# La production des branches non marchandes des administrations : incohérences et perspectives

Gérard Klotz

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## To cite this version:

Gérard Klotz. La production des branches non marchandes des administrations : incohérences et perspectives. Courrier des Statistiques, 1987, 41, pp.69-74. hal-05430522

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# La production des branches non marchandes des administrations: incohérences et perspectives

Une « tribune* » de G. KLOTZ (Université Lumière Lyon 2)

Soit un élève qui achète un ouvrage scolaire. C'est un emploi des ressources du ménage dont il fait partie et l'achat sera enregistré dans la consommation finale des ménages. Supposons que cet élève soit scolarisé dans une école publique. Les cours qui y sont dispensés sont inclus dans la production non marchande (PNM). Comme d'autres produits, les services d'éducation devraient être enregistrés dans la consommation finale des ménages puisque c'est l'élève qui consomme ces services. Cependant la consommation du livre scolaire risque d'être perçue différemment puisque dans un cas le ménage doit acquitter un prix alors que l'Education nationale publique est gratuite. Ceci autorise-t-il le comptable national à considérer que c'est le producteur du service qui consomme lui-même ce qu'il produit? Il est clair que celà va à l'encontre du sens commun.

Ceci n'est qu'un exemple, très simple, d'une des multiples conventions des comptes nationaux en ce qui concerne la PNM des Administrations Publiques (APU). Cet article a pour objet de mettre en évidence les incohérences que nous avons pu relever dans les arguments des experts de l'ONU et de l'INSEE et de retracer, très brièvement, les solutions envisageables. L'exposé est précédé d'un rappel comptable.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>SCHÉMA 1
Ancien système de comptabilité nationale : les administrations ne produisent pas</figcaption></figure>

## 1. RAPPEL COMPTABLE

Par rapport aux systèmes comptables des autres pays à économie de marché la France se caractérisait avant l'adoption du Système Elargi de Comptabilité Nationale (SECN) (4) par une conception restrictive de la production. Les APU ne produisaient pas. Les deux schémas suivants montrent bien la différence. Nous ne représentons que les flux réels.

Dans le premier cas les APU constituent un pôle qui, comme les ménages ordinaires, ne produit pas. C'est un simple consommateur final. Ne produisant pas, les APU ne procèdent pas à des achats intermédiaires et il n'y a pas de valeur ajoutée. Dans le deuxième cas les APU font des achats intermédiaires car elles contribuent au Produit Intérieur Brut (PIB). Il y a une valeur ajoutée. Comme ceci a pour effet d'ajouter aux ressources en biens et services marchands des ressources en services non marchands, il doit y avoir des emplois correspondants. On voit dans le deuxième schéma que la solution choisie consiste à faire consommer par les APU leur propre produit. Le schéma montre également que c'est une consommation finale. Nous dirons que les APU sont un pôle producteur-consommateur final.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>SCHÉMA 2
Système élargi de comptabilité nationale les administrations produisent (et consomment leur production)</figcaption></figure>

<footnote>*Les textes de la rubrique « Tribune » sont présentés sous la responsabilité de leurs auteurs.</footnote>
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>SCHÉMA 3 Tableau entrées-sorties (TES)</figcaption></figure>

Plus techniquement cette modification essentielle apparaît clairement quand on compare les différences d'architecture entre l'ancien et le nouveau Tableau Entrées-Sorties (TES) (5). Le troisième schéma visualise, par rapport à l'ancien système, l'extension de la production marchande du SECN et l'apparition de la PNM. Le quatrième schéma précise les lignes et colonnes concernées.

En se limitant aux APU, la PNM comprend les services fournis à la collectivité dans son ensemble ou à des groupes particuliers de ménages, à titre gratuit ou quasi gratuit. Elle est évaluée au coût de production, consommations intermédiaires plus rémunération des salariés plus impôts liés à la production plus consommation de capital fixe. Le quatrième schéma

montre qu'il n'y a pas de consommations intermédiaires en services non marchands. Il montre également que la PNM fait l'objet, dans les emplois, d'une consommation finale. On doit préciser deux points.

