# Le tiers-garant de la concertation entre participation publique et gouvernance territoriale

Jean-Marc Dziedzicki, Laura Michel

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Jean-Marc Dziedzicki, Laura Michel. Le tiers-garant de la concertation entre participation publique et gouvernance territoriale. Canadian Journal of Regional Science / Revue canadienne des sciences régionales, 2017, Nouvelles controverses du développement territorial, 40 (2), pp.149-163. hal-02593712

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Canadian Journal of Regional Science
Revue canadienne des sciences régionales

# Le tiers-garant de la concertation entre participation publique et gouvernance territoriale

Jean-Marc Dziedzicki¹ et Laura Michel²

¹SNCF Réseau; ²Université de Montpellier, CEPEL.

Adressez vos commentaires à

aura.michel@umontpellier.fr et jean-marc.dziedzicki@reseau.sncf.fr

Soumis le 23 janvier 2016. Accepté le 30 mai 2017.

© Canadian Regional Science Association / Association canadienne des sciences régionales 2017.

Dziedzicki, J-M, & Michel, L. 2017. Le tiers-garant de la concertation entre participation publique et gouvernance territoriale. *Canadian Journal of Regional Science / Revue canadienne des sciences régionales* 40(2), 149-163.

L'émergence du rôle de tiers-garant de la concertation en France vise une meilleure participation du public aux processus d'élaboration des projets d'aménagement en garantissant sa bonne information et la recherche de sa participation large. Ce rôle s'affirme dans un contexte à la fois de renforcement de la participation du public et de critiques adressées à des dispositifs participatifs qui auraient des effets limités sur les participants et les décisions. Portée par une communauté d'acteurs réunissant la Commission nationale du débat public (CNDP), quelques maitres d'ouvrage, des chercheurs et des praticiens de la concertation, cette innovation du tiers-garant pose cependant la question de sa réception dans le cadre de configurations locales organisées autour de leurs propres modalités de gouvernance. A partir d'un exemple de concertation avec tiers-garant conduite sur un projet de gare nouvelle et à laquelle les deux auteurs ont participé, nous proposons d'explorer les possibilités qu'offre l'intervention de ce nouveau type d'acteur en faveur d'une plus grande lisibilité et ouverture de la gouvernance territoriale des projets, et finalement d'une gouvernance plus coopérative.

**Numéro spécial:** Nouvelles controverses du développement territorial.

**Rédacteurs invités:** André Torre, Eduardo Chia et Frederic Wallet

Le recours à un tiers-garant dans les dispositifs de participation publique liés à des projets d'aménagement s'est amplifié ces dernières années en France. Il vise à garantir à travers l'intervention d'une tierce partie réputée neutre et indépendante que le dispositif participatif mis en place repose sur une information de qualité et accessible au plus grand nombre ainsi que sur une véritable expression des populations concernées permise par un ou plusieurs temps d'échange avec elles.

Cette innovation dans la gouvernance territoriale des projets a pro-

gressivement émergé dans les années 2000 à l'initiative de la Commission nationale du débat public (CNDP) lorsqu'elle recommandait à des maitres d'ouvrage qui l'avaient saisie d'organiser une concertation avec garant plutôt qu'un débat public. Elle est portée par une communauté d'acteurs favorables au renforcement des démarches dites de concertation¹ ou de participation du public : les acteurs institutionnels tels que le ministère de l'écologie (à travers la Charte de la concertation de 1996 et la Charte de la participation du public en 2016), la CNDP, la commission spécialisée du Conseil national de la transition écolo-

gique sur la démocratisation du dialogue environnemental, dite commission Richard (à travers son rapport publié en 2015), mais aussi des chercheurs et praticiens experts de la concertation et certains maîtres d'ouvrage et collectivités territoriales.

Ce mouvement a conduit à la reconnaissance législative de la fonction de garant à travers son apparition dans le code de l'Environnement en 2010 et son renforcement en 2016, sans néanmoins que son rôle et ses modalités d'intervention soient clairement définis. Le tiers-garant ou garant (dans la suite du texte) se distingue toutefois d'autres figures de tiers qui se sont développées depuis les années 1980 dans plusieurs pays en réaction à la conflictualisation de projets d'aménagement, à partir notamment des pratiques de médiation environnementale qui ont fait florès aux USA (Dziedzicki 2003). Ce ne sont néanmoins pas tant les techniques dites de résolution des conflits (alternative dispute résolution) qui ont alors été développées que des principes s'en inspirant, afin de favoriser une planification et une politique d'aménagement et d'urbanisme plus participatives ou collaboratives (Dukes 1996; Dziedzicki 2003; Weidner 1998). La France ne fait pas exception à ce consentat. Plusieurs figures du tiers y ont émergé - animateur, facilitateur, médiateur, conciliateur, garant, etc. - dans le cadre de démarches dites de concertation ou de participation mises en place à la faveur du renforcement de la politique de participation du public dans les politiques et projets d'aménagement locaux. C'est cependant la figure singulière du tiers-garant du dispositif participatif qui s'institutionnalise en France à partir de la création de la Commission nationale du débat public en 1995. Elle se singularise par son rôle de « garantie », au sens où son intervention doit garantir la consistance d'un dispositif d'information et de participation du public sans cependant avoir de rôle a priori dans le résultat de ce dispositif, ni dans le processus décisionnel.

Le garant se présente ainsi comme une innovation instrumentale qui interroge la gouvernance territoriale des
Encadré méthodologique : une recherche impliquée

Cet article s'appuie principalement sur une étude de cas mettant en lumière les enjeux et les effets de l'innovation instrumentale que constitue la nomination d'un tiers-garant dans un dispositif de participation publique en amont d'un projet d'aménagement complexe lié à un programme de développement urbain : une gare nouvelle sur le nouveau contournement ferroviaire de Montpellier. Parallèlement à ce terrain, nous avons également mobilisé des matériaux empiriques visant à reconstituer l'origine et la diffusion du rôle de garant en France. L'originalité de cette contribution vient de ce que nous avons été parties prenantes de ces deux processus. Une des auteurs, enseignante-chercheure en science politique, a été nommée garante de la concertation sur le projet de Gare Nouvelle à Montpellier et a joué ce rôle de manière active durant plusieurs mois. Le second auteur, doté d'une double expérience de chercheur et de praticien de la concertation, était responsable de la politique de concertation du maître d'ouvrage du projet de Gare Nouvelle de Montpellier au moment de cette expérience et a suivi la préparation et le déroulement de cette concertation. Par ailleurs, nous avons tous deux été impliqués à des niveaux et degrés différents, dans les divers groupes de travail et consultations nationaux sur la question du garant qui ont abouti à sa reconnaissance institutionnelle (ordonnance du 3 août 2016 portant réforme des procédures de participation du public). Nous avons ainsi endossé le rôle de chercheurs-acteurs, participant chacun à son niveau au développement de cette innovation tout en ayant à l'esprit l'objectif d'apprendre de ce process. Toutefois, le projet du présent article n'est né qu'à l'issue de l'expérience de concertation de la gare de Montpellier. Ainsi, aucun protocole d'enquête préalable à la concertation n'a été élaboré, ce qui d'ailleurs aurait constitué un biais dans la conduite de la concertation avec le risque d'influer sur l'attitude et le rôle de chacun d'entre nous au cours de celle-ci. Nous avons donc procédé a posteriori à un travail de collecte et d'analyse de nos archives respectives : les carnets d'observation de la garante tenus lors des réunions préalables de préparation avec le maître d'ouvrage et lors de toutes les étapes de la concertation, les correspondances et notes relatives aux échanges entre la garante, la cheffe de projet et la chargée de concertation, les notes et correspondances internes au maître d'ouvrage, les notes prises à l'occasion des réunions de travail au niveau national sur le rôle du garant et les documents officiels de la concertation.

