# Living Labs et territorialisation de politiques publiques innovantes. L'exemple du Living Lab Jeunesse de la Métropole de Lille (France)

*Living Labs and Place-Based Innovative Public Policies. The Case Study of Lille Metropole Living Lab for Young People (France)*

Christine Liefooghe

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20063

DOI : 10.4000/interventionseconomiques.20063

ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Université du Québec à Montréal

## Référence électronique

Christine Liefooghe, « Living Labs et territorialisation de politiques publiques innovantes. L'exemple du Living Lab Jeunesse de la Métropole de Lille (France) », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 68 | 2022, mis en ligne le 29 novembre 2022, consulté le 02 novembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20063 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.20063

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# Living Labs et territorialisation de politiques publiques innovantes. L'exemple du Living Lab Jeunesse de la Métropole de Lille (France)

*Living Labs and Place-Based Innovative Public Policies. The Case Study of Lille Métropole Living Lab for Young People (France)*

Christine Lsiefooghe

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OpenEdition
Journals

Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20063

ISBN : 1710-7377

ISSN : 1710-7377

Éditeur

Association d'Économie Politique
# Living Labs et territorialisation de politiques publiques innovantes.
## L'exemple du Living Lab Jeunesse de la Métropole de Lille (France)

*Living Labs and Place-Based Innovative Public Policies. The Case Study of Lille Métropole Living Lab for Young People (France)*

Christine Liefooghe

## 01. Introduction

<footnote n="1">1 Les Living Labs font l'objet d'une littérature académique abondante quant à leur fonctionnement et leur rôle en matière d'innovation technologique avec les usagers. L'intérêt des institutions publiques pour transformer l'action politique grâce à des Living Labs est par contre plus récent et oblige à revisiter les modèles d'usage de cet outil, notamment à des fins d'innovation sociale et territoriale. Selon L. Fuglsang et A.V. Hansen (2022), qui analysent vingt et un Living Labs de neuf pays européens au filtre de la *Framing Theory* (théorie du processus de cadrage), les Living Labs peuvent être analysés comme des « niches » où s'élaborent les cadres innovants de l'action publique. L'idée, inspirée de l'étude des mouvements sociaux, est de proposer une approche dynamique de la construction d'une action collective innovante et de sa diffusion au sein des institutions publiques.</footnote>

<footnote n="2">2 L'article ci-dessous décrit trois types de Living Labs et trois scénarios d'usage pour innover dans l'action publique, selon le degré d'engagement des citoyens, des parties prenantes et des décideurs publics. Ce modèle théorique est testé sur le cas du « Living Lab Jeunesse » de la Métropole de Lille (au nord de la France), expérimentation financée sur appel à projets national pour co-construire avec les jeunes, entre 2017 et 2020, une politique sociale innovante à l'échelle d'un territoire métropolitain. Outil</footnote>
d'innovation collaborative au profit de publics fragiles, le Living Lab Jeunesse de la MEL a une mission d'innovation sociale (améliorer la vie des jeunes de 13 à 30 ans) tout autant qu'une mission d'innovation territoriale (légitimer la gouvernance métropolitaine instaurée par une nouvelle loi nationale). Le Living Lab Jeunesse de la Métropole de Lille (MEL) participe donc d'une nouvelle approche de la gouvernance qui associe diverses parties prenantes à la transformation des politiques publiques : les politiques, les agents publics, les citoyens/habitants, le secteur associatif et même des entreprises.

3 L'analyse critique de cette territorialisation d'une politique sociale innovante se déroule en trois parties. La section 2 fait un rapide état des lieux de la littérature sur les Living Labs et propose un cadre théorique puis méthodologique pour analyser leur rôle dans la transformation étape par étape de l'action publique. La section 3 analyse la genèse, le fonctionnement et l'évolution du "Living Lab Jeunesse" de la Métropole européenne de Lille (MEL) en France afin de mieux comprendre son rôle dans l'élaboration d'une politique sociale innovante à l'échelle d'un territoire métropolitain. La section 4 revient sur les atouts et limites de l'outil Living Lab dans un contexte institutionnel local soumis à l'injonction nationale d'expérimenter de nouvelles politiques territoriales plus efficientes et plus cohérentes.

## 02. Des Living Labs pour transformer les politiques publiques : de l'athéorie à la pratique

4 Cette section présente un rapide état des lieux de la littérature portant sur les Living Labs, en particulier pour favoriser l'innovation dans le secteur public. Un cadre théorique propose ensuite trois types de Living Labs et trois scénarios d'usage de ces Living Labs pour favoriser la transformation socio-territoriale de l'action publique. L'objectif méthodologique est de mieux comprendre le rôle du Living Lab Jeunesse dans l'élaboration d'une nouvelle politique à l'échelle de la Métropole européenne de Lille (MEL).

### 2.1 Living Labs et politiques publiques innovantes : impasses théoriques ?

5 L'injonction internationale à innover dans les politiques publiques est liée à la diminution des budgets publics alors que s'accroissent les besoins des populations en services (aux) publics (OECD, 2009). Pour y répondre, le *New Public management* (NPM) propose de moderniser l'administration traditionnelle sur le modèle des organisations privées (rationalisation des coûts, innovations managériales, évaluation quantitative) et cet apprentissage organisationnel passe notamment par des partenariats publics-privés (PPP), les organisations publiques bénéficiant des ressources financières et cognitives des parties prenantes privées. L'adoption du NPM dans les services publics se traduit néanmoins par une dégradation de la qualité des services pour certains types de populations et de territoires. Afin d'améliorer l'offre de service au plus près des besoins réels des populations, des partenariats publics-privés-populations (4P) proposent d'associer les usagers finaux (citoyens, habitants, touristes, consommateurs, etc.) à la définition des produits et services dont ils sont destinataires. Cette pratique nécessite de repenser les relations entre acteurs donc, dans le domaine des politiques publiques,
d'imaginer une « nouvelle gouvernance publique » (OECD, 2011). Parmi les solutions proposées pour mieux gérer ces relations entre les autorités publiques, le marché et la société civile, et surtout faire émerger des innovations de services (aux) publics se trouve le Living Lab.