D'abord les branches non marchandes peuvent produire des produits marchands. On devra donc soustraire de leur production la partie marchande pour obtenir les ressources en produits strictement non marchands. Ce sont les ventes résiduelles. Ensuite il peut arriver que des services non marchand puissent être consommés par les ménages si ceux-ci acquièrent un droit à l'utilisation de ces services. Ce sont les « paiements partiels des ménages ». Par exemple, à l'Université, les ventes de polycopiés sont des ventes résiduelles, les droits d'inscription sont des paiements partiels.
SCHÉMA 4 Architecture du TES

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* production imputée de services bancaires

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Cases vides (nulles)

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Consommation intermédiaire en produits marchands au sens traditionnel, des nouvelles branches marchandes (équivalent conceptuel de la consommation finale des institutions financières en base 1962)

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Consommation intermédiaire en produits marchands au sens traditionnel, des branches non-marchandes (équivalent conceptuel de la consommation finale des administrations en base 1962)

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Consommation intermédiaire en produits marchands au sens traditionnel des branches marchandes traditionnelles (équivalent conceptuel des consommations intermédiaires de la base 1962 à la diagonale près)

* Production de services d'organismes financiers recouvrant l'équivalent conceptuel des ex-ventes des institutions financières et la production imputée de services financières et la production imputée de services bancaires (PISB, exclusivement consommée par la colonne spéciale : consommation intermédiaire non ventilée)

Les ventes résiduelles des branches non-marchandes sont l'équivalent conceptuel des ventes des administrations au sens de la base 1962
Enfin, pour terminer ce rapide rappel il faut dire un mot de la Production Imputée de Services Bancaires (PISB). Elle correspond à l'activité d'intermédiation financière. Cette production est mesurée conventionnellement par l'excédent des revenus de la propriété des Institutions de Crédit (autres que ceux provenant du placement de leurs fonds propres) sur le montant des intérêts qu'elles versent à leurs créanciers. Mais on ne sait pas en ventiler les emplois. On ajoute alors globalement la PISB aux consommations intermédiaires et cette consommation intermédiaire est supposée consommée entièrement par une branche fictive dont la production est nulle. Sa valeur ajoutée, solde du compte de production, sera donc négative et égale en valeur absolue à la PISB. Il n'y aura donc pas de ressources en produit imputé de services bancaires et le PIB, somme des valeurs ajoutées, sera diminué d'autant. On lit ceci dans la colonne « non ventilée » du quatrième schéma.

# 2. L'INCOHERENCE DES ARGUMENTS OFFICIELS

## 2.1. L'O.N.U.

Le SECN est la version française du Système Européen de Comptes Economiques Intégrés (SEC) (9) qui est lui même la version européenne du Système de Comptabilité Nationale de l'ONU (SCN) (10). Pour justifier le traitement comptable des APU comme producteur-consommateur final, les experts de l'ONU avancent un argument que nous appellerons le critère du financement. Nous citons : « Les activités des administrations publiques sont largement financées par les administrations elles-mêmes et, en conséquence, ces administrations doivent être considérées comme les consommateurs finals de la plupart des biens et services qu'elles fournissent ». (10 p. 79). Cet argument est ténèbreux et artificiel.

Les entreprises financent elles aussi leurs activités. Elles achètent les produits intermédiaires, les machines, les bâties, elles rémunèrent le personnel etc. Et pourtant ce ne sont pas des consommateurs finals. Nous ne pouvons retenir une telle légèreté dans l'argumentation et nous pensons que le SCN veut dire ici que les entreprises ne financent pas leurs activités en ce sens que, alors que leurs ressources proviennent de la vente de biens et services, il en va différemment pour les APU.

