# Investissement public, capital public et croissance

Gérard Cornilleau, Gilles Le Garrec, Pierre Madec, Lionel Nesta, Mathieu Plane, Xavier Ragot, Francesco Saraceno, Aurélien Saussay, Vincent Touzé

► To cite this version:

Gérard Cornilleau, Gilles Le Garrec, Pierre Madec, Lionel Nesta, Mathieu Plane, et al. Investissement public, capital public et croissance. OFCE Sciences Po Paris. 2016, 130 p. hal-04249595

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Submitted on 19 Oct 2023

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INVESTISSEMENT PUBLIC, CAPITAL PUBLIC
ET CROISSANCE
Ce document, coordonné par Xavier Ragot et Francesco Saraceno, se fonde sur
de nombreuses contributions des économistes de l'OFCE :

Gérard Cornilleau,
Jérôme Creel,
Bruno Ducoudré,
Selin Hazir,
Paul Hubert,
Gissela Landa Rivera,
Gilles Le Garrec,
Pierre Madec,
Lionel Nesta,
Mathieu Plane,
Xavier Ragot,
Francesco Saraceno,
Aurélien Saussay,
Vincent Touzé.

Ce travail a bénéficié du soutien financier de la Fédération Nationale des Travaux Publics (FNTP). Il a aussi bénéficié de l'utilisation des données régionalisées des établissements et des entreprises gérées par l'Agence Nationale de la Recherche au titre du programme Investissements d'Avenir portant la référence ANR-10-EQPX-17 (Centre d'accès sécurisé aux données-CASD).
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Introduction

* Un accroissement de l'investissement public est maintenant proposé par de nombreuses institutions internationales pour accroître l'activité en Europe. L'investissement public adéquat augmente la croissance potentielle à long terme, l'activité à court terme et permet d'atteindre des objectifs de transition énergétique. Du fait de la faiblesse des taux d'intérêt, des projets d'investissements publics peuvent être menés sans fortement peser sur les finances publiques. Malgré ces constats, l'investissement public a reculé en France dans les années récentes de 4,2 % à 3,5 % du PIB. L'accumulation d'actifs nets atteint même un point bas à 0,2 % du PIB en 2015.

* À long terme, les estimations des effets de l'investissement public varient du simple au double. Ces effets dépendent de manière cruciale de la sélection, de l'évaluation et de la gouvernance des projets d'investissement. Pour éviter les effets d'aubaine ou d'éviction, l'évaluation des projets d'investissement public doit être transparente.

* Par conséquent, une hausse de l'investissement public doit au préalable identifier les projets à la fois nécessaires et utiles. Les investissements pour la transition écologique, pour une amélioration du système éducatif ou encore les infrastructures de transport dans les villes congestionnées sont des candidats naturels. Ils représentent un effort de 1 ou 2 % du PIB pendant quelques années selon l'ambition affichée.

* À court terme, une hausse de 1 % du PIB de l'investissement public générerait une hausse du PIB de 1,1 % à trois ans et une réduction de 245 000 chômeurs si elle est financée par de la dette. Elle conduit cependant à une légère réduction de la balance courante et à un accroissement de la dette publique rapportée au PIB de 0,4 %. Une hausse de l'investissement public financée par une réduction des autres dépenses publiques conduit à une hausse du PIB de 0,4 % à trois ans. Par ailleurs, on ne trouve pas d'effet d'éviction de l'investissement public sur l'investissement privé en France sur données agrégées.

* Un tel accroissement de l'investissement public peut être réalisé dans un cadre européen, par exemple dans le cadre du Plan Juncker, cependant les divergences de situation économique en Europe plaident pour une hausse au niveau national pour les zones géographiques qui en ont besoin.

* Enfin, pour éviter les aspects récessifs des traités européens, l'on plaide pour l'introduction d'une « règle d'or » qui exclut certains investissements publics, notamment dans le capital humain, des règles de consolidation budgétaire.
L'investissement public est de retour dans le débat national et international pour de bonnes raisons. La relance de l'investissement public est maintenant mise en avant par l'OCDE, le FMI, la BCE et de nombreux économistes. En juin 2016, l'OCDE a ainsi suggéré aux pays européens d'utiliser l'investissement public pour stimuler la croissance : « Dans de nombreux pays, il existe une marge de manœuvre permettant de mobiliser les politiques budgétaires pour renforcer l'activité grâce à l'investissement public, notamment parce que les taux d'intérêt à long terme ont permis, dans les faits, d'accroître la latitude budgétaire ». (OCDE, 2016). En 2014 le *World Economic Outlook* du Fonds Monétaire International a suscité beaucoup d'intérêt en raison d'un chapitre dédié à l'impact macroéconomique d'une relance par l'investissement public dans les pays développés (FMI, 2014). En Allemagne, l'institut DIW (2013) plaide pour une hausse de l'investissement public devant la vétusté des infrastructures allemandes. Aux États-Unis, Larry Summers, ancien secrétaire au Trésor américain, ou Paul Krugman, prix Nobel, rejoignent le FMI en militant pour des plans massifs d'investissement public qui, par leur effet sur la croissance et en présence de taux quasi nuls, seraient en mesure de s'autofinancer. Sur le plan politique, des personnalités aussi différentes que Donald Trump, Hilary Clinton ou Justin Trudeau au Canada s'accordent pour relancer l'investissement public. Pendant, sa campagne, Donald Trump avait annoncé un plan de relance des infrastructures de l'ordre de 1 000 milliards sur dix ans.

Pourquoi ce retour de l'investissement public dans le débat international ? La faiblesse inédite des taux d'intérêt, des gains de productivité et de la croissance sont autant de facteurs qui plaident pour un accroissement de l'investissement public. Tout d'abord, les coûts de financement des investissements sont si faibles que de nombreux projets ont maintenant un rendement économique et social supérieur à leur coût de financement. Ensuite, des projets d'investissements publics peuvent permettre de mettre en place les conditions d'un redressement de la productivité, par l'éducation, la diffusion du numérique ou l'accroissement de la mobilité. Enfin, ces projets d'investissement ont des impacts favorables sur l'activité à court terme du fait d'un effet d'entraînement.

La question de l'investissement public doit donc être posée de manière concrète et pragmatique afin de concevoir un plan efficace en France et en Europe. La première partie de ce *Policy Brief* présente les leçons internationales quant à l'effet de l'investissement public. On se tourne ensuite vers l'économie française. En France, le premier constat est celui d'un recul de l'investissement public sur la période récente, contrairement à l'orientation nouvelle du débat international que l'on vient de décrire. On observe un recul de celui-ci, de 4,2 % à 3,5 % du PIB depuis deux ans. La troisième partie étudie les effets d'une hausse de l'investissement public en France. On évoque un plan pour la transition énergétique et dans le capital humain et la recherche qui atteignent 2 % du PIB annuel pour quelques années environ. L'identification plus fine de la nature des investissements nécessaires est au-delà de l'objectif de ce présent document, mais constitue évidemment l'étape suivante de la réflexion sur le sujet. La quatrième partie analyse les possibilités dans les traités actuels de mettre en place une telle hausse de l'investissement. Elle plaide par ailleurs pour une modification des traités, objectifs ambitieux certes, afin de reconnaître l'investissement public comme un vecteur de croissance à long terme.
L'OFCE contribuera à éclairer le débat public sur ces enjeux importants avec par exemple la création en son sein d'une équipe suivant l'investissement public pour mettre toutes les données à disposition du public, fournir des analyses économiques et contribuer à la coordination en France et en Europe des travaux sur ces thèmes.

# 1. Les effets de l'investissement public : leçons internationales

L'investissement public accroît le capital public qui recouvre des réalités très diverses : routes et bâtiments, droits de propriété intellectuelle, en passant par des machines, équipements et système d'armes. Par conséquent, l'effet de l'investissement public sur la croissance et, corrélativement, sur le chômage doit être évalué avec quelques simplifications.

À long terme, l'investissement public, notamment dans les infrastructures, augmente le capital public et peut favoriser la croissance. L'on pense évidemment aux infrastructures de transport, mais sont aussi concernées les écoles, universités, les moyens de la recherche publique. La mesure pertinente est une élasticité : si j'augmente le stock de capital public de 1 % de combien augmente l'activité (le PIB par exemple) ? Sur la base de 68 études comprenant 578 estimations, *Bom et Lightart* réalisent une méta-régression montrant, qu'en moyenne, l'élasticité de la production à l'investissement public va de 0,08 à 0,17 suivant que l'on s'intéresse à l'ensemble du capital public ou aux infrastructures. Les études quantitatives considèrent des valeurs comprises entre 0,05 et 0,10¹. Ces dernières peuvent paraître faibles, elles ont cependant un effet très important à long terme.

À court terme, il est possible d'estimer le gain d'activité engendré pour chaque euro d'investissement public. La hausse du PIB par euro public dépensé est appelée *multiplicateur budgétaire*. Les études trouvent des multiplicateurs des dépenses publiques sur le PIB de 0,8 avec une grande variabilité des résultats. En période de crise et, en particulier lorsque la politique monétaire atteint la borne zéro des taux d'intérêt, alors le multiplicateur augmente et atteint des valeurs plus élevées comprises entre 1,3 et 2,5. En guise d'illustration, le tableau suivant présente le résultat de quelques études importantes, pour différentes méthodologies², en période de crise.

<table><caption>Tableau 1. Le multiplicateur en temps de crise selon différentes études</caption><thead><tr><td>Auteurs</td><td>Modèle</td><td>Élasticité</td><td>Multiplicateurs de court terme</td></tr></thead><tbody><tr><td>Hall (2009)</td><td>DSGE</td><td>0</td><td>1,7</td></tr><tr><td>Christiano et al. (2011)</td><td>DSGE</td><td>0</td><td>2,0</td></tr><tr><td>Creel et al. (2011)</td><td>MACRO</td><td>0</td><td>1,3*<br>1,0**</td></tr><tr><td>Eggertsson (2011)</td><td>DSGE</td><td>0</td><td>2,3</td></tr><tr><td>Auerbach, et al. (2012)</td><td>SVAR</td><td>0</td><td>2,5</td></tr><tr><td>Bouakez et al. (2014)</td><td>DSGE (T = 3Y)</td><td>0<br>0,08</td><td>2,3<br>3,8</td></tr></tbody></table>

<footnote>* Investissement public ; ** Baisse des cotisations sociales ou hausse des prestations sociales.</footnote>

<footnote>Source : auteurs.</footnote>
Par prudence, les valeurs des multiplicateurs utilisés pour les évaluations des politiques publiques sont plus faibles que les résultats de certaines des études citées. Le tableau ci-après présente l'effet comparé d'une hausse permanente d'1 point de PIB de l'investissement public dans trois modèles fréquemment utilisés (financée par un accroissement de la dette, pour comparaison) dont celui de l'OFCE. On présente par ailleurs les résultats obtenus avec le modèle *Mésange* de l'INSEE et par les modèles du FMI. L'impact à 3 ans est plus élevé comparé aux variantes du FMI mais plus faible à l'horizon de 5 ans.

Une dernière leçon des comparaisons internationales concerne l'effet de l'investissement public sur l'investissement privé, afin de savoir si l'investissement public se substitue à l'investissement privé ou si l'investissement public possède un effet d'entraînement et donc de complémentarité à l'investissement privé. Une comparaison de l'investissement public et de l'investissement privé dans quatre pays de l'OCDE réalisée dans un rapport récent de l'OFCE, l'Allemagne, les États-Unis, la France et le Royaume-Uni, donne des premiers éléments de conclusion. L'analyse suggère un effet d'entraînement en France de l'investissement public sur l'investissement privé, qui s'accroît en bas de cycle³.

<table><caption>Tableau 2. Effet comparé sur le PIB d'une hausse de 1 point de PIB de l'investissement public</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="5">Année</th></tr><tr><th>1</th><th>2</th><th>3</th><th>4</th><th>5</th></tr></thead><tbody><tr><th>OFCE</th><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,1</td><td>0,9</td><td>0,8</td></tr><tr><th>INSEE</th><td>1,1</td><td>1,3</td><td>1,3</td><td>1,1</td><td>1,0</td></tr><tr><th>FMI</th><td>0,5</td><td>0,8</td><td>1,0</td><td>1,4</td><td>1,5</td></tr></tbody></table>

Sources : FMI, INSEE et OFCE, e-mod.fr.

## 2. Un constat : la dépréciation du capital public

### *De quoi la richesse publique est-elle faite?*

Comme il a été rappelé, la richesse publique contient des réalités aussi différentes que des routes, des barrages, des écoles, des terrains, des logements, des participations financières ou des dépenses de recherche et développement. Si les évolutions de la dette publique sont en général précisément commentées, celles concernant le capital public le sont trop peu. Or, cette analyse est centrale pour évaluer la soutenabilité des finances publiques. Elle permet de comparer les évolutions de la dette publique brute face aux actifs accumulés. Les administrations publiques (APU) regroupent l'État, les collectivités locales, les administrations de sécurité sociale et les organismes divers d'administration centrale. La comptabilité nationale permet de suivre le patrimoine de chacune de ces administrations. L'encadré suivant permet d'avoir une vision synthétique du bilan des administrations publiques, actifs et passifs, et de fixer les ordres de grandeur.
Le graphique suivant représente le bilan financier des administrations publiques. Le trait plein noir montre le solde public net (l'actif moins le passif).

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Graphique 1. Évolution de la situation patrimoniale des APU</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE

La trajectoire du patrimoine public conduit à une vision peu rassurante de l'évolution du patrimoine public. Certes, la valeur nette des administrations publiques est positive, avec 16,8 points de PIB en 2014 (8 300 euros par habitant), ce qui veut dire que les administrations publiques détiennent plus d'actifs (147,5 % du PIB) que de dette (130,7 % du PIB)⁴. Néanmoins, la valeur nette a atteint un point bas depuis la fin des années 1990, avec la crise économique et financière, perdant 41 points de PIB en l'espace de sept ans, sous l'effet de la hausse de la dette publique sans accroissement dans le même temps de la valeur des actifs non financiers.

Cette valeur nette est inégalement répartie entre les différentes administrations publiques. En effet, elle est très positive pour les collectivités locales (58,4 points de PIB en 2014), très négative pour l'État (-57,8 points de PIB) et légèrement positive pour les administrations de sécurité sociale (5,9) et les organismes divers d'administration centrale (10,2). En simplifiant, l'État, en supportant les déficits publics récurrents, détient la dette publique et les collectivités locales peu endettées détiennent les actifs non financiers, que ce soient les terrains, les bâtiments ou les ouvrages de génie civil.
## Encadré. La décomposition du patrimoine des administrations publiques, en 2015

Le patrimoine des administrations publiques se décompose de la manière suivante. Les données sont celles de l'année 2015. Ce chapitre présente l'évolution des ces différents éléments.

Les actifs non financiers (ANF) publics représentent 90,4 % du PIB et se répartissent en :

* **Actifs fixes (56,3 % du PIB, soit 62 % des ANF):**

- Logements (2,8 % du PIB, soit 3 % des ANF)

- Bâtiments non résidentiels (15,3 % du PIB, soit 16 % des ANF)

- Autres ouvrages de génie civil (30,1 % du PIB, soit 33 % des ANF)

- Machines et équipements (1,5 % du PIB, soit 2 % des ANF)

- Systèmes d'armes (1,5 % du PIB, soit 2 % des ANF)

- Droits de propriété intellectuelle (4,1 % du PIB, soit 5 % des ANF)

* **Actifs non financiers non produits (37 % des ANF):**

- Terrains supportant des ouvrages de génie civil (30,4 % du PIB, soit 33 % des ANF)

- Terrains et plans d'eau (3,1 % du PIB, soit 3 % des ANF)

- Réserves de matières premières (0,7 % du PIB, soit 1 % des ANF)

* **Stocks (1,1 % du PIB, soit 1 % des ANF)**

Les actifs financiers (AF) publics représentent 57,1 % du PIB et se répartissent en :

- Numéraires et dépôts (5,6 % du PIB, soit 10 % des AF)

- Titres de créances (3,4 % du PIB, soit 6 % des AF)

- Crédits (5,7 % du PIB, soit 10 % des AF)

- Actions (23,6 % du PIB, soit 42 % des AF) (dont 5,7 % du PIB pour les seules actions cotées)

- Autres comptes à recevoir (18,4 % du PIB, soit 32 % des AF)

Le passif financier (PF) public représente 130,7 % du PIB et se répartit en :

- Numéraires et dépôts (5,5 % du PIB, soit 4 % du PF)

- Titres de créances (94,3 % du PIB, soit 72 % du PF)

- Crédits (14,8 % du PIB, soit 11 % du PF)

- Autres comptes à payer (16,2 % du PIB, soit 13 % des AF).

## Une inquiétante réduction du capital productif

Comme l'État détient de nombreux terrains (de l'ordre de 33,5 % du PIB), la valeur du patrimoine public s'accroît lorsque les prix immobiliers augmentent, indépendamment de l'investissement public. Afin de mieux cerner le capital public qui a plus de chance de contribuer positivement à la croissance, il est préférable de restreindre l'analyse aux actifs fixes que l'on peut appeler « capital productif ». Ces derniers incluent les logements, les bâtiments non résidentiels
mais aussi les ouvrages de génie civil, les machines et équipements et les droits de propriété intellectuelle. Enfin, ils incluent les systèmes d'armes mais pour des montants faibles, ce qui ne modifie pas l'image globale d'un capital productif. L'accroissement du capital productif provient essentiellement de l'investissement public.

Le graphique suivant représente l'évolution de l'investissement public sur longue période.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Graphique 2. Évolution de l'investissement public</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.
Le graphique du haut représente les flux bruts qui ne tiennent pas compte de la dépréciation du capital public et des investissements nécessaires au maintien des infrastructures en bon état. Le graphique du bas représente les flux nets, qui tiennent compte de l'usure du capital public.

Ces graphiques montrent la réduction de l'investissement public net sur la période récente. Par ailleurs, ils donnent à voir la tendance globalement décroissante de l'investissement public sur longue période. Il n'est guère probable que cette chute de l'investissement public soit un choix politique délibéré. Elle semble plutôt la conséquence de contraintes financières imposées aux acteurs publics pour réduire de manière trop rapide l'endettement public, sans stratégie générale d'orientation de l'investissement public.

## 3. Redresser l'investissement public

### Dans quels secteurs investir ?

Tout redressement de l'investissement public demande au préalable une stratégie publique. Une hausse de l'investissement n'est pas un objectif en soi⁵ mais un moyen d'améliorer les conditions économiques et environnementales à long terme. Deux domaines se distinguent cependant par leur importance et peuvent facilement se prêter à une quantification : la transition énergétique, la formation et l'enseignement, ce dernier correspondant à un investissement en capital humain.

#### La transition énergétique

La détermination des investissements publics nécessaires à la transition énergétique dépend de l'ambition que l'on se donne. En se donnant comme repère la Loi sur la transition énergétique et la croissance verte (LTECV) et à l'aide du scénario de transition énergétique établi par l'ADEME dans le cadre de ses Visions 2030-2050, l'on peut estimer les volumes d'investissement nécessaires à l'accomplissement de la transition énergétique.

La réalisation de la transition énergétique pourrait conduire à plus de 19 milliards d'euros d'investissements publics supplémentaires en moyenne annuelle sur la période 2015-2050, ce qui représente 1 % du PIB de 2016 environ. Cette évaluation est réalisée à partir du modèle ThreeME⁶, qui inclut l'interaction d'effets sectoriels et macroéconomiques. Ces investissements se concentreraient principalement dans les secteurs des énergies renouvelables – éolien et solaire en particulier – ainsi que dans le secteur du bâtiment – principalement pour réaliser la rénovation énergétique du stock de bâtiments existants. D'après nos estimations, 40 % de l'effort devrait porter sur l'éolien, de l'ordre de 30 % sur la rénovation thermique et 20 % sur le photovoltaïque.

#### L'investissement dans le capital humain

Le débat sur la situation du système éducatif en France s'attache, et c'est une étape nécessaire, aux contenus et techniques pédagogiques. La question des moyens nouveaux pour réaliser les ambitions affichées est moins directement traitée. Une première estimation de l'effort
d'investissement dans le système éducatif peut être déduite du travail réalisé par France Stratégie (Agacinski, Harfi et Son, 2016). Considérant les meilleures pratiques internationales, les auteurs soulignent le déficit d'investissement du périscolaire à l'enseignement supérieur, notamment dans les universités. Un plan ambitieux à tous les niveaux du système éducatif conduit à des montants de l'ordre de 1,4 % du PIB. Bien sûr, avec des objectifs plus ciblés, les montants peuvent être réduits.

Ces deux exemples sont illustratifs et n'incluent pas d'autres types d'investissement dans les infrastructures, comme par exemple dans le très haut débit numérique, l'eau, les déchets, le transport, par exemple, qui peuvent justifier une intervention publique dans la mesure où le rendement social de ces investissements est plus important que le rendement privé. La question de l'évolution économique et sociale de l'efficacité des investissements publics est bien sûr essentielle et demande une gouvernance renouvelée que l'on évoque plus loin.

## L'effet de court terme de l'investissement public

Cette dernière section prend une autre focale pour déterminer les effets de court terme d'une hausse de l'investissement public. Le qualificatif « court terme » signifie que l'on ne tient pas compte ici des effets sur la croissance et la productivité de la hausse de l'investissement public. Ainsi les résultats suivants sont plutôt une fourchette basse des effets à attendre. Par souci de neutralité, la hausse de l'investissement public est donc réalisée *au prorata* des investissements actuels, en conservant donc la même structure du capital public. On suppose par ailleurs une absence de réaction de la politique monétaire à la suite du regain d'inflation, ce qui est réaliste dans un environnement de taux d'intérêt bas, voire négatifs. Enfin dernière hypothèse importante, cette simulation est réalisée hors financement, c'est-à-dire par émission d'une dette de croissance remboursée en phase haute du cycle. On discute plus loin les effets du financement.

L'exercice est le suivant. Supposons que l'investissement public augmente de façon permanente de 1 % du PIB, soit une hausse de 20 milliards d'euros environ, quels sont les effets économiques à 5 ans ? Le tableau suivant donne les résultats. En utilisant le modèle e-mod.fr développé à l'OFCE.

<table><caption>Tableau 3. Effet d'une hausse de 1 point de PIB de l'investissement public, mesure non financée</caption><caption>En écart au compte central</caption><thead><tr><th>Année</th><th>1</th><th>2</th><th>3</th><th>4</th><th>5</th></tr></thead><tbody><tr><td>PIB total en volume</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,1</td><td>0,9</td><td>0,8</td></tr><tr><td colspan="6">Contributions à la variation de la croissance (en pts de %)</td></tr><tr><td>Investissement des entreprises</td><td>0,2</td><td>0,3</td><td>0,3</td><td>0,2</td><td>0,2</td></tr><tr><td>Solde extérieur</td><td>-0,5</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td><td>-0,7</td><td>-0,7</td></tr><tr><td colspan="6">Agrégats macroéconomiques</td></tr><tr><td>Prix du PIB (en %)</td><td>0,0</td><td>0,1</td><td>0,6</td><td>1,2</td><td>1,8</td></tr><tr><td>Effectifs salariés marchand (en milliers)</td><td>93</td><td>210</td><td>245</td><td>208</td><td>130</td></tr><tr><td>Capacité de financement des APU (en % du PIB)</td><td>-0,5</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,5</td><td>-0,6</td></tr></tbody></table>

Source : OFCE, e-mod.fr.
À court terme, la hausse de l'investissement public se répercute instantanément sur l'activité. Les entreprises répondent à la hausse de la demande qui leur est adressée en augmentant leurs capacités productives : l'investissement des entreprises et l'emploi augmentent. La hausse de l'emploi stimule le revenu des ménages et leur consommation. La hausse de la consommation se traduit par une hausse des importations et une dégradation du solde commercial. L'effet accélérateur de l'investissement conduit à court terme à une hausse de l'activité supérieure à l'ampleur du choc initial : le multiplicateur s'élève à 1,1 point de PIB au bout de 3 ans.

