# La démocratie du bac à sable. Ce que fabrique la troisième vague des budgets participatifs en France (2014-2019)

Gil Pradeau

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Gil Pradeau. La démocratie du bac à sable. Ce que fabrique la troisième vague des budgets participatifs en France (2014-2019). Faire des économies démocratiques, Catherine Neveu; Julien Talpin; Maïté Juan, Apr 2019, Paris, France. hal-05339509

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# La démocratie du bac à sable. Ce que fabrique la troisième vague des budgets participatifs en France (2014-2019)

Gil Pradeau¹

¹University of Westminster

4 avril 2019

La France connait une nouvelle vague d'intêret pour les budgets participatifs qui a nettement évolué depuis la première vague documentée en 2008. Plusieurs travaux ont étudié comment les budgets participatifs ont été adoptés dans un pays spécifique (Ganuza et Francès, 2012; Krenjova et Raudla, 2018; Röcke, 2014; Spada, 2014) et nous présentons ici les premiers résultats de ce recensement autour de la circulation en France de ce type de dispositifs participatifs.

Après bientôt trente ans de diffusion de dispositifs participatifs appelés “budgets participatifs” dans le monde, il est toujours aussi difficile de les définir tant les modalités de discussion des ressources publiques apparaissent comme différentes selon les continents. Une autre différence, pourtant peu analysée dans la littérature, réside aussi dans le type d’investissements choisis à travers les budgets participatifs. C’est en articulant ces deux dimensions que cette communication souhaite contribuer à la réactualisation des savoirs sur le budget participatif.

Nous voudrons montrer à l'issue de cette communication qu'il est peut-être temps de revenir à une nouvelle description des budgets participatifs actuels d'une part et d'autre part de se demander en prenant pour exemple les cas français si la tendance décrite il y a dix ans de cantonnement à la démocratie de proximité est toujours d'actualité avec notamment une écoute sélective qui confirme la proéminence des élus dans les décisions, agissant comme des « garants de l'intérêt général ». Si le cas de Paris a été un peu documenté (Douay, 2016), cette communication étudiera aussi de manière critique le rôle de locomotive joué par la capitale. En effet, à l'aide de plusieurs indicateurs retrouvés dans les règlements adoptés par les mairies, nous démontrerons que peu de municipalités ont vu en Paris une source concrète d'inspiration.

Loin de reconnaitre la “dépolitisation” des dispositifs français au sens où, par exemple, Cabannes et Lipietz (2017) ou Gourgues (2018) l'entendent, nous notons cependant qu'ils ne répondent à aucun enjeu majeur qu'on trouve en Amérique Latine : ce n'est ni dans une perspective de démocratisation, ni de forte urbanisation, ni de lutte contre la corruption ou de lutte contre les inégalités que les BP se diffusent en France. Est-ce à dire qu'ils circulent pour circuler et qu'ils « semblent exister pour exister, leur simple présence relevant d'argumentaires généraux et désincarnés » (Gourgues, 2018) ? Si, dans certains pays comme la Norvège, c'est l'absence de besoins qui expliquent l'absence de diffusion (Legard, 2018), alors il convient de réfléchir à ce que fabriquent les budgets participatifs français pour mieux connaitre les raisons de la diffusion de cet instrument d'action publique.

## 1 Les budgets participatifs dans le monde : conflit de définitions
Avritzer (2017) a pu décrire de manière constante dans ses travaux en se basant sur les cas brésiliens puis latino-américains quatre caractéristiques fondamentales. D'une part, l'exécutif local doit accepter de céder une part de sa souveraineté, il articule démocratie représentative (élections de conseillers, délégués,...) et démocratie participative (assemblées ouvertes). La société civile définit les règles d'organisation à la manière d'une « auto-institution » sans que les élus ou les techniciens n'interagissent. Enfin, les budgets participatifs participent à l'inversion des priorités d'investissement en faveur des populations défavorisées.

Sintomer, Röcke et Herzberg (p.20, 2016) retiennent quant à eux cinq critères pour définir ce que sont les budgets participatifs afin de permettre une comparaison transnationale :

- le BP entraine une discussion sur des questions financières (liées à un budget contraint)

- le BP concerne l'ensemble d'un territoire doté d'une assemblée élue et de compétences propres (l'échelle de la ville bien souvent).

- il se répéte de manière régulière (annuelle par exemple)

- il organise une forme de délibération publique dans un espace dédié au budget participatif (forums, assemblées plénières,...)

- il y a une forme de rendition de compte (« accountability ») sur la mise en oeuvre des projets (réunions, publications,...).

On notera qu'entre Leonardo Avritzer et l'équipe de Sintomer, de profondes différences sur la nature même de la genèse et de l'organisation des démarches existent. La définition européenne ne prend pas en compte la question de la justice sociale, ni de la dimension auto-organisatrice : ainsi des budgets participatifs créés et animés de manière totalement descendante ne seraient pas des cas réels de budgets participatifs pour Avritzer. Le fait même que les règles des budgets participatifs soient négociés entre associations de résidents et autorités locales n'est pas anecdotique : sans espace ouvert pour la société civile organisée, la dimension de démocratisation de l'administration disparaît.