En effet les ressources de ces dernières proviennent pour l'essentiel des prélèvements obligatoires. La nature des ressources des producteurs privés et des APU est différente mais nous ne comprenons pas pourquoi les premiers ne financent pas leurs activités tandis que les autres les financent. Il est difficile de comprendre pourquoi une différence dans la nature des ressources implique nécessairement une différence fonctionnelle, non consommateur final dans un cas, consommateur final dans l'autre cas. Quelle est la logique des implications suivantes ?:

<table><thead><tr><th></th><th>Nature ressources</th><th>Fonction</th><th>Financent leurs activités</th></tr></thead><tbody><tr><td>Entreprises</td><td>Ventes ⇒ Non consommateur final</td><td></td><td>?</td></tr><tr><td>Administrations</td><td>Prélèvements obligatoires ⇒ Consommateur final</td><td></td><td>?</td></tr></tbody></table>

## 2.2. L'INSEE

Commençons par résumer une étude que nous avons menée par ailleurs (7). Avant le SECN il y eut plusieurs systèmes de comptes nationaux français, et ce dès les lendemains de la guerre. Dans l'ordre chronologique les APU furent producteur final, mais c'étaient les ménages, et non les APU elles mêmes, qui étaient censés consommer cette production, bien que l'on ne trouve trace de cette consommation finale des ménages dans les comptes. On considéra ensuite les APU comme producteur-consommateur final puis cette solution fut abandonnée avec le système de base -59- publié en 1966. C'est à ce système que font référence les schémas précédents. Le problème a donné lieu à une abondante littérature officielle et non officielle. S'agissant de l'actuel SECN on doit constater la discrétion de l'INSEE.

Le SECN définit la consommation finale comme la valeur des biens et services utilisés directement pour la satisfaction des besoins humains. Ceux-ci sont individuels ou collectifs. Dans le premier cas le poste comptable est la consommation finale des ménages, dans le deuxième cas le poste comptable est la consommation finale des services non marchands par les APU. Nous n'avons relevé que deux arguments.

1) Dans le SECN lui même il est dit que la production des services non marchands est certainement consommée par l'ensemble des secteurs. Mais comme il est actuellement impossible d'en faire la ventilation on doit renoncer à répartir ces services entre la consommation finale des ménages et les consommations intermédiaires des divers secteurs, d'où la convention que ce sont les APU qui consomment leurs propres services non marchands (4 pp. 114 et 261).

Cet argument a l'avantage de rappeler le problème et d'insister sur le caractère tout à fait conventionnel de la solution retenue. Mais il nous paraît incohérent pour deux raisons. La première est que c'est exactement le même argument qui était retenu pour justifier la solution antérieure des APU comme pôle non producteur. Un même argument pour deux solutions différentes ne saurait être convaincant. La deuxième est l'incohérence par rapport à la PISB. La PISB n'est certainement pas ce qu'il y a de mieux dans le SECN mais admettons les choses telles qu'elles sont. Les règles d'évaluation de la PISB diffèrent de celles de la PNM mais dans les deux cas on ne sait pas en ventiler les emplois. A lire le SECN le problème se pose de la même façon. (4 p.101). Alors pourquoi la PISB fait-elle globalement l'objet d'une consommation intermédiaire et la PNM d'une consommation finale ? Pour un même problème nous avons deux conventions différentes. Là aussi la cohérence nous échappe.

2) L'essentiel des ressources des APU ne provient pas du compte de production mais du compte de revenu puisque l'on y trouve les prélèvements obligatoires. Ces ressources ne sont pas de même nature que celles des sociétés. Pour ces dernières elles correspondent à un chiffre d'affaires (abstraction faite des variations de stocks), à une vente effective de biens et services, alors que celles des APU sont évaluées au coût puisqu'il n'y a pas de vente. On est ainsi amené à constater que les ressources des APU, à la différence des sociétés et du sens commun, ne sont pas des ressources réelles puisque non vendues d'où, en raison de l'écriture en partie double, le caractère tout aussi fictif de la consommation finale de cette production par les APU qui figure dans le compte d'utilisation du revenu. Ceci peut surprendre mais c'est tout à fait cohérent. C'est d'ailleurs cet enchaînement qui est repris dans le volume C. 111-112 de l'INSEE (6 p. 18).
Mais si c'est cohérent, ce n'est pas nécessairement satisfais-
sant puisqu'alors tout est fictif. La fin du schisme français ne
serait donc finalement que le résultat d'un jeu comptable arti-
ficiel.