Ce rôle de chercheurs-acteurs présente à la fois une force et un défi pour l'analyse (Higdem & Sandkjær Hanssen 2014). D'un côté, il permet de mobiliser un matériau difficilement accessible à tout chercheur extérieur et d'observer les interactions qui se déroulent en dehors de la scène publique de la concertation. Notre implication directe comme garant de la concertation d'une part et promoteur d'autre part du projet et de la concertation, nous a permis d'accéder à certaines arêtes et réflexions stratégiques que les enquêtes a posteriori, par entretien par exemple, ne peuvent atteindre. Il en va ainsi des luttes internes qui aboutissent à des dispositifs qui semblent ensuite « naturalisés » alors qu'ils sont le résultat de négociations et de stratégies différenciées au sein d'une même organisation qui interagit avec des stratégies des collectivités territoriales ; mais aussi des négociations et discussions parfois rugueuses entre le maître d'ouvrage et le garant avant, pendant et après la tenue des différents temps et outils participatifs mis en place au sein d'un même dispositif. D'un autre côté, avoir joué un rôle actif en amont de la concertation pour l'un de nous (notamment dans le cadre des négociations sur la définition des objectifs et du dispositif de concertation, et en particulier sur le choix de faire intervenir un tiers-garant), et durant la concertation pour l'autre, rend plus difficile la posture du chercheur neutre pour une analyse distanciée du matériau. Le maître d'ouvrage comme le garant sont des acteurs à part entière de la concertation qui les a conduit à endosser des rôles qui ont influé sur leurs perceptions du déroulement et des résultats de cette concertation. Nous avons finalement choisi à travers cet article d'assumer cette subjectivité et de mobiliser ces données car nos points de vue, s'ils sont incontestablement situés, le sont cependant très différemment (maître d'ouvrage/garant), ce qui a permis une certaine mise à distance réciproque au moment de l'écriture. Nous avons également considéré que nos données offraient des sources d'informations très rarement disponibles pour expliciter des processus par nature non publics, invisibles et pourtant essentiels pour mieux comprendre le visible, et pour éclairer la manière dont les différents acteurs perçoivent l'intervention et le rôle du garant en pratique et se positionnent par rapport à lui/elle et à la concertation.

projets d'aménagement. Un dispositif participatif peut en effet être considéré comme un instrument d'action publique au sens de Lascoumes & Le Galès, à savoir un « dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Lascoumes & Le Galès 2005: 13). L'innovation introduite par le garant dans l'instrument participatif, en modifie à la fois le sens – avec une forme de contrôle extérieur du fonctionnement du dispositif – et l'organisation des rapports sociaux qu'il sous-tend, en favorisant potentiellement un renforcement du rôle du public. Or, comme le souligne l'introduction de ce

numéro, les territoires sont devenus les principales places du développement. Les projets d'aménagement qui soutiennent ce développement, s'inscrivent désormais dans une gouvernance territoriale qui associe Etat, collectivités territoriales mais aussi acteurs privés et société civile (Le Galès 1995). Les élus locaux jouent un rôle majeur dans ces configurations y compris pour organiser la participation du public (Jouve 2005). L'imposition d'un tiers dans les dispositifs participatifs relatifs aux projets d'aménagement ouvre alors potentiellement la voie à des formes d'apprentissage de la part d'acteurs désireux de participer à la gouvernance territoriale, mais aussi à des formes de résistances de la part d'acteurs déjà pleinement inclus

dans cette dernière.

Le présent article vise à comprendre la diffusion de cette innovation instrumentale qu'est le garant et ses effets sur la gouvernance territoriale des projets. Comment expliquer l'émergence de cette innovation dans le champ de la participation publique et dans la gouvernance territoriale? L'intervention du garant vise-t-elle à répondre à certaines critiques adressées aux modes conventionnels de participation du public, et le permet-elle ? Quels en sont les effets, attendus ou non ? Comment se fait sa réception dans le cadre de configurations locales organisées autour de leurs propres modalités de gouvernance et projets de développement ? Finalement, cette innovation contribue-t-elle à l'instar
d'autres instruments de soft law à relativiser le processus d'autonomisation des acteurs locaux dans le développement de leur territoire, comme le soutiennent certains auteurs (Epsstein 2015 ; Béal et al. 2015) ?

Il est possible selon nous de considérer cette intervention du garant, certes encore timide, comme une réponse permettant de renforcer et sécuriser les dispositifs de concertation face aux acteurs de la gouvernance, le plus souvent réticents à leur développement. En s'attachant à garantir l'information et la participation du public, le garant contribuerait à une gouvernance locale plus transparente et ouverte.

Nous présentons dans un premier volet les raisons qui, selon nous, expliquent l'émergence de la figure du garant de la concertation en France comme réponse aux critiques adressées à la participation du public dans les projets d'aménagement, et en font un objet d'analyse à part entière. Au-delà cependant, son intervention peut être vue également comme une réponse, certes non formulée comme telle, aux critiques adressées aux nouvelles formes de gouvernance territoriale (second volet). Dans un troisième volet, nous interrogeons plus précisément le rôle du garant et sa contribution aux enjeux de participation et de gouvernance territoriale dans le cas d'une concertation menée sur le projet ferroviaire de Gare Nouvelle de Montpellier. Dans le quatrième volet, nous discutons du rôle du garant entre participation publique et gouvernance territoriale.

## 1. Le garant de la concertation : une réponse apportée en France aux critiques adressées à la participation publique

Bien que des tiers-médiateurs soient parfois sollicités, dans certains pays, par des aménageurs pour intervenir dans le cadre de situations (potentiellement) conflictuelles autour de leurs projets, ce n'est pas la figure du médiateur participant à la résolution du conflit qui s'est imposée en France. La figure du tiers qui s'y institutionnalise depuis la création au

début du XIXe siècle du commissaire enquêteur qui anime une enquête publique, et surtout avec la création de la Commission nationale du débat public, est celle du tiers neutre et indépendant, désigné par une autorité nationale indépendante afin de garantir la sincérité et la transparence du dispositif de participation (Ollivier-Trigalo & Piechaczyk 2001). Autorité administrative indépendante depuis 2002, chargée de garantir la neutralité et la qualité des débats, la CNDP désigne à cet effet un tiers, la Commission particulière du débat public (CPDP), pour la préparation et la conduite d'un débat public. A ce jour, le débat public organisé par la CNDP apparaît en France comme la forme la plus innovante et achevée d'organisation de la participation des citoyens « ordinaires » à la discussion des choix collectifs (Revel et al. 2007b).

Egalement chargée de diffuser la culture du débat public dans l'ensemble de l'action publique, la CNDP participe en pratique, depuis les années 2000, à étendre le modèle du garant neutre et indépendant au-delà des débats publics qu'elle organise. Déjà, l'article 7 de la « charte de la concertation » proposée par le ministère de l'Environnement en 1996 pour les projets non concernés par un débat public, posait que « la concertation nécessite souvent la présence d'un garant ». La Charte sera néanmoins peu suivie d'effets. C'est de fait la CNDP qui a commencé à désigner au milieu des années 2000 des garants chargés de veiller à la qualité de la participation du public dans le cadre de concertations qu'elle recommandait (dispositif de concertation géré par le promoteur du projet lorsque la CNDP décide de ne pas organiser de débat public)². Puis ce rôle s'est renforcé sous l'effet conjugué de différents acteurs : la CNDP a accru ses décisions recommandant la tenue d'une concertation avec garant, mais certains maîtres d'ouvrage et collectivités ont aussi eu recours de manière volontaire (i.e. en dehors de tout cadre réglementaire) à un garant. Cette montée en puissance a été actée par l'inscription dans le droit français de la fonction de garant

à l'issue du Grenelle de l'Environnement et renforcée à la suite de l'ordonnance publiée le 3 août 2016 portant réforme des procédures de participation du public, ordonnance qui associe clairement le développement du recours au garant à l'élargissement des compétences et pouvoirs de la CNDP. La charte de la participation du public publiée en octobre 2016 par le ministère de l'Environnement, de l'Energie et de la Mer promeut également la possibilité de recourir au tiers-garant. Aujourd'hui, un garant peut donc être nommé par la CNDP ou par le promoteur d'une opération d'aménagement. Les modalités de son intervention restent cependant souples et adaptables au cas par cas s'agissant de sa contribution à la définition, l'organisation et l'accompagnement plus ou moins actif du processus de concertation (certains garants restent discrets au cours des réunions, d'autres en sont les animateurs, etc.).

Il nous paraît important de soulagner que le processus d'institutionnalisation du garant est aussi porté par les acteurs mêmes de la concertation. Certains maîtres d'ouvrage et collectivités ont soutenu le développement du rôle du garant en faisant en particulier appel à son intervention en dehors de toute obligation. Récemment, un collectif représentant des entreprises, associations, institutions publiques et institutions de recherche impliquées dans le développement de la concertation³ a produit une réflexion collective et des propositions pour renforcer le rôle du garant de la concertation (Institut de la concertation et al. 2014). Sans être à l'initiative de cette dynamique, la CNDP s'y est ralliée et a soutenu ces propositions dont une partie a trouvé une résonnance législative à travers l'ordonnance gouvernementale publiée le 3 août 2016. Ces évolutions résultent ainsi du travail d'une communauté d'acteurs fortement mobilisée autour de la concertation.

Les principales missions attendues de l'intervention du garant sont contenues dans le rapport « Démocratie environnementale : débattre et décider » publié en 2015 à l'issue des travaux de la commission Richard⁴ qui a
pris en considération les résultats de l'initiative collective précédemment décrite : l'intervention d'un tiers pour garantir la pluralité des expertises fondant un projet (p. 13), la possibilité de faire intervenir un garant dès l'amont d'un projet afin qu'il contribue à la définition des modalités de participation du public, qu'il veille au déroulement de celles-ci, favorise la transparence des informations diffusées par le porteur de projet, relaye en tant que de besoin les demandes d'expertise complémentaire de la part de participants, et inscrive dans un document final la synthèse des échanges (p. 27-28).

L'émergence du rôle du garant de la concertation, conçu avant tout comme le garant de la participation large des populations, procède ainsi d'un processus long qui s'inscrit dans la continuité du mouvement d'institutionnalisation à la fois de la participation publique et du tiers (commissaire enquêteur, Commissions des débats préalables dits Bianco, CNDP/CPDP). Il aboutit à diffuser le modèle de la CNDP à l'échelle de l'ensemble des concertations avec un tiers neutre nommé par une autorité nationale indépendante. L'ordonnance du 3 août 2016 confie de fait à la CNDP le soin de constituer un vivier de garants qui seront nommés pour les futures concertations recommandées par elle ou volontaires de la part des aménageurs.

