# Le revenu minimum d'insertion en France après six ans d'expérience, un bilan contrasté.

Serge Paugam

<figure><img src="image_1.png" /></figure>

OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20145

DOI : 10.4000/interventionseconomiques.20145

ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Université du Québec à Montréal

## Édition imprimée

Date de publication : 1 mai 1996

ISSN : 0715-3570

## Référence électronique

Serge Paugam, « Le revenu minimum d'insertion en France après six ans d'expérience, un bilan contrasté. », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 27 | 1996, mis en ligne le 27 avril 2023, consulté le 01 novembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20145 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.20145

<figure><img src="image_2.png" /></figure>
Revue Interventions économiques

Papers in Political Economy

27 | 1996

Assistance sociale,la solidarité à l'épreuve

Le revenu minimum d'insertion en France après six
ans d'expérience, un bilan contrasté.

Serge Paugam

<figure><img src="image_3.png" /></figure>

OpenEdition
Journals

Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20145

ISBN : 1710-7377

ISSN : 1710-7377

Éditeur

Association d'Économie Politique

Édition imprimée

Date de publication électronique : 10 juillet 2023

Date de publication papier : printemps 1996

ISBN : 0715-3570

ISSN : 0715-3570

Ce document a été généré automatiquement le 18 avril 2023.
# Le revenu minimum d'insertion en France après six ans d'expérience, un bilan contrasté.

Serge Paugam

## NOTE DE L'AUTEUR

* Cet article reprend, de façon condensée, certaines analyses développées dans mon livre *La société française et ses pauvres. L'expérience du revenu minimum d'insertion*, Paris, PUF, coll. « recherches politiques », 1993, 2ᵉ édition mise à jour 1995.

## 01. Introduction

1

La loi sur le RMI, votée le 1er décembre 1988, entendait répondre aux exigences de la solidarité des Français d'une double façon. Elle devait d'abord permettre de consolider le système de protection sociale. Le RMI a été instauré pour « boucher les trous » du filet qui, depuis plusieurs années, laissait échapper de plus en plus de personnes en situation de grande pauvreté. Toutes les personnes écartées du marché de l'emploi ne bénéficiaient pas de l'assurance-maladie et de plus en plus de ménages étaient contraints de solliciter les services d'action sociale. Le RMI s'inscrivait en cela dans la continuité historique du développement de l'État-providence : l'extension des droits des plus démunis en fonction d'une nouvelle appréciation des risques auxquels ils sont confrontés. Mais il ne se définissait pas seulement comme une nouvelle allocation d'assistance. Il avait aussi pour but d'« insérer », c'est-à-dire de faire participer les pauvres aux échanges économiques et sociaux. Pour réussir ce pari, il encourageait de nombreuses institutions, publiques ou privées, à rechercher ensemble des solutions au problème de la pauvreté. Il était l'occasion d'affirmer la nécessité du partenariat entre l'État, les collectivités locales, les associations, voire les entreprises.
2 Six ans après, alors que la France est fortement touchée par la dégradation du marché de l'emploi, que peut-on dire de cette expérience ? La croissance rapide du nombre des allocataires est-elle uniquement imputable à la conjoncture ou faut-il y voir aussi les limites, voire les dysfonctionnements, de ce dispositif ? D'une façon plus générale, le RMI, considéré à l'origine comme une avancée sociale, risque-t-il de se transformer à terme en une vaste et durable politique d'assistance aux pauvres ? Pour répondre à ces questions, il convient de rappeler les enjeux de cette politique et de fonder l'analyse sur les nombreuses recherches et évaluations réalisées ¹.

## 02. Une politique ambitieuse

3 Les débats parlementaires sur le RMI qui ont lieu à la session d'automne de 1988 ont été un temps fort dans la réflexion sur le traitement de la pauvreté en France. Les propos qui furent tenus à cette occasion révèlent l'intérêt de la classe politique pour cette question. Parce que cette loi engageait la collectivité à l'égard des pauvres, elle était l'occasion, à un an environ du Bicentenaire de la Révolution, de rappeler un des grands principes républicains : la nation a une dette envers les plus démunis et il appartient à l'État de s'en acquitter.

4 Le ton était donné par le ministre de la Solidarité de l'époque, Claude Evin, qui déclarait dans son discours introductif : « L'urgence nous conduit aujourd'hui à proposer une politique ambitieuse en faveur des plus démunis. Cette politique est dans le prolongement des grands principes républicains et du préambule de notre Constitution sur le droit à l'insertion qui devient pour tous une ardente obligation nationale ». Aux yeux des parlementaires, le RMI représentait une rupture par rapport à la logique traditionnelle de l'assistance. Il ne s'agissait pas de créer une allocation supplémentaire pour une nouvelle catégorie de pauvres — avant le RMI il existait déjà sept allocations minimales dites de solidarité ² —, mais d'instaurer un autre mécanisme de gestion de la pauvreté fondé tout à la fois sur la reconnaissance d'un droit à un revenu d'existence, sans distinction entre les « bons » et les « mauvais » pauvres, et sur la recherche collective de solutions d'insertion ³. L'objectif de cette loi était en définitive de renforcer la cohésion sociale.

5 Les députés, puis les sénateurs, se sont sans doute inspirés de la pensée de La Rochefoucauld-Liancourt qui, déjà en 1790, dans le cadre du Comité de Mendicité déclarait : « L'extinction de la mendicité est le plus important problème politique à résoudre ; mais sa solution devient un devoir pour une nation sage et éclairée, qui, élevant une Constitution sur les bases de la justice et de la liberté, reconnaît que la classe nombreuse de ceux qui n'ont rien appelle de tous les droits de l'homme les regards de la loi ⁴. »

6 Le consensus de 1988 sur ce principe n'a pas été établi spontanément. Il résulte tout d'abord d'une longue réflexion collective sur la « nouvelle pauvreté ». Au cours des années quatre-vingt, les Français ont en effet pris conscience de la gravité de ce phénomène. La précarité de l'emploi, le chômage de longue durée, les difficultés d'insertion des jeunes, mais aussi les ruptures familiales et les situations d'isolement, l'affaiblissement des liens sociaux dans les quartiers populaires sont autant de facteurs qui, en se conjuguant, expliquent le processus de disqualification sociale. Des franges nouvelles de la population issues de milieux sociaux jusque-là à l'abri du dénuement ont fait au cours de cette décennie l'expérience de la fragilité de l'emploi et du revenu.
De plus en plus de ménages se sont adressés aux services d'action sociale et aux associations caritatives pour obtenir de quoi survivre, ce qui a contribué dans certains cas à les rendre fortement dépendants du système d'assistance. Les situations de marginalité résultant de la rupture des liens sociaux et du cumul des handicaps se sont également multipliés, en particulier parmi les jeunes.

7 La « nouvelle pauvreté » renvoie donc à des évolutions structurelles de notre société. Si cette expression a connu un grand succès médiatique, c'est en grande partie parce qu'elle révélait tout à la fois les dysfonctionnements économiques et les failles du système de protection sociale. Rappelons qu'elle a été utilisée, entre autres, dans un sens polémique puisqu'il s'agissait pour certains de faire valoir que la gauche au pouvoir depuis 1981 avait été incapable de prendre les initiatives nécessaires pour éviter ce phénomène. Ainsi, le 6 mars 1984, Le Figaro évaluait à six millions le nombre de Français vivant en dessous du seuil de pauvreté et en attribuait directement la responsabilité à la gestion socialiste : « De tous les bilans accusateurs que l'on peut dresser contre le régime, c'est sans doute celui-là qui est le plus révoltant... François Mitterrand a fait basculer la France dans la misère. »

8 De grandes opérations médiatiques ont également contribué à accroître la visibilité sociale des « nouveaux pauvres ». Les Restaurants du cœur, par exemple, créés par Coluche en 1985-1986 furent aussitôt soutenus par les journalistes, les gens du spectacle, les hommes politiques de droite comme de gauche et une partie de l'opinion publique. Qu'elles prennent la forme de la dénonciation ou de la générosité, qu'elles relèvent de la politique ou de la charité business, ces campagnes ont organisé le spectacle de la souffrance et ont fait prendre conscience aux Français du scandale de la pauvreté dans une société d'abondance. On peut estimer que leur effet fut considérable. En effet, avant l'élection présidentielle de 1988, neuf Français sur dix se prononçaient pour un revenu minimum garanti en faveur des exclus de notre société. Certes, il ne faut pas attribuer aux sondages plus de valeur qu'ils n'en ont, mais ce résultat traduit bien, me semble-t-il, le contexte social de la fin des années 1980 marqué par une attente collective de solidarité et de cohésion sociale.

