# Contribution to the strategic dialogue on the future of agriculture in the European Union

Carmel Cahill, Gilles Bazin, Bernard Bourget, Jean-Paul Charvet, Tomas Garcia Azarcate, Christian Lippert, Antanas Maziliauskas, Jerzy Plewa, Gérard Viatte, Jean-Marie Séronie, et al.

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## To cite this version:

Carmel Cahill, Gilles Bazin, Bernard Bourget, Jean-Paul Charvet, Tomas Garcia Azarcate, et al. Contribution to the strategic dialogue on the future of agriculture in the European Union. Notes académiques de l'Académie d'agriculture de France, 2024, 18 (1), pp.1-7. 10.58630/pubac.not.a18914. hal-04680864

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Submitted on 29 Aug 2024

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# Contribution au dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture de l'Union européenne

## Contribution to the strategic dialogue on the future of agriculture in the European Union

Gilles Bazin, Bernard Bourget, Carmel Cahill (coordinatrice), Jean-Paul Charvet, Tomas Garcia Azarcate, Christian Lippert, Antanas Maziliauskas, Jerzy Plewa, Jean-Marie Séronie, Gérard Viatte, (Section 10 : Économie et politique)

Antoine Messean, Jean-René Trameau (Section 1 : Productions végétales)

Robert Flies, Andreas Kleinschmit von Langefeld, (Section 2 : Forêts et filière bois)

André Pflimlin, (Section 3 : Élevage)

Vincent Chatellier, Marie-Claude Maurel (Section 4 : Sciences humaines et sociales)

Agnes Ricroch, (Section 6 : Sciences de la vie)

Imre Kovách, François Papy, Sebastien Treyer (Section 7 : Environnement et territoires)

Hugo de Vries (Section 8 : Alimentation humaine)

Constant Lecoeur (Section 9 : Agrofournitures)

## Résumé

À la suite des manifestations généralisées des agriculteurs à travers l'Europe au début de l'année 2024, la Commission européenne a lancé un dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture de l'Union européenne. La présente note, élaborée par le Groupe de travail sur les politiques euro-

péennes impactant l'agriculture et l'alimentation, au sein de l'Académie d'agriculture de France, est une contribution à ce dialogue stratégique. Il indique les grandes lignes d'une nouvelle approche, mettant davantage l'accent sur les questions environnementales et climatiques, la
gestion des risques et les systèmes d'innovation. Il définit également certaines caractéristiques générales des instruments politiques qui seront nécessaires pour relever les défis.

Abstract

Following widespread farmer protests across Europe in early 2024, the European Commission launched a Strategic Dialogue on the Future of European Agriculture. This note, prepared by the Working Group on European Policies impacting agriculture and food, of the French Academy of Agriculture, is a contribution to the process. It suggests the broad contours of a new approach, with increased focus on environment and climate issues, risk management and innovation systems. It also defines some general characteristics of the type of policy instruments that will be needed to meet the challenges.

Mots-clés

Politique publique, politique européenne, cohérence, ciblage, simplification

Keywords

Public policy, European policy, coherence, targeting, simplification

Introduction

Lors des manifestations qui ont éclaté dans de nombreux États membres de l'Union européenne (UE), ces derniers mois, de nombreux agriculteurs ont émis une longue liste de griefs, très divers et parfois contradictoires (Chapuis, 2024 ; Hancock et Bounds, 2024). Des gouvernements nationaux et les institutions européennes se sont efforcés de comprendre les problèmes et d'engager des discussions, en vue de proposer des améliorations à court terme (Euractiv, 2024 ; Commission européenne, 2024 ; ministère de l'Agriculture et de la souveraineté alimentaire, 2024). En réponse à ces événements, une réflexion sur le rôle de l'agriculture et du système agroalimentaire dans

nos sociétés, ainsi que la manière dont les politiques publiques devraient être déployées pour l'accomplir, a été déclenchée.

