# Réguler l'étalement urbain : les services de l'Etat français face aux projets d'urbanisme locaux

Rémi Delattre

► To cite this version:

Rémi Delattre. Réguler l'étalement urbain : les services de l'Etat français face aux projets d'urbanisme locaux. 2022. halshs-04606108

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https://shs.hal.science/halshs-04606108

Preprint submitted on 12 Jun 2024

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entific research documents, whether they are pub-
lished or not. The documents may come from
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L'archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est
destinée au dépôt et à la diffusion de documents
scientifiques de niveau recherche, publiés ou non,
émanant des établissements d'enseignement et de
recherche français ou étrangers, des laboratoires
publics ou privés.

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Distributed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License
# Réguler l'étalement urbain : les services de l'Etat français face aux projets d'urbanisme locaux

Rémi Delattre

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Rémi Delattre. Réguler l'étalement urbain : les services de l'Etat français face aux projets d'urbanisme locaux. 2022. halshs-04606108

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Rémi DELATTRE
Doctorant
Université d'Avignon
UMR 7300 Espace

# Réguler l'étalement urbain : les services de l'État français face aux projets d'urbanisme locaux

Ce document est la version préliminaire d'un article accepté par la revue Espaces et sociétés en janvier 2024.

## Résumé :

A partir de l'analyse d'un corpus d'une centaine d'avis de l'État sur des projets arrêtés de documents d'urbanisme locaux élaborés par les collectivités locales (municipalités et intercommunalités), cet article analyse les caractéristiques de la régulation de l'étalement urbain par les services de l'État. Ce contrôle exercé sur les documents d'urbanisme s'inscrit désormais dans une politique nationale visant à réduire l'artificialisation des sols. Les avis s'étalent sur une période allant de 2014 à 2021 et leur étude permet d'identifier les évolutions de ce contrôle dans trois départements essentiellement ruraux : les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes et la Drôme. L'article décrit une phase de transition règlementaire au cours de laquelle la perspective du ZAN et son anticipation accroît la vigilance des agents chargés de contrôler la sobriété foncière des documents d'urbanisme mais dans laquelle de nouvelles marges de manœuvre apparaissent pour les collectivités.

Titre court : Réguler l'étalement à l'heure de la sobriété foncière

Mots clés : Planification locale, consommation d'espaces, zéro artificialisation nette, régulation, étalement urbain

Keywords : Local planning, land take, no net land take, land use regulation, urban sprawl

## Abstract :

As France gradually starts implementing "no net land take" by 2050, the French state administration services are tasked with ensuring that local urban plans are efficient in their land consumption. Based on an analysis of around one hundred state administration assessments on finalized drafts of local urban planning documents drawn up by local authorities (municipalities and inter-municipalities), this article analyzes the characteristics of the regulation of urban sprawl by French state administration services. The assessments cover a period from 2014 to 2021, and their study enables us to identify changes in this control in three mainly rural territories: Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes and Drôme. The article describes a phase of regulatory transition, during which the prospect of the French NNLT and its anticipation increases the vigilance of agents responsible for controlling the sobriety of urban planning documents, but in which new margins for manoeuvre appear for local authorities.

## Introduction :

Dans une circulaire datée du 4 Août 2022, Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, demandait aux préfets d'attendre le résultat des concertations territoriales avant d'opérer un contrôle strict d'une réduction de moitié de la consommation d'espaces naturels agricoles et forestiers dans les documents d'urbanisme. Les documents de planification régionale avaient pourtant anticipé sur cet objectif, contraignant documents intercommunaux et communaux à respecter dans un rapport de compatibilité ces trajectoires. La circulaire traduit le décalage croissant entre les priorités exprimées par le gouvernement quant à la mise en place du ZAN et les pratiques de régulation observées sur le terrain. Cet article s'appuie sur l'étude de cent avis de l'État sur des projets arrêtés pour analyser la diversité des formes de régulation de l'étalement urbain dans les PLU plans locaux d'urbanisme de trois départements : les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes et la Drôme. En sus, nous avons observé et participé pendant trois mois à la rédaction de ces avis dans un service d'urbanisme de la DDT des Hautes-Alpes afin de comprendre les choix des fonctionnaires territoriaux. Cet article reprend les conclusions d'un mémoire de Master 2 qui revient plus en détail sur la production de ces avis. Nous nous limiterons ici à une analyse exclusive de la matière des avis en cherchant à répondre aux deux questions suivantes : comment la sobriété foncière était-elle contrôlée par les services de l'État antérieurement à la loi Climat ? Comment le ZAN et son anticipation dans les schémas régionaux de développement durable et d'équité territoriale (SRADDET) modifie les formes de cette régulation ? A travers ces avis, ce sont les stratégies de planification des communes qui se dévoilent, même s'il est parfois délicat de trancher de l'intentionnalité de telle ou telle entorse à la règle, en particulier dans le contexte d'une régulation essentiellement qualitative des documents d'urbanisme telle qu'elle existait avant le ZAN. L'intérêt
Rémi DELATTRE
Doctorant
Université d'Avignon
UMR 7300 Espace

# Réguler l'étalement urbain : les services de l'État français face aux projets d'urbanisme locaux

Ce document est la version préliminaire d'un article accepté par la revue Espaces et sociétés en janvier 2024.

## Résumé :

A partir de l'analyse d'un corpus d'une centaine d'avis de l'État sur des projets arrêtés de documents d'urbanisme locaux élaborés par les collectivités locales (municipalités et intercommunalités), cet article analyse les caractéristiques de la régulation de l'étalement urbain par les services de l'État. Ce contrôle exercé sur les documents d'urbanisme s'inscrit désormais dans une politique nationale visant à réduire l'artificialisation des sols. Les avis s'étalent sur une période allant de 2014 à 2021 et leur étude permet d'identifier les évolutions de ce contrôle dans trois départements essentiellement ruraux : les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes et la Drôme. L'article décrit une phase de transition règlementaire au cours de laquelle la perspective du ZAN et son anticipation accroît la vigilance des agents chargés de contrôler la sobriété foncière des documents d'urbanisme mais dans laquelle de nouvelles marges de manœuvre apparaissent pour les collectivités.

Titre court : Réguler l'étalement à l'heure de la sobriété foncière

Mots clés : Planification locale, consommation d'espaces, zéro artificialisation nette, régulation, étalement urbain

Keywords : Local planning, land take, no net land take, land use regulation, urban sprawl

## Abstract :

As France gradually starts implementing "no net land take" by 2050, the French state administration services are tasked with ensuring that local urban plans are efficient in their land consumption. Based on an analysis of around one hundred state administration assessments on finalized drafts of local urban planning documents drawn up by local authorities (municipalities and inter-municipalities), this article analyzes the characteristics of the regulation of urban sprawl by French state administration services. The assessments cover a period from 2014 to 2021, and their study enables us to identify changes in this control in three mainly rural territories: Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes and Drôme. The article describes a phase of regulatory transition, during which the prospect of the French NNLT and its anticipation increases the vigilance of agents responsible for controlling the sobriety of urban planning documents, but in which new margins for manoeuvre appear for local authorities.

## Introduction :

Dans une circulaire datée du 4 Août 2022, Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, demandait aux préfets d'attendre le résultat des concertations territoriales avant d'opérer un contrôle strict d'une réduction de moitié de la consommation d'espaces naturels agricoles et forestiers dans les documents d'urbanisme. Les documents de planification régionale avaient pourtant anticipé sur cet objectif, contraignant documents intercommunaux et communaux à respecter dans un rapport de compatibilité ces trajectoires. La circulaire traduit le décalage croissant entre les priorités exprimées par le gouvernement quant à la mise en place du ZAN et les pratiques de régulation observées sur le terrain. Cet article s'appuie sur l'étude de cent avis de l'État sur des projets arrêtés pour analyser la diversité des formes de régulation de l'étalement urbain dans les PLU plans locaux d'urbanisme de trois départements : les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes et la Drôme. En sus, nous avons observé et participé pendant trois mois à la rédaction de ces avis dans un service d'urbanisme de la DDT des Hautes-Alpes afin de comprendre les choix des fonctionnaires territoriaux. Cet article reprend les conclusions d'un mémoire de Master 2 qui revient plus en détail sur la production de ces avis. Nous nous limiterons ici à une analyse exclusive de la matière des avis en cherchant à répondre aux deux questions suivantes : comment la sobriété foncière était-elle contrôlée par les services de l'État antérieurement à la loi Climat ? Comment le ZAN et son anticipation dans les schémas régionaux de développement durable et d'équité territoriale (SRADDET) modifie les formes de cette régulation ? A travers ces avis, ce sont les stratégies de planification des communes qui se dévoilent, même s'il est parfois délicat de trancher de l'intentionnalité de telle ou telle entorse à la règle, en particulier dans le contexte d'une régulation essentiellement qualitative des documents d'urbanisme telle qu'elle existait avant le ZAN. L'intérêt
de cette démarche est également d'exposer les difficultés concrètes de mise en œuvre des politiques anticipatoires du ZAN, lesquelles constituent une rupture vis-à-vis du panorama règlementaire actuel.

Encadré : les étapes de l'inscription de l'objectif ZAN en droit.

La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a imposé aux auteurs des documents d'urbanisme de diminuer la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers de 50% d'ici 2030 par rapport à la décennie précédente. En 2050, l'objectif est d'atteindre zéro artificialisation nette. Elle a assigné aux régions un rôle de déclinaison territoriale des objectifs de réduction dont les modalités ont été précisées par le décret n°2022-762 du 22 avril 2022. Un deuxième décret (n° 2022-763 du 29 avril 2022) a quant à lui précisé la nomenclature des surfaces artificialisées et non artificialisées. Un dernier décret (2022-1312 du 13 octobre 2022) détaille les conditions d'octroi des autorisations d'exploitations commerciales en contexte ZAN. Persistaient cependant de nombreuses zones d'ombres et plusieurs sujets de discorde, parmi lesquels la prise en compte des grands projets d'intérêt national, le droit à l'hectare et la refonte du calendrier. La loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux accède à une partie des revendications portées par certains sénateurs et certains élus locaux. Les délais de mise en compatibilité des documents d'urbanisme ont été une nouvelle fois repoussés. Les schémas régionaux de développement durable et d'équité territoriale (SRADDET), des documents de planification régionaux couvrant des thématiques extrêmement variées, ont désormais jusqu'au 22 novembre 2024 pour se mettre en compatibilité. Les schémas de cohérence territoriale (SCOT), documents de planification à l'échelle d'un large bassin de vie, auront quant à eux jusqu'au 22 février 2027. Enfin, les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales disposent d'un délai s'étendant jusqu'au 22 février 2028.

Les causes économiques et politiques de l'étalement urbain sont bien connues (Nechyba, Walsh, 2020 ; Buzzbee, 1990). Suffisent-t-elles à expliquer les difficultés à réguler le phénomène ? Sans pour autant affirmer que la cause de l'étalement urbain est essentiellement règlementaire, nous émettons l'hypothèse que la régulation de l'étalement urbain, en reposant essentiellement sur des négociations juridiquement argumentées entre État et collectivités, s'avère inégalement contraignante en fonction des contextes territoriaux. Cette hypothèse s'appuie sur l'idée d'une mutation des documents d'urbanisme initiée à partir de la loi SRU, et liée à « l'extension des enjeux devant être pris en compte, la complexification, la multiplication des normes et la décentralisation » (Beneda, 2018). Les approches sociologiques du droit permettent de penser les outils juridiques comme des ressources « susceptibles de renégociation, au-delà de leur apparente rigidité » (Melot, 2016). Appliquées à l'urbanisme, elles conduisent à souligner que certaines règlementations produisent des effets géographiques contraires à l'esprit de la loi. Castel (2007) montre par exemple que « la limitation de l'offre foncière périphérique dans un PLU ne permet pas de limiter l'étalement urbain [car] l'étalement urbain ne se régule pas à l'échelle d'un PLU [...] La limitation de l'offre foncière d'une commune ou d'un groupe de communes contribue à étendre l'étalement urbain ».

A l'heure où l'urbanisme local se pense de plus en plus à partir des documents supra-communaux, ces questions méritent d'être actualisées. Parmi les facteurs règlementaires de l'étalement urbain, Laplaige, Melot et Delattre ont identifié en 2012 des choix politiques relatifs aux densités prescrites par le règlement des documents d'urbanisme et de multiples règles imposant de faibles densités. Ces études empiriques aboutissent également au constat que la phase d'élaboration des documents d'urbanisme est parfois une phase conflictuelle voyant l'affrontement de projets porteurs de valeurs contrastées. Lors de ces phases conflictuelles, « l'autorité politique locale réglemente l'usage du sol, mais elle régule dans le même temps les tensions qui se nouent autour du foncier, de son affectation » (Martin, Bernard, Rousier, 2006). L'entremêlement de l'encadrement juridique et de la régulation implique que l'élaboration des documents d'urbanisme ne saurait être réduite à un calcul besoins – projet sans cesse renouvelé. Bien plutôt, la planification locale réveille et engendre des conflits entre usages industriel, résidentiel, et de protection et de gestion de la nature.

Depuis ces études relatives à l'usage de dispositions juridiques pour favoriser des densités faibles, le paysage règlementaire a cependant considérablement évolué. La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a supprimé une partie de ces règles, et la loi Climat et Résilience a introduit un principe comptable de mesure de la consommation d'espace et l'obligation que cette consommation soit diminuée de 50% d'ici 2030 par rapport à la période précédente. Le ZAN, qui vient d'entrer en vigueur, apparaît comme un moyen pour
de cette démarche est également d'exposer les difficultés concrètes de mise en œuvre des politiques anticipatoires du ZAN, lesquelles constituent une rupture vis-à-vis du panorama règlementaire actuel.

Encadré : les étapes de l'inscription de l'objectif ZAN en droit.

La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a imposé aux auteurs des documents d'urbanisme de diminuer la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers de 50% d'ici 2030 par rapport à la décennie précédente. En 2050, l'objectif est d'atteindre zéro artificialisation nette. Elle a assigné aux régions un rôle de déclinaison territoriale des objectifs de réduction dont les modalités ont été précisées par le décret n°2022-762 du 22 avril 2022. Un deuxième décret (n° 2022-763 du 29 avril 2022) a quant à lui précisé la nomenclature des surfaces artificialisées et non artificialisées. Un dernier décret (2022-1312 du 13 octobre 2022) détaille les conditions d'octroi des autorisations d'exploitations commerciales en contexte ZAN. Persistaient cependant de nombreuses zones d'ombres et plusieurs sujets de discorde, parmi lesquels la prise en compte des grands projets d'intérêt national, le droit à l'hectare et la refonte du calendrier. La loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux accède à une partie des revendications portées par certains sénateurs et certains élus locaux. Les délais de mise en compatibilité des documents d'urbanisme ont été une nouvelle fois repoussés. Les schémas régionaux de développement durable et d'équité territoriale (SRADDET), des documents de planification régionaux couvrant des thématiques extrêmement variées, ont désormais jusqu'au 22 novembre 2024 pour se mettre en compatibilité. Les schémas de cohérence territoriale (SCOT), documents de planification à l'échelle d'un large bassin de vie, auront quant à eux jusqu'au 22 février 2027. Enfin, les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales disposent d'un délai s'étendant jusqu'au 22 février 2028.

Les causes économiques et politiques de l'étalement urbain sont bien connues (Nechyba, Walsh, 2020 ; Buzzbee, 1990). Suffisent-t-elles à expliquer les difficultés à réguler le phénomène ? Sans pour autant affirmer que la cause de l'étalement urbain est essentiellement règlementaire, nous émettons l'hypothèse que la régulation de l'étalement urbain, en reposant essentiellement sur des négociations juridiquement argumentées entre État et collectivités, s'avère inégalement contraignante en fonction des contextes territoriaux. Cette hypothèse s'appuie sur l'idée d'une mutation des documents d'urbanisme initiée à partir de la loi SRU, et liée à « l'extension des enjeux devant être pris en compte, la complexification, la multiplication des normes et la décentralisation » (Beneda, 2018). Les approches sociologiques du droit permettent de penser les outils juridiques comme des ressources « susceptibles de renégociation, au-delà de leur apparente rigidité » (Melot, 2016). Appliquées à l'urbanisme, elles conduisent à souligner que certaines règlementations produisent des effets géographiques contraires à l'esprit de la loi. Castel (2007) montre par exemple que « la limitation de l'offre foncière périphérique dans un PLU ne permet pas de limiter l'étalement urbain [car] l'étalement urbain ne se régule pas à l'échelle d'un PLU [...] La limitation de l'offre foncière d'une commune ou d'un groupe de communes contribue à étendre l'étalement urbain ».

A l'heure où l'urbanisme local se pense de plus en plus à partir des documents supra-communaux, ces questions méritent d'être actualisées. Parmi les facteurs règlementaires de l'étalement urbain, Laplaige, Melot et Delattre ont identifié en 2012 des choix politiques relatifs aux densités prescrites par le règlement des documents d'urbanisme et de multiples règles imposant de faibles densités. Ces études empiriques aboutissent également au constat que la phase d'élaboration des documents d'urbanisme est parfois une phase conflictuelle voyant l'affrontement de projets porteurs de valeurs contrastées. Lors de ces phases conflictuelles, « l'autorité politique locale réglemente l'usage du sol, mais elle régule dans le même temps les tensions qui se nouent autour du foncier, de son affectation » (Martin, Bernard, Rousier, 2006). L'entremêlement de l'encadrement juridique et de la régulation implique que l'élaboration des documents d'urbanisme ne saurait être réduite à un calcul besoins – projet sans cesse renouvelé. Bien plutôt, la planification locale réveille et engendre des conflits entre usages industriel, résidentiel, et de protection et de gestion de la nature.

Depuis ces études relatives à l'usage de dispositions juridiques pour favoriser des densités faibles, le paysage règlementaire a cependant considérablement évolué. La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a supprimé une partie de ces règles, et la loi Climat et Résilience a introduit un principe comptable de mesure de la consommation d'espace et l'obligation que cette consommation soit diminuée de 50% d'ici 2030 par rapport à la période précédente. Le ZAN, qui vient d'entrer en vigueur, apparaît comme un moyen pour
l'État « de prendre le contrôle de l'urbanisme dans les petites communes » en offrant « aux administrations centrales un moyen peu coûteux de reprendre le contrôle sur l'urbanisme d'extension dans les petites communes » (Charmes, 2021). Il constituerait alors une modalité du « gouvernement à distance » décrit par Epstein (2006). Cependant, plutôt que de supposer une évolution univoque vers un contrôle resserré des extensions urbaines, nous avons fait le choix d'examiner les pratiques en lien avec ce nouveau dispositif. En effet, si l'introduction du ZAN pose en des termes nouveaux la question de l'implication de l'État dans les politiques urbaines, elle suscite également à l'échelle locale des évolutions de la gouvernance foncière. Comme le rappelle R. Melot, la fabrique locale de la règlementation peut porter sur des instruments a priori peu flexibles et cette plasticité des règlements d'urbanisme se manifeste particulièrement dans les territoires ruraux et périurbains. Plusieurs signes laissent penser que le ZAN n'échappera pas à cette plasticité. Jean Cavailhès (2020) montre par exemple que le terme d'artificialisation pourtant au cœur de l'objectif ZAN, demeure en France mal défini et tolère plusieurs acceptations, alors que les pays européens préfèrent à cette notion celle d'imperméabilisation. Cette analyse permet de constater que la définition de l'artificialisation en France est loin d'être fixée, le CEREMA considérant par exemple « qu'une parcelle s'artificialise lorsqu'elle est assujettie à la taxe foncière sur les propriétés bâties », alors que le Service de statistique et de prospective de l'agriculture fait de l'artificialisation « le passage d'une terre agro-forestière ou en friche à un sol bâti, revêtu ou stabilisé, enherbé ou nu » (Cavailhès, 2020). Se joue peut-être dans ces ambiguïtés définitionnelles un futur espace de négociation entre État et collectivités quant à la mise en œuvre du ZAN. Il est clair, compte tenu de la diversité des définitions employées, que le choix de l'une ou l'autre aura des effets importants sur le degré de contrainte imposé par la loi. Par exemple, retenir une définition de l'artificialisation qui ferait des dents creuses des communes des espaces artificialisés aurait pour conséquence qu'y bâtir demeurerait possible sans réduction ou compensation dans le cadre du ZAN. De premiers travaux internationaux s'attachent à démontrer la variété des définitions de l'artificialisation mobilisées par les pays européens (Schatz et al., 2020).

Maintes fois décalé dans sa date d'application, le ZAN a pourtant d'ores et déjà des effets sensibles en matière de régulation de l'étalement urbain. Ainsi, avant la circulaire du 4 août 2022 relative à Mise en œuvre de la loi "Climat et résilience", les services de l'État des Hautes-Alpes examinaient la compatibilité entre l'objectif de réduction de 50% de la consommation d'espace inscrit par anticipation dans le SRADDET et les documents d'urbanisme. A défaut de compatibilité, l'avis s'avérait défavorable. D'autre part, si les documents d'urbanisme locaux ont jusqu'en 2028 pour entrer en compatibilité avec le ZAN, l'objectif porte sur l'ensemble de la décennie. Le décalage entre la période de l'objectif et la date de son application ne signifie pas que les agents renoncent à orienter les collectivités vers le respect de l'esprit de la loi, à défaut de pouvoir imposer une conformité comptable. Les avis se trouvent fréquemment étayés de formulations rappelant l'échéance prochaine, et nombreux sont ceux qui incitent les communes à engager dès aujourd'hui la réduction de leur consommation. Enfin, les recours intentés contre les documents d'urbanisme qui mobilisent le moyen d'une consommation d'espace excessive se multiplient. La décision d'annulation du PLUih de la Métropole de Toulouse est emblématique de l'attention croissante portée à « l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du PLU » (art. L.151-4 du Code de l'urbanisme). Cependant, des impensés persistent dans la stratégie ZAN, parmi lesquels la fiscalité et le régime de sanction en cas de dépassement. Dès lors, parce que le ZAN n'est pas encore consolidé, nous faisons l'hypothèse que cet objectif est le support de négociations renouvelées entre communes et fonctionnaires territoriaux.

## Démarche méthodologique :

Cent avis sur les projets de documents d'urbanisme arrêtés ont été collectés auprès des services de l'urbanisme des directions départementales des territoires de trois départements. Les services de l'État produisent en effet des avis sur les projets de document d'urbanisme arrêtés par les conseils municipaux à l'issue de l'élaboration ou de la révision de ces documents. Les services de la DDT sont responsables de la rédaction de ces avis qui synthétisent également les observations d'autres personnes publiques associées. Les avis, s'ils ne lient pas les collectivités, peuvent lorsqu'ils sont défavorables aboutir à un déféré devant le juge administratif. Ces avis font l'objet d'une analyse quantitative et qualitative. Cette analyse vise à rendre compte des principaux points de désaccord entre État et collectivités, en nommant les thématiques au sujet desquelles la vigilance des services de l'État est la plus forte. Elle identifie également diverses stratégies employées par les communes pour tenter de transiger aux exigences de sobriété foncière et de densification promulguées depuis la loi ALUR. En outre, disposer d'avis issus de trois directions départementales distinctes rend possible une analyse des différences en matière de pratiques rédactionnelles et règlementaires des avis. Les avis n'ont pas été collectés selon une logique de représentativité des territoires. Bien plutôt, les services contactés ont fourni les avis les plus récents dont ils disposaient. L'échantillon d'avis se compose donc de documents récents, en particulier dans le département de la Drôme, où les avis sont majoritairement ultérieurs à 2019.

L'avis est l'aboutissement d'une procédure de négociation entre État et collectivités, mais l'activité des agents administratifs s'étend au-delà et en amont de la production d'avis. Nous avons donc choisi de compléter ces analyses par des observations réalisées au sein du service de l'urbanisme et de l'aménagement soutenable (SAS) de la DDT des Hautes-Alpes. Un stage d'une durée de trois mois (entre Mars et Juin 2022) nous a permis d'observer et de prendre part à la rédaction des avis sur les projets de PLU arrêtés. Au-delà de l'observation des phases de négociation entre collectivités et services de l'État, ce stage fût l'opportunité de saisir comment les évolutions règlementaires récentes, et notamment la loi Climat et Résilience et son impératif de réduction du rythme de la consommation d'espaces, étaient appréhendés par la DDT.

Les 95 communes couvertes par les 100 avis dont nous disposons sont inégalement réparties entre trois départements, les Hautes-Alpes (8), la Drôme (69) et les Alpes-de-Haute-Provence (23). Les avis nous ont été fournis par les DDT des trois collectivités sans autre critère que selon les disponibilités de ces services. Le corpus est fait d'avis en grande majorité récents et postérieurs à la loi ALUR (92% des avis datent de 2016 ou d'après). Pour deux communes, Nyons et Rochegude, nous disposons de deux avis, car dans les deux cas les communes ont essuyé un avis défavorable et ont arrêté leur projet une deuxième fois. En dépit de la
l'État « de prendre le contrôle de l'urbanisme dans les petites communes » en offrant « aux administrations centrales un moyen peu coûteux de reprendre le contrôle sur l'urbanisme d'extension dans les petites communes » (Charmes, 2021). Il constituerait alors une modalité du « gouvernement à distance » décrit par Epstein (2006). Cependant, plutôt que de supposer une évolution univoque vers un contrôle resserré des extensions urbaines, nous avons fait le choix d'examiner les pratiques en lien avec ce nouveau dispositif. En effet, si l'introduction du ZAN pose en des termes nouveaux la question de l'implication de l'État dans les politiques urbaines, elle suscite également à l'échelle locale des évolutions de la gouvernance foncière. Comme le rappelle R. Melot, la fabrique locale de la règlementation peut porter sur des instruments a priori peu flexibles et cette plasticité des règlements d'urbanisme se manifeste particulièrement dans les territoires ruraux et périurbains. Plusieurs signes laissent penser que le ZAN n'échappera pas à cette plasticité. Jean Cavailhès (2020) montre par exemple que le terme d'artificialisation pourtant au cœur de l'objectif ZAN, demeure en France mal défini et tolère plusieurs acceptations, alors que les pays européens préfèrent à cette notion celle d'imperméabilisation. Cette analyse permet de constater que la définition de l'artificialisation en France est loin d'être fixée, le CEREMA considérant par exemple « qu'une parcelle s'artificialise lorsqu'elle est assujettie à la taxe foncière sur les propriétés bâties », alors que le Service de statistique et de prospective de l'agriculture fait de l'artificialisation « le passage d'une terre agro-forestière ou en friche à un sol bâti, revêtu ou stabilisé, enherbé ou nu » (Cavailhès, 2020). Se joue peut-être dans ces ambiguïtés définitionnelles un futur espace de négociation entre État et collectivités quant à la mise en œuvre du ZAN. Il est clair, compte tenu de la diversité des définitions employées, que le choix de l'une ou l'autre aura des effets importants sur le degré de contrainte imposé par la loi. Par exemple, retenir une définition de l'artificialisation qui ferait des dents creuses des communes des espaces artificialisés aurait pour conséquence qu'y bâtir demeurerait possible sans réduction ou compensation dans le cadre du ZAN. De premiers travaux internationaux s'attachent à démontrer la variété des définitions de l'artificialisation mobilisées par les pays européens (Schatz et al., 2020).

Maintes fois décalé dans sa date d'application, le ZAN a pourtant d'ores et déjà des effets sensibles en matière de régulation de l'étalement urbain. Ainsi, avant la circulaire du 4 août 2022 relative à Mise en œuvre de la loi "Climat et résilience", les services de l'État des Hautes-Alpes examinaient la compatibilité entre l'objectif de réduction de 50% de la consommation d'espace inscrit par anticipation dans le SRADDET et les documents d'urbanisme. A défaut de compatibilité, l'avis s'avérait défavorable. D'autre part, si les documents d'urbanisme locaux ont jusqu'en 2028 pour entrer en compatibilité avec le ZAN, l'objectif porte sur l'ensemble de la décennie. Le décalage entre la période de l'objectif et la date de son application ne signifie pas que les agents renoncent à orienter les collectivités vers le respect de l'esprit de la loi, à défaut de pouvoir imposer une conformité comptable. Les avis se trouvent fréquemment étayés de formulations rappelant l'échéance prochaine, et nombreux sont ceux qui incitent les communes à engager dès aujourd'hui la réduction de leur consommation. Enfin, les recours intentés contre les documents d'urbanisme qui mobilisent le moyen d'une consommation d'espace excessive se multiplient. La décision d'annulation du PLUih de la Métropole de Toulouse est emblématique de l'attention croissante portée à « l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du PLU » (art. L.151-4 du Code de l'urbanisme). Cependant, des impensés persistent dans la stratégie ZAN, parmi lesquels la fiscalité et le régime de sanction en cas de dépassement. Dès lors, parce que le ZAN n'est pas encore consolidé, nous faisons l'hypothèse que cet objectif est le support de négociations renouvelées entre communes et fonctionnaires territoriaux.

## Démarche méthodologique :

Cent avis sur les projets de documents d'urbanisme arrêtés ont été collectés auprès des services de l'urbanisme des directions départementales des territoires de trois départements. Les services de l'État produisent en effet des avis sur les projets de document d'urbanisme arrêtés par les conseils municipaux à l'issue de l'élaboration ou de la révision de ces documents. Les services de la DDT sont responsables de la rédaction de ces avis qui synthétisent également les observations d'autres personnes publiques associées. Les avis, s'ils ne lient pas les collectivités, peuvent lorsqu'ils sont défavorables aboutir à un déféré devant le juge administratif. Ces avis font l'objet d'une analyse quantitative et qualitative. Cette analyse vise à rendre compte des principaux points de désaccord entre État et collectivités, en nommant les thématiques au sujet desquelles la vigilance des services de l'État est la plus forte. Elle identifie également diverses stratégies employées par les communes pour tenter de transiger aux exigences de sobriété foncière et de densification promulguées depuis la loi ALUR. En outre, disposer d'avis issus de trois directions départementales distinctes rend possible une analyse des différences en matière de pratiques rédactionnelles et règlementaires des avis. Les avis n'ont pas été collectés selon une logique de représentativité des territoires. Bien plutôt, les services contactés ont fourni les avis les plus récents dont ils disposaient. L'échantillon d'avis se compose donc de documents récents, en particulier dans le département de la Drôme, où les avis sont majoritairement ultérieurs à 2019.

L'avis est l'aboutissement d'une procédure de négociation entre État et collectivités, mais l'activité des agents administratifs s'étend au-delà et en amont de la production d'avis. Nous avons donc choisi de compléter ces analyses par des observations réalisées au sein du service de l'urbanisme et de l'aménagement soutenable (SAS) de la DDT des Hautes-Alpes. Un stage d'une durée de trois mois (entre Mars et Juin 2022) nous a permis d'observer et de prendre part à la rédaction des avis sur les projets de PLU arrêtés. Au-delà de l'observation des phases de négociation entre collectivités et services de l'État, ce stage fût l'opportunité de saisir comment les évolutions règlementaires récentes, et notamment la loi Climat et Résilience et son impératif de réduction du rythme de la consommation d'espaces, étaient appréhendés par la DDT.

Les 95 communes couvertes par les 100 avis dont nous disposons sont inégalement réparties entre trois départements, les Hautes-Alpes (8), la Drôme (69) et les Alpes-de-Haute-Provence (23). Les avis nous ont été fournis par les DDT des trois collectivités sans autre critère que selon les disponibilités de ces services. Le corpus est fait d'avis en grande majorité récents et postérieurs à la loi ALUR (92% des avis datent de 2016 ou d'après). Pour deux communes, Nyons et Rochegude, nous disposons de deux avis, car dans les deux cas les communes ont essuyé un avis défavorable et ont arrêté leur projet une deuxième fois. En dépit de la
surreprésentation des communes rurales dans le corpus d'avis, les problématiques liées à la densité et à la consommation d'espace sont partout centrales. Les 13 avis défavorables concernent d'ailleurs à la fois des communes urbaines (Nyons, Drôme, 6690 habitants), périurbaines (Mane, Alpes-de-Haute-Provence, 1367 habitants) et rurales (Pierrelongue, Drôme, 214 habitants).

Une lente marche vers la sobriété foncière

La volonté des services de l'État de favoriser la densification est ancienne, mais elle s'est affirmée graduellement. Entre 2010 et 2020, l'appareil réglementaire a considérablement évolué, passant d'une préconisation à une règle mathématique, le coefficient des sols, avant que cette règle soit à son tour remplacée par des injonctions territorialisées de densité de logements à l'hectare.

Une des évolutions les plus remarquables de la période concerne le rôle croissant des SCoT dans la fixation des règles de densité et dans la limitation de la consommation d'espace. Les SCoT s'imposent progressivement comme un relais de la maîtrise de la densification, en déterminant dans les communes des densités minimales de logements qui oscillent fréquemment entre 20 et 30 logements par hectare. Les SCoT territorialisent fréquemment ces exigences de densité, en adoptant des seuils plus élevés dans les communes urbaines. Les communes peinent parfois à atteindre la densité prescrite par le SCoT, en particulier dans le SCoT du Grand-Rovaltain (Drôme) aux objectifs ambitieux. Bourg-les-Valence, commune urbaine du SCoT, propose par exemple un projet d'extension urbaine de 221 logements incompatible avec ces exigences : « Compte-tenu de la densité indiquée dans le SCoT du Grand-Rovaltain pour la période 2026-2040 (soit 40 lgts/ha), il conviendrait de revoir à la hausse la densité de 35 logts/ha proposée sur ce secteur, afin de limiter la consommation d'espace agricole projetée. Ainsi, en appliquant la densité retenue dans le SCoT, la commune n'aurait besoin que 5,5 hectares en extension au lieu des 6,3 projetés ». (Avis des services de l'État sur le projet arrêté du PLU de Bourg-les-Valence).

Les PLU sont parfois ambigus au sujet de la densité moyenne des opérations, préférant afficher la densité habituellement plus élevée sur les secteurs couverts par des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) qu'un calcul portant sur l'ensemble de la production de logements. Les avis de l'État relèvent de nombreuses incohérences en la matière, avec par exemple des confusions entre la construction de logements neufs et la création de logements, ou encore une incomplétude voire une absence de diagnostic des dents creuses existantes permettant une division parcellaire. A Aspremont (Hautes-Alpes, 2017), « le besoin de logements qui figure en page 11 du PADD (43 logements) n'est pas cohérent avec les chiffres détaillés du RP page 125 (62 logements) ». Les prévisions démographiques peuvent également utiliser plusieurs points de référence ou « scénarios » occasionnant une incertitude quant au projet finalement retenu, comme c'est le cas dans le PLU de Beausemblant (Drôme, 2017) : « Plusieurs chiffres sont donnés (à plusieurs dates, tantôt en population totale, tantôt en population municipale...) sans que l'on sache clairement à partir duquel la commune a travaillé pour élaborer ses estimations à échéance du PLU : il conviendra de le préciser ». La même remarque, formulée de façon identique, se retrouve au sujet des PLU de Claveyson (Drôme, 2018) et d'Epinouze (Drôme, 2017), ce qui suggère la familiarité des agents avec cette erreur récurrente. De la surestimation des évolutions démographiques découle une surestimation des besoins en logement. De la même manière, les communes surestiment parfois le taux de desserrement des ménages, en omettant de le fonder sur des études ou moyennes locales.

Les estimations démographiques sont d'autant plus importantes qu'un autre relais de l'injonction à la densification est le plan local de l'habitat (PLH), autre document supra-communal qui définit lui un objectif de production annuelle de logement par tranche de 1000 habitants. Cette contrainte a pour effet d'inciter les communes à favoriser les divisions parcellaires et les changements de destination, dans la mesure où les nouveaux logements constructibles dans les dents creuses existantes dans le tissu urbain sont déduits des capacités de construction globales attribuées à la commune par le SCoT et/ou le PLH. Ce dispositif complexe, qui impose une double compatibilité du PLU avec des objectifs de modération de nature différente (l'un reposant sur la densité, l'autre sur la production de logements mais avec un fonctionnement incitant à la densification) alimente parfois la confusion lorsque le PLU s'avère compatible avec l'un mais pas l'autre, d'autant que les PLU doivent également anticiper leur future mise en compatibilité avec des SCOT en cours d'élaboration. Cette situation se présente par exemple dans le cas d'Eymeux (2016), commune de la Drôme :
> « La production de logements du projet - 8 à 9 logements par an - est compatible avec le PLH du canton de Bourg de Péage qui prévoit pour Eymeux la production de 10 logements par an maximum. Deux documents supra-communaux vont s'imposer à terme au PLU dans un rapport de compatibilité : le ScoT du Grand-Rovaltain et le PLH [...]. Les orientations du ScoT [...] préconisent pour les « villages ruraux » un développement maximum de 5 logements par an en l'absence de PLH. Le PLU est bien compatible avec le PLH applicable. En tout état de cause, il devra être mis en compatibilité avec les objectifs du ScoT et du nouveau PLH ».

La compatibilité au ScoT suffit pour consolider juridiquement le document d'urbanisme, mais elle n'empêche pas la DDT de souligner les faibles densités dans certains avis, comme dans celui relatif au PLU d'Epinouze (2016) : « Avec une densité moyenne minimum attendue 20 logements/ha, le PLU est compatible avec les prescriptions du ScoT même si certaines zones pourraient être beaucoup plus denses : en effet, la densité du secteur « Chemin du Landrin » (faisant l'objet de l'OAP n°6 n'est que de 7 logements/ha ». Ces commentaires démontrent la volonté des agents de ne pas se limiter en la matière à la seule vérification de la légalité du document. Dans les communes n'appartenant pas à des SCoT, les agents se contentent de rappeler les objectifs de maîtrise de l'étalement urbain assignées par la loi. Cette particularité tient au fait qu'avant la loi Climat, aucun objectif chiffré de consommation d'espace ou de densité n'était imposé, même si les communes doivent depuis la loi ALUR chiffrer leur consommation. Ce rappel à la lettre de la loi est ancien : on le retrouve
surreprésentation des communes rurales dans le corpus d'avis, les problématiques liées à la densité et à la consommation d'espace sont partout centrales. Les 13 avis défavorables concernent d'ailleurs à la fois des communes urbaines (Nyons, Drôme, 6690 habitants), périurbaines (Mane, Alpes-de-Haute-Provence, 1367 habitants) et rurales (Pierrelongue, Drôme, 214 habitants).

Une lente marche vers la sobriété foncière

La volonté des services de l'État de favoriser la densification est ancienne, mais elle s'est affirmée graduellement. Entre 2010 et 2020, l'appareil réglementaire a considérablement évolué, passant d'une préconisation à une règle mathématique, le coefficient des sols, avant que cette règle soit à son tour remplacée par des injonctions territorialisées de densité de logements à l'hectare.

Une des évolutions les plus remarquables de la période concerne le rôle croissant des SCoT dans la fixation des règles de densité et dans la limitation de la consommation d'espace. Les SCoT s'imposent progressivement comme un relais de la maîtrise de la densification, en déterminant dans les communes des densités minimales de logements qui oscillent fréquemment entre 20 et 30 logements par hectare. Les SCoT territorialisent fréquemment ces exigences de densité, en adoptant des seuils plus élevés dans les communes urbaines. Les communes peinent parfois à atteindre la densité prescrite par le SCoT, en particulier dans le SCoT du Grand-Rovaltain (Drôme) aux objectifs ambitieux. Bourg-les-Valence, commune urbaine du SCoT, propose par exemple un projet d'extension urbaine de 221 logements incompatible avec ces exigences : « Compte-tenu de la densité indiquée dans le SCoT du Grand-Rovaltain pour la période 2026-2040 (soit 40 lgts/ha), il conviendrait de revoir à la hausse la densité de 35 logts/ha proposée sur ce secteur, afin de limiter la consommation d'espace agricole projetée. Ainsi, en appliquant la densité retenue dans le SCoT, la commune n'aurait besoin que 5,5 hectares en extension au lieu des 6,3 projetés ». (Avis des services de l'État sur le projet arrêté du PLU de Bourg-les-Valence).

Les PLU sont parfois ambigus au sujet de la densité moyenne des opérations, préférant afficher la densité habituellement plus élevée sur les secteurs couverts par des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) qu'un calcul portant sur l'ensemble de la production de logements. Les avis de l'État relèvent de nombreuses incohérences en la matière, avec par exemple des confusions entre la construction de logements neufs et la création de logements, ou encore une incomplétude voire une absence de diagnostic des dents creuses existantes permettant une division parcellaire. À Aspremont (Hautes-Alpes, 2017), « le besoin de logements qui figure en page 11 du PADD (43 logements) n'est pas cohérent avec les chiffres détaillés du RP page 125 (62 logements) ». Les prévisions démographiques peuvent également utiliser plusieurs points de référence ou « scénarios » occasionnant une incertitude quant au projet finalement retenu, comme c'est le cas dans le PLU de Beausemblant (Drôme, 2017) : « Plusieurs chiffres sont donnés (à plusieurs dates, tantôt en population totale, tantôt en population municipale...) sans que l'on sache clairement à partir duquel la commune a travaillé pour élaborer ses estimations à échéance du PLU : il conviendra de le préciser ». La même remarque, formulée de façon identique, se retrouve au sujet des PLU de Claveyson (Drôme, 2018) et d'Epinouze (Drôme, 2017), ce qui suggère la familiarité des agents avec cette erreur récurrente. De la surestimation des évolutions démographiques découle une surestimation des besoins en logement. De la même manière, les communes surestiment parfois le taux de desserrement des ménages, en omettant de le fonder sur des études ou moyennes locales.

Les estimations démographiques sont d'autant plus importantes qu'un autre relais de l'injonction à la densification est le plan local de l'habitat (PLH), autre document supra-communal qui définit lui un objectif de production annuelle de logement par tranche de 1000 habitants. Cette contrainte a pour effet d'inciter les communes à favoriser les divisions parcellaires et les changements de destination, dans la mesure où les nouveaux logements constructibles dans les dents creuses existantes dans le tissu urbain sont déduits des capacités de construction globales attribuées à la commune par le SCoT et/ou le PLH. Ce dispositif complexe, qui impose une double compatibilité du PLU avec des objectifs de modération de nature différente (l'un reposant sur la densité, l'autre sur la production de logements mais avec un fonctionnement incitant à la densification) alimente parfois la confusion lorsque le PLU s'avère compatible avec l'un mais pas l'autre, d'autant que les PLU doivent également anticiper leur future mise en compatibilité avec des SCOT en cours d'élaboration. Cette situation se présente par exemple dans le cas d'Eymeux (2016), commune de la Drôme :
> « La production de logements du projet - 8 à 9 logements par an - est compatible avec le PLH du canton de Bourg de Péage qui prévoit pour Eymeux la production de 10 logements par an maximum. Deux documents supra-communaux vont s'imposer à terme au PLU dans un rapport de compatibilité : le ScoT du Grand-Rovaltain et le PLH [...]. Les orientations du ScoT [...] préconisent pour les « villages ruraux » un développement maximum de 5 logements par an en l'absence de PLH. Le PLU est bien compatible avec le PLH applicable. En tout état de cause, il devra être mis en compatibilité avec les objectifs du ScoT et du nouveau PLH ».

La compatibilité au ScoT suffit pour consolider juridiquement le document d'urbanisme, mais elle n'empêche pas la DDT de souligner les faibles densités dans certains avis, comme dans celui relatif au PLU d'Epinouze (2016) : « Avec une densité moyenne minimum attendue 20 logements/ha, le PLU est compatible avec les prescriptions du ScoT même si certaines zones pourraient être beaucoup plus denses : en effet, la densité du secteur « Chemin du Landrin » (faisant l'objet de l'OAP n°6 n'est que de 7 logements/ha ». Ces commentaires démontrent la volonté des agents de ne pas se limiter en la matière à la seule vérification de la légalité du document. Dans les communes n'appartenant pas à des SCoT, les agents se contentent de rappeler les objectifs de maîtrise de l'étalement urbain assignées par la loi. Cette particularité tient au fait qu'avant la loi Climat, aucun objectif chiffré de consommation d'espace ou de densité n'était imposé, même si les communes doivent depuis la loi ALUR chiffrer leur consommation. Ce rappel à la lettre de la loi est ancien : on le retrouve
par exemple dans l'avis consacré au PLU de Peryus, dans la Drôme, en 2010 : « A cet égard, il convient d'attirer l'attention de la commune sur l'article 7 de la loi du 3 Aout 2009 [...] qui assigne aux documents d'urbanisme de lutter contre l'étalement urbain et contre la régression des surfaces agricoles. Au regard de ces éléments, une réduction de la superficie de ces zones s'impose ».

Contrairement à la densification, l'enjeu d'une gestion économe du foncier s'impose plus tardivement dans les PLU et dans les avis associés. Certes, un rappel des exigences de la loi Grenelle était fréquent dans les avis relatifs aux PLU. Pourtant, avant 2014, les communes n'étaient pas tenues de réaliser un diagnostic de leur consommation foncière passée en lien avec la consommation future. Dès 2011, le rapport de présentation devait « présenter une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers »1, puis, à partir de 2014, « présenter une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers au cours des dix précédentes années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme »2. A partir de 2016, cet article de loi est remplacé par l'article L151-4 qui introduit la nécessité que le rapport de présentation « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain ». La rédaction se fait plus précise, et propose dans une unique phrase de mêler la problématique de la densification à celle de la consommation d'espace : « Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis [...] ». Les évolutions successives du droit de l'urbanisme en matière de maîtrise de l'étalement urbain montrent bien une volonté grandissante de maîtrise, à travers un chiffrage et, progressivement, une prise en compte simultanée de la densification et de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Ces modifications disent aussi l'insuffisance, aux yeux du législateur, des lois antérieures à 2016.

Entre 2016 et 2020, cet objectif de chiffrage est diversement interprété par les communes, qui comptent généralement les hectares consommés par un PLU sans pour autant les comparer à la consommation passée. Au sujet du PLU d'Aspremont, un agent écrit par exemple que « Le PADD ne démontre pas explicitement que les objectifs de consommation d'espace affichés constituent un objectif de modération de la consommation d'espace » (en rappelant la référence de consommation des dix dernières années, notamment). Cependant, en l'absence d'objectifs chiffrés, les DDT peinent à imposer aux communes une réduction de l'enveloppe foncière destinée à l'habitat, comme on peut le constater à Espinasses (Hautes-Alpes, 2019), commune dans laquelle le rythme de consommation est doublé par rapport à la période des dix années précédentes :

« La consommation d'espace des 10 dernières années est de 2,57 ha (RP page 24). En appliquant un prorata de la durée du PLU (15 ans) et la prise en compte de la surface supplémentaire liée à la viabilisation (environ 20%), le maintien du rythme de consommation des 10 dernières années aboutirait à un gisement brut d'environ 4,7 ha (2,57x1,5x1,2). Or le projet de PLU intègre un gisement brut d'environ 8 ha soit pratiquement le double. Même si le gisement de 8 ha respecte l'enveloppe maximum du SCOT, il paraît élevé. »

Ce constat, appuyé plus loin dans l'avis par un argumentaire démontrant que la commune n'a pas pris en compte le potentiel de remobilisation des logements vacants et suretime les besoins en matière de développement des résidences principales, ne constitue pas pour autant une fragilité juridique mise en avant par la synthèse de l'avis. Ainsi, d'après la DDT, « le projet ne comporte aucun élément majeur de fragilité », mais « si les ambitions de remobilisation des logements vacants étaient revues à la hausse [...], cela permettrait de limiter les zones d'urbanisation en extension , notamment celles qui impactent les terres agricoles de bonne valeur ». Le projet de PLU reçoit également l'avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) (11 favorables, 0 défavorable, 2 abstentions) quand bien même la commission estime que cette « forte ambition de développement des résidences principales se traduit par un rythme de consommation d'espace en forte hausse par rapport à la référence des dix dernières années ».

L'exigence de sobriété foncière constitue désormais la principale clé de lecture des PLU par les services de l'État. Les critiques les plus fréquemment adressées aux communes sont au nombre de cinq (Tableau 1).

<table><caption>Tableau 1 - Atteintes les plus fréquentes à la sobriété foncière telles qu'identifiées par les services des DDT des Hautes-Alpes, des Alpes-de-Haute-Provence et de la Drôme. Corpus de 95 avis datés de 2014 à 2022</caption><thead><tr><th></th><th>PLU concernés (N=95)</th><th>Communes rurales (N=29)</th><th>Communes rurales sous influence des pôles (N=32)</th><th>Communes périurbaines (N=21)</th><th>Communes urbaines (N=13)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Surestimation des besoins en nombre de logements en raison d'une surestimation des évolutions démographiques</td><td>26</td><td>12</td><td>9</td><td>4</td><td>1</td></tr></tbody></table>
par exemple dans l'avis consacré au PLU de Peryus, dans la Drôme, en 2010 : « A cet égard, il convient d'attirer l'attention de la commune sur l'article 7 de la loi du 3 Aout 2009 [...] qui assigne aux documents d'urbanisme de lutter contre l'étalement urbain et contre la régression des surfaces agricoles. Au regard de ces éléments, une réduction de la superficie de ces zones s'impose ».

Contrairement à la densification, l'enjeu d'une gestion économe du foncier s'impose plus tardivement dans les PLU et dans les avis associés. Certes, un rappel des exigences de la loi Grenelle était fréquent dans les avis relatifs aux PLU. Pourtant, avant 2014, les communes n'étaient pas tenues de réaliser un diagnostic de leur consommation foncière passée en lien avec la consommation future. Dès 2011, le rapport de présentation devait « présenter une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers »1, puis, à partir de 2014, « présenter une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers au cours des dix précédentes années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme »2. A partir de 2016, cet article de loi est remplacé par l'article L151-4 qui introduit la nécessité que le rapport de présentation « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain ». La rédaction se fait plus précise, et propose dans une unique phrase de mêler la problématique de la densification à celle de la consommation d'espace : « Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis [...] ». Les évolutions successives du droit de l'urbanisme en matière de maîtrise de l'étalement urbain montrent bien une volonté grandissante de maîtrise, à travers un chiffrage et, progressivement, une prise en compte simultanée de la densification et de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Ces modifications disent aussi l'insuffisance, aux yeux du législateur, des lois antérieures à 2016.

Entre 2016 et 2020, cet objectif de chiffrage est diversement interprété par les communes, qui comptent généralement les hectares consommés par un PLU sans pour autant les comparer à la consommation passée. Au sujet du PLU d'Aspremont, un agent écrit par exemple que « Le PADD ne démontre pas explicitement que les objectifs de consommation d'espace affichés constituent un objectif de modération de la consommation d'espace » (en rappelant la référence de consommation des dix dernières années, notamment). Cependant, en l'absence d'objectifs chiffrés, les DDT peinent à imposer aux communes une réduction de l'enveloppe foncière destinée à l'habitat, comme on peut le constater à Espinasses (Hautes-Alpes, 2019), commune dans laquelle le rythme de consommation est doublé par rapport à la période des dix années précédentes :

« La consommation d'espace des 10 dernières années est de 2,57 ha (RP page 24). En appliquant un prorata de la durée du PLU (15 ans) et la prise en compte de la surface supplémentaire liée à la viabilisation (environ 20%), le maintien du rythme de consommation des 10 dernières années aboutirait à un gisement brut d'environ 4,7 ha (2,57x1,5x1,2). Or le projet de PLU intègre un gisement brut d'environ 8 ha soit pratiquement le double. Même si le gisement de 8 ha respecte l'enveloppe maximum du SCOT, il paraît élevé. »

Ce constat, appuyé plus loin dans l'avis par un argumentaire démontrant que la commune n'a pas pris en compte le potentiel de remobilisation des logements vacants et suretime les besoins en matière de développement des résidences principales, ne constitue pas pour autant une fragilité juridique mise en avant par la synthèse de l'avis. Ainsi, d'après la DDT, « le projet ne comporte aucun élément majeur de fragilité », mais « si les ambitions de remobilisation des logements vacants étaient revues à la hausse [...], cela permettrait de limiter les zones d'urbanisation en extension , notamment celles qui impactent les terres agricoles de bonne valeur ». Le projet de PLU reçoit également l'avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) (11 favorables, 0 défavorable, 2 abstentions) quand bien même la commission estime que cette « forte ambition de développement des résidences principales se traduit par un rythme de consommation d'espace en forte hausse par rapport à la référence des dix dernières années ».

L'exigence de sobriété foncière constitue désormais la principale clé de lecture des PLU par les services de l'État. Les critiques les plus fréquemment adressées aux communes sont au nombre de cinq (Tableau 1).

<table><caption>Tableau 1 - Atteintes les plus fréquentes à la sobriété foncière telles qu'identifiées par les services des DDT des Hautes-Alpes, des Alpes-de-Haute-Provence et de la Drôme. Corpus de 95 avis datés de 2014 à 2022</caption><thead><tr><th></th><th>PLU concernés (N=95)</th><th>Communes rurales (N=29)</th><th>Communes rurales sous influence des pôles (N=32)</th><th>Communes périurbaines (N=21)</th><th>Communes urbaines (N=13)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Surestimation des besoins en nombre de logements en raison d'une surestimation des évolutions démographiques</td><td>26</td><td>12</td><td>9</td><td>4</td><td>1</td></tr></tbody></table>
<table><tr><td>Faible caractère prescriptif des OAP ou absence d'OAP permettant d'assurer la densité de l'extension urbaine.</td><td>36</td><td>14</td><td>11</td><td>8</td><td>3</td></tr><tr><td>Diagnostic insuffisant des possibilités en matière de mobilisation du foncier existant (dents creuses et enveloppes urbaines existantes)</td><td>42</td><td>15</td><td>19</td><td>7</td><td>2</td></tr><tr><td>Absence de volonté de réduire la vacance des logements</td><td>9</td><td>2</td><td>3</td><td>1</td><td>3</td></tr><tr><td>Surdimensionnement des zones d'activités économiques</td><td>16</td><td>3</td><td>3</td><td>7</td><td>2</td></tr></table>

L'identification par les DDT d'une ou plusieurs de ces faiblesses dans les PLU ne conduit pas nécessairement à ce qu'un avis défavorable soit prononcé. L'exemple de la surestimation des besoins en nombre de logements en raison d'une surestimation des évolutions démographiques illustre la diversité des arbitrages. Les taux de croissance démographique sont mobilisés par les communes sur des périodes parfois courtes pour justifier leurs besoins en logement. Les agents de la DDT cherchent alors à mobiliser une autre période pour produire une interprétation plus nuancée de la dynamique démographique. Dans l'avis relatif au PLU de Piégros-La-Clastre (Drôme, 2018), commune de 800 habitants, on lit par exemple : « Le projet communal prévoit dans son PADD la production de 7 logements par an sur 10 ans, avec un taux de croissance de 1,3%. Ce taux paraît important au regard des indicateurs démographiques de l'INSEE qui montrent sur la commune une décroissance démographique, entre 2010 et 2015, de -0,3%. »

A Villemus (Alpes-de-Haute-Provence, 2019), la critique des taux de croissance retenus s'accompagne d'une préconisation destinée à sécuriser juridiquement le document, même si la critique repose sur la faiblesse de la justification plutôt que sur le chiffre lui-même :

« La justification de ces nouveaux habitants s'appuie sur une hypothèse de croissance démographique à +2,50% par an et sur le développement d'une politique volontariste en matière de construction de logements communaux. Cette projection démographique reste toutefois ambitieuse, d'autant que sur la dernière période connue le taux de croissance moyen était de 1,75% par an (2009-2015). Ainsi, pour plus de sécurité juridique, les fondements de ce choix volontariste de la commune pourraient être mis davantage en lumière dans le rapport de présentation du document. »

Dans la Drôme, des estimations démographiques jugées trop éloignées par la DDT aboutissent dans certains cas à une demande de modification, comme à Saint-Thomas-en-Royans (Drôme, 2020). Contrairement au cas précédent, c'est ici l'objectif lui-même qui est critiqué, plutôt que sa justification :

« La croissance démographique annuelle prévue dans le PLU est élevée au regard du contexte intercommunal. Une baisse de l'objectif de croissance démographique annuel est demandée. »

A Rochegude (Drôme, 2019), commune de 1630 habitants, le taux de croissance démographique retenu par la commune constitue un des principaux éléments de faiblesse identifiés par la DDT et justifie en partie l'avis défavorable de l'État :

« La commune prévoit une croissance démographique de 1,6%/an. Cette croissance est trop ambitieuse au regard de la croissance des dix dernières années (1,5%/an) et de la croissance moyenne des communes voisines (1%). Le nombre de logements prévus (130-150) est donc trop important. Avec pour hypothèse raisonnable une croissance de 1%/an, le nombre de logements à construire serait de 90 à 100. »

La modification demandée étant trop conséquente pour être effectuée au terme de l'enquête publique, le PLU fait l'objet d'un nouvel arrêt en 2020. Le nouveau document propose alors un nouveau taux de croissance démographique annuel identique à l'hypothèse suggérée par la DDT :

« La commune prévoit dans ce nouvel arrêt de projet une croissance démographique de 1%/an, plus en adéquation avec la croissance démographique moyenne constatée sur les communes voisines. »

Ces controverses ont essentiellement lieu dans les communes dépourvues de SCoT ou de PLH. Ces deux documents intercommunaux, parce qu'ils répartissent la production de logements et identifient un taux de croissance démographique annuel maximum en fonction d'une typologie de communes, concourent à réduire la marge de manœuvre des bureaux d'études. Cela n'empêche pas quelques rares communes de proposer un taux démographique incompatible avec les documents de niveau supérieur, comme Malissard (Drôme, 2017) :

« Le projet [...] prévoit une croissance démographique de 0,8% à 0,9% par an. Le SCoT du Grand-Rovaltain, dans son rapport de présentation, établit le taux de croissance annuel moyen à 0,67% sur la période de 2016-2040. Le PLH de la communauté de Valence-Romans Agglo constate une dynamique démographique ralentie de 0,4% avec un solde migratoire nul. Il propose de renforcer les centralités sur le territoire de l'agglomération avec un retour à une croissance démographique de 0,69% sur l'ensemble du pôle urbain valentinois dont fait partie la commune de Malissard. Il conviendra de prendre en compte ces orientations afin que le projet
<table><tr><td>Faible caractère prescriptif des OAP ou absence d'OAP permettant d'assurer la densité de l'extension urbaine.</td><td>36</td><td>14</td><td>11</td><td>8</td><td>3</td></tr><tr><td>Diagnostic insuffisant des possibilités en matière de mobilisation du foncier existant (dents creuses et enveloppes urbaines existantes)</td><td>42</td><td>15</td><td>19</td><td>7</td><td>2</td></tr><tr><td>Absence de volonté de réduire la vacance des logements</td><td>9</td><td>2</td><td>3</td><td>1</td><td>3</td></tr><tr><td>Surdimensionnement des zones d'activités économiques</td><td>16</td><td>3</td><td>3</td><td>7</td><td>2</td></tr></table>

L'identification par les DDT d'une ou plusieurs de ces faiblesses dans les PLU ne conduit pas nécessairement à ce qu'un avis défavorable soit prononcé. L'exemple de la surestimation des besoins en nombre de logements en raison d'une surestimation des évolutions démographiques illustre la diversité des arbitrages. Les taux de croissance démographique sont mobilisés par les communes sur des périodes parfois courtes pour justifier leurs besoins en logement. Les agents de la DDT cherchent alors à mobiliser une autre période pour produire une interprétation plus nuancée de la dynamique démographique. Dans l'avis relatif au PLU de Piégros-La-Clastre (Drôme, 2018), commune de 800 habitants, on lit par exemple : « Le projet communal prévoit dans son PADD la production de 7 logements par an sur 10 ans, avec un taux de croissance de 1,3%. Ce taux paraît important au regard des indicateurs démographiques de l'INSEE qui montrent sur la commune une décroissance démographique, entre 2010 et 2015, de -0,3%. »

A Villemus (Alpes-de-Haute-Provence, 2019), la critique des taux de croissance retenus s'accompagne d'une préconisation destinée à sécuriser juridiquement le document, même si la critique repose sur la faiblesse de la justification plutôt que sur le chiffre lui-même :

« La justification de ces nouveaux habitants s'appuie sur une hypothèse de croissance démographique à +2,50% par an et sur le développement d'une politique volontariste en matière de construction de logements communaux. Cette projection démographique reste toutefois ambitieuse, d'autant que sur la dernière période connue le taux de croissance moyen était de 1,75% par an (2009-2015). Ainsi, pour plus de sécurité juridique, les fondements de ce choix volontariste de la commune pourraient être mis davantage en lumière dans le rapport de présentation du document. »

Dans la Drôme, des estimations démographiques jugées trop éloignées par la DDT aboutissent dans certains cas à une demande de modification, comme à Saint-Thomas-en-Royans (Drôme, 2020). Contrairement au cas précédent, c'est ici l'objectif lui-même qui est critiqué, plutôt que sa justification :

« La croissance démographique annuelle prévue dans le PLU est élevée au regard du contexte intercommunal. Une baisse de l'objectif de croissance démographique annuel est demandée. »

A Rochegude (Drôme, 2019), commune de 1630 habitants, le taux de croissance démographique retenu par la commune constitue un des principaux éléments de faiblesse identifiés par la DDT et justifie en partie l'avis défavorable de l'État :

« La commune prévoit une croissance démographique de 1,6%/an. Cette croissance est trop ambitieuse au regard de la croissance des dix dernières années (1,5%/an) et de la croissance moyenne des communes voisines (1%). Le nombre de logements prévus (130-150) est donc trop important. Avec pour hypothèse raisonnable une croissance de 1%/an, le nombre de logements à construire serait de 90 à 100. »

La modification demandée étant trop conséquente pour être effectuée au terme de l'enquête publique, le PLU fait l'objet d'un nouvel arrêt en 2020. Le nouveau document propose alors un nouveau taux de croissance démographique annuel identique à l'hypothèse suggérée par la DDT :

« La commune prévoit dans ce nouvel arrêt de projet une croissance démographique de 1%/an, plus en adéquation avec la croissance démographique moyenne constatée sur les communes voisines. »

Ces controverses ont essentiellement lieu dans les communes dépourvues de SCoT ou de PLH. Ces deux documents intercommunaux, parce qu'ils répartissent la production de logements et identifient un taux de croissance démographique annuel maximum en fonction d'une typologie de communes, concourent à réduire la marge de manœuvre des bureaux d'études. Cela n'empêche pas quelques rares communes de proposer un taux démographique incompatible avec les documents de niveau supérieur, comme Malissard (Drôme, 2017) :

« Le projet [...] prévoit une croissance démographique de 0,8% à 0,9% par an. Le SCoT du Grand-Rovaltain, dans son rapport de présentation, établit le taux de croissance annuel moyen à 0,67% sur la période de 2016-2040. Le PLH de la communauté de Valence-Romans Agglo constate une dynamique démographique ralentie de 0,4% avec un solde migratoire nul. Il propose de renforcer les centralités sur le territoire de l'agglomération avec un retour à une croissance démographique de 0,69% sur l'ensemble du pôle urbain valentinois dont fait partie la commune de Malissard. Il conviendra de prendre en compte ces orientations afin que le projet
démographique communal (plutôt de l'ordre de 0,70% par an) respecte les objectifs affichés dans le PLH et le SCoT du Grand-Rovaltain »

Le recours aux documents intercommunaux permet aux agents de proposer un chiffre opposable, même si les taux indiqués par le SCoT et le PLH sont parfois différents. Cet élément explique pourquoi la surestimation démographique se retrouve davantage dans les communes rurales qu'ailleurs (Tableau 2).

<table><caption>Tableau 2 - Nature des demandes formulées par les DDT face au constat d'une surestimation du taux démographique entraînant une surproduction de logements (N=25)</caption><thead><tr><td>Demande de préciser le taux retenu</td><td>Constat d'un taux « ambitieux », « élevé », « optimiste »</td><td>Demande de mieux justifier le taux</td><td>Demande de changer le taux</td><td>Demande de diminuer le taux par anticipation</td></tr></thead><tbody><tr><td>2</td><td>9</td><td>1</td><td>12</td><td>1</td></tr></tbody></table>

Le constat d'une surestimation du taux d'évolution démographique ne conduit pas toujours les agents de la DDT à formuler une demande de modification. Dans 9 des 25 cas, il est seulement constaté que l'évolution est « légèrement trop ambitieuse » (Dauphin, Alpes-de-Haute-Provence, 2019), « optimiste étant donné la situation actuelle de la commune » (Enchastrayes, Alpes-de-Haute-Provence, 2017), « volontariste » (Villemus, Alpes-de-Haute-Provence, 2019) ou encore « élevée » dans certaines communes. Dans les Alpes-de-Haute-Provence, seul un constat de surestimation démographique sur les neufs concernés aboutit à une demande de changement de taux, au sujet d'un PLU par ailleurs lacunaire en matière de densification et fortement consommateur d'espace. Dans la Drôme, les demandes de changement de taux sont plus explicitement formulées. La diversité des postures de la DDT, et le caractère apparemment territorialisé de leur demande illustrent une prise en compte du contexte territorial mais révèlent également des pratiques règlementaires distinctes en fonction des services.

Le dispositif législatif antérieur au ZAN produisait donc une appréciation au cas par cas des PLU par les services de l'État. Cette appréciation, essentiellement qualitative, aboutit à une règlementation diversement contraignante selon la doctrine en vigueur dans les services départementaux. La période, certes marquée par le rôle croissant des SCOT dans la régulation de la consommation d'espace, voit aussi le maintien de négociations entre services de l'État et municipalités qui révèlent l'absence fréquente de doctrine. On pourrait faire l'hypothèse que l'introduction d'un objectif comptable – la réduction de 50% de la consommation d'espace – facilite le contrôle de ces documents par les services. Cependant, comme le montre la deuxième partie de cet article, les débats entourant la mesure de la consommation d'espaces sont source de négociations entre les communes et les services de l'État.

## La mesure de la consommation d'espaces et sa négociation à l'heure du ZAN

Le ZAN repose sur un double volet : les communes sont dans un premier temps appelées à modérer leur consommation d'espace avant que ne leur soit imposée une réduction de l'artificialisation. Les communes devront, en 2031, afficher une consommation d'espaces sur la période 2021-2031 inférieure d'au moins 50% à celle de la décennie précédente. A partir de 2021, on ne mesurera plus la consommation d'espaces mais l'artificialisation. La principale différence entre ces deux notions tient à l'échelle de mesure : alors que l'artificialisation suppose d'étudier l'occupation du sol à un niveau infra-parcellaire, la notion de consommation d'espace raisonne à partir de la parcelle. En clair, une parcelle en partie urbanisée est considérée comme consommée. L'existence de ce double volet est justifiée par l'impossibilité de mesurer l'artificialisation sur tout le territoire à l'heure actuelle en raison de l'insuffisance de la couverture des cartographies des modes d'occupation des sols à grandes échelles.

En attendant le déploiement national de ce dispositif qui permettra de passer de la mesure de la consommation à la mesure de l'artificialisation, les données du portail de l'artificialisation constituent donc une première mesure publique et exploitable par les collectivités et les bureaux d'études. Cependant, de nombreuses erreurs conduisent la DDT des Hautes-Alpes à utiliser en complément ses propres données et en ayant recours à la photo-interprétation. En fonction de la technique employée, les surfaces mesurées peuvent grandement varier, et l'utilisation exclusive d'une technique expose à des erreurs. Pour les chargés de mission de la DDT, les données issues de l'observatoire de l'artificialisation sous-estiment fréquemment l'ampleur de la consommation. Cependant, il leur arrive également de constater que l'observatoire de l'artificialisation enregistre parfois des consommations d'espace importantes sans lien avec la consommation effective. Pour la commune de Puy-Sanières (Hautes-Alpes) par exemple, l'observatoire de l'artificialisation indique que 5,7 hectares ont été artificialisés entre 2010 et 2020, dont cinq hectares à destination d'activités entre 2012 et 2013. Or, le bureau d'étude AlpiCité indique en 2018 dans le PLU de la commune que 4,08 hectares ont été artificialisés entre 2008 et 2018, essentiellement à destination de l'habitat. Le bureau d'études a travaillé à partir d'ortho-photos, mais cela ne saurait expliquer ni la différence mesurée pour l'artificialisation à des fins d'habitat, ni les cinq hectares décrits par l'observatoire de l'artificialisation comme consommés à des fins d'activité en 2014. Ces décalages dans les mesures de la consommation passée ressurgissent au moment de calculer les droits à artificialiser à venir, et se produisent également lorsque les bureaux d'études produisent des estimations des conséquences de leurs documents d'urbanisme sur l'artificialisation. Ainsi, dès lors qu'un chiffre de la consommation est mobilisé, il peut faire l'objet de débats. En multipliant les méthodes de mesure et en faisant varier les périodes de référence au sein d'un même document d'urbanisme, les bureaux d'études tentent finalement de formuler un intervalle entre une consommation minimale et une consommation maximale plutôt qu'un seuil à ne pas dépasser. Cette manière de générer de l'opacité autour des droits à construire retenus laisse planer le doute
démographique communal (plutôt de l'ordre de 0,70% par an) respecte les objectifs affichés dans le PLH et le SCoT du Grand-Rovaltain »

Le recours aux documents intercommunaux permet aux agents de proposer un chiffre opposable, même si les taux indiqués par le SCoT et le PLH sont parfois différents. Cet élément explique pourquoi la surestimation démographique se retrouve davantage dans les communes rurales qu'ailleurs (Tableau 2).

<table><caption>Tableau 2 - Nature des demandes formulées par les DDT face au constat d'une surestimation du taux démographique entraînant une surproduction de logements (N=25)</caption><thead><tr><td>Demande de préciser le taux retenu</td><td>Constat d'un taux « ambitieux », « élevé », « optimiste »</td><td>Demande de mieux justifier le taux</td><td>Demande de changer le taux</td><td>Demande de diminuer le taux par anticipation</td></tr></thead><tbody><tr><td>2</td><td>9</td><td>1</td><td>12</td><td>1</td></tr></tbody></table>

Le constat d'une surestimation du taux d'évolution démographique ne conduit pas toujours les agents de la DDT à formuler une demande de modification. Dans 9 des 25 cas, il est seulement constaté que l'évolution est « légèrement trop ambitieuse » (Dauphin, Alpes-de-Haute-Provence, 2019), « optimiste étant donné la situation actuelle de la commune » (Enchastrayes, Alpes-de-Haute-Provence, 2017), « volontariste » (Villemus, Alpes-de-Haute-Provence, 2019) ou encore « élevée » dans certaines communes. Dans les Alpes-de-Haute-Provence, seul un constat de surestimation démographique sur les neufs concernés aboutit à une demande de changement de taux, au sujet d'un PLU par ailleurs lacunaire en matière de densification et fortement consommateur d'espace. Dans la Drôme, les demandes de changement de taux sont plus explicitement formulées. La diversité des postures de la DDT, et le caractère apparemment territorialisé de leur demande illustrent une prise en compte du contexte territorial mais révèlent également des pratiques règlementaires distinctes en fonction des services.

Le dispositif législatif antérieur au ZAN produisait donc une appréciation au cas par cas des PLU par les services de l'État. Cette appréciation, essentiellement qualitative, aboutit à une règlementation diversement contraignante selon la doctrine en vigueur dans les services départementaux. La période, certes marquée par le rôle croissant des SCOT dans la régulation de la consommation d'espace, voit aussi le maintien de négociations entre services de l'État et municipalités qui révèlent l'absence fréquente de doctrine. On pourrait faire l'hypothèse que l'introduction d'un objectif comptable – la réduction de 50% de la consommation d'espace – facilite le contrôle de ces documents par les services. Cependant, comme le montre la deuxième partie de cet article, les débats entourant la mesure de la consommation d'espaces sont source de négociations entre les communes et les services de l'État.

## La mesure de la consommation d'espaces et sa négociation à l'heure du ZAN

Le ZAN repose sur un double volet : les communes sont dans un premier temps appelées à modérer leur consommation d'espace avant que ne leur soit imposée une réduction de l'artificialisation. Les communes devront, en 2031, afficher une consommation d'espaces sur la période 2021-2031 inférieure d'au moins 50% à celle de la décennie précédente. A partir de 2021, on ne mesurera plus la consommation d'espaces mais l'artificialisation. La principale différence entre ces deux notions tient à l'échelle de mesure : alors que l'artificialisation suppose d'étudier l'occupation du sol à un niveau infra-parcellaire, la notion de consommation d'espace raisonne à partir de la parcelle. En clair, une parcelle en partie urbanisée est considérée comme consommée. L'existence de ce double volet est justifiée par l'impossibilité de mesurer l'artificialisation sur tout le territoire à l'heure actuelle en raison de l'insuffisance de la couverture des cartographies des modes d'occupation des sols à grandes échelles.

En attendant le déploiement national de ce dispositif qui permettra de passer de la mesure de la consommation à la mesure de l'artificialisation, les données du portail de l'artificialisation constituent donc une première mesure publique et exploitable par les collectivités et les bureaux d'études. Cependant, de nombreuses erreurs conduisent la DDT des Hautes-Alpes à utiliser en complément ses propres données et en ayant recours à la photo-interprétation. En fonction de la technique employée, les surfaces mesurées peuvent grandement varier, et l'utilisation exclusive d'une technique expose à des erreurs. Pour les chargés de mission de la DDT, les données issues de l'observatoire de l'artificialisation sous-estiment fréquemment l'ampleur de la consommation. Cependant, il leur arrive également de constater que l'observatoire de l'artificialisation enregistre parfois des consommations d'espace importantes sans lien avec la consommation effective. Pour la commune de Puy-Sanières (Hautes-Alpes) par exemple, l'observatoire de l'artificialisation indique que 5,7 hectares ont été artificialisés entre 2010 et 2020, dont cinq hectares à destination d'activités entre 2012 et 2013. Or, le bureau d'étude AlpiCité indique en 2018 dans le PLU de la commune que 4,08 hectares ont été artificialisés entre 2008 et 2018, essentiellement à destination de l'habitat. Le bureau d'études a travaillé à partir d'ortho-photos, mais cela ne saurait expliquer ni la différence mesurée pour l'artificialisation à des fins d'habitat, ni les cinq hectares décrits par l'observatoire de l'artificialisation comme consommés à des fins d'activité en 2014. Ces décalages dans les mesures de la consommation passée ressurgissent au moment de calculer les droits à artificialiser à venir, et se produisent également lorsque les bureaux d'études produisent des estimations des conséquences de leurs documents d'urbanisme sur l'artificialisation. Ainsi, dès lors qu'un chiffre de la consommation est mobilisé, il peut faire l'objet de débats. En multipliant les méthodes de mesure et en faisant varier les périodes de référence au sein d'un même document d'urbanisme, les bureaux d'études tentent finalement de formuler un intervalle entre une consommation minimale et une consommation maximale plutôt qu'un seuil à ne pas dépasser. Cette manière de générer de l'opacité autour des droits à construire retenus laisse planer le doute
quant aux intentions de certaines communes, entraînant parfois des discussions au cours des réunions de la DDT.

Les écarts entre les mesures des bureaux d'études et des services de l'État se retrouvent lorsqu'il est question du calcul de la consommation foncière future. Dans la commune de Crest, située dans la Drôme, le bureau d'études avance une perspective de consommation foncière à vocation d'habitat de 9,8 hectares, alors que celle-ci s'élève à 37,67 hectares pour la DDT. En cause, l'oubli par le bureau d'études de 26 hectares de potentiel urbanisable dans les zones à urbaniser préexistantes de la commune. On retrouve cet oubli dans le PLU de Chantemerle-lès-Grignan, dans lequel « contrairement à ce que le PLU indique, ce ne sont pas 0,9 ha mais 2,58 ha de foncier consommé dédié pour l'habitat en raison d'un potentiel encore présent (1,18 ha) en zone urbaine non comptabilisé qui s'ajoute aux 0,5 ha identifiés sur les dents creuses du centre-bourg. »

La diversité des mesures de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers peut être appréciée à l'aune du cas d'Orpierre, commune du Sud du département des Hautes-Alpes qui a déposé un PLU arrêté en Décembre 2021. Au cours du stage, nous avons pu suivre les différentes étapes de la rédaction de l'avis. Or, il s'agissait du premier avis tenant compte de la loi Climat et Résilience et donc de l'obligation d'une diminution de 50% de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Le PLU propose une mesure de la consommation sur la période des dix dernières années avant de détailler les surfaces ouvertes à l'urbanisation pour les douze prochaines. D'après l'Observatoire de l'Artificialisation, 0,9 hectares ont été artificialisés par la commune entre 2011 et 2021. Pour la DDT, cette artificialisation s'élève à 3,7 hectares. La mesure effectuée par le bureau d'études est très similaire. Plutôt qu'une division par deux de la consommation ces dix dernières années, la DDT applique une division par 2*1,2*1,2 : un premier coefficient est ajouté parce que le PLU étale sa consommation sur douze ans plutôt que dix, un second parce qu'un bonus est offert pour la consommation de foncier en zones AU et U. Finalement, la commune, qui a artificialisé 3,7 hectares, pourra dans les 10 prochaines années en artificialiser 2,66, contre 1,85 si nous appliquions une stricte division par deux des surfaces consommées.

Le choix de la DDT du département des Hautes-Alpes, qui consiste à appliquer un « bonus » de 20% pour l'urbanisation en zone AU et U, est justifié par la volonté des agents de prendre en compte la consommation réelle des espaces. Ce bonus est parfois qualifié de « coefficient de viabilisation » par les agents. En effet, les lotissements s'accompagnent fréquemment de la réalisation de voies ou de carrefours, ce qui ne constitue pas une consommation d'espaces selon la doctrine appliquée dans ce département.
Dans la Drôme, aucun coefficient de viabilisation n'est appliqué pour la mise en urbanisation de zones AU et U. Bien plutôt, les agents du département cherchent à connaître l'urbanisation réelle au sein d'un zonage AU ou U. Dans l'avis des services de l'État sur le PLU de Barcelonne, on trouve par exemple : « Notre analyse révèle que dans la zone AU, un bassin de rétention des eaux pluviales et un système d'assainissement sont à mettre en œuvre. En conséquence, il convient de comptabiliser l'espace dédié au bassin. Ainsi, sur la zone AU, la consommation foncière dédiée à l'habitat passerait alors à 0,68 hectares, contrairement aux 0,61 indiqués par le PLU ». La DDT de la Drôme 26 part du nombre de logements à construire en extension et de la densité prescrite par le PLU pour calculer la surface réellement consommée. Dans le PLU de Combovin par exemple, la commune a prévu de construire 4 logements en extension avec une densité de 17 logements à l'hectare, ce qui aboutit à une mesure de la consommation de 0,24 hectare. Cette méthode parvient à une estimation plus précise de la consommation foncière.

Les insuffisances techniques (impossibilité d'une mesure homogène, recours à différentes méthodes de mesure) et les incertitudes quant à la doctrine à adopter renvoient à un même phénomène : la persistance de débats sur l'artificialisation et sur les modalités et l'ampleur de sa réduction. La doctrine et les évolutions des méthodes de calculs sont en interaction perpétuelle, comme le montre le bonus de 20% accordé à la construction en zones AU et U par la DDT des Hautes-Alpes, qui est la combinaison d'une méthode de mesure et d'un choix doctrinal. Bien sûr, les services de l'État délivrent des avis en fonction de la règlementation et de ses évolutions, et il ne s'agit pas ici de diminuer la portée de ce contrôle législatif qui constitue le cœur de l'avis des personnes publiques associées. Cependant, parce que les textes de lois renvoient parfois les agents à la doctrine et parce qu'ils sont suffisamment étoffés pour permettre aux communes de réaliser un même projet dans une variété de cadres règlementaires (zonages, OAP), ils n'évacuent pas les choix politiques communaux. Enfin, les avis délivrés par les personnes publiques associées ne s'apparentent pas au contrôle de légalité. En effet, un avis défavorable exprimé par les services de la DDT au sujet d'un PLU ne signifie pas nécessairement un avis défavorable de la préfecture, et un avis défavorable de la préfecture n'entraîne pas nécessairement une modification du PLU avant un nouvel arrêt. Les avis sont argumentés juridiquement et constituent des actes préparatoires susceptibles d'être utilisés, lorsqu'ils sont défavorables, en soutien d'une demande d'annulation de projet. Cependant, ils ne sont pas une décision administrative unilatérale aux conséquences juridiques immédiates.

Cet état de fait a pour conséquence un décalage croissant entre l'artificialisation réelle des sols français et sa mesure. Celle-ci, grevée de coefficients, moyennée localement pour s'étaler sur des périodes de plus de dix ans, est pratiquée différemment par les collectivités territoriales en dépit d'une volonté affichée de parvenir à une mesure homogène. A l'heure du bilan en 2031, le chiffre national de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers devra être remis en perspective en considérant l'existence de coefficients départementaux, le choix de différentes périodes de référence, le choix de compter ou non certaines infrastructures, la mesure de la désartificialisation et enfin la territorialisation de l'objectif prévue par la loi. Du reste, c'est la lisibilité de cette politique qui est en jeu. Derrière l'apparente simplicité de la réduction de 50% se cache des calculs comportant donc une part significative d'imprécision entretenue par les acteurs.
quant aux intentions de certaines communes, entraînant parfois des discussions au cours des réunions de la DDT.

Les écarts entre les mesures des bureaux d'études et des services de l'État se retrouvent lorsqu'il est question du calcul de la consommation foncière future. Dans la commune de Crest, située dans la Drôme, le bureau d'études avance une perspective de consommation foncière à vocation d'habitat de 9,8 hectares, alors que celle-ci s'élève à 37,67 hectares pour la DDT. En cause, l'oubli par le bureau d'études de 26 hectares de potentiel urbanisable dans les zones à urbaniser préexistantes de la commune. On retrouve cet oubli dans le PLU de Chantemerle-lès-Grignan, dans lequel « contrairement à ce que le PLU indique, ce ne sont pas 0,9 ha mais 2,58 ha de foncier consommé dédié pour l'habitat en raison d'un potentiel encore présent (1,18 ha) en zone urbaine non comptabilisé qui s'ajoute aux 0,5 ha identifiés sur les dents creuses du centre-bourg. »

La diversité des mesures de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers peut être appréciée à l'aune du cas d'Orpierre, commune du Sud du département des Hautes-Alpes qui a déposé un PLU arrêté en Décembre 2021. Au cours du stage, nous avons pu suivre les différentes étapes de la rédaction de l'avis. Or, il s'agissait du premier avis tenant compte de la loi Climat et Résilience et donc de l'obligation d'une diminution de 50% de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Le PLU propose une mesure de la consommation sur la période des dix dernières années avant de détailler les surfaces ouvertes à l'urbanisation pour les douze prochaines. D'après l'Observatoire de l'Artificialisation, 0,9 hectares ont été artificialisés par la commune entre 2011 et 2021. Pour la DDT, cette artificialisation s'élève à 3,7 hectares. La mesure effectuée par le bureau d'études est très similaire. Plutôt qu'une division par deux de la consommation ces dix dernières années, la DDT applique une division par 2*1,2*1,2 : un premier coefficient est ajouté parce que le PLU étale sa consommation sur douze ans plutôt que dix, un second parce qu'un bonus est offert pour la consommation de foncier en zones AU et U. Finalement, la commune, qui a artificialisé 3,7 hectares, pourra dans les 10 prochaines années en artificialiser 2,66, contre 1,85 si nous appliquions une stricte division par deux des surfaces consommées.

Le choix de la DDT du département des Hautes-Alpes, qui consiste à appliquer un « bonus » de 20% pour l'urbanisation en zone AU et U, est justifié par la volonté des agents de prendre en compte la consommation réelle des espaces. Ce bonus est parfois qualifié de « coefficient de viabilisation » par les agents. En effet, les lotissements s'accompagnent fréquemment de la réalisation de voies ou de carrefours, ce qui ne constitue pas une consommation d'espaces selon la doctrine appliquée dans ce département.
Dans la Drôme, aucun coefficient de viabilisation n'est appliqué pour la mise en urbanisation de zones AU et U. Bien plutôt, les agents du département cherchent à connaître l'urbanisation réelle au sein d'un zonage AU ou U. Dans l'avis des services de l'État sur le PLU de Barcelonne, on trouve par exemple : « Notre analyse révèle que dans la zone AU, un bassin de rétention des eaux pluviales et un système d'assainissement sont à mettre en œuvre. En conséquence, il convient de comptabiliser l'espace dédié au bassin. Ainsi, sur la zone AU, la consommation foncière dédiée à l'habitat passerait alors à 0,68 hectares, contrairement aux 0,61 indiqués par le PLU ». La DDT de la Drôme 26 part du nombre de logements à construire en extension et de la densité prescrite par le PLU pour calculer la surface réellement consommée. Dans le PLU de Combovin par exemple, la commune a prévu de construire 4 logements en extension avec une densité de 17 logements à l'hectare, ce qui aboutit à une mesure de la consommation de 0,24 hectare. Cette méthode parvient à une estimation plus précise de la consommation foncière.

Les insuffisances techniques (impossibilité d'une mesure homogène, recours à différentes méthodes de mesure) et les incertitudes quant à la doctrine à adopter renvoient à un même phénomène : la persistance de débats sur l'artificialisation et sur les modalités et l'ampleur de sa réduction. La doctrine et les évolutions des méthodes de calculs sont en interaction perpétuelle, comme le montre le bonus de 20% accordé à la construction en zones AU et U par la DDT des Hautes-Alpes, qui est la combinaison d'une méthode de mesure et d'un choix doctrinal. Bien sûr, les services de l'État délivrent des avis en fonction de la règlementation et de ses évolutions, et il ne s'agit pas ici de diminuer la portée de ce contrôle législatif qui constitue le cœur de l'avis des personnes publiques associées. Cependant, parce que les textes de lois renvoient parfois les agents à la doctrine et parce qu'ils sont suffisamment étoffés pour permettre aux communes de réaliser un même projet dans une variété de cadres règlementaires (zonages, OAP), ils n'évacuent pas les choix politiques communaux. Enfin, les avis délivrés par les personnes publiques associées ne s'apparentent pas au contrôle de légalité. En effet, un avis défavorable exprimé par les services de la DDT au sujet d'un PLU ne signifie pas nécessairement un avis défavorable de la préfecture, et un avis défavorable de la préfecture n'entraîne pas nécessairement une modification du PLU avant un nouvel arrêt. Les avis sont argumentés juridiquement et constituent des actes préparatoires susceptibles d'être utilisés, lorsqu'ils sont défavorables, en soutien d'une demande d'annulation de projet. Cependant, ils ne sont pas une décision administrative unilatérale aux conséquences juridiques immédiates.

Cet état de fait a pour conséquence un décalage croissant entre l'artificialisation réelle des sols français et sa mesure. Celle-ci, grevée de coefficients, moyennée localement pour s'étaler sur des périodes de plus de dix ans, est pratiquée différemment par les collectivités territoriales en dépit d'une volonté affichée de parvenir à une mesure homogène. A l'heure du bilan en 2031, le chiffre national de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers devra être remis en perspective en considérant l'existence de coefficients départementaux, le choix de différentes périodes de référence, le choix de compter ou non certaines infrastructures, la mesure de la désartificialisation et enfin la territorialisation de l'objectif prévue par la loi. Du reste, c'est la lisibilité de cette politique qui est en jeu. Derrière l'apparente simplicité de la réduction de 50% se cache des calculs comportant donc une part significative d'imprécision entretenue par les acteurs.
## Conclusion

L'étude de la mise en œuvre des politiques de sobriété foncière démontre que celles-ci n'échappent pas aux habituels atermoiements de la décentralisation. Concilier l'autonomie de la planification urbaine communale et le respect d'un objectif de sobriété foncière quantitatif dans un contexte d'affaiblissement des budgets communaux s'avère particulièrement délicat. Les politiques anticipatoires du ZAN, et notamment l'obligation faite aux communes de réduire de 50% leur consommation d'espace d'ici 2031 par rapport à la décennie précédente ne se traduisent pas encore par un effacement de la marge de manœuvre des communes en matière de planification. Les négociations tendent à se reporter vers l'épineuse question de la consommation d'espace, thématique à laquelle services de l'État, bureaux d'études et services municipaux sont accoutumés. Inquantifiable et territorialement différenciée, cette marge de manœuvre des communes continue d'autoriser des projets a priori incompatibles avec la diminution de la consommation foncière imposée par l'objectif ZAN. Ajoutons que les communes sont pour l'instant libres de consommer toutes les zones à urbaniser de leur PLU quitte à se priver de tout droit à construire lors de la révision du document qui intègrera le ZAN. Un effet d'aubaine pourrait alors voir le jour entraînant une hausse de la consommation foncière à court terme. Dans les espaces ruraux où les PLU (et à fortiori, les PLUi) sont loin d'être généralisés, la question du calcul de la consommation d'espaces dans les communes non pourvues d'un document d'urbanisme risque également de s'avérer délicate. Du reste, le phasage de la loi Climat est de nature à conserver, au moins un temps, le cadre des négociations qui prévaut aujourd'hui. Par-là, il ménage les sensibilités des élus et reporte l'essentiel des exigences de réduction à la décennie prochaine.

## Bibliographie

- Beneda, Valentine, 2019, « Des opportunités d'adaptation : De la dérogation à la révision des documents d'urbanisme au fil des projets communaux. », Civitas Europa, 43(2), 25-35.

- Buzbee, William W., 1999, « Urban Sprawl, Federalism, and the Problem of Institutional Complexity », Fordham Law Review, 68(1), 58-134.

- Castel, Jean-Charles, 2007, « De l'étalement urbain à l'émiettement urbain. Deux-tiers des maisons construits en diffus. », Les Annales de la Recherche Urbaine, 102(1), 88-96.

- Cavailhès, Jean, 2020, « Artificialisation des sols : De quoi parle-t-on ? », Constructif, 57(3), 21-24.

- Charmes, Éric, 2021, « De quoi le ZAN (zéro artificialisation nette) est-il le nom ? » Fonciers en débat.

- Epstein, Renaud, 2006, « Gouverner à distance ». Revue Esprit, Editions Esprit, 14.

- Laplaige Isabelle, Melot Romain, Delattre Laurence, 2014, « Les facteurs règlementaires de l'étalement urbain. », La revue foncière, 1, 20-23

- Martin, Samuel, Bertrand, Nathalie et Rousier, Nicole, 2006, « Les documents d'urbanisme, un outil pour la régulation des conflits d'usage de l'espace agricole périurbain ? », Géographie, économie, société, 8(3), 329-350.

- Melot, Romain, 2016, « Réglementer la ville périurbaine : Choix politiques locaux et registres de justification. » Revue française de sociologie, 57(4), 711-734.

- Nechyba, