# Problématique des candidatures indépendantes à travers la Constitution de juin 2018 et le Code électoral de mai 2019 au Burundi

Denis Banshimiyubusa

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## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/eastafrica/4440

DOI : 10.4000/eastafrica.4440

ISSN : 2790-1076

## Éditeur

IFRA - Institut Français de Recherche en Afrique

## Référence électronique

Denis Banshimiyubusa, « Problématique des candidatures indépendantes à travers la Constitution de juin 2018 et le Code électoral de mai 2019 au Burundi », *Les Cahiers d'Afrique de l'Est / The East African Review* [En ligne], 59 | 2024, mis en ligne le 21 mars 2024, consulté le 28 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/eastafrica/4440 ; DOI : https://doi.org/10.4000/eastafrica.4440

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# Problématique des candidatures indépendantes à travers la Constitution de juin 2018 et le Code électoral de mai 2019 au Burundi

Denis Banshimiyubusa

## Introduction

<footnote n="1">1. Au Burundi, depuis le retour du multipartisme concrétisé par la promulgation de la Constitution de mars 1992 jusque fin décembre 2022, on a assisté à la floraison des partis politiques. En trente ans, près d'une cinquantaine de partis politiques se sont fait enregistrer, dont certains ont occupé successivement le terrain politique burundais en tant que partis au pouvoir, tandis que d'autres étaient dans l'opposition (Banshimiyubusa 2018). Depuis ces « retours à l'objet délaissé », selon l'expression chère à Mamoudou Gazibo¹ (2006), ou encore « retours à l'objet rejeté » (Banshimiyubusa 2018)², les partis politiques ne cessent de prendre de l'importance et de vouloir occuper ou mieux monopoliser les devants et les rouages de la scène politique burundaise. De fait, ces « associations pas comme les autres » (Avril 1990) se sont imposées dans la compétition électorale. Elles participent à la socialisation des citoyens à travers leurs propagandes politiques, à la canalisation des opinions et de l'électorat, à la formulation des offres politiques à mettre en compétition, à la désignation des candidats qui, une fois élus, assureront la fonction de relève politique. De même, dans les démocraties actuelles dites « représentatives » (Gaxie 1996 ; Manin 1996), les partis politiques demeurent inséparables de ce genre de régime, puisque la démocratie ne se conçoit pas et ne peut fonctionner sans ces groupements de citoyens, seuls susceptibles d'élaborer des programmes, de sélectionner et de soutenir des candidats, d'animer le rituel électoral, puis d'occuper le pouvoir ou d'en contester l'exercice (Boutin et Rouvillois 2005). Cette réalité est également corroborée par le juriste autrichien Hans Kelsen : selon ce dernier, la démocratie ne peut sérieusement</footnote>
exister que si les individus se regroupent en fonction de leurs fins et affinités politiques, c'est-à-dire que si, entre l'individu et l'État, viennent s'insérer ces formations collectives dont chacune représente une certaine orientation commune à ses membres, c'est-à-dire un parti politique. Ainsi, dans l'entendement du même auteur, « la démocratie est donc nécessairement et inévitablement un État de partis » qu'il nomme « parteienstaat » (Kelsen 1932, 30).

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Consécutivement et parallèlement à cette importance accordée aux partis politiques dans l'échiquier politique au Burundi, il se manifeste de temps en temps une certaine aversion envers les candidatures indépendantes par les détenteurs du pouvoir, parfois pour asseoir l'assise de « leurs propres » partis politiques, parfois pour bannir les candidats indépendants eux-mêmes qui, dans la plupart des cas, sont d'anciens militants des partis politiques ou membres des organisations de la société civile. C'est cette forme de bannissement des candidatures indépendantes qui se manifeste depuis la réforme constitutionnelle de juin 2018 et celle du Code électoral de mai 2019, qui impose d'importantes restrictions aux compétiteurs non partisans qui va nous intéresser à travers cette contribution.

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En effet, selon la Constitution burundaise de 2018, « tous les citoyens sont égaux devant la loi qui leur assure une protection égale », sans aucune forme de discrimination (art. 22). De même, la loi fondamentale reconnaît à tout citoyen burundais son droit d'élire et de se faire élire, étant donné que le droit de vote lui est garanti (art. 87) et que tout Burundais a également le droit d'accéder aux fonctions publiques de son pays (ibid.). Concrètement, la grande question qui se pose est celle de savoir comment/ pourquoi le régime politique burundais, qui se proclame « démocratique » (art. 1), reconnaît à ses citoyens leurs droits liés à la liberté et à l'égalité d'un côté, mais instaure une sorte de discrimination en matière de se faire élire de l'autre côté. Autrement dit, notre analyse vise à comprendre les raisons pour lesquelles le Code électoral de mai 2019, d'un côté, donne de la main droite aux candidats indépendants les droits de se faire élire au même titre que leurs homologues issus des partis et coalitions de partis politiques, mais, de la main gauche, leur impose des restrictions qui peuvent mener à leurs exclusions et bannissements.

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Cet article commencera par faire un bref détour sur les notions de « candidature » et d'« investiture » pour ensuite rappeler sommairement l'histoire des candidatures indépendantes depuis les premiers moments du multipartisme au Burundi, c'est-à-dire depuis des années 1960. Ensuite, en se servant de l'approche comparative axée sur les différentes définitions de la candidature indépendante à travers les différents codes électoraux depuis 2005, cet article analysera certaines dispositions du Code électoral du 20 mai 2019 qui reconnaissent aux indépendants le droit de se faire élire au même titre que les adhérents des partis politiques d'une part, ainsi que celles qui leur imposent des restrictions complémentaires, d'autre part. Cependant, il n'étendra pas son analyse à toutes les candidatures indépendantes, il se limitera seulement à celles des postes dits « nationaux », c'est-à-dire ceux du président de la République, des députés et des sénateurs. Il n'abordera donc pas le niveau local. Enfin, cet article cherchera à comprendre les raisons à la base de cette méfiance à l'égard des candidats indépendants ainsi que les conséquences que cette dernière a sur l'ensemble de la compétition.
# Les notions de candidature et d'investiture

## Le concept de candidature

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D'une manière générale, un candidat est une personne qui sollicite, pour elle-même, une place, un poste, une mission, un mandat, un titre, une distinction ou un prix, éventuellement par la réussite à un examen, un concours ou une élection. Selon le dictionnaire *Le Petit Robert* (2011), le candidat, du latin *candidatus*, de candidus qui signifie « blanc », parce que les candidats aux fonctions publiques à Rome s'habillaient de blanc, est une personne qui aspire à un titre, à une dignité, à une fonction élective.

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Comme l'écrivait si pertinemment Jorge Miranda, « le thème des candidatures est un sujet très intéressant, qui ne présente pas seulement un intérêt théorique du point de vue du droit constitutionnel, mais aussi un grand intérêt pratique du point de vue de la science politique (...). Dans les démocraties représentatives modernes, la candidature est l'acte initial et fondamental de la procédure électorale » (Miranda et al 1997, 439). Ainsi, une candidature, c'est une qualité de candidat, l'action de se porter candidat ; ce qui renvoie à l'action de poser ou d'annoncer sa candidature. De ce fait, la déclaration de candidature s'entend comme une « manifestation officielle de volonté auprès d'un organe public, exigée des personnes se portant candidates à certaines élections et destinée à vérifier si elles remplissent les conditions requises » (Cornu 2015, 147).

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À la suite de Miranda, la littérature identifie quatre fonctions fondamentales de la candidature :
a) la fonction de rationalisation des procédures électorales où la candidature offre la possibilité d'un contrôle préalable de l'éligibilité du candidat même si parfois ce contrôle peut s'effectuer *a posteriori* également ;
b) la fonction de définition de l'étendue du choix des électeurs, qui renvoie à la réduction de l'étendue de ce choix en ce sens que les électeurs se voient obligés de ne voter que pour un candidat se trouvant sur la liste proposée et agréée par l'organe habilité ;
c) la fonction de médiation entre les électeurs et les élus, qui signifie que par le biais des candidatures, les électeurs ont déjà un premier accès aux futurs élus ; ce qui leur permet d'établir un premier rapport de représentation politique entre eux ;
d) et enfin, celle de représentativité politique qui signifie que, dans la mesure où la candidature relève du phénomène de pluralisme politique et social, elle permet l'expression des grands courants d'opinion et d'intérêts présents dans la société (Emeri et al. 2001, 145-46 ; Miranda 1997, 442-43).

## L'investiture

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En droit constitutionnel, le terme « investiture » fait référence à une désignation officielle par un parti politique d'un candidat en vue d'une élection (Cabrillac 2011, 281). Mais l'investiture peut aussi être largement appréhendée comme étant « le soutien officiel apporté par un parti ou groupement politique à un candidat ou à une liste de candidats en vue d'une élection » (Masclet 2001, 542).

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La candidature est juridiquement un acte individuel, mais il ne fait aucun doute qu'aujourd'hui, la désignation des candidats aux différentes élections est une activité dévolue essentiellement aux partis politiques. Pour les élections nationales comme pour les élections locales, les candidats se recommandent d'un parti politique et sont
élus avec l'appui de celui-ci. Les partis politiques exercent une influence déterminante dans l'agrément des candidatures.

