Les Etats arabes ont tous, à ma connaissance, établi des services dépendants soit du Ministère des Affaires sociales, soit de celui des Affaires religieuses, dont la fonction est de distribuer des prestations d'assistance et, séparément, des formes de soutien à la consommation et à la production. Dans les années 1990, ces services ou programmes sont soumis à des processus de réforme, appelés à les ajuster à leur nouveau rôle de « filet social de sécurité ». Instruments du rôle régulateur, médiateur et redistributeur de l'Etat, les programmes de subvention sont l'objet de la vindicte des organisations internationales qui œuvrent à réduire les dépenses publiques, à rétablir la vérité des prix de marché et à supprimer les désincitations au travail. La Banque mondiale et le FMI ont fortement incité les gouvernements arabes à réduire l'ampleur des soutiens à la consommation pour les concentrer sur les catégories les plus démunies (tickets de rationnements, rations alimentaires, programmes « travail contre nourriture », ...). Les programmes de subventions font désormais partie des mécanismes de soulagement de la pauvreté et non plus des instruments de régulation des équilibres sociaux: ils changent de finalité, de mode de fonctionnement, et nécessitent donc des dispositifs de tri des bénéficiaires légitimes et d'écartement des « passagers clandestins » (free-riders). Le nombre des produits subventionnés est généralement réduit, en faveur de produits de basse qualité qui favorisent un « auto-ciblage ».

Les programmes publics d'assistance incluent souvent d'autres types de prestations destinées elles aussi en priorité aux femmes et enfants, telles la formation, l'alphabétisation, la santé materno-infantile, l'exemption des coûts d'accès aux soins de santé ou à l'éducation, des distributions alimentaires ou de bons échangeables contre des denrées de première nécessité. En outre, des programmes de travaux publics sont destinés à créer des emplois de courte durée pour les plus pauvres, par le biais de chantiers d'intérêt public, mécanismes de transfert de revenu avec contrepartie laborieuse.

Inscrits dans une perspective de ciblage et d'efficience, les programmes d'assistance requièrent un recensement des personnes et foyers éligibles, selon une liste de critères (niveau de revenu, confort de l'habitation, composition de la famille, etc.). Une technologie sociale a ainsi vu le jour, des corps professionnels spécialisés (enquêteurs, intervenants sociaux, informaticiens...) ont été formés, des bases de données établies. Les notables locaux ont été mis à contribution pour fournir des informations sur les ménages susceptibles de bénéficier de l'assistance, au risque de consolider les mécanismes locaux de clientélisme, imbriqués dans les nouvelles pratiques électorales. Les femmes constituent une catégorie majeure des bénéficiaires selon des critères qui prennent l'incapacité de travailler -ne serait-ce que du fait de la charge des soins maternels-comme fondement de la légitimité à recevoir l'aide de la communauté (quelle que soit sa définition), en accord avec la coutume musulmane. Mais la place qu'elles en viennent à occuper reflète également les effets des transformations sociales qui, comme on le verra dans le chapitre 3, engendrent la multiplication des ménages dirigés par des femmes, le plus souvent chargées d'enfants, et la difficulté à mettre en place des mécanismes spécifiques de protection à leur endroit, et en particulier le versement de pension alimentaire par le père.

Sans être directement ciblés sur la lutte contre la pauvreté, les fonds sociaux de développement sont un autre instrument de l'accompagnement social à l'ajustement. Financés par le gouvernement et par les bailleurs de fonds, ils sont généralement destinés à renforcer les investissements publics dans les domaines sociaux par l'implication des communautés locales et des donateurs dans la fourniture de services et d'infrastructures.
Ils visent également à amortir l'effet de l'ajustement sur les pauvres en créant de l'emploi pour certaines catégories vulnérables, et à favoriser la création de sources de revenus par le biais de micro-crédits, en particulier à l'égard des femmes. En fait, les fonds sociaux de développement ont surtout fonctionné comme des caisses de distribution de l'aide internationale qui allouent des financements selon des programmes prioritaires, mais souvent sans une coordination suffisante et avec parfois peu de transparence dans le choix des bénéficiaires et une tendance à s'adresser aux couches moyennes plus à même d'entreprendre. Ils sont généralement gérés par des équipes « modernes » et « professionnelles » parfois recrutées parmi les corps de personnel ministériels, ayant cédé aux sirènes de salaires plus généreux, de reconnaissance plus gratifiantes et d'environnements de travail plus confortables.

La charité privée et l'aide internationale abondent souvent l'assistance publique, et lui servent de relais. Elles sont appelées à la rescousse d'une régulation sociale et d'une fonction de protection et d'assistance que les États ne peuvent assumer, mais renforcent la construction de notabilités sur la base du don aux pauvres et des relations de clientélisme, de loyauté et de dépendance (Longuenesse, Catusse et Destremau, 2005). La plupart des Etats ont libéralisé l'enregistrement d'associations caritatives locales, qui institutionnalisent les pratiques charitables traditionnelles et servent de points d'appui aux ONG internationales. L'humanitaire se développe aussi sous d'autres formes, porté par de nouveaux acteurs. Les fondations, établies par des partis politiques, des notables, des hommes de pouvoir et de fortune, des membres des familles royales ou des hommes d'affaire, créent leur propre clientèle de pauvres. Elles entrent en concurrence avec les dispositifs publics, ou établissent avec eux des relations peu transparentes, de complémentarité, ou de subsidiarité, faisant circuler des fonds dont l'origine est peu visible, pour des bénéfices symboliques, politiques et sociaux bien évidents<sup>88</sup>.

Dans le numéro thématique de la Revue des Mondes Musulmans et de la Méditerranée (REMMM) que je coordonnais avec Elisabeth Longuenesse et Myriam Catusse (2005), plusieurs auteurs montraient ainsi comment un projet de « justice sociale » peut être utilisé pour renforcer la légitimité de l'État, sans heurter les intérêts des acteurs économiques dominants, ni prendre le risque de réformes fiscales, conférer des droits ou promouvoir la réduction des inégalités. Par l'ouverture de comptes de dépôt, l'établissement de fondations récoltant les dons -et contrôlant jusqu'à 40% du PIB- et la distribution de soutiens assistanciels, l'État iranien réinvente les traditions caritatives et consolide les formes caritativo-religieuses de la solidarité. Un trait spécifique en est l'étroite imbrication du caritatif privé et de l'assistance publique. En Iran, l'État patrimonial dispose de ressources dont les formes d'octroi et de distribution, loin de rendre la population plus autonome, renforcent le clientélisme et la dépendance à l'égard de l'État. Au Liban, la fondation Hariri a acquis une visibilité croissante, dans un contexte d'appauvrissement et d'insécurité marqués. Son aspect novateur est qu'elle affiche des critères non confessionnels, alors que la plupart des autres formes d'assistance sont distribués de façon discriminatoire, entretenant par là les clientélismes et les

<footnote n="88"><sup>88</sup> Pour la Tunisie voir Hibou 2006. Pour une perspective historique sur divers pays du monde arabe, voir Bonner et alii. 2003. En Égypte, sous couvert d'un discours de "réaffirmation des catégories islamiques du don", les hommes d'affaires développent des pratiques philanthropiques, occupant, en marge des institutions religieuses traditionnelles, "la place vacante [préparée à la charité par] la conjoncture contemporaine locale et globale": "la charité réapparaît ainsi au point de convergence entre les nécessités sectorielles des entrepreneurs (promouvoir l'entreprise privée), le système de valeurs en cours (l'obligation de solidarité envers les pauvres) et la ligne politique dominante sur le scène internationale (consolider l'État minimum)." (Haenni 1997: 7).</footnote>
dépendances particularistes (Kochuyt 2004). En Tunisie, avec le fameux compte bancaire "26-26", le principe de bienfaisance privée est réactivé, appelé à occuper partiellement le terrain de l'assistance publique, mais sous contrôle des pouvoirs publics. Au Maroc également, des institutions au statut ambigu – ni privé ni public – nouvellement créées par le palais et par le gouvernement fournissent des services aux indigents sans pour autant donner de droits sur l'État, et relayent médiatiquement la théâtralisation du don aux pauvres. Même au Yémen, la famille du Président a établi une fondation charitable qui porte son nom et distribue uniformes et cartables scolaires, et soutient des projets menés par des ONG.

## 21- Construction d'un système de lutte contre la pauvreté aux normes globales : le cas du Yémen

Plusieurs séjours de recherche au Yémen, étalés sur plus de vingt ans (entre 1985 et 2008), m'ont permis d'observer et de d'analyser le mouvement de transformation des dispositifs institutionnels de lutte contre la pauvreté<fnref n="89" />. La décennie 1990 voit ce pays, dont la trajectoire demeurait jusqu'alors relativement originale, soumis aux normes des autres pays clients des organisations internationales. Depuis 1995, la fin du conflit autour de l'unification des deux Yémen (survenue en 1990) et le lancement d'un programme d'ajustement structurel, dans des conditions politiques stabilisées-la restauration d'un Etat « fort »- le Yémen a été intégré dans le « système global de lutte contre la pauvreté ». Se multiplient les études qui, sous des angles différents, instaurent, dans des perspectives de diagnostic, de gestion et d'intervention, des catégories de pauvres. L'appauvrissement rapide de groupes qui voient leurs sources de revenu devenir de plus en plus précaires (paysans, artisans...), et/ou dont le revenu perd considérablement de son pouvoir d'achat (fonctionnaires en particulier), est alimenté par les retours de migration, les suites de la guerre du Golfe, ainsi que la crise et l'ajustement économiques.

Cette vision s'impose progressivement : le Yémen n'est plus seulement un pays sous-développé, ou moins avancé, c'est un pays pauvre ; une bonne partie de sa population vit en dessous de tous les seuils établis par les organisations internationales, les inégalités s'y accroissent. Par ailleurs, quoiqu'il soit difficile à mesurer, un effet d'image se fait sentir: de plus en plus de Yéménites intègrent les représentations des prescripteurs pour désormais se sentir pauvres, porter un regard apitoyé, honteux, coupable, parfois révolté, sur leur réalité quotidienne. Loin de se réduire à un effet des discours construits, ce changement dans les représentations sur soi est également engendré par une plus grande proximité avec d'autres mondes « développés » ou plus riches : les Yéménites se sentent pauvres en comparaison avec les étrangers qui y viennent comme touristes ou

<footnote n="89">⁸⁹ [91]- DESTREMAU, Blandine, 2006 : "Décentralisation, solidarité communautaire et assistance publique : réflexions sur une étude de cas au Yémen", in : *Affaires locales. De l'espace social communautaire à l'espace public politique*, sous la dir. de Michèle Leclerc Olive, Karthala - Gemdev, Paris, pp. 181-196.</footnote>

<footnote>[80]- DESTREMAU, Blandine, 2004: "Le système d'allègement de la pauvreté et le rôle des associations au Yémen", in Ben Néfissa S., Abd al-Fattah N., Hanafi S. et Milani C. (eds.) : *ONG et gouvernance dans le monde arabe*, Karthala / Cedej, pp.369-400.</footnote>

<footnote>[79]- DESTREMAU, Blandine, 2004 : "The Poverty Alleviation System and the role of Associations in Yemen", in Ben Néfissa S., Abd al-Fattah N., Hanafi S. et Milani C. : *NGOs and Governance in the Arab Countries*, UNESCO (MOST), CEDEJ, IRD, Paris, Le Caire.</footnote>

<footnote>[65]- DESTREMAU, Blandine, 2002 : "Yemen, globalisation and the Poverty Alleviation System", in *Yemen and the World*, CEFAS - Centre for Prospective Studies, Sana'a, (en Arabe, traduction de l'anglais).</footnote>
professionnels, avec ceux qu'ils voient dans des films ou émission de télévision occidentales transmises par satellite.

L'intégration du Yémen dans la lutte globale contre la pauvreté se traduit par la mise en
place d'un système discursif et de financement qui impose ses priorités aux divers acteurs
impliqués, de même que la création de nouveaux acteurs institutionnels. S'y imposent
désormais non seulement la nécessité d'affirmer la lutte contre la pauvreté comme une
priorité nationale, mais également d'adopter, dans une large mesure, les critères, analyses,
et orientations définies au niveau global et véhiculées par les grandes organisations
internationales et les ONG. De nouveaux crédits sont accordés sous conditions : plan de
stabilisation, puis d'ajustement, réformes sectorielles, libéralisation du commerce
extérieur, des prix, du secteur associatif, etc., puis, à l'orée des années 2000, définition
d'un Cadre stratégique de réduction de la pauvreté. Les actions entreprises tournent
autour de quatre pôles : établir un cadre de politiques publiques favorable aux pauvres ;
favoriser l'intégration sur le marché du travail des pauvres employables ; améliorer la
qualité des services sociaux en dépit des restrictions budgétaires par la mobilisation des
« communautés locales » ; soutenir, de façon parcimonieuse, les pauvres non
employables. Alors que les dépenses de l'Etat doivent nécessairement être strictement
limitées, la lutte contre la pauvreté relève de plus en plus de financements extérieurs, et se
fonde sur un ciblage géographique et social. Ce ciblage tend à différencier les catégories
sélectionnées comme bénéficiaires ou prioritaires de leur environnement social, politique
et économique. Il suscite également parfois des tensions, et engendre des stratégies de
captation et de positionnement.

Une architecture complexe se met progressivement en place, comme résultat d'initiatives
parallèles et pas toujours coordonnées entre elles, parmi lesquelles se distinguent celles
du PNUD et celles de la Banque mondiale. Chacune de ces organisations tente d'inscrire
son propre système au cœur des politiques publiques, et d'y intégrer un certain nombre
d'institutions, spécialisées ou appelées à se spécialiser dans la lutte contre la pauvreté
selon les termes nouvellement établis. Les bureaux des organisations internationales
s'installent, les ambassades de pays riches se dotent de services de coopération bien
pourvus en personnel, qui gèrent les fonds d'aide bilatérale, les ONG occidentales se
multiplient, le pouvoir et la visibilité des conseillers techniques des ministères
s'accroissent. A Sana'a, la capitale, la présence des bureaux de la Banque mondiale et des
organisations des Nations Unies s'est faite plus visible, et dans leur sillage de multiples
centres de recherche, bureaux d'études, cabinets d'experts, institutions
d'accompagnement et organisations de solidarité... Les programmes et projets de
développement, autrefois intégrés dans des programmes régionaux (les Authorities) sont
de plus en plus autonomes à l'égard des institutions publiques, et divers fonds permettent
de mobiliser et de canaliser des financements extérieurs sous contrôle des bailleurs de
fonds.

L'engagement des institutions internationales et des gouvernements prescripteurs dans la lutte contre la pauvreté au Yémen engendre ainsi un « entre-deux » -entre bailleurs de fonds, ainsi désignés collectivement, et bénéficiaires ciblés- formé d'institutions, de programmes et d'organisations nationaux et/ou locaux, parfois préexistants, parfois érigés pour satisfaire au schéma de « participation de la société civile » ; il se compose aussi de passeurs et d'intermédiaires divers (bureaux d'études, experts, traducteurs...). Une myriade d'associations voit le jour après la révision constitutionnelle et législative (1991) et la mise en place de l'ajustement structurel (1995). D'autres, plus anciennes, se sont
vues chargées de programmes spécifiquement destinés à ce « combat », et bénéficient de
dotations financières correspondantes, comme c'est le cas du programme de travaux
public, du système d'information sur le marché du travail et de divers programmes de
micro-crédit. D'autres enfin sont en passe de restructurer leurs activités dans le sens d'un
meilleur ciblage et d'une articulation avec les autres programmes, tel le programme des
familles productives du Ministère des Assurances et des Affaires sociales, ou les services
d'aide sociale du même ministère.

Cette architecture polarisée et hiérarchisée est irriguée par des fonds, injectés en premier
lieu par les organisations du système des Nations Unies, par l'Union Européenne, par des
donateurs bilatéraux (le premier d'entre eux étant alors les Pays-Bas) et par des ONG
internationales. Les institutions et organisations locales faisant partie ou désireuses de
faire partie du cercle convoité des lutteurs contre la pauvreté se tournent avant tout vers
ces bailleurs, remplissent des formulaires, multiplient leurs rendez-vous dans les bureaux
des chancelleries et des organisations internationales, intensifient leur présence dans les
séminaires et *workshops* organisés dans les grands hôtels. C'est le cas des administrations
publiques, ou de centres de recherches appâtés par cette manne, de chercheurs et experts
divers, mais surtout d'associations qui, en particulier pour les plus récentes, déploient
souvent plus de temps et d'énergie à chercher des financements -sans lesquels elles
n'existeraient pas- qu'à mettre en œuvre des projets.

Ces comportements, souvent qualifiés de « chercheurs de rente » représentent un des
effets fort intéressants de l’intégration dans la lutte globale contre la pauvreté, et parfois
un des principaux « bénéfices » qu’en retire la population locale. L’offre d’emplois
engendrée par ce marché attire des jeunes diplômés et professionnels, mais aussi
chauffeurs, employées domestiques, gardiens, jardiniers, traducteurs, en nombre
croissant, et détourne des enseignants d’université de recherches académiques moins
rémunératrices et reconnues. La lutte contre la pauvreté finance aussi des ordinateurs,
équipe des ministères, fournit des véhicules à des fonctionnaires gourmands ou
réellement démunis, organise des cours de langue, et finalement confère du statut. Et les
bailleurs de fonds ont besoin de ces « agents de mise en œuvre » pour traduire en des
actions leurs programmes cadre, et donc justifier leur présence dans le pays. Une
« bulle » bien visible dans l'espace public se constitue ainsi, avec ses pratiques, ses
accommodements vestimentaires, ses loisirs, sa consommation (et ses supermarchés), ses
quartiers d'habitation, ses employés qui passent d'un employeur à un autre, etc. Et plus
fondamentalement, par petites touches, de micro-projet en « petit don<fnref n="90" /> », de séminaire de
formation annoncé à grands frais de calicot et gonflé par des retransmissions télévisées,
d'aide à la rédaction de projet en programme de « construction de capacités », la mise en
norme se réalise et, sous couvert de *procédures*, implante une approche, une vision,
auxquelles seules échappent probablement les actions caritatives des grandes fondations,
plus indépendantes financièrement.

22- La « société civile », acteur ou otage de la lutte contre la pauvreté ?

J'ai été « actrice » du soutien à la société civile palestinienne, libanaise et jordanienne lorsque je travaillais à la CIMADE comme chargée de projets pour le Moyen-Orient. Mes tâches consistaient alors en premier lieu à recevoir des demandes de financement de la part d'associations ou de groupes locaux mettant en œuvre des projets qui, dans le

<footnote n="90">⁹⁰ *Small grant*, l'un des projets de soutien aux ONG de la Banque mondiale (en 2000, 5000 dollars US par don).</footnote>
contexte d'alors, ne visaient pas essentiellement, ou explicitement, la lutte contre la pauvreté, même si leurs objectifs l'incluaient de fait. J'avais ensuite la responsabilité d'introduire ces demandes auprès de nos bailleurs (Ministère des Affaires Etrangères et Communauté européenne), d'établir le montage financier, de suivre et d'évaluer les projets, de rendre des comptes aux financeurs et, plus largement, de « communiquer » dans le mouvement et dans des sphères élargies en France, autour de ces projets et du contexte dans lequel ils s'inséraient. C'est sur le Yémen que j'ai choisi de construire la réflexion qui suit, mes informations étant plus récentes et récoltées dans un but de recherche, mais elles se nourrissent aussi de mon expérience professionnelle passée.

J'avais montré dans ma thèse que les associations, et plus généralement les organisations de la société civile ne sont pas un phénomène nouveau au Yémen. Les associations populaires charitables, distribuant des aumônes aux pauvres ou aux groupes nécessiteux ; les cercles littéraires, les unions professionnelles ou les organisations de femmes ; les groupements de migrants selon leur communauté d'origine ; les associations locales de développement ; les coopératives etc., ont existé dans les parties nord ou sud du pays depuis les premières décennies du vingtième siècle. Les années 1990 représentent un tournant quant à leur nombre, leur rôle et leur diversité pour essentiellement trois types de raisons.

En premier lieu, l'institution formelle de la libéralisation et du pluralisme politiques, transcrite dans la constitution de 1991, a créé un cadre permettant la constitution d'associations de toutes sortes. En second lieu, le contexte de l'unification des deux Yémen depuis 1990 a favorisé le contact entre des traditions et expériences associatives différentes, l'une, plus « culturelle et traditionnelle », l'autre plus occidentale et professionnelle. Finalement, l'instauration de l'ajustement structurel et, avec lui, de la lutte contre la pauvreté, a constitué un levier puissant pour l'essor d'organismes de divers types, destinés aux études, à la mise en œuvre, à l'organisation, à la mise en relation et, plus largement, à justifier de démarches participatives et à propulser un « tiers secteur » alternatif à l'Etat et crédité de vertus multiples. Les divers programmes de lutte contre la pauvreté engendrent en effet d'une part une demande d'associations appelées à devenir les partenaires locaux des bailleurs de fonds et ONG internationales, et d'autre part les financements correspondants.

Le nombre d'associations enregistrées a crû de façon extrêmement rapide au cours des années 1995-2005 : il se serait multiplié par plus de 10. Aucune donnée officielle n'existe sur leur nombre exact, mais les sources convergent pour l'évaluer à environ 2500. La catégorie des associations couvre en fait des organismes de diverse nature et objectifs. Outre celles inscrites auprès du Ministère des Assurances et des Affaires Sociales, un nombre non négligeable d'entreprises et d'organismes éducatifs ou de formation, ou encore spécialisés dans la santé, sont enregistrés en tant que structures à but non lucratif, respectivement auprès du Ministère de l'Approvisionnement et du Commerce, du Ministère de l'Education ou de celui de la santé.

