# Good Governance : la société civile à la rescousse des ajustements structurels

Georges A. Le Bel

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/21003

DOI : 10.4000/interventionseconomiques.21003

ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Université du Québec à Montréal

## Édition imprimée

Date de publication : 1 mai 1995

ISSN : 0715-3570

## Référence électronique

Georges A. Le Bel, « Good Governance : la société civile à la rescousse des ajustements structurels », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 26 | 1995, mis en ligne le 01 septembre 2023, consulté le 01 novembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/21003 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.21003

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# Good Governance : la société civile à la rescousse des ajustements structurels

Georges A. Le Bel

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/21003

ISBN : 1710-7377

ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Association d'Économie Politique

## Édition imprimée

Date de publication : 1 mai 1995

ISBN : 0715-3570

ISSN : 0715-3570
# Good Governance : la société civile à la rescousse des ajustements structurels

## Georges A. Le Bel

### 01. Introduction

Partout, les riches se posent aujourd'hui la même redoutable question, celle qui hante le monde depuis deux siècles : « Comment faire travailler les pauvres là où l'illusion a déçu et où la force s'est défaite ? <fnref n="1" /> »

<footnote n="1">¹ La Banque mondiale ² est devenue un haut lieu de définition politique des paramètres idéologiques, disputant ainsi la place jadis occupée par l'OCDE. On y invente maintenant des concepts et des programmes qui font le tour du monde parce que l'incidence de la Banque ³ lui permet d'imposer son discours aux décideurs publics. Ce rôle s'est grandement accru avec la crise de la dette lorsque les pays de l'OCDE ont décidé que les débiteurs devaient s'imposer des réformes. Ceux-ci utilisent la Banque mondiale et le Fonds Monétaire international où ils ont la majorité des votes, comme gendarmes des consortiums bancaires pour que les dettes soient payées. Ce fut la politique des années quatre-vingt, dites des *ajustements structurels*. On en connaît la critique et les effets : dépression économique, diminution des revenus nationaux, chômage, destruction des services et infrastructures publics, paupérisation. Dès la fin des années quatre-vingt, la Banque réajustait son tir et proposait comme services essentiels au développement à long terme, le maintien de l'éducation et de la santé, et la protection des groupes sociaux les plus vulnérables. L'implosion des économies et des États de l'Est européen fournissait l'occasion de repenser tout cela. On fusionna alors le « Reform Kit » des *ajustements structurels* imposé au Sud depuis dix ans avec le discours triomphaliste de la guerre froide. C'est ce qu'on a appelé le « Consensus de Washington » dont sortira le modèle de réformes institutionnelles et d'économie de marché qui sera présenté aux économies est-européennes en 1990 et que l'on retrouve dans le texte de la Constitution de la BERD ⁴.</footnote>
2 La Banque mondiale devait consacrer cette nouvelle approche, dans un document de 1992 intitulé *Governance and Development*, devait consacrer cette nouvelle approche qui définit le *Good Governance* comme :

3 A public service that is efficient, a judicial System that is reliable, and an administration that is accountable to its public ⁵.

4 Le *Good Governance* est maintenant sur toutes les lèvres. C'est le principal thème de propagande du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et de l'UNICEF. C'est aussi celui du projet de réforme des politiques sociales au Canada de M. Axworthy, dont les documents préparatoires portent sur les thèmes suivants : « travail, éducation, politique sociale et gouvernance ». C'est le discours de M. Marcel Massé qui devient en français « Pour un bon gouvernement ». Finalement, c'était le thème d'un document du Forum des politiques publiques en juin 1993 ⁶.

5 On ne peut traduire pas ce mot clef du jargon international. Avec plusieurs autres, il vient de Washington et traduit l'« agenda » de la « mondialisation » ou de la « globalisation » avec des termes comme *ajustements structurels à visage humain*, ce qui doit tenir compte des conditions sociales au Sud, et qui au Nord, s'appelle : réduction du déficit et du rôle de l'État, déréglementation, privatisation, sous-traitance, impartition et révision des programmes sociaux. Le *political correctness* internationale comprend une série de mots clefs essentiels : *Empowerment* ⁷, *Self-reliance* ; donner un rôle aux femmes, Place à la « Société civile », Basic needs et *Sustainable Development*. Un bon discours international doit les comprendre tous et j'en ai trouvé un exemple dans un texte du PNUD résumant les travaux du Sommet mondial pour le Développement social :

> It called for actions to support progress and human security, establish good governance and accountability in private and public institutions, improve community participation and self-reliance, and empower people, particularly the poor, to participate in decisions affecting their lives.

6 Nous proposons d'examiner à quels impératifs juridiques répond cette nouvelle poussée idéologique que nous essayerons ensuite de définir plus précisément avant de conclure sur une critique sommaire.

## 02. Pourquoi ce discours, et d'où vient-il ?

7 Pour bien comprendre l'enjeu de ce discours, il faut en connaître les conditions de création, les textes des institutions de Bretton Woods et leur relative inadéquation au contexte mondial actuel qui n'est plus celui d'il y a cinquante ans et de la reconstruction d'après-guerre.

