# Le jumelage entre l'Insee et son équivalent polonais, le GUS, sur les statistiques régionales

Victor-Pierre Morales

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Victor-Pierre Morales. Le jumelage entre l'Insee et son équivalent polonais, le GUS, sur les statistiques régionales. Courrier des Statistiques, 2008, 124, pp.15-20. hal-05414398

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# Le jumelage entre l'Insee et son équivalent polonais, le GUS, sur les statistiques régionales

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Victor-Pierre Morales*

Dans le cadre de la stratégie de préadhésion, l'Union Européenne a financé un jumelage entre l'Insee et son équivalent polonais, le GUS, sur les statistiques régionales. Trois objectifs y étaient assignés : l'harmonisation des statistiques polonaises avec les exigences européennes, le renforcement du rôle des offices statistiques régionaux et le développement du système de statistiques régionales. Les différentes actions ont pris la forme de missions d'experts essentiellement français dans les établissements du GUS, de visites d'études de Polonais en France, notamment dans des directions régionales, ou encore de sessions de formation en Pologne.

Le concept de jumelage s'est adressé aux pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne (UE) qui, à ce titre, avaient entamé l'adaptation de leurs institutions administratives et démocratiques pour se conformer aux critères d'adhésion. En juin 2001, la Pologne a signé avec la France une convention de jumelage relative aux statistiques régionales. Pendant 28 mois, c'est l'Insee qui a accompagné l'office statistique polonais, le GUS<fnref n="1" />, dans l'application de « l'acquis communautaire » en matière de statistiques régionales.

## La stratégie de préadhésion

Au mois de juillet 1997, la Commission européenne a publié un document intitulé « Agenda 2000 ». Elle y formulait des propositions en vue de l'élargissement, des réformes politiques et du financement futur de l'UE. Elle proposait également de rassembler les différentes formes d'assistance fournies par l'Union dans le cadre de la préadhésion au sein d'une structure commune, appelée « les partenariats pour l'adhésion ».

Ces partenariats devaient aider les pays candidats d'Europe centrale à remplir pleinement les trois critères

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Drapeau de la Pologne</figcaption></figure>

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Armoiries de la Pologne</figcaption></figure>

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Drapeau de l'Union européenne</figcaption></figure>

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>La Pologne dans l'Union européenne</figcaption></figure>

Source : Wikipédia

d'adhésion énoncés lors du Conseil européen de Copenhague :

- l'existence d'institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection ;

- l'existence d'une économie de marché viable, ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union ;

- la capacité d'assumer les obligations, et notamment de souscrire aux

<footnote>* Victor-Pierre Morales est statisticien de l'Insee en poste à la division des programmes de coopération, au sein de l'unité de la coopération technique internationale (direction de la coordination statistique et des relations internationales).</footnote>

<footnote n="1">1. Glowny Urzad Statystyczny.</footnote>
objectifs de l'union politique, économique et monétaire.

Cette stratégie de préadhésion passait notamment par la préparation des pays candidats d'Europe centrale et orientale à leur entrée dans l'Union européenne. Ceux-ci devaient se doter d'administrations et d'institutions modernes et efficaces qui soient capables d'appliquer l'acquis communautaire de la même manière que celles des États membres de l'UE.

## Un partenariat entre un État membre et un pays candidat

C'est en 1999 qu'ont réellement démarré les premiers programmes de jumelage. Ces programmes ont été lancés à la suite de la première vague de projets « PHARE-Institution Building »², développés par la Commission européenne au bénéfice des États candidats, pays d'Europe centrale et orientale (PECO).

### Les grands principes des jumelages

Le jumelage est un contrat financé par l'Union européenne entre un État membre et un pays candidat. Ce contrat doit viser la mise en place d'un élément de l'acquis communautaire.

