# Citizens facing corruption: Moral or tolerant actors?

Françoise Dreyfus

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Françoise Dreyfus. Citizens facing corruption: Moral or tolerant actors?. Revue française d'administration publique, 2020, 3 (175), pp.707-720. 10.3917/rfap.175.0707. halshs-03832126

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# LES CITOYENS FACE À LA CORRUPTION : ACTEURS MORAUX OU TOLÉRANTS ?

Françoise Dreyfus

École nationale d'administration | « Revue française d'administration publique »

2020/3 N° 175 | pages 707 à 720

ISSN 0152-7401

DOI 10.3917/rfap.175.0707

Article disponible en ligne à l'adresse :

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# LES CITOYENS FACE À LA CORRUPTION :
ACTEURS MORAUX OU TOLÉRANTS ?

Françoise DREYFUS

Professeur émérite à l'université Paris 1/CESSP

## Résumé

La corruption des élus serait selon les enquêtes d'opinion l'une des sources de la défiance du public à l'égard de la politique. La mesure de la corruption établie par l'indice de Transparency International rend compte de l'opinion d'experts et non pas de celle des citoyens ordinaires ; ces derniers, qui n'ont pas d'expérience vécue en tant que victimes de ce phénomène, ne le perçoivent qu'à travers les médias et le scandale qu'il provoque quelquefois grâce aux lanceurs d'alerte. Paradoxalement, bien que les électeurs portent majoritairement un jugement moral négatif sur les pratiques corrompues des élus, ils votent pour ceux qui procurent avantages et faveurs même lorsqu'ils ont fait l'objet de condamnations.

## Mots-clefs

Indice de corruption, perception par les citoyens, lanceur d'alerte, électeur rationnel

## Abstract

— Citizens facing corruption: moral or tolerant actors? – According to opinion polls, public distrust toward politicians is due to their corruption. The index of corruption constructed by Transparency International is based on experts' and not on citizens' opinion. Citizens who are not victims of corrupt practices, perceive them only through media and through the scandals sometimes sparked off thanks to whistleblower. Although most electors express a negative moral judgement about corrupt practices of elected people, they vote for those who provide benefits and favours, even if they have been previously convicted.

## Keywords

Index of corruption, citizens' perception, whistleblower, rational elector
L'important arsenal législatif qui, en France depuis la fin des années 1980, a pour objectif de prévenir et/ou de sanctionner différents types de manquement à la probité impu-tables aux gouvernants tout en se conformant aux exigences internationales, est aussi censé permettre de rétablir la confiance des citoyens à l'égard des institutions politiques et de l'action publique. Il est ainsi significatif que la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique mentionne dès l'introduction de son rapport en 2011 <fnref n="1" /> la nécessité de renforcer cette confiance, dont la perte se manifesterait notamment dans l'abstentionnisme électoral. La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique indique clairement dans son intitulé le but poursuivi par ses dispositions qui concernent les élus. De manière rhétorique, la même terminologie est reprise par la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance qui a trait aux relations des particuliers et des entreprises avec l'administration, et qui instaure un droit à l'erreur et une série de mesures de simplifications administratives.

Quelles que soient les raisons de la perte de confiance dans les représentants élus (Balme, Marie et Rozenberg 2003), dans l'État (Sauvé 2018), elles constituent pour les gouvernants une préoccupation majeure à laquelle ils tentent de répondre. En effet, au fil des enquêtes d'opinion conduites au cours de la décennie 2009-2019, se sont manifestées la lassitude, la méfiance et la morosité des Français qui perçoivent les responsables poli- tiques « comme indifférents et corrompus » (Cheurfa, Chanvril 2019), et cet état d'esprit semble s'être traduit par un abstentionnisme accru pour toutes les élections à l'exception des municipales. La question se pose toutefois de savoir si les facteurs avancés pour expli- quer la désaffection des citoyens à l'égard du vote sont pertinents, et en particulier le rôle joué par la corruption mérite d'être analysé de près. Parce que cette dernière évoque dans le langage commun des comportements et des pratiques très variés, on doit se demander à quoi les citoyens font réellement allusion lorsqu'ils s'y réfèrent pour marquer leur défiance à l'égard de la classe politique. Est donc posée, d'entrée de jeu, la question de la définition dont nous verrons qu'elle est peu élaborée, en particulier lorsqu'on examine les données relatives à la corruption produites par diverses institutions – organisations internationales, telles la Banque mondiale et l'ONU, et en particulier l'ONG Transparency International – qui mesurent la perception du phénomène au niveau de chaque nation. En fait ce ne sont pas les citoyens ordinaires, mais des « experts » et des hommes d'affaires qui sont enquêtés pour établir l'indice de perception de la corruption à partir duquel est établi un classement international des États, discutable méthodologiquement (Louis 2007, Heywood 2015), mais apprécié des investisseurs et des médias. L'attitude des citoyens revêt, quant à elle, des formes contradictoires : d'une part, la stigmatisation morale de la corruption conduit certains à agir, notamment en dénonçant des pratiques répréhensibles ; mais d'autre part on constate lors des élections que des candidats manifestement corrompus voire condamnés pénalement continuent de bénéficier du soutien et du suffrage de leurs concitoyens.

<footnote n="1">1. *Rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique*, remis au Président de la République le 26 janvier 2011, Paris, La Documentation française, p. 7. Les dispositions du titre 2 « De la transparence des rapports entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics » de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite Sapin II) font suite aux préconisations du rapport précité.</footnote>
## UN PHÉNOMÈNE PERÇU OU EXPÉRIMENTÉ ?