9 Sous la pression des médias ou de l'opinion publique, tous les partis politiques engagés dans l'élection présidentielle étaient favorables à la création d'un revenu minimum garanti. François Mitterrand lui-même dans sa Lettre à tous les Français, dans laquelle, rappelons-le, il indiquait son programme politique pour l'élection présidentielle de 1988, avait exprimé son intention d'attribuer une aide de ce type aux victimes de la nouvelle pauvreté. L'important, à ses yeux, était « qu'un moyen de vivre ou plutôt de survivre soit garanti à ceux qui n'ont rien, qui ne peuvent rien, qui ne sont rien ».

10 Notons enfin que la reprise de la croissance économique laissait davantage de possibilités au gouvernement pour développer une telle politique, d'autant que son coût ne paraissait pas démesuré par rapport à d'autres aides déjà en vigueur.

11 L'intérêt pour le RMI et la mobilisation des pouvoirs publics qu'il a provoqués résulte aussi de sa nouveauté. L'idée d'articuler un système de garantie de ressources à un ensemble d'aides complémentaires visant l'insertion sociale ou professionnelle n'était certes pas entièrement nouvelle — elle avait été expérimentée dans quelques villes et départements —, mais son application à l'échelon national relevait d'un défi pour les élus, pour les institutions d'action sociale et plus généralement pour tous les organismes publics ou privés engagés dans la lutte contre la pauvreté. Les parlementaires qui ont voté la loi en avaient pleine conscience, la problématique du
lien social a été souvent formulée, aussi bien par la gauche que par la droite. En voici
deux exemples :

12

Saurons-nous redonner sens et adhésion populaire à l'exigence de solidarité ? Saurons-
nous inventer les formes nouvelles de son organisation, trouver les mécanismes de
reconstitution permanente des liens sociaux dans une société aux mutations accélérées,
sans cesse menacée de nouveaux déchirements et de nouvelles marginalisations (Jean-
Pierre Worms, député PS, 4 octobre 1988).

13

Si nous voulons parvenir à réinsérer un maximum de ceux qui sont aujourd'hui sur le
bord du chemin, il faut que chaque maire, chaque conseiller général, mais aussi chaque
président d'association, chaque travailleur social, chaque responsable de service public,
voire chaque chef d'entreprise, se sente personnellement concerné (Jean-Yves
Chamard, député RPR, 5 octobre 1988).

14

Parce qu'il était l'expression politique d'une volonté collective de renforcer la cohésion sociale, le RMI n'était pas une aide comme les autres. Le principe d'insertion qui en faisait son originalité a nourri au Parlement un débat de qualité sur les engagements de l'allocataire dans le cadre d'un contrat avec une commission locale dite d'insertion. La réflexion a porté aussi sur les devoirs de la collectivité, en particulier sous la forme d'actions susceptibles de redonner confiance et espoir aux plus démunis en renforçant leur participation à la vie économique et sociale. Dans cet esprit, la loi a prévu que chaque département élabore et applique un programme départemental d'insertion.

15

Si, dans le prolongement des débats parlementaires, les juristes ont à plusieurs reprises
souligné le caractère flou et indéterminé du contrat d'insertion défini dans la loi ⁵, son
élaboration et son application concrète ont nécessité le concours de nombreuses
institutions et l'intervention massive des professionnels du social. L'ambiguïté
juridique de cette notion et l'imprécision des engagements réciproques de l'allocataire
et de la collectivité sont, au moins partiellement, à l'origine des fluctuations locales que
l'on pu observer dans l'application du RMI sur le terrain. Mais on peut se demander
aussi si la gestion souple du lien entre le versement de l'allocation et l'action
d'insertion n'est pas inévitable lorsqu'il s'agit de s'adapter à des situations de pauvreté
contrastées inévitablement complexes. Quoi qu'il en soit, l'indétermination de la notion
d'insertion a laissé ouvert un espace dans lequel — on y reviendra — ont pu se renouer
des liens sociaux.

16

Il ressort donc des débats parlementaires que le traitement de la pauvreté ne doit pas
être exclusivement l'œuvre de l'État, inspirateur de cette loi, le premier ministre,
Michel Rocard, disait lui-même que « c'est de l'engagement de tous, associations,
communes, départements, administrations, autour du programme départemental
d'insertion que viendra le succès ». Soucieux de renforcer l'efficacité des pouvoirs
publics dans l'esprit de la décentralisation, il prônait une éthique de la solidarité
renouvelée et approfondie ⁶ ». Cette philosophie de l'action politique trouve
probablement sa source dans les luttes pour les droits de l'homme menées depuis les
années 1970 et dans la critique radicale du « tout est politique ». L'ambition, peut-être
aussi l'utopie, était d'aboutir à nouvelle forme de contrat social non fondé
exclusivement sur les politiques étatiques, mais surtout sur la redécouverte de
l'éthique dans les rapports sociaux. Pierre Rosanvallon, proche de ce courant de
pensée, avait souligné, au début des années 1980, face à la crise de l'État-providence,
qu'il n'y avait pas d'autre voie possible que de « rapprocher la société d'elle-même »,
c'est-à-dire « de la rendre plus épaisse, de multiplier les lieux intermédiaires de
composition sociale, de réinsérer les individus dans des réseaux de solidarité directs ». La redécouverte de la pauvreté dans cette décennie a, en réalité, contribué à conforter cette analyse des dysfonctionnements de notre société et de l'impuissance de l'État-providence.

17 Il serait inexact toutefois de dire que la combinaison des solidarités à travers un partenariat actif à l'échelon local a été approuvée par tous. Certains, en particulier dans les rangs communistes, y ont vu un risque d'affaiblissement de l'État. L'argumentation reposait sur le constat que, depuis les lois de décentralisation, les collectivités locales jouaient déjà un rôle important dans le domaine de l'aide sociale et qu'il convenait donc de ne pas les affaiblir par un transfert supplémentaire de charges. Certains ont aussi souligné que l'obligation pour les départements de financer les actions d'insertion était contraire à l'esprit de la décentralisation. Derrière le principe unanimement accepté de la nécessité de renforcer la cohésion sociale, il y avait, on le voit, des options différentes sur le « plus » ou sur le « moins » d'État. Toutefois, le texte qui a été adopté confirme la recherche d'un équilibre entre la solidarité nationale à la charge de l'État et la solidarité locale dans la mise en œuvre des actions sur des territoires plus restreints.

## 03. Une population hétérogène

18 L'analyse des effets de cette politique nécessite, en premier lieu, une bonne connaissance de la population qui en fait l'objet. Sans doute influencés par les associations caritatives et le Mouvement ATD Quart-Monde en particulier, les experts ont été surpris par les caractéristiques des allocataires : ils pensaient que le RMI concernerait en priorité les familles nombreuses du Quart-Monde, or, comme le montre le tableau 1, les allocataires sont surtout des personnes isolées sans enfant (58,1%) ou des familles monoparentales (21,2%), la proportion de couples étant nettement inférieure à ce qu'ils représentent dans la population française. Il s'agit aussi d'une population jeune : près de la moitié des allocataires ont moins de 35 ans.

