# Des régimes périurbains face à la métropole : analyse de trois cas dans l'aire métropolitaine de Lyon (France)

Bruno Loustalet

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Bruno Loustalet. Des régimes périurbains face à la métropole: analyse de trois cas dans l'aire métropolitaine de Lyon (France). Canadian Journal of Regional Science / Revue canadienne des sciences régionales, 2025, 48 (1), pp.55-64. 10.7202/1116493ar. hal-05157738

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## Résumé

L'interdépendance des métropoles avec leurs périphéries périurbaines traduit une relation étroite à l'activité économique. En prenant pour exemple les territoires de la Côtière et de la Plaine de l'Ain situés à l'Est de la Métropole de Lyon, cet article interroge la périurbanisation sous l'angle de la capacité de la représentation politique locale à s'affranchir de la dépendance à l'égard de la métropole. En formulant la proposition théorique de « régimes périurbains ». Ce papier entend caractériser les jeux d'acteurs des territoires périurbains au sein de l'inter-territorialité économique dominante des métropoles. Ces acteurs cherchent à constituer un agenda d'aménagement spécifique en tirant parti des agencements institutionnels de l'action publique territoriale, du développement économique et de l'aménagement.

## Mots-clés

Développement économique, Périurbain, Régimes urbains, Métropole de Lyon, Intercommunalités

## Summary

The interdependence of metropolitan areas and their suburban peripheries reflects a close relationship with economic activity. With reference to the Côtière and Plaine de l'Ain areas located to the east of the Lyon metropolitan area in France, this article discuss suburbanization from the perspective of the capacity of local political actors to emancipate from metropolitan dependence. By formulating the theoretical proposition of "peri-urban regimes". This paper seeks to characterise the game of actors in suburban territories within the dominant economic inter-territoriality of metropoles. These actors seek to construct a specific agenda by institutional arrangements, economic development and urban planning.

## Keywords

Economic development, Suburban areas, Urban regimes, Metropolis of Lyon, Intercommunalities
## Introduction

La relation étroite des grandes villes en France avec leurs espaces périurbains se caractérise par le double desserrement des activités économiques et résidentielles urbaines. Tout comme l'habitat résidentiel pavillonnaire qui résulte de l'expansion de l'habitat urbain, l'extension des activités industrielles matérialise celle des activités industrielles dans le périurbain. L'activité économique est alors au cœur de logiques plurielles de gouvernance des aménagements des territoires périurbains. La question se pose alors d'évaluer la capacité des acteurs locaux de ce périurbain à assumer à la fois leur développement industriel et leur autonomie politique. Autrement dit, à l'heure de la globalisation économique les acteurs périurbains sont-ils en capacité de s'affranchir de la dépendance métropolitaine pour définir un agenda d'aménagement spécifique ?

Cette question est d'autant plus pertinente au regard de la perspective historiquement adoptée et encore dominante en géographie économique à propos de l'extension des activités industrielles métropolitaines : elle a largement réduit les dynamiques d'aménagement périurbaines à la mutation post-fordiste<fnref n="1" /> du système productif français et de la division spatiale du travail (Abramo, 1999, Moreau, 2017). Cette approche tend à laisser dans l'ombre l'imbrication des dynamiques territoriales de la régulation économique et de l'aménagement des territoires périurbains. Parallèlement, la spécificité politique des territoires périurbains n'est pas mieux traitée. Analysée au filtre des grands enjeux nationaux, le déclassement économique et social d'une « France périphérique » (Guilluy, 2011) est mobilisé pour expliquer la montée des votes protestataires dans les marges des métropoles soumises à la mondialisation. Le phénomène d'irruption du « pouvoir des villages » dans la gouvernance des métropoles (Charmes, 2019) constitue un premier jalon pour saisir l'émergence politique des territoires périurbains. Un pas supplémentaire dans cette direction pourrait être franchit en analysant le desserrement économique de manière élargie, à la lumière d'une « une approche systémique de la géographie économique qui articule économie, société et territoire aux échelles locales, régionales, nationales et continentales » (Carroué, 2015:452).

Cet article cherche également à dépasser les approches politistes qui envisagent la domination des métropoles comme le fait structurant des espaces périurbains, de leur gouvernance

<footnote n="1">¹ « Le post-fordisme désigne un régime d'accumulation capitalistique flexible et mobile en lieu et place d'un régime fordiste caractérisé par le poids de secteurs industriels impliquant de fortes immobilisations du capital sur des espaces dotés de ressources, elles aussi peu mobiles, telles des matières premières ou de la main d'œuvre » in H. Reigner « Solidarité territoriale, intégration communautaire et démocratie intercommunale. Les apports et lignes de controverses de la recherche en science politique », Les cahiers de la direction de la prospective du Grand Lyon, 2013.</footnote>
économique et de leur territorialité politique. Alors que la globalisation économique renforce
l'imbrication métropolitaine des périphéries urbaines, il ne s'agit pas de nier un contexte
marqué par la transformation de l'État (Le Galès & Vezinat, 2014) et les mutations de l'action
publique (Faure & Négrier, 2013) – ni non plus la montée en puissance des villes (Le Galès,
1995 ; Pinson, 2020 ; Galimberti, 2019). Pour autant, le périurbain ne se réduit pas à une
fonction supplétive des jeux dominants des systèmes productifs métropolitains (Carroué, 2015)
en quête d'espaces fonciers (Serrano, Demazières, 2016 ; Raimbault & Régnier, 2018 ;
Lambert, 2021). Pour documenter la singularité des territoires périurbains dans la gouvernance
des métropoles (Charmes, 2019), l'élargissement du regard invite à interroger les coopérations
et les antagonismes entre les acteurs des centralités métropolitaines et ceux des territoires
adjacents. Ceux-ci se construisent-ils en opposition ou en complémentarité à la centralité
 métropolitaine ? Comment les représentants politiques des territoires périurbains participent-ils
à la fabrication de leurs propres agendas ? L'animation de l'action publique territoriale en
matière de développement économique et d'aménagement aux échelles métropolitaine<fnref n="2" />,
départementale et régionale sert-elle de ressource aux acteurs du périurbain ?

