# Dynamiques d'intégration des espaces naturels protégés en France : une approche comparative entre parcs nationaux et réserves naturelles

Arnaud Cosson, Clara Therville, Raphaël Mathevet, Isabelle Arpin, Frédéric Bioret

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Arnaud Cosson, Clara Therville, Raphaël Mathevet, Isabelle Arpin, Frédéric Bioret. Dynamiques d'intégration des espaces naturels protégés en France : une approche comparative entre parcs nationaux et réserves naturelles. Natures Sciences Sociétés, 2017, 25 (3), pp.230-240. 10.1051/nss/2017051. hal-02607508

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# Dynamiques d'intégration des espaces naturels protégés en France : une approche comparative entre parcs nationaux et réserves naturelles

Arnaud Cosson<fnref n="1" />,*, Clara Therville<fnref n="2" />,ª, Raphaël Mathevet<fnref n="3" />, Isabelle Arpin<fnref n="1" /> et Frédéric Bioret<fnref n="4" />

Reçu le 25 février 2016. Accepté le 11 mai 2017

La gestion des espaces naturels protégés offre une illustration exemplaire des contradictions entre objectifs de conservation et objectifs de développement. S'agit-il toujours de protéger la nature par sa mise sous cloche ou faire de la valorisation de la biodiversité un levier du développement territorial ? La question est loin d'être tranchée par le législateur français, d'autant plus que les injonctions qui prônent la décentralisation, par la contractualisation des populations et l'élaboration de chartes, ou par l'entrée des élus locaux au conseil d'administration, s'accompagnent d'une nette réduction de moyens dans la logique du modèle du nouveau management public. On arrive alors à des situations diversifiées où la participation et la formalisation des décisions peuvent conduire à des convergences d'acteurs ou au contraire à un durcissement de leurs positions.

## La Rédaction

**Résumé** – Ces trente dernières années, les espaces naturels protégés (ENP) ont connu un changement majeur de paradigme, des approches ségrégatives aux approches intégratives. Les cadres d'analyse traitant de la transformation des systèmes socioécologiques et des biens communs permettent de comparer ce processus de transformation entre deux grands types d'ENP en France : les parcs nationaux et les réserves naturelles. Tandis que les trajectoires d'intégration des parcs s'expliquent par une injonction descendante, celles de certaines réserves sont issues de processus ascendants. Si la comparaison entre parcs et réserves révèle des variables clés dans la mise en œuvre des approches intégratives (leadership, capital social, articulation entre niveaux de règle), leur articulation diffère du fait de l'histoire de ces outils, de l'origine du processus de transformation et d'effets d'échelle.

**Mots-clés** : biodiversité / gouvernance / espace naturel protégé / France / système socioécologique

**Abstract** – Towards integration in French protected areas: a comparative approach between National Parks and Nature Reserves. Protected areas (PA) have undergone a major paradigmatic shift over the past 30 years, from segregative to integrative models. Drawing on the literature on the transformation of social-ecological systems and Ostrom's institutional analysis, we compare this evolution for two types of protected areas in France: national parks and nature reserves. Whereas the former are characterized by a top-down implementation of the integrative model, the latter present a more bottom-up integration. A comparison of empirical fieldwork conducted in two national parks and ten nature reserves

<footnote n="1">¹ Sociologie, Irstea, Université Grenoble Alpes, UR DTGR, Saint-Martin-d'Hères, France</footnote>

<footnote n="2">² Géographie, CNRS, UMR5175 CEFE (CNRS, Université de Montpellier, Université Paul Valéry Montpellier, EPHE), Montpellier, France</footnote>

<footnote n="3">³ Géographie et écologie, CNRS, UMR5175 CEFE (CNRS, Université de Montpellier, Université Paul Valéry Montpellier, EPHE), Montpellier, France</footnote>

<footnote n="4">⁴ Écologie, Université de Bretagne Occidentale, EA2119 Géoarchitecture, Brest, France</footnote>

<footnote>*Auteur correspondant : arnaud.cosson@irstea.fr</footnote>

<footnote>ª Clara Therville est également rattachée à l'Université de Bretagne Occidentale, EA2119 Géoarchitecture et à Réserves naturelles de France.</footnote>
highlights three key variables in the implementation of integrative approaches in PA: leadership, social capital and the three levels of rules-in-use (constitutional, collective and operational). By combining these three elements, PA managers are able to navigate in specific and ever changing social-ecological contexts towards integrative PA models. However, their leeway differs for national parks and nature reserves, depending on historical aspects, the impetus at the origin of transformation, and the scale effect.

**Keywords:** biodiversity / governance / protected area / France / social-ecological system

En réponse aux atteintes croissantes à la nature, des outils de protection ont été créés en France dans la seconde moitié du XXe siècle : les parcs nationaux (désignés en tant que « parcs » par la suite) en 1960 et les réserves naturelles (désignées en tant que « réserves ») en 1976 (Tab. 1). Ils ont en commun de définir un espace classé réglementairement où des gestionnaires mettent en application des règles, des actions de conservation et de concertation visant la conservation à long terme du patrimoine naturel. Parcs et réserves diffèrent au moins sur trois plans. Les parcs protègent des espaces de plusieurs milliers d'hectares comportant un cœur réglementé et une aire d'adhésion. Les réserves sont d'une superficie souvent très inférieure et, sauf exception<fnref n="1" />, ne présentent qu'un seul type de zonage. Les parcs sont gérés par des établissements publics créés spécifiquement (également appelés parcs nationaux), tandis que la gestion d'une réserve peut être déléguée à une diversité d'organismes (associations, établissements publics ou collectivités territoriales). Enfin, les parcs ont un double objectif de conservation du patrimoine et de développement local, tandis que les réserves ne sont officiellement missionnées que sur des enjeux de conservation de la nature. L'accueil du public ou la contribution au développement des territoires ne sont pas des missions identifiées dans les textes fondateurs des réserves.