6 Les Living Labs ont émergé dans le domaine des technologies de l'information et de la communication pour tester les nouveaux usages « en situation réelle » avec les usagers potentiels et améliorer les interfaces hommes-machines (Lafontaine, 2020). Les méthodes utilisées au sein de ces Living Labs s'inspirent à la fois des principes de l'innovation centrée sur les usagers (Chesbrough, 2006) et de l'innovation ouverte (Von Hippel, 2005). Le modèle de l'innovation centrée-usagers considère que l'usager final est à intégrer dans les boucles itératives du processus d'innovation : idéation, prototype, test, nouveau prototype, etc. Il participe de la co-conception (imaginer des solutions à un problème) et de la coproduction (prototyper, tester, améliorer) des innovations. L'innovation ouverte part du principe qu'une institution ne possède pas en interne toutes les compétences pour inventer de nouveaux produits ou services et fait appel à ses parties prenantes (clients, fournisseurs) pour mieux définir les besoins et solutions. En adoptant l'approche Living Lab - et ses méthodologies associées - pour co-créer (co-concevoir et/ou co-produire) des services publics innovants, voire des politiques publiques nouvelles, les institutions publiques s'engagent à transformer leurs pratiques, routines et modes d'organisation dans la ligne d'une « gouvernance interactive en réseau » (Hansen et al., 2021).

7 Dans la littérature académique, la notion de Living Lab fait cependant débat quant à sa définition, ses origines, son fonctionnement, ses impacts en termes d'innovation (Scaillerez et Tremblay, 2017), et en particulier quand il s'agit de transposer ce modèle de la sphère technologique et entrepreneuriale à la sphère publique et politique (Leminen et al. 2012 ; Schuurman et Tõnurist, 2016 ; Lafontaine 2020). Le Living Lab est-il un outil, une approche, une méthodologie, un environnement spécifique pour une « mise en situation réelle » (Gascó, 2017 ; Hansen et al., 2021) ? La littérature, souvent issue de la recherche en management ou en innovation des services publics, offre une vision a-spatiale des Living Labs (Pecqueur, 2020) : les discussions portent essentiellement sur ce qui se passe au cœur d'un Living Lab ou en termes d'impact sur les organismes publics ou les politiques. Le citoyen/habitant est au mieux un usager d'un service spécifique, à améliorer ou à inventer. La diversité des besoins est traitée au regard d'une typologie d'usagers (chômeurs, jeunes, immigrés, usagers des transports publics ou des musées, etc.). Si les attentes vis-à-vis des Living Labs sont posées au regard des crises socio-économiques et des innovations numériques, la littérature managériale et économique tend à imaginer des innovations de services ou solutions numériques qui peuvent être réplicables à différentes échelles. Le rôle de la dimension spatiale du Living Lab est souvent réduit à celui du « lieu » (salle, bâtiment) et/ou de la mise en contexte réelle (dit « environnement »).

8 Dans une optique de transition climatique, voire numérique, le rôle des Living Labs comme facilitateurs d'innovations sociales et territoriales dépasse le seul enjeu des innovations de services (aux) publics ou des innovations organisationnelles dans les institutions publiques (Rochman et al., 2020). Pour être « vecteur de recomposition territoriale » voire favoriser une « reconfiguration démocratique » (Pecqueur, 2020 : 80 et 84), un Living Lab territorialisé doit permettre à une communauté d'acteurs de co-construire des solutions adaptées aux besoins locaux. On rejoint l'idée de « nouvelle
gouvernance publique », mais sous l'angle d'un développement territorial, où le territoire est un « construit social par les acteurs » qui imposent « de nouvelles règles de gouvernance » (Klein et Pecqueur, 2020 : 26). Reste que les rares cas d'étude de Livings Labs territorialisés concernent des projets de dimension modeste : un quartier, une friche, un musée, un produit patrimonial, une communauté rurale, etc. (Klein et Pecqueur, 2020). La question se pose donc de l'impact des Living Labs comme outils de transformation sociale et territoriale dans un contexte de crise multifactorielle, qui demande une accélération et un changement d'échelle des processus de transition.

## 2.2 Living Labs et dynamiques de transformation socio-territoriale sur le temps long

La littérature internationale sur les Living Labs, en particulier dans les domaines des politiques publiques et des réponses aux défis sociétaux, s'accorde sur le fait que la durée de vie d'un Living Lab est réduite à celle des financements qui soutiennent ce processus d'expérimentation. Dès lors, comment miser sur cet outil pour initier des innovations de service à moyen terme voire enclencher une dynamique territoriale qui modifie les règles de gouvernance entre acteurs sur le long terme ? Le projet européen Co-VAL¹, portant notamment sur 21 Living Labs engagés dans la co-création de services publics innovants avec les usagers dans 9 pays européens (Liefooghe, 2019 ; Hansen et Fuglsang, 2020) propose trois scénarios d'usage des Living Labs (Tableau 1) en fonction : 1) des types de défis sociétaux à relever ; 2) du degré d'engagement des parties prenantes et usagers (Hansen et al., 2021).

<table><caption>Tableau 1 : Trois scénarios de Living Lab pour transformer l'action publique</caption><thead><tr><td>Types de Living Labs</td><td>Types de défi à relever</td><td>Degré d'engagement des parties prenantes</td></tr></thead><tbody><tr><td>Scénario 1</td><td>Grands défis sociétaux (climat, éducation, inégalités, chômage, etc.)</td><td>- Collaboration en réseau d'acteurs de diverses organisations publiques et privées.<br/>- Les usagers sont impliqués à différentes étapes du processus d'innovation.<br/>- Le Living Lab n'est pas forcément piloté par la puissance publique.</td></tr><tr><td>Scénario 2</td><td>Amélioration de services publics spécifiques (jeunes, personnes âgées, immigrants, solidarités locales, santé, TIC et commerce local...)</td><td>- Living Lab piloté par un organisme public.<br/>- Les usagers sont surtout des employés publics, et secondairement des citoyens/habitants.<br/>- Décisions finales prises par les managers publics.</td></tr><tr><td>Scénario 3</td><td>Création de nouveaux services publics ou communautaires pour répondre à des besoins non-satisfaits.</td><td>- Initiatives citoyennes locales.<br/>- Pilotage du Living Lab par des citoyens engagés et large ouverture aux publics.<br/>- Collaboration avec les autorités publiques pour obtenir des financements, voire changer les pratiques administratives.</td></tr></tbody></table>

