1 Il ne s’agit bien évidemment pas de nier les difficultés qu’ils et elles rencontrent, tant pour ven (...) 1Parmi les dix-sept objectifs de développement durable (ODD) définis par l’Assemblée générale des Nations unies en 2015 le quatrième vise, en sa cible 3, à faire en sorte d’ici à 2030 « que les femmes et les hommes aient tous accès dans des conditions d’égalité à un enseignement technique, professionnel ou tertiaire, y compris universitaire, de qualité et d’un coût abordable ». Cette ambition générale est déclinée, pour les réfugiés, par le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) à la faveur du lancement de la campagne « 15by30 » (2019). Il s’agit alors de viser, à l’horizon 2030, un taux de 15 % d’admission « of college-eligible refugees in tertiary or connected higher education programmes in host and third countries » (UNHCR, 2019). Ayant longtemps plafonné à 1 %, s’élevant à 3 % en 2019, il est de 6 % en 2021 (UNHCR, 2022). Quoique faible, une dynamique semble donc s’être enclenchée. Elle bénéficie d’un contexte doublement favorable : d’une part, elle est soutenue par une tendance généralisée — encore que très inégalement répartie — à la démocratisation de l’accès à l’enseignement supérieur ; d’autre part, elle tient au fait que la mobilité des étudiantes et étudiants n’affronte pas les mêmes entraves que celles rencontrées par d’autres catégories de la population (Kabbanji et Toma, 2020)1. Et cette ouverture touche également les réfugiés, déjà présents sur le territoire des États tiers.

Cette tendance trouve une traduction dans le domaine du droit international relatif à l’éducation. Classiquement, celui-ci est construit sur une distinction entre les trois niveaux d’enseignement (primaire, secondaire, supérieur), l’étendue et l’intensité des obligations à la charge des États s’amenuisant à mesure de l’avancée dans le parcours scolaire puis universitaire. Or, si ces différences demeurent, elles tendent à s’estomper du fait d’un alignement (relatif) des régimes du secondaire voire du supérieur sur celui, beaucoup plus favorable, prévalant dans le primaire. Les réfugiés bénéficient dans une certaine mesure de cette dynamique. En réalité, elle s’observe surtout au niveau de l’accès à l’enseignement supérieur, c’est-à-dire, en ce qui concerne l’évaluation des qualifications aux fins de déterminer si les postulantes et postulants satisfont aux conditions minimales pour être admis. Cela est en revanche moins évident en ce qui concerne l’admission, soit l’intégration effective dans les établissements et programmes de l’enseignement supérieur.

# Postuler : un accès conditionné mais facilité à l’enseignement supérieur

L’accès à l’enseignement supérieur doit être, aux termes de la Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH), « ouvert en pleine égalité à tous en fonction de leur mérite ». Cette indexation sur le « mérite », le fait par conséquent que les États ne soient pas invités à le généraliser, singularise l’enseignement supérieur par rapport aux autres degrés (primaire et secondaire). Et s’il partage avec eux l’application du principe de non-discrimination fondée sur la nationalité ou le statut migratoire (CMW/CDE, 2017), la situation d’extranéité, en général, la qualité de réfugié, en particulier, pourront néanmoins compliquer l’accomplissement de cette exigence ; donc, entraver l’accès aux établissements d’enseignement supérieur. Au vrai, les difficultés se déplacent alors du statut personnel (nationalité, situation migratoire) du postulant ou de la postulante — statut qui ne peut légalement intervenir pour fonder un refus —, au lieu d’obtention des diplômes et titres conditionnant son accès. Le refus de reconnaître les qualifications qu’une personne — indépendamment de sa nationalité — aurait obtenues dans un autre État ne caractérise en effet pas une discrimination prohibée à son encontre ; elle procède a priori du choix discrétionnaire de l’État concerné de ne pas se voir opposer un acte (ici, la qualification) adopté par un autre État.

