# Les enjeux sanitaires et environnementaux face à l'ignorance et l'inaction publique

Emmanuel Henry

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Emmanuel Henry. Les enjeux sanitaires et environnementaux face à l'ignorance et l'inaction publique. " La notion d'Environnement " et " Interaction entre recherches, politiques et acteurs sociaux ", Institut ExposUM, Apr 2024, Montpellier, France. 10.60527/2xjr-rr19 . hal-04627521

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# Les enjeux sanitaires et environnementaux face à l'ignorance et l'inaction publique

Axe du séminaire : « interaction entre recherches, politiques, et acteurs sociaux » et « limite de l'ambition de l'intégration »

> Emmanuel Henry : Politiste et sociologue. - Maître de conférences en science politique à l'institut d'études politiques de Strasbourg (en 2007). - Professeur à l'Université Paris-Dauphine et chercheur à l'Irisso, UMR CNRS, Université Paris-Dauphine (en 2017, en 2023)

Le rôle que jouent les sciences et expertises dans la prise de décisions publiques est importante, et de plus en plus étudié par les sociologues. Plus particulièrement, ce qui est étudié est la manière qu'ont les sciences d'impulser l'émergence et la prise en compte de certains enjeux et à l'inverse, les faire méconnaître. Ainsi, a émergé le terme de « non-problèmes », une situation qui pourrait nécessiter un intérêt public et politique fort, mais qui est méconnu, autant dans l'espace scientifique que public et politique. Dans cette présentation, trois logiques qui permettent de comprendre la construction de ces « non-problèmes » sont développées. D'abord, la logique de production d'invisibilité et de visibilité sociale, ou, ce qui explique la visibilité que peut bénéficier un problème et au contraire l'ombre dont sont victimes certains enjeux. Ensuite, la logique de production d'ignorance et de controverse. Enfin, la logique d'inaction publique, dans l'intervention publique certains de leurs effets amènent à la prise en compte de certains problèmes et la production de forme de non-intervention.

## I. L'invisibilité sociale

La production d'invisibilité s'explique en s'intéressant aux points aveugles de la recherche en sciences sociales, comme la non-émergence publique de certains problèmes ou encore la marginalisation d'une situation dans les sphères de débat public et de décision.

Pour illustrer cette logique : l'amiante. Au cours des années 60 et 70, il est démontré que l'amiante est une substance cancérogène, ce qui est ensuite validé par le centre international de recherche sur le cancer (CIRC). Pourtant, ce n'est qu'en 1996 que l'amiante est interdit, à la suite de l'émergence d'un scandale public lié à la santé publique. L'amiante seulement connu comme un problème lié au travail a été redéfini comme un problème de santé publique tout en pointant du doigt l'irresponsabilité de l'Etat. Ainsi, d'un problème déjà connu, les médias s'en sont accaparé la découverte quelques décennies plus tard ce qui a permis une action politique forte. Alors que les médias ont débuté cette lutte contre l'amiante, ils ont aussi occulté de nombreux aspects du problème. Notamment, la dimension professionnelle du risque, un risque connu et ancien dont les médias ont été incapables de se saisir avant alors que l'Etat et le ministère du travail avait déjà connaissance du problème.

Il est donc clair, qu'il existe des dynamiques qui conduisent à la publicisation d'enjeux, au travers des médias ou des arènes judiciaires. Comme il existe des dynamiques de construction de
discrétion et confinement de problèmes. Par exemple, une forme de régulation qui rend un problème très technique et donc peu appropriable par les non-spécialistes et difficile de rendre public pour un journaliste. Dans ces espaces de productions de logique de discrétion et confinement, la science et l'ignorance ont des rôles importants.

## II. Ignorances et controverses

Afin de comprendre l'origine de la construction de non-problèmes ou de problèmes intouchables par des non-scientifiques, il faut essayer de décrypter les différents mécanismes qui reposent sur des expertises et de la production d'ignorance.