En fait, l'émergence du garant de la participation en France s'inscrit dans un large mouvement international, qui a vu s'imposer un tournant participatif à partir des années 1990 (Elster 1998; Dryzek 2000; Blondiaux & Sintomer 2002), en particulier dans le cadre des programmes et projets d'aménagement et d'urbanisme (Foster 1999). Les nouveaux dispositifs participatifs ou collaboratifs sont d'abord conçus et considérés comme étant au service d'une démocratie participative destinée à renforcer la démocratie représentative en crise de légitimité (Healey 1997; Petts 2001). Leur objectif est le renforcement de la légitimité d'un processus décisionnel ou l'amélioration du résultat de celui-ci (Rydin & Pennington 2000 : 154-155).

Dans de nombreux pays anglo-saxons, l'aménagement collaboratif (collaborative planning; Healey 1997) est considéré comme une innovation de la gouvernance locale à travers l'introduction de dispositifs participatifs, une forme de « gouvernance collaborative », un « art discursif de la gouvernance » (Healey 1997). Dès leurs débuts toutefois, ces dispositifs font l'objet de discussions interrogeant notamment le niveau de redistribution du pouvoir vers les citoyens qu'ils autorisent (Arnstein 1969) ou l'absence de diversité en termes d'outils mobilisés, de types de populations, de niveau d'implication, etc. des modes de participation observée (Fung 2006). Surtout, ces dispositifs sont parfois apparus au service du renforcement du rôle des aménageurs (qui planifient et conçoivent des projets d'aménagement-urbanisme). Le planner est ainsi juge et partie dans un projet dont il a la responsabilité, il représente un intérêt (Forester 1999; Healey 1997). Dès lors, il peut difficilement conduire le dispositif collaboratif/participatif en toute objectivité, en restant à l'écoute des attentes exprimées et sans être tenté de l'influencer. Ceci renvoie à l'enjeu d'un « new independent setting ... an organization outside the system » pour animer un tel dispositif et être le trait d'union entre les dispositifs participatifs et les instances décisionnelles dont les élus et participants sont trop souvent absents (Ploger 2001, 236 et s.).

C'est dans cette même logique que s'inscrit selon nous le développement de la figure du tiers-garant de la concertation en France. Les dispositifs qui y ont émergé ou été renforcés par de nombreux textes législatifs et réglementaires à partir des années quatre-vingt-dix, ont rapidement été soumis à la critique⁵ : les Conseils de quartier, maîtrisés par les élus, ont révélé leur faible capacité à renouveler les relations traditionnelles entre élus locaux et citoyens-électeurs au profit du renforcement des mécanismes de contrôle par la municipalité (Mattina 2008; Blondiaux 1999; Ferran 2015); dans le domaine de l'aménagement, la prééminence des réunions publiques stériles s'est souvent révélée une

simple routine procédurale à l'instar de ce qui est observé de longue date dans d'autres pays (Webler & Renn 1995) et, de manière générale, une « machine de participation » (Gourgues 2012) se serait mise en place à travers la multiplication des dispositifs participatifs maîtrisés par les aménageurs et les décideurs politiques (format, thèmes débattus, nature des participants et portée des débats). La participation du public serait faible numériquement et sociologiquement peu représentative, en raison notamment d'une réticence des maîtres d'ouvrage à informer et faire participer largement les populations, mais aussi de freins à la participation chez certaines populations. La participation deviendrait un mode de contrôle et une ressource de gouvernement, en somme dans un objectif de pacification politique et de reproduction du pouvoir (Blondiaux & Fourniau 2011). Cette « long tradition in policy studies that delights in exposing failure », selon les termes de Goodin & Dryzek (2006 : 237) a aussi alimenté en réponse une dynamique d'innovation dans les dispositifs dont ces auteurs montrent que les résultats sont loin d'être prévisibles et peuvent aussi participer à délégitimer des projets et leurs promoteurs.

Dans cette perspective, l'émergence du rôle de garant depuis la mise en place de commissions de suivi dans le cadre des débats préalables (à l'enquête publique) sur les grands projets d'infrastructure ferroviaire et routière jusqu'à la Commission nationale du débat public instituée en 1995 et aux garants de la concertation aujourd'hui, apparaît comme une innovation majeure. Elle renouvelle le modèle politico-administratif français en interposant un tiers comme autorité neutre et indépendante à égale distance entre l'autorité décisionnaire et le public (Revel et al. 2007b). Introduisant de fait une forme de contrôle sur le décideur, elle répond à la critique majeure adressée à la maîtrise du dispositif par le maître d'ouvrage. Ce tiers se démarque ainsi du commissaire enquêteur souvent proche sociologiquement des maîtres d'ouvrage (Piechaczyk 1998) et dont la
vocation est de se prononcer sur le fond du projet à travers l'avis qu'il rend à l'issue d'une enquête publique, mais aussi de lur de réunions publiques. Elle distingue également la France de la plupart des pays, à l'exception du Québec et de son Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE) (Gauthier & Simard 2011), qui a précisément servi de référence aux rédacteurs de la loi Barnier de 1995 à l'origine de la Commission nationale du débat public (Vallemont 2001; Simard et al. 2005; Trigallo et Piechaczyk 2001). En somme, l'intervention du garant dans les concertations locales répond à la critique d'une maîtrise des dispositifs participatifs par les maîtres d'ouvrage ou autorités en charge de la décision.

C'est souvent au regard des critiques adressées à la faiblesse de la participation publique que le recours au garant « chargé de veiller à la bonne information et à la participation du public »⁶ est mis en avant, en particulier par la CNDP. L'apparition du garant permettrait une meilleure participation du public en garantissant sa bonne information et sa participation élargie. Pour autant, notre hypothèse est qu'il est possible de considérer aussi l'émergence du rôle de garant comme une réponse indirecte et non formulée aux critiques sur l'insuffisance de la prise en compte des attentes des participants par les décideurs : à travers sa fonction de trait d'union évoquée plus haut, le garant rendrait effective la prise en considération des résultats de la participation publique par le maître d'ouvrage. Il dialogue avec les décideurs, ce qui lui permet avec plus ou moins de force de les inciter à inscrire cette concertation dans leur agenda politique. La présence du garant créerait ainsi davantage de liens entre la participation et la décision et permettrait de (re)placer le processus de décision politique au centre du débat.

La figure de tiers neutre garantissant un dispositif participatif est essentiellement saisie par les travaux portant sur le débat public (Revel et al. 2007a). De nombreuses problématiques de la participation sont traitées dans ce cadre, mais seuls quelques

travaux s'intéressent plus particulièrement à la construction du rôle de garant de la CNDP et des CPDP – organes collégiaux – qu'elle met en place pour animer des débats publics (Rui 2007). La déclinaison actuelle de ce modèle à travers le garant de la concertation suscite la réflexion d'une communauté d'acteurs dans le cadre d'instances mêlant chercheurs et praticiens. Pour autant, on ne trouve pas encore de travaux scientifiques publiés sur ce sujet (voir tout de même Burnside-Lawry, Lee, & Rui. 2013).

Par ailleurs, les enjeux et les effets de l'intervention d'un garant dans la gouvernance territoriale des projets ne sont pas traités en tant que tels. Or, l'interposition du tiers-garant entre le public et les décideurs questionne aussi la reprise en main de la production des politiques locales par les acteurs locaux, mise en évidence par les travaux sur la gouvernance locale (Le Galès 2003; Pinson 2009).

## 2. Le garant de la concertation : une innovation instrumentale dans la gouvernance territoriale ?

Le processus de désignation top down d'un tiers garant de la concertation sur des projets désormais souvent portés en partie par des acteurs locaux, interroge implicitement, mais pas forcément explicitement, l'affirmation de nouvelles formes de gouvernance territoriale et l'autonomie du pouvoir local.

Historiquement attribut de l'Etat, la planification des grands projets industriels et d'aménagement s'inscrit en effet désormais dans des formes d'action collective plus territorialisées, dans lesquelles le rôle de l'Etat est censé être moins central. La gouvernance, conçue comme l'« ensemble des coopérations non ordonnées par la hiérarchie, qui correspondent à la construction, à la gestion ou à la représentation de territoires, en particulier face à leur environnement économique ou institutionnel » (Pasquier et al. 2007), rend compte de cette logique nouvelle de production des territoires (Le Galès 1995 et 2003; Pinson 2009 et 2010).