10 Mais quelle est l'utilité de l'investiture, aussi bien pour le parti que pour le candidat, dans une compétition électorale donnée ? Premièrement, l'investiture est un facteur d'ordre. Lorsqu'il y a plusieurs candidats, la première utilité d'une étiquette partisane est de lever les ambiguïtés sur sa position, la lisibilité est absolument nécessaire pour que les électeurs s'y retrouvent. Deuxièmement, l'investiture constitue une source de garantie de résultats, étant donné que le fait de pouvoir être facilement identifié par les électeurs assure aux candidats la quasi-totalité des suffrages exprimés par les adhérents et les militants d'un parti politique, ainsi qu'une grande partie du vote des sympathisants de la formation politique. Troisièmement, l'investiture est une source de soutien. D'abord elle va permettre au candidat de rassembler autour de lui une équipe de militants qui l'aident dans sa campagne, des gens qui croient à la noble mission d'un parti vont se démener pour convaincre d'autres, pour aider à coller les affiches, pour participer aux réunions publiques, pour prendre part aux débats (Kichmann 2004, 19-20 ; Poirmeur et Rosenberg 2006, 114 ; Masclet 2001, 542 ; Koebel 2008, 106 ; Emeri 2001, 145-48).

11 Néanmoins, malgré le soutien qu'accordent les partis politiques à leurs candidats respectifs à travers les investitures, toutes les candidatures ne sont pas nécessairement issues des formations politiques. De fait, dans la plupart des régimes démocratiques modernes, à côté de ces candidatures proposées par les partis politiques – qui sont généralement les plus nombreuses – il en existe également d'autres en provenance d'hommes et de femmes non-membres des partis politiques, communément appelées « les indépendants », mais que certains auteurs appellent les « auto-candidatures » (Miranda et al. 1997, 457) ou encore les « candidats libres » (Gérard 2005 ; Le Petit Robert 2011, 1453). Cet article est consacré à ce deuxième type de candidatures (à la présidentielle, aux législatives, etc.) pour le cas du Burundi.

## Les indépendants à travers l'histoire électorale burundaise

12 Les candidatures indépendantes ne constituent pas aujourd'hui une nouveauté dans le phénomène électoral burundais. L'histoire des élections y a connu par moments des candidats et/ou des élus indépendants.

13 Les premières élections multipartites au Burundi ont eu lieu en novembre-décembre 1960. Le royaume du Burundi était encore sous tutelle belge. Il s'agissait d'une compétition électorale multipartite pour mettre en place les bourgmestres (l'équivalent des administrateurs communaux actuels) à la veille de la proclamation de l'indépendance du Burundi le 1er juillet 1962. Au cours de ce scrutin, qui a vu la participation d'environ 13 000 candidats, ces derniers se sont présentés théoriquement en tant qu'indépendants même si, sur le formulaire d'inscription, il leur était demandé de marquer leur appartenance partisane. De même, la proclamation des résultats électoraux a été faite en fonction des partis politiques/coalitions, ce qui montre l'importance des partis politiques dans ce premier processus électoral multipartite burundais (Agay 2010, 42). Précédé d'une campagne de trois semaines, ce premier scrutin au suffrage universel direct masculin a vu la participation de 481 000 électeurs
hommes et s'est étendu sur une période d'un mois, de mi-novembre à mi-décembre 1960. À l'issue de cette compétition, sur un total de 2 873 sièges de conseillers communaux à pourvoir, 925 sont revenus au Parti démocrate-chrétien (PDC), 545 au Parti de l'unité et progrès national du Burundi (UPRONA), 501 au Parti démocrate rural (PDR), 222 au Parti du peuple (PP), 156 à l'Union nationale du Burundi (UNB) et les sièges restants aux autres petits partis. Jusque-là, il n'est pas très aisé de savoir s'il y avait eu de candidats indépendants à cette élection. Concrètement, à eux seuls, 10 des 12 partis du Front commun qui ont participé à ce scrutin totalisèrent 2 014 voix, soit 70,10 % des suffrages exprimés. Ainsi sur les 181 sièges de bourgmestres à pourvoir – qui correspondaient aux 181 communes que comptait le royaume -, les partis du Front commun en ont obtenu 131, améliorant ainsi leur score jusqu'à 72,37 %.

14 Les expressions « listes individuelles » et « listes d'intérêts communaux » appellent à la prudence. En effet, pour ces premières élections au moment de l'accès à l'indépendance du Burundi, certaines sources, notamment les archives de l'époque coloniale belge, montreraient que les candidatures auraient été proposées deux fois. Lorsque les cadres du parti pro-indépendance (UPRONA) ont compris que les candidatures estampillées avec le nom du parti « UPRONA » seraient invalidées ou combattues par les administrateurs partisans d'une indépendance « retardée, après la démocratisation », en l'occurrence ceux du Front commun proches de la tutelle belge, la deuxième fois ils ont masqué les appartenances de leurs candidats par la mention « individuels » – ce qui est strictement synonyme d'indépendants dans l'entendement juridique de l'époque. Il est généralement accepté que les partis du Front commun ont gagné ces élections organisées par les colonisateurs, mais ce parti n'a pas vraiment été victorieux dans la mesure où la plupart des candidatures « indépendantes/individuelles » en 1960 étaient, en fait, des candidatures UPRONA.

15 Pour les élections législatives du 18 septembre 1961, nous n'avons pas non plus de données précises sur les candidats indépendants. Avec l'introduction du suffrage universel masculin et féminin par la Résolution 1579 (XV) adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies en sa Quinzième session portant sur la question de l'avenir du Ruanda-Urundi, le 29 décembre 1960³ (Nsanze 2003, 52), le corps électoral est passé du simple au double, c'est-à-dire de 481 000 électeurs hommes (fin 1960) à 1 058 653 hommes et femmes. Pour être candidat, il fallait être sur une liste de quatre noms minimum, présentée sous l'égide d'un parti politique ou d'une association qui avait préalablement versé une caution, et avoir une formation scolaire d'au moins de deux années post-primaire.

16 Pour une liste de 507 candidats répartis en 64 circonscriptions électorales dont 250 candidats pour l'UPRONA et 222 pour le Front commun⁴, la victoire changea de camp politique. L'UPRONA sortit vainqueur en recueillant 627 453 voix contre 138 406 du Front commun et 9 024 des autres listes. En conséquence, le parti de Rwagasore obtint 58 sièges sur les 64 de l'Assemblée législative tandis que le Front commun populaire venait très loin derrière l'UPRONA, avec seulement 6 sièges équitablement répartis entre l'UPP, le PDC et le PDR (Banshimiyubusa 2018, 226).

17 Cependant, c'est lors des élections du 10 mai 1965, qui mettent en place un parlement bicaméral, qu'apparaissent deux types d'indépendants : les indépendants « élus » qu'Albert Shibura appelle les « individuels », et ceux « nommés ». En effet, du côté de l'Assemblée nationale, « le 10 mai [1965], l'UPRONA enlève 22 sièges et très curieusement le PP renaissant des cendres enlève neuf sièges, deux vont aux
individuels » (Shibura 1993, 52-53). Ces résultats sont corroborés par l'historien burundais Augustin Nsanze (2003, 106) qui mentionne 21 députés pour l'UPRONA, 10 pour le PP et 2 indépendants : Étienne Nyanguhira élu à Bubanza et Joseph Kanse élu à Gitega.

18 Du côté du Sénat, Nsanze décompte 12 sénateurs upronistes sur un total de 16. De fait, conformément au Code électoral du 29 mars 1965 (Arrêté-loi n° 001/685), 8 sénateurs, tous upronistes, furent élus par l'Assemblée nationale le 5 août 1965, tandis que 4 autres (certainement tous de l'UPRONA) furent désignés par cooptation par la Chambre basse une semaine après, le 11 août 1965. Le *Mwami* (roi) n'avait qu'à compléter la liste en désignant ses 4 sénateurs, probablement tous « congénères Ganwa⁵» (Nsanze 2003, 106). Même si le Code électoral d'alors soustrayait les fonctionnaires attachés au cabinet du Roi ou à son service personnel du jeu électoral, il n'est pas aisé de savoir si les 4 Ganwa désignés par le souverain et les 4 autres cooptés par l'Assemblée nationale étaient indépendants.

19 Durant la période du monopartisme et des républiques issues des coups d'État militaires, c'est-à-dire de novembre 1966 jusqu'en juin 1993, les uniques élections au suffrage universel direct connues ont eu lieu sous la Deuxième République du Colonel Jean-Baptiste Bagaza. Il s'est agi des élections législatives du 22 octobre 1982 et de la présidentielle du 31 août 1984. Ces dernières étaient compétitives mais fermées, car elles se déroulaient à l'intérieur d'un régime à parti unique, l'UPRONA, avec une présélection stricte des candidats aux législatives par le parti et un candidat unique pour la présidentielle, d'où il devenait impensable d'avoir un candidat indépendant (Chrétien et Le Jeune 1986, 331-38). En effet, « le retour à un régime civil, jalonné par le référendum constitutionnel de septembre 1981 et les législatives d'octobre 1982, se fondait sur une démocratisation contrôlée dans le cadre du parti UPRONA restructuré à partir de 1977 (...) » (Chrétien et Guichaoua 1988, 91). Par ailleurs, à l'alinéa 2 de l'article 29 de la Constitution du 20 novembre 1981, il était clairement spécifié qu'au niveau de la compétition au poste de président de la République, « le Président du Parti Uprona est le seul candidat à la Présidence de la République ». Or, le président du parti unique UPRONA était en même temps président de la République depuis septembre 1976. Il n'est donc pas étonnant que le président Bagaza ait été réélu au premier tour avec 99,66 % des suffrages exprimés.