Enfin pour d'autres auteurs, l'étude est décentrée par rapport à leur portée politique des dispositifs comme celle de Porto de Oliveira (2017), un budget participatif correspond à toute « politique publique destinée à inclure la société dans le processus d'allocation du budget public » (p.59). Cette définition laisse de côté de nombreux aspects procéduraux : le budget participatif n'a pas besoin d'être ni délibératif, ni répétitif ou en lien avec une assemblée délibérante.

S'il y autant de définitions divergentes autour d'un dispositif qui a voyagé sur tous les continents, c'est la porte ouverte à ne pas considérer les mêmes cas et à rendre difficile toute comparaison (Mazeaud et Nonjon, 2017). Il faut garder à l'esprit la métaphore de Wittgenstein sur les airs de famille à propos des jeux (de cartes, de ballon,...). Il est difficile de définir conceptuellement ce qu'est un jeu, tant les différences partielles entre les différents types de jeux rendent impossibles de retenir un critère commun : les points communs restent aussi vagues qu'un air de famille. Il en va de même pour les budgets participatifs où le flou conceptuel traduit non seulement un brouillage sémantique autour des procédures mais aussi autour des objectifs poursuivis.

Au centre de cette étude, nous ne faisons pas le choix de définir a priori ce qu'est un budget participatif, mais de prendre en compte tout ce qui se nomme « budget participatif ». Ce recensement des cas actifs de budgets participatifs en 2018 ne prend en compte que les PB ceux dont la phase de vote a eu lieu au moins en partie durant cette année. À cette fin, on s'est basé sur le croisement d'une base de données de journaux (Europresse) avec des requêtes d'un moteur de recherche spécifique (selon le principe de veille de "Google alerts"). Nous nous focaliserons pour ce papier pour les 129 occurrences au niveau municipal, sans tenir compte des bailleurs sociaux, ni des budgets participatifs entrepris à l'échelle départementale ou régionale. Enfin la ville de Paris a été comptabilisée comme occurrence unique, même si le déploiement dans
les arrondissements pourraient être considéré comme étant autonomes puisqu'on peut voter pour un niveau sans voter pour l'autre et qu'ils sont "gérés" de manière différente.

## 2 Une diffusion en France des budgets participatifs en plusieurs vagues

Les premiers cas des budgets participatifs ne remontent cependant pas à 2014 : la première vague des budgets participatifs, largement documentée par Sintomer et al (2016), est organisée dans le sillage des Forums Sociaux Mondiaux, où les réseaux communistes ou liés à l'association Démocratiser Radicalement la Démocratie ont été essentiels (voir Nez et Talpin, 2010). Une dizaine de villes ont été concernées : Saint-Denis, Pont-au-Claix, Monsang-sur-Orge,... Cette vague a permis d'aider à théoriser une des facettes de la démocratie de proximité où la figure de l'élu, comme garant de l'intérêt général, était centrale dans les dispositifs, aidée par le flou procédural, permettant une écoute sélective. Les projets concernés surtout de petits investissements décidés à l'échelle du quartier.

La deuxième vague des budgets participatifs dans les lycées a été initiée dans la région Poitou-Charente (Mazeaud, 2011), puis à partir de 2010, des expérimentations ont été menées en Nord-Pas-de-Calais (O'Miel et Mongy, 2014), en Bourgogne et en Ile-de-France. Il s'agissait de rénover des bâtiments parfois vétustes, avec une enveloppe qui avoisinnait les 100 000 euros dans la certaines des régions. Depuis les dernières élections régionales de 2015, on retrouve ce type d'expériences, toutefois avec des montants plus faibles, dans deux régions : l'Occitanie et le Centre-Val-de-Loire.

Depuis les élections municipales de 1014, plusieurs types de collectivités ont expérimenté le budget participatif. En effet, ce n'est désormais plus l'apanage des municipalités, puisque le budget participatif existe aussi dans les universités (Tours, Rennes 2, Toulon,...), chez les bailleurs sociaux (à Paris), au niveau départemental (Paris, Gers,...). Si les enquêtes en cours menées en France concernent principalement Paris, il reste essentiel de garder à l'esprit un potentiel biais dans la sélection des cas observés. Comme ces collectivités ont des compétences différentes, il ne s'agira pas ici de comparer des règles ainsi que les projets puisqu'ils relèvent seulement de nature différente en fonction de leurs compétences respectives.

Si la majorité des budgets participatifs français créés après 2014 ne correspondent plus à la démocratie de proximité, c'est désormais l'échelle de la ville qui est considérée pour grand nombre de cas. Les règles procédurales sont clarifiées par la publication de règlements précisant le déroulement et les critères d'éligibilité des projets. En revanche, l'écoute sélective est toujours aussi présente par des voies détournées, en utilisant des critères très restrictifs dont l'application reste arbitraire (Pradeau, 2018). Enfin, depuis 2014, on note un regain d'intérêt en France pour les budgets participatifs avec une dimension numérique assez forte.

Ce ne sont pas les seuls outils numériques qui permettent d'associer les citoyens aux débats locaux autour des dépenses publiques en Europe, car on trouve aussi des réunions publiques (ateliers budget,...) et d'autres types de plateformes numériques. Ces plateformes numériques permettent trois niveaux d'interactions autour du budget local : informer, consulter et faire décider.