Il en va différemment s’il s’est engagé juridiquement à les reconnaître. C’est à ce niveau qu’une évolution se dessine, notamment pour les étudiantes et étudiants réfugiés. L’action en la matière s’est déployée au niveau universel en deux temps et à deux niveaux et a été organisée par la même organisation internationale : l’UNESCO. Celle-ci a joué un rôle central lors du premier mouvement, celui de régionalisation du processus de reconnaissance des qualifications, qui a émergé au tournant des années 1970-1980, en soutenant l’élaboration, promouvant la ratification puis accompagnant la mise en œuvre des premières conventions régionales sur la question : région méditerranéenne (1976), région européenne (1979), Afrique (1981), Asie et Pacifique (1983). Selon ces textes, chaque État partie à la convention reconnaît les diplômes, titres et grades délivrés par chaque autre et ce, quelle que soit la nationalité de son détenteur. Ces conventions consacrent donc un droit d’accès à l’enseignement supérieur pour les postulantes et postulants, le cas échéant réfugiés, ayant obtenu leur qualification dans un autre État. Elles ne consacrent en revanche pas de droit à l’admission dans les établissements ou les programmes, dès lors qu’elles ménagent la possibilité pour les États de la subordonner au respect de conditions supplémentaires (cf. infra).

2 Elle est entrée en vigueur le 23 octobre 2022, après sa ratification par un quatrième État. 3 La Convention a été ratifiée par dix-huit États (décembre 2022). Il manque désormais deux ratificat (...) 5L’UNESCO est encore au cœur de la seconde étape du processus de reconnaissance, qui se déroule dans les années 2010 et, surtout, après 2015. Elle intervient en ce sens, en premier lieu, via l’élargissement et l’approfondissement du mouvement de régionalisation, ce qui passe par la révision des textes précédemment adoptés (Asie et Pacifique, 2011 ; Afrique, 2014 ; États arabes, 2022) et par l’adoption de conventions dans une région n’en étant pas encore pourvue (Amérique latine et Caraïbes, 2019)2. Le rôle de l’UNESCO est d’autant plus déterminant en ce qui concerne, en second lieu, l’internationalisation du processus de reconnaissance des qualifications. Autrice d’une première Recommandation sur la reconnaissance des études et des titres de l’enseignement supérieur en 1993 (texte non obligatoire), elle est également à l’initiative de la Convention mondiale sur la reconnaissance des qualifications relatives à l’enseignement supérieur adoptée sous ses auspices à Paris en 2019. Il s’agit alors de prolonger la reconnaissance des diplômes et titres obtenus par les États d’une même région par une reconnaissance de ceux l’ayant été par des États relevant de deux régions distinctes3.

L’UNESCO parachève ici un projet ancien qui a pu aboutir en raison de la conjonction de deux éléments résumés par ce passage du document adopté à l’issue du Forum mondial sur l’éducation d’Incheton (2015) : « l’élaboration d’une [telle convention] est nécessaire pour faire face à la mobilité grandissante des personnes et contribuer à améliorer l’accès à l’enseignement supérieur pour les réfugiés et les personnes déplacées ». Le premier moteur est ainsi structurel : accompagner une mobilité croissante en levant les obstacles susceptibles de l’entraver. On se place ici dans la suite des ODD. À cette fin, la Convention mondiale pose notamment une présomption de reconnaissance des qualifications acquises dans les autres États, présomption cependant levée si l’État de l’établissement démontre des « différences substantielles » dans les conditions générales d’accès.

Le second vecteur d’adoption de la Convention mondiale consiste en la prise en considération de la situation spécifique des personnes réfugiées (et des déplacés internes). Il est de nature conjoncturel si l’on observe que l’on se situe (2015) au moment de ladite « crise » migratoire. Ce contexte explique d’ailleurs également l’évolution observée dans le domaine de la reconnaissance des diplômes et titres au niveau européen (Conseil de l’Europe). La Convention de Lisbonne sur la reconnaissance des qualifications relatives à l’enseignement supérieur dans la région européenne (1997) avait anticipé le mouvement de prise en compte de la situation particulière des demandeurs de protection internationale, en invitant les États parties à prendre « toutes les mesures possibles et raisonnables […] pour élaborer des procédures appropriées permettant d’évaluer équitablement et efficacement si les réfugiés, les personnes déplacées et les personnes assimilées aux réfugiés » remplissaient les conditions générales d’accès. Elle avait surtout indiqué que cette procédure devait intervenir « même lorsque les qualifications obtenues dans l’une des parties ne peuvent pas être prouvées par des documents l’attestant ». Cette précision était fondamentale pour des personnes ayant parfois été contraintes de fuir précipitamment et/ou n’ayant pas été en mesure d’emporter avec elles ou de conserver sur elles les preuves de leurs qualifications.

