# Déclin urbain et néolibéralisation de l'éducation, l'exemple de Pittsburgh aux États-Unis

Urban decline and neoliberalization of education, the case of Pittsburgh, United States

Nora Nafaa

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## Édition électronique

URL : http://journals.openedition.org/belgeo/19291

DOI : 10.4000/belgeo.19291

ISSN : 2294-9135

## Éditeur :

National Committee of Geography of Belgium, Société Royale Belge de Géographie

## Référence électronique

Nora Nafaa, « Déclin urbain et néolibéralisation de l'éducation, l'exemple de Pittsburgh aux États-Unis », *Belgeo* [En ligne], 2-3 | 2017, mis en ligne le 31 décembre 2016, consulté le 19 avril 2019. URL : http://journals.openedition.org/belgeo/19291 ; DOI : 10.4000/belgeo.19291

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# Déclin urbain et néolibéralisation de l'éducation, l'exemple de Pittsburgh aux États-Unis

## Urban decline and neoliberalization of education, the case of Pittsburgh, United States

### Nora Nafaa

## Introduction

<footnote n="1">1. Depuis une vingtaine d'années, à l'exemple de Chicago, Philadelphie ou New York, les grandes métropoles états-uniennes ont placé l'éducation au cœur de leurs discours et agendas politiques (Lipman, 2011 ; Lay, 2014). Marquée par des systèmes scolaires en faillite financière, concurrencée par de nouvelles formes éducatives, l'école publique en ville est en crise et peine à se réformer. Elle est l'objet de représentations négatives. L'expression « école urbaine » renvoie à l'image d'établissements scolaires manquant de ressources, concentrant des élèves issus des minorités, et échouant aux tests nationaux. Cette difficulté n'est pas nouvelle. En effet, depuis la déségrégation scolaire de 1954, actée par l'arrêt de la cour suprême *Brown vs. Board of Education of Topeka* et la loi sur les droits civiques de 1964 (le *Civil Rights Act*), l'éducation est un élément clé de la politique de reconfiguration des espaces urbains.</footnote>

<footnote n="2">2. La viabilité des districts scolaires urbains, organe de décision et de gestion des écoles publiques, repose en grande partie sur une démographie dynamique et des revenus locaux qui permettent de les financer. Cependant, les grandes villes industrielles du Nord-Est ont vu leur population décroître au cours des dernières décennies tout comme les effectifs des écoles publiques. Le déclin démographique se révèle ainsi problématique pour nombre d'écoles de villes en décroissance. La suburbanisation des populations entraînées par le white flight¹, puis la désindustrialisation, ont vidé les villes-centres de leurs populations, notamment celles ayant le plus de ressources. Le phénomène est</footnote>
particulièrement marqué dans les villes de la Rust Belt. Ces difficultés génèrent une série de banqueroutes financières des villes en crise (Philadelphie, Détroit, Baltimore, etc.) et le démantèlement progressif de nombreux services publics dont l'école (Giband, 2013).

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Plusieurs auteurs (Bluestone, Harrison, 1982) ont montré que, face à l'ampleur de la crise urbaine et des désinvestissements, des coalitions d'acteurs se sont constituées et ont promu la mise en place de politiques de redynamisation urbaine (Stone, 2004). Ces politiques ciblent le réinvestissement des centres- villes, le retour des classes supérieures, à travers la mise en œuvre de politiques de villes créatives et de programmes de régénération urbaine (Florida, 2005). Or depuis quelques années, dans la plupart des grandes métropoles ces coalitions investissent de nouveaux champs du développement urbain et se saisissent de façon inédite de la question scolaire, désormais au cœur des agendas politiques municipaux Ce phénomène est relativement nouveau. Dans le cas des villes rétrécissantes, il revêt une acuité particulière.

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En effet, le déclin démographique se pose de façon cruciale pour l'organisation des districts scolaires et leur devenir. Question stratégique, l'école apparaît comme un enjeu démographique (lutter contre le déclin démographique), social (une offre éducative de qualité comme outil d'attractivité et de renouvellement des populations), économique (attirer les classes socio-professionnelles supérieures) et d'image (au fondement d'un marketing territorial valorisant le renouveau local par l'éducation).

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Parmi les villes en déclin de la Rust Belt, Pittsburgh représente un exemple particulièrement intéressant. Il permet en effet de montrer un district scolaire travaillé par deux dynamiques en tension : le déclin démographique, qui constitue un enjeu majeur pour sa viabilité, et la libéralisation du marché scolaire, qui génère des logiques de compétition à l'échelle métropolitaine entre le district de Pittsburgh et les districts voisins, mais également au sein de son territoire à mesure que l'offre éducative se transforme.

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Ce texte s'appuie sur un travail de terrain effectué au printemps 2015 à Pittsburgh. Les données sont issues d'une dizaine d'entretiens semi-directifs (4 parents, 6 acteurs de l'éducation tels que des enseignants, chercheurs, élus, à Pittsburgh et dans les comtés adjacents), d'observations (réunion du Board of Education, conférences, assemblées générales d'associations) ainsi que d'un questionnaire exploratoire diffusé auprès de parents via les réseaux sociaux (30 réponses ont été collectées). L'ensemble mobilise des données issues de sources institutionnelles (Bureau du recensement, département de l'Éducation de Pennsylvanie, district scolaire de Pittsburgh) et scientifiques. Nous présenterons dans un premier temps le contexte de Pittsburgh et les enjeux de son district scolaire. Dans un second temps, il s'agira de replacer cette trajectoire dans le contexte plus général de néolibéralisation de l'éducation aux États-Unis qui contribue à la construction de l'école comme un élément clé de l'aménité urbaine et un enjeu électoral. Enfin, nous présenterons deux stratégies du district scolaire pour pallier le déclin de ses effectifs : d'une part, un programme de nutrition (lié à une initiative fédérale) ; d'autre part, la création d'une bourse pour l'enseignement supérieur soutenue par une coalition d'acteurs présentant cette stratégie éducative comme une solution au déclin.
# Pittsburgh, une shrinking city et un district scolaire en perte de vitesse

7 La ville de Pittsburgh en Pennsylvanie est un cas d'études de shrinking city particulièrement intéressant (Richardson, Nam, 2014). Le déclin démographique constant depuis les années 1950 a recomposé la ville sur un triple plan démographique, économique et scolaire. Les enjeux du déclin urbain se posent pour les écoles publiques sous plusieurs formes et s'ancrent dans des problématiques nationales et locales.