Le terme de corruption renvoie, dans l'esprit du public, à diverses sortes d'atteintes à la probité imputables aux élites politiques (membres du gouvernement, élus nationaux et locaux), mais aussi aux rémunérations attachées à leurs fonctions ; il s'agit pêle-mêle de l'usage de biens publics à des fins personnelles (le maire fait réparer, agrandir sa résidence privée par les employés municipaux), de la fraude fiscale, des arrangements avec les entrepreneurs soumissionnaires à des marchés publics, mais aussi du cumul d'indemnités, ou simplement du montant de ces dernières qui sont considérées comme abusives et illégitimes. Autrement dit, le public qui qualifie les élus de corrompus procède à une condamnation morale de ceux qu'il considère comme une élite malhonnête et bénéficiant de privilèges indus, les fonctionnaires étant, quant à eux, moins l'objet de l'opprobre.

Mais cette défiance des citoyens se nourrit-elle de la connaissance de faits avérés attestant l'inconduite du seul personnel politique et des partis ? Depuis longtemps les médias, et maintenant les réseaux sociaux, se font l'écho d'affaires dans lesquelles sont impliqués des ministres, des députés ou des maires, en France 2 comme dans beaucoup d'autres pays 3, suscitant scandales ou simple désapprobation du public ; mais nombre de ces affaires – pour répréhensibles qu'elles soient 4 – ne relèvent qu'incidemment de la définition juridique de la corruption, ou même de celle, très extensive, retenue par Transparency International, à savoir le « mésusage d'un pouvoir public en vue d'un bénéfice personnel ».

C'est à partir de cette définition que l'ONG, créée en 1993 par un ancien directeur allemand de la Banque mondiale, élabore l'index de perception de la corruption (IPC) dont il faut d'emblée indiquer qu'il ne s'agit pas de la perception que peuvent avoir les citoyens ordinaires des comportements dans le secteur public. En 2019, l'indice est établi en agrégeant les résultats de treize enquêtes annuelles effectuées par douze institutions (ONG, *think tanks*, école de commerce, consultants, Banque africaine de développement, Banque mondiale) dans différents pays, dont le nombre varie selon le commanditaire de l'enquête. Ainsi les questions exclusivement posées à des panels d'experts et à des chefs d'entreprises non représentatifs de la population portent sur le « versement de pots-de-vin, le détournement de fonds publics, l'utilisation des fonctions publiques à des fins privées, le népotisme dans la fonction publique, la captation de l'État » ; tandis que d'autres institutions s'intéressant plutôt à la prévention de la corruption questionnent sur « la capacité du gouvernement à faire appliquer des mécanismes d'intégrité, la poursuite en justice efficace des fonctionnaires corrompus, la paperasserie et le fardeau bureaucratique excessif, l'existence de lois pertinentes sur la divulgation financière, la prévention des conflits d'intérêts et l'accès aux informations, la protection juridique des lanceurs d'alerte, des journalistes et des enquêteurs » (T. I. 2018a). La méthodologie du calcul de l'IPC a fait l'objet d'une mise à jour en 2012 afin de mieux rendre compte des changements dans la perception des comportements corrompus, tels que définis par Transparency International, et surtout de permettre la comparaison dans le temps des notes attribuées à chaque pays ; pour autant le classement reflète la perception des experts (Heywood 2015) et des hommes d'affaires sollicités pour répondre aux enquêtes pour lesquels la corruption prend essentiellement

<footnote n="2">2. Voir p. ex. Garrigou A., 1992.</footnote>

<footnote n="3">3. P. ex. au Royaume-Uni voir Doig A. and J. Wilson, 1995 ; aux États-Unis voir Williams R., 1995 ; à l'échelle de l'Amérique latine, sur les pots-de-vin distribués aux gouvernants de douze pays par l'entreprise brésilienne Odebrecht, afin de remporter des contrats, *Courrier international*, n° 1375, mars 2017, p. 16-17.</footnote>

<footnote n="4">4. P. ex. dans l'affaire Cahuzac, il s'agit de fraude fiscale, comme dans l'une des procédures concernant les époux Balkany.</footnote>
la forme des pots-de-vin demandés ou proposés dans les relations commerciales entre les pouvoirs publics et le secteur privé. Entrent également dans la construction de l'indice les indicateurs de gouvernance durable, les évaluations du caractère démocratique des systèmes politiques établies par Freedom House, celles de la Banque mondiale concernant la transparence et l'obligation pour les institutions de rendre compte, ainsi que l'indice de l'État de droit établi par World Justice Project 5. Il est notable que Transparency International indique elle-même qu'il n'existe aucun indicateur permettant de mesurer directement et de manière exhaustive et objective les niveaux nationaux de corruption, dans la mesure où il s'agit d'activités illégales et donc cachées qui ne sont révélées que lors de poursuites judiciaires et/ou de scandales médiatisés. En conséquence l'efficacité de la lutte des pouvoirs publics contre ce fléau ne peut pas faire l'objet d'évaluations pertinentes scientifiquement parlant. En couplant ces informations avec les indicateurs relatifs à la bonne gouvernance Transparency International révèle indirectement que pour elle l'engagement des États à mettre en œuvre les préceptes de la bonne gouvernance est primordiale, la corruption et les mesures prises pour y remédier apparaissant comme des révélateurs des mauvaises ou des bonnes pratiques dont, depuis les années 1990, la Banque mondiale a dressé la liste 6.