20 Au cours des années 1990, lors des élections présidentielles et législatives de la période du « Renouveau démocratique », pour le poste de Président de la République, les trois candidats sont présentés et investis par leurs partis politiques respectifs : le Major Pierre Buyoya par l'UPRONA, Melchior Ndadaye par le parti des Forces du changement démocratique (FRODEBU) et Pierre-Claver Sendegeya par le Parti pour la réconciliation du peuple (PRP). Contre toute attente, les résultats donnent la victoire du candidat FRODEBU Melchior Ndadaye, qui obtient 64,86 % contre 33,20 % pour son principal concurrent de l'UPRONA, Pierre Buyoya, tandis que le candidat du PRP ne réunit que 1,26 % des suffrages exprimés. De même, lors des législatives, tous les élus sont membres des partis politiques. Sur une assemblée législative de 81 représentants du peuple, 65 étaient du FRODEBU, tandis que les 16 restants appartenaient à l'ancien parti unique UPRONA.

21 Mais ces réalités politiques cachent très mal les subtilités des textes électoraux. En effet, lors de ce bouillonnement du multipartisme renaissant, on assiste à la reconnaissance officielle des candidatures indépendantes mais suivie directement de
restrictions/conditions supplémentaires. C'est du moins ce qui transparaît à travers le Décret-Loi n° 1/022 du 16 mars 1993 portant Code électoral.

22 Pourtant, en analysant toutes les dispositions particulières aux élections présidentielles (Titre III, art. 87-99), on n'en trouve aucune qui évoque l'appartenance au parti du candidat à la présidentielle et encore moins son investiture par une quelconque formation politique. Le texte se contente de donner quelques précisions d'ordre général, notamment lorsqu'il est dit que le candidat aux fonctions de Président de la République doit avoir la qualité d'électeur, être de nationalité burundaise de naissance, être âgé de trente-cinq ans révolus à la date du dépôt des candidatures, jouir de tous ces droits civils et politiques, etc. (art. 91). Il en est de même pour l'article 96 qui stipule que le dossier de candidature, établi en quatre exemplaires, comporte, entre autres, le programme politique du candidat, l'indication de la couleur, l'emblème ou le signe distinctif proposés, etc.

23 Il faut remonter quelques mois avant pour lire le rapport sur la démocratisation des institutions et de la vie politique au Burundi présenté en août 1991 par la Commission constitutionnelle pour comprendre l'intention du législateur d'alors. En effet, la Commission a proposé que les dispositions encadrant l'élection présidentielle soient les mêmes pour les candidats présentés par les partis politiques et les candidats indépendants, afin que les deux catégories de candidats « soient soumis[es] aux mêmes exigences ». Bien plus, dans le but d'éviter « que les transfuges des partis ne viennent emprunter le canal des candidatures indépendantes » à l'approche des compétitions électorales, la Commission a proposé que soit « considéré comme Indépendant le candidat qui, au moment de la présentation des candidatures, n'appartient à aucun parti politique depuis au moins une année ». Cette définition vise également à « clarifier le jeu politique [...], afin qu'il n'y ait pas de confusion », mais la principale préoccupation de la Commission à cet égard « est d'éviter des candidatures fantaisistes et de favoriser l'émergence de candidats qui soient à la hauteur de la fonction présidentielle » (Commission constitutionnelle 1991, 72).

24 Pour le cas des élections des députés appelés à cette époque « Représentants » (du peuple), le Rapport de la Commission propose que les conditions de recevabilité des candidatures aux élections législatives soient, à quelques nuances près, identiques à celles exigées pour les élections présidentielles⁶. Pourtant, à travers le Code électoral de mars 1992, la démarche change complètement, car même s'il n'y a pas eu de Représentants indépendants à cette période, contrairement au Titre III évoqué précédemment, le Titre IV contient des dispositions particulières aux élections législatives (art. 100-135) qui font ouvertement référence à l'appartenance politique du candidat et/ou à la candidature indépendante.

25 Par exemple, il est écrit que les candidats d'une circonscription doivent une déclaration collective présentée par leur parti politique. Cette déclaration indique la couleur, l'emblème ou le signe distinctif proposé par leur parti politique (art. 122). Bien plus, les candidats indépendants se présentent également sur une liste bloquée, d'un nombre égal au double du nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription. Chacun d'eux doit être parrainé par un groupe de cent personnes formé dans un esprit d'unité nationale. Ces personnes devaient être choisies par les résidents de la circonscription électorale du candidat et remplir, chacune, les conditions de fond requises pour l'éligibilité comme Représentant (art. 123). Quant à l'article 125, il précise que les déclarations des candidatures sont déposées au ministère ayant l'Intérieur dans ses
attributions par le mandataire du parti ou par le candidat indépendant qui se place en tête de liste. En cas de rejet de candidature, la contestation peut être portée par le parti politique ou toute autre personne figurant sur la liste de candidats devant la Cour constitutionnelle qui dispose d'un délai de huit jours pour y répondre (art. 127).

26 Les restrictions les plus apparentes se manifestent au niveau de la répartition des sièges à l'article 131. Selon ce dernier, « la répartition des sièges se fait proportionnellement aux suffrages obtenus par les différentes listes. Après avoir éliminé les listes qui, selon le cas, ne totalisent pas 5 % des suffrages exprimés à l'échelle nationale pour les partis ou 40 % dans la circonscription concernée pour les candidats indépendants, on répartit alors les sièges aux listes qui demeurent en compétition dans la circonscription ». Comme nous l'analyserons ultérieurement, c'est cette disposition qui a été reprise, presque mot à mot mais mutatis mutandis, à l'article 136 du Code électoral de mai 2019.

27 Avec la crise politico-sécuritaire qui a secoué le pays depuis octobre 1993, il a fallu attendre plus d'une décennie pour voir le Burundi renouer avec les élections multipartites en 2005, lesquelles étaient destinées à mettre en place les institutions étatiques conformément à l'Accord d'Arusha du 28 août 2000. Nous allons donc analyser la place et le traitement réservés aux candidats indépendants à travers les différents codes électoraux depuis 2005, principalement ceux de 2014 et 2019.

## Les candidats indépendants à travers le Code électoral de mai 2019

28 La question des indépendants occupe une place de choix dans le Code électoral de mai 2019. Dès l'Exposé des motifs, il est bien spécifié que c'est dans le but de garantir l'inclusivité dans les élections aux différents échelons avec la question des indépendants que des précisions de participation ont été aménagées dans le (nouveau) code électoral, tout en excluant les coalitions des indépendants et les candidatures des listes des indépendants, afin d'éviter une pratique de confusion organisationnelle entre les partis politiques et les indépendants. Ce même document indique que le code électoral vient préciser ou compléter les dispositions constitutionnelles relatives à la participation des indépendants aux élections présidentielles, parlementaires et communales (Exposé des Motifs 2019, 3).

29 D'un côté, ce code électoral donne les droits de se faire élire aux candidats indépendants, au même titre que leurs homologues issus des partis et coalitions de partis politiques. Mais d'un autre côté, le même code leur impose des restrictions et conditions supplémentaires qui peuvent conduire à leurs exclusions.

## La reconnaissance des droits aux différents candidats indépendants

30 Le Code électoral de mai 2019 consacre quelques dispositions qui garantissent des droits aux candidats indépendants aux différentes élections. Par exemple, au niveau du droit aux mandataires, les indépendants sont sur un pied d'égalité avec les candidats présentés par les partis ou coalitions des partis politiques, depuis l'enrôlement des électeurs jusqu'aux opérations de décompte final des suffrages. Selon l'article 41 du Code électoral de mai 2019, chaque candidat a le droit de contrôler l'ensemble des
opérations électorales, y compris la vérification de qualité et de quantité du matériel de vote depuis l'ouverture du bureau jusqu'à la fin du dépouillement. Le contrôle s'exerce par des mandataires désignés à cet effet par chaque parti politique, coalition des partis politiques ou chaque candidat indépendant. Concernant l'enrôlement des électeurs, il est dit à l'article 21 que chaque parti politique, chaque coalition de partis politiques ou chaque candidat indépendant peut désigner un mandataire et son suppléant à chaque bureau d'inscription pour s'assurer de la régularité des opérations d'enrôlement. Cette question de mandataires revient encore à l'article 42 pour préciser que, le jour du vote, les candidats indépendants, autant que ceux des partis et coalitions des partis politiques, délèguent leurs mandataires aux différents bureaux de vote (pas plus de deux pour chacun). La présence des mandataires des partis politiques, des coalitions des partis politiques et des candidats indépendants est obligatoire et permanente sur tous les bureaux de vote depuis l'ouverture du scrutin jusqu'à la signature du procès-verbal des opérations de vote et des résultats.