## Une trajectoire du déclin de la Rust Belt

8 Pittsburgh se situe au nord-est des États-Unis, dans l'État de Pennsylvanie. Son aire métropolitaine² au sud-est de l'État figure au 2ᵉ rang après Philadelphie dans l'État de Pennsylvanie et au 21ᵉ rang national (figure 1). Elle couvre 7 comtés, dont le comté d'Allegheny, où se situe la ville-centre. La municipalité de Pittsburgh compte 304 391 habitants en 2015 et son aire métropolitaine 2,35 millions. À l'image d'autres villes de la région (Cleveland, Buffalo, Cincinnati), Pittsburgh est une ville rétrécissante, shrinking city, dont le déclin du nombre d'habitants dans la ville-centre est constant depuis 1960, tout comme dans son aire métropolitaine (Richardson, Nam, 2014 ; figure 2). La municipalité de Pittsburgh a ainsi perdu 54,8 % de sa population entre 1950 et 2010, le comté 24,9 % et l'aire métropolitaine 14,9 %. Bien que la décroissance de la ville-centre puisse en partie s'expliquer par la suburbanisation, la baisse de la population intervient aussi à l'échelle métropolitaine.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 1. Pittsburgh, une ville pauvre de la Rust Belt.</figcaption></figure>
<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 2. Le déclin démographique, un fait régional.</figcaption></figure>

Source: US Census Bureau, 2015

Les pertes démographiques de la ville et de la région sont concomitantes du déclin de l'industrie, notamment sidérurgique, dans l'ancienne capitale de l'acier (Friedrichs, 1993). Le déplacement des capitaux et investissements vers d'autres villes et régions du pays a entraîné un long et important déclin industriel, immobilier et démographique. Les services publics ont perdu leurs financements, fondés sur les taxes locales des résidents et des entreprises. Bien qu'il demeure une élite urbaine dans la ville-centre, liée aux grandes entreprises et à la communauté universitaire, les classes moyennes se sont déplacées vers les banlieues tandis que les « perdants de la désindustrialisation », l'underclass (pauvres, minorités noires), se concentrent dans la ville-centre (Wilson, 1987). La désagrégation des services publics marginalise davantage ces populations n'ayant pas les ressources pour se tourner vers des alternatives privées (santé, éducation, transports). 22 % de la population de Pittsburgh vit ainsi sous le seuil de pauvreté, lui-même supérieur à la moyenne de Pennsylvanie (13,5 %) et des États-Unis (15,5 %). Cette population pauvre et marginalisée se concentre au nord du centre d'affaires dans les quartiers de Hill District, au nord-ouest de la ville, Homewood et Highland Park, soit les ghettos historiques de la ville, ainsi que dans les quartiers de North Shore et Northview Heights, concentrant également la majeure partie de la population afro-américaine de la ville (Wideman, 1985 ; figure 3).

## Les enjeux scolaires du déclin

Les écoles sont gérées par des districts scolaires, eux-mêmes sous la responsabilité de deux entités : d'une part un Board of Education (ensemble de plusieurs membres élus, sauf si l'État s'en saisit), qui a pour mission de décider des politiques éducatives et de veiller à leur mise en place ; d'autre part, l'administration centrale, dirigée par un superintendant, indépendante de la municipalité (sauf si celle-ci en a pris le contrôle). Les districts sont financés par une assiette fiscale variable, mêlant à la fois des revenus locaux (impôts sur le revenu, taxes d'habitations), des revenus de l'État fédéré et des revenus fédéraux. Le budget des écoles est ajusté en fonction du nombre d'élèves qu'elles accueillent et de leurs caractéristiques (critères sociaux, éducation spécialisée, programmes spécifiques).
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 3. Le district scolaire de Pittsburgh, entre libéralisation du marché éducatif et déclin.</figcaption></figure>

Sources: City of Pittsburgh; Pittsburgh Public Schools
Nora Nafaa, 2016

Dans ce contexte, en 2005, le district propose un plan de rationalisation de la taille du district scolaire, right-sizing plan, incluant la fermeture de 22 écoles (25 % du parc, figure 3). Ce plan conduit au licenciement de 279 employés pour une économie annuelle de 14,9 millions de dollars. 10 000 des 13 700 places scolaires vacantes sont ainsi supprimées. Le taux d'occupation des places dans les écoles passe ainsi de 71 % à 88 %. Toutefois, en 2011, le district enregistre de nouvelles baisses démographiques et le taux d'occupation retombe à 70 %. Au total, 39 écoles publiques ont été définitivement fermées depuis 2000. Cette solution est adoptée dans nombre de districts scolaires urbains aux États-Unis, notamment ceux connaissant des déficits fiscaux importants mais également d'importantes recompositions démographiques (Nafaa, Giband, 2016). Ces fermetures ont lieu dans les quartiers les plus en déclin et contribuent à la dévalorisation du quartier en termes de valeur immobilière étant donnée la vacance des parcelles et des bâtiments.

## Les politiques éducatives à Pittsburgh à l'épreuve de la néolibéralisation

Le contexte de déclin et les nécessaires ajustements de l'offre scolaire et de la répartition des établissements sont aussi l'occasion pour les acteurs de l'éducation d'initier une réforme des politiques éducatives locales. Celle-ci est rendue nécessaire pour deux raisons : la libéralisation des politiques éducatives aux échelles locales et nationales et le pari de l'éducation comme facteur de reconquête et de redynamisation urbaine.