Réalisé par C. Liefooghe, d'après : Hansen et al., 2021.
10 Au-delà de ces trois scénarios, proposés aux autorités publiques pour innover, Fuglsang et Hansen (2022) ont analysé les 21 Living Labs du projet Co-VAL au filtre de la Framing Theory, qui s'intéresse au processus permettant aux mouvements sociaux d'élaborer de nouveaux cadres d'idées et d'action pour changer une situation qu'ils jugent problématique (Benford et al., 2012). Les Living Labs sont alors conceptualisés comme des « niches » où s'élaborent de nouveaux cadres d'action publique au service des habitants. Des innovations y sont conçues et expérimentées à l'abri des résistances à l'innovation qu'engendrent la redéfinition des priorités (qualité, urgence, efficience, etc.), des jeux entre acteurs internes (administrations) ou externes (usagers, parties prenantes) et le type de valeur à créer (économique, démocratique, etc.). Fuglsang et Hansen (2022) distinguent ainsi trois types de Living Labs, selon leur degré d'ouverture à l'innovation et aux partenaires externes (Tableau 2). Cette classification permet aux autorités publiques d'expérimenter l'un ou l'autre type de Living Lab en fonction de leur niveau de résistance aux changements susceptibles de déstabiliser les régimes politico-administratifs (règles, routines, modèles, acteurs dominants).

11 Néanmoins, sur un plus long terme, rien n'est imaginé quant au rôle des Living Labs dans la transformation par étapes de l'action publique. Par hypothèse, une lecture diachronique du rôle des différents types de Living Lab permet d'imaginer deux trajectoires d'expérimentation de l'innovation ouverte centrée-usagers (Tableau 2). Une première trajectoire, pour des organismes et des managers publics souhaitant garder le contrôle des processus de transformation, propose d'expérimenter l'ouverture aux usagers et parties prenantes étape par étape, en testant le type 1 puis le type 2 voire le type 3². Les nouveaux cadres stratégiques et opérationnels liés aux innovations imaginées au cœur des Living Lab sont légitimés par les managers et décisionnaires publics, par approfondissements successifs des nouvelles pratiques de gouvernance en réseau multi-acteurs, réduisant ainsi les risques de résistance à l'innovation. Une deuxième trajectoire de transformation de l'action publique par l'innovation part de l'initiative des acteurs sociaux (type 3), mais la résistance des managers publics et des élus à l'innovation (radicale) proposée par ces usagers engagés est souvent forte, au risque de limiter l'impact spatial et temporel du Living Lab. Pour que les innovations transforment en profondeur des organismes publics, l'expérimentation d'un Living Lab de type 2 élargirait d'abord l'impact territorial des innovations sociales imaginées par les citoyens. Enfin, l'organisation d'un Living Lab de type 1, interne à l'organisme public, permettrait de transformer de manière incrémentale les routines et pratiques professionnelles des agents et des managers publics. Cette deuxième trajectoire ouvrirait l'action publique aux besoins réels des populations et aux innovations plus radicales conçues et testées par des usagers engagés, tout en transformant les régimes politico-administratifs dominants de manière plus démocratique, par enrichissement et spécification du « construit territorial ».
<table><caption>Tableau 2 : Types de Living Lab et dynamiques d'innovation dans l'action publique</caption><thead><tr><th></th><th>Type 1<br>Living Lab interne</th><th>Type 2<br>Living Lab avec parties<br>prenantes externes</th><th>Type 3<br>Living Lab avec/par<br>les citoyens</th></tr></thead><tbody><tr><td>Problème à<br>résoudre</td><td>Aversion du secteur<br>public aux risques de<br>l'innovation</td><td>Dialogue avec les parties<br>prenantes en réponse aux<br>grands défis sociétaux</td><td>Difficulté à tenir compte<br>des propositions des<br>citoyens</td></tr><tr><td>Acteurs de<br>l'innovation<br>au cœur du<br>Living Lab</td><td>Employés et<br>gestionnaires du<br>secteur public</td><td>Ensemble élargi des<br>parties prenantes</td><td>Acteurs sociaux<br>citoyens, communautés,<br>entrepreneurs sociaux</td></tr><tr><td>Implication des<br>usagers dans<br>l'innovation<br>publique</td><td>Passifs (usagers et<br>parties prenantes<br>simplement écoutés)</td><td>Collaboration active<br>entre tous les acteurs</td><td>Les acteurs sociaux<br>contrôlent le processus<br>d'innovation</td></tr><tr><td>Rôle des<br>managers du<br>secteur public</td><td>Les managers et<br>décideurs publics<br>contrôlent le processus<br>d'innovation</td><td>Interactions fréquentes<br>avec les parties<br>prenantes pour contrôler<br>le processus d'innovation</td><td>Légitimation et adoption<br>des idées innovantes<br>proposées par les<br>citoyens</td></tr><tr><td>Résistance à<br>l'innovation</td><td>Résistance des routines,<br>cadres normatifs et<br>identités<br>professionnelles du<br>secteur public</td><td>Incertitude<br>méthodologique vis-à-vis<br>des décideurs politiques</td><td>Résistance des citoyens<br>à s'engager. Conflits qui<br>bloquent la prise de<br>décision</td></tr><tr><td>Rôle du Living<br>Lab en tant que<br>lieu de<br>rencontre</td><td>Cadre sécurisant et<br>méthodologie pour<br>innovation incrémentale<br>liée au travail des agents<br>publics</td><td>Espace intermédiaire,<br>hors cadres<br>professionnels, pour<br>une innovation ouverte<br>centrée-usagers</td><td>Faciliter un engagement<br>démocratique en faveur<br>d'innovations sociales</td></tr><tr><td>Co-création<br>de valeur<br>publique ?</td><td>Les agents publics sont<br>les principaux acteurs<br>de la redéfinition de la<br>valeur publique à<br>travers les processus<br>d'apprentissage<br>internes</td><td>Agents publics et parties<br>prenantes sont sommées<br>de démontrer en quoi ils<br>ajoutent de la valeur à la<br>sphère publique<br>(preuve de concept)</td><td>Les innovations sociales<br>sont sélectionnées lors<br>d'un débat<br>démocratique<br>contradictoire, pour<br>démontrer quelle<br>valeur elles ajoutent à<br>la sphère publique</td></tr></tbody></table>

Dynamiques de transformation de l'action publique sur le temps long via l'approche Living Lab

Trajectoire 1 : transformation contrôlée par étapes, du secteur public

Succession des différents types de Living Lab pour apprendre à innover dans le secteur public avec les parties prenantes et usagers/citoyens sans craindre les bouleversements politiques et/ou structurels

Trajectoire 2 : transformation du secteur public à l'initiative des acteurs sociaux

Idéal type démocratique. Les acteurs sociaux sont les principaux initiateurs d'innovations sociales pour améliorer les services publics. Politiques, managers et agents publics résistent souvent à ce processus.