Les associations charitables sont probablement celles qui ont connu le plus grand essor. Mes entretiens montrent que la possibilité légale de s'enregistrer, et l'espoir d'obtenir un soutien du Ministère des Assurances et des Affaires Sociales ont encouragé de nombreux individus à former des associations, de façon à conférer à leurs activités charitables et intentions sociales un cadre formel. Des notables locaux créent des associations qui distribuent des dons collectés auprès de marchands aux pauvres de leur quartier ou village. Des femmes des classes moyennes ou aisées organisent des activités de formation
ou de loisir pour des femmes pauvres ou oisives, ou décident de mettre en place des services destinés à des groupes souffrant d'injustice et de marginalisation. Certaines de ces associations sont de fait des « associations de Ramadan », ainsi qu'elles sont appelées avec une certaine condescendance, distribuant de la nourriture et de l'argent aux pauvres pendant le mois de jeûne. Mais d'autres encore jouent un rôle actif dans la mise en œuvre de projets de développement et de lutte contre la pauvreté au niveau local ou la fourniture durable et professionnelle de services (santé, garde d'enfants, formation, petite production artisanale, ...), et possèdent les contacts nécessaires pour obtenir des fonds et échapper à un cahier des charges purement charitable.

Pour une association yéménite, le chemin vers l'obtention de fonds provenant des programmes de lutte contre la pauvreté peut épouser plusieurs configurations. Les organisations internationales ont lancé des programmes de financement direct, généralement des micro-crédits. En second lieu, le Fonds Social de Développement a été récemment fondé essentiellement dans le but d'appuyer des « organisations de la société civile » à promouvoir le « développement communautaire ». Certains bailleurs de fonds bilatéraux ont également des programmes d'appui aux ONG locales, comme c'est le cas particulièrement pour les Pays-Bas, le plus important d'entre eux. Finalement, les associations yéménites peuvent passer par des ONG internationales, elles-mêmes financées, pour la plupart, avant tout par des fonds internationaux ou européens.

L'existence de cette configuration induit plusieurs effets : étant supposée engendrer une demande de participation civique à la lutte contre la pauvreté et, plus largement, de démocratie participative, cette configuration induit la création d'association orientées vers la satisfaction des objectifs décidés à un niveau supérieur et dépendantes de financements provenant des mêmes bailleurs. Si les associations s'emparent de la lutte contre la pauvreté pour assurer leur survie et leur légitimité, la lutte contre la pauvreté tend à s'emparer du dynamisme de la société pour le faire entrer dans les cadres qu'elle établit. L'accountability, ou le devoir de rendre des comptes de ces associations tend à être tournée plus vers « le haut » (leurs financeurs) que vers leur base supposée ou réelle (leurs membres, leurs bénéficiaires, leurs employés). Il semble très difficile pour les associations yéménites de demeurer indépendantes, non seulement financièrement, mais aussi moralement, autrement dit d'échapper au contenu normatif des valeurs et principes véhiculés par leurs financeurs et « donneurs d'ordre », ainsi qu'à la technologie conçue pour les mettre en œuvre.

De fait, la structure qui se dessine ressemble à divers titres à celle de la sous-traitance que j'avais étudiée dans un contexte industriel en Israël et Palestine<fnref n="91" />. Les divers types d'intervenants -bailleurs de fonds, ONG internationales, cabinets d'expertise, associations

<footnote n="91">⁹¹ [31]- DESTREMAU, Blandine et MANSOUR, Antoine, 1997 : *Palestine-Israel : Subcontracting Relations in the Garment Industry, Palestine Economic Policy Research Institute, Jérusalem (en anglais et en arabe)*, 81p.</footnote>

<footnote>[28]- DESTREMAU, Blandine, 1995 : "Sous-traitance et perspectives de développement : le cas palestinien" in *Histoires de Développement*, n° 31/32, décembre.</footnote>

<footnote>[25]- DESTREMAU, Blandine, 1995 : "Formes de mobilisation du travail et petite industrie dans les Territoires Palestiniens Occupés : le cas de la sous-traitance" in : *L'Économie de la paix au Proche Orient*, sous la direction de L. Blin et Ph. Fargues, Maisonneuve et Larose, CEDEJ, pp. 101-116.</footnote>

<footnote>[24]- DESTREMAU, Blandine, 1995 : "Perspectives des relations économiques israélo-palestiniennes et division industrielle du travail", in : *Cahiers du GREMAMO* n° 13, pp. 111-128.</footnote>

<footnote>[28]- DESTREMAU, Blandine, 1995 : "Sous-traitance et perspectives de développement : le cas palestinien" in : *Histoires de Développement*, n° 31/32, décembre.</footnote>
locales et autres CBO's<fnref n="92" />- sont fortement hiérarchisés. Les cahiers des charges sont imposés ou pour le moins influencés par le donneur d'ordre (ici le bailleur de fonds). Le sous-traitant (ici les associations et autres organismes financés) est dépendant et éprouve des difficultés (financières, mais aussi en termes de personnels, de compétences, de programmes...) à faire face à la « flexibilité » qui se traduit par des alternances de travail/non travail et par des fluctuations dans les volumes de travail et de fonds reçus, des « opportunités » à saisir rapidement, quels que soient par ailleurs ses engagements. Les termes de décision et de choix sont opaques, les transferts technologiques du haut vers le bas souvent faibles et l'information, donnée stratégique, circule par des canaux fortement personnalisés.

Cette structure est, à plusieurs égards, juxtaposée plus qu’intégrée aux initiatives, ressources, mobilisations locales, voire aux besoins, priorités, choix des groupes de militants ou de militantes. Elle constitue une sphère, matérialisée physiquement et socialement. Très investie de procédures, cette structure agit comme un filtre et opère une sélection entre les organismes de la société civile dont les membres sont dotés de suffisamment de « capital social » (souvent démontré par l’intense activisme d’un ou d’une de ses dirigeant/e/s et ses contacts personnels dans les sphères du pouvoir, mais aussi par sa présence dans certaines réceptions données par des expatriés bailleurs de fonds) et linguistique (maîtrise de l’anglais et des langages institutionnels, capacité à rédiger une demande de financement et un projet, de remplir les formulaires), de savoir-être et de savoir-dire (et écrire) pour entrer dans ce cercle d’élus, atteindre le statut d’ONG financée ; et ceux qui n’en disposent pas suffisamment, qui resteront sur le bord de la route. Secondairement, cette configuration sélectionne les actions, projets et autres demandes de financements qui seront considérés suffisamment proches des cadres et programmes stratégiques arrêtés dans des réunions de coordination entre bailleurs, desquelles les associations locales sont généralement absentes.

De façon croissante, depuis qu'elle se détache du fonctionnement budgétaire et institutionnel de l'Etat, la lutte contre la pauvreté devient une source convoitée de ressources de divers types : économiques, mais aussi morales, sociales et politiques. En outre, le « social » mis en place par les politiques de lutte contre la pauvreté est de plus en plus isolé du reste de la régulation socio-économique, qu'il s'agisse du système fiscal et budgétaire, des processus politiques -démocratiques ou non- de décision, ou des circuits intégrés de distribution et de redistribution de revenus et de services. Il tend à relever de plus en plus de financements et de mécanismes de décision externes, alors que l'effort de solidarité incombant à la nation citoyenne est faible.

Un processus d'endogénéisation est néanmoins en cours, ce qui signifie que les « acteurs locaux » ou ceux qui souhaitent en faire partie, apprennent à se repérer dans son architecture, intègrent progressivement son langage, intériorisent ses termes, règles et valeurs. Et le discours politique intègre lui aussi ces valeurs : ainsi, les campagnes électorales font désormais la part belle à la lutte contre la pauvreté. Le dispositif de lutte contre la pauvreté tend également à devenir une construction sociale yéménite, mais qui, aujourd'hui, reste plaquée sur des réalités sociales et opère une scission entre les acteurs qui jouent dans ce dispositif, ceux qui cherchent à y pénétrer et à bénéficier de ses avantages -financiers et sociaux- et ceux qui restent en marge : pour une bonne part, les plus pauvres en moyens matériels et en ressources sociales.

<footnote n="92">⁹² Community-based organisations, ou organisations à base communautaire.</footnote>
En fait de solidarité, c'est bien souvent vers les institutions nationales d'assistance et vers leurs cercles de sociabilité et d'identité qu'ils se tournent pour faire face à leurs difficultés matérielles, plutôt que d'attendre de la solidarité internationale une hypothétique aide.

## 23- Familles et communautés : un rempart contre la pauvreté ?

Dans le monde arabo-musulman, les « solidarités » informelles, primaires, familiales, confessionnelles, communautaires, sont généralement présentées comme particulièrement vivantes dans une région qui aurait préservé des modes d'organisation sociale « traditionnels ». Si l'on en croit certains écrits institutionnels, la pauvreté matérielle ne conduirait pas de façon aussi systématique à la dégradation du lien social, tant la société possèderait de capacité « spontanée » ou « culturelle », voire « religieuse » à la solidarité. Ces visions tendent à centrer l'attention sur le contexte familial et local, ignorant largement les forces sociales qui conditionnent la distribution des divers types de ressources à la communauté, la famille et l'individu. En outre, ces visions sont parfois mobilisées à des fins assez utilitaires, pour renvoyer aux réseaux primaires le soin de la solidarité sociale, faisant d'un constat ou d'une représentation de fortes solidarités de proximité, surtout dans les sociétés paysannes<fnref n="93" />, le paradigme d'une solution ou d'un palliatif à la faiblesse de la protection sociale institutionnalisée. C'est en particulier sur la base de ce postulat que la solidarité « communautaire » est proposée par la Banque Mondiale comme recours ou ressource (« capital social ») qui peut aider les pauvres à faire face à leur malheur, tout en renforçant le lien social.

Cette incantation, toutefois, est mise en défaut par des analyses qui montrent à quel point les vieilles solidarités, familiales et de métier, sources de protection et de sécurité pour les individus les plus fragiles, enfants ou vieillards, ont été bouleversées par les transformations radicales du monde rural et de celui de la ville, tout comme par celles des systèmes familiaux ou communautaires. Leurs ressources et leurs logiques de fonctionnement ont été pétris des effets conjugués de l'essor du salariat et des migrations, de l'urbanisation, de la circulation d'images et de valeurs nouvelles, de formes de mobilité socio-économiques et de la capacité accrue, à divers niveaux, d'autonomisation de l'individu par rapport à la cellule familiale.

La famille « arabe traditionnelle », idéalisée et présentée par les institutions internationales comme un recours « allant de soi » pour les pauvres, ne serait-elle pas surtout une sorte de « boîte noire » de la solidarité, surtout lorsqu'elle tend à renforcer les unités sociales fragmentaires, à l'origine de nombreux conflits civils dans la région ? Dans les familles pauvres, la faible valeur des ressources redistribuables par la solidarité ou investissables au bénéfice de la collectivité familiale (ressources matérielles, mais aussi sociales, culturelles...) ne permet que rarement une élévation significative du niveau de vie de l'ensemble de la famille; et ne permet certainement pas de réduire l'écart entre les familles. Au contraire, les dynamiques de production et de reproduction des inégalités entre familles se consolideraient par le jeu cumulé des ressources économiques, politiques, foncières, sociales, culturelles, etc.

<footnote n="93">⁹³ Elles prennent des formes que l'on retrouve dans toutes les sociétés paysannes : coopération lors de travaux, prêt de matériel, coordination pour les tâches d'irrigation et l'entretien des infrastructures collectives... Mon travail de thèse avait analysé les formes de ces solidarités au Yémen.</footnote>
Ainsi, dans l'ouvrage que E. Longuenesse, M. Catusse et moi –même avons coordonné (2005)<fnref n="94" />, Th. Boissière (2005) montre, pour la Syrie, que les solidarités familiales sont très actives et efficaces pour pallier les carences du système public de protection sociale et pour éviter que la précarité ne se transforme en pauvreté, mais qu'elles assignent les individus à des rôles, des formes de dépendance et des règles de réciprocité. A. Kian-Thiébaut (2005) montre elle-aussi que, en Iran, si l'entraide familiale continue à représenter l'une des principales ressources de régulation des problèmes sociaux, l'institution familiale, frappée par la crise économique, n'est plus à même d'assurer son rôle traditionnel. Une autre institution, cependant, joue un rôle complémentaire de secours : les caisses de prêt sans intérêt, qui peuvent contribuer à amoindrir l'emprise de la famille sur ses membres.

La pertinence d'une organisation de la solidarité qui pallie les déficiences des institutions publiques n'est peut-être nulle part aussi centrale que dans le cas des réfugiés palestiniens du Liban, dont traite S. Tarraf-Najib (2005). Ni étrangers porteurs de droits, ni citoyens, ces derniers échappent à toute forme de protection garantie par une institution étatique. Non seulement ils voient se fermer de plus en plus de possibilités d'emploi -formel ou informel- mais, dans le premier cas, leurs cotisations aux organismes de sécurité sociale ne leur donnent pas droit à des prestations en contrepartie. Ici aussi, la solidarité est analysée dans sa pluri-dimensionnalité qui lui confère une ampleur presque parla- étatique : politique voire militaire, gestionnaire et policière, financière et économique, en charge de programmes de formation et d'emploi, judiciaire, culturelle, sanitaire, éducative... Si les différents organismes, initiatives, projets... instaurés avec des ressources d'origines diverses ne parviennent pas à construire un dispositif de protection sociale à proprement parler, il est intéressant de constater que la solidarité continue à prendre le pas sur la charité, en un mouvement participatif de nature largement politique : partage, entraide, socialisation de ressources, mobilisations en urgence, institutionnalisation d'associations freinent la dépendance et le clientélisme interpersonnels au bénéfice d'un renforcement des sentiments d'appartenance et d'identité.

De surcroît, si la « solidarité familiale » est souvent présentée comme un système de partage et de mise en commun fondé sur l'équité et l'intérêt de tous, il faut probablement surtout la considérer comme un système d'échanges, de circulation de différents types de capitaux, un système d'avances entre individus de statuts différents, perdurant sur plusieurs générations, empreinte de pesanteurs et reproduisant, tout en les régulant, des inégalités entre les membres et branches concernés. La même remarque s'applique d'ailleurs aux dites « communautés » que pratiquement l'ensemble des discours de lutte contre la pauvreté considèrent comme les unités sociales « de base » par excellence, spontanément vertueuses et naturellement cohésives. Ce sont les communautés qui sont supposées bénéficier globalement des programmes mis en place par les organisations internationales, exprimer leurs besoins par une approche et des évaluations « participative ». Or ces visions, qui apparemment puisent à un idéal du « communisme primitif », passent outre les rapports de pouvoir, de conflit et de concurrence qui habitent les groupes sociaux au niveau local. Elles expriment ainsi une forme de conservatisme social communautariste, qui s'oppose vraisemblablement aux transformations nécessaires à la réduction de la pauvreté et de la marginalisation sociale et économique.

<footnote n="94">⁹⁴ Les paragraphes qui suivent reprennent une partie de l'introduction de ce volume.</footnote>
Le clientélisme (et son miroir le patronage) pourrait être considéré comme une forme étendue de ce système d'échanges et de circulation familial et communautaire, comme une forme de rapport social mettant en relation des individus se situant à des niveaux hiérarchiques (sociaux, économiques, de pouvoir, de statut, ...) différents, liés par des relations d'interdépendance, dont la réciprocité (induite par l'échange) s'alimente de l'inégalité entre les deux partenaires. Certes, comme le montre Kochuyt (2004) pour le Liban, l'investissement dans des relations de clientélisme/patronage constituerait pour le pauvre une sorte de stratégie de survie et de sécurité, en l'absence ou en complément de systèmes impersonnels et institutionnalisés de protection sociale et d'allocation de ressources. Toutefois, de façon concomitante, il pourrait contribuer à saper les chances d'établissement de logiques institutionnelles, assurancielles ou de solidarité, anonymes ou dépersonnalisées et fondées sur le droit, a fortiori s'il s'avère être le mécanisme principal de mise en œuvre des politiques contre la pauvreté. S'il est vrai qu'il représente une forme d'intégration du pauvre, par le biais de sa propre dépendance et de l'assistance que cette relation lui procure, le clientélisme contribuerait constamment à reproduire la pauvreté -et/ou les inégalités- dont il s'alimente.

La cohésion sociale que procurent ces réseaux primaires de solidarité a donc fréquemment pour corolaire le fait que le « pauvre » dans le monde arabe, est avant tout un individu dépendant. Cette dépendance prend la forme de relations sociales plus ou moins stables ou instables, qui la masquent en partie : solidarité privée, services rendus, mariage, adoption, accueil de parents pauvres, sous-traitance ou mise au travail d'apprentis ou d'aides familiaux... L'appauvrissement se traduirait alors par une densification de la dépendance et son extension à divers domaines de la vie du « pauvre » pouvant impliquer une importante perte de liberté personnelle. Le maintien de la dépendance personnelle constituerait ainsi en quelque sorte l'obstacle à ce que la pauvreté ne se transforme en exclusion, et peut-être même un filtre à travers lequel la pauvreté n'est pas perçue comme telle, mais précisément en termes de dépendance. Mais ce lien social de solidarité et de dépendance ne joue pas le rôle de vecteur d'égalisation des chances : dans la sphère familiale en particulier, il entretient, justifie et reproduit des formes flagrantes d'inégalités et de pauvreté sociale/humaine, en particulier envers les femmes et les filles<fnref n="95" />, fréquemment discriminées parmi les membres de la famille dans l'accès à l'alimentation, aux soins, à l'éducation, en termes d'estime de soi, de reconnaissance et de respect.

Ce qui se constate au travers de ces travaux, si l'on peut se permettre une généralisation analytique, est que les solidarités dans le monde arabo-musulman sont en voie de recomposition, de transformation, d'anciennes formes étant réinvesties de fonctions et modes d'organisation nouveaux, des modèles circulant à la faveur d'initiatives internationales. La « recommunautarisation » s'effectue sous le sceau de la nécessité, mais aussi de l'idéologie, de la vitalité des ressources sociales, en ces temps d'affaissement des fonctions sociales de l'Etat. Pour autant, l'individualisation poursuit sa progression, à laquelle les programmes de lutte contre la pauvreté concourent, notamment en promouvant la marchandisation des biens et services et la solvabilisation des pauvres désormais consommateurs potentiels. Nous allons en analyser une illustration, dans un contexte différent : celui de Nouakchott, capitale de la Mauritanie.

<footnote n="95">⁹⁵ Certaines études concernant des entreprises familiales semblent montrer que les aînés sont généralement favorisés au détriment des cadets, mais le rôle du rang dans la fratrie au regard de la distribution d'avantages et de pouvoir reste une piste à creuser.</footnote>
## 3 - Les « pauvres » comme acteurs, les dispositifs comme ressources : l'entre-deux des politiques institutionnelles de lutte contre la pauvreté et des dynamiques sociales

C'est là l'intitulé d'un programme de recherche collectif, qui a regroupé diverses équipes, investies dans des terrains différents, dans le but d'analyser les interactions entre politiques institutionnelles et dynamiques sociales dans le contexte d'un programme d'intervention en milieu urbain. Philippe Tanguy et moi-même avons réalisé une étude à Nouakchott, capitale de la Mauritanie, où ce dernier avait déjà mené plusieurs mois de travail de terrain dans le cadre de sa thèse de doctorat<fnref n="96" />.

Le contexte, que je découvris lors de deux missions, est caractérisé par une urbanisation « sauvage », l'intervention de bailleurs de fonds et d'ONGI pour la production d'une ville légale, normée, passant par des opérations physiques -déguerpissements, métrages, attributions, constructions...- et des opérations créatrices de valeur foncière et de droits de propriété. Depuis plus de trente ans, les habitants des quartiers qualifiés de périphériques (i.e. périphérique au centre-ville mais surtout au caractère égal et normé de la ville idéale), nouveaux urbains arrivés de « la brousse » (parfois depuis une dizaine ou même une vingtaine d'années), sont soumis, vague après vague, à des programmes de régularisation de leur statut d'occupation foncière et plus généralement des quartiers. Il en résulte la distribution de titres de propriété à ceux qui seront parvenus à faire valoir la légitimité de leur droit, c'est-à-dire le fait de leur occupation durable d'une parcelle et, pour ceux qui sont installés sur les empiètements de voirie et autres équipements, ou ceux qui seront victimes de la dédensification (entre 10 et 20%), un recasement dans une périphérie encore plus lointaine.

Dans le laps de temps qui s'écoule entre annonce d'un programme et octroi effectif de droits, des « numéros » d'enregistrement sont distribués, considérés comme valant promesse d'accès à la propriété. Et dans cet interstice temporel et juridique se crée un marché de titres par anticipation qui s'entremêle avec celui des titres effectifs de propriété. Cette dynamique qui constitue le cœur de notre analyse et que je vais présenter dans cette section, entérine, produit et consolide in fine, un processus de différenciation sociale par lequel les plus pauvres sont repoussés toujours plus loin du centre ville, incités à recommencer une autre occupation dans l'attente d'une autre régularisation ou d'une nouvelle dotation d'un titre monnayable.

