Face aux courants contradictoires qui traversent depuis plusieurs années la scène européenne, nous proposons ici un numéro thématique consacré aux politiques territoriales en Europe. En plaçant l’entrée territoriale au centre des réflexions, nous souhaitons interroger les interactions complexes qu’entretiennent les différents acteurs avec la dimension territoriale des politiques publiques qu'elles soient nationales ou communautaires. Si les difficultés que connait aujourd'hui l'Europe, et en particulier l'Union européenne, sont largement commentées dans les médias et par les acteurs politiques, alimentant une chronique parfois confuse, ce dossier a pour ambition de dépasser l’observation de la succession des évènements afin d'approfondir l'analyse de situations qui s'observent à différentes échelles de l'espace européen et qui mettent en jeu le territoire dans son acception géographique.

Pour ce faire, nous avons choisi d’aborder ces questions de deux manières.

D'une part, sous l'angle de l'impact direct des options ou des changements des politiques communautaires sur les territoires des Etats membres, notamment autour des débats récurrents au sein de l'exécutif européen sur la « réorganisation des priorités » (agendas, cadre financier pluriannuel, etc.) ; d'autre part, sur ce que révèlent, en matière de développement territorial, les modifications de trajectoires, les recompositions dans les architectures administratives ou encore les tensions internes au sein des Etats membres eux-mêmes, le tout en cherchant à évaluer leurs effets en retour sur les dynamiques européennes.

Au cours des décennies précédentes la question des politiques territoriales a toujours été scandée par l’adoption de nouveaux traités, l’élaboration de nouvelles programmations budgétaires, ou par les élargissements successifs. Par-delà les péripéties inhérentes aux négociations intergouvernementales, ces processus participaient du développement du projet européen s’inscrivant finalement dans une certaine routine politique. Aujourd'hui, à la suite d'un certain nombre de chocs externes successifs et de remises en cause internes, un consensus se dégage sur le fait que la période actuelle serait marquée pour l'Union européenne (UE) par la fin d'une représentation de la construction européenne portée par la diffusion ininterrompue d’un modèle unique d’intégration. Des doutes et des divergences questionnent fortement le fonctionnement actuel de l’UE et ébranlent à la fois ses contours territoriaux et ses fondements politico-philosophiques, au premier rang desquels figurent la réduction des inégalités territoriales et sa capacité d’intégration de toutes ses composantes.

1 Selon Fitoussi, Laurent et Le Cacheux, 2007, les biens publics européens sont : la stabilité mac (...) 5Apparu au début des années 2000, l’approfondissement des clivages en Europe s'est une nouvelle fois manifesté au cours des négociations sur le futur cadre financier pluriannuel (2021-2027) qui engage l’avenir du principal outil financier d’intervention territoriale de l’UE, ou de politiques sectorielles à dimension territoriale, ou plus récemment avec le Green Deal proposé par la nouvelle Commission. Les forces en présence s’affrontent sur la question de la réduction ou de l’augmentation de la part accordée aux politiques structurelles. Ces débats consubstantiels des négociations budgétaires révèlent les oppositions opposent classiquement la Commission, le Parlement européen et les Etats entre eux. Chacun ayant une conscience aigüe de ses intérêts cherche à peser sur les choix à effectuer, ce qui laisse peu de place aux actions communes et autres « biens publics européens »1. Au cours de la dernière décennie, sur le double registre du débat sur l’efficacité des fonds structurels et de l’émergence d’options radicales (par exemple : démantèlement de la politique régionale au profit d’une politique d’investissement dans l’innovation et la Défense), ces tensions ont fait l’objet d’analyses de la part de politistes, ou de spécialistes du droit européen et sont généralement attribuées aux difficultés rencontrées actuellement par le projet européen dans son ensemble. Nous proposons ici de focaliser l’analyse sur l’impact de ces tensions dans le domaine de la politique de cohésion et sur les modes de gouvernance des politiques de développement territorial et d’aménagement à différentes échelles.

