# Introduction

Si l’Union européenne (ci-après UE) n’a pas originellement vocation à devenir une puissance normative<fnref n="1" /> au-delà du marché unique, cette position de régulatrice par-delà les frontières européennes n’en est pas moins actuellement assumée. Dès 2006<fnref n="2" />, l’UE a exprimé son souhait de renforcer la dimension externe de son marché intérieur sur la scène mondiale<fnref n="3" />. Les objectifs affichés par l’UE sont désormais de « renforcer le rôle de chef de file de l’Europe et sa vocation à fixer les normes au niveau mondial, par un solide programme en faveur d’un commerce libre et équitable »<fnref n="4" />. Plus récemment encore, la Commission européenne s’est considérée comme leader mondial et « standard setter »<fnref n="5" />. Cette position assumée de « fixatrice de normes » s’est inscrite dans sa politique étrangère définie à l’article 3, paragraphe 5 et à l’article 21, paragraphe 1 du *Traité sur l’Union européenne*<fnref n="6" />, qui vise à façonner le monde qui l’entoure<fnref n="7" /> en affirmant et promouvant ses valeurs et ses intérêts<fnref n="8" /> grâce au droit. Ainsi, la promotion des valeurs européennes s’accompagne d’une portée extérieure des normes juridiques de l’UE<fnref n="9" />. Ce rôle de promotrice de normes dont l’UE se dote ne surprend pas puisque l’existence même de l’UE repose sur des traités internationaux. Cet aspect normatif permet de faire de l’UE un acteur international singulier, en ce qu’il vise à se définir par le droit, et utilise le droit pour interagir à l’égard du monde entier<fnref n="10" />. Ainsi, bien que d’autres puissances économiques et géopolitiques comme les États-Unis souhaitent à certains égards s’imposer comme puissance normative, ces interactions ne seront analysées qu’à titre incident.

La législation européenne est parfois appliquée de manière extraterritoriale, de diverses manières et pour diverses raisons. Lorsque, l’UE parvient à exporter ses normes au sein d’autres ordres juridiques hors du territoire européen, ce phénomène contribue à créer une situation d’extraterritorialité. Cette notion d’extraterritorialité n’est pas envisagée de façon uniforme par la doctrine. En effet, cette dernière s’est employée à distinguer et à classer différents phénomènes relevant de cette catégorie<fnref n="11" />. Ce principe se définit, lorsqu’envisagé globalement, comme une « situation dans laquelle les compétences d’un État (législatives, exécutives ou juridictionnelles) régissent des rapports de droit situés en dehors du territoire dudit État »<fnref n="12" />. Selon Brigitte Stern, il s’agit de « l’application d’une norme ou d’une décision, dès lors que tout ou partie de leur processus d’application — de l’édiction à la réalisation matérielle — se déroule en dehors du territoire de l’État auteur de cette norme ou de cette décision »<fnref n="13" />. Le droit de l’UE fait donc l’objet d’une application extraterritoriale *stricto sensu* en l’absence de « titre territorial ou personnel de compétence [lorsqu’il] s’applique à des sujets de droit situés hors de l’Union, et n’étant ni ressortissants ni résidents de ses États membres »<fnref n="14" />. La doctrine y préfère parfois la notion plus large d’extension territoriale qui se produit lorsque l’UE utilise l’existence d’un lien territorial pour influencer un comportement qui a lieu en dehors du territoire européen<fnref n="15" />. Cette notion est à différencier de l’influence ou de l’alignement normatif. Ici, il ne s’agit pas d’une ingérence du droit de l’UE<fnref n="16" />, mais bien d’une situation juridique émanant de l’État tiers. L’application des normes européennes par un État tiers repose sur une décision souveraine de cet État, qui choisit d’adopter des règles similaires à celles de l’UE sans que ces dernières lui soient juridiquement imposées<fnref n="17" />. Ce processus relève d’une harmonisation volontaire plutôt que d’une contrainte normative, garantissant ainsi le respect de la souveraineté de l’État tiers. Par conséquent, il n’y a pas d’ingérence directe de l’UE dans l’ordre juridique national, mais plutôt une influence normative résultant de l’attractivité des standards européens, souvent motivée par des considérations économiques, commerciales ou de coopération renforcée. La distinction avec l’extraterritorialité dépend donc du support juridique<fnref n="18" />. L’influence normative peut reposer sur la législation interne de l’État tiers, impliquant une démarche unilatérale d’alignement volontaire sur les normes européennes<fnref n="19" />. Cet alignement juridique peut également s’appuyer sur un instrument conventionnel, tel qu’un accord international conclu avec l’UE, qui stipule explicitement le rapprochement des législations<fnref n="20" />. Cécile Rapoport décrit cette approche comme une « démarche unilatérale de transformation [du] droit interne, dont le principe a certes pu être établi par voie conventionnelle »<fnref n="21" />, soulignant ainsi le caractère hybride de cette dynamique normative à mi-chemin entre souveraineté nationale et influence externe.