Ces deux types d'espaces naturels protégés (ENP) sont marqués par les trois grandes transformations qui modèlent aujourd'hui les réformes de l'action publique française et qui participent de leur ouverture : le tournant néolibéral et le modèle du « nouveau management public » (Bezes, 2005) ; l'impératif délibératif (Blondiaux et Sintomer, 2002) ; la territorialisation associée à la contractualisation questionnant la place de l'État (Thoenig et Duran, 1996 ; Mériaux, 2005). Mais leurs évolutions correspondent aussi aux évolutions générales des politiques publiques de la nature, avec notamment le passage de la « protection de la nature » au « pilotage dynamique de la biodiversité » (Blandin, 2009). La première vision est marquée par un paradigme dit « ségrégatif » partant du principe que l'homme est une menace vis-à-vis d'une nature qu'il faut protéger pour sa valeur intrinsèque. C'est le paradigme sur lequel s'appuie historiquement la création des ENP, qui sont territorialement définis pour cela. Il est

du reste remis en avant au niveau mondial depuis les années 2000 par des auteurs qui considèrent que les objectifs de conservation et de développement doivent être clairement séparés (Rodary et al., 2003 ; Locke et Dearden, 2005), tendance que d'autres interprètent comme étant une conséquence du tournant néolibéral (Igoe et Brockington, 2007). La seconde vision, celle du « pilotage dynamique de la biodiversité », s'appuie sur un paradigme intégratif selon lequel, l'homme faisant partie de la nature, il s'agit de préserver un équilibre entre biodiversité et activités humaines. C'est aujourd'hui encore la norme dominante en France, en tout cas dans les discours politiques et institutionnels, ce qui implique une modification des rapports entre sociétés et nature. Ce paradigme se traduit dans les aires protégées par trois incitations d'intégration entre ENP et territoires environnants (Therville, 2013) : l'intégration sectorielle se caractérise par la diversification des rôles des outils de conservation ; l'intégration spatiale s'observe dans le resserrement des liens entre ENP et territoires environnants ; l'intégration institutionnelle traduit la représentation d'un large panel d'acteurs dans les systèmes de gouvernance des ENP. Ces trois formes d'intégration rapprochent la gestion des ENP d'une forme de gestion en bien commun (Ostrom, 1990).

Plutôt que de prendre parti ou de soutenir que l'un des deux paradigmes s'impose aujourd'hui au détriment de l'autre, l'objectif de cet article est de documenter, à partir de travaux empiriques et d'une approche comparative entre deux types d'ENP, la façon dont les incitations à l'intégration se traduisent concrètement en « trajectoires d'intégration » plus ou moins abouties<fnref n="2" />. L'usage des guillemets dans notre texte a pour vocation de rappeler au lecteur que, si ces trajectoires sont présentées comme telles, notre volonté, au-delà de cette rhétorique, est d'interroger les conditions et les difficultés de mise en œuvre concrète de cette intégration. Nous analyserons pour cela quelques variables clés qui permettent d'expliquer les trajectoires observées d'un type d'ENP à l'autre. Nous verrons également que l'impulsion des dynamiques d'intégration part plutôt d'une injonction législative nationale descendante dans le cas des parcs, qui n'induit pas facilement une intégration opérationnelle, alors qu'elle est le fruit de volontés individuelles,

<footnote n="1">¹ La loi prévoit la possibilité de mettre en place un périmètre de protection, mais très peu de réserves naturelles en sont pourvues.</footnote>