En matière de projets d'aménage-

nement, le modèle technocratique de production de l'action publique porté par les grands corps de l'Etat (Michel 2012) a très vite été contesté par les « micro-corporatismes » locaux (Duran & Thoenig 1996). Plus largement, les controverses des années 1990 (Lolive 1997; Barthe 2005) ont remis en cause les modalités d'élaboration centralisée de projets reposant sur un « marketing stratégique » destiné à susciter l'adhésion d'une population autour d'un projet présenté comme consensuel (Offner & Bieber 1987). La logique linéaire des processus d'élaboration des projets (Fourniau 1996) a d'autant plus été dénoncée, que l'enquête publique, qui était jusqu'au début des années 1990 l'unique moment de participation du public, intervenait à la toute fin de ce processus et était dénoncée à ce titre pour son caractère alibi (Blatrix 1998; Prieur 1988). Ce modèle top down résiste d'autant moins aujourd'hui qu'avec le recul de l'Etat producteur, la plupart des projets sont devenus « multi-partenaires » incluant désormais les décideurs locaux, qui y jouent un rôle décisif, notamment en tant que co-financeurs. Ces démarches partenariales présentent l'intérêt d'impliquer un plus grand nombre de parties concernées que ne le faisaient les modes traditionnels de régulation des grands projets, monopoli-sés par les grands corps de l'Etat. Sous la pression de controverses, ces scènes ont ainsi pu s'élargir sans néanmoins que les mécanismes décisionnels évoluent de manière décisive (Callon, Lascoumes, & Barthe 2001). En effet, bien qu'ouverts à de nouveaux acteurs, ces nouveaux dispositifs de gouvernance territoriale associent un nombre d'acteurs publics et/ou privés limités (collectivités territoriales, consortium d'entreprises) et fonctionnent sur la base de négociations entre partenaires égaux incluant des acteurs non élus (Vibert 2007). Ils reposent sur des processus de filtrage des participants visant à installer des interlocuteurs « valables », conduisant en ce sens à des « délibérations confinées » (Valluy 1996), à une personnalisation des négociations et une fragmentation des collectifs (Gaudin 1999) en étroite conformité avec les besoins des coalitions dirigeantes (Atkinson 1998). Ce
<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 1. Localisation du projet de gare nouvelle de Montpellier (extrait des documents d'information)</figcaption></figure>

qui *in fine* conduit à une opacité croissante des décisions (Gaudin 1999; Lascoumes 1994; Valluy 1996; Callon, Lascoumes, & Barthe 2001).

Ainsi, si la gouvernance territoriale se présente comme un mode de régulation plus ouvert à la participation des acteurs de la société, elle se caractérise aussi par une faible transparence des processus de décision, un manque de lisibilité concernant les responsabilités des différents acteurs impliqués dans les projets, leur absence de légitimité représentative et la construction d'un « intérêt général local » entre acteurs sélectionnés et présentant des ressources asymétriques (Gaudin 2002). La gouvernance serait une nouvelle forme de régulation politique adaptée aux évolutions du capitalisme post-fordiste (Jessop 2002), qui sous couvert d'une participation élargie des acteurs de la société civile conduirait en réalité à un déficit démocratique (Swyngedouw 2005; Hermet 2005). Une des principales limites soulevées par ces critiques est ainsi le risque que la gouvernance fait peser sur la démocratie en conduisant à de nouvelles scènes cachées de marchandage (Laferty & Meadowcroft 1996) sans véritable capacité des citoyens à participer à la décision.

L'introduction de dispositifs parti-

cipatifs est alors mise en avant par certains auteurs pour remédier à l'opacité du fonctionnement de ces partenariats (Higdem & Sandkjær Hanssen 2014). En effet, ils peuvent être analysés comme des instruments d'action publique (Lascoumes & Le Galès 2005), de type informatif et communicationnel destinés à expliciter les décisions et à responsabiliser les acteurs (Halpern, Le Galès & Lascoumes 2014). A ce titre, le dispositif de participation avec garant apparaît comme un instrument élaboré par une communauté d'acteurs lié au débat public afin d'améliorer la participation publique à la décision et à la gouvernance des projets⁷.

Censé contribuer à instaurer davantage de transparence à travers sa mission d'information et de participation du public, le garant de la concertation est-il en mesure de contribuer à lutter contre certaines critiques adresées à la gouvernance territoriale des projets ? Les acteurs locaux entendent en rester maître et n'envisagent pas toujours favorablement de se soumettre à des procédures maîtrisées par d'autres instances – non élues (CNDP, maîtres d'ouvrage) – et à d'autres échelles territoriales. Ils ne voient a priori pas d'un bon œil l'entrée d'un nouvel acteur tiers dans

un jeu qu'ils s'emploient à maîtriser. Sur le terrain, le garant semblerait donc incarner le point de rencontre – d'impact ? – entre les acteurs de la gouvernance territoriale, parties prenantes du projet, et un dispositif de participation qu'ils perçoivent le plus souvent comme imposé ou accessoire. Il se trouverait alors à la confluence de visions et d'attentes contradictoires sur la place de la participation dans le processus de décision. En prolongeant cette hypothèse, nous considérons que la présence du garant peut contribuer, à travers la concertation conduite sur un projet, à rendre plus visible et ouverte la gouvernance territoriale autour de celui-ci.

Dans quelle mesure les garants, qui n'ont pas de pouvoir de décision mais peuvent exercer un pouvoir d'influence à travers leurs missions qui reposent sur un fondement législatif fragile sont-ils en capacité d'interroger l'opacité de la gouvernance territoriale ? C'est ce que nous proposons d'explorer ici à travers les enseignements d'un exemple d'intervention d'un garant de la concertation sur un projet ferroviaire.

### 3. Le modèle du tiers garant à l'épreuve de la gouvernance
locale : le cas du projet de gare de Montpellier

A la suite de la Déclaration d'utilité publique en 2005 ouvrant la construc-
tion du contournement Nîmes Mont-
pellier (CNM) (cf. figure 1) et à l'issue
du débat public sur la Ligne Nouvelle
Montpellier Perpignan (LNMP) en
2009, Réseau Ferré de France (RFF)⁸ a
pris la décision de construire une gare
nouvelle à Montpellier sur le tracé de
la nouvelle ligne du CNM. A l'occasion
de ce projet de gare, RFF a souhaité
profiter en 2013 d'une étape de con-
certation réglementaire pour mettre
en place un dispositif de participation
publique spécifiquement adapté à la
situation.

Le projet de gare nouvelle de Montpellier est soumis au cadre réglementaire classique de la concertation préalable à l'enquête publique pour un projet en milieu urbain. Généralement, les maîtres d'ouvrage, et surtout les collectivités - principales concernées par le projet - se contentent d'une concertation minimaliste reposant sur un dispositif d'information et de recueil des avis des populations concernées à travers la mise à disposition de documents, de panneaux d'exposition et d'un registre pour émettre leurs avis (de plus en plus accessibles sur un site internet dédié), voire l'organisation d'une ou plusieurs réunions publiques. Toutefois, le projet de gare nouvelle s'inscrit dans une configuration locale complexe face à laquelle RFF a choisi d'aller au-delà de la réglementation, conformément à la politique de concertation qu'elle met en place depuis plusieurs années à partir de son apportissage du débat public.

a. Une politique de concertation volontariste mise en œuvre sur les projets ferroviaires complexes

A partir de l'injonction législative et réglementaire de soumettre ses grands projets au débat public, RFF, entreprise créée en 1997 pour gérer et développer le réseau ferroviaire français et l'ouvrir à de nouvelles entreprises de transport, a choisi de développer ses compétences en matière de concertation à travers la mise en place de dispositifs ambitieux

de concertation, du développement
de postes d'experts de la concertation
(une vingtaine sur l'ensemble du
territoire), de la mise en place de
programmes de formation et d'outils
internes sur plusieurs enjeux et
pratiques de la concertation, etc.
(Dziedzicki 2007). Elle en a fait une
marque de fabrique dans le cadre
d'une stratégie politique de
positionnement dans l'action publique
(Balas, Roussey, & Palpacuer 2015),
territoriale en particulier, sur laquelle
elle a peu de prise alors qu'elle est
déterminante pour la gouvernance de
ses projets. L'enjeu pour cette
entreprise faiblement implantée sur
les territoires au début des années
2000 était d'inscrire la gouvernance de
ses projets dans la gouvernance
territoriale et de les faire partager en
tant que projets territoriaux. En effet,
les élus des collectivités, qui
cofinancent généralement un projet
ferroviaire, revendiquent de ce fait
d'être associés à sa gouvernance et
agissent comme médiateur avec leur
territoire à travers les instances locales
dont ils sont membres, voire qu'ils
dirigent.