À l'horizon de 5 ans, le niveau de la production et celui des prix sont supérieurs à ceux du compte central et un effet expansionniste sur l'activité persiste. En contrepartie, la balance commerciale et le solde public sont dégradés durablement. La dégradation du solde public reste toutefois inférieure au montant du choc initial, la hausse de l'activité stimulant les recettes budgétaires. À 5 ans le montant de la dette a augmenté de 2,5 % du PIB environ.

Quel serait l'effet d'un accroissement de l'investissement public financé par une baisse des autres dépenses publiques, i.e à budget de l'État constant ? Après trois ans, la hausse du PIB serait de 0,4 % du PIB au lieu de 1,1 %. La hausse des effectifs salariés serait de 147 000 et la dégradation du solde extérieur serait de 0,4 % du PIB. Ce résultat, faiblement positif sur l'activité, provient de l'effet d'entraînement plus important de l'investissement public par rapport à la moyenne des autres dépenses publiques. Ainsi, si la situation macroéconomique le permet une hausse de l'investissement public financée par dette permet d'accroître l'activité à court et moyen terme.

## 4. Au niveau national ou au niveau européen ?

### Le soutien à l'investissement au niveau européen : le Plan Juncker est insuffisant

Les précédentes évaluations supposent une hausse de l'investissement public en France. Cependant, celle-ci pourrait être réalisée au niveau européen Bénassy-Quéré et Ragot (2015). La transition énergétique, les infrastructures de transport sont des candidats naturels à un investissement européen, et elles sont en partie financées dans le cadre du Plan Juncker⁷.

Cependant, l'analyse du Plan Juncker⁸, ainsi que les délais des prises de décision, montrent la difficulté d'une coordination européenne autour d'une hausse de l'investissement. Ces dernières ne sont pas seulement le fruit d'orientations politiques divergentes, mais surtout le résultat des différences de situations économiques. Le chômage au sens du BIT atteignant un point historiquement bas en Allemagne à 4,3 % au second trimestre 2016 et toujours haut à 20 % en Espagne, la perception de l'importance des plans de relance de l'activité est, de fait, incompatible.

En effet, une troisième évaluation de l'investissement public, l'évaluation du Plan Juncker, a été réalisée à l'OFCE en utilisant un autre type de modèle, appelé DSGE.

Ces modèles incluent une représentation simplifiée de la diversité sectorielle des économies mais une représentation riche des équilibres financiers qui permettent de suivre
l'évolution des taux d'intérêt. Par ailleurs, l'effet sur la croissance potentielle de l'investissement public est intégré. Le Plan Juncker consiste en une injection de l'ordre de 20 milliards d'euros d'argent public (soit 0,15 % du PIB de l'Union européenne) pour arriver, après différents effets de levier, à un accroissement de l'investissement (public et privé) de 315 milliards d'euros au niveau européen en trois ans. Le Moigne, Saraceno et Villemot (2016) montrent que le Plan Juncker lancé en 2015 n'aura que des effets modestes car son ampleur est limitée et surtout il arrive bien tard dans la crise. Par comparaison, le plan lancé par Obama en 2009, le American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) était bien plus important par son ampleur, de l'ordre de 5,5 % du PIB américain de 2009 et comportait une part substantielle d'investissement public.

Ainsi, même s'il est nécessaire de promouvoir un effort en faveur l'investissement au niveau européen, des efforts nationaux, coordonnés au niveau européen resteront nécessaires pour tenir compte de la diversité des situations nationales et des divergences d'appréciation politique au niveau européen. Dès lors, il reste à considérer la possibilité d'une hausse de l'investissement au niveau européen.

## Investissement public et croissance : changer les règles européennes pour une « règle d'or »

Deux stratégies sont possibles afin de rendre compatibles l'investissement supplémentaire et les traités européens. La première consiste à utiliser les flexibilités, réelles mais complexes, des traités actuels. La seconde consiste à changer les traités européens en introduisant des clauses favorables à l'investissement public, notamment en capital humain.

### Les flexibilités des règles actuelles

Les règles européennes sont incroyablement complexes et les mêmes textes peuvent conduire à une lecture rigoriste ou plus souple. La Commission a récemment résumé les flexibilités utilisables au sein des textes actuels, qui sont nombreuses mais concentrées sur le volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance⁹. En résumant les pistes principales :

1. Les contributions des États au Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), créé dans le cadre du Plan Juncker pour faciliter les investissements au niveau européen, ne sont pas comptabilisées pour déterminer la conformité des Etats avec les traités européens. Cela rend donc possible un accroissement de dettes nationales non sanctionné au niveau européen, si le canal de soutien à l'investissement est communautaire ;

2. Dans certains cas, les Etats européens peuvent se voir reconnaître le droit de s'écarter des objectifs de consolidation fiscale de moyen terme, si cette déviation permet de générer des investissements nouveaux ;

3. De même, des réformes ambitieuses, coûteuses à court terme, mais utiles à long terme, peuvent justifier des accroissements temporaires de dettes ;

4. Enfin, en cas de grave récession économique dans la zone euro ou dans l'ensemble de l'Union européenne, la Commission peut décider d'assouplir les critères du Pacte.
Cette dernière disposition est intéressante mais montre les limites du texte européen. L'hétérogénéité actuelle de la zone euro (entre l'Italie et l'Allemagne par exemple) rend probablement impossible un accord sur l'existence d'une grave récession. Placer au niveau européen la discussion récurrente sur la flexibilité des règles actuelles est générateur de vives tensions politiques, au gré des majorités. Par ailleurs, elle n'est pas compatible avec un principe de subsidiarité bien compris, qui consiste à laisser au niveau national ce qui est pertinent au niveau national.

Rappelons qu'à ce jour le déficit public français est supérieur au seuil de 3 %, ce qui place la France sous le volet correctif du Pacte de stabilité et de croissance, dans le cadre d'une procédure pour déficit excessif. Ainsi, dans le cadre actuel, il est très difficile de proposer un accroissement de l'investissement public financé par la dette tant que la France reste dans le volet correctif. Cela pourrait cependant être possible si la France montrait clairement les effets bénéfiques à long terme d'un tel plan. Dans le cadre actuel deux solutions sont donc possibles. Soit la France est capable de faire une telle démonstration, soit la France est capable de mettre en place une hausse de l'investissement public tout en réduisant son déficit public, ce qui demande un redéploiement important du budget public et génère bien moins d'activité économique et d'importants effets redistributifs entre les ménages. Une solution plus ambitieuse certes est de modifier les traités européens. Enfin, la France devrait sortir en 2017 du volet correctif du Pacte. Elle retrouvera alors une plus grande capacité d'investissement public.

Une règle d'or européenne

Une solution pour permettre une hausse de l'investissement public est l'introduction d'une « règle d'or » dans l'évolution des dépenses publiques. Cette règle est utilisée dans de nombreux pays (en France notamment pour les régions) et consiste à exclure les investissements publics de critères de déficits européens. Cette règle, correctement pensée, permet de résoudre la difficulté principale pour les finances publiques dans les années à venir : préserver l'investissement public dans une période dettes publiques élevées.

La règle d'or des finances publiques a été très critiquée car elle aurait de nombreux défauts. Il convient donc de préciser les conditions d'une règle d'or efficace.

Une règle d'or de ne doit pas donner la priorité aux actifs tangibles – les infrastructures routières, aéroportuaires, les bâtiments publics, etc. — plutôt qu'aux actifs intangibles (ou immatériels) — les dépenses en R&D générant des brevets, par exemple. Parmi les dépenses ayant un impact sur le PIB, il n'est pas juste de se limiter aux seules dépenses en actifs tangibles : les dépenses de fonctionnement, dans les domaines de l'éducation ou de la santé, par exemple, et les dépenses en capital immatériel sont elles aussi, au moins en partie, créatrices de croissance. Adopter la règle d'or des finances publiques requiert de réfléchir en amont aux dépenses publiques que l'on souhaite promouvoir et développer.

La question de l'efficacité de l'investissement public est incontournable pour des raisons économiques et politiques, du fait d'une demande sociale forte d'une plus grande efficacité de l'action publique. Cette efficacité demande des évaluations rigoureuses et indépendantes des projets d'investissement ainsi qu'une gouvernance qui assure un rendement élevé. Une leçon
des échecs de la politique industrielle française est que l'État ne sait pas arrêter ou réorienter les projets d'investissement non efficaces. Une gouvernance moderne de l'investissement public doit être transparente et répondre aux critiques légitimes de la gouvernance publique.

Enfin, autant que cela soit possible, une règle d'or basée sur les dépenses nettes d'investissement doit être privilégiée, qui tient compte du taux de dépréciation du capital public. Elle inciterait à l'accumulation de capital public et pas seulement son entretien.

Il existe un dernier risque d'une comptabilité publique « créative » dans certains États européens qui feraient passer pour investissement des dépenses publiques de fonctionnement, voire à visée électorale. Une réponse à cette critique ne peut être que la transparence publique et l'identification claire des projets d'investissement, des conditions de succès et des moyens accordés.

Notes :

1. On estime les élasticités sur données françaises dans le chapitre 1 de ce rapport.

2. Voir le chapitre 1 de ce rapport pour un détail des méthodologies.

3. Voir le chapitre 3 de ce rapport.

4. La mesure de la dette des APU est ici plus large que la mesure usuellement considérée (maastrichienne) qui n'inclut pas les produits dérivés et autres comptes à payer.

5. Les économistes justifient l'investissement public par des défaillances des marchés qui créent une distinction entre l'intérêt social et l'intérêt privé des projets d'investissement. On subsume ces analyses économiques sous le cadre général de « l'évaluation de l'investissement public ».

6. Le modèle *ThreeME* est développé depuis 2008 par l'OFCE, en collaboration avec l'ADEME (Agence de l'Environnement et Maîtrise de l'Énergie) et TNO (Netherlands Organization for Applied Scientific Research).

7. L'étude d'un plan de transition énergétique au niveau européen est réalisée dans le rapport iAGS. Ce rapport annuel, auquel participe l'OFCE, décrit la situation économique européenne tous les ans, en formulant des propositions de politique économique. Le Rapport iAGS 2015 présente un plan d'investissement dans la transition énergétique.

8. Le point d'étape de la Commission européenne de juillet 2016 fait état de projets approuvés pour un montant total de 20,4 milliards d'euros (dont 13,6 pour le volet infrastructures et 6,8 pour le volet PME). Avec l'effet de levier, ces fonds devraient mener à un investissement total de 115,7 milliards, un tiers du total pour les trois ans. Enfin, le 14 septembre 2016, M. Juncker a annoncé une prolongation du plan dit Juncker à 2020, ce qui conduit à un doublement du Plan Juncker, porté à 630 milliards d'euros.

9. Voir la communication « Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du Pacte de stabilité et de croissance », Commission européenne, 13 janvier 2015.
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INVESTISSEMENT ET CROISSANCE
L'EXPÉRIENCE INTERNATIONALE
ET EUROPÉENNE
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# 1. L'impact de l'investissement public sur la croissance

## Une revue de la littérature

Ce chapitre dresse un bilan synthétique des résultats des principales études d'évaluation d'impact des dépenses publiques et en particulier celles d'investissement public. Ce bilan est réalisé en trois points successifs.

- Puisque l'investissement public est en premier lieu une composante de la demande, nous nous intéressons d'abord à son efficacité sous l'angle général de la dépense publique. La littérature conduit à un multiplicateur des dépenses publiques sur le PIB de 0,8 en moyenne, avec une grande variabilité des résultats ;

- Dans un second temps, la dimension productive de l'investissement public est intégrée. La littérature économique parvient à établir une supériorité de la relance par l'investissement par rapport à la dépense classique. La contribution du capital public à la croissance, mesurée par l'élasticité, varie entre 0,01 et 0,5. Ces élasticités sont élevées si la sélection des projets est efficace et si le capital public est correctement utilisé ;

- Enfin, puisque le débat actuel sur la relance par la dépense se situe en pleine crise économique, le chapitre montre que dans la littérature le multiplicateur augmente en période de crise à des valeurs élevées comprises entre 1,3 et 2,5.

La fourchette des estimations étant plutôt large, le chapitre conclut qu'au vu de la situation actuelle de l'économie française (stagnation de la croissance, bas taux d'intérêt), il est fort probable que les valeurs des multiplicateurs soient dans la partie haute de la fourchette ; ce qui confirme qu'une relance par l'investissement public aurait un fort effet sur l'activité économique.
Introduction

La longueur exceptionnelle<fnref n="1" /> de la crise économique a remis au goût du jour les politiques de dépenses publiques malgré le fait qu'elles aient été précédemment accusées de creuser les déficits et la dette. Plus particulièrement, comme l'en atteste l'adoption en 2015 au niveau européen du Plan Juncker, un large intérêt s'est porté sur la relance par l'investissement public. En effet, l'investissement est dans un premier temps une dépense qui apporte des débouchés de production aux entreprises, ce qui permet de relancer à court terme l'économie. Mais c'est aussi à moyen et long terme une dépense productive capable d'accroître la productivité des moyens de production privée si les projets d'investissement public sont bien sélectionnés (par exemple, la formation, la recherche et les infrastructures). Dès lors, on peut s'attendre à une efficacité supérieure et plus pérenne de la relance par l'investissement public que par la dépense non productive.

Pour établir cette comparaison, la mesure privilégiée par les économistes est le
multiplicateur de dépenses publiques qui évalue l'impact d'une relance budgétaire sur la richesse
créée dans l'économie (le PIB).

Une première mesure est le multiplicateur de court terme qui évalue l'année *t* de la relance l'impact sur la richesse produite : $\Delta Y_t / \Delta G_t$, où $\Delta Y_t$ représente la variation du PIB et $\Delta G_t$ la variation de la dépense publique. Si ce multiplicateur est négatif, la relance est jugée inefficace car elle induit une réduction de la richesse produite dans l'économie. À l'opposé, un multiplicateur supérieur à l'unité caractérisera une grande efficacité de la relance car l'augmentation de la production privée est supérieure à la hausse de la dépense publique, ce qui caractérise bien l'idée de « multiplicateur ». Notons enfin que dans une économie comme la France, caractérisée par une pression fiscale proche de 50 %, un multiplicateur supérieur à 2 signifie que la mesure est quasi-autofinancée. Dans une telle configuration, la politique de relance doit être impérativement adoptée.

Ensuite, pour prendre en compte la forte dimension temporelle associée à l'investissement public *via* son impact sur la productivité, on peut préférer au multiplicateur de court terme un multiplicateur décalé dans le temps de *n* périodes : $\Delta Y_{t+n} / \Delta G_t$. À la suite d'une impulsion de dépense publique $\Delta G$, on mesure alors l'impact sur la richesse produite $\Delta Y$, *n* périodes plus tard. On peut ainsi évaluer le temps de diffusion de la relance budgétaire et notamment si le multiplicateur atteint un effet maximal à une date donnée.

Enfin, si la relance est étalée dans le temps, on peut privilégier le multiplicateur dans sa version cumulée (actualisée ou non) afin d'avoir une mesure globale de l'impact :
$$ \Sigma_n \Delta Y_{t+n} / \Delta G_{t+n} . $$

Selon les auteurs, les concepts utilisés de multiplicateur varient, ce qui rend plus difficile les comparaisons des évaluations d'impact. Notons également que le terme multiplicateur, s'il est la plupart du temps associé à l'effet sur la richesse produite, il peut aussi être associé à un

<footnote n="1">1. Voir Le Garrec et Touzé (2016) pour une étude sur la croissance durablement faible, appelée stagnation séculaire.</footnote>
effet sur l'emploi, la dette, par exemple. Par souci de parcimonie, nous nous focaliserons dans ce chapitre uniquement sur l'acceptation standard du multiplicateur, sachant qu'une augmentation de la production est en général associée à une augmentation de l'emploi et qu'une augmentation de la dépense financée par emprunt se traduit par une augmentation de la dette, sauf si le multiplicateur est suffisamment élevé.

Ce chapitre dresse un bilan synthétique des résultats des principales études d'évaluation d'impact des dépenses publiques et en particulier celle de l'investissement public. Ce bilan est réalisé en trois points successifs. Puisque l'investissement public est en premier lieu une composante de la demande, nous nous intéressons d'abord à son efficacité sous l'angle général de la dépense publique. Dans un second temps, la dimension productive de l'investissement public est intégrée et nous étudions comment la littérature économique parvient a établir une supériorité de la relance par l'investissement par rapport à la dépense classique. Enfin, puisque le débat actuel sur la relance par la dépense se situe en pleine crise économique, caractérisée entre autre par une trappe à liquidité, il est important de voir comment cette situation de crise peut impacter l'efficacité de la relance par l'investissement.

## 1.1. Le multiplicateur des dépenses publiques : un manque de consensus

L'étude de l'efficacité de l'investissement public s'intègre en premier lieu dans l'abondante littérature traitant de l'efficacité de la dépense publique. En effet, comme composante de la demande de court terme, l'investissement public ne se distingue pas des autres composantes hormis peut-être deux aspects : en général elle est plutôt financée par la dette publique, et elle n'a pas le même impact sectoriel (par exemple, développer une administration riche en emplois publics vs. construire des infrastructures).

Lorsqu'on s'intéresse à l'étude de l'efficacité de la dépense publique évaluée par le multiplicateur de court terme, le moins que l'on puisse dire est que le degré de consensus est faible. Ainsi, d'après le survey de Gechert et Will (2012) réalisé à partir de 92 études totalisant 743 estimations du multiplicateur, les valeurs varient entre -2,2 et 4 avec une moyenne de 0,8 et un écart type de 0,8 (tableau 1, colonne « total »). Comme on l'a déjà souligné en introduction, la diversité de ces résultats peut se traduire par des jugements très tranchés sur l'opportunité d'une relance par la dépense publique : de « à éviter absolument » quand le multiplicateur est négatif à « à mettre en œuvre de façon impérative » quand il est supérieur à 2.

<table><caption>Tableau 1. Le multiplicateur des dépenses publiques</caption><thead><tr><th></th><th>TOTAL</th><th>MACRO-K</th><th>RBC-NC</th><th>DSGE-NK</th><th>SEE</th><th>VAR</th></tr></thead><tbody><tr><th scope="row">N</th><td>743</td><td>94</td><td>54</td><td>278</td><td>62</td><td>255</td></tr><tr><th scope="row">Moyenne</th><td>0,8</td><td>1,0</td><td>0,5</td><td>0,8</td><td>0,6</td><td>0,9</td></tr><tr><th scope="row">Écart type</th><td>0,8</td><td>0,5</td><td>0,8</td><td>0,7</td><td>0,7</td><td>0,9</td></tr></tbody></table>

Source : Gechert et Will, 2012.
Les raisons d'une telle diversité dans les résultats sont multiples, mais elles sont liées en premier lieu aux fondements théoriques associés aux modèles utilisés. Ainsi, dans les modèles d'inspiration keynésienne traditionnelle (tableau 1, colonne « Macro-K »), le multiplicateur estimé est en moyenne deux fois plus élevé que le multiplicateur obtenu avec des modèles d'inspiration néoclassique (NC) avec agents optimisateurs et aux anticipations rationnelles (colonne « RBC-NC », l'acronyme RBC signifiant « Real Business Cycles »). Ainsi, dans le modèle keynésien, une large place est faite à la demande à court terme et l'effet de relance transite par la propension marginale des ménages à consommer leur revenu (notée c) qui est estimée inférieure à l'unité. Lorsque l'État augmente d'une unité ses dépenses, en admettant une économie fermée et en situation d'excès d'offre<fnref n="2" />, la richesse produite va alors augmenter d'une unité. Cette richesse est distribuée aux ménages sous forme de salaire ou de dividende. Ces derniers vont se retrouver plus riches et vont donc consommer davantage. Plus précisément, leur consommation va augmenter à un taux égal à la propension marginale à consommer c, hausse de la consommation qui va engendrer une nouvelle production de richesse et ainsi de suite. L'effet multiplicateur total dans l'économie s'évalue alors de la façon suivante :

$$ \Delta Y / \Delta G = 1 + c + c^2 + \dots + c^n + \dots = 1/(1-c) > 1. $$

L'utilisation d'un modèle en économie ouverte ou fermée, et la différence dans le mode de financement de la relance expliquent en grande partie la variance des résultats au sein d'une même classe de modèle :

- Lorsqu'on considère un modèle d'économie ouverte et non plus fermée, l'effet multiplicateur est réduit car une partie de la hausse de la demande est satisfaite par une hausse des importations ;

- Si le financement de la dépense se fait par emprunt, on doit s'attendre à une hausse du taux d'intérêt financier, et donc du coût des emprunts, ce qui réduit ainsi le nombre de projets d'investissement privé trouvant financement faute de rentabilité. Cet effet qualifié d'effet d'éviction financière réduit l'effet multiplicateur de la dépense publique : « la demande publique chasse la demande privée » ;

- Si la dépense publique est financée par l'impôt, on associe alors au choc positif de demande publique un choc négatif de consommation des ménages associé à la hausse des impôts.

En général, les modèles d'inspiration keynésienne prennent en compte la contrainte d'offre : ainsi lorsque l'économie a atteint son niveau de production potentielle, les politiques de relance provoquent des tensions inflationnistes et ont peu d'effets sur la production. Par exemple, Creel et al. (2011) présentent différentes estimations du multiplicateur pour l'économie française selon le niveau de saturation de l'outil productif. Ces estimations ont été réalisées à partir du modèle emod.fr développé par le département « Analyse et prévisions » de l'OFCE (Chauvin et al., 2002). Leur étude montre que les valeurs du multiplicateur seraient comprises entre 1 et 1,3 à court terme (1 an) et entre 1,2 et 1,7 à long terme (10 ans) lorsque la

<footnote n="2">2. Les entreprises sont en surcapacité productive et sont contraintes par la demande.</footnote>
production effective est éloignée de son niveau potentiel. En revanche, lorsque l'économie est en surchauffe, ces mêmes multiplicateurs seraient réduits à une fourchette comprise entre 0,8 et 1,1 à court terme et deviendraient négatifs ou quasi nuls à long terme (valeurs comprises entre -1,1 et 0,1).

Dans les modèles d'inspiration néoclassique, les mécanismes sous-jacents expliquant la transmission de la relance à l'économie par la demande publique sont très différents et expliquent la faiblesse du multiplicateur associé (tableau 1, colonne « RBC-NC »). Les agents y sont en effet optimisateurs de leur bien-être et forment des anticipations rationnelles, ce qui veut dire qu'ils ont une connaissance parfaite du fonctionnement de l'économie. Dès lors, leurs choix sont expliqués par des effets de richesse (une hausse permanente du revenu accroît la consommation) et de substitution intertemporelle (une hausse des taux d'intérêt incite à consommer plus tard). Dans le cas simplifié d'un impôt prélevé forfaitairement (montant fixe indépendant du revenu), l'équivalence ricardienne se vérifie aisément : le mode de financement de la dépense publique, par emprunt ou par taxe, est neutre sur les arbitrages des ménages car toute augmentation de la dette publique induit une anticipation de hausse des impôts futurs. La politique de relance est alors, dans les deux cas, assimilée à une hausse de la fiscalité et donc à une baisse du revenu disponible pour les ménages. La baisse anticipée du revenu incite les ménages d'abord à réduire leur consommation puis ensuite à accroître leur offre de travail. Dans une économie de marchés concurrentiels, l'augmentation de l'offre de travail se traduit alors par une augmentation de la productivité du capital, et donc par une hausse de l'investissement. La hausse de l'investissement peut alors compenser en partie la baisse de la consommation des ménages et le multiplicateur de court terme pourra être proche de l'unité. Toutefois, un tel résultat s'observe dans le cas très favorable et peu réaliste d'une taxation forfaitaire. Si maintenant on considère par exemple des taxes proportionnelles au revenu ou progressives, les individus peuvent aussi potentiellement réduire leur offre de travail en raison d'une baisse du salaire après impôts, ce qui réduit également l'investissement. C'est dans ce cas que le multiplicateur peut atteindre son minimum (-2,2), une valeur extrême du multiplicateur considérée comme trop faible et peu réaliste.