<footnote n="2">² Ces travaux ont été menés sur une période de six ans, dans le cadre de deux thèses dont les objets étaient les parcs nationaux (Cosson, 2014) et les réserves naturelles (Therville, 2013).</footnote>
<table><caption>**Tab 1.** Principales caractéristiques des parcs nationaux et des réserves naturelles.</caption><thead><tr><th></th><th>Parcs nationaux (PN)</th><th>Réserves naturelles (RN)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Textes de référence</td><td>Code de l'environnement<br>Loi de 1960<br>Loi de réforme du 14 avril 2006</td><td>Code de l'environnement<br>Loi sur la protection de la nature, 1976<br>Loi Démocratie de proximité, 2002</td></tr><tr><td>Missions de l'ENP</td><td>Connaitre et préserver le patrimoine naturel, culturel et paysager notamment du cœur<br>Favoriser un développement durable en aire d'adhésion<br>Accueillir le public</td><td>Assurer la conservation d'éléments du milieu naturel</td></tr><tr><td>Statuts</td><td>1 statut unique</td><td>3 statuts: RN nationales (RNN), RN régionales (RNR) et RN de Corse (RNC)</td></tr><tr><td>Nombre de sites</td><td>10 PN (60 728 km²)</td><td>340 RN (28 739 km²)</td></tr><tr><td>Milieux naturels</td><td>Variés (montagneux, insulaire, marin, amazonien) avec un tropisme historique montagnard. Projets de complément par la création de PN de forêts, de plaine et de zones humides</td><td>Variés (zones humides, milieux de plaine, de montagne, tropicaux, marins, fluviaux, patrimoine géologique et monde souterrain)</td></tr><tr><td>Caractéristiques territoriales</td><td>2 zones: le cœur de parc protégé par une règlementation spécifique. L'aire d'adhésion, espace de contractualisation et de solidarité écologique avec le cœur. Territoires allant de 5 à 152 communes avec une grande variété d'usages et d'usagers</td><td>Espace géographique délimité, souvent d'un seul tenant<br>Possibilité de périmètre de protection<br>Nombre d'usagers concernés variable, diversité des degrés d'intégration des usages et usagers</td></tr><tr><td>Superficie</td><td>De 2 000 ha à 3,3 millions d'ha. Jusqu'à 43 500 ha de cœur marin</td><td>De 0,05 ha à 2,27 millions d'ha. Une centaine d'ha en moyenne</td></tr><tr><td>Organismes gestionnaires</td><td>Établissements publics nationaux à caractère administratif placés sous la tutelle du ministre chargé de la protection de la nature</td><td>Collectivités (44%), associations (42%), établissements publics (14%)<br>Possibilité de systèmes de cogestion</td></tr><tr><td>Missions des gestionnaires</td><td>Conservation et restauration du patrimoine, dont respect de la réglementation du parc<br>Accueil et information<br>Soutien au développement durable<br>Élaboration d'une charte, document de contractualisation sur l'aire d'adhésion</td><td>Conservation et restauration du patrimoine naturel<br>Respect des dispositions de l'acte de classement<br>Établissement d'un rapport d'activité<br>Élaboration d'un plan de gestion</td></tr><tr><td>Planification de la gestion</td><td>Charte pour 15 ans</td><td>Plan de gestion pour 5 ou 10 ans</td></tr><tr><td>Équipes de gestion</td><td>4 grands types de métier: protéger (garde), gérer ou orienter la gestion (équipe du siège avec des compétences thématiques), faire découvrir (animateurs et agents d'accueil saisonniers), faciliter (agents de développement)</td><td>3 grands types de métiers: protéger (garde), gérer (conservateur) et faire découvrir (animateur)<br>Petites équipes la plupart du temps (moins de 3 ETP sur 2/3 des RN)</td></tr><tr><td>Système de gouvernance</td><td>Tutelle du ministre chargé de la protection de la nature<br>Conseil d'administration, conseil scientifique, conseil économique, social et culturel<br>Réseau animé par Parcs nationaux de France (PNF)</td><td>Cadre de contrôle vertical<br>Présence d'un comité consultatif et d'un conseil scientifique<br>Réseau animé par Réserves naturelles de France (RNF)</td></tr></tbody></table>

Source des données: Therville, 2013; Cosson, 2015; RNF, 2016³

<footnote n="3">³ reserves-naturelles.org.</footnote>
collectives et progressives sur le terrain dans le cas de certaines réserves. Pour comparer ces dynamiques d'intégration, nous nous appuierons sur un ensemble de travaux sur les systèmes socioécologiques (SES) [Berkes et Folke 1998; Folke et al., 2010] et sur les biens communs (Ostrom, 1990). La première partie de cet article présente la méthodologie, les terrains et la façon dont nous mobilisons les cadres d'analyse. La seconde est centrée sur les variables clés qui éclairent les « trajectoires d'intégration » des ENP français. La dernière partie ouvre une réflexion sur le pilotage paradoxal de ces dynamiques. L'article se clôt par un exposé des points communs et différences observés entre parcs et réserves, et de la marge de manœuvre dans le pilotage de ces processus.

## Méthode, terrains et cadres d'analyse

Deux thèses menées en parallèle sur les parcs et sur les réserves constituent le socle de cet article (Therville, 2013; Cosson, 2014). L'analyse concernant les parcs s'appuie principalement sur un travail conduit de 2008 à 2013 (Cosson, 2014). Elle repose sur l'étude sociologique de la mise en œuvre de la réforme de 2006 avec un suivi ethnographique de l'élaboration des chartes des parcs de la Vanoise et du Mercantour. Des entretiens réguliers auprès des directeurs de parc et d'acteurs du territoire (n = 129) ont été complétés par des notes prises lors d'une centaine de réunions d'observation participante (scènes publiques et coulisses) et par l'analyse des versions successives des chartes. Conduite de 2010 à 2013 (Therville, 2013), l'étude centrée sur les réserves s'attache à comprendre la manière dont ces ENP, rattachés à un modèle classique de protection de la nature, se sont parfois transformés pour apparaître comme un dispositif intégrateur. Deux phases d'enquête ont été menées, l'une à l'échelle nationale, l'autre sur dix études de cas<fnref n="4" /> sélectionnés pour leurs caractéristiques d'intégration. Les terrains d'étude sont localisés sur la figure 1. L'étude repose sur des entretiens (n = 212) auprès des membres du réseau des réserves et de leurs partenaires territoriaux, complétés par des ateliers participatifs et une analyse de bases de données et de documents (archives à l'échelle nationale, plans de gestion, comptes rendus de comités consultatifs).

