La jurisprudence était donc fixée très tôt, dès 1981, en matière d'engagements *strictement* internationaux, si l'on entend par cette expression les accords relevant exclusivement du droit international public. Ce n'est que plus tardivement, à l'orée des années 1990, que s'est posée la question de l'extension de la limite explicite relative aux engagements internationaux à la matière communautaire.

## 2) L'application de la limite de l'article 75 alinéa 2 de la Constitution aux obligations résultant du droit communautaire.

Il convient de préciser au préalable que c'est seulement en regard des normes communautaires non directement applicables que peut se présenter le problème de la soumission de ces actes au référendum abrogatif<sup>510</sup>. Une norme communautaire directement applicable, parce qu'elle appartient à un ordre juridique extérieur, ne peut en aucun cas faire l'objet d'un référendum. Le problème de la soumission d'actes communautaires au référendum est donc exclusivement limité aux hypothèses de normes de réalisation de directives ou de règlements incomplets, quand ces derniers réclament des normes de réalisation<sup>511</sup>.

<footnote>Or, « l'article 4 de la convention unique de New York, consacré aux obligations de caractère général, impose aux Parties d'adopter les mesures législatives et administratives nécessaires "pour limiter exclusivement à des fins médicales et scientifiques la production, la fabrication, l'exportation, l'importation, la distribution, le commerce, l'usage et la détention de stupéfiants"; l'article 33 impose aux Parties d'interdire "la détention de stupéfiants sans une autorisation légale"; l'article 28, dans le cas où une Partie autoriserait la culture du cannabis, impose l'application d'un régime rigoureux de contrôle décidé par l'article 23 pour le pavot dont on tire l'opium [...]. Le chanvre indien et ses dérivés entrent parmi les substances stupéfiantes dont la culture et la détention, même pour des fins personnelles, doivent être qualifiées de délit ou, tout au moins, soumise à des mesures administratives de réhabilitation et de réinsertion sociale différentes de la sanction pénale ».</footnote>

<footnote>Une libéralisation totale des activités préliminaires et connexes à l'usage personnel du chanvre indien et de ses dérivés se heurtait donc à la limite des traités internationaux, puisque les traités en la matière prévoient en tous les cas des sanctions, qu'elles soient de nature pénale ou administrative.</footnote>

<footnote n="510">510 Voir P. SIMONE, «Profili evolutivi della giurisprudenza costituzionale in tema di ammissibilità del referendum abrogativo delle leggi di adattamento al diritto internazionale e comunitario», in *La Comunità internazionale*, 1995, p. 292.</footnote>

<footnote n="511">511 U. LEANZA, « L'ammissibilità del referendum abrogativo », cit., p. 128.</footnote>
Ce n’est qu’en 1990 qu’un référendum a été requis sur des textes italiens mettant en œuvre des normes communautaires. La Cour a accueilli, cette année-là, la possibilité théorique de déclarer une requête référendaire inadmissible parce que contraire à une directive communautaire. Ce n’est pourtant qu’en 2000 que la *Consulta* repoussa trois propositions référendaires pour ce motif.

La Cour s’est saisie pour la première fois de la question dans trois arrêts, datant tous de 1990. Elle s’est en fait bornée à transposer sa jurisprudence traditionnelle en matière d’engagements internationaux.

Dans l’arrêt n° 63 de 1990, la Cour a admis la requête destinée à abroger certains articles de la loi n° 968 de 1977 contenant des principes généraux et des dispositions pour la protection et le contrôle de la faune et la réglementation de la chasse, ainsi que les alinéas 1 et 2 de l’article 842 du code civil. Dans le cas d’espèce résolu par cet arrêt, la Cour constitutionnelle a conclu que l’abrogation de certains articles de la loi n° 968 de 1977 n’était pas en contradiction avec les conventions internationales et avec les normes communautaires existant en matière de protection de la faune, c’est-à-dire la Convention de Paris du 18 octobre 1950⁵¹², la Convention de Berne du 19 septembre 1979⁵¹³, mais surtout la Convention de Washington du 3 mars 1973⁵¹⁴ et la Convention de Bonn du 23 juin 1979⁵¹⁵.

Ces deux derniers traités internationaux entrent dans le domaine du droit communautaire. La Convention de Washington est en effet insérée dans le règlement CEE du Conseil n° 3626/82 du 4 décembre 1982 et a donc efficacité obligatoire et directe dans tous les Etats membres ; la Convention de Bonn a, elle, été négociée et stipulée au nom propre de la Communauté. Or, l’article 228 alinéa 2 du Traité C.E. dispose que les accords conclus aux conditions sus indiquées sont obligatoires pour les institutions communautaires et pour les Etats membres. Nous devons enfin mentionner la directive n° 79/409/CEE du 2 avril 1979, relative à la conservation des oiseaux sauvages, qui oblige

<footnote n="512">⁵¹² Convention pour la protection des oiseaux à l'état sauvage.</footnote>

<footnote n="513">⁵¹³ Convention relative à la conservation de la vie sauvage et de l'environnement naturel en Europe.</footnote>

<footnote n="514">⁵¹⁴ Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages en danger d'extinction.</footnote>
les Etats membres à établir des interdictions d'utiliser certains moyens de chasse de nombreuses espèces.

Il ne résulte pas de ces normes, selon les juges constitutionnels, une obligation internationale et communautaire, ayant pour objet la liberté de la chasse, qui puisse constituer une limite à l'admissibilité d'un referendum destiné à une plus rigoureuse réglementation de cette activité. Les juges ajoutent même qu'« il n'y a non seulement aucune obligation à ce propos, mais aussi que la requête référendaire va dans la même direction que la norme internationale et communautaire »<fnref n="516" />. La Cour a par ailleurs précisé dans cette même décision, dans le sillage des arrêts n° 31 de 1981 et 25 de 1987, que l'inadmissibilité du référendum ne résultait pas nécessairement de l'implication par la requête d'une matière qui fait l'objet de conventions internationales. Une autre condition est nécessaire : la contradiction entre la requête référendaire et l'obligation résultant du traité, puisque c'est seulement dans cette hypothèse qu'il peut y avoir responsabilité internationale de l'Etat<fnref n="517" />.

Dans l'arrêt n° 64 de 1990, la Cour constitutionnelle a également déclaré admissible une requête tendant à éliminer une disposition autorisant le Ministre de la Santé à déterminer les limites de tolérance du degré de toxicité des résidus toxiques utilisés en agriculture pour la protection des plantes et la conservation des produits emmagasinés dans les substances destinées à la nutrition<fnref n="518" />. La Consulta a jugé que cette abrogation référendaire ne contredisait pas les obligations résultant des directives communautaires en la matière<fnref n="519" /> <fnref n="520" />. Cette décision applique la solution interprétative de l'arrêt n° 63 à la catégorie des normes communautaires en observant que l'initiative référendaire ne doit pas

<footnote n="515">⁵¹⁵ Convention sur la conservation des espèces migrantes appartenant à la faune sauvage.</footnote>

<footnote n="516">⁵¹⁶ Arrêt n° 63 de 1990, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1990, vol. XCIV, point 8 du considérant en droit, p. 361.</footnote>

<footnote n="517">⁵¹⁷ Voir point 8 du considérant en droit, *idem*, p. 360.</footnote>

<footnote n="518">⁵¹⁸ Il s'agit de l'article 5, *h*, 2e partie de la loi n° 283 de 1962.</footnote>

<footnote n="519">⁵¹⁹ Il s'agit des directives n° 76/895 du 23 novembre 1976 (qui fixe les quantités maximales des résidus des antiparasites permis dans les fruits et légumes), n° 86/362 du 24 juillet 1986 (qui fixe les quantités maximales des résidus antiparasites permis dans les céréales), et n° 86/363 du même jour (qui fixe les quantités maximales des résidus antiparasites permis dans les produits alimentaires d'origine animale).</footnote>

<footnote n="520">⁵²⁰ Arrêt n° 64 de 1990, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1990, vol. XCIV, point 2.2. du considérant en droit, pp. 369-370.</footnote>
entrer en contradiction, pour être admissible, avec les obligations qui résultent de ces
normes.

Tel ne fut pas jugé être le cas d'une proposition d'abrogation du Ministère de l'Agriculture et des Forêts<fnref n="521" /> ou d'une requête visant à supprimer certaines dispositions relatives à la réglementation du secteur radio télévisé<fnref n="522" />.

<footnote n="521">521 Une requête, présentée en 1993 à la Cour, proposait l'abrogation du Ministère de l'Agriculture et des Forêts en déférant l'article 1er du décret royal du 12 septembre 1929 n° 1663.</footnote>

<footnote>La Haute Instance considéra, dans son arrêt n° 26 de 1993 (in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1993, vol. CVI, pp. 169-173) que la question référendaire était admissible car pleinement compatible avec les normes sur la politique agricole des articles 38 à 47 du Traité instituant la Communauté Européenne. Il s'agit de dispositions extrêmement importantes, la politique agricole commune représentant le poste budgétaire le plus important de l'Union Européenne. L'article 3 du Traité C.E., dans le texte à présent substitué par l'article G, n° 3 du Traité de Maastricht sur l'Union Européenne du 7 février 1992, rappelle l'engagement des Etats membres pour une politique commune dans le secteur de l'agriculture et de la pêche. A ce propos, la Cour constitutionnelle a noté que les Etats membres doivent adopter les mesures générales et particulières permettant d'exécuter les obligations résultant du Traité de Rome ou des actes des Institutions communautaires.</footnote>

<footnote>Aucune des dispositions du Traité de Rome ne prévoit cependant à quel organe l'Etat membre doit confier ces compétences : par conséquent, l'éventuelle abrogation du Ministère de l'Agriculture et des Forêts et le transfert de ses fonctions aux Régions qui en aurait résulté n'auraient en aucun cas constitué une violation des obligations résultant des traités internationaux.</footnote>

<footnote>La votation qui s'est déroulée les 18 et 19 avril 1993 s'est conclue par un résultat positif, permettant l'abrogation des dispositions citées. La loi du 4 décembre 1993 n° 491 a ensuite institué le Ministère des Ressources Agricoles, Alimentaires et Forestières. Cette nouvelle réglementation a de nouveau fait l'objet d'une requête référendaire, elle-même jugée admissible par la Cour dans son arrêt n° 15 de 1997, (in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1997, vol. CXIII, pp. 1-4).</footnote>

<footnote n="522">522 Dans l'arrêt n° 8 de 1995 la Cour constitutionnelle a déclaré l'admissibilité de trois propositions référendaires destinées à abroger certains articles de la loi n° 223 de 1990, relative à la réglementation du système radiotélévisé public et privé. Certaines des dispositions incriminées prévoient l'interdiction pour les personnes de droit privé d'être titulaires d'une ou plusieurs concessions pour la radiodiffusion télévisée sur le domaine national, si elles ont le contrôle d'entreprises éditrices de quotidiens dont le tirage annuel est supérieur à un pourcentage déterminé de la totalité du tirage des journaux quotidiens en Italie dans la même période. La norme de résultat aurait eu pour effet d'interdire l'octroi à une personne privée de plus d'une concession radiotélévisée au niveau national.</footnote>

<footnote>Les autres normes déférées ont pour objet les modalités d'émission des messages publicitaires durant la transmission télévisée d'œuvres théâtrales, cinématographiques, lyriques et musicales, ainsi que la prescription destinée à éviter l'émergence de positions dominantes dans le cadre des entreprises concessionnaires de publicité contrôlées par des concessionnaires privés, par le concessionnaire public ou par les titulaires de l'autorisation prévue par l'article 38 de la loi du 14 avril 1975 n° 103. Les normes de résultats auraient eu pour effet de limiter l'insertion de messages publicitaires entre les programmes et d'empêcher l'émergence de positions dominantes dans le secteur du marché de la publicité audiovisuelle.</footnote>

<footnote>Ces propositions référendaires, on le comprend aisément, visaient à porter un rude coup économique aux trois télévisions privées de diffusion nationale, propriété de Silvio Berlusconi, actuel président du Conseil.</footnote>

<footnote>Selon la Cour, « aucune des dispositions faisant l'objet des initiatives référendaires n'entre parmi les catégories de loi soustraites au référendum par l'article 75 alinéa 2 de la Constitution, ni à celles qui lui sont étroitement liées. On doit en particulier considérer que ces dispositions ne s'inscrivent pas dans le cas des "normes dont l'existence et dont le contenu sont imposés par des obligations prises par l'Etat italien dans le cadre de traités internationaux ne laissant aucun espace pour les choix discrétionnaires concernant leur mise en œuvre, de sorte que leur abrogation implique nécessairement une responsabilité de l'Etat</footnote>
Ce n’est finalement qu’en 2000 que la Cour repoussa deux propositions référendaires parce que contraires à une directive communautaire.

Deux des requêtes présentées par le Parti radical en matière sociale, l’une relative à la libéralisation des contrats de travail à durée déterminée, l’autre aboutissant à la flexibilité des contrats de travail à temps partiel, ont également été censurées car elles contrevenaient à des directives communautaires. On sait que la Cour s’est reconnue le droit, dès 1990⁵²³, de vérifier la compatibilité de la requête référendaire avec les prescriptions des directives.

C’est la première fois cependant qu’elle censure deux propositions en raison de leur contrariété avec le droit communautaire dérivé. L’arrêt n° 41 de 2000⁵²⁴ conclut ainsi à l’inadmissibilité de la requête relative à la libéralisation des contrats de travail à durée déterminée car elle contredit la directive 1999/70/CE qui dispose que le contrat de travail doit être déterminé par des conditions objectives. Cette directive contient aussi un engagement de la part des Etats membres d’établir avant le 10 juillet 2001 une norme destinée à éviter l’usage abusif du contrat à durée déterminée. Or, affirme la Cour, l’obligation de conformation à la directive commence à compter dès l’entrée en vigueur de la directive, et donc aussi pendant le délai consenti aux Etats ; il s’ensuit qu’une remise en cause, dans cet intervalle, de la norme interne qui satisfait aux engagements souscrits violerait les obligations issues de la directive. C’est un raisonnement complètement

<footnote>italien dans ses rapports avec les autres Etats contractants pour violation du traité” (arrêt n° 28 de 1993) ; ces dispositions [...] entrent au contraire dans le cadre du pouvoir discrétionnaire du Législateur national de mettre en œuvre la directive du Conseil des Communautés européennes n° 89/552/CEE du 3 octobre 1989 et sont compatibles avec les prescriptions de la Convention européenne sur la télévision transfrontalière du 5 mai 1989 (rendue exécutoire par la loi n° 327 du 5 octobre 1991) » (arrêt n° 8 de 1995, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1995, vol. CXIV, point 5.1. du considérant en droit, p. 111).</footnote>

<footnote>Les trois propositions référendaires ont toutes été rejetées par le corps électoral le 11 juin 1995, après une intense campagne télévisée des trois chaînes nationales du réseau Mediaset de Silvio Berlusconi (57 % de « non » à la limitation de la détention de concessions télévisées, 55,7 % de « non » à la limitation des messages publicitaires entre les programmes et 56,4 % de « non » au référendum antitrust en matière de publicités audiovisuelles (source des chiffres : P. TACCHI, *La partitocrazia contro il referendum o il referendum contro la partitocrazia* ?, Milano, Giuffrè, 1996, p. 119).</footnote>

<footnote n="523">⁵²³ Arrêt n° 63 de 1990, cit., arrêt n° 64 de 1990, cit., puis arrêt n° 26 de 1993, cit.</footnote>

<footnote n="524">⁵²⁴ Arrêt n° 41 de 2000, in *Il Foro it.*, 2000, I, pp. 725-728.</footnote>
analogue qui est suivi dans l'arrêt n° 45 de 2000⁵²⁵ ; la question abrogative proposée contredit les engagements souscrits par l'Etat italien dans la directive 97/81/CE.

## B. La critique doctrinale.

Les juges constitutionnels se sont inscrits, dès l'arrêt n° 16 de 1978, dans le courant doctrinal conduit par Carlo Mortati, qui considérait qu'il aurait été contradictoire d'empêcher l'intervention populaire dans la phase de formation de l'accord international, pour ensuite la permettre dans la phase postérieure de l'exécution. Selon ce courant, l'article 80 de la Constitution, qui prévoit la ratification parlementaire des traités les plus importants<fnref n="526" />, a été rédigé justement dans le but d'harmoniser les deux phases, pour éliminer les discordances susceptibles de faire encourir à l'Etat la responsabilité internationale<fnref n="527" />. L'origine de la limite insérée dans l'article 75 alinéa 2 de la Constitution devrait dès lors être recherchée dans la volonté d'éviter qu'un vote populaire contraire à un traité déjà ratifié puisse obliger le Gouvernement à le dénoncer. L'extension aux lois d'exécution des traités de l'interdiction de provoquer un référendum peut donc se fonder sur l'intention d'exclure le peuple de l'orientation de la politique étrangère, puisque l'abrogation de ces lois aurait impliqué une ingérence de l'électorat dans sa conduite, ce que le Législateur constituant aurait justement voulu éviter<fnref n="528" />.

Les premières critiques se sont justement concentrées sur l'extension de la limite relative aux conventions internationales. Selon un important courant doctrinal<fnref n="529" />, l'article 75 alinéa 1er de la Constitution confèrerait au peuple l'exercice d'une « situation juridique

<footnote n="525">⁵²⁵ Arrêt n° 45 de 2000, in *Il Foro it.*, 2000, I, pp. 722-723.</footnote>

<footnote n="526">⁵²⁶ Article 80 de la Constitution :</footnote>

<footnote>« Les Chambres autorisent par une loi la ratification des traités internationaux qui sont de nature politique ou qui prévoient des arbitrages ou des règlements judiciaires ou qui comportent des modifications du territoire ou des charges pour les finances ou des modifications de lois ».</footnote>

<footnote n="527">⁵²⁷ C. MORTATI, *Istituzioni di diritto pubblico*, II, 9ª ed., Padova, CEDAM, 1976 pp. 847 et s.</footnote>

<footnote n="528">⁵²⁸ U. LEANZA, « L'ammissibilità del referendum abrogativo », *cit.*, p. 111 et s.</footnote>

<footnote n="529">⁵²⁹ Voir notamment M. RICCA, « Osservazioni introduttive ad uno studio sui rapporti tra referendum ed obblighi internazionali », in *Dir. soc.*, 1991, pp. 111-139, G. TARELLO, « Tecniche interpretative », *cit.*, pp. 585-603.</footnote>
subjective active consistant en une forme de participation politique constitutionnellement
garantie dont les limitations positivement exprimées seraient sujettes en tous les cas [...] à
un critère d'interprétation exhaustif ou, tout au plus, restrictif »<fnref n="530" />.

Les conclusions auxquelles parvient la Cour dès 1978 sont, nous l'avons vu,
radicalement différentes. Les Constituants auraient voulu éviter l'ingérence de l'électorat
dans la conduite de la politique étrangère de l'Italie.

La relecture, convaincante, que Mario Ricca propose des travaux de l'Assemblée
constituante prouve, tout au contraire, que les Constituants ne se préoccupaient pas d'éviter
que le peuple puisse engager la responsabilité internationale de l'Etat pour violation
d'obligations de source conventionnelle<fnref n="531" />. Certaines des limites d'admissibilité
aujourd'hui en vigueur, relatives aux lois financières et aux lois de ratification des traités
internationaux, apparaissaient en effet déjà dans le projet rédigé par Carlo Mortati, qui
prévoyait plusieurs formes de référendum : abrogative, certes, mais aussi propositive et
suspensive. Ces deux dernières formes ont été rejetées. Le texte de l'article 72 du projet sur
le référendum présenté par la Commission pour la Constitution à l'Assemblée constituante
était rédigé en ces termes :

> « L'entrée en vigueur d'une loi non déclarée urgente à la majorité absolue, ou non approuvée par une Chambre à la majorité des deux tiers, est suspendue quand, dans les quinze jours de sa publication, cinquante mille électeurs ou trois Conseils régionaux demandent qu'elle soit soumise au référendum populaire. Le référendum a lieu si, dans les deux mois de la publication de la loi, l'initiative obtient l'adhésion, dans l'ensemble, de cinq cent mille électeurs ou de sept Conseils régionaux.

> On procède également au référendum quand cinq cent mille électeurs ou sept Conseils régionaux demandent que soit abrogée une loi en vigueur depuis au moins deux ans.

> En aucun cas le référendum est admis pour les lois fiscales, d'approbation des budgets et d'autorisation à la ratification des traités internationaux ».

La Commission des 75 approuva un autre texte dans lequel le troisième alinéa était
supprimé et le deuxième se limitait à établir : « On procède également au référendum si

<footnote n="530">530 Ainsi, G. TARELLO, « Tecniche interpretative », cit., pp. 587 et s. ; Id., « L'interpretazione della legge », in *Trattato di diritto civile e commerciale*, sous la dir. de L. MENGONI, Milano, Giuffrè, p. 134. Il est entendu que cela ne signifie que toute limite « non expresse » au référendum serait illégitime.</footnote>

<footnote n="531">⁵³¹ M. RICCA, « Osservazioni introduttive », cit., p. 118.</footnote>
cinq cent mille électeurs ou sept Conseils régionaux demandent que soit abrogée une loi en vigueur depuis au moins deux ans. Le référendum n'est pas admis pour les lois fiscales ».
La disposition : « Le référendum n'est pas admis pour les lois fiscales, d'approbation du budget et de ratification des traités », substantiellement semblable dans son contenu au troisième alinéa de l'article 72 ci-dessus énoncé, était cependant seulement réservée au référendum suspensif.

La lecture de cette dernière formulation montre que l’intention des Constituants est radicalement différente de ce qu’on pourrait déduire d’une première lecture de l’article 75 de la Constitution. La limite relative aux lois d’autorisation à la ratification des traités internationaux n’aurait par ailleurs permis l’exercice du référendum abrogatif que deux années après leur entrée en vigueur, de sorte qu’une abrogation populaire aurait été inopportune, si elle n’avait pas concerné, tout d’abord, les lois d’exécution du traité qui, dans l’intervalle, auraient certainement pu entrer en vigueur.

Les travaux préparatoires attestent donc bien que la volonté d’éviter une intrusion du corps électoral dans la conduite de la politique extérieure, alléguée par la Cour, ne correspond pas à la réalité. Les Constituants auraient dû en ce cas prévoir une limite d’admissibilité concernant plutôt les lois d’exécution ou des traités internationaux<sup>532</sup>. Les limites prévues pour le référendum suspensif furent cependant transférées au référendum abrogatif sans que les parlementaires constituants évaluent la différence de portée que ces dernières allaient revêtir.

L’interprétation effectuée par la Cour semble par ailleurs d’autant plus surprenante qu’il n’est nulle part fait mention, dans la Constitution, du principe de l’interdiction de la mise en cause de la responsabilité internationale de l’Etat<sup>533</sup>. Son raisonnement apparaît donc purement « apodictique »<sup>534</sup>. Mario Ricca observe cependant que « l’interdiction de faire encourir à l’Etat la responsabilité internationale pour violation des traités semblerait pouvoir être rattachée [...] au respect du principe de droit international *Pacta sunt*

<footnote n="532">532 M. RICCA, *ibidem* ; concordent avec cette analyse G. TARELLO, « Tecniche interpretative », *cit.*, pp. 594 et s. et L. CARLASSARE, « Adattamento ordinario e referendum abrogativo », *cit.*, 1981, I, pp. 479 et s.</footnote>

<footnote n="533">533 M. RICCA, « Osservazioni introduttive », *cit.*, p. 129 ; G. TARELLO « Tecniche interpretative », *cit.*, p. 594.</footnote>

<footnote n="534">534 M. RICCA, « Osservazioni introduttive », *cit.*, p. 130.</footnote>
servanda ; ce principe est reproduit dans l'article 10 alinéa 1er de la Constitution »<fnref n="535" />. Mais la Cour a complètement ignoré cet argument<fnref n="536" />. Dès lors, poursuit l'auteur, « si [...] l'obtempération aux obligations internationales et l'impossibilité d'abroger par la voie référendaire les lois d'autorisation à la ratification des traités internationaux apparaissent dépourvues de rapport, il en résulte non seulement le caractère non fondé de l'interprétation avancée par la Cour en référence à l'hypothèse d'inadmissibilité expressément prévue par l'article 75 alinéa 2 de la Constitution mais aussi l'impossibilité d'étendre, par voie analogique ou systémique, la limite aux lois d'exécution ou de réalisation des traités internationaux qui en résulte »<fnref n="537" /> <fnref n="538" />.