4 La littérature académique reflète d’ailleurs cette relative indifférence (Dryden-Peterson et Wenona (...) 5 Il est assez rare pour le relever : des contextes migratoires singuliers n’ont pas ici engagé un pr (...) 6 En France, les demandeurs et bénéficiaires de la protection internationale sont exonérés des frais (...) 7 Ce dispositif prend place aux côtés d’autres, notamment le Toolkit for Recognition of Higher educat (...) 8Adoptée pour affronter la situation des réfugiés d’ex-Yougoslavie, peu appliquée jusqu’alors4, cette disposition a retrouvé tout son intérêt après 20155. Le contexte migratoire encourage alors le Comité de la Convention de Lisbonne à adopter une Recommandation sur la reconnaissance des qualifications des réfugiés, des personnes déplacées et des personnes assimilées aux réfugiés (2017) venant développer les principes énoncés dans la Convention de Lisbonne. Elle consacre notamment le « droit à l’évaluation » de ces qualifications, évaluation dont elle précise en outre qu’elle devra « être fondée sur des procédures et critères transparents et être réalisée gratuitement ou à un coût raisonnable, et dans un délai raisonnable »6. Ces principes formels sont prolongés par un mécanisme opérationnel développé en parallèle par le Conseil de l’Europe et différents partenaires : le Passeport Européen des Qualifications pour les Réfugiés, proposant un format standard de présentation des qualifications appréciées par des évaluateurs indépendants7.

L’Europe a tenu lieu d’incubateur pour un dispositif désormais internationalisé. Sur le modèle des conventions régionales (Afrique, Amérique du Sud et Caraïbes), la Convention mondiale contient une disposition reprenant, presque à l’identique, celle consacrée aux personnes réfugiées ou déplacées dans la Convention de Lisbonne. Afin d’opérationnaliser les principes énoncés, l’UNESCO a également institué un Passeport des Qualifications pour les Réfugiés et Migrants Vulnérables. Inspiré du passeport européen, ce document a été pour la première fois délivré à des étudiantes et étudiants réfugiés en Zambie (2019), avant de bénéficier, en mai 2021 à vingt-et-une personnes réfugiées syriennes présentes en Irak. Assurément précieux pour ces titulaires, ce passeport n’en reste pas moins limité dans sa portée : d’une part, son objet exclusivement « académique » a pour conséquence qu’il ne donne aucun droit à entrer sur le territoire d’un quelconque État ; d’autre part, n’équivalant pas à un acte formel de reconnaissance, il ne garantit aucun droit d’accès à l’enseignement supérieur. Le Passeport des qualifications n’en doit pas moins permettre de faciliter la procédure d’évaluation, puisque les autorités sont invitées à dûment prendre en considération les informations qui y sont contenues lors de leur évaluation. Mais cela ne préjuge pas de la décision prise au niveau de l’admission.

# Intégrer : une admission conditionnée dans les établissements d’enseignement supérieur

L’accès à l’enseignement supérieur n’ouvre pas droit automatiquement à l’admission dans un établissement ou un programme. La première étape valide le respect de conditions générales (essentiellement les qualifications) préalables, conditions pouvant être assorties d’exigences complémentaires afin d’intégrer une formation. Dans la suite des premières conventions régionales de reconnaissance des qualifications, la Recommandation de l’UNESCO de 1993 déjà mentionnée évoque à cet égard, entre autres, « la capacité d’accueil, la réussite aux examens d’entrée ou une connaissance suffisante de la langue d’enseignement ». La Convention mondiale de 2019 admet également, tout d’abord, que « l’admission dans un établissement déterminé de l’enseignement supérieur ou à un programme déterminé de cet établissement peut, selon des règles justes et transparentes, être limitée ou sélective » (article IX, 3). L’application de ces critères est alors soumise à l’observation du principe transversal de non-discrimination, ce qui signifie que la qualité de réfugié ne saurait à elle seule fonder un refus d’admission à des formations aux capacités restreintes ; les personnes réfugiées doivent alors être astreintes aux mêmes épreuves de sélection que les autres postulants et postulantes.