L'idée d'intégration a été mise à l'agenda de façon différente dans les deux types d'ENP étudiés. Dès les années 1990, les sept parcs créés sous le régime de la loi

de 1960 ont connu des difficultés. Ils ont été confrontés à des tensions locales et la création de nouveaux parcs est apparue impossible. La réponse du législateur dans la réforme de 2006 est un pari d'intégration qui passe par une place croissante des élus locaux au conseil d'administration des parcs, l'élaboration concertée avec les acteurs locaux d'un projet de territoire sous forme d'une charte inspirée de celle des parcs naturels régionaux et un principe de libre adhésion des communes au parc en dehors du cœur de parc. Cette charte est complétée par une carte des vocations des différentes zones du territoire permettant de spatialiser les mesures de préservation et de développement qu'elle prévoit. Le projet de territoire ainsi constitué engage à la fois l'établissement public, l'État et l'ensemble des communes dans le cœur du parc. Dans l'aire d'adhésion, la charte n'engage que les communes qui décident par délibération d'adhérer au parc. Contrairement à la loi de 1960 qui définissait le territoire du parc et sa réglementation *a priori*, la réforme de 2006 marque une intégration importante avec un principe d'institutionnalisation *a posteriori*: un décret du Conseil d'État institutionnalise le résultat d'une négociation entre l'établissement public et les acteurs du territoire qui est formalisé par la charte et le contour des communes qui ont décidé d'adhérer.

Dans le cas des réserves, les changements ont été progressifs. Les lois relatives à la Corse et à la démocratie de proximité de 2002 consacrent un modèle décentralisé avec la création des réserves régionales et des réserves de Corse, et les collectivités territoriales ont pris une place croissante comme gestionnaires depuis les années 1980. Le réseau des gestionnaires de réserves s'engage dans la diversification des répertoires mobilisés pour justifier l'intérêt des réserves pour les territoires (Therville et al., 2012). Parmi ces derniers, l'implication dans l'éducation à l'environnement ou le développement local, quoique revendiquée, n'est ni reconnue, ni financée par l'État. Dans la pratique, de nombreux gestionnaires sont investis dans des dynamiques d'intégration à l'échelle locale selon les trois axes spatial, sectoriel et institutionnel (Therville et al., 2016, 2017), avec différents niveaux de formalisation. Longtemps considérés à l'abri des grandes évolutions contemporaines, parcs et réserves se transforment aujourd'hui dans une logique d'intégration, initiée plutôt « par le haut » pour les parcs et « par le bas » pour les réserves. Mais dans les deux cas, les processus d'intégration de l'action publique conduisent à reconsidérer les interdépendances entre ENP et territoire, à questionner la mise en œuvre du changement et à explorer l'intérêt des cadres théoriques qui permettent de l'analyser.

Pour être en capacité de décrire et de comparer différentes « trajectoires d'intégration », nous nous sommes appuyés sur le cadre de la durabilité des SES

<footnote n="4">⁴ Réserve naturelle nationale (RNN) des coussouls de Crau, réserve naturelle régionale (RNR) du riez de Noeux-les-Auxi, RNR de la pâture 1000 trous, RNN de Sixt-Passy, RNN des aiguilles rouges, RNN de la vallée d'Eyne, RNN de la petite Camargue alsacienne, RNN de Chérine, RNN des marais de Séné, RNR du sillon de Talbert.</footnote>
<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>**Fig. 1.** Localisation des terrains d'étude.</figcaption></figure>

Source des données : RNF, 2013 ; INPN, 2016 (reserves-naturelles.org ; inpn.mnhn.fr).

(Ostrom, 2009) et plus particulièrement sur les origines de ce cadre à travers les travaux sur la gestion des biens communs (Allain, 2011), la gouvernance des ressources naturelles et l'analyse institutionnelle (Ostrom, 2005). Ces travaux identifient des principes déterminants pour la mise en œuvre d'une action collective durable dans un objectif de gestion des biens communs (Ostrom, 1990 ; Cox et al., 2010), dont la définition de frontières claires, la congruence entre règles et contexte local, la présence d'arrangements choisis par le collectif ou encore la présence de systèmes d'organisation polycentriques. Les analyses centrées sur les systèmes de gouvernance des systèmes socioécologiques mettent également en avant l'importance des variables de leadership et de capital social (Gunderson et al., 2006) [voir ci-dessous]. Le cadre de la durabilité des SES synthétise ces principaux résultats, et propose un « dictionnaire scientifique de concepts clés » (McGinnis et Ostrom, 2014). Toutefois, ce cadre présente plusieurs limites dans son application aux ENP qui ne permettent pas de prendre en compte facilement la diversité de ressources incluses dans le patrimoine naturel, ni les questions de représentations de la nature qui sous-tendent les rapports de force entre acteurs (Cote et Nightingale, 2012), ni les interdépendances écologiques et les effets d'échelle (Epstein et al., 2013 ; Cumming et al., 2015). Ainsi est-il difficile de mobiliser l'ensemble du cadre pour décrire la gouver-

nance d'un ENP et encore plus les liens spécifiques qui relient dynamiques écologiques et dynamiques humaines sur ces territoires. Pour autant, cette littérature nous a permis de sélectionner trois variables clés généralement associées à une transformation « réussie» (Gunderson et al., 2006 ; Olsson et al., 2006) et qui expliquent les différences observées dans le cas des ENP français : le leadership, le capital social et les règles en usage.