Les jumelages pour l'« Institution Building » sont fondés sur cinq principes simples :

- les pays candidats choisissent librement les États membres avec lesquels ils souhaitent coopérer ;

- tout jumelage doit aboutir à un résultat concret, opérationnel, permettant le respect de l'acquis communautaire par le pays candidat dans un domaine donné ;

- en signant une convention de jumelage, les deux jumeaux ne prennent pas un engagement de moyens, mais de résultat : à la fin du jumelage, un nouveau système doit fonctionner effectivement dans le pays candidat, sous la seule responsabilité et avec les seuls moyens du pays candidat ;

- un jumelage ne se résume pas à une assistance technique à sens unique d'un État membre vers un pays candidat ; c'est un travail commun au profit duquel les deux partenaires prennent chacun des engagements précis, le pays candidat vis-à-vis des réformes qu'il va réaliser et des moyens qu'il va leur affecter, l'État membre vis-à-vis de l'aide qu'il va y apporter pendant la durée du jumelage ;

- pour fonder la crédibilité d'une telle démarche, les deux jumeaux établissent, avant de commencer la mise en œuvre, un plan de travail détaillé, jalonné par des benchmarks³, qui pourra certes être adapté en cours de route, mais qui permettra par un contrôle ou monitoring⁴ sans faiblesse d'évaluer le progrès des travaux jusqu'au résultat final attendu.

Ces principes n'ont d'autre finalité que de favoriser l'efficacité du travail et, en conséquence, l'admission aussi rapide que possible des pays candidats dans l'Union.

### Les spécificités d'un jumelage

La mise à disposition de conseillers préadhésion (CPA) des États membres auprès des administrations des pays candidats constitue une première spécificité. Ces conseillers, en fonction de contextes institutionnels particuliers et de projets de nature et

d'envergure variables, jouent un rôle à la fois de coordonnateurs de projet, mais aussi d'experts dans les domaines concernés. Les CPA, pendant tout ou partie de la durée de vie de la convention de jumelage, sont installés au sein de l'administration partenaire.

La seconde spécificité des jumelages réside dans la détermination initiale d'objectifs qualitatifs, dont la réalisation appartient en coresponsabilité aux administrations partenaires (pays candidat et État membre). Les jumelages comprennent ainsi une « obligation de résultats », évaluée *in fine* par les services de la Commission européenne.

Enfin, les jumelages se distinguent, par rapport aux projets PHARE traditionnels (coopération bilatérale sur des projets d'importance moindre), par l'importance des moyens consacrés et, dans nombre de cas, par une multilatéralité accrue des échanges, par le biais de l'association de plusieurs pays membres dans la réalisation d'un projet.

## Le jumelage entre le GUS et l'Insee

Dans le cadre de la préadhésion de la Pologne à l'Union européenne, le Gouvernement polonais a souhaité bénéficier de la procédure de jumelage mise en place par la Commission européenne, financée par le programme PHARE 2000 (tranche de crédits mis à disposition en 2000 et à une nouvelle vague de jumelages) et portant sur les statistiques régionales.

Sollicité par le GUS, l'Insee, représentant la France, a accepté d'être partenaire de ce jumelage financé par l'Union européenne. La convention de jumelage, préparée en commun par le GUS et l'Insee et validée par la Commission, a été signée le 19 juin 2001.

## Trois objectifs essentiels, chacun en deux phases

L'objectif de ce jumelage était triple : harmoniser les statistiques polonais
ses avec les exigences européennes ; renforcer le rôle des offices statistiques régionaux, sur le plan du management, de l'organisation et des matériels ; enfin, développer le système d'information des statistiques régionales (système d'information géographique ou SIG, bases de données). L'ensemble s'accompagnait d'un dispositif de formation pour chacune des composantes décrites ci-dessus.