Les biais liés aux sources et à leur agrégation à partir de laquelle est fabriqué l'IPC expliquent que le classement des États reflète le degré de confiance du monde des affaires dans la possibilité d'y investir 7 et n'informe pas sur la perception du public ordinaire.

Celle-ci fait toutefois l'objet d'enquêtes permettant à Transparency International, via des instituts de sondage, d'élaborer son Baromètre mondial de la corruption 8; celui-ci prend également en considération les expériences vécues, celles des sollicitations abusives financières et, depuis 2019, sexuelles – auxquelles sont exposés les citoyens pour avoir accès aux services publics auxquels ils ont droit. Pour autant, la pertinence des questions peut être discutée en particulier parce que dans certaines zones géographiques elles ne tiennent pas compte des habitudes sociales qui ne correspondent pas à celles du monde occidental auquel se réfèrent les enquêtes.

5. Voir Transparency International, 2018b; sources à partir desquelles est fabriqué l'indice de perception :

1° Évaluation des politiques et des institutions des pays 2016 – Banque africaine de développement;

2° Indicateurs de gouvernance durable 2018 – Bertelsmann Stiftung;

3° Indice de transformation 2017-2018 – Bertelsmann Stiftung;

4° Service des risques pays 2018 – Economist Intelligence Unit;

5° Rapports du projet de recherche Nations en transition (NIT – Nations in Transit) 2018 – Freedom House

6° Indicateurs des conditions économiques et de risque 2017 – Global Insight;

7° Rapport annuel sur la compétitivité mondiale d'IMD pour l'année 2018;

8° Renseignement Asiatique 2018 – Political and Economic Risk Consultancy;

9° Guide international sur les risques pays 2018 – PRS Group International;

10° Évaluation des politiques et des institutions des pays 2017 – Banque mondiale;

11° Enquête d'opinion auprès de cadres dirigeants 2018 – Forum économique mondial;

12° Indice de l'État de droit 2017-2018 – World Justice Project;

13° Projet Variétés de démocraties (V-Dem) 2018.

6. Voir World Bank, 1994.

7. La France se classe au 23e rang/180 de l'indice mondial de perception en 2019 comme en 2016, alors qu'elle était passée au 21e rang en 2018.

8. Le baromètre est construit en enquêtant dans des zones géographiques dont le périmètre est discutable (Europe et Asie centrale 2016, Amérique latine et Caraïbes 2019, Afrique 2019, Moyen-Orient et Afrique du Nord 2019); les résultats obtenus dans chacun des pays constitutifs d'une zone met en évidence de substantielles différences dont ne rendent pas compte les pourcentages moyens résultant de l'agrégation des données.
Celles concernant la perception sont les plus problématiques dans la mesure où, d'une part, on ignore quels sont les faits, rumeurs, fausses ou vraies informations, ampleur de la couverture médiatique, qui sont à l'origine du ressenti des personnes interrogées et, d'autre part, les comportements malhonnêtes qui alimentent l'impression que le personnel politique est corrompu sont indiscriminés et sont loin de tous correspondre à la définition de la corruption posée par Transparency International. Ainsi, son Baromètre mondial de 2016 indiquait que 35 % des Français estimaient que les membres du Parlement <fnref n="9" /> étaient corrompus, 23 % considéraient la corruption comme l'un des trois problèmes majeurs que le gouvernement devait résoudre, mais pour 64 % des enquêtés il luttait mal contre la corruption en son sein ; en revanche, interrogés sur leur expérience vécue, seuls 2 % affirmaient avoir payé un pot-de-vin dans un service public. L'écart entre les expériences personnelles d'extorsion ou de sollicitations en échange d'un service et les perceptions de la corruption (au contenu indéfini) du monde extérieur permet de voir que la défiance des citoyens à l'égard des gouvernants ne trouve pas nécessairement sa source dans des faits objectifs dont ils auraient connaissance ou qu'ils auraient personnellement expérimentés, mais peut traduire d'autres sentiments. Ainsi « dénoncer la corruption serait d'abord une façon d'exprimer une distance suspicieuse pour un milieu et des pratiques perçus étrangers comme peu compréhensibles et dont on préfère se tenir à distance » (Lascoumes 2010, p. 247). Cette interprétation – parmi d'autres possibles – est le fruit des enquêtes menées entre 2003 et 2006 au CEVIPOF sous la houlette de P. Lascoumes <fnref n="10" /> sur le thème « Corruption et démocratie ». La finesse des analyses, grâce auxquelles on comprend les jugements nuancés portés sur les élus (locaux dans les cas en question) et sur la probité, résultent de la prise en compte de nombreuses variables explicatives (genre, âge, affiliation politique, niveau d'études, profession, statut social, lieu d'habitation, etc.) visant à « mettre en relation le système de valeurs des personnes enquêtées et leur conception de la politique avec leurs opinions sur la corruption et les atteintes à la probité publique » <fnref n="11" />. Il est regrettable que, depuis ces remarquables travaux, aucune autre recherche scientifique sur le sujet n'ait été conduite en France.

Dans ces conditions, seules quelques indications fournies par le Baromètre de 2016 établi par Transparency International peuvent nous servir de références, ainsi celles concernant la possibilité pour les citoyens de dévoiler des faits de corruption dont ils ont connaissance.

