À la question de savoir si le passage de la notion de « gouvernement » à celui de « gouvernance » constitue un simple glissement sémantique ou au contraire implique un bouleversement idéologique majeur, cet article entend répondre en étudiant le fonctionnement de l’état au niveau de la ville et ses racines au xixe siècle aux États-Unis.

1 Thématiques étudiées tout au long des ouvrages de Robin L. Einhorn, Property Rules, Political Econo (...) 2 Thimothy K. Barnekov, Daniel Rich, Robert Warren, (eds) « The New Privatism, Federalism, and the Fu (...) 3 Paul Kantor, « City Futures : Politics, Economic Crisis, and the American Model of Urban Developeme (...) 2La prévalence de l’idéologie du « privatisme », tel qu’employé par Robin L. Einhorn dans son ouvrage Property Rules, en 2001 ou encore selon Sam Bass Warner dans The Private City en 19681, c’est-à-dire le rejet total de toute responsabilité civile envers les intérêts publics, a présidé au développement des villes américaines au xixe siècle. C’est cette idéologie qui a limité le rôle du gouvernement dans le développement urbain, laissant ainsi libre cours aux forces du marché qui forgèrent les contours sociaux, économiques et spatiaux des villes2. C’est encore cette idéologie qui a dessiné ce que Paul Kantor décrit aujourd’hui comme le modèle américain de développement urbain3 et de gouvernance des villes, un modèle essentiellement fondé sur le localisme et les intérêts particuliers.

Après quelques tentatives de réformes urbaines, de création de « model cities » dans les années 1960, dans le cadre de la « Great Society » voulue par Johnson ; en 1988, la politique de la ville a pris un tournant radical, revenant à l’idéologie du privatisme et à la peur de la planification urbaine du xixe siècle.

Aujourd’hui, les politiques locales de développement économique, de « revitalisation urbaine », ainsi que la politique menée par le gouvernement Obama, reflètent la même idéologie du « local is best » et du privatisme.

# Le Modèle urbain américain : du privatisme au localisme

## Le modèle américain du développement urbain : la non-centralisation des pouvoirs

4 Ibid., p.1. 5 John Logan, & Harvey Molotch. Urban Fortunes, Berkeley, California University Press, 1976. 5Lorsque Paul Kantor se penche sur l’avenir des villes américaines en ces temps de crise économique4, il revient sur le modèle américain de développement des villes et sur ses caractéristiques. Selon lui, le modèle de développement urbain aux États-Unis est d’abord fondé sur une logique de développement capitaliste, c’est-à-dire sur la compétition, pour les emplois, les financements, à la fois entre les villes et entre les états et les régions. Cette logique a depuis longtemps été décrite par les chercheurs5.

6 La théorie pluraliste de Robert Dahl en 1961 explique que si une élite et des groupes d’intérêts sp (...) 7 La théorie concurrente, celle du « régime », avancée par Floyd Hunter remet en cause les idées plur (...) 8 Paul E. Peterson, City Limits, Chicago, The University of Chicago Press, 1981. 9 Op.cit. 6Les théories urbaines qui se sont développées après-guerre, ont tenté d’analyser l’équilibre des pouvoirs et de déterminer qui étaient les décisionnaires dans les grandes villes américaines. C’est à ce moment que se sont opposées les théories « pluralistes6 » et les théories « de régime7 » à propos de la gouvernance des villes. Pourtant ces théories n’analysaient pas le rôle des municipalités dans ce qui allait présider au développement urbain moderne : la poursuite de la croissance économique. Il a fallu attendre les années 1980, et deux théories opposées sur ce rôle : celle du « public choice » avancée par Paul Peterson dans son livre City Limits en 19818 et le livre de Logan et Molotch, Urban Fortunes9. Peterson explique que les politiques et les gouvernants au niveau local sont assujettis à des principes économiques qui les dépassent et qui forcent les villes à la concurrence pour obtenir des investissements et attirer les capitaux. Selon lui, cette nature compétitive des villes encourage l’élite commerciale des grandes villes et les politiques à favoriser certains projets de développement plutôt que d’autres et, pour être performantes, les villes mettent en place une infrastructure qui soutient les besoins du monde des affaires et le développement économique. John Logan et Harvey Molotch en 1987 avec Urban Fortunes publient la première critique des idées de Peterson. Urban Fortunes décrit l’alliance des entrepreneurs et des politiques comme une « growth machine », une machine de croissance en forme de réseau qui a favorisé un développement économique intense au détriment des habitants des quartiers. Cette machine a mis les municipalités en concurrence chronique aux dépens de la grande majorité des citadins et de leur environnement. C’est cette concurrence qui précède à la structure idéologique qui naturalise les objectifs de croissance et en fait des prédicats nécessaires à toute vie civile dans le modèle urbain américain.