Le planning de travail s'est déroulé en deux phases, pour chacun des objectifs retenus (y compris pour l'accompagnement en termes de formations). Une première phase, désignée sous le nom de « définition du plan stratégique » (annexe 1), s'est déroulée pendant deux trimestres et avait pour but de réaliser l'évaluation de la situation et des besoins. La deuxième phase est consacrée à la « mise en place du plan stratégique » ; il s'agissait d'évaluer des résultats du jumelage, notamment à travers un séminaire-bilan, et de veiller à l'exécution du budget. Tous les objectifs définis dans la convention devaient être atteints avant le 31 octobre 2003.

## Le cadre institutionnel

Pour mener à bien ce projet, l'Insee a mis à disposition un conseiller de préadhésion<fnref n="5" />. En poste à Varsovie de juillet 2001 à juillet 2002, son rôle a consisté notamment à organiser les différentes actions programmées, à veiller à leur bon déroulement, à préparer les réunions du comité de pilotage et à rédiger les rapports demandés par la Commission européenne. Puis la gestion du jumelage jusqu'à son terme en février 2004 a été effectuée depuis l'Insee.

Le chef du projet à l'Insee<fnref n="6" /> était garant, avec son homologue du GUS, le vice-président Janusz Witkowski, du bon déroulement du projet.

Un comité de pilotage s'est réuni chaque trimestre jusqu'à la fin du jumelage. Les rapports et propositions examinés dans ce cadre étaient adressés à la Commission européenne.

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Source : droits réservés

Comité de jumelage : de gauche à droite : M.Tranap ; M. Witkowski, responsable polonais du jumelage ; M. Hautcœur responsable français du jumelage ; M. Morales, conseiller de pré-adhésion du jumelage ; Mme Masluk, assistante du conseiller.

## Les actions de jumelage

Différents types d'actions (annexe 2) ont été réalisés : des missions d'expertise en Pologne ; des visites d'études (dénommées *study visit*) de responsables polonais en France ; des conférences internationales, séminaires et ateliers ; des préparations d'appel d'offre ; des formations ; et un séminaire final. Chacun de ces points est passé en revue ci-après.

### Les missions d'expertise en Pologne

Ces missions ont été déclinées selon trois composantes.

* **Composante 1 : harmonisation des statistiques polonaises régionales** avec les exigences européennes, dans le cadre de la nomenclature NUTS (nomenclature des unités territoriales statistiques).

Chaque domaine statistique principal de l'acquis communautaire a été couvert par un ou deux experts : emploi et chômage, agriculture, transport, tourisme, comptes régionaux, environnement, statistiques urbaines.

Au cours de la première phase de définition du plan stratégique, huit experts ont examiné et évalué la situation méthodologique et opérationnelle, par rapport à la nomenclature nationale NUTS, établie en 2000, aux conditions de l'acquis communautaire et en fonction de l'adaptabilité aux nouveaux besoins régionaux.

Le programme préparatoire spécial pour les fonds structurels en Pologne, présentant la description des statistiques régionales polonaises existantes, a servi de référence pour l'évaluation de la situation et la définition du plan stratégique.

Les rapports d'évaluation ont détaillé les imperfections ou les insuffisances possibles des statistiques existantes, les besoins en formations de base ou avancées, et proposé des corrections ou des améliorations pour la deuxième phase.

Dans cette dernière exécution du plan stratégique -, les 13 missions d'experts ont aidé les unités respon-

<footnote n="5">5. Il s'agissait de Victor-Pierre Morales, l'auteur de cet article, et ce, pour toute la durée du jumelage.</footnote>

<footnote n="6">6. C'était Jean-Claude Hautcœur, à l'époque directeur régional du Nord - Pas-de-Calais.</footnote>
sables du GUS à mettre en application les adaptations nécessaires dans les statistiques régionales, ainsi qu'à en préparer l'amélioration de la diffusion.