La présente démonstration, inscrite dans le contexte national de la France, vise à palier
les lacunes de la littérature grâce à une analyse de la fabrique de ces agendas d'aménagement
par les acteurs de la gouvernance périurbaine. Elle s'articule autour de trois propositions. La
première vise à inscrire le développement industriel des territoires périurbains dans le temps
long des cycles économiques du capitalisme, en distinguant l'affirmation en trois périodes d'un
système productif local typiquement français (entre 1870 et 1970), avant que la crise du
fordisme ne débouche sur de nouveaux cycles plus nettement tournés vers l'internationalisation
des marchés et des chaînes de valeur (1970-2000) puis dans les réseaux de circulation des
marchandises de l'économie globalisée (à partir des années 2000).

La deuxième proposition rapporte le développement économique et l'aménagement des territoires périurbain au rééchelonnement de l'action publique de l'État (Jessop, 2002). Le processus de décentralisation (1981-2015) qui redistribue institutionnellement les cartes entre l'État et les collectivités locales (Rouban, 2004 ; Béal et al., 2015 ; Pinson, 2015), associe étroitement le développement économique à l'aménagement territorial. La territorialisation de l'action économique se concrétise institutionnellement par la dévolution de la compétence du développement économique aux intercommunalités dans le cadre de la Loi Chevènement à la fin des années 1990. La loi de modernisation de l'action publique territoriale et l'affirmation

<footnote n="2">² Les métropoles constituent une échelle de l'action publique terrotiale depuis la loi La loi de Modernisation de l'Action Publique Territoriale et l'Affirmation des Métropoles (MAPTAM) en 2014</footnote>
des métropoles (MAPTAM) en 2014 est également un jalon essentiel : elle subordonne le développement économique aux jeux dominants des métropoles. Cette loi constitue un dispositif institutionnel favorisant des échelles locales de régulation (Boyer et al., 2002). À l'instar des systèmes industriels locaux (Vanier, 1999a; Gilly & Pecqueur, 2002), ces agencements locaux (Pecqueur, 1989) se saisissent des enjeux d'aménagement associés au « tournant territorial de l'économie globale » (Pecqueur, 2006) et instaurent des capacités de micro-régulation territoriale face à l'État.

La troisième proposition envisage plus particulièrement la capacité des représentants politiques locaux à fabriquer les agendas d'aménagement à l'échelle des intercommunalités. Notre schéma interprétatif de cette fabrique des territorialités politiques périurbaines est inspiré librement de la théorie des « régimes urbains » (Stone, 1989, 1993, 2020). La théorie des « régimes urbains » prend corps dans le champ des études urbaines aux États-Unis et a pour objet d'analyser le gouvernement des villes dans un pays où l'État fédéral n'a que peu d'influence sur le développement urbain. Stone s'interroge « sur les processus de construction d'une capacité de gouvernement, c'est-à-dire sur les conditions et moyens qui rendent possibles l'organisation d'une coopération entre différents acteurs en vue de concevoir et d'appliquer des politiques dans ces contextes d'action complexes, fragmentés et incertains que sont les villes » (Nevers, 2008 :2)<fnref n="3" />. Par leur stabilité institutionnelle, les intercommunalités participent à la construction de *régimes périurbains*, c'est-à-dire des coalitions d'acteurs politiques et industriels cherchant à construire des territorialités politiques spécifiques dans ces espaces, démontrant une « auto-organisation d'acteurs ancrés dans leur contexte géographique » (Pecqueur, 2014) pour relier aménagement et développement industriel.

Ces trois propositions sont opérationnalisées à partir d'études de cas portant sur les trois intercommunalités périurbaines de la Côtière et de la Plaine de l'Ain situées à l'Est de la Métropole de Lyon, deuxième métropole française. Le terrain d'enquête s'inscrit dans l'esprit de « la géographie des géographes [qui] se saisit de l'objet intercommunal pour porter les débats, non plus seulement sur les limites des communautés, mais sur l'organisation des échelles et de leur contenu (institutionnel, social, matériel) » (Richer, 2008 : 73).

## INSÉRER FIGURES 1 ET 2 ICI

<footnote n="3">³ « Trois dimensions spécifient un régime : a) une capacité de faire quelque chose qui ne pourrait pas être réalisée par un seul acteur, b) une certaine configuration d'acteurs possédant des ressources variées, c) un type de relations, informelles, qui permet à ces acteurs d'agir ensemble à défaut d'une structure de commandement. Le problème de la façon dont la coopération se réalise est par conséquent une question clé. » (Nevers, 2008 : 6)</footnote>
Cet article résulte d'une démarche réflexive d'élu local<fnref n="4" /> qui confronte son action à la recherche académique pour l'exposer aux débats et en faire une connaissance partagée. Il importe, expérience aidant, de déconstruire les positions personnelles – celles de l'acteur public et du chercheur - enchevêtrées au sein d'habitus et de normes sociales multiples, reflets d'une pluralité d'expériences. Cette mise à distance de la pratique du terrain a été réalisée en trois temps, qui se sont appuyés sur la réalisation d'une trentaine d'entretiens avec les acteurs politiques et économiques. En premier lieu, l'analyse des discours et des représentations de tiers acteurs a eu pour objet d'évaluer l'immersion dans le terrain d'enquête pendant douze années de mandats électifs. En second lieu, les mécanismes de construction des territorialités politiques périurbaines et de leurs spécificités ont été analysés pour saisir comment l'économie anime les gouvernances territoriales d'aménagement. En troisième lieu, l'imprégnation a suppléé l'observation participante en mobilisant la sociologie critique et la triangulation des informations pour produire un corpus de données et en garantir la rigueur.

Dans une première partie, nous proposons une analyse sur le temps long de la structuration du sous-espace économique local de la Côtière et de la Plaine de l'Ain (1850-2020). Dans une deuxième partie, nous analysons les dynamiques contemporaines de l'aménagement économique de la Côtière et de la Plaine de l'Ain pour caractériser différents régimes périurbains. Nous insistons sur le rôle des jeux d'acteurs économiques locaux, de leurs structures d'intermédiation en relation avec la représentation politique locale et sur les relations de dépendance et d'autonomie entre la métropole lyonnaise et les espaces productifs de la Côtière et de la Plaine de l'Ain.