Communément, on attribue la création d'ignorance à l'action des industriels. En 1953, les grands responsables de l'industrie du tabac se réunissent et ont des preuves scientifiques que le tabac est un cancérogène puissant pour les poumons. Ils décident d'opter pour une stratégie de déni et de construction d'ignorance plutôt que d'arrêter d'en produire.

L'amiante est aussi un exemple du fonctionnement de ces stratégies de production de controverse et donc de doute. Une fois que l'amiante est classé comme cancérogène en 1997 par le CIRC, l'industrie finance deux directions de recherches : une recherche sur la différentiation des types d'amiantes afin de trouver ceux qui sont « moins dangereux » et une recherche cherchant le seuil en dessous duquel l'amiante n'est pas nocif. Les résultats de ces recherches vont être controversés et l'espace scientifique va se focaliser uniquement sur cet espace de controverse. Les industries afin d'éloigner tout débat sur leurs actions, vont orienter l'espace scientifique sur des enjeux qui ont moins d'impacts pour les industriels.

Au fur et à mesure du décèlement de ces dynamiques, une lecture plus sociologique est apparue sous la forme de l'agnotologie, ou l'étude de l'ignorance comme objet en tant que tel. Cette lecture interroge le rôle des sciences, indépendamment du rôle de l'industrie dans la production de l'ignorance et pousse vers une lecture plus politique du circuit de recherche. David Hess, a aussi développé cette notion de science non faite ou « undone science », dont sont victimes des mouvements sociaux ne permettant pas de s'équiper de connaissances.

Avec une approche plus structurelle, on se rend compte d'une inégalité entre des acteurs qui ont la capacité d'introduire des connaissances et de fixer l'agenda de recherche mais qui ne le font pas et des acteurs qui sont demandeurs de ses connaissances mais qui ne les obtiennent pas. De plus, lorsque les acteurs ayant la capacité de créer des connaissances décident de le faire, ils sont confrontés à un processus très long.

Par exemple en 1988, le CIRC classe les gaz d'échappement diesel (GED) comme probablement cancérogène. En 1992, une étude épidémiologique portant sur 12 000 mineurs américains est lancé afin de montrer leurs expositions à de très grandes doses de GED. Ainsi, en 2012, la corrélation entre une exposition au GED et l'apparition d'un cancer du poumon est prouvée et le GED est classé comme cancérogène. Il aura donc fallu attendre 20 ans pour que cette étude arrive à terme et est des
conséquences sur la prise de décision. Cet exemple rend compte d'une véritable lenteur de l'établissement de connaissances pour agir.

On peut aussi illustrer cette lenteur à produire des résultats avec l'exemple du nombre de cancers dû à des expositions professionnelles. Les chiffres sont construits autour de fractions attribuables qui sont en fait une course d'obstacles nécessitant plusieurs éléments :

- Causalité scientifique prouvée : être sur du lien entre le facteur et les cancers

- Quantification de la relation entre niveaux d'exposition et le nombre de maladie : combien de cancers supplémentaires pourraient-ils y avoir à un niveau d'exposition plus grand.

- Mesure d'exposition dans la population : savoir combien de personnes ont été exposé et à quel type de substances.

Sans oublier, une connaissance de base réduite établie sur un grand niveau d'ignorance : 123 substances cancérogènes sont classées, mais seules 37 ont des données mobilisables. Chiffre qui descend à 23 substances pouvant être utilisé dans des calculs. Ce qui finalement rend compliquée la production de chiffres réel et clair.

### III. Ignorance et inaction institutionnelle

Il est question ici de comprendre comment ces formes d'invisibilité sociale et d'ignorance produisent des formes spécifiques d'action et d'inaction publique.

Dans les années 50 et 60 des travaux ont été mené autour de la **non-décision**. Cela peut paraître contre-intuitif, mais cela permet en réalité d'interroger les formes de politiques publiques mis en œuvre. De plus, ces travaux permettent une réflexion sur les instruments mobilisés par l'action publique pour prendre des décisions.

En France, les travaux les plus développés sur l'inaction gravitent autour des pesticides, rendant compte d'une impuissance scientifique à faire émerger des politiques publiques et des décisions. Par exemple, le cas de Katrina en Nouvelle-Orléans démontre une accumulation de connaissance sur un panel de sujet de plus en plus réduit en même temps que s'accumule l'ignorance. Il est employé le terme « **d'ignorance organisée** » afin de décrire cette situation découlant de l'inaction institutionnalisée où les décisions et non-décisions découlent d'un besoin de rendre gouvernable et administrable un enjeu.

Un autre exemple d'inaction est celui des valeurs-limites comme instruments d'action publique. Dès les années 70, on avait mis une valeur limite à l'amiante pour réduire l'exposition des professionnelles à la substance. Pourtant, cette limite avait été fixée en sachant déjà que l'amiante est cancérogène et par conséquence que n'importe quelle dose elle est dangereuse. Finalement, avec ces valeurs-limites, les risques liés à la substance deviennent moins visibles, et aggravent, produisent ou reproduisent des inégalités sociales, raciales et de genres. Au départ, ces valeurs-limites étaient utilisées par les hygiénistes industriels comme outil pragmatique pour gérer les expositions dans les entreprises. En 1950, il est pourtant clair pour l'ACGIH (American conference of governmental
industrial hygenist) qu'il est délusoire de fixer une limite en dessous de laquelle rien ne se passe et
au-dessus de laquelle les conséquences sont catastrophiques. Mais ces limites sont gardées face à la
nécessité de protéger les travailleurs, mais de tout de même faire fonctionner une industrie. Cette
première définition de valeurs-limites d'exposition professionnelle va être revue lorsqu'elle sera
incluse dans les réglementations fédérales aux Etats Unis. Malgré des débats, ces limites ne sont plus
mises à jour pour des raisons de réglementation et d'opposition judiciaire ce qui fait qu'elles ne sont
plus du tout protectrices aujourd'hui.

Ainsi, les valeurs limites d'exposition professionnelle peuvent paraître comme des représentations d'une certaine expertise scientifiques qui les légitimes et peuvent même être perçus comme protectrice. Les ouvriers peuvent les utiliser comme des permis d'exposition en pensant être protégé. La sociologie des sciences parle d'objet frontière pour ces instruments qui prennent des significations différentes selon les espaces et qui finalement évoluent sur une ignorance entretenue.

Conclusion

Ce panorama autour des actions et inactions publiques amène finalement à une invitation de s'intéresser et d'essayer d'éclairer des mécanismes et des domaines qui sont moins ou peu approprié par les sciences sociales. Il faut s'intéresser non seulement aux savoirs mobilisés, mais aussi aux formes d'ignorance, stratégiques ou intentionnelles.

Questions :

1) <u>Quel est le rôle du judiciaire ?</u>

Les formes judiciaires, et les formes de qualifications sanitaires ne sont pas adaptées aux enjeux sanitaires et environnementaux. En France, le droit pénal est très mal adapté aux enjeux sanitaires et environnementaux, et aucune décision n'est prise pour l'améliorer. Cela est différent dans d'autres configurations nationales, et d'une certaine manière l'utilisation du droit peut être un vecteur de publicisation des enjeux.

2) Quels référentiels peut-on prendre pour s'intéresser à une non-décision ?

La définition de ce concept et des méthodes pour s'y intéresser représente un vrai enjeu. Il y a besoin de points d'appui, des questions de recherches plus directs qui sont lié à des mobilisations, des problèmes qui émergent, afin d'arriver à un angle d'étude par encore éclairé. Par exemple, il est connu et prouvé que l'on n'a pas besoin de voiture aussi lourde, pourtant, on continue à en construire, mais pourquoi ? Cet exemple permet de s'interroger sur des non-décisions. Mais il est vrai que de manière générale, il y a un certain nombre d'éléments constituants l'enjeu, ces impacts qui légitime la question de la non-décision.