Toutes les plateformes d'open data, utilisant notamment des jeux de données sur le budget primitif, les comptes administratifs ou bien les subventions aux associations rentrent dans le cadre de ce premier niveau d'information au même titre que les réunions publiques liées à la pédagogie autour des questions budgétaires. Un certain nombre de villes ont mis en place en France ces outils. On trouve un autre niveau de consultation
autour des finances, avec des outils numériques permettant de simuler de jouer sur les grandes masses du budget. Ce type d'outils, très commun en Grande-Bretagne, n'est pas apparu en France. En revanche, les budgets participatifs conçus en France sont en majorité des dispositifs numériques permettant un appel à projet en ligne portant sur l'urbanisme marginal, puis organisent le vote via la même plateforme (tout en maintenant une procédure de votes en papier).

# 3 Un effort de démocratisation réduit malgré le contexte numérique

## 3.1 Quand la transparence portée par le numérique masque une portée financière marginale

Avec quasiment 9 millions et demi d'habitants qui peuvent désormais voter dans un budget participatif au niveau municipal, on pourrait croire à une pleine effervescence de ce dispositif le budget participatif voyage dans la France entière de manière très différenciée selon le type de territoires. Avec cette communication, on cherchera à articuler à la fois les formes prises par le dispositif (le type de délibération en ligne ou hors ligne, le recours à un conseil formé d'habitants pour écrire les règlements ou étudier les projets) que l'engagement financier plus ou moins conséquent pour caractériser ce qui circule.

<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>FIGURE 1 – L'année 2018 a vu quasi un doublement des budgets participatifs à l'approche des prochaines élections municipales</figcaption></figure>

Il ne s'agira pas ici de retracer avec précision les logiques domestiques de la diffusion (ou des résistances) du BP. La temporalité de la diffusion devrait être analysée particulièrement. Peu de villes, comme Paris, Grenoble ou Montreuil, ont fait le choix immédiat de lancer leur dispositif dès les élections municipales après l'avoir intégré dans leur programme, la grande majorité des villes ont attendu au moins 2018 pour adopter le BP. Cette latence peut s'expliquer à la fois par un temps d'observation ou d'apprentissage (Stone, 1999) et par l'approche des municipales dans un contexte de forte compétition politique révélée aussi par les derniers résultats aux élections législatives (comme à Lille ou à Brest).
On note que les dynamiques d'adoption relèvent autant d'une compétition au niveau national entre villes qui se considèrent d'une même strate (Rennes, Grenoble et Montreuil) que d'une concurrence au sein d'une même agglomération urbaine (Lille-Roubaix ou la métropole bordelaise avec Talence et Floirac qui a débouché sur la création du budget participatif par la commune centre).

Toutefois, ce travail d'enquête étant toujours en cours, cette communication se limitera à présenter les grandes tendances générales de ces modalités de mise en débat des allocations des ressources publiques.

Cette mise en débat est doublement contrainte : d'une part les collectivités font face à des restrictions financières, réduisant leur moyen de porter de nouvelles politiques publiques ainsi que leur capacité d'investissement. D'autre part, depuis la loi Notre en 2015, les communes ont vu leurs compétences se transformer au profit du transfert de certaines compétences (dont souvent celles ayant trait à la voirie et à l'espace public) au niveau de la métropole ou de la communauté d'agglomération ou de communes.

La diffusion française du budget participatif est donc à remettre dans la perspective d'une relative limitation croissante dans l'exercice des décisions par les exécutifs. C'est aussi parce que la participation permet de garder un pied dans la porte des négociations avec le niveau intercommunal que le budget participatif a pris son envol depuis les élections municipales de 2014.

Si les trois quarts des BP interviennent dans des collectivités inférieures à 40 000 habitants, il faut relever qu'au vue de la spécificité française de la carte communale avec plus de 35 000 communes sur cette strate, les BP ne représentent qu'une fraction infime de ces villes (0.24%). On trouve 45% des villes ayant plus de 100 000 habitants qui ont mis en oeuvre un budget participatif depuis 2014 tandis que la strate inférieure (entre 40 et 100 000 habitants) n'a adopté qu'à hauteur d'un peu moins de 17% le BP.

Cette diffusion différenciée se retrouve également dans les sommes attribuées au budget participatif par les communes. En effet, selon la taille des communes, celles-ci ne consacrent pas de manière aléatoire les mêmes montants. Un indicateur montre que les villes de petite taille ont tendance à mettre des montants plus importants en débat : la strate inférieure à 10 000 habitants dédie en moyenne une plus large portion de son budget au BP que les autres strates (0.43% contre 0.38% pour la moyenne nationale).

Il est donc impossible d'evoquer une innovation démocratique en pleine institutionnalisation quand on note que la moitie des experiences consacrent moins de trois milliemes de leur budget municipal pour faire participer. Certes, comme on le verra plus loin, les projets relevent de plusieurs categories d'action publique et en cela, le budget participatif peut contribuer a reflechir de manière plus transversale dans les communes et permettre aux personnes qui pilotent les budgets participatif d'etendre leur "territoire administratif" vers d'autres services (Mazeaud et Nonjon 2018, p.292). Mais comme ces auteures l'expliquent, la dimension précisement marginale des ressources humaines et budgetaires des processus participatifs est un « *revelateur de la faible institutionnalisation* » (ibid, p.277). Les budgets participatifs n'echappent pas a cette tendance en France.