Dans quelles directions évolue la place accordée à la dimension territoriale dans les politiques communautaires ? Sous quelles formes s'articule la focale territoriale que nous proposons avec les tensions actuelles autour du projet européen ? Car, en dépit de l'absence de compétence en matière d'aménagement, l'UE a développé au fil du temps un certain nombre de concepts, d'initiatives et de politiques sectorielles qui traitent de la question d’une organisation souhaitable de l’espace européen.

Afin de couvrir les différentes dimensions de la problématique présentée ici, ce numéro spécial mobilise des auteurs qui abordent la question européenne à plusieurs échelles (continentale, celle de la construction européenne, celle des pays et des régions). Dans le même perspective, si les contributions s'inscrivent majoritairement dans le champ de la géographie, d'autres mobilisent celui de l'aménagement, du développement territorial et des études des civilisations.

Dans cette perspective, nous avons souhaité commencer en proposant un cadrage théorique sur les réflexions menées autour de l'aménagement pensé à l'échelle européenne. Par-delà l'actualité politique rythmée par les échéances diverses, Josselin Tallec et François Taulelle présentent comment s'est élaborée l'assise scientifique sur ces questions sous forme d'une co-construction entre les chercheurs et une Commission européenne soucieuse de s'appuyer sur une légitimité scientifique pour soutenir son action territorialisée.

Ensuite, et pour offrir un panorama de la diversité des pratiques selon les Etats membres, un article synthétique est consacré à ce que Giancarlo Cotella appelle « l'européanisation de la gouvernance territoriale ». Celui-ci examine le rôle que les politiques spatiales mises en place par l'UE au fil du temps ont joué dans la formation de la gouvernance territoriale dans les États membres. Pour ce faire, il compare et examine l'impact perçu d'un certain nombre de politiques communautaires (la politique de cohésion, la politique urbaine, la coopération territoriale européenne, la politique de développement rural et la politique des transports) sur la gouvernance territoriale et les systèmes d'aménagement du territoire des pays de l'espace couvert par le programme de recherche ESPON financé par la Commission européenne.

Pour approcher les différents domaines concernés par les politiques à dimension territoriale, l'article de Guillaume Lacquement et Pascal Chevalier s'intéresse au transfert et à la réception dans les pays membres de l’UE du programme européen LEADER en faveur des zones rurales. Il s'agit d'observer comment se diffusent, dans les Etats membres, les dispositifs réglementaires et les pratiques nouvelles issues de cette politique communautaire aux différents niveaux du système territorial.

Durant les décennies au tournant du changement de siècle, on avait assisté à la mise en œuvre en partie inaboutie, mais néanmoins réalisée de manière plutôt consensuelle comparée à d’autres domaines d’action de l’UE, de la greffe de schémas de développement (Schéma de développement de l’espace communautaire, SDEC) et des agendas territoriaux communautaires (de 2007 et de 2011) sur les structures et la gouvernance territoriale des différents Etats membres. Dans le même temps, un certain nombre de rapports officiels (Barca, 2009 ; Barca et al., 2012) ou de recherche appliquée (programme ESPON) ont proposé des renouvellements théoriques visant à mettre en œuvre des politiques territoriales présentées comme plus efficientes. Plus radicalement, certains scénarios, notamment celui mentionné dans le Livre Blanc sur l’avenir de l’Europe (2017), ont même déjà envisagé l’éventualité d’une redéfinition, voire d'une mise à l’écart de la politique de cohésion.