<footnote n="96">⁹⁶ D'autres travaux posaient la même question dans d'autres contextes : recasement, aménagement de bidonvilles et construction d'habitat social au Maroc et en Algérie, construction de voies - routes, autoroutes - au Liban et au Maroc. La section qui suit puise largement d'une part à la note de synthèse de ce programme, rédigé par Françoise Navez-Bouchanine sur la base des rapports de synthèse des différentes équipes participant au projet ; et d'autre part au rapport que Philippe Tanguy et moi-même avons rédigé sur Nouakchott, et aux deux articles que nous avons publiés :</footnote>

<footnote>[96]- DESTREMAU, Blandine et TANGUY, Philippe, 2007 : "Les opérations de régularisation dans les quartiers périphériques de Nouakchott : malentendus, contradictions, ou instrumentalisation de l'opacité?", in : *Etudes Foncières*, n° 125, janvier-février 2007, pp. 35-39.</footnote>

<footnote>[90]- DESTREMAU, Blandine, et TANGUY, Philippe, 2006 : "Projets de régularisation et création d'un marché foncier à Nouakchott, Mauritanie: que sont les pauvres devenus ?", numéro spécial « Mauritanie : le devenir d'un Etat-charnière » de la revue *Maghreb-Machrek*, sous la direction de Ali Bensaad, n° 189, automne, pp. 111-124.</footnote>

<footnote>[78]- DESTREMAU, Blandine, et TANGUY, Philippe, 2004: "L'entre-deux des politiques d'habitat social: la Mauritanie", in: *L'entre-deux des politiques institutionnelles et des dynamiques sociales*. Liban, Maroc, Algérie, Mauritanie, Rapport de synthèse pour le Programme de Recherches Urbaines pour le Développement, CNRS, CITERES, Equipe EMAM (Ex- Laboratoire URBAMA), Tours, pp. 114-153 (en voie de publication).</footnote>
Le programme de recherche portait sur les réactions et stratégies des habitants des quartiers concernés par ces interventions, leurs perceptions, les informations qu'ils se procuraient, les rapports de force et négociations qu'ils engageaient. Nous voulions comprendre comment ils se saisissaient des divers types de ressources engendrées par les politiques mises en œuvre, pour poursuivre leurs propres stratégies, réagir, résister, et en quels termes se légitimaient lesdites politiques. Nous avons appelé « entre-deux » cet espace interactif de jeux et de stratégies, de ressources et d'enjeux.

En Mauritanie, les interventions en milieu urbain se légitimaient essentiellement par un discours de lutte contre la pauvreté et, plus précisément, de production de conditions d'habitat dignes pour les pauvres des quartiers périphériques. Pourtant, nous avons montré que les habitants de ces quartiers étaient loin de se limiter à des « pauvres », mais au contraire comprenaient une bonne part de membres de couches moyennes, pour lesquels l'occupation d'une parcelle constituait un moyen -le seul- d'accession au foncier. D'où les dynamiques de différenciation sociale et spatiale engendrées par les programmes.

Si le contexte urbain est spécifique, ce travail nous a permis d'illustrer comment le système institutionnel construit autour d'un objectif normatif -la lutte contre la pauvreté en l'occurrence- engendre des situations où intervenants institutionnels et habitants se retrouvent dans des « postures » diverses et complexes, difficilement réductibles aux figures de l'opposition ou de la soumission dans une représentation d'un rapport de force unilatéralement favorable aux pouvoirs institués. Comme je le montre dans cette section, ces situations ne peuvent pas non plus être interprétées de façon simpliste en termes de spéculation ou d'aubaine, mais manifestent une imbrication des logiques, des positionnements, des représentations, qui dépassent de loin les aspects matériels, morphologiques ou économiques, caractérisant la production urbaine, pour s'entrelacer dans différents « ordres » : social, politique, culturel et symbolique.

En ciblant «l'entre-deux », ce travail a privilégié l'observation de différents niveaux de lecture du social dans différentes situations d'interaction : la compréhension des processus individuels et collectifs de régulation, d'adaptation, de résistance et d'innovation sociales aux « situations » engendrées par les interventions ; les modes de légitimation des actions entreprises par les différentes parties ; et les processus d'accommodement et d'ajustement réciproques qui s'engagent entre elles. L'hypothèse de départ était que l'existence d'un discours fort et médiatisé sur les objectifs sociaux d'amélioration des conditions d'habitat, appuyé sur l'introduction de méthodologies d'intervention qui affichaient un souci de prise en compte des réalités sociales, qui initiaient des dispositifs de « participation » ou d'accompagnement social des projets, dispositifs présentés comme découlant de réformes des politiques habituelles dans un souci de mieux répondre aux besoins et aspirations des habitants ; tous ces éléments de présentation, de justification ou de légitimation des interventions sur les quartiers précaires, informels ou « insalubres » pouvaient apparaître comme autant de « ressources » offertes aux stratégies des habitants, aux modes d'action -collective, individuelle- que ceux-ci pouvaient déployer ou élaborer.

L'exploration de cet « entre-deux » a permis d'éclairer certains effets sociaux des décisions -ou simples effets d'annonce- des acteurs publics sur les acteurs locaux, leurs attentes et leurs comportements. Elle a aussi mis au jour des effets inverses, à savoir ceux des comportements des populations et acteurs locaux concernés -de résistance, de contournement, d'adhésion partielle ou relative, d'aubaine, de spéculation...- sur les
décisions et actions publiques, sur les temps d'arrêt, et sur les inflexions,
reformulations... connus par les projets. Cette exploration de l'entre-deux a en outre
permis de mettre en évidence l'importance du temps, ou plus précisément des
temporalités propres à ces projets comme elle a mis en lumière le caractère éminemment
processuel, mouvant, incertain... qui caractérise la mise en œuvre de « décisions »
pourtant fortement affichées des acteurs publics, nationaux ou locaux. Enfin, elle a
permis de prendre la mesure de la circulation des idées, des modèles, ainsi que des
intentions ou objectifs qui justifient ou légitiment, au niveau national ou international, les
interventions ponctuelles, projets structurés ou politiques d'ensemble qui touchent les
quartiers informels ou dégradés. La grille de lecture retenue dans les attendus
méthodologiques du programme a mis en lumière plusieurs moments, ou lieux, dans
lesquels s'élabore cet entre-deux.

31- L'information, une ressource décisive et inégalement distribuée

Le mode de gouvernement de Nouakchott a jusqu'à présent relevé bien davantage d'un
mode de « gouvernance implicite » (Tanguy, 2008) que d'une gouvernance urbaine
formelle. La fragmentation et la prolifération des instances de pouvoir et de production de
la ville permettent de maintenir des équilibres de forces en offrant aux insiders des voies
d'accès aux ressources. Les outsiders se sentent très loin de ces sphères de pouvoir et de
décision, dont les modes de fonctionnement leur sont très opaques. Ce sont eux les
premiers bénéficiaires désignés par les programmes et par lesquels ces derniers se
justifient. Leurs attentes à l'égard d'un « projet » sont fluctuantes et évoluent selon des
temporalités objectives, liées aux calendriers d'élaboration et de mise en œuvre, mais
aussi des temps sociaux et subjectifs, liés notamment à la connaissance qu'ils ont ou
croient avoir du projet, et du degré de certitude sur les informations disponibles et
accessibles.

A Nouakchott, les informations clé concernent en particulier les règles d'attribution des
titres de propriété aux occupants des parcelles : quel est le temps d'occupation de la
parcelle reconnu comme donnant accès à ce droit, les documents ou preuves exigés pour
l'attester, les conditions par lesquelles un « numéro » peut être échangé pour un titre
provisoire de propriété, et ensuite en un titre définitif (en général, « mise en valeur » de la
parcelle par la construction d'une clôture dans un délai de deux ans, et d'une maison dans
un délai de cinq ans, l'un comme l'autre représentant des investissements importants). Il
apparaît également fondamental d'obtenir des renseignements sur le choix des ménages
qui pourront être régularisés sur place, et de ceux qui devront aller s'installer sur une
parcelle de recasement, dans un nouveau quartier éloigné.

En effet, la régularisation d'un quartier impose de dégager des empiètements pour le tracé
des routes, de places publiques, l'emprise des bâtiments se service (école, dispensaire) ou
commerciaux. Mais aussi, la mise en ordre qu'elle instaure passe par la dédensification
des habitations, le dessin de parcelles plus vastes que celles que les habitants occupent.
Les habitants de ces espaces se verront offrir une compensation foncière ailleurs, dans un
quartier spécialement délimité à cet effet. En déménageant, ils perdront une bonne partie
de leur sécurité : leurs relations sociales et de voisinage, et donc leurs réseaux d'entraide,
survivront difficilement à l'éloignement ; en perdant la proximité au centre ville d'un
quartier ancien, il se verront souvent obligés de choisir entre garder leurs emplois, ou
créneaux de revenu, au prix d'une augmentation parfois insupportable de leur budget de
transport et de l'abandon, pendant la journée, des petits enfants laissés à eux-mêmes ; ou
tenter de reconstituer une base de survie dans un nouvel environnement.

L'information porte aussi sur les règles de remembrement : les parcelles reconnues en
propriété seront dessinées au carré et inscrites dans un plan d'occupation des sols
ordonné, « hygiénique » et « social »<fnref n="97" />. Elles relèveront de deux catégories de surface,
selon la taille des familles et la localisation du quartier. Les habitants cherchent à se
renseigner sur la taille, la forme, et l'agencement des parcelles, afin de tenter d'en
maîtriser le tracé *sans avoir à détruire leur maison*. Dans un des quartiers étudiés, ils
« avaient entendu » qu'ils pouvaient se regrouper par dix, ou par cent, afin de
« s'arranger » entre eux et proposer un parcellaire à la Communauté urbaine. Cette
« information » a été niée par les autorités urbaines qui y voyaient de petits trafics.

L'information apparaît dans tous les cas comme une denrée rare, stratégique, -voire
monnayable- mais éminemment périssable et donc fort incertaine. Le premier constat
commun de cette recherche collective concerne la réticence des acteurs publics à donner
de l'information, ou en tout cas, une information complète, détaillée et élargie sur des
interventions pourtant programmées, annoncées, budgétisées... Les raisons de cette
réticence sont toutefois différentes, dans le temps ou selon les sites observés. La réticence
peut provenir d'expériences antérieures de blocage ou de débordement et la rétention de
l'information semble utilisée comme moyen stratégique de maintenir la population dans
l'incertitude et la crainte, pour l'amener à accepter plus facilement les propositions qui lui
seront faites. Dans d'autres cas, toutefois, et en contradiction avec l'affichage formel du
projet « ficelé » où tout est « prévu », c'est l'absence de maîtrise des modalités de mise
en œuvre et l'incertitude sur le montage et/ou sur la mise en œuvre qui conduisent à ces
carences d'information. Enfin, dans d'autres cas, c'est la possibilité de monnayer -ou de
tirer des bénéfices sociaux ou politiques- de l'information qui explique cette réticence.

Nous avons également constaté la difficulté pour les habitants de distinguer les rumeurs,
dont bruissent tous les quartiers étudiés, et les informations « justes », même quand elles
existent. Cette difficulté vient en priorité du fait que l'information, finalement jugée
bonne à diffuser par des acteurs publics, est émise comme si elle tombait en terre vierge,
sans tenir compte des informations antérieures qui ont circulé et surtout sans prise en
compte des anticipations, signes et interprétations par les habitants, qui ont tenu lieu
jusque là de quasi-information. Nos entretiens montrent une césure entre détenteurs
« officiels » de l'information, et le monde de la rumeur et des bribes récoltées par
intermédiaires, mais aussi un manque de volonté de mise en circulation d'informations
justes et exactes, une forme d'impuissance (certains « animateurs » en étaient chargés,
certains bureaux de quartiers ouverts à cet effet) et parfois l'expression d'un mépris
affiché. Pour les maîtres d'œuvre (au sens large), la place des bénéficiaires n'était pas de
maîtriser l'information, quels que soient par ailleurs leurs attendus de participation, et
toute fuite pouvait nourrir des appétits de spéculation. De fait, la spéculation s'installait
dans le brouillage entre information avérée et rumeur et aurait probablement été moindre
si l'information vraie était distribuée à tous équitablement : mais la transparence, en
éliminant des rentes de situation, précisément des spéculateurs, aurait desservi leurs
intérêts.

<footnote n="97">⁹⁷ Caractérisés par de l'espace d'aération, des places pour la sociabilité, des allées bordées d'arbre parfois, une homogénéité d'aspect, de couleur de peinture, etc.</footnote>
On comprend que le temps long qui s'étale entre l'annonce et la mise en œuvre accroît la difficulté de « reconnaissance » d'une information « juste ». Cette difficulté est d'autant plus grande que dans la plupart des cas étudiés, la recherche active d'information de la part des habitants reste limitée, et dépendante des ressources dont ils disposent pour la conduire : réseaux sociaux pris comme « interfaces » avec ce qu'ils pensent être les sources de décision ; recours à des acteurs jugés neutres ou bienveillants à leur égard (services techniques ou ONG par exemple) ou encore professionnels (géomètres ou topographes par exemple).

Les modes de circulation de l'information engendrent, pour les habitants les plus démunis, expectative et insécurité. L'information circule de façon peu systématique et dépend pour beaucoup des relations. Si certains programmes font l'objet d'une annonce à la télévision, les habitants en apprennent souvent l'existence par des voisins, un topographe, un animateur associatif. Mais ils ne savent pas s'ils sont réellement concernés, ils ne connaissent pas exactement les règles du jeu. Sans renforcement ou signes de confirmation, l'information perd de sa valeur avec le temps. Attendre est le principal moyen d'atteindre une certitude. L'attente est formulée avec les mots de l'espoir et du fatalisme, parfois de la lassitude et du découragement. C'est sur le délai que porte alors le plus gros de l'incertitude : l'attente est parfois fort longue, personne ne sait, ni ne peut dire, quand la régularisation va se réaliser.

L'information possède une valeur particulière en ce qui concerne le plan interne du quartier à venir, et en particulier les emprises prévues pour la voirie et les places publiques. Les habitants, lorsqu'ils investissent du temps et de l'énergie dans une attente de régularisation dans un quartier promis à bénéficier d'un programme, cherchent en premier lieu à savoir s'ils risquent de se faire déloger pour le percement d'une voie ou place publique. Nous avons souligné l'espoir (et la dépense) dont était investi l'intervention des topographes, supposés assermentés et informés, quand ils n'étaient parfois que des « boutiquiers ». Avoir recours à un topographe s'inscrit dans la mise en œuvre de stratégies qui semblent tenter de transformer l'attente en action, de compenser l'impuissance par une emprise sur l'avenir.

C'est dans ce contexte-là qu'apparaît clairement une troisième caractéristique, à savoir l'enjeu que constitue cette information qui, de manière assez consistante, écarte les plus faibles, les moins intégrés, ou les moins contestataires, et fait parfois même l'objet de courtage et de transactions. Cet enjeu est principalement perceptible entre habitants du même espace, entre eux et les « profiteurs » qui cherchent à s'insérer parmi les ayants-droit, et enfin, entre eux et leurs élus ou les petits échelons de l'autorité locale de tutelle. A Nouakchott, nous avons pu montrer à quel point la production et la circulation de l'information est étroitement liée aux modes d'exercice du pouvoir, aux relations entre acteurs et à l'inégalité des rapports de force, dans un cadre où l'abondance des ressources engendrées par les programmes de restructuration urbaine suscite des appétits et crée des opportunités.

Finalement, les groupes et individus qui légitiment les interventions -les pauvres des quartiers périphériques- n'ont que peu de moyens de comprendre, de savoir voire d'infléchir les procédures. Ils perçoivent les rapports de force qui débouchent ou non sur leur régularisation ou leur attribution de lot non en termes de droit, mais en termes de chance. Le temps peut être une ressource -il apporte des réponses, il crée de la légitimité, voire de la légalité- si les acteurs parviennent à le valoriser comme tel.
## 32- Les stratégies des acteurs : convergence des régimes de justification et affirmation de l'intérêt individuel

A Nouakchott, les stratégies mises en œuvre autour du foncier dans les quartiers périphériques ne sont ni autonomes, ni univoques. Ces stratégies sont guidées par des représentations des obligations des parties, qui fondent des attentes. L'Etat semble jouer dans une marge étroite : satisfaire ses obligés et responsables, tout en gagnant de la légitimité par l'affichage de ses projets, les améliorations de conditions de vie et/ou de revenu qu'ils engendrent réellement, et en satisfaisant aux exigences des bailleurs de fonds. L'accès au foncier est perçu comme un don du gouvernement par les pauvres qui en profitent, tout en étant aussi vu comme une obligation plus morale que politique, qui ne fait quasiment pas l'objet de revendications, tant celles-ci sont absentes des modalités de fonctionnement des relations entre citoyens et Etat.

Les rapports de force sont très variables selon les projets, mais aussi selon les moments et les comportements des habitants. La concertation et les processus de consultation ne font pas plus partie des usages relationnels entre acteurs publics et habitants que l'information en amont. Les procédures d'enquête publique sont exceptionnelles. La « participation » a bien été introduite mais les conditions, contraintes et limites qui accompagnent sa (timide) mise en œuvre, handicapent dès l'amont les possibilités réelles de prise en compte des avis, demandes et contraintes des habitants. La participation occupe toutefois, au rang des légitimations publiques, un rôle qui va croissant mais dont les concrétisations sur le terrain sont pour le moins ambiguës. A Nouakchott, elle devait prendre plusieurs formes : interventions d'animateurs qui nous sont plutôt apparus comme des promoteurs des projets ; ouverture dans certains quartiers de registres de demandes connexes au foncier (emploi, activités communautaires, plantations d'arbres...) qui n'infléchissaient pas le cœur des projets. Finalement, la participation était effective sous deux modalités : participation financière des habitants à l'acquisition d'un droit de propriété, notamment pour réduire les bénéfices nets qu'ils pouvaient escompter d'une éventuelle revente ; et construction de clôtures et d'unités d'habitation, par le biais du micro-crédit, pour favoriser leur « appropriation ».

Les registres de mise en œuvre, pour la plupart des acteurs publics, vont de l'imposition par la force, à la conviction (actions de sensibilisation à la qualité de l'opération par exemple) ou à la négociation, en passant par divers moyens détournés, stratégies ou « ruses », alternance de « carotte » et de « bâton ». Dans certains cas, on assiste même à l'orchestration des contradictions entre discours et actions sur le terrain, qui mettent les habitants en position d'incertitude totale, voire d'angoisse sur leur sort. Mais la méthode semble, au fond, revêtir beaucoup moins d'importance que la réalisation de l'objectif.

Les programmes servent aussi de ressources pour des stratégies concurrentielles entre institutions mauritaniennes : la communauté urbaine de Nouakchott en fait un moyen d'affirmer sa suprématie sur les mairies des communes qui en font partie, surtout celles d'opposition ; le Commissariat à la lutte contre la pauvreté et les exclusions, lieu de gestion et de mise en œuvre de l'aide internationale, joue du rapport de force avec la communauté urbaine et les mairies, l'Agence de développement urbain (ADU) tente d'imposer sa technicité normative aux autres intervenants etc...

Nos observations convergent toutefois sur l'abondance des réactions, tentatives de négociations tactiques, stratégies, voire des ruses, que les habitants et les acteurs locaux développent pour résister à l'éviction, pour améliorer leurs conditions d'habitants, pour
maximiser ou monopoliser un bienfait accessible, voire pour anticiper -parfois à tort et à travers, mais parfois très judicieusement- les décisions qui vont être prises. Les stratégies défensives visent à infléchir une décision (sanction, recasement, ordre de démolition...) ou à amoindrir ses conséquences (dérogation, sursis, compensation). Nous verrons dans la sous-section suivante que s'y entremêlent des stratégies « offensives » de maximisation des bénéfices matériels. Les compétences et ressources mises à contribution sont multiples, et varient en fonction des cas, mais mobilisent de façon récurrente de l'information sur le projet et les différents acteurs qui le portent ou y sont impliqués, de la connaissance des expériences vécues par d'autres, de l'existence et la diversité de réseaux. Sans surprise, les chances de succès de ces stratégies sont à bien des égards déterminées par les capacités de chacun. Pour les plus pauvres et démunis de moyens, en particulier pour les femmes chef de famille (qui représenteraient un tiers environ des ménages dans ces quartiers), si elles confèrent aux « sujets sociaux » une certaine dignité, un sentiment d'action, elles n'ont que peu d'effet sur leur sort.

Les tentatives de négociations ou stratégies ne sont jamais vraiment menées au hasard. La notion d'opportunité est évidemment essentielle pour comprendre les comportements des acteurs, qui vont de l'ajustement aux exigences, à la résistance plus ou moins ouverte, en passant par des postures d'attente d'une meilleure opportunité. La compréhension de l'enjeu, des règles du jeu et de leurs interstices possibles d'action, ainsi que les multiples suppositions qu'ils peuvent faire à partir des caractéristiques de leur situation ou à partir d'indices interprétés, constituent un autre déterminant du déploiement de tactiques ou de stratégies. D'où l'importance et l'ambivalence des « passeurs » que peuvent constituer les ONG, les associations, les élus voire les agents recenseurs ou les techniciens dans cette traduction.

Pour appuyer leurs décisions, leurs modes de faire, leurs stratégies, les différents types d'acteurs recourent à des ordres de légitimation qui offrent plus de divergences que de recoupements. Du côté des acteurs publics, sont mobilisées les notions de modernisation, d'hygiène et de sécurité d'intérêt général, de développement, d'impératif de l'internationalisation. La solidarité et la lutte contre la pauvreté sont d'apparition plus récente, mais semblent avoir offert aux défenseurs de la mise en ordre de la ville, et au premier chef les pouvoirs publics, de nouveaux ordres de légitimation. Toutefois, le recours à ces différents registres, souvent mobilisés en même temps, soulève de nombreuses questions en raison des contradictions qu'ils ne tardent pas à engendrer au moment du passage à l'action.