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De même, au niveau de la répartition des emplacements spéciaux réservés à l'affichage par la Commission électorale nationale indépendante (CENI) durant la campagne électorale, les candidats indépendants sont traités équitablement avec les autres en termes de portions d'espace (art. 27). Durant la même période, l'article 31 dispose que les candidats indépendants, les partis politiques et les coalitions des partis politiques peuvent utiliser les médias de l'État, avec une recommandation au Conseil national de la communication (CNC) de veiller à l'égal accès de tous les candidats auxdits médias. En outre, les candidats indépendants régulièrement enregistrés sont autorisés à organiser des réunions électorales au même titre que ceux des partis et coalitions de partis politiques régulièrement constitués (art. 29). Seulement, pour ce dernier cas, il se pose la question épineuse de savoir à quel moment précis le candidat indépendant a l'autorisation de débuter officiellement ses réunions électorales.

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Enfin, dans ce cadre de la reconnaissance des droits aux candidats indépendants, pour le cas de l'élection présidentielle, les candidats peuvent être présentés par les partis ou coalitions de partis politiques ou se présenter en qualité d'indépendants (art. 96). Cependant, au niveau des éléments de son dossier de candidature, en plus de ceux des autres candidats membres des partis ou coalitions de partis politiques, le candidat indépendant doit produire une déclaration sur l'honneur qu'il n'appartient pas à un parti politique depuis au moins une année ou qu'il ne fait partie d'aucun organe dirigeant d'un parti politique depuis au moins deux ans ; avec cette possibilité de voir sa candidature rejetée par la CENI en cas de « fausse déclaration » (art. 101, point m).

## Des dispositions injustes et inéquitables à l'égard des candidats indépendants

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Ce que nous qualifions de « dispositions injustes et inéquitables » à l'égard des candidats indépendants aux différentes élections prend racine dans la manière dont le Code électoral de mai 2019 définit un candidat indépendant. Une manière peut-être de donner raison à Yadh Ben Achour (1999, 85) qui écrivait qu'« un concept ne vient pas du néant. Même dans le cas où il est le produit d'un esprit créateur et imaginatif, il est forgé à partir d'une réalité complexe, celle dans laquelle se trouve enserré tout esprit humain (...). Les concepts sous vide n'existent pas ». Néanmoins, il convient de signaler que, adopté après la réforme constitutionnelle du 7 juin 2018, le Code électoral de
mai 2019 n'a fait que se conformer à la Loi fondamentale en reprenant textuellement la
définition qu'elle propose pour le cas d'un « indépendant » (art. 99, al. 2 et 3).

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Selon l'article 148 du Code électoral du 20 avril 2005, alinéa 2, le candidat est considéré comme indépendant, au moment de la présentation des candidatures, s'il n'est membre d'aucun parti politique. Néanmoins, si la loi n° 1/22 du 18 septembre 2009 portant révision de la loi n° 1/015 du 20 avril 2005 reprenait mot à mot cette définition en son article 128, celle n° 1/20 du 3 juin 2014 portant révision du précédent code électoral reste muette à ce sujet. L'article 128 omet délibérément cette précision. Il faut aller à l'alinéa 2 du même article 128 du Code électoral du 20 mai 2019 pour voir réapparaître encore une fois la définition d'un candidat indépendant, mais d'une manière profondément modifiée. Ainsi, au terme de cette disposition qui reprend le contenu de l'article 99, al. 2 de la Constitution de juin 2018, est considéré comme candidat indépendant, « le candidat qui ne se réclame d'aucun parti politique depuis au moins une année et affirme son indépendance par rapport aux clivages politiques habituels en proposant un projet de société personnel ». Bien plus, l'al. 3 du même article reprenant à son tour l'article 99, al. 3 de la Constitution, indique qu'« un membre d'un organe dirigeant d'un parti politique ne peut se porter candidat à une élection au titre d'un indépendant qu'après l'expiration d'un délai de deux ans depuis son éviction ou sa démission de son parti politique d'origine ».

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Comme l'ont relevé Françoise Toyi et Stef Vandeginste (2019, 11), cette définition crée une catégorie de citoyens privés d'une partie de leurs droits politiques et consacre la suprématie des structures des partis politiques au-delà des partis eux-mêmes. En effet, un citoyen qui a quitté sa formation politique ou qui en a été exclu pour une quelconque raison se voit privé de son droit de se faire élire comme indépendant. Ainsi, si cette règle semble conforme à l'article 99 de la Constitution de juin 2018, elle est toutefois en contradiction avec elle, dans le sens où elle est discriminatoire au regard des textes internationaux relatifs aux droits de l'homme qui font partie intégrante de cette même Constitution (art. 19). Selon Toyi et Vandeginste, cette règle « paraît également atteindre l'acteur politique dans son droit à l'exercice des fonctions publiques de son pays », dans la mesure où, dans son observation générale concernant l'article 25 du Pacte international des droits civils et politiques (PIDCP), le Comité des droits de l'homme de l'ONU a déclaré que « le droit de se présenter à des élections ne devrait pas être limité de manière déraisonnable en obligeant les candidats à appartenir à des partis ou à un parti déterminé » (Toyi et Vandeginste 2019, 11). Mais le problème devient important lorsque c'est la Constitution elle-même qui en est le vice originel, c'est-à-dire lorsque cette Constitution est en contradiction avec elle-même. De ce fait, selon cette dernière en son article 51, « tout Burundais a le droit de participer, soit directement, soit indirectement, par ses représentants, à la direction et à la gestion des affaires de l'État, sous réserve des conditions légales, notamment d'âge et de capacité. Tout Burundais a également le droit d'accéder aux fonctions publiques de son pays ». En réalité, si cette réforme encourage la discipline et la fidélité des militants politiques envers leurs leaders partisans, surtout à l'approche des élections, en sanctionnant politiquement les dissidences, elle ne rend pas moins les politiques burundais entièrement dépendants de leurs chefs partisans et, du coup, la règle confère aux structures des partis politiques des pouvoirs au-delà des partis eux-mêmes.

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Ensuite, des questions peuvent être soulevées sur les délais imposés pour confirmer la
non-appartenance à un parti politique : une année au moins pour un simple adhérent
ne faisant pas partie d'un organe dirigeant et deux ans pour celui qui en faisait partie. Selon l'Exposé des motifs, ces délais se justifient par « le temps d'enquête que cela peut prendre » (Exposé des Motifs 2019, 3). Or, si ces délais sont arbitraires et ne se fondent sur aucun critère objectivement motivé – doit-on vraiment prendre une année tout entière et deux années pour savoir si quelqu'un n'est plus, respectivement, membre d'un parti et d'un comité de son parti ? –, le fait de ne pas préciser le type d'« organe dirigeant » sème le flou et le doute. S'agit-il d'un organe dirigeant au niveau national, régional, provincial, communal, zonal ou collinaire ? Le degré de militantisme et par conséquent d'influence politique d'un membre du Bureau politique ou du comité central est-il le même que celui d'un membre du comité communal ou collinaire ? Mais plus important encore, le même Code électoral précise en son article 170, alinéa 3 que les conseillers de colline ou de quartier ne sont pas élus sur la base des partis politiques. Tous les candidats se présentent à titre indépendant. Pourtant, au niveau des éléments constitutifs du dossier (art. 172), on n'exige pas du candidat indépendant au conseil de colline ou de quartier de produire une déclaration sur l'honneur qu'il n'appartient pas à un parti politique depuis au moins une année ou qu'il ne fait plus partie d'aucun organe dirigeant d'un parti politique depuis au moins deux ans, comme cela se retrouve chez d'autres candidats indépendants à l'élection présidentielle (art. 101, point m), des députés (art. 131, point j) et des sénateurs (art. 162, point j). Plus surprenant encore est que cette même exigence à produire une déclaration sur l'honneur d'absence d'appartenance à un parti politique depuis au moins une année ou de ne plus faire partie d'organe dirigeant d'un parti politique depuis au moins deux ans, ne soit pas prévue pour un candidat indépendant au poste de conseiller communal alors que, cette fois-là, le candidat indépendant se fait élire aux côtés de ses concurrents des partis et coalitions de partis politiques (art. 183 et 184). En observant la configuration politique actuelle des conseillers de collines et de quartiers, il ne fait aucun doute que l'écrasante majorité d'entre eux font partie officiellement des partis politiques. Certains élus collinaires ou de quartier sont même des personnages clés des comités locaux de ces formations politiques. Pourtant, on est en droit d'affirmer que cette disposition ne relève pas de la pure hypocrisie. De fait, si réellement l'élément parti n'était pas pris en compte lors des élections des conseillers collinaires ou des quartiers, on dirait que cette disposition viendrait mettre le bâton dans les roues des partis politiques qui comptent nécessairement asseoir et renforcer leurs assises politiques et populaires par la voie de leurs élus de bases d'autant plus qu'aucune loi n'interdit ces derniers d'en être membres.