19 La cause majeure de leur entrée au RMI est liée, pour la majeure partie d'entre eux, à la dégradation du marché de l'emploi. Nombreux sont ceux qui n'ont jamais travaillé de façon stable et sont confrontés à de fortes difficultés d'insertion professionnelle (emploi précaire, petits boulots, stages de formation sans succès). Les plus âgés ont souvent connu l'épreuve du chômage de longue durée après un licenciement économique. Tous ou presque sont menacés d'exclusion du marché du travail.
<table><caption>Tableau 1 - Caractéristiques démographiques</caption><thead><tr><th></th><th>ENSEMBLE<br>DES ALLOCATAIRES</th><th>POPULATION<br>DE 25 À 60 ANS) EN<br>FRANCE<br>MÉTROPOLITAINE</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>SEXE</strong></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Hommes</td><td>52,5</td><td>49,9</td></tr><tr><td>Femmes</td><td>47,5</td><td>50,1</td></tr><tr><td><strong>TOTAL</strong></td><td>100,0</td><td>100,0</td></tr><tr><td><strong>ÂGE</strong></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Moins de 35 ans</td><td>47,8</td><td>32,1</td></tr><tr><td>De 35 à moins de 50 ans</td><td>34,3</td><td>43,5</td></tr><tr><td>50 ans et plus</td><td>17,9</td><td>24,4</td></tr><tr><td><strong>TOTAL</strong></td><td>100,0</td><td>100,0</td></tr><tr><td><strong>STRUCTURE DES MÉNAGES</strong></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Couples</td><td>20,7</td><td>72,4</td></tr><tr><td>Avec enfant(s)</td><td>16,2</td><td>50,7</td></tr><tr><td>Sans enfant</td><td>4,5</td><td>21,7</td></tr><tr><td>Familles monoparentales</td><td>21,2</td><td>8,5</td></tr><tr><td>Hommes</td><td>1,1</td><td>1,2</td></tr><tr><td>Femmes</td><td>20,1</td><td>7,3</td></tr><tr><td>Isolés sans enfant</td><td>58,1</td><td>17,5</td></tr><tr><td>Hommes</td><td>36,4</td><td>9,5</td></tr><tr><td>Femmes</td><td>21,7</td><td>8,0</td></tr><tr><td>Autre ménage sans famille</td><td>—</td><td>1,6</td></tr><tr><td><strong>TOTAL</strong></td><td>100,0</td><td>100,0</td></tr><tr><td><strong>NATIONALITÉ</strong></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Français</td><td>87,2</td><td>92,6</td></tr><tr><td>Étrangers</td><td>12,8</td><td>7,4</td></tr><tr><td>CEE</td><td>2,1</td><td>2,8</td></tr><tr><td>Hors CEE</td><td>10,7</td><td>4,6</td></tr><tr><td><strong>TOTAL</strong></td><td>100,0</td><td>100,0</td></tr></tbody></table>

Sources : (1) Statistiques CNAF pour 1, 2 et 3 (juin 1991) ; enquête CERC, 1990-1991 pour 4. (2) Recensement 1990.

20

D'après l'enquête du CERC 7, les étrangers représentent un peu moins de 13% des allocataires (84% environ étant originaire de pays hors CEE). Cette proportion est supérieure à la part des étrangers dans la population de 25 à 60 ans résidant en France (7,4%). Le taux de RMI parmi la population étrangère est de 3%, il est de 1,7% pour les Français. À la lumière de ces chiffres généralement peu cités, d'aucuns souligneront que les aides sociales comme le RMI versé aux étrangers les encouragent à se maintenir en France. Ce jugement appelle plusieurs commentaires. Premièrement, compte tenu des informations disponibles sur les difficultés économiques et sociales de certaines couches de la population étrangère en France, on aurait pu s'attendre à des chiffres plus élevés. La Commission nationale d'évaluation du RMI a très justement rappelé que les étrangers n'ont généralement accès ni à l'allocation d'adulte handicapé ni au fonds national de solidarité. Deuxièmement, la loi a défini des règles d'accès au RMI assez strictes. Les allocataires étrangers ne sont pas venus en France pour toucher cette prestation : 95% sont arrivés avant 1985, 48% avant 1970. Troisièmement, les résultats des enquêtes qualitatives, fondées sur des entretiens approfondis, auprès de cette population ne permettent pas de dire que les étrangers sont moins humiliés par l'assistance que le sont les Français. Être allocataire du RMI reste pour nombre d'eux l'expression d'un déclassement. Venu en France pour travailler et bénéficier d'une promotion sociale, le chômage est pour eux une épreuve qui marque l'échec de leur projet. Certains signalent qu'ils ne peuvent plus aujourd'hui envoyer des cadeaux aux membres de leur famille restés au pays comme ils le faisaient régulièrement lorsqu'ils avaient un emploi.
<table><caption>Tableau 2 - Les diplômes des allocataires du RMI en %</caption><thead><tr><th></th><th>Ensemble des allocataires <sup>1</sup></th><th>France métropolitaine population de 25 à 60 ans) en France <sup>2</sup></th></tr></thead><tbody><tr><td>Études en cours</td><td>—</td><td>0,8</td></tr><tr><td>Aucun</td><td>46,5</td><td>22,9</td></tr><tr><td>CEP</td><td>18,0</td><td>16,7</td></tr><tr><td>BEPC</td><td>5,6</td><td>8,0</td></tr><tr><td>CAP/BEP</td><td>19,5</td><td>24,7</td></tr><tr><td>Bac ou équivalent</td><td>4,0</td><td>12,4</td></tr><tr><td>Supérieur ou bac</td><td>3,5</td><td>14,5</td></tr><tr><td>Non-réponse</td><td>2,9</td><td>—</td></tr><tr><td>Total</td><td>100,0</td><td>100,0</td></tr></tbody></table>

Sources : 1. Enquête C.ERC, 1990-1991. 2. Recensement 1990. Certificat d'études primaires (CEP) : diplôme de fin d'études primaires (à l'âge de 14 ans) ; Brevet d'études du premier cycle de second degré (BDPC) : diplôme de milieu de secondaire (à l'âge de 16 ans) ; Certificat d'aptitude professionnelle (CAP) Brevet d'études professionnelles (BEP) : diplôme de fin de secondaire professionnel ; Baccalauréat (BAC) : diplôme de fin de secondaire (à l'âge de 18 ans).

21 On peut expliquer, au moins partiellement, les difficultés des allocataires du RMI (Français ou étrangers) à accéder à un emploi par leur très faible niveau de formation : 46,5% de la population enquêtée par le CERC n'a aucun diplôme, proportion nettement supérieure à celle de la population des 25-60 ans (22,9%) (cf. tableau 2). Les titulaires du baccalauréat ou d'un diplôme d'études supérieures sont, dans l'ensemble, faiblement représentés. Ils le sont davantage dans les villes universitaires.

22 La probabilité d'accéder à un emploi varie cependant assez fortement selon l'âge et le sexe. Les moins de 35 ans sont globalement moins éloignés que leurs aînés du marché de l'emploi : ils sont plus directement concernés par les mesures d'insertion professionnelle, leur durée d'inactivité est moins longue et ils sont en meilleure santé. En revanche, ils sont faiblement diplômés et n'ont pas d'expérience durable du monde du travail. Les allocataires de 35 à 50 ans sont nombreux à avoir subi une rupture dans leur carrière professionnelle. Ils sont fortement touchés par le chômage de longue durée, suite à un déclassement professionnel. Les allocataires de plus de 50 ans sont nettement moins diplômés que les autres allocataires. De plus, la durée d'inactivité et les problèmes de santé augmentent avec l'âge. Ils sont fortement représentés parmi ceux qui ont exercé le métier d'agriculteur, d'ouvrier agricole et, dans une moindre mesure, d'artisan ou de commerçant. Pour cette dernière catégorie, le RMI pourrait jouer le rôle de préretraite.

23 Les femmes sont beaucoup plus souvent que les hommes en situation de retrait du marché de l'emploi : elles sont nettement moins diplômées, moins souvent titulaires du permis de conduire, et leur durée d'inactivité est plus longue. En revanche, elles entretiennent davantage de relations avec des membres de leur famille extérieurs au ménage. Elles semblent aussi participer davantage que les hommes à la vie sociale. Elles assurent en effet la socialisation des enfants, la gestion du ménage et s'impliquent plus que les hommes dans les courses et les démarches administratives. On peut donc dire que la désocialisation risque d'être plus rapide pour les hommes exclus du marché de l'emploi que pour les femmes dans la même situation.
24 L'enquête du CERC a fait ressortir également que 23% des allocataires n'étaient pas couverts par la sécurité sociale avant de toucher le RMI. Cette proportion est encore plus élevée pour les allocataires sans conjoint ni enfant (31,6%), ainsi que pour les allocataires hébergés en foyer (39,4%) ou vivant dans des logements de fortune (42,4%).