## DÉVOILER, DÉNONCER, SAISIR LA JUSTICE

Si la dénonciation évoque, avec raison, des pratiques en usage dans les régimes totalitaires, elle constitue également dans les régimes démocratiques un « acte reconnu par le droit », voire un « devoir civique » (Lochak 1996) puisqu'il s'agit de faire assurer le respect des lois en portant à la connaissance des autorités compétentes la commission d'actes délictueux et criminels ; alors qu'il ne s'agit pas d'une obligation pesant sur les

<footnote n="9">9. Il est regrettable que la statistique de la perception de la corruption des autres institutions publiques ainsi que des hommes d'affaires ne soit pas fournie pays par pays, mais sous forme de moyenne entre l'ensemble des pays objets de l'enquête, voir Transparency International, *People and corruption : Europe and Central Asia, Global Corruption Barometer* 1996, p. 10.</footnote>

<footnote n="10">10. Les résultats de ces travaux ont fait l'objet de l'ouvrage dirigé par P. Lascoumes, 2010.</footnote>

<footnote n="11">11. Nous reprendrons ces analyses infra dans le 3e partie de cet article.</footnote>
citoyens, les fonctionnaires sont censés, en vertu de l'article 40, alinéa 2, du Code de procédure pénale, s'y conformer bien qu'elle ne soit assortie d'aucune sanction pénale en cas de manquement. Ainsi la Haute Autorité sur la transparence de la vie publique indique-t-elle, dans son rapport 2018, avoir transmis au procureur de la République les dossiers de parlementaires ayant détourné des fonds publics (HATVP 2019, 36).

Quant aux citoyens ordinaires, il leur appartient en conscience de dévoiler (ou de celer) les agissements qu'ils considèrent illégaux, contraires à l'intérêt général et au bien public. Mais il est rare qu'ils aient effectivement connaissance de faits de corruption, à moins d'être partie prenante, et donc mutiques sur le sujet. Par contre le désir de tirer certains profits de leurs révélations, voire de nuire, peut par exemple conduire des concurrents politiques au sein d'un même parti à proférer des accusations fondées ou calomnieuses à l'encontre de ceux qu'ils souhaitent évincer (Garrigou 1992). Depuis longtemps la presse est le réceptacle de ces dénonciations (Boltanski 1984) dans la mesure où elle peut publiciser les faits dont elle est informée, qu'elle peut les vérifier et faire, le cas échéant, advenir un scandale. Notons toutefois que la mise en lumière de comportements corrompus ne suffit pas en soi à produire du scandale : l'efficacité de la dénonciation dépend de divers facteurs relatifs au contexte, aux acteurs, aux soutiens dont ils disposent, et aux mobilisations qu'ils peuvent susciter. Ainsi dans les années 1980-1990 <fnref n="12" />, la mobilisation de la presse rendant compte des pratiques illégales auxquelles recourait le Parti socialiste pour se financer a protégé les juges d'instruction des risques de sanctions disciplinaires qu'ils encouraient et leur a permis de mener leurs enquêtes jusqu'au bout (Roussel 2002). Aujourd'hui, l'utilisation des banques de données du fait de leur caractère factuel permet aux médias, aux associations, aux citoyens de révéler des informations pouvant notamment susciter indignation et scandale (Parasie 2013).

Si les citoyens considèrent que la lutte contre la corruption passe par sa révélation, pratique socialement acceptable pour 74 % des Français selon le Baromètre TPI de 2016, il est significatif que 50 % estiment que l'absence de dénonciation des faits de corruption tient à la crainte des conséquences qui en résulteraient pour les auteurs de ces dénonciations. Choisir d'alerter est en effet une décision difficile à prendre non seulement parce qu'elle implique de transgresser « les normes implicites ayant trait au lien social et à la loyauté » (Schehr 2008) et que, en conséquence, elle comporte des risques. Risques évoqués par exemple, au milieu des années 1990, par des hauts fonctionnaires territoriaux qui, en dépit de la connaissance de comportements corrompus des élus sous les ordres desquels ils travaillaient, ne signalaient pas des pratiques habituelles en matière de marchés publics, d'urbanisme commercial et de financement des partis, par crainte d'être déchargés de leurs fonctions (Chagnollaud, Ravenel 1995). Risques confirmés plus récemment par les lanceurs d'alerte, les uns privés de leurs emplois pour avoir fait connaître par exemple les agissements des établissements bancaires qui les employaient, les autres menacés de poursuites judiciaires parce qu'ils dénonçaient les conflits d'intérêt de scientifiques avalisant à tort l'innocuité de certaines productions des industries pharmaceutiques et chimiques, et la collusion des lobbyistes avec les autorités de contrôle sanitaire tant au niveau national qu'européen (Horel 2018, Laurens 2015).

Longtemps considérés avec suspicion par les pouvoirs publics, et comme traîtres par les entreprises dont ils dénoncent de l'intérieur les pratiques corrompues, les lanceurs d'alerte sont désormais vus comme des acteurs de la mise en œuvre du principe de transparence dont on sait qu'il fait partie intégrante de la bonne gouvernance. Ce qui signifie que leur

<footnote n="12">12. Affaire des fausses factures de la société d'aménagement Urba permettant de financer le Parti socialiste.</footnote>
action est valorisée, qu'elle constitue une manifestation de civisme, et qu'en conséquence ces « chevaliers blancs » doivent bénéficier d'une protection légale.