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De plus, il y a le risque permanent qu'encourt tout candidat indépendant, qui est celui de voir sa candidature rejetée par la CENI en cas de « fausse déclaration », concernant son indépendance vis-à-vis des partis politiques. Or, comme cette disposition semble ne pas mettre sur un pied d'égalité les candidats indépendants et ceux des partis politiques, il suffit qu'un responsable d'un parti politique auquel le candidat indépendant a appartenu, jaloux ou craignant un succès de ce dernier, formule une plainte pour dire qu'il n'a pas encore accepté sa démission ou qu'il fait toujours partie de l'un ou l'autre comité communal ou zonal pour que ledit candidat voie son dossier rejeté pour une élection présidentielle, ou parlementaire. En effet, les partis politiques au Burundi ont un très mauvais souvenir du poids des dissidents qui ont fondé leurs propres partis politiques (le CNDD-FDD vs UPD-Zigamibanga ; le FRODEBU vs FRODEBU Nyakuri Iragi rya Ndadaye et le RADEBU ; etc.) ou de celui de ceux qui ont perdu
l'appartenance à leurs partis politiques et qui se sont constitués en indépendants (l'UPRONA et les FNL vs Amizero y'Abarundi, etc.).

38 Enfin, vient le fait que le candidat indépendant doit affirmer son indépendance par rapport aux clivages politiques habituels en proposant un projet de société personnel. Cette exigence, qui paraît d'emblée floue et peu explicable, cache pourtant beaucoup de vérités non dites notamment celles liées au bien-fondé de cette définition. Il s'agit concrètement de l'historique de cette aversion de certains dirigeants partisans envers les candidats indépendants, ainsi que la suppression de listes d'indépendants qui étaient pourtant présentes dans les trois autres codes électoraux précédents.

39 Pourquoi cette nouvelle considération d'une candidature indépendante ?

40 Il est intéressant de chercher à comprendre les motifs qui ont conduit le législateur burundais à formuler une telle définition de candidat indépendant, pour ensuite s'interroger sur son corollaire direct qui est la suppression de listes d'indépendants.

## Le « déjà défini » ?

41 Comme pour le Code électoral de 2009 lorsque l'on a introduit la perte de siège de député ou de sénateur par suite de perte d'appartenance à un parti politique (mandat impératif) consécutivement à la radiation de 22 députés dits par abus de langage « pro-Radjabu » en 2008 (Vandeginste 2008 ; Banshimiyubusa 2021), le Code électoral de 2019 est venu lui aussi apporter une solution à un problème qui menaçait certains partis politiques, en l'occurrence l'UPRONA et les FNL pro-gouvernementaux.

42 De fait, ces dernières années, le parti UPRONA a été secoué par des clivages internes ayant abouti non seulement à la naissance de plusieurs « ailes » internes, mais encore et surtout à la radiation de certains de ses ténors. Tout en se réclamant toujours de l'UPRONA, ces derniers se sont vus contraints de travailler en dehors de leur ancien parti, désormais aux mains de personnes soutenues par le pouvoir du CNDD-FDD, dont principalement Concilie Nibigira et Gaston Sindimwo. Ce dernier a occupé le poste de Premier vice-président de la République de 2015 à 2020 et a été candidat de l'UPRONA à la présidentielle de 2020. De même, après avoir perdu son parti au profit de Miburo Emmanuel puis de Bigirimana Jacques, le dirigeant historique des Forces nationales de libération (FNL), Agathon Rwasa, s'est retrouvé sans appartenance politique reconnue par le ministère ayant la gestion des partis politiques dans ses attributions. Ce sont ces « irréguliers politiques » car, sans partis politiques respectifs⁷, à qui le ministre de l'Intérieur, Édouard Nduwimana, avait donné le qualificatif d'« acteurs politiques ». Or, même non reconnus par le pouvoir, ces « acteurs politiques » issus de l'UPRONA et du FNL ont gardé une influence considérable auprès de leurs « militants » et/ou sympathisants. Cela s'est concrétisé, lors des élections de 2015, quand les listes des indépendants Amizero y'Abarundi, qui regroupaient ces désormais « indésirables » de l'UPRONA et du FNL, ont récolté des suffrages de loin supérieurs à ceux de leurs anciens partis d'origine qui étaient restés comme des coquilles vides sous la coupe du CNDD-FDD.

<table><caption>Tableau n° 1. Résultats électoraux en 2015</caption><tr><td></td><td>Conseillers communaux</td><td>Députés</td><td>Président</td></tr></table>
<table><thead><tr><th>Type d'élections<br>Candidats</th><th>Sièges</th><th>%</th><th>Sièges</th><th>Candidats</th><th>Suffrages</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>CNDD-FDD</td><td>1 387</td><td>69,28</td><td>86</td><td>Nkurunziza Pierre</td><td>1 961 510</td><td>69,41</td></tr><tr><td>Amizero y'Abarundi</td><td>348</td><td>17,38</td><td>30</td><td>Rwasa Agathon</td><td>536 625</td><td>18,99</td></tr><tr><td>UPRONA</td><td>114</td><td>5,69</td><td>2</td><td>Nduwayo Gérard</td><td>60 380</td><td>2,14</td></tr><tr><td>FRODEBU Nyakuri</td><td>80</td><td>4,00</td><td>0</td><td>Minani Jean</td><td>38 554</td><td>1,36</td></tr><tr><td>FNL</td><td>27</td><td>1,35</td><td>0</td><td>Bigirimana Jacques</td><td>28 609</td><td>1,01</td></tr><tr><td>ADC-Ikibiri</td><td>24</td><td>1,20</td><td>0</td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Source : CENI 2015, 91-102.

43 À l'échelle de la compétition communale, l'analyse des résultats de ce tableau montre que les indépendants Amizero y'Abarundi, anciennement membres des partis UPRONA et FNL, totalisent, à eux seuls, près de 18 % des suffrages exprimés, obtenant ainsi 348 sièges de conseillers communaux. De leur côté, leurs anciens partis politiques ne réunissent qu'autour de 7 % (moins de la moitié) correspondant à 141 sièges de conseillers communaux. De même, la coalition des partis politiques Alliance démocratique pour le changement (ADC-Ikibiri), dont fait partie le FRODEBU - duquel s'est détachée une branche qui s'est nommée FRODEBU-Nyakuri Iragi rya Ndadaye -, ne reçoit que 1,20 % avec 24 sièges de conseillers communaux seulement, cependant que cette branche FRODEBU-Nyakuri iragi rya Ndadaye en reçoit 4,00 % (plus du triple) avec 80 sièges de conseillers communaux.

44 La situation n'est guère différente lors des législatives ; on pourrait même dire qu'elle empire. Les listes des indépendants Amizero y'Abarundi obtiennent 30 sièges à l'Assemblée nationale, alors que l'UPRONA n'en arrache que deux seulement, tandis que les candidats FNL n'en reçoivent aucun. Enfin, au niveau de la présidentielle, force est de constater que les candidats de l'UPRONA et du FNL, respectivement Gérard Nduwayo et Jacques Bigirimana ne totalisent ensemble que 3,15 % alors que Agathon Rwasa, candidat des indépendants Amizero y'Abarundi, réunit près de 19 % et vient en deuxième position après Pierre Nkurunziza, candidat du CNDD-FDD depuis 2005, qui obtient le score de 69,41 %. Quant au candidat du FRODEBU-Nyakuri iragi rya Ndadaye, Jean Minani, il reçoit 1,36 % des suffrages effectivement exprimés au moment où la coalition ADC-Ikibiri n'a même pas présenté de candidat à cette élection.

45 Les partis politiques burundais se voyaient bien menacés par l'influence grandissante exercée par leurs anciens membres, chassés ou ayant quitté volontairement leurs anciennes formations politiques. Il fallait donc soutenir ces partis originels, d'autant plus que le parti au pouvoir, le CNDD-FDD, n'était pas à l'abri de ce phénomène. C'est donc une définition taillée sur mesure, une définition du « déjà défini ». Cet aspect transparaît principalement dans d'autres articles qui prévoient aussi des restrictions envers ces « acteurs politiques » indépendants.

46 Or, à analyser attentivement la situation et le paysage politiques du Burundi à l'avant-veille de ses processus électoraux de 2025 et 2027, on peut présager les mêmes scénarios que ceux de 2015 en ce qui concerne les « acteurs politiques » devenant des candidats indépendants.
47 Tout d'abord, lors des tournées que le secrétaire général du CNDD-FDD, Révérien Ndikuriyo, effectue depuis un certain temps à travers tout le pays aux niveaux des provinces, communes et zones, il ne cesse de déclarer haut et fort que « le CNDD-FDD n'est pas un parti... mais c'est le pays, le Burundi ! » Et parallèlement à ce message, il lance des appels répétitifs (parfois même sous forme de menaces) au dirigeant du CNL, Agathon Rwasa, l'invitant à rejoindre le parti au pouvoir, le CNDD-FDD, « ce qui l'éviterait de se retrouver sans parti les années à venir ». Concrètement, ces messages mettent à nu les ambitions hégémoniques du parti au pouvoir en même temps qu'ils dévoilent sa soif d'instaurer un régime monopartisan.