La Cour n'a, de plus, pas fait une application correcte du critère extensif qu'elle a elle-même dégagé. Dans l'arrêt n° 30 de 1981, les juges constitutionnels avaient clairement énoncé qu'il n'était pas possible d'assimiler aux lois d'autorisation à la ratification « toutes les normes que l'Etat italien peut promulguer, en opérant des choix pour mettre en œuvre de la façon la plus efficace les engagements souscrits au plan international »<fnref n="539" />, c'est-à-dire toute loi quelconque d'exécution ou d'adaptation. Ils avaient précisé, nous l'avons vu plus haut, que seules pouvaient être assimilées aux lois d'autorisation à la ratification « les normes dont la promulgation est imposée par les engagements internationaux : pour lesquelles il n'y a donc pas de marge de pouvoir discrétionnaire quant à leur existence et leur contenu, mais seulement l'alternative entre l'exécution de l'obligation prise au plan

<footnote n="535">⁵³⁵ M. RICCA, *ibidem*.</footnote>

<footnote n="536">⁵³⁶ L'auteur pense que la Cour a volontairement ignoré cet argument pour ne pas empêcher au Parlement d'abroger ou de modifier *ad nutum* les lois d'exécution des traités et pour ne pas compromettre sa propre jurisprudence selon laquelle les normes internationales conventionnelles, quoique générales, doivent être considérées comme étant exclues du champ d'application de l'article 10 de la Constitution et du principe connexe *pacta sunt servanda*. Voir les arrêts n° 32 de 1960 ; 135 de 1963 ; 8 de 1967 ; 104 de 1969 ; 69 de 1976 ; 48 de 1979 ; 188 de 1980 ; 96 de 1982 ; 153 de 1987 et 323 de 1989.</footnote>

<footnote n="537">⁵³⁷ M. RICCA, « Osservazioni introduttive », *cit.*, p. 131.</footnote>

<footnote n="538">⁵³⁸ Selon Giovanni TARELLO, dont la critique revêt un tour plus polémique encore, la Cour a cédé aux arguments des internationalistes naturellement « enclins à surévaluer l'argument selon lequel il faudrait éviter la responsabilité internationale de l'Etat en tant qu'argument d'interprétation du droit interne. Ils sont en outre enclins à trouver partout des indices de constitutionnalisation du droit international, même conventionnel, et à favoriser toute interprétation qui rende plus difficile l'abrogation dans notre droit interne de normes de réalisation des traités internationaux » (G. TARELLO, « Tecniche interpretative », *cit.*, p. 594).</footnote>

<footnote n="539">⁵³⁹ Arrêt n° 30 de 1981, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1981, vol. LVII, p. 252.</footnote>
international et sa violation, en raison de la non-production de la norme ou de son abrogation »<fnref n="540" />.

Or, il apparaît que la Cour, tout en greffant le critère des dispositions à contenu constitutionnellement lié à la limite relative aux conventions internationales, le renie aussitôt : « alors que dans l'hypothèse de l'obligation imposée au Législateur par la Constitution, le champ d'application de cette limite est lié étroitement au contenu de la norme, dans l'hypothèse de l'obligation imposée au Législateur par les traités internationaux, il est étendu à l'existence de la norme »<fnref n="541" />. Apparaît aussitôt un paradoxe : « selon la Cour, les traités internationaux seraient plus liants pour le Législateur que la Constitution ! Le référendum pourra s'exercer sur une loi constitutionnellement obligatoire mais non pas à contenu constitutionnellement lié, parce que le Législateur pourra toujours réaliser de façon différente la norme constitutionnelle ; il ne pourra en revanche pas s'exercer sur une loi internationalement imposée, parce que l'alternative entre exécution et violation du traité est drastique et ne permettrait pas au Législateur de donner réalisation au traité de façon différente »<fnref n="542" />.

Cette critique prend une acuité particulière quand on la confronte à la motivation rendue par la Cour dans l'arrêt n° 30 de 1981. L'extension de l'obligation imposée au Législateur par les traités internationaux à l'existence même de la norme est ici patente. Les promoteurs avaient entendu « libéraliser la culture, le commerce, la détention, l'usage du chanvre indien et de ses dérivés »<fnref n="543" />. La Cour, après avoir rappelé la Convention unique sur les stupéfiants de 1961 et le Protocole d'amendement de 1972, dont la ratification italienne a été autorisée par la loi du 5 juin 1974 n° 412 qui contient également « l'ordre d'exécution », affirme que « le pouvoir discrétionnaire normatif des Etats, et donc de l'Etat italien, est strictement circonscrit ; l'Etat italien ne peut donc pas – [...] sans encourir une responsabilité d'ordre international – opérer une libéralisation radicale et unilatérale de la

<footnote n="540">⁵⁴⁰ Arrêt n° 30 de 1981, cit., p. 253.</footnote>

<footnote n="541">⁵⁴¹ F. MODUGNO, « Rassegna critica », cit., p. 2118.</footnote>

<footnote n="542">⁵⁴² *Ibidem*.</footnote>

<footnote n="543">⁵⁴³ Arrêt n° 30 de 1981, cit., p. 248.</footnote>
culture, du commerce, de la détention et de l'usage de substances expressément visées comme stupéfiantes dans la Convention »<fnref n="544" />.

La Cour s'est enferrée dans une contradiction insoluble : « il est un fait que la Cour reconnaît que le pouvoir discrétionnaire normatif est circonscrit, mais non pas annulé, par l'adhésion à une convention internationale, alors que le (prétendu) présupposé de la disposition législative à contenu lié réside justement dans la négation de la possibilité de tout choix législatif. L'éventuelle abrogation populaire aurait pu par exemple amener postérieurement le Législateur à adopter de nouveau des dispositions conformes à la Convention de New York (déjà ratifiée), mais ne comprenant pas les parties dans lesquelles on se conforme à la Convention de Vienne (non ratifiée), avec pour effet une libéralisation des substances psychotropes et non des stupéfiants. Plus généralement, on peut dire que les dispositions sur lesquelles portait la requête étaient susceptibles de modifications ne compromettant pas l'adhésion aux engagements et aux obligations résultant de la Convention de New York »<fnref n="545" />.

Les conséquences de cette référence à *l'existence* même de la norme plutôt qu'à son *contenu* sont radicales, puisque le maintien des engagements internationaux n'autorise pas le Législateur, « aiguillé » par le corps électoral, à modifier la mise en œuvre de normes internationales conventionnelles. En d'autres termes, la Cour empêche pour les normes d'exécution des traités internationaux ce qu'elle autorise en matière de normes constitutionnelles obligatoires.

Les conclusions auxquelles parvient la Cour constitutionnelle dans l'arrêt n° 31 de 1981 sont encore plus surprenantes. Rappelons que les promoteurs avaient déféré à la *Consulta* certaines dispositions, relatives à la procédure de localisation des centrales nucléaires, de la loi n° 393 du 8 août 1975. La Cour affirme alors que sont exclues du référendum toutes les normes « strictement liées à l'exécution des traités internationaux dont la promulgation est imposée par les traités pour lesquels le Législateur n'a de pouvoir

<footnote n="544">⁵⁴⁴ Arrêt n° 30 de 1981, cit., p. 250.</footnote>

<footnote n="545">⁵⁴⁵ F. MODUGNO, « Rassegna critica », cit., p. 2120.</footnote>
discrétionnaire ni dans le choix de leur édiction, ni dans leur contenu »<fnref n="546" />. Il ne s'agit donc plus seulement de « normes, dont la promulgation est... imposée » mais de toutes normes qui, de quelque façon que ce soit, produisent des effets entrant dans le champ d'application des traités. L'illustration de ce précepte est immédiate. Aucune des clauses du traité E.U.R.A.T.O.M. n'impose d'obligation quant à la procédure de localisation des centrales nucléaires. La Cour se réfère même à la résolution du Conseil des Communautés européennes du 20 novembre 1978 qui dispose tout au contraire que « les décisions relatives à l'emplacement des centrales électriques relèvent de la compétence des Etats membres ».

La Cour assimile pourtant aux lois d'autorisation à la ratification toutes les lois de mise en œuvre des traités qui ne requièrent pas l'autorisation à la ratification (parce que non comprises dans la disposition de l'article 80 de la Constitution) ou qui ne sont pas conclues au moyen de l'échange ou du dépôt des ratifications (c'est-à-dire les accords en forme simplifiée). La Consulta abandonne ainsi toute référence à l'article 75 de la Constitution et s'expose ainsi à la critique selon laquelle « le critère d'inadmissibilité du référendum qui en résulte, loin d'être déduit au moyen d'une interprétation analogique ou systémique de la Constitution, est complètement inventé par la Cour et risque de rigidifier irrémédiablement tout l'ordre juridique, le soustrayant tendanciellement à toute intervention populaire »<fnref n="547" />.

L'argument principal des thuriféraires de la Cour, selon lesquels les Constituants auraient voulu interdire l'intrusion du corps électoral dans la conduite de la politique étrangère, outre qu'il relève plus du postulat que de la démonstration, a pour inadmissible corollaire l'interdiction faite au peuple de promouvoir la dénonciation du traité. Or, comme l'observe Franco Modugno, « le moment de la ratification du traité est logiquement et positivement distinct de l'exécution (interne) de ce traité et ne peut être confondu avec cette dernière. Si l'on admet que l'Etat peut unilatéralement renoncer au traité par l'instrument de la dénonciation, on ne voit pas pourquoi la renonciation peut intervenir seulement du fait du Législateur et non pas du corps électoral »<fnref n="548" />.

<footnote n="546">⁵⁴⁶ Arrêt n° 31 de 1981, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1981, vol. LVII, p. 261.</footnote>

<footnote n="547">⁵⁴⁷ F. MODUGNO, « Rassegna critica », *cit.*, p. 2122.</footnote>

<footnote n="548">⁵⁴⁸ F. MODUGNO, « Rassegna critica », *cit.*, p. 2118. On retrouve une position similaire chez L. CARLASSARE, « Adattamento ordinario e referendum abrogativo », *cit.*, pp. 469 et s. Dans le sens, au contraire, qu'il</footnote>
Il serait de plus possible d'isoler les traités qui relèvent strictement de la politique internationale, et notamment ceux relevant de l'article 80 de la Constitution, de ceux qui concernent notamment la politique économique<fnref n="549" />. C'est notamment par rapport à ce type d'accords que la maturité des citoyens et la démocratie justifient une décision populaire qui puisse induire le Législateur à se démettre d'engagements internationaux<fnref n="550" />. De sorte que le parallélisme des formes ne trouverait à s'appliquer que pour les accords internationaux les plus importants qui, parce qu'ils nécessitent une ratification parlementaire, ne pourraient être dénoncés que par les Chambres.

On pourrait opposer à ces arguments le fait que la dénonciation des traités relève exclusivement de la compétence du pouvoir exécutif même s'agissant de ceux entrant dans le champ d'application de l'article 80 de la Constitution. Il ne serait dès lors pas possible de tracer un parallélisme entre les pouvoirs du Parlement et les pouvoirs du corps électoral en ce secteur<fnref n="551" />.

Cet argument n'est pas des plus convaincants. L'abrogation des normes par la voie référendaire ne résulte pas directement du vote positif du corps électoral ; c'est formellement le décret du président de la République, acte ayant force de loi, qui abroge les dispositions incriminées. De même, l'abrogation d'une norme interne de mise en œuvre d'une convention internationale, qui laisserait une certaine marge de pouvoir discrétionnaire au Législateur, induirait le pouvoir exécutif à tirer les conséquences de la défiance populaire en regard du traité en le dénonçant<fnref n="552" />.

Il est vrai, en tout état de cause, que la dénonciation d'une convention internationale par un Etat n'est pas inconditionnée. Le pouvoir de dénonciation ne peut être exercé que

<footnote>serait aussi « réservé », selon la Constitution, au Législateur « l'autre face de la compétence de ratification, c'est-à-dire mettre en œuvre, mais aussi ne pas réaliser, c'est-à-dire ne pas accomplir, comme ne plus accomplir, les obligations résultant du traité, voir F. GABRIELE, « Profili evolutivi », cit., p. 1205.</footnote>

<footnote n="549">⁵⁴⁹ F. MODUGNO, « Rassegna critica », cit., pp. 2118-2119, F. GABRIELE, « Profili evolutivi », cit., 1981, I, p. 1205.</footnote>

<footnote n="550">⁵⁵⁰ F. GABRIELE, *ibidem*.</footnote>

<footnote n="551">⁵⁵¹ En ce sens, voir I. CARACCIOLO, « Il referendum abrogativo e le norme interne di adattamento al diritto internazionale », in *Dir. com. e degli scambi internazionali*, 1990, p. 615.</footnote>

<footnote n="552">⁵⁵² Franco Modugno affirmait à cet égard que le corps électoral pourrait ainsi exercer une pression sur le Gouvernement (F. MODUGNO, « Rassegna critica », cit., pp. 2118-2119 ; Id., « Trasfigurazione del referendum. Irrigidimento dei Patti lateranensi ? », in *Giur. cost.*, 1978, I, p. 203).</footnote>
s'il est visé par une clause de l'accord international ou si une cause d'invalidité ou d'extinction prévues par le droit international général est applicable. L'abrogation référendaire devrait donc produire l'une de ces causes d'extinction ou d'invalidité « ce qui apparaît très difficile si l'on pense à la nature juridique de ces causes »<fnref n="553" />. On pourrait douter que le changement fondamental des circonstances puisse résulter d'une éventuelle abrogation populaire de la loi d'exécution car cette cause d'extinction est circonscrite dans des limites bien déterminées<fnref n="554" />.

Ce dernier argument n'est pas non plus déterminant. Le pouvoir exécutif est confronté, de la même façon, aux conditions techniques imposées par le droit international conventionnel. De plus, même si l'Etat ne pouvait pas prétendre dénoncer le traité incriminé, une réponse positive au référendum populaire pourrait l'amener à renégocier le traité, ce que prévoit également le droit international conventionnel.

L'interprétation extensive opérée par la Cour constitutionnelle, outre qu'elle repose sur un fondement éminemment critiquable, la volonté d'éviter que le corps électoral puisse mettre en jeu la responsabilité internationale de l'Etat, risque de « rigidifier » la politique extérieure italienne, en ce que le peuple ne pourrait pas, directement, la remettre en cause.

Elle s'inscrit à cet égard dans une politique de « tutelle » du corps électoral, de ce popolo bambino que la Cour constitutionnelle protège de l'éclat brûlant d'affaires dont, décidément, il n'aurait pas la maturité pour se saisir.

En matière budgétaire, la Consulta s'est cependant montrée tout d'abord plus réservée, en cantonnant sa liberté herméneutique dans des limites plus étroites pour, finalement, opter, en ce domaine aussi, pour une interprétation extensive.

<footnote n="553">553 I. CARACCIOLO, « Il referendum abrogativo e le norme interne di adattamento al diritto internazionale », cit., p. 615.</footnote>

<footnote n="554">554 I. CARACCIOLO, idem, p. 616.</footnote>
## §2 La limite relative aux lois budgétaires.

La loi budgétaire, à l'instar de la loi de ratification des traités internationaux, est une loi typique, c'est-à-dire dont la Constitution prévoit les modalités procédurales et le contenu en son article 81<sup>555</sup>. Le Gouvernement n'est autorisé à utiliser que les dépenses prévues dans la loi budgétaire pour l'année en cours, sauf à indiquer les recettes qu'il peut mobiliser pour y faire face. Cette obligation de « couverture financière »<sup>556</sup> prévue par le dernier alinéa de l'article 81 de la Constitution, a été qualifiée par l'ancien président Conso de la Cour constitutionnelle de « garantie globale de protection de tous les principes, de toutes les valeurs, de toutes les normes constitutionnelles »<sup>557</sup>.

Ce système avait cependant pour inconvénient principal de ne pas permettre d'ajustement en cours d'année. Pour permettre une plus grande ductilité budgétaire, le Parlement a dû ainsi introduire une nouvelle institution, la loi financière, prévue par les lois n° 468 de 1978 et n° 362 de 1988. Ce nouvel instrument permet d'apporter à la législation budgétaire les corrections nécessaires pour poursuivre les objectifs de politique économique du Gouvernement. Puisque l'article 81 alinéa 3 de la Constitution interdit que la loi budgétaire contienne de nouvelles dépenses et de nouveaux impôts, la loi financière permet au Gouvernement et au Parlement d'adopter un instrument normatif, approuvé juste

<footnote n="555"><sup>555</sup> Article 81 de la Constitution :
« Les Chambres approuvent chaque année les budgets et les comptes présentés par le Gouvernement.</footnote>

<footnote>L'exercice provisoire du budget ne peut être autorisé que par une loi et pour des périodes ne dépassant pas dans l'ensemble quatre mois.</footnote>

<footnote>La loi d'approbation du budget ne peut prévoir de nouveaux impôts et de nouvelles dépenses.</footnote>

<footnote>Toute autre loi qui comporte des dépenses nouvelles ou accrues doit indiquer les moyens d'y faire face ».</footnote>

<footnote n="556"><sup>556</sup> Voir sur ce point voir P. DE IOANNA, « Il “diritto del bilancio” nella costituzione repubblicana: profili evolutivi », in *La Costituzione economica*, sous la dir. de M. D'ANTONIO, Milano, Giuffrè, 1985, p. 589.</footnote>

<footnote n="557"><sup>557</sup> Voir F. CONSO, « Intervento », in AA.VV., *Le sentenze della Corte costituzionale e l'art. 81 comma ult. Cost.*, Milano, Giuffrè, 1993, p. 215. L. PALADIN a souligné que l'article 81 contient « une série de dispositions, exprimant des critères qui doivent être observés si nous voulons éviter que soient insatisfaits [...] des valeurs [...] ou [...] intérêts, [...] qui sont des exigences de l'Etat social », in « Intervento », idem., p. 292.</footnote>
avant la loi budgétaire, qui permet de procéder à des ajustements de recettes et de dépenses sans encourir l'interdiction constitutionnelle<fnref n="558" />. En d'autres termes, la loi financière permet de « prévoir » les possibles variations qui seraient autrement impossibles avec la loi budgétaire.

Dès lors, l'interdiction relative à la loi budgétaire peut-elle être étendue à la loi financière ? Selon un important courant doctrinal, il faudrait assimiler les deux lois, budgétaire et financière<fnref n="559" />. Cette tendance à opérer une « assimilation entre loi financière et loi budgétaire, la première participant à la définition des choix de la seconde »<fnref n="560" /> n'a pas été unanimement partagée par la doctrine. Si Massimo Luciani admet qu'il existe un rapport étroit entre la loi financière et la loi budgétaire, « la loi financière [ayant] été justement pensée par la loi n° 468 de 1978 comme fonctionnellement connexe à la loi budgétaire »⁵⁶¹, il ne leur reconnaît pourtant pas une « identité juridique » : « même s'il est évident qu'aujourd'hui, après la réforme de 1978, la vie de l'Etat est conditionnée tant par la loi budgétaire, que [...] par la loi financière, liées dans un projet de programmation politico-économique d'ensemble, les fonctions qui [...] sont contenues en ces deux actes, sont profondément et par définition différentes. La loi financière a, en effet, précisément pour but de dépasser les rigidités qui résultent pour la loi budgétaire des dispositions combinées des alinéas 3 et 4 de l'article 81 de la Constitution et qui empêchent justement au Gouvernement d'"innover" en matière budgétaire la législation relative aux recettes. La loi financière peut et doit faire sienne ce que ne peut et ne doit pas être le budget : c'est-à-dire que, par son truchement, "peuvent s'opérer des modifications et compléments à des dispositions législatives ayant des incidences sur le budget de l'Etat, sur ceux des

<footnote n="558">⁵⁵⁸ L'article 11 de la loi n° 468 de 1978 dispose :
« les lois financières peuvent opérer des modifications et compléments à des dispositions législatives ayant des incidences sur le budget de l'Etat, sur ceux des entreprises autonomes et sur ceux des collectivités qui se rattachent aux finances de l'Etat ».</footnote>

<footnote n="559">⁵⁵⁹ Selon Giulio G.M. SALERNO, « l'abrogation de certaines dispositions de la loi financière relative à l'année en cours ne pourrait pas ne pas produire d'effets juridiques strictement liés au champ d'application de la loi budgétaire déjà approuvée », ce qui impliquerait que les « dispositions de la loi financière [...] devraient être considérées comme soustraites au référendum » (G.M. SALERNO, *Il referendum, op. cit.*, pp. 153-154. Franco Modugno affirme également que « les lois financières, en raison [...] des fonctions qui leur sont attribuées par l'article 11 de la loi du 5 août 1978 n° 468, comptent certainement parmi les lois budgétaires » (F. MODUGNO, « Analisi critica di un'ammissibilità referendaria molto controversa e dei suoi presupposti », in *Massimario di giurisprudenza del lavoro*, 1985, p. 123).</footnote>

<footnote n="560">⁵⁶⁰ G.M. SALERNO, *La programmazione di bilancio in Italia*, Padova, CEDAM, 1983, p. 59.</footnote>
entreprises autonomes et sur ceux des collectivités qui se rattachent aux finances de l'Etat"
(article 11 de la loi n° 468 de 1978) »<fnref n="562" />.

Les hésitations et les oppositions doctrinales ont eu un certain retentissement
jurisprudentiel. En effet, alors que la Cour s'est rapidement affranchie des termes restrictifs
de l'interdiction des référendums en matière internationale, elle a tout d'abord hésité à
recourir à une interprétation extensive de la limite relative à la loi budgétaire (A), avant
d'admettre finalement son extension aux dispositions financières (B).

A. L'interprétation restrictive de la limite relative à la loi budgétaire.

La Cour constitutionnelle a eu tout d'abord l'occasion de préciser, en 1978, que « les
lois budgétaires auxquelles se réfère l'article 75 – qui sont bien déterminées en raison de
leur procédure de formation, que ce soit du fait de leur structure typique ou en raison des
limites auxquelles les soumet l'article 81 alinéa 3 de la Constitution – ne doivent pas être
confondues avec les innombrables lois de dépense »<fnref n="563" />. La loi financière n'avait pas encore
été introduite dans l'ordre juridique à la date où la Cour dut rendre son arrêt n° 16 de 1978.
La *Consulta* s'était alors limitée à une assertion très générique, se bornant à rappeler la
typicité de la loi budgétaire.

La Cour eut une première occasion de résoudre le problème de l'assimilation de la loi
financière à la loi budgétaire en 1985. Elle fut alors saisie d'une requête visant à abroger
les mesures remettant en cause l'échelle mobile des salaires, c'est-à-dire l'attribution
conditionnée d'une indemnité visant à amortir les effets de l'inflation sur le pouvoir

<footnote n="561">561 M. LUCIANI, « L’ammissibilità del referendum sul “taglio” della scala mobile », in *Riv. it. dir. lav.*, 1985, p. 185. C’est l’auteur qui souligne.</footnote>

<footnote n="562">⁵⁶² M. LUCIANI, *idem*, p. 186. C’est l’auteur qui souligne.</footnote>

<footnote n="563">563 Arrêt n° 16 de 1978, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1978, vol. LI, point 10 du considérant en droit, p. 155, dans lequel a été déclarée admissible la requête référendaire déférant la loi n° 195 du 2 mai 1974 relative à la contribution de l'Etat au financement des Partis politiques.</footnote>
d'achat des salariés<fnref n="564" />. Ces mesures avaient été prises dans le cadre du décret-loi n° 70 de 1984, converti par la loi n° 219 de 1984, et s'appliquaient pour le semestre février-juillet 1984.

La Cour rejeta, dans l'arrêt n° 35 de 1985, la thèse de l'Avvocatura dello Stato, qui demandait une déclaration d'inadmissibilité du référendum sur l'échelle mobile, arguant que la loi du 12 juin 1984 n° 219 devait être considérée comme une loi financière et donc entrant dans le champ des lois budgétaires. La motivation de la Consulta fut subtile. Elle jugea admissible la requête référendaire tout en reconnaissant « le rapport étroit entre les lois financières et les lois budgétaires », sur le fondement de l'article 11 de la loi du 5 août 1978 n° 468, et en affirmant également que « [la loi financière] et la loi budgétaire correspondante résultent d'un processus décisionnel commun »<fnref n="565" />. Elle justifia cependant sa déclaration d'admissibilité en considérant « que les dispositions incluses dans la requête référendaire sont exorbitantes, tant formellement que substantiellement, du cadre des lois financières »<fnref n="566" /> et que, par ailleurs, les dispositions objet de la requête référendaire « n'étaient assimilables ni à la loi financière de 1984 ni à celle de 1985 »<fnref n="567" />.

Bien que, en 1985, l'institution de la loi financière fût solidement ancrée dans l'ordre juridique, la Cour ne s'est cependant pas prononcée explicitement sur la question de l'assimilation. Maria Agostina Cabiddu a pu même écrire que, ce faisant, la Cour « avait nié l'équivalence entre loi financière et loi budgétaire »<fnref n="568" />.