• *Composante 2 : renforcement des Offices statistiques régionaux.*

Cette composante du projet a été plus particulièrement pilotée par le chef de projet français, aidé par ses collègues directeurs régionaux, et le conseiller de préadhésion. Elle a porté d'une part sur la gestion et la coordination des établissements régionaux polonais (WUS, Wojewodzki Urzad Statystyczny), d'autre part sur une aide relative au matériel informatique et aux communications télématiques.

Deux directeurs régionaux français, en mission d'une semaine, ont échangé avec leurs homologues polonais sur leur rôle, leurs missions, et notamment sur la coordination des missions nationales et régionales dans les bureaux régionaux polonais, la gestion des compétences nationales et régionales et la manière de répondre aux besoins locaux de statistiques.

Une mission d'une semaine d'un expert européen en réseaux informatiques a fourni un diagnostic de la situation et des besoins de l'informatique statistique et de la communication de données dans les offices statistiques régionaux.

Dans la seconde phase d'exécution – mise en place du plan stratégique régional –, quatre missions de directeurs régionaux de l'Insee dans les offices statistiques régionaux polonais ont permis d'évaluer leurs plans régionaux stratégiques, toujours dans l'optique d'une production de statistiques régionales conforme aux demandes européennes.

Sur le plan informatique, l'expert en réseaux a aidé le GUS à décrire les caractéristiques techniques pour l'appel d'offre d'acquisition de matériel, la restructuration et la modernisation des réseaux.

• *Composante 3 : évolution et développement du système d'information des statistiques régionales.*

Cette composante visait à préparer les investissements dédiés à trois outils informatiques qui seront utilisés dans des statistiques régionales, pour les besoins internes du GUS mais aussi pour ceux des utilisateurs externes : un système d'information géographique (SIG), le registre national géographique TERYT et la base de données régionales.

L'élaboration du plan stratégique s'appuie sur le principe que les investissements couvriront la conception, le développement de logiciels ainsi que l'acquisition de serveurs dédiés, et la formation du personnel correspondant, pour remplir trois objectifs :

- faire évoluer le registre territorial national existant (TERYT) en une base publique de données, y compris dans la nomenclature NUTS, et qui soit accessible par internet ;

- améliorer la banque de données existante sur les statistiques régionales, l'installer sur le serveur web du GUS, pour un accès public, en conformité avec la base de données REGIO d'Eurostat ;

- développer le système d'information géographique, avec acquisition d'un serveur opérationnel de données, de ses logiciels et de ses cartes numériées, utilisable par les départements du GUS et les offices statistiques régionaux.

Des experts de l'institut statistique de Suède (SCB Statistika CentralByrån) ont réalisé les missions relatives au SIG et à TERYT.

L'évolution prévue de la banque de données régionales existante et de ses bases de données d'agrégats, en conformité avec les exigences d'Eurostat, a été évaluée par un expert français.

Dans la deuxième phase, les experts suédois ont assisté le GUS dans la définition des caractéristiques techniques pour l'appel d'offres sur le nouveau SIG et celui sur l'évolution du registre territorial. De son côté, l'expert français a aidé le GUS à définir les caractéristiques techniques pour l'appel d'offres sur l'évolution de la banque de données régionales.

## Les visites d'études de responsables polonais en France

Afin de connaître ou d'approfondir les thèmes développés dans le jumelage, des visites d'études de spécialistes polonais ont été organisées. Chaque délégation était composée de cinq spécialistes et un interprète pour une visite de trois à cinq jours. Ici aussi, le travail s'est décliné selon trois composantes.

Dans la phase d'exécution du plan stratégique relatif à l'harmonisation des statistiques polonaises, quinze visites d'études en France de statisticiens polonais ont été organisées afin de connaître les solutions pratiques et les expériences utilisées en France.

Sur le thème du renforcement des WUS, les échanges entre Français et directeurs régionaux polonais se sont poursuivis afin de mettre en application le plan régional de soutien à l'amélioration de la gestion des offices statistiques régionaux.