Quoiqu'attractive (elle répond à la critique de Lucas<fnref n="3" />), l'approche néoclassique se traduit par un multiplicateur dont la valeur est communément admise comme trop faible pour être réaliste. Pour pallier ce problème, ce cadre d'analyse a alors été enrichi (Ragot, 2016) en intégrant notamment des rigidités nominales (prix et salaires en partie rigides à court terme) et des rigidités réelles (sous la forme de la concurrence monopolistique donnant un pouvoir de marché aux entreprises) pour donner naissance aux modèles néo-keynésiens (NK). Cependant, dans ces derniers, les effets néoclassiques restent fondamentalement dominants et le multiplicateur (tableau 1, colonne « DSGE – NK », acronyme DSGE signifiant « *Dynamic Stochastic General Equilibrium* ») reste plus faible que dans les versions keynésiennes traditionnelles. Pour obtenir un multiplicateur plus satisfaisant, les DSGE les plus récents

<footnote n="3">3. Lucas (1976) reproche aux modèles macro-keynésiens d'être dans l'impossibilité d'intégrer la capacité des ménages à anticiper rationnellement et donc à changer de comportement en fonction des modifications de la politique économique.</footnote>
intègrent de manière ad-hoc des consommateurs non-ricardiens qui vont consommer à chaque période la totalité de leur revenu courant, ce qui signifie qu’ils ont une propension marginale à consommer égale à un. Dans ce cas, le multiplicateur pourrait atteindre une valeur élevée et égale à 2 (Gali et al., 2007).

Face à cette diversité, on pourrait s’attendre à ce que l’évaluation statistique sans a priori<fnref n="4" /> soit le juge de paix. Toutefois, les colonnes « SEE » (« Single Equation Estimation ») et « VAR » (« Vectorial Autoregressive ») du tableau 1 montrent que la variabilité du multiplicateur reste forte pour ce type d’études. Sans entrer dans des détails trop techniques<fnref n="5" />, admettons qu’on essaie d’estimer économétriquement l’équation suivante :

$$Y_t = m.G_t + \varepsilon_t,$$

où m est le multiplicateur et εt le résidu, c’est-à-dire la composante non expliquée par l’équation.

Le principal problème lors de l’estimation, c’est qu’en général la dépense publique Gt n’est pas indépendante de l’activité économique Yt. Dans ce cas, l’estimation statistique ne peut pas aboutir à une estimation fiable du multiplicateur m. Pour contourner cette difficulté, une manière souvent utilisée sur données américaines consiste à remplacer la série « dépenses publiques » par la série « dépenses militaires ». Cette série est jugée plus indépendante de l’activité économique. Avec ce type de modèle à une seule équation, la moyenne du multiplicateur est égale à 0,6, ce qui est plutôt faible. On peut également estimer simultanément plusieurs équations à l’aide d’une méthode vectorielle de type VAR (Sims, 1980) : par exemple, l’activité en fonction de la dépense publique et la dépense publique en fonction de l’activité économique. Toutefois dans ce cas, il est nécessaire d’utiliser un schéma d’orthogonalisation (Cholevski par exemple) pour identifier le choc de dépense publique et pouvoir calculer un multiplicateur (on parlera alors de SVAR, le S pour structurel). Au sein des modèles VAR, le consensus est le plus faible avec un écart type égal à 0,9. En revanche, la valeur moyenne est plus élevée que celle estimée avec le modèle à une équation. Elle est égale à 0,9.

Au sein d’une même classe de modèle, les multiplicateurs peuvent également différer pour deux raisons principales :

1. les pays étudiés peuvent présenter d’importantes différences internes (taux d’ouverture, propension marginale à consommer, taux de prélèvements obligatoires, etc.);

2. au sein d’un même pays, les périodes d’estimation retenues ne sont pas nécessairement les mêmes et peuvent conduire à des différences de réaction aux relances selon la période historique retenue (avant ou après la création de la zone euro, par exemple) ou selon le cycle conjoncturel (bas ou haut).

Pour conclure, si l’on valide l’idée que le calcul d’une moyenne sur la base de toutes (ou la plupart) les évaluations réalisées a un sens (méta-analyse), alors le multiplicateur moyen des dépenses publiques serait égal à 0,8 d’après Gechert et Will (2012). Il est inférieur à l’unité, ce qui révèle une efficacité plutôt modérée.

<footnote n="4">4. « Méfiez-vous des a priori théoriques. Laissez parler les données » (Sims, 1996).</footnote>

<footnote n="5">5. Pour plus de détails, on se reportera à Creel et al. (2011).</footnote>
## 1.2. Investissement public : la spécificité d'une dépense productive

Comme expliqué en introduction, une hausse de l'investissement est dans un premier temps une dépense supplémentaire qui permet de relancer à court terme l'économie. Mais c'est aussi à moyen-long terme, et c'est bien cela sa spécificité, une dépense productive capable d'accroître la productivité des moyens de production privés. Le travail préliminaire à toute évaluation du multiplicateur de l'investissement public est donc une évaluation de l'élasticité de la production privé au capital public.

Suivant le travail d'Aschauer (1989), l'approche par la fonction de production est la plus utilisée pour cette première étape. Elle consiste à postuler une fonction de production Cobb-Douglas de la forme $Y_t = A_t K_t^\alpha L_t^\beta G_t^\theta$, où A représente la productivité globale des facteurs de production, K le stock de capital privé, L le niveau d'emploi et G le stock de capital public avec $0 < \alpha < 1$, $0 < \beta < 1$. L'idée générale de cette approche est que les services procurés par le capital public sont proportionnels au stock de capital public. Par cette approche, il est attendu que l'élasticité $\theta$ de la production au capital public soit positive. Pourtant, on ne peut pas exclure d'emblée $\theta < 0$ si le secteur public est trop important et a dépassé sa frontière d'efficience productive. Dans la plupart des cas, les études imposent comme restriction $\alpha + \beta + \theta = 1$, ce qui facilite l'estimation économétrique et impose de facto des rendements d'échelle constants.

La plupart des études définissent le capital public comme le capital détenu par le secteur public à l'exclusion des équipements militaires. Néanmoins, certains préfèrent se focaliser sur la notion plus restreinte d'infrastructures publiques, supposant que ces dernières sont plus productives que d'autres types de capital public. Dès lors, il n'est pas étonnant qu'à ce niveau on retrouve une grande diversité dans les résultats des différentes études. Ainsi, sur la base de 68 études comprenant 578 estimations, Bom et Lightart (2014) répertorient des élasticités de la production au capital public allant de -1,72 à 2,04, pour une moyenne de 0,188 et un écart-type de 0,306. Pour être plus précis, ils réalisent une méta-régression montrant, qu'en moyenne, l'élasticité de la production à l'investissement public va de 0,08 à 0,17 suivant que l'on s'intéresse à l'ensemble du capital public ou aux infrastructures.

L'estimation du paramètre $\theta$ est alors utilisée dans des modèles de type DSGE pour évaluer le multiplicateur de l'investissement public. Toutefois, une autre dimension est à ajouter. En effet, avant que l'investissement ne devienne productif, il y a un temps de mise en œuvre noté T, le « time-to-build ». Il est difficile d'établir une norme pour cette durée car elle dépend fondamentalement du projet d'investissement. C'est pourquoi la littérature envisage souvent différentes valeurs pour ce paramètre, allant généralement de 1 trimestre à 3 ans. Conformément à l'intuition, les études répertoriées dans le tableau 2 tendent à démontrer que le multiplicateur de l'investissement public est d'autant plus élevé que le capital public est productif ($\theta$ élevé) et que la mise en service de l'infrastructure est rapide (T faible). En effet, le choc de demande positif consécutif à la relance par l'investissement public est associé rapidement à un choc d'offre positif important. Les pressions inflationnistes initiées par le choc de demande sont donc réduites, et de ce fait la banque centrale n'a plus besoin, en réaction, d'augmenter autant sont taux d'intérêt nominal. L'activité économique est donc soutenue par le choc d'offre, et le
multiplicateur est d'autant plus fort. Si le choc d'offre arrive trop tardivement (T important), la banque centrale devra continuer à court terme à augmenter fortement son taux nominal pour stabiliser l'inflation et donc le multiplicateur à court terme sera d'autant plus faible.

<table><caption>Tableau 2. Le multiplicateur de l'investissement public selon différentes études</caption><thead><tr><th>Auteurs</th><th>Modèle</th><th>Élasticité θ</th><th>Multiplicateurs</th></tr></thead><tbody><tr><td>Leeper et al. (2010)</td><td>DSGE – néoclassique</td><td>0,05<br>0,1</td><td>Cumulé :<br>0,39 (T=1Q) et 0,31 (T=3Y)<br>1,14 (T=1Q) et 0,90 (T=3Y)</td></tr><tr><td>Bouakez et al. (2014)</td><td>DSGE – NK</td><td>0<br>0,08</td><td>CT :0,88<br>0,97 (T=1Q) et 0.84 (T=3Y)</td></tr><tr><td>Lemoigne et al. (2015 - OFCE)</td><td>DSGE – NK (T = 3Y)</td><td>0<br>0,05<br>0,1</td><td>0,2 à 10 ans<br>1,2 à 10 ans<br>2,2 à 10 ans</td></tr><tr><td>Ganelli et Tervala (2016)</td><td>DSGE – NK (T = 1Q)<br>modèle à deux pays</td><td>0,08</td><td>Cumulé<br>0,58 à 1 an et 1,5 à 5 ans</td></tr></tbody></table>

Remarque : θ = 0 signifie que la dépense n'est pas productive comme dans la section précédente.

Ces résultats soulignent la supériorité de la relance par l'investissement public par rapport à la dépense pure. Ils montrent également que dans la sélection des projets, il faut favoriser ceux qui sont les plus productifs avec les durées de mise en œuvre les plus courtes possible. Reste alors à vérifier que cette conclusion reste valide quelle que soit la conjoncture économique, et notamment en temps de crise.

## 1.3. Le multiplicateur en temps de crise

De nombreuses études (voir par exemple, Creel et al., 2011 ; DeLong et Summers, 2012 ; Gechert et Rannenberg, 2014 ; Heyer, 2012 ; Timbeau, 2012 ; Blot et al., 2014 ; Ramey et Zubairy, 2014) attestent que le multiplicateur des dépenses publiques serait particulièrement élevé en période de crise plutôt qu'en phase haute du cycle (tableau 3). Plusieurs éléments permettent d'expliquer ce résultat.

D'abord, en temps de crise, une plus grande partie de la population sera soit au chômage ou soit en plus grande difficulté financière, expliquant leur incapacité à épargner, voire même leur obligation à désépargner pour les ménages qui sont suffisamment solvables pour avoir eu accès au marché du crédit. Cela se traduit au niveau macroéconomique par une plus forte propension moyenne à consommer dans la population, et donc par un multiplicateur plus élevé (cf. section 1).
<table><caption>Tableau 3. Le multiplicateur en temps de crise selon différentes études</caption><thead><tr><th>Auteurs</th><th>Modèle</th><th>Élasticité θ</th><th>Multiplicateurs de court terme (normal &lt; 1)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Hall (2009)</td><td>DSGE</td><td>0</td><td>1,7</td></tr><tr><td>Christiano et al. (2011)</td><td>DSGE</td><td>0</td><td>2,0</td></tr><tr><td>Creel et al. (2011)</td><td>MACRO</td><td>0</td><td>1,3 (investissement public)<br>1 (baisse des cotisations sociales<br>ou hausse des prestations sociales)</td></tr><tr><td>Eggertsson (2011)</td><td>DSGE</td><td>0</td><td>2,3</td></tr><tr><td>Auerbach et Gorodnichenko (2012)</td><td>SVAR</td><td>0</td><td>2,5</td></tr><tr><td>Bouakez et al. (2014)</td><td>DSGE (T=3Y)</td><td>0<br>0,08</td><td>2,26<br>3,78</td></tr></tbody></table>

Pourtant, cette explication intuitive est peu présente dans les modèles DSGE. En effet, dans ces derniers, comme on l'a souligné dans la section 1, la proportion d'individus contraints financièrement est fixée de manière exogène. On ne peut donc pas attendre de ces modèles qu'ils expliquent la hausse du multiplicateur par la hausse du nombre de ménages consommant l'intégralité de leur revenu. Ces derniers mettent en revanche l'accent sur la politique monétaire, et en particulier sur la contrainte de non négativité du taux nominal fixé par la banque centrale. En effet, comme indiqué en introduction, pour contrer les effets de la crise et sa spirale déflationniste, les autorités monétaires ont d'abord réduit leur principal taux directeur jusqu'à atteindre la limite nominale du taux zéro. Dans ce cas, la politique monétaire traditionnelle n'est plus active. D'après l'équation de Fisher, le taux d'intérêt réel s'exprime comme le taux nominal moins l'inflation. En temps normal lorsque la politique monétaire traditionnelle est active, la hausse de la dépense publique est associée à une hausse du taux d'intérêt nominal pour contenir l'inflation à sa cible. Dès lors, le taux d'intérêt réel dans l'économie s'accroît, réduisant d'autant l'efficacité de la relance. Par contre, si le taux nominal est nul et reste nul même avec la relance, alors la hausse de l'inflation consécutive est également associée à une baisse du taux d'intérêt réel, ce qui accroît l'effet de relance. Cette propriété s'observe pour les modèles DSGE (tableau 3). On notera également que, partant de multiplicateurs inférieurs à l'unité en temps normal (hors de la trappe à liquidité), ces modèles mettent en évidence des multiplicateurs très supérieurs à l'unité, et même supérieurs à deux, soit des relances potentiellement autofinancées.

Qu'en est-il alors de l'investissement public dans cette configuration ? À notre connaissance, le seul modèle DSGE qui tente de répondre à cette question est celui développé par Bouakez et al. (2014). Notons d'abord que le multiplicateur de l'investissement public y apparaît toujours supérieur à celui de la dépense publique non productive. Mais les préconisations faites dans la section précédente sont inversées : il vaut mieux un investissement dont la mise en service est longue plutôt que courte. Pour comprendre ce résultat, les anticipations d'inflation sont ici crucales. En effet, avec un taux nominal nul, le taux d'intérêt réel est d'autant plus faible (et même négatif) que l'inflation est élevée. Or, si le choc de demande associé à la relance par l'investissement est bien inflationniste, ce qui explique la taille du multiplicateur standard, le choc d'offre associé à la productivité des dépenses engagées est déflationniste. Mais ce choc n'intervient qu'au terme du « Time-to-Build ». Si ce temps est
court, les anticipations déflationnistes associées à la productivité de l'investissement public vont interférer avec l'inflation initiée par la relance de la demande. Les individus vont alors anticiper que la baisse du taux d'intérêt réel va être courte et le multiplicateur de court terme sera donc réduit. À l'inverse, si l'infrastructure est mise en place dans un délai important, seul l'impact inflationniste du choc de demande compte à court terme, et le multiplicateur est d'autant plus fort.

Enfin, Le Moigne et al. (2016) montrent que le choix de la date de la relance par l'investissement public est également crucial. Dans leur modèle, ils expliquent la persistance de la récession par un choc exogène de demande suffisamment négatif pour provoquer une chute du taux d'intérêt nominal, pendant une durée d'environ quatre ans, à son niveau plancher de zéro pour cent. Ils testent deux dates de relance : la première a lieu dès le deuxième trimestre après l'apparition du choc récessif ; la seconde a lieu au bout de deux ans et demi. Leurs résultats montrent que pour bénéficier d'un effet maximal de la relance par l'investissement, il est préférable d'engager le plus tôt possible la politique de relance.

Conclusion

Ce chapitre a présenté une synthèse de l'état de la littérature économique sur les multiplicateurs de dépenses publiques. Il n'y a clairement pas de consensus sur la valeur à accorder au multiplicateur avec des résultats qui varient de -2,2 à 4 (Gechert et Will, 2012).

Plusieurs facteurs expliquent ces différences :

■ Les économistes ne sont pas nécessairement d'accord sur les théories explicatives de la croissance (rôle crucial de la demande pour les économistes keynésiens vs. de l'offre pour les économistes néoclassiques ou modèle économétrique sans a priori pour les économistes empiristes) ;

■ Les études d'impact ne portent pas sur les mêmes pays ;

■ Les périodes d'estimation ne sont pas les mêmes et peuvent être associées à des contextes conjoncturels différents (bas ou haut de cycle).

Toutefois, la littérature économique tend à montrer que les politiques de relance par l'investissement public seraient plus efficaces en raison de leurs effets bénéfiques sur la productivité du secteur privé.

Ces résultats doivent être mis en relation avec le contexte macroéconomique actuel. Ce contexte se singularise par cinq faits majeurs :

1) L'État français finance sa dette à 10 ans à un taux nominal historiquement bas (environ 0,3% en octobre 2016), ce qui signifie que le taux réel est quasi nul et deviendra négatif avec le retour souhaitable d'une inflation proche de 2%;

2) Le contexte monétaire très accommodant de la BCE n'est pas propice à une remontée des taux, ce qui limite drastiquement, lors d'une relance, l'effet d'éviction préjudiciable à l'investissement privé ;
3) La faiblesse du taux d'inflation témoigne qu'il n'y a pas aujourd'hui de tensions particulières sur l'offre ;

4) Il faut éviter à tout prix la déflation car une telle perspective activerait les rigidités nominales, ce qui serait très préjudiciable à l'emploi (accroissement des rigidités salariales) et compromettrait le fonctionnement du secteur bancaire (taux d'intérêt nominal bloqué à zéro) ;

5) La résorption de l'output gap prend du temps : il ne faudrait pas que sa fermeture se réalise vers le bas, à savoir avec une baisse du potentiel productif (chute de l'investissement privé, dépréciation du capital humain des chômeurs de longue durée) et d'après les études existantes, les multiplicateurs en situation de crise seraient très nettement supérieurs à 1.

Toutes ces conditions réunies sont particulièrement favorables à des politiques d'investissement public car la dépense publique va offrir des débouchés à des entreprises (idéalement locales) tout en espérant des tensions inflationnistes, tandis que sa contrepartie productive soutiendra l'offre à moyen terme.
<figure><img src="image_7.png" /></figure>
## 2. L'effet d'entraînement de l'investissement public sur l'investissement privé

Ce chapitre évalue la relation entre d'une part l'investissement public et le stock de capital public et d'autre part l'investissement des entreprises privées. L'objet de ce chapitre est de vérifier si l'investissement public génère un effet d'entraînement ou d'éviction sur l'investissement privé.

Quatre pays de l'OCDE sont considérés : l'Allemagne, les États-Unis, la France et le Royaume-Uni. Dans le cas de la France, une attention particulière est portée sur les effets des niveaux de l'investissement et du capital publics.

Les résultats principaux de l'investigation sont :

- en général l'effet d'entraînement de l'investissement public sur l'investissement privé domine l'effet d'éviction ;

- l'effet d'éviction prévaut seulement lorsque l'investissement public est élevé ;

- l'effet de l'investissement public est plus efficace en bas de cycle ;

- l'investissement public semble plus efficace pour entraîner l'investissement privé lorsqu'il vient s'ajouter à un stock de capital public déjà important.
## Introduction

Dans ce chapitre, nous envisageons la possible relation positive entre investissement public et croissance en étudiant la relation entre investissement public et investissement des entreprises privées. Nous utilisons pour ce faire des données agrégées pour quatre grands pays : l'Allemagne, les États-Unis, la France et le Royaume-Uni. Cet échantillon nous permet d'analyser les éventuelles spécificités des pays de la zone euro par rapport à un pays européen non membre de la zone euro et par rapport à un pays non européen. En théorie, l'investissement public peut avoir des relations ambiguës avec l'investissement privé. Lorsqu'il est en concurrence avec les entreprises dans l'accès au financement, l'investissement public peut exercer un effet d'éviction sur l'investissement privé. Cet effet peut être substantiel lorsque l'économie est proche de son niveau de production potentiel ; il peut l'être aussi à court terme, en phase basse de conjoncture lorsque les sources de financement se font rares. D'autre part, l'investissement public peut avoir un effet d'entraînement sur l'investissement privé. À court terme, la stabilisation macroéconomique permise par la stimulation de l'investissement public peut améliorer la conjoncture et les anticipations de demande agrégée ; à long terme, si le capital et l'investissement privés d'une part et le capital public d'autre part sont des facteurs complémentaires, la productivité du capital privé ainsi que les opportunités d'investissement privé peuvent être renforcées par l'amélioration du stock de capital public.

Face à ces relations potentiellement contradictoires, nous adoptons une démarche empirique qui nous permet de déceler l'existence et le signe de la relation entre investissement public et privé, dans quatre pays de l'OCDE dans un premier temps, puis dans le cas de la France plus précisément. Notre démarche procède en deux temps. Premièrement, nous portons notre attention sur les effets de demande, à court terme, que nous évaluons en analysant la relation entre les variations de l'investissement public et de l'investissement privé. Deuxièmement, nous focalisons notre attention sur les effets d'offre de l'investissement et du capital publics.

Dans cette analyse, nous tentons de traiter un certain nombre des limites de l'analyse de cette relation. L'instabilité de la relation entre investissement public et privé peut trouver son origine dans de nombreux déterminants : évolution de la relation au cours du temps, endogénéité de la relation, dépendance de la relation à des facteurs externes. Afin d'identifier précisément le lien direct entre investissement public et privé, nous contrôlons l'effet de certains facteurs liés pouvant jouer sur la relation : le cycle économique, l'état des finances publiques, les taux d'intérêt et l'inflation. Il se peut aussi qu'il existe des seuils au-delà desquels la relation entre investissement public et privé est modifiée. Nous évaluons l'impact d'un certain nombre d'entre eux : le niveau d'investissement public, l'écart de production (output gap) et le niveau du stock de capital public.

Il y a cependant une limite que nous n'avons pas traitée : nous considérons l'investissement public comme une donnée homogène alors que tous les investissements publics ne se valent pas, certains sont plus productifs que d'autres. La dimension macroéconomique que nous adoptons ne permet pas de discriminer entre différents types d'investissements publics, selon qu'ils sont menés dans un secteur dynamique ou dans un secteur qui l'est moins. Nous n'étudions pas non plus l'impact des dépenses publiques courantes sur la croissance et la
croissance potentielle : les dépenses d'éducation et de santé peuvent engendrer des gains de productivité dont nous ne tenons pas compte ici. Aussi nos estimations de l'impact macroéconomique de l'investissement public doivent-elles être perçues comme une borne inférieure de l'impact potentiel : il pourrait être plus élevé si nous prenions en compte les dépenses courantes productives et/ou si l'État concentrait tous ces investissements publics dans les secteurs dynamiques, à fort potentiel de gains de productivité.

## 2.1. Le canal de la demande

Dans Creel, Hubert, et Saraceno (2015), nous commençons par analyser la corrélation entre *variations* de l'investissement public et privé pour l'Allemagne, les États-Unis, la France et le Royaume-Uni. Ensuite, nous incluons les deux formes d'investissement dans un cadre plus large, un modèle vectoriel auto-régressif (VAR) structurel, qui permet de contrôler des interactions avec la croissance du PIB, le taux d'intérêt et des variables de finances publiques et d'estimer l'effet causal de l'investissement public sur l'investissement privé. Ainsi, nous sommes en mesure d'estimer cet impact à court et à long terme, en tenant compte de la soutenabilité de la dette publique et des interactions avec la politique monétaire. Dans un second temps, nous étudions la possibilité que le signe de la relation entre investissement privé et public change au cours du temps et/ou dépende de l'état de l'économie.