Le système agroalimentaire est soumis à un large éventail de demandes et d'attentes sociales, économiques, territoriales et écologiques, comme en témoignent les objectifs ambitieux fixés par la Politique agricole commune (PAC) pour la période de programmation 2023-2027, le *Green Deal* et son volet « De la ferme à la table », la directive cadre sur l'eau, la stratégie en faveur de la biodiversité, la stratégie européenne de la bioéconomie, ou, encore, l'initiative *One Health* (Commission européenne, 2019 ; 2020 ; 2021 ; 2022 ; 2023 ; Conseil européen, 2024). La Commission européenne a aussi l'intention d'élaborer un cadre législatif complet pour des systèmes alimentaires durables, bien que l'élaboration de ce cadre ait été temporairement suspendue. En outre, le système agroalimentaire est un élément important dans la vision européenne de l'autonomie stratégique et des initiatives en matière d'innovation et d'investissement qui lui sont associées.

Pour éviter l'inefficacité et le gaspillage de ressources publiques limitées, il faut tenter de définir des objectifs cohérents et des moyens d'atteindre ces derniers. Il faut assurer la cohérence tout au long du processus, à partir du stade de la définition des objectifs et de la mise au point d'instruments de mesure pour les atteindre. Il faut identifier les freins technologiques, institutionnels et organisationnels aux transformations nécessaires, et les lever. Les institutions de l'Union européenne et des gouvernements nationaux doivent être renforcées, ainsi que leur capacité de coordination et de communication, entre elles et avec toutes les parties prenantes du système, telles que agriculteurs, industries agroalimentaires, grande distribution, consommateurs et écologistes. Sans une vision commune qui puisse fonder un accord sur la manière de progresser, en réduisant les sujets de confrontation, il sera difficile de répondre aux défis (Séronie, 2018).
Ces derniers se posent dans un contexte d'aggravation des tensions géopolitiques, des risques climatiques et environnementaux, d'une situation démographique peu favorable au renouvellement générationnel, de contraintes budgétaires strictes à la suite de la pandémie de Covid, de besoins d'investissement, et de l'impératif d'augmenter les dépenses en matière de défense. À long terme, s'ajoute la possibilité que de nouveaux membres rejoignent l'UE.

La présente contribution, préparée par le Groupe de travail de l'Académie d'agriculture de France sur les politiques européennes, plaide pour une refonte stratégique de la PAC en tenant compte de l'évolution des autres politiques impactant l'agriculture et le système agroalimentaire. Il conviendra de veiller à ce que les évolutions des politiques soient cohérentes et qu'elles convergent pour atteindre les objectifs identifiés, en cherchant à relever directement les défis et à promouvoir la résilience, la durabilité et l'équité au sein de l'agriculture européenne.

## Principes de base pour une meilleure approche de l'élaboration et de mise en œuvre des politiques

Avant d'aborder des domaines politiques spécifiques, quelques principes généraux sont proposés, qui, s'ils étaient suivis, augmenteraient l'efficacité et l'efficience de l'ensemble des politiques.

* Clarifier les différents objectifs, afin de s'assurer de leur cohérence et de mieux cibler les mesures, tout en tenant compte des coûts de transactions pour les agriculteurs et les administrations.

* Renforcer la décentralisation de la mise en œuvre des politiques pour permettre des solutions mieux adaptées aux conditions climatiques, environnementales et socio-économiques locales, sans que cela conduise au plus petit dénominateur commun ou à une distorsion de la concurrence entre États membres de l'UE.

* Établir des cadres politiques clairs visant des objectifs à long terme pour assurer la stabilité et la prévisibilité de l'action publique, et réduire la

fréquence des changements perturbateurs, tout en gardant l'adaptabilité nécessaire dans un environnement en constante évolution.

* Élaborer des voies claires pour des changements de politique majeurs, y compris s'agissant de mesures compensatoires temporaires pour soutenir les transitions, en aidant les agriculteurs qui sont affectés de manière négative.

## Mieux cibler le soutien au revenu des agriculteurs pour pouvoir financer d'autres objectifs prioritaires

À moyen terme, il faudrait repenser l'aide au revenu par le biais de paiements directs à l'hectare pour permettre de cibler l'aide là où le besoin s'en fait sentir et pour éviter une distribution fortement déséquilibrée au profit des plus grandes exploitations (Commission européenne, 2022). Plusieurs mécanismes sont possibles, parmi lesquels l'adoption de plafonds contraignants et obligatoires à l'échelle de l'UE, et la dégressivité des paiements, avec la possibilité de prendre en compte le nombre d'unités de travail de l'exploitation.