Au total, huit visites d'études dans différentes directions régionales de l'Insee ont été effectuées, essentiellement sur les thèmes suivants : organisation et gestion des offices régionaux ; coordination entre les niveaux nationaux et régionaux ; partenariats avec les utilisateurs locaux (monde politique, administrations, médias, chercheurs...).

Enfin, une visite d'études en France de cinq spécialistes polonais, consacrée à l'organisation et au fonctionnement de la banque de données régionale française (SEDDL) a montré l'importance du développement d'un tel système dans l'amélioration de la diffusion des statistiques polonaises.

## Conférences internationales, séminaires et ateliers

Une bonne occasion de peaufiner la connaissance liée aux activités du jumelage a été la participation à des conférences internationales, séminaires et ateliers de travail relatifs aux statistiques et à l'informatique orientée vers les applications statistiques, orga-
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Source : droits réservés

<caption>Dernier bâtiment du ghetto de Varsovie, présentant une exposition de photographies de juifs polonais y ayant vécu</caption>

nisées dans les États membres de l'UE et dans quelques pays candidats.

En ce qui concerne la composante 1, quatre statisticiens du GUS ont participé à la conférence sur le projet Eurorégion de base de données frontalières, qui a eu lieu à Kamenz (Allemagne).

En ce qui concerne la composante 2, un spécialiste du GUS a assisté à une conférence à Manchester (Royaume-Uni) sur le thème « Intranets, extra-nets dans le secteur public », et cinq spécialistes ont participé à une conférence sur le thème « Gouvernance et informatique » à Londres (R-U). Enfin, trois spécialistes polonais ont participé à la sixième conférence de sécurité de l'information à Bristol (R-U).

Enfin, en ce qui concerne la composante 3, deux statisticiens du GUS ont participé à un atelier sur des applications des GIS dans les statistiques à Tallin (Estonie), et deux autres à une conférence sur les GIS à Ostrava (République tchèque). Toujours dans le même domaine, deux polonais ont

suivi un cours de formation sur les métadonnées en statistique organisé par l'institut TES, à Oslo (Norvège).

## Préparation d'appels d'offre

Plusieurs appels d'offre ont été préparés dans le cadre du jumelage, sur le plan de la formation comme de l'équipement informatique. Ils se sont révélés partiellement fructueux.

## Formation

Les formations relatives aux statistiques régionales, en cohérence avec les exigences européennes et les besoins relatifs à la mise en place proche des fonds structurels, ont été dispensées en polonais dans les structures de formation du GUS. 514 participants ont aussi bénéficié de 436 heures de formations non individuelles.

Les cours d'informatique dispensés en polonais et dans les installations du GUS ont été délivrés à 100 personnes au cours de 350 heures.

## Séminaire final

En septembre 2003, la conférence finale d'évaluation a accueilli les partenaires du projet de jumelage, mais également des représentants des collectivités locales et des statisticiens des offices statistiques de pays candidats.

Trois objectifs étaient assignés à cette conférence : présenter une évaluation finale du jumelage ; profiter des autres expériences présentées par les États membres ou les pays candidats ; présenter l'évolution de la statistique régionale aux représentants locaux et en profiter pour prendre en compte leurs besoins.

Les statistiques régionales comme mesure de l'utilisation des fonds structurels, la coopération entre les offices régionaux de statistique et les collectivités locales et le développement des statistiques régionales dans les pays représentés à cette conférence, autant de sujets qui ont été largement abordés et commentés au cours de ce séminaire qui a réuni une cinquantaine de participants. ■
## Annexe 1 – Le plan stratégique

Ce plan stratégique<fnref n="7" />, validé par le comité de pilotage du jumelage, a été construit à partir des conclusions et des suggestions des missions d'experts réalisées au cours du quatrième trimestre 2001.

### Adaptation des statistiques régionales aux exigences communautaires

Trois recommandations ont pu être retenues à l'issue des états des lieux sectoriels :

- Améliorer le système d'enquêtes de manière à produire et utiliser les résultats aux échelons géographiques requis.