En conséquence, les États-Unis ont légiféré dès 1989 suivis par le Royaume-Uni en 1998 ; en France, la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique instaure à son tour une protection pour les lanceurs d'alerte qu'elle définit comme « une personne physique qui révèle ou signale, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d'un engagement international, une menace ou un préjudice grave pour l'intérêt général, dont elle a eu personnellement connaissance » ; la révélation des faits n'est toutefois censée être publique que si les autorités qui doivent être alertées ne font pas diligence ou « en cas de danger grave et imminent ou en présence d'un risque de dommages irréversibles ».

De son côté, l'Union européenne, après beaucoup d'atermoiements, a adopté le 7 octobre 2019 une directive relative à « la protection des personnes rapportant des violations du droit de l'Union européenne » qui devra être transposée dans les deux ans par les États membres. Transparency International s'est félicité de cette avancée tout en pointant certaines faiblesses, recommandant aux États membres d'y remédier pour améliorer la protection des lanceurs d'alerte (TI 2019a). L'ONG insiste en particulier sur la nécessité de réparer complètement tant financièrement que par d'autres moyens les dommages qu'ont subis les lanceurs d'alerte ; mesure d'importance quand on sait que ceux qui étaient employés dans le secteur bancaire sont victimes d'un véritable ostracisme sur le marché du travail. De son côté le Défenseur des droits estime que la transposition de la directive devrait permettre d'améliorer notre législation en protégeant mieux les lanceurs d'alerte et en encourageant la liberté d'expression <fnref n="13" />.

Alors que l'échange automatique des renseignements <fnref n="14" /> et la levée du secret bancaire dans nombre d'États peuvent être vus comme des conséquences directes des révélations <fnref n="15" /> sur le blanchiment et la fraude fiscale mis en œuvre par des banques de renom dont image et réputation ont été sérieusement mises à mal, la directive européenne sur le secret des affaires <fnref n="16" /> et sa transposition par la loi du 30 juillet 2018 donnent à craindre que la protection de ce secret prive les journalistes, les citoyens, mais aussi les chercheurs de la possibilité d'obtenir certaines informations, puis de les divulguer, alors même que la loi entend protéger la liberté d'expression et de communication de la presse ainsi que le droit d'alerte <fnref n="17" />. Un mauvais signal a en effet été donné par la Commission d'accès aux documents administratifs qui a refusé à une journaliste du quotidien *Le Monde* l'accès à des documents de

<footnote n="13">13. *Le Monde*, 4 décembre 2019.</footnote>

<footnote n="14">14. Décret n° 2016-1683 du 5 décembre 2016 fixant les règles et procédures concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, dites « norme commune de déclaration » et arrêté du 19 avril 2019 modifiant la liste des États concernés visée par l'arrêté du 9 décembre 2016.</footnote>

<footnote n="15">15. Révélations des *Panama Papers* par un lanceur d'alerte, relayées par la presse à partir d'avril 2016. Depuis la crise de 2008, l'OCDE plaidait en faveur de l'échange automatique des renseignements afin de lutter contre le blanchiment et l'évasion fiscale.</footnote>

<footnote n="16">16. Directive 2016/943 du 8 juin 2016.</footnote>

<footnote n="17">17. L'article L. 151-8 du Code de commerce dispose désormais : « À l'occasion d'une instance relative à une atteinte au secret des affaires, le secret n'est pas opposable lorsque son obtention, son utilisation ou sa divulgation est intervenue : 1° Pour exercer le droit à la liberté d'expression et de communication, y compris le respect de la liberté de la presse, et à la liberté d'information telle que proclamée dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; 2° Pour révéler, dans le but de protéger l'intérêt général et de bonne foi, une activité illégale, une faute ou un comportement répréhensible, y compris lors de l'exercice du droit d'alerte défini à l'article 6 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ; 3° Pour la protection d'un intérêt légitime reconnu par le droit de l'Union européenne ou le droit national. »</footnote>
conformité des implants, émis par l'établissement public de certification des dispositifs médicaux, au motif que cette communication serait susceptible de porter atteinte au secret des affaires des fabricants d'implants <fnref n="18" />. Le tribunal administratif ayant été saisi, il a estimé dans un jugement nuancé du 15 octobre 2020 que cette entrave aux recherches menées par le consortium international des journalistes d'investigation portait atteinte à la liberté d'expression. Ces derniers jouent le rôle de « chiens de garde » en détectant les pratiques douteuses – à l'échelle internationale – en mettant en lumière lobbying, conflits d'intérêts et échanges corrompus, trafic d'influence entre le secteur privé et des organismes publics et/ou des personnes rémunérées par ceux-ci.