Du côté des habitants, la justification de leurs demandes ou attentes de bien-être et de sécurité puise à divers registres, dont certains sont « coutumiers » (e.g. validation d'un droit de jouissance sur une terre en vertu d'un usage continu et de sa mise en valeur) et d'autres « nationaux » (e.g. démocratie, devoirs de l'Etat, reconnaissance de participation à la lutte pour l'indépendance, égalité des citoyens...); d'autres encore empruntés aux référents mobilisés par les acteurs publics et les organisations internationales (e.g. Droits de l'homme). C'est ici qu'intervient la lutte contre la pauvreté, à bien des égards dans une acception absolue, en faisant appel à des valeurs morales de dignité et de sécurité (les conditions de vie dans les bidonvilles sont indignes, les gens sont entassés, les dépôts de boue insalubres, la proximité des abattoirs empuantissent l'air, il n'existe aucune protection de la vie privée, les incendies ravagent les baraques en bois, sans que l'exiguïté des voies permette le passage des secours, etc.). A d'autres égards, cependant, des registres relatifs sont évoqués, exigeant un traitement équitable et juste, qui protège
les plus faibles de l'écrasement des plus puissants (désignés collectivement comme « marchands »).

L'opposition entre les ordres de légitimation et de justification mobilisés par les acteurs publics et des habitants est donc relative et nuancée. Dès lors que la légitimation est recherchée comme ressource pour l'action, et qu'elle doit être reconnue pour posséder une valeur sociale, il est facilement compréhensible qu'une certaine convergence vers des valeurs partagées se fasse jour par l'effet de circulations, de diffusion, d'impositions ou d'opportunisme. Parmi ces valeurs, la nécessité d'action contre la pauvreté et l'instauration de la démocratie sont de toute évidence celles qui circulent le plus. D'autres référents tendent à se propager, telle la notion d'intérêt général. Débattu, discuté, voire remis en cause par rapport à l'acceptation et à la définition qui en est imposée par les acteurs publics, l'intérêt général fait l'objet de tentatives de « redéfinition » à partir des intérêts propres des couches pauvres, en raison justement de leur poids quantitatif dominant. Un autre référent concerne la capitalisation économique -comme part intégrante du développement- que représentent pour les pauvres le logement, ainsi que l'investissement dans l'aménagement des quartiers. Enfin, les attentes ou revendications des habitants intègrent, soit comme paramètre d'évaluation, soit comme justification de stratégie, certaines légitimations publiques de mise à la norme urbaine, d'équipement, et d'accès à la modernité que les interventions d'urbanisme volontariste pourraient dispenser.

Parmi les stratégies des habitants des quartiers supposés bénéficiaires des politiques de recasement et de réhabilitation, la résistance déclarée et organisée collectivement est celle que nous avons le moins rencontrée. Nous l'avons expliqué par le sentiment d'illégitimité des installés, par une réflexion rationnelle sur les rapports de force et les conséquences prévisible d'une action radicale (répression, infiltration, intimidation, interdiction des associations, censure de la presse, ...) et par une connaissance d'expérience des moyens admis pour obtenir des faveurs, et donc un savoir sur les limites d'une telle stratégie (les faveurs ne s'obtiennent pas par la résistance et la revendication, mais par un comportement compatible). Mais nous avons aussi réfléchi à l'individualisme qui se donne ainsi à voir.

Les stratégies individuelles sont la règle, à l'encontre d'une vision qui voudrait que ces peuples de nomades à peine sédentarisés soient imprégnés de communautarisme solidaire. En ce sens, on pourrait conclure que les interventions, et en particulier celles qui proposent un relogement ou un « recasement » constituent des vecteurs d'affirmation de stratégies individuelles. C'est tout particulièrement le cas de ladite spéculation.

## 33- Le processus de marchandisation : spéculation, aubaine, nécessité

Les parcelles attribuées changent souvent de mains après l'attribution. Cette situation, perçue comme un problème par les initiateurs des programmes, n'est pas nouvelle<fnref n="98" />. Depuis trente ans, l'extension des quartiers périphériques se nourrit non seulement de broussards fraîchement arrivés et de nouveaux spéculateurs, mais aussi de bénéficiaires de programmes de recasement ayant transformé leur parcelle en avoir monétaire, pour

<footnote n="98">⁹⁸ Déjà, au sujet des toutes premières attributions, Olivier d'Hont montre que, au cours des deux années qui ont suivi la distribution en 1974 de 7 500 parcelles gratuites et réputées incessibles, 80% des attributaires avaient cédé leur parcelle et une bonne partie d'entre eux s'était regroupée dans des nouvelles kebba situées à la périphérie de ces deux nouvelles zones attribuées (d'Hont 1985, p. 162-165).</footnote>
s'installer à nouveau ailleurs, en attente d'une nouvelle régularisation. Et c'est bien là que se situe le problème perçu par les prescripteurs: *un problème de gestion de la ville*, d'une part, puisque l'accumulation par les uns de terrains achetés à leurs allocataires alimente une extension sans fin des zones « illégales » du fait de la réinstallation des autres ; mais aussi *un problème moral*, puisque des programmes affichés -et financés- au bénéfice des pauvres sont détournés au profit de la « spéculation », alors que les plus démunis se trouvent incessamment rejetés dans des zones marginales et infra-urbaines. En outre, selon les divers rapports commandités par la Banque mondiale pour le compte du gouvernement mauritanien pour préparer le Programme de développement urbain (PDU) de Nouakchott, au début des années 2000, le nombre de parcelles "immobilisées" -c'est-à-dire attribuées et non mises en valeur- est évalué à 50 000, alors qu'une ordonnance stipule que les attributaires sont déchus de leurs droits si le terrain n'est pas mis en valeur dans les cinq ans. Ce « gel » de terrains compromet les objectifs proclamés des programmes, qui sont de fournir des logements aux résidents des zones périphériques.

Selon l'interprétation et la formulation du « problème » la plus répandue, les attributaires n'ont pas tous l'intention de construire un logement, ils profitent simplement de l'aubaine et considèrent la terre qui leur est distribuée comme un capital. Le problème est donc qualifié de spéculation, sans que ne soient remises en cause les catégories sur lesquelles se fondent le diagnostic de pauvreté et les registres de justification des programmes affichés comme devant la réduire. Plus récemment, toutefois, grâce à la multiplication d'études montrant l'état de profond dénuement d'une grosse partie de la population des quartiers périphériques, une certaine dose de conscience se fait jour, que de nombreuses familles se trouvent dans l'incapacité matérielle de construire dans le délai de cinq ans imparti par le cahier des charges, et préfèrent vendre leur lot avant de s'en faire expulser. Les acteurs institutionnels entretiennent néanmoins un soupçon : « tout le monde triche, y compris les pauvres ». Cette ambivalence révèle non seulement la diversité de postures, mais aussi l'hétérogénéité des situations et des comportements.

En effet, tous ceux qui tentent de profiter du hiatus entre « prix social » et prix de marché ne le font pas par un calcul cynique, trop vite qualifié de spéculation. Certes, le gain potentiel est alléchant, tant la valeur marchande des parcelles se gonfle de toute cette activité de « marché noir ». Bien évidemment, la possession d'un bien monnayable, une parcelle ou un « numéro », promesse de propriété, suscite des stratégies d'utilisation de ce capital comme une ressource. Et les stratégies de maximisation de ces gains sont multiples et jouent sur les difficultés des autorités à identifier les habitants et à tenir des registres<fnref n="99" />. La plus commune est d'essayer de se faire enregistrer comme plusieurs ménages pour obtenir l'attribution de plusieurs parcelles ; ou encore de louer son terrain ou de le vendre, rapidement après l'attribution temporaire d'un titre, soit pour aller habiter sur une autre parcelle qu'on a « tenue » ailleurs, soit pour aller en chercher une, et tenter ainsi d'être plusieurs fois attributaire en accroissant à la fois son « patrimoine » foncier et son capital en argent. Pour autant, le prix de vente effectivement perçu dépend de bien d'autres compétences que de la simple possession d'un terrain : de rapports de force, de valorisation, voire de manipulations de l'information, de l'urgence du besoin

<footnote n="99">⁹⁹ Photographier les familles devant leur baraque, portant devant eux de façon bien visible leur numéro d'enregistrement, était la technique courante pour éviter qu'une autre famille, qui aurait acheté ledit numéro, ne prétende être titulaire légitime du titre. Le marché « au noir » se serait ainsi asséché puisqu'il n'aurait plus donné lieu à une régularisation. Mais cette technique se heurte à la composition des familles, à leur mobilité et à leur fluidité : quelques mois après que la photo ait été prise, certaines personnes étaient partie « en brousse » ou travailler ailleurs, alors que d'autres avaient rejoint le groupe familial entre temps, mais n'avaient pas été photographiés.</footnote>
ressenti, etc. Les plus vulnérables, même investis dans ces stratégies, ne parviennent généralement pas à réaliser la plus-value maximum théorique, tant il est vrai que la liquidation des lots, lorsqu'elle s'effectue dans des conditions d'urgence ou de fortes inégalités des rapports de force, devient aisément défavorable pour le vendeur, en position de faiblesse.

Deux logiques cohabitent ainsi, voire s'opposent : d'une part, celle des bailleurs et des ONG qui souhaitent installer, stabiliser, les « pauvres », qui jouent le jeu de la constitution d'un capital foncier et immobilier fixe, ce qui revient à assigner les pauvres par la contrainte à jouir de la valeur d'usage de leur attribution et à interdire les transactions pour qu'ils n'en réalisent pas la valeur d'échange. Et, d'autre part, celle des bénéficiaires, démunis de valeur d'échange dans une économie de marché -et peu susceptibles d'en obtenir par la vente de leur force de travail- qui considèrent qu'ils peuvent plus facilement remplacer leur lieu d'installation (i.e. une valeur d'usage) que le capital qu'il représente (i.e. accumulation de valeur marchande), et que l'acquisition de ce capital n'est qu'un moment dans leur trajectoire, inscrite dans la mobilité résidentielle et dans la gestion de leurs priorités et de leurs ressources. Beaucoup se retrouvent souvent pour la première fois de leur vie en possession d'une somme importante, ce qui ne les rend pas automatiquement capables de mettre en œuvre des stratégies personnelles d'accumulation, mais risque de les soumettre plus nettement aux sollicitations familiales. Finalement, leur attribution foncière représente une réserve de valeur réalisable en cas de besoin, ce qui est le propre d'un patrimoine. Elle remplit à bien des égards la fonction du cheptel qu'ils possédaient dans le désert, avant leur migration vers la ville : à la fois valeur d'usage et réserve de valeur d'échange, liquidable et reconstituable.

Toutes les transactions ne sont toutefois pas dictées par la nécessité. La recherche de rente est bien présente dans la constitution d'un véritable marché à terme autour des projets de régularisation. Elle est le fait de membres de la couche moyenne et supérieure (commerçants, employés des institutions publiques, notables...) dont certains se sont constitué un patrimoine immobilier en jouant de leurs relations pour se faire attribuer des lots, en occupant un terrain dont ils savaient qu'il allait être régularisé, et/ou en rachetant à très bas prix des numéros d'enregistrement à des pauvres bénéficiaires d'un programme. Souvent, lorsque la régularisation survient, le lot de terre est déjà passé entre plusieurs mains et son prix de marché a largement dépassé celui, quasiment symbolique, demandé par le gouvernement en contrepartie de la régularisation : il est donc devenu trop cher pour les pauvres. En effet, lors des déplacements de familles, les recasés se retrouvent parfois installés sur des parcelles dont le « numéro » a déjà été acheté et vendu plusieurs fois, et qui font donc l'objet d'une double revendication : celle du « propriétaire » du numéro, acquis sur le marché à terme, et celle de l'occupant, devenu destinataire légitime, à moins que celui-ci, désigné comme locataire, ne renonce par ce statut aux prétentions qui pourraient découler de l'occupation du lieu. Lorsque la parcelle a déjà fait l'objet de transactions marchandes, bien qu'illégales, la revendication du propriétaire du numéro, lors de la régularisation effective, l'emporte d'autant plus sur le droit de l'occupant que son prix -officieux mais « de marché »- est alors sans commune mesure avec celui que leur réclame officiellement l'Etat. La constitution parallèle d'un marché interdit donc aux plus démunis l'accès à un droit octroyé par les autorités publiques.

L'économie spéculative qui se constitue autour de l'appropriation du foncier ou de la création de plus value foncière implique, outre les spéculateurs, un certain nombre d'intercesseurs et d'intermédiaires qui prélèvent leur part. Des responsables impliqués
dans l'allocation des terrains en profitent pour se servir ainsi que leurs alliés ; ils en tirent de substantiels profits et peuvent ainsi conforter et étendre leur propre réseau de clientèle. Des courtiers -souvent des courtières- exigent une rétribution sur les prix de cession des numéros. En outre, l'offre importante de fonds pour l'intervention en milieu urbain, dont les règles de distribution et d'allocation ne sont pas fermement établies, suscite des stratégies de captation de la part d'acteurs qui se posent comme interface -ou entre-deux- entre le système socio-politico-économique local et le système international de lutte contre la pauvreté<fnref n="100" /> : professionnels de l'urbain -topographes, bureaux d'études, ingénieurs, sociologues, architectes...- dont le nombre est en pleine expansion, professionnels de la participation communautaire et de la médiation (membres d'associations intermédiaires, traducteurs, enquêteurs, animateurs...).

Ce qui est désigné comme de la spéculation n'est pas un accident. Il s'agit en fait du processus de marchandisation de la terre, dans un contexte urbain naissant -Nouakchott n'était qu'un camp militaire colonial au début des années 1960- dans lequel les règles du jeu et les rapports de force sont en négociation. C'est dans ces espaces de transition, de marge, sans cesse renouvelés, que le marché installe ses modes de fonctionnement et que la concurrence se met en œuvre. Les processus de lotissement, de viabilisation, d'attribution et les projets de construction immobilière font partie intégrante de cette dynamique de mise en marché. Les tentatives que font les nomades d'hier, urbains d'aujourd'hui, pour se saisir des opportunités engendrées par cette nouvelle économie de la terre est un signe de leurs compétences et de leurs capacités d'intégration dans ce nouveau milieu : ils en ont compris la règle du jeu, et ils se comportent comme les propriétaires qu'il était souhaité qu'ils deviennent, et non comme des assistés pleins de gratitude.

Le développement urbain et la lutte contre la pauvreté procèdent ainsi par marchandisation de la terre, qui engendre et reproduit des inégalités, sous le voile d'équité dont se parent les projets. Les conditions de production de la plus value foncière et de sa réalisation constituent une variable fondamentale des effets sociaux des programmes d'intervention sur l'urbain, qui dévient des objectifs initialement affichés. Si, dans un premier temps le jeu des achats, des détournements et des ventes produit de l'hétérogénéité, le quartier stabilisé et constitué acquiert finalement une identité socio-économique, tant par éviction des familles trop démunies dans des espaces encore non marchands, ou de très faible valeur foncière, que par mobilité dans les trajectoires. Les pauvres d'aujourd'hui ne sont pas nécessairement ceux d'hier : ce sont plus probablement ceux qui n'ont pas eu de « chance », ou de ressources, pour transformer leur arrivée en ville en un statut de citadin propriétaire. Les mesures réglementaires sont impuissantes à s'opposer au jeu du marché et à freiner leur expulsion vers des quartiers toujours plus éloignés.

## Conclusion : rhétorique de la pauvreté et individualisation du pauvre

Dans ce chapitre, j'ai cherché à montré que l'essor de la mobilisation des années 1990 autour de la pauvreté procédait à la fois d'un accroissement mesurable de son ampleur, suite notamment aux programmes d'ajustement structurel, réformes libérales et autres

<footnote n="100">¹⁰⁰ En témoigne notamment la concurrence entre organismes et associations pour se greffer sur les programmes et projets, et la multiplication des études et production de données, largement sous -utilisées, qui justifie la professionnalisation de bureaux d'études et autres conseils.</footnote>
récessions économiques des années 1980 ; mais aussi d'un changement de point de vue sur les problèmes sociaux dans les pays en développement. Dans le cadre d'une expansion du capitalisme désormais sans alternative, présenté comme inéluctable dans son principe et souhaitable quant à ses effets attendus, un discours pratiquement consensuel au plan global fut construit, qui reposait sur un certain nombre de prémices : temporaire et presque accidentelle, la pauvreté serait éradiquée, ou du moins soulagée (alleviated) à l'issue du processus de libéralisation économique et politique et de généralisation des règles du marché qui libèrerait aussi les potentialités et capacités des individus. La restructuration des politiques publiques, la mobilisation des acteurs de la société civile, le déverrouillage des marchés fonciers, l'intervention correctrice d'organisations et d'institutions devaient en créer les conditions.

Mes travaux m'ont conduite à constater que les discours fondant la légitimité, les approches, les présupposés et les techniques de lutte contre la pauvreté ont convergé vers un double effet : d'une part, une individualisation, passage d'une représentation de la pauvreté comme état, ou des pauvres comme partie de la société, au pauvre comme individu ; d'autre part, une moralisation des questions qualifiés de « pauvreté », abordées dans leur dimension phénoménologique, leurs causalités immédiates, en dehors du politique, voire d'un économique « global ».

La rhétorique de la lutte contre la pauvreté, dont les débats ont nourri, et prétendu résoudre, la tension entre individu et collectif (du point de vue de la responsabilité, de l'action, des moyens de l'action...) a renforcé la représentation communément partagée d'un individu pauvre. En créant un imaginaire universel d'individus différenciés essentiellement à l'égard de leurs chances d'être pauvres, les débats des années 1990 ont tendu à désocialiser et à dépolitiser la pauvreté. Le pauvre apparaît comme un élément statistique (au-dessus ou au-dessous de la fameuse ligne, absolu ou relatif, structurel ou nouveau) épaissi d'un capital social, humain ou d'une rationalité parfois douteuse (il prend trop peu de risques, affirme la Banque mondiale, gère mal ses différents capitaux).

De nombreux débats méthodologiques ont porté sur les priorités à accorder à la pauvreté monétaire, humaine ou autre, et sur la hiérarchisation et les ordonnancements des besoins. Des débats techniques ont tenté de trancher sur les niveaux de la ligne de pauvreté et donc le comptage des pauvres. Des débats moraux ont prétendu statuer sur les tricheurs et autres free riders, la nécessaire incitation au travail et la reconnaissance de la dépendance, et des discussions éthiques, sur la place des subjectivités. Mais bien peu de débats politiques ont été menés par les organisations de la globalisation au cours de la décennie de la lutte contre la pauvreté, qui ont escamoté le pourquoi et le comment de la production et de la reproduction de la pauvreté, aux plans nationaux et internationaux. Et en isolant l'individu de la société dans laquelle il vit, en soulignant les dimensions subjectives et individuelles de la pauvreté, son irréductible singularité dans sa commune humanité, les termes de la nouvelle orthodoxie en matière de pauvreté ont escamoté aussi ce que ces sociétés faisaient de leurs pauvres, comment se construisait le vivre-ensemble, comment les politiques publiques maintenaient la cohésion sociale et engendraient la légitimité des pouvoirs politiques et des institutions, ou échouaient à le faire. Le vocabulaire gestionnaire de la gouvernance et de la sécurité a esquivé les enjeux de
gouvernement du social, qui ne laissaient pourtant pas de surgir ou de déborder en place publique<fnref n="101" />.

Plutôt, la gestion de la pauvreté en vint à se confondre avec celle du capitalisme et de son expansion. Pour sortir de la pauvreté, le pauvre doit se conduire en *acteur, entrepreneur de lui-même*. Il doit gérer son capital social, humain éducatif et financier (et ainsi, au sens propre, devenir capitaliste). Il doit faire montre d'une plus grande rationalité, et mettre en œuvre des stratégies gagnantes : investir, travailler, migrer, emprunter, se former... Il doit développer ses capacités (*capabilities*) pour renforcer sa liberté, ses choix, ses satisfactions et surtout faire en sorte que ses enfants ne deviennent pas des pauvres à leur tour. A ces fins il va bénéficier de soutiens, d'aides (microcrédits, régularisation de son accès au foncier, formations...), qui lui permettront de profiter des « opportunités » du marché du travail, des biens et des services et de prendre des risques et des responsabilités.

La décennie des années 1990 se clôt d'ailleurs sur une trilogie qui, élaborée dans le rapport mondial de la Banque mondiale, servira de fil rouge aux années suivantes : *security, opportunity, empowerment*. La sécurité est liée au renforcement des mécanismes d'assurance contre divers types de risques (mécanismes de prévention, d'atténuation et de réparation), et nous y reviendrons dans le chapitre suivant. *Empowerment et opportunity* se rapportent à des formes de participation : au marché du travail, aux décisions, au développement, à la croissance.

*La question de l'accès* devient un enjeu majeur, et les discriminations qui le biaisent doivent être éradiquées : accès aux services publics et privés (santé, éducation, eau, réseau sanitaire, logement...) mais aussi accès à l'information (fondamentale, l'information permet de faire des choix et de prendre des décisions en toute rationalité et responsabilité, et aux marchés de fonctionner), accès aux moyens de renforcer ses « capitaux », aux opportunités, aux réseaux. Amplifié par l'importance croissante des capitaux immatériels et des réseaux transnationaux, l'essor de la notion d'accès peut donc être lu comme un reflet de l'individualisation des acteurs et de leur responsabilisation, au sein d'une représentation idéelle de fluidité de circulation et d'allocation, qui serait un attribut du marché libre.