8 On se souviendra, et d'autres textes l'explicitent largement, des débats de la Conférence monétaire et financière autour des Nations Unies de 1944. Deux points sont aujourd'hui pertinents pour nous : la liaison de la Banque à l'Organisation des Nations Unies et son rapport aux politiques étatiques.

9 Des nombreuses études ont opposé la vision de Lord Keynes à celle des États-Unis d'Amérique. Lord Keynes souhaitait que la Banque mondiale et le FMI soient deux organismes autonomes et techniques séparées des vicissitudes des politiques nationales, un peu comme une banque centrale internationale. Les Américains eux les voulaient soumis à un contrôle serré des gouvernements nationaux, et bien sûr d'abord
au leur ⁸. Les États-Unis ont insisté pour que les institutions de Bretton Woods ne soient pas directement reliées au système des Nations Unies. Ils ont eu gain de cause sur ce point. La Banque mondiale est une agence spécialisée indépendante du système des Nations-Unies. Son siège est à Washington pour bien montrer la distance d'avec l'institution de New York et peut-être la proximité avec le gouvernement dont c'est le siège. La Constitution de la Banque est claire à cet effet et l'entente de 1947 qui lie la Banque et les Nations Unies ⁹ est explicite :

> La Banque est une agence spécialisée au sens de l'article 57 de la Charte des Nations-Unies, établie par entente entre ses gouvernements membres, ayant de larges responsabilités internationales définies par son accord constitutif, dans les domaines économiques et connexes. En raison de la nature de ses responsabilités internationales, la Banque est, et doit fonctionner comme une institution indépendante.

10 La seule exigence contenue à cette entente est que la Banque mondiale est tenue de conduire ses activités « with due regard », c'est-à-dire, « en tenant compte des décisions du Conseil de Sécurité qui excipient des articles 41 et 42 de la Charte » concernant le maintien de la paix et la sécurité collective... Bref, en tenant compte des sanctions économiques qui y sont adoptées. Cela est si vrai que, malgré une demande formelle de l'Assemblée générale, la Banque ne se présente toujours pas au Conseil économique et social pour y défendre son rapport annuel et ses politiques comme le suggérerait pourtant l'article 60 de la Charte des Nations Unies.

11 L'autre point de divergence de 1947 portait sur la dimension politique des décisions de la Banque. Soucieuse de rassurer les Soviétiques, la délégation britannique avait proposé d'inclure l'article suivant dans la Charte du Fonds monétaire international :

> The Bank and its officers shall not interfère in the political affairs of any member ; nor shall they be influenced in their decisions by the political character of the membre or members concerned. Only economic considerations shall be relevant to their decisions, and these considérations shall be weighed impartially in order to achieve the purpose stated in Article I.

12 Après négociations, cette disposition se trouvera dans tous les autres textes constitutifs de la Banque sauf dans celui du FMI ¹⁰. Cette disposition est renforcée par celle de l'article III § 5 (b) (BIRD) interdisant spécifiquement à la Banque dans son processus décisionnel de prendre en compte des considérations politiques ou de quelqu'autres influences non économiques « , mais l'obligeant à n'envisager que « des considérations économiques et d'efficacité ». L'article V § 5 (c) précise que les officiers et personnels de la Banque dépendent d'elle et d'aucune autre autorité et que « chaque État membre doit respecter le caractère international de cette fonction et s'abstenir de toute tentative d'influence dans l'exécution de leurs fonctions ».

13 On croit rêver en lisant une disposition juridique aussi distante de la réalité. C'est pourtant cette distance qui est le moteur de l'évolution actuelle.

14 On se souviendra en effet de la campagne pour le respect des droits de la personne du président Carter des États-Unis. Au début des années quatre-vingt, une loi américaine ¹¹ impose à tous les fonctionnaires américains agissants dans les organisations internationales, et donc au Directeur exécutif américain de la Banque qui est ex officio son président ¹², de s'opposer à tout prêt ou assistance financière ou technique à tout pays qui viole grossièrement les droits de la personne ¹³, à moins que le programme ne soit orienté à la satisfaction de « besoins de base » (basic needs) des populations. Quand on sait le poids politique et institutionnel des États-Unis à la Banque mondiale, cela ne
pouvait pas ne pas avoir d'effets. Les juristes se mirent à l'œuvre pour réinterpréter la Constitution de la Banque afin de rencontrer les exigences américaines. Déjà la question des prêts à l'Afrique du Sud et au Portugal avait posé le problème du respect par la Banque mondiale des sanctions imposées par le Conseil de Sécurité, mais c'était encore un problème théorique puisque trois des membres permanents du Conseil possédaient la majorité de blocages à la Banque mondiale ¹⁴. La question se posa avec plus d'acuité à partir du moment où les groupes internationaux de pression ont réussi à rendre politiquement intenable la position de la Banque non plus seulement en ce qui concerne les droits de la personne, mais aussi les questions d'environnement ¹⁵. La Banque a alors eu recours au détour suivant : « Good ecology is good economics » ¹⁶.