Notre étude n’ayant pas vocation à analyser la typologie de l’extraterritorialité, ce principe sera compris de façon large et assimilé à une projection extérieure de règles, à une transposition<fnref n="22" /> et une extension territoriale<fnref n="23" />. Il convient par ailleurs de noter que ce fondement de compétence hors du territoire d’un État peut être de nature territoriale, personnelle, réelle ou conventionnelle<fnref n="24" />.

De nombreux motifs et situations peuvent pousser l’UE, de façon consciente ou non, à régir des situations de droit en dehors de son territoire au moyen du droit de l’UE. D’une part, l’extraterritorialité peut être protectrice des consommateurs européens. D’autre part, l’UE peut également être un instrument de défense des entreprises européennes soumises à des standards de production exigeants pouvant conduire à une concurrence déséquilibrée vis-à-vis d’acteurs sous juridiction de pays tiers. En effet, bien souvent, ces derniers demeurent soumis à des normes plus indulgentes<fnref n="25" />. Dès lors, l’extraterritorialité peut être offensive<fnref n="26" />. En effet, le droit de l’UE est parfois considéré comme un instrument capable de promouvoir les valeurs et les intérêts européens, en contraignant les États tiers. Cette contrainte repose sur le respect de règles et standards économiques et extra-économiques<fnref n="27" /> qui reflètent un modèle économique, politique et social européen<fnref n="28" />.

Outre les éléments de politique commerciale de l’UE, son désir d’exercer une influence extérieure par l’entremise de son droit interne doit être considéré à la lumière de l’actuel contexte de crise de l’Organisation mondiale du commerce<fnref n="29" />. Le blocage de cet organe multilatéral conduit inexorablement l’UE à trouver d’autres moyens de faire respecter certaines valeurs ou certains standards qui lui sont chers. Comme le souligne Zaki Laïdi, « il existe ainsi une évidente porosité entre la gouvernance européenne et la gouvernance mondiale, tout simplement parce que l’une comme l’autre cherche à régler des problèmes que les États ne peuvent plus régler tous seuls »<fnref n="30" />. Les récentes priorités politiques mises en avant par Ursula von der Leyen<fnref n="31" /> en matière d’environnement, de numérique, de services financiers<fnref n="32" /> ou encore de transports maritimes et aériens<fnref n="33" /> sont par nature transnationales, voire globales. Dans ce contexte, l’action mise en oeuvre ne peut être exclusivement confiée au droit interne<fnref n="34" />. Cette propension de l’UE à réguler des « enjeux globaux » a *ipso facto* contribué à adopter un ensemble multiple de textes législatifs. Ces textes relèvent intrinsèquement de l’extraterritorialité tant d’un point de vue de leurs effets que de leurs portées<fnref n="35" />.