25 Le RMI a fait apparaître aussi des populations très démunies inconnues des services d'action sociale ; 55% des allocataires ne bénéficiaient d'aucune intervention sociale avant le RMI et constituaient donc pour les travailleurs sociaux une population nouvelle à prendre en charge. Ce sont des personnes seules ou des couples sans enfant, car, avant la mise en place du RMI, l'intervention sociale était fortement liée à la présence d'enfants dans le ménage. La mise en œuvre du RMI a conduit à une augmentation du taux de prise en charge ou d'accompagnement social, notamment auprès des jeunes à la recherche d'un emploi ou d'un stage, des personnes isolées sans enfant et dont le statut d'occupation du logement est précaire.

26 Plus de la moitié des allocataires (58%) sont locataires ou propriétaires de leur logement, mais 31% sont hébergés dans la famille ou chez des amis et 10% vivent dans des conditions de logement précaires ou très précaires. Les allocataires dont le statut d'occupation du logement est stable sont pour l'essentiel des ménages avec enfants). Les personnes sans conjoint ni enfant sont fréquemment hébergées par des membres de leur famille ou chez des amis. Elles sont aussi fortement représentées parmi les allocataires qui vivent en foyer ou parmi ceux qui sont confrontés à de fortes difficultés de logement.

27 Le confort des logements, comme le taux d'équipement en biens durables des allocataires du RMI, apparaît, comme on s'y attendait, plus bas que celui de l'ensemble de la population ou même des ouvriers. Les familles ont un niveau de confort et d'équipement supérieur aux autres allocataires, mais déclarent plus fréquemment que les personnes hébergées ou sans abri des difficultés financières, car elles ont des charges plus importantes que les personnes seules. Locataires de leur logement, elles éprouvent des difficultés pour payer leur loyer, l'électricité, le chauffage, le remboursement des emprunts. Elles ont des conditions de vie qui se rapprochent de celles des milieux ouvriers et se réfèrent ainsi aux normes de consommation des ménages ayant un emploi et des ressources supérieures aux leurs. Les allocataires du RMI sont répartis inégalement sur l'ensemble du territoire métropolitain. En décembre 1993, la moyenne était de 123 allocataires pour 10 000 habitants. L'écart est de 1 à 5 entre le minimum (53 dans les Yvelines) et le maximum (267 dans les Pyrénées-Orientales)⁸. Les taux les plus élevés se trouvent dans les zones urbanisées. On constate aussi une forte corrélation avec le taux de chômage. Notons enfin que les caractéristiques de cette population varient assez fortement selon les territoires. Dans les départements en mutation industrielle comme le Pas de Calais, bénéficier du RMI signifie, pour la plupart des allocataires, être issu du milieu ouvrier, au chômage depuis plusieurs mois, voire plusieurs années, avec un niveau scolaire très faible. Mais c'est aussi être inséré dans des réseaux sociaux et familiaux qui maintiennent des liens de solidarité. Dans des départements économiquement plus prospères comme les Yvelines ou l'Eure-et-Loir, la distance des allocataires à l'emploi est dans l'ensemble moins grande : même s'ils ne sont pas beaucoup plus diplômés que ceux du Pas-de-Calais, ils ont plus de chances de s'insérer professionnellement. En revanche, la sociabilité familiale et le jeu des solidarités de proximité y sont plus faibles. On pourrait multiplier ainsi les exemples de contrastes locaux. L'essentiel est de souligner que les
départements sont confrontés à des réalités économiques et sociales différentes. Par conséquent, les résultats des politiques locales d'insertion doivent être interprétés à la lumière de ces différences structurelles ⁹.

28 D'une façon plus générale, le RMI a permis de mieux se rendre compte de l'hétérogénéité des populations en situation de pauvreté ¹⁰. Ce que l'on appelle les « pauvres » ou les « nouveaux pauvres » regroupe des jeunes et des vieux, des personnes isolées et des familles, des personnes en bonne santé et des personnes malades ou handicapées, des personnes qui ont une expérience professionnelle et des personnes qui n'ont jamais travaillé. Les allocataires du RMI sont certes situées au bas de l'échelle sociale, mais ils ne forment pas pour autant une nouvelle classe sociale. Ils élaborent des projets différents selon qu'ils estiment avoir des chances d'obtenir un emploi et une promotion sociale. Ils adoptent des stratégies différentes d'utilisation des services d'action sociale selon qu'ils acceptent les contraintes de la dépendance vis-à-vis des travailleurs sociaux. En raison de cette hétérogénéité, les effets du RMI sont contrastés. Le RMI n'a pas la même fonction, l'insertion n'a pas le même sens pour tous les allocataires. C'est la raison pour laquelle, l'analyse des effets du RMI doit tenir compte de la diversité de la population qui en beneficie.

## 04. Des effets contrastés

29 Après six ans d'expérience, le RMI peut être considéré comme un mode de régulation du lien social pour deux raisons. La première est liée aux mutations de l'action sociale : le RMI a renforcé les modes de prises en charge de la pauvreté à l'échelon local et encouragé le partenariat entre les institutions. Il a apporté une réponse aux limites que rencontrait l'État-providence en élargissant le champ de la solidarité à d'autres acteurs, en particulier les collectivités locales et les associations. La deuxième raison est liée aux solutions qui ont été proposées aux allocataires pour essayer de sortir des contradictions de l'assistance et favoriser leur participation aux échanges de la vie économique et sociale.

### 4.1 Les effets sur les institutions

30 Le paradoxe de cette loi a été de ne pas dire exactement ce que doit être l'insertion — même si la grande majorité des parlementaires se révéraient à l'idée du retour à l'emploi — et d'affirmer en même temps qu'il s'agissait bien d'un impératif national (article premier). Autrement dit, on a défini un cadre général, on a manifesté une volonté collective de cohésion sociale, mais on a laissé le soin aux acteurs de terrain de s'accorder et de donner un sens aux programmes d'insertion sachant qu'il est difficile à l'État de tout prévoir et de définir à l'avance toutes les normes de référence pour aider le mieux possible les pauvres. Il s'agit en fait d'une politique de régulation du lien social qui consacre la tendance actuelle de sociétés modernes à développer des mécanismes de contrôle et des normes dans les rapports que les acteurs entretiennent entre eux.

31 La marge de manœuvre laissée aux institutions locales pour donner une cohérence d'ensemble à cette politique a été un facteur de leur mobilisation. Le RMI a été en cela l'expression d'une volonté de changement dans l'organisation de la politique dite de solidarité. Dans chaque département, des journées d'étude ont été organisées pour
définir ce que la loi n'avait pas prévu et rechercher en même temps les complémentarités entre les organismes chargés directement ou indirectement de l'action sociale. Des commissions locales, des groupes d'appui, des comités d'experts se sont constitués. L'ensemble de ces forces institutionnelles déployées a contribué à mieux connaître les situations locales de pauvreté et à mieux y répondre. Si le RMI a permis le renforcement des liens sociaux de certains allocataires, c'est, au moins partiellement, parce que les professionnels du social, et, d'une façon plus générale, l'ensemble des institutions associées à son application ont recherché avec conviction des solutions aux problèmes rencontrés sur le terrain.

32

Les données communiquées régulièrement par la Délégation interministérielle au RMI indiquent toutefois de fortes disparités départementales.

33

Le taux de croissance du nombre d'allocataires en 1993 est inférieur à 10% dans certains départements alors qu'il atteint 40% dans d'autres. Les dépenses d'insertion par allocataire peuvent varier de 5000 F à 2000F. Le taux de signature de contrats d'insertion n'est que de 15% environ dans certains départements, alors que la moyenne nationale est de 47%. Enfin, les contrats emploi solidarité qui constituent un indicateur de la mobilisation locale — les employeurs sont, en effet, les collectivités locales, les établissements publics et les associations — touchent près de 30% des allocataires dans les meilleurs départements et moins de 5% en Seine-Saint-Denis et dans les Bouches-du-Rhône.