- Améliorer, dans le moyen ou le long terme, l'utilisation des sources administratives. La génération actuelle des fonds structurels s'appuie aussi bien au niveau de l'éligibilité qu'au niveau du suivi et de l'évaluation sur des zonages courants (NUTS3, NUTS4). Mais il semble que la génération suivante sera définie davantage en termes de projets faisant moins référence à une logique spatiale préterminée. De plus, les besoins des acteurs locaux ne pourront être totalement satisfaits par les résultats d'enquête.

- Faciliter l'alimentation de la banque de données régionales pour une meilleure utilisation des informations produites.

### Renforcement des offices statistiques régionaux

Cet axe stratégique comporte deux volets : la définition de spécifications

techniques pour l'équipement informatique et la mise en place d'un réseau entre les différentes unités de l'office statistique ; le renforcement, sur le plan de l'organisation et du management, des offices statistiques régionaux.

### Banques de données régionales, GIS et TERYT

Pour ce qui concerne la banque de données régionales et TERYT, deux types d'actions ont été conduits : l'un par des experts suédois, pour définir les termes de référence pour un appel d'offres sur la mise en place de GIS ; l'autre par un expert français, sur l'administration et l'utilisation des banques de données régionales (SEDDL). Il convient de trouver une articulation entre ces deux champs d'expertise. La proposition consisterait à définir les produits et les utilisateurs de cette banque de données régionales de manière à ce que les termes de référence de l'appel d'offre, définis par les experts suédois, tiennent compte des spécifications nécessaires.

### Formation

Au cours des missions réalisées par les experts, des besoins en formation ont été mis en évidence. Le GUS a entrepris un recensement des besoins en formation pour les personnels, besoins que les objectifs décrits dans ce plan stratégique devraient permettre de préciser. Sur la base de ces matériaux, un plan de formation a été élaboré.

## Annexe 2 – Le nombre d'actions réalisées

La première action s'est déroulée en septembre 2001 et la dernière a eu lieu en novembre 2003. La plus grande partie des actions a concerné évidemment l'harmonisation des statistiques régionales polonaises avec les statistiques européennes. Le tableau ci-dessous ne prend pas en compte les actions de formation.

<table><thead><tr><td>Type d'action</td><td>Missions d'expertise</td><td>Visites d'études</td><td>Ateliers, conférences, séminaires</td></tr></thead><tbody><tr><td>I. Adaptation des statistiques régionales aux exigences européennes</td><td>25</td><td>16</td><td>2</td></tr><tr><td>I.1. Définition du plan stratégique</td><td>8</td><td></td><td></td></tr><tr><td>I.2. Mise en œuvre du plan stratégique</td><td>17</td><td>16</td><td>2</td></tr><tr><td>II. Renforcement des offices statistiques régionaux</td><td>8</td><td>10</td><td>3</td></tr><tr><td>II.1. Définition du plan stratégique et d'équipement des régions</td><td>2</td><td></td><td></td></tr><tr><td>II.2. Mise en œuvre du plan stratégique et d'équipement des régions</td><td>3</td><td>8</td><td>3</td></tr><tr><td>II.3. Suivi et évaluation du plan de formation</td><td>3</td><td>2</td><td></td></tr><tr><td>III. Mise à niveau et développement du système d'information statistique polonais</td><td>7</td><td>1</td><td>3</td></tr><tr><td>I.1. Définition du plan stratégique</td><td>2</td><td></td><td></td></tr><tr><td>I.2. Mise en œuvre du plan stratégique</td><td>5</td><td>1</td><td>3</td></tr><tr><td>TOTAL</td><td>40</td><td>27</td><td>8</td></tr></tbody></table>

<footnote n="7">7. Rédigé par V-P Morales et J-C Hautcœur.</footnote>