La découverte et la révélation par les journalistes ou les lanceurs d'alerte de faits constitutifs de délits sont relayées par des associations, tel Anticor <fnref n="19" /> dont l'un des objectifs consiste à saisir les autorités compétentes pour que soient diligentées des enquêtes sur les agissements mis au jour grâce à la détermination de certains individus épris de justice. Dans son rapport pour l'année 2015, le Service central de prévention de la corruption (aujourd'hui remplacé par l'Agence française anticorruption) indiquait avoir été saisi de 116 demandes de concours émanant de particuliers ou d'associations entre le 1er avril 2015 et le 30 juin 2016 ; bien que ces demandes soient irrecevables parce que n'émanant pas des autorités limitativement désignées par les textes <fnref n="20" />, « en application de l'article 40 alinéa 2 du Code de procédure pénale, s'il apparaît qu'il existe des suspicions d'infractions, le Service transmet ces éléments au parquet compétent, à charge pour celui-ci d'apprécier les faits portés à sa connaissance et de diligenter, s'il l'estime opportun, des investigations <fnref n="21" /> ». De manière générale, la proportion de poursuites pénales par rapport au nombre de saisies des parquets s'élève à un tiers, et « en 2014, 274 infractions relevant du champ infractionnel des manquements à la probité ont donné lieu à condamnation, étant précisé que dans près de la moitié des cas, il s'agissait d'infractions de corruption (46%) <fnref n="22" /> ». Chiffres confirmés dans le rapport de 2018 de l'Agence française anticorruption pour l'année 2017 <fnref n="23" />. Quant aux 283 élus locaux condamnés, au cours de la mandature 2014-2020, pour manquements au devoir de probité, ils ne représentent qu'un infime pourcentage du nombre total d'élus <fnref n="24" />.

Si la proportion de citoyens personnellement en situation de connaître des comportements corrompus (et donc d'en faire publiquement état) est minime, il en va différemment lorsqu'un élu a eu maille à partir avec la justice et a été condamné pour un manquement à la probité. Quelle est alors la réaction des électeurs à l'égard de celui-ci lorsqu'il brigue un nouveau mandat ?

<footnote n="18">18. CADA, avis du 25 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="19">19. L'association, fondée en juin 2002, a pour objectif de lutter contre la corruption et de rétablir l'éthique en politique.</footnote>

<footnote n="20">20. Loi du 29 janvier 1993 et décret du 22 février 1993.</footnote>

<footnote n="21">21. SCPC, *Rapport 2015*, Paris, La Documentation française, 2016, p. 139.</footnote>

<footnote n="22">22. *Ibid.*, p. 24.</footnote>

<footnote n="23">23. AFA, *Rapport annuel d'activité 2018*, p. 41.</footnote>

<footnote n="24">24. Voir Observatoire SMALC des risques de la vie territoriale et associative, 2019, *Rapport, Le risque pénal des élus locaux et des fonctionnaires territoriaux*.</footnote>
L'ÉLECTEUR ENTRE MORALE ET OPPORTUNISME ?

Il y a une quarantaine d'années, dans leur article consacré aux «effets des accu-
sations de corruption sur le vote lors des élections du Congrès» aux USA, Peters and
Welch remarquent que la plupart des citoyens diraient, si on leur posait la question, que
les politiciens corrompus ne devraient pas être réélus (Peters and Welch 1980, p. 697) et
pourtant l'étude qu'ils ont menée montre une réalité bien différente : en effet, entre 1968
et 1978, parmi les membres de la Chambre des représentants, la majorité de ceux qui se
sont représenté tout en étant convaincus de corruption ont été réélus. Cette recherche faisait
suite à l'enquête sur l'attitude des législateurs américains vis-à-vis de la corruption (Welch
and Peters 1977) et à celle menée par Rundquist. Strom et Peters (1977) s'intéressant aux
raisons pour lesquelles les politiciens ne sont pas systématiquement sanctionnés par leurs
électeurs lorsque ceux-ci sont au courant de leurs pratiques corrompues sans en avoir eux-
mêmes bénéficié matériellement. Les expérimentations de Rundquist et de ses acolytes
ont permis de comprendre l'attitude de l'électeur rationnel qui s'engage dans un échange
implicite avec un candidat 25. Ayant à choisir entre deux candidats, cet électeur évalue,
au regard de ce qui lui importe le plus, celui dont les propositions paraissent satisfaire le
mieux ses attentes et préférences sans se soucier du fait qu'il soit corrompu. Autrement
dit, pour l'électeur rationnel la chance de voir ses attentes réalisées prévaut sur le juge-
ment moral qu'il peut porter sur les candidats. Notons que le concept d'électeur rationnel
– dans sa version «dure» forgée sur le modèle de l'homo œconomicus – désigne théori-
quement un «individu abstrait» socialement neutre qui prend ses décisions sur le marché
électoral en fonction des informations dont il dispose et vote pour le parti qui servira le
mieux son intérêt matériel immédiat (Downs 1957). À l'encontre des tenants de l'école
du choix rationnel récusant les analyses sociologiques et politiques au profit de l'analyse
économique du vote 26, les recherches auxquelles nous nous référons, conduites afin de
comprendre pourquoi l'attitude des électeurs ne correspond pas aux opinions exprimées
par les citoyens dans les sondages sur la corruption, visent précisément à identifier les
ressorts sociologiques de ces comportements. Le questionnement porte tout d'abord sur
les jugements moraux portés par les citoyens sur la politique et son personnel, ce qui est
bien/mal, juste/injuste, et ce qui relève d'une qualification normative, légal/illégal, permis/
défendu, deux registres qui ne coïncident pas nécessairement (Lascoumes, Bezes 2009) 27.

En fait, «l'image de la probité versus celle de la corruption ne peut être comprise qu'à partir de la façon dont les citoyens définissent leurs attentes de rôle à l'égard des élus. Le type de fonction attendue est déterminant pour comprendre ce qui sera perçu comme une corruption répréhensible ou comme un débordement bénin» (Lascoumes 2010, p. 67). Remarquons d'ailleurs que dans une enquête menée auprès des députés britanniques afin de savoir quel comportement leur paraît éthiquement acceptable ou condamnable, ils sont nombreux à considérer légitime qu'un ministre use de son influence pour obtenir un contrat pour une entreprise de sa circonscription : servir les intérêts de sa circonscription 28 consiste, selon eux, à répondre aux attentes des électeurs.