### Éducation et néolibéralisation du marché scolaire

La néolibéralisation de l'éducation est définie comme le passage à un système éducatif diversifié, fondé sur des partenariats public-privé, aux pratiques managériales
empruntées au monde de l'entreprise et régulées par des performances chiffrées. Engagée dès les années 1980, cette néolibéralisation s'appuie sur la loi *No Child Left Behind* (NCLB) de 2001 et se renforce sous l'administration Obama (Lipman, 2015; McGuinn, 2014; Tanner, 2013). En 2001, passée au Congrès par les deux partis et soutenue par l'administration de Georges W. Bush, cette loi affirme le tournant néolibéral des politiques éducatives au niveau fédéral. Elle encourage deux orientations : accountability et décentralisation. *L'accountability*, soit la responsabilisation des écoles, des élèves et des enseignants, se fait sur la base d'un ensemble de tests standardisés au niveau national mesurant les performances des élèves à tous les niveaux dans plusieurs disciplines (lecture, mathématiques, sciences), performances sur lesquelles les dotations sont en partie indexées. La seconde orientation des politiques néolibérales est le renforcement d'une gestion locale de l'éducation en déléguant davantage de pouvoir aux districts scolaires mais également à des organismes tiers pour la gestion des établissements scolaires en difficulté ou pour les services parascolaires (cantines, transports, infirmerie, activités sportives et artistiques). Le NCLB a confirmé les dispositions législatives déjà en place dans de nombreux États et attiré l'attention sur les districts scolaires aux résultats les plus faibles, notamment urbains. Il vise à mettre en place des plans de financement rapides pour les districts les plus en difficulté aux plans scolaire et financier. Dans les districts centraux, la concentration de populations vivant sous le seuil de pauvreté et le manque de ressources financières permettant de maintenir les budgets éducatifs menant à des scolarisations très précaires (suppression des services parascolaires, taux élevé de renouvellement du personnel enseignant, démissions fréquentes des chefs d'établissements, absence d'équipements scolaires, manque de personnel médical) se lisent dans les résultats aux tests standardisés imposés par le NCLB.

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Le tournant néolibéral repose sur les principes de flexibilité et la possibilité du choix scolaire libre (Friedman, Friedman, 1990). Les parents ne sont plus rattachés à la carte scolaire du district et peuvent inscrire leurs enfants dans l'école de leur choix si celle-ci possède des sièges vacants, y compris hors de leur zone de sectorisation (*catchment area*). Les grands districts ont facilité les transferts des enfants d'une école à l'autre, ne prenant pas en compte les notes ou l'assiduité de l'élève (Lipman, 2011). Si cette réforme peine à fonctionner dans les très grandes villes telles que New York, Chicago ou Philadelphie où la compétition pour l'accès aux bonnes écoles est forte, en revanche à Pittsburgh, le déclin démographique de la ville permet aux parents d'opter pour des écoles situées dans d'autres quartiers, plus prisés. Plusieurs enquêtés expliquent qu'ils n'ont pas opté pour leur lycée de secteur, préférant un autre proposant plus d'options. Les parents considèrent ce choix comme essentiel dans la trajectoire scolaire de leurs enfants. A la question du questionnaire en ligne « avez-vous sélectionné l'école de votre enfant ? », 9 parents enquêtés sur 10 à Pittsburgh ont répondu « oui ». Même si ceux-ci ont choisi l'école qui se situe dans leur quartier, ils considèrent qu'ils l'ont choisie, répondant que ce choix s'est fait au travers de leur choix résidentiel (Holme, 2002 ; Lareau, Goyette, 2014).

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La réforme du libre choix a été mise en place par le district en parallèle à la diversification du marché scolaire afin de contrer la fuite des familles vers les banlieues bénéficiant d'écoles de meilleure qualité ou vers des écoles privées, et comme une alternative aux différentes tentatives de déségrégation scolaire telles que le *busing* (Ravitch, 2016). En supplément des écoles privées et confessionnelles, qui scolarisent 25 % des enfants de la ville, de nouveaux types d'écoles ont été créés afin de proposer une offre publique avec des programmes spéciaux très sélectifs : les écoles magnet et les écoles
charter (Nafaa, 2016). Les écoles magnet recrutent leurs élèves sur dossier dans des programmes spécifiques (sciences, sport, arts). Elles ont été créées à l'occasion des politiques de déségrégation afin de permettre aux élèves afro-américains d'accéder à des lycées blancs. Les écoles charter sont des écoles publiques à gestion privée déléguée à un organisme tiers (association, entreprise éducative, université, organisation à but non-lucratif...). Elles sont censées proposer une pédagogie innovante et recrutent les élèves par tirage au sort après candidature. Elles représentent une concurrence forte pour les écoles publiques traditionnelles : en 2015, 14,1 % des élèves du district sont scolarisés dans une charter, soit 3891 élèves, contre seulement 8,9 % en 2009, soit 2557 élèves. Ces types d'écoles sont gratuits et financés par le district scolaire mais ne font pas partie des procédures de transferts offertes par le district dans le cadre du libre choix. Ces programmes spécifiques (magnet et charter) sont surtout implémentés dans les espaces urbains et sont peu présents dans les districts scolaires voisins et suburbains avec lesquels le district scolaire de Pittsburgh est en compétition. L'objectif de ces programmes est d'offrir une éducation sélective et de qualité.

## Les écoles, éléments clés des politiques d'aménité urbaine

18 À Pittsburgh comme dans le reste du pays, l'offre éducative en ville, disponible via une panoplie de programmes spécifiques et soutenus par des organismes privés (entreprises locales, fondations philanthropiques, universités, entreprises de gestion éducative), est présentée aux parents comme un élément d'aménité urbaine parmi d'autres. L'enjeu de la diversification du marché scolaire consiste à attirer les classes moyennes en ville, quitte à faciliter la gentrification de certains quartiers (Billingham, 2005 ; Cucchiara, 2013 ; Ghorra-Gobin, 2013). L'école est un élément d'aménité urbaine qu'il s'agit de valoriser dans un marché scolaire concurrentiel défini à l'échelle métropolitaine. Les districts scolaires, mais également les municipalités, s'adressent aux jeunes couples de classe moyenne résidant en banlieue et invités à s'installer en ville mais ne souhaitant pas opter pour une école privée⁴.

