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Caisse nationale de péréquation versus projet de
développement local de 145 territoires

Patient Kalala Kasongo

► To cite this version:

Patient Kalala Kasongo. Caisse nationale de péréquation versus projet de développement local de 145 territoires. Revue des sciences juridiques et de l'interdisciplinarité, 2025, Presses universitaires de Likasi, 8 (1), pp.182-188. hal-05328959

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Submitted on 24 Oct 2025

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UNIVERSITÉ DE LIKASI

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FACULTÉ DE DROIT

Revue des Sciences Juridiques et de l'Interdisciplinarité
Volume 8 numéro 1 - 2025
Fondée en 2018

Review of legal sciences and
interdisciplinarity

Volume 8, issue 1

2025

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Presses Universitaires de Likasi
(P.U.L.I.)
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© Revue des Sciences Juridiques et de
l'Interdisciplinarité

Likasi 2025

Dépôt légal : 7.20.2025.70

IIIe trimestre 2025

ISSN : 3078-4077 (Imprimé)

ISSN : 3078-4085 (En Ligne)
# VARIA INTERDISCIPLINAIRE

## Caisse nationale de péréquation versus projet de développement local de 145 territoires : une atteinte au processus de la décentralisation territoriale en République démocratique du Congo

KALALA KASONGO Patient*

### RESUMÉ

La politique nationale de la République démocratique du Congo (RDC) a décidé, à travers une disposition constitutionnelle que les revenus provenant de l'exploitation minière soient rétrocédés à raison de 40 % aux entités territoriales décentralisées. À cet effet, un mécanisme constitutionnel a été prévu. Il s'agit de la Caisse nationale de péréquation, qui est chargé de la gestion et de la mise en œuvre de la rétrocession. Curieusement, au lieu de rétrocéder les recettes issues de l'exploitation minière, c'est plutôt d'autres projets, tel celui de développement de 145 territoires (PDL145), qui bénéficient de la rétrocession, mettant ainsi en impasse la loi organisant les ETD. Cette réflexion relève l'atteinte et le coup dur porté au processus de décentralisation territoriale par la mise en œuvre du programme de développement de 145 territoire.

**Mots-clés** : PDL145 - Décentralisation - Territoire - Chefferie - Secteur - péréquation.

### ABSTRACT :

The national policy of the Democratic Republic of Congo (DRC) has decided, through a constitutional provision, that 40% of revenues from mining operations should be transferred to decentralized territorial entities. To this end, a constitutional mechanism has been established. This is the National Equalization Fund, which is responsible for managing and implementing the transfer. Curiously, instead of returning the revenues from mining, it is other projects, such as the development of 145 territories (PDL145), that benefit from the transfer, thus bringing the law organizing the ETDs to a standstill. This reflection highlights the damage and blow dealt to the process of territorial decentralization by the implementation of the 145-territory development programme.

**Keywords:** PDL145 - Decentralisation - Territory - Chiefdom - Sector - Equalization

<footnote>* Diplômé d'Études Approfondies en Droit, Assistant et Doctorant à la Faculté de Droit de l'Université de Lubumbashi.</footnote>
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# - Plan de l'article -

## Introduction

I. Mission du projet de développement local de 145 territoires (pdl-145 t)

II. Mission constitutionnelle reconnue à la caisse nationale de péréquation

III. Projets à réaliser par le programme de développement local de 145 territoires

IV. Risque de mise en œuvre du plan de développement local de 145 territoires

V. Définition et but de la décentralisation territoriale

VI. De la répartition de la redevance minière

## Conclusion

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## Introduction

Le constituant congolais de 2006 a opté pour la décentralisation territoriale comme mode de gestion de la République Démocratique du Congo pour faciliter son développement à partir de la base, étant donné sa superficie de 2 345 409 kilomètres carrés. C'est dans cette optique ou perspective que sont prévues à l'article 3 de la Constitution du 18 février 2006, les provinces et les entités territoriales décentralisées qui sont : la ville, la commune, le secteur et la chefferie, tous dotés de la personnalité juridique et gérés par les organes locaux<fnref n="1" />.

Comme chaque mode de gestion a, non seulement des avantages mais aussi des inconvénients, la décentralisation territoriale ne peut pas s'échapper de cette réalité. C'est pourquoi, pour palier à certains problèmes, notamment à ceux liés aux inégalités de développement entre les collectivités territoriales ; puisque toutes les entités territoriales décentralisées ont bénéficié, de la part du pouvoir central, de mêmes compétences transférées qu'elles devront exercer ; il a été prévu à l'article 181 de ladite Constitution, une caisse nationale de péréquation.