<footnote n="25">25. La notion d'échange implicite se distingue de l'échange explicite qui se manifeste dans l'achat formel de votes, voir Buchanan et Tullock 1962.</footnote>

<footnote n="26">26. Voir Lehingue 2011, 183-203.</footnote>

<footnote n="27">27. Les enquêtes conduites au Royaume-Uni aboutissent au même constat; voir Johnston 1991.</footnote>

<footnote n="28">28. "While virtually every member in the sample condemned activities such as bribery, blatant misappropriation of public fonds and other clear statutory violations, in the problematic grey areas of constituency service and conflict of interest, the ethical consensus begins to unravel", Mancuso 1993, p. 185-186.</footnote>
On sait que le vote en faveur de tel ou tel candidat est dépendant de très nombreux facteurs parmi lesquels les caractéristiques des électeurs eux-mêmes – catégorie socio-professionnelle, genre, tranche d’âge, niveau d’instruction, lieu d’habitation, appartenance partisane, etc. – sont d’importance, leur poids respectif variant toutefois au cours du temps 29 et en fonction du niveau local, régional ou national de l’élection. Tout comme les critères à partir desquels s’effectuent les choix en faveur d’un candidat ou d’un autre sont hiérarchisés, les atteintes à la probité font l’objet de jugements hiérarchisés. Par exemple, quel que soit le positionnement des électeurs sur l’échelle politique, ils condamnent les actes de corruption, mais ceux situés aux extrêmes s’avèrent plus intransigeants, notamment à l’extrême gauche qui se montre la plus légaliste et d’autant plus sévère que la corruption est le fait d’élus de gauche ; à l’extrême droite, la défiance à l’égard des institutions du système central alimente la réprobation de la corruption tandis qu’un certain laxisme se manifeste dès lors que localement le favoritisme profite aux petites gens (Muxel 2010). Si l’on s’intéresse aux différences de perception en fonction du genre, on remarque que les femmes sont moralement moins tolérantes que les hommes, et quoique plus légalistes elles ne condamnent pas pour autant les petits arrangements permettant l’obtention d’une place en crèche ou d’un logement. Les femmes sont aussi plus nombreuses que les hommes à considérer que les élus locaux sont moins corrompus que ceux du niveau national (Sineau, 2010). De manière générale, les élus de proximité bénéficient de plus de confiance de la part des électeurs que ceux qui en sont éloignés.

Dans la mesure où le choix s'opère au vu de l'offre électorale, la prime en faveur de celui dont on connaît pourtant les pratiques douteuses – considérées comme vénielles ou secondaires – peut jouer pour l'électeur qui les met en balance avec d'autres atouts plus importants pour lui. Ainsi il peut être plus sensible à ce que le maire fait pour lui ou, de manière plus générale, pour la commune qu'aux déboires judiciaires dont l'édile est l'objet. Le maintien du soutien de ses électeurs au maire de Levallois-Perret 30 est un exemple paradigmatique de cette tolérance (Doidy 2005) dont il faut comprendre les ressorts. Les atteintes à la probité dont l'édile s'est rendu coupable – notamment l'emploi du personnel municipal à des fins privées –, bien que préjudiciables aux intérêts des habitants de la commune, en tant que contribuables, est contrebalancé par le poids des avantages (crèches, logement, propreté de la ville, etc.) dont ils bénéficient et qui à leurs yeux prouvent qu'il administre « bien » sa commune. Selon les élus de cette majorité municipale, le clienté-lisme tel qu'ils le pratiquent trouve sa justification « au nom de l'impératif d'une gestion locale efficace » qu'approuveraient notamment ceux que l'on peut qualifier de « résidants rationnels » (Doidy 2005, p. 178). Ceux-ci, arrivés dans les années 1980 dans les quartiers rénovés de la commune, se distinguent socialement des anciens habitants de cette banlieue autrefois ouvrière ; contrairement à la vision des soutiens du candidat condamné

29. L'appartenance partisane et l'idéologie qu'elle véhicule qui ont pendant longtemps constitué un des registres permettant aux élus de jouer leur rôle (Briquet 1994) semble avoir été un marqueur peu prisé des candidats aux élections municipales de 2020, puisque nombre d'entre eux n'ont pas mentionné le nom et le sigle de leur parti sur leur matériel de propagande.

30. M. Balkany, élu pour la première fois en 1983 maire de Levallois-Perret, a fait l'objet de plusieurs condamnations pour prise illégale d'intérêts assorties de peines d'inéligibilité à l'issue desquelles il se représen-tait avec succès. En 2020, bien qu'incarcéré en attente de jugement, il a de nouveau posé sa candidature, mais a finalement renoncé ! Il n'est évidemment pas le seul élu local à avoir été réélu après condamnation pénale et période d'inéligibilité. Entre autres exemples, le maire de Saint-Paul (La Réunion) plusieurs fois condamné et ayant été inéligible pendant cinq ans avait été réélu ensuite. Par ailleurs, nombre de maires faisant appel des condamnation assorties de l'inéligibilité profite de l'effet suspensif de l'appel pour se faire rééluire (cas p. ex. de la maire d'Aix-en-Provence aux municipales de 2020).
(et finalement élu), les voix de ces résidents se sont portées aux élections de 2002 31 sur le maire sortant, de droite, qui avait été élu lorsque M. Balkany était inéligible. En fait, le « résidant rationnel » n'est qu'une formule terminologique dont l'usage permet à l'équipe municipale de légitimer ses liens clientélistes non plus par une familiarité avec les habitants, comme au temps passé de la municipalité communiste, mais par la mise en œuvre d'une politique de gestion locale concrète bénéfique aux intérêts de toute la commune.