## Trois variables clés pour expliquer les différences observées entre « trajectoires d'intégration »

### Capital social

La première variable, le capital social de l'ENP, caractérise l'ensemble des relations et jeux d'acteurs stabilisés dans le temps autour de la création puis de l'existence de l'ENP (Friedberg, 1997). Il comprend à la fois des arrangements partagés et des mécanismes de résolution des conflits pour la gestion durable des ressources naturelles et de la biodiversité (Pretty et Smith, 2004). Ce capital est concrètement constitué de relations de confiance, d'échanges réciproques et de schémas mentaux plus ou moins partagés entre les
gestionnaires de l'ENP et les acteurs du territoire qui réduisent les coûts de transaction (Pretty, 2003). Il est illusoire de travailler la question du capital social des ENP sans profondeur historique, compte tenu des traces laissées par une création souvent conflictuelle. L'histoire des parcs, perçus comme « imposés par le haut », est en effet marquée par des crises où ils servent parfois de boucs émissaires (Mauz, 2005). « L'affaire de la Vanoise » (Charvolin, 2012; Cosson, 2014) a par exemple opposé des promoteurs et des associations de protection de la nature moins de dix ans après la création du parc de la Vanoise en 1963, et s'est terminée par un arbitrage du président Pompidou empêchant la construction d'une station de ski en zone protégée du parc. Quarante ans après, cet épisode de la vie du territoire est encore évoqué pour expliquer la confrontation en Vanoise de deux mondes « dos à dos »: celui de l'industrie du ski et celui de la protection de la nature. Conflit, défiance mutuelle et incompréhension réciproque caractérisent ainsi le capital social du parc de la Vanoise. Dans le cas du Mercantour, un consensus tacite sur la nécessité d'un développement maîtrisé et d'une certaine autonomie vis-à-vis des centres de décision de la Côte d'Azur crée un socle relationnel et d'intérêt partagé qui explique la vision positive du parc<fnref n="5" />. Ainsi le capital social du parc du Mercantour est-il, au moment où commence la mise en œuvre de la réforme de 2006, un point d'appui plus solide que celui du parc de la Vanoise (Cosson, 2012).

Des conclusions similaires ont été tirées dans le réseau des réserves. Par exemple, la réserve de Sixt-Passy est marquée par des tensions historiques sur ses limites, à l'origine d'un sentiment des acteurs locaux « d'avoir fait confiance » et de « s'être fait avoir » par les gens de l'administration, dans un village qui « a complètement décliné aux niveaux économique et touristique », « étouffé par les espaces naturels ». *A contrario*, le capital social étant une variable lente (Folke et al., 2010), des relations de confiance se sont construites au fil du temps dans cinq des réserves étudiées, parfois bien avant leur création formelle. Ces sites se caractérisent par une stabilité du collectif permettant à ses membres de construire un capital social « chemin faisant » : des échanges intenses, parfois institutionnalisés, ont lieu régulièrement entre les acteurs clés qui peuvent être selon le contexte des conservateurs de réserves, des élus ou encore des représentants d'usagers socioprofessionnels. La réserve des coussouls de Crau illustre la possibilité d'instaurer un système de cogestion entre un conservatoire d'espaces naturels et une Chambre d'agriculture, facilité par la proximité entre

les directeurs des deux structures et par une convergence d'intérêts entre environnementalistes et éleveurs face aux pressions d'urbanisation (Therville, 2013). L'importance de ces facteurs individuels sur la capacité à construire un capital social vaut particulièrement dans le cas des réserves naturelles, de petite superficie et au collectif réduit.

## Articulation entre trois niveaux de règles

La deuxième variable déterminante concerne les règles en usage, parmi lesquelles Ostrom (2005) distingue trois niveaux : des règles constitutionnelles très solidifiées, en général d'origine nationale ou internationale ; des règles collectives qui formalisent *a posteriori* une négociation locale ; des règles opérationnelles qui, contrairement aux précédentes, restent informelles mais structurent au quotidien les comportements d'acteurs. Dans le cas des ENP, les règles constitutionnelles correspondent aux décrets de création des parcs et des réserves et les règles collectives aux chartes des parcs et aux documents de gestion des réserves. Cet apport de l'analyse institutionnelle permet de distinguer trois réalités souvent confondues derrière les termes de parc ou de réserve : le statut juridique à long terme, le document de référence pour la gestion à moyen terme et les jeux d'acteurs effectifs sur le territoire. L'exemple des parcs montre que l'analyse de l'articulation entre ces niveaux de règles est pertinente pour documenter les transformations des ENP. Avant la réforme de 2006, le parc de la Vanoise a travaillé sur la notion « d'espace parc » ce qui lui a permis d'établir des partenariats avec les acteurs locaux, que le parc a recensés dans un « recueil d'opérations témoins » illustrant avant l'heure l'esprit de la future charte. Or l'analyse de l'élaboration de cette dernière montre une succession d'évitements, de conflits et de relations de défiance qui aboutissent sept ans plus tard à la non adhésion de 27 communes sur 29. Au moment des délibérations finales (été 2015), des élus insistent sur leur volonté de conduire des projets en partenariat avec le parc de la Vanoise, mais sans signer la charte : ce n'est pas tant le contenu du projet qui pose problème, que la formalisation de règles dans une charte. Le passage de règles opérationnelles à des règles collectives a donc ici pour effet une dégradation de la qualité des relations entre acteurs. Des règles dont le contenu est accepté par les parties à l'issue d'une négociation bilatérale peuvent ne plus être adoptées dès lors qu'elles deviennent collectives et publicisées, car elles sont alors soumises à l'incertitude de leur interprétation future par des tiers extérieurs à la négociation initiale (en particulier les instances juridiques). Le parc du Mercantour montre un exemple opposé, dans lequel des tensions, dues au rejet de limites de chasse instituées dans le décret de création

<footnote n="5">⁵ 72 % des personnes interrogées lors d'une enquête BVA réalisée en 2007 disent que l'existence du parc du Mercantour est une bonne chose et perçoivent positivement son action.</footnote>
du parc, ont été amenuisées par la négociation d'une convention tripartite entre le parc, la commune concernée et la société de chasse locale. Cette convention a permis d'établir des règles collectives interprétant et précisant les règles constitutionnelles. Pour autant, cela ne garantit pas l'alignement des règles opérationnelles avec cette convention. Les gardes du parc se réfèrent au décret dans leurs actions de police de la chasse et des associations locales peuvent contester un accord auquel elles n'ont pas participé.