19 L'enquête menée à Pittsburgh a permis d'interroger 30 parents sur leurs choix résidentiels et scolaires. Les enquêtés, majoritairement issus de ménages de classes moyennes⁵, expliquent que vivre en ville, c'est côtoyer la « diversité », mais également bénéficier de la « proximité » des infrastructures et des « aménités culturelles et récréatives ». Parmi les motivations des parents s'installant en ville, l'éducation de leurs enfants dans un milieu ouvert à la diversité ethnique et à la mixité sociale est une priorité. L'argument le plus récurrent est de proposer à ses enfants une éducation riche et diverse. Ils fondent cet argument dans une perspective de plus long terme, expliquant que « c'est une chance pour leurs enfants de se préparer au monde du travail qui sera aussi divers ». Les critères de choix des parents sont variables mais observent des récurrences (programmes sélectifs, baccalauréat international, séjour d'échanges à l'étranger, programmes de bénévolat, activités sportives et culturelles compétitives, partenariat avec des universités réputées).

20 La mise en ligne des résultats des écoles mais également de leurs infrastructures et activités est un élément essentiel des politiques de communication des districts scolaires. Les parents consultent leurs sites mais aussi les sites de notation des écoles à l'exemple de Greatschools⁶. Les sites des agences immobilières proposent l'offre scolaire dans les critères de recherche d'un bien⁷. Les écoles font ainsi partie intégrante des politiques
d'attractivité encourageant les entreprises et organisations à but non lucratif à investir dans la ville. Les classes moyennes et supérieures sont incitées à scolariser leurs enfants dans les écoles publiques. La place essentielle de l'école au sein des stratégies résidentielles des familles mène ainsi les acteurs à bâtir leurs politiques éducatives en fonction des contextes locaux.

21 L'investissement des maires des grands districts urbains dans l'éducation est un fait relativement récent, daté des années 1990, qui s'explique par plusieurs raisons (Edelstein, 2008). La première est liée aux programmes politiques. Dans les villes-centres, la lutte contre la pauvreté passe aussi par une offre éducative de qualité qui permet aux jeunes de s'intégrer au marché du travail. Proposer des écoles publiques performantes permet d'attirer des entreprises et leurs employés dans les villes. La seconde raison est davantage liée à l'implication des habitants et des communautés dans les écoles publiques, et à leurs revendications auprès des districts scolaires et des municipalités. Leurs pressions invitent les maires à se rapprocher des districts, ou, à l'exemple de Pittsburgh en 2000, à en prendre le contrôle lorsque ceux-ci sont proches de la faillite (puisque la majorité des districts scolaires opèrent en dehors de l'autorité des municipalités et sont gérés par des *Boards of Education* soucieux de leur autonomie).

22 Dans le cas de Pittsburgh, le souci d'attirer les classes moyennes n'est pas une nouveauté. Depuis les années 1990, la municipalité promeut la « renaissance urbaine » de la ville, du nom d'un plan d'aménagement majeur ayant suivi la Seconde Guerre mondiale et permis à l'économie urbaine de tenir son rang jusque dans les années 1970 (Grantmyre, 2014). Déjà expérimenté dans d'autres contextes urbains, ce discours est soutenu par de nombreux investissements dans la finance, l'enseignement supérieur, les services médicaux, en particulier les biotechnologies. Il a permis à la municipalité de promouvoir une image urbaine qui éloignerait Pittsburgh des représentations négatives et stigmatisantes d'autres villes désindustrialisées de la région qui, telles Détroit, Cleveland ou Buffalo, connaissent une forte perte démographique (Rousseau, Béal, 2008 ; Vitale, 2015).

23 L'offre d'écoles de qualité et performantes (selon les critères définis par les standards nationaux) participe de la stratégie d'attractivité de la ville (Carr, 2006 ; Posey-Maddox et al., 2014). La mise à disposition des résultats des écoles sur les sites internet des districts scolaires, mais aussi leur classement, encourage les parents à se documenter davantage et à utiliser ces données comme mesure de la performance des écoles. Celles-ci étant un enjeu majeur dans leurs stratégies résidentielles, les municipalités s'en saisissent aussi pour mesurer l'attractivité de leurs écoles. Les recherches menées dans différentes grandes villes montrent également que les maires prennent en compte ces résultats car les électeurs les utilisent pour mesurer l'efficacité de leurs politiques urbaines, les tenant pour responsables du marché éducatif local (Edelstein, 2008 ; Lay, 2014).

24 Face à la libéralisation de l'éducation mettant en compétition les districts scolaires et les écoles au sein d'un même district selon leur offre, le district scolaire de Pittsburgh définit plusieurs stratégies façonnées par le déclin démographique. Ces stratégies s'inscrivent dans des politiques nationales propres aux districts scolaires les plus pauvres mais aussi dans le développement d'un programme de soutien à l'enseignement supérieur appuyé par la municipalité et les grandes entreprises et fondations locales.
## L'éducation au centre des politiques de lutte contre le déclin à Pittsburgh

Les politiques urbaines à Pittsburgh placent désormais l'éducation au cœur de leurs agendas et investissent le champ éducatif. Plusieurs stratégies ont été mises en place par le district scolaire à la fois pour contrer le déclin de la population scolaire et pour s'adapter aux conditions de la libéralisation de l'éducation à l'image de la création d'écoles magnet et charter. Elles s'appuient sur des initiatives nationales de lutte contre la pauvreté et sur la mise en place de programmes locaux associant différents acteurs locaux dans la promotion des écoles publiques de la ville. Nous en analysons deux : les programmes de nutrition et les bourses d'études pour l'enseignement supérieur.

## Des politiques sociales au sein des écoles contre le décrochage scolaire

L'une des stratégies adoptées par le district consiste à améliorer les conditions d'accueil et l'attractivité des écoles publiques des quartiers pauvres via le programme de repas gratuits ou à prix réduits dispensé par l'État fédéral. Deux temporalités dans ce programme de nutrition peuvent être observées, une première de mise en place du programme ciblant les écoles les plus pauvres, et une seconde visant à étendre le programme à l'échelle du district.