Dans Creel, Hubert, et Saraceno (2015), nous concluons que pour trois pays, le Royaume-Uni, l'Allemagne et les États-Unis, il n'y a pas de lien stable et clair entre les variations de formation brute de capital fixe public et privé. La France donne une image plus structurée, et les deux variables semblent avoir une relation globalement positive. La France est aussi le seul pays pour lequel il existe des preuves empiriques d'effets d'entraînement, tandis que les estimations au Royaume-Uni et surtout aux États-Unis mettent plutôt en avant un effet d'éviction. L'analyse de corrélation dynamique montre que la relation est en général plutôt instable, avec une alternance de phases de corrélation positive et négative ; le signe de ce lien n'étant pourtant pas expliqué par des variables économiques (comme par exemple l'output gap). Ceci est particulièrement vrai pour l'Allemagne, la France et les États-Unis, tandis que la corrélation au Royaume-Uni apparaît encore plus erratique, confirmant la faiblesse et l'instabilité du lien mis en évidence par les différentes méthodes que nous utilisons. Le cas de France paraissant le plus stable et robuste entre les différentes méthodes, nous avons décidé de nous focaliser uniquement sur ce pays pour l'évaluation des effets d'offre.

## 2.2. L'impact sur l'offre

Les données (similaires à celles utilisées par Creel, Hubert, et Saraceno, 2015) sont majoritairement issues de la base de données trimestrielles de l'OCDE, sur la période 1966t1-2014t4. Le coût du capital est approximé par les taux d'emprunt des entreprises privées, fournis par *Oxford Economics*. Conformément à la comptabilité nationale, l'OCDE définit la formation brute de capital fixe comme « l'acquisition (incluant l'achat d'actifs nouveaux ou de seconde main) et la création d'actifs par les producteurs pour leur propre usage, moins les cessions
d'actifs. Les actifs concernés sont des produits qui permettent la production d'autres biens et services pour une période de plus d'un an ». L'écart de production (ou output gap) est une variable importante dans la mesure où elle peut servir d'approximation du taux d'utilisation des capacités productives. Afin de disposer de données sur une période de temps suffisamment longue, nous avons calculé l'écart de production à partir d'un filtre d'Hodrick-Prescott (HP) décomposant tendance et cycle appliqué au PIB. En effet, les données disponibles d'écart de production, à l'OCDE ou d'autres sources, ne remontent pas suffisamment loin dans le temps.

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Graphique 1. Corrélation entre capital/investissement public et investissement privé</figcaption></figure>

Source : OCDE. Calculs des auteurs. Le capital public, l'investissement public et l'investissement privé sont exprimés en pourcentage du PIB.

Nous considérons l'investissement (et le capital) public et privé en niveau (par opposition à l'exercice réalisé dans la section précédente) pour la période 1986-2015, et nous remarquons en premier lieu qu'il n'y a pas de corrélation significative au sens statistique (graphique 1). Comme le remarquent Creel, Hubert, and Saraceno (2015), ceci n'est pas totalement surprenant étant donné que la relation entre capital public et privé est affectée par de nombreuses autres variables macroéconomiques.

Pour mesurer la relation éventuellement variable dans le temps entre l'investissement public et privé, nous estimons une mesure évoluant dans le temps de la corrélation basée sur un modèle de corrélation conditionnelle dynamique (Dynamic Conditional Correlation ou DCC) proposé par Engle (2002). La procédure d'estimation est détaillée dans l'encadré 1.
## Encadré 1. Le modèle DCC

Le modèle GARCH est une spécification de la moyenne conditionnelle et de la variance conditionnelle, où la variance est une fonction des innovations imprévues $\varepsilon_t^2$ et des variances conditionnelles $\sigma_t^2$.

$$ 
\begin{aligned}
y_t &= \beta Y_t + \varepsilon_t, \text{ avec } \varepsilon_t \sim (0, \sigma_t^2) \\
\sigma_t^2 &= y_0 + y_1 \sigma_{t-1}^2 + y_2 \varepsilon_t^2
\end{aligned}
$$

Un modèle DCC-GARCH (voir Engle, 2002) peut être considéré comme une représentation multivariée d'un processus GARCH univarié où la covariance dynamique est calculée à partir de la variance conditionnelle. La procédure implique 2 étapes : d'abord, l'estimation de la volatilité conditionnelle de chaque série individuellement et, deuxièmement, la mesure des dynamiques dans la covariance des résidus standardisés de la première procédure en les utilisant comme entrées pour estimer une matrice de corrélation variant dans le temps.

Le vecteur Y comprend une constante et un nombre de retards compris entre 1 et 4 (en fonction du pays et des propriétés de convergence du processus itératif) de l'écart de production pour contrôler de l'utilisation des capacités de production. Nous incluons également dans le vecteur Y entre 1 à 3 retards de l'investissement total, pour améliorer la qualité de l'estimation et capturer l'inertie de l'investissement public et privé.

La série temporelle qui en résulte, représentant l'évolution dans le temps de la corrélation entre les deux variables, a été décomposée avec un filtre HP afin d'en extraire sa tendance et ainsi obtenir une série moins volatile.

La corrélation dynamique montre une certaine instabilité des deux relations, entre investissement public et privé (graphique 2, haut) d'une part et entre capital public et investissement privé (graphique 2, bas). Pour le lien entre investissement privé et public, nous observons que ces fluctuations se produisent autour d'une moyenne très faiblement positive (ligne bleue constante) avec un creux – une corrélation négative – très marqué autour de 2010, tandis que pour le capital public, la moyenne est fortement négative. Les variations de ces deux corrélations ne s'expliquent pas, au sens économétrique, par d'autres variables macroéconomiques. Une raison pour laquelle ces mesures ne sont pas très concluantes réside potentiellement dans le fait que ces corrélations sont influencées par d'autres facteurs et ne permettent pas de déduire le sens de la relation entre nos différentes variables d'intérêt.

Nous étendons donc l'analyse empirique à une cadre multivarié afin de prendre en compte l'impact d'autres variables pouvant servir de déterminants à l'investissement privé et permettant de caractériser l'environnement macroéconomique tel que l'écart de production, l'inflation, et les coûts du capital (taux d'intérêt souverains et taux d'emprunt privés). L'analyse VAR (vectorielle auto-régressive) enrichit l'analyse de corrélation simple en ce sens qu'elle prend en compte les corrélations croisées et parce qu'elle permet l'identification de chocs exogènes à l'environnement macroéconomique qui permettent d'étudier des effets de causalité. Elle permet en outre d'analyser la dynamique temporelle de ces effets. Nous étudions la dynamique d'un modèle comprenant l'écart de production, le taux d'inflation, le stock de capital public en pourcent du PIB, les coûts d'emprunt (taux d'intérêt) public, le niveau de l'investissement public
exprimé en points de PIB et le niveau de l'investissement privé exprimé en points de PIB. L'introduction d'autres variables, comme la dette publique ou le taux d'emprunt pour les entreprises, étant corrélées avec les variables précédemment nommées, rend le modèle instable et fausse les résultats.

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Graphique 2. Correlation dynamique entre investissement public et privé (haut) et capital public et investissement privé (bas)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_10.png" /></figure>

Source : OCDE. Calculs des auteurs. La ligne constante bleue représente la moyenne de la corrélation dynamique (la corrélation évaluée de façon constante en quelque sorte) et le trait rouge représente la tendance de la corrélation dynamique.
## Encadré 2. L'estimation du modèle VAR

Les variables sont regroupées dans un vecteur X :

$$X_t = [gap, \pi, K_g, r_g, I_g, I]$$

Nous estimons le modèle avec 8 retards et utilisons une décomposition de la variance à la Cholesky pour identifier les chocs exogènes. Nous adoptons une vision conservatrice de l'investissement public et privé en les introduisant en dernier dans le vecteur X, faisant donc l'hypothèse que l'investissement privé n'a d'impact instantané sur aucune autre variable, et que l'investissement public n'a d'effet instantané que sur l'investissement privé. Cela implique que les chocs sur ces variables ont été corrigés de l'impact préalable de tous les autres chocs. En d'autres termes, les fonctions de réponse que nous calculons avec cet ordre de variables donnent les effets les plus bas des chocs d'investissement public et privé. En adoptant un autre ordre de variables, avec les chocs d'investissement public et d'investissement privé qui ne seraient pas corrigés de toutes les autres variables macroéconomiques, nous obtenons des effets plus forts des chocs d'investissement.

Nous avons vérifié que les racines du VAR étaient situées à l'intérieur du cercle unité, ce qui permet d'affirmer que le modèle satisfait aux conditions de stabilité.

Le graphique 3 montre la fonction de réponse de l'investissement privé à un choc d'investissement public (graphique de gauche) ou de capital public (graphique de droite). L'investissement public semble donc avoir un effet d'entraînement sur l'investissement privé qui est assez persistent et qui dure sur environ 20 trimestres. Une hausse d'un écart type de l'investissement public (soit une hausse de 0,22 point de PIB de l'investissement public) génère une hausse de 0,07 point de PIB de l'investissement privé après 12 trimestres. Le graphique ne montre cependant pas d'impact d'un choc exogène du stock de capital public sur l'investissement privé. Lus ensemble, ces deux résultats semblent indiquer que l'effet d'offre (véhiculé par le capital) est moins important que l'effet de demande véhiculé par la mise en place d'investissement public qui semble avoir des effets d'entraînement sur l'investissement privé.

Alors que l'analyse de corrélation, statique ou dynamique, ne donne pas de résultats univoques, l'analyse causale à l'aide d'un modèle VAR suggère un effet d'entraînement de l'investissement public sur l'investissement privé. L'effet causal du capital public est en revanche plus incertain. Une hypothèse pour concilier ces deux résultats ensemble serait que l'effet d'entraînement de l'investissement public sur l'investissement privé dépende du stock de capital public dans l'économie. Nous nous concentrons donc maintenant sur l'effet d'entraînement de l'investissement public et testons la présence d'effets de seuils et non-linéarités dans la relation entre investissement public et investissement privé provenant du niveau d'investissement public, de l'output gap et du stock de capital public.

Le tableau 1 montre le résultat d'estimations MCO (Moindres Carrés Ordinaires) dans lesquelles nous estimons l'impact de chocs d'investissement public sur l'investissement privé, pour différentes valeurs d'une variable d'interaction donnée (soit le niveau d'investissement public, l'output gap ou le niveau du stock de capital public).
Graphique 3. Modèle VAR, réaction de l'investissement privé à un choc d'investissement public (gauche) et de capital public (droite)

<figure><img src="image_11.png" /></figure>

Source : OCDE. Calculs des auteurs. L'investissement privé est exprimé en pourcentage du PIB.

Tableau 1. Effet sur l'investissement privé

<table><thead><tr><th colspan="3">Effet linéaire</th></tr></thead><tbody><tr><td>Investissement Public</td><td colspan="2">1.02***</td></tr><tr><th colspan="3">Effets non-linéaires</th></tr><tr><td></td><th>Investissement Public élevé</th><th>Investissement Public faible</th></tr><tr><td>Investissement Public</td><td>0,99***</td><td>2,83***</td></tr><tr><td></td><th>Output gap positif</th><th>Output gap négatif</th></tr><tr><td>Investissement Public</td><td>0,35</td><td>1,51***</td></tr><tr><td></td><th>Stock de Capital Public élevé</th><th>Stock de Capital Public faible</th></tr><tr><td>Investissement Public</td><td>1,44***</td><td>0,6***</td></tr></tbody></table>

Note : *** indique la significativité statistique à 1 %.

Source : Calculs des auteurs.

Nous prenons comme base de comparaison l'effet linéaire simple de l'investissement public sur l'investissement privé. Celui-ci est positif et estimé proche de 1 (la différence avec l'effet estimé dans le modèle VAR de la section précédente provenant des différences intrinsèques de ces méthodes d'estimation).

Lorsque l'investissement public est élevé (sa moyenne plus un écart-type, soit 3,3 points de PIB), son effet sur l'investissement privé est proche de 1. Lorsque l'investissement public est faible (sa moyenne moins un écart type, soit 2,9 points de PIB), son effet sur l'investissement privé est de 2,8. Cela suggère soit un effet d'éviction de l'investissement public sur l'investissement privé plus fort lorsque l'investissement public est élevé, soit des rendements décroissants de l'investissement public.
Lorsque l'*output gap* est positif (soit une croissance économique 1,2 point de pourcentage au-dessus du taux de croissance du PIB potentiel), alors l'effet de l'investissement public est nul et non-significatif. Au contraire, lorsque l'*output gap* est négatif (soit une croissance économique 1,2 point de pourcentage au-dessous du taux de croissance du PIB potentiel), alors l'effet de l'investissement public est de 1,5. L'effet de l'investissement public est donc plus efficace en bas de cycle, ou dit autrement, l'effet d'éviction est plus faible lorsque le taux de croissance de l'économie et donc supposément de l'investissement privé sont faibles.

Enfin, lorsque le stock de capital public est élevé (soit 116 point de PIB), alors l'effet de l'investissement public est de 1,4. Lorsque le stock de capital public est faible (soit 109 point de PIB), alors l'effet de l'investissement public est de 0,6. Il semble donc exister des externalités positives au stock de capital public qui favorisent les effets d'entraînement de l'investissement public vers l'investissement privé. Alors qu'intuitivement il semble, selon la théorie économique, que le stock de capital (dans ce cas public) ait des rendements décroissants, le stock de capital public agit sur l'investissement privé *via* un autre canal: il permet d'accroître l'effet d'entraînement de l'investissement public, ce qui suggère, au-delà d'un certain seuil, une complémentarité du stock de capital public et de l'investissement privé.
<figure><img src="image_12.png" /></figure>
INVESTISSEMENT ET CAPITAL
PUBLICS EN FRANCE
<figure><img src="image_13.png" /></figure>
## 3. Le capital public en France
### État des lieux et évolutions historiques

Ce chapitre se concentre sur l'évolution du patrimoine des administrations publiques (APU) en France, en parallèle de celle de la dette publique. Cela permet de dresser un portrait historique de la situation patrimoniale des APU. De ce chapitre il ressort plusieurs points.

- La valeur nette des APU est positive, avec 16,8 points de PIB en 2014 (8 300 euros par habitant), ce qui veut dire que les APU détiennent plus d'actifs (147,5 % du PIB) que de dette (130,7 % du PIB).

- Néanmoins, la valeur nette a atteint un point bas avec la crise économique et financière, perdant 41 points de PIB en l'espace de sept ans, sous l'effet de la hausse de la dette publique sans accroissement dans le même temps de la valeur des actifs non financiers.

- Le patrimoine des APU s'est fortement accru à partir de 1998 sous l'effet de la forte revalorisation des prix des terrains, qui explique près de 90 % de la hausse de la richesse non financière depuis 1998 et qui bénéficie principalement aux administrations publiques locales.

- L'investissement public net de la dépréciation du capital connaît une chute importante, qui s'est accélérée à partir de 2007 et a atteint en 2015 un point bas depuis 40 ans. Cette chute provient en grande partie d'une réduction de l'investissement net dans les ouvrages de génie civil, réalisé essentiellement par les administrations publiques locales.

Le chapitre analyse ensuite la dépense publique adressée au secteur du transport. La tendance dans ce secteur confirme le cadre général.

- Depuis 2004, la France est le pays du G7 adressant la part de sa production nationale la plus importante à l'endroit des infrastructures de transports terrestres (0,9 point de PIB en moyenne par an), loin devant les États-Unis ou l'Allemagne.

- Ces investissements publics ont tendance ces dernières années à se tarir. Les investissements routiers, qui représentaient près de 0,8 % du PIB en 1990 s'établissaient à un niveau légèrement supérieur à 0,4 % du PIB en 2015. Les investissements adressés au secteur ferroviaire sont également en déclin depuis le début des années 2000 alors même qu'ils constituent un levier d'action économique et social important.

- Alors que les dépenses de fonctionnement ont progressé en valeur de près de 27 % entre 2008 et 2015, les dépenses d'investissement ont diminué de près de 17 % ; ces dernières représentent 30 % des dépenses des administrations publiques en transport contre plus de 40 % en 2008.
Introduction

Comment a évolué le capital public en France depuis la fin des années 1970 ? Quels sont
ses principales caractéristiques et comment le mesure-t-on ? Quelles sont les institutions
publiques qui détiennent ce capital ? Comment s'est-il constitué à partir du flux d'investissement
et la dépréciation de ce capital ? Quelle est aujourd'hui la situation patrimoniale des
administrations publiques si l'on tient compte en face de l'évolution de la dette publique au
cours des trente-cinq dernières années ?

Les évolutions de l'investissement sont en général largement commentées mais celles concernant le capital assez peu. Or, le capital n'est plus ni moins que le flux cumulé des investissements passés en tenant compte de la dépréciation annuelle de ce stock d'actifs. Ici, nous nous intéressons uniquement aux actifs détenus par les administrations publiques (APU). Cette analyse est importante car elle permet de dresser un portrait historique de la situation patrimoniale des APU, en étudiant la contrepartie à la dette publique que sont les actifs accumulés, tout en détaillant leur composition.

À travers ce chapitre nous essaierons de répondre concrètement à ces différentes interrogations, à travers des illustrations graphiques décrivant les évolutions chronologiques du patrimoine public, qu'il soit financier ou non financier, et des principales composantes du capital public. Enfin, nous ferons un focus plus particulier sur les actifs non financiers détenus par les différentes entités publiques, notamment les ouvrages de génie civil.

Ce que l'on désigne par capital public recouvre des réalités très diverses. Il peut s'agit de terrain, de bâtiments résidentiels, de ports, de barrages, de routes mais aussi de droits de propriété intellectuelle. Il est nécessaire de décomposer cette « richesse de l'État en ces différentes composantes pour comprendre comment évolue la richesse publique. Par exemple, l'augmentation du prix du foncier a contribué à accroître fortement la richesse patrimoniale des administrations publiques locales. Ainsi, l'analyse de la valorisation du capital public nécessite de distinguer ce qui tient de l'effet « prix » (revalorisation du foncier notamment) de ce qui tient de l'effet « volume ». Or, ce dernier dépend des nouveaux investissements réalisés en tenant compte de la dépréciation du capital existant.

L'ensemble des données utilisées sont issues des comptes nationaux de l'Insee qui sont publics et notre analyse porte sur la période 1978-2015. Pour chacune des parties du chapitre, nous étudions les évolutions au niveau consolidé des APU mais aussi à un niveau plus fin, en distinguant entre l'État, les collectivités locales (CL), les administrations de sécurité sociale (ASS) et les organismes divers d'administration centrale (ODAC).

Dans une première partie, nous nous pencherons sur l'évolution de la situation patrimoniale des APU de la fin des années 1970 jusqu'à nos jours. Dans une deuxième partie, nous analyserons plus particulièrement les évolutions des actifs non financiers détenus par les APU, avec un focus particulier sur le capital en ouvrages de génie civil. Enfin, dans une dernière partie, nous étudierons les flux brut et net de la dépréciation de capital pour différents type d'actifs, avec toujours un point particulier pour les ouvrages de génie civil.
## Encadré 1. La décomposition du patrimoine public (APU)

Le patrimoine des administrations publiques se décompose de la manière suivante. Les données sont celles de l'année 2015. Ce chapitre présente l'évolution des ces différents éléments.

Les actifs non financiers (ANF) publics représentent 90,4 % du PIB et se répartissent en :

* **Actifs fixes (56,3 % du PIB, soit 62 % des ANF):**

* Logements (2,8 % du PIB, soit 3 % des ANF)

* Bâtiments non résidentiels (15,3 % du PIB, soit 16 % des ANF)

* Autres ouvrages de génie civil (30,1 % du PIB, soit 33 % des ANF)

* Machines et équipements (1,5 % du PIB, soit 2 % des ANF)

* Systèmes d'armes (1,5 % du PIB, soit 2 % des ANF)

* Droits de propriété intellectuelle (4,1 % du PIB, soit 5 % des ANF)

* **Actifs non financiers non produits (37 % des ANF):**

* Terrains supportant des ouvrages de génie civil (30,4 % du PIB, soit 33 % des ANF)

* Terrains et plans d'eau (3,1 % du PIB, soit 3 % des ANF)

* Réserves de matières premières (0,7 % du PIB, soit 1 % des ANF)

* **Stocks (1,1 % du PIB, soit 1 % des ANF)**

Les actifs financiers (AF) publics représentent 57,1 % du PIB et se répartissent en :

* Numéraires et dépôts (5,6 % du PIB, soit 10 % des AF)

* Titres de créances (3,4 % du PIB, soit 6 % des AF)

* Crédits (5,7 % du PIB, soit 10 % des AF)

* Actions (23,6 % du PIB, soit 42 % des AF) (dont 5,7 % du PIB pour les seules actions cotées)

* Autres comptes à recevoir (18,4 % du PIB, soit 32 % des AF)

Le passif financier (PF) public représente 130,7 % du PIB et se répartit en :

* Numéraires et dépôts (5,5 % du PIB, soit 4 % du PF)

* Titres de créances (94,3 % du PIB, soit 72 % du PF)

* Crédits (14,8 % du PIB, soit 11 % du PF)

* Autres comptes à payer (16,2 % du PIB, soit 13 % des AF)

Le passif financier des APU inclut les produits dérivés et les autres comptes à payer, ce qui n'est pas le cas de la dette publique au sens de Maastricht qui se limite aux numéraires et dépôts, les titres autres qu'actions que sont les bons du Trésor (BTF et BTAN), les obligations assimilables du Trésor (OAT), les Euro medium term notes (EMTN), ainsi que les emprunts. Ainsi, la dette publique au sens de Maastricht représentait 95,3 % du PIB en 2014, soit 35,4 points de moins que l'ensemble du passif financier.
## 3.1. La situation patrimoniale des administrations publiques

En 2014, les APU, au niveau consolidé, possédaient plus d'actifs qu'elles n'avaient de dette. En effet, l'ensemble des actifs détenus représentaient 147,5 points de PIB, dont 90,4 pour les actifs non financiers et 61 pour les actifs financiers, alors que l'ensemble du passif financier était de 130,7 points de PIB. Au final, la valeur nette des APU est positive, avec 16,8 points de PIB en 2014, ce qui représente 8 300 euros par habitant, dont environ 40 000 de dette et 48 300 d'actifs, parmi lesquels un peu plus de 30 000 d'actifs non financiers (tableau 1).

<table><caption>Tableau 1. Décomposition de la situation patrimoniale des APU</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">En % du PIB</th><th>En euros par tête</th></tr><tr><th>1978</th><th>2014</th><th>2014</th></tr></thead><tbody><tr><td>Actifs non financiers</td><td>61,0</td><td>90,4</td><td>30 172</td></tr><tr><td>Actifs financiers</td><td>62,5</td><td>57,1</td><td>18 146</td></tr><tr><td>Passif financier</td><td>78,4</td><td>130,7</td><td>40 023</td></tr><tr><td>Valeur nette</td><td>49,4</td><td>16,8</td><td>8 296</td></tr></tbody></table>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

Si la valeur nette des APU reste positive en 2014, elle a néanmoins atteint un point bas sous l'effet de la crise économique et financière. En effet, après avoir atteint un niveau record en 2007 (57,8 points de PIB), celle-ci a perdu 41 points de PIB en l'espace de sept ans, sous l'effet de la hausse du passif financier net des actifs financiers, sans accroissement dans le même temps de la valeur des actifs non financiers (graphique 1).

Cette valeur nette est inégalement répartie entre les différentes administrations publiques. En effet, elle est très positive pour les collectivités locales (58,4 points de PIB en 2014), très négative pour l'État (-57,8 points de PIB) et légèrement positive pour les administrations de sécurité sociale (5,9) et les organismes divers d'administration centrale (10,2) (graphique 2). En simplifiant, l'État, en supportant les déficits publics récurrents, détient la dette publique et les collectivités locales peu endettées détiennent les actifs non financiers, que ce soit les terrains, les bâtiments ou les ouvrages de génie civil.