L'importance de l'articulation entre ces trois niveaux de règles intervient également dans le cas des réserves. Dans l'exemple de la réserve de la vallée d'Eyne, dont la commune est cogestionnaire, un représentant de l'État questionne la légitimité des salariés à s'impliquer dans certaines actions considérées comme marginales : « On veille à ce que les salariés de la réserve ne passent pas trop de temps sur des actions qui ne sont pas prioritaires pour la réserve. » De leur côté, les gestionnaires qui ont inscrit ces actions dans le plan de gestion regrettent le manque de reconnaissance de ce document collectif et l'écart avec la vision constitutionnelle des missions d'une réserve. Pour eux, « la confiance n'existe pas dans ce système. C'est un système qui s'appuie uniquement sur des éléments de documents produits, qui doivent justifier de ceci, de cela... ». Exemplaire pour certains, ce partenariat peut être soupçonné d'ingérence du fait de son manque de reconnaissance institutionnelle et conduire à une fragilisation du capital social local. Inversement, le cas de la réserve des coussouls de Crau montre la capacité des acteurs à instaurer des règles collectives reconnues par la tutelle, et à apporter une souplesse et une flexibilité indispensables au partenariat avec les éleveurs ovins. Les pratiques opérationnelles des réserves peuvent aussi être formalisées à l'occasion de la révision du décret de la réserve ou de la modification des statuts de l'organisme gestionnaire (cas de la réserve de Chérine). Le jeu entre les trois niveaux de règles est donc un point d'analyse important pour étudier les ENP en transformation. Il peut être une contrainte comme une opportunité. Dans tous les cas, le droit gagne à « être considéré comme un facteur, non pas de prescription, mais de modération et d'orientation des comportements humains » (Lascoumes, 1990). Son degré d'influence est directement lié à la façon dont il est mobilisé par des acteurs selon leurs intérêts et stratégies dans une situation donnée (Lascoumes et Serverin, 1995).

## Leadership

La troisième variable clé est le leadership. Dans la littérature sur les SES, le leader se caractérise par des compétences entrepreneuriales, une grande motivation

et un engagement personnel important (Gutierrez et al., 2011). Souvent héroïsés, les leaders seraient en capacité de développer, communiquer et convaincre autour d'une vision particulière du SES et de sa trajectoire : ils intègrent une compréhension fine du SES, facilitent les liens horizontaux et verticaux et sont « l'huile dans les rouages » (Olsson et al., 2006).

Notre enquête questionne la vision d'un leader « héroïque », en s'appuyant sur les approches institutionnelles qui focalisent leur attention sur les « skilled strategic actors » (Fligstein, 1997), autour de deux concepts : celui « d'entrepreneurs institutionnels » (Dimaggio, 1988; Maguire et al., 2004) et celui de « travail institutionnel » (Lawrence et Suddaby, 2006). Le leader de la littérature sur les SES s'inscrit dans le premier concept, critiqué pour sa vision héroïque et son excès d'intentionnalité. Dans le cas des parcs, l'enquête montre plutôt des leaders (directeurs, directeurs adjoints et présidents) en proie au doute, aux hésitations, au découragement et parfois perturbés parce qu'ils ne se sentent pas préparés à l'exercice de transformation demandé : « Il me manquait beaucoup de maturité, j'ai été projeté dans cette position tôt, sans avoir assez de recul... c'était dur de ne pas se laisser désarçonner ! » (Directeur de parc, 2011).

Le cas des réserves semble plus nuancé, certaines transformations s'inscrivant dans le temps long, en permettant la construction patiente d'un capital social. Dans la moitié des réserves étudiées, des leaders (le plus souvent conservateurs, directeurs de réserve ou élus locaux) jouent un rôle essentiel dans les processus d'intégration observés. Médiateurs entre des acteurs aux intérêts variés, ils mettent en place des partenariats innovants et mobilisent une diversité de ressources financières ou politiques. Par exemple, un maire du Pas-de-Calais soucieux de « faire prendre conscience à la population de la valeur de ce patrimoine » a favorisé l'intégration d'une réserve en poussant à sa création et en contribuant informellement à son fonctionnement quotidien. Comme remarqué par Fleischman et al. (2010), un tel engagement peut présenter des revers avec, du point de vue du gestionnaire, une tendance de l'élu à « piloter tout seul ». Le terme de travail institutionnel au quotidien complète bien celui de leader pour décrire les dynamiques observées. Il prend en effet également au sérieux les intentions des acteurs qui veulent transformer les institutions et les limites que leur fixent en retour les institutions (Bezes et Le Lidec, 2010, p. 84). C'est donc un leadership « ordinaire » fait de bricolage qu'il s'agit de décrire, tout autant qu'une capacité d'entraînement d'un collectif. Cela invite à interroger l'autonomie du leader dans le contexte des ENP (voir ci-dessous).
# Le pilotage paradoxal de « trajectoires d'intégration »