10 Paul Kantor, « Globalization and the American Model of Urban Development: Making the Market », Metr (...) 11 Laurence Gervais, La Privatisation de Chicago, idéologies de genre et constructions sociales, Paris (...) 7Le deuxième aspect du modèle américain de développement urbain souligné par Paul Kantor tout comme par les chercheurs qui s’intéressent à la justice spatiale et tentent de définir ce que serait une « ville juste »10, est le développement des villes américaines par la concurrence acharnée pour le développement économique. Ils montrent que les gouvernements locaux américains restent largement dépendants de leurs propres sources de revenus, faisant de la recherche de financements, notamment par les impôts locaux, taxe foncière et taxe d’apprentissage par exemple, une priorité majeure dans la gouvernance des villes. Le taux d’endettement de grandes villes comme Chicago, ne recevant que très peu d’aides de l’état de l’Illinois ou de l’état fédéral en est un parfait exemple. Afin d’équilibrer les comptes et de faire face à un déficit de plus de 600 millions de dollars, les autorités de la ville ont mis en place, depuis une vingtaine d’années, la privatisation des services, la déréglementation, des partenariats public-privé pour assurer ces services, des « business improvement districts », et enfin, la vente des espaces publics11.

Enfin la troisième caractéristique du modèle urbain américain aujourd’hui est la fragmentation et le pluralisme des villes-métropoles aux États-Unis. Qu’il s’agisse des villes-régions, divisées en centaines, voire, dans le cas de New York, en 2000 juridictions gouvernementales séparées, incluant des entités distinctes telles que des comtés, des municipalités, mais aussi des « special utility districts » , ou encore ces nouvelles entités telles que les zones de TIFS (Tax Increment Financing), les SSAs (Special Services Areas), BIDs (Business Improvement Districts), SADs (Special Assessment Districts)… qui sont des partenariats public-privé gérant des impôts supplémentaires prélevés dans des zones distinctes dans le but de fournir des services ou de construire des améliorations locales.

12 John Mollenkopf. The Contested City, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1983. 9Cet idéal dévolutionnaire de la ville américaine (« Small-scale politics », « local people know best ») n’est pas nouveau aux États-Unis. Depuis l’idéal agraire jeffersonien célébrant la petite ville, le village et contestant toute centralisation du pouvoir jusqu’à la formation des villes au xixe et au xxe siècle et plus tard jusqu’à l’autonomisation (« incorporation ») des villes nouvelles en banlieues qui font sécession avec leur comté de rattachement avec la création de « special districts governments », qui refusent l’autorité notamment fiscale des villes centrales, la fragmentation a présidé à la formation de ce modèle américain. Les politiques au niveau fédéral ont renforcé la construction de cet ordre décentralisé dans les villes. Après-guerre, le gouvernement fédéral a subventionné la compétition entre les villes, les banlieues et les régions, à travers une série de programmes qui ont stimulé la fuite de la classe moyenne blanche (« white flight ») vers les banlieues et ont concentrés les minorités pauvres dans les centres. (Federal Mortgage Guarantee programmes for Veterans and mid-income families ; Interstate Highway Programme 1956 ; nouveaux programmes de défense nationale dans la Sun Belt)12.