Cette impression de flottement dans les orientations des politiques communautaires est accrue du fait des nouvelles initiatives en provenance des Etats membres (réformes régionales, métropolisation, EPCI pour ne citer que l'exemple français). Or, ces réformes administratives et territoriales au sein des Etats membres semblent aiguillonner à leur tour les cadres de référence des initiatives européennes. Ainsi, alors que l’assise territoriale des politiques menées jusque-là se limitait principalement aux Etats et aux régions, l’adoption en 2016 du « Programme Urbain Européen » met en avant et unifie des programmes à caractère urbain, autrefois dispersés. Ce pacte d’Amsterdam et la politique urbaine de l'UE qui visent à associer plus étroitement les villes au développement des politiques de l’UE viennent-il concrétiser les tensions entre objectifs sectoriels et projets territoriaux ? C'est ce que développent Ana Geppert et Charles Affaticati dans leur article consacré aux ITI (Investissements Territoriaux Intégrés dans la période de programmation 2014-2020 et anciennement projets urbains intégrés) dont l’approche intégrée a été conçue pour répondre aux difficultés particulières de certains espaces urbains. Dans la même veine, à partir des cas des régions métropolitaines de l’Ile de France et du Latium, Dominique Rivière et Brice Laménie ont analysé cette dimension « urbaine » dans le cadre des reconfigurations territoriales en cours (par exemple le transfert des fonds Etat/Région et ITI-interventions territoriales intégrées en Ile-de-France) et, plus précisément, l’interaction entre la politique de cohésion et les réformes territoriales récentes en France et en Italie, notamment autour du couple métropole-région.

Pour mesurer les évolutions, on peut, comme l'ont fait Sébastien Bourdin, Olivier Lefèvre et Fabrice Saint en se référant aux principes fondateurs de l’action territoriale (convergence / cohésion), et sociétale de l’UE (solidarité), évaluer la programmation 2014-2020 de la politique de cohésion centrée sur une approche intégrée et territoriale et résumée autour du slogan « croissance intelligente, durable et inclusive ». Les stratégies de développement régional qui en ont découlé ont été guidées par le concept de spécialisation intelligente, qui tente de traduire un concept sectoriel dans un contexte spatial, reliant la stratégie de l'UE pour l'innovation à la politique de cohésion. Se fondant sur une autonomie supposée, chaque région est invitée à définir sa propre stratégie de spécialisation intelligente lui permettant de trouver son propre chemin de développement, tout en renforçant sa compétitivité - et donc en entrant en concurrence avec d'autres, à partir des ressources dont elles disposent. Ce faisant, cette politique communautaire s'éloigne de son objectif traditionnel de promotion de la cohésion territoriale. Les auteurs s’interrogent sur la capacité des régions les plus en difficulté à mettre en œuvre une spécialisation intelligente originale, alors même que certaines d’entre elles, notamment dans les PECO (Pays d’Europe Centrale et Orientale), peinent toujours à trouver la voie de leur propre développement.

Pour autant, nous voyons qu'en fonction des contextes politiques et académiques du moment, des communautés d'acteurs « interprètent » et « filtrent » les impulsions communautaires et nationales en fonction de leurs propres manières d’aborder les questions territoriales, de développement et d’aménagement et orientent désormais la nature des débats et les tendances des processus dans le sens d'une absence de pérennité et d'une non-linéarité des transformations.

Considérant que les attitudes des acteurs et la transformation des structures ne sont pas deux processus indépendants l’un de l’autre, la seconde partie du dossier interroge la place du territoire dans les remises en cause ou les réorientations actuelles émanant des Etats-membres, à travers les exemples du Brexit et de ses conséquences sur les régions en retard du Royaume-Uni, ou encore de ses conséquences sur la frontière entre les deux Irlande. À ce titre, la contribution de Cliff Hague sur le rôle du Brexit comme révélateur des différentes identités territoriales au Royaume-Uni montre que le développement territorial et les identités territoriales furent déterminants dans les clivages électoraux du Brexit. De son côté, Philippe Cauvet traite de l'influence, mais surtout de l'absence d'influence européenne, dans les désaccords territoriaux entre Etats membres à travers le cas de la frontière entre les deux Irlande. Il montre la résurgence des enjeux autour de la frontière et des anciens clivages partisans à l'occasion du Brexit. En poursuivant sur les débats autour du Brexit, Olivier Sykes propose quelques réflexions sur les procédures de construction des représentations sur les territoires qualifiés de « perdus » ou de « retrouvés » par les partisans du « Leave ». Des éléments de langage tels que « Global Britain », « Middle England » et surtout « Left Behind Britain » sont devenus ou redevenus de puissants imaginaires spatiaux, et donc électoraux !