En fin de compte, les bénéficiaires visés au titre du soutien au revenu doivent être clairement identifiés, en tenant compte de l'ensemble des activités et des sources de revenus des ménages agricoles (Insee, 2021). Ces changements supposent que la part du financement de la PAC attribuée au soutien au revenu de base (avec ou sans conditionnalité) puisse diminuer, libérant ainsi des fonds pour financer d'autres objectifs jugés prioritaires, notamment l'environnement et le climat, la gestion des risques et les systèmes de connaissances et d'innovations agricoles (Agricultural Knowledge and Innovation Systems, ou AKIS)

## Environnement et climat

Selon plusieurs analyses, les dispositifs environnementaux et climatiques dans la
programmation actuelle de la PAC seraient
insuffisants pour répondre à l'ambition déclarée de
la PAC 2023-27, et du Pacte vert et son volet « De
la ferme à la table », (Baldock, Bradley, 2023 ;
Détang-Dessendre, Guyomard, 2023 ; OECD
2023). Des efforts supplémentaires sont
nécessaires pour réduire les impacts négatifs du
secteur agricole sur l'environnement, le climat et la
biodiversité, et pour favoriser les impacts positifs,
au moyen de mesures politiques ciblées et
fondées sur les résultats, et au moyen de
paiements fixés au niveau indispensable pour
atteindre les objectifs définis, c'est-à-dire des
paiements réellement incitatifs. Les programmes
doivent être prévisibles à moyen et long termes,
fondés sur une adhésion volontaire, et davantage
ouverts à des acteurs au-delà du secteur agricole.
Les conditions agronomiques, climatiques et
structurelles variant de manière importante à
travers l'UE, une relative flexibilité dans la
conception et la mise en œuvre des politiques est
nécessaire.

Gestion des risques

Le secteur agricole est confronté à des risques
économiques, tels que la volatilité des marchés, y
compris le marché des intrants, et aux menaces
du dérèglement climatique, avec les risques
accrus de phénomènes météorologiques
extrêmes. Pour aider les agriculteurs à faire face
aux difficultés, un cadre complet, avec plusieurs
niveaux de gestion des risques, est nécessaire,
comprenant des stratégies à l'échelle individuelle
(telle que la diversification), des instruments de
marché, des mécanismes public-privé et une
gestion de crise financée par des fonds publics
(Cordier et al., 2008). Les programmes publics ne
devraient pas écarter les efforts privés (pour ne
pas gaspiller les ressources publiques), ni
masquer les signaux nécessaires à l'adaptation au
changement climatique. Ils devraient cibler le
niveau de revenu ou de la marge de l'exploitation,
et non les volumes de production ou les prix
individuels (OECD, 2010). Les efforts de formation
et de communication doivent être intensifiés, afin

que les agriculteurs en mesurent l'importance et
puissent imaginer et mettre en oeuvre des
stratégies de gestion des risques adaptées à la
situation spécifique de leur exploitation.

Connaissances agricoles et systèmes d'innovation

Pour accompagner les agriculteurs dans leur
transition vers des systèmes plus durables,
s'impose une intensification des efforts
consacrés à la recherche, au conseil, à la
formation, à la vulgarisation et à la
communication. L'ensemble du système AKIS,
fondé sur la coordination de plusieurs sources
de financement, des fonds européens (dont la
PAC), des fonds nationaux et des services du
secteur privé, doit fonctionner de manière
cohérente pour conduire le système
agroalimentaire à relever l'ensemble des défis
environnementaux (en lien avec l'eau, la
biodiversité et l'adaptation au dérèglement du
climat), tout en assurant la rentabilité et la
compétitivité de l'activité agricole. La
participation de l'ensemble des acteurs
pertinents, y compris la société civile, à la
définition des stratégies de recherche et
d'innovation est nécessaire dès le début du
processus, pour s'assurer d'un développement
d'innovations scientifiques et technologiques
répondant aux objectifs définis (OECD, 2012).