3. LES SOLUTIONS PROPOSEES

Ces dernières années, de nombreuses solutions alternatives
ont été proposées. Très grossièrement nous les répartissons
en trois groupes.

Le premier est le plus ambitieux au regard de la théorie éco-
nomique. On se situe dans une problématique de la crois-
sance et du bien-être en modifiant les comptes suivant les
concepts de la théorie néo-classique. Dans ce cas, les APU
sont un pôle producteur final et intermédiaire. Par exemple
les dépenses engagées pour diminuer les effets néfastes de
la pollution, une partie notable des dépenses de police, de
justice, etc. sont considérées comme des produits intermé-
diaires. Les dépenses de santé et d'éducation sont classées
comme consommation finale des ménages et/ou comme for-
mation de capital humain (1) (12) (17) (18). La consommation
finale des APU apparaît comme un résidu et elle est égale ou
peu différente de zéro.

Le deuxième s'appuie sur la logique des entrées et des sorties. La nouvelle classification des Fonctions des Administrations Publiques (CFAP) (11) permettrait, en raison de sa désagrégation élevée, de ventiler le produit des APU en produits intermédiaire et final avec un minimum d'arbitraire. Le produit intermédiaire est subdivisé en input des producteurs marchands et en input des APU elles-mêmes, le produit final est ventilé en consommation finale des ménages et en consommation finale des APU (13).

Le troisième renonce à un quelconque produit intermédiaire des APU. Par contre une partie de leur consommation finale est reclassée en consommation finale des ménages. Les produits concernés sont les services non marchands individualisables, c'est-à-dire ce que la théorie appelle les services collectifs divisibles. Cette solution fait l'objet d'un programme international de recherche. Il s'agit de la consommation élargie au sens de l'ONU. Un agrégat similaire est explicitement défini par le SECN (4 p. 288) et les Rapports sur les Comptes de la Nation fournissent une évaluation chiffrée des postes, à savoir: consommation finale des ménages résidents + consommation finale des administrations, en 1) en-seignement non marchand; 2) santé non marchande; 3) action sociale non marchande: 4) services récréatifs, culturels, sportifs non marchands.

La question est donc de savoir, si elle existe, quelle est la
meilleure solution ?

4. QUELLE SOLUTION?

Selon nous, si l'on peut critiquer les experts officiels quant
aux arguments, on ne peut leur reprocher, en l'état actuel des
choses, la solution retenue car aucune autre solution ne s'im-
pose définitivement. Cela ne signifie pas que nous propo-
sons, par un balancement circonspect du pour ou du contre,
une conclusion qui n'en serait pas une. Nous nous expli-
quons :

1) Tout d'abord les comptes nationaux sont soumis à de
nombreuses contraintes. Parmi celles-ci une des plus impor-
tante est l'existence d'un consensus minimum. Le consensus

n'existe pas. Par exemple dans le premier groupe on consi-
dère que le travail domestique est un travail productif. Il y a
accord sur ce point (2) (3) (8) mais les procédures d'évalua-
tion diffèrent. Quant aux groupes deux et trois, il refusent la
notion dans son ensemble. Les mêmes désaccords concern-
nent le capital humain, les externalités négatives, le capital en
biens durables des ménages.

2) En liaison directe avec ce qui précède on doit, autant que faire se peut, éviter l'arbitraire. Comme l'introduction de ces nouveaux postes a pour effet de multiplier les imputations, l'arbitraire est inévitable. Ainsi, dans ce genre d'études, on considère que x % des dépenses des ménages est une consommation finale et que le reste est une formation de capital. Pourquoi pas y %? Et comment valoriser les flux imputés? Les solutions sont multiples et dépendent plus de l'ingéniosité de chaque chercheur que de principes acceptables par tous.

3) Une autre contrainte fondamentale tient à ce que l'on peut
appeler le principe de cohérence (19) ou de consistance (16).
Si on considère que le travail domestique est productif il y

BIBLIOGRAPHIE

(1) Arkhipoff. O : Peut-on mesurer le bien-être national ? INSEE
N° C.41, 1976.