34

Il ne faudrait pas, bien entendu, expliquer uniquement ces contrastes par la motivation des acteurs locaux. Il faut tenir compte aussi, comme on l'a vu, des différences démographiques, économiques et sociales des départements. Lorsque dans un département, le taux de chômage de longue durée est faible, les allocataires du RMI, en particulier les plus jeunes, ont plus de chances de retrouver un emploi et ceci presque indépendamment du dynamisme des institutions d'action sociale. Les différences observées sont aussi le reflet de l'intensité du tissu associatif. Dans les départements où les associations sont nombreuses et diversifiées, il est plus facile de concevoir en partenariat des actions d'insertion. Il faut reconnaître aussi que la grande taille de certains départements explique, au moins partiellement, leurs difficultés. Cela dit, il est clair que la conviction dans la recherche de solutions est loin d'être identique sur l'ensemble du territoire. On observe même ici ou là un renoncement presque total à agir selon les modalités proposées dans la loi, ce qui ne cesse d'inquiéter ceux qui en ont la responsabilité à l'échelon national. Enfin, notons que l'application du RMI n'a pas été simple dans de nombreux endroits en raison des rivalités institutionnelles, des conflits entre l'État et le département, entre le département et les communes. Dans un pays fortement attaché au rôle de l'État, la démocratie et l'action locales ne vont pas toujours de soi¹¹.

35

L'inégalité des moyens engagés se traduit par une inégalité des chances des allocataires de s'insérer ou, tout au moins, d'améliorer leur situation, ce qui est contraire à l'esprit de la loi. Certes, tout comme les faibles résultats dans le domaine de l'accès à l'emploi, on pouvait s'y attendre. En confiant la responsabilité de l'insertion aux collectivités locales, l'État a pris le risque de voir certains départements rechercher activement des solutions nouvelles et adaptées et d'autres, au contraire, se contenter d'une simple gestion administrative ou parfois même refuser tout simplement d'appliquer les textes.

36

Ainsi, un des aspects les plus novateurs du RMI, à savoir la recherche d'une articulation entre l'intervention de l'État et celle des collectivités locales, aurait abouti à des
résultats médiocres. Il ne faut pas y voir le signe désespérant d'une absence de
solutions. Probablement que la France n'était pas encore prête aux mutations exigées
par la mise en place de cette politique. La décentralisation est un processus encore
inachevé. Les équilibres entre les formes de solidarité ne sont pas encore entièrement
trouvés ¹². Les blocages actuels relèvent d'un véritable cercle vicieux : tant que les
collectivités locales feront preuve d'un manque de dynamisme, l'État se verra
l'obligation d'une intervention correctrice, assorti de sanctions diverses, ce qui ne peut
que l'éloigner de son rôle d'animateur de la politique sociale, mais, d'un autre côté, tant
qu'il exercera une pression menaçante sur les pouvoirs locaux décentralisés, il risquera
de retarder d'autant leur prise de responsabilités et d'engendrer des
dysfonctionnements administratifs contraires à l'efficacité des actions.

Il semble pourtant, en dépit de ces difficultés, que les modes de régulation du lien social se transforment peu à peu. L'État-providence n'est plus considéré aujourd'hui comme le principal réparateur de tous les dysfonctionnements sociaux. Les solutions passent de plus en plus par la recherche de consensus locaux sans pour autant remettre en question les principes de la solidarité nationale.

37

## 4.2 Les effets sur les allocataires

Dans son rapport final, la Commission nationale d'évaluation du RMI n'hésite pas à parler d'« avancée sociale incontestable ». Il est vrai que cette nouvelle allocation a offert aux plus démunis une plus grande sécurité matérielle face aux risques de l'extrême pauvreté et l'accès à des droits sociaux essentiels. La garantie d'un revenu a permis aux allocataires de satisfaire des besoins élémentaires et d'atténuer leurs difficultés financières.

38

Toutefois, si les allocataires du RMI constituent une catégorie administrative que la société a définie comme les « pauvres », ils ne forment pas pour autant, comme on l'a vu, un ensemble social homogène. Les effets du RMI sont donc contrastés. Pour les analyser de façon précise, on peut s'appuyer sur une typologie élaborée en fonction de deux axes : la situation par rapport à l'emploi et l'intensité des liens sociaux.

39

Le premier type correspond aux allocataires les moins éloignés du marché de l'emploi (environ 40% du total). Il s'agit d'une population en situation de précarité économique et sociale : des jeunes qui ont vécu une succession de stages, d'emplois précaires et de chômage et des ouvriers un peu plus âgés qui ont connu l'épreuve d'un licenciement économique. Ils sont victimes avant tout des difficultés du marché de l'emploi. Ils n'ont pas vécu depuis leur enfance l'engrenage de la grande pauvreté. Ils sont les plus nombreux à avoir accédé à un emploi. Le RMI a été pour eux une solution de dépannage, il correspond en quelque sorte à la logique de l'indemnisation du chômage. Parce que ces allocataires se sentent proches du marché du travail, ils souhaitent avant tout retrouver une place stable dans le monde professionnel et se tiennent le plus souvent à distance des services d'action sociale. Ils signent moins souvent que les autres des contrats d'insertion et considèrent être capables de faire seuls les démarches pour concrétiser leur projet. Une partie d'entre eux éprouvent cependant un sentiment de découragement face à un marché de l'emploi qui ne s'améliore pas. Certains ont déclaré à la fin de l'enquête ne plus être capables de travailler alors qu'ils se disaient en bonne santé au début.

40
41 Le deuxième type regroupe les allocataires dont la probabilité d'accès à un emploi stable est, au moins à court terme, beaucoup plus faible, mais dont les liens sociaux demeurent relativement développés. Ils représentent environ 45% de l'ensemble de la population. Il s'agit surtout de personnes chargées de famille, souvent des femmes seules avec enfants, mais aussi de personnes assez âgées qui attendent la retraite. Ces allocataires sont nombreux à avoir connu une enfance difficile et ensuite, en particulier pour certaines femmes, une vie familiale précoce et parfois instable. Nombreux sont ceux qui n'ont jamais travaillé ou qui ont interrompu leur activité professionnelle il y a plusieurs années en raison de charges familiales ou à la suite de problème de santé. Ces allocataires ne renoncent pas entièrement à prendre ou à reprendre un emploi, mais cette perspective leur apparaît plus lointaine et, dans certains cas, illusoire. C'est la raison pour laquelle la proportion de ceux qui ont accédé à un emploi ou bénéficié d'un stage ou d'un quasi-emploi est faible. Conscients des difficultés qu'ils rencontreraient sur le marché du travail, ils ont souvent organisé leur mode de vie autour d'activités non professionnelles. Les femmes s'investissent dans l'éducation de leurs enfants en reportant sur eux l'espoir d'une réelle insertion professionnelle. Le RMI n'est pas une solution de dépannage en attente de trouver un emploi, il correspond davantage à une allocation d'assistance ordinaire. De fait, ces allocataires, souvent déjà connus des travailleurs sociaux avant le RMI, restent en relation avec les services d'action sociale. On a pu constater une augmentation du taux d'équipement de ces ménages et une légère diminution de leur endettement, mais leurs difficultés financières, qui s'expliquent en partie par les charges liées au logement et à l'entretien des enfants, restent encore importantes. Pour ces allocataires, la consommation est le mode privilégié de l'intégration, celui qui permet le repli domestique et l'investissement dans la sphère des relations familiales.

42 Le troisième type (environ 15%) correspond aux allocataires dont la situation se caractérise par une profonde désocialisation et le cumul des handicaps tant professionnels que sociaux. On peut parler dans ce cas d'une véritable spirale de la pauvreté. Ils ont presque tous connu dès leur enfance des difficultés avec leur famille, difficultés qui se sont souvent traduites par un placement à l'assistance publique, par des problèmes scolaires et une entrée laborieuse sur le marché de l'emploi. Après un déclassement par rapport au monde du travail, leur chute a été rapide : ils ont souvent, en l'espace de quelques années, tout perdu, leur emploi, leur logement, leurs droits sociaux ... Parce qu'il est pour eux hors de question, dans l'immédiat, de faire des projets, le RMI correspond avant tout, à leurs yeux, à un moyen de survie. Il doit leur permettre tout d'abord de « refaire surface ». Il a eu un effet très fort sur eux. Ils ont accédé davantage que les autres aux dispositifs en faveur de l'emploi — les CES et les activités d'intérêt général en particulier — et ont également, dans des proportions importantes, renforcé leur sociabilité familiale. On peut dire que le RMI a été pour eux un facteur de resocialisation.