3) <u>Au-delà des mécanismes de protection d'intérêt privée de certains acteurs sociaux, n'y a-t-il pas une intériorisation du fait que l'on arrête par le progrès ?</u>
Il est vrai qu'il y a une série de controverse sur le climat, avec d'un côté tout un pan de chercheurs qui font la course à l'innovation et l'autre côté des chercheurs qui s'alarment et alarment sur l'impact de telles pratiques.

4) Comment documenter les non-décisions, à l'échelle européenne par exemple ?

La norme européenne fait qu'on documente tout systématiquement. Une politique de « no data, no market » a été mis en place, c'est-à-dire que l'entreprise doit fournir des données pour accéder au marché. En revanche, les produits les plus utilisés à l'échelle européenne possèdent des dossiers incomplets avec des données obsolètes ne rendant pas compte d'une efficacité de cette politique. Il est compliqué de mettre en place une étude systématique de l'application des directives européennes à l'échelle des 27 pays.

5) Comment faire pour ne pas s'intéresser uniquement aux problèmes passés ?

Dans un système prédominé par la liberté, le commerce et l'industrie, sans régulation forte et décision radicale, on est quoi qu'il en soit condamné à faire de l'histoire des problèmes passés.

6) Pourquoi avoir décidé d'employer le terme de « non-décision » plutôt que « décision de ne pas faire » ?

Parce que cela part de l'idée que certains problèmes ne faisaient pas l'objet de débat ou de mobilisation et démarche judiciaire. Il y a sans doute chez certains acteurs et dans certains domaines la volonté de ne pas avancer sur certains enjeux. Mais pour d'autres, l'inaction provient réellement d'une non-décision conséquence d'un manque de mobilisation, de problèmes qui ne font pas surface et donc de questions qui ne se posent pas.

7) Il y a-t-il des stratégies qui sont mises en place pour lutter contre ce phénomène de construction de doute et d'ignorance ? Est-ce à la communauté des scientifiques de prendre en charge ce combat ou à la société civile et les politiques ?

Il est plus capital que les lignes bougent du côté des personnes qui prennent des décisions et qui se mobilisent. Dans le cas de l'amiante, les données et expertises scientifiques étaient présentes, mais c'est la mise en action d'associations et de médias qui ont permis la prise de décisions radicales.

Résumé court :

Les sociologues, s'intéressent de plus en plus au rôle joué autant par les scientifiques que par les industriels et politiques dans la création d'ignorance et d'inaction publique dans le domaine de la santé environnementale. Ils ont approfondi ce concept autour de la notion de « non-décisions » censée désigner une situation qui n'accueille pas la visibilité qu'elle devrait avoir. La construction de ce phénomène peut être expliquée par trois logiques constituant la structure de cette présentation : l'invisibilité sociale, l'ignorance et la controverse, et l'ignorance, et l'inaction institutionnelle. La logique d'invisibilité sociale, repose sur le fait qu'il existe certaines dynamiques qui vont impulser un certain enjeu à être médiatisé et au contraire en noyer un autre. La logique d'ignorance et de
controverses, explique que les industries, détentrices de certaines données et preuves que leurs produits sont nocifs pour la santé, vont décider de ne pas divulguer l'information ou de détourner l'attention afin que personne ne puisse s'alarmer de la situation. Finalement, l'inaction et ignorance institutionnelle, reposent sur des actions politiques, qui entretiennent une mauvaise connaissance des enjeux sanitaires et environnementaux ou qui n'agissent pas concrètement malgré les apparences. Cette présentation, met l'accent sur les zones non étudiées des sciences sociales, qui pourtant, révèlent des mécanismes tout aussi intéressants et importants.