Réalisé par C. Liefooghe, d'après : Benford, Snow et al. (2012) et Fuglsang et Hansen (2022).
## 2.3 Quel rôle pour le Living Lab Jeunesse de la MEL ? Contexte et méthodologie

Cette proposition théorique vise à mieux comprendre le rôle du Living Lab Jeunesse de la Métropole européenne de Lille, au-delà de ses origines, son fonctionnement, son évolution et de l'évaluation de ses impacts. Initié par la puissance publique suite à proposition de chercheurs de l'Université de Lille, le rôle attendu du Living Lab est double : 1) améliorer l'offre de services en réponse aux besoins des jeunes ; 2) construire avec les acteurs du territoire une action publique à l'échelle de la métropole. L'innovation est sociale en ce qu'elle vise en particulier les jeunes en difficulté d'insertion, et surtout dans les quartiers les plus pauvres visés par la « Politique de la ville » élaborée par le gouvernement français. L'innovation est territoriale (au sens de construit social) car l'objectif est d'associer les différents acteurs (collectivités locales, partenaires sociaux, entreprises, mouvements associatifs, organisations de jeunes et services de l'État), habituellement en concurrence pour se partager les financements liés aux projets pour la jeunesse. Suite à une loi portant sur le renforcement du rôle territorial des métropoles (loi MAPTAM³ en 2014), la Métropole lilloise récupère la « compétence jeunesse » au détriment du département du Nord (échelon infrarégional), même si la Région (ici, les Hauts-de-France) reste le chef de file de la politique pour la jeunesse. L'innovation institutionnelle consiste donc non à transférer du département vers la MEL les services administratifs concernés, mais à favoriser la coopération entre échelons territoriaux politico-administratifs (communes, intercommunalités, départements, Région, État) dans une optique d'efficience (budgétaire et organisationnelle) et d'amélioration (qualité, ciblage) des services. Enfin, il ne s'agit pas, dans l'idéal du Living Lab, de proposer aux jeunes des services conçus par d'autres acteurs, mais d'associer un certain nombre d'entre eux à la conception, au prototypage, aux tests voire à la gestion (phase de développement) de solutions innovantes.

L'originalité du Living Lab Jeunesse de la MEL est qu'il est un maillon du Programme d'investissements d'avenir « Jeunesse » de la MEL (ci-après : PIAJ MEL), visant à faire émerger un projet territorial en faveur de la jeunesse sous la forme d'une « politique globale et intégrée » en lieu et place de la « juxtaposition d'initiatives sectorielles non coordonnées » ⁴. Initié par l'État dès 2014, le dispositif des appels à « projets innovants en faveur de la jeunesse » s'inscrit dans le cadre financier du PIA national⁵ et sous pilotage de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) des quartiers en difficulté. Un accompagnement financier pluriannuel accompagne les projets territoriaux sélectionnés sous condition de structurer des partenariats innovants et d'évaluer les expérimentations à des fins de déploiement vers d'autres territoires.

En première approximation, le Living Lab Jeunesse de la MEL correspond au scénario 2 (Tableau 1) : amélioration de services spécifiques à une population et pilotage par la puissance publique. Au regard de la typologie du tableau 2, il correspond au type 2 (Living Lab avec parties prenantes externes). Mais l'analyse de la dynamique du Living Lab entre 2018 (lancement) et décembre 2020 (fin des financements) oblige à porter un regard critique sur l'utilisation de l'outil Living Lab, fût-il accompagné par des chercheurs, pour innover dans l'action publique. Le cadrage théorique permet de traiter un matériau empirique issu d'une triangulation entre : des observations participantes lors des « Ateliers du PIA » (nom donné au Living Lab), des bilans intermédiaires réalisés par les chercheurs et les services de la MEL sur le Living Lab et
autres actions du PIAJ (voir ci-dessous), le rapport final des chercheurs sur le PIAJ ainsi que la littérature académique ou institutionnelle portant sur l'historique des politiques françaises en faveur de la jeunesse. La section 3 est centrée sur l'évolution du Living Lab tandis que la section 4 discute de son rôle au sein du PIAJ, mais aussi au regard d'autres expérimentations de la MEL en matière de design de politiques publiques innovantes.

## 03. Le living Lab Jeunesse de la MEL : genèse, fonctionnement, évolution

15 Si les méthodologies déployées dans les Living Labs ont fait l'objet d'une littérature académique abondante, la mobilisation de cet outil par les institutions publiques pour transformer l'action politique ne suit pas forcément les modèles proposés pour l'innovation technologique, ni même par ENoLL, réseau européen de labellisation de Living Labs à vocations multiples (Pallot et al., 2010). Cette section montre comment et pourquoi le Living Lab Jeunesse, outil proposé par des chercheurs à la Métropole européenne de Lille lors de la constitution du dossier de candidature au PIA Jeunesse, peine à trouver sa place au cœur du projet d'expérimentations collaboratives au profit des jeunes.