La Banque développa l'argumentation suivante : les documents constitutifs « excluent les considérations politiques ou autres que purement économiques » ; mais la Banque a le devoir de s'assurer que le pays emprunteur est structurellement à même (compétent) de dépenser les fonds de la Banque de manière efficace et productive ¹⁷. Cela signifie que la Banque peut non seulement exiger les ajustements structurels macro-économiques et financiers, mais encore des restructurations sectorielles, des réformes politiques, l'amélioration de l'efficacité et de l'administration du secteur public. C'est ce que la Banque a appelé la « question de la liaison » (linkage issue). Bien sûr, la Banque et ses agents ne peuvent intervenir dans les affaires politiques de ses membres, mais « des événements politiques internes ou externes peuvent avoir des effets économiques directs et importants ¹⁸ ». La Banque ne doit pas permettre que des considérations politiques interviennent dans ses décisions « à moins qu'elles n'aient un effet économique direct et évident » (...) « comme les impératifs de l'ordre public, d'un climat favorable aux investissements et d'une utilisation efficace des ressources ¹⁹ ».

On utilise alors la même interprétation que pour l'écologie : Good Governance is good economics. C'est ainsi que l'on justifiera les conditions qui se sont ajoutées aux ajustements structurels et que l'on désigne maintenant sous le nom de conditionnalités. Ainsi, le prêt ne sera débloqué, par exemple, que si le gouvernement réduit le nombre de la fonction publique, restructure les ministères, liquide les entreprises publiques. Souvent, ces conditionnalités imposeront des changements juridiques majeurs dans les domaines des investissements, des relations de travail, de la taxation et d'une façon générale dans tout ce que l'on qualifie de enabling business environment ²⁰.

Voyons donc ce qui est inclus sous ce concept de Good Governance qu'il nous semblerait impropre de traduire comme le fait M. le Ministre Marcel Massé par Good Government, car ce terme, qui figure à la Constitution du Canada depuis 1867 comme fondement de la juridiction du gouvernement central canadien, pourrait alors servir de base à toutes les prétentions centralisatrices fédérales.

## 2.1 Good Governance

On cherche en vain dans les documents internationaux une définition précise et limitative de ce concept mou dont la flexibilité est une condition d'utilité dans des contextes nationaux très divers et qui sert à recouvrir des conditionnalités très variées.

La base du good governance est un « amalgame savant d'institutions, de lois, de procédures et de normes, permettant aux gens d'exprimer leurs préoccupations et de défendre leurs intérêts dans un contexte prévisible et relativement équitable » ²¹.
20 Le terme est apparu pour la première fois dans le 1989-Long-Term-Perspective-Study (LTPS) : *Sub-Sahara Africa : From Crisis to Sustainable Growth* qui concluait « underlying the litany of Africa's development problems is a crisis of governance » (p. 60) reflétée par l'absence de *Rule of Law* et de système judiciaire efficace et indépendant. Ce document proposait qu'aucune aide ne soit accordée sans une nette amélioration de la *governance* qui passe par celle de l« imputabilité » (*accountability*) des dirigeants envers leur peuple, de la transparence dans les transactions, l'administration des fonds publics et l'attribution des contrats, par le respect des procédures établies (*due process*), par la déréglementation et par une réforme de la fonction publique. Il ajoutait qu'un cadre légal transparent et correctement mis en œuvre est indispensable au succès durable d'une entreprise. Et pour conclure, des efforts systématiques devaient être entrepris pour construire une structure institutionnelle pluraliste qui respecte le *Rule of law* et une protection vigoureuse de la liberté de la presse et des droits de l'homme (p. 61).

21 Ce sont ces mêmes idées qui seront mises en œuvre dans la constitution de la BERD en 1990, dans la mesure où l'on expose aux pays de l'Europe de l'Est qu'ils ne pourront se développer ni développer une économie de marché que s'ils adoptent la structure institutionnelle qui a fait la fortune de l'Ouest, dont la théorie sera exposée ainsi par la Banque mondiale :

> The most crucial determinants (of development) appear to be invest- ments in human and physical capital, along with the strengthening of market competition... Countries must strive to create a market-friendly environment, in which governments allow markets to function well, while intervening efficiently when markets prove inadequate... (*Finance & Development*, 1991, p. 6)

22 Les avis du conseiller juridique de la Banque seront repris dans le document de 1992 *Governance and Development* produit par le Governance Task Force et qui « réaffirme certaines propositions de base d'un cadre cohérent d'intervention de la Banque : la gestion efficace et responsable (*accountable*) du secteur public et l'existence d'un cadre prévisible et transparent pour les activités économiques sont essentielles (*critical*) à l'efficacité des interventions tant des marchés que du gouvernement, ... et donc au développement économique 22 ».