Le travail administratif autour du budget participatif ne change pas fondamentalement par rapport au traitement de reponses a l'appel a projets, a la différence qu'il faut pouvoir organiser l'analyse des projets par différents services. Pour permettre a la fois d'elargir l'audience et de faciliter le tracage des propositions citoyennes, les municipalites ont recours a des plateformes numeriques permettant en parallele de rendre le processus plus transparent qu'une simple boite a idees dont la synthese sera realisee par les services administratifs de manière discretionnaire.
<table><caption>TABLE 1 – Si les petites villes allouent une plus grosse partie de leur budget total au BP par rapport à la moyenne, ce n’est pas le cas ni des villes plus peuples, ni des deux principaux clusters régionaux.</caption><thead><tr><th></th><th>Nombre de communes</th><th>Nombre de BP</th><th>Part de villes avec un BP</th><th>Mediane du montant du BP</th><th>Moyenne portion allouée au BP</th><th>Médiane portion allouée au BP</th></tr></thead><tbody><tr><td>Villes de moins de 40 000 habs</td><td>35742</td><td>86</td><td>024%</td><td>60 000 EU</td><td>043%</td><td>028%</td></tr><tr><td>Villes entre 40 et 100 000 habs</td><td>142</td><td>24</td><td>1690%</td><td>200 000 EU</td><td>023%</td><td>020%</td></tr><tr><td>Ville de plus de 100 000 habs</td><td>42</td><td>19</td><td>4524%</td><td>840 000 EU</td><td>034%</td><td>026%</td></tr><tr><td>Nord-Pas-de-Calais</td><td>1539</td><td>14</td><td>091%</td><td>50 000 EU</td><td>027%</td><td>021%</td></tr><tr><td>Ile-de-France</td><td>1276</td><td>44</td><td>345%</td><td>150 000 EU</td><td>027%</td><td>020%</td></tr><tr><td>Avec plateforme CapCollectif</td><td></td><td>21</td><td></td><td>641 729 EU</td><td>027%</td><td>020%</td></tr><tr><td>Total</td><td>35926</td><td>129</td><td>036%</td><td>100 000 EU</td><td>038%</td><td>027%</td></tr></tbody></table>

Si on prete attention a une plateforme facilitant le depot des propositions comme celle commercialisée par l'entreprise Cap Collectif (qui est par ailleurs utilisée au niveau national pour des consultations publiques comme la Republique numerique en 2016 ou le Grand Debat en 2019), on notera que les villes ayant fait appel a ce prestataire ont un profil varie. On trouve huit villes superieures à 100 000 habitants : Montreuil, Mulhouse, Orleans, Clermont-Ferrand, Le Mans, Rennes, Lille et Bordeaux. La moyenne du nombre d'habitants de l'ensemble des clients de Cap Collectif est de 87 457 habitants. Cela demontre que ce n'est pas qu'un outil utilise par les villes peuples ayant des moyens financiers consequents pour la communication. A ce titre, la ville de Santiny detonne avec moins de 4000 habitants car elle dépense moins dans son budget participatif (10 000 euros) que dans la communication autour du dispositif.

Cet outil est le symbole de l'élargissement du spectre politique ayant recours au budget participatif, autant l'apanage des coalitions autour du Parti Socialiste (Rennes) ou du Parti Communiste (Montreuil) que des rassemblements autour des Republicains (Bordeaux, Orleans...) sans parler de Beziers, ayant pour maire Robert Menard.

Les villes ayant recours a Cap Collectif consacre en moyenne de 0.28% de leur budget au BP, ce ratio est bien inférieur à la moyenne nationale des budgets participatifs (0.38%), confirmée également par la médiane (0.20% contre 0.27% au niveau national). Si certaines villes comme Rennes (la première ville a avoir utilise cet outil numérique pour un budget participatif) ou Montreuil font partie des villes qui allouent davantage de leur budget, Cap Collectif attire beaucoup de villes qui font partie de la moyenne basse. En fait, leurs clients consacrent une partie infime de leur budget au BP puisque deux tiers de ces communes ont un ratio inférieur à la médiane nationale et un certain nombre font partie du premier décile (cf. tableau 2), comme Orleans, Courbevoie ou Beziers dédiant moins d'un millième de leur budget. Il est donc possible de retrouver dans la diffusion de cet outil numérique une logique mystificatrice : plus le montant mis en débat est derisoire, plus le dispositif est enrobe dans une démarche de communication publique, visant à réduire les barrières de la participation. Ce qui circule ici n'est donc pas l'objectif politique de transparence sur les finances publiques ou de démocratisation des décisions publiques, mais plus simplement le renouvellement de la logique de l'appel a projet incarne par un outil supposément innovant qu'on applique à de vagues enjeux budgétaires.
<table><caption>TABLE 2 – Premier decile de la distribution des budgets participatifs en terme de ratio du montant alloue au BP par rapport a leur budget municipal total</caption><tr><td>031 EU</td><td>001%</td><td>Eybens</td></tr><tr><td>037 EU</td><td>003%</td><td>Montpellier</td></tr><tr><td>087 EU</td><td>003%</td><td>Orleans</td></tr><tr><td>068 EU</td><td>003%</td><td>Pierrefitte-sur-Seine</td></tr><tr><td>087 EU</td><td>005%</td><td>Fontenay-aux-Roses</td></tr><tr><td>104 EU</td><td>005%</td><td>Roubaix</td></tr><tr><td>336 EU</td><td>005%</td><td>Puteaux</td></tr><tr><td>184 EU</td><td>007%</td><td>Courbevoie</td></tr><tr><td>131 EU</td><td>007%</td><td>Beziers</td></tr><tr><td>169 EU</td><td>007%</td><td>Dieppe</td></tr><tr><td>256 EU</td><td>007%</td><td>Rueil-Malmaison</td></tr><tr><td>180 EU</td><td>008%</td><td>Saint-Denis</td></tr></table>