## Tensions entre gestion en patrimoine commun et intégration

Revenons au changement paradigmatique souligné dans les études historiques des ENP français (Larrère, 2009), qui se traduit par l'incitation à passer d'une vision ségrégative à une vision intégrative mettant en avant l'idée de gestion en patrimoine commun (Ollagnon, 1989). Plusieurs des conditions de cette gestion semblent contredire directement les principes généraux des réformes contemporaines de l'action publique (le tournant néolibéral, l'impératif délibératif et la territo- rialisation). En effet, le nouveau management public met en avant un besoin de transparence et de formalisation, tandis que l'analyse des niveaux de règles a montré que la mise en lumière d'arrangements discrets peut produire un recul de la coopération effective. Par ailleurs, Ostrom (1990) montre que la clarté des limites favorise la gestion en communs. Or les dynamiques d'intégration des ENP les conduisent justement à « sortir de leurs frontières ». Leurs limites, redéfinies dans le cas de la réforme des parcs, deviennent floues tant que les processus de concertation sur l'aire d'adhésion ne sont pas stabilisés. Par ailleurs, le caractère hybride des chartes peut brouiller les rôles de chacun, la séparation entre contraintes imposées et engagements contractuels. Dans le cas des réserves, les traits sur la carte n'évoluent pas, mais les limites deviennent plus poreuses à mesure que les gestionnaires interviennent en dehors de leurs stricts périmètres. Cette porosité croissante affecte les relations avec les représentants de l'État, qui craignent une sortie des missions premières qu'ils financent.

Dans les contextes de défiance réciproque observés dans plusieurs parcs, la mise en œuvre de dispositifs participatifs dans un calendrier très contraint a davantage conduit au durcissement des positions des acteurs qu'à la gestion en patrimoine commun : les scènes publiques facilitent l'expression de positions caricaturales et les replis dogmatiques autour de visions antagonistes des relations entre les humains et la nature. Les situations des réserves sont plus variables : ce paradoxe existe dans les cas de création conflictuelle des réserves. Dans d'autres cas, les dynamiques ascendantes d'intégration sont associées à l'amélioration de la congruence entre règles et contexte local (Therville, 2013).

Ainsi, les dynamiques d'intégration des ENP sont parfois porteuses d'un paradoxe majeur : d'une part, l'application des principes des réformes de l'action publique descendante complique, dans un calendrier contraint, la construction de l'action collective de gestion

d'un patrimoine commun, alors que cette dynamique collective est l'objectif même de ces transformations ; d'autre part, la mise en œuvre d'une intégration ascendante rencontre souvent des obstacles dans sa traduction constitutionnelle. Dans les deux cas, les nouveaux équilibres à trouver dans les ENP apparaissent comme une hybridation du modèle de gestion étatique et de celui des communs.

## Des tensions qui limitent l'autonomie du leader

De Terssac (2012) définit l'autonomie comme « capacité de se gouverner selon ses propres règles ». Il distingue l'autonomie « réelle » de la « discrétion » (au sens d'utilisation possible d'un espace discrétionnaire), qui correspond à une autonomie issue de comportements attendus par la hiérarchie et qui rejoint le concept « d'autonomie contrainte » (Lallement, 2010). Plusieurs facteurs expliquent la limitation de la marge de manœuvre des leaders dans le domaine de la gestion des ENP : les dynamiques d'intégration multiplient les acteurs à prendre en compte et donc la complexité de politiques publiques déjà caractérisées par leur faible gouvernementalité (Theys, 2002) ; ces politiques sont particulièrement clivantes et génératrices de conflits de valeurs conduisant à des blocages d'ordre symbolique ou identitaire ; la place des espèces, des écosystèmes et des textes de droit qui les protègent est importante. Une attaque de loup sur des troupeaux de moutons peut réduire à néant des mois de négociation avec les éleveurs. Les textes de droit ont par ailleurs leur logique propre, parfois contradictoire avec la logique d'intégration. Alors que la réforme des parcs incite les agents de terrain à sortir d'un rôle de police souvent décrié, l'évolution du droit de l'environnement leur impose le port d'un uniforme et d'un insigne « police nationale ».

Ces ambiguïtés interviennent aussi dans le cas des réserves, avec des rôles concomitants de police de la nature et de médiation territoriale. Elles peuvent conduire à une répartition des rôles entre le garde et le conservateur, ou entre l'organisme gestionnaire et l'État. Dans le cas des parcs, cette répartition est plus compliquée car les directeurs sont des « cadres inter- médiaires » (Cosson, 2015), certes responsables de leurs équipes mais encastrés dans une hiérarchie verticale. Leurs enjeux et leurs pratiques sont bien décrits par la littérature sur les cadres intermédiaires (Balogun, 2003), qui démontre le caractère limité de leur marge de manœuvre puisque la forte personnalisation qui concen- tre les regards sur eux contraste avec la réalité d'un travail quotidien consistant à bricoler des solutions émergentes pour sortir d'injonctions contradictoires nombreuses.
## Construire l'autonomie dans un contexte territorial spécifique