Eu égard à ce qui précède, les questions sont de savoir la mission exacte du projet de développement local de 145 territoires : est-ce un imbroglio avec la mission constitutionnelle reconnue à la caisse nationale de péréquation ? Ou un moyen pour l'État congolais de financer les compétences transférées ou de les reprendre tacitement ? S'agit-t-il d'un moyen pour le pouvoir central de justifier une rétrocession sporadique ou presqu'inexistante des recettes à caractère national au profit des collectivités infra-étatiques ? Les réponses à ces différentes préoccupations seront données dans les différents points qui seront développés ci-dessous.

### I. Mission du projet de développement local de 145 territoires (pdl-145 t)

Le projet de développement local de 145 territoires vise principalement à réduire les inégalités spatiales, redynamiser les économies locales et transformer les conditions et le cadre de vie des populations congolaises vivant dans les zones jusque-là mal desservies par les infrastructures et services sociaux de base. Il complète ainsi les dispositions de planification et de programmation déjà en place et s'inscrit dans les efforts en cours de lutte contre les inégalités territoriales, la précarité et la pauvreté multidimensionnelle auxquelles les populations rurales sont confrontées<fnref n="2" />.

Il sied de rappeler que c'est à la caisse nationale de péréquation à qui est reconnue la mission de répondre aux besoins vantés dans ledit projet. Une loi portant son organisation et fonctionnement existe déjà il y a huit ans. C'est la loi n°16/028 du 08 novembre 2016, qui fixe ses objectifs suite à la mission lui conférée par la Constitution.

<footnote n="1">¹ Article 3 de la Constitution du 18 février 2006 telle que révisée par la Loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution du 18 février 2006.</footnote>

<footnote n="2">² Avant-propos du document intitulé programme de développement local des 145 territoires (PDL-145), volume I, décembre 2022.</footnote>
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## II. Mission constitutionnelle reconnue à la caisse nationale de péréquation

La caisse nationale de péréquation a pour mission de financer des projets et programmes d'investissement public, en vue d'assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées<fnref n="3" />. Son organisation et son fonctionnement sont placés sous la tutelle du Gouvernement ; ses organes sont composés du Conseil d'Administration, de la Direction Générale et des Commissaires aux comptes<fnref n="4" />, déjà nommés depuis 2022. L'institution a pour mission de réaliser les programmes de développement selon la politique mise en œuvre par le gouvernement de la république.

## III. Projets à réaliser par le programme de développement local de 145 territoires

En ce qui concerne l'amélioration de l'accès des populations de territoires ruraux aux infrastructures et services sociales économiques de base, qui constitue la première composante, le plan de développement vise à mettre en place des infrastructures socioéconomiques de base (routes de desserte agricole, microcentrales photovoltaïques, lampadaires solaires, forage et mini réseaux, écoles, centres de santé, marchés, bâtiments administratifs des secteurs et des territoires et logements du staff dirigeants du territoire) dans le but de désenclaver les territoires et de contribuer à l'amélioration des conditions de vie et d'éducation des populations.

Tous ces projets énumérés dans ce plan font partie des compétences transférées par le pouvoir central aux entités territoriales décentralisées, notamment aux secteurs et chefferie, compétences prévues par la loi organique n°08/016 du 7 octobre 2008, qui dispose, à son article 73, que

"[...] le conseil de secteur et celui de chefferie délibèrent sur les matières d'intérêt local notamment : la construction et l'exploitation des mini-centrales pour la distribution d'énergie électrique ; l'installation d'énergie solaires, l'aménagement des sources et les forages des puis d'eau pour la distribution ; la construction, l'aménagement et l'entretien des voies d'intérêt local, l'organisation du service de cantonnage, la construction et l'entretien des bâtiments publics du secteur et de la chefferie..."<fnref n="5" />.

Ces compétences ont été transférées pour assurer un développement harmonieux de ces collectivités territoriales décentralisées et leur libre administration dans la mesure où elles décident librement dans la sphère des compétences qui leur sont conférées sans immixtion de l'autorité provinciale<fnref n="6" />.