Simplification

La question de la charge administrative et des
coûts associés a été portée au premier plan des
réclamations des agriculteurs, ainsi que la
frustration suscitée par un système de contrôles
perçu comme excessif, voire punitif. Tant que ce
problème ne sera pas réglé, il sera très difficile
de restaurer la confiance et d'obtenir
l'engagement recherché de la part des acteurs du
secteur agricole. Une bonne conception de
politiques davantage axées sur les incitations et
les résultats, à orientation volontaire et
collaborative, pourrait atténuer le ressentiment, réduire la complexité et alléger les mécanismes de contrôle. Il existe également un potentiel important de déploiement de nouvelles technologies. Sans plus attendre, chaque niveau de l'administration – européen, national, régional et local – devrait examiner ce qui peut être fait concrètement pour trouver rapidement une nécessaire simplification, tout en s'assurant de l'efficacité des politiques mises en œuvre.

## Rééquilibrer le pouvoir de marché dans la chaîne alimentaire

Les agriculteurs sont souvent confrontés à des acteurs très concentrés et puissants dans la chaîne alimentaire. Un meilleur équilibre est essentiel pour leur permettre de capter une part plus importante de la valeur ajoutée et de renforcer la rentabilité. Pour y parvenir, un soutien accru aux organisations de producteurs et interprofessionnelles sera nécessaire, y compris pour qu'elles intègrent des objectifs économiques, environnementaux et sociaux. L'exception à l'application des règles de concurrence à l'agriculture, prévue par les traités, notamment le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (Toute l'Europe, 2012), est importante dans ce contexte, et devrait être maintenue, tout en veillant à ce que la concurrence contribue au dynamisme du secteur et de l'économie.

## La politique commerciale

La politique commerciale de l'UE vise à procurer des bénéfices à l'économie des pays européens, y compris au secteur agroalimentaire, mais son développement implique la recherche de compromis susceptibles de faire des perdants et des gagnants. À l'avenir, des efforts de communication devront être consentis afin de garantir que les avantages et les inconvénients des accords proposés soient explicités et mieux compris (Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique,

2024). Les consommateurs doivent être rassurés sur le fait que les accords commerciaux ne peuvent menacer la santé végétale, animale ou humaine, et, dans ce contexte, que les accords sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et sur les obstacles techniques au commerce (OTC) de l'Organisation mondiale du commerce (l'OMC) soient pleinement respectés, par un renforcement des contrôles aux frontières si nécessaire (Sénat, 2022).

Les accords préférentiels de commerce peuvent aller plus loin que les règles multilatérales, et cette possibilité devrait être exploitée dans toute la mesure du possible. Les dispositions de réciprocité (« clauses miroirs ») sur des questions telles que l'environnement, le climat, le bien-être animal, ainsi que le respect des droits de l'Homme, doivent jouer un rôle, même si cela pose de considérables difficultés d'ordre politiques et techniques. Des progrès dans ce domaine seront essentiels pour susciter le soutien des parties prenantes à la transformation du système agroalimentaire et pour éviter de verser dans un protectionnisme néfaste.

## Domaines relevant de la compétence des gouvernements nationaux

Un grand nombre de domaines politiques relèvent de la compétence des gouvernements nationaux, parmi lesquels le foncier, la fiscalité, les relations entre les différents acteurs de la chaîne alimentaire et d'autres réglementations affectant le système agroalimentaire. Parallèlement aux discussions menées au niveau européen, les cadres réglementaires nationaux devraient être réexaminés en vue d'identifier et d'éliminer les obstacles à l'innovation et à la compétitivité, de manière à garantir la cohérence des politiques et à soutenir les efforts de simplification.

## Remarques finales

Le Groupe de travail de l'Académie d'agriculture
de France reconnaît que les défis auxquels sont
confrontés le système agroalimentaire et tous ceux
qui y travaillent sont considérables. Dans cette
première contribution, nous nous sommes limités à
définir quelques principes et orientations
généraux. Nous sommes prêts à continuer de
contribuer au processus en approfondissant ces
réflexions et en élaborant des propositions
spécifiques d'instruments et de leur mise en
œuvre, dans des domaines que nous considérons
prioritaires. Ce faisant, nous serons
particulièrement attentifs à la nécessité de
cohérence et de convergence en allant bien au-
delà du secteur agricole pour inclure, parmi
d'autres, l'ensemble du système agroalimentaire.
l'environnement, le climat, la santé, l'innovation, la
concurrence, et le commerce.

Références

Baldock D, Bradley H. 2023. Transforming EU land use and the CAP: a post-2024 vision, Policy Paper, Institute for European Environmental Policy.