Pour répondre à l'incitation d'intégration, qui constitue une inflexion par rapport aux trajectoires initiales et au capital social hérité de l'histoire des ENP, les leaders doivent en permanence construire et entretenir une marge d'autonomie. Les contrastes entre les processus d'élaboration des chartes des parcs de la Vanoise et du Mercantour sont éclairants de ce point de vue. Face à des acteurs locaux rendus forts par l'économie touristique et dans un contexte de capital social faible, les réformateurs du parc de la Vanoise se consacrent de fait à l'activité pour laquelle ils se sentent le plus légitimes : l'écriture de la charte, donc la formalisation des règles. Ceci montre un leadership plutôt technico-administratif, qui réduit rapidement leur autonomie et les relèguent dans un rôle de relais entre le cadre juridique national et les revendications de développement des élus locaux. Dans le cas du parc du Mercantour, un capital social commence à se construire autour du concept de « nouveau parc » et de l'idée de « développement maîtrisé du haut pays » porté conjointement par le directeur et le président du parc. Le leadership est hybride : technique par le directeur et politique par le président. Ils assurent essentiellement un travail informel de construction de relations pour améliorer le capital social territorial, et de règles opérationnelles. Ils se créent des marges de manœuvre, donc de l'autonomie, en étant des médiateurs quasi « obligés » entre les acteurs qui défendent la logique juridico-administrative, les défenseurs de la nature et les acteurs locaux. Ainsi, un terreau favorable à la constitution d'un minimum de capital social, associé à un leadership hybride et à la primauté de la construction de règles opérationnelles sur toute logique de formalisation, permet aux réformateurs d'entretenir leur autonomie. De la même manière, deux des réserves étudiées (petite Camargue alsacienne et Chérine) illustrent la manière dont un conservateur, associé à un élu, construit son autonomie pour aller vers l'intégration d'une réserve à son contexte territorial spécifique (Therville, 2013). La variable du leadership est donc une variable explicative majeure, à côté du capital social et de l'articulation de trois niveaux de règles, pour comprendre et comparer les « trajectoires d'intégration » des ENP.

## Conclusion

La mise en regard des analyses sur la gestion des SES et des biens communs d'une part, et des terrains d'étude d'autre part, permet de cerner les enjeux, les convergences et les divergences des dynamiques d'intégration des parcs et des réserves. Dans les deux cas, l'aspect réglementaire et symbolique des ENP conduit à l'inertie spécifique d'un capital social difficile à faire évoluer.

La dimension identitaire liée au parc ou à la réserve, avec la prégnance de différentes représentations sociales des rapports humains-nature, affecte la capacité du collectif à construire un capital social car ces représentations favorisent l'expression des rapports de force et politisent les échanges. Mais la dynamique d'intégration est impulsée « par le haut » pour les parcs, « par le bas » pour les réserves. Les parcs agissent sous l'impulsion nationale de la réforme dans un calendrier prédéfini, alors que les réserves peuvent s'impliquer dans une dynamique d'intégration chemin faisant, au gré des opportunities et des contraintes territoriales. Mais il leur manque parfois la légitimité institutionnelle pour consolider leur intégration, ce qui peut également conduire à des régressions en termes de coopération. Enfin, la superficie des territoires concernés et leur dimension symbolique diffèrent sensiblement. Cet effet d'échelle influence le nombre d'acteurs concernés et donc la possibilité de construire des relations interpersonnelles. Les parcs sont plus fréquemment contraints par des jeux d'acteurs génériques où les positions de principe dominent.

Pour conclure, tandis que les ENP français ont été longtemps considérés comme stables et à l'abri des transformations contemporaines de l'action publique, cet article démontre qu'ils ont depuis plusieurs années amorcé des transformations en réponse aux incitations d'intégration. Ils constituent des terrains d'observation privilégiés des dynamiques de construction et de gestion en patrimoine commun territorial. La littérature sur les SES et les biens communs permet d'identifier des variables clés telles que le leadership et le capital social, en approfondissant l'articulation des niveaux de règles et en explicitant les paradoxes qui sous-tendent ces évolutions dans des contextes historiques et territoriaux spécifiques. Au-delà des similitudes et des différences que nous avons mises en évidence, le travail d'un directeur de parc ou d'un conservateur de réserve est bien de piloter les dynamiques d'adaptation des ENP en se construisant une marge de manœuvre dans un cadre constitutionnel et territorial spécifique, tant dans le pilotage quotidien que dans celui d'une réforme. L'analyse comparative des parcs et des réserves mériterait d'être poursuivie. Il s'agirait notamment de voir comment, au-delà des dynamiques d'intégration que nous avons étudiées, l'émergence des notions de solidarité écologique et de gestion fonctionnelle (Mathevet et al., 2010; 2016) permet d'approfondir et de renouveler l'idée même de gestion en patrimoine commun dans les ENP. Notre travail a également mis en évidence les limites et les difficultés de ces trajectoires d'intégration, que les réductions de moyens actuelles continuent de fragiliser. Aussi peut-on légitimement s'interroger sur le maintien dans le temps d'une spécificité française, dans un contexte international plutôt marqué par un retour au paradigme ségrégatif de séparation des objectifs de conservation et de développement.
## Remerciements

Ces travaux ont été soutenus par les ministères de la Recherche et de l'Écologie, les Parcs nationaux de France, les Réserves naturelles de France, l'Association nationale de la recherche et de la technologie, les régions Nord-Pas-de-Calais, Languedoc-Roussillon et Bretagne, la Fonda-tion de France et le projet européen SCALES EU FP7 (226852). Nous remercions les directeurs de parcs nationaux et les gestionnaires de réserves naturelles qui ont participé à ces travaux (Chambre d'agriculture 13, CEN PACA et CEN Nord-Pas-de-Calais, Asters, Fédéra-tion des réserves naturelles catalanes, les municipalités de Eyne, Séné et Pleubian, les associations Bretagne Vivante, Petite Camargue Alsacienne et Chérine, l'amicale de chasse de Séné).

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**Citation de l'article** : Cosson A., Therville C., Mathevet R., Arpin I., Bioret F., 2017. Dynamiques d'intégration des espaces naturels protégés en France : une approche comparative entre parcs nationaux et réserves naturelles. *Nat. Sci. Soc.* 25, 3, 230-240.