## La construction du sous-espace économique métropolitain de la Côtière et de la Plaine de l'Ain

L'interprétation du phénomène périurbain oblitère la longue période au cours de laquelle l'urbanisation industrielle des espaces ruraux français s'ancre dans l'histoire économique locale. Il en est ainsi de la construction du sous-espace économique de la Côtière et de la Plaine de l'Ain, structuré par plusieurs cycles économiques entre 1870 et 2020. Ces cycles caractérisent le desserrement productif de l'agglomération de Lyon et les jeux d'acteurs qui l'ont animé (tableau 1). L'émergence de l'activité productive locale participe de la mutation du capitalisme français hérité de la deuxième révolution industrielle. Il en est ainsi du desserrement industriel des acteurs économiques lyonnais au cours de la période 1850-1920, de leur insertion

<footnote n="4">⁴ L'auteur a été Maire de la commune de Thil et vice-président de la Communauté de communes de Miribel et du Plateau (Ain) de 2008 à 2020.</footnote>
dans le système productif français en pleine transformation jusqu'à la Seconde Guerre mondiale (1920-1945). La période de reconstruction et l'ouverture européenne (1945-1970) parachèveront la mutation de ces structures industrielles. Ensuite, deux cycles courts se succèdent. Alors que le système industriel français s'internationalise dans les années 1970 et 1990, les industries locales s'autonomisent progressivement du système industriel lyonnais. À partir des années 2000, le système industriel local s'inscrit dans les dynamiques réticulaires de l'économie globalisée, en même temps que le système industriel de la métropole lyonnaise. Ainsi le temps long économique structure une territorialité économique périurbaine, entre l'espace rural et le cœur de la métropole lyonnaise.

## INSÉRER TABLEAU 1 ICI

Notre propos est, ici, de proposer une lecture compréhensive de la géographie économique du territoire d'enquête à la lumière des cycles économiques dans lesquels s'est inscrit le desserrement des activités industrielles de Lyon.

Les premiers cycles couvrent une période séculaire (1870-1970). Ils sont caractérisés par un « laisser-faire » durant toute la Troisième République. La Côtière de l'Ain est alors soumise aux jeux de la représentation politique locale dominée par les acteurs industriels locaux puis nationaux. Plus tard, alors que l'État est l'acteur pivot de la reconstruction d'après-guerre et de la modernisation de l'appareil productif français, la Plaine de l'Ain reste organisée par les acteurs socio-politiques ruraux. Certes, issu de la délocalisation de la Fabrique lyonnaise<fnref n="5" /> par les maîtres soyeux, un desserrement productif se fait jour, enracinant un tissu industriel dans les marges habitées des bourgades de la Côtière où dominent alors l'agriculture vivrière et les activités industrielles du capitalisme primitif. L'interdépendance économique des périphéries campagnardes avec l'agglomération lyonnaise s'établit progressivement. Ainsi, les activités textiles sont à l'origine d'un entrepreneurat local de teinturiers autour des procédés et des techniques industrielles de la chimie de synthèse. Cette sous-traitance industrielle spécialisée se limite cependant à la Côtière de l'Ain, proche de l'agglomération lyonnaise : à l'exception d'Ambérieu-en-Bugey, l'Est du département de l'Ain reste à l'écart d'un développement économique tiré par les infrastructures ferroviaires de l'État. Dans la Côtière de l'Ain, les bourgades s'industrialisent sous la férule de la bourgeoisie et des milieux d'affaires lyonnais

<footnote n="5">⁵ La Fabrique lyonnaise est une organisation de type corparatiste de manufacture de la soie dont l'origine remonte au 16ème siècle. La production des tissus en soie comporte trois activités : le négoce, aux mains d'une riche bourgeoisie lyonnaise. Les maîtres-ouvriers, qui s'apparentent à des petits patrons, assurent le travail à façon pour le compte des négociants. Ils font travailler des compagnons ou ouvriers « les Canuts ». En réponse aux révoltes des canutsdes années 1830 et de 1848 les négociants délocalisent le travail à façon hors de Lyon dans les départements adjacents.</footnote>
du commerce de la soie, de la mécanique et de la chimie pour s'urbaniser progressivement au fur et à mesure du développement industriel d'après-guerre (UrbaLyon, 2017).

Un nouveau cycle s'ouvre dès la fin des années 1960. Dans la Plaine de l'Ain, l'action aménagiste de l'État bouleverse les milieux locaux au milieu de la décennie. Une nouvelle dynamique émerge, suite à l'installation de l'une des toutes premières centrales nucléaires au Bugey (Demaizières & al., 2004), accompagnée par des infrastructures autoroutières et aéroportuaires. Il s'agit d'un cas exceptionnel de stratégie d'industrialisation (Meyer, 2017). Cette dynamique se conjugue avec la délocalisation des industries à risques et polluantes hors de Lyon et le développement local de l'agriculture céréalière extensive. Alors que le projet industriel étatique a été le moteur du développement industriel de la Plaine de l'Ain, le tissu industriel de la Côtière de l'Ain s'inscrit progressivement dans la dynamique de l'internationalisation des marchés. Le territoire industriel s'émancipe de son industrialisation primitive et des positions industrielles majeures se construisent dans les niches technologiques des composants électroniques de l'automobile, des textiles techniques ou encore des applications industrielles du traitement de l'air et de la ventilation. C'est au cours de ce cycle que la périurbanisation s'amorce avec la mutation industrielle progressive de l'espace rural.

Un dernier cycle amorcé à bas bruit dans les années 1990 amplifie, à partir des années 2000, le caractère périurbain de la Côtière et de la Plaine de l'Ain. Porté par la globalisation économique et sur fond de financiarisation (Harvey, 2004), les mutations urbaines s'intensifient avec l'implantation des filières d'investissement et de gestion des actifs immobiliers tertiaires et d'entreprises (Guironnet, 2016). Les relations de dépendance et d'autonomie se redessinent entre la polarité métropolitaine lyonnaise et ses territoires adjacents. Ainsi dans la Côtière, le paysage industriel s'installe de Neyron à Dagneux et forme la continuité industrielle de l'agglomération lyonnaise. Les activités logistiques marquent de leur empreintes une continuité paysagère entre la Côtière et la Plaine de l'Ain. Si les installations logistiques de la Côtière constituent la base arrière de la logistique urbaine de Lyon, les plateformes logistiques de la Plaine de l'Ain s'articulent à celles de la périphérie Est de Lyon.