L'entreprise a notamment recouru
dès 2006 à l'intervention de garants
sur une partie de ses projets, les plus
complexes, en lien avec la CNDP, en
particulier dans le prolongement de
débats publics. Ce choix relève d'une
stratégie d'action destinée à réduire
les risques d'une concertation conflic-
tuelle et d'une dé-légitimation de celle-
ci dans la mesure où l'aménageur est
l'organisateur et le responsable de la
concertation, suscitant la méfiance
des participants. Il s'agit aussi à de «
challenger » l'équipe-projet dans son
approche de la concertation pour
qu'elle soit la plus ouverte et sincère
possible, et pour l'inciter à intégrer au
mieux les résultats de la concertation
dans les études qu'elle conduit sur le
projet. L'intervention du garant doit
également contribuer à garantir au-
près des partenaires financiers et des
élus locaux le sérieux de la démarche
de concertation et la légitimer face
aux attaques dont elle peut faire l'ob-
jet. L'objectif est aussi, à travers la
participation du garant aux réunions
des instances rassemblant les collecti-

vités décisionnaires autour de
l'entreprise et des représentants de
l'Etat, de renforcer le lien entre con-
certation et décision, bien que cette
présence et cette capacité du garant
soient tributaires du bon vouloir de
l'organisateur de ces réunions (le pré-
fet représentant l'Etat en général). En
somme, le recours à un tiers-garant de
la concertation peut être interprété
comme un moyen pour l'entreprise
aménageuse de contourner les diffi-
cultés que tout aménageur-urbaniste
(planner) rencontre s'il souhaite asso-
cier les habitants à un projet d'aména-
gement dans le sens d'un meilleur
équilibre des rapports de forces (Fo-
rester 1999).

b. Derrière la maîtrise d'ouvrage de RFF, une gouvernance territoriale complexe

Pour répondre à une situation de
gouvernance locale jugée complexe et
délicate, le maître d'ouvrage met en
place un dispositif de concertation
volontaire avec garant.

Le projet de gare est multi-
partenarial, RFF n'étant que l'un des
partenaires⁹. La maîtrise d'ouvrage as-
sumée par l'entreprise tend ainsi à oc-
culter la logique d'une opération
d'aménagement qui est d'abord celle
des élus locaux. Le « public » n'aura
d'ailleurs de cesse d'ouvrir la boîte
noire du projet technique présenté par
RFF, pour interroger les choix poli-
tiques qui le sous-tendent.

Le choix de construire une gare à
Montpellier est présenté par l'équipe
projet d'abord comme une nécessité
technico-économique. Il est essentiel-
lement justifié par une prévision
d'augmentation du trafic TGV (Train à
grande vitesse) et TER (Transport ex-
press régional). Les capacités de la
gare historique étant à leur maximum,
la nouvelle gare permettrait
d'accueillir une partie des TGV tout en
libérant des sillons dans la gare histo-
rique pour la nécessaire augmentation
de l'offre de TER. Par ailleurs, les
études réalisées à l'occasion du débat
public de 2009 sur la Ligne nouvelle
Montpellier Perpignan (LNMP) consi-
dèrent que la localisation optimale est
celle du site de la Mogère. Or, tant le
projet de gare nouvelle que sa locali-
sation sont depuis longtemps inscrits
dans le projet urbain de Montpellier.
Dès la fin des années 1980, au moment
du lancement du TGV Sud-Est vers
Marseille qui comportait initialement
une branche vers Montpellier, le maire
de l'époque, Georges Frêche, a consti-
tué les réserves foncières nécessaires
à une future gare sur le site de la Mo-
gère. Cette localisation était alors en
adéquation avec son projet urbain
d'extension de Montpellier en direc-
tion de la mer. Trente années plus
tard, la localisation de la gare sur ce
site doit pour l'agglomération consti-
tuer le cœur d'une nouvelle extension
urbaine, baptisée « Oz, nature ur-
baine ».

Le projet d'une nouvelle gare a été
défendu par l'Agglomération de
Montpellier dans les différentes ins-
tances de dialogue avec l'Etat et RFF,
et publiquement soutenu lors du dé-
bat public sur la LNMP de 2009, lors de
la réunion publique dédiée à
l'opportunité de nouvelles gares sur le
tracé. Interlocutrice désormais central
dans l'organisation du transport ferro-
viaire (Barone 2008), la région Lan-
guedoc-Roussillon s'est également
fortement engagée. Le choix de con-
struire une gare à Montpellier acté à
l'issue du débat public est ainsi moins
le fruit d'une exigence « ferroviaire »
que le résultat des projets de déve-
lopvement urbain et régional et de la
pression de ces collectivités.
L'opportunité de la gare, censée avoir
été tranchée par le débat public, a été
dès avant la concertation contestée en
particulier par le représentant de la
Fédération nationale des associations
d'usagers de transport (FNAUT). Elle
est qualifiée, d'« inutile » (réunion pu-
blique), mobilisant les finances pu-
bliques aux dépens des « trains du
quotidien » (Atelier usagers) et dans
tous les cas s'avérant non urgente au
vu des trafics annoncés pour son ou-
verture, soit trois allers retours par
jour en 2017, puis une dizaine en 2020
(Atelier usagers). D'autres opposants
dénoncent un « financement public
pour urbaniser à mort, déplacer le
centre vers le sud-est et faire la méga-
pole dont rêvait Frêche » ou « un projet
pour les promoteurs » (Atelier Associa-

tions). Par ailleurs, le dossier du débat
public sur la LNMP mettait en discus-
sion deux options de localisation :
l'une à l'ouest de Montpellier autori-
sant l'interconnexion avec la ligne
existante ; l'autre sur le site de la Mo-
gère (cf. figure 1). Les opposants au
projet de gare dénoncent ce dernier
choix qui ne permet pas
l'interconnexion avec la ligne exis-
tante et impose des ruptures de
charge, nécessitant de prendre un
autre moyen de transport pour se
rendre de la gare historique à la gare
Nouvelle : « Comment va se faire
l'interconnexion ? les gens qui arrivent
en TER, ils vont devoir descendre à Saint
Roch, prendre le tram pour aller à la
nouvelle gare... » « une interconnexion
si compliquée, ça crée des problèmes de
temps, c'est pas pratique » (Atelier des
socioprofessionnels). De fait, ce choix
n'a pas été guidé par les fonctionnali-
tés techniques propres au transport
ferroviaire, mais par l'histoire du pro-
jet urbain de Montpellier. Si elle est en
totale adéquation avec ce dernier,
cette localisation n'est pas politique-
ment consensuelle. Le Conseil de Dé-
partement s'en est désolidarisé, la Ville
s'y est ralliée publiquement tout en
rappelant fermement que des TGV
doivent continuer à partir de la Gare
Saint-Roch (en centre-ville). Bien que
soutenant le projet d'une gare à
Montpellier, la Région regrette qu'il
n'y ait pas d'interconnexion avec la
ligne existante. De fait, le choix de la
localisation est celui de
l'Agglomération, au cœur du quartier
Oz, nouveau pôle de développement
dont la gare doit favoriser
l'attractivité. Au final, le maître
d'ouvrage apparaît pour le public
comme le porteur d'un projet sur le-
quel il n'a en réalité que peu de prise
en termes d'opportunité et de locali-
sation.

De plus, l'opération s'inscrit dans
un faisceau de projets déjà très con-
testés. La future gare se positionne
ainsi sur le tracé de la nouvelle ligne
ferroviaire de contournement Nîmes
Montpellier (CNM), dans une zone où
son tracé jouxte lui-même celui du
doublement de l'autoroute A9.
L'opportunité de ce dernier chantier
autoroutier a fait l'objet de vives con-

troverses lors d'une concertation avec
garant organisée sous l'égide de la
CNDP en 2011. Au-delà, l'impact envi-
ronnemental cumulé des trois projets
dans une zone très resserrée a été dé-
noncé par les associations et a fait
l'objet d'un avis assez critique de
l'Autorité environnementale¹⁰.

Si l'impact de la gare est beaucoup
plus limité que celui de l'A9 et du
CNM, il réactive les acteurs mobilisés
contre l'A9 autour des enjeux envi-
ronnementaux (problèmes hydrau-
liques et suppressions de terres agri-
coles en particulier). Ces derniers, re-
mobilisés au moment de l'enquête
publique concernant la gare nouvelle
(automne 2014) puis des élections ré-
gionales (2015) ont été cependant re-
lativement peu présents lors de la
concertation de 2013 sur le projet de
gare nouvelle. Enfin, pour la première
fois dans l'histoire contemporaine des
gares en France, celle de Montpellier
fait l'objet d'un Partenariat Public Pri-
vé (PPP). L'argument de l'équipe pro-
jet selon lequel le PPP permettrait de
reporter le risque financier sur le par-
tenaire privé a été fortement contes-
té: « je travaille au CHU : ça double le
prix ! » (Atelier associations), « Nous,
on n'est pas contre, mais que ce soit un
PPP, c'est une honte ! » (Atelier usa-
gers). En outre, ce choix soulève une
difficulté majeure pour la concerta-
tion. En effet, la sélection du presta-
taire repose sur un dialogue compétitif
entre différents consortiums. Or les
éléments du dialogue sont soumis au
principe de confidentialité, afin de ga-
rantir le respect de la concurrence.
Ainsi, ni le cahier des charges, ni les
éléments de réponse apportés par les
différents candidats ne peuvent être
soumis à la concertation.

c. Quand le choix d'un dispositif innovant participe à l'expansion du modèle national de dialogue environnemental