Chapuis D, 2024. Les multiples raisons de la colère des agriculteurs, Les Échos. https://www.lesechos.fr/politique-societe/politique/les-multiples-raisons-de-la-colere-des-agriculteurs-2047610

Commission européenne, 2019. De la ferme à la table : Le pacte vert pour l'Europe. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/attachment/860609/Farm_to_fork_fr.pdf.pdf

Commission européenne, 2020. Stratégie de l'UE en faveur de la biodiversité à l'horizon 2030. https://eur-lex.europa.eu/FR/legal-content/summary/eu-biodiversity-strategy-for-2030.html

Commission européenne, 2021. La bonne qualité de l'eau en Europe (directive-cadre sur l'eau). https://eur-lex.europa.eu/FR/legal-content/summary/good-quality-water-in-europe-eu-water-directive.html

Commission européenne, 2022a. Bioeconomy strategy.

https://knowledge4policy.ec.europa.eu/bioecono-
my/bioeconomy-strategy_en

Commission européenne, 2022b. Direct payments to agricultural producers. Graphs and figures.

https://agriculture.ec.europa.eu/system/files/2023-03/direct-aid-report-2021_en.pdf

Commission européenne, 2023a. La politique agricole commune : 2023-2027.

https://agriculture.ec.europa.eu/common-
agricultural-policy/cap-overview/cap-2023-27_fr

Commission européenne, 2023b. Overview:
What is the One Health approach?
https://health.ec.europa.eu/one-health/overview
en?prefLang=fr

Conseil européen, 2024. Soutien aux agriculteurs : le Conseil approuve un réexamen ciblé de la politique agricole commune.

https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2024/03/26/support-for-farmers-council-endorses-targeted-review-of-the-common-agricultural-policy/

Cordier J, Erhel A, Pindard A, Courleux F. 2008. La gestion des risques en agriculture de la théorie à la mise en œuvre : éléments de réflexion pour l'action publique. Notes et Études Économiques, Ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l'Aménagement du territoire, 33-71.

Détang-Dessendre C, Guyomard H (eds). 2023. Evolving the Common Agricultural Policy for Tomorrow's Challenges, Editions Quæ, Versailles, 310 p.

Euractiv. 2024. Manifestations des agriculteurs en Europe: Où ont-ils été écoutés (ou pas) ?

https://www.euractiv.fr/section/agriculture-alimentation/news/manifestations-des-agriculteurs-en-europe-ou-ont-ils-ete-ecoutes-ou-
pas/?_ga=2.64902892.27182408.1718985435-78398154.1718985435

Hancock A, Bounds A. 2024. The power of Europe's rebellious farmers, *The Financial Times*. https://www.ft.com/content/c642343b-589e-4347-9a7f-ff04b83728ff

Insee. 2021. No 1876. Le niveau de vie des ménages agricoles est plus faible dans les territoires d'élevage. https://www.insee.fr/fr/statistiques/5434584

Ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, 2024. https://agriculture.gouv.fr/simplification-marc-fesneau-presente-44-mesures-et-chantiers-de-simplification

Ministère de l'Economie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, Direction générale du Trésor, 2024. Suivi de la mise en place de l'AECG/CETA, Canada.

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OECD. 2012. Improving Agricultural Knowledge and Innovation Systems: OECD Conference Proceedings, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264167445-en.

OECD. 2010. Gestion des risques dans l'agriculture: Une approche holistique, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264075337-fr.

Sénat. 2022. Rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires économiques sur la compétitivité de la ferme France, par Duplomb L, Louault P, Mérillou sénateurs, Recommandations N° 22 et 23.

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Quae, 176p.

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## Rubrique

Cet article a été publié dans la rubrique « Points de vue » des *Notes académiques de l'Académie d'agriculture de France*.

## Éditeur :

Anonyme

## Rapporteurs :

1. Anonyme

2. Anonyme

## Reçu

12 juin 2024

## Accepté

30 juin 2024

## Publié

14 juillet 2024

## Citation

Groupe de travail sur les politiques européennes impactant l'agriculture et l'alimentation. 2024. Contribution au dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture de l'Union européenne / Contribution to the strategic dialogue on the future of agriculture in the European Union, *Notes Académiques de l'Académie d'agriculture de France / Academic Notes from the French Academy of Agriculture* (N3AF), 18(1), 1,1-7.

https://doi.org/10.58630/pubac.not.a18914.