Du côté des politiques publiques, l'urbanisation et l'aménagement économique donnent lieu à des jeux d'acteurs industriels qui s'entremêlent à ceux des services déconcentrés de l'État et de la représentation politique de la Côtière et de la Plaine de l'Ain. Les acteurs industriels et financiers prennent l'ascendant sur les acteurs publics de l'aménagement et les services de l'État. Peu à peu, les implantations industrielles transcendent les frontières communales. Le maillage industriel des territoires périurbains de la Côtière et de la Plaine de l'Ain marque
l'ambivalence de leur statut périurbain, entre espace « servant » des villes métropolisées et espace « dominant » des espaces ruraux.

## INSÉRER FIGURE 3 ICI

### Aménagement et jeux d'acteurs dans trois régimes périurbains contemporains

Par certains côtés, les territoires considérés sont des territoires d'excellence industrielle issus de la période du renouveau économique et industriel de la France consécutif à la Seconde Guerre mondiale et à la construction de l'espace économique européen à la fin des années 1950. L'État est alors cet entrepreneur dont l'interventionnisme puissant crée les conditions d'un développement à caractère essentiellement économique. Jusqu'à la fin des années 1990, le jeu des acteurs est dominé par le système industriel de la Côtière et la Plaine de l'Ain. Les aménagements économiques sont alors les objets d'un desserrement industriel anarchique qui se confronte aux tensions des secteurs de l'immobilier industriel. Deux types de remises en cause, politique et économique, vont durablement bousculer cette scène territoriale : d'une part le retrait de l'État et la décentralisation, d'autre part la globalisation économique et les dynamiques des entreprises dominées par les acteurs financiers.

La première tendance est la plus évidente. Les mutations de l'État, engagées dans les années 1980, conduisent à la redistribution progressive des cartes de l'administration des territoires. L'État « régulateur » (Chevalier, 2004) réorganise ses échelles d'action. Après le dirigisme de l'ère gaullienne, l'État se fait moins présent en matière économique et accompagne la montée en puissance des territoires locaux qui deviennent les échelles privilégiées de l'aménagement économique. Simultanément, l'État instrumente la décentralisation (Deberre, 2007) en l'encadrant par un ensemble de dispositions règlementaires et normatives qui, après de nombreux tâtonnements institutionnels, transforment peu à peu la gouvernance économique des territoires. Au milieu des années 2010, le binôme constitué par les intercommunalités et les Régions se substitue au binôme « État-Communes », avant que ne montent en force les Métropoles institutionnalisées (Galimberti & Pinson, 2019).

La deuxième tendance n'est pas moins puissante. Sur la période 2000-2020, l'accélération de la globalisation des marchés rythme l'aménagement territorial (Moreau, 2018). Les entreprises en réseau (Vanier, 2015) imposent leur agenda à l'aménagement territorial et aux consommations foncières, s'étendant jusqu'aux confins de l'aire urbaine de Lyon. Cela traduit une périurbanisation économique soumise aux injonctions de la division spatiale de la production. Bientôt, les enjeux logistiques prennent une place prépondérante dans le
desserrement productif local. Les acteurs locaux s'insèrent progressivement dans l'organisation réticulaire de la logistique de l'Est lyonnais, tandis que l'État gère les enjeux d'aménagements territoriaux périurbains par un simple encadrement réglementaire de l'urbain résidentiel et la préservation du foncier agricole.

Cette nouvelle économie politique territoriale bouscule le jeu d'acteurs. Alors que la construction urbaine de l'agglomération lyonnaise et l'institutionnalisation métropolitaine s'accélèrent, l'aménagement territorial devient une scène d'expression et d'articulation des tensions entre État et les acteurs territoriaux. Avec le transfert aux collectivités locales du développement économique, le jeu de l'aménagement territorial s'élargit considérablement à l'interface des administrations déconcentrées, des pouvoirs locaux et des acteurs économiques dominants. L'aire métropolitaine lyonnaise voit émerger une micro-régulation de l'aménagement (Gilly & Pecqueur, 2002 ; Linossier, 2006). Plus précisément, la représentation politique – maires et présidents des intercommunalités – se rapproche des acteurs industriels pour former des coalitions informelles révélatrices d'une nouvelle coordination territoriale (Leloup, Moyart, Pecqueur, 2005) structurant la gouvernance des territoires périurbains. Ces coalitions d'acteurs prospèrent dans les espaces périurbains au point de former progressivement des régimes d'action spécifiques (Dormois, 2008) dotés d'une ingénierie locale. Ces régimes se légitiment par leur capacité à animer les échelles institutionnelles de l'aménagement du territoire. Les intercommunalités périurbainnes apparaissent alors comme porteuses d'une symbolique d'aménagement vis-à-vis des métropoles et des citoyens eux-mêmes.

Afin d'étudier ce processus d'émergence politique du périrubain et le rôle qu'y jouent les acteurs territoriaux, nous analysons les trajectoires des trois intercommunalités de la Côtière et de la Plaine de l'Ain : la communauté de communes de la Plaine de l'Ain (CCPA) et les communautés de communes de Miribel et du Plateau (CCMP) et de la Côtière à Montluel (3CM). En se saisissant de l'aménagement économique, ces intercommunalités établissent une continuité paysagère nouvelle imbriquant les espaces résidentiels et les espaces produtifs requalifiant le modèle environnemental périurbain. L'aménagement économique est alors mobilisé pour construire un récit politique porteur de « coutures » symboliques territoriales dépassant la prégnance des clivages identitaires communaux.

## Deux « coutures » territoriales successives pour légitimer une autonomie politique : la communauté de communes de la Plaine de l'Ain

La Plaine de l'Ain constitue un territoire appuyé sur un écosystème politique local à caractère rural dont la trajectoire s'inscrit dans les évolutions socio-économiques nationales depuis les années 1970. Trois familles marquent de leur empreinte le territoire politique
jusqu'au début des années 2010. Notables locaux, ces entrepreneurs politiques réunis dans une « une communauté épistémique » (Bossy & Evrard, 2019) sont les artisans d'un compromis territorial. Celui-ci a deux bases. Au plan économique, le paradigme de l'entrepreneuriat domine. Les ressources locales des entrepreneurs politiques s'appuient sur leur assise dans le secteur agricole et dans les activités d'exploitation de carrières. Articulée autour des trois communes chef-lieu de canton - Meximieux-Ambérieu-en-Bugey et Lagnieu, ces familles amorcent la fabrique de la CCPA en tant que territorialité politique intermédiaire de l'instance départementale.