Le Free and Reduced-Price Lunch Program est un programme national qui offre des déjeuners pour les élèves selon des conditions établies par l'État, principalement fondées sur les revenus de leur foyer. Il a été créé par l'administration d'H. Truman en 1946 et est dispensé par le département fédéral de l'agriculture⁸. Octroyés par l'État fédéral, les fonds attribués aux districts scolaires dépendent chaque année des candidatures des familles reçues par les districts scolaires⁹. Le district scolaire de Pittsburgh fait partie de cette initiative fédérale¹⁰. L'objectif annoncé par le district est de nourrir les enfants, mais aussi de leur proposer des repas équilibrés et un régime alimentaire plus sain pour lutter contre l'obésité. Deux enseignants enquêtés lors du travail de terrain affirment que ce programme est également une stratégie pour lutter contre les drop-out factories, soit les « usines du décrochage scolaire ». Cette expression est utilisée pour désigner les établissements dont les résultats sont très faibles et l'absentéisme chronique très élevé, tout comme le nombre d'élèves quittant l'école avant la fin de leurs études secondaires. Promouvoir des repas gratuits est un moyen de garder les élèves à l'école. L'efficacité de cette stratégie contre le décrochage n'a pas été mesurée, d'autant plus que ce programme existe depuis 1946 et que le phénomène du décrochage scolaire est bien plus récent. Les entretiens menés avec des parents et enseignants d'écoles élémentaires révèlent tout de même que l'accès à un repas gratuit encourage l'assiduité. C'est aussi une stratégie pour valoriser les écoles publiques qui bénéficient de ce programme pour les populations les plus pauvres.

Néanmoins, l'indicateur Free and Reduced-Price Lunch est utilisé pour repérer les écoles les plus pauvres. C'est le seul indicateur socio-économique accessible au public. Lorsqu'une école compte plus de 95 % d'enfants qualifiés pour ce programme, tous les enfants y ont accès, de manière à ce que les 5 % restants ne soient pas identifiables, notamment au
moment de payer leur repas à la cantine. En 2008, 22 écoles sur 54 offraient 100 % des déjeuners gratuits, et en 2013, selon un employé du district, 63 % des élèves bénéficiaient de ce programme. La majorité des écoles offre également un petit-déjeuner gratuit. À la rentrée 2014, le district a changé de formule afin d'invisibiliser les écoles marquées par les plus forts taux de pauvreté. Le *Healthy, Hunger-Free Act* de 2010, promu par B. Obama, offre un petit-déjeuner et un déjeuner gratuit aux élèves, toujours financés par le département de l'Agriculture. Les districts scolaires ayant plus de 40 % d'élèves éligibles pour les *Free and Reduced-Price Lunch* obtiennent un financement qui leur permet de servir un petit-déjeuner et un déjeuner gratuits à tous les enfants du district. Plus de 6,4 millions d'élèves en bénéficient aujourd'hui dans le pays. Ce programme permet d'adresser l'une des problématiques du district scolaire, la pauvreté des élèves, et rend invisible l'indicateur *Free and Reduced-Price Lunch* qui permet d'identifier les établissements scolaires les plus pauvres. Utilisé par de nombreux parents comparant leurs options dans le marché scolaire local, il ne peut plus être désormais un critère de sélection. Plusieurs entretiens auprès de parents mais aussi d'employés du district présentent cette initiative comme une manière supplémentaire de promouvoir les écoles publiques. Ils expliquent que c'est également une stratégie du district pour amenuiser la différenciation des écoles en fonction de critères sociaux car les données ne sont plus disponibles.

## Pittsburgh Promise, un projet éducatif contre le déclin ?

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L'autre politique, *Pittsburgh Promise*, complétant les programmes de nutrition, vise à faciliter l'accès à l'enseignement supérieur pour les élèves fréquentant les écoles publiques. Car si l'éducation et le choix d'école occupent une place centrale dans les stratégies résidentielles des ménages, c'est parce qu'elles ont un impact sur l'accès à l'enseignement supérieur et au marché du travail. Cet accès est conditionné par deux éléments : l'obtention du diplôme du lycée, avec de bonnes notes, et un capital financier permettant de financer l'accès aux études (bourses, prêts, famille,...). Cet objectif parental va de pair avec celui du district scolaire et de la municipalité promouvant l'éducation d'une nouvelle *worforce*, main-d'œuvre qualifiée, adaptée aux conditions de la globalisation. Dans les villes en déclin requalifiant leurs activités, l'enjeu est de faciliter l'accès à l'enseignement supérieur et de retenir les élèves dans les écoles publiques. Le programme *Pittsburgh Promise*, qui octroie des bourses d'études, est une stratégie portée par la ville de Pittsburgh, associant des acteurs locaux (district scolaire, mairie, fondations locales, entreprises, associations communautaires, syndicats enseignants) et des acteurs de l'éducation agissant à échelon national (fondations philanthropiques, syndicat national des enseignants). Le renouvellement urbain, et notamment d'arrêt du déclin démographique, est l'un des trois objectifs du programme, qui entend ainsi agir sur le retour de la croissance démographique à Pittsburgh après 50 ans de déclin et stabiliser le recrutement des écoles publiques de la ville¹¹. Lors de sa création, *Pittsburgh Promise* a également commandé trois rapports portant sur la réussite du programme *Kalamazoo Promise* et ses caractéristiques communes avec Pittsburgh, un deuxième sur les bénéfices apportés aux *taxpayers* – soit les résidents ne vivant pas sous le seuil de pauvreté –, et un troisième sur les gains de la municipalité en termes économiques et éducationnels. Ces trois rapports montrent l'attention portée au contexte local et aux retombées socio-économiques d'un tel programme.
## Un programme porté par une coalition d'acteurs

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Pittsburgh Promise est présenté comme un moyen de parer au déclin démographique de la ville¹² en encourageant les élèves à obtenir leur diplôme de fin d'études, à s'inscrire dans des établissements d'enseignement supérieur, et à les préparer à intégrer le marché de l'emploi local (The Pittsburgh Promise, 2009). Trois critères pour accéder à cette bourse sont requis : être scolarisé depuis 4 ans dans un lycée de la ville, maintenir une note définie par le district aux tests standardisés et se montrer assidu à 90 % au moins sur les 4 années de lycée. Obtenir des scores supérieurs aux tests permet d'obtenir une bourse allant jusqu'à 40 000 $. Elle ne peut être utilisée que pour financer une poursuite d'études dans un établissement d'enseignement supérieur de Pennsylvanie. En 2006, le maire et le superintendant du district ont annoncé que les élèves terminant le lycée en 2008 seraient les premiers à bénéficier de la bourse. Le programme porte sur 10 années et vise à lever 250 millions de dollars. Chaque année, le budget s'élève à 5 à 7 millions de dollars. Le financement est issu de plusieurs sources : donateurs particuliers, entreprises, universités ¹³.