## Le modèle américain du développement urbain : à l’origine, le privatisme

Robin Einhorn démontre précisément les raisons de cette non-centralisation dès la naissance des villes aux États-Unis. La rhétorique du droit des États et de la non-centralisation des pouvoirs, présente au niveau national, de l’ère Jacksonnienne à la Reconstruction avait son équivalent au niveau des villes dans l’élaboration de chartes locales.

Einhorn prend l’exemple de Chicago pour montrer comment les autorités municipales au milieu du xixe siècle s’organisèrent autour de la peur des conséquences qu’aurait un gouvernement démocratique qui aurait trop de pouvoir et qui défendrait des « intérêts publics ». Selon elle, la décentralisation du pouvoir aux États-Unis est née de ce que les institutions et notamment au niveau de la ville, ont étés mises en place par des propriétaires d’esclaves qui ont créé des structures faisant en sorte de minimiser le nombre d’occasions de faire de l’esclavage un sujet de débat. La résistance à l’impôt a souvent été au cœur de la rhétorique anti-gouvernementale américaine. Or une politique fiscale implique nécessairement des discussions et des prises de décisions quand aux différentes formes de richesse et à la façon de les taxer.

13 Einhorn, op.cit., p.xi. 12Bien sûr les propriétaires d’esclaves n’ont pas été à l’origine de la création des institutions municipales de Chicago. Dans les années 1830 quand Chicago fut créée l’esclavage avait déjà été aboli dans l’Illinois. Toutefois ce sont ces mêmes idées et ces mêmes peurs qui fondèrent les institutions à Chicago et celles de la politique et du gouvernement à tous les niveaux aux États-Unis13. Les spéculateurs immobiliers qui formèrent le gouvernement de Chicago adoptèrent un processus décisionnaire caractérisé par un contrôle local extrême parce qu’ils avaient peur qu’une prise de décision impliquant un public trop large ne soit victime de son propre processus démocratique et ne paralyse finalement tout le système. Einhorn raconte qu’ils avaient peur du débat même à propos de choses aussi triviales que l’emplacement des trottoirs ou des immeubles.

14 Einhorn, op.cit., p.15. 13Les racines de cette décentralisation sont aussi à trouver dans le désir d’éviter les conflits entre factions par la mise en place d’une « large république » comme le recommande Madison. Et la stratégie la plus importante pour garantir la protection de la propriété privée était bel et bien un gouvernement décentralisé, le contrôle local, et la privatisation poussée à l’extrême. Au commencement, chaque « intérêt privé » finançait ce qui pouvait améliorer la valeur de sa propriété. Ceci fut par la suite facilement remplacé par une rhétorique du localisme et par la réalité d’une politique de la ville qui favorisait les élites. Seules les personnes « avec un intérêt personnel et pécuniaire direct » furent autorisées à participer aux prises de décisions ayant trait aux politiques publiques. Le système de « segmentation », limitait la citoyenneté urbaine à ceux qui possédaient des biens immobiliers. Toutefois il ne suffisait pas d’être propriétaire. Il fallait que le bien dont on était propriétaire fût directement concerné par la décision à prendre. Dans ce cas, les propriétaires concernés payaient un « special assessment » : impôt destiné à alléger les dépenses de la ville pour un projet de travaux publics donné. Au XIXème siècle, les collectivités locales étaient constituées de façon à minimiser les effets de redistribution des revenus généraux en retirant le plus possible de services municipaux du processus de financement public et en gardant le niveau des taxes foncières et des budgets municipaux le plus bas possible. La construction des rues en est sans doute le meilleur exemple, quasi intégralement financé par un système de fonds spéciaux contrôlé par des « intérêts privés »14. Le « privatisme », était donc une idéologie allant bien au-delà de la simple absence de l’idée d’un « bien public ». Il s’agissait d’un système privatisant littéralement le gouvernement afin d’éviter toute redistribution de l’argent public et se basant sur l’ « intérêt » et le « calcul de cet intérêt » afin de déterminer qui devait participer dans la vie publique et à quelle hauteur.