43 D'aucuns souligneront que la situation de l'ensemble des allocataires reste précaire. Le RMI peut être défini comme une solution transitoire, pour les allocataires proches du marché de l'emploi ou ceux qui attendent leur retraite par exemple. Il offre des possibilités de compenser de manière plus ou moins durable l'absence de perspectives professionnelles. Il permet dans ce cas d'améliorer les conditions d'existence et de participer à la vie économique et sociale. C'est enfin un moyen de sortir de la grande pauvreté.
44 En réalité, les formes d'insertion sont plurielles. La Commission nationale d'évaluation du RMI en a pris acte. Elle reconnaît qu'il faut accroître encore les actions d'insertion professionnelle en mobilisant davantage les entreprises pour éviter le découragement de ceux qui recherchent activement un emploi, mais elle souligne aussi qu'il faut favoriser la participation à l'échange économique et social sous des formes diverses pour les allocataires les moins compétitifs. L'expérience du RMI a permis de clarifier la notion d'insertion qui était restée floue dans le texte de loi. C'est par la négociation entre les différents acteurs qu'un contenu plus précis a été défini. Il est clair aujourd'hui qu'il n'y a pas de réponse unique dans ce domaine.

## 05. Les limites inévitables du traitement de la pauvreté

45 Si le RMI est un mode de régulation du lien social, il comporte aussi des limites et ne peut être considéré à lui seul comme « la » solution au traitement de la pauvreté. L'évolution rapide du nombre des allocataires du RMI préoccupe fortement les pouvoirs publics. À la fin de l'année 1994, soit six ans après le vote de la loi, le RMI était perçu en métropole et les départements d'outre-mer par environ 940 000 personnes, soit 500 000 de plus qu'à la fin de la première année d'application de la loi (cf. graphique ci-dessous).

46 D'année en année, le taux de croissance en métropole est d'environ 20%. Il s'agit d'un phénomène dynamique : les sorties du dispositif peuvent augmenter, mais elles sont toujours nettement inférieures aux entrées. Au cours de l'année 1993, par exemple, 167 000 personnes ont cessé de percevoir le RMI et 288 000 nouvelles sont devenues allocataires de cette prestation. Le taux de sortie au bout de deux ans est environ de 50%, ce qui est faible (Cf. tableau 3)

<table><caption>Tableau 3 - Évolution des taux de sorties du RMI</caption><thead><tr><td>Entrées de l'</td><td>Effectif</td><td>Sorties au bout de 2 ans</td><td>Taux de sorties</td></tr></thead><tbody><tr><td>1er semestre 1989</td><td>336 700</td><td>159 700</td><td>47,0</td></tr><tr><td>2e semestre 1989</td><td>107 400</td><td>56 000</td><td>52,0</td></tr><tr><td>Année 1990</td><td>192 100</td><td>103 800</td><td>54,0</td></tr><tr><td>1er semestre 1991</td><td>100 000</td><td>53 200</td><td>53,0</td></tr></tbody></table>

Source : DIRMI.

47 Par ailleurs, la raison de la sortie du RMI n'est pas toujours l'accès à l'emploi. D'après l'enquête du CERC, les personnes qui ne percevaient plus le RMI depuis six mois se répartissaient de la façon suivante : 21% seulement avaient un emploi stable, 9,4% un emploi précaire, 6,6% étaient en stage ou en contrat aidé, 31,9% étaient au chômage et 30,1% inactifs (non-réponse : 1%). On peut donc distinguer au moins deux types de sorties : la sortie par l'emploi ou une activité d'insertion et la sortie par l'accès à une autre forme d'aide ou de protection sociale (indemnités de chômage, retraite ou minimum vieillesse, pension d'invalidité ou allocation aux adultes handicapés) ¹³. Le deuxième type de sortie est nettement majoritaire. Lorsque le système d'aide sociale est complexe et diversifié, comme c'est le cas en France, les personnes assistées peuvent passer d'un dispositif à l'autre en fonction de critères administratifs, sans pour autant que leur situation change profondément.
48 Ces résultats s'expliquent tout d'abord par la détérioration de la situation économique. Lorsque le marché de l'emploi se dégrade, le nombre de personnes ayant recours au RMI augmente et le nombre de ceux qui peuvent en sortir est faible. Conçue comme une aide provisoire dans un « itinéraire d'insertion », cette allocation risque donc d'être une solution durable pour une grande partie des allocataires éloignés du marché de l'emploi. On peut craindre alors la constitution d'une welfare class pour laquelle les actions d'insertion n'auraient en définitive qu'une fonction de maintien des liens sociaux élémentaires pour assurer leur survie.

49 L'augmentation du nombre des allocataires du RMI se traduit évidemment par une forte évolution du coût de cette politique. En 1989, l'État a consacré 6,23 milliards de francs au seul titre de l'allocation, c'est-à-dire sans compter les dépenses liées aux actions d'insertion professionnelle. En 1994, le coût de l'allocation s'est élevé à 19,5 milliards. Le ministre des Affaires sociales, Simone Veil, avait déjà qualifié, en mai 1993, cette croissance de « désastreuse sur les plans humain, social et financier » et suggérait à ses partenaires de « freiner l'entrée au RMI — notamment des jeunes » — d'une part, et « d'activer les flux de sortie », d'autre part. Il est clair cependant que les pouvoirs publics n'ont guère de solution pour freiner véritablement cette évolution.

<table><caption>Tableau 4 - Évolution de la situation professionnelle</caption><thead><tr><th></th><th>Vague 0<br>(a)</th><th>Vague 1<br>(juil. 1990)</th><th>Vague 2<br>(déc. 1990)</th><th>Vague 3<br>(mai 1991)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Emplois stables</td><td>5,1</td><td>6,7</td><td>8,0</td><td>9,9</td></tr><tr><td>Emplois précaires</td><td>3,7</td><td>5,1</td><td>4,1</td><td>3,7</td></tr><tr><td>Emplois aidés, stages</td><td>6,8</td><td>10,3</td><td>16,1</td><td>16,3</td></tr><tr><td>Totaux emplois/emplois<br>aidés et stages</td><td>15,6</td><td>22,1</td><td>28,2</td><td>29,9</td></tr><tr><td>Chômeurs indemnisés</td><td>10,2</td><td>6,3</td><td>7,3</td><td>7,4</td></tr><tr><td>Chômeurs non indemnisés</td><td>51,6</td><td>52,3</td><td>43,7</td><td>42,5</td></tr><tr><td>Inactifs</td><td>20,2</td><td>18,1</td><td>19,9</td><td>19,7</td></tr><tr><td>Total chômage/ inactivité</td><td>82,0</td><td>76,7</td><td>70,9</td><td>69,6</td></tr><tr><td>Non-réponse</td><td>2,3</td><td>1,2</td><td>0,9</td><td>0,6</td></tr><tr><td>Total général</td><td>100,0</td><td>100,0</td><td>100,0</td><td>100,0</td></tr><tr><td>Effectif</td><td>1 172</td><td>1 172</td><td>1 172</td><td>1 172</td></tr></tbody></table>

(a) Trois mois avant le premier versement du RMI.

50 5.1 Les difficultés de l'accès à l'emploi

51 D'après les résultats de l'enquête du CERC, la proportion des personnes interrogées en situation d'emploi, de stage ou d'emploi aidé est passée de 15% trois mois avant qu'elles perçoivent le RMI à 22% à la première vague (juillet 1990) pour atteindre 30% à la troisième (mai 1991) (cf. tableau 4).