<footnote n="564">564 Notons que cette requête résultait de l'initiative du Parti communiste italien, qui accepta en cette unique occasion de faire usage du référendum abrogatif, vis-à-vis duquel il avait toujours émis la plus grande réserve. L'enjeu était, il est vrai, crucial pour le P.C.I., relayé, dans le monde syndical, par la C.G.I.L. Il s'agissait de s'opposer à la politique d'ajustement économique du Gouvernement Craxi. La défaite du camp du « oui », qui ne recueillit que 45,7 % des suffrages le 9 juin 1985, conforta l'option économique gouvernementale et préluda à l'érosion du Parti communiste, puis à sa disparition au Congrès de Rimini en 1991, qui opéra sa « mue » social-démocrate en Parti démocrate de gauche (P.D.S., actuellement D.S., démocrates de gauche).</footnote>

<footnote n="565">565 Arrêt n° 35 de 1985, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1985, vol. LXVIII, point 3 du considérant en droit, p. 206.</footnote>

<footnote n="566">566 Arrêt n° 35 de 1985, cit., ibidem.</footnote>

<footnote n="567">567 Arrêt n° 35 de 1985, cit., point 3 du considérant en droit, p. 207.</footnote>

<footnote n="568">568 M.A. CABIDDU, « Limiti finanziari dell'ammissibilità dei referendum », in *Diritto della Regione*, 1994, p. 133.</footnote>
Il semble bien plutôt que la *Consulta* ait accueilli une « interprétation extrêmement restrictive et formaliste du concept de loi financière » puisque « c’est seulement la loi financière (globale) de la loi n° 468 de 1978 [...] qui [aurait pu] être exclusivement définie comme telle »<fnref n="569" />. Cette position, qualifiée de « frileuse »<fnref n="570" />, n’aurait pas tenu compte du dernier alinéa de l’article 81 de la Constitution alors que les dispositions déférées par la requête réalisaient « une épargne pour l’Etat dont l’abrogation, [...] aurait impliqué une aggravation de la dépense publique »<fnref n="571" />. Dès lors, l’éventuelle issue positive de la consultation référendaire aurait eu les mêmes effets qu’une loi de dépense « avec la différence essentielle que la décision populaire positive, puisque purement abrogative, [n’aurait pu] en aucune façon remplir l’obligation de couverture ».

L’interprétation de la *Consulta* aurait pu ainsi être à l’origine d’une situation de déséquilibre des finances publiques, provoquée par l’abrogation référendaire, puisque celle-ci aurait éliminé « une mesure destinée à concrétiser implicitement une épargne, sans suggérer de système alternatif pour faire face à la nouvelle dépense (ce qui provoquerait nécessairement un déficit) »<fnref n="572" />.

Il y avait là, indubitablement, une contradiction avec la jurisprudence développée en matière de requête déférant des dispositions résultant d’obligations internationales de l’Etat italien. Donella Resta notait, à ce propos, que « la Cour abandonne donc brusquement le discours précédemment développé sur l’absorption, par rapport aux causes d’empêchement du référendum, des dispositions productives d’effets collatéraux ou liées au champ d’application des lois mentionnées dans l’alinéa 2 de l’article 75 »<fnref n="573" />. Il est vrai que la norme soumise au référendum n’est évoquée explicitement ni dans la loi budgétaire ni dans la loi financière pour 1985. Le décret-loi et la loi de conversion ne s’inscrivent pas, *formellement*, dans l’un de ces deux textes. Il faut cependant convenir, avec Donella Resta, que les mesures prises avaient, indéniablement une incidence budgétaire, en raison des économies qu’elles entendaient réaliser.

<footnote n="569">⁵⁶⁹ D. RESTA, « Il referendum nella giurisprudenza della Corte costituzionale », in *Giur. it.*, 1987, IV, p. 108.</footnote>

<footnote n="570">⁵⁷⁰ *Ibidem*.</footnote>

<footnote n="571">⁵⁷¹ *Ibidem*.</footnote>

<footnote n="572">⁵⁷² D. RESTA, *idem*, p. 109.</footnote>

<footnote n="573">⁵⁷³ *Ibidem*.</footnote>
Nous partageons ici les analyses concordantes de Maria Agostina Cabiddu selon laquelle, parce que les mesures déférées ont une incidence significative sur le champ d'application des lois budgétaires et qu'elles « résultent des documents de programmation économique-financière et du budget prévisionnel, qui ont pour objectif d'assainir les finances publiques, en approuvant, sur le plan des recettes, des dispositions concernant la gestion productive de biens immobiliers de l'Etat et, sur le versant des dépenses, des normes visant à réorganiser le système de sécurité sociale, il en résulte, logiquement, la soustraction de ces dernières au référendum »<fnref n="574" />. Dès lors, l'assertion de la Cour selon laquelle « les dispositions incluses dans la requête référendaire sont exorbitantes, tant formellement *que substantiellement*, du cadre des lois financières »<fnref n="575" /> semble erronée.

## B. L'assimilation de la loi financière à la loi budgétaire.

En 1992 et 1993, le Gouvernement et la majorité parlementaire avaient pris une série de mesures d'« assainissement » des finances publiques, parmi lesquelles le décret-loi n° 386 du 5 décembre 1991 (converti par la loi n° 35 du 29 janvier 1992) relatif aux « transformation des organismes publics économiques, détachement des participations de l'Etat et aliénation des biens patrimoniaux susceptibles de gestion économique ». Cet acte législatif aurait dû procurer une recette de 15 000 milliards de lires (réduite ensuite à 8 000 milliards dans les prévisions postérieures). Une autre mesure législative tendait en revanche à réduire le volume des dépenses. Le décret législatif n° 503 du 30 décembre 1992 (ensuite modifié en 1993) a introduit des « normes pour la réorganisation du système de sécurité sociale des travailleurs des secteurs public et privé ». Cet acte ayant force de loi a introduit une série de normes relatives à la hausse de l'âge du départ à la retraite, à l'introduction de critères plus défavorables pour la détermination de la pension de retraite et à la restriction du cumul de la retraite avec des revenus provenant du travail salarié ou autonome.

<footnote n="574">⁵⁷⁴ M.A. CABIDDU, « Limiti finanziari dell'ammissibilità dei referendum », cit., p. 134.</footnote>

<footnote n="575">⁵⁷⁵ Arrêt n° 35 de 1985, cit., point 3 du considérant en droit, p. 206. C'est nous qui soulignons.</footnote>
Ces mesures ont fait l'objet de trois questions référendaires, réunies dans l'arrêt n° 2 de 1994. La Cour a rejeté ces initiatives en recourrant à une interprétation extensive de la formule « lois budgétaires », rompant ainsi avec la prudence et le formalisme manifestés dans l'arrêt n° 35 de 1985.

La *Consulta* constate tout d'abord que « le contenu de la notion de lois budgétaires et son identification dans le champ de la réglementation comptable de l'Etat ne sont pas définis par la norme constitutionnelle »<fnref n="576" />. Cette notion de « lois budgétaires », affirme la Cour, doit au contraire être comprise en termes dynamiques à travers un renvoi de la norme constitutionnelle « à la détermination et à l'articulation des lois budgétaires, telles qu'elles résultent du changement et de l'ajournement de l'ordre juridique »<fnref n="577" />. La Cour rappelle ensuite la réglementation de la programmation économique et financière, c'est-à-dire la loi n° 468 du 5 août 1978, modifiée par la loi n° 362 du 23 août 1988, et notamment l'article 1er bis de cette loi. Cette disposition, « comprend, pour indiquer les instruments de programmation financière et budgétaire, parmi les documents normatifs relatifs aux recettes et aux dépenses [...] la loi d'approbation du budget prévisionnel annuel et du budget pluriannuel ainsi que la loi financière »<fnref n="578" />. Ainsi, la réglementation du budget « se compose d'une pluralité de mesures législatives, complémentaires entre elles », destinées à « assurer l'équilibre financier et l'observation substantielle [...] des principes énoncés par l'article 81 de la Constitution »<fnref n="579" />. Il en résulte que, « dans cet ensemble, se situent non seulement la loi budgétaire [...] mais aussi la loi financière qui, dans la réglementation actuelle, définit les compatibilités économiques, les grandeurs financières et les déterminations quantitatives, pour les années considérées, des fixations ou des réductions des dépenses »<fnref n="580" /> et donc que l'« on doit considérer que la soustraction au référendum populaire concerne les lois budgétaires (budget annuel et budget pluriannuel) et la loi financière »<fnref n="581" />. La Cour affirme donc cette fois-ci avec force, en utilisant le « critère

<footnote n="576">576 Arrêt n° 2 de 1994, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1994, vol. CX, point 5 du considérant en droit, p. 24.</footnote>

<footnote n="577">577 Arrêt n° 2 de 1994, *ibidem*.</footnote>

<footnote n="578">578 Arrêt n° 2 de 1994, *cit.*, point 5 du considérant en droit, pp. 24-25.</footnote>

<footnote n="579">579 Arrêt n° 2 de 1994, *cit.*, point 5 du considérant en droit, p. 25.</footnote>

<footnote n="580">580 *Ibidem*.</footnote>

<footnote n="581">581 *Ibidem*.</footnote>
herméneutique de l'interprétation évolutive »<fnref n="582" />, l'équivalence entre la loi budgétaire traditionnelle (ainsi que la loi budgétaire pluriannuelle) et la loi financière, puisqu'elle considère que toutes ces mesures participent désormais de la législation budgétaire.

La Cour établit ensuite une distinction entre les mesures qui, au-delà de leur structure formelle, peuvent néanmoins être rattachées à la loi financière, et les autres lois de dépense sur lesquelles d'éventuelles questions référendaires seraient jugées admissibles. Pour faire le départ entre ces différentes normes, la Haute Instance propose un critère consistant à vérifier si une réglementation donnée porte directement atteinte au cadre des cohérences macro-économiques ou est essentielle pour réaliser l'équilibre financier : « on peut considérer qu'il y a connexion étroite si le lien génétique, structurel et fonctionnel avec les lois budgétaires, est tel que les normes substantielles qui s'y rapportent affectent directement le cadre des cohérences macro-économiques et sont essentielles pour réaliser l'indispensable équilibre financier. Il s'agit de lois qui ne se limitent pas à poser des réglementations dépourvues d'effets financiers directs mais qui, parce qu'elles affectent de façon significative le champ d'application des lois budgétaires, ne sont pas susceptibles d'évaluations fractionnées et étrangères au cadre des comptabilités générales, qui résulteraient inévitablement d'une détermination référendaire car celle-ci s'exprime sur un seul élément du cadre d'ensemble »<fnref n="583" />. La Cour use ici du critère téléologique, qui lui permet de relier à la notion de lois budgétaires des mesures certes formellement distinctes, mais qui peuvent être rattachées au même régime d'interdiction abrogative en raison de finalités strictement liées au champ d'application des lois budgétaires<fnref n="584" />.

La Cour a dû se prononcer en 1995 sur une requête visant à abroger la trésorerie unique des collectivités et des entreprises publiques. Le Gouvernement et le Parlement italien

<footnote n="582">⁵⁸² G. GEMMA, « Leggi di bilancio e referendum: un altro mutamento della mappa dell'abrogazione popolare », in *Giur. cost.*, 1994, p. 28. Il faut noter que la Cour fonde son interprétation extensive du concept de lois budgétaires sur un critère différent de celui qu'elle employa en matière d'obligations internationales. Dans ce dernier cas, rappelons le, l'extension de la limite relative aux lois de ratification des traités internationaux, était fondée sur l'intention d'empêcher une responsabilité internationale de l'Etat italien. L'assimilation des lois budgétaires et financières se fonde, elle, sur la référence des « intérêts, évalués dans le passé par le Législateur [...] au moment où la norme » a été « prise en examen », c'est-à-dire au moyen d'une interprétation ayant un « caractère évolutif » (cf. PIERANDREI, « L'interpretazione della Costituzione », in Id., *Scritti di diritto costituzionale*, I, Torino, 1965, p. 172).</footnote>

<footnote n="583">⁵⁸³ Arrêt n° 2 de 1994, cit., point 5 du considérant en droit, p. 25-26.</footnote>

<footnote n="584">⁵⁸⁴ G. GEMMA, « Leggi di bilancio e referendum », cit., p. 28.</footnote>
avaient mis en place ce système depuis 1984⁵⁸⁵, afin d'assurer « une meilleure
gouvernance des flux financiers des entreprises et collectivités opérant dans le secteur
public » et d'éviter « que le défaut d'un cadre organique de référence et de contrôle finisse
[...] par favoriser les tendances à la dilatation progressive de la dépense publique »<fnref n="586" />. La
Cour affirme qu'il existe une connexion étroite entre ces mesures et la loi budgétaire : « on
ne peut [...] nier le lien étroit qui existe entre la loi objet de la question référendaire et la
procédure budgétaire, concernant des dispositions qui touchent directement au cadre des
cohérences macro-économiques, et manifestent ainsi leur caractère essentiel pour les
équilibres financiers prévus, en considérant seulement que la gestion de trésorerie, et donc
leur aspect normatif, influe sur les charges de l'endettement, auquel la loi du 5 août 1978,
n° 468 fait expressément considération [...] »<fnref n="587" />, le système de trésorerie unique
concourrant, de par les économies d'échelle qu'il permet, à la politique d'assainissement
financier.

La Cour s'efforce en effet de démontrer que la trésorerie unique est un instrument pour imposer le bilan de caisse, qui influe à son tour sur les charges de l'endettement public⁵⁸⁸. La connexion avec les objectifs fixés tant par la loi financière que par la loi budgétaire semble donc suffisamment motivée.

Cette extension de la limite des lois budgétaires, consacrée par la jurisprudence depuis
1994, présente un danger : elle embrasse un ensemble de dispositions très vaste, puisque
l'expression « procédure budgétaire » à laquelle la *Consulta* semble désormais rattacher le
concept de « lois budgétaires », permet, en raison de son indétermination, d'englober
toutes les mesures par lesquelles les institutions italiennes ont entendu rationaliser la
direction des finances publiques. On peut craindre, avec Elena Malfatti, que les
conclusions de la Cour ne « constituent un point de non-retour, ne permettant plus
d'appeler le corps électoral à s'exprimer sur la diminution de ses droits, du moment qu'on

<footnote n="585">585 Le système de trésorerie unique a été plusieurs fois modifié. La Cour était ainsi appelée à se prononcer sur l'admissibilité de la question référendaire déférant la loi n° 720 du 29 octobre 1984, telle que modifiée par le décret-loi n°359 du 31 août 1984, converti dans la loi n°440 du 29 octobre 1987 et par le décret-loi n° 6 du 22 janvier 1990, converti dans la loi n° 58 du 24 mars 1990. Voir arrêt n° 12 de 1995, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1995, vol. CXIV, point 1 du considérant en droit, p. 135.</footnote>

<footnote n="586">⁵⁸⁶ Arrêt n° 12 de 1995, *ibidem*.</footnote>

<footnote n="587">⁵⁸⁷ Arrêt n° 12 de 1995, *cit.*, point 4 du considérant en droit, pp. 137-138.</footnote>
affirme que ceux-ci sont réglementés par des normes reliées d'une certaine manière à l'action budgétaire »<fnref n="589" />.

On peut à cet égard conclure que, à l'instar de l'interprétation extensive menée en matière de limite explicite relative aux engagements internationaux, la Cour constitutionnelle a fait finalement preuve d'un certain paternalisme à l'égard du corps électoral, qui voit ainsi échapper à son éventuelle intervention, une part considérable de la politique économique italienne.

La Cour constitutionnelle a en revanche fait une interprétation moins contestable de la limite relative à la matière fiscale.

<footnote n="588">⁵⁸⁸ Voir E. MALFATTI, « Il giudizio sull'ammissibilità del referendum abrogativo », cit., p. 468.</footnote>

<footnote n="589">⁵⁸⁹ E. MALFATTI, « Il giudizio sull'ammissibilità del referendum abrogativo », cit., p. 469. BORRE exprime sa préoccupation quant à l'orientation de la Cour ; il craint la détermination d'un champ de pouvoir discrétionnaire politique qui serait l'apanage exclusif du Parlement et du Gouvernement, in « Sent. n°2/1994 della Corte costituzionale. Un'esperienza di opinione dissenziente », in *Quest. giust.* 1994, p. 581. De même M.A. CABIDDU, « Limiti finanziari dell'ammissibilità dei referendum », cit. p. 128.</footnote>
## Section II La limite relative à la matière fiscale.

Nous l'avons dit, cette limite explicite se distingue des autres interdictions prévues par l'alinéa 2 de l'article 75 de la Constitution en ce que la loi fiscale n'est pas une loi typique, c'est-à-dire que sa procédure de formation n'est décrite par aucune disposition constitutionnelle. Les lois fiscales mentionnées par la Charte fondamentale constituent en réalité une catégorisation, une matière juridique, au sens substantiel<fnref n="590" />. Il n'est pas possible de considérer que l'exclusion des lois fiscales du champ référendaire résulte de l'interdiction de soumettre à l'abrogation populaire les lois budgétaires<fnref n="591" />; le système fiscal italien ne connaît en effet pas, comme le constate Agatino Cariola, de « correspondance entre chaque impôt et chaque dépense, avec pour conséquence l'impossibilité de faire disparaître le premier en maintenant la seconde, tant il est vrai que cette dernière est toujours révocable, même à la suite d'une consultation référendaire »<fnref n="592" />.

Les travaux de l'Assemblée constituante ont mis en évidence le souci des forces de gauche de s'opposer à l'abrogation des lois fiscales nécessaires à la promotion de réformes sociales d'envergure. Dès lors, la limite référendaire s'explique essentiellement en raison de considérations d'opportunité politique<fnref n="593" />: il s'agissait d'éviter des interventions

<footnote n="590">⁵⁹⁰ A. CHIAPPETTI, *L'ammissibilità del referendum abrogativo, op. cit.*, p. 172.</footnote>

<footnote n="591">⁵⁹¹ *Contra* S. MANGIAMELI, « Giuridicazione dell’“ambiente” e perdita di valore simbolico della “caccia” (intorno alla possibilità di un interpretazione “infrasistematica” delle materie regionali) », in *Giur. cost.*, 1990, I, p. 540, selon lequel l'exclusion des lois fiscales s'explique en raison de leur connexion avec les lois budgétaires pour éviter que « la suppression par la voie référendaire d'un impôt ne fasse pas demeurer dans l'acte comptable la dépense couverte correspondante ».</footnote>

<footnote n="592">⁵⁹² A. CARIOLA, *Referendum abrogativo e giudizio costituzionale*, Giuffrè, Milano, 1994, p. 188. L'auteur ajoute, p. 189, qu'« on peut considérer abstraitement, en se plaçant du point de vue des Constituants, préoccupés qu'ils étaient d'établir la limitation aujourd'hui contenue dans le second alinéa de l'article 75 de la Constitution, qu'il eût été suffisant pour éviter ce résultat d'impliquer dans la requête abrogative à la fois l'impôt et la dépense correspondante ».</footnote>

<footnote n="593">⁵⁹³ A. CARIOLA, *Referendum abrogativo e giudizio costituzionale, op. cit.*, p. 191. Selon cet auteur, l'insertion de cette limite fiscale résulterait de plus d'une certaine culture juridique, conditionnée par les travaux doctrinaux du XIXe siècle, notamment ceux de V.E. ORLANDO, qui attribuaient un caractère exclusivement formel aux lois fiscales. Cette considération aurait ainsi pesé dans le choix des constituants.</footnote>
populaires dangereuses, dans une matière où l'électorat serait, par nature, enclin à accepter toute proposition abrogative<fnref n="594" />.

L'indétermination de la matière nécessitait que la loi fiscale fût définie. La Cour eut l'occasion de le faire dans l'arrêt n° 26 de 1982. Dans une volonté affichée de contenir l'augmentation de la masse monétaire, le Gouvernement avait décidé en 1977⁵⁹⁵ de bloquer l'« indemnité extraordinaire selon le coût de la vie » sur les pensions de retraite, jusqu'à cette date calculée suivant la variation de l'inflation. Une question référendaire déféra l'ensemble des dispositions contenues dans cet acte. La Cour devait donc décider de la nature fiscale ou non de cette mesure de blocage du calcul de l'indemnité. Elle a nié tout caractère fiscal en affirmant que « les éléments de base indispensables à la qualification d'une loi fiscale ne sont pas en l'espèce réunis ; font défaut l'élément d'ablation des sommes par attribution à une collectivité publique ainsi que leur destination pour les besoins financiers de la collectivité à l'origine de l'imposition »⁵⁹⁶.

Le juge constitutionnel, en rendant une décision d'admissibilité de la requête référendaire, déterminait ce faisant les deux critères d'identification de la matière fiscale. Si elle a, comme elle l'admet, opéré pour ce faire à une interprétation extensive de la limite explicite, elle a cependant refusé de procéder à une interprétation analogique de la notion de loi fiscale. La Consulta indique en effet qu'elle a « exclusivement accueilli de cette façon un critère d'interprétation extensive de la norme constitutionnelle. Parvenir à inclure dans l'interdiction référendaire des lois fiscales la loi examinée, en fonction d'une raison commune inspirant cette interdiction, déterminée dans l'intention de soustraire au référendum toutes les normes impliquant un sacrifice économique de la part des électeurs,

<footnote n="594">⁵⁹⁴ Selon A. CHIAPPETTI, « il s'agit de ces rares cas dans lesquels la contradiction entre intérêts individuels et intérêt collectif implique que ce dernier ne puisse pas être simplement réduit à la somme arithmétique des premiers. Il arrive en principe le contraire : c'est-à-dire que les intérêts purement égoïstes ou individualistes qui sont contraires à l'intérêt général constituent le terreau d'une minorité exiguë du corps électoral alors que, quand les desiderata individuels, qui sont contraires aux choix du Législateur, sont si diffus qu'ils rendent possible le succès du référendum, ils représentent – on peut le présumer – à juste titre l'intérêt de la collectivité, c'est-à-dire l'intérêt vers lequel le Législateur devrait tendre. Dans le cas des lois fiscales ou d'amnistie et de remise de peine, la constitution d'une majorité dans laquelle prévalent les intérêts égoïstes et individualistes est d'avantage possible », in A. CHIAPPETTI, *L'ammissibilità del referendum abrogativo, op. cit.*, p. 163.</footnote>

<footnote n="595">⁵⁹⁵ Le Gouvernement avait recouru en cette occasion à un décret-loi, n° 12 du 11 février 1977, ensuite converti par la loi n° 91 du 31 mars 1977.</footnote>
constituerait une interprétation de caractère analogique naturellement inadmissible en l'espèce, en raison de son caractère manifestement exorbitant en regard des limites interprétatives posées par cette Cour dans l'arrêt n° 16 de 1978 »<fnref n="597" />.

La Cour eut l'occasion, en 1990, de préciser que la définition qu'elle donna en 1982 était exclusive de toute considération formelle quant à la qualification de la mesure fiscale analysée. Elle affirma alors que la limite « relative aux lois fiscales de l'article 75 alinéa 2, de la Constitution concerne non seulement les impôts mais aussi les taxes, ces dernières participant, parce qu'elles imposent un sacrifice économique individuel [...], des finances publiques »<fnref n="598" />. Dans le cas précis de la question qui lui était déférée en 1990, elle considéra cependant que, s'agissant de mesures fiscales liées à des actes administratifs dont on demandait l'abrogation<fnref n="599" />, l'élimination de ces derniers impliquait nécessairement l'abrogation des taxes et permettait d'admettre la question référendaire<fnref n="600" />.