Finalement, le pauvre des histoires encadrées dans les rapports internationaux<fnref n="102" /> est humain, trop humain, son histoire de vie, édifiante ou lamentable, attire la compassion de tous, l'admiration de certains. Ce pauvre-là est victime mais, digne et courageux, il prend en main son destin, ne se laisse pas abattre par la fatalité. Dès son rapport de 1990, d'ailleurs, comme je l'analysais dans mes travaux, en un langage quasi-religieux, la Banque mondiale prévenait qu'il y aurait des victimes au nécessaire « ajustement », des sacrifices incontournables, et elle s'est fait fort d'en entretenir la litanie. Le pauvre est le « prochain » par excellence dont l'amour (et on pourrait y ajouter la compassion) constitue ce que Michel Messu (2003 p. 239) qualifie de « l'une des abstractions les plus puissantes socialement », qui fait « glisser l'objet de la responsabilité de l'empirie à l'abstraction ». Le « prochain » peut être aussi le « travailleur de l'informel », représenté comme pauvre et démuni, quoique ardent au travail. C'est aussi le « micro-entrepreneur »

<footnote n="101">¹⁰¹ Un des programmes de recherche dans lesquels je suis investie, sous la responsabilité de Myriam Catusse, se nomme « L'Action publique face aux débordements » du social au Maghreb : réguler le moins d'Etat ».</footnote>

<footnote n="102">¹⁰² Ceux qui racontent des histoires édifiantes, des *success stories*, en présentant des profil-types de bénéficiaires des politiques promues.</footnote>
(ou mieux encore la micro-entrepreneuse), reconnu(e) par la grande main bienveillante de
la « finance solidaire », responsabilisé(e) par le crédit qu'il (elle) aura pu contracter,
capable de construire sa « trajectoire », de valoriser ses « capitaux », de transformer les
« opportunités » du marché en « stratégies », de construire sa propre protection sociale
(par la micro-assurance) et bénéficiaire de « filets de sécurité » en cas de coup dur. Mais,
surtout, pas contestataire de l'ordre établi, ni revendicatif de droits.

Fermement ancrée sur le socle moral et incontestable de la lutte contre la pauvreté, cette
forme d'universalisation correspond à une « sortie de l'âge des affrontements, le passage
à l'idéologie consensuelle » (Gauchet 2000 p. 278) ; à la dénégation du politique et des
rapports de force, contenus dans les discours du développement et de la guerre froide qui
pose le monde comme un conglomérat d'individus égaux (en droits humains). Elle est en
harmonie avec la non-politique que Michel Agier (2006), s'appuyant sur Jacques
Rancière (1995), décrit ainsi :

« en premier lieu ce moment où il y a une identité entre le tout (représenté dans notre contemporanéité par l'Etat mais aussi, de proche en proche, par les institutions de la ‘communauté internationale’) et la somme des parties [...]. Individualisme, ingénierie politique et communautarisme : quel que soit le mode, il n'y a plus de ‘partie surnuméraire’ dont la voix vienne fausser le compte et donc l'entente. En l'absence de ‘parasite’ entre le tout et la somme des parties, chaque partie du tout se pense dans l'immédiateté au sein du tout, partageant le même destin et intégrant le même logos. C'est un système consensuel dans lequel le tout est tout et où il n'y a pas de reste. Cette identité, cette transparence, s'appelle selon Rancière l'humanité » (p. 3).

A l'issue d'une décennie de règne sans partage de la rhétorique de la pauvreté, l'humanité n'est plus faite que de semblables, tous humains, différenciés par des cultures « libres et égales » (Gauchet 2000 p. 282). Comme je l'analyse dans le chapitre qui suit, ce tournant, parachèvement d'une idéologie néolibérale, s'est accompagné et renforcé d'un essor formidable de celle des droits de l'homme qui semblent protéger le pauvre, ainsi découvert comme être nu, seul et vulnérable. Tout d'abord, il s'ancre avant tout dans des représentations construites par ces discours idéologiques, en décalage avec les pratiques sociales, les structures juridiques et les catégories actives, ce qui rend le corpus des droits de l'homme peu opérant à le protéger. En effet :

« La doctrine des droits de l'homme, définissant les droits comme des attributs inhérents à la nature humaine, pose l'individu comme autosuffisant. [...] [Or,], dans la plupart des cultures

-comme d'ailleurs, il faut le rappeler, dans la culture occidentale des origines- l'individu en
soi n'est tout simplement pas représentable. [...] Les notions d'ordre, de justice et
d'harmonie ne sont pas élaborées à partir de lui, ni à partir de la place unique qui serait
celle de l'homme dans le monde, mais à partir du groupe, de la tradition, des liens sociaux
ou de la totalité du réel. Parler de liberté de l'individu en soi n'a donc aucun sens dans des
cultures demeurées fondamentalement holistes, et qui se refusent à concevoir l'être humain
comme un atome autosuffisant. Dans ces cultures, la notion de droits subjectifs est absente,
alors que sont omniprésentes celles d'obligation mutuelle et de réciprocité. L'individu n'a
pas à faire valoir ses droits, mais à œuvrer pour trouver dans le monde, et d'abord dans la
société à laquelle il appartient, les conditions les plus propices à l'accomplissement de sa
nature et à l'excellence de son être » (de Benoist 2004 pp. 56 et 36-37).

En second lieu, là où le processus d'individualisation a progressé comme produit de
transformations globalement liées à la modernisation sociale, il s'est rarement
accompagné de formes de protection capables de contrebalancer les effets de « désaffiliation » qu’il engendre (Castel 1995).

Six années de travail, consacrées aux analyses présentées dans près d'une vingtaine de travaux et synthétisées ici, me conduisirent à la conviction que, dans ma trajectoire de recherche, le champ de la pauvreté stricto sensu représentait désormais un enfermement et une impasse. Enfermement dans un paradigme méthodologique quelque peu tautologique qui définissait son objet en fonction de critères dépendants, non autonomes et dans une analyse dont les catégories les plus scientifiquement valides apparaissaient être celles de « représentations » et de « discours ». Il me semblait alors que, loin d'en avoir épuisé l'intérêt et la valeur heuristique, j'avais cerné les enjeux contenus dans la construction de ces catégories et dans leurs manifestations, sous forme de politiques et d'interventions. Je parvenais également à une impasse du fait que les technologies développées au nom de ces discours s'avéraient impuissantes à remplir l'objectif qu'elles s'assignaient -l'éradication de la pauvreté- en raison des niveaux quasiment disjoints auxquels se situent d'une part la rhétorique, l'idéal moral, et d'autre part les fondements politiques, sociaux et économiques de la reproduction des sociétés. Cette disjonction et cette impuissance me semblaient relever de la négation, ou du refoulement par les institutions qui avaient autorité pour la construire comme « problème », des dimensions politiques de la pauvreté, de son statut d'objet de politiques (policies) encastré dans la progression de la marchandisation, et de l'histoire des unes et de l'autre.

Tout en gardant comme interrogation de recherche l'analyse des discours et interventions élaborés par différents acteurs publics et privés, dans l'objectif de résoudre les problèmes posés par la vulnérabilité et la pauvreté, je décidais d'inscrire mon travail dans un autre paradigme : celui de protection sociale ou, plus largement, de politiques sociales. Je pensais trouver là un champ historique, juridique, politique, technique, institutionnel et social qui, en permettant un déplacement du point de vue, l'enrichirait. Et il me semblait que ce paradigme offrait une cohérence théorique et méthodologique, puisqu'il était reconnu comme « objet » institutionnel et qu'il recouvrait à la fois une perspective fonctionnelle, un principe de mobilisation d'acteurs et de techniques de mise en œuvre et un système de normes juridique, morales et pratiques. Cette cohérence théorique, toutefois, allait se trouver bousculée par la remise en cause des acceptations héritées de la période postérieure à la seconde guerre mondiale. Comme je le montre dans le chapitre suivant, l'enjeu que représente la protection sociale au plan mondial, national et local, depuis les années 2000, avoue en effet une filiation claire avec la décennie des années 1990 et le paradigme de la pauvreté. De nouveaux compromis politiques et idéologiques sont ainsi en jeu.
# Chapitre II- La dimension sociale de la globalisation et la réorganisation des solidarités

## Introduction : les années 2000, l'avènement d'un nouveau consensus ?

Depuis les années 1990, on peut observer un renforcement de la « doctrine sociale » des organisations internationales, affirmée par une litanie de conférences mondiales et exprimée en orientations programmatiques consensuelles. Un véritable marché s'est institutionnalisé, qui a vu se multiplier les organisations de solidarité internationale, leurs prises de position, de nouvelles professions du social international, experts, bureaux d'étude, publications et organismes de formation (Dezalay 2004, Guilhot 2001). Cet univers se légitime en premier lieu par la lutte contre la pauvreté : historiquement, aux côtés du développement, qui jouit encore d'une grande vogue, c'est l'objectif qui mobilise toutes les énergies depuis les années 1990 ; et elle continue à justifier de façon incontestable les interventions à caractère social au plan international. Mais depuis les années 2000, presque par prolongement, la « communauté internationale » semble s'accorder sur des modalités d'extension et de consolidation de la protection sociale adaptées tant aux populations visées (travailleurs précaires, intermittents et indépendants, femmes, enfants et personnes âgées notamment) qu'à ses fonctions de promotion de la sécurité (humaine, sociale, économique, financière, des institutions...), du développement social (éducation, santé, alimentation, etc.) et d'une meilleure gestion des marchés du travail (flexibilité, féminisation...).

Ce grand mouvement historique correspond à la construction d'une dimension sociale de la globalisation<fnref n="103" /> qui est appelée à atténuer les effets sociaux de la progression constante de la marchandisation sur les populations les plus vulnérables des pays en développement. La faisabilité politique des ajustements économiques s'inscrit aujourd'hui dans le cadre des politiques sociales : elles sont les adjuvants de la globalisation économique libérale, qui aménage de façon de plus en plus explicite les conditions sociales de sa faisabilité. Pour une large part, elles sont conçues et de plus en plus mises en œuvre en termes globaux et constituent le maillon articulatoire entre globalisation économique et ancrage national du politique. Contrit des erreurs du passé, le capitalisme mondial admet ses erreurs, affiche une volonté de régulation des marchés, de réhabilitation des politiques publiques, et réintègre l'équité dans ses préoccupations<fnref n="104" />.

L'hégémonie libérale se déplace ainsi vers une phase de ré-encastrement [re-embedding], de légitimation et de sécurisation des réformes libérales, phase que Porter et Craig (2004) nomment « libéralisme incluant » [inclusive liberalism]. Elle n'est pas sans analogie avec le second mouvement où Karl Polanyi (1983, édition originale 1944) soulignait le ralliement des « réactionnaires éclairés » pour atténuer [mitigate] les perturbations

<footnote n="103">¹⁰³ Voir Report of the World Commission on the Social Dimension of Globalization: "A fair globalization - Creating opportunities for all", 2004 http://www.ilo.org/public/english/fairglobalization/report/index.htm. La dimension sociale de la globalisation était aussi un des sujets discutés par le G8 des ministres de l'emploi et du travail, qui s'est rencontré à Dresde en mai 2007, et dont le but était de « discuss the opportunities and challenges that globalisation brings with it for the working world. Their deliberations focused on three areas of action: On strategies for more and better employment in G8 countries; On broadening and strengthening of social protection in the developing countries and emerging economies, On corporate social responsibility (CSR). »
http://www.tuac.org/statemen/communig/G8EmplDresdenEval2007e.pdf</footnote>

<footnote n="104">¹⁰⁴ L'équité est le thème principal du rapport annuel sur le développement 2006 de la Banque mondiale.</footnote>
engendrées par la progression des forces du marché. Les deux auteurs voient dans la révolution néolibérale un parallèle clair avec ce double mouvement polanyien. A présent :

« les réactionnaires éclairés sont tout aussi susceptibles d'être des fonctionnaires des institutions financières internationales ou des gouvernements centraux tentant de restructurer les services sociaux, que des activistes d'ONG de plus en plus engagées, qui cherchent des partenariats autour des questions de pauvreté. Ils peuvent également être des encadreurs de la concurrence [framers of competition] et des réglementations du marché, des citoyens ordinaires votant à gauche, ou des activistes de la santé publique, conscients des inégalités sanitaires croissantes et des clients qui passent entre les mailles des services. Chacun, de façon différente, conteste les orientations du marché, en s'efforçant de lui donner un « visage humain » ou d'établir une limite dans les politiques [policy limit]. Dans ce moment de récupération, la face sociale du libéralisme a typiquement cherché à spécifier des dimensions de manques [lacks] et de besoins locaux particuliers, tout en évoquant un moment libéral « potentialisant » [enabling] de production de « libertés positives » et de capabilités » (Porter and Craig 2004 p. 389 - 390, ma traduction).

Pour autant, « les projets libéraux d'inclusion » des pauvres ont généralement récupéré et dilué leur pouvoir politique, tout en maintenant fermement hors des discussions [agenda] les divisions de pouvoir de la propriété et du marché existantes. A la place, les pauvres se sont vus offrir une parcimonie ciblée, des services de moralisation, d'éducation et de santé, et une abondance de surveillance à travers la « recherche » et la mise en ordre [policing], pendant qu'ils attendent que le « marché » livre le bien-être [wellbeing] qu'il recèle » (idem). Ils se sont aussi vus offrir les ressources de solidarités dont ils seraient acteurs et bénéficiaires, des techniques de participation, des accès au crédit et à la finance (micro), etc.

Bob Deacon (2007) montre comment ce consensus, exprimé dans les Objectifs de développement du millénaire, a écarté les engagements de développement social maximaliste, universel, égalitaire et intégrateur de la conférence de Copenhague (1995) pour y substituer des objectifs de plancher minimum et de ciblage sur les plus pauvres des pauvres, qui sont les prolongements de la lutte contre la pauvreté. Il montre également que ce prétendu « inclusivisme » (des pauvres) a comme corollaire l'écartement des classes moyennes des enjeux ainsi rétrécis des politiques sociales conduites au plan national : ils n'en sont plus les destinataires et les bénéficiaires, ils en sont de moins en moins les consommateurs, puisqu'ils sont encouragés à aller chercher ailleurs (sur le marché, y compris international) la satisfaction de leurs besoins sociaux (éducation, santé) et ils deviennent de plus en plus réticents à en être contributeurs (sociaux et fiscaux). Ainsi, poursuit-il, la politique (politics) globale de la pauvreté a failli à comprendre la leçon principale de la construction de l'Etat social : à moins que l'Etat ne destine ses politiques (policies) sociales aussi aux classes moyennes, ne leur fournisse des services de qualité suffisante pour les satisfaire, elles s'en détourneront pour les obtenir sur le marché, minant ainsi l'Etat social de l'intérieur, et se détournant de leur propre pays : c'est le failed welfare State.

Et c'est bien sur la base du « constat » d'échec de l'Etat social que la « globalisation sociale » doit pallier, par la mobilisation de la solidarité internationale et l'activation des solidarités locales et communautaires, les insuffisances des dispositifs de solidarité nationale sur lesquels étaient fondés les systèmes de protection sociale issus des consensus normatifs établis après la seconde guerre mondiale, voire leur « résidualisation », sous l'effet des politiques de libéralisation et de discipline budgétaire. En effet, que ce soit au plan des discours ou des dispositifs concrets, à l'échelle
internationale, nationale ou locale, en faisant appel à des travaux plus anciens ou en soumettant mes recherches en cours à une lecture décalée, je retrouvais la solidarité comme dimension centrale des transformations des configurations et des paradigmes mobilisés pour les analyser. Certes, la solidarité constitue un élément structurant des dispositifs de protection sociale et des idéologies qui les ont engendrés, justifiés ou accompagnés, et elles sont consubstantives des sociabilités et identités collectives. Mais il m'apparait possible d'observer un *renouveau* dans les usages et la place de cette notion : les solidarités de proximité (familiales, locales, « communautaires ») relayées par la solidarité internationale dans les pays pauvres, devaient devenir des pièces maîtresses des dispositifs promus et jouer un rôle central à la fois dans la protection des individus contre les risques sociaux, et dans la promotion de la participation, de la démocratie locale et de la société civile.

Ce chapitre tente d'analyser les dispositifs discursifs et pratiques constitutifs de ce qui apparaît comme une idéologie et de montrer à quel point le « nouveau consensus » libéral se plaque sur des dissensions entre acteurs, intérêts et arrangements, qui manifestent la nature conflictuelle et politique de cette dimension sociale de la globalisation. En effet, comme on le verra dans la première section, derrière l'aridité d'une ingénierie extrêmement technique, le champ de la protection sociale défini dans la seconde moitié du XXème siècle, manifestation de la *solidarité nationale*, est investi de luttes sociales et politiques de grande ampleur, que la polysémie des termes ne saurait totalement dissimuler. L'intérêt croissant pour la protection sociale a tendu à brouiller les cartes, à créer de fausses convergences, plutôt qu'à créer l'objet consensuel dont il serait question : par exemple, la sécurité sociale, quand elle désigne un système d'assistance résiduelle accordée aux indigents après examen de leur situation économique (*means-tested*), ne procure pas la même protection que la sécurité sociale conçue comme un système assurantiel, garanti par le droit contributif des travailleurs et une gestion paritaire des partenaires sociaux. Dans la seconde section, je montrerai que la *solidarité prêtée aux « communautés »*, promue par le « nouveau consensus » n'est pas tout à fait de même nature et certainement pas de même portée que celle manifestée et construite par un système de mutualisation des risques dans lequel les participants sont des contributeurs dotés de droits et qu'elle entretient des relations étroites avec les échelles nationales et internationales de la solidarité. Finalement, dans la troisième section, j'avancerai que la *solidarité internationale* et le discours des droits de l'homme qui lui sert de fondement éthique, ne sont pas susceptibles de modifier efficacement les effets de la globalisation de la marchandisation et du capitalisme sur les populations vulnérables des pays en développement.

# 1- Dynamiques de réforme et d'extension de la protection sociale dans les pays en développement: l'adaptation des formes de solidarité nationale à une nouvelle ère du capitalisme

La protection sociale au sens du BIT est un arrangement collectif qui permet d'amortir les effets d'une incapacité temporaire ou définitive d'obtenir un revenu par le travail. La notion de « système de protection sociale » se définit comme un corps de principes, de valeurs et d'objectifs politiques, économiques et sociaux, associés à une configuration institutionnelle dominante qui organise les droits, les prestations, le financement et la gestion de la protection sociale des individus résidant dans une nation. Quatre éléments institutionnels introduisent des différences significatives entre les systèmes : les règles
d'accès, les formules de prestations, les formes de financement et les structures d'organisation et de gestion. Mais les différenciations entre « systèmes » débordent largement la question des institutions : les acteurs politiques et sociaux d'une part, la question des droits et des formes de la citoyenneté, d'autre part, sont des pièces essentielles de l'analyse des systèmes de protection sociale. D'où la notion de régime, discutée notamment par Jenson (2007), que Bruno Lautier et moi allions adopter dans nos travaux récents<fnref n="105" />.

Dans les pays industrialisés, la seconde moitié du XXème siècle voit se consolider les dispositifs de protection sociale autour de l'acteur étatique, du territoire national, des dispositifs assurantiels non marchands et des valeurs et modalités du droit social inscrit dans la loi. Porteur des normes construites dans des environnements marqués par un salariat majoritaire (et majoritairement masculin) concentré dans le secteur industriel, le BIT œuvre à l'extension du compromis bismarckien dans les pays en développement<fnref n="106" />, tant en termes d'institutions, de procédures que de résultats. Ce compromis normatif et fonctionnel n'est toutefois jamais parvenu au rang de modèle, tant les systèmes réels de protection sociale sont hybrides, diversifiés, fondés dans l'histoire d'un pays ou d'une région. A partir de la fin des années 1990, à la faveur de différents courants d'idées, la protection sociale se voit propulsée comme un des axes essentiels des interventions sociales d'acteurs extérieurs dans les pays en développement ; parallèlement, ce compromis se trouve remis en cause.

En premier lieu, l'OIT reconnaît, lors de sa conférence de 2000, que le paradigme de protection sociale constitutif de ce compromis a échoué à se généraliser dans les pays en développement et qu'il est vain de s'attendre à ce que la forme d'emploi sur laquelle il se fonde majoritairement, le salariat, continue à progresser. Tout au contraire, l'organisation fait le constat de dynamiques de désalarisation, d'informalisation et de précarisation généralisée de l'emploi, et entreprend de promouvoir des formes de protection sociale plus adaptées au nouvel état des lieux. De nouveaux outils doivent donc être forgés et promus, mieux adaptés aux populations non couvertes et à leurs besoins (travailleurs de l'informel notamment).

En second lieu, on observe un glissement du paradigme jusque là mobilisé dans la lutte contre la pauvreté. Celle-ci allait se focaliser sur la lutte contre la vulnérabilité (les « presque pauvres », ou les « pauvres intermittents ») et donc en amont de la pauvreté, et œuvrer à renforcer les capacités des groupes et personnes à prendre en charge leur bien-être présent et futur, tout en leur fournissant des outils de réduction des risques (en fait, surtout de réduction de l'impact de l'occurrence du risque). La lutte contre la pauvreté converge ainsi avec les objectifs fondamentaux de la protection sociale et, comme on va le voir, l'imprègne de ses prémisses. Il s'agit à la fois d'un artifice rhétorique et d'une instrumentalisation de la protection sociale à ces fins consensuelles, qui amoindrissent sa

<footnote n="105">¹⁰⁵ Il n'est pas de mise ici de discuter exhaustivement de la définition de la protection sociale, surtout en des temps où elle fait l'objet de débats, remaniements, et glissements, comme on l'analysera dans cette partie. On peut grosso modo opposer une classe de définitions fonctionnelles (i.e. en termes d'objectifs) à d'autres fondées sur une approche institutionnelle (i.e. les moyens, procédures et institutions qui concourent à engendrer des mécanismes de protection sociale), ou encore à des analyses plus essentielles, ou politiques, de la protection sociale, en termes de régulation des sociétés et du capitalisme.</footnote>

<footnote n="106">¹⁰⁶ Il fait équivaloir protection sociale et assurances sociales, selon un mode bismarckien de fonctionnement : la fonction en est de protéger les travailleurs (présents, passés, voire à venir) des fluctuations de leurs revenus obtenus du travail imputables à un certain nombre de « risques », précisés dans la Convention 102 adoptée par l'OIT le 28 juin 1952 : soins médicaux, indemnités de maladie, prestations de chômage, prestations de vieillesse, prestations en cas d'accident du travail et de maladie professionnelle, allocations familiales, prestations de maternité, prestations d'invalidité et prestations de survivants.</footnote>
portée politique et conflictuelle. C'est au nom de la protection sociale et de la gestion des risques que sont élaborés de nouveaux outils de développement social, avec une attention particulière aux femmes et aux enfants, et une insistance croissante sur la responsabilité de soi (contractualisation de l'assistance et transferts conditionnels, microcrédit et micro-assurance...).