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Le programme n'est pas directement piloté par le district scolaire. Fonctionnant comme une fondation, il dispose d'un comité exécutif restreint et d'un comité de directeurs¹⁴. Le fonctionnement du programme s'appuie ainsi sur des partenariats entre la municipalité, le district scolaire, mais également des acteurs communautaires, des syndicats enseignants et des financeurs privés (fondations et grandes entreprises). Le projet est mis au cœur de ce système d'interrelation, s'inscrivant lui-même dans un système d'acteurs plus large (figure 4).

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 4. Pittsburgh Promise, un projet au cœur du système éducatif urbain.</figcaption></figure>
Les Promise, des projets de districts en déclin aux effets nuancés

32 Pittsburgh Promise s'inscrit dans un ensemble de 14 programmes Promise, tous résultant d'une initiative locale et présents essentiellement dans des districts scolaires de la Rust Belt. Ils s'inspirent du programme Kalamazoo Promise initié dans le district de la ville de Kalamazoo dans le Michigan (figure 5). Six d'entre eux se situent dans le Michigan. San Francisco et Denver sont de grandes villes ayant des marchés éducatifs très diversifiés. Les critères retenus varient beaucoup d'un district à l'autre, le plus récurrent étant celui de l'inscription dans un lycée public du district depuis plusieurs années. Seuls Peoria, Détroit et Pittsburgh requièrent l'assiduité et un score minimum aux tests standardisés. L'hypothèse est que ces districts n'ont pas les ressources financières nécessaires pour offrir une bourse d'études à tous les étudiants et choisissent d'être plus sélectifs. N'étant pas un concours, le nombre de bourses n'est pas limité.

<table><caption>Figure 5. Liste des programmes Promise aux États-Unis.</caption><thead><tr><th>Projet</th><th>État</th><th>Date</th><th>Assiduité</th><th>Score</th><th>Autre critère</th></tr></thead><tbody><tr><td>El Dorado Promise</td><td>Arkansas</td><td>2007</td><td>Non</td><td>Non</td><td>I.C.</td></tr><tr><td>San Francisco Promise</td><td>California</td><td>2009</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Acceptation to SFSU</td></tr><tr><td>Denver Scholarship Foundation</td><td>Colorado</td><td>2007</td><td>Oui</td><td>Non</td><td>I.C., faibles revenus</td></tr><tr><td>Peoria Promise</td><td>Illinois</td><td>2008</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>I.C., faibles revenus</td></tr><tr><td>College Bound Scholarship, Hammond</td><td>Indiana</td><td>2006</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Foyer propriétaire de son logement</td></tr><tr><td>Kalamazoo Promise</td><td>Michigan</td><td>2005</td><td>Non</td><td>Non</td><td>I.C.<sup>15</sup></td></tr><tr><td>Battle Creek Legacy Scholars</td><td>Michigan</td><td>2005</td><td>Non</td><td>Non</td><td>I.C.</td></tr><tr><td>Jackson Legacy Promise</td><td>Michigan</td><td>2008</td><td>Non</td><td>Non</td><td>I.C.</td></tr><tr><td>Baldwin Promise</td><td>Michigan</td><td>2009</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Obtention du diplôme de fin d'études secondaires</td></tr><tr><td>Detroit College Promise</td><td>Michigan</td><td>2009</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>I.C.; scores à un test local</td></tr><tr><td>Muskegon Promise</td><td>Michigan</td><td>2009</td><td>N. C.</td><td>N. C.</td><td>N. C.</td></tr><tr><td>Say Yes Syracuse</td><td>New York</td><td>2009</td><td>Non</td><td>Non</td><td>I.C.</td></tr><tr><td>Pittsburgh Promise</td><td>Pennsylvania</td><td>2006</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>I.C.</td></tr><tr><td>College Success Foundation, Tacoma</td><td>Washington</td><td>2009</td><td>Oui</td><td>Non</td><td>Faibles revenus</td></tr></tbody></table>

Source: sites internet des 14 programmes
Nora Nafaa, 2016

33 Cependant, les retombées espérées d'un tel programme sont questionnées et mises en comparaison avec des programmes similaires. Un rapport de 2011 commandé par le programme au *think tank* RAND Corporation présente les 14 programmes et explique que la majorité se trouve dans des districts scolaires en déclin démographique (Gonzales, 2011). Tous ont vu leurs courbes remonter à la suite de la mise en place des programmes, à l'exception de Détroit et Pittsburgh. Bien que le rapport produit en 2011 ne s'appuie que sur trois années d'exercice, il conclut que la majorité de ces districts scolaires ont mis en place ces programmes pour pallier le rétrécissement de leurs effectifs.

34 Parmi les enquêtés, un parent a évoqué cette bourse. Il travaillait dans un service de développement social du district scolaire et affirme que l'objectif communiqué au sein de l'administration est de garder les enfants à l'école :

<footnote>*I.C.: Incription continue dans un lycée public du district depuis plusieurs années.</footnote>
« De toute façon, ce type, Raph, a travaillé sur Pittsburgh Promise, et il y a quelques programmes aux États-Unis comme celui-ci. Ce qu'il m'a dit une fois après une réunion, c'est que le seul qui a vraiment fonctionné jusqu'à présent, c'est celui d'une petite ville du Michigan appelé *Kalamazoo Promise*. Il a dit que c'est le seul qui a été un succès parmi les programmes, en ce compris Pittsburgh. Donc, même si les gens disent que le programme [de Pittsburgh] est un succès en termes d'objectifs qu'il est censé rencontrer, soit aider les enfants à entrer à l'université, ce n'est pas un succès. Je pense que c'est bien pour promouvoir l'espoir ou donner une vision pour le district. Je ne sais pas si en réalité c'est ce que cela a amené dans le district. Mais, ce que je veux dire, l'espoir c'est bien aussi. Vous ne pouvez pas vivre dans le désespoir mais, diable, je ne sais pas si cela remplit son objectif d'aider les élèves noirs de familles pauvres à entrer à l'université. Le directeur du programme est la personne la plus exceptionnelle que j'ai rencontrée dans la ville »¹⁵ (Pittsburgh, avril 2015).