Ce faisant, la Cour complète la définition de la matière fiscale, qu'elle récapitule dans l'arrêt n° 2 de 1995. « Pour définir les lois fiscales au sens de l'article 75 [...], la Cour a constamment affirmé que cette notion est caractérisée par le recours à deux éléments essentiels : d'une part, l'imposition d'un sacrifice économique individuel réalisé à travers

<footnote n="596">⁵⁹⁶ Arrêt n° 26 de 1982, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1995, vol. LIX, point 2 du considérant en droit, p. 276.</footnote>

<footnote n="597">⁵⁹⁷ Arrêt n° 26 de 1982, cit., point 2 du considérant en droit, p. 276-277. Le recours à l'interprétation extensive a cependant été critiqué en doctrine, notamment par M. LUCIANI, « Ancora su Corte costituzionale e referendum », in *Giur. cost.*, I, 1982, p. 228-235, et P. CARNEVALE, *Il "referendum" abrogativo e i limiti alla sua ammissibilità nella giurisprudenza costituzionale*, op. cit., pp. 17 et s. Selon ces deux auteurs, la Cour aurait dû éviter l'utilisation d'un critère interprétatif de type extensif : alors en effet que l'interprétation logique systématique permet de lire une disposition à l'aune du tissu normatif dans laquelle elle s'insère pour en comprendre la portée exacte, l'interprétation extensive ramène la signification normative de la disposition à une hypothèse qui ne se situe pas dans son « noyau » mais y serait plutôt contiguë, en ce qu'elle appartiendrait à la « zone limite » (par nature incertaine et imprécise) de la disposition. L'interprétation extensive impliquerait un élargissement excessif (et donc difficilement contrôlable) des cas pouvant être rapportés au champ d'application des limites de l'article 75 alinéa 2 de la Constitution.</footnote>

<footnote n="598">⁵⁹⁸ Arrêt n° 63 de 1990, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1990, vol. XCIV, point 9 du considérant en droit, p. 361.</footnote>

<footnote n="599">⁵⁹⁹ Il s'agissait en l'espèce de certaines taxes relatives à l'obtention du port d'armes pour l'exercice de la chasse.</footnote>

<footnote n="600">⁶⁰⁰ La Cour affirme, in arrêt n° 63 de 1990, cit., point 9 du considérant en droit, p. 361, qu'« il faut cependant observer que les taxes susdites concernent les actes administratifs prévus par les dispositions incluses dans la question référendaire, de sorte que, une fois éliminée toute possibilité de prendre les mesures auxquelles les dispositions fiscales sont rattachées, il ne peut pas ne pas en résulter également</footnote>
un acte autoritaire d'ablation ; d'autre part, la destination de la recette en résultant aux finances publiques, afin de donner les moyens aux besoins financiers pour couvrir les dépenses publiques (voir les arrêts n° 26 de 1982 et 63 de 1990) »<fnref n="601" />.

C'est pourquoi elle jugea qu'une question proposant la suppression de l'inscription obligatoire au service sanitaire national était inadmissible aux motifs que « tous les citoyens ayant une rétribution ou un revenu imposables par le fisc sont tenus de verser annuellement cette contribution et [que] la recette est attribuée aux régions pour financer la dépense publique sanitaire »<fnref n="602" />.

La Consulta anticipa par ailleurs toute critique relative à l'assimilation de cette question à celle proposée en 1990 en matière de taxes relatives à l'obtention du port d'armes pour la chasse : « on ne peut objecter que, comme dans le cas décidé dans l'arrêt n° 63 de 1990, l'élimination de la contribution résulterait de l'abolition du présupposé (inscription obligatoire au service sanitaire national), de façon que, une fois abrogée ce dernier, la charge qui y est relative disparaîtrait en tous les cas, c'est-à-dire même si elle n'était pas incluse dans la requête référendaire. En réalité, dans l'hypothèse aujourd'hui examinée, un rapport de ce genre entre le présupposé de la contribution et l'obligation de celle-ci n'existe pas, puisque comme cette Cour l'a déjà affirmé (voir arrêt n° 534 de 1989), la contribution réglementée par les normes objets de la demande référendaire est requise des citoyens au titre de la solidarité, et non pas, comme dans le cas précédent, au titre d'une correspondance à un service rendu »<fnref n="603" />.

Confrontée en 1995 à une question référendaire proposant de supprimer le mécanisme de la « substitution d'impôt »<fnref n="604" />, la Cour renforça ses paramètres définitoires en recourant,

<footnote>l'élimination de ces charges, qui n'existeraient de toute façon plus, même si elles n'étaient pas expressément comprises dans la requête référendaire ».</footnote>

<footnote n="601">⁶⁰¹ Arrêt n° 2 de 1995, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1995, vol. CXIV, point 2 du considérant en droit, p. 26.</footnote>

<footnote n="602">⁶⁰² Arrêt n° 2 de 1995, *ibidem*.</footnote>

<footnote n="603">⁶⁰³ Arrêt n° 2 de 1995, *ibidem*. E. MALFATTI observe, in « Il giudizio sull'ammissibilità del referendum abrogativo », *cit.*, p. 466 que « c'est la première fois que la Cour prend une position nette en faveur de la reconnaissance de la nature fiscale de la contribution sanitaire ».</footnote>

<footnote n="604">⁶⁰⁴ Les articles 23 et 25, 1er alinéa du décret du président de la République n° 600 du 29 septembre 1973 «(Dispositions communes en matière de vérification des impôts sur les revenus »), ont mis en place un mécanisme permettant à l'employeur (qualifié de « substituant ») de se substituer au salarié (dénommé le</footnote>
de surcroît, à l'interprétation logique systémique à laquelle elle avait jugé nécessaire de
procéder dans l'arrêt n° 16 de 1978. La Haute Instance constata tout d'abord que les deux
éléments caractéristiques des mesures fiscales étaient réunis, c'est-à-dire un prélèvement de
sommes destinées aux finances publiques. Elle estima ensuite que le mécanisme dit de
« substitution d'impôt » était « connexe » à l'impôt sur le revenu car il répond « tant à
l'intérêt fiscal de la perception immédiate des sommes (« impôt à la source »), qu'aux
critères de technique fiscale pour faciliter la vérification et la reconnaissance des impôts,
comme la Cour l'a affirmé dans les arrêts n° 92 de 1972, 128 de 1986 et 364 de 1987, ainsi
que dans l'ordonnance n° 330 de 1987. On souligne dans les arrêts cités que la déclaration
des substituants « ne vise pas seulement à assurer au trésor public le quota que le
substituant retire au substitué, mais a également une valeur informative, parce qu'elle
permet aux bureaux d'apprendre que le substitué possède des sources de revenu, les
mettant par conséquent en mesure de vérifier l'existence des déclarations qu'il est à son
tour obligé de rendre» »<fnref n="605" />.

C'est dans une logique similaire que la Cour, appelée en 2000 à juger de l'admissibilité
d'une requête proposant l'abrogation du système de retenue à la source, précisa que la
question référendaire était inadmissible car « par l'expression “loi fiscale” contenue dans le
second alinéa de l'article 75 de la Constitution, le Législateur constituant a fait référence à
toutes les dispositions qui réglementent le rapport fiscal dans son ensemble. On doit, par
conséquent, y comprendre tant les normes relatives au moment constitutif de l'imposition
que celles qui disciplinent les aspects dynamiques du rapport, c'est-à-dire la vérification et
le recouvrement de l'impôt »<fnref n="606" />.

<footnote>« substitué ») en prélevant directement sur la feuille de paie de ce dernier les sommes imposables au titre
de l'impôt sur le revenu pour les envoyer au fisc.</footnote>

<footnote n="605">⁶⁰⁵ Arrêt n° 11 de 1995, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1995, vol. CXIV, point 4 du considérant en droit, p. 132. E. MALFATTI observe, in « Il giudizio sull'ammissibilità del referendum abrogativo », *cit.*, p. 467 que la Cour ne fait plus mention du critère de l'interprétation extensive, comme elle l'avait fait en 1982. La *Consulta* a certainement pris en compte les critiques, précédemment citées, qui s'étaient manifestées au lendemain de l'arrêt n° 26 de 1982. L'identification des deux paramètres nécessaires à la qualification fiscale d'une mesure apparaît désormais plus précise. Le recours à l'interprétation logique systématique permet de surcroît à la Cour d'inscrire de nouveau sa jurisprudence dans le sillage de l'arrêt n° 16 de 1978.</footnote>

<footnote>La *Consulta*, saisie d'une requête identique en 1997, reprit les mêmes argumentations ; voir arrêt n° 37 de 1997, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1997, vol. CXXIII, pp. 302-307.</footnote>

<footnote n="606">⁶⁰⁶ *Sent.* n° 51 de 2000, in *Il Foro it.*, 2000, I, pp. 697.</footnote>
On peut observer que, paradoxalement, l'application de la limite relative à la loi fiscale, quoique initialement indéterminée en raison de sa nature catégorielle, n'a pas été vraiment contestée par la doctrine<sup>607</sup>, au contraire de la jurisprudence sur les limites relatives aux lois d'autorisation. Il est vrai que l'interprétation logique systémique n'a été utilisée que de façon parcimonieuse, alors qu'elle a conduit la Cour à une interprétation critiquable tant de la limite relative aux lois d'autorisation à la ratification des traités internationaux que de l'interdiction de l'abrogation populaire des lois budgétaires.

<footnote n="607">607 A l'exception toutefois des critiques relatives à l'indétermination de l'interprétation extensive de la limite fiscale, envisagée dans l'arrêt n° 26 de 1982 ; voir *supra*.</footnote>
Le contrôle substantiel de la requête référendaire présente un bilan moins contrasté que le contrôle formel. Seule l'extension jurisprudentielle des limites explicites apparaît éminemment critiquable car elle n'est pas véritablement fondée, ni textuellement, ni au regard des travaux préparatoires de l'Assemblée constituante.

En revanche, la Cour constitutionnelle a su « fixer », après il est vrai quelques errements, le critère des dispositions à contenu constitutionnellement lié qui a, notamment en matière de droits fondamentaux, démontré son utilité. La *Consulta* a su également adapter l'affirmation théorique de l'abrogation de dispositions constitutionnellement obligatoires aux législations électorales. Le référendum abrogatif n'est pas, en soi, prohibé en la matière si la norme référendaire est directement applicable. Sage jurisprudence, qui permit sans nul doute de désamorcer le climat de crise du début de la décennie 1990 en inversant la logique électorale en vigueur.
<figure><img src="image_5.png" /></figure>
CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE

Le bilan de la jurisprudence relative à l'admissibilité des requêtes référendaires est
contrasté. Si le contrôle substantiel de la requête référendaire, qui a fait en grande partie
appel à une lecture systémique du texte constitutionnel, n'appelle pas de critique de fond,
tel n'est pas le cas de l'évaluation formelle de la question abrogative. Les commentateurs
ne s'y sont d'ailleurs pas trompés, qui ont en très grande partie concentré leurs critiques sur
les critères si malléables de l'homogénéité et de ses développements. Dès lors se dégage de
la lecture de la jurisprudence une désagréable impression. Il peut en effet sembler que la
Cour constitutionnelle module son examen formel. Face à une question référendaire
politiquement sensible, la Cour peut se montrer libérale, en se contentant alors de signaler
à l'attention du Parlement les imperfections éventuelles de la norme de résultat. En
présence en revanche d'une proposition de moindre importance, la *Consulta* se montre le
plus souvent inflexible, notamment dans l'application d'un critère éminemment
contestable, la cohérence de la requête. Plus radicalement, c'est le critère de l'homogénéité
de la question abrogative et son examen par la Cour constitutionnelle, et non pas par le
Bureau central près la Cour de cassation, qui laissent perplexe et semblent justifier la
critique selon laquelle la Cour aurait voulu alors créer une « énorme boîte vide dans
laquelle elle peut à loisir (et arbitrairement) mettre dans le futur toutes les requêtes
référendaires qu'elle considère ne pas devoir faire passer »<fnref n="608" />.

Dès lors que la Cour constitutionnelle a une lecture plus conforme à la liberté
constitutionnelle que constitue l'initiative référendaire et qu'elle juge admissible des
requêtes qui risquent pourtant de poser des problèmes de constitutionnalité ultérieurs, se
pose le problème très délicat du contrôle de la norme référendaire.

<footnote n="608">608 A. PACE, « Inammissibilità del referendum sulla caccia per incoerenza o per eccessiva elaboratezza del quesito ? », in *Giur. cost.*, 1981, I, p. 176.</footnote>
<figure><img src="image_6.png" /></figure>
DEUXIEME PARTIE :

LE CONTROLE REPRESSIF DE CONSTITUTIONNALITE

DE LA NORME REFERENDAIRE
<figure><img src="image_7.png" /></figure>
La Cour constitutionnelle a, très tôt, souligné l'autonomie du jugement d'admissibilité de la requête référendaire au regard du contrôle de constitutionnalité de la norme référendaire<fnref n="609" />. Elle a même explicitement affirmé, dans l'arrêt n° 24 de 1981, que « l'éventuel effet abrogatif du référendum ne doit pas être pris en compte [dans le cadre du jugement d'admissibilité] ; d'autant plus que la situation normative qui en résulterait pourrait donner lieu [...] à un jugement de constitutionnalité, dans les formes, aux conditions et dans les limites prescrites »<fnref n="610" />. La Consulta a ainsi nié toute théorie affirmant l'absorption du contrôle de constitutionnalité postérieur dans le jugement d'admissibilité. L'affirmation par la Haute Instance de la nature d'« acte-source » du référendum<fnref n="611" />, parce

<footnote n="609">⁶⁰⁹ On peut considérer que la Cour a posé les jalons de cette analyse dans l'arrêt n° 10 de 1972, in Racc. uff. ord. sent. Corte cost., 1972, vol. XXXV, point 3 du considérant en droit, p. 63, dans laquelle elle affirmait déjà qu'elle a pour « seul devoir, dans la compétence qu'elle exerce actuellement [nella sede attuale], de vérifier si la requête référendaire [...] concerne des matières que l'article 75 alinéa 2 de la Constitution exclut de la votation populaire ». (Voir, pour une telle interprétation de l'expression « nella sede attuale », dans le sens ci-dessus indiqué, C. MEZZANOTTE, « Appunti sul contraddittorio nei giudizi dinanzi alla Corte costituzionale », in Giur. cost., 1972, p. 972).</footnote>

<footnote>Les juges constitutionnels se sont cependant montrés nettement plus explicites dans l'arrêt n° 251 de 1975, in Racc. uff. ord. sent. Corte cost., 1975, vol. XLV, point 1 du considérant en droit, p. 524 : « il s'agit donc d'une compétence [le jugement d'admissibilité. N.d.R.] qui s'ajoute à celles attribuées à la Cour par l'article 134 de la Constitution ; ce jugement, en raison de son objet limité (arrêt n° 10 de 1972), de son insertion dans une procédure unitaire qui s'articule en plusieurs phases consécutives et corrélées, et de sa fonction particulière de contrôle d'un acte de procédure d'abrogation en cours, possède des caractéristiques spécifiques et autonomes par rapport aux autres jugements réservés à cette Cour, et en particulier par rapport aux jugements sur les controverses relatives à la constitutionnalité [legittimità costituzionale] des lois ou des actes ayant force de loi » (c'est nous qui soulignons).</footnote>

<footnote n="610">⁶¹⁰ Arrêt n° 24 de 1981, in Racc. uff. ord. sent. Corte cost., 1981, vol. LVII, paragraphe 3 de l'unique considérant en droit, p. 173. C'est nous qui soulignons.</footnote>

<footnote>Voir aussi, dans un sens analogue, l'arrêt n° 26 de 1981, in Racc. uff. ord. sent. Corte cost., 1981, vol. LVII, point 3 du considérant en droit, p 204, où la Cour précise que « pour nier le fait que des requêtes référendaires déterminées soient admissibles, il n'importe pas que l'approbation de celles-ci donne lieu à des effets inconstitutionnels ».</footnote>

<footnote n="611">⁶¹¹ « La nature du référendum abrogatif dans notre système constitutionnel est celle d'un acte-source de l'ordre juridique de même rang que la loi ordinaire », (sent. n° 29 de 1987, in Racc. uff. ord. sent. Corte cost., 1987, vol. LXXV, point 1 du considérant en droit, p. 224). Dès lors, le Législateur ordinaire peut reprendre la norme de résultat, afin de la corriger, la modifier ou la compléter, sauf à transgresser « l'interdiction de reprise formelle ou substantielle de la norme abrogée par la volonté populaire » (sent. n° 468 de 1990, in Giur. cost., 1990, I, p. 2806 ; sent. n° 32 de 1993, in Racc. uff. ord. sent. Corte cost., 1993, vol. CVI, p. 213 ; sent. n° 33 de 1993, in Racc. uff. ord. sent. Corte cost., 1993, vol. CVI, p. 227). Notons d'ores et déjà un parallèle évident, sur lequel nous reviendrons, avec la décision n° 89-265 DC (9 janvier 1990, Amnistie en Nouvelle-Calédonie, in Rec., p. 12, R.J.C., p. I-377) par laquelle le Conseil constitutionnel a affirmé qu'une loi ordinaire peut modifier ou abroger une loi référendaire.</footnote>

<footnote>En Italie, la qualification d'acte source du référendum était toutefois déjà implicite dans l'arrêt n° 16 de 1978, où la Cour avait alors démontré qu'elle faisait équivaloir les « potentialités abrogatives du référendum prévu par l'article 75 de la Constitution à celles du Parlement quand il opère en tant qu'organe de législation ordinaire » (A. BALDASSARE, « Il referendum abrogativo dopo la sentenza di ammissibilità », in Dem. dir., 1978, p. 73 ; voir dans un sens analogue, S. PANUNZIO, « Esperienze e prospettive del</footnote>
qu'elle permettait d'assimiler la norme de résultat référendaire aux lois et aux actes législatifs du Gouvernement, impliquait d'ailleurs nécessairement qu'elle ouvrât les portes d'un éventuel jugement de constitutionnalité *a posteriori*<sup>612</sup>.

Certains auteurs ont pourtant considéré que le jugement d'admissibilité était assimilable à un jugement préventif de constitutionnalité<sup>613</sup>. Il est vrai que l'ajout, par l'article 2 de la loi constitutionnelle n° 1 du 11 mars 1953<sup>614</sup>, d'une compétence préalable de la Cour constitutionnelle en matière référendaire a « perturbé » l'équilibre du système de protection constitutionnelle élaboré par la Constitution de 1947. Le contrôle d'admissibilité préalable de la question référendaire fait réellement figure d'exception en regard du contrôle par voie incidente établi par l'article 134 alinéa 2 de la Constitution qui constitue la compétence principale de la *Consulta*<sup>615</sup>. C'est en effet dans la faculté donnée

referendum abrogativo », in *Attualità e attuazione della Costituzione*, Bari, Laterza, 1979, p. 73, qui affirme, toujours en référence à l'arrêt n° 16 de 1978, que « la Cour n'a pas dit explicitement que le référendum est un acte ayant force de loi, mais je dirais que c'est le présupposé tacite d'une grande partie de ses argumentations et du rôle qu'elle assigne au référendum »).

<footnote n="612">612 Il fallut cependant attendre 1996 pour que se présente le premier cas de jugement de constitutionnalité relatif à une norme référendaire non modifiée par une quelconque intervention parlementaire. La Cour se contenta, dans l'arrêt n° 244 de 1996, de confirmer implicitement les conclusions auxquelles elle était parvenue en matière de jugement d'admissibilité de la requête référendaire, en déclarant recevables les questions de constitutionnalité posées par les juges *a quo* dans leurs ordonnances de renvoi respectives (voir arrêt n° 244 de 1996 in *Giur. cost.*, 1996, pp. 2211-2219).</footnote>

<footnote>La *Consulta* déclara recevables les questions de constitutionnalité mais les jugea non fondées. A aucun moment, pas même par le truchement d'un *obiter dictum*, la Cour n'a justifié sa compétence, considérant implicitement comme admises les prémisses théoriques de la possibilité du contrôle de constitutionnalité *a posteriori* de la norme de résultat référendaire qu'elle avait énoncées précédemment, dans les arrêts rendus en matière d'admissibilité de la requête référendaire (cf. *supra*).</footnote>

<footnote n="613">613 On a pu ainsi affirmer que l'extension du champ du contrôle d'admissibilité, opéré par l'introduction, dans l'arrêt n° 16 de 1978 (in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1978, vol. LI, pp. 127-156), d'une interprétation systémique des dispositions constitutionnelles, constituait en réalité une absorption du contrôle de constitutionnalité postérieur : voir notamment V. CRISAFULLI, « In tema di limiti al referendum », in *Giur. cost.*, 1978, p. 155 et Id., *Lezioni di diritto costituzionale*, II, Padova, 1978, pp. 299 et s.</footnote>

<footnote>Sur le recours à l'interprétation systémique par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt n° 16 de 1978, voir *supra*, Première Partie.</footnote>

<footnote n="614">614 Article 2 de la loi constitutionnelle n° 1 de 1953 :</footnote>

<footnote>« La Cour constitutionnelle est compétente pour juger si les demandes de référendum abrogatif, présentées en application de l'article 75 de la Constitution, sont admissibles conformément au second alinéa de ce même article.</footnote>

<footnote>Les modalités de ce jugement seront fixées par la loi qui réglera le déroulement du référendum populaire ».</footnote>

<footnote n="615">615 Article 134 de la Constitution :</footnote>

<footnote>« La Cour constitutionnelle juge :</footnote>

<footnote>les questions relatives à la constitutionnalité [*legittimità costituzionale*] des lois et des actes, ayant force de loi, de l'Etat et des Régions ;</footnote>

<footnote>les conflits d'attribution entre les pouvoirs de l'Etat et ceux entre l'Etat et les Régions, et entre les Régions ;</footnote>
aux parties, par l'intercession du juge ordinaire (juge *a quo*<sup>616</sup>), ou d'office pour ce même
juge du fond, de saisir la Cour constitutionnelle d'une question de constitutionnalité<sup>617</sup>, que
réside la pierre angulaire de la justice constitutionnelle italien, en matière de
constitutionnalité des lois ou des actes ayant force de loi de l'Etat.

La possibilité, donnée aux Régions, d'intenter un procès par voie principale aux
normes législatives de l'Etat ou d'une autre Région ne déséquilibre pas fondamentalement
le système : il s'agit en tous les cas d'un contrôle *a posteriori*, puisque le recours ne peut
s'exercer qu'après promulgation de la norme contestée. Ce contrôle répond en outre à
l'intérêt légitime de la Région de ne pas voir envahir le domaine de compétence que le
Constituant lui a attribué dans l'article 117<sup>618</sup>. Il est vrai, en revanche, que le recours
exercé par l'Etat contre une loi régionale avant la révision constitutionnelle du titre V de la
Constitution, opérée par la loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001, dérogeait à ce
schéma, dont il constituait l'exact « négatif »<sup>619</sup> : il s'agissait alors d'un contrôle *a priori* et
abstrait, qui avait pour effet de suspendre la norme régionale<sup>620</sup>.

les accusations portées, conformément à la Constitution, contre le président de la République ».