Dans un autre registre l’exemple du corridor méditerranéen de transports en Espagne illustre également l’importance des forces centrifuges. Barbara Loyer met à jour le problème du partage équitable de nouvelles infrastructures dans un Etat membre où règne des divergences internes. Source de frustration pour les communautés autonomes du littoral espagnol, la revendication de la construction d’un corridor méditerranéen d’infrastructures est aussi utilisée par les séparatistes catalans pour légitimer leur stratégie de rupture au nom de la prospérité économique catalane. Barbara Loyer démontre que d’autres logiques entrepreneuriales et européennes font apparaître la nécessaire cohésion d’un ensemble méditerranéen des transports incluant aussi la région de Madrid.

A partir des remises en question mentionnées plus haut, il n'est plus inimaginable d'envisager, au niveau national et européen, des groupes d’acteurs et d’experts (communautés épistémiques, coalition de plaidoyer, etc.) dont les idées s’imposeraient et iraient dans le sens d’une « déseuropéanisation » notamment avec des conséquences et des mises en pratique dans le cadre des politiques menées au sein des États membres.

Ces constats sur les blocages et les incertitudes observés au sein de l’UE conduisent certains auteurs (Allmendinger et al., 2015) à proposer de nouveaux montages territoriaux pour contourner ces apories en cherchant à transcender les territoires institutionnels. Ils désignent ainsi les territoires institutionnels, comme autant d'obstacles à la réalisation d'un développement territorial innovant et rénové dans le cadre de la mondialisation. Pour autant, sur le terrain, la grande diversité des processus en cours de déterritorialisation/reterritorialisation dans les différentes régions des Etats membres repose, sans cesse, la question de l’efficience des montages et des procédures imaginées. Découlant des débats entre interventionnisme, dérégulation voire démantèlement de l’action de développement et d’aménagement de l’UE, différentes visions spatiales et de gouvernance sont aujourd’hui proposées pour relever le défi de la « nouvelle grande transition » actuelle (écologique, économique, sociale, urbaine, féministe, démocratique…) la dimension et les politiques territoriales jouent un rôle clé dans la définition des futurs proposés aux citoyens par les décideurs européens. Pour résoudre ces défis et tenter d’apporter des réponses, Joaquim Farinos propose une réflexion cherchant à combiner efficacement les actions du niveau local au niveau européen par le biais d'une coopération et d'une coordination à plusieurs niveaux afin de renforcer la cohésion territoriale et de renouveler l’articulation du couple compétitivité/convergence comme alternative valable pour un projet européen renouvelé et renforcé.

Ces questions, tant de l’adéquation des politiques européennes aux territoires et aux sociétés que de leurs effets potentiels en termes d’efficacité des actions engagées, gage d’une meilleure appréciation d’ensemble de l’action de l’UE, demeurent un enjeu central en vue d’une relégitimation de la construction européenne.

<footnote n="1">1 Selon Fitoussi, Laurent et Le Cacheux, 2007, les biens publics européens sont : la stabilité macroéconomique, le plein emploi, la cohésion territoriale, le progrès de la connaissance et de sa transmission, la protection de l’environnement, tant naturel qu’humain (qui préside à la notion de développement durable), la mobilité, l’indépendance énergétique et, enfin, la cohésion nationale par l’intégration sociale au sein de chaque État membre. La cohésion sociale, en prémunissant les États contre les risques de conflit à l’échelle du continent, préserve ainsi le bien public européen le plus précieux : la paix.</footnote>