15 Lisa Brawley, « The Practice of Spatial Justice in Crisis », Justice Spatiale / Spatial Justice, js (...) 14Il s’agissait finalement d’un démocratie participative n’ayant pas d’attribut politique et très semblable aux politiques de dévolution et d’ « empowerment » actuelles qui font du citoyen de la ville américaine un « citoyen entrepreneur »15.

# Du privatisme à la gouvernance néolibérale

Toutefois il faut noter que l’on n’est pas passé directement du privatisme au néo-libéralisme dans la gouvernance des villes.

## Tentatives de recomposition démocratique

16 Mel Scott. American City Planning Since 1890, Chicago, APA Press, 1995, p.104. 16Tout d’abord, pendant l’ère progressiste, les conditions de vie nées du développement des grandes villes donnèrent naissance à un certain nombre de mouvement pour la planification des villes (The Settlement House Movement, The Parks Movement, et The City Beautiful Movement). Des réformateurs tels que Mary Kingsbury Simkhovitch, Benjamin Marsh et Lawrence Veiller firent adopter des réglementations en matière de logement au niveau fédéral. Toutefois, jusqu’à la Grande Dépression, la plupart des dirigeants politiques américains pensaient que le marché privé, avec l’aide de quelques généreux philanthropes, viendrait résoudre les problèmes sociaux. Les réformateurs de l’époque, au contraire de leurs homologues européens, rejetaient l’idée que le gouvernement dût dépenser l’argent public pour construire et entretenir des logements pour les plus pauvres16. Plus tard, lorsque l’idéologie du privatisme eut décliné et que la crise économique eut démontré la nécessité d’une politique publique au niveau local, (1937 Housing Acts) la construction de logements sociaux publics fut rendue possible. Mais ce n’est qu’avec Lyndon B. Johnson (créateur du HUD, War on Poverty , Medicare) que les États-Unis ont connu une première tentative de politique de la ville au niveau fédéral.

## Retour à la peur de l’intrusion de l’État

17 Thimothy K. Barnekov, Daniel Rich, Robert Warren, (eds), op.cit., p.10. 17Par la suite, dans les années 1980, la politique de la ville adopta un tout autre style. Avec la publication de la brochure gouvernementale « Action for Cities » en 1988, le gouvernement Reagan, avec l’application de ce qui a été appelé « le nouveau privatisme » ou le « nouveau fédéralisme » a donné plus de pouvoir aux états et aux localités et a réduit les budgets fédéraux destinés aux villes. Le gouvernement entendait ainsi « re-moraliser » les habitants en les rendant plus autonomes, et combattre la dépendance des plus pauvres à l’aide de l’état. Simultanément la régénération des centres-villes a été mise en place grâce à des « Urban Development Corporations » censées faire le travail que des gouvernements locaux décrits comme « inefficaces et inutiles » n’avaient pas su faire17. La diminution des ressources issues du gouvernement fédéral a par ailleurs accentué la concurrence entre villes pour les financements. L’argent public dévolu au développement économique était dorénavant géré et distribué par les états aux villes sous forme de block grants. Le privatisme des années 1980 était considéré comme un moyen de combattre la déréliction des centres, l’abandon par les classes moyennes et était alimenté par un entreprenariat public-privé nouvellement créé.

18 « le secteur public a ses limites ». Sauf mention contraire, toutes les traductions sont celles de (...) 18Peu à peu, dans les années 1990, on est passe à un nouveau style de gouvernance locale. Là où le privatisme du xixe siècle ne laissait que peu de place au rôle des institutions, et où celui des années 1980 se contentait de démanteler les budgets destinés aux villes, dans celui nouvelle version des années 1990 et 2000, l’entreprenariat privé dans les villes est soutenu par les autorités publiques : les subventions publiques doivent attirer les investissement privés dans les centres-villes. Dans les mots mêmes de l’ex-maire emblématique de la reconstruction et de la « renaissance » économique et esthétique de Chicago « the public sector can only do so much »18.