8 Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), 3 janvier 1976, (...) 9 Cette absence d’obligation n’empêche évidemment pas la mise en place de dispositifs d’aide à l’appr (...) 11La Convention mondiale reconnaît également que « l’admission dans un établissement déterminé de l’enseignement supérieur peut être subordonnée à la maîtrise suffisante par le titulaire de la qualification de la langue ou des langues d’enseignement de l’établissement concerné, ou d’autres langues spécifiées » (article IX, 5). Une telle exigence, que l’on retrouve dans les différentes conventions régionales de reconnaissance de l’UNESCO, constitue alors une particularité de l’enseignement supérieur. En effet le principe d’universalité, pour le primaire, celui de généralité, pour le secondaire8, s’opposent à ce que l’admission dans un établissement scolaire soit conditionnée à la maîtrise de la langue d’enseignement. À l’inverse, l’effet utile de l’obligation de scolarisation de tous les enfants suppose que les États mettent en place des dispositifs spécifiques afin de pallier les retards linguistiques des élèves allophones, sur le modèle des UPE2A instaurés en France. Rien de tel dans le supérieur, y compris pour les personnes réfugiées. La Recommandation de 2017 du Comité de la Convention de Lisbonne apporte à ce sujet tout au plus une nuance en précisant que « [l]e manque de connaissance de la langue ou des langues du pays d’accueil et/ou de l’institution d’accueil ne devrait pas en soi être considéré comme une raison pour refuser l’évaluation de la reconnaissance ». Car, poser qu’il ne saurait opposer un obstacle dirimant à l’accès, ne signifie pas que ce manque ne pourra pas être pris en compte au niveau de l’admission9.

10 PIDESC, article 13 §2, lettres a), b) et c). URL : https://www.ohchr.org/fr/instruments-mechanisms/ (...) 11 Code de l’éducation, articles L. 132-1 et L. 132-2. 12 Les droits sont ainsi passés de 170 € à 2 770 € pour les licences, de 243 € à 3 770 € pour les mast (...) 13 Conseil d’État, Association UNEDESEP et autres, 1er juillet 2020. 12L’admission dans un établissement d’enseignement supérieur peut également être subordonnée à l’acquittement préalable de frais d’inscription. Cette condition n’entre a priori pas en contradiction avec les différents instruments internationaux. Ils réservent en effet à l’enseignement primaire l’obligation immédiate d’en prévoir la gratuité et font seulement reposer sur les États une obligation progressive pour les deux autres niveaux10. Et si la gratuité tend à s’imposer, en fait sinon en droit, dans la plupart des États pour l’enseignement secondaire, il en va différemment pour le supérieur. Le droit français semble se conformer à ce cadre général, non sans comporter une certaine ambiguïté. La situation dans l’enseignement (public) primaire et secondaire est claire, la gratuité y étant consacrée11. Elle est en revanche plus confuse dans l’enseignement supérieur, confusion entretenue par la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 11 octobre 2019 (2019-809 QPC) : si, d’un côté, il consacre l’extension de l’exigence constitutionnelle de gratuité à l’enseignement supérieur, de l’autre, il nuance la portée de cette exigence en admettant qu’elle ne « fait pas obstacle, pour ce degré d’enseignement, à ce que des droits d’inscription modiques soient perçus ». Et l’on sait combien, pour les étudiantes et étudiants en mobilité internationale, cette « gratuité peut coûter cher » (Beaufils et Malverti, 2020) à la suite du rehaussement très substantiel des frais d’inscription les concernant effectué par l’arrêté du 19 avril 2019 relatif aux droits d’inscription dans les établissements publics d’enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l’enseignement supérieur12. Pour autant, cette augmentation n’a pas été considérée par le Conseil d’État comme contraire à l’exigence de gratuité non plus qu’au principe d’égalité des usagers devant les services publics13. Selon le juge administratif, la différence de traitement en résultant serait en effet en rapport avec la différence de situation entre « des étudiants ayant, quelle que soit leur origine géographique, vocation à être durablement établis sur le territoire national » et ceux étant « venus en France spécialement pour s’y former ». Cette distinction articulée autour du lien durable avec le territoire explique d’ailleurs que les bénéficiaires du statut de réfugié soient exemptés de cette hausse des tarifs dans l’arrêté du 19 avril 2019.

14 https://www.unhcr.org/58526bb24 15 https://globalcompactrefugees.org/channel/pledges-contributions 13L’admission dans un établissement ne constitue assurément qu’une étape dans un parcours universitaire potentiellement long. Pour rester sur l’aspect financier, la modicité voire même la gratuité des droits d’inscription n’évacue que partiellement les difficultés qu’affrontent fréquemment les étudiantes et étudiants réfugiés. Plusieurs États proposent alors des bourses afin de les aider à faire face à l’ensemble des frais occasionnés par et durant leurs études. Corollaires souvent indispensables à leur poursuite elles relèvent, dans leur organisation générale comme dans leur octroi à une catégorie d’étudiantes ou d’étudiants ou à un étudiant ou une étudiante spécifiquement, du pouvoir discrétionnaire de l’État. Il est en effet pour le moins difficile de trouver un fondement à un hypothétique droit à bénéficier d’un tel appui, y compris pour les réfugiés. Une certaine évolution s’observe néanmoins en la matière, allant dans le sens d’une internationalisation de la pratique. Lors du Sommet des dirigeants sur les réfugiés organisé en septembre 2016 à l’occasion de l’adoption de la Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants, plusieurs États ont pris des engagements en matière d’octrois de bourses14. La plupart ont été confirmés, voire renforcés dans le cadre du premier Forum mondial des réfugiés (2019), à l’occasion duquel d’autres promesses ont par ailleurs été enregistrées15.