### 3.1 La genèse du Living Lab : incertitudes méthodologiques et tâtonnements

16 Le projet « Investir dans les jeunesse de la Métropole Européenne de Lille », lauréat du dispositif PIA Jeunesse en 2016, vise à expérimenter pendant quatre ans (2017-2020) 35 actions à destination des jeunes de 13 à 30 ans sur le territoire de la MEL, en particulier sur les quinze communes concernées par la politique de la ville. Métropole transfrontalière (avec la Belgique) regroupant 1,1 million d'habitants sur 95 communes, la MEL compte près d'un quart d'habitants âgés de 15 à 29 ans (INSEE, 2017a). Les quatre plus grandes villes (Lille, Roubaix, Tourcoing et Villeneuve d'Ascq), pôles universitaires, concentrent plus de la moitié des jeunes de la MEL. Mais le défi essentiel est qu'un cinquième des jeunes de 15-29 ans de la métropole sont peu ou pas diplômés, ce qui explique de forts taux de chômage et d'inactivité (INSEE, 2017b). A Roubaix, ville désindustrialisée en crise depuis 40 ans, la part des jeunes de 16 à 24 ans non diplômés et non scolarisés est, en 2015, près de 50% supérieure à celle de Lille, cœur tertiaire dynamique de la métropole (INSEE, 2019). Les problèmes des jeunes sont donc le reflet de profondes fractures socio-territoriales que le PIA Jeunesse vise à réduire, notamment en rendant plus lisible l'éventail des services offerts aux jeunes. Le défi social se double d'un défi territorial puisque les dispositifs d'aide aux jeunes relèvent de nombreux acteurs mal coordonnés, autant des communes et intercommunalités que des associations et entreprises (Alamel et Dumont, 2021).

17 Le PIA Jeunesse de la MEL repose essentiellement sur 35 actions « innovantes » imaginées par des acteurs publics, éducatifs ou médiateurs sociaux. La procédure de réponse à appel à projet national n'a, paradoxalement, pas permis d'associer des jeunes à la conception de ces actions. Ces dernières se répartissent en quatre axes (insertion professionnelle et entrepreneuriat, mobilité locale et internationale, pratiques numériques, engagement citoyen). Néanmoins, afin de construire une stratégie à
l'échelle métropolitaine, s'y ajoutent trois thèmes transversaux : mieux connaître les jeunes dans leur diversité, fluidifier leurs parcours vers l'emploi, mutualiser l'offre territoriale. Le volet évaluation du PIAJ devait être assuré par des chercheurs de l'Université de Lille, non à la fin des quatre années du projet, mais in itinere, au fil du déroulé des actions. C'est à ce titre qu'intervient la proposition des chercheurs de créer un Living Lab.

18 La participation de chercheurs à des projets de transformation de l'action publique ne va pas de soi en dehors de la posture classique d'analyse d'un objet de recherche a posteriori. Le partenariat entre institutions publiques et chercheurs étant fortement encouragé par l'appel à projets du PIA Jeunesse, la MEL a lancé en novembre 2015 un appel à manifestation d'intérêt (AMI) auprès de l'Université de Lille pour évaluer le degré d'innovation des actions en faveur des jeunes ainsi que la plus-value d'une coordination des politiques au niveau métropolitain. Trois laboratoires ont répondu à l'AMI : GERiico (sciences de l'information et de la communication), le CERAPS (sciences politiques) et TVES (géographie, aménagement, urbanisme). L'idée d'un Living Lab comme outil de recherche-action, proposée par le laboratoire TVES, a été intégrée dans le dossier de candidature au PIAJ comme dispositif d'expérimentation et de transformation de la relation institutions/usagers.

19 Lors de la phase de genèse opérationnelle du Living Lab Jeunesse de la MEL, le rôle initialement imaginé a évolué au fil des sessions. La question de l'employabilité des jeunes, présentée comme essentielle dans le dossier de candidature au PIAJ, a laissé place à un travail sur la gouvernance multi-partenariale, la mise en réseau des acteurs et la coopération intercommunale. L'innovation territoriale a donc pris le pas, au sein du Living Lab, sur l'innovation sociale. Par conséquent, le public invité aux sessions du Living Lab s'est déplacé des jeunes vers les acteurs porteurs des actions du PIAJ de la MEL. Cette évolution permet en outre aux chercheurs de mieux comprendre l'articulation entre les nombreux acteurs et les actions qu'ils ont élaborées en amont, sans les jeunes et sans les chercheurs. Enfin, les sessions du Living Lab ont permis aux chercheurs de construire pas à pas une approche interdisciplinaire, éludée lors de la réponse non concertée des trois laboratoires à l'AMI de la MEL. Cette première phase d'émergence opérationnelle du Living Lab a donc permis aux différents acteurs, chercheurs compris, de découvrir in itinere ce que pouvait être l'approche Living Lab.

## 3.2 Les « Ateliers du PIA » : s'approprier les enjeux de l'innovation et de l'expérimentation

20 Au lancement du PIA Jeunesse de la MEL, début 2017, peu d'acteurs - chercheurs compris - connaissaient le concept de Living Lab. Initialement conçu comme un dispositif permettant l'évaluation in itinere, par les chercheurs, de l'efficacité des actions du PIAJ, le Living Lab pouvait-il jouer son rôle de « niche » à l'abri des tensions liées au changement ? Les premières réunions ont montré la forte réticence des porteurs d'actions innovantes vis-à-vis de la posture surplombante des universitaires. La dissymétrie de la relation entre différents types de parties prenantes, liée à la demande d'évaluation par la MEL et l'État, risquait de « tuer dans l'œuf » le Living Lab et même l'accès des chercheurs à l'observation des actions sur le terrain auprès des jeunes. D'un commun accord entre les parties, l'évaluation est devenue
accompagnement scientifique pour aider les acteurs de terrain à mettre en œuvre les actions, tout en facilitant le dialogue avec les chercheurs (Ferchaud et al., 2018).

21 Dès lors, le Living Lab prend corps sous la dénomination des « Ateliers du PIA » (Ferchaud, 2019). Une fois par mois, des chercheurs et acteurs de collectivités (MEL, communes), de « missions locales » pour l'emploi, de centres sociaux, de maisons de quartiers, d'associations, de coopératives, de fondations partagent deux à trois heures de leur temps de travail pour questionner leurs pratiques respectives et partager leur façon d'approcher les besoins des jeunes dont ils ont la charge. Les sessions du Living Lab sont animées par une équipe composée de la coordinatrice du PIAJ, rattachée à la Direction Relations Usagers Citoyenneté Jeunesse de la MEL, et de chercheurs et acteurs de terrain qui se sont portés volontaires au gré des thématiques. Les « Ateliers du PIA » abordent surtout des questions liées à la transformation et à la territorialisation de l'action publique : statut de l'innovation et de l'expérimentation dans les pratiques professionnelles⁶, cartographie du réseau d'acteurs, concurrences et partenariats, captation des jeunes, valorisation des actions auprès des financeurs et des élus, restitution des travaux de recherche sur les actions et retour d'expérience des acteurs de terrain.