Dans ce contexte, le maître d'ouvrage
apparaît relativement isolé face à la
gestion d'un projet complexe et po-
tentiellement conflictuel. Les solutions
qu'il invente contribuent paradoxale-
ment à la construction et à la diffusion
d'un modèle national de dialogue en-
vironnemental. Alors qu'une simple
<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>**Figure 2.** Le dispositif de concertation réglementaire et volontaire mis en place sur le projet de gare nouvelle de Montpellier (extrait des documents d'information)</figcaption></figure>

concertation réglementaire au titre du code de l'Urbanisme est nécessaire pour le projet de gare, RFF y adjoint un dispositif de concertation volontaire avec garant (cf. figure 2), en s'appuyant sur la politique de l'entreprise en la matière. Ce dispositif prolonge un processus d'apprentissage engagé sur le projet d'amélioration de la ligne Massy-Valenton en Ile-de-France à travers un dispositif ambitieux avec garant reposant sur des modalités de participation diversifiées. A partir de cette expérience, le dispositif mis en place à Montpellier a volontairement cherché à informer et consulter des publics différents dans le sens d'une « approche adaptative » (Petts 2001, 224) à travers la mise en place d'outils complémentaires : concours de dessins dans des écoles, enquête auprès des chauffeurs de taxis, « atelier citoyen », atelier avec les acteurs socio-professionnels, atelier usagers, réunion publique ouverte à tous les habitants, expositions sur plusieurs sites, recours aux réseaux sociaux, etc. L'organisation de l'atelier citoyen, regroupant 40 personnes, réuni lors de trois samedis entiers en présence du garant a constitué le centre de gravité de ce dispositif participatif (indiqué par les trois points mauves dans la figure 2 ci-dessous). Organisé selon des méthodes inspirées des jurys de citoyens, il répond à une double exigence : être suffisamment représentatif de la diversité de la population du territoire pour être

« authentiquement démocratique » et suffisamment petit pour permettre une véritable délibération (Goodin & Dryzek 2006, 220).

Le choix du dispositif volontaire a fait l'objet d'âpres négociations, au sein de RFF et surtout avec les acteurs locaux, certaines collectivités étant réticentes à l'idée d'une participation des citoyens, qui plus est avec garant. De ce fait, celui-ci a été sollicité et désigné très tardivement, avec deux conséquences. D'une part, il était trop tard pour recourir à une procédure de désignation par la CNDP, si bien qu'il a été nommé par le Président de RFF¹¹. Ce « choix » fragilise le statut du garant. Toutefois, comme le soulignent les travaux sur le débat public, la légitimité du tiers se conquiert surtout dans la pratique (Rui 2007). Ici, son impartialité n'a pas été contestée par les participants, probablement en raison de son profil (universitaire) et de son travail amont de prise de contact avec un large spectre de publics concernés. L'expression de ses exigences propres et le relai de celles des participants auprès de la maîtrise d'ouvrage ont sans doute également contribué à légitimer sa présence. D'autre part, la désignation tardive du garant l'a limité de facto à un rôle de validation du dispositif général conçu et piloté par l'équipe projet de RFF et son pôle concertation. Son intervention a ainsi porté sur le fonctionnement concret du dispositif, non sur sa conception et

son animation. Même si le dispositif était ambitieux et que le maître d'ouvrage a accepté à sa demande de procéder à des ajustements et compléments au cours de la concertation, certaines modifications n'ont pu être réalisées (invitation des agriculteurs à l'atelier professionnel par exemple) faute d'une association en amont de la garante. Ainsi, RFF est parvenu à insulaurer un dispositif de concertation volontaire avec garant, dont les limites sont en partie liées au mode de gouvernement local hérité de Georges Frêche, peu ouvert à la participation citoyenne (Ferran 2015), et aux délais imposés par des procédures réglementaires croisées et difficiles à coordonner par l'entreprise. RFF parvient ainsi à mettre en œuvre une concertation avec garant, modèle en construction, expérimenté sur d'autres projets, tantôt sous l'impulsion de la CNDP, tantôt à l'initiative de maîtres d'ouvrages. Il l'adapte au cas de la gare de Montpellier à partir de son propre apprentissage sur la ligne Massy-Valenton et en fonction des contraintes particulières liées au territoire, participant de fait à son institutionnalisation. Mais RFF diffuse ce modèle dans une gouvernance politique locale qui n'est pas forcément demandeuse de l'intervention d'un tiers dans ses choix politiques, celle-ci pouvant être perçue comme une mise sous surveillance ou un contrôle du pouvoir local (Revel et al. 2007; Rosanvallon 2006).
4. Le rôle du garant : faire
participer le public et/ou clarifier
la gouvernance du projet ?

Le rôle de garant est encore large-
ment en construction. Ce n'est que
très récemment - en 2016 - qu'une po-
litique de valorisation, de formation et
de renforcement du garant de la con-
certation a vu le jour. A la suite de
l'ordonnance de 2016, la CNDP a cons-
titué un vivier de garants et commen-
cé à produire un référentiel précisant
leur rôle et missions, en s'appuyant en
particulier sur le travail préalable
coordonné par l'Institut de la Concer-
tation (Institut de la concertation et al.
2014), alimenté entre autres par les
garants eux-mêmes. Lors de la concer-
tation relative à la gare nouvelle, au-
cun texte ne précisait donc les atten-
dus précis du garant. Chacun construi-
sait alors son propre rôle autour de la
mission de garantie du dispositif de
concertation. Toutefois, dans le cas
présenté ici – comme dans d'autres –
nous nous sommes appuyés d'un côté
(la garante) sur des échanges avec
deux autres garants ainsi que sur une
expérience personnelle préalable de
débat local et, d'un autre côté (res-
ponsable concertation du maître
d'ouvrage), sur plusieurs expériences
de concertations conduites avec un
garant. De fait, notre pratique recoupe
clairement le socle commun proposé
par la CNDP dans le support de forma-
tion des garants qu'elle a conçu à la
suite de l'ordonnance de 2016 (fonc-
tions d'observation active, de rendre
compte, de rappel du cadre et de re-
cours). Certaines fonctions complé-
mentaires évoquées par la CNDP,
comme gardien de la mémoire (dans le
cas de très longs processus de concer-
tation) ou artisan du dialogue ont éga-
lement été endossées ; d'autres ne
l'ont pas été comme celles de conseil
méthodologique ou d'animation.

Favoriser la participation du public est souvent affiché comme l'objectif central du recours au garant. Le cas de la gare nouvelle de Montpellier nous enseigne que celui-ci peut aussi rendre moins opaque la gouvernance locale du projet et y favoriser le principe de participation publique. Pourtant, ce rôle, qui découle de la mission de veiller à la qualité de l'information et de la

participation du public, n'est jamais
clairement énoncé, ce qui peut con-
duire le garant à se trouver dans une
position délicate.

a. La participation du « grand public » dans la gouvernance locale : une gageure pour le garant ?

Dans le cas du projet de gare, le public mobilisé au moment de la concertation s'organise autour de deux fronts opposés au projet. D'un côté, le représentant de la FNAUT qui conteste l'utilité, le coût et la localisation du projet, est en capacité d'élargir sur cet argumentaire le public aux différentes associations de la région représentant les usagers du train d'une part (le train du quotidien contre la grande vitesse) et à des associations, militants politiques montpelliérains (Europe Ecolo-gie Les Verts, les Indignés...) qui s'inscrivent dans une contestation plus large du projet urbain de l'Agglomé-ration. L'autre front est constitué par les riverains, déjà mobilisés contre les projets d'autoroute et du CNM, qui dénoncent les nuisances cumulées des trois infrastructures.

Le profil de la garante, universi-
taire dont les thèmes de recherche
sont en empathie avec la démocratie
participative, correspond aux orienta-
tions de la CNDP qui valorise des pro-
fils susceptibles de favoriser
l'expression du public le plus large.
L'enjeu pour elle est alors à la fois
d'inclure les acteurs mobilisés dans le
public de la concertation et d'élargir
ce dernier. C'est pour cette raison
qu'elle a validé le dispositif
d'information du public (site internet,
conférence et articles de presse, cam-
pagnes d'information en gare, affi-
chage, expositions, etc.), ambitieux au
regard de ce qui est habituellement
organisé pour une simple concertation
réglementaire.

Pour autant, la participation spon-
tanée du « grand public » a été assez
faible et la présence d'un garant n'a
pas permis d'infléchir cette situation
récurrente dans une grande majorité
de concertations. Par ailleurs, très
éloigné des institutions jacobines aux-
quelles les citoyens français sont ac-
coutumés, ce nouvel acteur de la par-

ticipation n'est pas encore bien identi-
fié par le grand public, malgré la mobi-
lisation de différents moyens
d'information (site internet, présenta-
tion lors de la réunion publique, encart
dans le document d'information). De
fait, peu de citoyens se sont adressés
directement à lui comme recours et les
dispositifs en ligne n'ont guère permis
de toucher plus largement le grand
public. De ce point de vue,
l'ordonnance du 3 août 2016, en dé-
multipliant les concertations avec ga-
rant, devrait renforcer sa visibilité et
son recours dans le futur.