<footnote n="616">⁶¹⁶ Le juge *a quo* désigne littéralement, dans le contentieux constitutionnel italien, le juge « de qui » provient la question, c'est-à-dire le juge du fond.</footnote>

<footnote n="617">⁶¹⁷ L'article 1er de la loi constitutionnelle n° 1 du 9 février 1948 dispose :</footnote>

<footnote>« La question de constitutionnalité [*legittimità costituzionale*] d’une loi ou d’un acte ayant force de loi, relevée d’office ou soulevée par une des parties au cours du jugement et non retenue manifestement infondée par le juge est transmise à la Cour constitutionnelle pour décision ».</footnote>

<footnote n="618">⁶¹⁸ Article 117 de la Constitution, modifié par la révision constitutionnelle opérée par la loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001.</footnote>

<footnote>« Le pouvoir législatif est exercé par l'Etat et par les Régions dans le respect de la Constitution et des engagements nés de l'ordonnancement communautaire et des obligations internationales.</footnote>

<footnote>L'Etat dispose d'une compétence législative exclusive dans les matières suivantes : (suit l'énumération des différentes compétences législatives exclusives attribuées à l'Etat).</footnote>

<footnote>Une compétence législative concurrente s'exerce en matière de : (suit l'énumération des compétences).</footnote>

<footnote>Les Régions exercent le pouvoir législatif dans toute matière non expressément réservée à la compétence législative de l'Etat [...] »</footnote>

<footnote n="619">⁶¹⁹ Selon l’expression de J.C. ESCARRAS, « Eléments de référence », in *Cahiers du C.D.P.C.*, vol. 1, 1987, p. 29 et in A.I.J.C., I-1985, Chronique Italie, p. 502.</footnote>

<footnote n="620">⁶²⁰ La prévision des deux motifs, alternativement invocables par l'Etat pour déférer une loi régionale, (« invasion de compétence » de sa sphère législative et « protection des intérêts nationaux ») et les modalités du recours de l'Etat par voie principale (*a priori* et abstrait) contribuaient à la résolution de la contradiction apparente de l'article 5 et de l'article 117 de la Constitution ; au sein de l'Etat régional italien, priorité était donnée – conformément au principe d'indivisibilité de la République – à l'orientation politique impulsée par l'autorité centrale, ce qui explique l'inversion du schéma de protection constitutionnelle.</footnote>

<footnote>La révision constitutionnelle opérée par la loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001 a considérablement simplifié la procédure initialement prévue par le Constituant. Le nouvel article 127 dispose :</footnote>
Mais, depuis 2000, le contrôle *a priori* de la question référendaire demeure la seule exception dans le système de justice constitutionnelle italienne. L’affirmation pourrait être néanmoins tempérée en considérant que le contrôle d’admissibilité préalable de la requête référendaire ne constitue pas, à proprement parler, un contrôle de constitutionnalité, puisque la question abrogative n’est pas, en soi, une norme, mais un « acte d’initiative »<fnref n="621" />. Il n’en demeure pas moins qu’elle contribue à la détermination de ce que la doctrine a appelé la « réglementation par voie de conséquence », la « norme de résultat » ou la « norme résiduelle »<fnref n="622" />. En d’autres termes, la question abrogative, de par l’incision qu’elle vise à opérer sur un texte donné (en requérant son abrogation totale ou partielle), porte en elle les germes d’une norme « en devenir ». L’effet – encore *virtuel* au stade du jugement prévu par l’article 2 de la loi constitutionnelle n° 1 de 1953 – que la question serait susceptible de produire, semblerait donc pouvoir justifier certaines thèses assimilant le jugement d’admissibilité à un contrôle de constitutionnalité *préventif* de la norme référendaire. Certaines de ces conceptions<fnref n="623" />, invoquant notamment le respect des principes d’« économie des jugements », d’autorité de la chose jugée *erga omnes* ou de la règle *non bis in idem*<fnref n="624" />, en concluent à l’inutilité d’un contrôle postérieur de constitutionnalité de la norme de résultat. D’autres thèses, parce qu’elles nient le postulat,

<footnote>« Lorsqu’il estime qu’une loi régionale excède la compétence de la Région, le Gouvernement peut saisir la Cour constitutionnelle d’une question de constitutionnalité dans les soixante jours qui suivent la publication de la loi.</footnote>

<footnote>Lorsqu'une Région estime qu'une loi ou un acte ayant valeur de loi de l'Etat ou d'une autre Région empiète sur sa compétence, elle peut saisir la Cour constitutionnelle d'une question de constitutionnalité dans les soixante jours qui suivent la publication de la loi ou de l'acte ayant valeur de loi ».</footnote>

<footnote n="621">⁶²¹ A. CHIAPPETTI, *L'ammissibilità del referendum abrogativo*, Milano, Giuffrè, 1974, p. 81.</footnote>

<footnote n="622">⁶²² Nous préférons continuer à utiliser « norme de résultat » ou « norme référendaire », comme nous l'avons fait dans la première partie, car c'est désormais la terminologie la plus couramment employée dans la doctrine et dans la jurisprudence constitutionnelle italiennes.</footnote>

<footnote n="623">⁶²³ Souvent, il est vrai, confortées *a posteriori* par une lecture critique de la jurisprudence constitutionnelle en matière d'admissibilité référendaire, notamment en référence à l'utilisation des critères d'inadmissibilité de l'hétérogénéité de la question ou du contenu constitutionnellement lié des dispositions déférées, dont la fréquence d'emploi peut fournir les indices d'une perméabilité du jugement d'admissibilité de la question référendaire et du contrôle de constitutionnalité des lois ou des actes ayant force de loi de l'Etat.</footnote>

<footnote>Voir, pour une lecture critique de la jurisprudence constitutionnelle en matière d'admissibilité de la requête référendaire, les auteurs cités dans les développements consacrés, respectivement, au contrôle de la structure formelle de la question (Première Partie, Titre I) et aux dispositions à contenu constitutionnellement lié (Première Partie, Titre II, Chapitre I).</footnote>

<footnote n="624">⁶²⁴ A. CHIAPPETTI, *L'ammissibilità del referendum abrogativo, op. cit.*, p. 239, rappelle le principe d'économie des mécanismes procéduraux pour justifier l'extension du jugement d'admissibilité au contrôle de la constitutionnalité des résultats. Dans le même sens, C. LAVAGNA, *Istituzioni di diritto pubblico*, Torino, 1982, pp. 343-344, sur la base de la thèse d'une interdiction de principe, du type *non bis in idem*, du réexamen d'aspects déjà jugés dans d'autres compétences de la Cour.</footnote>
consacré par la Cour constitutionnelle, de la nature d'« acte-source » du référendum<sup>625</sup>, tendent également à proposer une restriction d'un éventuel contrôle postérieur, voire à en nier sa possibilité théorique<sup>626</sup>.

La question de la possibilité ou de l'impossibilité d'un contrôle de constitutionnalité *a posteriori* de la norme référendaire ou «norme de résultat» n'est pas purement spéculative ; les implications pratiques qu'elle sous-tend sont importantes tant au plan juridique que politique. Considérer, en effet, que le jugement d'admissibilité de la question référendaire anticipe le contrôle de constitutionnalité de la norme référendaire<sup>627</sup> permet d'esquiver la question d'une éventuelle remise en cause par la justice constitutionnelle de la volonté populaire. Volontairement ou non, ceci est une manière d'attribuer au référendum intervenant en matière de législation ordinaire une « plus-value démocratique »<sup>628 629</sup>.

<footnote n="625">625 Voir jurisprudence citée *supra*.</footnote>

<footnote n="626">626 Nous reviendrons, bien évidemment, sur ces différentes thèses, dans le Titre I de cette Partie.</footnote>

<footnote n="627">627 Ou, plus radicalement encore, nier la nature d'« acte-source » du référendum.</footnote>

<footnote n="628">628 L'expression est empruntée à E.W. BÖCKENFÖRDE, « Democrazia e rappresentanza », in *Quad. cost.*, 1985, p. 231. Nombre d'auteurs, souvent dans une optique critique, se sont réappropriés cette locution. Voir notamment : G. AZZARITI, « Referendum, leggi elettorali e Parlamento : la “forza” delle decisioni referendarie nei sistemi di democrazia rappresentativa », in *Giur. cost.*, 1995, p. 88 ; B. CARAVITA, « I referendum del 1993 tra crisi del sistema politico e suggestioni di riforma », in *Giur. it.*, 1993, IV, p. 577 ; P. CARNEVALE, « La Corte e il referendum : un nuovo atto », in *Giur. cost.*, 1993, p. 2276 ; E. DE MARCO, « Referendum e indirizzo politico », in *Giur. cost.*, 1994, pp. 1416 et s. ; G. FLORIDIA, « Partita a tre. La disciplina elettorale tra Corte, referendum e legislatore », in *Giur. cost.*, 1995, pp. 112 et s. ; R. PINARDI, « Brevi note in tema di rapporti tra referendum abrogativo e legislazione successiva », in *Giur. cost.*, 1994, p. 2342.</footnote>

<footnote>Retenons notamment l'analyse de C. MEZZANOTTE (« Referendum e legislazione », relazione al congresso dell'Associazione Italiana Costituzionalisti, *Democrazia plebiscitaria e referendum*, Siena, 3 e 4 novembre 1993, p. 5), selon lequel « la plus-value du référendum [n'est] pas une quantité mesurable et [...] ne peut être vérifiée et mesurée selon les canons du positivisme juridique. On peut aussi concéder qu'il s'agit d'une qualité variable du référendum, [...] qui peut subir des altérations dans le temps, en fonction du changement de contexte, d'opinion, de sentiment des masses. Le *quantum* de stabilité et de durée des résultats référendaires n'est pas une matière d'étude pour sciences exactes... ».</footnote>

<footnote>Bien évidemment, la notion de « plus-value démocratique » des instruments de démocratie directe puise ses racines dans l'identification de la démocratie au gouvernement du peuple et la critique corrélatif du parlementarisme (J.J. ROUSSEAU *Du contrat social*, III, 15, à présent dans *Œuvres complètes*, Genève, 1964, p. 430, a affirmé que « toute loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est nulle », car « la souveraineté ne peut être représentée pour la même raison qu'elle ne peut pas être aliénée »).</footnote>

<footnote n="629">629 On doit ici noter qu’en France le comité consultatif pour la révision de la Constitution a délibérément opté pour l’anticipation du jugement de constitutionnalité de la norme référendaire. Les experts du Comité consultatif avaient prévu, en matière d’initiative présidentielle, que « le projet ne peut être soumis au référendum qu’après constatation par le Conseil constitutionnel de sa conformité à la Constitution » (article 11 I alinéa 2) ; de même, en matière d’initiative minoritaire (citoyenne et parlementaire, le comité ayant prévu un référendum d’initiative minoritaire initié par un « cinquième des membres du Parlement » et « soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales »), l’alinéa 2 de l’article 11 II</footnote>
En revanche, la thèse de la nature d'« acte-source » du référendum abrogatif, c'est-à-dire son appartenance à la catégorie des « lois ou des actes ayant force de loi » mentionnés dans l'article 134 alinéa 2 de la Constitution, s'accommode difficilement de la thèse selon laquelle le jugement d'admissibilité épuiserait tous les motifs potentiels d'inconstitutionnalité de la norme référendaire. En effet, si l'on établit une égalité normative entre la loi référendaire, la loi parlementaire et les actes législatifs du Gouvernement, on peut difficilement comprendre que seule la première bénéficierait, après l'approbation populaire, d'une immunité juridictionnelle, d'une présomption irréfragable de constitutionnalité, alors qu'une norme référendaire peut s'avérer, *a posteriori*, inconstitutionnelle. Partant, on doit logiquement accepter que la norme référendaire approuvée par le corps électoral puisse être annulée, en tout ou en partie, par les juges constitutionnels, dans le cadre de la compétence qui leur est dévolue par l'article 134 alinéa 2 de la Constitution, à l'instar d'une loi ordinaire d'origine parlementaire, d'un décret-loi ou d'un décret législatif.

Une telle affirmation ne va pas de soi : en France l'égalité normative entre les lois référendaires et les lois parlementaires ne fournirait pas un argument suffisant pour militer en faveur d'un éventuel contrôle *a posteriori* de la norme référendaire. Le projet de contrôle *a posteriori* de la loi parlementaire ne romprait pas l'égalité normative. En effet, la matière des droits fondamentaux visés par l'article 61-1 de la proposition du Comité consultatif pour la révision de la Constitution<sup>630</sup> recoupe largement la matière des

envisageait que « la proposition des parlementaires est transmise au Conseil constitutionnel qui, après déclaration de sa conformité à la Constitution, organise la collecte des pétitions des électeurs et, après vérification de leur nombre et de leur validité, les transmet au Parlement. Si la proposition n'est pas adoptée par le Parlement dans les quatre mois, le Conseil constitutionnel décide de l'organisation d'un référendum » (*Propositions pour une révision de la Constitution*, Paris, La documentation française, collection des rapports officiels, 1993, p. 80).

L'anticipation, en matière référendaire, du contrôle de constitutionnalité de la norme issue de la votation populaire relève presque, en France, de l'évidence. Elle présente cependant le danger réel d'une dilatation excessive du jugement de la question référendaire : le Conseil constitutionnel devrait nécessairement, en cas de doute quant à la constitutionnalité d'une disposition incluse dans la question, déclarer inconstitutionnel l'ensemble du projet ou de la proposition référendaire. L'effectivité du pouvoir d'initiative référendaire en serait inévitablement affectée.

Pour éviter cet écueil, le Conseil constitutionnel pourrait appliquer sa jurisprudence traditionnelle relative à l'indivisibilité ou à l'inséparabilité des dispositions contrôlées. Cependant, si le Conseil constitutionnel allait jusqu'à détacher certaines dispositions, jugées non indivisibles, il s'exposerait sûrement à la critique d'une manipulation du projet de loi référendaire, dont il deviendrait « coauteur ». Dans cette éventualité également, l'effectivité du pouvoir d'initiative référendaire serait diminuée.

<footnote n="630">630 C.C.R.F., « Proposition pour une révision de la constitution », Paris, La Documentation française, 1993.</footnote>
« garanties fondamentales des libertés publiques », qui pourrait faire l'objet d'un projet ou d'une proposition de loi référendaire. De sorte qu'on peut valablement considérer que ce contrôle aurait été obligatoirement opéré, *a priori*, relativement aux lois référendaires. C'est donc essentiellement, comme nous l'avons dit plus haut, pour un motif de prudence juridictionnelle à l'égard de *l'initiative* référendaire que l'on pourrait alors reprocher que l'examen de la question référendaire soit exclusif de tout contrôle *a posteriori* de constitutionnalité.

En revanche, le principe de l'égalité normative entre la loi parlementaire et la loi référendaire, énoncé tant par les travaux préparatoires de la Constitution de 1958⁶³¹ que par la jurisprudence constitutionnelle<fnref n="632" /> s'accommode mal de l'immunité juridictionnelle de la loi référendaire établie par les décisions n° 62-20 DC et 92-313 DC<fnref n="633" />.

La stricte équivalence de la loi référendaire à la loi parlementaire porte cependant en germe le risque politique d'une délégitimation des juridictions constitutionnelles, involontairement placées, plus encore que dans la phase du jugement d'admissibilité, au cœur du jeu politique<fnref n="634" />.

Nombre d'auteurs italiens ont voulu résoudre l'*exception* référendaire en affirmant que le contrôle de constitutionnalité de la norme de résultat était anticipé par le jugement d'admissibilité. Certains ont notamment prétendu que le recours à l'analyse exégétique confortait leur thèse. Une telle étude des textes constitutionnels et législatifs réglementant le référendum abrogatif italien<fnref n="635" /> est cependant insuffisante car l'analyse exégétique des

<footnote n="631">631 Voir l'intervention de François Luchaire, alors jeune commissaire du Gouvernement, in Comité national chargé de la publication des travaux préparatoires des institutions de la Vème République, Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, Paris, La Documentation française, 1988, vol. II, p. 322.</footnote>

<footnote n="632">632 Décision citée n° 89-265 DC, 9 janvier 1990, Amnistie en Nouvelle-Calédonie, où le Conseil constitutionnel établit qu'une loi ordinaire peut modifier ou abroger une loi référendaire.</footnote>

<footnote n="633">633 C.C. n° 62-20 DC, 6 novembre 1962, Loi référendaire, in Rec., p. 27, R.J.C., p. I-11, G.D.C.C., n° 14 ; C.C., n° 92-313 DC, 23 septembre 1992, Maastricht III, in Rec., p. 94, R.J.C., p. I-510, G.D.C.C., n° 45.</footnote>

<footnote n="634">634 Les critiques récurrentes adressées par exemple par Marco Pannella, dirigeant du Parti Radical, ou par Umberto Bossi, chef de la Ligue du Nord, à la Cour constitutionnelle, préfigurent, s'il en était besoin, le type de réactions violentes auxquelles une déclaration d'inconstitutionnalité d'une norme issue du vote populaire pourrait donner lieu.</footnote>

<footnote n="635">635 Articles 75 et 87 de la Constitution ; article 2 de la loi constitutionnelle n° 1 du 11 mars 1953 ; loi n° 352 du 25 mai 1970.</footnote>
textes réglementant le référendum abrogatif ne permet pas de confirmer ou d'infirmer,
*à priori*, la thèse de la possibilité du contrôle de constitutionnalité postérieur de la norme
de résultat.

L'analyse exégétique est nécessairement partielle parce qu'elle se cantonne aux seuls
textes relatifs au référendum. Elle doit nécessairement être complétée par une lecture
systémique de l'intégralité du texte constitutionnel. Il est, en effet, impossible d'envisager
la problématique du contrôle de constitutionnalité postérieur de la norme de résultat sans
au moins vérifier si cette dernière peut entrer dans le champ d'application de l'alinéa 2 de
l'article 134 qui dispose que la Cour constitutionnelle juge « les questions relatives à la
constitutionnalité [legittimità costituzionale] des lois et des actes, ayant force de loi, de
l'Etat [...] ». Or, la question de l'équivalence de la norme de résultat référendaire aux lois
ou aux actes législatifs du Gouvernement présuppose une étude préalable de la nature
juridique du référendum abrogatif. Elle dépend, en d'autres termes, du choix du postulat
théorique et de sa validité.

La problématique liminaire de la possibilité théorique du contrôle de constitutionnalité
ne saurait donc être étudiée en éludant la question de la qualification du référendum
abrogatif. Nous démontrerons tout d'abord que la norme référendaire est un acte normatif
issu d'un organe institué de l'Etat, le corps électoral – Législateur, et que, par conséquent,
le contrôle de sa conformité à la Constitution est justifié (Titre I). Nous étudierons ensuite
comment pourra être concrètement mis en œuvre ce contrôle répressif (Titre II).
# TITRE I LA JUSTIFICATION DU CONTROLE REPRESSIF DE CONSTITUTIONNALITE DE LA NORME REFERENDAIRE.

Les thèses réfutant ou minimisant la possibilité théorique d'un contrôle de constitutionnalité *a posteriori* de la norme référendaire peuvent être classées suivant leurs postulats méthodologiques. Les unes affirment que la juridiction constitutionnelle italienne n'est pas habilitée à opérer un tel contrôle, car elle n'est pas légitimée à le faire. Ce déni se place sur un double terrain, politique et juridique. Les autres se fondent sur la configuration du jugement d'admissibilité référendaire et des fonctions « juridictionnelles » prétendues du Bureau central, qui anticiperaient un éventuel jugement de constitutionnalité devenant alors, totalement ou partiellement, inutile.

L'affirmation de la possibilité théorique d'un contrôle de constitutionnalité répressif de la norme de résultat doit donc, tout d'abord, répondre à la question liminaire de la légitimité de la *Consulta* à procéder à un tel examen. La Cour constitutionnelle est habilitée à contrôler la norme référendaire car le référendum abrogatif est un « acte législatif »<fnref n="636" /> qui s'insère, en tant que tel, dans la hiérarchie des normes (Chapitre I).

Nous démontrerons ensuite l'autonomie de ce contrôle, qui ne saurait être absorbé par l'examen préalable de la requête référendaire (Chapitre II).

<footnote n="636">⁶³⁶ Voir infra.</footnote>
Chapitre I La place de la norme référendaire dans la hiérarchie des normes.

La norme référendaire est considérée, en Italie, comme un « acte législatif », à l'égal d'une loi parlementaire. Le choix du vocable « acte législatif » n'est en aucun cas fortuit. Il est, tout au contraire, destiné à souligner l'irréductible différence conceptuelle de l'appréhension du problème référendaire en France et en Italie. En effet, et au contraire de la jurisprudence constitutionnelle italienne et d'une grande partie de la doctrine majoritaire transalpine, le Conseil constitutionnel semble être empreint d'une certaine déférence à l'égard de la décision populaire, que ni l'évolution (timide) de sa jurisprudence, ni le changement de perspective d'une partie de la doctrine française ne paraissent infléchir. La considération de l'auteur de l'acte, le peuple souverain, empêche nos juges constitutionnels de remettre fondamentalement en cause la jurisprudence traditionnelle du 6 novembre 1962<sup>637</sup>, alors même qu'ils admettent l'égalité normative entre la loi référendaire et la loi parlementaire<sup>638</sup>.

Il sera démontré, dans ce développement, que le contrôle de constitutionnalité répressif de la norme référendaire, que la Cour constitutionnelle s'autorise, est justifié en ce que le Législateur référendaire est soumis au principe de constitutionnalité, d'une part (section I), et en raison, d'autre part, de l'appartenance de la loi référendaire à la catégorie des « actes ayant force de loi » (section II), c'est-à-dire en considération tant de l'auteur de l'acte que de son contenu.

<footnote n="637">637 On développera, bien évidemment, ces éléments *infra*, Section I, La soumission du Législateur référendaire au principe de constitutionnalité.</footnote>

<footnote n="638">638 C.C., n° 89-265 DC (9 janvier 1990, *Amnistie en Nouvelle-Calédonie*, in *Rec.*, p. 12, R.J.C., p. I-377).</footnote>
Section I La soumission du Législateur référendaire au principe de constitutionnalité.

L'instrument référendaire, (ré)introduit dans la pensée moderne par la philosophie des lumières, s'accommoderait mal d'un contrôle juridique d'une mesure ratifiée par le peuple, tant fut longtemps enracinée la conviction selon laquelle ce dernier, à l'instar du souverain monarchique d'ancien régime, ne saurait mal faire<sup>639</sup>. Dès lors, seul le peuple pourrait vérifier qu'il n'est pas porté atteinte à ses droits<sup>640</sup>. La doctrine juridique française a été, et demeure encore quelquefois, très marquée par les théories de la souveraineté absolue du peuple<sup>641</sup>.

<footnote n="639">639 J.J. ROUSSEAU, *Du contrat social*, in Œuvres complètes*, T. III, Paris, Gallimard, coll. « Pléiade », 1964, affirmait que « la volonté [du peuple] est toujours droite et tend toujours à l'utilité publique » (ID., *op. cit.*, p. 371). Parce que « nul ne peut être injuste envers lui-même » (ID., *op. cit.*, p. 379), la décision majoritaire ne peut en aucun cas être arbitraire. Ce qui permet au philosophe d'écrire que l'opinion minoritaire a forcément tort (ID., *op. cit.*, p. 440). Le principe rousseauiste de la souveraineté populaire impliquait ainsi, logiquement, que les lois parlementaires devaient être soumises au peuple à peine de nullité : « celui qui rédige les lois n'a donc et ne doit avoir aucun droit législatif et le peuple même ne peut, quand il le voudrait, se dépouiller de ce droit incommunicable ; parce que selon le pacte fondamental il n'y a que la volonté générale qui oblige les particuliers, et qu'on ne peut jamais s'assurer qu'une volonté particulière est conforme à la volonté générale, qu'après l'avoir soumise au suffrage libre du peuple » (ID., *op. cit.*, p. 383).</footnote>

<footnote n="640">640 La philosophie politique révolutionnaire a été, on le sait, fortement influencée par la pensée rousseauiste. Ainsi, cette volonté d'atteindre la démocratie « idéale » a conduit Marie Jean de Condorcet à proposer, dès 1791, une « ratification » populaire des lois adoptées par le Parlement afin que le corps électoral vérifie que les décisions prises ne violaient pas leurs droits (M.J. CONDORCET, *Discours sur les conventions nationales*, 1er avril 1791, pp. 15-20, cité par M. GAUCHET, *La Révolution des pouvoirs*, Paris, Gallimard, N.R.F., 1995, p. 98). Le marquis révolutionnaire réitéra sa proposition en déposant, les 15 et 17 février 1793, dans le cadre du projet de Constitution dite « girondine », une proposition de Titre VIII intitulé « De la censure du peuple sur les actes de la représentation nationale et du droit de pétition ». Son article 27 disposait que les citoyens pouvaient examiner, en Assemblées primaires, « tous les actes de législation qui seraient contraires à la Constitution ». Ce projet n'a pas été adopté.</footnote>

<footnote>La Constitution « montagnarde » du 24 juin 1793 (dite Constitution de l'an I) a néanmoins repris la philosophie générale de ce projet. Elle prévoyait, en ses articles 59 et 60, que « quarante jours après l'envoi de la loi proposée, si, dans la moitié des départements, plus un, le dixième des Assemblées primaires de chacun d'eux, régulièrement formés, n'a pas été réclamé, le projet est accepté et devient loi » et que « s'il y a réclamation, le Corps législatif convoque les Assemblées primaires » (voir *Les Constitutions de la France depuis 1789*, présentées par J. GODECHOT, Paris, Garnier Flammarion, 1979, p. 87).</footnote>

<footnote>Rappelons que si la Constitution montagnarde n'a jamais été appliquée, elle a toutefois nourri le mythe démocratique.</footnote>

<footnote n="641">641 Dans la pensée constitutionnelle du début du XXème siècle, la pensée rousseauiste a été toutefois « utilisée » pour limiter « l'absolutisme du Parlement » en revendiquant l'intervention du peuple en tant que correctif au système parlementaire.</footnote>
L'intégration, dans la philosophique juridique et dans les systèmes constitutionnels, du concept de souveraineté populaire n'a cependant pas été uniforme en Europe. On peut à cet égard d'ores et déjà noter, en se limitant à la comparaison des systèmes italien et français, la différence de rédaction de l'article 1<sup>er</sup> alinéa 2 de la Constitution de 1947, selon lequel « la souveraineté appartient au peuple, qui l'exerce selon les formes et dans les limites de la Constitution »<sup>642</sup>, et de l'article 3 alinéa 1 de la Constitution de 1958, qui dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». La différence rédactionnelle n'est pas vénielle. En Italie, il était admis dès 1947 que le pouvoir de législation populaire pouvait faire l'objet de limitations et donc d'un contrôle.

Le peuple est souverain, certes. Cette qualité ne lui ôte néanmoins pas la fonction d'organe institué de l'Etat ou, pour utiliser la terminologie transalpine, de « pouvoir de l'Etat » (§1), soumis, comme tel, aux limites formelles et substantielles de la Constitution.

L'affirmation de la qualité d'organe institué du peuple permettra ultérieurement de réfuter la théorie du référendum abrogatif en tant qu'« instrument de contrôle populaire des choix législatifs du Parlement » (§2).

<footnote>Voir notamment J. BARTHÉLEMY et P. DUEZ, *Traité élémentaire de droit constitutionnel*, Paris, Dalloz, 1926, p. 134 ; R. CARRÉ DE MALBERG, « Considérations théoriques sur la combinaison du référendum avec le parlementarisme », in *Annuaire de l'Institut international de droit public*, Paris, 1931, II, pp. 256-284. Le célèbre auteur français fait explicitement mention de l'auteur du *Contrat social* dans les pp. 266 et 267.</footnote>

<footnote>Voir, plus récemment, implicitement B. MERCUZOT, « La souveraineté de l'expression référendaire : un principe nécessaire à la démocratie », in *R.D.P.*, 1995, pp. 661-699</footnote>

<footnote n="642"><sup>642</sup> C'est nous qui soulignons.</footnote>
## §1 Le corps électoral : un organe institué de l'Etat.