<footnote n="3">³ Loi organique n°16/028 du 08 novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la caisse nationale de péréquation, art. 2.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Loi n°16/028 du 08 novembre 2016 portant organisation et fonctionnement de la caisse nationale de péréquation, art. 3.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des ETD et leurs rapports avec l'État et les provinces, art. 73.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Exposé des motifs de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des ETD et leur rapport avec l'État et les provinces.</footnote>
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Dans le même ordre d'idée, l'article 36 alinéa 1er de la loi organique n°10/011 du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l'intérieure des provinces dispose : "Les dépenses de fonctionnement et d'investissement du groupement et du village sont à charge du secteur ou de la chefferie ; celles du quartier ou du groupement incorporés sont à la charge de la commune". Ce qui revient à dire que le projet de développement local de 145 territoires est inopportun parce que les différents projets contenus dans ce programme sont confiés ou attribués au secteur et à la chefferie par les différentes lois sur la décentralisation, notamment la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008.

Puisqu'il n'existe pas de décentralisation territoriale sans la décentralisation fiscale, l'ordonnance-loi n°18/004 du 13 mars 2018 fixe la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances de la province et de l'entité territoriale décentralisée ainsi que leur modalité de répartition a été promulguée pour permettre à la collectivité locale d'avoir des moyens ou des ressources financières nécessaires pouvant lui permettre de couvrir ses dépenses ou charges inscrites à son budget.

« L'autonomie fiscale est fonction de l'étendue du pouvoir fiscal de l'État souverain que les organes des collectivités territoriales sont habilités juridiquement à exercer »<fnref n="8" />. Ceci a déjà été rendu possible en RDC par l'ordonnance-loi ci-haut indiquée.

Ce qui nous fait croire qu'il y a un empêchement à la poursuite du processus de décentralisation amorcé depuis 2006 par la promulgation de la Constitution du 18/02/2006 et appuyé par la loi organique de 2008, en finançant divers projets qui, au départ, font partie de compétences du secteur et de la chefferie. En effet, l'autonomie financière existe dès qu'existent des compétences attribuées à des collectivités locales librement administrées par des conseils élus<fnref n="9" />.

Pour nous, exécuter ce projet suppose une ingérence du pouvoir central dans les affaires des secteurs et des chefferies dans le cadre de la décentralisation comme mode de gestion prévu par la Constitution de 2006, spécialement en son article 3, tout en précisant que ces derniers sont des composantes du territoire. Développer ces deux collectivités territoriales, revient à réaliser directement les différents projets contenus dans ce plan de développement local. D'où la nécessité d'appliquer scrupuleusement les différentes lois sur la décentralisation encore en vigueur en RDC.

## IV. Risque de mise en œuvre du plan de développement local de 145 territoires

L'atteinte au processus de décentralisation territoriale amorcé il y a 18 ans constitue un grand risque. Ce projet risquerait de ralentir le train de la décentralisation mise en marche

<footnote n="7">⁷ Loi organique n°10/011 du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l'intérieure des provinces, art. 36.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Ludovic AYRAULT, « L'autonomie fiscale des collectivités territoriales en question : réflexion sur sa remise en cause », dans *Gestion et finances publiques*, n°2, Paris, 2017, p. 25-30, en ligne : https://droit.cairn.info/revue-gestion-et-finances-publiques-2017-2-page-25.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Eric OLIVA, « La conception de l'autonomie financière locale quel contenu ? Quelle effectivité ? », dans *gestion et finances publiques*, n°2, Paris, 2017, p.13-24, en ligne : https://shs.cairn.info/article/GFP_1702_0013.</footnote>
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depuis 2006, par l'entrée en vigueur de la Constitution de la troisième République et de certaines lois en la matière, qui ont prôné la libre administration des entités territoriales décentralisées.

Une partie de la somme retenue pour la réalisation de ce projet devrait être utilisée pour organiser les élections au niveau des secteurs et chefferies qui sont les composantes du territoire. C'est grâce à ces élections que les deux entités se verront dotées de l'autonomie organique, c'est-à-dire l'existence de leurs organes propres de décision et de l'autonomie technique qui leur permettront de jouir d'une autonomie de trésorerie ou d'une séparation d'avec la comptabilité nationale et de l'autonomie financière, qui est la possibilité pour les entités décentralisées de se procurer des ressources et de choisir leur emploi<fnref n="10" /> en vue de faciliter leur développement à la base tel que voulu par le constituant congolais de 2006. Ce qui doit être protégée et à qui revient la rétrocession, c'est la décentralisation territoriale. Mais que signifie la décentralisation territoriale et quel est le but poursuivi derrière ce concept souvent utilisé ?