23 Dans leurs termes, le *Governance*, c'est « la manière dont est exercé le pouvoir dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays en vue d'assurer un développement fort et équitable et qui est le complément nécessaire de saines politiques économiques 23 ». Et pour la banque, cela comporte les éléments suivants qui sont autant de mots clefs, en anglais évidemment :

- *Accountability* : maintien d'une nette distinction entre le public et le privé sans que les ressources publiques ne se transforment en gains privés et que les gestionnaires soient comptables de leurs décisions

- *Legal Framework* : Il est vital pour l'entreprise moderne d'avoir un cadre légal et une attitude gouvernementale prévisibles, qui respectent le *Rule of law*, les contrats et la propriété, excluent l'arbitraire et induisent le développement. Les affaires modernes exigent un ensemble de règles connues d'avance, mises en œuvre et modifiées selon des mécanismes connus, et interprétées par des arbitres ou des juges indépendants et capables de faire respecter leurs décisions 24 . Cela implique aussi en contrepartie de réduire les exigences réglementaires ou de licences qui encouragent la recherche de situations de rente, empêchent une distribution équitable des revenus, induisent l'apparition d'une économie informelle et empêchent le fonctionnement du marché.
- Information and Transparency : l'existence et la disponibilité des informations nécessaires à l'efficacité et à la compétitivité de chacun dans un processus décisionnel transparent et prévisible, constitueraient une condition de l'imputabilité et du Rule of Law.

- Well Educated Work Force : les priorités et politiques gouvernementales doivent être compatibles avec le développement et l'utilisation optimale des ressources et la formation d'une main-d'œuvre efficace

24 Mais attention ! Ces éléments ne doivent pas nécessairement être tous présents en même temps, et il est possible que des États autoritaires puissent très bien rencontrer les exigences du marché ²⁵.

25 La Banque explique par ailleurs que si ses programmes et projets pertinents, efficaces et bien conçus, ne produisent pas les résultats escomptés, c'est à cause de la faiblesse des institutions, de l'absence de cadre légal adéquat, des interventions discrétionnaires dommageables, des institutions politiques incertaines et variables et un processus décisionnel fermé et étroit qui accroît les risques de gaspillage et de corruption. Bien sûr, le critère ici n'est plus de savoir si le good governance va accroître le PNB, mais si la violation de ces principes est susceptible de nuire au développement du pays aussi bien dans le court que le long terme.

26 Rapidement exposée, cette théorie ²⁶ du Good Governance prétend que la croissance générée par l'économie de marché non seulement nécessite, mais aussi ira de pair dans les pays plus pauvres avec les conditions de la démocratie, du respect des droits de la personne et des plus hauts standards de gestion juridique et gouvernementale. Cette théorie se présente comme un faisceau d'idées politiques prétendant constituer un modèle de saine gestion économique et politique qui, s'il est suivi, produira la croissance économique et le développement qui auront à leur tour raison de la pauvreté, du chômage et de l'exclusion.

27 Cette théorie comporte trois éléments ou axes fondamentaux. Le Good Governance postule qu'une prospérité durable sera générée par une relation organique entre une économie de marché, un État solide et ferme et une société civile forte. Examinons chacun de ces trois éléments.

28 En ce qui concerne la dimension économique, le modèle accorde un rôle fondamental aux marchés libres et ouverts, à la libre entreprise, au libre-échange, etc. comme étant la forme la plus efficace de production. Fukuyama et la Fin de l'histoire ne sont pas loin. La globalisation et la mondialisation qui seraient des faits et non plus des politiques ²⁷ auraient conféré à l'économie mondiale une autonomie devant laquelle les États devenus impuissants doivent s'incliner. Le refrain est connu ²⁸ : « It's the economy, stupid ! »

29 Quant à la dimension politique, cette théorie reconnaît à l'État et au Gouvernement la fonction de bien gérer, pour permettre aux conditions du marché de se réaliser. Le rôle de l'État comporte une saine gestion financière, le paiement de la dette, la lutte à l'inflation et l'équilibre budgétaire ; il peut même comprendre la planification à long terme, en plus d'une éducation et d'un système de santé efficace, des lois qui protègent les citoyens contre les abus et des tribunaux qui agissent sans préjugés. L'approche « good governance » reconnaît que le marché n'est pas efficient quand il est question d'investissements à long terme (infrastructures et environnement) ou encore lorsque la rentabilité du capital est faible ou douteuse (formation de la main-d'œuvre, santé, services sociaux et services publics efficaces). Or ces domaines sont très coûteux et
nécessitent donc des revenus importants que seules les économies prospères peuvent
permettre à leurs États de rassembler.