La distinction entre le pouvoir constituant originaire et le pouvoir constituant dérivé<fnref n="643" />, c'est-à-dire entre le pouvoir souverain qui établit la Constitution et peut, dans des conditions historiques déterminées, en changer totalement, et le corps électoral ou le Parlement, en tant qu'organes institués se limitant à modifier la Loi fondamentale, a des implications importantes non seulement en matière de révision constitutionnelle, mais aussi quant à la production législative ordinaire<fnref n="644" />.

<footnote n="643">⁶⁴³ Cette distinction a été développée par G. BURDEAU, qui s’était inspirée de la distinction classique de SIEYES entre le pouvoir constituant et les pouvoirs institués. C. SCHMITT l’a adaptée en distinguant le « pouvoir “légiconstitutionnel” de “modification” ou de “révision” des lois constitutionnelles » du pouvoir constituant, qui « ne peut être transmis, aliéné, absorbé ou consommé. Il continue toujours à exister virtuellement, coexiste et reste supérieur à toute Constitution qui procède de lui et à toute disposition de loi constitutionnelle valide au sein de cette constitution », in ID., *Théorie de la constitution*, Paris, P.U.F., Léviathan, 1993, p. 229.</footnote>

<footnote n="644">⁶⁴⁴ En matière de révision constitutionnelle, l’attribution au peuple de la qualité de pouvoir constituant dérivé pose problème dès lors que le corps électoral agit par la voie référendaire : « le fait que le peuple conserve sa qualité de souverain, tout en agissant dans le cadre fixé par la Constitution qu’il a établie, est de nature à jeter un trouble dans la distinction entre pouvoir constituant originaire et dérivé » (M. FATIN-ROUGE, *Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle*, Thèse (dactylographiée), Aix-en-Provence, 1999, p. 294 ; voir aussi une considération analogue chez G. DE VERGOTTINI, « Referendum e revisione costituzionale : una analisi comparativa », in *Giur. cost.*, 1994, p. 1381).</footnote>

<footnote>Marthe FATIN-ROUGE poursuit en stigmatisant l'« illusion » entretenue par le Conseil constitutionnel français : « le Conseil constitutionnel français est victime de cette “illusion” lorsque, pour refuser de contrôler la validité des lois référendaires, qu'elles soient constitutionnelles ou législatives, il insiste sur le fait qu'elles constituent “l'expression directe de la souveraineté nationale”. La perception de la norme qui est soumise [au Conseil constitutionnel] est brouillée par le fait que le peuple agissant en qualité de pouvoir constitué conserve en permanence sa qualité de souverain. Cette jurisprudence est source d'insécurité juridique, car si le référendum intervenant dans le cadre de l'article 11 ne peut être contrôlé à aucun moment, il n'est, en pratique, même pas limité par les restrictions matérielles rappelées dans la décision Maastricht II. Par conséquent, le Conseil constitutionnel ne pourrait empêcher une atteinte à la forme républicaine du gouvernement par un simple référendum. Par sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel confère aux décisions référendaires une autorité absolue et donne à l'initiateur de cette procédure les moyens d'en appeler à tout moment et facilement, dans le cadre de l'article 11, au pouvoir constituant originaire » (ID., *op. cit.*, pp. 294-295).</footnote>

<footnote>Notons toutefois que dorénavant, depuis les décisions rendues à l'occasion du référendum sur le quinquennat, notamment la décision *Hauchemaille I* du 25 juillet 2000 (in *JORF*, 29 juillet 2002, pp. 11768-11769), le Conseil constitutionnel s'affirme désormais comme le juge *exceptionnel* des actes préparatoires au référendum si ces actes sont susceptibles de remettre en cause la régularité de l'ensemble des opérations de vote. Le Conseil constitutionnel se reconnaît ainsi la *possibilité* de contrôler la légalité du décret du président de la République décidant de soumettre au référendum un projet de loi au référendum. Il se départit de la jurisprudence traditionnelle du Conseil d'Etat qui, jusqu'à cette date, considérait que le décret présidentiel était un acte de Gouvernement. Ainsi que le suggère le Commissaire du Gouvernement Henri SAVOIE, cette compétence pourrait conduire le Conseil constitutionnel à se prononcer sur le contenu de la question posée et, donc, sur le respect des limites substantielles du référendum, que celui-ci,</footnote>
Le pouvoir souverain n’est pas un pouvoir soumis à aucune règle, mais « celui qui ne peut se voir imposer de règles en dehors de son consentement »<fnref n="645" />. Ainsi, « qualifier le peuple de “pouvoir public institué” ne conduit pas pour autant à lui retirer le titre de “souverain” »<fnref n="646" />, puisque le peuple, en adoptant la Constitution, consent à intervenir directement dans la production législative dans le cadre des limites fixées par les dispositions constitutionnelles. C’est à raison que le Professeur Conac affirme que « lorsqu’il intervient en application d’une disposition précise de la Constitution, le corps électoral agit en tant que pouvoir institué et non pas à titre de pouvoir originaire comme c’est le cas dans les périodes de vide constitutionnel ou de crise révolutionnaire »<fnref n="647" />.

Parce qu’il est aussi un organe institué, le peuple doit être également soumis au principe de la hiérarchie des normes. Il serait illusoire et dangereux d’admettre que seuls les initiateurs de la requête référendaire doivent se soumettre à ce principe. Le contrôle préalable d’admissibilité de la requête référendaire se limite à examiner le respect des règles constitutionnelles formelles et substantielles de la requête référendaire. La norme référendaire ne peut être contrôlée qu’ultérieurement, ainsi que nous le démontrerons plus avant.

La doctrine constitutionnelle italienne dominante s’est inspirée de la distinction théorique du pouvoir constituant originaire et du pouvoir constituant dérivé pour asseoir la thèse des « pouvoirs de l’Etat », qui ne correspondent pas nécessairement aux institutions

<footnote>d’ailleurs, soit législatif ou constituant (voir les conclusions de Henri Savoie sur l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’Etat du 1er septembre 2000, *Larroutourou, Meyet et autres* par lequel la Haute juridiction administrative prit acte du revirement du Conseil constitutionnel, in *R.F.D.A.*, 2000, pp. 989 et s.).</footnote>

<footnote>Cette récente jurisprudence permettrait ainsi d’imposer le respect des limites matérielles à la révision constitutionnelle établie par la décision n° 92-312 DC (2 septembre 1992, *Maastricht II*, in *Rec.*, p. 76, *R.J.C.*, p. I-505, *G.D.C.C.*, n° 45).</footnote>

<footnote>Sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel voir les décisions du 25 juillet 2000, *Hauchemaille* (précitée), du 23 août 2000, *Larrouturou et Hauchemaille* (in *JORF*, 26 août 2000, pp. 13165-13166), du 6 septembre 2000, *Pasqua et Hauchemaille* (in *JORF*, 9 septembre 2000, pp. 14164-14165), du 11 septembre 2000, *Meyet* (in *JORF*, 14 septembre 2000, pp. 14432). Voir le commentaire de R. GHEVONTIAN, « Conseil constitutionnel – Conseil d’Etat : le dialogue des juges », in *R.F.D.A.*, 2000, pp. 1004-1008.</footnote>

<footnote>Voir aussi, spécialement sur la décision *Hauchemaille I*, les développements *supra*, Première Partie, Titre I, Chapitre I, Section I.</footnote>

<footnote n="645">⁶⁴⁵ LACHARRIÈRE, cité par S. RIALS, « Les incertitudes de la notion de Constitution sous la Vème République », in R.D.P., 1984, p. 598.</footnote>

<footnote n="646">⁶⁴⁶ M. FATIN-ROUGE, *op. cit.*, p. 81.</footnote>

<footnote n="647">⁶⁴⁷ G. CONAC, « Article 11 », *La Constitution de la Vème République*, Paris, Economica, p. 438.</footnote>
de « l'Etat-appareil »<fnref n="648" />, mais peuvent être étendus aux organes extérieurs à ce dernier et, principalement, au peuple. Cette conception s'inscrit d'ailleurs dans la théorie des *pouvoirs constituants*, en ce que le pouvoir constituant dérivé ne saurait exclusivement correspondre au Parlement, mais doit être étendu aussi au peuple, appelé à participer (éventuellement<fnref n="649" />) à la procédure de révision constitutionnelle.

L'affirmation théorique du corps électoral en tant qu'organe institué, si elle est généralement admise par la jurisprudence et la doctrine italiennes (A), n'est pas encore unanimement acceptée en France (B).

Rappelons en effet que l'article 138 dispose :

<footnote n="648">⁶⁴⁸ Telles que le Parlement, le Gouvernement, la Présidence de la République ou les Régions, par exemple.</footnote>

<footnote n="649">⁶⁴⁹ Les Constituants de 1947 ont entendu confier essentiellement à la représentation nationale le pouvoir de modification constitutionnelle.</footnote>

<footnote>« Les lois de révision de la Constitution et les autres lois constitutionnelles sont adoptées par chaque Chambre au moyen de deux délibérations successives à un intervalle de trois mois au moins et elles sont approuvées, au second tour de scrutin, à la majorité absolue des membres de chaque Chambre.</footnote>

<footnote>Ces lois sont soumises à un referendum populaire lorsque, dans les trois mois suivant leur publication, un cinquième des membres d'une Chambre ou cinq cent mille électeurs ou cinq Conseils régionaux en font la demande. La loi soumise à un referendum n'est pas promulguée si elle n'est pas approuvée à la majorité des suffrages valablement exprimés.</footnote>

<footnote>Il n'y a pas lieu de procéder à un referendum si la loi a été approuvée au second tour de scrutin par chacune des deux Chambres à la majorité des deux tiers de ses membres ».</footnote>

<footnote>Il apparaît bien, à la lecture des alinéas 2 et 3, que le référendum constituant est une procédure subsidiaire exceptionnelle. Force est d'ailleurs de constater qu'elle n'a été utilisée qu'une fois, récemment, pour réviser le Titre V de la Constitution.</footnote>

<footnote>Il est vrai que le référendum constituant français de l'article 89 n'a été, lui aussi, utilisé qu'une seule fois, le 24 septembre 2000, pour faire avaliser la réduction du mandat présidentiel à cinq ans. A cet égard, les pratiques italienne et française démontrent la défiance des Constituants (ou des Institutions) vis-à-vis du référendum de révision constitutionnelle (même si, dans le cas français, le référendum de révision constitutionnelle était volontiers présenté comme la voie normale de révision dans les travaux préparatoires ; voir, par exemple les déclarations de Michel Debré, alors Garde des sceaux, devant le comité consultatif constitutionnel le 5 août 1958, selon lequel « le référendum est la voie normale de révision », in *Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958*, Paris, La documentation française, 1988, p. 186).</footnote>

<footnote>Sur le référendum de révision constitutionnelle du 24 septembre 2000, voir l'analyse de F. HAMON, « A propos du référendum sur le quinquennat », in *Le référendum en Europe, Bilan et Perspectives*, Actes du colloque organisé les 28 et 29 janvier 2000 à la Maison de l'Europe de Paris, Paris, L'Harmattan, coll. « Logiques juridiques », 2001, pp. 245-258.</footnote>
A. Le corps électoral italien, organe institué de l'Etat.

La qualification théorique du corps électoral en tant qu'organe institué de l'Etat s'inscrit dans une critique radicale de la conception dite bourgeoise ou libérale de l'Etat du XIXᵉ siècle<fnref n="650" />. La théorie des pouvoirs de l'Etat redéfinit le rapport entre l'Etat et la société. L'Etat n'est plus considéré exclusivement comme détenteur du monopole de la force, susceptible, en tant que tel, de dominer les tensions sociales ; il n'est plus séparé de la société, qu'il domine et dont il serait l'organisateur<fnref n="651" />. Le rapport Etat-société est entièrement redéfini : « l'un et l'autre sont les termes inséparables d'une unique réalité d'ensemble »<fnref n="652" />. Dans la perspective référendaire, le peuple est considéré « comme partie de l'Etat »<fnref n="653" />. Il en résulte que « l'expression de la volonté populaire [est considérée] comme un moment institutionnel interne de l'Etat, subordonné pour ce motif aux raisons de l'Etat »<fnref n="654" />. Cette théorie a été acceptée par la doctrine italienne dominante<fnref n="655" />.

Elle a été également implicitement admise par la Cour constitutionnelle en 1978. La *Consulta*, dans l'arrêt n° 69 de 1978, a en effet reconnu à la fraction du corps électoral initiatrice de la requête référendaire la qualité de « pouvoir de l'Etat »⁶⁵⁶.

La *Consulta* avait été saisie sur le fondement de l'article 134 alinéa 3 de la Constitution, c'est-à-dire dans le cadre de sa fonction d'arbitrage des conflits d'attribution

<footnote n="650">⁶⁵⁰ U. RESCIGNO, « Referendum e istituzioni », in *Pol. dir.*, 1978, p. 622.</footnote>

<footnote n="651">⁶⁵¹ AGNOLI, *Lo Stato del capitale*, 1978, cité par U. RESCIGNO, *ibidem*.</footnote>

<footnote n="652">⁶⁵² U. RESCIGNO, *ibidem*.</footnote>

<footnote n="653">⁶⁵³ *Ibidem*.</footnote>

<footnote n="654">⁶⁵⁴ *Ibidem*.</footnote>

<footnote n="655">⁶⁵⁵ La reconnaissance de la qualité de « pouvoir de l'Etat », dans le cadre d'un éventuel conflit d'attribution, aux cinq cent mille électeurs et au comité des promoteurs qui les représentent, avait été notamment suggérée en doctrine par M. MAZZIOTTI, *I conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato*, I, Milano, Giuffrè, 1972, pp. 339-340. Cet auteur avait affirmé que « les électeurs et les conseils régionaux, même dans le cas d'une requête de référendum abrogatif, assument la qualification de pouvoirs de l'Etat ». Voir aussi, ID., « Poteri esterni allo Stato-persona come parti dei conflitti di attribuzione e questioni di ammissibilità dei referendum », in *Giur. cost.*, 1978, pp. 977-996.</footnote>

<footnote>L'idée était généralement admise en doctrine. Voir notamment C. MORTATI, *Istituzioni di diritto pubblico*, 9ème éd., T. II, Padova, CEDAM, 1976, pp. 1459 et s.</footnote>

<footnote>*Contra*, voir notamment V. CRISAFULLI, *Lezioni di diritto costituzionale*, vol. II, 4ème éd., Padova, CEDAM, 1976, pp. 390 et s. et U. RESCIGNO, « Referendum e istituzioni », cit., pp. 622 et s.</footnote>
entre pouvoirs<sup>657</sup>, par le comité promoteur représentant les signataires de la requête référendaire déférant certaines dispositions de la loi n° 152 de 1975, relative à l'ordre public<sup>658</sup>. Le comité avait soulevé un conflit d'attribution contre le Bureau central pour le référendum près la Cour de cassation. Ce dernier avait estimé la requête abrogative légale, au regard des dispositions de la loi n° 352 de 1970, mais avait partiellement modifié sa formulation<sup>659</sup>. Cette modification était formellement réfutée par le comité promoteur, qui estimait qu'elle ne pouvait relever de l'organe institué près la Cour de cassation.

Les juges constitutionnels avaient alors affirmé que « [...] si les “pouvoirs de l’Etat”, habilités à soulever le conflit d’attribution [établi par] l’article 134 de la Constitution, sont avant tout les pouvoirs de l’Etat-appareil, cela n’exclut pas de reconnaître comme pouvoirs de l’Etat des figures subjectives externes à l’Etat-appareil, auxquelles l’ordre juridique confère l’aptitude à l’exercice de fonctions publiques constitutionnellement [...] garanties, concurrentes à celles attribuées aux pouvoirs et organes de l’Etat au sens propre. *Tel est justement le cas du groupe des électeurs [...] signataires d’une requête de référendum abrogatif – auxquels l’article 75 de la Constitution reconnaît le pouvoir de proposer une telle requête, avec pour effet de rendre constitutionnellement obligatoire la convocation du corps électoral, quand sont remplies les conditions des articles 27 et suivants de la loi n° 352 de 1970. Dans la procédure référendaire, les promoteurs et les signataires, le Bureau central près la Cour de cassation, le Gouvernement, le président de la République et la Cour constitutionnelle concourent à la mise en œuvre de la consultation populaire. Il serait incongru d’exclure seulement de l’habilitation à soulever un conflit d’attribution le*

<footnote n="656">656 Arrêt n° 69 de 1978, in *Il referendum abrogativo in Italia. Le norme, le sentenze, le proposte di modifica*, Quaderno di documentazione n° 3 del servizio studi della Camera dei deputati, Roma, Camera dei deputati, Ufficio stampa e pubblicazioni, 1981, pp. 330-337.</footnote>

<footnote n="657">657 Article 134 alinéa 3 de la Constitution :</footnote>

<footnote>« [la Cour constitutionnelle juge:] les conflits d'attributions entre les pouvoirs de l'Etat et ceux entre l'Etat et les Régions, et entre les Régions ».</footnote>

<footnote>Le conflit d'attribution entre pouvoirs de l'Etat permet de faire reconnaître par la Cour constitutionnelle qu'une compétence a été indûment exercée par un pouvoir autre que le requérant et, partant, de faire annuler la décision de l'organe incompétent.</footnote>

<footnote n="658">658 Cette loi d'exception sécuritaire, dite loi « Cossiga », avait été adoptée pour lutter contre le terrorisme d'extrême gauche et d'extrême droite qui sévissait durant les années 1970, les *années de plomb*, comme les ont appelées les Italiens.</footnote>

<footnote n="659">659 Le Bureau central près la Cour de cassation avait considéré que la requête référendaire relative à la loi n° 152 du 22 mai 1975 ne pouvait plus avoir cours relativement à l'article 5 de cette loi, qui avait été abrogé et remplacé par l'article 2 de la loi n° 533 du 8 août 1977 ; il avait en conséquence modifié la formulation de la question en exceptant expressément l'article 5.</footnote>
groupe des électeurs, parce qu'externe à l'organisation de l'Etat-personne, alors qu'il appartient justement à ce groupe d'activer la souveraineté populaire dans l'exercice d'un pouvoir normatif direct, même limité à l'abrogation »<fnref n="660" />.

La Cour constitutionnelle a, ce faisant, implicitement admis la théorie dominante selon laquelle *l'ensemble* du corps électoral est un organe institué. Il serait en effet paradoxal de considérer que la minorité électorale déclenchant la procédure référendaire est un pouvoir de l'Etat et de nier cette qualité à l'ensemble du corps électoral. Nous l'avons dit, cette théorie était d'ailleurs contenue en germe dans l'article 1<sup>er</sup> alinéa 2 de la Constitution de 1947.

Dès lors que le peuple peut valablement être qualifié d'organe institué de l'Etat, il doit se soumettre au respect des règles constitutionnelles, à l'instar du Parlement, organe institué en tant que « pouvoir de l'Etat-appareil ». Ainsi, la décision qu'il adopte est pareillement contrôlable.

On le sait, la considération française du référendum « législatif » est radicalement différente.

## B. Le corps électoral français, un pouvoir à définir.

La perception française du référendum de l'article 11 de la Constitution est foncièrement différente de la conception italienne, puisque « le principe de la souveraineté du peuple semble empêcher de considérer celui-ci comme agissant en qualité de pouvoir constitué et, par conséquent, de soumettre les dispositions adoptées par le peuple au respect de la hiérarchie des normes »<fnref n="661" />. Malgré l'évolution de la jurisprudence constitutionnelle française en matière référendaire, ce constat demeure encore valide.

<footnote n="660">⁶⁶⁰ Arrêt n° 69 de 1978, cit., point 4 du considérant en droit, p. 334.</footnote>

<footnote n="661">⁶⁶¹ M. FATIN-ROUGE, *Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle*, op. cit., p. 79.</footnote>
Gaston Monnerville, président du Sénat, avait saisi en 1962 le Conseil constitutionnel de la loi référendaire adoptant, le 28 octobre de cette même année, le projet d'élection du président de la République au suffrage universel direct. On se souvient que le Général de Gaulle avait en cette occasion opté pour la voie de l'article 11 plutôt que celle de l'article 89 de la Constitution, afin de surmonter l'opposition résolue des Chambres au projet<fnref n="662" />. Il transparaissait de la lettre de saisine de Gaston Monnerville que ce dernier considérait bien que le peuple n'était qu'un pouvoir institué de l'Etat : « l'exercice de la souveraineté nationale, que ce soit par les représentants du peuple ou par les électeurs, consultés par voie de référendum, n'est [...] légitime que dans le respect des règles et des procédures instituées par la Constitution. Admettre qu'il puisse en être autrement conduirait à ruiner non seulement la base du droit mais celle de toute stabilité des institutions »<fnref n="663" />.

Dans la décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962⁶⁶⁴, le Conseil constitutionnel avait considéré qu'« il résulte de l'esprit de la Constitution qui a fait du Conseil constitutionnel un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics que les lois que la Constitution a entendu viser dans son article 61 sont uniquement les lois votées par le Parlement et non point celles qui, adoptées par le peuple à la suite d'un référendum, constituent l'expression directe de la souveraineté nationale »<fnref n="665" />.

La décision n° 62-20 DC est essentiellement fondée sur l'analyse exégétique de l'article 61 de la Constitution. L'impossibilité du contrôle résultait, fondamentalement, d'un défaut de compétence du Conseil constitutionnel. Les commentateurs avaient néanmoins estimé que le peuple, en raison de l'interprétation donnée par le Conseil, ne pouvait pas être assimilé à l'un des pouvoirs publics constitués de l'Etat français<fnref n="666" />, « le principe de la souveraineté du peuple [conférant] au corps électoral un pouvoir le plaçant

<footnote n="662">⁶⁶² Le Gouvernement Pompidou avait été censuré par l'Assemblée nationale. Par ailleurs, le Sénat était également foncièrement opposé au projet de loi.</footnote>

<footnote n="663">⁶⁶³ Lettre citée par D. MAUS, *Textes et documents*, Paris, 2ème éd., 1982, p. 636.</footnote>

<footnote n="664">⁶⁶⁴ C.C. n° 62-20 DC, 6 novembre 1962, *Loi référendaire*, in *Rec.*, p. 27, R.J.C., p. I-11, G.D.C.C., n° 14.</footnote>

<footnote n="665">⁶⁶⁵ Considérant n° 2.</footnote>

<footnote n="666">⁶⁶⁶ C. FRANCK, *Droit constitutionnel*, 2ème éd., coll. *Les grandes décisions de la jurisprudence*, P.U.F., 2001, p. 350 (1ère éd., 1978, p. 281) ; L. HAMON, in *D.*, 1963, p. 399.</footnote>
en dehors de l'ordre juridique, ce qui justifierait l'immunité juridictionnelle de la loi référendaire »<fnref n="667" />.

Si les motifs de la décision n° 92-313 DC du 23 septembre 1992, dite « Maastricht III »<fnref n="668" />, diffèrent partiellement, le Conseil constitutionnel ne pouvant plus seulement se considérer, depuis la décision n° 71-49 DC du 16 juillet 1971⁶⁶⁹, comme simple « organe régulateur des pouvoirs publics », l'affirmation de son incompétence en matière de loi référendaire est cependant réitérée. En 1992, les juges constitutionnels ont estimé « qu'au regard de l'équilibre des pouvoirs établis par la Constitution, les lois que celle-ci a entendu viser dans son article 61 sont uniquement les lois votées par le Parlement et non point celles qui, adoptées par le peuple français à la suite d'un référendum contrôlé par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 60, constituent l'expression directe de la souveraineté nationale »<fnref n="670" />.