Ainsi, à l’ère des enjeux globaux, il s’agira d’étudier divers mécanismes d’extraterritorialité sollicités par l’UE en tant qu’actrice du droit international économique. Des exemples concrets seront exposés, mais ces derniers ne pourront être exhaustifs. Il s’agira dès lors d’analyser et de recenser ces vecteurs d’extraterritorialité dans l’ensemble des mécanismes juridiques régissant les relations économiques externes des États<fnref n="36" />, c’est-à-dire dans les échanges internationaux entendus au sens large. Il conviendra ainsi de réaliser un état du droit relatif au principe d’extraterritorialité. Ce développement conduira à rendre compte d’une vue d’ensemble des diverses expressions de l’extraterritorialité du droit de l’UE<fnref n="37" /> et de façon ponctuelle, d’autres acteurs, dans le domaine du droit international économique.

L’UE prend appui sur le droit pour mener à bien ses actions, y compris dans ses différentes participations à l’extraterritorialité. Par là même, l’UE tente de manière constante d’ancrer ses positions dans la légalité internationale afin d’en tirer une source de légitimité auprès des États tiers<fnref n="38" />. Son objectif est également de donner une image exemplaire en vue de contribuer à assurer « l’exceptionnalisme européen »<fnref n="39" />. L’UE veille en effet à respecter les exigences posées par la Cour permanente de justice internationale dans l’*Affaire du Lotus*<fnref n="40" />. Cette affaire prévoit qu’en principe, rien n’empêche les États d’exercer leur compétence de façon extraterritoriale sauf s’il existe une disposition contraire<fnref n="41" />. La Cour de justice de l’Union européenne (ci-après CJUE) contribue à maintenir le respect du principe de territorialité, qui bénéficie d’une reconnaissance universelle en droit international public<fnref n="42" />. Les aspirations récentes de l’UE en matière d’extraterritorialité ne sont pas moins conformes à ce principe en ce qu’elle ne souhaite pas exercer sa compétence exécutive sur le territoire d’un autre État. Il est toutefois intéressant de constater qu’aucune exigence explicite d’extraterritorialité consentie n’est posée. En effet, il apparaît que l’extraterritorialité n’est pas définie par une forme de consentement<fnref n="43" />, que l’extraterritorialité semble pouvoir tenir à des liens de rattachement plus implicites. Une étude croisée du droit international économique et du droit de l’UE amènerait à la conclusion que l’extraterritorialité ne relève pas du consentement, mais est plutôt guidée par une série d’objectifs *prima facie* légitimes.

Ainsi, l’extraterritorialité, en droit international économique et en droit de l’UE, peut prendre diverses formes. La voie conventionnelle, par le biais d’accords bilatéraux, régionaux ou multilatéraux, permet de garantir pleinement le maintien de la souveraineté de l’ensemble des parties grâce à la coopération, assurant ainsi une extraterritorialité légitimée et consentie (I). Toutefois, le consentement à la réception d’une norme de nature extraterritoriale est parfois plus implicite, voire sujet à controverse, notamment lorsque le lien de rattachement entre l’État « exportateur de norme » et l’autre partie, État tiers ou opérateur économique, est plus ténu (II).

<footnote n="1">Lire en ce sens, Zaki Laïdi, *La norme sans la force — L’énigme de la puissance européenne*, Paris, Presses de Science Po, 2008.</footnote>

<footnote n="2">CE, *Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. Une europe compétitive dans une économie mondialisée*, [2006] JO, 2006/567.</footnote>

<footnote n="3">Voir également CE, *The external dimension of the single market review — Accompanying document to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions — A single market for 21st century Europe*, [2007] JO, 2007/1519.</footnote>

<footnote n="4">Ursula von der Leyen, *Une Union plus ambitieuse : mon programme pour l’Europe : orientations politiques pour la prochaine Commission européenne 2019-2024*, Luxembourg, Office des publications de l’Union européenne, 2019.</footnote>

<footnote n="5">UE, *Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social committee and the Committee of the regions, Commission work programme 2024 delivering today and preparing for tomorrow*, [2023] JO, 2023/638 [Programme de travail 2024].</footnote>

<footnote n="6">*Traité sur l’Union*e*uropéenne*, 7 février 1992, [1992] JO, C 191/1 [TUE].</footnote>