Ces initiatives, individuelles ou collectives, publiques et/ou privées, très inégales dans leur contenu et leurs objectifs et n’emportant aucune obligation juridique pour leurs auteurs s’avèrent assurément insuffisantes pour pleinement répondre au défi de l’éducation supérieure des réfugiés. Il n’est notamment pas acquis qu’elles permettront de soutenir l’objectif de 15 % de scolarisation d’ici à 2030 fixé par l’UNESCO. Elles n’en participent pas moins du mouvement d’ensemble décrit en introduction ; ce faisant, elles miment la construction d’un droit humain à l’éducation supérieure dont seraient également titulaires les étudiantes et étudiants réfugiés (Gilchrist, 2018).

<footnote n="1">1 Il ne s’agit bien évidemment pas de nier les difficultés qu’ils et elles rencontrent, tant pour venir poursuivre leurs études dans les États d’accueil, que sur place. On pourra ici renvoyer au dossier de la revue Plein droit, dans sa livraison de novembre 2021 (n°130), consacré à la question (« Étrangers au ban de la fac »).</footnote>

<footnote n="2">2 Elle est entrée en vigueur le 23 octobre 2022, après sa ratification par un quatrième État.</footnote>

<footnote n="3">3 La Convention a été ratifiée par dix-huit États (décembre 2022). Il manque désormais deux ratifications pour qu’elle entre en vigueur.</footnote>

<footnote n="4">4 La littérature académique reflète d’ailleurs cette relative indifférence (Dryden-Peterson et Wenona, 2012).</footnote>

<footnote n="5">5 Il est assez rare pour le relever : des contextes migratoires singuliers n’ont pas ici engagé un processus d’érosion des droits, mais bien un certain renforcement. Illustration de la situation (relativement) singulière des étudiantes et étudiants étrangers.</footnote>

<footnote n="6">6 En France, les demandeurs et bénéficiaires de la protection internationale sont exonérés des frais de traitement de leur demande de reconnaissance. Pour les autres, ils s’élèvent à vingt euros lors du dépôt du dossier et à cinquante euros au niveau de l’instruction.</footnote>

<footnote n="7">7 Ce dispositif prend place aux côtés d’autres, notamment le Toolkit for Recognition of Higher education for refugees, displaced persons and persons in a refugee-like situation mis en place en 2016 par un consortium comprenant notamment France Éducation International.</footnote>

<footnote n="8">8 Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), 3 janvier 1976, article 13§2, lettres a) et b). URL : https://www.ohchr.org/fr/instruments-mechanisms/instruments/international-covenant-economic-social-and-cultural-rights</footnote>

<footnote n="9">9 Cette absence d’obligation n’empêche évidemment pas la mise en place de dispositifs d’aide à l’apprentissage de la langue d’enseignement de l’établissement. La création de plusieurs « DU passerelles » en France, permettant à des demandeurs et demandeuses d’asile ou bénéficiaires de la protection internationale de suivre des cours de français tout en bénéficiant des droits ouverts par ailleurs aux étudiantes et étudiants, en est une illustration.</footnote>

<footnote n="10">10 PIDESC, article 13 §2, lettres a), b) et c). URL : https://www.ohchr.org/fr/instruments-mechanisms/instruments/international-covenant-economic-social-and-cultural-rights</footnote>

<footnote n="11">11 Code de l’éducation, articles L. 132-1 et L. 132-2.</footnote>

<footnote n="12">12 Les droits sont ainsi passés de 170 € à 2 770 € pour les licences, de 243 € à 3 770 € pour les masters.</footnote>

<footnote n="13">13 Conseil d’État, Association UNEDESEP et autres, 1er juillet 2020.</footnote>

<footnote n="14">14 https://www.unhcr.org/58526bb24</footnote>

<footnote n="15">15 https://globalcompactrefugees.org/channel/pledges-contributions</footnote>