La garante a cependant favorisé la
construction d'un public élargi, de dif-
férentes manières. De nombreuses
parties prenantes ont été rencontrées
avant la concertation (élus, associa-
tions) afin de les informer et de re-
cueillir leurs points de vue. Par ailleurs,
elle a validé des dispositifs favorisant
l'expression d'une pluralité de points
de vue : un atelier destiné aux usagers
(associations) qui ont exprimé une
opposition au projet de gare ; un atel-
lier d'acteurs socioprofessionnels plu-
tôt favorables au projet mais expri-
mant des réserves sur la localisation
(pas d'interconnexion avec la ligne
existante). Enfin, l'atelier citoyen a
permis de construire une voix du pu-
blic non mobilisé, à défaut de son ex-
pression spontanée. Il a ainsi servi à
produire un point de vue informé des
citoyens ordinaires (Goodin & Dryzek
2006) qui ne participent pas sponta-
nément.

Dans les trois types d'ateliers, la présence du garant a permis d'acter l'expression d'une pluralité de publics et de points de vue. Les ateliers ont aussi été l'occasion pour la garante d'interpeller le maître d'ouvrage afin qu'il réponde à certaines questions esquivées jusqu'alors (opportunité et localisation de la gare). Alors que l'équipe projet était hostile au débat sur la justification du projet, la présence du garant a permis à ce débat d'avoir lieu en particulier dans l'atelier citoyen et dans celui consacré aux associations. Elle a également obtenu que le maître d'ouvrage s'engage à produire des études actualisées pour justifier le projet (trafic justifiant l'ouverture et le dimensionnement de
la gare) et que les citoyens audition-
nent des experts sur la thématique de
la justification économique du projet.
Enfin, la garante a obtenu du maître
d'ouvrage, suite à la requête d'une as-
sociation, de compléter le dispositif de
concertation par un atelier destiné aux
associations de Montpellier, permet-
tant d'inclure et de reconnaître un pu-
blic très hostile au projet.

Ce travail d'élargissement du pu-
blic est essentiel. En effet, si le maître
d'ouvrage a cherché à inclure diffé-
rents publics à travers une diversité
d'outils, la plupart des autres parties
prenantes ne sont pas prêtes à recon-
naître le public comme acteur à part
entière de la gouvernance, voire le
tiennent pour quantité négligeable.
Les élus en particulier apparaissent
comme des « acteurs peu dialog-
giques » (Lefebvre 2007). A titre
d'exemple, malgré la demande du ga-
rant de déplacer l'horaire et le lieu de
la seule réunion publique organisée,
celle-ci a été maintenue sous la pres-
sion du président de l'agglomération à
un horaire peu compatible avec la par-
ticipation d'un large public (17h00),
dans un lieu certes proche de la future
gare, mais excentré et inaccessible
sans voiture. De même, la plupart des
acteurs institutionnels ont ignoré
l'existence et les résultats de l'atelier
citoyen. Lors de la réunion publique,
tous les élus - Président de
l'agglomération et conseillère régio-
nale en particulier - ont quitté la salle
sans attendre la présentation de l'avis
issu de l'Atelier citoyen. Face à cette
attitude, voire cette stratégie, de déni
du public, les moyens d'action directe
du garant sont limités (courriers, né-
gociation). Pourtant sa présence per-
met au maître d'ouvrage de maintenir
des dispositifs tels que la réunion pu-
blique dans lesquels les élus hostiles à
la concertation ont malgré tout dû se
présenter et répondre aux questions
du public, et finalement rendre des
comptes.

Ainsi, la mobilisation de la popula-
tion au sens large est faible. Mais la va-
lorisation de ces publics dans les dis-
positifs et le rapport du garant rendu
public en fin de concertation et joint
au dossier d'enquête publique, per-
mettent au final de construire un pu-

blic face aux élus décisionnaires. De ce
point de vue, la concertation avec ga-
rant rompt avec les concertations lo-
cales organisées et maîtrisées habi-
tuellement par les élus.

b. Garantir l'intelligibilité de la
gouvernance du projet, voire contribuer
à son ouverture ?

Le garant incarne le point de ren-
contre entre un dispositif participatif
porté par un maître d'ouvrage a-
territorial et les acteurs locaux, parties
prenantes de la gouvernance du pro-
jet. Placé à la confluence de visions et
d'attentes contradictoires sur la place
de la participation dans le processus
de décision, il contribue néanmoins à
rendre plus intelligible et ouverte la
gouvernance du projet.

Pour le maître d'ouvrage, la présence
du garant doit permettre de sécuriser
la procédure de concertation face à
certains élus réticents à la concerta-
tion et à certains participants hostiles
au projet, tout en acceptant qu'une
evolution importante du projet soit
possible. La concertation est envisa-
gée comme une étape nécessaire dans
le processus de décision d'un projet
aux enjeux financiers lourds, et le ga-
rant pourra attester dans ses conclu-
sions que la démarche et le maître
d'ouvrage ont été sincères. Pour les
élus, le dispositif de participation ne
doit pas remettre en question les
choix politiques qu'ils ont arrêtés et
dont la légitimité sort des suffrages.
Enfin pour les opposants, la concerta-
tion n'est pas une étape de la procé-
dure à respecter, mais plutôt
l'occasion de discuter voire de contest-
ter l'opportunité du projet.

Dans ce contexte, le garant est
immédiatement reconnu par chaque
acteur comme recours pour faire va-
loir sa propre vision du projet et de la
concertation. Il fait ainsi l'objet d'une
attention particulière de la part de
tous les acteurs sollicités : associa-
tions, maire, représentant de
l'Agglomération, députés, vice-
président de Région... ont immédia-
tement accepté de le rencontrer et à
aucun moment de la concertation son
rôle n'a été contesté publiquement.
Toutefois, cela ne signifie pas que ce

rôle soit totalement accepté. Ainsi,
certains élus ont exprimé en entretien
avec le garant leur réticence face à un
dispositif non issu du suffrage univer-
sel, imposé à des élus incarnant la légi-
timité démocratique. Le garant est
alors perçu comme un surveillant illé-
gitime des élus, sans toutefois que sa
présence soit contestable publique-
ment.

En donnant la parole à chacune
des parties prenantes, le garant con-
tribue à clarifier non seulement les
points de vue mais aussi les responsa-
bilités de chacun des partenaires dans
la gouvernance du projet. Ainsi, alors
que RFF était placé en première ligne,
le rôle de la garante a souvent consis-
té à rappeler/expliciter les choix suc-
cessifs opérés par les partenaires et
les responsabilités de chacun. Les res-
ponsabilités de l'Agglomération con-
cernant le projet urbain ont été clari-
fiées, ses représentants participant à
tous les dispositifs de concertation
aux côtés de RFF pour répondre aux
questions. En revanche, l'absence de
représentants de la Région ou leurs
réponses évasives ont permis d'acter,
par exemple, que la décision
d'augmenter l'offre de trains TER de
30%, d'une part relevait des élus de la
Région et d'autre part que ces der-
niers se dérobaient pour confirmer
leur engagement sur ce point, ce que
la garante a souligné dans son rapport.
Celle-ci a contribué ainsi à rendre plus
transparentes la gouvernance et les
responsabilités politiques de chacun,
désormais en situation de rendre des
comptes sur ses choix durant la con-
certation.

Par ailleurs, des effets
d'apprentissage se traduisent direc-
tement dans le processus d'instruction
du projet par le maître d'ouvrage qui a
complété une partie de ses études
pour clarifier les attentes des partici-
pants qui lui paraisaient être les plus
pertinentes, ce qui a contribué *in fine* à
enrichir la réflexion conduite sur le
projet, et à intégrer les résultats de
l'atelier citoyen dans le cahier des
charges des architectes consultés en-
suite, qui ont donc dû les considérer
dans leurs propositions.

Enfin, la présence d'un garant a
aussi permis la discussion du projet
dans sa dimension globale. Comme
nous l'avons rappelé, la concertation
proposée porte sur les fonctionnalités
de la nouvelle gare. Toutefois, les op-
posants ont saisi l'opportunité de la
concertation pour (re)discuter
l'opportunité et la localisation déjà
débattue, mais insuffisamment (une
seule réunion à Béziers), dans le débat
public sur le projet LNMP de 2009. Ce-
la soulève la question du rôle du ga-
rant dans le cadrage de la concerta-
tion. Pour l'équipe projet RFF, toute
discussion sur l'opportunité et la loca-
lisation de la gare est hors sujet car
débattue lors du débat public et actée
dans la décision de l'entreprise. Or,
pour le public, il s'agit du sujet essen-
tiel de préoccupation. La position
adoptée par la garante a reposé sur
deux fondements. D'une part, il
s'agissait de faire respecter le cadre
légal et donc les acquis du débat pu-
blic de 2009 sur le projet LNMP au
terme duquel la décision de construire
une gare à la Mogère avait été prise.
La garante a donc systématiquement
rappelé ces faits et l'objet de la con-
certation : les fonctionnalités de la
gare et non son opportunité. En re-
vanche, elle a considéré qu'il n'était
pas justifié de censurer les questions
visant à rappeler les fondements du
projet et leur actualité, éléments
d'information essentiels pour aborder
les fonctionnalités de la gare. Ainsi,
demande a été faite à RFF de produire
des études de trafic complémentaires
et d'organiser une réunion pour les as-
sociations à Montpellier. Ce faisant, le
garant a fait en sorte que la justifica-
tion du projet constitue un sujet de la
concertation assumé et non évacué
par le maître d'ouvrage.