19 Gervais, op.cit., p. 10 20 Roy, Ananya. « Marketized? Feminized? Medieval? Urban Governance in an Era of Liberalization », in (...) 21 « penser plus loin » 22 « S’ils commençaient par vendre en leasing leurs services publics, les villes, les comtés, les état (...) 19Richard Daley a défendu l’idée que la quasi-totalité des services liés aux espaces publics doivent être privatisés (collecte des ordures, parkings mais aussi gestion administrative…)19 dans le but de faire faire des économies à la ville mais aussi parce que si l’espace public est géré par le privé, l’appât du profit est censé améliorer la gestion de façon mécanique. Il s’agit du même « MBA-style management » que celui évoqué au sujet de la présidence Bush, une nouvelle forme de gouvernance parfois qualifiée de « America, Inc. »20. En janvier 2009, Daley s’adressant au Président Obama nouvellement élu, l’enjoignait de « Think outside the box »21 : « If they start leasing public assets  every city, every county, every state, and the federal government  you would not have to raise any taxes whatsoever (…) you would have more infrastructure money that way than any other way in the nation »22.

## Roll-back/roll-out et responsabilisation des citoyens

23 Gervais, op.cit., p.25, 53, 119. 20Or cette nouvelle gouvernance des villes va plus loin que la privatisation des fonctions de l’État, elle implique la refonte de l’administration publique selon les règles du marché, soit nommément et au niveau national comme au niveau local : la restructuration de l’État-Providence et de l’aide sociale depuis Clinton avec l’utilisation de la « work ethic » (éthique du travail), l’extrême privatisation et délocalisation, la transformation du logement social en logements privés-publics et enfin la fermeture des écoles publiques dont le niveau aux tests de niveau n’atteint pas la moyenne locale. Dans le contexte urbain, les fonctionnaires de la ville sont devenus des entrepreneurs et l’administration fonctionne sur le modèle de l’entreprise. Ici le calcul est présenté comme le garant de la défense des intérêts de l’ « entreprise ville ». Dans un contexte où les villes sont en concurrence, il s’agit de renforcer la compétitivité des villes. Pour cela, les moyens utilisés sont par exemple l’implication grandissante de capitaux privés dans les décisions qui touchent à la transformation de sites où sont installées des entreprises privées tout comme au xixe siècle, entreprises que l’on a attirées par des avantages fiscaux donnés aux investisseurs qui s’impliquent dans des partenariats public-privé pour la revitalisation du centre (construction de centres commerciaux, de logements sociaux, de centres de congrès de parcs touristiques…). Mais il peut s’agir également de diminutions apportées au financement de l’aide sociale, ou de la privatisation des actifs de la ville23.

24 Pauline Lipman, « Making Sense of Ren10 School Policy: Chicago, Race, Class, and the Cultural Polit (...) 25 Jamie Peck, et Adam Tickell. « Neoliberalizing Space », Antipode, n°34 :3, 2002, p.380-404, ici p.3 (...) 21Selon Pauline Lipman, le paysage urbain est transformé par les politiques néolibérales de « roll-out » c’est-à-dire de reconstruction d’institutions publiques-privées24. Peck et Tickell ont décrit ce phénomène25 avec dans un premier temps l’avènement de politiques de développement néolibéral dans les années 1980 qu’ils appellent des politiques de « roll-back » caractérisées essentiellement par le retrait de l’État et les premières tentatives de libéralisation et de privatisation. Puis dans un deuxième temps, dans les années 1990, une plus profonde déréglementation et privatisation ont eu lieu dans le même temps que de nouvelles institutions privées-publiques étaient réorganisées et construites : la phase de « roll-out ». Si l’on prend l’exemple du logement social, l’idéologie de la responsabilité individuelle, la réduction de la dépendance à l’égard de l’État, ont fait le lit du désinvestissement de l’État dans le logement public, ont ensuite accéléré si ce n’est produit le déclin du logement public et ont justifié sa démolition dans un certain nombre de grandes villes. La même idéologie est à l’œuvre dans les écoles publiques. Le programme « Race to the Top » du gouvernement Obama en matière d’éducation a pris sur le modèle du programme mis en place à Chicago par le précédent maire Richard Daley « Chicago Renaissance 2010 », destiné à fermer les écoles les moins performantes en les soumettant aux tests de niveau des états et à augmenter le nombre de « charter schools » (écoles publiques en partenariat avec des acteurs privés sous contrat avec la ville ayant une certaine latitude dans l’utilisation des moyens qui leurs sont alloués) soit une approche « de marché » de l’éducation.