Les acteurs de ce compromis ont bénéficié d'un contexte favorable. Le développement du nucléaire a bousculé les positions sociales acquises par les notables locaux d'un territoire rural. Le compromis politique qui a découlé de la territorialisation de la rente nucléaire a rendu possible la construction d'une gouvernance périurbaine autonome à partir des périmètres institutionnels primitifs de la coopération intercommunale (Districts et SIVOM). Guy de La Verpillière en sera la figure politique tutélaire. Ce dernier joue habilement de son réseau politique pour impliquer la coalition des acteurs industriels de l'agglomération lyonnaise autour du développement économique du Parc Industriel de la Plaine de l'Ain (PIPA). La représentation politique de la Plaine de l'Ain qu'il anime s'appuie sur l'échelle départementale pour construire le territoire politique de la Plaine de l'Ain pendant la période 1970-2014. Le PIPA symbolise ainsi l'émancipation politique de la Plaine de l'Ain. Pendant 40 ans, ce compromis politique l'emporte sur toute velléité d'affirmation d'un projet territorial commun. Le prix à payer est la fragmentation urbaine et sociétale de l'espace périurbain résultant du desserrement résidentiel de l'agglomération lyonnaise. Ce phénomène conserve son caractère bourgeois et commerçant à Meximieux, ouvrier à Ambérieu-en-Bugey et rural à Lagnieu.

Ce compromis va être mis à mal dans la décennie 2010. La réforme institutionnelle majeure constituée par la Loi Nouvelle organisation territoriale pour la République (NOTRé) de 2015 chamboule l'écosystème politique de la Plaine de l'Ain<fnref n="6" />. La réforme intervient au moment de l'exacerbation d'une crise politique larvée depuis les années 2000 révélé par le rapport d'audit de la Chambre Régionale des Comptes Auvergne Rhône-Alpes (CRC, 2013). Le milieu politique local est marqué par le renouvellement générationnel des exécutifs locaux communaux et intercommunaux en 2014. Ces élus disposent de capitaux culturels et sociaux plus ancrés dans les réalités des enjeux économiques de l'économie globale. L'impératif institutionnel de réviser les Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale (SDCI)<fnref n="7" />

<footnote n="6">⁶ Cette loi renforce la préminence des Régions sur les Départements en matière de développement économique et la charge de l'aménagement durable des territoires.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Les nouveaux shémas doivent être applicables au 1er janvier 2017.</footnote>
joue en leur faveur. Un nouveau cycle politique s'amorce face à l'État en réponse à la perte d'influence de l'instance départementale.

La nouvelle représentation politique locale va jouer un rôle actif dans la construction d'une gouvernance s'appuyant sur les nouveaux paramètres économiques du contexte métropolitain. Le développement des plateformes logistiques dans l'Est lyonnais amplifie la prégnance économique de la Métropole de Lyon sur le modèle industriel du PIPA. Ce dernier évolue, vers la valorisation du foncier économique à destination de l'activité logistique. Tout en s'inscrivant dans la dépendance au sentier, le nouvel exécutif intercommunal de la CCPA anime l'échelle régionale à partir de 2015 autour du projet de réaménagement de la friche industrielle du Camp des Fromentaux. Ces acteurs s'insèrent alors dans les coalitions régionales de croissance et d'aménagement pour engager le processus de rénovation urbaine en fédérant politiquement les communes autour d'un projet d'aménagement régional visant à renforcer l'autonomie de la CCPA dans l'espace économique métropolitain lyonnais.

## La CCMP et la 3CM : une gestion différentiée de la dépendance à la métropole de Lyon

Les deux territoires analysés ensuite sont ceux de la Communauté de communes de Miribel et du Plateau (CCMP) et de la Côtière à Montluel (3CM) dans la Cotière de l'Ain. Les deux intercommunalités se différencient l'une vis-à-vis de l'autre dans leur manière de gérer leur (in)dépendance vis à vis de la Métropole de Lyon. Deux logiques de construction identitaire des espaces périurbain s'établissent progressivement sur la base de caractéristiques fonctionnelles au sein du cadre métropolitain.

## Des territoires « d'entre-deux » sur la défensive : l'évitement métropolitain (1990-2010)

Dès les années 1970, un *patchwork* de zones d'activités sous tutelle des communes s'égraine en fonction des opportunités foncières, aux entrées des villages puis à proximité des liaisons autoroutières. Puis, depuis les années 2000, la rénovation du centre de l'agglomération lyonnaise et la mutation urbaine de la Métropole de Lyon (Pinson & Galimberti, 2013) amplifient les effets de la périurbanisation économique de la Côtière. Pour le territoire industrieux de la CCMP comme pour celui de la 3CM (dont la ruralité est en voie de mutation industrielle), le dynamisme du développement économique accentue la fragmentation politique du territoire de la Côtière.

Issue d'une histoire administrative et politique tortueuse, la représentation politique à caractère notabilaire et conservatrice de la Côtière de l'Ain s'affirme véritablement lorsque la menace d'intégration à l'agglomération lyonnaise suscite un mouvement défensif de la part d'intercommunalités dans les années 1990. Historiquement, la Côtière de l'Ain forme jusqu'en
1967 un seul territoire institutionnel délimité par le périmètre du canton de Montluel. En 1982, la création du canton de Miribel conduit progressivement à la constitution de deux territoires d'action publique au gré des dispositions de la loi relative à l'Administration des Territoires de la République (ATR) de 1992. L'éventualité d'une intégration de la Côtière de l'Ain dans le périmètre de la Communauté Urbaine de Lyon (COURLY) est à la source de la construction de communautés de communes défensives en opposition à l'influence politique de Lyon. La communauté de communes du canton de Montluel (3CM) est crée en 1994, renommée en 2014 Communauté de communes de la Côtière à Montluel. La communauté de communes de Miribel et du Plateau (CCMP) est installée en 1997. Entre la dynamique urbaine de Lyon et de son agglomération et la domination politique de la Plaine de l'Ain, la Côtière de l'Ain est un territoire « d'entre-deux ». Il a été soumis de façon constante par l'État à la quête du périmètre institutionnel pertinent lors des révisons des Schémas Directeurs de Coopération Intercommunale (SDCI) de 2010 et 2017.