L'ensemble des éléments de dé-
bats ont été rendus visibles dans le
rapport public de la garante (Michel
2013), en particulier sur le site internet
du projet, au même titre que le rap-
port rédigé par l'atelier citoyen et le bi-
lan de l'ensemble de la concertation
rédigé par le maître d'ouvrage. Fina-
lement, le rôle du garant a consisté à
faire entendre l'expression d'un public
élargi sur la finalité de la concertation
et le projet de gare. Il a favorisé une
transparence tant sur les (non)choix

opérés que sur les justifications des
différents éléments du projet, en es-
sayant en permanence de mettre le
processus de décision politique au
centre de la concertation, ce qui s'est
révélé au final très difficile et partiel-
lement atteint.

Conclusion

Le rôle du garant se développe en
France sur un nombre croissant de
concertations relatives à des projets
d'aménagement. Cette diffusion
impulsée par le débat public et la
CNDP est aussi le résultat de la
mobilisation d'une communauté
d'acteurs engagés dans la
concertation (praticiens, chercheurs,
certains maîtres d'ouvrage...) et
d'expérimentations volontaires, telles
que celle mise en œuvre pour le projet
de gare de Montpellier.
L'institutionnalisation du rôle de
garant s'inscrit ainsi dans un jeu de
« circulation croisée » (Béal, Epstein, &
Pinson 2015), entre remontée
d'innovations locales et formalisation
d'un modèle du dialogue
environnemental, que la CNDP
s'emploie à maîtriser et diffuser.

Dans la formalisation en construc-
tion de ce rôle, le garant est désigné
au regard de l'enjeu de la participation
des populations aux projets
d'aménagement. L'expérience illus-
trée par la concertation organisée sur
le projet de gare nouvelle de Montpel-
lier témoigne néanmoins d'un rôle du
garant qui ne se situe pas tant au ni-
veau de la mobilisation du grand pu-
blic que de la concertation au sens
large, c'est-à-dire des négociations,
consultations et discussions liées à la
gouvernance locale d'un projet.

La capacité du garant à permettre
la mobilisation du « grand public » ap-
paraît en effet limitée. Malgré la mise
en place de moyens d'information im-
portants et de plusieurs modalités
complémentaires d'expression des
populations, la concertation sur le pro-
jet de gare a surtout permis la partici-
pation de publics mobilisés. En re-
vanche, face aux résistances d'un cer-
tain nombre d'acteurs à l'égard de la
concertation, la présence du garant a
permis la construction et la reconnais-

sance d'un public élargi, par l'inclusion
de publics contestataires mais aussi
par l'expression de publics variés dans
le cadre d'ateliers dédiés (ateliers ci-
toyen, socioprofessionnel, associa-
tions, usagers...).

Le rôle du garant dans la gouver-
nance locale connaît aussi des limites.
Placé entre le public et le décideur afin
de garantir la sincérité et le déroule-
ment d'un dispositif de participation
du public, sa légitimité est fragile en
particulier vis-à-vis des élus locaux dé-
cisionnaires du projet, qui perçoivent
sa désignation – à laquelle ils ne sont
pas associés – comme une tentative
de recentralisation. L'intervention du
garant est plus généralement perçue
avec méfiance par nombre d'acteurs
locaux : pour les opposants, il doit
faire la preuve de son indépendance à
l'égard du maître d'ouvrage ; pour les
co-financeurs du projet il est souvent
considéré comme donnant trop de
place à certains acteurs (opposants),
laissant s'exprimer les points de vue
sur l'opportunité de la gare, sans re-
cadrer les interventions sur le sujet
technique de ses fonctionnalités. Tou-
tefois, certains acteurs y voient aussi
une opportunité. Pour le maître
d'ouvrage, sa présence contribue à ga-
rantir le déroulement de la concerta-
tion, même si cela exige ensuite
d'intégrer certaines demandes et
d'inscrire le projet dans la gouver-
nance territoriale. Et au sein même de
RFF, l'équipe concertation peut sou-
vent s'appuyer sur la position du ga-
rant pour valoriser ses propres préco-
nisations auprès de l'équipe projet.
Parmi les financeurs, le dispositif avec
garant est aussi perçu par
l'Agglomération comme un élément
participant à sécuriser la procédure de
création de la gare, élément central de
son projet urbain.

Ainsi, dans une gouvernance terri-
toriale faite de coopérations mais aus-
si de conflits, tous les acteurs ne se
positionnent pas de la même manière
à l'égard de l'intervention d'un tiers-
garant. Si certains y voient une forme
d'intrusion dans les négociations entre
élus et maître d'ouvrage, aucun parte-
naire financier n'a pu totalement se
soustraire au dispositif de concerta-
tion. La présence du garant contribue
ainsi in fine à rendre la décision politique discutable dans le cadre de la concertation.

Le rôle du garant est ainsi délicat et fragile à partir du moment où il ne se contente pas d'agir comme un simple greffier des expressions des participants à un dispositif qu'il n'aura en rien influencé. Si cette fonction est amenée à se développer en France dans les années à venir, comme permet de l'envisager l'ordonnance du 3 août 2016 sur la réforme des procédures de participation du public, nous considérons que trois conditions préalables sont nécessaires à son bon exercice, en particulier face au développement des partenariats public-privé (Gardesse 2015) : l'association des élus décisionnaires au choix de solliciter l'intervention d'un garant, voire à sa désignation ; l'intervention de celui-ci en amont du déroulement de la concertation afin qu'il contribue à la définition du dispositif et à sa meilleure inscription dans la gouvernance locale ; enfin, la possibilité qui lui est donnée dans ses attributions de favoriser le dialogue entre les parties prenantes, en plus de veiller à la bonne information et participation du public.

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<footnote n="1">¹ La concertation est un processus qui re pose sur plusieurs séquences de participa tion s'adressant à différents types de pu blics en fonction des problématiques abor déées et des échelles territoriales concer nées. Ces séquences peuvent être orien tées alternativement ou simultanément vers l'information et la consultation d'un large public ainsi que vers le dialogue voire les négociations entre un cercle restreint de représentants d'intérêts. La concerta tion recouvre à la fois les enjeux et pra tiques de public participation et de stake holder dialogue.</footnote>
² Il est intéressant de noter à cet égard la différence qui caractérise le Québec (et le BAPE) de la France (et la CNDP) dans l'évolution de leur dispositif de débat public. Le BAPE a substitué dans certains cas à partir du milieu des années 1990 sa démarche d'audience publique par une procédure, très différente dans ses objectifs, de médiation favorisant la recherche d'un accord entre les parties prenantes par la négociation plutôt qu'une participation large du public (Gauthier 1998 ; Dziedzicki 2003). La CNDP a connu également une évolution de ses procédures de participation à partir du milieu des années 2000, mais en continuant à privilégier la participation large du public sous l'égide d'un garant qu'elle nomme sur des concertations de moindre ampleur qu'un débat public, l'intervention du garant s'apparentant ainsi en quelque sorte à une « mini CPDP ».

³ La liste des contributeurs nombreux et diversifiés à ce travail est disponible sur http

⁴ La Commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental présidée par le Sénateur Alain Richard a été mise en place suite à l'engagement pris par François Hollande d'améliorer la certification autour des projets d'aménagement en novembre 2014, après la mort d'un militant écologiste sur le barrage de Sivens. Son rapport intitulé « Démocratie environnementale. Débattre et décider » a été remis à Ségolène Royal Ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie le 3 juin 2015.

⁵ Pour une synthèse de ces critiques, voir : Blondiaux, Fourniau 2011 ; Dziedzicki 2015.

⁶ Formule la plus communément utilisée par la CNDP dans ses décisions de nomination d'un garant et que l'on retrouve aussi désormais dans le code de l'Environnement à la suite de l'ordonnance du 3 août 2016.

⁷ Lettre d'information de la CNDP, 15 janvier 2016, https://www.debatpublic.fr/ses-publications

⁸ RFF, établissement public créé en 1997 pour notamment gérer et développer le réseau ferroviaire français, a été intégré au sein de la nouvelle entité SNCF Réseau en 2015. Notre propos se situant avant 2015, nous ferons référence uniquement à RFF.

⁹ Etat (45M€), RFF (45M€), Conseil régional Languedoc-Roussillon (32,175M€), Montpelier Agglomération (11,825M€), Nîmes Métropole (1M€).

¹⁰ Avis délibéré n°AE 2014-28/ n° CGEDD 009686-01 adopté lors de la séance 23 avril 2014, Formation d'Autorité environnemen-

tale du Conseil général de l'environnement et du développement durable.

¹¹ Comme l'ensemble des garants désignés par la CNDP, le garant est indemnisé par le maître d'ouvrage sur la base de la grille des Commissions particulières du débat public (CPDP). L'ordonnance du 3 août 2016 met fin à cette situation dénoncée depuis longtemps par l'ensemble des parties et confie la rémunération des garants à la CNDP.