48 Ensuite, depuis 2021, la direction du CNL, principal parti d'opposition, est éclatée. Une dizaine de députés de ce parti conteste la direction d'Agathon Rwasa l'accusant de gérer le parti comme sa propriété privée pour ses intérêts personnels. Or, d'aucuns y voient la main du CNDD-FDD qui voudrait profiter de cette crise interne pour détruire le CNL. Selon le président de l'UPRONA, Olivier Nkurunziza, le ministre de l'Intérieur, devrait être prudent « parce qu'il y a des gens qui sont mal intentionnés et qui profitent des failles internes pour aboutir à des intérêts cachés en détruisant les partis politiques »⁸. Abondant dans le même sens, Carina Tertsakian, présidente de l'Initiative des droits humains au Burundi (IDHB), se demande « pourquoi le ministre [de l'Intérieur] s'ingère dans des questions internes d'un parti politique qui (...) ne constituent pas une menace pour l'ordre public »⁹. Cette activiste de la société civile dénonce un « parti pris » de la part du ministre qui, dans sa lettre du 2 juin, a suspendu toutes les activités du CNL sur tout le territoire national, mesure qui constitue une « ingérence flagrante » qui vise à entraver les activités de ce principal parti d'opposition. Pour Tertsakian, dans un contexte où « les membres du CNL font régulièrement l'objet de harcèlement, d'intimidation et d'arrestations arbitraires », ces actions du ministre sont d'autant plus inquiétantes qu'« elles rappellent des interventions semblables du gouvernement pour diviser et affaiblir les partis d'opposition dans les années précédentes. Ces événements nous font craindre un nouveau regain de la répression politique dans la période qui précède les élections législatives de 2025 »¹⁰. Si la situation devait évoluer dans ce sens, comme en 2015, Agathon Rwasa et une grande partie des adhérents du CNL courraient le risque de se retrouver sans parti politique en 2025 et 2027 (acteurs politiques) au profit d'un groupe de membres restreint soutenus ou traités avec faveur par le CNDD-FDD et le ministre de l'Intérieur.

## La suppression de listes de candidats indépendants

49 Au début du « Renouveau démocratique » burundais, l'article 123 du Code électoral du 16 mars 1993 stipulait que « les candidats indépendants se présentent également sur une liste bloquée d'un nombre égal au double du nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription. Chacun d'entre eux doit être parrainé par un groupe de cent personnes formé dans un esprit d'unité nationale. Ces personnes doivent être choisies parmi les résidents de la circonscription électorale du candidat et remplir, chacune, les conditions de fond requises pour l'éligibilité comme Représentant ». Par la suite, les codes électoraux de 2005, 2009 et 2014 mentionnaient expressément le cas de « listes de candidats indépendants » et celui de « candidat indépendant ». C'est ce qui est mentionné, entre autres, aux articles 21 des trois codes électoraux en ces termes :
« Chaque parti politique, chaque liste de candidats indépendants ou chaque candidat indépendant selon le cas, peut désigner un mandataire et son suppléant à chaque bureau d'inscription pour s'assurer de la régularité des opérations d'enrôlement (...) ». Cette expression de « listes de candidats indépendants » se retrouve matérialisée notamment pour le cas de l'élection des députés. Ainsi, il est dit que les candidats indépendants se présentent également sur une liste bloquée d'un nombre égal au double du nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription (art. 148 du code de 2005 et art. 128 des codes de 2009 et 2014). Mais, dans son article 86, la Constitution de juin 2018 annonce déjà la couleur de ce que sera la candidature d'un désormais candidat indépendant pour l'élection législative. Il est dit qu'« une loi détermine les conditions dans lesquelles un indépendant exerce et cesse ses activités politiques [mais que] dans tous les cas, aucune coalition d'Indépendants ne peut être autorisée ». C'est donc en toute logique qu'à l'article 21 du Code électoral de 2019, l'expression « liste de candidats indépendants » ne se trouve mentionnée nulle part. Il est libellé ainsi : « Chaque parti politique, chaque coalition des partis politiques ou chaque candidat indépendant peut désigner un mandataire et son suppléant à chaque bureau d'inscription pour s'assurer de la régularité des opérations d'enrôlement. » De même, contrairement à ce qui était mentionné dans les codes précédents, à l'article 128 du code de 2019, les candidats indépendants doivent se présenter à titre individuel et qu'aucune coalition d'indépendants n'est autorisée.

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Ce libellé soulève une question de fond. En ne parlant plus de « liste d'indépendants » et en introduisant l'expression de « coalition d'indépendants », le législateur entretient délibérément une confusion entre les deux. En effet, selon lui, si le candidat indépendant doit se présenter à titre individuel, cela signifie que s'il se met en liste, il forme une coalition. Or, une liste d'indépendants donnée peut présenter ses candidats dans plusieurs circonscriptions sans toutefois être qualifiée de coalition, comme cela a été le cas pour les indépendants Amizero y'Abarundi en 2015.

<table><caption>Tableau n° 2. Listes de candidatures retenues pour les élections des députés en 2015</caption><thead><tr><th>N°</th><th>Partis / Coalitions / Indépendants</th><th>Circonscriptions</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="3">I. PARTIS POLITIQUES</td></tr><tr><td>1</td><td>FNL</td><td>18</td></tr><tr><td>2</td><td>CNDD-FDD</td><td>18</td></tr><tr><td>3</td><td>MSD</td><td>18</td></tr><tr><td>4</td><td>SAHWANYA FRODEBU NYAKURI</td><td>18</td></tr><tr><td>5</td><td>UPRONA</td><td>18</td></tr><tr><td>6</td><td>MRC RURENZANGEMERO</td><td>17</td></tr><tr><td>7</td><td>UPD ZIGAMIBANGA</td><td>16</td></tr><tr><td>8</td><td>PSD DUSABIKANYE</td><td>5</td></tr><tr><td>9</td><td>SANGWE PADER</td><td>3</td></tr><tr><td>10</td><td>PALIPE AGAKIZA</td><td>1</td></tr><tr><td colspan="3">II. COALITIONS DE PARTIS</td></tr></tbody></table>
<table><tr><td>1</td><td>ADC - IKIBIRI</td><td>18</td></tr><tr><td>2</td><td>COPA</td><td>18</td></tr><tr><td>3</td><td>RANAC</td><td>17</td></tr><tr><td colspan="3">III. INDEPENDANTS</td></tr><tr><td>1</td><td>ABIGENGA MIZERO Y'ABARUNDI</td><td>18</td></tr><tr><td>2</td><td>RDB</td><td>1</td></tr><tr><td>3</td><td>RUFYIKIRI ISIDORE</td><td>1</td></tr></table>

Source : CENI 2015, 79.

51 Dans le tableau élaboré par la CENI, les indépendants ou Abigenga « Mizero y'Abarundi » ont été qualifiées à tort de « coalition d'indépendants » alors qu'ils ne constituaient que des « listes d'indépendants ». De fait, comme pour les partis politiques ou tous les autres groupements, de quelque nature que ce soit pour parler de coalition des indépendants, il faut qu'il y ait d'abord deux ou plusieurs groupes (ici listes) d'indépendants légalement reconnus qui se coalisent. Or, Amizero y'Abarundi ne pouvait pas être considérée comme une coalition d'indépendants dans le sens où ses membres n'étaient plus officiellement reconnus comme adhérents des partis politiques (UPRONA et FNL) par le ministère ayant la gestion des partis politiques dans ses attributions. Et, s'ils n'en avaient pas été chassés avant de former Amizero y'Abarundi, ils auraient été qualifiés de « coalition de partis politiques », mais pas « coalition d'indépendants ». Autant dire qu'en interdisant les coalitions d'indépendants, le législateur s'est attaqué à une réalité fictive, en l'occurrence ce qu'on appelait « coalition des indépendants Amizero y'Abarundi ». Il est d'ailleurs très surprenant de constater que plusieurs hommes politiques sont tombés dans ce piège en utilisant l'expression de « coalition d'indépendants » (Ntibantunganya 2019, 687¹¹) au moment où ni la CENI ni la Cour constitutionnelle n'ont jamais utilisé cette dénomination. Par effet d'entraînement, les membres d'Amizero y'Abarundi, surtout les dirigeants, ont continué à être considérés comme membres de leurs anciennes organisations politiques plutôt que comme de véritables indépendants.

## Les conséquences de la suppression des listes d'indépendants

52 La suppression de listes de candidats indépendants a des conséquences considérables, principalement dans la constitution du parlement burundais.

53 Premièrement, pour le cas des élections des députés, un candidat indépendant est assimilé à une liste bloquée proposée par un parti ou une coalition de partis politiques. Cela transparaît à travers les exigences de caution et de parrainage. En effet, à la déclaration de candidature, il est exigé une somme de cinq cent mille francs burundais (500 000FBu) par liste déposée. Cette caution est remboursée en totalité si le parti ou l'indépendant est déclaré irrecevable. Elle est également remboursée en totalité si le parti politique, la coalition de partis politiques ou l'indépendant obtient respectivement deux pour cent (2 %) au moins au niveau national et 40 % au moins des suffrages exprimés dans la circonscription où l'indépendant s'est fait élire (art. 135, al. 1, 2 et 3).
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Pour le cas des sénateurs, aucune précision n'est fournie sur la manière dont les candidats indépendants se font élire. En effet, pour l'élection des membres du Sénat, lequel est composé principalement de deux délégués de chaque province, élus par un collège électoral de membres des conseils communaux de la province considérée, provenant de communautés ethniques différentes et élus au cours des scrutins distincts menés sur base des candidatures présentées par les partis politiques, les coalitions des partis politiques ou à titre indépendant, chaque parti politique ou coalition des partis politiques présente un candidat accompagné des trois suppléants qui pourront lui succéder dans son mandat en cas d'empêchement momentané ou définitif (art. 142, al. 1 et 3). Mais on ne dit rien du candidat indépendant à cette élection, et on ne sait pas s'il est autorisé de procéder de la même manière que les autres candidats présentés par les partis et les coalitions politiques. Néanmoins, on sait que les candidats sénateurs indépendants doivent produire une déclaration sur l'honneur de la non-appartenance à aucun parti politique (art. 162, j) et verser une somme de quatre cent mille Francs Burundais (400 000FBu) sur un compte de Trésors publics au même titre que les autres candidats des partis ou coalitions de partis politiques (art. 166, al.1).