(2) Eisner. R. : The Total Income System of Accounts. Survey of Current Business, 1985.

(3) Eisner R. et Nebhut. D.-H.: An extended measure of Govern-
ment Product: preliminary Results for the United States: 1946-1976.
Review of Income and Wealth, 1981.

(4) INSEE : Système élargi de comptabilité nationale. N° C.44-45,
1976.

(5) INSEE: L'ancien et le nouveau système de comptabilité nationale. N° C.60, 1978.

(6) INSEE : Les Administrations Publiques. N° C.111-112, 1983.

(7) Klotz G.: Les nouvelles recherches comptables envisagées à partir de l'histoire de la comptabilité nationale française. Colloque de l'ACN ronéoté, 1986.

(8) Nordhaus W.-D. et Tobin J.: Is Growth Obsolete ? NBER. Gene-
ral Series. N° 96, 1972.

(9) OSCE: Système Européen de Comptes Economiques Intégrés,
1970.

(10) ONU : Système de Comptabilité Nationale. N° F.2. Rev. 3, 1970.

(11) ONU : Classification des fonctions des Administrations Publiques. N° M.70, 1981.

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(13) Reich U.P. et Horz K.: Dividing Government Product between intermediate and final Uses. Review of Income and Wealth, 1982.

(14) Reich U.P.: Treatment of Government Activity of the Produc-
tion Account. Review of Income and Wealth, 1986.

(15) Teillet P.: Impressions sur la révision en cours des systèmes internationaux de comptabilité nationale. Colloque de l'ACN ronéoté, 1986.

(16) Van Bochove C.A. et Van Tuinen H.K.: Flexibility in the next SNA: The case for an Institutional Core. Review of Income and Wealth, 1986.

(17) Vanoli A. : La notion de consommation élargie. Economie et Statistique, 1978. N° 100.

(18) Vanoli A. : Les tracés divers de la production. Economie et Sta-
tistique, 1983. N° 158.

(19) Vanoli A.: Sur la structure générale du SCN, à partir de l'expé-
rience du système élargi de comptabilité nationale français. Review
of Income and Wealth, 1986.
aura une partie du produit des APU qui sera une consommation intermédiaire des ménages. De même, si une partie des dépenses d'éducation contribue à la formation de capital humain, une partie de la consommation finale des APU est nécessairement reclassée. Dans les comptes habituels on sait que le principe de cohérence impose un système de comptes articulés. A notre connaissance il n'y a qu'une seule étude qui satisfasse cette exigence (3).

4) Les comptes nationaux sont arides. Pour être accessibles aux utilisateurs non spécialistes, les concepts, codes et nomenclatures ne doivent pas changer trop souvent. Dans le même ordre d'idée, les comptes nationaux doivent servir de cadre pour la collecte statistique et là aussi on ne peut que s'inscrire dans la durée. Cette contrainte, que nous appellerons principe de pérennité, joue également pour l'interaction entre les modèles et les comptes. Il est donc souhaitable qu'une révolution comptable, si révolution il y a, soit longuement préparée et discutée aussi bien en amont qu'en aval des comptes. Ce n'est pas le cas pour les études auxquelles nous faisons référence.

5) Il faut également se demander si le coût vaut l'avantage. Il peut être souhaitable théoriquement de procéder à des reclassements. Mais si ceux-ci aboutissent à des chiffres peu significatifs, la lourdeur et le coût de l'opération ne sont pas justifiés. En bref, le jeu n'en vaut pas la chandelle. Pour exemple, voici une statistique représentative du groupe deux (14). Nous avons recalculé les pourcentages par rapport à la convention officielle.