35 Dans sa thèse, Molly Misretta¹⁶ montre que les familles qui candidatent à la bourse sont celles qui possèdent un capital culturel et économique plus élevé (Misretta, 2014). Poursuivre des études supérieures est une option qui ne va pas de soi pour les familles à faibles revenus. Le parent cité plus haut, lui-même intégré à des réseaux de chercheurs au sein de l'université de Pittsburgh, en vient à la même conclusion :

« - Pensez-vous qu'il y a eu des résultats au final ?

- Eh bien, c'est censé aider les élèves à acquérir une éducation supérieure. Cela paye certainement pour certains mais je ne pense pas que cela motive un élève ayant des C à devenir un élève ayant des B et à ne plus être mêlé à des bagarres et changer sa vie. Je ne pense pas que cela soit arrivé. Les élèves qui allaient à l'université vont toujours à l'université, ils ont juste plus d'argent pour y aller. Ce qui est bien. Ce n'était juste pas l'intention.

- Pensez-vous que cela stoppe le décrochage scolaire ?

- Non. Je ne pense pas. Je pense que cela aide les gens qui étaient déjà sur cette trajectoire. Je veux dire, c'est bien, je veux dire... Si je reste dans une école de la ville, je veux cet argent également. Parce que n'importe qui peut utiliser cet argent mais je ne pense pas que cela ait changé les trajectoires. C'est une bonne manière de l'expliquer »¹⁷. (Pittsburgh, avril 2015)

36 Différents travaux scientifiques aboutissent à la même conclusion (Gonzales, 2011 ; Misretta, 2014). Les taux d'inscription dans l'enseignement supérieur ont augmenté, en moyenne, suite à la mise en place du programme, de 58 % à 68 %. Néanmoins, les élèves qui ont bénéficié de la bourse allaient déjà s'inscrire à l'université. Le programme n'a donc que très peu influencé l'augmentation des inscriptions. Les élèves qui ont bénéficié de la bourse – et qui se destinaient déjà à l'enseignement supérieur – sont majoritairement blancs et ne sont pas éligibles aux repas gratuits ou à prix réduits. Le programme a ainsi, selon cette enquête, très peu profité aux élèves issus de foyers pauvres et des minorités bien que, en 2016, 7238 étudiants ont bénéficié de cette bourse, dont 45,5 % d'Afro-Américains.

37 Une mère de famille dans le quartier de Carrick, au sud du district scolaire, a mentionné le programme lors d'un entretien. C'est un quartier aux profils socio-économiques variés et les écoles publiques y sont considérées comme des « usines du décrochage scolaire ». La bourse, tout comme le choix d'une école publique sélective, sont les motivations pour cette famille à rester dans la ville car leur description du quartier est dépréciative, évoquant un « déclin continuel » depuis leur arrivée :

« - Pourquoi avez-vous choisi cette école ?

- Pittsburgh Public ? Car nous n'avons pas le choix. C'est notre district scolaire. Nous n'avons pas déménagé car nos enfants auront terminé l'école d'ici 4 à 5 ans et
sont qualifiés pour Pittsburgh Promise. L'école charter que nous avons sélectionnée fait partie du district scolaire et leur permet d'être qualifiés pour Pittsburgh Promise tout en étant le meilleur choix de lycée »¹⁸.

Elle mentionne également l'inscription de ses enfants dans une école charter, dont les effectifs sont comptabilisés dans ceux du district. Les données n'étant pas disponibles, il est impossible de mesurer la part de lycéens obtenant la bourse et venant de ces écoles sélectives. La stratégie du district scolaire, financée par les différents acteurs urbains (municipalité, universités, associations, entreprises, philanthropes) afin de garder des ménages en ville, semble fonctionner pour cette mère de famille. La mise en place de ce programme s'est accompagnée de la création d'un second programme, le *Promise Readiness Corps*, piloté par le district afin d'améliorer les performances des lycéens en 2011. Entre 2011 et 2013, le taux d'obtention du diplôme d'études secondaires est passé de 68 % à 77 %. Dans les trois lycées suivis par ce programme, ce taux a gagné en moyenne 11 points. Il demeure néanmoins difficile de dresser une géographie des élèves bénéficiant du programme et d'identifier les quartiers ou écoles dont ils sont issus car ces données ne sont pas disponibles.

## Conclusion

L'exemple de Pittsburgh et de son district scolaire met en évidence plusieurs éléments relatifs au déclin démographique et aux stratégies (diversification du marché scolaire, fermetures d'écoles, programme de nutrition, bourses à l'enseignement supérieur) mises en place par les acteurs de l'éducation dans un contexte de libéralisation de l'éducation. La perte des effectifs du district scolaire pose un enjeu essentiel qui est celui du financement de l'éducation, dans un système en recomposition où les fermetures d'écoles sont impopulaires face aux vacances dans les écoles. C'est également un enjeu électoral pour les municipalités pour lesquelles le bon fonctionnement du district scolaire est synonyme de bonne santé financière et démographique. Cependant, ces municipalités créent de nouveaux types d'écoles afin d'animer une concurrence interne au district scolaire qui se superpose à celle des districts suburbains voisins en tant qu'élément capital dans les politiques d'attractivité des classes moyennes. Face à ces enjeux, le district scolaire de Pittsburgh met en place des stratégies s'inscrivant dans des tendances nationales caractéristiques des districts urbains en déclin. Le projet *Pittsburgh Promise* illustre la place majeure conférée à l'éducation par les acteurs urbains. La coopération d'entités gouvernementales et non-gouvernementales, fédérées autour du projet, témoigne d'une attention particulière portée à la question éducative comme l'un des moyens de regagner en attractivité. La mise en place d'un partenariat entre la municipalité et le district montre elle-même le passage à une nouvelle alliance alors que le district fuyait la tentative de mainmise par le maire en 2000. Le cas de Pittsburgh, emblématique des villes rétrécissantes, donne à lire l'organisation d'une coalition d'acteurs urbains face à la situation de déclin dans un contexte de néolibéralisation de l'éducation.
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NOTES

1. Se traduit par « la fuite des blancs », et renvoie au mouvement de migration suburbaine des populations blanches des centres-ville vers les banlieues résidentielles.