De plus, ce n'est pas parce que l'outil numerique permet de commenter ou de tracer les propositions que ces fonctionnalites sont utilisees. Ainsi, a Courbevoie, la plateforme n'a accueilli que peu d'echanges a propos des projets. La qualite deliberative se borne a des precisions apportees par le porteur de projet sous forme de reponses a des commentaires, mais aucune discussion n'a reellement lieu. Enfin, l'exclusion des projets avant le vote ne fait l'objet d'aucune explication precise, puisque tous les projets refuses seront justifies par une explication generique. Mais nous reviendrons sur ce point plus loin. Aussi, avoir recours a une plateforme numerique permettant d'ameliorer la transparence du processus ne veut pas dire que cette transparence se met automatiquement en place (Douay, 2016).

Parmi les villes qui dotent richement leur BP, seules quatre communes faisant partie du dernier decile (cf. tableau 3) ont mis en place une plateforme numerique : Avignon, le Pradet, Rennes et Paris. En fonction de leur strate, les villes qui mettent en place un budget participatif ne partent pas d'un pied d'egalite pour leurs ressources financieres. Quelles que soient les modalites d'organisation, il existe des communes plus richement dotees que d'autres quand on rapporte la somme allouee au nombre d'habitants comme le montre le tableau suivant. Ainsi, dans le dernier decile, on pourra noter que si Avignon et Rocheserviere consacrent toutes les deux une quinzaine d'euros par habitant pour le BP, cela ne represente pas le meme engagement politique : le budget participatif a deux fois plus d'impact financier a Rocheserviere que pour Avignon. Comparer

<table><caption>TABLE 3 – Dernier decile de la distribution des budgets participatifs en terme de ratio du montant alloue au BP par rapport a leur budget municipal total</caption><tr><td>16.24</td><td>0.01</td><td>Avignon</td></tr><tr><td>14.96</td><td>0.01</td><td>Pradet</td></tr><tr><td>16.18</td><td>0.01</td><td>Rennes</td></tr><tr><td>47.09</td><td>0.01</td><td>Paris</td></tr><tr><td>11.51</td><td>0.01</td><td>Clapiers</td></tr><tr><td>19.22</td><td>0.01</td><td>Pont-Saint-Esprit</td></tr><tr><td>15.65</td><td>0.01</td><td>Capestang</td></tr><tr><td>12.47</td><td>0.01</td><td>Couhe</td></tr><tr><td>15.16</td><td>0.01</td><td>Rocheserviere</td></tr><tr><td>41.19</td><td>0.02</td><td>Firminy</td></tr><tr><td>34.0</td><td>0.03</td><td>Jarny</td></tr><tr><td>42.12</td><td>0.03</td><td>Rodez</td></tr></table>

les premiers et derniers deciles des communes classees en fonction de leur ratio (enveloppe du BP/budget
municipal total) fait apparaître une distribution etonnante en terme de taille de villes (cf. tableaux 2 et 3) : autant la mediane du dernier decile (c'est-a-dire les villes qui ont le plus gros ratio) est autour de 10 216 habitants, autant la mediane des 10% des villes qui consacrent la plus faible fraction de leur budget est autour de 77 344 habitants.

Cette surrepresentation des petites villes dans le dernier decile dans cette nouvelle vague demande a etre expliquee et fera l'objet de recherches ulterieures. Sans l'appui d'entretiens approfondis sur les modalites deliberatives, il est difficile de determiner avec precision ce qui est reellement mis en discussion. Il peut s'agir d'un budget dedie a la voirie, aux ecoles ou a d'autres secteurs qui affichent mecaniquement une valeur faciale importante. Malgre la somme annoncee, l'ecoute selective peut etre toute aussi forte.

Si peu de grandes villes composent ce dernier decile, cela montre ainsi l'absence de competition entre des villes pour dire qu'elles laissent les citoyens d'une grande portion du budget. De fait, si la Mairie de Paris a parfois revendique d'etre le plus gros budget participatif du monde, aucune autre ville n'a tente de rentrer dans cette competition. C'est particulierement le cas en Ile-de-France ou la mediane comme la moyenne des ratios des budgets alloues sont bien inferieurs a la moyenne nationale, infirmant une logique d'imitation par proximite geographique.

Paris n'a pas non plus demontre son leadership pour les criteres supposes rendre objectifs l'exclusion de certains projets. La ville de Paris utilise officiellement seulement quatre criteres alors que la majorite des villes utilisent entre cinq et dix criteres (et une part non negligeable plus de dix criteres).