Avec la crise économique et financière, à partir de 2008, la valeur nette de l'État s'est largement dégradée sous l'augmentation des déficits et de la dette publics. Elle a perdu ainsi 38,4 points de PIB entre 2007 et 2014 (graphique 3). À l'inverse, la valeur nette des collectivités locales ne s'est pas réduite sur cette période en raison d'un maintien de la valeur des actifs non financiers et une relative stabilité de leur endettement (graphique 4). La valeur nette des collectivités locales reste, en 2014, à un niveau historiquement élevé, et ce malgré la crise. Par ailleurs, elle a pratiquement doublé entre 1998 et 2007 sous l'effet de l'augmentation de la valeur des actifs non financiers de près de 30 points de PIB, sans pour autant avoir connu un accroissement de leur endettement.
Graphique 1. Évolution de la situation patrimoniale des APU

<figure><img src="image_14.png" /></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

Graphique 2. Valeur nette selon les différents types d'APU

<figure><img src="image_15.png" /></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.
Graphique 3. Situation patrimoniale de l'État

<figure><img src="image_16.png" /></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

Graphique 4. Situation patrimoniale des administrations publiques locales

<figure><img src="image_17.png" /></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.
## 3.2. Évolution des actifs non financiers publics

Le patrimoine des APU est composé à 61 % d'actifs non financiers, le reste étant composé d'actifs financiers.

En 2015, les actifs non financiers (ANF) publics représentaient 88,3 % du PIB et 60 % des ANF sont des actifs fixes, soit 52,8 % du PIB (graphique 5). Les actifs non financiers non produits représentent 37 % des ANF (34,4 % du PIB) et les stocks 1 % (1,1 % du PIB).

De la fin des années 1970 à la fin des années 1990, la valeur des ANF publics a oscillé, **grosso modo**, entre 60 % et 70 % du PIB. De 1998 à 2011, la valeur des actifs non financiers s'est accrue de 38 points de PIB (soit l'équivalent de 827 milliards d'euros de 2015), pour atteindre 96,5 % du PIB en 2011. Au cours des quatre dernières années, cette valeur s'est réduite de 8 points de PIB pour revenir en 2015 à un niveau proche de 2006.

<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Graphique 5. Évolution des actifs non financiers publics</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

### Comment peut-on expliquer une telle augmentation de la valeur des actifs non financiers au cours des années 2000 ?

Près de 90 % de la hausse de valeur des ANF entre 1998 et 2015 s'explique par l'augmentation de la valeur des actifs non financiers non produits, qui représentaient 8,3 % du PIB en 1998 et ont atteint plus de 40 % du PIB en 2011, avant de retomber à 34,4 % du PIB en 2015 (graphique 6). Ces actifs non financiers non produits sont composés à plus de 98 % de terrains, dont une très large part (près de 90 %) sont construits et supportent des bâtiments et ouvrages de génie civil (graphique 7). Les terrains supportant les bâtiments et ouvrages de génie civil ont une valeur qui a été multipliée par cinq, passant d'environ 6 % du PIB à la fin des
années 1990 à 30 % du PIB en 2015. Ainsi, la forte appréciation de la valeur des actifs non financiers au cours des quinze dernières années est très largement expliquée par la revalorisation du prix des terrains construits et non pas par une forte augmentation du flux d'investissement.

<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>Graphique 6. Décomposition des actifs non financiers publics</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Graphique 7. Décomposition des actifs non financiers non produits</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.
En 2015, les administrations publiques locales possédaient 75 % des actifs non financiers produits publics (graphique 8), soit 25,8 % du PIB. La forte appréciation de la valeur des terrains entre 1998 et 2015 a accru le patrimoine des collectivités locales de plus de 20 points de PIB, soit 440 milliards en euros de 2015.

<figure><img src="image_21.png" /><figcaption>Graphique 8. Les actifs non financiers non produits par type d'administration publique</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

## La valeur des actifs fixes n'a pas connu la même augmentation

Les actifs fixes (56,3 % du PIB), qui représentent la majorité des actifs non financiers, sont composés à 81 % de « bâtiments non résidentiels » (15,3 % du PIB) et « autres ouvrages de génie civil » (30,1 % du PIB), les 19 % restant étant composés de « logements » (2,8 % du PIB), des « machines et équipements » (1,5 % du PIB), des « systèmes d'armes » (1,5 % du PIB) et des « droits de propriété » (4,1 % du PIB) (graphique 9).

L'ensemble des actifs fixes composant le capital fixe correspond à l'accumulation passée des investissements réalisés nette de la déprécation de ce capital. Ainsi, le flux brut d'actifs fixes correspond à la formation brute de capital fixe (FBCF) que l'on appelle communément l'investissement.

Entre la fin des années 1970 et 2015, la valeur des actifs fixes détenue par les APU a oscillé entre 47 % et 56 % du PIB, affichant des mouvements nettement moins marqués que ce que l'on peut observer du côté des actifs non financiers non produits. En effet, les actifs fixes connaissent des variations de prix bien plus faibles que le foncier.
Entre 1998 et 2015, la valeur des actifs fixes a cru de 3,6 points de PIB, soit sept fois moins que les actifs non financiers non produits.

<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>Graphique 9. Décomposition des actifs fixes</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

Les « bâtiments non résidentiels » représentent 27 % des actifs fixes. Ce sont des bâtiments qui ne sont pas destinés à des fins d'habitation : nous pouvons citer comme exemple les entrepôts et bâtiments industriels, immeubles à usage commercial, salles de spectacle, bâtiments scolaires, établissements hospitaliers, etc...

Alors que la valeur du stock des « bâtiments non résidentiels » a oscillé entre 11 et 12 % de 1987 à 2000, sa valeur s'est accrue sur la période allant de 2000 à 2009, atteignant 15,5 % du PIB en 2009, puis connaissant une stabilité sur la période 2010-13, avant de baisser à nouveau depuis deux ans (graphique 10).

Les administrations publiques locales possèdent 73 % de la valeur des bâtiments non résidentiels.

Les ouvrages de génie civil, autres que les bâtiments non résidentiels, représentent 53 % des actifs fixes détenus par les APU. Les « autres ouvrages de génie civil », selon la classification comptable de l'Insee, correspondent aux constructions autres que les bâtiments. En revanche cela intègre le coût de la voirie, des réseaux d'assainissement et les travaux de déblaiement et de préparation des sites. Dans cette catégorie on recense par exemple les autoroutes, les routes, les rues, les voies ferrées, les pistes d'aérodromes, les ponts, les tunnels, les voies et conduites d'eau, les ports, les barrages et les autres ouvrages hydrauliques, les lignes de communication et transport d'électricité, les conduites et câbles de réseaux urbains, etc...
<figure><img src="image_23.png" /><figcaption>Graphique 10. Les bâtiments non résidentiels détenus par les différentes administrations</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

La valeur du capital des « autres ouvrages de génie civil » a connu un point haut en 1982, frôlant les 30 points de PIB. Par la suite, sa valeur a baissé pour osciller entre 26 et 28 points de PIB sur la période 1985-2005. Au tournant de 2000, la valeur du stock des « autres ouvrages de génie civil » s'est appréciée de façon tendancielle pour atteindre un point haut en 2012, à 30,4 % du PIB. Depuis 2012, sa valeur a perdu 2 points de PIB et atteint 28,4 % du PIB en 2015 (graphique 11).

À l'instar des bâtiments non résidentiels, les « autres ouvrages de génie civil » sont possédés en très grande majorité (76 %) par les administrations publiques locales.

### 3.3. Évolution du flux des actifs fixes

Si l'analyse de l'évolution de la valeur des actifs non financiers permet d'avoir une photographie du stock de richesse détenu par les APU, mettant en exergue le fait que la très forte revalorisation des prix du foncier a accru la valeur du patrimoine détenu par les APU, l'analyse en termes de flux donne une perspective différente. En effet, l'analyse en flux n'intègre pas d'effets de revalorisation à la différence de l'analyse du stock des actifs existants.

En comptabilité nationale, le flux brut d'actifs fixes correspond à l'investissement (brut).

Alors que les actifs non financiers non produits représentent 37 % de la valeur des actifs non financiers, ils représentent à peine 5 % des flux d'actifs non financiers. En effet, 95 % de ces flux bruts sont composés d'actifs fixes (graphique 12).
<figure><img src="image_24.png" /><figcaption>Graphique 11. Les « autres ouvrages de génie civil » détenus par les différentes administrations</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>Graphique 12. Flux brut des actifs non financiers</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.
Le flux d'actifs fixes a atteint un point haut en 1991 (4,7 % du PIB), puis s'est réduit jusqu'en 1998 (3,7 % du PIB). Ensuite, sur la période 1998-2008, l'investissement public a oscillé entre 3,5 et 4 points de PIB. En 2009-10, il a connu une nette augmentation sous l'impulsion du plan de relance (respectivement 4,4 et 4,3 points de PIB) avant de baisser significativement, notamment depuis 2012. En 2015, l'investissement public a atteint 3,6 points de PIB, soit son plus bas niveau depuis 1959, date à laquelle nous avons les premiers comptes.

En 2015, le flux d'actifs fixes des APU était composé à 32 % de « bâtiments non résidentiels », 28 % d'« autres ouvrages de génie civil », 26 % de « droits de propriété intellectuelle » (dont 22 % sont de la R&D et 4 % des logiciels et des bases de données), 8 % de « machines et équipements », 3 % des « systèmes d'armes » et 2 % de « logements » (graphique 13).

<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>Graphique 13. Composition du flux brut des actifs fixes</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

Les investissements en « machines et équipements » par les APU ont atteint un point haut en 1991 (0,5 % du PIB) mais déclinent depuis et représentent 0,3 % du PIB en 2015 (graphique 14).

Les investissements « en système d'armes » étaient élevés au cours de la première moitié des années 1980 (autour de 0,4 % du PIB). Ils connaissent un déclin depuis 1987 (à l'exception de 2010 où il y a eu un rebond exceptionnel à 0,3 % du PIB) et atteignent 0,1 % du PIB en 2015.

Les investissements en « logements » sont relativement stables sur la période 1979-2015 (autour de 0,1 % du PIB).

Les investissements en « droits de propriété intellectuelle », composés à plus de 90 % de dépenses en R&D, ont connu une nette augmentation au cours des années 1980, passant de
0,7 % du PIB en 1980 à 1 % en 1990. Au cours des vingt-cinq dernières années, ils ont oscillé entre 0,9 % et 1 % du PIB. Ils représentent 1 % du PIB en 2015.

Les investissements en « bâtiments non résidentiels » ont oscillé entre 1 et 1,2 point de PIB au cours des décennies 1980 et 1990. Au cours de la décennie 2000, ces investissements se sont fortement accrus pour atteindre 1,5 % du PIB en 2009. Depuis ce point haut, les investissements en « bâtiments non résidentiels » se réduisent et représentent 1,1 % du PIB en 2015.

Enfin, les investissements en « autres ouvrages de génie civil » étaient élevés au cours des années 1980 jusqu'au début des années 1990, oscillant entre 1,3 et 1,5 % du PIB. De 1988 à 1992, ils ont atteint des niveaux record (1,5 % du PIB). A partir de 1993, ces investissements se sont réduits, atteignant 1,1 % du PIB en 1998. Ils ont connu une légère augmentation sur la période 1999-2001 (1,3 % du PIB en 2001), avant de replonger à nouveau pour atteindre un point bas en 2002-2003 (1,1 % du PIB). Sur la période 2004-2007, ils se sont accrus pour atteindre 1,4 % du PIB en 2007. En revanche, à partir de 2008, ces investissements ont connu une franche baisse et ont atteint en 2015 un niveau historiquement bas (1 % du PIB).

<figure><img src="image_27.png" /><figcaption>Graphique 14. Composition du flux brut des actifs fixes</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

## L'analyse du flux net des actifs fixes donne encore un panorama différent

La description faite précédemment sur l'investissement (le flux d'actifs fixes) par type d'actif est une notion d'investissement brut. Or, la mesure la plus pertinente doit intégrer également une dépréciation du capital à l'investissement brut réalisé. En effet, cette mesure qui n'est pas un flux brut d'actifs fixes (investissement brut) mais un flux net d'actifs fixes (investissement net) permet de savoir si le stock de capital s'accroît ou se réduit, en dehors des effets de revalorisation du stock existant. Ainsi, si l'investissement brut est supérieur (inférieur) à la dépréciation du capital (la
consommation de capital fixe (CCF) au sens de la comptabilité nationale), alors l'investissement net augmente (diminue) et le stock de capital s'accroît (se réduit).

Contrairement aux actifs fixes, les actifs non financiers non produits (terrains) et les stocks peuvent connaitre des variations de valeur mais ne se voient pas appliquer une consommation de capital fixe (CCF). L'ensemble de la CCF porte donc sur les actifs fixes.

Historiquement, les flux d'actifs non financiers non produits et des stocks sont relativement inertes, la somme des deux oscillant entre 0,1 et 0,2 point de PIB sur la période 1979-2015 (graphique 15). Les mouvements du flux net des actifs non financiers sont le fait du flux net des actifs fixes. Or, sur la période allant de la fin des années 1970 à la première moitié des années 1990, l'investissement net des APU était dynamique, représentant plus de 1 point de PIB par an en moyenne. Il a même connu un fort boom sur la période 1987-1992, supérieur à 1,4 point de PIB par an, avec un niveau record en 1990-1992 (1,5 point de PIB). De 1993 à 1998, l'investissement net des APU va connaître une forte décrue, atteignant 0,5 point de PIB en 1998, soit 1 point de PIB de moins en l'espace de six ans. Entre 1998 et 2000, l'investissement net va se redresser, puis osciller entre 0,7 et 0,9 point de PIB sur la période 2000-2009, mais sans jamais revenir aux rythmes observés au cours des années 1980 et de la première moitié des années 1990. Mais c'est surtout à partir de 2009, que l'investissement net des APU va connaître une rupture. En effet, celui-ci va passer de 0,9 point de PIB en 2009 à 0,1 point de PIB en 2015, ce qui est le plus bas niveau enregistré depuis la fin des années 1970.

Ainsi, selon le dernier point connu, la France consacre annuellement environ 0,7 point de PIB de moins (soit environ 15 milliards d'euros de 2015) d'investissement net que durant la période 2000-2009 et 1,4 point de PIB de moins (soit environ 30 milliards d'euros de 2015) que durant la période 1990-1992.

<figure><img src="image_28.png" /><figcaption>Graphique 15. Flux net des actifs non financiers</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.
Le flux net des « machines et équipements », des « droits de propriété » et des « logements » a fluctué entre 0 et 0,1 point de PIB par an sur la période 1979-2015, à l'exception de 1990 où l'investissement net dans les « droits de propriété » a atteint 0,2 point de PIB (graphique 16).

En 2015, l'investissement net en « droits de propriété » était de 0,07 point de PIB, celui sur le « logement » de 0,03 point de PIB et celui sur les « machines et équipements » légèrement négatif à -0,01 point de PIB.

L'investissement net en « systèmes d'armes » a connu des mouvements plus marqués au cours des trente-cinq dernières années, oscillant entre -0,1 et +0,2 point de PIB selon les années. En 2015, il était négatif, à -0,06 point de PIB.

Les principaux mouvements de l'investissement net trouvent leur origine dans les évolutions des « bâtiments non résidentiels » mais surtout des « autres ouvrages de génie civil ».

L'investissement net en « bâtiments non résidentiels » a connu différents cycles depuis la fin des années 1970. Une première phase de baisse de 1979 à 1984, passant de 0,2 point de PIB à 0 en cinq ans. Puis une phase d'augmentation de cet investissement pour atteindre un point haut en 1992 à 0,3 point de PIB suivi d'une nette réduction de 1993 à 1997, revenant à un niveau proche de 0. Ensuite, de 1998 à 2009, l'investissement net en « bâtiments non résidentiels » s'est à nouveau amélioré, pour atteindre un point historiquement haut en 2009 à 0,4 point de PIB. Mais au cours des six dernières années, cet investissement a connu une forte décroge et a atteint en 2015 un niveau historiquement bas (0 point de PIB).

<figure><img src="image_29.png" /><figcaption>Graphique 16. Composition du flux net des actifs fixes</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.
Globalement, les mouvements du flux net d'actifs fixes sont très dépendants des choix d'investissement sur les « autres ouvrages de génie civil ». Or de ce côté-là, on peut distinguer trois périodes : la première allant de la fin des années 1970 à la première moitié des années 1990 se caractérise par un haut niveau d'investissement net dans les « autres ouvrages de génie civil », proche ou supérieur à 0,6 point de PIB par an, à l'exception de l'année 1984. Les points hauts sont atteints en 1991 et 1992 (0,8 point de PIB). La deuxième période, qui va de 1995 à 2008 se caractérise par un niveau intermédiaire d'investissement net dans les « autres ouvrages de génie civil », oscillant entre 0,4 et 0,5 point de PIB par an, selon les années. Enfin la dernière période est celle de la chute et de l'aplatissement de l'investissement net dans les « autres ouvrages de génie civil ». En effet, à partir de 2010, chaque nouvelle année s'inscrivait dans un nouveau record de faiblesse de l'investissement net en « autres ouvrages de génie civil ». Ainsi, en 2015, il s'établissait à 0,06 point de PIB, soit 0,45 point de PIB de moins qu'en 2007 (soit l'équivalent de 10 milliards d'euros de 2015) et 0,7 point (soit 15 milliards de 2015) qu'en 1991-1992.

Si on regarde les évolutions de l'investissement net en « autres ouvrages de génie civil » par APU, on peut tirer trois enseignements. Le premier est que l'investissement net en « autres ouvrages de génie civil » des organismes divers d'administration centrale (ODAC) est faible et relativement stable sur la période 1979-2015 (graphique 17).

Deuxièmement, alors que l'État contribuait positivement, même faiblement, au flux net des « autres ouvrages de génie civil », avec une période relativement faste allant de 1988 à 1994, il s'est progressivement désengagé. À partir de 2002, les investissements en « autres ouvrages de génie civil » réalisés par l'État n'ont pas permis de compenser la dépréciation du capital existant. Ainsi, depuis 2002, le capital, en volume, des « autres ouvrages de génie civil » de l'État se réduit chaque année et ce mouvement s'est accéléré sur la période 2010-2015.

Enfin, il est très clair que les collectivités locales sont historiquement le principal contributeur de l'investissement net des « autres ouvrages de génie civil ». Or, depuis 2007, d'une part avec la crise économique et financière et, d'autre part avec la conduite de politique d'austérité, et notamment la réduction des dotations aux collectivités locales, l'investissement net en « autres ouvrages de génie civil » des collectivités locales s'est effondré passant de 0,5 point de PIB en 2007 à 0,1 point de PIB en 2015. Ainsi en 2015, les collectivités locales arrivent tout juste à compenser par leur investissement net la destruction de capital en « autres ouvrages de génie civil » visible du côté de l'État.

Au final, si l'on compare au cours des vingt dernières années l'évolution comparée du flux net d'actifs non financiers par rapport au flux financier net primaire (actif financier-passif financier-charges d'intérêts) que l'on considère ici comme une *proxi* de la valeur nette patrimoniale, il se dégage deux sous-périodes (graphique 18). La première qui va de 1996 à 2008 peut être considérée comme une période où le supplément de dette financière nette publique (hors charges d'intérêts) a été plus que compensé par l'accumulation nette d'actifs non financiers, conduisant à une valeur nette positive sur cette période, ce qui veut dire que la valeur patrimoniale des APU s'est améliorée sur cette période en dehors même des effets de prix. La seconde, qui va de 2009 à 2014, décrit un nouveau schéma dans lequel le supplément de dette nette n'est plus compensé par une augmentation du capital non financier public, générant une forte dégradation de la valeur nette et donc une chute de la valeur nette patrimoniale des
APU. La crise économique et financière a entraîné une forte augmentation de la dette publique et les politiques d'austérité, qui ont permis en partie de diminuer les nouveaux engagements financiers à partir de 2011, ont été en revanche compensés par une réduction de l'accumulation net d'actifs non financiers.

<figure><img src="image_30.png" /><figcaption>Graphique 17. Flux net des « autres ouvrages de génie civil » par APU</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.

<figure><img src="image_31.png" /><figcaption>Graphique 18. Flux net des actifs non financiers et flux financier net primaire</figcaption></figure>

Sources : INSEE, calculs OFCE.
Conclusion

■ Malgré la crise, la situation patrimoniale des APU reste positive. Ainsi, les actifs publics (non financiers et financiers) par habitant sont supérieurs aux dettes publiques par habitant. La valeur nette des APU représente 8 300 euros par habitant.

* Cependant, avec la crise économique et financière, la valeur nette des APU s'est dégradée de 41 points de PIB depuis 2007 en raison de la hausse de la dette sans accroissement des actifs.

* La valeur des actifs non financiers des APU s'est fortement appréciée depuis la fin des années 1990 en raison de la revalorisation du prix des terrains construits et non pas d'une forte augmentation du flux d'investissement.

* Cela a principalement profité aux administrations publiques locales qui possèdent 75 % des terrains publics. Leur forte appréciation a accru le patrimoine des collectivités locales de plus de 20 points de PIB depuis 1998, ce qui correspond à 440 milliards en euros de 2015.

* L'investissement des APU net (de la dépréciation du capital fixe), qui représente l'accumulation de capital fixe en volume, a connu une rupture depuis 2009, passant de 0,9 point de PIB en 2009 à 0,1 point de PIB en 2015, soit le plus bas niveau enregistré depuis la fin des années 1970. La France consacre annuellement environ 0,7 point de PIB de moins (soit environ 15 milliards d'euros de 2015) d'investissement net que durant la période 2000-2009 et 1,4 point de PIB de moins (soit environ 30 milliards d'euros de 2015) que durant la période 1990-1992.

* Globalement, les mouvements sur l'investissement net des APU sont très dépendants des choix d'investissement sur les « ouvrages de génie civil ». Or, depuis 2010, chaque nouvelle année s'inscrit dans un nouveau record de faiblesse de l'investissement net en « ouvrages de génie civil ».

* À partir de 2002, les investissements en « ouvrages de génie civil » réalisés par l'État n'ont pas permis de compenser la dépréciation du capital existant et ce mouvement s'est accéléré sur la période 2010-2015.

* Historiquement, les collectivités locales sont le principal contributeur pour l'investissement net en « ouvrages de génie civil ». Or, depuis 2007, d'une part avec la crise économique et financière et, d'autre part avec la conduite de politique d'austérité, et notamment la réduction des dotations aux collectivités locales, l'investissement net en « ouvrages de génie civil » des collectivités locales s'est effondré. Ainsi en 2015, les collectivités locales arrivaient tout juste par leur investissement net à compenser la destruction de capital net visible du côté de l'État.
FOCUS

Secteur Transport et investissement en infrastructures

Les infrastructures de transport constituent à la fois un outil d'aménagement du territoire et un levier d'investissement public importants. Caractérisée par le territoire le plus vaste d'Europe occidentale et une densité de population relativement faible, la France a de tout temps consacré une part importante de ses investissements au développement de ses infrastructures de transport. Largement dominées par un réseau routier qui constitue aujourd'hui 80 % des déplacements des personnes et des marchandises, les infrastructures de transport françaises sont globalement vieillissantes. Le réseau ferroviaire est l'un des plus développé d'Europe mais une grande part des lignes secondaires voit leur longueur diminuer alors même que le réseau à grande vitesse ne cesse de se développer. Ces choix politiques d'aménagement du territoire ont eu des conséquences importantes sur le mode de vie des ménages français. Une fois explicités la place et le rôle de l'investissement public dans ce secteur important de l'économie française, nous reviendrons sur les conséquences des choix d'investissement en termes d'aménagement du territoire, de croissance économique et de bien-être.