Les profits tirés par les électeurs des différentes formes de clientélisme expliquent que ces « débordements de rôle » des élus, même lorsqu'ils sont délictuels et condamnés par les tribunaux, ne sont pas nécessairement jugés scandaleux, et permettent une fois la période d'inéligibilité échue de voter à nouveau pour les mêmes individus 32. L'électeur opportuniste, en dépit des manquements à la probité des élus qu'il condamne, maintient son vote en leur faveur en fonction du contexte politique et/ou économique dans lequel s'inscrit l'élection, et du jugement porté sur l'action de l'équipe municipale par rapport à ses propres attentes 33. Si une certaine conception de la morale semble toujours être une valeur participant à la confiance qu'accorde un certain nombre de citoyens aux édiles locaux 34, le décalage entre dire et faire n'en persiste pas moins.

* * *

Au bout du compte, le degré de tolérance ou d'intolérance à l'égard de comportements corrompus, condamnables moralement ou juridiquement, peut-il être effectivement mesuré à l'aune des choix électoraux des citoyens ? En réélisant des hommes politiques mis en cause dans des scandales, les électeurs démontrent que la place qu'ils accordent aux normes censées définir la bonne conduite politique est pour le moins ambiguï (Lascoumes 2009, p. 110).

Dans la mesure où la corruption est, par essence, une activité secrète et où elle n'est révélée qu'incidemment, la connaissance réelle qu'en a le public est limitée aux affaires médiatisées, certaines d'entre elles – l'évasion fiscale, par exemple – ne relevant pas au demeurant de la corruption stricto sensu. L'immense majorité de la population en France n'a pas d'expérience personnelle vécue de tentatives de corruption en tant que victime, et les avantages éventuellement obtenus grâce à la relation clientélaire avec des élus lui semblent légitimes 35 ; par conséquent la perception d'un phénomène dont les contours demeurent très imprécis se construit à partir des informations délivrées par les médias et les commérages véhiculés à l'heure actuelle par les réseaux sociaux ciblant les élus. Au «tous pourris», qui est supposé alimenter la défiance à l'égard des politiques, on peut opposer le

<footnote n="31">31. « Peu attachés au contexte local, peu affectés par les circonstances, ceux-ci ont tendance à appuyer leur jugement sur des principes moraux abstrait, valables en toute circonstance. », Doidy 2005, p. 188.</footnote>

<footnote n="32">32. Avant d'être une fois encore et définitivement condamné et inéligible, M. Balkany incarcéré, mais candidat à sa propre succession aux élections de mars 2020, bénéficiait du soutien de ses administrés : le sondage effectué en novembre 2019 le créditait de 44 % de voix au premier tour, voir Le Monde 29 novembre 2019, p. 10.</footnote>

<footnote n="33">33. Voir les propos des enquêtés, et les justifications données au vote en faveur d'un édile condamné pour corruption, Lascoumes 2010, p. 54-56.</footnote>

<footnote n="34">34. Dans l'enquête de l'Observatoire de la démocratie de proximité AMF-CEVIPOF/Sciences Po effectuée en septembre 2019, la morale, à savoir tenir ses promesses et être honnête, constitue un des facteurs de confiance dans les maires et apparaît comme « une valeur également partagée par toutes les couches de la société » ; toutefois l'importance qui lui est attachée croît avec la taille des communes : alors que dans celles de moins de 500 habitants, elle n'est mentionnée que par 28 % des enquêtés, dans les communes de 3 500 à plus de 30 000 habitants elle s'élève à 36 % et constitue le premier facteur de confiance (Rouban 2019, p. 5).</footnote>

<footnote n="35">35. Les demandes d'intervention adressées aux élus montrent que pour nombre de citoyens il est légitime de pouvoir bénéficier d'un passe-droit.</footnote>
comportement opportuniste de certains électeurs soucieux de profiter des services qu'ils estiment rendus à raison par leurs élus. On peut également constater qu'en dépit de la perte de confiance dans les politiques, de droite et de gauche, mesurée par les enquêtes d'opinion, les citoyens sollicitent de manière constante la présidence de la République ³⁶, les parlementaires et les élus locaux afin qu'ils solutionnent leurs problèmes. En même temps, les attentes déçues par les promesses non tenues face aux difficultés objectives auxquelles une partie de la population doit faire face au quotidien contribuent à faire douter de l'intérêt réel que lui portent les élus. Quant à la corruption, il ne nous semble pas qu'elle soit l'une des causes du désamour à l'égard de la classe politique. En témoigne le fait que l'ensemble des mesures prises, depuis plus de vingt ans, pour lutter contre la corruption et s'assurer de la bonne conduite des élus n'ait aucun impact positif sur la confiance accordée à ces derniers. C'est bien davantage la défiance dont ils sont l'objet qui agrège les soupçons de corruption, cette zone d'ombre floue, et permet de stigmatiser les « élites » en matérialisant la distance sociale les séparant de la majorité des citoyens.

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