22 Ainsi, en 2018 et 2019, la méthodologie du Living Lab s'est élaborée in itinere, au gré des échanges et des expérimentations méthodologiques au sein des « Ateliers du PIA ». Les chercheurs y avaient un rôle organisationnel, en amont des ateliers (conception des méthodes d'échange⁷), pendant les sessions (animation) et après chaque atelier (compte-rendu). Néanmoins, les chercheurs étaient spécialistes de leurs disciplines respectives, mais pas en méthodologie de Living Lab. Par ailleurs, la durée courte des séances, en dépit de leur régularité quasi mensuelle, n'a pas permis de dépasser le stade de l'idéation et de l'interconnaissance, source cependant d'une confiance croissante entre acteurs de différents horizons. Dès lors, et dans la perspective d'un « après-PIA » sans financements spécifiques, la Métropole européenne de Lille a imaginé de transformer les « Ateliers du PIA » en un POC (Proof of concept) dans le cadre de l'événementiel « Lille Métropole 2020, capitale mondiale du design »⁸.

## 3.3 Un POC ou les designers au secours du Living Lab Jeunesse de la MEL

23 Afin de pérenniser la dynamique collective « en convertissant les ateliers en un « Living Lab » qui associerait les professionnels, les jeunes et les élus »⁹, la Métropole de Lille dépose un projet de POC avec l'université et un consortium de designers. La MEL prend acte que les « Ateliers du PIA » ont surtout « bricolé » pour construire de l'intelligence collective et attend des designers qu'ils mobilisent des méthodes de design de politiques publiques pour co-créer, en quatre ateliers répartis sur l'année 2020, la raison d'être du futur Living Lab. Une enquête en ligne a clôturé la démarche du POC en sondant plus largement les structures de soutien aux jeunes, des responsables d'institutions locales et des chercheurs. L'objectif est de mobiliser d'autres acteurs, au-delà des participants au PIA Jeunesse, pour programmer une première année d'expérimentation autour de leurs besoins¹⁰.

24 Le PIA Jeunesse s'est terminé au 30 juin 2021, après prolongation de six mois pour cause de confinements sanitaires en 2020. La pandémie de COVID-19 n'a pas freiné la mobilisation des acteurs auprès des jeunes même si elle a compliqué le travail
collectif¹¹. A moyen terme, les liens entre acteurs sont maintenus via une Newsletter et une page Facebook. Un chargé de mission a été recruté pour faire vivre la stratégie jeunesse de la MEL et un appel a été lancé début 2021 pour qu'un groupe restreint de volontaires porte la transition des « Ateliers du PIA » en un (vrai) Living Lab Jeunesse. Néanmoins, la crise sanitaire a accru la précarité de nombreux jeunes et a imposé l'urgence d'une réponse politique, par le biais d'une contractualisation entre la MEL et l'État dans le cadre d'une stratégie nationale de lutte contre la pauvreté. La section suivante fait donc le bilan critique des injonctions paradoxales à la transformation de l'action publique vers un modèle plus collaboratif, ouvert et centré sur les besoins des usagers.

# 04. Discussion : le temps long de la transformation de l'action publique territoriale

25 Si l'objectif de cet article était d'analyser l'émergence, l'évolution et l'impact du Living Lab Jeunesse de la MEL, il est nécessaire d'élargir l'analyse au PIA Jeunesse, donc aux 35 actions réalisées avec les jeunes, même si elles ne sont pas issues d'un processus de création au sein d'un Living Lab. Quant au rôle du Living Lab dans la transformation de l'action publique territoriale, le contexte politique métropolitain oblige à aller au-delà du modèle théorique proposé.

## 4.1 Atouts et limites du Living Lab Jeunesse de la MEL

26 Au vu des éléments présentés en section 3, le Living Lab Jeunesse est bien de type 2, cherchant à ouvrir le dialogue avec l'ensemble des acteurs s'occupant des jeunes (hors système éducatif) pour répondre aux défis majeurs de leur engagement citoyen et de leur insertion socio-économique. La collaboration active entre différents types de parties prenantes a été favorisée par les « Ateliers du PIA » (Living Lab), mais aussi lors de réunions managériales régulières sous pilotage de la MEL ainsi qu'au fil des collaborations lors des actions partenariales du PIAJ. A l'actif du Living Lab, mais en tant qu'outil intégré à un projet multidimensionnel, on peut porter la dynamique d'interconnaissance entre de nombreux acteurs qui, initialement, déployaient des actions similaires ou concurrentielles sur différents territoires sans pour autant collaborer. Par ailleurs, la cartographie des réseaux d'acteurs, amorcée lors de sessions du Living Lab puis enrichie par l'analyse des actions partenariales, a montré qu'au-delà des 34 porteurs d'action initiaux, le nombre de partenaires réellement mobilisés s'est accru, entre le début et la fin du projet, pour répondre aux besoins des jeunes et proposer de nouveaux projets (Kergosien et al., 2020 ; Kergosien et Ferchaud, 2021 ; MEL, 2021). Le tableau 3 montre aussi un fonctionnement en réseau qui dépasse les limites administratives de la MEL. Cette mise en réseau métropolitain d'acteurs éclatés entre diverses structures est une innovation territoriale dont le Living Lab n'est que le point de départ.
<table><caption>Tableau 3 : Évaluation quantitative du PIA Jeunesse de la Métropole de Lille</caption><thead><tr><th></th><th>Démarrage du PIAJ (Janvier 2017)</th><th>Fin phase 1 du du PIAJ (Décembre 2018)</th><th>Fin phase 2 du PIAJ (Décembre 2020)</th></tr></thead><tbody><tr><th scope="row">Nombre d'acteurs du réseau</th><td>34 porteurs d'action<br/>- 122 partenaires</td><td>365 partenaires</td><td>1899 partenaires dont:<br/>- 50 porteurs et co-porteurs d'action<br/>- 46 en France hors Hauts-de-France<br/>- 85 en Europe hors France<br/>- 22 en Afrique et Asie</td></tr><tr><th scope="row">Nombre de jeunes ayant participé aux actions</th><td>Nd.</td><td>Nd.</td><td>8141 dont:<br/>- 8002 dans la MEL<br/>- 120 en région hors MEL<br/>- 19 hors Région (mobilités)</td></tr><tr><th scope="row">Nombre de lieux d'activités</th><td>Nd.</td><td>Nd.</td><td>673 dont:<br/>- 503 dans la MEL<br/>- 11 en France hors Hauts-de-France<br/>- 159 en Europe (hors France), Afrique, Asie, Amérique du Sud (mobilités)</td></tr></tbody></table>