La France : des réseaux de transports développés mais anciens

Le réseau routier français est composé d'une part d'un réseau national structurant qui permet de relier les grands pôles urbains à des autoroutes concédées et non concédées (environ 1 % du réseau total) et des routes nationales (moins de 1 % du réseau total), dont une grande partie a été décentralisée en 2006 au profit des départements ; d'autre part d'un réseau capillaire reliant des villes de moindre importance, souvent hérité de l'histoire des territoires ou créé récemment dans des zones urbaines : il s'agit des routes départementales (35 % du réseau total) et des routes communales (environ 63 % du réseau total).

Compte tenu de sa configuration géographique et de l'histoire de son organisation territoriale, la France dispose d'un réseau routier ancien et développé. En 2014, la longueur des routes était de 1 073 milliers de kms. Depuis 1995, la longueur totale du réseau routier s'est accrue de 12%, celle des autoroutes concédées de 42%, celle des autoroutes non concédées de 32% et celle des voiries communales de 18%.

En comparaison de celui des pays limitrophes, ce réseau se révèle particulièrement dense (tableau 2).

Le réseau ferroviaire s'est quant à lui développé de manière beaucoup plus centralisée, à partir de Paris, depuis le XIXe siècle. À cette construction en étoile, des radiales ont été progressivement ajoutées. Avec la construction des lignes à grande vitesse, les services ferroviaires ont été réorganisés et les TER (Transport express régional) ont connu un essor grâce à la régionalisation.
La longueur totale des lignes ferroviaires exploitées diminue depuis 1995 (-8 % au total) ; les lignes à voie unique, d'exploitation difficile, tendent à disparaître. En revanche, les lignes à deux voies ou plus se sont développées (+11 %) ; ces dernières représentent maintenant 57 % des lignes ferroviaires contre 48 % en 1995. Dans les transports collectifs urbains, le développement des réseaux est dû à la création de lignes de métro et tramways dans les grandes villes des régions : 180 kms en 1995, 745 kms en 2013 ; en Île-de-France, le réseau de métro et RER de la RATP n'a que faiblement évolué depuis 1995. En revanche, les lignes de tramways franciliennes ont connu un réel essor.

<table><caption>Tableau 2. Longueur et densité du réseau routier en 2014</caption><thead><tr><th rowspan="2">Pays</th><th>Longueur</th><th>Densité</th></tr><tr><th>En milliers de kms</th><th>En kms par million d'habitants</th></tr></thead><tbody><tr><td>Allemagne</td><td>644</td><td>16 950</td></tr><tr><td>Espagne</td><td>151</td><td>3 240</td></tr><tr><td>France</td><td>1 072</td><td>16 830</td></tr><tr><td>Italie</td><td>247</td><td>4 070</td></tr><tr><td>Pays-Bas</td><td>129</td><td>7 659</td></tr><tr><td>Royaume-Uni</td><td>416</td><td>6 470</td></tr></tbody></table>

Source : Eurostat.

## Un transport de voyageurs qui croît, un fret qui s'érode

En 2015, le transport de voyageurs s'établissait en France à 928 milliards de voyageurs-km, soit une augmentation de 5,4 % depuis 2008.

Si, à l'image d'un réseau en forte expansion, l'évolution à la hausse du nombre de voyageurs est en grande partie expliquée par le développement des lignes TGV, la route et les transports en commun ont aussi vu leur fréquentation croître depuis le début des années 1990 (graphique 19).

Ce dynamisme du transport de voyageurs en France en fait une exception. En effet, la grande majorité de ses voisins ont connu des évolutions récentes plus mornes (graphique 20).

En ce qui concerne le transport de marchandises, l'érosion du réseau d'infrastructures observée ces dernières années se traduit également dans l'observation des tonnes-km convoyées. Entre 1980 et 2007, à l'image d'un réseau en expansion, le transport terrestre intérieur de marchandises a crû régulièrement. Depuis 2008, il ne cesse de se réduire. En 2015, il s'établissait à 335 milliards de tonnes kilomètres, soit une baisse de près de 16 % par rapport à 2008.

Le transport intérieur routier (88 % du transport terrestre de marchandises<fnref n="1" />) suit une évolution comparable. Après avoir crû régulièrement du début des années 1980 à 2007, il ne

<footnote n="1">1. La part des modes non routiers a fortement chuté au cours des deux dernières décennies du fait de la forte réduction du transport ferroviaire qui est passé de 19 % des tonnes-km intérieures en 1995 et 2000 à 12 % en 2014.</footnote>
cesse depuis de diminuer. En 2015, avec 281,4 milliards de tonnes-km, le transport intérieur routier de marchandises s'établissait à un niveau 14% inférieur à celui qui était le sien avant la crise économique. Dans le même temps, le transport ferroviaire de marchandises a quant à lui reculé de 15% pour s'établir à 34 milliards de tonnes-km en 2015.

<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>Graphique 19. Transport intérieur de personnes (en voyageurs-km)</figcaption></figure>

Source : Compte de transport, 2015.

<figure><img src="image_33.png" /><figcaption>Graphique 20. Évolution entre 2005 et 2013 du fret et du transport de voyageurs</figcaption></figure>

Source : Eurostat.
Des investissements publics qui reculent

En 2015, les investissements publics adressés au secteur du transport se sont élevés à 15,5 milliards d'euros. 20 % étaient portés par l'État et 80 % par les collectivités locales. Depuis 2004, la France est le pays du G7 adressant la part de sa production nationale la plus importante à l'endroit des infrastructures de transports terrestres (0,9 point de PIB en moyenne par an), loin devant les États-Unis ou l'Allemagne. Malgré tout, ces investissements publics ont tendance ces dernières années à se tarir. Les investissements routiers, qui représentaient près de 0,8 % du PIB en 1990 s'établissaient à un niveau légèrement supérieur à 0,4 % du PIB en 2014. Si les investissements adressés au secteur ferroviaire ont cru en 2012 et 2013, ils sont globalement en déclin depuis le début des années 2000 alors même qu'ils constituent un levier d'action économique et important.

<figure><img src="image_34.png" /><figcaption>Graphique 21. Investissement annuel moyen en infrastructures de transport terrestre (rail, route) entre 2004 et 2014</figcaption></figure>

Source : OCDE.
<figure><img src="image_35.png" /><figcaption>Graphique 22. Investissements en infrastructures par type de transport</figcaption></figure>

Source: Comptes des transports, 2015.

Clairement, la mise en place d'un plan d'investissement massif dans les infrastructures de transport, notamment ferroviaire, semble la voie à suivre, dans les années qui viennent, pour dynamiser à la fois un territoire ferroviaires national aujourd'hui sujet à des divergences de développement importantes mais également une croissance économique trop longtemps victime d'une politique de sous-investissement public mais également privé.
## 4. L'impact macroéconomique d'une hausse de l'investissement public
Variantes à partir de modèles macroéconomiques

Que peut-on attendre d'une hausse de l'investissement public sur l'activité économique et l'emploi en France ? En utilisant le modèle emod.fr et le modèle ThreeME, les résultats sont les suivants :

- à court terme l'investissement se répercute instantanément sur l'activité. La demande accrue génère de l'investissement privé additionnel, et de la consommation, qui à leur tour mènent à une dégradation de la balance commerciale. À l'horizon de trois ans la hausse du PIB est supérieure à la hausse de l'investissement initial (grâce à l'effet multiplicateur/accélérateur) ;

- à long terme une hausse des prix pèse sur la compétitivité, et la balance commerciale se détériore ultérieurement. Cependant un effet expansionniste sur l'activité persiste, et la détérioration du solde public reste limitée (tableau 1) ;

- si la hausse de l'investissement est financée par l'impôt, l'effet multiplicateur est significativement moins élevé, à court comme à long terme (tableau 4) ;

- le financement de l'investissement par une baisse des dépenses courantes réduit l'impact direct sur l'activité à court terme. À long terme le financement par la baisse des dépenses courantes a un impact sur l'activité égal au financement par l'impôt. La baisse des recettes conduit en outre à une dégradation du solde public (tableau 5) ;

- la valeur du multiplicateur est d'autant plus importante que l'économie est loin du plein emploi. L'augmentation de la demande en période de récession a un impact plus limité sur les salaires et sur l'inflation (tableau 7).

Enfin, nous présentons l'impact sectoriel de cette mesure, à partir de simulations réalisées avec le modèle ThreeME* (tableau 9) :

- l'ensemble des secteurs de l'économie française serait impacté positivement par un « choc » d'investissement. Ainsi, même les secteurs relativement peu sujets à l'investissement public verrraient leur production et leur emploi s'accroître ;

- on observe pourtant, et logiquement, que le secteur du Bâtiment, à travers sa composante Travaux Publics est le secteur le plus sensible à une hausse de l'investissement public. Il enregistrerait, à la suite d'une augmentation d'un point de PIB de l'investissement public, une augmentation de 7,8 % de sa valeur ajoutée à l'horizon de 5 ans et créerait plus de 130 000 emplois ;

- le secteur des services enregistrerait quant à lui plus de 40 000 créations d'emploi la première année et plus de 100 000 à l'horizon de 5 ans.

<footnote>* Le modèle ThreeME est développé depuis 2008 dans le cadre d'un partenariat entre l'OFCE, l'ADEME et TNO.</footnote>
## 4.1. Les effets attendus d'une hausse de l'investissement public de 1 point de PIB

Nous simulons, à l'aide du modèle e-mod.fr, une hausse permanente de l'investissement public équivalente à 1 point de PIB. En d'autres termes, chaque année, les APU dépenseraient l'équivalent de 1 point de PIB en plus d'investissement public.

À court terme, la hausse exogène de l'investissement public se répercute instantanément sur l'activité. Les entreprises répondent à la hausse de la demande qui leur est adressée en augmentant leurs capacités productives : l'investissement des entreprises et l'emploi augmentent. La hausse de l'emploi stimule le revenu des ménages et leur consommation. La hausse de la consommation se traduit par une hausse des importations et une dégradation du solde commercial.

L'effet accélérateur de l'investissement conduit à court terme à une hausse de l'activité supérieure à l'ampleur du choc initial : le multiplicateur s'élève à 1,1 point de PIB au bout de 3 ans.

Les prix, rigides, ne réagissent pas instantanément au choc, retardés par les délais d'ajustement et la baisse des coûts salariaux unitaires (cycle de productivité). À moyen terme, les prix de vente augmentent avec la demande en raison de la croissance des salaires. Les salaires croissent en effet avec la baisse du taux de chômage (effet Phillips), la hausse des prix de consommation et la productivité. La hausse du coût du travail se transmet rapidement aux prix *via* la boucle prix-salaires. Cet effet inflationniste freine la demande : la consommation et l'investissement sont moins dynamiques, tandis que la baisse du chômage se réduit.

Enfin, la hausse des prix joue négativement sur la compétitivité des exportations, ce qui accentue la dégradation de la balance commerciale et réduit la production nationale destinée à l'étranger.

À l'horizon de 5 ans, le niveau de la production et celui des prix sont supérieurs à celui du compte central et un effet expansionniste sur l'activité persiste. En contrepartie, la balance commerciale et le solde public sont dégradés durablement. La dégradation du solde public reste toutefois inférieure au montant du choc initial, la hausse de l'activité stimulant les recettes budgétaires.

Notons que dans le modèle, le stock de capital n'a pas d'impact sur le potentiel de croissance de l'économie (pas d'effets de patrimoine, pas de croissance endogène). Certains effets de long terme de la hausse de l'investissement sont donc ignorés. On suppose aussi l'absence de réaction de la politique monétaire à la suite du regain d'inflation. Par ailleurs, on ne prend pas en compte l'effet positif sur la croissance des partenaires de la France *via* la hausse de leurs exportations vers l'économie nationale, et le regain de demande adressée à la France qui en découlerait. Enfin, la mesure n'est pas financée : un financement de celle-ci par une hausse des impôts ou une baisse des dépenses publiques réduirait l'effet positif sur l'activité économique et l'emploi.
Encadré 1. Le modèle e-mod.fr

Estimé dans le cadre fourni par la comptabilité nationale, le modèle trimestriel de l'OFCE, e-mod.fr, est centré sur l'étude de l'économie française (Chauvin, Dupont, Heyer, Plane, & Timbeau, 2002). Ce modèle permet d'analyser des politiques macroéconomiques et budgétaires. Il est également utilisé comme un outil d'analyse de la conjoncture et sert à la prévision à court terme et à la simulation de moyen terme.

Il impose un cadre comptable rigoureux et assoit les exercices de prévision sur des équations de comportement. Le secteur productif est décomposé en deux branches (secteur marchand et services non marchands) et cinq agents sont distingués (ménages, sociétés et quasi-sociétés, institutions financières, administrations publiques, reste du monde). Le modèle comprend 650 variables endogènes, 350 variables exogènes et 70 équations de comportement.

Le modèle est construit à partir de l'hypothèse d'un fonctionnement « néo-keynésien » de l'économie. En période de sous-utilisation des capacités de production, la demande globale (consommation, investissement, variations de stocks, exportations) contraint l'offre et détermine à court terme la production. La conjoncture internationale est prise en compte *via* le canal de la demande adressée, la compétitivité-prix de l'économie française relativement à ses concurrents ainsi que les prix des matières premières importées. Cependant, ce modèle de demande est tempéré par le fait que le niveau de la production rétroagit sur les prix et par ricochet sur les comportements de demande. Une baisse de la production réduit l'emploi, si bien que le nombre de chômeurs augmente. Le taux d'utilisation des capacités de production diminue. Le relâchement des tensions sur les marchés du travail et des biens et services diminue les coûts de production et donc les prix, ce qui tend à restaurer la demande.

Les conditions de l'offre jouent à court terme sur le commerce extérieur, *via* la compétitivité et les tensions sur les capacités de production, et sur la consommation *via* l'inflation. La dynamique prend en compte les comportements de stockage. Enfin, à moyen terme, le modèle retrouve une dynamique plus classique, avec un état stationnaire réglé par un chômage d'équilibre.
<table><caption>Tableau 1. Effet d'une hausse de 1 point de PIB de l'investissement public, mesure non financée</caption><thead><tr><th colspan="6">En écart au compte central</th></tr><tr><th>Année</th><th>1</th><th>2</th><th>3</th><th>4</th><th>5</th></tr></thead><tbody><tr><td>PIB total en volume</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,1</td><td>0,9</td><td>0,8</td></tr><tr><td colspan="6">Contributions à la variation de la croissance (en pts de %)</td></tr><tr><td>Importations</td><td>-0,5</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td></tr><tr><td>Dépenses des ménages</td><td>0,1</td><td>0,3</td><td>0,3</td><td>0,3</td><td>0,2</td></tr><tr><td>Dépenses des APU</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,1</td><td>1,1</td></tr><tr><td>Investissement des entreprises</td><td>0,2</td><td>0,3</td><td>0,3</td><td>0,2</td><td>0,2</td></tr><tr><td>Exportations</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td></tr><tr><td>Variations de stocks</td><td>0,1</td><td>0,1</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td></tr><tr><td>Demande intérieure</td><td>1,5</td><td>1,7</td><td>1,8</td><td>1,6</td><td>1,5</td></tr><tr><td>Solde extérieur</td><td>-0,5</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td><td>-0,7</td><td>-0,7</td></tr><tr><td colspan="6">Taux de croissance en volume (en %)</td></tr><tr><td>Importations</td><td>2,2</td><td>2,5</td><td>2,5</td><td>2,4</td><td>2,2</td></tr><tr><td>Dépenses des ménages</td><td>0,2</td><td>0,5</td><td>0,5</td><td>0,5</td><td>0,4</td></tr><tr><td>Dépenses des APU</td><td>3,7</td><td>3,8</td><td>4,2</td><td>4,1</td><td>3,9</td></tr><tr><td>FBCF des ENF</td><td>2,6</td><td>3,0</td><td>2,9</td><td>2,3</td><td>1,6</td></tr><tr><td>Exportations</td><td>0,1</td><td>0,0</td><td>-0,1</td><td>-0,3</td><td>-0,5</td></tr><tr><td colspan="6">Agrégats macroéconomiques</td></tr><tr><td>Pouvoir d'achat du RDB (en %)</td><td>0,4</td><td>0,4</td><td>0,4</td><td>0,4</td><td>0,5</td></tr><tr><td>Salaire nominal (en %)</td><td>0,3</td><td>0,6</td><td>1,2</td><td>2,1</td><td>3,2</td></tr><tr><td>Salaire réel (en %)</td><td>0,3</td><td>0,2</td><td>0,4</td><td>0,8</td><td>1,4</td></tr><tr><td>Prix du PIB (en %)</td><td>0,0</td><td>0,1</td><td>0,6</td><td>1,2</td><td>1,8</td></tr><tr><td>Prix de la consommation des ménages (en %)</td><td>0,0</td><td>0,4</td><td>0,8</td><td>1,3</td><td>1,8</td></tr><tr><td>Productivité horaire, marchand (en %)</td><td>0,9</td><td>0,3</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,2</td></tr><tr><td>Effectifs salariés marchand (en milliers)</td><td>93</td><td>210</td><td>245</td><td>208</td><td>130</td></tr><tr><td>Effectifs salariés marchand (en %)</td><td>0,5</td><td>1,2</td><td>1,4</td><td>1,2</td><td>0,8</td></tr><tr><td>Taux de chômage BIT (en point)</td><td>-0,4</td><td>-0,8</td><td>-1,0</td><td>-0,8</td><td>-0,5</td></tr><tr><td>Taux d'épargne des ménages (en % du RDB)</td><td>0,2</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td></tr><tr><td>Taux d'investissement des SNF (en % de la VA)</td><td>0,1</td><td>0,2</td><td>0,2</td><td>0,1</td><td>0,1</td></tr><tr><td>Capacité de financement des APU (en % du PIB)</td><td>-0,5</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,5</td><td>-0,6</td></tr><tr><td>Montant investissement public (en % du PIB)</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,0</td></tr></tbody></table>

Source: OFCE, e-mod.fr.
L'impact sur le PIB est proche de celui obtenu par l'Insee avec le modèle Mésange ((Klein & Simon, 2010), tableau 2). L'impact à 3 ans est plus élevé que par rapport aux variantes du FMI (Abiad, Almansour, Furceri, Granados, & Topalova, 2014), mais plus faible à l'horizon de 5 ans.

<table><caption>Tableau 2. Effet comparé sur le PIB d'une hausse de 1 point de PIB de l'investissement public</caption><thead><tr><th></th><th>Année 1</th><th>Année 2</th><th>Année 3</th><th>Année 4</th><th>Année 5</th></tr></thead><tbody><tr><th>OFCE</th><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,1</td><td>0,9</td><td>0,8</td></tr><tr><th>INSEE</th><td>1,1</td><td>1,3</td><td>1,3</td><td>1,1</td><td>1,0</td></tr><tr><th>FMI</th><td>0,5</td><td>0,8</td><td>1,0</td><td>1,4</td><td>1,5</td></tr></tbody></table>

Sources : (Abiad et al., 2014), (Klein & Simon, 2010), OFCE, e-mod.fr.

## 4.2. Des effets atténués par le financement

### Financement par les prélèvements obligatoires (PO)

Les résultats ci-dessus supposent un financement de l'investissement public additionnel par une hausse du déficit et de la dette publique. On simule maintenant le même choc sur l'investissement public, et on suppose qu'il est financé par une hausse générique permanente des impôts, répartie selon la structure actuelle des impôts retracée dans le tableau 3.

<table><caption>Tableau 3. Répartition de l'impôt générique</caption><thead><tr><th>En %</th><th>Taxe</th><th>Répartition</th></tr></thead><tbody><tr><td></td><td>TVA (D211)</td><td>26,8</td></tr><tr><td></td><td>Droits de douane (D212)</td><td>0,5</td></tr><tr><td></td><td>Impôts sur les produits (D214)</td><td>15,4</td></tr><tr><td></td><td>Impôts divers sur la production (D292)</td><td>11,6</td></tr><tr><td></td><td>Impôts sur le revenu et le patrimoine des ménages</td><td>37,8</td></tr><tr><td></td><td>dont CSG-CRDS</td><td>18,4</td></tr><tr><td></td><td>dont IR</td><td>11,2</td></tr><tr><td></td><td>Impôt sur les sociétés, y. c. majoration de 10%</td><td>8,0</td></tr><tr><td></td><td>Total des impôts versés hors cotisations et autres contributions sur les salaires</td><td>100,0</td></tr></tbody></table>

Source : Ministère de l'Économie et des Finances, DGTrésor.

Ce mode de financement diminue le pouvoir d'achat et la consommation des ménages (tableau 4) en raison notamment de la hausse des prix (hausse de la TVA), de la réduction de leur revenu net (hausse de la CSG). Cette diminution de la consommation réduit la demande adressée aux entreprises, et par suite l'activité et l'emploi. Elle joue aussi à la baisse sur les importations et contribue de ce fait à une moindre détérioration de la balance commerciale.
Au final, l'effet sur l'activité et l'emploi serait moindre à l'horizon de cinq ans : la hausse de l'investissement public créerait ou sauvegarderait 30 000 emplois et aurait un effet positif plus faible sur l'activité économique (+0,2 point de PIB). Ces financements contrebalancent donc les résultats positifs en termes d'activité et d'emploi découlant de la hausse de l'investissement public.

<table><caption>Tableau 4. Effet d'une hausse de 1 point de PIB de l'investissement public, mesure financée par une hausse d'impôt</caption><thead><tr><th colspan="6">En écart au compte central</th></tr><tr><th>Année</th><th>1</th><th>2</th><th>3</th><th>4</th><th>5</th></tr></thead><tbody><tr><td>PIB total en volume</td><td>0,8</td><td>0,6</td><td>0,5</td><td>0,4</td><td>0,2</td></tr><tr><td colspan="6">Contributions à la variation de la croissance (en pts de %)</td></tr><tr><td>Importations</td><td>-0,4</td><td>-0,3</td><td>-0,3</td><td>-0,3</td><td>-0,3</td></tr><tr><td>Dépenses des ménages</td><td>-0,2</td><td>-0,3</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td></tr><tr><td>Dépenses des APU</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,1</td><td>1,0</td></tr><tr><td>Investissement des entreprises</td><td>0,2</td><td>0,2</td><td>0,2</td><td>0,1</td><td>0,0</td></tr><tr><td>Exportations</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td></tr><tr><td>Variations de stocks</td><td>0,1</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td></tr><tr><td>Demande intérieure</td><td>1,1</td><td>0,9</td><td>0,9</td><td>0,8</td><td>0,7</td></tr><tr><td>Solde extérieur</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td></tr><tr><td colspan="6">Taux de croissance en volume (en %)</td></tr><tr><td>Importations</td><td>1,7</td><td>1,5</td><td>1,4</td><td>1,2</td><td>1,1</td></tr><tr><td>Dépenses des ménages</td><td>-0,3</td><td>-0,5</td><td>-0,6</td><td>-0,7</td><td>-0,7</td></tr><tr><td>Dépenses des APU</td><td>3,7</td><td>3,8</td><td>4,2</td><td>4,1</td><td>3,9</td></tr><tr><td>FBCF des ENF</td><td>2,1</td><td>1,9</td><td>1,6</td><td>0,9</td><td>0,4</td></tr><tr><td>Exportations</td><td>0,0</td><td>-0,1</td><td>-0,3</td><td>-0,4</td><td>-0,5</td></tr><tr><td colspan="6">Agrégats macroéconomiques</td></tr><tr><td>Pouvoir d'achat du RDB (en %)</td><td>-0,6</td><td>-0,7</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td></tr><tr><td>Salaire nominal (en %)</td><td>0,8</td><td>1,4</td><td>1,9</td><td>2,5</td><td>3,0</td></tr><tr><td>Salaire réel (en %)</td><td>-0,2</td><td>-0,2</td><td>-0,1</td><td>0,1</td><td>0,4</td></tr><tr><td>Prix du PIB (en %)</td><td>0,0</td><td>0,6</td><td>1,0</td><td>1,4</td><td>1,8</td></tr><tr><td>Prix de la consommation des ménages (en %)</td><td>1,1</td><td>1,6</td><td>2,0</td><td>2,3</td><td>2,7</td></tr><tr><td>Productivité horaire, marchand (en %)</td><td>0,8</td><td>0,2</td><td>0,2</td><td>0,2</td><td>0,2</td></tr><tr><td>Effectifs salariés marchand (en milliers)</td><td>65</td><td>111</td><td>107</td><td>78</td><td>32</td></tr><tr><td>Effectifs salariés marchand (en %)</td><td>0,4</td><td>0,7</td><td>0,6</td><td>0,5</td><td>0,2</td></tr><tr><td>Taux de chômage BIT (en point)</td><td>-0,3</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,3</td><td>-0,1</td></tr><tr><td>Taux d'épargne des ménages (en % du RDB)</td><td>-0,2</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,1</td></tr><tr><td>Taux d'investissement des SNF (en % de la VA)</td><td>0,1</td><td>0,1</td><td>0,1</td><td>0,0</td><td>0,0</td></tr><tr><td>Capacité de financement des APU (en % du PIB)</td><td>0,0</td><td>0,1</td><td>0,0</td><td>0,1</td><td>0,1</td></tr><tr><td>Montant investissement public (en % du PIB)</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,0</td></tr></tbody></table>

Source : OFCE, e-mod.fr.
Financement par une baisse de la dépense publique

On simule maintenant le même choc sur l'investissement public, et on suppose qu'il est financé par une baisse permanente des dépenses publiques équivalente à 1 point de PIB, hors dépenses d'investissement. La baisse de dépenses publiques porte à 50 % sur les dépenses de prestations sociales, 25 % sur les consommations intermédiaires des APU et 25 % sur l'emploi public.