<table><thead><tr><th colspan="2">Convention officielle</th><th colspan="4">Reclassements</th></tr><tr><th rowspan="2">Consommation finale des APU</th><th colspan="2">Consommations intermédiaires des productions marchands</th><th colspan="2">Consommation finale des ménages</th><th colspan="2">Consommation finale des APU</th></tr><tr><th></th><th>% (PIB)</th><th></th><th>% (PIB)</th><th></th><th>% (PIB)</th></tr></thead><tbody><tr><td>France .......................... 100</td><td>7,38</td><td>1,1</td><td>52,35</td><td>7,8</td><td>40,27</td><td>6,0</td></tr><tr><td>R.F.A. .......................... 100</td><td>5,08</td><td>1,0</td><td>62,43</td><td>12,3</td><td>32,49</td><td>6,4</td></tr><tr><td>Italie .......................... 100</td><td>5,56</td><td>0,9</td><td>58,64</td><td>9,5</td><td>35,80</td><td>5,8</td></tr><tr><td>Grande-Bretagne ............ 100</td><td>5,56</td><td>1,1</td><td>58,58</td><td>11,6</td><td>35,86</td><td>7,1</td></tr><tr><td>U.S.A. .......................... 100</td><td>13,79</td><td>2,4</td><td>40,81</td><td>7,1</td><td>45,40</td><td>7,9</td></tr></tbody></table>

Année : 1979; Monnaies nationales; valeurs courantes

Les reclassements sont établis à partir de la CFAP et les pourcentages laissent à penser qu'ils sont importants. Mais pour juger de la pertinence d'un réaménagement des comptes nationaux il faut voir, dans l'optique des emplois, quels sont les pourcentages par rapport au PIB. On constate dans les colonnes correspondantes que le reclassement du produit final des APU en produit intermédiaire est peu significatif. Par conséquent, s'il apparaît que le reclassement en direction des ménages est souhaitable, il en va différemment pour le reclassement à destination des entreprises.

Cependant ces chiffres sont obtenus à partir d'une double restriction. La première tient à la méthode qui, à partir de la CFAP, procède aux reclassements à partir du système de comptes habituel. Les modifications ne peuvent donc être qu'inférieures à celles que l'on trouve dans les propositions plus riches en innovations conceptuelles. Ensuite, au sein même de la méthode, on n'a pas tenu compte des emplois intermédiaires du produit des APU par les APU elles-mêmes. Si c'était le cas on obtiendrait un reclassement plus important en produit intermédiaire.

## 5. IL N'Y A PAS UNE MEILLEURE SOLUTION

L'imbroglio est tel qu'il n'y a pas une meilleure solution. Mais, selon nous, cela n'implique pas que l'on ne doive rien changer. Le minimum serait d'intégrer au cadre central la consommation finale des ménages en produits non marchands. C'est une modification déjà lourde puisqu'il faudrait modifier le TES et le TEE de façon cohérente.

Le problème du traitement du produit intermédiaire des APU est plus délicat. Tout d'abord, selon le principe de cohérence, si produit intermédiaire il y a, c'est que ces produits sont utilisés par des producteurs. Lesquels: SQS, Ménages, APU, une quelconque combinaison des trois ?

Comme l'heure n'est pas arrivée d'inclure la production domestique dans le PIB, le problème est évacué en ce qui concerne les Ménages. Pour le reste il semble difficile que l'information puisse venir des producteurs eux-mêmes. Reste alors à considérer la nature des services fournis et la CFAP semble être un point d'appui assez solide. Si c'est le cas on pourrait calculer un agrégat du type Consommation Intermédiaire Totale (CIT). Mais à court terme il apparaît difficile d'identifier les branches utilisatrices. On pourrait alors créer une branche fictive dans le TES pour consommations intermédiaires en services non marchands non ventilés. Le traitement serait alors cohérent avec celui de la PISB et la modification du TEE serait marginale.

A plus long terme on pourrait établir un compte périphérique de la PNM. En articulant avec les comptes satellites déjà existants nous aurions une analyse plus fine du non marchand dans nos sociétés marchandes. Enfin ce serait un élément important en vue d'une véritable comptabilité sociale qui, comme on le sait, devrait être un système flexible et modulable. Il est vrai que, par rapport aux discussions en cours sur la révision du SCN, un tel système doit être qualifié d'utopique (15). Cependant l'utopie, comme la déviance dans d'autres domaines, peut faire avancer les choses.