Sources : Fiches actions au dépôt du projet PIAJ ; entretiens avec les acteurs ; remontées opérationnelles des actions en fin de projet (D'après les analyses de E. Kergosien et F. Ferchaud dans : MEL, Rapport pour le PIA Jeunesse, 2021).

27

En tant qu'espace intermédiaire qui permettait aux acteurs de s'exprimer librement en dehors de leur cadre professionnel, le Living Lab a fait émerger des besoins de la part d'acteurs qui sont en fait à l'interface entre jeunes et institutions. Outre le partage de savoir-faire ou de défis communs à relever, la prise de recul critique sur les « pratiques ordinaires de l'action publique » (MEL, 2021 : 15) a mis en évidence le besoin d'un accompagnement plus individualisé des jeunes, sur une longue durée, hors des bureaux, ainsi qu'une nécessaire coordination des dispositifs à l'échelle de la Métropole. Les expérimentations autorisées sur une durée de quatre ans grâce au PIAJ ont permis aux acteurs de s'initier à l'innovation centrée-usagers mais plus dans le cadre des actions partenariales que dans celui du Living Lab. Néanmoins, la fin du financement du PIA signifie la fin du « droit de tester, d'adapter ou d'abandonner si
cela ne fonctionne pas », « d'évaluer pour savoir si ce que l'on teste fonctionne »
(Ferchaud, 2019 : 16).

28

Même si l'évaluation quantitative du PIA Jeunesse de la MEL montre un impact positif, en particulier pour le nombre de jeunes touchés par les actions partenariales (Tableau 3), une grande incertitude persiste quant à la validation de ces expérimentations par les décideurs politiques, qui accordent ou non les financements pour proroger les actions. L'évaluation du PIAJ de la MEL a aussi mis en évidence la difficulté de construire une communauté capable de faire vivre le Living Lab sur le long terme, du fait du fonctionnement des institutions : des personnels en contrat à durée déterminée avec un fort *turn-over* ; un temps dédié à l'intelligence collective et au montage de projets communs qui s'ajoute à la charge professionnelle habituelle ; et surtout, la quasi-absence de managers lors des sessions du Living Lab.

## 4.2 Quel avenir pour l'innovation socio-territoriale ? Élargir la focale de l'analyse

29

Si le bilan précédent est en demi-teinte pour le Living Lab Jeunesse de la MEL, il faut néanmoins le replacer dans une dynamique institutionnelle qui dépasse celle du PIAJ. La prorogation d'un Living Lab métropolitain qui associerait cette fois les jeunes à la conception, la production voire la gestion de nouveaux services dédiés (Ferchaud et al., 2018) relèverait du type 3 (Tableau 2) dans la mesure où la société civile (parties prenantes et jeunes de divers milieux) en prendrait l'initiative, si on en croit les prototypes élaborés lors du POC de 2020. Néanmoins, la métropolisation de la politique Jeunesse a obligé les services internes de la MEL à changer leurs pratiques. Le futur Living Lab pourrait donc tout aussi bien s'inscrire dans une démarche de type 1 si les décideurs politiques et managers publics décidaient de donner la priorité au processus d'innovation territoriale (une politique collaborative d'échelle métropolitaine) plutôt qu'au processus d'innovation sociale (donner aux jeunes, surtout les plus défavorisés, la capacité de prendre en main leur destin).

30

La fin du PIAJ de la MEL, donc des budgets exceptionnels à durée limitée, a marqué le retour vers une gestion classique de l'action publique vis-à-vis de la jeunesse. En parallèle du PIAJ, les services de la MEL avaient travaillé avec les élus locaux pour élaborer une « Stratégie Jeunesse », texte politique signé en 2018 et qui s'applique au-delà du PIAJ. Cela ne signifie pas que l'expérimentation du Living Lab Jeunesse soit passée par pertes et profits. En effet, le glissement vers une approche Living Lab de type 1 (en interne) pour traiter certaines questions liées à la jeunesse est possible car la MEL s'initie depuis 2011 à la démarche de design des politiques publiques. Intervenant in situ pendant plusieurs mois avec des agents publics volontaires, l'association nationale « La 27ᵉ région » est à l'origine d'une boite à outils pour améliorer l'action publique de la MEL et un chargé de mission s'occupe désormais de diffuser ces pratiques dans les divers services. Une salle dédiée à la démarche Living Lab a été créée au sein de la MEL, au rez-de-chaussée du bâtiment pour que les publics puissent y accéder facilement lors de sessions multi-acteurs. La fin du PIAJ et du Living Lab Jeunesse ne marque donc pas la fin des expérimentations pour améliorer les processus administratifs au bénéfice des citoyens.
## 05. Conclusion

31

La démarche Living Lab, au cœur du Programme d'investissement d'avenir pour la jeunesse de la Métropole de Lille, a fait la preuve de son intérêt pour casser les frontières organisationnelles entre les multiples acteurs qui accompagnent les jeunes. Désormais, des collaborations sont envisagées pour répondre collectivement à des appels à projet en lieu et place d'une forte concurrence entre de multiples structures sur la « cible jeunes ». Le Living Lab a rempli sa fonction d'innovation territoriale en favorisant la construction d'une communauté d'acteurs à l'échelle de la métropole en lieu et place d'un émiettement territorial illisible de l'action publique. Par contre, le volet innovation sociale du PIA Jeunesse a plus atteint ses buts à travers les actions expérimentales sur le terrain avec les jeunes, qui n'ont par contre pas participé aux sessions du Living Lab.