Malgré la deuxième période de la phrase, qui reprend intégralement l'énoncé de 1962, certains auteurs français ont estimé que le changement de formulation de sa première période [« au regard de l'équilibre des pouvoirs établis par la Constitution... »] révélait une conception différente du peuple : il serait à présent considéré par le Conseil comme un pouvoir institué, au même titre que les autres pouvoirs publics de l'Etat<fnref n="671" />. Cette interprétation paraît plausible, au regard de l'admission, par le Conseil, de la possibilité de

<footnote n="667">⁶⁶⁷ M. FATIN-ROUGE, *Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle*, op. cit., p. 80.</footnote>

<footnote n="668">⁶⁶⁸ C.C., n° 92-313 DC, 23 septembre 1992, *Maastricht III*, in *Rec.*, p. 94, R.J.C., p. I-510, G.D.C.C., n° **45**.</footnote>

<footnote>Voir les commentaires de R. ETIEN, in *Rev. adm.*, n° 269, p. 413 ; L. FAVOREU, in *R.F.D.C.*, 12-1992, p. 743 ; F. LUCHAIRE, in *R.D.P.*, 1992, n° 6, p. 1587 ; B. MATHIEU et M. VERPEAUX, in *L.P.A.*, 9 décembre 1992, p. 14 ; E. PICARD, in *A.J.D.A.*, 1993, p. 151 ; D. ROUSSEAU, in *R.D.P.*, 1993, p. 33 ; NGUYEN VAN TUONG, in *J.C.P.*, 1992, II, 21956.</footnote>

<footnote n="669">⁶⁶⁹ C.C., n° 71-44 DC, 16 juillet 1971, *Liberté d'association*, in *Rec.*, p. 29, R.J.C., p. I-24, G.D.C.C., n° **19**.</footnote>

<footnote n="670">⁶⁷⁰ C.C., n° 92-313 DC, 23 septembre 1992, *Maastricht III*, citée, considérant n° 2.</footnote>

<footnote n="671">⁶⁷¹ Voir O. BEAUD, *La puissance de l'Etat*, Paris, P.U.F., Léviathan, 1994, pp. 428-429 ; B. MATHIEU et M. VERPEAUX, in *L.P.A.*, 9 décembre 1992, n° 148, p. 15.</footnote>

<footnote>En 1977, J.F. PRÉVOST, regrettant la décision du Conseil constitutionnel, écrivait que le peuple doit être considéré comme « un organe institué du pouvoir. Organe du pouvoir car il peut, à l'occasion, intervenir comme simple rouage du mécanisme éminemment complexe qu'est le pouvoir. Organe institué car il intervient, lors du vote de la loi référendaire, conformément aux dispositions [...] de l'article 11 de la Constitution » (J.F. PRÉVOST, « Le droit référendaire dans l'ordonnancement juridique de la Constitution de 1958 », in R.D.P., 1977, p. 44).</footnote>
modifier les lois référendaires par les lois parlementaires de même rang<fnref n="672" />. Cela induit à
penser qu'il considère effectivement que le corps électoral, dans sa fonction référendaire,
est un pouvoir public, à l'instar du Parlement.

Cependant, l'affirmation réitérée de l'impossibilité d'un contrôle de constitutionnalité répressif de la norme référendaire française laisse dans les limbes ce changement de perspective conceptuelle, puisque le Conseil constitutionnel continue à faire primer le critère de l'auteur de l'acte sur son objet, en matière de décision populaire, tout en inversant sa position lorsqu'il s'agit de modifier la loi référendaire<fnref n="673" />. Le Doyen Favoreu note la contradiction de la Haute Juridiction : « [...] le Conseil constitutionnel a admis – ce qui peut paraître un peu curieux – que la loi adoptée par référendum puisse être modifiée par une simple loi du Parlement. *Il y a donc un régime de mutabilité qui n'est pas conforme au régime contentieux qui est un régime d'immunité* »<fnref n="674" />. Le Professeur Beaud se montre encore plus incisif puisqu'il affirme que le statut atypique de la loi référendaire fait « éclater la structure hiérarchique des normes »⁶⁷⁵.

Dès lors, le corps électoral français agissant par la voie référendaire de l'article 11 demeure encore un pouvoir à définir, pour être soumis au principe de hiérarchie des normes.

<footnote n="672">⁶⁷² Le Conseil constitutionnel a en effet affirmé, dès 1976, le principe de l'« abrogeabilité » d'une loi référendaire par une loi parlementaire de même rang (C.C., n° 76-65 DC, 14 juin 1976, *Loi organique modifiant la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du président de la République au suffrage universel*, in *Rec.*, p. 28, RJC, p. I-38).</footnote>

<footnote>Cette décision, rendue à propos d'une loi organique, a été ensuite étendue en matière de loi ordinaire par la décision n° 89-265 DC (9 janvier 1990, *Amnistie en Nouvelle-Calédonie*, in *Rec.*, p. 12, R.J.C., p. I-377 ; commentaires T. RENOUX, in *R.F.D.C.*, 2-1990 ; P. AVRIL et J. GICQUEL, chr., *Pouvoirs*, n° 54, p. 199).</footnote>

<footnote>Dans cette dernière décision, le Conseil constitutionnel a estimé que « [...] le principe de la souveraineté nationale ne fait nullement obstacle à ce que le Législateur, statuant dans le domaine de compétence qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, modifie, complète ou abroge des dispositions législatives antérieures ; qu'il importe peu, à cet égard, que les dispositions modifiées, complétées ou abrogées résultent d'une loi votée par le Parlement ou d'une loi adoptée par voie de référendum ; qu'il incombe simplement au Législateur, lorsqu'il exerce son pouvoir d'abrogation de la loi de ne pas priver de garanties légales des principes constitutionnels ».</footnote>

<footnote n="673">⁶⁷³ M. FATIN-ROUGE, *Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle, op. cit.*, p. 100 : « lorsqu'il s'agit de modifier [*la loi référendaire*], le critère matériel (l'objet de l'acte) prime sur le critère organique (l'auteur de l'acte). *Cette situation paradoxale est particulière à la France* ».</footnote>

<footnote>Pour une explication de ce paradoxe, voir ID., *op. cit.*, pp. 100 et s, « Les raisons d'un statut ambigu ».</footnote>

<footnote n="674">⁶⁷⁴ L. FAVOREU, « Le problème du contrôle du référendum en France », in *Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo*, Atti del seminario svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta nei giorni 5 et 6 luglio 1996, Milano, Giuffrè, 1998, p. 269. C'est nous qui soulignons.</footnote>
A cette position ambiguë du corps électoral français, pouvoir placé en dehors de l'ordre juridique, semble correspondre, comme en écho, la théorie italienne du référendum en tant qu'« instrument de contrôle populaire des choix législatifs du Parlement ».

## §2 Le référendum, « instrument de contrôle populaire des choix législatifs du Parlement ».

Parce que le corps électoral italien est un pouvoir institué de l'Etat et que le contrôle politique qu'il exerce sur le Parlement à l'occasion de la votation référendaire n'est pas exclusif de la fonction législative, la norme qu'il adopte en cette occasion peut légitimement être soumise au contrôle de constitutionnalité postérieur, destiné à assurer le respect de la hiérarchie des normes. L'expression directe de la volonté du peuple, par nature réactive parce qu'abrogative, permet effectivement de contrôler politiquement les choix législatifs du Parlement et, partant, la ligne suivie par le Gouvernement. Le corps électoral, en acceptant la requête référendaire, marque une défiance politique à l'égard de ses représentants, voire de l'exécutif. Inversement, il confirme sa confiance en rejetant la question abrogative qui lui est posée. Néanmoins, sa qualité d'organe de l'Etat (ou de pouvoir institué), ne limite pas le peuple à la seule expression d'un « sentiment » politique, mais lui permet aussi de produire une norme juridique nouvelle, à l'instar d'une loi abrogative adoptée par le Parlement.

Un courant doctrinal a pourtant affirmé que l'expression populaire se limitait au premier de ces aspects, c'est-à-dire au seul contrôle des choix législatifs du Parlement. Une telle thèse propose finalement, elle aussi, d'« extraire » le corps électoral italien de l'ordre juridique, puisqu'elle nie au peuple la capacité normative, qui ne saurait appartenir qu'aux institutions étatiques. Le peuple ne saurait, ainsi, jamais être conçu comme un pouvoir institué et ne pourrait donc pas, à l'instar du Parlement ou du Gouvernement, détenir un quelconque pouvoir normatif. Sa fonction se devrait d'être exclusivement politique.

<footnote n="675">⁶⁷⁵ O. BEAUD, *La puissance de l'Etat*, op. cit., p. 427.</footnote>
Après avoir exposé cette thèse, nous en réfuterons sa validité, en raison de son caractère éminemment réducteur : le contrôle référendaire ne saurait être exclusif de sa fonction législative.

En affirmant que le référendum abrogatif est, exclusivement, un « instrument de contrôle politique », on lui refuse toute qualification normative. L'expression populaire, parce qu'elle ne peut être que négative, ne traduirait qu'un sentiment politique et ne pourrait en aucun cas être assimilée au vote d'une loi. En d'autres termes, le caractère « unidirectionnel » du référendum abrogatif le distinguerait résolument de la loi parlementaire par laquelle les représentants peuvent décider positivement et négativement. C'est en raison de cette différence structurelle entre le référendum, en sa forme abrogative, et la loi parlementaire que le jugement de constitutionnalité a posteriori de la norme issue de la votation populaire (en cas, bien évidemment, d'approbation de la question abrogative) est résolument nié.

Cette thèse trouve ses prémisses dans certaines analyses de Costantino Mortati qui, dès 1947, releva que l'utilité du référendum abrogatif « se manifeste, plus encore que dans son emploi effectif, dans son emploi potentiel, en raison de la crainte que la seule possibilité de son recours est capable d'exercer sur les partisans de réformes inconsidérées ou prématurées »<fnref n="676" />. Une telle affirmation de l'inspirateur, à la Constituante, du référendum abrogatif coïncide, ce n'est sans doute pas un hasard, avec la fin de l'expérience du tripartisme en Italie<fnref n="677" /> et l'installation durable au pouvoir de la Démocratie chrétienne. Elle

<footnote n="676">⁶⁷⁶ C. MORTATI, « Il potere legislativo nel progetto di costituzione », in *Studium*, 1947, à présent dans *Raccolta di scritti*, Milano, 1972, I, p. 473. C'est nous qui soulignons.</footnote>

<footnote>Sur le référendum en tant que contre-pouvoir à la majorité parlementaire, ne pouvant pas cependant être réduit à la seule fonction d'orientation politique, voir aussi ID, « Note introduttive ad uno studio sui partici politici nell'ordinamento italiano », in *Studi in memoria di V.E. Orlando*, Milano, 1957, II, pp. 137 et s. ; ID., « Significato del referendum », in *Rassegna parlamentare*, 1960, pp. 60 et s.</footnote>

<footnote>Costantino Mortati ne s'est en effet pas situé dans cette perspective définitoire ; il a préféré qualifier le référendum abrogatif de « fait normatif ». Voir *infra*.</footnote>

<footnote n="677">⁶⁷⁷ Les ministres communistes furent expulsés du Gouvernement en mai 1947 (à l'instar de leurs homologues belges et français, eux aussi « remerciés » la même année). L'année 1947 fut par ailleurs marquée, en Italie, par la scission du Parti socialiste ; les sociaux démocrates, regroupés autour de Saragat, s'étaient séparés de Nenni et de ses amis, alors alliés aux communistes. Après l'expulsion des ministres</footnote>
sonne comme un avertissement adressé aux responsables politiques<fnref n="678" />. L'éviction du Parti
communiste de la gestion politique n'autorise pas les partis au pouvoir, au premier rang
desquels la Démocratie chrétienne, à ignorer son influence et celles des forces sociales<fnref n="679" />.
Le référendum abrogatif, parce que d'initiative minoritaire, est une arme dissuasive
empêchant ou prévenant toute velléité hégémonique de la majorité parlementaire.

C'est dans le sillage des observations de Costantino Mortati que s'est ensuite engagée
une partie de la doctrine, notamment conduite par Sergio Galeotti<fnref n="680" />, qui a individualisé
l'élément caractéristique de l'« instrument » référendaire dans sa faculté d'opposition aux
décisions politiques adoptées par le Parlement. Un auteur a pu même affirmer, de façon
quelque peu grandiloquente nous semble-t-il, que l'institution de l'article 75 de la
Constitution constituait l'un des instruments de « résistance collective »<fnref n="681" />.

Après avoir posé les jalons d'une configuration « politique » du « contrôle »
référendaire, la réflexion théorique s'est développée sur les effets juridiques à attribuer à la
votation populaire ; on a en substance voulu faire résulter l'aspect technique du référendum
abrogatif de ses potentialités politiques<fnref n="682" />.

Ainsi, le référendum aurait une « fonction de contrôle politique avec les effets
caractéristiques d'un acte de contrôle comme l'approbation » ; il constituerait la
« “mesure” d'un contrôle du peuple sur le dysfonctionnement législatif du Parlement qui,
en manquant à sa fonction fondamentale d'adaptation de l'organisation normative aux

<footnote>communistes, le P.C.I. entraîna dans l'opposition les socialistes du P.S.I., c'est-à-dire les partisans de Nenni.</footnote>

<footnote n="678">⁶⁷⁸ Avertissement prématuré, mais il était alors difficile de prévoir que le référendum abrogatif ne deviendrait effectif qu'en 1970, avec la promulgation de la loi n° 352.</footnote>

<footnote n="679">⁶⁷⁹ Notamment des syndicats, au premier rang desquels la puissante C.G.I.L., d'obédience communiste.</footnote>

<footnote n="680">⁶⁸⁰ S. GALEOTTI, « Controlli costituzionali », in *Enc. dir.*, X, Milano, 1962, p. 337, reproduit in ID., *Il Presidente della Repubblica garante della Costituzione*, Milano, 1992, p. 167.</footnote>

<footnote n="681">⁶⁸¹ R. RIZZO, « Natura ed efficacia del referendum », in *Montecitorio*, 1962, pp. 35 et s.</footnote>

<footnote n="682">⁶⁸² A. CARIOLA explique que « les deux aspects [juridique et politique, N.d.R.] ont même été parfois entendus comme opposés, en ce sens que l'accentuation de l'aspect relatif à la ratio de l'institution référendaire a induit à nier que celle-ci puisse produire des effets dans l'organisation normative. En un certain sens, on pourrait dire que la conception de l'initiative référendaire en termes d'opposition résolue aux solutions législatives, qui sont l'expression au plus haut niveau de la souveraineté de l'Etat, a impliqué le refus de toute possibilité d'attribuer un caractère normatif au référendum » (A. CARIOLA, *Referendum abrogativo e giudizio costituzionale, contributo allo studio del potere sovrano nell'ordinamento*, Milano, Giuffrè, 1994, p. 106).</footnote>
exigences sociales, omet d'éliminer une loi ou des dispositions de cette loi désormais devenues incompatibles avec les nouvelles exigences de la communauté »<fnref n="683" />. C'est justement en raison de ces prémisses théoriques qu'on a donc pu affirmer que le référendum *abrogatif*, parce qu'il ne peut décider que *négativement*, ne pouvait pas être assimilé à la loi au sens formel<fnref n="684" /> <fnref n="685" />.

La loi n° 352 de 1970, parce qu'elle permettait (enfin) de mettre en œuvre le référendum et qu'elle donna lieu à ses premières expérimentations concrètes<fnref n="686" />, a favorisé le regain de cette doctrine. Deux articles, signés respectivement par Sergio Panunzio et Claudio Chiola et publiés peu après l'arrêt « historique » n° 16 de 1978⁶⁸⁷ ont considérablement développé cette thèse. Ces deux auteurs se sont proposés de vérifier que la qualification d'instrument politique de contrôle attribuée au référendum permettait bien

<footnote n="683">⁶⁸³ S. GALEOTTI, « Controlli costituzionali », cit., p. 337. Voir aussi, du même auteur, *Introduzione alla teoria dei controlli costituzionali*, Milano, 1957, p. 15.</footnote>

<footnote n="684">⁶⁸⁴ S. GALEOTTI, *Contributo alla teoria del procedimento legislativo*, Milano, 1957, pp. 135 et s., en opposition à l'opinion de G. ZANOBINI, « La gerarchia delle fonti nel nuovo ordinamento », in *Commentario della Costituzione italiana*, sous la dir. de P. CALAMANDREI et A. LEVI, Firenze, 1950, I, pp. 47 et s. et in *Scritti vari*, Milano, 1954, pp. 368 et s.</footnote>

<footnote>La première énonciation de cette théorie (S. GALEOTTI) était principalement critiquable (comme l'observe très justement A. CARIOLA, *Referendum abrogativo e giudizio costituzionale, contributo allo studio del potere sovrano nell'ordinamento, op. cit.*, p. 108), en ce que la configuration « garantiste » du référendum avait pour conséquence paradoxale d'amputer, au contraire du postulat liminaire, « une grande partie de la fonction politique d'innovation et de stimulation, qui semble contenue dans l'initiative d'abrogation. Il en résultait l'image d'un pouvoir référendaire qui, quoique reconnu comme l'une des plus importantes innovations contenues dans la Constitution par rapport à la forme de gouvernement, était cependant entendu de façon *négative* et par *relationem* aux choix déjà adoptés par l'organe d'orientation politique par excellence. La capacité du référendum à se prêter à l'exercice de pouvoirs de décision politique [...] était finalement considérablement réduite. En d'autres termes, le pouvoir de participation populaire exprimé par la proposition référendaire était ainsi "minimisé" ».</footnote>

<footnote n="685">⁶⁸⁵ On critiquera ultérieurement les implications juridiques de cette thèse, qui réfute le parallélisme entre le référendum abrogatif et la loi parlementaire, en raison de la nature abrogative de l'instrument de démocratie directe.</footnote>

<footnote>Voir *infra*, Section II, L'appartenance de la loi référendaire à la catégorie des « actes ayant force de loi ». Paragraphe 1 Le référendum abrogatif : un acte de production normative.</footnote>

<footnote n="686">⁶⁸⁶ Trois référendums se sont tenus dans les années 1970 : le référendum du 12 mai 1974 sur l'abrogation de la loi n° 898 du 1er décembre 1970 sur le divorce, qui fut repoussé par 59, 3 % des suffrages valablement exprimés (au grand étonnement de la Démocratie chrétienne qui avait, rappelons-le, exigé le vote de la loi n° 352 de 1970 pour pouvoir faire abroger par le corps électoral la loi sur le divorce) et les référendums du 11 juin 1978, portant l'un sur l'abrogation partielle de la loi n° 152 du 25 mai 1975 sur l'ordre public (dite « loi Cossiga »), et l'autre sur l'abrogation de la loi n° 195 du 2 mai 1974 relative au financement public des partis politiques, respectivement désapprouvés par 76, 5 % et 56, 4 % des votants (source des chiffres : P. TACCHI, *La partitocrazia contro il referendum o il referendum contro la partitocrazia?*, Milano, Giuffrè, 1996, p. 114).</footnote>
de nier, à la racine, toute conception « paralégislative »<fnref n="688" />, « pan-normativiste »<fnref n="689" /> et « typiquement kelsénienne »<fnref n="690" /> de la décision populaire, contrairement aux affirmations soutenues par la doctrine dominante<fnref n="691" />. Ces raisonnements avaient pour conséquence ultime de nier la possibilité d'un contrôle de constitutionnalité postérieur de la norme de résultat.

Le postulat de cette thèse, c'est-à-dire la nature de « contrôle politique » de « l'instrument » référendaire, quoiqu'il recèle une indéniable portée descriptive de la réalité référendaire, est éminemment contestable car sa prétention à l'exclusivité bute contre les réalités du phénomène référendaire.

Notre critique n'entend pas réfuter les prémisses, *politiques*, de cette thèse. Il est indéniable que le référendum, en tant qu'outil de démocratie directe, a des incidences sur le débat politique, sur les rapports de force partisans ou plus largement sur la dialectique des mouvements politiques. De nombreux auteurs, qui n'ont pas pour autant accueilli la position doctrinale ici critiquée, ont mis en exergue la fonction institutionnelle du référendum en tant qu'outil de vérification et de contrôle de la correspondance des choix politiques du corps électoral avec ceux effectués par leurs représentants<fnref n="692" />. La « pratique »

<footnote n="687">⁶⁸⁷ C. CHIOLA, « Il “trasferimento” del referendum : lo spunto per un’ipotesi evolutiva », in *Giur. cost.*, 1978, II, pp. 717 et s. ; S.P. PANUNZIO, « Esperienze e prospettive del referendum abrogativo », in *Attualità e attuazione della Costituzione*, Bari, Laterza, 1979, pp. 72 et s.</footnote>

<footnote n="688">⁶⁸⁸ C. CHIOLA, « Il “trasferimento” del referendum : lo spunto per un’ipotesi evolutiva », cit., p.717.</footnote>

<footnote n="689">⁶⁸⁹ S.P. PANUNZIO, « Esperienze e prospettive del referendum abrogativo », cit., p. 71.</footnote>

<footnote n="690">⁶⁹⁰ S.P. PANUNZIO, *ult. loc. cit.*</footnote>

<footnote n="691">⁶⁹¹ Notamment : A.M. SANDULLI, voce « Fonti del diritto », in *Noviss. dig.*, VII, p. 529 ; V. CRISAFULLI, *Lezioni di diritto costituzionale*, Padova, CEDAM, II, 1976, pp. 90-91 ; A. CHIAPPETTI, *L'ammissibilità del referendum abrogativo*, Milano, Giuffrè, 1974, pp. 48 et s. ; E. DE MARCO, *Contributo allo studio del referendum nel diritto pubblico italiano*, Padova, CEDAM, 1974, pp. 233 et s. ; S. FOIS, « Relazione », in *Il dettato costituzionale in tema di referendum. Funzioni e poteri della Corte di cassazione e della Corte costituzionale. Le Otto richieste radicali di referendum* (Atti del II convegno giuridico promosso dal gruppo parlamentare radicale. Roma, 7 gennaio 1978), Roma, (resoconto stenografico), 1978, pp. 7 et s. ; C. LAVAGNA, *Istituzioni di diritto pubblico*, Torino, UTET, 1973, pp. 375 et s. ; F. SORRENTINO, « Effetti dell'abrogazione legislativa delle norme sottoposte a referendum », in *Studi parlamentari e di politica costituzionale*, 1971, pp. 36 et s.</footnote>

<footnote n="692">⁶⁹² Voir notamment A.M. SANDULLI, « La paura del referendum », in *L'Europeo*, 24 novembre 1971 ; A. BALDASSARE, « La Costituzione non prevede due democrazie », in *L'Unità* du 3 décembre 1977 ; G. ZAGREBELSKY, « Intervento », in *Il dettato costituzionale in tema di referendum. Funzioni e poteri della Corte di cassazione e della Corte costituzionale. Le Otto richieste radicali di referendum* (Atti del II</footnote>
référendaire en offre, par ailleurs, de nombreux exemples. Le premier référendum, organisé le 12 mai 1974, a ainsi définitivement clos le débat sur le divorce en isolant, sur cette question, la Démocratie chrétienne. Les deux référendums sur l'interruption volontaire de grossesse, d'inspirations politiques contradictoires, parce qu'ils ont tous deux été repoussés par le corps électoral, ont démontré la correspondance des choix parlementaires avec les souhaits populaires. La réglementation équilibrée de l'IVG rejetait aux extrêmes les positions maximalistes du Parti radical et du Mouvement pour la vie, association satellite de la Démocratie chrétienne. Inversement, le référendum du 18 avril 1993 relatif à la loi électorale du Sénat constituait une confirmation éclatante du référendum du 9 avril 1991 sur la réduction du système des préférences à la Chambre des députés. Parce que l'avertissement de 1991, par lequel le peuple manifestait son hostilité au système « proportionnaliste », n'avait pas été alors complètement entendu, le référendum de 1993 constituait un désaveu cinglant de la classe politique italienne, dont l'inertie avait empêché toute réforme du système électoral des deux assemblées. La « remontrance » fut si forte que le Parlement fut (politiquement) obligé de réformer non seulement le système du Sénat, dans le sens voulu par le corps électoral le 18 avril 1993, mais aussi celui de la Chambre des députés, sur lequel n'avait eu lieu aucun vote formel<fnref n="693" />.

Les potentialités du référendum n'ont d'ailleurs pas échappé aux partis, « qui ne pouvaient pas négliger le recours à ce processus décisionnel »<fnref n="694" />. L'instrumentalisation de l'outil référendaire à des fins politiques, qui n'ont qu'un rapport distant avec la finalité abrogative de la question posée, permet même, *a contrario*, d'en souligner la pertinence. Cependant, ainsi que le souligne Achille Chiappetti, il n'est pas utile « d'examiner les finalités variables pour lesquelles on [recourt] au référendum [...]. Le contenu effectif de ces aspects purement phénoménologiques [dépend] des cas concrets dans lesquels on [emploie] le référendum abrogatif et de ceux qui y [recourent] en le promouvant directement ou indirectement (les partis de la majorité, ceux de la minorité, les syndicats, les mouvements extraparlementaires...). Il est certain que le référendum [est] utilisé

<footnote>convegno giuridico promosso dal gruppo parlamentare radicale. Roma, 7 gennaio 1978), Roma, (resoconto stenografico), 1978, pp. 24 et s.</footnote>

<footnote n="693">⁶⁹³ Voir sur ce point *supra*, Première Partie, Titre II, Chapitre I, Section II, Paragraphe 2, La jurisprudence constitutionnelle en matière de lois électorales.</footnote>

<footnote n="694">⁶⁹⁴ A. CARIOLA, *Referendum abrogativo e giudizio costituzionale, contributo allo studio del potere sovrano nell'ordinamento*, op. cit., p. 357.</footnote>
*essentiellement* – en raison de la vérification des positions du corps électoral qu’il permet sur des points précis du système législatif [...] – comme un nouvel instrument de *lutte politique* pour ceux qui [sont] en mesure d’y recourir ou de menacer de le faire [...] »<fnref n="695" />.