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Concernant les cautions, il est peu équitable qu'un seul candidat, se présentant individuellement à une élection, puisse payer le même montant de caution qu'une liste de 18 candidats députés de la circonscription de Gitega¹², ou de 16 candidats députés de la circonscription de Kirundo, Muyinga ou Ngozi, de surcroît investie par un parti politique. Le maximum du montant de la caution est atteint pour l'élection présidentielle où tout candidat doit verser un cautionnement de trente millions de francs burundais (30 000 000 Fbu) qui ne lui sera remboursé en totalité que s'il obtient au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour (art. 104). Une hypothèse que nous formulons est que cela est un moyen de décourager les candidats indépendants, tout en instaurant de l'inégalité entre les citoyens qui, pourtant, sont censé jouir des mêmes droits.

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De plus, au niveau de la répartition des sièges de députés, la barre est placée très haut pour les candidats indépendants. La répartition des sièges se fait proportionnellement aux suffrages obtenus par les différentes listes. Après avoir éliminé les listes des partis politiques ou des coalitions des partis politiques qui ne totalisent pas deux pour cent (2 %) – contre 5 % prévus dans le précédent Code électoral de 2005 et celui de 1993 – des suffrages au niveau national et l'indépendant qui n'a pas eu au moins 40 % des suffrages exprimés dans la circonscription où il se fait élire, on répartit alors les sièges aux listes et aux indépendants qui demeurent en compétition (art. 136). Bien plus, dans la répartition des sièges suivant la méthode des plus forts restes, le nombre de suffrages obtenus par chaque liste est divisé par le quotient électoral, et on attribue à chaque liste autant de sièges qu'il a atteint de fois le quotient. Le ou les sièges non pourvus sont enfin attribués aux listes en compétition dans l'ordre successif des plus forts restes. En cas d'ex œquo des plus forts restes, la CENI départage les deux candidats en accordant le siège au parti politique ou coalition des partis politiques qui s'est fait enrôler en premier ordre (art. 137).

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Pour mieux comprendre en quoi consiste le « deux poids deux mesures » envers le candidat député indépendant, partons de ces quelques exemples tirés des résultats confirmés par la Cour constitutionnelle pour l'élection des députés en 2020. Ils concernent quatre circonscriptions électorales (provinces) ayant le nombre de sièges le plus élevé, car les plus densément peuplées. Nous aurons comme éléments de référence
les suffrages valablement exprimés (SVE), le nombre de sièges à pourvoir (NSP), le quotient électoral (QE), les suffrages du candidat indépendant pour avoir un siège (CI 40 %) et l'équivalent de ces 40 % en nombres de sièges ordinaires (NSO).

<table><caption>Tableau n° 3. Exemple des résultats exigés pour les candidats députés indépendants</caption><thead><tr><th></th><th>Gitega</th><th>Ngozi</th><th>Muyinga</th><th>Kirundo</th></tr></thead><tbody><tr><th>SVE</th><td>371 126</td><td>346 851</td><td>331 345</td><td>306 942</td></tr><tr><th>NSP</th><td>9</td><td>8</td><td>8</td><td>8</td></tr><tr><th>QE</th><td>41 236</td><td>43 356</td><td>41 418</td><td>38 367</td></tr><tr><th>CI (40 %)</th><td><strong>148 450</strong></td><td><strong>138 740</strong></td><td><strong>132 538</strong></td><td><strong>122 776</strong></td></tr><tr><th>NSO</th><td>3 sièges avec 24 742 voix restantes</td><td>3 sièges avec 8 672 voix restantes</td><td>3 sièges avec 8 284 voix restantes</td><td>3 sièges avec 7 675 voix restantes</td></tr></tbody></table>

Source : Arrêt RCCB 387 du 04 juin 2020.

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40 % des suffrages valablement exprimés exigés pour qu'un candidat indépendant obtienne un seul siège (en gras) dans sa circonscription équivalent à au moins 3 sièges ordinairement attribués aux candidats présentés par les partis politiques dans toutes ces 4 circonscriptions considérées, avec une probabilité que les 24 742 voix (plus fort reste) puissent offrir un quatrième siège à Gitega. Dès lors, comment expliquer que, dans un même type de compétition électorale, les candidatures soient présentées différemment et que les sièges soient inégalement répartis ? L'inégalité serait particulièrement criante si, par exemple, un candidat député indépendant avait obtenu 145 000 voix à Gitega, un autre candidat député indépendant 135 000 voix à Ngozi, un autre candidat député indépendant 130 000 voix à Muyinga et un autre candidat député indépendant encore 120 000 voix à Kirundo. Chacun de ces 4 candidats députés indépendants aurait vu ses suffrages devenir nuls pour la simple raison qu'ils n'atteignaient pas les 40 % exigés, alors qu'ils auraient droit à plus de 3 sièges compte tenu du quotient électoral appliqué pour les autres candidats. Il faut interroger ce jeu des soutiens et influences : un candidat indépendant ne peut raisonnablement se voir exiger de réunir à lui seul au moins 40 %, alors qu'une liste de 18 ou 16 candidats députés investie par un parti politique n'a besoin que de 2 % au niveau national pour avoir un siège. Un raisonnement par analogie nous ferait comparer ce candidat-député indépendant à un athlète à qui on demanderait de courir à lui seul la distance des 1 600 m, qui composent le relais 4 x 400 m, et de le faire quatre fois plus rapidement que les autres athlètes qui font le relais.

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Ensuite, l'exclusion des candidats indépendants se manifeste également en cas de désistement d'un parti politique ou d'une coalition de partis politiques après les élections, puisque les sièges sont répartis entre les partis politiques et les coalitions siégeant au prorata des suffrages obtenus et sous réserve du respect des conditions prévues à l'article 136 du Code de mai 2019 (art. 138). Cette organisation ne prend pas non plus en considération les résultats obtenus par les indépendants, dont les scores peuvent même parfois être supérieurs à ceux des listes de partis et/ou coalitions.
60 Par ailleurs, au moment du redressement des déséquilibres ethniques et de genre constatés tout juste après l'élection des députés, la CENI procède à la cooptation de députés supplémentaires appartenant à l'ethnie ou au genre sous-représentés nécessaires pour résorber les déséquilibres en concertation avec les partis politiques ou les coalitions des partis politiques concernés et dans le respect de l'ordre établi sur les listes bloquées (art. 108, al. 2 et 3). Dit autrement, les candidats indépendants ne sont ni consultés et encore moins cooptés durant cette opération au même titre que leurs concurrents des partis et/ou coalitions politiques. Cela peut s'expliquer par le fait que le candidat indépendant n'a pas de suppléant (Exposé des motifs 2019, 5).

61 Enfin, en cas de l'une ou l'autre cause de cessation de ses activités prévue par la loi, le député indépendant est remplacé par un candidat en provenance de liste bloquée de parti ou coalitions politiques siégeant à l'Assemblée nationale, ayant obtenu le plus faible nombre des suffrages exprimés (art. 113, al. 3). Cette mesure est aussi défavorable à ces candidats.

62 Selon l'Exposé des motifs, cette façon de faire se justifie par le fait d'éviter le recours aux élections partielles uniquement pour les indépendants qui engendrerait des coûts et charges pour l'État, étant donné que l'indépendant se présente à titre individuel et n'a pas de suppléant (Exposé des motifs 2019, 4). Mais cette explication du législateur doit être comprise en relation avec le fait que c'est ce même législateur qui a empêché le candidat indépendant de se mettre en liste pour avoir ce suppléant (revoir l'art. 128 du Code électoral de 2019).

Conclusion

63 Le code électoral, parfois appelé aussi charte électorale, est un texte qui régit les élections d'un pays. Il regroupe les lois et les règlements relatifs aux différentes élections et précise pour chacune d'elles comment s'organise le processus électorale. Souvent introduit dans le sillage des processus de démocratisation des années 1990 en Afrique, ce genre de texte se veut être le garant, à travers l'organe de gestion des élections (OGE), de la liberté, l'impartialité et l'indépendance du processus électorale. L'égalité devant la loi et le traitement équitable des compétiteurs ainsi que des électeurs sont les facteurs essentiels de ce qu'il convient d'appeler un scrutin sincère.

64 C'est dans ce cadre que cet article montre que les réformes constitutionnelles de juin 2018 et du Code électoral de mai 2019 instaurent un régime d'injustice et d'inégalité en matière de compétition électorale entre les candidats présentés par les partis politiques et ceux qui se présentent à titre indépendant. Ceci vient renforcer le régime partitocratique initié à travers l'Accord d'Arusha. Les candidats indépendants au Burundi se voient imposés des conditions dures et inéquitables alors qu'en vertu du droit international, mais aussi au regard de la Loi fondamentale burundaise, nul ne peut être forcé d'adhérer à un parti politique.