Proportion du budget mis en discussion en relation avec le ratio par habitants

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>FIGURE 2 – Seules 9 villes consacrent plus d'un pour cent de leur budget au BP, avec un impact variable pour leur ressource financiere</figcaption></figure>

## 3.2 La poursuite d'une ecoute des citoyens tres selective

La democratie de proximite propre a la premiere vague des budgets participatifs reposait sur « l'ecoute selective » selon Sintomer et al (2016) et un certain nombre de caracteristiques (2016) qui reposent sur :

- Une proximite geographique et communication politique autour de la proximite (p.219)
— Des procedures vagues (p.97)

— Le micro-local, qui reste le niveau d'action, ou les « impacts concrets doivent se faire ressentir » (p.97)

— Une faible qualite deliberative (p. 56)

— L'indépendance de la société civile est limitée (p. 57)

— Aucun reel pouvoir de décision donne au citoyen (consultatif) : « ceci est fait sur la base de procedures informelles qui laissent les decideurs avec la seule responsabilité pour integrer ou non les suggestions émises dans les discussions ». (p.219)

— Le but vise est de renforcer le lien social et le dialogue avec les citoyens

Cette capacité d'integrer ou non des propositions semble fondamentale pour comprendre ce qui se joue avec le budget participatif. Est-ce que le budget participatif a contribué à une fabrique urbanistique différente à Porto Alegre ? Si une partie de la littérature releve les enjeux de justice sociale avec de potentiels aspects redistributifs, l'absence de suivi des projets reellement réalisés ne permet pas de le dire. Entre le moment où une proposition est discutée et la fin des travaux s'est écoulé tellement de temps que les recherches ont negligé ce point, même s'il est note a propos de cas espagnols que les projets issus des budgets participatifs ont tendance à être bien davantage réalisés à l'issue du vote que les projets venant d'autres processus participatifs (Font et al, 2018).

En realite, aucune recherche n'a reellement étudie l'aspect discretionnaire qu'on retrouve dans les processus participatifs (Falanga, 2019), même à Porto Alegre lors du contrôle de la faisabilité technique des projets. Tout porte à croire que les techniciens de la ville n'opposaient aucun contre-argument à la legitimite technique des projets proposés par les habitants. En realite, ces techniciens ont reussi à imposer le cadrage des projets pour éviter des dépenses inutiles, en empechant par exemple de goudronner une rue alors que le système d'égout restait à réaliser l'année d'après.

En France, si l'apparition des règlements et de criteres précis pour évaluer la faisabilité des projets pouvait laisser entrevoir une disparition de l'écoute selective pour certains budgets participatifs, en realite on peut distinguer que tout ce qui est techniquement faisable n'est pas eligible dans un budget participatif. Au moins trois mecanismes qui plaident pour qu'on analyse de forme plus critique l'analyse de la « faisabilité » des projets mis au vote : l'évaporation, la sélection formelle ou informelle et l'absence de transparence.

Les propositions citoyennes peuvent s'évaperer durant le processus de différentes manières. Les idées de projet peuvent être fusionnées de manière totalement arbitraire par les administrations locales ou ils peuvent proposer des fusions au cours de forums déliberatifs. Fusionner deux propositions permettra aux services techniques de choisir dans chacune des propositions ce qui sera le plus facile à réaliser, le moins problematic, c'est-a-dire ce qui perturbera le moins possible les routines bureaucratiques. C'est donc une apparente informalité que ces transformations s'operent. La transformation est aussi possible quand l'administration contacte la personne qui porte son idée de projet et l'aide a transformer son projet de manière à « cocher les bonnes cases » de manière à ce que le projet puisse être soumis au vote.

Un autre aspect discretionnaire important est lié à l'utilisation arbitraire des criteres utilisés dans les règlements. L'appréciation de ces criteres se reveve parfois arbitraire quand un projet de même nature est juge eligible dans un quartier par les services techniques et ineligible dans un autre quartier. On peut parler alors d'informalité tandis que lorsque les elus ont un droit de *veto*, cette sélection est tout à fait formelle.

Enfin, un troisième processus releve lui aussi de l'écoute selective avec l'absence de transparence sur les raisons poussant à l'exclusion des projets avant le vote. Ainsi dans de nombreux cas français, aucune justification n'est fournie en ligne. Dans les cas ou les justifications sont fournies, des contradictions semblent possibles quand l'exclusion arrive alors que le projet semble respecter les criteres. Actuellement, contrairement à d'autres pays, aucun budget participatif français ne permet d'organiser un recours contre une exclusion qui
semblerait injustifiée à la personne qui porte son projet.

En conclusion, c'est donc une portion marginale du budget municipal qui est impacté par le budget participatif et cette marge est très contrainte par une utilisation arbitraire des criteres d'eligibilite. La suite de la communication va desormais aborder l'impact concret de ces criteres, avec la construction des projets votes dans le cadre de ces budgets participatifs.