Cependant, l'expérience référendaire a consacré le référendum non seulement comme instrument de lutte politique mais aussi comme instrument d'orientation politique dans les démocraties représentatives actuelles. En effet, la pratique a démontré que le référendum abrogatif n'est pas seulement conçu comme une arme de dissuasion, mais aussi comme un outil d'anticipation politique, ce qui permet d'affirmer, ainsi que l'observe Agatino Cariola, que « l'expérience référendaire a vite démontré [...] le caractère réducteur des conceptions exclusivement garantistes du référendum<fnref n="696" /> et s'est chargée de faire de celui-ci un des instruments de définition les plus significatifs des rapports politiques [...]. Les initiatives référendaires semblent confirmer pleinement l'impossibilité de réduire l'institution au schéma garantiste. La dialectique exprimée par le référendum entre système parlementaire et instances sociales peut aussi être relative à des moments de stimulation et d'orientation politique, sinon de vraie décision, en anticipant ou en dépassant les institutions de démocratie représentative »<fnref n="697" />. Une telle affirmation est patente ; elle est confirmée par l'utilisation qu'ont faite les partis politiques du référendum abrogatif, et ce dès la phase de l'initiative, à laquelle la thèse du contrôle n'attache que peu d'attention. Or, il serait erroné de penser que le caractère politique de la votation référendaire ne s'attache qu'à la seule décision populaire, alors que « la première (et, par certains aspects, la plus importante) manifestation d'orientation politique (alternative) est constituée par la promotion de l'initiative »<fnref n="698" />.

Par ailleurs, la thèse du référendum en tant qu'instrument de contrôle populaire se fonde sur la conviction que l'institution aurait pour « but objectif » d'exprimer un jugement, positif ou négatif, relatif à « l'œuvre du Parlement quant à une matière déterminée ». Cette analyse, en d'autres termes, prend exclusivement pour objet d'étude le

<footnote n="695">⁶⁹⁵ A. CHIAPPETTI, *L'ammissibilità del referendum abrogativo, op. cit.*, pp. 50-51. C'est nous qui soulignons.</footnote>

<footnote n="696">⁶⁹⁶ C'est à dire la thèse du contrôle politique de l'instrument référendaire.</footnote>

<footnote n="697">⁶⁹⁷ A. CARIOLA, *Referendum abrogativo e giudizio costituzionale, op. cit.*, p. 112.</footnote>

<footnote n="698">⁶⁹⁸ A. CARIOLA, *Referendum abrogativo e giudizio costituzionale, op. cit.*, p. 358.</footnote>
rapport qui s'instaurerait entre le Parlement et le peuple, entre le « contrôlé » et le « contrôlant ».

Or, le référendum ne porte pas seulement sur la loi ordinaire du Parlement mais aussi sur les actes ayant force de loi de l'Etat, comme l'énonce expressément le premier alinéa de l'article 75. Le « contrôlé » ne saurait donc être, exclusivement, le Parlement. Il peut être, indirectement, le Gouvernement<fnref n="699" />. Il est possible d'envisager qu'une question référendaire vise à abroger un décret législatif contenant des normes contraires aux principes de la loi de délégation<fnref n="700" />. Dans cette hypothèse, le « contrôle » populaire s'exercerait exclusivement sur le Gouvernement, puisque c'est à lui seul que l'acte serait alors imputable. Ce serait même, dans ce cas de figure, le Gouvernement qui s'écarterait des orientations tracées par le Législateur, jusqu'à rendre inconstitutionnelles les dispositions de son texte<fnref n="701" />.

On pourrait, à raison, reprocher aux observations qui précèdent leur extrême formalisme<fnref n="702" />. Il serait, en d'autres termes, possible d'envisager que la thèse du « contrôle » soit étendue à un autre organe de « l'Etat-appareil » que le Parlement, dès lors que cet organe, en l'occurrence le Gouvernement, contribue à la détermination d'orientations politiques.

C'est donc en direction du concept même de « contrôle politique » qu'il faut orienter la critique. La thèse ici réfutée identifie le référendum à un instrument de contrôle

<footnote n="699">⁶⁹⁹ Voir M. BAUDREZ, *Les actes législatifs du gouvernement en Italie, contribution à l'étude de la loi en droit constitutionnel italien*, Paris-Aix-en-Provence, Economica-P.U.A.M., 1994.</footnote>

<footnote n="700">⁷⁰⁰ L'article 76 de la Constitution dispose que :
> « L'exercice de la fonction législative ne peut être délégué au Gouvernement qu'avec la détermination de principes et de critères directeurs et seulement pour une durée limitée et pour des objets définis ».</footnote>

<footnote n="701">⁷⁰¹ Il serait évidemment plus simple d'envisager directement un recours devant la Cour constitutionnelle, pour invalider le décret législatif, plutôt que d'activer la procédure lourde du référendum abrogatif. Nous voulons cependant simplement mettre en exergue, dans le corps du texte, la possibilité théorique d'un contrôle populaire sur les choix gouvernementaux.</footnote>

<footnote n="702">⁷⁰² *Contra*, M. RAVERAIRA, *Problemi di costituzionalità dell'abrogazione popolare, op. cit.*, p. 44, selon laquelle « il semble au contraire difficile de faire refluer dans le rapport peuple-Parlement les rapports qui s'instaureraient si des actes du Gouvernement étaient soumis au “contrôle”, du moment que ces actes ont une nature et des fonctions différentes de la fonction parlementaire. Il serait, en d'autres termes, nécessaire de vérifier si le peuple, quand il se prononce sur des actes ayant force de loi qui ne peuvent être rattachés à la volonté parlementaire, exprime toujours un jugement qui se conforme à cette finalité de</footnote>
politique, sans fournir cependant de critères définitoires précis. Elle affirme seulement que « dans ce type de jugement, le sujet “contrôlant” participe [...] à la même activité d'orientation politique [que le Parlement] en conditionnant ainsi le choix des mesures à adopter »<fnref n="703" />. Le contrôle référendaire est donc considéré « politique » en ce qu'il consisterait en une « coparticipation »<fnref n="704" /> du peuple à la détermination des choix futurs, c'est-à-dire à « l'activité d'orientation »<fnref n="705" />.

Toute cette argumentation doctrinale italienne vise, par des détours savants, à empêcher le contrôle de constitutionnalité de la norme référendaire. Le postulat ne résiste cependant pas à l'analyse. En effet, le contrôle politique n'est pas, en tant que tel, exclusif de la fonction législative. Les Professeurs Pierre Avril et Jean Gicquel ont au contraire parfaitement démontré, dans leur théorisation des « opérations mixtes »<fnref n="706" />, que contrôle et fonction législative pouvaient être étroitement liés, dans le cadre de l'autorisation parlementaire accordée au Gouvernement « de prendre par ordonnances [...] des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » (article 38 de la Constitution de la Vème République) ou de l'engagement de la responsabilité gouvernementale sur le vote d'un texte (article 49 alinéa 3) : « dans l'habilitation de l'article 38, c'est la procédure législative qui absorbe la fonction de contrôle, alors que l'engagement de responsabilité de l'article 49 alinéa 3 présente la situation inverse, la procédure politique l'emportant sur la fonction législative »<fnref n="707" />.

En se plaçant dans la perspective du référendum en tant qu'« instrument de contrôle », on peut valablement transposer la théorie des « opérations mixtes » à la réalité du phénomène référendaire italien. Le corps électoral est en effet placé en position de « contrôlant » en regard du Parlement, à l'instar de l'Assemblée nationale française vis-à-vis du Gouvernement. Dans cette perspective politique du contrôle, l'approbation par le

<footnote>contrôle politique, que la thèse examinée invoque comme fondement, et dont la disparition, même dans certains cas seulement, induirait à douter de la validité de la thèse ».</footnote>

<footnote n="703">⁷⁰³ C. CHIOLA, « Il “trasferimento” del referendum : lo spunto per un’ipotesi evolutiva », cit., p. 720.</footnote>

<footnote n="704">⁷⁰⁴ *Ibidem*.</footnote>

<footnote n="705">⁷⁰⁵ *Ibidem*.</footnote>

<footnote n="706">⁷⁰⁶ P. AVRIL, J. GICQUEL, * Droit parlementaire*, coll. Domat Droit public, Paris, Montchrestien, 2ème éd., 1996, pp. 214 et s.</footnote>

<footnote n="707">⁷⁰⁷ P. AVRIL, J. GICQUEL, *op. cit.*, p.218.</footnote>
corps italien du référendum abrogatif est comparable à l'adoption d'une motion de censure par les députés français : il s'agit bien d'une sanction de l'organe « contrôlé ».

Cette sanction implique, dans les deux cas, des effets juridiques. Le vote positif du corps électoral italien constitue certes un désaveu politique de l'œuvre parlementaire. Il a cependant aussi pour effet d'introduire dans l'ordre juridique italien une nouvelle norme, à travers l'abrogation (totale ou partielle) d'un texte, précédemment adopté par le Parlement. Pareillement, l'adoption d'une motion de censure après engagement de la responsabilité au titre de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution a pour effet de renverser le Gouvernement français. Cela implique aussi, ipso facto, le rejet du projet de loi pour lequel le Premier ministre avait engagé la responsabilité de l'équipe gouvernementale.

Inversement, un vote hostile au référendum peut également être valablement comparé au rejet (ou à l'absence) d'une motion de censure en cas d'engagement de la responsabilité du gouvernement français sur un texte : les organes « contrôlés » (le Parlement italien, le Gouvernement français), sont confortés. Le projet de loi pour lequel le Premier ministre avait engagé la responsabilité du Gouvernement est « considéré comme adopté », les députés l'ayant implicitement approuvé, puisqu'ils n'ont pas voté la motion de censure. Le Gouvernement en sort renforcé. Le texte parlementaire italien attaqué par les initiateurs de la requête est confirmé en cas de rejet de la question abrogative par le corps électoral ; il ne peut plus faire l'objet d'une requête référendaire pendant cinq années, conformément à l'article 38 de la loi n° 352 de 1970<sup>708</sup>. Le Parlement italien voit ainsi son orientation politique confirmée.

De nombreux auteurs italiens<sup>709</sup> ont remis en cause l'assimilation des instruments d'orientation politique au contrôle. Les actes d'orientation politique confinant le plus au contrôle tendent à la vérification d'un rapport de confiance institutionnalisé, dont

<footnote n="708"><sup>708</sup> Article 38 de la loi n° 352 de 1970 :

« Lorsque le résultat du référendum est défavorable à l'abrogation d'une loi, ou d'un acte ayant force de loi, ou de dispositions particulières de ceux-ci, il en est fait notification, et il ne peut plus être proposé de requête référendaire pour l'abrogation de la même loi ou du même acte ayant force de loi, ou des mêmes dispositions susdites, avant cinq années [...] ».</footnote>

<footnote n="709"><sup>709</sup> Voir notamment E. CHELI, *Atto politico e funzione di indirizzo politico*, Milano, 1968, p. 145 ; A. CHIMENTI, *Il controllo parlamentare nell'ordinamento italiano*, Milano, 1974, pp. 25 et s. et 47 et s. ; C. LAVAGNA, *Istituzioni di diritto pubblico, op. cit.*, pp. 670 et s.</footnote>
l'existence leur semble douteuse dans le champ des rapports entre les gouvernants et les gouvernés, hors, bien sûr, les cas de renouvellement des organes représentatifs. Ainsi, selon Rescigno, la responsabilité politique institutionnelle touche aux titulaires des organes de Gouvernement et non aux organes en soi. Elle ne pourrait par conséquent pas être exercés vis-à-vis des parlementaires, puisque ceux-ci ne sont obligés ni de se démettre, ni de se représenter aux élections « avec le risque de se voir refuser un autre mandat »<fnref n="710" />.

C'est certainement parce que les partisans de l'assimilation des instruments d'orientation politique au contrôle ont pressenti ce contre-argumentaire qu'ils ont affirmé que l'approbation de la question référendaire pouvait entraîner la dissolution des Assemblées. Ainsi, Chiola affirme que « la vacance de l'abrogation prévue (par l'article 37 alinéa 3 de la loi n° 352 de 1970) pour permettre l'intervention réparatrice du Parlement, pourrait se transformer en motif de dissolution des Assemblées, dès lors que leur inertie coupable perdurerait »<fnref n="711" />.

<footnote n="710">⁷¹⁰ G.U. RESCIGNO, *La responsabilità politica*, Milano, Giuffrè, 1967, pp. 36 et s. ; voir, dans le même sens, M. LUCIANI, « Giuristi e referendum », in *Dir. soc.*, 1978, p. 119 ; M. RAVERAIRA, *Problemi di costituzionalità dell'abrogazione popolare, op. cit.*, p. 47, souligne qu'« il serait [...] difficile de démontrer, dans les rapports entre le peuple et les organes soumis au contrôle, l'existence à la charge des seconds d'un véritable devoir juridique de concrétiser les orientations exprimées par le premier par le référendum, et/ou à se soumettre, même au sens large, aux activités de contrôle exercées par le peuple, selon le modèle de ce qui advient en revanche pour le Gouvernement [...] ».</footnote>

<footnote n="711">⁷¹¹ C. CHIOLA, « Il “trasferimento” del referendum : lo spunto per un’ipotesi evolutiva », *cit.*, p. 728.</footnote>

<footnote>L'auteur confesse, indirectement, qu'il ne s'agit là que d'une hypothèse prospective (l'intitulé de son étude y fait d'ailleurs explicitement référence). Il avoue ainsi que « cette mesure, pour être efficace, présuppose par ailleurs que l'actuelle réglementation référendaire [*c'est-à-dire la loi n° 352 de 1970. N.d.T.*] soit accompagnée de la prévision explicite de la suspension automatique de l'entrée en vigueur de l'abrogation, en cas de dissolution des Chambres (par une disposition analogue à celle déjà prévue par l'article 34 de la loi n° 352) et d'une autre limite à l'exercice de la consultation populaire durant le dernier semestre du mandat du président de la République » (C. CHIOLA, *ult. loc. cit.*).</footnote>

<footnote>Une explication de l'analyse prospective de Claudio Chiola est nécessaire. L'article 37 alinéa 3 de la loi n° 352 de 1970 prévoit bien la faculté, pour le président de la République, de retarder l'entrée en vigueur des effets abrogatifs du référendum (l'abrogation prend effet le jour suivant la publication du décret dans la Gazzetta Ufficiale. Le président de la République peut, sur proposition du Ministre intéressé, retarder par ce même décret l'entrée en vigueur de l'abrogation dans un délai maximal de soixante jours à compter de la date de la publication). Par ailleurs, le Législateur ordinaire de 1970, pour éviter la concomitance des élections parlementaires avec la consultation populaire, a également prévu, respectivement en ses articles 31 et 34 qu'« une requête référendaire ne peut être déposée dans la dernière année d'une législature de l'une des deux Chambres ni dans les six mois suivant la date de convocation des électeurs pour l'élection d'une des deux Chambres » et qu'« en cas de dissolution, le référendum prévu est automatiquement suspendu par la publication à la Gazzetta Ufficiale du décret du président de la République convoquant les électeurs pour l'élection d'une ou des deux chambres ».</footnote>

<footnote>La loi n° 352 ne prévoit donc que la suspension du référendum in itinere en cas de renouvellement ou de dissolution des Assemblées (ou de l'une d'elles). La proposition de Claudio Chiola est cohérente avec la conséquence impliquée par la thèse du contrôle. Puisque le jugement négatif de l'œuvre parlementaire</footnote>
Cependant, même si l'on admettait le postulat du « contrôle politique » en tant qu'instrument d'orientation politique, l'incidence du contrôle sur cette dernière n'est pas une conséquence obligatoirement nécessitée par l'issue de la votation référendaire. On a noté précédemment que les requêtes référendaires ne permettaient pas toujours d'identifier clairement l'intention réelle de leurs promoteurs, ce qui a permis à la Cour constitutionnelle de justifier l'« interprétation objective » de ces dernières<sup>712</sup>. Il est en ce cas hasardeux de parler d'orientations politiques précises adressées au Parlement, si nous nous situons, toujours, dans la perspective d'une hypothétique « intervention réparatrice » de ce dernier.

On a déjà observé que l'application jurisprudentielle du principe de l'interprétation objective de la question référendaire n'est pas toujours cohérente<sup>713</sup>, de sorte qu'il est toujours possible d'envisager *in abstracto* qu'une requête, jugée admissible par la Cour, ne contienne pas une orientation politique clairement prédéterminée.

En tout état de cause, « l'interprétation authentique »<sup>714</sup> livrée par la *Consulta* n'est jamais que la détermination, *a minima*, de l'effet abrogatif de la question référendaire. Or, la « pratique » référendaire a montré que des questions apparemment anodines sont en réalité chargées d'un fort potentiel politique, cependant difficilement déterminable *a priori*.

<footnote>(c'est-à-dire d'approbation du référendum) est une sanction politique, elle devrait entraîner, ipso facto, une dissolution des Assemblées. Leur renouvellement, provoqué, aurait, entre autres, pour but, d'obliger la nouvelle mandature à traduire législativement le résultat référendaire. D'où la proposition d'une suspension automatique des effets abrogatifs, qui supposerait donc une modification de l'article 37 alinéa 3. En outre, le référendum ne pourrait avoir lieu durant le dernier semestre du mandat présidentiel car le chef de l'Etat ne peut, durant cette période, dissoudre les Assemblées, selon l'article 88 alinéa 2 de la Constitution ([le président de la République] ne peut pas exercer cette faculté [de dissolution] pendant les six derniers mois de son mandat, sauf s'ils coïncident en totalité ou en partie avec les six derniers mois de la législature).</footnote>

<footnote n="712">712 Voir *supra*, Première Partie, Titre I, Chapitre II, Section I L'interprétation objective de la question référendaire.</footnote>

<footnote n="713">713 Voir *supra*, Première Partie, Titre I, Chapitre II, Section I, Paragraphe 2, Les dérogations jurisprudentielles au principe de l'interprétation objective de la question référendaire.</footnote>

<footnote n="714">714 L. VENTURA, « La motivazione tra pronunce della Corte ed atti-oggetto del controllo », in A. RUGGERI (sous la dir. de), *La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale*, Torino, Giappichelli, 1994, p. 354.</footnote>
Que l’on pense par exemple aux trois questions relatives à la politique nucléaire. Elles semblaient impliquer des aspects mineurs de la réglementation de cette matière<fnref n="715" />. Pourtant, après les trois référendums du 8 novembre 1987, le triomphe éclatant du « oui »<fnref n="716" /> a préludé à l’abandon de la politique nucléaire italienne. On peut raisonnablement envisager qu’une victoire moins spectaculaire du camp du « oui » aurait eu une résonance politique moindre. En d’autres termes, c’est parce que le corps électoral s’est nettement prononcé, au moyen de questions « prétextes », contre la politique nucléaire, que les autorités ont senti la nécessité (*politique* mais non *juridique*) d’y renoncer. Ces éléments, éminemment politiques, ne peuvent en aucun cas, répétons-le, être déterminables *a priori*.

Le cas des référendums électoraux est, à cet égard, plus illustratif encore. On se souvient qu’une première question, apparemment elle aussi anodine puisque seulement relative à la réduction du système des préférences aux élections à la Chambre des députés, avait marqué une cuisante défaite de la partitocratie<fnref n="717" />. Les autorités n’avaient pourtant pas réagi en supprimant le système proportionnaliste en vigueur au sein des deux Assemblées. Il est vrai qu’il était difficile, encore une fois, de dégager de cette consultation référendaire une orientation politique précise. L’abandon du système des préférences n’impliquait pas nécessairement le passage au scrutin majoritaire.

<footnote n="715">⁷¹⁵ Il s’agissait de l’affectation des ressources aux communes et régions accueillant des centrales nucléaires, de l’attribution au C.I.P.E. du pouvoir de procéder à la localisation des centrales nucléaires et de la promotion par l’E.N.E.L. de la constitution ou de la prise de participation dans les sociétés étrangères pour la réalisation ou la gestion de centrales nucléaires. Ces trois questions ont été jugées admissibles par la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 25 de 1987 (in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1987, vol. LXXV, pp. 189-198).</footnote>

<footnote>Voir *supra*, Première Partie, Titre II, Chapitre II, Section I, Paragraphe 1, La limite relative aux lois d'autorisation à la ratification des traités internationaux, A L'extension prétorienne de la limite textuelle, 1) l'application de la limite de l'article 75 alinéa 2 de la Constitution aux conventions internationales.</footnote>

<footnote n="716">⁷¹⁶ 79, 7 % pour la question relative à la contribution de l’E.N.E.L. à des collectivités locales pour les implantations nucléaires, 80, 6 % pour la question abrogative relative à la localisation des centrales et 71, 9 % pour celle concernant la participation de l’E.N.E.L. à des implantations nucléaires à l’étranger. (Source des chiffres : P. TACCHI, *La partitocrazia contro il referendum o il referendum contro la partitocrazia* ?, op. cit., p. 115).</footnote>

<footnote n="717">⁷¹⁷ La question référendaire avait été jugée admissible par la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 47 de 1991 (arrêt n° 47 de 1991, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1991, vol. XCVIII, point 3 du considérant en droit, pp. 353-378). Elle fut plébiscitée dans les urnes (95, 6 % de « oui », source : P. TACCHI, *La partitocrazia contro il referendum o il referendum contro la partitocrazia* ?, op. cit., p. 116).</footnote>

<footnote>Voir *supra* Première Partie, Titre II, Chapitre I, Section II, Paragraphe 2 La jurisprudence constitutionnelle en matière de lois électorales.</footnote>
On se rappelle aussi que la Cour, deux années plus tard, dans son arrêt n° 32 de 1993<sup>718</sup>, avait jugé admissible une requête abrogative visant à renverser la « règle » électorale en vigueur pour le Sénat, afin de parvenir à un système électoral à dominante majoritaire<sup>719</sup>. Le Parlement a modifié, dans le respect de la réponse positive du corps électoral, les systèmes électoraux des deux Assemblées, en votant les lois n° 276 et n° 277 du 4 août 1993, respectivement relatives au Sénat et à la Chambre des députés. Le Législateur a ainsi établi un scrutin à dominante majoritaire (75 % des élus des deux Assemblées étant élus au scrutin majoritaire, les 25 % de sièges résiduels étant attribués au scrutin proportionnel). Le Parlement s'en est tenu à la *stricte* observation du résultat normatif de l'abrogation référendaire. La signification politique contenue dans la question référendaire, c'est-à-dire la « répudiation » du « proportionnalisme », aurait pu pourtant l'amener à une remise en cause plus radicale de l'ancien système, c'est-à-dire à la suppression définitive de tout critère alternatif au système majoritaire. En d'autres termes, le Parlement aurait pu, dans le respect *supposé* de la volonté populaire, opter soit pour un système de scrutin majoritaire uninominal à deux tours à la française, soit pour un système de scrutin uninominal majoritaire *intégral* à un tour à l'anglaise. On le sait, le Parlement a été mu par l'idée d'une représentation de toutes les composantes politiques italiennes. Pour autant, il pouvait, par exemple, abaisser la représentation proportionnelle de 25 % à 10 % des sièges. Ces différentes options démontrent combien il est difficile de saisir « l'orientation politique » (prétendument) contenue dans une requête référendaire. Elles illustrent la difficulté d'appréhender l'orientation politique *réelle* du corps électoral, sauf à cantonner le terme « orientation » dans son acception la plus abstraite ou générale.

Cet argument est confirmé par l'utilisation « pathologique » de l'institution
référendaire. L'« histoire » référendaire illustre à l'envi cette transformation, imprévisible,
de cet instrument de démocratie directe. La possibilité de proposer simultanément plusieurs
requêtes contradictoires visant le même acte n'est pas formellement interdite par la loi
n° 352 de 1970. Ainsi, des mouvements, situés aux antipodes de l'échiquier politique
italien, peuvent simultanément proposer, dans une visée idéologique totalement différente,

<footnote n="718">718 Arrêt n° 32 de 1993, in *Racc. uff. ord. sent. Corte cost.*, 1993, vol. CVI, pp. 207-213</footnote>

<footnote n="719">719 Voir *supra* Première Partie, Titre II, Chapitre I, Section II, Paragraphe 2 La jurisprudence constitutionnelle en matière de lois électorales.</footnote>