32

L'impact à plus long terme du Living Lab Jeunesse dans la transformation de l'action publique est plus difficile à percevoir. Les acteurs ont certes pu modifier leurs routines de travail grâce aux financements du PIAJ sur quatre ans mais la fin du projet a marqué un retour aux injonctions d'efficience sur des critères quantitatifs en budgets restreints. La gestion en mode « appels à projet » engendre un tel *turn over* des acteurs sociaux (sous contrats à durée limitée) que le transfert des innovations est freiné. Les managers des administrations comme des agences sociales perçoivent les expérimentations du Living Lab comme une perturbation organisationnelle dans des agendas professionnels très contraints. Enfin, des dispositifs expérimentés à l'échelle de quartiers dit fragiles vont finalement se fondre dans des dispositifs imaginés par l'État et dupliqués dans les territoires sur le mode du « gouvernement à distance » (Pinson, 2021), comme pour le soutien à l'entrepreneuriat, au risque de perdre la spécificité de la cible des jeunes (Liefooghe et Alamel, 2023). En France, l'injonction nationale à innover pour créer des politiques territoriales, en réseau et intégrées se heurte donc à la persistance des cadres fonctionnels liés au *New Public Management*, renforcés par les réformes de concentration territoriale (Janin et Pecqueur, 2020).

33

Réformer l'action publique et co-créer des services publics innovants grâce à des outils tels que les Living Labs est possible, en jouant de l'articulation entre trois types de Living Lab (Tableau 2). Mais l'exemple de la MEL montre que la dynamique d'usage de ces trois types (Living Lab interne, ouverture forte aux parties prenantes, initiative citoyenne) pousse plus vers un contrôle managérial et politique des expérimentations que vers une ouverture à la puissance d'agir collective au profit d'innovations à plus forte dimension démocratique. L'innovation sociale et territoriale est en quelque sorte otage des logiques politiques et managériales hiérarchiques. L'outil Living Lab est souvent réduit, par les initiateurs politiques, à une dimension organisationnelle ou opérationnelle, voire électorale.

## 06. Remerciement

34

L'étude du Living Lab Jeunesse s'inscrit dans le projet PIA Jeunesse de la MEL, soutenu par l'ANRU/État français et la MEL. Le cadrage théorique est en partie issu du projet Co-VAL (Grant agreement n° 770356) financé par l'Union européenne dans le cadre du programme Horizon 2020 de soutien à la recherche et à l'innovation.
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## NOTES

1. Projet européen Horizon 2020 Co-VAL (Grant agreement n° 770356). Work Package portant sur les Living Labs comme outil de co-création de valeur(s) dans les services (aux) publics (fragiles).

2. Ce type de Living Lab se rencontre plutôt au Nord de l'Europe et au Québec (innovation sociale communautaire telle que décrite par le laboratoire CRISES, par exemple), voire à l'échelon très local en France.

3. Loi portant sur la modernisation de l'action publique territoriale et l'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM.

4. Source : convention du 10 décembre 2014 entre l'État et l'ANRU relative au programme d'investissements d'avenir "Projets innovants en faveur de la jeunesse".

5. Les Programmes d'investissements d'avenir (PIA) ont été initiés par l'État français à partir de 2010 pour contrer les effets de la crise économique de 2008 grâce à un soutien massif à la recherche, à l'enseignement supérieur et à l'innovation. L'outil PIA est mobilisé en faveur de la jeunesse suite à une loi de finance votée fin 2013.

6. Exemple d'atelier portant sur la notion d'expérimentation pour l'action publique. Méthodologie : 1) représenter sur une frise le déroulement d'un projet pour identifier des phases ou moments d'innovation, des leviers et des freins ; 2) échanges en groupes pour identifier les points de convergences et de divergences entre les projets et selon les acteurs (Ferchaud et al., 2018).

7. Échanges avec des experts, dessin de frises des pratiques innovantes au travail, jeux de cartes, dessin de cartes mentales des réseaux d'acteurs via un logiciel dédié, partage en groupes sur les pratiques de travail, et autres outils inspirés des méthodes de Design Thinking.

8. Ce programme vise à promouvoir les compétences des designers et leur rôle dans la transformation des territoires avec les habitants et usagers.

9. Source : https://www.designiscapital.com/poc/vers-un-living-lab-de-la-jeunesse, consulté le 10/12/2021.

10. Enquête par e-mail en décembre 2020 et janvier 2021 (Source : COPIL du PIA Jeunesse de la MEL du 18 février 2021).

11. Source : dernier rapport du COPIL du PIA Jeunesse (février 2021).

## RÉSUMÉ

Les Living Labs peuvent être initiés par la société civile pour pallier les manques de l'État-providence, mais cet outil est de plus en plus mobilisé par la puissance publique pour associer des usagers à la transformation des politiques publiques. L'article propose trois types de Living Labs et trois scénarios d'usage pour innover dans l'action publique, selon l'engagement des citoyens, des parties prenantes et des décideurs publics. Ce modèle est testé sur le cas du « Living Lab Jeunesse » de la Métropole de Lille (France), expérimentation financée sur appel à projets national pour co-construire avec les jeunes une politique sociale innovante à l'échelle d'un territoire métropolitain. Cette étude de cas montre comment les institutions publiques peuvent articuler les trois types de Living Lab sur le temps long pour transformer l'action publique étape par étape.
ABSTRACT

Living Labs can be initiated by civil society to address the shortcomings of the Welfare State, but Living Labs are increasingly used by public authorities to involve external stakeholders in innovation for the transformation of public policies. The article proposes three types of Living Labs and three scenarios for innovating in public action, depending on the engagement of citizens, stakeholders, or public decision-makers. This model is tested for analyzing the Lille Metropole "Living Lab for Youth", in France, experimentation funded by a national call for projects to co-construct an innovative policy at a metropolitan level with young people. This case study shows how public institutions could articulate the three types of Living Lab on a long-term perspective to transform public action step by step.

INDEX

Mots-clés: Living Lab, jeunes, expérimentation publique, innovation sociale, politique territoriale

Keywords: Living Lab, young people, public experimentation, social innovation, territorial policies

AUTEUR

CHRISTINE LIEFOOGHE

Maître de conférences, Laboratoire TVES (ULR 4477), Université de Lille, France,
christine.liefooghe@univ-lille.fr