<footnote n="7">Marise Cremona, « Extending the reach of EU law: The UE as an international legal actor » dans Marise Cremona et Joanne Scott, dir, *EU Law Beyond EU Borders : The Extraterritorial Reach of EU Law*, Oxford, Oxford University Press, 2019, 64.</footnote>

<footnote n="8">Cécile Rapoport, « L’extraterritorialité du droit de l’Union européenne : quelle(s) singularité (s) ? » dans Alan Hervé et Cécile Rapoport, dir, *L’Union européenne et l’extraterritorialité, acteurs, fonctions, réactions*, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2023, 57 [Rapoport, « Singularités »].</footnote>

<footnote n="9">Cremona,*supra* note 7.</footnote>

<footnote n="10">*Ibid.*</footnote>

<footnote n="11">Cécile Rapoport, « À la recherche des frontières de l’extraterritorialité du droit de l’Union européenne : essai d’identification des manifestations d’un phénomène nébuleux » dans Edouard Dubout et al, dir, *L’extraterritorialité en droit de l’Union européenne*, 1<sup>ère</sup> éd, Bruxelles, Bruylant, 2021, 17 [Rapoport, « Essai d’identification »].</footnote>

<footnote n="12">Jean Salmon, dir, *Dictionnaire de droit international public,*Bruxelles, Bruylant, 2001*, sub verbo* « extraterritorialité ».</footnote>

<footnote n="13">Brigitte Stern, « Quelques observations sur les règles internationales relatives à l’application extraterritoriale du droit » (1986) 32 AFDI 7, à la p 9.</footnote>

<footnote n="14">Rapoport « Essai d’identification », *supra* note 11.</footnote>

<footnote n="15">Joanne Scott, « The New EU “Extraterritoriality” » (2014) 51:5 CML Rev 1343 [Scott, « The new EU “extraterritoriality” »].</footnote>

<footnote n="16">Rapoport « Essai d’identification », *supra* note 11.</footnote>

<footnote n="17">*Ibid.*</footnote>

<footnote n="18">*Ibid.*</footnote>

<footnote n="19">*Ibid.*</footnote>

<footnote n="20">*Ibid.*</footnote>

<footnote n="21">*Ibid.*</footnote>

<footnote n="22">Lire en ce sens : Jean-Frédéric Morin et Edward Richard Gold, « An Integrated Model of Legal Transplantation: The Diffusion of Intellectual Property Law in Developing Countries » (2014) 58:4 Intl Studies Q 781.</footnote>

<footnote n="23">Joanne Scott, « Extraterritoriality and Territorial Extension in EU Law » (2014) 62:1 Am J Comp L 87 à la p 9 [Scott, « Territorial extension »].</footnote>

<footnote n="24">France, Haut Comité juridique de la Place financière de Paris,*Rapport sur l’extraterritorialité du droit de l’Union européenne*, Mai 2022 [*Rapport sur l’extraterritorialité*].</footnote>

<footnote n="25">Nicolas Pigeon, « Extraterritorialité et level playing field » dans Alan Hervé et Cécile Rapoport, dir, *L’Union européenne et l’extraterritorialité, acteurs, fonctions, réactions*, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2023, 251.</footnote>

<footnote n="26">*Rapport sur l’extraterritorialité*, *supra* note 24.</footnote>

<footnote n="27">Par exemple, les droits de l’homme, les standards de production, l’environnement, la protection des données personnelles, etc.</footnote>

<footnote n="28">Scott, « Territorial extension », *supra* note 23.</footnote>

<footnote n="29">Alan Hervé, « Néo-unilatéralisme et extraterritorialité : quelques observations à l’aune de l’agenda législatif de la Commission von der Leyen » dans Alan Hervé et Cécile Rapoport, dir, *L’Union européenne et l’extraterritorialité, acteurs, fonctions, réactions*, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2023, 75 [Hervé, « Néo-unilatéralisme »].</footnote>