2. On considère ici les Core Based Statistical Areas (CBSA).

3. La Pennsylvanie a connu un cas similaire en 2001 lorsque le gouverneur a déclaré la dissolution du *Board of Education* du district scolaire de Philadelphie, remplacé par une commission composée de membres nommés par le maire et par le gouverneur.

4. Les frais d'inscription dans les écoles confessionnelles varient entre 6000 et 10 000 $ par an, tandis que les écoles privées non confessionnelles sont aux environs de 20 à 25 000 $ par an.

5. Bien que tous issus de classes moyennes, ils résident dans différents quartiers de la ville de Pittsburgh, dont des quartiers en cours de gentrification. Ils ont fait le choix de différents types d'éducation : 16 dans les écoles publiques traditionnelles de Pittsburgh, 11 en *magnet*, 2 en *charter*, 12 en écoles catholiques, 3 dans le privé ; 2 ont fait le choix de l'école à domicile et 7 ont choisi une école publique dans un district adjacent (le total de 53 renvoie au fait que les parents peuvent choisir différentes options selon leurs enfants).

6. *Greatschools* (http://www.greatschools.org/) est une organisation à but non lucratif, dont le siège est à Oakland en Californie et propose sur son site une revue de toutes les écoles du pays, publiques et privées, donnant accès à leurs performances académiques, infrastructures, options, mais également à des commentaires sur celles-ci. Durant différents séjours de terrain, le site a été mentionné par les parents dans différentes villes comme référence pour se documenter sur les écoles de leur quartier.

7. Quelques exemples de sites d'agences immobilières ayant les données sur les écoles ou renvoyant vers le site *Greatschools* : Century 21, http://www.century21.com/real-estate/pittsburgh-pa/LCPAPITTSBURGH/ ; Howard Hanna, http://www.howardhanna.com/Communities/Pittsburgh-PA ; Homes, http://www.homes.com/for-sale/pittsburg-nh/ ; Realtor, http://www.realtor.com/realestateandhomes-search/Pittsburgh_PA ; Trulia, https://www.trulia.com/PA/Pittsburgh/ ; Zillow, https://www.zillow.com/homes/for_sale/pittsburgh_rb/ ;

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8. Site du département fédéral de l'agriculture, service d'alimentation et de nutrition, https://www.federalregister.gov/agencies/food-and-nutrition-service, consulté le 14/08/2016.

9. Procédure de candidature pour le programme Free and Reduced-Price. Chaque année, les parents candidat et écrivent une lettre pour obtenir ces repas à l'école, sous réserve de critères sociaux.

10. Programme Free and Reduced-Price Lunch du district scolaire de Pittsburgh, http://www.schoolnutritionandfitness.com/index.php?page=lunchapps&sid=1703091755087669, consulté le 14/08/2016.

11. https://pittsburghpromise.org/aboutرفBoard.php, consulté le 14/08/2016

12. « Mitigate and reverse the population declines in the City of Pittsburgh and the enrollment declines in Pittsburgh Public Schools », https://www.pittsburghpromise.org/about_vision.php, consulté le 14/08/2016.

13. Parmi les 148 donateurs, 100 sont de Pittsburgh ou de son aire métropolitaine. Le centre médical de l'Université de Pittsburgh (UPMC) est le premier financeur, ayant promis 100 millions de dollars. 4 fondations locales ont versé entre 5 et 25 millions, https://pittsburghpromise.org/give_partners.php, liste des donateurs, consulté le 14/08/2016.
14. Le comité restreint est composé de 8 personnes : le directeur du programme, le président de la fondation Pittsburgh, une leader communautaire (épouse du PDG du groupe financier PNC) et cinq chefs ou fondateurs de grandes entreprises dont le siège social est à Pittsburgh. Le comité de directeurs rassemble 12 personnes : le maire de Pittsburgh, le superintendant du district scolaire, une représentante de A+ Schools (organisation communautaire pour la défense de l'éducation publique), une psychiatre et huit chefs de grandes entreprises locales, https://pittsburghpromise.org/about DALOYAN, liste des membres du comité exécutif et du comité de directeurs, consulté le 14/08/2016.

15. Traduction personnelle.

16. Docteur en sciences de l'éducation ayant mené une thèse sur les choix des parents et le rôle de Pittsburgh Promise dans ceux-ci, Molly Misretta s'appuie sur des entretiens semi-directifs menés auprès d'élèves éligibles au programme et issus de foyers aux caractéristiques socio-économiques variées, adoptant une approche sociologique et se référant à la théorie des choix et évaluant les différents capitaux des élèves (Misretta, 2014 ; Bourdieu, Passeron, 1964).

17. Traduction personnelle.

18. Traduction personnelle.

## RÉSUMÉS

Les politiques urbaines aux États-Unis ont depuis plus d'une vingtaine d'années mis l'éducation au cœur de leurs politiques d'attractivité, partant du principe que les stratégies résidentielles des ménages sont façonnées par des stratégies scolaires. Dans le cas des villes en déclin, où la perte démographique se double d'une faillite financière des districts scolaires publics, la néolibéralisation de l'éducation par la mise en place d'un marché scolaire compétitif et inégal renforce les tensions. L'article se propose de décrire le cas de la ville de Pittsburgh en Pennsylvanie, exemple type de la *shrinking city* dont le district scolaire a adopté plusieurs stratégies afin de faire face au déclin, modelant ses politiques éducatives en fonction du contexte local et participant du discours néolibéral des métropoles américaines.

Urban policies in the United States have put education at the core of their attractiveness strategies for more than twenty years. It is based on the principle that the households' residential strategies are designed by education strategies. In the case of declining cities, where the demographic decline goes with the financial bankruptcy for public school districts, neoliberalization of education through a competitive and unequal school markets increases the tensions. The article proposes to describe the case of Pittsburgh in Pennsylvania as a case-study of a shrinking city, whose school district adopted various strategies in order to deal with decline, and modeling its education policies according to the local context and participating in the neoliberal discourse of urban agendas.

## INDEX

**Mots-clés** : politiques éducatives, stratégies scolaires, États-Unis, déclin urbain, Pittsburgh

**Keywords** : educational policies, school strategies, United States, urban decline, Pittsburgh
# AUTEUR

NORA NAFAA

Université de Perpignan Via Domitia UMR 5281 ART-Dev, nora.nafaa@gmail.com