30

Enfin, dans un troisième aspect social, la théorie du good gouvernance reconnaît un rôle nécessaire à la société civile, l'importance de l'initiative individuelle, de l'entreprise privée et donc des droits de la personne et des libertés. Sans contrôle des consommateurs pour les institutions économiques et sans contrôle du public qui vient de la démocratie et du respect des droits humains pour les institutions politiques, la corruption s'installera, ce qui réduira l'efficacité qui résulte de la séparation des fonctions de gouvernement de celles du marché. Pour qu'un marché moderne puisse fonctionner, l'interaction des patrons, travailleurs, des groupes sociaux et des intellectuels est essentielle. Et pour une société civile ouverte, il faut une presse libre, un processus démocratique et des élections « libres », des droits fondamentaux civils et politiques affirmés qui résistent aux monopoles de la représentation et à l'emprise des groupes d'intérêts (syndicats).

31

On a qualifié de « cercle vertueux » les trois composantes économiques, politiques et civiles de cette théorie qui permettrait de sortir du cercle vicieux du « dirigisme » et de « l'interventionnisme ». Devant la mondialisation de l'économie, l'État devrait prendre les mesures d'ajustement structurel nécessaires au libre marché, mais il ne pourra le faire que s'il a la collaboration de la société civile.

32

Cette théorie est distincte du néo-libéralisme pur et dur dans la mesure où elle reconnaît certaines limites au marché, qui a besoin de l'appui de l'État avec des responsabilités sociales et économiques, fournisseur et gestionnaire de services essentiels comme l'éducation, la santé, les infrastructures et le Rule of Law. Elle intègre certains facteurs politiques et permet la promotion de l'éducation et de la santé, de l'écologie et des droits de la personne et des femmes, et de la démocratie conçue comme des prérequis à une économie de marché moderne et à un État bien géré et efficace et créatif. Cette théorie reconnaît certains facteurs politiques nécessaires et c'est en cela qu'elle est plus raffinée, plus tolérante que le néo-libéralisme pur et dur. Elle reconnaît par ailleurs que les ajustements structurels ne peuvent plus être imposés comme avant, car ils provoquent au mieux l'instabilité politique et au pire, des insurrections (Venezuela), des violences et violations des conditions minimales nécessaires au fonctionnement du marché. Enfin, le discours politique peut être le même partout en associant le libre-marché à la discipline fiscale et au libre choix des consommateurs. Il s'applique même aux relations internationales où la Banque mondiale favorise le libre-échange et la participation de la société civile. Et surtout ce discours réassemble et réunit des facteurs que le néo-libéralisme avait « déconstruis. » Là où les néolibéraux veulent écarter l'État des activités économiques et tendent à nier l'importance des « facteurs sociaux », cette théorie fait de la complémentarité de chacun de ces trois facteurs une condition du développement.

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La théorie a l'avantage de permettre aux commentateurs dans certains milieux d'avoir l'air un peu plus tolérants, plus humains, et moins primaires, égoïstes et misanthropes que les néo-libéraux. Mais elle reste une théorie libérale en ce sens qu'elle est orientée par la loi fondamentale du marché qui favorise les forts dans tous les domaines : techniques, éducationnels, culturels, politiques, économiques et financiers. C'est la qualité de ce modèle de reconnaître l'interrelation des trois dimensions, économiques, politiques et sociales dans les économies dominantes caractérisées par leurs investissements dans des personnes capables et compétentes, leur environnement
économique et politique prévisible et leur capacité d'accumuler du capital. Cette théorie a cependant pour les pays pauvres des conséquences évidentes.

34

Si le marché d'un pays est faible et étroit, il générera peu d'emplois et de richesses, donc peu de revenus pour l'État et par conséquent de faibles investissements en éducation et en santé ; de telle sorte que les performances économiques s'enfonceront dans une sorte de spirale implosive du cercle vicieux global dont les fadaises de « l'avantage comparatif des nations » (Porter, 1992), les aideront peu à sortir. C'est ce qui explique que la Banque mondiale se soit consacrée depuis deux ans à l'analyse de la pauvreté, puisque la paupérisation des plus faibles est incluse dans ses politiques et en est une résultante perçue et admise. La théorie du marché qui est central à celle de good gouvernance implique que les économies les plus faibles, les moins douées davantage comparatifs, non seulement échoueront, mais qu'elles doivent échouer à cause de leur moindre efficacité économique 29.

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Nous essaierons maintenant d'esquisser en conclusion quelques éléments de réflexion critique.

## 03. Les insuffisances et contradictions du Governance

36

Le premier élément boiteux de cette théorie c'est qu'elle postule comme existant un équilibre qu'elle a, par ailleurs, pour objectif de produire. En effet, pour le développement d'un environnement efficace au marché, cette théorie implique l'existence et la persistance d'investissements renouvelés dans les gens et les infrastructures, alors que la maximisation de l'efficacité du marché implique l'exclusion des plus faibles et des inaptes. C'est le principe du modèle que les plus faibles vont échouer et seront éliminés du système. Comment alors prétendre assurer la participation démocratique à un pareil mécanisme d'exclusion ?