<table><caption>Tableau 5. Effet d'une hausse de 1 point de PIB de l'investissement public, mesure financée par une baisse de la dépense publique</caption><thead><tr><th colspan="6">En écart au compte central</th></tr><tr><th>Année</th><th>1</th><th>2</th><th>3</th><th>4</th><th>5</th></tr></thead><tbody><tr><td>PIB total en volume</td><td>0,3</td><td>0,3</td><td>0,4</td><td>0,3</td><td>0,2</td></tr><tr><td colspan="6">Contributions à la variation de la croissance (en pts de %)</td></tr><tr><td>Importations</td><td>-0,3</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,3</td></tr><tr><td>Dépenses des ménages</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>-0,1</td></tr><tr><td>Dépenses des APU</td><td>0,5</td><td>0,5</td><td>0,6</td><td>0,6</td><td>0,6</td></tr><tr><td>Investissement des entreprises</td><td>0,1</td><td>0,2</td><td>0,2</td><td>0,1</td><td>0,1</td></tr><tr><td>Exportations</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>-0,1</td></tr><tr><td>Variations de stocks</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td></tr><tr><td>Demande intérieure</td><td>0,6</td><td>0,7</td><td>0,8</td><td>0,7</td><td>0,6</td></tr><tr><td>Solde extérieur</td><td>-0,3</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td><td>-0,4</td></tr><tr><td colspan="6">Taux de croissance en volume (en %)</td></tr><tr><td>Importations</td><td>1,5</td><td>1,6</td><td>1,6</td><td>1,4</td><td>1,2</td></tr><tr><td>Dépenses des ménages</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td></tr><tr><td>Dépenses des APU</td><td>1,8</td><td>2,0</td><td>2,3</td><td>2,3</td><td>2,1</td></tr><tr><td>FBCF des ENF</td><td>1,5</td><td>1,7</td><td>1,7</td><td>1,3</td><td>0,9</td></tr><tr><td>Exportations</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td><td>-0,2</td></tr><tr><td colspan="6">Agrégats macroéconomiques</td></tr><tr><td>Pouvoir d'achat du RDB (en %)</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td><td>-0,1</td></tr><tr><td>Salaire nominal (en %)</td><td>0,2</td><td>0,4</td><td>0,5</td><td>0,8</td><td>1,1</td></tr><tr><td>Salaire réel (en %)</td><td>0,1</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,1</td><td>0,3</td></tr><tr><td>Prix du PIB (en %)</td><td>-0,2</td><td>0,1</td><td>0,2</td><td>0,5</td><td>0,7</td></tr><tr><td>Prix de la consommation des ménages (en %)</td><td>0,1</td><td>0,3</td><td>0,5</td><td>0,7</td><td>0,8</td></tr><tr><td>Productivité horaire, marchand (en %)</td><td>0,5</td><td>0,2</td><td>0,1</td><td>0,0</td><td>0,0</td></tr><tr><td>Effectifs salariés marchand (en milliers)</td><td>54</td><td>118</td><td>147</td><td>143</td><td>115</td></tr><tr><td>Effectifs salariés marchand (en %)</td><td>0,3</td><td>0,7</td><td>0,9</td><td>0,8</td><td>0,7</td></tr><tr><td>Taux de chômage BIT (en point)</td><td>0,1</td><td>-0,2</td><td>-0,3</td><td>-0,3</td><td>-0,1</td></tr><tr><td>Taux d'épargne des ménages (en % du RDB)</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td><td>0,0</td></tr><tr><td>Taux d'investissement des SNF (en % de la VA)</td><td>0,1</td><td>0,1</td><td>0,1</td><td>0,1</td><td>0,0</td></tr><tr><td>Capacité de financement des APU (en % du PIB)</td><td>-0,5</td><td>-0,5</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td><td>-0,5</td></tr><tr><td>Montant investissement public (en % du PIB)</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,0</td><td>1,0</td></tr></tbody></table>

Source : OFCE, e-mod.fr.
La hausse de l'investissement public stimule la demande adressée aux entreprises, la VA marchande et l'emploi marchand. En contrepoint, la baisse des transferts sociaux ainsi que la baisse de l'emploi public pèsent sur le revenu des ménages, ce qui freine la consommation et la demande adressée aux entreprises. Par ailleurs, la baisse de la dépense publique pèse sur la valeur ajoutée non marchande. Ces effets cumulés impliquent un impact plus faible de l'investissement public sur le PIB par rapport à un financement de la mesure par une hausse des PO (tableau 5).

Le solde budgétaire des APU reste dégradé de 0,5 point de PIB, malgré le financement intégrale de la mesure *ex ante*. Cela s'explique par la baisse des recettes de TVA à la suite de la baisse des dépenses des ménages, aux dépenses de prestations chômage additionnelles liées à la hausse du chômage la première année, et une baisse des recettes fiscales liées à la baisse du revenu des ménages (baisse de l'impôt sur les revenus).

Les différences entre une relance de l'investissement financée par une hausse des impôts ou une baisse des dépenses proviennent d'effets multiplicateurs différents entre les mesures. Ces différences de multiplicateurs sont résumées dans le tableau suivant par grands postes de prélèvements et de dépenses. Globalement, les baisses de dépenses publiques ont un impact plus fort sur l'activité par rapport aux hausses de PO, surtout les 3 premières années, les écarts se réduisant au-delà.

<table><caption>Tableau 6. Multiplicateur</caption><thead><tr><th>Output gap</th><th>Type de choc</th><th>1 an</th><th>2 ans</th><th>3 ans</th><th>4 ans</th><th>5 ans</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="3">-3</td><td>Baisse de dépenses sociales</td><td>-0,6</td><td>-0,9</td><td>-0,9</td><td>-0,8</td><td>-0,8</td></tr><tr><td>Baisse de l'emploi public</td><td>-1,6</td><td>-1,1</td><td>-0,9</td><td>-0,8</td><td>-0,8</td></tr><tr><td>Hausse générique des PO</td><td>-0,3</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td></tr></tbody></table>

Source : OFCE, e-mod.fr.

## 4.3. Sensibilité des résultats à l'output gap au moment du choc

Un ensemble de travaux récents montre l'importance de la position dans le cycle économique pour évaluer l'effet de la politique budgétaire sur l'activité. Il est établi que les multiplicateurs budgétaires sont généralement plus élevés lorsque les économies sont en récession et *l'output gap* creusé, et que les multiplicateurs, *via* la dépense publique, sont généralement plus élevés à court terme que les multiplicateurs *via* les impôts (Creel, Heyer, & Plane, 2011 ; Heyer, 2011 ; Auerbach & Gorodnichenko, 2012 ; Blanchard & Leigh, 2013). Afin de tenir compte de cette non-linéarité, nous avons introduit dans le modèle *e-mod.fr* un effet multiplicateur variant dans le cycle *via* la boucle prix-salaires (Creel et al., 2011 ; Heyer, 2011)<fnref n="1" />. L'idée est la suivante : en bas de cycle, les effets multiplicateurs sont amplifiés par le fait qu'il n'y a pas de tensions inflationnistes dans l'économie et que dans ce cadre-là, une politique de relance budgétaire ne fait que compenser la désinflation, voire la déflation sous-jacente. Les

<footnote n="1">1. Pour plus de détails, se référer à l'encadré 2.</footnote>
chocs permettent de ramener plus rapidement l'économie vers l'équilibre sans déstabiliser la balance commerciale, l'inflation générée par l'impulsion budgétaire étant annihilée par la tendance déflationniste liée au déficit d'activité. À l'inverse, en haut de cycle, une politique de relance conduit à des tensions inflationnistes dégradant le solde commercial. Par ailleurs, ce mécanisme intervient dans la compensation salariale résultant de la baisse du chômage : en cas de tensions inflationnistes liées à un output gap nul ou positif, une baisse du chômage conduit à une hausse des salaires plus rapide que dans une situation macroéconomique avec un output gap négatif. Nous présentons donc une étude de sensibilité des résultats macroéconomiques d'une hausse de l'investissement public à l'output gap de départ : les incertitudes portant sur le niveau de l'output gap, et plus généralement de sa mesure, nous conduisent à mener des simulations en faisant varier l'output gap de -4 à +2 (tableau 7).

## Encadré 2. Prise en compte du cycle économique dans e-mod.fr

Dans cette partie, l'équation de Phillips standard du modèle e-mod.fr est enrichie par l'analyse effectuée dans Heyer (2011) et se résume par le système qui suit :

$$ (e1) \quad \dot{W}_t = \alpha_0 + \sum_{i=1}^{n} \alpha_i \dot{W}_{t-i} + \sum_{i=0}^{n} \beta_i \dot{W}_{t-i} + \sum_{i=0}^{n} \phi_i \Delta U_{t-i} - \gamma[\dot{W}_{t-1} - \mu_0 \dot{P}_{c_{t-1}} + \mu_1(U_{t-i} - \bar{U}_{t-i}) - \mu_2 \pi_{t-1}] + \varepsilon_{W_t} $$

$$ (e2) \quad \bar{U}_t^* = \bar{U}_{t-1}^* + \gamma_1 \Delta U_t + \gamma_2 (\Delta U_t \times \text{outputgap}_t) + \gamma_3 (i_t - i_{t-4}) + \gamma_4 ((i_t - i_{t-4}) \times \text{outputgap}_t) + \varepsilon_{U_t} $$

$$ (e3) \quad \bar{U}_t = \lambda \bar{U}_{t-1} + (1 - \lambda) \bar{U}_t^* + \varepsilon_{\bar{U}_t} $$

avec $\dot{W}$ : taux de croissance des salaires ;

$\dot{P}_c$ : taux de croissance des prix à la consommation ;

$U$ : taux de chômage ;

$\bar{U}$ : taux de chômage structurel, d'équilibre, NAIRU ;

$i$ : taux d'intérêt à 10 ans réels ;

$\pi$ : taux de croissance de la productivité du travail.

Output gap : écart de production entre le PIB et le PIB potentiel (source : OCDE).

L'équation (e1) est une écriture en modèle à correction d'erreurs de la courbe de Phillips dans laquelle apparaît le chômage d'équilibre issu d'un filtre de Kalman. L'équation (e2) retranscrit les évolutions à long terme de ce chômage d'équilibre alors que l'équation (e3) décrit sa dynamique.

## 4.4. Résultats

Les résultats sont conformes à l'intuition. Plus l'output gap est négatif, moins les tensions salariales se font sentir avec la baisse du taux de chômage. En conséquence, les effets sur l'emploi à moyen terme sont d'autant plus élevés que l'output gap est négatif. Globalement, l'effet attendu d'une hausse de l'investissement public sur l'emploi à l'horizon de 5 ans est persistant lorsque l'output gap vaut -4 mais nul avec un output gap égal à +2 (170 000 emplois
contre 5 000 – tableau 7). Plus l'output gap est élevé (positif), plus les tensions salariales sont fortes, ce qui se traduit par des augmentations de salaires qui incitent les entreprises à substituer du capital au travail, réduisant la baisse du chômage. Les tensions salariales dégradent aussi la compétitivité, réduisant le surplus de croissance à long terme. En conséquence, l'effet d'une hausse de l'investissement public sur le PIB se réduit lorsque l'output gap se rapproche de zéro et devient positif.

<table><caption>Tableau 7. Effet sur le PIB et l'emploi d'une hausse de 1 point de PIB de l'investissement public en fonction de la position dans le cycle</caption><caption>PIB</caption><thead><tr><th>Output gap</th><th>Année 1</th><th>Année 2</th><th>Année 3</th><th>Année 4</th><th>Année 5</th></tr></thead><tbody><tr><td>og = -4</td><td>1,1</td><td>1,2</td><td>1,1</td><td>1,0</td><td>0,9</td></tr><tr><td>og = -3</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,1</td><td>0,9</td><td>0,8</td></tr><tr><td>og = -2</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,1</td><td>0,9</td><td>0,7</td></tr><tr><td>og = -1</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,0</td><td>0,8</td><td>0,6</td></tr><tr><td>og = 0</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,0</td><td>0,8</td><td>0,6</td></tr><tr><td>og = 1</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,0</td><td>0,8</td><td>0,5</td></tr><tr><td>og = 2</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,0</td><td>0,7</td><td>0,5</td></tr></tbody></table>

<table><caption>Emploi salarié marchand</caption><thead><tr><th>Output gap</th><th>Année 1</th><th>Année 2</th><th>Année 3</th><th>Année 4</th><th>Année 5</th></tr></thead><tbody><tr><td>og = -4</td><td>94</td><td>216</td><td>262</td><td>238</td><td>171</td></tr><tr><td>og = -3</td><td>93</td><td>210</td><td>245</td><td>208</td><td>130</td></tr><tr><td>og = -2</td><td>92</td><td>204</td><td>230</td><td>181</td><td>95</td></tr><tr><td>og = -1</td><td>91</td><td>199</td><td>215</td><td>157</td><td>66</td></tr><tr><td>og = 0</td><td>91</td><td>194</td><td>201</td><td>136</td><td>41</td></tr><tr><td>og = 1</td><td>90</td><td>188</td><td>188</td><td>117</td><td>21</td></tr><tr><td>og = 2</td><td>89</td><td>183</td><td>176</td><td>100</td><td>5</td></tr></tbody></table>

Source : calculs des auteurs, e-mod.fr.

Les effets à attendre sur l'activité et l'emploi d'une hausse de l'investissement public sont très dépendants de la position de l'économie dans le cycle. Il reste toutefois une inconnue de taille concernant le degré d'ouverture actuel de l'output gap. Les évaluations récentes de l'output gap pour la France indiquent que l'économie française n'a toujours pas refermé son écart de production depuis le début de la crise en 2008. Ces évaluations sont entourées d'incertitude (graphique). Les institutions internationales évaluent l'écart de production proche de -2 pour 2014, tandis que les évaluations de Lequien & Montaut (2014) indiquent un output gap compris entre -2 et -3 en 2013, donc plutôt proche de -3 en 2014. In fine, nous retenons cette dernière valeur pour notre évaluation (tableaux 1, 4 et 5).

Hors effet du financement de cette mesure, une hausse de 1 point de PIB de l'investissement public créerait ou sauvegarderait 130 000 emplois à l'horizon de 5 ans et aurait un effet positif sur l'activité économique (+0,8 point de PIB) (tableau 1). Une fois pris en compte les effets du financement par une hausse des impôts, l'effet sur l'activité et l'emploi serait
moindre à l'horizon de cinq ans : la hausse de l'investissement public créerait ou sauvegarderait 30 000 emplois et aurait un effet positif faible sur l'activité économique (+0,2 point de PIB).

<figure><img src="image_36.png" /><figcaption>Graphique. Écart de production estimé</figcaption></figure>

Sources : OCDE, FMI, Commission européenne, Lequien et Montaut (2014).

## 4.5. Étude de l'impact sectoriel

En complément des variantes réalisées avec le modèle e-mod.fr, nous évaluons également l'impact d'une hausse de l'investissement public à l'aide d'un autre modèle macroéconomique multisectoriel, le modèle ThreeME<fnref n="2" />. Dans le cadre d'un scénario de hausse de l'investissement public, l'approche multisectorielle permet de mieux cerner la différenciation sectorielle de l'investissement public.

Les résultats macroéconomiques obtenus sont comparables à ceux du modèle e-mod.fr. A court terme, la hausse de l'investissement public se répercute instantanément sur l'activité. Les entreprises répondent à la hausse de la demande qui leur est adressée en augmentant leurs capacités productives.

L'effet accélérateur de l'investissement conduit à court terme à une hausse de l'activité supérieure à l'ampleur du choc initial : la première année, l'impact sur le PIB est de 0,9 mais dépasse les 1% dès la seconde année pour atteindre 1,2 à l'horizon de 5 ans (tableau 8). À cet horizon, le niveau de la production est supérieur à celui du compte central et un effet expansionniste sur l'activité persiste.

<footnote n="2">2. ThreeME est un modèle néo-keynésien multisectoriel dans lequel l'économie française est décomposée en 20 secteurs d'activité et 17 sous-secteurs énergétiques.</footnote>
Dès la première année, l'emploi salarié marchand croîtrait de 120 000 personnes et les emplois créés ou sauvegardés s'élèveraient 286 000 au bout de 5 ans.

<table><caption>Tableau 8. Impact d'une hausse de l'investissement public d'un point de PIB</caption><thead><tr><th></th><th>1 an</th><th>2 ans</th><th>3 ans</th><th>4 ans</th><th>5 ans</th></tr></thead><tbody><tr><th>PIB</th><td>0,9</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,2</td><td>1,2</td></tr><tr><th>Valeur ajoutée</th><td>0,9</td><td>1,0</td><td>1,1</td><td>1,1</td><td>1,1</td></tr><tr><th>Effectif salarié marchand (en milliers)</th><td>120,5</td><td>213,7</td><td>269,40</td><td>290,80</td><td>286,50</td></tr></tbody></table>

Source : Modèle ThreeMe, OFCE.

La structure multisectorielle du modèle permet également d'étudier l'impact différencié d'une hausse de l'investissement public sur chacun des secteurs de l'économie et d'en identifier ainsi les principaux bénéficiaires (tableau 9).

<table><caption>Tableau 9. Principaux impacts sectoriels</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">Emploi salarié<br>(en équivalent temps plein)</th><th colspan="2">Valeur ajoutée (en %)</th></tr><tr><th>1 an</th><th>5 ans</th><th>1 an</th><th>5 ans</th></tr></thead><tbody><tr><th>Agriculture, sylviculture et pêche</th><td>+ 756</td><td>+ 1 011</td><td>+ 0,3</td><td>+ 0,3</td></tr><tr><th>Industrie agro-alimentaire</th><td>+ 532</td><td>+ 2 484</td><td>+ 0,2</td><td>+ 0,5</td></tr><tr><th>Autres industries</th><td>+ 12 965</td><td>+ 21 478</td><td>+ 0,9</td><td>+ 0,7</td></tr><tr><th>BTP</th><td>+ 63 498</td><td>+ 132 177</td><td>+ 7,5</td><td>+ 7,8</td></tr><tr><th>Transports</th><td>+ 2 002</td><td>+ 1 964</td><td>+ 0,3</td><td>+ 0,2</td></tr><tr><th>Services marchands</th><td>+ 40 431</td><td>+ 106 045</td><td>+ 0,6</td><td>+ 0,9</td></tr></tbody></table>

Note : Impact sectoriel d'une hausse de l'investissement public d'un point de PIB.

Source : Modèle ThreeMe, OFCE.

On observe logiquement que le secteur du Bâtiment, à travers sa composante Travaux Publics est le secteur le plus sensible à une hausse de l'investissement public. Il enregistrerait, à la suite d'une augmentation d'un point de PIB de l'investissement public, une augmentation de 7,8 % de sa valeur ajoutée à l'horizon de 5 ans et créerait plus de 130 000 emplois. Le secteur des services enregistrerait quant à lui plus de 40 000 créations d'emploi la première année et plus de 100 000 à l'horizon de 5 ans. Notons tout de même que l'ensemble des secteurs de l'économie française serait impacté positivement par un tel « choc ». Ainsi, même les secteurs relativement peu sujets à l'investissement public verraient leur production et leur emploi s'accroître.
# ÉTUDES SPÉCIALES
<figure><img src="image_37.png" /></figure>
## 5. Le capital public en France : une analyse au niveau départemental

Ce chapitre fournit deux contributions. La première est la construction d'une base de données originale répertoriant l'investissement et le capital public en France, au niveau des départements. La seconde contribution est l'utilisation de cette nouvelle base pour répondre à une série de questions sur la contribution du capital public à la performance économique au niveau local (et l'estimation conjointe des effets de voisinage).

Malgré son importance, les tentatives d'estimation du stock de capital au niveau local pour la France ne sont pas très nombreuses. En particulier, rien n'existait, jusque-là, sur le stock de capital au niveau départemental. En utilisant les données de l'INSEE et de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP), l'OFCE a construit une base de données sur le stock de capital public au niveau départemental entre 1998 et 2011. Si la construction de la base a demandé un effort de synthèse et la formulation d'hypothèses ad hoc, elle constitue un premier pas important qui vient combler un vide. L'estimation sera affinée au cours du temps au fur et à mesure que d'autres données seront disponibles. La base construite par l'OFCE est ensuite utilisée pour une première évaluation de la répartition du capital public sur le territoire français, et pour évaluer son impact sur le comportement des firmes. Le chapitre montre que :

- la répartition du capital public sur le sol français n'est pas uniforme, ce qui n'est pas surprenant. L'Île-de-France et les départements voisins ont le niveau le plus élevé, tout comme la région PACA;

- dans le domaine manufacturier, la contribution des infrastructures publiques à la création de richesse est positive et significative. La contribution du capital public est spécifique aux régions, avec une variabilité très élevée;

- le travail et le capital public sont très vraisemblablement complémentaires, ce qui implique que l'investissement public est créateur d'emploi;

- à la suite de la crise de 2008, le capital, qu'il soit public ou privé, ne s'est pas ajusté à court terme. Faute d'un rebondissement important de la demande de biens et services, il faut craindre d'importantes destructions de capital privé dans les années à venir;

- les plans de relance contra-cycliques de 2010-2011 impliquent que les investissements publics en infrastructures ne servent pas nécessairement la productivité de court terme, mais plutôt un dessein à plus long terme. Il reste à évaluer, quand les données seront disponibles, l'impact du redressement des finances publiques entamé en 2013 sur le stock de capital local;

- une analyse de l'interférence spatiale de l'investissement suggère la présence de concurrence ou rivalité entre départements, qui peut passer par la fiscalité, par l'assèchement du marché du travail local, ou par d'autres canaux;

- l'existence de concurrence montre la nécessité d'un effort de coordination des politiques d'investissement au niveau départemental. La crise a joué comme un synchronisateur des dépenses publiques départementales, réduisant ainsi les externalités négatives. Il faudrait que cette synchronisation soit, en général, le fruit d'un effort de coordination.
## Introduction

L'analyse de l'impact de l'investissement public sur l'économie bute sur la difficulté de construire des séries du stock de capital public, un stock dont l'évolution dépend des flux d'investissement et de la dépréciation. Depuis le travail de Kamps (2006), nous disposons d'une base cohérente pour un échantillon important de pays de l'OCDE. Kamps construit des séries du capital en utilisant la méthode de l'inventaire permanent (PIM, *Permanent Inventory Method*), et en faisant l'hypothèse, cohérente avec les évolutions rappelés au chapitre 1, que le taux de dépréciation a augmenté graduellement de 4,5 % par an pendant les années soixante jusqu'à des valeurs supérieurs à 8 % aujourd'hui.