26 Ananya Roy, « Marketized? Feminized? Medieval? Urban Governance in an Era of Liberalization », in J (...) 27 Ibid, p. 35 et 37. 22Le discours de financement de l’entreprenariat local masque en fait les inégalités en faisant mine de les prendre en compte, et prône une réponse fondée sur le volontariat privé, soit un retour au système caritatif du xixe siècle. Les citoyens doivent se « prendre en main », c’est l’« empowerment » : la responsabilisation et l’autonomisation qui crée des « entrepreneurs héroïques »26. Pour reprendre les termes de Foucault il s’agit d’un nouveau type de gouvernementalité qui requiert de se constituer en milices privées par exemple pour défendre les logements sociaux dans les quartiers « à risque ». Ananya Roy mentionne l’aspect genré de ce discours en parlant de « féminisation de la pauvreté » et de « féminisation de la politique »27 : l’action collective des femmes est présentée comme un élément important de la « société civile », mais renvoie de fait les femmes à l’espace privé et domestique où elles ont la responsabilité des enfants et des malades en l’absence d’accès aux soins ou à des services publics d’aide à l’enfance adéquats.

28 Fraser, Nancy. Scales of Justice, Reimagining Political Space in a Globalizing World, New York, Col (...) 29 Kantor, 2010, op.cit., p.10-11. 23Aujourd’hui, un certain nombre de chercheurs28 ont développé l’idée que dans un contexte de « glocalisation » c’est-à-dire de concurrence entre villes ou entre régions, ou entre « clusters », le développement de nouvelles échelles de pouvoir, s’est développée une nouvelle gouvernance des villes. Or cette nouvelle gouvernance, faîte de privatisation, de nouvelles formes de gouvernance privée/publique de l’espace public urbain, de techniques de management adapté au gouvernement des villes, de diminution des dépenses locales en faveur du social et de l’utilisation de la notion de « highest and best use », n’est pas sans rappeler le principe du privatisme des villes du xixe siècle. Paul Kantor quant à lui explique que malgré les changements récents dans la politique fédérale à l’égard des dépenses publiques et des tentatives de re-centralisation de la politique urbaine du gouvernement Obama, il n’y a pas eu et il n’y aura probablement pas transformation du modèle urbain américain29. En effet, les choix politiques se font en faveur d’un modèle de concurrence entre les villes. Ils sont aussi le résultat du choix de privilégier les investisseurs privés dans la construction des villes, choix qui est très ancien aux États-Unis.

30 Wendy Brown, « American Nightmare: Neoliberalism, Neoconservativism, and De-democratization », Poli (...) 31 Concept développé par Henri Lefèbvre, dans son ouvrage éponyme Le Droit à la ville, Paris, Anthropo (...) 24Enfin, ce type de gouvernance urbaine pose des questions de justice spatiale. Si, comme au temps du privatisme du xixe siècle, seuls sont décisionnaires les propriétaires, ou, selon les principes plus actuels des politiques mises en place pour rénover les centres-villes, leurs logements et leurs écoles, seuls ont un droit de regard ceux qui paient des taxes locales, alors se pose la question de la dé-démocratisation30 de l’espace urbain et de la menace portée au droit à la ville31.