<footnote n="30">Laïdi, s*upra*note 1 aux pp 63—93.</footnote>

<footnote n="31">Voir aussi Programme de travail 2024, *supra*note 5.</footnote>

<footnote n="32">Scott, « Territorial extension », *supra* note 23.</footnote>

<footnote n="33">Marise Cremona et Joanne Scott « Introduction : EU Law Beyond EU Borders » dans Marise Cremona et Joanne Scott, dir, *EU Law Beyond EU Borders* *: The Extraterritorial Reach of EU Law*, Oxford, Oxford University Press, 2019, 1 [Cremona et Scott, « Introduction »].</footnote>

<footnote n="34">Hervé, « Néo-unilatéralisme », *supra* note 29.</footnote>

<footnote n="35">*Ibid*.</footnote>

<footnote n="36">Salmon, *supra* note 12, *sub verbo*« Droit international économique ».</footnote>

<footnote n="37">Rapoport, « Essai d’identification », *supra* note 11.</footnote>

<footnote n="38">Rapoport, « Singularités », *supra* note 8.</footnote>

<footnote n="39">*Ibid*.</footnote>

<footnote n="40">*Affaire du « Lotus » (France c Turquie)* (1927), CPJI (sér A/B) n<sup>o</sup>10 à la p 19.</footnote>

<footnote n="41">*Ibid*.</footnote>

<footnote n="42">*Ahlström Osakeyhtiö EA c Commission*, C-89/85, [1993] Rec CE I-1575.</footnote>

<footnote n="43">Le consentement est entendu comme l’action de donner son accord à une action (*Larousse,* Paris, Éditions Larousse,*sub verbo*« consentement ») et non pas par sa définition juridique.</footnote>
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À travers cet état des lieux du principe d’extraterritorialité en droit international économique et en droit de l’UE, il apparaît clairement que ce principe se manifeste de façon très disparate. Le principe d’extraterritorialité renvoie désormais à une interaction complexe de processus juridiques, politiques et économiques qui se manifestent de diverses manières à travers de nombreux véhicules et servent des objectifs différents.

L’UE souhaite depuis plusieurs années exporter ses intérêts et ses valeurs à l’échelle mondiale. Elle joue ainsi de son poids dans les échanges internationaux pour que d’autres États adoptent des normes ou des objectifs similaires. Cette extraterritorialité par voie conventionnelle s’opère par la négociation et les compromis, de sorte que la diffusion de ses normes et de ses intérêts est acceptée par ses partenaires commerciaux. En revanche, en l’absence d’accord, de compromis et de consentement, la portée extraterritoriale des mesures manquera de légitimité. En effet, le seul moyen de faire adopter une norme sur un autre territoire est d’édicter une norme de nature unilatérale. À ce titre, les États font preuve d’originalité afin de trouver des rattachements subsidiaires pour justifier leurs mesures coercitives. Le principe d’extraterritorialité *stricto sensu* semble désormais laisser place au phénomène d’influence normative, que celui-ci soit souhaité ou contraint.

Toutefois, récemment l’UE a pris conscience de la force de son marché. L’UE édicte désormais de plus en plus de mesures régissant l’accès à ce dernier. L’UE instrumentalise son influence extérieure en instaurant des obligations qui visent ses propres opérateurs économiques, mais qui ont pour objectif le respect des intérêts européens dans les chaînes de valeurs mondiales. Il est ainsi possible de se demander si la force du marché européen n’est pas devenue un nouveau type de consentement. Par ailleurs, cette récente propension à une extraterritorialité unilatérale s’explique par l’incapacité de l’OMC de réglementer en matière d’enjeux globaux. L’extraterritorialité permet d’agir rapidement face à l’urgence de certains enjeux qui ne peuvent attendre un consensus mondial. Désormais, le principe d’extraterritorialité n’est donc plus une incidence involontaire, mais bien un choix politique conscient et essentiel, au coeur des négociations actuelles. Ainsi, il est permis de s’interroger sur l’évolution de ce principe et sur la nécessité d’un encadrement juridique compte tenu des divers stratagèmes développés au cours de la dernière décennie.