Un troisième courant d'idées, qui a contribué à la fois à promouvoir la protection sociale comme idée et comme institutions, ou dispositifs, est lié aux besoins de gestion des marchés du travail, par les entreprises, les gouvernements et les organisations internationales. La protection sociale devra contribuer à la gestion de l'emploi et du chômage (l'intensification de la mise au travail, l'adaptation des formes d'emploi à la flexibilité du marché du travail et aux modes d'exploitation du travail par le capital délocalisé, l'augmentation de la productivité, l'activation de l'assistance à des fins d'intégration à l'emploi, etc.) des entrées et sorties de l'emploi et à l'intégration des non employés, particulièrement les jeunes entrants sur le marché du travail (formation et reformation, création d'entreprises, aide à l'auto-emploi...), dans un contexte global de délocalisation de la production, de flexibilisation et de dérégulation des marchés et des relations de travail.

Quatrièmement, il me semble que la prégnance croissante des perspectives institutionnalistes, ou néo-institutionnalistes, a contribué à renforcer la validité, et la légitimité, des discours en faveur de la protection sociale, en en présentant une figure lisse, peu conflictuelle, organisée par la nécessité et l'efficacité. Et à l'inverse, comme on le verra ci-dessous, les réformes ont été justifiées par des problèmes d'institutions. Le développement institutionnel est nécessaire à celui de systèmes (de gestion de fichiers, de contributions, de prestations, de carrières, d'assurance...), eux-mêmes fondamentaux à l'extension de la protection sociale. Ces institutions-là doivent être rationnelles, transparentes, modèles de bonne gouvernance, compétentes et prendre le pas sur les anciennes institutions, devenues obsolètes. La « dépendance de sentier », dénoncée comme une inertie quasiment mécanique se traduisant par une résistance passéiste au changement et la défense des privilèges et autres intérêts acquis, expliquerait pour une bonne part la lenteur des réformes.

Finalement, la promotion de la protection sociale a bénéficié de celle de la notion de sécurité, qui s'est considérablement élargie, incorpore tous les domaines où elle est techniquement fondée et inclue tous les secteurs concernés par des risques spécifiques : risques sanitaires, migratoires, alimentaires, environnementaux, menace sur les Droits de l'homme, « cette dernière catégorie englobant toutes les autres ». De nouveaux acteurs producteurs de normes et de régulations sociales qui font également figure de relais ou de vecteur d'exportation de ces normes, émergent : organisations internationales et ONG, mais aussi firmes multinationales et compagnies privées de sécurité et, significativement, les professions du droit (Dezalay 2004, Guilhot 2001). Dans sa construction, la notion de sécurité se centre de plus en plus sur l'homme, sujet des droits de l'homme, dont la survie est, dans les pays du Sud, menacée par une insécurité multiforme. Avec l'avènement du concept de « sécurité humaine » estampillé en 1994 par le PNUD, son intégration dans la nouvelle stratégie tripolaire de la Banque mondiale (dans son rapport 2000-2001) et le retour du BIT sur les différentes sphères ou degrés de sécurité, la notion de sécurité tend de fait à se confondre avec la satisfaction des besoins fondamentaux, et à encourager « l'apparition et l'inflation de normes de normes sectorielles de sécurité » dans tous les domaines du développement humain (Bagayoko-Penone et Hours 2005 p. 25). Les
concepts promus par les organisations multilatérales et les acteurs de la mondialisation reposent « sur le postulat d'un lien inextricable entre sécurité et développement, lien opéré par l'entremise de la notion de 'bonne gouvernance' » (idem p. 12).

Ce « renouveau » de la protection sociale correspond en fait à un ajustement des dispositifs de médiation entre l’économique et le politique, appelé à parachever les autres ajustements (économiques dits structurels et politiques suite à l’intégration du bloc de l’Est et à la période post-septembre 2001). Il est une pièce-clé de la « dimension sociale de la globalisation ». Alors que, jusqu’aux années 2000, la protection sociale tendait à être présentée comme un coût pour les économies (aux niveaux macro et micro) qui faisait obstacle à la libéralisation des marchés et à la compétitivité des activités exportatrices, comme un ensemble de rigidités qui freinait le dynamisme des libres entrepreneurs, elle est revenue sur le devant de la scène, depuis le début de cette décennie, comme un investissement social, et donc un facteur de production. Elle est appelée à constituer un outil d’extension du libéralisme, une dimension de faisabilité et de facilitation, un amortisseur, qui doit contribuer à éviter que les chocs économiques provoqués par les réformes ne débordent sur le politique. Les réformes, impulsées dans pratiquement tous les pays du monde, dont les directions et intentions peuvent paraître contradictoires ou peu cohérentes, reflètent toutefois une transformation profonde des fondements, des finalités, des moyens et des implications politiques de la protection sociale, assise sur une nouvelle lecture des termes dans lesquels se posent, ou doivent être appréhendées, les questions sociales dans le contexte présent.

Le « nouveau consensus » que le BIT appelle de ses vœux semble à la fois possible et utopique. Possible parce que le terme de protection sociale recueille l’adhésion de la plupart des acteurs, analystes, chercheurs, experts et autres intervenants, et que le renforcement de la protection sociale semble apporter une réponse aux différents problèmes ou points de vue présentés ci-dessus. Mais utopique, tant les divergences sont fortes sur ce qui est entendu par ce terme, les moyens d’y parvenir, les compromis politiques qui seraient nécessaires. Les positions diffèrent fondamentalement quant aux moyens de dépasser ce qui semble être une contradiction structurelle de la globalisation : le procès de marchandisation accéléré et de mise en concurrence exacerbée produit un accroissement des inégalités, de la vulnérabilité et de la pauvreté auquel les Etats, contraints à des contractions de leurs dépenses publiques, ne peuvent faire face. Si certains Etats réagissent et résistent en renforçant leurs systèmes de protection sociale, au prix d’un compromis politique sur la solidarité nationale, d’autres ne parviennent pas à freiner la « course vers le bas » (race to the bottom).

## 11- Réformer, adapter, ou construire un nouveau paradigme de protection sociale ?

L’étude d’un certain nombre de textes et de rapports montre que les arguments avancés par différents types de locuteurs -chercheurs, organisations internationales, institutions multilatérales (UE, OCDE), organismes de coopération bilatérale, grandes fondations…<fnref n="107" />- pour justifier l’unanime « nécessité » de réforme des dispositifs existants de protection sociale et tout particulièrement ceux de type « bismarckien » et/ou dans lesquels l’intervention publique est importante (financement, réglementation,

<footnote n="107">107 Comme on le verra plus loin, le BIT se distingue par le fait que, loin de défendre une réforme du principe d’assurance sociale, il en promeut la consolidation et l’extension, outre des dispositifs alternatifs, destinés aux populations difficilement incorporables.</footnote>
arbitrages...), sont récurrents. On y retrouve, de façon quasiment systématique, une analyse des déficits des caisses en termes d'impasse : déséquilibres structurels entre contributions et débours. Cette analyse passe outre le fait que, dans bien des cas, les réserves des caisses ont abondé d'autres dépenses publiques. Parallèlement, des arguments démographiques (vieillissement, baisse de la fécondité) ont débouché sur des injonctions à réformer les systèmes de retraite par répartition, y compris dans des pays où aucun signe de déséquilibre entre cotisations et prestations n'existe encore (le Koweït, par exemple) et à favoriser la financiarisation des retraites au mépris d'autres voies de réforme possible (fiscalisation, élargissement de l'assiette...).

Y sont aussi omniprésents des arguments qui fondent sur un constat de crise fiscale (dont on n'interroge pas forcément les causes) la nécessité rationnelle d'accorder aux dépenses publiques en matière de services sociaux une place subordonnée et résiduelle dans la hiérarchie des dépenses publiques (par rapport aux dépenses militaires et de maintien de la sécurité, au service de la dette, au fonctionnement de l'administration centrale) contrairement aux années 1950-1985 considérées comme trop dispendieuses. Parallèlement, au nom du manque d'efficacité, de transparence et des défauts de gouvernance des institutions publiques, des partenariats public/privé, des délégations de service à des « opérateurs » privés, des privatisations, des formes d'autonomie des établissements, notamment d'offre de soins (avec responsabilisation et participation d'acteurs privés non marchands, telles les organisations de la société civile) sont encouragés. La rhétorique de la transition vers une logique de marché pousse à la réduction de l'offre publique de services et de prestations et des subventions publiques aux dispositifs assurantiels (santé et pensions), de même que vers l'introduction d'une participation financière des usagers. Cet argument est d'autant plus affirmé dans les pays où des pans entiers de l'économie nationale relevaient du capitalisme d'Etat, où l'Etat ou les dispositifs publics assumaient la responsabilité de formes de sécurité sociale, ou encore là où l'offre de services publics à coût très subventionné permettait un large accès non marchand. Ces arguments sont utilisés non seulement à propos des pays de l'EXURSS ou des pays marqués par une allégeance envers le « bloc socialiste », mais aussi à propos d'un ensemble de pays uniformément caractérisés comme « populistes » (allant de l'Egypte à la Bolivie) qui ont pourtant été constamment marqués par la domination des rapports sociaux capitalistes.

Y sont corrélés des arguments en faveur d'une meilleure efficacité de la protection sociale dans ce qui est présenté comme un de ses principaux objectifs : la lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité. Les formulations en termes de « capital » (humain, social, financier, éducatif, culturel etc.) ont « naturellement » débouché sur la mise en avant du critère de rentabilité des « investissements » en protection sociale (Jenson 2008). Ces derniers sont présentés, de façon ambivalente, comme un avantage qui peut pousser les travailleurs (pauvres ou vulnérables) à la paresse et comme des dépenses qui doivent apporter des résultats en termes de croissance et de productivité, pour autant qu'elles sont concentrées sur les forces vives de l'avenir, en particulier les enfants. La gestion des dépenses sociales ne peut donc se limiter à la « couverture des risques », mais doit inclure une technologie des incitations (conditionnalités, contractualisation, financiarisation et endettement par le crédit, etc.).

On peut enfin y ajouter des arguments ayant trait à la transformation du rapport salarial (caractérisé comme « rigide »). La part de la population active effectivement mise au travail et son niveau de productivité doivent augmenter, les poches de « privilèges » (e.g.
les fonctionnaires) doivent se décloisonner, pour égaliser (vers le bas) les conditions de mise au travail. Tant les contraintes de compétitivité exacerbées par la libéralisation des échanges internationaux que l'objectif de réduction du chômage plaideraient pour un nécessaire *abaissement du coût du travail*. A ces fins, les financements contributifs, considérés comme un coût pour les employeurs et une désincitation à l'embauche, devraient être allégés. Ces arguments jouent fortement en défaveur des financements contributifs autres qu'individuels (assurance privée) et rejettent paradoxalement le poids de la contrainte de financement de l'assistance sur l'Etat. L'articulation de ces divers types d'arguments engendre une rhétorique à prétention universelle et consensuelle, présentée comme fondée sur des faits d'évidence, sur des diagnostics indiscutables. Cette rhétorique est mobilisée comme justification à des programmes de réforme promus en particulier par la Banque mondiale et certaines grandes fondations, et qui combinent un certain nombre de politiques, interventions, et techniques.

L'offre de biens et services sociaux doit donc se diversifier pour répondre aux besoins et aux capacités d'accès de groupes sociaux définis selon leur solvabilité, leurs modes d'inscription dans le marché de l'emploi, leur âge, leur genre<fnref n="108" />. Les notions de « service public », ou de « services collectifs », au sens de produits par la puissance publique pour un accès universel (au sein d'un collectif de citoyens) n'ont plus alors de légitimité que dans des situations de monopole naturel ou, dans certains cas (défense, justice) de fondements de la souveraineté. L'éducation, la santé, les retraites, la fourniture en eau, en énergie etc. ont alors vocation à devenir le terrain de l'extension des rapports marchands alors que la fourniture de services par la puissance publique, financés par l'impôt, est destinée à des publics non solvables reconnus comme éligibles. Est également promue la diversification des acteurs de la protection et des services sociaux (*multi-tierism*) : les associations, les femmes, les ONG internationales, les collectivités territoriales, les fondations caritatives, les entreprises privées (en tant qu'employeurs, fournisseurs de services, assureurs, experts, ...). La réforme de la protection sociale doit donc jouer le rôle de promotion d'une démocratisation représentative et participative, formelle et ritualisée.

L'intervention de l'Etat doit être sélective et ciblée. Les prélèvements fiscaux et parafiscaux doivent être évalués en fonction de leur efficacité économique et les dépenses sociales en fonction de la rentabilité d'investissements sociaux qui contribueront à la construction de capital social, humain, patrimoine foncier, etc. pour leurs bénéficiaires ou leur servira d'étayage temporaire et incitatif (transferts d'assistance conditionnels sous leurs différentes formes).

A la solvabilisation de la demande des plus démunis par le travail, et par la popularisation d'outils financiers (micro crédit), répond l'encouragement à la responsabilisation individuelle, au regard notamment d'engagements contractuels. Principal outil de gestion active du marché du travail, le microcrédit aboutit à lier les chômeurs à la fois par des obligations de type relationnel (accompagnement personnalisé) et de type financier

<footnote n="108">108 J'en ai analysé les modalités en particulier pour l'Afrique du Sud et la Tunisie :</footnote>

<footnote>[108]- DESTREMAU, Blandine, 2008 : "La protection sociale en Tunisie : nature et cohérence de l'intervention publique", in M. Catusse et B. Destremau (eds.) : rapport des projets de recherche *L'Action publique face aux « débordements » du social au Maghreb : réguler le moins d'Etat*, programme FSP, et *La protection sociale dans les pays du Maghreb*, Ministère de l'Emploi, de la cohésion sociale et du Logement, Ministère de la Santé et de la Solidarité, DREES/MiRe, à paraître dans un ouvrage collectif.</footnote>

<footnote>[106]- DESTREMAU, Blandine, 2008 : "L'accès aux soins en Afrique du Sud : un révélateur des inégalités" in : *Revue Sociologie Santé*, dossier "Regards croisés sur les inégalités sociales de santé aujourd'hui", n°28, juin, pp. 295-314.</footnote>
(rembourser un crédit), à soutenir la croissance de l'entrepreneuriat et bien souvent ne prévoit pas les moyens par lesquels ces nouveaux micro-entrepreneurs seront socialement protégés contre les aléas de leur activité, la précarité de leur statut et les risques inhérents aux marchés dans lesquels ils parviendront peut-être à se frayer une place.

Les réformes se veulent aussi moteur de « l'émancipation », de la « promotion », de l'empowerment et de la responsabilisation des femmes. Ces dernières sont encouragées à devenir pleinement actrices du changement social (éducation et amélioration de l'état sanitaire des enfants, baisse de la fertilité), de la croissance économique (par leur mise au travail, en particulier en fonction des besoins des investissements industriels étrangers), de la démocratisation et de la cohésion sociale (participation à et création d'associations, de comités locaux issus de la décentralisation, d'organisations de base...). Toujours les premières productrices de services de soin (care) aux dépendants (enfants, handicapés, malades du SIDA, orphelins, personnes âgées, comme travail rémunéré ou familial non rémunéré), elles doivent aussi, comme individus, œuvrer à leur propre autonomie (à l'égard des hommes et de l'assistance) en donnant à leur force de travail une valeur marchande (par la formation) et en devenant chefs d'entreprise (prendre des crédits et assumer la responsabilités des remboursements, gérer les budgets familiaux...). Cette injonction multiple (voire cette héroïsation des femmes) néglige souvent de prendre en compte leurs contraintes de temps ou leurs besoins (sécurité, garde d'enfants, repos, bien-être, satisfaction, reconnaissance...) et le fait que la famille à la fois leur donne des ressources et de la sécurité et les assigne à une place subordonnée.

Présentées comme neutres, techniques, ces mesures contribuent à déformer les concepts et catégories qui faisaient la protection sociale « bismarckienne » ou « beveridgienne » dans la seconde moitié du XXe siècle, pour les rapprocher des modèles dits « résiduels », ou libéraux, dans lesquels le rôle de l'Etat se limite essentiellement à l'organisation des marchés du travail, de la sécurité et d'une distribution parcimonieuse de l'assistance. J'argue donc que ce train de réformes, aussi éclaté et hétérogène qu'il paraisse, dessine bien un nouveau paradigme, recouvrant l'ensemble des interventions publiques dans le champ social et du travail qui correspond à une nouvelle phase du capitalisme postindustriel et de la globalisation. Il se caractérise d'une part par le fait que, loin de protéger les populations contre la marchandisation, il la fait pénétrer au cœur même de la protection sociale, en y incorporant de plus en plus de composantes de la reproduction sociale. L'on pourrait avancer que la protection sociale est aujourd'hui l'une des « frontières » de la progression du marché. Elle est l'un des instruments mobilisés pour préparer, promouvoir, aménager, l'incorporation de la force de travail dans les sphères capitalistes de production, plus que de les en protéger. D'autre part, si ce paradigme vise bien à une extension, une universalisation de la couverture (des personnes et des besoins) cette dernière est vouée à demeurer fragmentée, segmentée et inégale, selon la position de ces personnes et de leurs besoins à l'égard du marché (du travail, des biens et services) et des ordres de priorité des politiques publiques.

## 12- L'extension de la protection sociale : vers une universalisation fragmentée

Mes travaux et ceux dont je suis familière montrent que, dans la quasi-totalité des pays, les groupes sociaux en marge des dispositifs d'assurance sociale, de l'emploi stable et
statutaire, du salariat, voire de la « modernisation sociale »<fnref n="109" /> prennent de plus en plus d'importance dans les discours et les politiques mises en œuvre dans un objectif d'extension. Les interventions sociales mises en œuvre par des « opérateurs » publics, privés, locaux ou internationaux s'efforcent d'atteindre les actifs qui peinent à s'intégrer dans les marchés du travail, les travailleurs rejetés (licenciés, handicapés, malades ou accidentés professionnels), ceux qui ne parviennent pas à vivre de leur travail ou à en faire vivre leur famille ou qui ne bénéficient d'aucune protection et vivent dans la précarité. Examinant les mouvements de réforme des systèmes de protection sociale en Corée, à Taiwan et au Japon dans l'après-guerre, Peng et Wong (2004) font justement remarquer que la nouvelle vague de réforme s'est attachée non plus au noyau dur de l'industrialisation, les ouvriers relativement stabilisés de l'industrie productiviste, mais à ses marges (enfants, personnes âgées et femmes), sous l'effet des changements démographiques, des changements dans l'organisation de la famille et dans la place des femmes. Cette inflexion de la protection sociale a pour fonction de répondre aux transformations -et à l'inefficience croissante- des structures sociales qui avaient pallié, au cours de la première période développementaliste et productiviste, les limites de l'extension de la protection sociale institutionnelle. Moins orienté sur le rendement économique, le nouveau *welfare state* en deviendrait plus social et plus inclusif. D'où à la fois une distance prise avec les modèles bismarckiens et une mise en avant des droits sociaux fondés non plus uniquement sur le travail, mais sur une nouvelle conception de la citoyenneté sociale.

Juxtaposé, articulé ou intégré dans la réforme de l'existant (institutions, modes de financement, règles d'accès, prestations, ...), l'objectif d'extension emprunte principalement quatre voies, mises en œuvre par des politiques publiques et l'intervention d'acteurs privés. Certains dispositifs sont destinés aux « travailleurs informels » qui, par définition, ne sont pas formellement couverts (micro-assurances, mutuelles, facilités d'accès aux caisses d'assurances sociales ou privées, ...). Des dispositifs catégoriels sont mis en œuvre au bénéfice de « populations vulnérables » ou dans lesquelles peut se réaliser un « investissement social » dont les fruits profiteront à eux-mêmes (chômeurs, jeunes déscolarisés...) ou aux générations futures (enfants, mères de famille). Des dispositifs assistanciels ou de secours visent les plus pauvres, accessibles sous conditions de ressource, souvent accompagnés de conditionnalités et de mécanismes d'incitation (ou d'activation), qui peuvent se croiser avec les deux types précédents. Finalement, des dispositifs mis en place par des entreprises doivent prendre en charge et mutualiser une partie des risques encourus par leurs employés. Deux outils émergent comme favoris : la microfinance et les transferts d'argent conditionnels (CCT's).

Les dynamiques d'extension de la protection sociale, promues par les organisations internationales et/ou impulsées de l'intérieur des pays, dans une dynamique de circulation des idées et des modèles, contribuent à engendrer des *formes fragmentées d'universalisation*. Certes, les dispositifs d'assistance, de couverture de certains risques et d'amélioration de l'accès à certains services sociaux tendent à progresser au-delà des assurés sociaux proprement parler, pour mieux couvrir des catégories vulnérables ou durablement inactives, dans pratiquement tous les pays qui ont entrepris ces réformes. Certes, certains programmes proposent aux « victimes » de la mondialisation -travailleurs précaires, refoulés par les entreprises multinationales, mis au chômage sous l'effet de la

<footnote n="109">¹⁰⁹ Au Maghreb on retrouve les expressions de zones « arriérées », ou « d'ombre » pour désigner les territoires ciblés par les programmes de développement social.</footnote>
libéralisation du commerce...- des prestations compensatoires (assurance, assistance) ou
de réintégration (microcrédit).