# 4 La fabrique de l'urbanisme marginal

Est-ce etonnant de voir les projets des budgets participatifs se cantonner à de petits équipements ? Pour les operations de construction de logements ou d'autres équipements, le recours aux marchés publics comme aux partenariats publics-prives sont si complexes qu'il justifie l'exclusion des profanes. Les parcelles pouvant accueillir des projets d'envergure ne manquent pourtant pas dans les villes qui mettent en place des budgets participatifs, neanmoins la dimension financière et geographique des projets et leur impact peuvent relever de l'urbanisme marginal. La metaphore du bac a sable utilise dans le titre de la communication designée ici des projets qui permettent de montrer rapidement une capacité à produire, dans une portion réduite de territoire, sans articuler la création de ces projets à une vision stratégique de planification urbaine.

Meme si les BP sont desormais organisés à l'échelle de la ville, il faut prendre en compte au moins trois logiques derrière cet urbanisme marginal : la poursuite de l'appel a projets sans coordination collective, une recherche de réduction des coûts pour les municipalités, l'intégration par les municipalités des projets issus de la logique du "colibri".

## 4.1 Susciter de nouveaux projets sans renforcer les services publics

Les tendances recentes du budget participatif permettent aussi d'illustrer le passage d'une logique de construction des priorités à celle de l'appel a projets, comme le décrit très bien Su (2017) pour New York. Il n'est pas difficile de brosser un panorama des possibilités, tant la marge est fortement contrainte par l'existence de criteres d'eligibilite formalisées. Ainsi, on denombre ainsi 22 types de criteres, dont les dix plus fréquents sont :

* Interet général

* Rélever des compétences municipales

* Investissement

* Limite au coût de fonctionnement

* Un coût maximal par projet

* Exhaustivité des informations

* Thematiques d'action publique exclues

* Pas de discrimination

* Delai de réalisation

* Localisé sur le territoire
La plupart des municipalites combinent plusieurs de ces criteres. Il y a au moins trois criteres qui con-
ditionnent fortement l'etendue des possibles. La choix de placer une limite au cout de fonctionnement, le
choix de proposer que des projets d'investissement et imposer un delai de realisation restreignent fortement
les opportunites. Alors que l'essentiel des dépenses des municipalites est consacre a des politiques liées au
budget de fonctionnement a travers les salaires des fonctionnaires et l'attribution de subventions, les budgets
participatifs ne peuvent pas interferer avec ces politiques publiques. Enfin, la restriction des dépenses de
fonctionnement liées aux projets issus des budgets participatifs n'est pas intangible, car souvent l'exception
est ouverte de la prise en charge des couts de gestion des projets par d'autres collectifs (notamment de type
associatif), ce qui demontre la recherche stratégique de réduction des couts pour les municipalites.

Determiner un delai imparti pour realiser les projets (generalement deux ans) conduit nécessairement a
exclure des projets demandant une maitrise d'oeuvre complexe. Les plateformes utilisees renforcent aussi
l'aspect localise des projets en incitant fortement les utilisateurs a localiser leur proposition sur une carte
afin de faciliter l'etude par les services. De fait, cela permet aussi d'éviter les projets immateriels ou les
projets multisitues.

La logique de l'appel a projets n'integre pas une logique de coordination des demandes citoyennes, demonstrant
ici l'absence de planification des projets parfois portes par des individus, parfois par des collectifs. On peut
meme faire l'hypothese que la nature marginale des projets n'appellent pas a un besoin de coordination.
En cela, la logique des budgets participatifs est a rapprocher de la logique de l'urbanisme alternatif ou
du « *tactical urbanism* » (Lydon et al, 2015). Les villes cherchent a susciter et a cadrer les « *initiatives
citadines spontanees de transformation des espaces urbains* » (Nedelec, 2017). Puisque les municipalites
n'esperent plus pouvoir financierement endosser un nouvel urbanisme, les budgets participatifs permettent
de coopter des projets qui ne perturbent pas son fonctionnement, et trouvent de nouveaux collectifs pour
mener ces projets a bien. Dans tous les cas, il s'agit surtout de faire eclore des projets d'interet general sans
creer de nouveaux services publics.

Susciter des projets puis laisser au vote que les projets marginaux correspond a la logique du “colibri”, pous-
sant les citoyens a “faire leur part” dans le developpement durable, sans pour autant faire systeme comme le
faisaient les agenda 21. A l’exception de quelques villes comme Rennes qui incluent comme critere la question
du respect des principes du developpement durable, il est frappant de constater que les villes qui n’ont pas
ce critere realisent des projets tout a fait similaires, ce qui demontrent que le filtrage des projets conduit
vers ce phenomene. Plutot que susciter des projets questionnant fortement les habitudes des habitants et
entrainant des contestations, les budgets participatifs permettent de consacrer des projets YIMBY (yes-in-
my-backyard), comme l’appelle Su (2017). Les projets votes permettent d’avancer progressivement vers le
developpement durable, mais de manière marginale.

4.2 La “faisabilite” en action...

Ainsi, c'est dans ce cadre que les projets relevent majoritairement du cadre de vie, permettant d'accroitre
la vegetalisation de la ville, de participer a la reorganisation des mobilités et de repondre aux demandes de
jeux et des loisirs de plein air.