52 En réalité, les allocataires qui ont accédé à un « vrai » emploi sont peu nombreux. À la fin de l'enquête, 8,5% seulement avaient un emploi et ne touchaient plus le RMI. Les aides dites d'insertion professionnelle n'ont pas pour effet immédiat de faciliter l'entrée ou le retour sur le marché de l'emploi. Elles découragent même l'activité de ceux qui se rendent compte qu'elles conduisent à un statut dévalorisé. Les stages et les quasi-emplois ne semblent pas adaptés aux allocataires proches du type 1. Parmi eux, ceux qui ont accédé à un emploi en ont rarement bénéficié. En revanche, ceux à qui elles ont été proposées sont parfois redevenus chômeurs. Les stages et les quasi-emplois contribuent à maintenir les liens sociaux. Ils correspondent avant tout à un
moyen d'éviter la rupture complète des relations avec le monde professionnel, mais ils ne garantissent pas l'accès à un emploi stable et sont souvent en décalage par rapport aux attentes. Alors qu'ils ont pour objectif de compléter la qualification et de permettre ainsi une plus rapide insertion professionnelle, ils restent fortement dévalorisés. En ce sens, ils ne correspondent pas vraiment à l'aide dont les allocataires à la recherche d'un « vrai » emploi ont le plus besoin. Tant que le marché de l'emploi restera peu ouvert aux personnes faiblement qualifiées, leur efficacité sera réduite.

53

Si l'on juge le RMI en fonction de ses effets sur le retour à l'emploi – ce qui était à en croire les déclarations des parlementaires l'objectif principal de la loi –, il faut admettre la modestie des résultats. Certes, il était irréaliste de défendre l'idée que l'insertion professionnelle était l'unique solution pour tous les allocataires, mais il faut souligner que l'exercice d'un emploi reste toujours dans notre société la meilleure garantie d'intégration sociale pour les personnes valides. Les allocataires sont nombreux à déclarer qu'ils ne veulent pas être considérés comme des « handicapés sociaux ». Le président de la Commission nationale d'évaluation du RMI, Pierre Vanlerenberghe, était conscient de l'enjeu que représente l'accès à l'emploi ¹⁴. Il est clair que si le RMI ne parvient pas à satisfaire la demande des allocataires qui veulent travailler, autrement que par des stages et des quasi-emplois peu efficaces, il risque de s'apparenter à une politique classique d'assistance. Son efficacité se juge à sa capacité à « insérer ». Il devrait avoir pour finalité d'être temporaire. Les membres de la commission nationale le reconnaissent. C'est la raison pour laquelle ils ont recommandé de poursuivre les efforts réalisés et de favoriser davantage les actions d'insertion menées en partenariat avec les entreprises.

## 5.2 Une intégration dévalorisée ?

54

Conçu comme une aide provisoire dans un « itinéraire d'insertion », le RMI risque d'être, on le voit, une solution durable pour une grande partie des allocataires éloignés du marché de l'emploi. Il fournit une forme d'intégration pour ceux qui l'utilisent de façon stable et installée. Ces allocataires peuvent s'efforcer de donner à leur statut un sens positif, en faisant reconnaître par les travailleurs sociaux d'autres qualités que celles que requiert l'activité professionnelle : ils cherchent à valoriser par exemple leur fonction parentale, leurs activités domestiques, les relations qu'ils établissent dans leur quartier, etc. L'effet du RMI sur eux est surtout d'avoir préservé leurs liens sociaux et améliorer légèrement leurs conditions de vie.

55

Le RMI a fait sortir de la grande pauvreté des personnes sans ressources et sans grande attache sociale et familiale en leur offrant de meilleures conditions d'existence et des possibilités de participation à la vie collective. Si les aides pour l'emploi paraissent au moins partiellement inadaptées aux allocataires proches du type 1, elles renforcent les liens sociaux pour les allocataires proches du type 3 et, dans une certaine mesure aussi, pour les allocataires proches du type 2. Elles ne conduisent pas directement à un emploi dans le secteur concurrentiel de l'économie. Elles entretiennent un secteur protégé du marché du travail qui permet d'éviter que les allocataires renoncent à toute activité et perdent l'espoir d'améliorer par eux-mêmes leur situation. Même peu rentables en termes économiques, ces emplois « sociaux » peuvent être utiles à la collectivité. Les communes par exemple ont utilisé la formule du contrat-emploi-solidarité pour effectuer des travaux qu'elles ne pouvaient entreprendre jusque-là ¹⁵.
Ceux qui exercent ces activités peuvent aussi trouver un moyen de se valoriser. Certains, on l'a vu, ont le sentiment d'être utiles.

56 Cela dit, on peut s'interroger sur le statut social de ces allocataires qui ont toutes chances de se maintenir durablement au RMI. Plusieurs questions se posent.

57 Le montant est-il suffisant pour permettre aux ménages inactifs d'offrir à leurs enfants l'ensemble des conditions matérielles nécessaires pour réussir leur apprentissage scolaire et leur entrée dans la vie active ? Les mères de famille ont-elles vraiment les moyens d'éviter que leurs enfants deviennent à leur tour des assistés ? Les associations familiales revendiquent depuis le vote de la loi une revalorisation du montant de l'allocation pour les familles. La commission nationale d'évaluation du RMI a également souhaité que la collectivité fasse pour elles un effort supplémentaire afin d'atténuer le risque que se reproduise la pauvreté. Mais ces familles ne risquent-elles pas d'être soupçonnées de profiter de l'assistance ? Les travailleurs sociaux ne risquent-ils pas de se voir reprocher de les entretenir dans un statut inférieur qui les marginalise ?

58 D'aucuns souligneront que tout est fait pour favoriser l'autonomie des allocataires. Il est vrai que les activités dites d'insertion sont nombreuses et diversifiées. Pourront-elles cependant être une solution durable pour ceux qui ont peu de chances de pouvoir se passer du RMI ? Les allocataires proches du type 3 qui ont exercé une activité d'intérêt général ne découvriront-ils pas un jour que cette solution ne leur donne pas un « vrai » statut ? Que deviendront-ils après avoir effectué deux ou trois contrats de ce type sans avoir eu la chance d'être embauchés à durée indéterminée ? On peut penser que certains s'accommoderont de ce statut qui leur garantit une certaine participation à l'échange économique et social, mais on ne peut écarter l'hypothèse du découragement de ceux qui auront cru trouver dans ces activités la possibilité d'accéder à un emploi stable.

59 Le RMI resserre les liens sociaux, mais n'élimine pas non plus le risque d'être stigmatisé. Demander le RMI, c'est encore prendre le risque de se voir octroyer par la collectivité une identité de « pauvre ». Les allocataires du RMI sont souvent perçues comme les « misérables » de la société moderne. Beaucoup hésitent à faire la demande, en particulier dans les communes rurales où tout se sait. La crainte d'être assimilé à ces « gens-là » suffit à dissimuler sa pauvreté.

60 Il convient aussi de souligner que des personnes refusent d'avoir un « accompagnateur », y compris celles qui en auraient le plus besoin, notamment les plus désocialisés. Il reste encore des « exclus », c'est-à-dire des individus qui utilisent de façon marginale ou nulle le RMI.

61 L'intégration par le RMI ne peut être qu'un pis-aller. Les possibilités de défense et de revendication collective des allocataires sont minces. Il n'y a pas actuellement, mis à part le mouvement ATD Quart-Monde et quelques associations caritatives, de mouvement social organisé pour défendre le droit à la reconnaissance sociale des plus démunis. Les associations d'allocataires du RMI, peu nombreuses, sont, à l'instar des associations de chômeurs, davantage mobilisées pour rechercher une amélioration des conditions de vie en général que pour organiser collectivement une force de pression.

62 Le RMI a permis de réguler le lien social. Puisqu'il fait l'objet de réflexions continues sur ses modalités d'application et sur ses effets, on peut penser que les acteurs qui en portent la responsabilité inventeront encore d'autres solutions. Les limites que l'on peut constater aujourd'hui ne remettent pas en cause les actions qui ont été menées.
Elles incitent à en élaborer de nouvelles, dans le domaine de la prévention par exemple. On tentera d'améliorer l'efficacité de cette politique. Les évaluations réalisées y contribueront. C'est par le jeu des acteurs et la négociation permanente des actions que ce mode de régulation du lien social pourra se maintenir.

63 Les difficultés rencontrées pour faire reculer la pauvreté seront sans doute longuement évoquées par les adversaires de cette politique. En dépit des efforts qui ont été accomplis pour faire reculer la pauvreté, les néo-libéraux pourront faire au moins deux reproches au RMI : 1) d'entretenir les pauvres dans une semi-activité qui s'apparente à une forme d'assistance améliorée, globalement inefficace en termes d'insertion réelle sur le marché de l'emploi ; 2) d'entretenir une classe de professionnels du social chargé, à défaut d'« insérer » les pauvres, de les « contrôler » par le biais d'occupations diverses jugées inutiles ou peu rentables. Partisans d'une « reprivatisation de la solidarité », ils recommandent déjà, entre autres, une plus grande sévérité à l'égard des « profiteurs » de l'assistance. Ils n'acceptent pas d'« être les esclaves des prédateurs et des parasites ; de devoir être responsables des irresponsables et solidaires des insolidaires » ¹⁶.