65 Cela est d'autant plus important qu'en vertu de l'article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) de 1966 ratifié par le Burundi le 9 mai 1990, il est affirmé que, sans aucune forme de discrimination ou de restriction déraisonnable, tout citoyen a le droit et la possibilité :

a) « de prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis ; b) De voter et d'être élu, au cours d'élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin
secret, assurant l'expression libre de la volonté des électeurs ; c) D'accéder, dans des conditions générales d'égalité, aux fonctions publiques de son pays ».

Or, la peur de perdre ses positions de pouvoir et le désir d'écarter ses concurrents de l'opposition à qui il ravit leurs formations politiques respectives, poussent le législateur burundais - ou mieux, le parti au pouvoir, le CNDD-FDD - à ne pas hésiter à sacrifier la Loi fondamentale ainsi que le code électoral pour conserver ses positions de pouvoir. Il va même jusqu'à puiser dans des textes des années 1990, pourtant élaborés dans un cadre de processus démocratique unilatéralement initié et conduit par le parti unique d'alors, l'UPRONA (Banshimiyubusa 2018). Cela renvoie à la théorie de la relativité des institutions - sous-tendues par la relativité des lois - telle que développée par Montesquieu au XVIIIe siècle. En effet, les institutions politiques ont nécessairement un sens et il n'y a jamais de hasard dans la mise en place de telle ou telle autre loi conduisant à l'émergence d'une institution et d'un régime politique spécifique. Ce sens se situe dans l'analyse des phénomènes sociaux, économiques, politiques et culturels. En conséquence, le processus d'élaboration des lois et de mise en place des institutions ainsi que leur compréhension sont à situer dans les configurations socio-historiques (Montesquieu 1948 [1748]).

Pour remédier à ce problème au Burundi, il est souhaitable que la Constitution et le Code électoral reviennent à la reconnaissance des listes de candidats indépendants comme cela était avant afin d'être en conformité avec les textes internationaux que le Burundi a ratifié et qui font partie intégrante de la Constitution burundaise de juin 2018 via son article 19. Du côté juridique, la Cour constitutionnelle est l'organe habilité à organiser ces aspects. En effet, même si cette cour ne peut pas contrôler la constitutionnalité de la Constitution, elle est compétente pour « assurer le respect de la (...) Constitution y compris la Charte des droits fondamentaux, par les organes de l'État et les autres institutions » (Const. 2018, art. 234). Bien plus, elle est appelée à rester vigilante afin de « statuer sur la constitutionnalité des lois », dont le code électoral, « et des actes réglementaires pris dans les matières autres que celle relevant du domaine de la loi » (Const. 2018, art. 234¹³).

Cependant, nous ne devons pas ignorer qu'à côté du volet supposé purement juridique, le vrai législateur reste l'homme ou la femme politique aux commandes. C'est pourquoi le dialogue inclusif des politiques burundais se révèle être indispensable pour se confronter à cette problématique.

Cette contribution est le résultat d'une recherche effectuée au cours de mon séjour de recherche en France (Paris et Bordeaux) en juin et juillet 2022 sur le thème « De la transition démocratique espérée à la transitologie « réussie » au Burundi. La gestion du pouvoir politique par le CNDD - FDD de 2005 à 2020 ». Ainsi, j'adresse mes sincères remerciements à la Fondation Maison des Sciences de l'Homme (FMSH) et à l'Institut français de recherche en Afrique (IFRA-Nairobi) qui ont financé par une bourse de mobilité postdoctorale ATLAS ce séjour de recherche.
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## NOTES

1. Utilisée par Mamoudou Gazibo, cette expression « objet délaissé » reflète, d'une manière générale, l'abandon de plusieurs partis politiques – au profit d'un seul – par les nouveaux dirigeants des pays africains au lendemain des indépendances des années 1960.

2. En 2018, nous avons préféré substituer cette expression d'« objet délaissé » par celle d'« objet rejeté », à voir la manière (plus ou moins brutale) dont les nouveaux dirigeants africains des années 1960 se sont débarrassés de ce multipartisme encombrant.

3. Selon Augustin Nsanze, les Résolutions 1579 et 1580 instituaient une commission des Nations Unies pour le Ruanda-Urundi et donnaient de véritables injonctions à la Belgique. Celle-ci était tenue entre autres de retarder les élections législatives initialement prévues pour janvier 1961 ; d'accueillir immédiatement ladite Commission chargée de donner des avis et prêter son concours, notamment pour la préparation des élections ; de prévoir ces dernières au suffrage universel direct des adultes, les femmes comprises, et à une date que fixerait la commission ; de préparer l'indépendance non pas de deux pays distincts, mais d'un seul État composite.

4. Le Front commun populaire et démocrate était une coalition qui regroupait, entre autres partis politiques, le PDC, le PP, le PDR, etc. Il était en rivalité avec une autre coalition dénommée « Partis démocrates et monarchiques » dont l'UPRONA était le chef de file. Rejetant la « *Independence now* » prônée par l'UPRONA, le PDC prônait une indépendance tardive après la construction d'un État démocratique tout en appelant à ne pas inutilement hâter l'accession du Burundi à son indépendance.

5. Le mot « ganwa » signifie « prince », c'est-à-dire de lignée royale. Au Burundi, on parlait de la « dynastie ganwa ».

6. La première nuance tient à ce que les parrains des candidats indépendants aux élections législatives sont des ressortissants de la circonscription dans laquelle ils souhaitent se présenter ; tandis que la deuxième nuance tient à ce que le parrainage ne concerne pas les candidats présentés par les partis politiques (Commission constitutionnelle 1991, 83).

7. Au Burundi, le parti au pouvoir depuis 2005 a développé une certaine conception selon laquelle la politique est strictement réservée aux seuls membres des partis politiques, au premier rang desquels les leaders partisans. Cette conception semble tirer ses racines dans l'Accord d'Arusha qui instaure une sorte de « partitocratie ».

8. Alphonse Yikeze et Stanislas Kaburungu, « Le Cnl asphyxié ? », *Iwacu*, 13 juin 2023. https://www.iwacu-burundi.org/le-cnl-asphyxie/ [archive].

9. Ibid.

10. *Ibid.* Pour plus de détails et de précisions sur la crise au sein du CNL et sa gestion par le pouvoir en place, voir également, entre autres, Antéditeste Niragira, « Le principal parti d'opposition au Burundi en crise », *Deutsche Welle*, 5 juillet 2023. https://www.dw.com/fr/burundi-crise-cnl/a-66128746, [archive]; « Burundi: le parti d'opposition Congrès national pour la liberté en pleine crise de leadership », RFI, 5 juillet 2023. https://www.rfi.fr/fr/afrique/20230705-burundi-le-parti-d-opposition-congr%C3%A8s-national-pour-la-libert%C3%A9-en-pleine-crise-de-leadership [archive].
11. Dans son livre, l'ancien Président de la République Ntibantunganya écrit que « Agathon Rwasa a créé la coalition AMIZERO Y'ABARUNDI avec une aile de l'UPRONA. Bien que la coalition se soit jointe aux partis et coalitions ayant opté pour un boycott des élections de 2015, la coalition a obtenu 30 sièges lors de la proclamation des résultats aux élections législatives » (Ntibantunganya 2019 : 687).

12. Selon l'alinéa 2 de l'article 127, la liste comporte un nombre de candidats égal au double du nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription.

13. Pour d'autres démarches d'ordre plus juridique que politique, voir Toyi et Vandeginste (2008, 18-19).

## RÉSUMÉS

Parmi les principaux amendements introduits dans le Code électoral de mai 2019, figure celui du statut et des conditions sous lesquels doivent se faire élire les candidats indépendants. La suppression des listes des indépendants que le législateur a qualifiées de « coalitions des indépendants » change la donne politique. Le candidat indépendant doit désormais se présenter individuellement pour affronter une liste présentée par les partis politiques aux élections législatives. Cet article se propose d'analyser les conditions et les motifs qui ont présidé à la mise en place de ces dispositions discriminatoires - c'est-à-dire inéquitables envers les candidats indépendants - et leurs liens par rapport aux autres textes de lois nationaux et internationaux. Enfin, eu égard aux valeurs fondamentales de la démocratie, cet article analyse également les conséquences que cette forme de discrimination occasionne sur l'ensemble de la compétition électorale.

Among the main amendments introduced in the electoral code of May 2019 is that of the statute and the conditions under which independent candidates must be elected. The abolition of the lists of independents that the legislator has qualified as coalitions of independents changes everything. Henceforth, the independent candidate must stand individually to face a list presented by the political parties for the legislative elections. This article then aims to analyze the conditions and reasons which governed the establishment of this type of discriminatory provisions ; that is to say unfair and inequitable, towards independent candidates and their links to other national and international laws. Finally, with regard to the fundamental values of democracy, this article also analyzes the consequences that this form of discrimination has on the whole of electoral competition.

## INDEX

**Index géographique** : Burundi

**Keywords** : candidatures, elections, electoral list, independent candidates

**Mots-clés** : candidatures, élections, liste électorale, code électoral, candidats indépendants, Burundi
AUTEUR

DENIS BANSHIMIYUBUSA

Professeur de science politique à l'Université du Burundi, Faculté des sciences politiques et juridiques