Mais ce qui s'étend, les couvertures qui sont proposées aux catégories « dérogatoires » de l'assurance sociale sont le plus souvent très inférieures en qualité. D'une part, les montants et prestations inclus dans les packages des dernières générations d'assistance sont inférieurs à ceux accessibles aux assurés sociaux de plein droits (remboursement ou accès aux soins limités, montants des prestations compensatoires faibles, exclusion de certains risques, ...). Ensuite, les conditions d'accès impliquent souvent des modes de contrôle (des niveaux de revenus, des comportements) qui différencient ces droits sociaux de ceux acquis par la contribution. Par ailleurs, les parties non contributives des dispositifs sociaux sont fréquemment financées par le budget public, c'est-à-dire soumises aux révisions budgétaires annuelles. Par universalisation fragmentée, on entend donc que le cloisonnement et la différenciation des dispositifs entre eux, selon les niveaux de droit des individus et ménages, leur statut dans l'emploi, leur pouvoir d'achat, leur branche d'acticité, leurs capacités contributives, leur âge, etc. entérinent d'importantes inégalités de protection au sein d'une population.

En tant qu'organisation dédiée à la production et la promotion de normes, le BIT est engagé dans l'extension de la couverture de l'assurance sociale. Mais une position réaliste le pousse à construire des paradigmes adaptés au constat de blocage de l'extension du salariat formel, pour améliorer la sécurité sociale des travailleurs informels. Révisant les modalités de son mandat sans céder sur les normes, ou sur les valeurs qui les fondent, l'organisation promeut l'établissement d'articulations (linkages) qui devraient aboutir à l'unification des systèmes, à des transferts entre caisses et dispositifs, de façon à minimiser les inégalités entre eux (de contributions, de prestations, de garantie, de sécurité, ...) et à en faire un instrument de cohésion sociale entre groupes affiliés, statuts d'emploi, branches professionnelles et catégories socioprofessionnelles. Le BIT se distingue donc aussi par son insistance sur la cohésion et l'unification de l'édifice, la place des droits sociaux, le rôle redistributif de la protection sociale (entre dispositifs et caisses, entre groupes sociaux et catégories sociales, entre secteurs économiques, entre classes d'âge, etc.) et le rôle de l'Etat. En d'autres termes, au regard de la solidarité qui en constitue le fondement, et de la nature de la protection dont il est question : au-delà de la protection de chacun à la mesure de ses moyens, le but est de construire une base de solidarité qui soit consubstantive non seulement au sentiment d'appartenance locale, mais nationale, donc politique. Si l'on s'en tient aux leçons de l'histoire, il apparaît que seul un pouvoir politique « fort » semble à même de « forcer » l'homogénéisation des dispositifs et caisses, ou de parvenir à un compromis politique qui admette la nécessité de redistribution entre dispositifs et groupes sociaux. Ainsi, par la réduction des inégalités, la protection sociale peut-elle jouer un rôle de cohésion sociale et politique.

13- Trajectoires de transformation des régimes de protection sociale dans les pays en développement : comment ordonner la diversité ?

En confrontant différents systèmes de protection sociale, Bruno Lautier et moi-même
avons voulu progresser dans l'analyse des différents enjeux et des modalités diverses, de
mise en place, de transformation, de réforme et d'extension de la protection sociale dans
les pays en développement<fnref n="110" />. Les tendances globales que j’ai analysées dans les sous-sections qui précédent sont en effet modulées selon les environnements dans lesquels elles s’implentent, notamment selon les rapports de force internationaux et la perception de menaces sécuritaires. En outre, elles se greffent sur des contextes nationaux et locaux différents, pénétrés de leur histoire spécifique. Le salariat, comme forme d’emploi, y est plus ou moins étendu et consolidé en statut doté de droits sociaux. Les institutions publiques y sont plus ou moins solides et étoffées, et leur fonctionnement inscrit dans le Droit. Les compromis politiques, les capacités techniques et le niveau moyen des richesses permettent une plus ou moins grande socialisation du revenu et la conduite de politiques publiques sociales plus ou moins significatives. L’Etat possède plus ou moins de capacité de résistance aux injonctions des organisations internationales et à l’appétit des firmes multinationales et des gouvernements étrangers. Sa base de légitimation, le socle de droits (entendus au sens juridique et politique) et l’acquis d’organisations et de mouvements sociaux lui octroient une marge de manœuvre plus ou moins grande. Le niveau de politisation de « la question sociale » place les débats qui lui sont afférents à une place plus ou moins centrale d’un débat public qui peut, dans certains Etats, être pratiquement étouffé. La construction du système de protection sociale a entériné des précédents non seulement en termes de droits mais aussi en termes d’attentes, de représentations, de responsabilité, différents. Les fonctionnements du marché sont plus ou moins acceptés comme modèle, ou matrice, de la reproduction sociale, ou contestés.

Dans cette constellation de paramètres et caractéristiques, certaines semblent déterminants dans la configuration des régimes de protection sociale et des trajectoires nationales. Tout d'abord, l'impulsion initiale et l'élan dynamisateur du système de protection sociale. Souvent, (e.g. parmi nos monographies, la Tunisie, le Mali, le Cambodge), l'impulsion initiale fut d'origine coloniale, et ce sont les pouvoirs coloniaux qui ont installé les premières caisses de retraite pour les fonctionnaires, les premiers services d'assistance, les premières prestations d'allocations familiales. Les schémas de la puissance dominante furent transposés comme embryon de système : schéma bismarckien en Tunisie, au Mali. A partir de cette impulsion, les Etats indépendants ont pu choisir de reprendre le système à leur compte (Tunisie), en l'étendant, gagnant par là une certaine légitimité (faire mieux que la puissance coloniale, en intégrant les indigènes là où ils étaient plus ou moins exclus), ou refuser l'héritage et tenter de produire autre chose (Cambodge). Dans d'autres pays, l'impulsion ne fut pas coloniale ni extérieure,

<footnote n="110">¹¹⁰ [98]- DESTREMAU, Blandine et LAUTIER, Bruno, 2007 : "Régimes de protection sociale et régimes de droits sociaux dans les pays en développement: une exploration méthodologique vers une construction typologique", communication présentée pour la Annual Conference of the Research Committee on Poverty, Social Welfare and Social Policy (RC19), International Sociological Association: "Social Policy in a Globalizing World : Developing a North-South Dialogue", University of Florence, Italy, Political and Social Science Department, September 6-8, (non publié).</footnote>

<footnote>[97]- DESTREMAU, Blandine et LAUTIER, Bruno, 2007, "Social protection and social rights regimes in developing countries: towards the construction of a typology", paper presented at the RC19 conference "Social Policy in a Globalizing World: Developing a North-South Dialogue", Florence, Septembre (non publié).</footnote>

<footnote>[94]- DESTREMAU, Blandine et LAUTIER, Bruno, 2006 : "Analyse et comparaison des systèmes de protection sociale du monde en développement. Eléments de typologie de méthode", étude réalisée pour le réseau IMPACT, mai, disponible en ligne http://s196227231.onlinehome.fr/IMG/pdf/Analyse_des_systemes_de_protection_sociale.pdf</footnote>

<footnote>La méthode choisie procède en deux étapes :</footnote>

<footnote>- analyser selon une grille commune les systèmes de protection sociale de sept pays, choisis de façon à permettre de mettre en exergue leurs similarités et leurs différences : la Colombie, le Mexique, la Tunisie, l'Afrique du Sud, le Cambodge, et les Philippines. Cette partie du travail a donné lieu à des monographies ;</footnote>

<footnote>- mettre ensuite en regard de façon comparative et transversale les dimensions les plus pertinentes des analyses précédentes, de façon à valider des éléments de typologie.</footnote>
mais néanmoins inspirée des systèmes européens : Mexique, Colombie, Philippines. De surcroît, comme le souligne Albert Hirschman (1991), dans nombre de pays en développement, l'articulation des « phases » d'établissement des droits, aboutissant à l'Etat providence, que T.H. Marshall décrivait en un schéma linéaire pour l'Angleterre, s'est configurée de façon fort différente. Si la thèse de « la mise en péril » n'y trouve pas le même terreau -puisque la mémoire de l'acquisition de tel droit ou liberté, n'encombre pas avec la même force l'instauration et la mise en œuvre de mécanismes de solidarité-les tensions entre l'éthique libérale et celle de la solidarité appelée à constituer le socle de la protection sociale n'en sont pas moindres pour autant. Nous y reviendrons dans la troisième section de ce chapitre.

Une deuxième caractéristique déterminante a trait aux modalités techniques et structurelles de mise en œuvre de la protection sociale, et à sa viabilité. Dans les pays en développement, les conditions de pérennité du système par déformations progressives et adaptation ne sont pas souvent satisfaites, ce qui remet en question la transposition des systèmes européens ou, lorsqu'ils ont été transposés, leur viabilité. Le pourcentage de salariés peut y varier de 10% à 60% de la force de travail, mais son extension se trouve bloquée, voire tend à diminuer sous l'effet de tendances à l'informalisation dans ses deux composantes (la croissance du travail non-salarié et la dé-protection du travail salarié). Les non-salariés sont pour une bonne part non des indépendants stables, mais des petits travailleurs informels, irréguliers et instables, ou des petits paysans, pêcheurs ou éleveurs, qui n'ont pas été incorporés dans la « normalisation » du travail. Leur affiliation à un régime contributif pose de sérieux problèmes techniques, mais aussi financiers. En outre, si la forte natalité a pu produire des actifs, et la faible espérance de vie réduire le poids des personne âgées, le nombre important d'enfants (souvent la moitié de la population a moins de 15 ans) pèse sur le financement des systèmes puisqu'il engendre plus d'ayants droit et, lorsqu'ils parviennent à l'âge actif, souvent plus de chômeurs et de travailleurs informels. Ajoutons que les stratégies des familles ont souvent conduit à la salarisation d'un des membres, assuré social mais percevant un faible salaire (au moins dans sa partie déclarée), quand les autres, dépendants considérés comme ayants-droit, gagnaient mieux leur vie dans le secteur privé, mais ne s'assuraient pas. Les équilibres financiers des caisses ont souffert de ce déséquilibre aussi, d'autant plus que le clientélisme d'Etat a souvent conduit à octroyer des droits à la retraite anticipée, qui ont pesé sur les caisses de pension. De surcroît, les régimes juridiques sont trop faibles pour permettre un contrôle suffisamment fiable de la gestion des fonds, et l'on trouve souvent des preuves de détournement des fonds des caisses d'assurance (l'Etat utilise fréquemment les excédents des caisses pour financer d'autres investissements), qui tendent à affaiblir la motivation des travailleurs à s'affilier. Dans le monde en développement, les droits sociaux sont souvent les parents pauvres de la législation et ne laissent pratiquement aucun recours à l'usager insatisfait ou lésé, sans qu'on puisse pour autant en déduire une perte définitive de légitimité de ces droits.

Une troisième caractéristique déterminante relève des valeurs et des représentations qui sont attachées à la protection sociale, et plus largement à la solidarité, et au partage des responsabilités entre individu et collectivité. Dans les pays en développement, la situation est extrêmement diversifiée, bien entendu. Si la solidarité familiale montre des signes d'insuffisance<fnref n="111" /> du fait de l'urbanisation, de l'individualisation, de la croissance du

<footnote n="111">111 Tout dépend bien sûr des situations nationales et continentales, la famille latino-américaine apparaissant, de manière générale, comme beaucoup plus « nucléarisée » qu'en Afrique ou en Asie.</footnote>
salariat, et finalement d'un processus de modernisation des sociétés, elle continue à
structurer les identités, le sens de l'existence, l'appartenance, et n'a pas cédé devant des
systèmes institutionnels formellement obligatoires, a fortiori lorsqu'ils n'offrent que peu
de prestations en échange d'une liberté illusoire. Les figures dominantes du travail ne
sont que rarement l'emploi salarié protégé. Elles tendent soit vers un modèle où le
marché est dominant : le salarié surexploité dans des firmes multinationales, plantations,
usines de montage, en migration..., dont le niveau de protection sociale est faible ; soit
vers un modèle où les relations sociales sont imbriquées aux relations marchandes et le
niveau de dépendance fort : travail familial, activités informelles, emploi domestique,
petit entrepreneur, paysan, éleveur, pêcheur...Quant à l'idée d'assurance, un certain
nombre de travaux montrent qu'elle n'est pas enracinée partout, loin de là : ou plutôt, ses
modalités n'ont rien à voir avec le versement de contributions à fonds perdus à une
caisse, en échange d'un droit à prestation en cas de besoin et de conformité à certaines
conditions et règles, mais reposent sur un système complexe d'interactions sociales. Le
droit comme notion et comme représentation n'y est pas toujours une norme : services et
prestations sont souvent perçus, et vécus, comme des faveurs, résultant de négociations
sociales, de clientélisme, de réciprocité, de statut et de formes d'échange et de dette et
souvent considérés comme a priori plus efficaces que les institutions publiques, ou
imbriquées en elles.

Finalement, la place des systèmes de protection dans la reproduction des sociétés, au
sens large apparaît aussi comme déterminante. Dans certains pays que nous avons étudiés
(e.g. Mexique, Colombie, Tunisie), certes, la protection sociale est devenue un enjeu à
divers égards (politique, économique, social), selon un modèle se rapprochant de celui
des pays occidentaux. Mais son extension a tendu à se bloquer, ou du moins à fortement
se ralentir, produisant de fait une société duale (la « population sandwich » désignant les
exclus, ni assurés, ni assistés). Un autre groupe (Mali, Philippines) correspond à des pays
dans lesquels la protection sociale a contribué à produire un modèle salarial, mais si
restreint qu'il apparaît plutôt comme un privilège accordé par l'Etat ou une fraction du
patronat, selon des modalités qui peuvent s'apparenter au paternalisme ou au clientélisme
(monnayage de l'accès à des postes de la fonction publique). La majorité de la population
apparaît plutôt comme une clientèle pour des opérations d'assistance, même si ces
dernières se parent de l'appellation « protection sociale ». Ailleurs encore, par choix et
héritage (Afrique du Sud) ou par démantèlement du système antérieur (Cambodge), la
reproduction sociale doit avant tout passer par le marché, mais la protection sociale ne
parvient même pas à occuper la place résiduelle, mais néanmoins stabilisatrice, qu'elle a
acquis dans les pays occidentaux de tradition libérale. Catastrophes sociales et sanitaires
sont là pour en témoigner. L'assistance, souvent d'origine étrangère, rappelle plutôt la
légende du tonneau des Danaïdes. On pourrait ajouter que, dans ces pays plus peut-être
qu'en Occident, on assiste à une dénationalisation de la protection sociale, voire à des
formes d'internationalisation, qui vont au-delà de la transnationalisation des fonds de
pension, pour toucher aux décisions de politique économique et sociale, à la constitution
de corps intermédiaires (la littérature sud-africaine qualifie les ONG de « secteur
indépendant »), aux formes même de l'assurance, à l'exportation de modalités
d'assistance, qui remettent en cause l'assise nationale des systèmes de protection sociale,
plus que cela ne fut jamais le cas dans les pays occidentaux (quel que soit par ailleurs le
degré d'européanisation de nos systèmes).
La « rencontre » entre forces globales et contextes locaux en matière de protection sociale ne date donc pas des dernières décennies. Les strates d'histoire s'imbriquent, articulent des dynamiques internes, voire locales, et externes, internationales. Les pays et leurs régimes de protection sociale ont été plus ou moins sensibles aux poussées globales de transformation des interventions sociales à l'œuvre depuis deux décennies. On peut grossièrement discerner deux tendances, ou dynamiques. Dans les pays où les problèmes sociaux (e.g. l'emploi, la pauvreté, les migrations, la santé...) n'étaient pas construits comme une question dite dans le politique, la perméabilité à la lutte globalisée contre la pauvreté est grande, et la protection sociale (et/ou son extension) y est considérée comme un outil de lutte contre la pauvreté de seconde génération, formulé au niveau global par les organisations internationales, en termes de droits de l'homme, de satisfaction des besoins fondamentaux, et d'instrumentalisation pour la croissance économique, le développement humain, le capital humain etc. C'est dans ces contextes que l'on observe la plus grande porosité des régimes de protection sociale aux institutions et idées « globales » et, corrélativement, une fragmentation sociale et géographique de systèmes le plus souvent lacunaires. La « question sociale » tend à se dire, tout ou en partie, en termes humanitaires, et les droits sociaux à se dissoudre dans les droits humains ou humanitaires (on y reviendra dans la troisième section). Parmi les pays dont je suis familière, ces caractéristiques pourraient s'appliquer au Yémen, à la Mauritanie, au Mali.

En revanche, dans les pays où les « problèmes sociaux » ont été construits comme une « question » politique, référée au Droit et à la citoyenneté, on observe une plus forte résistance à la réduction de la protection sociale à la lutte contre la pauvreté, qui reste un objectif juxtaposé et donne lieu à des innovations techniques (assistance de seconde génération, CCT's, etc.). Les droits sociaux continuent à être formulés comme tels, et la lutte contre la pauvreté s'y trouve parfois exprimée en termes de droits sociaux liés à la citoyenneté. C'est dans ces environnements que les nouveaux outils de l'assistance tendent à construire du droit, ou à se dire dans les termes du droit, et que les outils de la lutte contre la pauvreté tendent à s'articuler avec ceux de l'assurance. C'est le cas surtout des pays d'Amérique latine, mais aussi de l'Afrique du Sud par exemple. On ne peut donc qu'insister sur l'extrême diversité des régimes de protection sociale dans les pays du Sud, diversité dont la prise de conscience est, à notre sens, plutôt obérée par le regain d'intérêt qui tend à une classification linéaire en fonction des niveaux de vie et de développement des pays.

Finalement, à partir d'un échantillon encore réduit de pays (à élargir), et après avoir expliqué en quoi les typologies fondées sur les pays de l'OCDE, à l'instar de celle d'Esping Andersen (1990) ne sont pas adéquates pour les pays en développement, nous avons proposé une première ébauche de typologie des trajectoires de transformation récente de ces régimes de protection sociale :

**Type 1** (Parmi nos monographies : la Tunisie, la Colombie et le Mexique) : les premières vagues de construction de la protection sociale, contemporaines de l'industrialisation, ont ciblé le cœur des systèmes industriels et/ou celui des assises sociales de l'Etat (administration, fonctionnaires, armée). La seconde vague est spécifique dans le sens où « les marges » sont visées. Il s'agit moins d'amortir l'intégration dans le marché stable du travail que d'amortir les effets de la non-intégration, ou de l'intégration instable, et de préparer des formes de recyclage de la force de travail. On tend donc vers une complexification des formes et types de droits, qui prend acte des limites des modèles bismarckiens formatés pour le travail salarié stable (de l'industrie fordiste, même
périphérique), pour développer des formes plus beveridgiennes dessinant de nouveaux contours de citoyenneté sociale, fondés sur des droits de plus en plus humains et sociaux (voire politiques), et moins économiques. Les fonctions de la protection sociale dans ce nouveau contexte de la globalisation sont toujours liés au risque de dislocation sociale mais plus imputables aux conséquences de la défamilialisation à l'égard de groupes qui n'avaient pas été protégés par les autres dispositifs institutionnalisés (la première vague) et se reposaient sur les sphères familiales et communautaires, et se trouvent de plus en plus déshérités du fait de leur contraction (femmes chefs de famille, personnes âgées, enfants des rues...). Ces trajectoires construisent donc des *strates* de droits sociaux. Les salariés stables tendent à développer un « mutualisme restreint » (plans de santé et de retraites d'entreprise) et à revendiquer des droits sociaux catégoriels.

**Type 2** (Parmi nos monographies : le Mali et les Philippines.) : Demeurés en dehors des sphères capitalistes, autres qu'extractives et rentières, ces pays n'ont pas construit de systèmes de droits sociaux codifiant une protection contre le marché, à part pour un petit noyau de salariés, essentiellement publics. Les sphères « traditionnelles », dans lesquels les droits à faire valoir sont surtout de l'ordre de la réciprocity, de la dépendance et de l'avance, ont le plus souvent été renforcées par des fonctionnements rentiers (des revenus d'exportation, de l'aide internationale...), qui ont en particulier été associés au couple : corruption-redistribution clientélaire. Mais leur efficacité recule, sous l'effet des changements sociaux affectant la cohésion familiale et communautaire (démographie, urbanisation, appauvrissement). Le changement se fait dans le sens d'un appel aux droits sociaux minimalistes, assis sur les droits humains, visant à assurer une sécurité « de base », et la satisfaction de besoins « fondamentaux », qui doit pallier les effets de la marginalisation de ces espaces à l'égard du capitalisme mondial. Il est largement porté par les acteurs de la solidarité internationale, mus par de bons sentiments et par la crainte des risques de déstabilisation régionaux et des hémorragies migratoires. La part forte et croissante du privé marchand ou non-marchand (dans la dépense de santé, ou d'éducation) s'accompagne d'une décodification et d'une privatisation des règles (qualité de l'enseignement, normes de santé...) qui atteignent le fonctionnement du marché du travail.