## V. Définition et but de la décentralisation territoriale

Décentraliser, c'est confier l'exercice d'une compétence qui pourrait appartenir aux seuls organes de l'État à plusieurs autorités dont chacune n'a en charge qu'une fraction de la collectivité étatique. Autrement dit, c'est transformer les centres de répercussion en centres d'impulsion, de décision et de responsabilité<fnref n="11" />.

La décentralisation répond à deux types de justification, touchant d'abord à la réforme de l'action et des finances publiques pour améliorer l'efficacité et l'efficience de la fourniture et du financement des services et biens publics. Elle a aussi pour objet de rapprocher les institutions publiques des populations pour procurer à ces dernières des réponses plus immédiates à leurs attentes mais également un moyen de les rendre ainsi plus facilement comptables de leur gestion. Dans un tel contexte, si ces deux justifications peuvent raisonnablement être remplies, on pourrait affirmer que le développement local est non seulement une réponse, mais aussi un produit de la décentralisation<fnref n="12" />. Suite à la mise en œuvre de cette dernière, une répartition des redevances, particulièrement minières, s'impose dans le pays.

## VI. Répartition de la redevance minière

La répartition de la redevance minière ne concerne pas toutes les entités territoriales décentralisées. Seules sont bénéficiaires, les entités qui ont dans leurs circonscriptions des exploitations minières. Ce qui crée un déséquilibre de développement entre d'autres entités

<footnote n="10">¹⁰ Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006, article 171 et Loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'État et la Province, article 104.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ A. PEYREFITTE, Décentraliser les responsabilités. Pourquoi ? Comment ?, Paris, éd. La documentation française, 1976, p.7.</footnote>

<footnote n="12">¹² Jean Christophe DEBERRE, « Décentralisation et développement local », (2007) 221 *Afrique contemporaine*, p. 45-54.</footnote>
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qui ne sont pas éligibles, c'est-à-dire celles où il n'existe pas encore d'exploitation minière.

La mise en œuvre de la caisse nationale de péréquation, mécanisme prévu par la constitution, est venue pour résoudre ce déséquilibre entre les entités. Malheureusement, cette mise en œuvre n'est que théorique jusqu'à ce jour. En effet, comme il a été souligné ci-dessus, la répartition des produits issus de cette Caisse n'a pas encore été effective et les ETD n'en ont pas encore bénéficié.

Il s'avère à ce jour que la redevance minière n'a pas pour but d'assurer le développement de toutes les ETD, mais plutôt de quelques-unes d'entre elles. Or, si nous voulons voir toutes ces entités se développer, la redevance minière devrait les profiter toutes sans distinction en organisant une bonne péréquation financière, afin de prévenir des conflits intercommunautaires qui pourraient naître du fait d'un mauvais partage des ressources naturelles nationales.

Ce mauvais partage est organisé par le nouveau code minier, à son article 242 alinéa 3, qui dispose que 15 pourcents de redevance minière devraient être versés à l'ETD dans le ressort de laquelle s'opère l'exploitation minière. Ce qui veut dire en d'autres termes que les entités infra-étatiques qui n'ont pas dans leurs ressorts des exploitations minières, ne sont pas concernées.

## Conclusion

Développer la RDC à partir de la base est la volonté du constituant congolais, en passant par la décentralisation comme mode de gestion. Le projet de développement local de 145 territoires ne peut pas résoudre les vrais problèmes de développement local. Pour ce faire, il serait mieux d'organiser les élections au niveau local, autoriser les provinces à retenir à la source les 40% de recettes à caractère national qui, à leur tour, rétrocéderont les 40% du montant retenu aux secteurs et chefferies, qui sont des subdivisions du territoire (article 65 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008).

Comme la loi portant création de la caisse nationale de péréquation est déjà en vigueur et que ses animateurs sont déjà nommés, le pouvoir central devrait rendre effective ladite retenue à la source au lieu de créer une situation d'imbroglio avec la mission reconnue à ladite caisse, qui risquerait d'occasionner le détournement de deniers publics. Ce serait aussi de l'ingérence du pouvoir central dans les affaires locales, et une violation du principe de subsidiarité qui veut que les compétences transférées soient exercées par les collectivités territoriales sans immixtion de l'autorité centrale.

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