64 Ces critiques ne sont pas nouvelles. Elles ont une part de vérité. En tentant d'aider les plus démunis, on risque toujours de créer des situations de dépendance, sans être certain pour autant d'éliminer totalement l'exclusion. Toute politique sociale compensatoire engendre, en dépit des précautions que l'on peut prendre, une classe d'assistés entretenus de façon durable par des professionnels rémunérés par la collectivité. Ces derniers ont, dans une certaine mesure, intérêt à ce que se maintienne ce système de prise en charge.

65 Les limites du RMI encourageront aussi les partisans de l'allocation universelle. Financée par l'impôt, cette allocation se substituerait à l'ensemble des prestations du système de protection sociale. Les pauvres ne seraient plus enfermés dans un « ghetto d'assistés ». Il s'agirait d'un revenu d'existence alloué à tous, inconditionnellement, auquel s'ajouteraient les revenus d'activité issus du marché. Certains imaginent déjà la fin du salariat et l'avènement du « participât » ¹⁷. Il existe plusieurs scénarios. Ces solutions paraissent utopiques dans une société fortement attachée à la valeur du travail, mais il est clair que les problèmes que pose encore actuellement le traitement de la pauvreté et du chômage de longue durée relanceront le débat sur l'avenir de la protection sociale et le sens des solidarités.

66 La lutte contre la pauvreté est et restera un sujet de débat social. Elle pourra être utile, voire providentielle pour certains, aléatoire, voire inefficace pour d'autres. Ses effets pourront toutefois changer, car les modalités des actions engagées ne sont pas définies une fois pour toutes. Les propositions qui ont été en 1992 par Commission nationale ne remettent pas en question les principes généraux qui ont été adoptés en 1988. Parce que le RMI a permis d'atténuer la désocialisation et le risque d'assistance tout en offrant aux institutions le moyen de développer des actions nouvelles, il a toutes chances de se maintenir. Il fait désormais partie du système français de protection sociale. Le nombre de ses bénéficiaires croîtra-t-il encore ? Inaugure-t-il une société dans laquelle le nombre des personnes sans travail augmentera sans cesse ? Est-il le signe d'une évolution profonde des rapports sociaux ? Autant de questions ouvertes qui indiquent que le sujet est loin d'être épuisé.
## NOTES

1. Il était prévu dans la loi du 1er décembre 1988 sur le RMI qu'un rapport d'évaluation sur les effets de cette politique serait adressé au Parlement à l'issue de trois années d'expérience. Pour le réaliser, de nombreuses études ont été entreprises par des économistes, des juristes et des sociologues, des commissions d'experts et des groupes de travail ont été constitués. Il en résulte une connaissance fine des résultats de cette politique sociale. Cf. RMI, le pari de l'insertion, rapport de la commission présidée par Pierre Vanlerenberghe, Paris, La Documentation française, mars 1992. Le lecteur trouvera dans ce document une bibliographie comportant, entre autres, les nombreux rapports réalisés sur le RMI.

2. Le minimum vieillesse, le minimum invalidité, l'allocation adultes handicapés, l'allocation de parent isolé, l'assurance veuvage, l'allocation de solidarité spécifique, l'allocation d'insertion.

3. Toute personne âgée de plus de 25 ans (ou assumant la charge d'un ou plusieurs enfants) résidant en France et dont les ressources n'atteignant pas un certain montant peut bénéficier du RMI. Le plafond mensuel au 2ᵉ trimestre 1991 est, en métropole, de 2163 francs pour une personne seule, majoré de 50% pour la deuxième personne au foyer (conjoint, enfant ou personne à charge), de 30% pour la deuxième personne à charge et 40% pour chaque personne supplémentaire à partir de la troisième. L'allocataire s'engage à participer aux actions et aux activités définies avec lui, nécessaires à son insertion sociale ou professionnelle. Après les trois premiers mois de versement, il doit pour cela signer un contrat d'insertion avec une instance publique créée par la loi : la commission locale d'insertion.

4. Cf. Camille Bloch et Alexandre Tuetey, Procès-verbaux et rapports du Comité de mendicité de la Constituant.

5. On lira, par exemple, Sophie Mathieu-Cabouat, « Le revenu minimum d'insertion : allocation ou contrat ? Un choix nécessaire », Droit social, 7/8, 1989, pp. 611-619 et Robert Lafore, « Les trois défis du RMI. A propos de la loi du 1er décembre 1988, L'Actualité juridique, 20, octobre 1989, pp. 563-585.

6. Michel Rocard, « Pour une solidarité renouvelée, pour un partenariat actif », in Les nouvelles solidarités. Actes des Assises internationales de janvier 1989, Paris, PUF, coll. « recherches politiques », 1989, pp. 367-372.

7. Enquête longitudinale réalisée en trois vagues successives (juillet décembre 1990 et mai 1991), auprès d'un échantillon représentatif de 2 000 personnes tiré dans neuf départements de la métropole. Cf. Françoise Euvrard, Serge Paugam (sous la dir.), Atouts et difficultés des allocataires du RMI, Paris, La Documentation française, « Documents du CERC », 2 volumes : n°98 (rapport d'étape), 1990, n° 102 (rapport final), 1991.

8. Signalons que la situation est différente dans les départements d'Outre-mer. La moyenne y était à la même date de 660 pour 10 000 habitants. Le maximum était enregistré à l'île de la Réunion où il atteignait 750 (source : Délégation interministérielle au RMI).

9. Cf. Jérôme Lion, « L'insertion : atouts et difficultés des départements », Sociétés contemporaines, 9, 1992, pp. 27-52.

10. Dans une recherche réalisée en 1987 à Saint-Brieuc auprès des populations aidées par le Centre communal d'action sociale ou d'autres organismes sociaux, j'avais souligné cette diversité et élaboré une typologie, mais il n'était pas possible d'en vérifier la représentativité nationale. Ce n'est que trois ans plus tard lorsque les premiers résultats de l'enquête du CERC purent Être étudiés de façon approfondie que j'ai pu me rendre compte que les caractéristiques des allocataires du RMI étaient semblables à celles de la population que j'avais enquêtée à Saint-Brieuc. Cf. Serge Paugam, La disqualification sociale. Essai sur la nouvelle pauvreté, Paris, PUF, coll. « sociologies », 3ème édition revue et augmentée 1994.
11. On lira sur ce point le rapport du groupe d'étude de l'Institut de la décentralisation « Inégalités et exclusion : les pouvoirs locaux à l'épreuve du social », sous la présidence de Rodolphe Pesce et la direction de Serge Paugam, mars 1994.

12. Pour faire face à l'augmentation du coût de cette politique, le gouvernement a songé récemment demander aux départements de prendre en charge progressivement une partie du financement, mais la réaction négative immédiate des présidents des conseils généraux l'a conduit à renvoyer le débat à plus tard.

13. Pour plus de détails, le lecteur pourra se reporter au rapport final du CERC, *Atouts et difficultés des allocataires du RMI, op.cit*.

14. Cf. Pierre Vanlerenberghe, « Pour les exclus, l'insertion passe toujours par le travail », *Échange et Projets*, 65-66, mars 1992, pp. 77-81.

15. Cela n'empêche pas cette mesure en faveur de l'emploi d'avoir, dans certains cas, un effet pervers, en particulier d'inciter les collectivités locales à utiliser cette solution avantageuse sur le plan financier plutôt que de créer de « vrais » emplois.

16. Cf. Alain Laurent, *Solidaire, si je veux*, Paris, Les belles lettres, 1991, p. 262.

17. Cf. Yoland Bresson, L'après-salariat. Une nouvelle approche de l'économie, Paris, Économica, 1984.

## AUTEUR

SERGE PAUGAM

Observatoire Sociologique du Changement (CNRS/FNSP)