**Type 3** (Parmi nos monographies : l'Afrique du Sud et le Cambodge) : Le droit des travailleurs donne accès à des services et prestations de protection sociale dans la sphère de l'entreprise essentiellement, bien que les règles et devoirs soient codifiés en termes sociaux soit par l'Etat, soit par des accords inter-entreprises, syndicaux ou de branche. Une partie importante des travailleurs, les dits informels mais aussi les agriculteurs, les migrants pour une bonne part, etc.), n'en relèvent pas. L'autre branche du droit social est celle donnant accès à des services et prestations financées par le budget public (éducation, santé, assistance) ; selon la variante du discours libéral et les moyens alloués, leur étendue et leur contenu qualitatif et quantitatif est plus ou moins représentatif d'une égalisation des chances. Tendanciellement, le contenu de ces droits liés à la citoyenneté s'affaiblit (restrictions budgétaires) et devient conditionnel (activation de l'assistance). Le recours aux services privés d'éducation et de santé est faible (en valeur absolue) mais peut être occasionnellement très élevé (en part du budget des ménages, surtout pour la santé) ; cela (dépenses « catastrophiques » : vente de biens fonciers, de cheptel...) peut entraîner des chutes durables ou irréversibles dans la pauvreté.

**Type 4** (Essentiellement des pays anciennement socialistes) : Le système ancien ne se disait pas en termes de droits, mais en termes d'appartenance à une nation de travailleurs,
à travers l'appartenance à une « entreprise » (entreprise de production, coopérative ou service public). Sa décomposition aboutit à un repli sur ce qu'il reste de formes de solidarité familiale et communautaire, sur des initiatives des organisations religieuses ou de la société civile, sur le marché pour la part de la population qui peut formuler une demande solvable, sur la solidarité internationale, et sur la prise de responsabilité accrue des municipalités et autres autorités locales. L'heure est à la marchandisation de la santé de l'éducation, de l'assurance, tout comme des produits alimentaires, du travail, du logement... La violence sociale inhérente à la transition débouche sur des orientations de gestion, mais pas sur un discours de droits. Le niveau de l'administration locale (municipalités) hérite de l'essentiel des demandes (de soins médicaux, d'éducation, de pensions de retraite) sans que ces demandes soient formulées en termes de droits sociaux (mais en termes de responsabilité politique). Faute d'être doté des moyens d'une offre (il hérite, en particulier, d'infrastructures médicales très dégradées, et d'aucun moyen financier spécifique de financement des retraites), le pouvoir politique et administratif local est dans l'incapacité à fonder sa légitimité sur sa politique sociale (sauf là où la fiscalité sur les entreprises peu permettre une offre de services sociaux satisfaisante). Néanmoins, la problématique en termes de droits sociaux peut apparaître en reconstruction, lorsque la transition politique vers la démocratie est en cours. Mais elle achoppe sur l'indéfinition de la citoyenneté, et son incapacité à être la base d'un système de droits sociaux.

***

Les dynamiques globales, régionales et nationales s'imbriquent. Les espaces de débat et lignes de dissension sont multiples (sur les politiques de réduction de pauvreté les plus efficaces, sur la place de l'Etat et des politiques publiques dans les politiques sociales, sur la légitimité des organisations internationales à promouvoir des interventions sociales dans les pays du Sud, etc.). Ils s'entrecroisent, comme le montre Bob Deacon (1999) et se compliquent encore de reconfigurations des systèmes d'alliance entre Etats et des formes de citoyenneté, et de l'intervention de firmes privées et de cabinets d'experts. Les analyses ci-dessus n'ont d'autre prétention que de constituer un cadre pour des travaux qui exploreraient cette complexité soit à partir des unités pays, soit à partir d'acteurs transnationaux, soit encore à partir de terrains très localisés. Nous allons progresser dans l'analyse de cette complexité dans les deux sections suivantes, sous l'angle des solidarités, en en abordant tout d'abord l'échelle locale, communautaire et de proximité, et ensuite l'échelle transnationale, pour tenter d'esquisser, par leurs articulations, les contours des configurations globales émergentes.

## 2- La mobilisation des solidarités de proximité : revitaliser le lien social, ou cautionner la contraction du rôle de l'Etat ?

Les promoteurs des nouvelles formes de protection sociale valorisent les solidarités de proximité ( locales, familiales ou « communautaires » ) comme ressource en termes de prestation ( fourniture de services, entraide) et de lien et de cohésion sociaux ( lutte contre l'exclusion et l'isolement, participation, intégration). Dans les pays en développement, bien souvent, les solidarités de proximité constituent l'essentiel des ressources dont disposent les individus et les familles en cas de coup dur, d'accident ou simplement de
besoin<fnref n="112" />. Le mouvement actuel y tend vers une multiplication et une formalisation des dispositifs locaux, notamment sous forme associative, mutualiste, et de microfinance. Les solidarités locales, familiales et communautaires, n'existent pas dans un vide, une spontanéité « naturelle ». Elles s'imbriquent avec des configurations plus larges qui leur confèrent du sens, une fonction, un cadre : la société au sens large, mais aussi des associations de femmes, des relations de voisinage, des mécanismes d'entraide et de solidarité, des diasporas ou des réseaux de migrants, des dispositifs juridiques, institutionnels et financiers, des relations avec des acteurs nationaux et internationaux. Cet encastrement répond également aux incantations à la participation, ou à l'instauration de la démocratie participative dans laquelle les individus s'engagent sur une base individuelle et catégorielle.

Au plan historique, la formalisation de la solidarité sous la forme d'institutions a structuré la constitution de systèmes de protection sociale, « consécration politique de cette notion [...] au-delà de son usage sociologique » (Gauchet 2003 p. 27). Elle s'est accompagnée de changements d'échelle. Pour Michel Messu (2003), la solidarité, comme institution, serait la forme collective de responsabilité que conçoit le droit et la notion de responsabilité permettrait de fonder la valeur éthique de la solidarité, suivant en cela son énonciation juridique. Il avance qu'au cours de l'histoire, dans « un déplacement qui renverse l'échelle de la responsabilité et le sens de la solidarité, [...] on passe de la solidarité informelle de proximité à la solidarité organisée d'abord classiste, puis interclassiste et enfin nationale -avant de devenir supranationale. La première est adossée à la responsabilité maximale de l'individu, la seconde semble la diluer dans un impératif collectif » (p. 234). Les conditions sociales de mise en œuvre du sens de la responsabilité et de l'exercice solidaire qui lui est attaché, et leur incorporation dans des formes de dispositions socialement différenciées, reposent ainsi nécessairement sur des modes d'institution de l'obligation, qui « rappellent l'individu à ses responsabilités et à son devoir de solidarité » (Messu 2003 p. 236). Le mouvement de décentralisation, toutefois, tout comme l'incapacité de dispositifs publics à prendre en charge la « nouvelle pauvreté », les formes émergentes de précarité et l'exclusion sociale, ont reversé une partie de la responsabilité aux échelles locales de la solidarité (publiques, privées ou associatives) en une dynamique inversée.

En outre, la formalisation de la solidarité locale permet de mettre en œuvre des outils de management social, une technologie des incitations et du contrôle, des procédures d'accompagnement individualisé, qui constituent les nouveaux outils de l'intervention sociale et de la gouvernance locale, et requièrent proximité et interconnaissance.

Pour autant, ce que prônent les interventions internationales dans les « pays pauvres » ou « en développement » n'est pas un retour en arrière, vers les formes « traditionnelles » de ces sociabilités / solidarités locales, qui reflètent la diversité, la pluralité des formes de vie, dont la vitalité ne se dément pas dans nombre de pays (familles, clans, tribus, grands pèlerinages, groupes indigènes...). Nombre de celles-là, bien qu'offrant des ressources de solidarité, présentent aussi des menaces à la liberté de l'individu, et les droits de l'homme sont appelés à « [protéger] les individus contre les groupes auxquels ils appartiennent et constituent un recours par rapport aux pratiques, aux lois ou aux coutumes qui caractérisent ces groupes » (de Benoist 2004 p. 39). C'est aussi sur la base de ces

<footnote n="112">¹¹² Parler en termes de « ressources » ne vise pas à en nier la dimension sociale, de sociabilité, d'identité, etc. mais à me centrer sur mon objet.</footnote>
identités que se constituent les solidarités contestataires, revendicatrices, qui sont réputées ériger des obstacles à la bonne marche de l'économie, à la libre exploitation des ressources naturelles ou à la mise au travail.

Organisations internationales, ONG, Eglises et autres fondations encouragent la constitution de nouvelles formes de solidarité « de base », jugées propices à porter la nouvelle idéologie de la solidarité et ses modes d'effectuation, et à prendre en charge des procédures que l'Etat n'assume plus, insuffisamment ou n'a jamais assumé, souvent faute de moyens (économiques, politiques, légitimatoires...) : associations locales, groupes de femmes, CBO's [community-based organizations] de toutes espèces tissant une société civile investie de tous les espoirs. Mais surtout une société civile non conflictuelle et apolitique, entendue comme enracinée dans la confiance et la solidarité, équilibrée et régulée par des mécanismes d'autocontrôle et de réciprocité, homogénéisée par les cadres normatifs des MDG, DSRP<fnref n="113" />, conférences nationales et partenariats internationaux. C'est « l'expansion des inclusions, considérée comme un projet de ré-encadrement, et la reconstitution de la société et de l'économie politique comme une série de domaines, programmes et sujets institutionnalisé dans la pluralité et 'reliés' » dont parlent Porter et Craig (2004 p. 390, ma traduction).

Dans cette section, j'examinerai trois cas de solidarité locale ou « communautaire », occupant des places différentes dans les configurations globales. Chacun représente une illustration des tendances que je viens de présenter, en particulier la portée et les limites de la vague de « *recommunautarisation* » des solidarités, et chacun, en lien avec d'autres études moins directement focalisées sur le sujet, m'a servi de terrain d'observation et de réflexion pour en construire le constat et l'analyse. Leur diversité pourrait abonder l'idée que cette vague possède bien une dimension globale : l'organisation décentralisée de la solidarité nationale en France dans le cas de la distribution du RMI ; une étude de cas portant sur la mobilisation des solidarités locales autour de l'accès aux soins des plus pauvres dans le Hadramawt (Yémen) ; et une forme associative de mise en œuvre de la solidarité pour l'insertion des « exclus », le dispositif des communautés d'Emmaüs.

## 21- Enraciner l'accès aux droits sociaux au niveau local : éclatement ou renouveau des solidarités en France ?

La protection sociale française est foncièrement ambivalente. Des phénomènes de centralisation/décentralisation ont toujours marqué l'édification du droit social dans le domaine de l'assistance. La tentation centralisatrice traverse l'histoire de l'Assistance sociale française, mais c'est aussi le cas dans d'autres pays, y compris des pays réputés autrement libéraux comme les États-Unis. Il est vrai qu'en France, les institutions de l'État central -notamment par l'intermédiaire de ses services déconcentrés- se sont parfois substituées à des institutions locales, dans l'attribution de droits et de protections que la loi avait codifiés. Dans ce premier mouvement, les collectivités locales ont vu s'appauvrir des compétences plus ou moins historiquement acquises. Cela produit, dans l'imaginaire collectif, des représentations de l'action de l'État central en matière d'assistance plus proches du monstre froid que de la chaleureuse compassion attribuée aux instances locales, bien que le service de ces droits continue à s'effectuer le plus souvent par un partenariat entre branches locales des services centraux, telle la DDASS, et organismes publics ou privés locaux (municipalités, institutions religieuses puis associations...).

<footnote n="113">¹¹³ Respectivement Millenium Development Goals et Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté.</footnote>
Le mouvement de centralisation s'affirme lors des grands moments de rupture politique ou sociale, notamment depuis l'explosion de la crise sociale dans les années 1970 avec la mise en place de minima sociaux. En effet, c'est bien au niveau central que sont apparues des nouvelles catégories de droit, correspondant à la création de nouvelles prestations (AAH, RMI, CMU, APA) ou transformant la nature de prestations existantes (ASE). Avec les Actes I et II de la « décentralisation », le mouvement se trouve inversé, mais toujours dans le cadre de la loi « centrale » qui fait obligation et sous le contrôle des instances centrales de régulation (Observatoires, Tribunal administratif, etc.). Si, en matière d'Assistance sociale, l'échelle territoriale locale s'est le plus souvent présentée comme la plus opératoire pour mettre en œuvre la décision « centrale » quelle est, en fin de compte, la nature de la décentralisation opérée par les Actes I et II ? Michel Messu et moi avons tenté de construire, et de répondre à cette question dans un long texte<fnref n="114" />.

L'évolution des différents dispositifs et modalités d'aide et d'action sociale, d'une part, et les mouvements de centralisation et décentralisation, de l'autre, correspondent en France à un partage des attributions entre niveaux d'intervention publique, qui produit de facto une division du travail social entre l'échelle nationale et locale à deux niveaux. On peut observer une première division en matière de dispositifs de protection sociale : au niveau de l'Etat demeure la protection rattachée à l'emploi et à la partie productive de la population, financée sur une base contributive<fnref n="115" />, tandis qu'au niveau local revient la prise en charge des populations en difficulté, cibles traditionnelles de l'assistance baptisée « lutte contre les exclusions » ou « lutte contre la dépendance », et désormais financée sur une base fiscale. Dans ce domaine de l'aide facultative ou obligatoire, le département peut partiellement se projeter dans des espaces d'action infra-départementaux (commune, agglomérations, commissions locales d'insertion...).

Un second niveau de division du travail social se fonde sur la différenciation des rôles : la stratégie globale, la mise en cohérence et la principale allocation de moyens sont assurés par l'Etat, alors que les fonctions de gestion, d'organisation et le niveau opérationnel reviennent aux départements et aux communes, au titre de leur plus grande proximité et d'une garantie de contrôle démocratique plus direct ; ou encore, un division entre édiction du droit (au niveau central) et services des droits (aux niveaux locaux). Dans le scénario de la décentralisation, l'État central doit pouvoir garantir un minimum de droits communs à tous les citoyens, tout particulièrement en ce qui concerne les minima sociaux. Au niveau de l'État central il s'agit de faire respecter les trois principes d'égalité des droits, de financement de la prestation quelles que soient les inégalités de situation des territoires et d'autonomie financière des collectivités locales. Les Départements quant à eux sont censés s'orienter principalement vers la construction d'une offre de services adaptée aux spécificités locales (Observatoire national de l'action sociale décentralisée 2003 p. 14-15).

Cette division, inhérente à la décentralisation, engendre une tension juridique entre autonomie des territoires décentralisés et égalité des droits prévue par la Constitution et en principe garantie par l'Etat. Les Actes de la décentralisation se trouvent limités par le maintien des fonctions régaliennes et régulatrices de l'État central, ce qui augure de prévisibles conflits de compétence, d'autorité ou de légitimité entre ces différentes

<footnote n="114">¹¹⁴ [102]- DESTREMAU Blandine et MESSU Michel, 2008 : "Le droit à l'assistance sociale à l'épreuve du local" in : *Revue française de Science politique*, vol 58 n°5, octobre, pp. 713-742.</footnote>

<footnote n="115">¹¹⁵ A l'exception notoire de l'AAH, l'API et le minimum vieillesse, des prestations non contributives qui demeurent gérées par l'Etat.</footnote>
échelles territoriales. Michel Messu et moi posions donc la question des effets de la
décentralisation sur l'application d'un droit, le droit aux prestations légales « de
solidarité », au regard des enjeux de philosophie de l'action sociale qu'ils vont révéler.
En particulier, nous nous demandions comment s'articulaient différentes échelles de
solidarité et quelle pouvait être la portée de la dévolution locale d'une prestation
nationale de solidarité.

Cette question se justifie par deux hypothèses, que notre travail a tenté de faire
progresser. La première est que la partition institutionnelle produit des infléchissements
du droit « dit dans la loi » et des ruptures d'égalité d'un point du territoire national à un
autre. Or les configurations locales (régimes locaux d'insertion, contextes socio-
économiques, institutionnels et politiques) produisent des différences entre les
départements, qui peuvent remettre en cause l'égalité de traitement des citoyens et donc
l'universalité de l'accès aux droits, avec éventuellement une dynamique cumulative de
handicaps entre départements qui s'en sortent bien et les autres, en plus grande difficulté.
Ceci est d'autant plus le cas que le schéma de décentralisation repose également sur un
principe d'attribution de responsabilité à un département et un seul, l'ayant droit ne
pouvant s'adresser à n'importe lequel. En principe, les départements doivent prendre en
charge au titre de l'aide sociale légale, toute personne dont le domicile de secours est fixé
dans le ressort du département (normalement acquis par une résidence de trois mois sur le
territoire du département). Le territoire de résidence prend donc une signification
supplémentaire, celle de conférer des droits sociaux et, dans les faits, de déterminer
l'accès effectif aux prestations correspondantes.

Notre seconde hypothèse est que, si la tendance des dernières années a bien été
l'édification de catégories de prestations énoncées comme droits objectifs au plan
national et qui remettent en cause la partition classique entre assurance et assistance, le
mouvement de décentralisation amorcé depuis plus de vingt ans, qui représente une
dévolution de leur mise en œuvre aux Départements, tend à superposer à la perception de
droit des prestations légales des conditions d'accès de fait fortement déterminées par des
dynamiques économiques et politiques locales différenciées. Les modes de faire, le
mélange de liberté et de contrôle mutuel (entre partenaires, services, échelles
d'intervention...), l'imbrication entre aide légale et aide facultative, et la marge
d'appréciation laissée aux Départements qui tend à affaiblir le poids de la norme
nationale au bénéfice des pratiques locales sont en effet de nature à favoriser un retour de
l'assistanciel tutélaire, d'autant plus si le droit de recours reste théorique pour des
usagers, prisonniers des logiques locales particularistes. De ce point de vue, la
territorialisation locale serait nécessaire à ces logiques et les favoriserait.

L'examen des données et études disponibles nous conduit à avancer que la nouvelle
répartition des compétences arrêtée par le législateur dans les Actes de la décentralisation,
et notamment la désignation de « chefs de file » issus des territoires locaux pour la mise
en œuvre de l'Aide sociale et de l'Action sociale, recèlent toutes sortes d'effets induits
dont l'un, et non des moindres en termes de conception générale de la protection sociale,
s'énonce en termes de disparité, voire d'inégalité, dans l'accès et l'application locale de
droits pourtant définis comme universels à l'échelle de la Nation. Nous avons montré que
ces glissements, voire ces dérives, sont d'autant plus probables que la nature de la
prestation, et le contenu du cahier des charges dévolu au Département, lui laissent une
plus grande marge de manœuvre, le RMI représentant certainement un cas
paradigmatique. Les politiques d'insertion, et tout particulièrement le RMI, illustrent en
effet à quel point les effets de contexte socio-économique et institutionnel peuvent engendrer des différences de fonctionnement des dispositifs d'un lieu à l'autre. L'ambivalence peut être renforcée par la généralisation de la contractualisation dans certains domaines de l'aide sociale- surtout liés à l'insertion et à l'emploi, mais de façon croissante à la famille -qui introduit de la conditionnalité et renforce la dimension individuelle et comportementaliste de l'accès à un droit, le rapprochant des procédures d'octroi de l'assistance.

Des éléments d'enquêtes sociologiques qualitatives menées auprès des bénéficiaires, d'une part, et des ayants droit, d'autre part, tendent à confirmer, par l'examen fin des procédures d'entrée dans le droit, d'application des conditionnalités, d'attribution des prestations, de suivi et d'accompagnement et de construction des relations entre agents et employés, cette tendance à des formes de sujétion. En effet, dès lors que, comme on l'a évoqué plus haut, l'aide facultative apparaît comme un prolongement de l'autre, servie aux mêmes bénéficiaires (et non, par exemple, comme une forme alternative de compensation aux non bénéficiaires), on peut se demander si la différence de nature entre l'une et de l'autre est claire pour les bénéficiaires comme d'ailleurs pour les agents et personnels qui les octroient. L'ambivalence peut être renforcée par la généralisation de la contractualisation dans certains domaines de l'aide sociale -surtout liés à l'insertion et à l'emploi, mais de façon croissante à la famille. Généralisation de la contractualisation qui introduit de la conditionnalité et renforce la dimension individuelle et comportementaliste de l'accès à un droit, le rapprochant des procédures d'octroi de l'assistance.

Et c'est bien dans ce contexte ambivalent qu'il nous semble que la décentralisation, en replaçant dans le giron de la proximité le service de prestations sociales, est propre à renforcer la fracture sociale, entre personnes productrices de richesses et bénéficiaires d'un droit social contributif, pensé comme incontestable et porteur de la reconnaissance sociale due au travailleur, et, personnes susceptibles de bénéficier de la seule « assurance d'assistance »<fnref n="116" /> reconnue au citoyen, mais que la mise en œuvre locale transforme en une sorte de droit conditionnel, quasi dérogatoire et prêt à réactiver la logique du soupçon. C'est-à-dire finalement, à fragiliser les acquis de leur consolidation en droits sociaux objectifs de prestations de solidarité nationale. C'est là la thèse que défend Robert Lafore (2004), qui y voit une nouvelle partition de la protection entre populations concernées, entre niveaux de prise en charge et entre les principes et les techniques de la prise en charge, à rebours « de la tradition solidariste qui a tendu à rattacher le plus grand nombre possible de personnes directement ou indirectement à la sphère productive » (p. 32-33).

L'accès aux prestations de solidarité (nationale), à ce « régime d'assurance d'assistance » et à l'exercice des droits qu'il peut ouvrir se trouvent ainsi frappés par les effets discriminatoires de la territorialisation locale de l'aide et l'action sociale, c'est-à-dire de la territorialisation des modalités pratiques de mise en œuvre de certains de ces droits. Plus qu'une partition de la protection sociale globale, c'est sous la forme d'une mosaïque de situations localement diversifiées, parfois radicalement hétérogènes, que se dessine le paysage d'une protection sociale toujours énoncée sous les auspices de la solidarité nationale et de la citoyenneté.

En fait, le territoire pertinent en matière d'Action sociale ne s'impose pas. Aucune évidence ne préside au choix du Département comme unité d'élaboration -même dans le

<footnote n="116">¹¹⁶ Selon l'expression de Marcel Gauchet 1991.</footnote>