Une étude preliminaire des projets vainqueurs issus des votes organises dans 24 communes des deux princi-
paux clusters regionaux, soit 246 projets, permet de preciser ce que fabriquent les budgets participatifs. En
codant le type d'infrastructures demandees, nous les avons regroupees en cinq categories : les jeux (pour
enfants, terrain de petanque, jeux d'echec,...), la diversification de la nature en ville (planter des arbres,
projets lies aux jardins, partages ou non, a la biodiversite, comme les hotels a insectes...), la mobilite (prin-
cipalement les mobilités douces, comme les pistes cyclables, la pietionnisation, l'installation de bancs,...) ainsi que les activités sportives (foot, parcours sante,...). La dernière catégorie concernait les projets qui ne rentraient pas les quatre categories precedentes : un tiers des projets ne faisaient partie d'aucune de ces categories et pouvaient concerner des projets de patrimoine ou des projets lies a la propreté (cendriers, poubelles,...).

La nature en ville representent 22,76% alors que les projets lies a la mobilité concernent 21,54% des projets. Les jeux concernaient 12,20% des projets, c'est-à-dire loin de coller a l'adage "du pain et des jeux" même en ajoutant les équipements sportifs (5,69%). Sous réserve de coder autrement le type d'équipements, notamment par les modalités d'utilisation (jardins partages,...) ainsi que le cout reel, il apparaît clair que les équipements de proximité appellent a un nouveau partage de l'espace public, sans pour autant creer de nouveaux services publics municipaux.

# 5 Conclusion: la faiblesse structurelle des budgets participatifs

Cette communication a fait état de la faiblesse de la discussion budgétaire des budgets participatifs français en relevant deux points. Le premier a trait a la portion du budget réellement discute. Cette portion marginale est en dessous d'un pour cent pour la grande majorité des 129 communes étudiees. Il semblerait que les villes moyennes ont tendance a allouer un budget encore plus faible que les autres communes. C'est aussi le cas des villes ayant recours a des plateformes numeriques, ce qui induirait que les budgets participatifs sont avant tout une opération de communication publique : plus le budget a allouer devient faible, plus on l'habille par des dépenses de communication.

Il faudrait pouvoir étudier plus en détail les modalités de circulation au niveau national comme au niveau régional des dispositifs. Le rôle de locomotive qu'on pourrait attribuer par la ville de Paris a été questionné. Il semblerait que le modèle parisien n'a pas eu une forte capacité d'entrainement à la fois sur la dimension du budget alloué ainsi que sur les critères utilisés pour évaluer la "faisabilité" des projets. Dans la région parisienne comme dans les villes superieures à 100 000 habitants, il est clair que c'est avant tout un dispositif socio-technique qui se diffuse : le budget participatif se définit en l'occurrence comme un appel a projet en ligne portant sur l'urbanisme marginal.

Ces dispositifs participatifs ne cherchent pas à démocratiser la machine bureaucratique et participent a ce qu'Avritzer (2017) décrit comme innovation qui peut jouer le « *role de cooptation et de decapacitation* » (p.2) dans la mesure où on constate « *l'insularisation au sein de l'administration* » (p.73). Cette innovation se combine à l'absence de réforme institutionnelle associee à l'expérience de Porto Alegre (Baiocchi et Ganuza, 2016) pour en faire une "courroie de transmission unique" excluant d'autres formes d'allocation budgétaire. L'absence de délibération dans ces BP, dissociée des moments du vote, pour discuter des projets, des règles du BP ou pour contester leur utilisation, demontre que ces dispositifs sont tellement cadres qu'ils rendent improbable la possibilité de renverser les rapports de force dans l'attribution de l'argent public.

Ces résultats provisoires demandent à être complètes et consolidées mais plaident pour attribuer à ces budgets participatifs actuellement organisés en France une transformation marginale de l'action publique. Ils ne peuvent contribuer ni à une plus grande transparence des dépenses publiques au niveau local, ni à augmenter la confiance des citoyens envers leurs institutions. En ce sens, les budgets participatifs français, loin de se revendiquer d'une expérience démocratique radicale, inscrivent cette offre de participation publique dans
un contexte de “bulle speculative d’action publique”, c’est-a-dire des "policy bubbles" (Jones et al, 2014 ; Spada, 2014). Les communes surinvestissent un instrument d’action publique bien au-dela de ce que celui-ci reussit a produire politiquement. Ce surinvestissement, en l’occurrence, ne se retrouve pas dans les montants reellement attribues, mais dans le nombre de fonctionnaires impactes ainsi que les depenses de communication. Cette interpretation demanderait a etre precisee a l’issue de la mandature 2014-2020 si ces dispositifs etaient abandonnes en cours de mandature.

Dans *Participatory Budgeting in Europe*, l’équipe d’Yves Sintomer (2016) se demande si les budgets participatifs francais participent a un changement politique plus global. Cette hypothese semble invalidee par l’étude statistique que nous avons presentee pour confirmer de nombreux biais par lesquels l’action publique semble peu transformée par les cas francais.

Cependant, a la lumière des projets déposés et choisis par les citoyens participants aux BP, nous ne pouvons pas noter une depolitisation des budgets participatifs en France, car les projets choisis participent a un processus de nouvelles politiques liees au verdissement de la ville, a la reorganisation des mobilités et la place importante des jeux et des loisirs de plein air. Ainsi, les budgets participatifs francais se cantonnent a la construction a moindre frais d'un urbanisme marginal parfaitement compatible avec une logique de réduction des services publics.

# 6 Bibliographie

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