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La contradiction est encore plus flagrante lorsqu'il s'agit non plus des individus, mais des économies des États. La compétition a des effets darwniens terribles sur et dans les pays les plus faibles ; c'est-à-dire précisément ceux qui manquent de financement, d'investissement et d'épargne, de compétence et de technologie, d'informations ou d'expérience. Or c'est le cas de la majorité des pays en voie de sous-développement que prétend « aider » la Banque mondiale. Ces pays doivent échouer parce que, comme le veut la théorie du marché, leur efficacité économique est évidemment moindre. Tout ce que garantit le modèle, c'est que le marché offre aux compétiteurs la même situation et les mêmes garanties que le Rule of Law offre aux parties dans un procès : un terrain de lutte égal pour des parties inégales (le fameux « level playing field » des libre-échangistes).

38

En ce qui concerne les pays du Sud, il n'y a pas d'exemple où ce modèle a fonctionné. Les nouveaux pays industrialisés (NPI ou, en anglais NIC : Newly Industrialised Countries) le doivent à d'autres conditions. On sait statistiquement que ça ne marchera pas ; que les pays les moins développés ne croîtront pas ni ne recevront d'investissements qui continueront de diminuer pour eux.

39

Comment alors ne pas considérer comme incohérente une politique du développement qui valide la marginalisation politique et économique des plus pauvres et des plus vulnérables dans la société et la communauté des nations ? Mais ce serait lui faire insulte que de prétendre que la Banque mondiale ne s'en est pas rendu compte. Et elle
s'est lancé depuis dans une vaste offensive mondiale « d'ajustement » idéologique qui est sa campagne actuelle ³⁰ de « réduction de la pauvreté. » Les riches insisteront sur la réduction de la pauvreté. La Banque mondiale, le Sommet mondial des Nations-Unies pour le Développement social (Copenhague 1995) et les nombreuses conférences internationales se pencheront avec compassion sur les cas d'extrême pauvreté.

40 En effet, pour que le « cercle vertueux » puisse se réaliser, il est nécessaire que la société civile y participe ; et une condition essentielle de sa participation est précisément que ce système résolve ou masque les conséquences les plus criantes de sa mise en place. D'où l'actuel glissement du discours qui ne porte plus sur les « droits » économiques, sociaux et culturels, mais déplace l'attention vers la satisfaction des basic needs ; les besoins primaires dont l'État minimal devrait assurer la satisfaction. Comme si nos droits fondamentaux étaient respectés dès lors que l'on a une pièce de tissu pour se vêtir et se loger et un minimum de calories.

41 Il faut bien voir que ce discours sur les basic needs n'a qu'un objectif : dégager les États du Nord de toute obligation en ce qui concerne les droits économiques et sociaux de leurs propres populations en concentrant l'attention sur les cas d'extrême pauvreté dont la prise en compte dédouanerait l'État de toute autre responsabilité. Ce discours ignore et nie la progressivité affirmée et nécessaire dans la réalisation des droits économiques et sociaux. Mais même si l'on accepte que l'État puisse se désintéresser de ceux qui par divers expédient et combines, réussiront à s'en sortir plus ou moins, ce discours sur l'extrême pauvreté comporte une autre contradiction, surtout en ce qui concerne la problématique de l'aide au développement qui est la principale fonction de la Banque. Celle-ci selon la théorie du Good Governance conditionnera ses prêts à la réalisation de certains facteurs sociaux du développement ; protection des structures sociales et des cultures, respect des droits, transmission des valeurs, besoins des femmes et des minorités ethniques, mesures pour la santé et l'éducation, encouragement de la société civile qui sont autant de déterminants essentiels de la stabilité sociale dont l'écroulement génère des urgences immensément destructrices et très coûteuses à gérer : Haïti, Rwanda, Yougoslavie...

42 Mais il y a là une contradiction pour l'aide au développement : si l'aide vise surtout le soulagement de la pauvreté, cela nécessite le maintien des conditionnalités, la promotion des droits et de la démocratie, centrale au Good Governance. Or ces violations sont le plus susceptibles d'intervenir dans les sociétés où les institutions civiles sont les moins fortes, c'est-à-dire dans les pays les plus pauvres. La théorie postule alors que l'on retirera l'aide aux pauvres qui ne respectent pas les conditions.... Précisément parce que leur condition d'extrême pauvreté les empêche de les respecter, de la même façon que l'on retire la protection sociale à un chômeur qui n'est pas capable de faire la preuve qu'il peut se trouver un emploi.

43 La théorie du Good governance et des conditionnalités fondées sur la démocratie, le Rule of Law et le respect des droits peut fournir à nos États du Nord qui cherchent des dépenses à couper, de bons motifs pour se retirer ou réduire l'aide aux pays les plus pauvres. Les démocrates, y compris de nombreux politiciens sincères des pays riches et la société civile le demandent déjà comme sanction des violations des droits fondamentaux, alors que dans les faits cela permet d'intervenir indirectement auprès d'un gouvernement alors que l'intervention directe est impossible.