En instrumentalisant les tropismes conservateurs des communes, les représentants politiques locaux sont parvenus à retourner à leur profit les réformes institutionnelles de la gouvernance territoriale. Lors de la mise en œuvre en 2010 et de la révision en 2017 du SDCI de l'Ain, ils esquivent les injonctions construites autour de la Métropole de Lyon promues par les réformes successives des lois de Décentralisation. L'enquête de terrain montre que des projets politiques territoriaux n'émergent pas véritablement. Les deux intercommunalités constituent des forums locaux (Boussaguet, 2019) où les instances politiques des communautés de communes s'adossent au libre jeu d'acteurs économiques d'envergure plus large. Ces derniers prennent progressivement une place prépondérante. La fiscalité économique territoriale<fnref n="8" /> et la disponibilité d'un foncier à bas coût constituent les instrument clés des représentants de la Côtière pour tenter d'agencer les trajectoires d'aménagement aux intérêts des acteurs économiques (Serrano & Demazières, 2016).

L'autonomie politique des deux intercommunalités trouve, toutefois, ses limites dans l'affirmation des particularismes communaux. Leur légitimité s'adosse à la capacité des représentants politiques intercommunaux à construire des compromis politiques pour pérenniser la ressource économique et la redistribuer aux communes. L'enjeu est la négociation de la redistribution de la ressource fiscale à leur profit. La redistribution de la ressource économique permet aux intercommunalités de batir des consensus politiques avec leurs communes adhérentes. Les intercommunalités justifient leur légitimité politique par leur capacité à mettre en œuvre une ingénierie de projet, en mobilisant pour celà l'aménagement des

<footnote n="8">⁸ Elle est moindre par rapport à celle de la métropole de Lyon.</footnote>
zones d'activité économique. Il en est ainsi de l'aménagement de la zone d'activité des Malettes pour la CCMP et de la zone Cap & Co pour la 3CM.

## L'attraction croissante de la métropole et les nouvelles coutures fonctionnelles (2008-2020)

Le renouvellement des exécutifs intercommunaux lors des élections générales de 2008 et la dévolution aux intercommunalités en 2015 de la compétence du développement économique par la loi NOTRé sont les moteurs d'une reconfiguration qui amorcent l'intégration fonctionnelle des territoires de la Côtière de l'Ain au sein de l'aire urbaine de la Métropole de Lyon.

Les transformations en matière de développement économique suscitées par la loi NOTRé contribuent à modifier la gouvernance des intercommunalités. En parallèle, de nouvelles élites politiques locales au profil entrepreneurial et managérial émergent. Elles se substituent aux élites notabilaires qui avaient dominé la gouvernance des deux intercommunalités jusqu'au début des années 2000. Cette nouvelle élite est constituée par des entrepreneurs locaux enracinés dans leurs terroirs familiaux et des cadres des professions supérieures qui ont installé leur résidence dans les territoires périurbains proches de leurs lieux de travail métropolitains. Les intérêts de ces nouvelles élites s'entremêlent avec ceux des acteurs économiques métropolitains. Les acteurs financiers de l'aménagement des zones d'activités prennent l'ascendant sur les acteurs industriels et vont chercher à insérer les deux territoires étudiés dans l'aménagement économique spatial de l'aire urbaine de Lyon. Le principe managérial du « mode projet » devient le modèle d'organisation de l'ingénierie territoriale intercommunale (Landel, 2007).

Dans ce contexte, l'aménagement économique fabrique des « coutures » territoriales fonctionnelles (Pelletier & Vanier, 1997). À l'échelle de la CCMP, ces « coutures » outrepassent les découpages politico-administratifs des communes pour articuler les aménagements économiques et l'aménagement résidentiel aux infrastructures afférentes. Une nouvelle centralité périurbaine se construit autour de l'intégration des activités économiques industrielles et tertiaires au sein d'un ensemble d'activités de loisirs - centre aquatique, terrains de sports, « miniplex » cinématographique et de lotissements résidentiels. À l'échelle de la 3CM, un nouvel espace se constitue regroupant le centre décisionnel de l'intercommunalité et les activités économiques logistiques (Raimbault & Reigner, 2018). Celui-ci s'insère dans l'Arc logistique de l'Est lyonnais, constitué par les plateformes localisées dans les emprises de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry et le parc d'activité des Chênes du Nord Isère, avec le pôle logistique septentrional du PIPA.
Dans le contexte de l'assujetissement des départements aux régions et de l'affirmation d'une capacité métropolitaine d'animation des échelles (Boisseau et al., 2011 ; Brenner, 2019), les agendas d'aménagement périurbains s'insèrent de manière croissante dans la dynamique de division socio-spatiale du travail de l'aire urbaine de la Métropole de Lyon. D'une part, les ingénieries intercommunales sont réduites à aménager leur urbanisation dans la continuité des stratégies métropolitaines. D'autre part, leur fragilité politique limite leur capacité à faire valoir un régime périurbain s'exonérant de la prégnance des acteurs économiques de la Métropole de Lyon. Les régimes périurbains de la CCMP et de la 3CM construits au sein des intercommunalités de la Côtière de l'Ain voient ainsi leur capacité d'action multiniveaux limitée à la régulation opportuniste de leurs aménagements économique. Dans la CCMP, le centre de gravité politique et administratif se déporte de Miribel vers les marges des communes de Beynost et de Saint-Maurice-de-Beynost où se structure un hyperlieu<fnref n="9" /> (Lussaut, 2020) périurbain. De l'autre coté, l'espace constitué autour des plateformes logistiques des communes de la Boisse et de Montluel confère à la 3CM un caractère de porte d'entrée de l'aire urbaine de Lyon. Les coutures intra communautaires contribuent à stabiliser symboliquement la gouvernance de ces territoires intercommunaux, les intégrant de fait dans la dynamique de la réorganisation fonctionnelle de la Métropole de Lyon.

## INSERER LE TABLEAU 2 ICI

## Conclusion

Cet article avait pour objet d'analyser la trajectoire des gouvernances de la périurbanisation économique en faisant dialoguer les transformations de l'action territoriale de l'État avec les stratégies des acteurs politiques de l'aménagement économique. En s'inspirant de la théorie des régimes urbains pour proposer une application au sein des espaces périurbains, le propos était d'objectiver l'existence politique des territoires périurbains.

Les réponses ne sont pas uniformes car elles dépendent structurellement de la trajectoire socio-historique et politique du territoire. Comme nous l'avons précisé la périurbanisation économique s'inscrit dans des configurations sociales et politiques situées dans le temps long des cycles économiques. Les régimes politiques territoriaux se sont fondus progressivement dans les configurations productives qui se sont élargies de l'échelle locale à l'échelle nationale puis à l'échelle globale.

<footnote n="9">⁹ Appliquée à l'aménagement périurbain, la notion d'hyperlieu est retenue pour révéler le caractère politique d'un aménagement périurbain dont la géographie est située à l'intersection de l'activité économique, des lieux et des aménités de l'habitat résidentiel, des réseaux d'échanges inscrits dans les logiques de la globalisation économique.</footnote>
Les mutations institutionnelles des échelles de l'action publique territoriale sont pour les acteurs locaux autant d'opportunités leur permettant d'instrumentaliser l'intercommunalité pour mener à bien leurs politiques d'aménagement. Ce fut le cas entre les années 1970 et 2000 où le Département a été l'échelle d'action leur permettant de prendre l'ascendant sur les communes et, dans la période récente des années 2010 – 2020, où la Région a été le relais institutionnel leur permettant de contenir la prégnance politique et économique de la Métropole de Lyon. À l'aune de ces caractéristiques socio économiques et institutionnelles, les trajectoires différentiées d'aménagement de ces territoires s'expliquent par la sociologie politique de leurs élites. Deux stratégies politiques clivent ainsi l'articulation du territoire périurbain de l'Est Lyonnais aux logiques spatiales de la métropole lyonnaise. D'une part, la CCPA instrumentalise le développement économique pour affirmer son autonomie politique tandis que, d'autre part, les deux intercommunamités de la Côtière de l'Ain, le mobilisent pour assumer leur singularité territoriale.

Dans la Plaine de l'Ain, une élite notabilaire à caractère entrepreneurial a mobilisé les formes primitives de la coopération intercommunale pour légitimer, dans un premier temps, sa gouvernance en territorialisant et en redistribuant au profit des communes la manne de la fiscalité économique territoriale. Le régime bascule, dans un second temps, au profit d'une coalition qui prouve sa capacité à maintenir l'autonomie économique territoriale vis-à-vis de la Métropole de Lyon. En jouant habilement l'instance régionale contre la Métropole de Lyon, les élites politiques parviennent à consolider l'identité patrimoniale revendiquée par les communes les plus rurales tout en corrigeant les dérives initiales de la périurbanisation résidentielle par un aménagement économique faisant couture territoriale. La Plaine de l'Ain affirme symboliquement son autonomie politique au sein de l'aire métropolitaine de Lyon.

De façon asymétrique, les trajectoires des deux intercommunalités de la Côtière de l'Ain montrent que l'influence métropolitaine s'étend et recompose l'agencement fonctionnel de la Côtière de l'Ain dans l'aire urbaine de la Métropole de Lyon, malgré le tropisme communal. Tout en étant perméable aux jeux des politiciens locaux conservateurs, les élites politiques de la CCMP ont repris les codes managériaux de l'entrepreneuriat pour lier l'agenda du développement économique à l'aménagement d'aménités résidentielles la transformant, ainsi, en satellite de la Métropole de Lyon.

De son côté, la 3CM a construit la gouvernance de son territoire en aménageant des infrastructures de réseaux. Ces aménagements ont créé des petites opportunités pour les acteurs économiques porteurs des intérêts agricoles et ceux des entreprises locales de travaux publics, d'une part, et des communes rurales soutenant la gouvernance de la 3CM, d'autre part. Au gré
des renouvellements démocratiques, le caractère entrepreneurial et managérial de la
gouvernance s'est rendu poreux à l'influence des acteurs économiques de l'industrie logistique
mondiale qui ont structuré l'environnement économique de l'aire urbaine de la Métropole de
Lyon. L'agenda de l'aménagement périurbain de la 3CM s'est alors rénové en profondeur. Tout
en maintenant l'identité rurale de ses marges les plus excentrées, la gouvernance de
l'intercommunalité insère son centre décisionnel au coeur des réaménagements fonciers
logistiques implantés aux marges des enveloppes urbaines communales. Barycentre de l'Arc
logistique lyonnais, l'espace économique intercommunal de la 3CM se distingue de celui de la
CCMP en ce qu'il constitue la couture interterritoriale réunissant les plateformes logistiques de
l'Est lyonnais et celles de la Plaine de l'Ain. La 3CM affirme, ainsi, son caractère stratégique
de « porte d'entrée » de l'aire urbaine de Lyon.

En s'inspirant de la théorie des régimes urbains, nous avons documenté comment les
acteurs politiques des territoires périurbains ont organisé leur gouvernance territoriale en
interdépendance avec la Métropole de Lyon. Davantage qu'un simple échelon institutionnel
(Richer, 2008), les intercommunalités apparaissent comme les bases de construction d'une
gouvernance territoriale en réseau (Vanier, 1999b 2002). Elle interroge les interactions entre
les différents échelons de l'action publique territoriale par le truchement de l'émergence de
régimes d'action spécifiques. Nous avons qualifié ces régimes de « régimes périurbains » en ce
que leur gradient d'urbanité les positionnent de façon différentiée dans la division spatiale du
travail à l'échelle métropolitaine. Ils émergent dans le temps où leurs systèmes productifs
s'insèrent dans les schémas de l'économie globale. L'analyse a permis d'expliciter les ressorts
politiques et fonctionnels de différents « régimes périurbains ». Ils constituent une forme
d'hybridation du modèle urbain des métropoles dans le temps de la globalisation économique.

En réexaminant les agencements institutionnels qui articulent, d'une part, les champs des pouvoirs des territoires d'action de l'Etat et, d'autre part, ceux de la régulation économique encadrant les jeux d'acteurs locaux, la notion de « régimes périurbains » n'a d'autres enjeux que d'établir l'existence politique des territoires périurbains face aux métropoles.
## Remerciements

Cet article résulte d'une thèse codirigée par Éric Charmes, Directeur de recherche, /EVS-RIVES-ENTPE/ et Martin Vanier, Professeur, /Lab'Urba/Université Paris Est/. La recherche a bénéficié du partenariat entre l'Agence d'urbanisme de l'aire métropolitaine de Lyon - Saint Etienne et l'ENTPE. L'auteur remercie à ce titre Emmanuel Thimonier-Rouzet, Professeur associé/Université Lyon 3/Agence d'urbanisme de l'aire métropolitaine de Lyon St. Etienne, et l'équipe ayant réalisée les infographies. Mes remerciements s'adressent aux relecteurs, à Yann Fournis et Antoine Police pour leurs relectures exigeantes, à Anne Loustalet pour sa contribution infographique et à Antoine Guégan, doctorant /EVS-RIVES ENTPE – CEREMA pour son soutien constant.

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<figure><img src="image_1.png" /><figcaption>Figure 1 : Vue panoramique de la Côtière et de la Plaine de l'Ain et localisation de la Côtière et de la Plaine de l'Ain</figcaption></figure>

Crédit photo : SCoT Bu.Co.PA 2017 - Infographie : UrbaLyon 2020. Photo du haut : Au premier plan, se situent les grands ensembles de logements sociaux de la commune de Miribel, ville centre de la Communauté de communes de Miribel et du Plateau (CCMP). À l'arrière-plan, la Centrale nucléaire du Bugey est, avec le Parc Industriel de la Plaine de l'Ain, un des objets de l'aménagement économique de la Communauté de communes de la Plaine de l'Ain (CCPA). Au second plan, le viaduc de l'A432 est le « marqueur viaire » du territoire de la Communauté de communes de la Côtière à Montluel (3CM)
<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Figure 2. : Le périmètre institutionnel des intercommunalités de la Côtière et de la Plaine de l'Ain : Communauté de communes de Miribel et du Plateau, Communauté de communes de la Côtière à Montluel et Communauté de communes de la Plaine de l'Ain. Infographie : UrbaLyon</figcaption></figure>
<table><caption>Tableau 1 : Évolution des positions relatives des acteurs dans le champ de l'aménagement territorial. Établi Établi par Bruno Loustalet. Inforgraphie : UrbaLyon</caption><thead><tr><th></th><th>1870-1920</th><th>1920-1945</th><th>1945-1970</th><th>1970-2000</th><th>2000-2020</th></tr></thead><tbody><tr><td></td><td>2ème<br>Révolution<br>industrielle</td><td>Capitalisme<br>industriel</td><td>Reconstruction<br>post Seconde<br>Guerre<br>mondiale</td><td>Ouverture<br>internationale de<br>l'appareil productif<br>national</td><td>Désindustrialisation<br>Globalisation<br>économique</td></tr><tr><td>Acteurs<br>dominants</td><td>-Bourgeoisie<br>industrieuse<br>(à Lyon :<br>Fabrique<br>lyonnaise)<br>- Chambre<br>de<br>commerce et<br>d'industrie</td><td>- Aristocratie<br>industrielle et<br>financière<br>- Banques<br>d'Affaires<br>- Industriels<br>locaux</td><td>- Industriels<br>- Groupes<br>industriels<br>nationaux</td><td>- État entrepreneur<br>et aménageur<br>- Communauté<br>Européenne<br>- Groupes<br>industriels<br>d'envergure<br>transnationale</td><td>- Groupes<br>multinationaux<br>- Entreprises de<br>réseau<br>- Villes /<br>Métropoles</td></tr><tr><td>Acteurs<br>servants</td><td>- Industriels<br>locaux<br>- Banques<br>d'affaires<br>- État</td><td>- Chambre de commerce et<br>d'industrie<br>- Syndicats patronaux<br>- État</td><td>- Monopoles<br>publics</td><td>- Grands corps de<br>l'État<br>- Chambre de<br>commerce et<br>d'industrie<br>- Syndicats<br>patronaux</td><td>- Agences<br>d'urbanisme<br>- Experts<br>- État (services<br>déconcentrés)</td></tr></tbody></table>
<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 3 : Les zones d'activités de la Côtière au sein du maillage économique du SCoT Bugey-Côtière-Plaine de l'Ain (Bu.Co.PA). Infographie : UrbaLyon.</figcaption></figure>
<table><caption>Tableau 2 : Typologie des « régimes » de la Côtière et de la Plaine de l'Ain. Établi par Bruno Loustalet.</caption><thead><tr><th></th><th>CCMP</th><th>3CM</th><th>CCPA</th></tr></thead><tbody><tr><td>Caractéristiques des élites locales</td><td>- Élite à caractère managérial soumise aux jeux des politiciens conservateurs locaux</td><td>- Élite à caractère entrepreneurial sous l'influence des acteurs économiques métropolitains</td><td>- Élite entrepreneuriale locale à caractère notabiliaire</td></tr><tr><td>Stratégie vis-à-vis de la Métropole de Lyon</td><td>- Agenda de l'aménagement des aménités résidentielles concomittant de l'aménagement économique<br>- Valorisation de l'identité campagnarde de la marge périurbaine de Lyon</td><td>- Agenda de l'aménagement économique intégré dans les logiques de l'industrie logistique métropolitaine<br>- Affirmation de l'identité stratégique de « porte d'entrée » de l'aire urbaine de Lyon</td><td>- Enclaves industrielles insérées dans les dynamiques de l'agenda foncier métropolitain<br>- Affirmation de l'autonomie politique du territoire périurbain vis-vis de Lyon</td></tr><tr><td>Appropriation des réformes territoriales nationales</td><td>- L'intercommunalité instrumentalisant l'agenda de l'aménagement économique pour fabriquer la « couture » fonctionnelle des communes</td><td>- L'intercommunalité instrumentalisant l'agenda de l'aménagement économique pour fabriquer la « couture » interterritoriale</td><td>- L'intercommunalité jouant les échelles de l'organisation institutionnelle du développement économique pour fabriquer la « couture » politique du territoire</td></tr></tbody></table>