Les tentatives d'estimer le stock de capital au niveau local ne sont pas très nombreuses. Pour la France, Charlot et Schmitt (1999) construisent une mesure approximative du stock de capital régional, en allouant à une région donnée une part du capital public national correspondant à la part d'investissement public de la région dans l'investissement public total sur la période 1975-1993. Rien n'existe en revanche sur le stock de capital au niveau départemental.

En utilisant les données de l'INSEE et de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), l'OFCE a construit une base de données sur le stock de capital public au niveau départemental entre 1998 et 2011. Ce chapitre présente la base de données et les détails de sa construction. Ensuite, des résultats sur l'impact du capital public (et les effets de voisinage) sur la production industrielle sont présentés.

Cette base est utilisée pour soulever les questions suivantes :

Q1 : Quelle est la contribution des infrastructures publiques à la performance régionale ?

Q2 : Cette contribution est-elle sensible à la conjoncture économique, et si oui, comment ?

Q3 : Existe-t-il une dépendance spatiale telle que les infrastructures voisines puissent avoir un impact sur une localité ? Si oui, cet impact est-il positif ou négatif ?

Q4 : Le capital public est-il complémentaire ou substituable aux facteurs de production privés ?

### 5.1. Une base de données originale

Le stock de capital public au niveau départemental est construit en deux étapes : (1) le nombre d'acteurs impliqués dans l'investissement public est élevé : Etat, régions, départements, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, communes. L'investissement public de ces acteurs est donc consolidé au niveau du département ; (2) ces flux d'investissement sont ensuite utilisés pour construire une approximation du stock de capital en utilisant la méthode de l'inventaire permanent.
## Les dépenses considérées et la consolidation au niveau départemental

La DGFiP fournit les états financiers du gouvernement central et des collectivités locales. Les dépenses d'investissement sont regroupées en trois catégories : (1) dépenses d'équipement ; (2) subventions d'équipement versées ; (3) remboursement d'emprunts et dettes assimilées. La première catégorie inclut des dépenses comme l'acquisition/rénovation de bâtiments publics, la construction de routes et d'infrastructures d'eau et d'électricité ; il s'agit donc de la création ou de l'entretien d'actifs publics. C'est cette première catégorie qui est retenue comme mesure de l'investissement public. Il est important de remarquer que nous excluons les subventions versées aux entreprises privées pour l'investissement (par exemple en R&D). Ces subventions ont un impact sur l'investissement privé mais ne constituent pas un investissement public proprement dit.

Toute construction de base de données demande la formulation d'hypothèses, qui sont d'autant plus importantes que la qualité des données n'est pas satisfaisante. La construction de la base de données sur le stock de capital au niveau départemental ne fait pas exception. Cette première étape repose sur des hypothèses sur l'allocation des dépenses aux différents départements qu'il convient de rendre explicites. La disponibilité de nouvelles données et l'entretien régulier de la base permettront d'en affiner la qualité par approximations successives.

Le problème principal pour la consolidation réside dans l'allocation de l'investissement effectué au niveau des EPCI, qui parfois comprennent des communes appartenant à des départements différents. Pour l'allocation de ces dépenses, le choix est fait de les répartir sur les différentes communes en proportion à leur population, pour ensuite les ré-agréger au niveau du département. La population est aussi utilisée comme critère de la répartition des dépenses des régions entre les départements qui les composent. Cette règle d'attribution est d'autant plus arbitraire que le niveau de décision est élevé. Il est fortement discutable, par exemple, que l'investissement de l'État en une grosse infrastructure énergétique puisse être alloué à la totalité des départements en proportion à leur population. Pour cette raison l'étude exclut l'investissement de l'État, et le plus haut niveau d'agrégation est la région. Restent pourtant inclus dans le stock tous les transferts de l'État aux collectivités locales, qui sont ensuite utilisés par celles-ci pour effectuer des investissements.

Une difficulté additionnelle à ce processus de construction de la base est constituée par la couverture temporelle des séries d'investissement qui est différente selon les sources. Pour les communes, les données couvrent la période 2000-2014, tandis que pour les régions et départements l'échantillon couvre la période 2008-2014 (2007-2014 pour les EPCIs). La consolidation au niveau du département ne peut donc aller que de 2008 à 2014. Nous utilisons la forte corrélation entre cette série et celle des communes pour reconstruire l'investissement total à partir de l'investissement public de ces dernières. Ceci aussi du fait que la période 2008-2014 correspond pour une large partie à la crise financière, et donc peut difficilement servir de base pour une approximation du stock de capital. L'horizon temporel a donc dû être étendu, en faisant une hypothèse supplémentaire : comme l'investissement des communes représente en moyenne 52 % de l'investissement public total sur la période 2008-2014, et de plus cette part est quasi constante, l'hypothèse est faite qu'elle était constante aussi par le passé. Les séries de l'investissement public total de chaque département pour la période 2000-2014 ont donc été
reconstituées à partir des séries des communes. Ces séries sont disponibles pour les 101 départements de la France métropolitaine et d'Outre-mer<fnref n="1" />.

## L'estimation du stock de capital

L'étude applique la méthode de l'inventaire permanent dans l'esprit de Kamps (2006) et Berlemann et Wesselhöft (2014), pour estimer le stock de capital public de chaque département. La variante de la méthode utilisée ici consiste à construire une série artificielle de l'investissement, en utilisant les taux de croissance moyens réalisés sur la période 2000-2014. Ces taux, calibrés avec un taux de croissance commun, sont alors utilisés pour créer la série artificielle d'investissement. La dernière étape est la construction de la série du stock de capital pour chaque département, en utilisant un taux de dépréciation exogène mais variable dans le temps. En fait, comme le remarque Kamps (2006), les différentes classes d'actifs ont des taux de dépréciation différents, et l'importance accrue de secteurs comme les télécommunications a conduit au raccourcissement de la durée de vie du capital. L'étude fait donc l'hypothèse que le taux de dépréciation a quasiment doublé (passant de 2,5 % à 4,6 %) à partir de 1970.

Vu le nombre important d'hypothèses que l'étude élabore pour construire les séries du stock de capital public au niveau départemental, il est important d'évaluer si elles sont cohérentes avec les données disponibles, par exemple au niveau national. Sur la période 2004-2011, le stock de capital public pour les 94 départements de France métropolitaine a varié entre 30 % et 60 %, de la valeur ajoutée, avec une moyenne de 46 %. En considérant que l'étude n'inclut pas l'investissement par l'État, ces valeurs sont cohérentes avec la description agrégée de la deuxième partie de ce rapport.

## 5.2. Capital et investissement public dans les départements français (2004-2011)

La Carte 1 montre la répartition du capital public sur le sol français, par quartile. Cette répartition n'est pas uniforme, ce qui n'est pas surprenant. L'Île-de-France et les départements avoisinants ont le niveau le plus élevé, tout comme la région PACA.

Le cadre change de façon assez nette, pourtant, une fois qu'on met en relation le capital public avec la population, ou avec la production industrielle (que l'étude mesure avec la valeur ajoutée du secteur manufacturier). Dans les deux cas, l'Île-de-France (et une partie de la région PACA) se retrouve en queue de peloton, dans le premier quartile de la distribution, tandis que les départements du Sud-Ouest sont parmi ceux qui ont le plus de capital public par habitant. Les départements des Alpes, peu peuplés, ont un niveau de capital par habitant assez élevé.

<footnote n="1">1. Pour l'étude de la Section 3 ci-dessous seulement les 94 départements de la France métropolitaine ont été utilisés, pour pouvoir appliquer les matrices de proximité, et pour pouvoir croiser la base de données avec les données de firmes.</footnote>
## Carte 1. Stock de capital public

Moyenne 2004-2011

<figure><img src="image_38.png" /></figure>

<figure><img src="image_39.png" /></figure>

<figure><img src="image_40.png" /></figure>

Source : calculs des auteurs sur données DGFIP.

Un cadre similaire émerge si à la place des stocks de capital, on considère les flux d'investissement public sur la période 2004-2011 (Carte 2). Les départements du Sud-Ouest ont des valeurs très élevées d'investissement par habitant ou par unité de valeur ajoutée, mais pas en valeur absolue, tandis que les départements de l'Île-de-France et du Nord sont dans une situation opposée.

Les départements de la région PACA se distinguent par des niveaux élevés, que ce soit en valeur absolue ou en valeur par habitant. Si ces tendances se confirment dans le futur, la région renforcera sa place en tête du classement des régions pour le niveau du capital public.
Carte 2. Investissement public.

<figure><img src="image_41.png" /></figure>

Source : calculs des auteurs sur données DGFiP.

Enfin, on peut remarquer que pendant la première phase de la crise (2008-2011) l'investissement public a augmenté par rapport aux années 2004-2007, et ceci de façon assez uniforme. La carte 3 montre que pour la plupart des départements l'investissement a augmenté entre 10 % et 30 %, surtout dans le Nord et en Île-de-France. Seul le Sud-Ouest, et dans une moindre mesure la région PACA, a connu une légère baisse. Le lecteur devrait pourtant considérer que l'échantillon s'arrête en 2011, avant donc que les pays européens ne se lancent dans la réduction des déficits publics et que les dotations aux départements diminuent. Il faudra attendre que les nouvelles données soient disponibles, mais si les collectivités locales ont suivi l'évolution de l'État, on peut s'attendre à une baisse significative de l'investissement public depuis 2012.
Carte 3. Ratio de l'investissement public avant et après la crise

<figure><img src="image_42.png" /></figure>

L'étude compare enfin le stock de capital public et le stock de capital privé. Dans ce cas, au moins avant la crise, la distribution était plutôt uniforme, avec l'exception notable de la région Île-de-France, où à cause d'un stock de capital privé particulièrement important, le ratio était plus bas qu'ailleurs (Carte 4).

Le Carte 5 montre qu'après la crise le ratio augmente de façon significative, dans le Sud, en raison de l'augmentation de l'investissement public mentionnée plus haut (Carte 3), mais aussi de la chute brutale de l'investissement privé. Ce qui est intéressant est que le changement entre 2004-2007 et 2009-2011 est plus marqué dans les départements du Nord (à l'exception de Paris, de la Bretagne et de la Normandie), tandis que l'intensité baisse (ou augmente peu) presque partout dans le Sud. Ceci s'explique par une augmentation du stock de capital public moins marquée.
Carte 4. Intensité de capital avant et après la crise

<figure><img src="image_43.png" /></figure>

Source : calculs des auteurs sur données DGFIP.

Carte 5. Changement de l'intensité de capital après et avant la crise

<figure><img src="image_44.png" /></figure>

Source : calculs des auteurs sur données DGFIP.
## 5.3. Capital public et croissance : une analyse économétrique par département

La base de données sur le capital public construite dans le cadre du travail de l'OFCE a été utilisée pour donner une première évaluation de l'impact de l'investissement et du capital public sur l'activité privée. L'objectif de cette section est d'estimer une fonction de production où le capital public d'un département intervient comme un facteur de production supplémentaire. L'introduction de ce facteur additionnel permet de répondre aux quatre questions posées dans l'introduction à ce chapitre.

L'analyse est menée en agrégeant au niveau départemental les données d'établissements à disposition de l'OFCE dont nous rendons compte dans ce qui suit.

### Les données d'entreprise

Les bases de données FICUS et FARE contiennent les comptes de résultats et bilans comptables de l'ensemble des entreprises (à l'exception des microentreprises et des exploitations agricoles) de 1997 à 2011, des entreprises dont le chiffre d'affaires excède 75 000 euros. Toutes les variables nominales sont déflatées au moyen des divers déflateurs mis à disposition en ligne par l'INSEE : déflateurs de la production, de la valeur ajoutée, des consommations intermédiaires, de l'investissement, des heures travaillées. C'est à partir de ces données déflatées, donc en volume, que sont calculés les niveaux de productivité du travail et de productivité totale des facteurs. Sont exclues de l'analyse les entreprises sans employé, quand bien même elles contribuent à la valeur ajoutée nationale. Cette sélection est motivée par l'impossibilité de calculer les indices de productivité. De 32 millions d'observations sur la période, la base de données compte environ 16 millions d'observations après une telle sélection. Cette réduction de 50 % du nombre d'observations équivaut à exclure une masse d'entreprises représentant environ 7 % de la valeur ajoutée totale.

Au final, l'analyse proposée repose sur les données relatives à plus de 3,5 millions d'établissements, entre de 1997 à 2011, équivalant à plus de 18 millions d'observations. Nous choisissons de nous intéresser à la contribution du capital public dans le cadre de la production manufacturière. Ce choix est motivé par le fait que la mesure de la productivité est plus fiable pour les activités de production manufacturière. Ce choix ramène le nombre d'observations à moins de 3 millions sur l'ensemble de la période. Enfin, les établissements, géolocalisés au niveau communal, sont agrégés au niveau départemental.

Ainsi, nous avons une base de données pour 94 départements entre 1997 et 2011, soit au total 1 316 observations. En combinant ces données avec le stock de capital public P, les données au niveau du département sont :

* Y : la valeur ajoutée manufacturière ;

* K : le stock de capital privé, dans l'industrie manufacturière ;

* L : le nombre total d'heures travaillées, dans l'industrie manufacturière ;

* P : le stock de capital public.
## Le modèle économétrique

Pour mener à bien l'analyse, nous faisons deux hypothèses de travail. La première est relative à l'agrégation des établissements au niveau départemental. Cette agrégation se base sur l'hypothèse que les fonctions de production individuelles – celles des établissements – sont homogènes et indépendantes les unes des autres. La seconde hypothèse est relative au changement technique neutre au sens de Hicks, ce qui implique que le changement technique n'affecte pas l'allocation optimale du travail et du capital, public et privé. Nous choisissons d'estimer une fonction de production translog<fnref n="2" /> comme suit :

$$ \ln Y_{rt} = \ln \alpha_0 + \sum_{i=1}^{3} \alpha_i \ln X_{rt}^i + \frac{1}{2} \sum_{i=1}^{3} \sum_{j=1}^{3} \alpha_{ij} \ln X_{rt}^i \ln X_{rt}^j + \epsilon_{rt} \quad (1) $$

où les indices *r* et *t* indiquent le département et l'année, respectivement, et l'exposant *i*, *j* indique le facteur de production, avec les 3 inputs qui sont $X^1 = K$, $X^2 = L$, et $X^3 = P$.

L'inclusion du capital public dans l'équation nous incite pourtant à prendre en compte les interactions spatiales entre départements. Deux raisons gouvernent cette intuition. Tout d'abord, il y a fort à parier que des effets spatiaux significatifs soient en jeu dès lors que le capital public devient une composante de la fonction de production. On peut s'attendre à ce qu'une région soit affectée par le capital public – les infrastructures, le réseau routier, ferroviaire, maritime, etc. – de ses voisins. Des phénomènes de rivalités entre départements peuvent également exister, notamment dans l'effort que font les collectivités locales pour attirer les entreprises et le travail qualifié dans leur localité. Ces interactions spatiales représentent donc des externalités, positives et négatives, dont le modèle doit rendre compte. La seconde raison est relative à notre tentative comptable d'allouer l'investissement régional au département, et aux erreurs de mesures que nous avons pu engendrer. En dépit de nos efforts, il est possible que des erreurs d'allocation demeurent, elles-mêmes susceptibles de générer des externalités spatiales entre localités.

Il existe trois grandes manières de modéliser les interactions spatiales : celles qui restent locales exclusivement (modèle d'interactions spatiales exogènes, dit modèles SLX), celles qui sont globales exclusivement (modèle de régression spatiale autorégressif, dit modèle SAR), et le modèle qui combine des interactions à la fois locales et globales (modèle spatial de Durbin, dit modèle SDM). L'annexe 2 détaille chaque modèle, en indiquant que l'utilisation du modèle SAR est recommandée. Notre choix réside dans le souhait de ne retenir que le modèle le plus simple, c'est-à-dire le plus parcimonieux en termes de nombres des variables explicatives sans faire face à une réduction significative dans le pouvoir d'expliquer la variable dépendante.

<footnote n="2">2. Le choix d'une forme fonctionnelle translog plutôt que Cobb-Douglas est relativement neutre, étant donné que la fonction Cobb-Douglas est une forme particulière de la fonction translog où par hypothèse les termes d'interaction et polynomiaux supérieurs à l'unité n'ont aucun effet sur la production. En d'autres termes, la forme Cobb-Douglas est un modèle contraint de la forme translog. Nous préférons ne pas faire cette hypothèse *a priori*.</footnote>
Le modèle sélectionné est fondé sur l'idée que la valeur ajoutée d'un département dépend de celle de ses voisins mais la puissance de la dépendance est la plus élevée pour le voisin contigu, plus faible pour les localités plus éloignées :

$$ \ln Y_t = \ln \alpha_0 + \rho W_{NxN} \ln Y_t + \sum_{i=1}^{3} \alpha_i \ln X_t^i + \frac{1}{2} \sum_{i=1}^{3} \sum_{j=1}^{3} \alpha_{ij} (\ln X_t^i)^j \ln X_t^j + \epsilon_t \quad (2) $$

où la matrice $W_{NxN}$ est une matrice de contiguïté spatiale, et le coefficient $\rho$ identifie la nature de la dépendance spatiale. S'il est positif, nous conclurons sur la présence de complémentarités spatiales, alors qu'un paramètre négatif indiquerait des rivalités entre départements. L'intérêt du modèle est de quantifier la contribution de chacun des facteurs de production à la création de richesse au niveau départemental, en identifiant quatre types d'élasticité (ou effet marginal). Tout d'abord, le modèle (2) revient à corriger les coefficients associés aux trois facteurs de production des effets spatiaux, si bien qu'il est possible de calculer les élasticités de la valeur ajoutée vis-à-vis de chacun de facteurs de production, nettes des effets spatiaux, comme si chaque localité fonctionnait en vase clos. Nous nommons ces effets de premier ordre les effets marginaux locaux. Deuxièmement, nous appelons effets marginaux directs la contribution marginale de chaque facteur local de production sur la valeur ajoutée, ces effets marginaux prenant en compte les divers effets spatiaux : les choix de production d'une localité affectent les localités voisines et se diffusent dans l'ensemble du système productif français, affectant en retour la fonction de production de la localité initiale. Troisièmement, nous appelons effets marginaux indirects l'effet des choix des facteurs effectués par les localités voisines sur la localité d'intérêt. En dernier lieu, l'effet marginal global comprend l'ensemble de ces ajustements spatiaux, direct et indirects. Le tableau 1 résume ces propos.

<table><caption>Tableau 1. Définition des effets marginaux locaux, directs, indirects, et globaux</caption><thead><tr><td>Effet marginal</td><td>Définition</td></tr></thead><tbody><tr><td>Effet local (L)</td><td>Contributions marginales des facteurs de production locaux (L pour les heures travaillées, K pour le capital privé et pour le capital public, nettes des effets spatiaux, comme si chaque localité fonctionnait en vase clos.</td></tr><tr><td>Effet direct (D)</td><td>Contributions marginales des facteurs de production locaux en prenant en compte les ajustements spatiaux rétroactifs</td></tr><tr><td>Effet indirect (I)</td><td>Contributions marginales des facteurs de production distants sur la production locale, en prenant en compte les ajustements spatiaux</td></tr><tr><td>Effet globaux (D + I)</td><td>Contributions marginales de L (heures travaillées), K (capital privé) et P (capital public) en sommant les divers ajustements spatiaux, directs et indirects</td></tr></tbody></table>

Bien évidemment, la crise majeure est susceptible d'avoir affecté la fonction de production. Nous avons ainsi effectué un test de Chow nous permettant de repérer l'année de césure où l'économie entrait en récession<fnref n="3" />. Sans surprise, nous avons repéré un changement structurel pour l'année 2007, si bien que nous interagissons les facteurs de production avec une

<footnote n="3">3. Entre disposant d'une base de données de 1997 à 2011, nous avons scindé l'échantillon en deux sous-périodes puis effectué le test de Chow de stabilité des paramètres entre les deux périodes, en prenant comme année de césure successivement l'année 2004, puis 2005, etc. jusqu'à 2010. Notre choix s'est porté sur le test de Chow rapportant la statistique de Fisher la plus élevée.</footnote>
variable muette égale à l'unité pour les années postérieures à la crise (2008-2011), 0 sinon. Aussi, tous les termes du modèle (2) sont spécifiques aux périodes d'avant et après crise, comme suit :

$$ \ln Y_t = \ln \alpha_0 + \rho W_{NxN} \ln Y_t + \sum_{i=1}^{3} \sum_{c=0}^{1} \alpha_i^c \ln X_t^{ic} + \frac{1}{2} \sum_{i=1}^{3} \sum_{j=1}^{3} \sum_{c=0}^{1} \alpha_{ij}^c (\ln X_t^{ic})' \ln X_t^{jc} + \epsilon_t \quad (3) $$

Enfin, nous décomposons le terme d'erreur $\epsilon$ en un effet fixe année $\theta_t$ et un effet fixe individuel $\delta$, afin de rendre compte des chocs macroéconomiques communs à l'ensemble des départements et de l'hétérogénéité départementale non observée<fnref n="4" />.

## Résultats

Le tableau A2.1 de l'annexe 3 montre les résultats de l'estimation. Observons en premier lieu que la dépendance spatiale est négative (le paramètre $\rho$ du modèle (2) est négatif). Cela suggère la présence d'externalités négatives de production : en moyenne, l'augmentation de 1 % du niveau d'activité des localités voisines mène à une réduction de 0,18 % des activités propres du département. En termes plus prosaïques, il y a concurrence ou rivalité entre départements. Ces phénomènes de rivalité interdépartementale peuvent prendre la forme d'une concurrence fiscale explicite, déclarée et assumée. Il est également possible d'y voir des externalités négatives plus subtiles comme, par exemple, un assèchement du marché du travail local dû à l'attractivité d'un territoire voisin, ou, encore plus subtilement, des externalités pécuniaires liée au coût du travail.

Comme nous l'avons mentionné, le modèle permet de calculer les effets locaux, directs, indirects et globaux de chacun des facteurs de production. L'annexe 2 en détaille le calcul, et le tableau 2 reporte les résultats principaux :

<table><caption>Tableau 2. Effet marginal local, direct, indirect et global de chacun des facteurs de production, avant et après la crise</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="4">Travail ?</th><th colspan="4">Capital privé ?</th><th colspan="4">Capital public ?</th></tr><tr><th>L</th><th>D</th><th>I</th><th>G</th><th>L</th><th>D</th><th>I</th><th>G</th><th>L</th><th>D</th><th>I</th><th>G</th></tr></thead><tbody><tr><td>1998-2011</td><td>.707</td><td>.713</td><td>-.114</td><td>.599</td><td>.208</td><td>.209</td><td>-.033</td><td>.176</td><td>.051</td><td>.051</td><td>(-.008)</td><td>.043</td></tr><tr><td>1998-2007</td><td>.650</td><td>.655</td><td>-.105</td><td>.550</td><td>.254</td><td>.256</td><td>-.041</td><td>.215</td><td>.068</td><td>.069</td><td>-.011</td><td>.058</td></tr><tr><td>2008-2011</td><td>.850</td><td>.857</td><td>-.137</td><td>.720</td><td>.093</td><td>.093</td><td>-.015</td><td>.079</td><td>.007</td><td>(.007)</td><td>(-.001)</td><td>.006</td></tr></tbody></table>

L: Effet local ; D : effet spatial direct ; I : effet spatial indirect ; G : effet global (D + I). Les nombres entre parenthèses indiquent l'absence d'effet significatif.

<footnote n="4">4. En termes économétriques, le terme d'erreur se décompose comme suit, $\epsilon_t = \theta_t l_{Nx1} + \delta + \epsilon_t$, où $\epsilon_t$ est une erreur indépendante et identiquement distribuée.</footnote>