44 Ce discours qui conditionne l'aide au respect des règles de « governance » est donc profondément contradictoire puisqu'il permet au nom du développement de disculper
et d'absoudre notre refus de participer au sauvetage d'un nombre de plus en plus élevé de pays qui sont écartés et marginalisés dans ce monde proclamé global. Ce n'est pas le moindre paradoxe de ce discours sur la mondialisation et la globalisation que d'en taire l'effet le plus patent qui est la dualisation non plus seulement de nos sociétés occidentales, mais la transposition de ce modèle dual au niveau global. La mondialisation est un mythe dont les trois quarts de la population du globe sont exclus. La globalisation est une politique destructrice au service de certains États et non pas un fait propre à une économie internationale autonome qui se seraient affranchis de la tutelle des États empêtrés dans leurs problèmes de dettes.

45

Sur ces bases, la participation de la société civile et les diverses consultations populaires apparaissent non pas comme la construction d'un « partenariat nouveau », mais comme l'entérinement des conditions imposées de l'extérieur, et à la réduction des droits économiques et sociaux fondamentaux aux seuls « besoins de base » dont la satisfaction est discrétionnairement et politiquement décidée par l'État.

46

N'est-ce pas la tâche que nous propose le ministre Axworthy lorsqu'il nous parle de réaliser les réformes des programmes sociaux « avant que 'd'autres' ne nous les imposent » ?

## NOTES

1. Guy Debord, Commentaire sur la société du spectacle, Paris, Gallimard, 1992.

2. Nous utiliserons l'expression Banque mondiale pour regrouper comme cela est devenu la coutume maintenant, les institutions financières multilatérales de Bretton Woods et celles qui ont été créés par la suite : cela comprend quatre institutions principales : La Banque internationale pour la reconstruction et le développement ; l'Association pour le développement international (IDA en Anglais, pour ne pas la confondre avec la AID des États-Unis d'Amérique ; la Corporation de financement international (IFC- Internationale Finance Corporation ; et l'Agence de garantie multilatérale de l'investissement (MIGA : Multilateral Investment Guarantee Agency). Il est à noter que le Fonds monétaire international, aussi crée à Bretton Woods sur des structures et avec une charte quasi-identique, n'est pas institutionnellement inclus dans la Banque mondiale.

3. Les institutions de la Banque interviennent pour environ 25 milliards de dollars US par année. Alors que le flux total des investissements privés internationaux équivalait à $139 milliards US en 1989, seulement 13% allait dans les pays en développement en 1989, comparé à 24% en 1980. (FMI, *Finance et Développement*, mars 1992).

4. Banque européenne de reconstruction et de développement : Les emprunteurs devront « promouvoir et appliquer les droits de l'homme, les principes de la démocratie multi-partite, du pluralisme et de l'économie de marché ». (Préambule de la Constitution de la BERD, 29 mai 1990).

5. Des services publics efficaces, un système judiciaire fiable et une administration responsable.

6. *Public Policy Forum des politiques publiques*, qui regroupe les plus grandes banques et entreprises du Canada a publié ce document le 23 juin 1993 : *Pour mieux se Gouverner* dont le projet est explicite : « Comment pouvons-nous gérer les affaires du pays ou mobiliser les Canadiens pour nous attaquer à des questions difficiles alors qu'ils manifestent si peu de confiance envers leurs
décideurs nationaux ? » Une note en bas de page précise que ce NOUS est cependant distinct mais associé au « secteur privé » qui comprend maintenant : « Le monde des affaires, les syndicats, le monde universitaire, les groupes communautaires et d'autres entités non gouvernementales ».

7. Que la Conférence du Caire sur la Population a traduit en français par la boîteuse expression : « renforcement de leur pouvoir » lorsqu'il s'agit de celui des femmes.

8. À l'origine les États-Unis avaient 37% des droits de vote. Cette proportion variera avec l'adjonction de nouveaux membres et leurs apports respectifs, elle était de 15,12% à la dernière révision (1992).

9. Entente entre les Nations Unies et la BIRD du 15 novembre 1947 (16 U.N.T.S. 346) art. 1(2). Les textes juridiques cités ici ont été reproduits à partir d'une note en anglais préparée en 1992 pour le Lawyers Committee for Human Rights par MM. Randolf Smith, Roy Goldberg et Peter Lipperman, qui nous a été transmise par cette organisation. La traduction en français des textes est de nous. Une partie de l'argumentation historique développée ici est tirée de là.

10. C'est là le texte actuel de l'article IV § 10 de la Banque et de l'ADI.

11. US International Financial Institutions Act, Section 701, as amended, 22 U.S.C. § 262

12. Le statut de la Banque prévoit que la présidence revient à l'État qui a le plus grand nombre de votes.

13. [...] Any country with « a pattern of gross violations of internationally recognised human rights », or which « provide refuge to individuals committing acts of international terrorism by hijacking aircraft », unless in all such cases, such assistance is directed specifically to programs which serve basic human needs of the citizens of such country.

14. Plus de 25% : États-Unis, 15,12%; Royaume-Uni, 6,47% et France, 5,15% pour un total de 26,74% des votes à la Banque selon l'annexe C de l'acte constitutif de la Banque.

15. Dès 1980, la Banque mondiale a créé un poste de responsable aux questions environnementales et procède depuis lors à des évaluations environnementales pour ses projets, bien qu'il ne s'agisse pas de questions directement économiques. (Environment and Development, World Bank Pub., 1979). Cela est devenu une priorité de la Banque.

16. Selon le discours du Président Barber B. Conable devant le World Resources Institute, 5 mai 1987.

17. C'est le thème central du Rapport annuel de 1992 de la Banque mondiale et du Rapport sur le Développement mondial de 1991.

18. Mémorandum du conseiller juridique de la Banque, M. Ibrahim Shihata, Issues of 'Governance' in Borrowing Members — The Extent of their Relevance Under the Bank's Articles of Agreement, Memorandum of the Vice-President and General Council, déc. 21, 1990, p. 30.

19. Idem, pp. 38 et 54. « When political factors lead to direct and obvious economic results relevant to the Bank's work, the Bank may properly take such results into account as economic considerations which only happened to hâve political origins. »

20. Création d'un climat favorable à l'entreprise.

21. « The combination of institutions, laws, procedures and norms, which allows people to express their concerns and fight for their interests within a predictable and relatively equitable context, forms the basis of good governance. » Dharam Ghai, in Toward Human Security, UNPD.

22. Introduction par le président Barber Conable aux discussions de juillet 1991 du « Committee of the Whole » des directeurs exécutifs qui adopteront le document Governance and Development (1992). « Good Governance is central to creating and sustaining an enabling environment for development [...] since sound development is inextricably linked with the returns to and the efficacy of investments that the bank helps finance and so to the Bank's underlying objectives of helping countries reduce poverty and increase sustaining growth. » (p. 13)

23. « The way in which people, institutions or even societies organize themselves to make decisions about the way public resources are allocated and managed for public purposes, "good governance". The basic elements include transparency and informational openness,
accountability, responsiveness, fairness, and effectiveness, in terms of both the ways decisions
are made about resource use and their management thereafter ». (The Synergos Institute : How New
Funding Mechanisms Could Be Used to Support Civil Society ; a Preliminary Study of Existing Experience,
prepared by Leslie M. Fox, octobre, 1994.)

24. Bien sûr ici, la Banque ajoute une note que la poursuite du *Rule of Law* n'est pas une fin en soi pour la Banque, mais n'est pertinente que dans la mesure où elle fait partie des préconditions nécessaires au développement. (Governance and Development, 1992, pp. 10-11). La conséquence d'un pareil point de vue est qu'on n'interdit la torture que dans la mesure où on pourra établir qu'elle s'avère inefficace sur le plan du développement économique, unique considération autorisée par la Charte de la Banque.

25. On pense à Taiwan, Singapour et autres dragons de l'Asie. « Growth, on average, proceeds at about the same rate in democratic and non démocratie régimes. » Lawrence H Summers, alors économiste en chef à la Banque mondiale, in *Finance and Development*, sept. 1991, p. 5.

26. Nous nous sommes inspiré, pour la présentation de cette théorie et de sa critique d'un article très éclairant de M. Robert Archer : « Markets and Good Government ; The Way Forward for Economic and Social Development ? » publié sous forme de plaquette par le UN Non-Governmental Liaison Service, NGLS, 1994, 53 p.

27. Le caractère idéologique et politique de la description de l'économie actuelle en termes de mondialisation et de globalisation était bien illustré dans une conférence de Ricardo Petrella de la Fondation Gulbenkian devant le Conseil des Relations internationales de Montréal le 24 octobre 1994. Il notait que si la richesse du monde avait quintuplé entre 1960 et 1990, il y avait 600 millions de pauvres de plus (un pauvre pour la Banque mondiale dispose de moins de 1.00 US $ par jour et on en compte aujourd'hui 1,4 milliard) ; mais surtout que le « monde » dont on parle est un tout petit archipel de trois îles (ALENA, CEE et ASEAN) qui engloutit 93% des investissements stratégiques, alors que les 102 pays les plus pauvres qui fournissaient déjà aussi peu que 7,9% des exportations mondiales en 1982, n'en fournissent plus que 1,4% en 1994, et probablement plus rien en 2003. On sait, par ailleurs, que ces fameux échanges internationaux qui devraient croître avec la libéralisation des échanges sont en fait constitués à plus de 80% par des échanges inter-groupes transnationaux.

28. On vient d'ailleurs d'en faire un film où un certain Forrest Gump, handicapé intellectuel est mêlé sans le savoir ni le vouloir à toute une série d'évènements historiques qui transformeront l'Amérique comme si le développement de la société était auto-généré sans que personne n'y comprenne ou n'y puisse quoique ce soit. L'allusion à Bill Clinton est évidente et le slogan « Forrest Gump for President » atterrant.

29. Robert Archer, loc. cit. p. 40.

30. La Banque a publié un nouveau « kit » en 1993 : *Poverty Réduction Handbook*, The World Bank, 1993, Washington, 317 p.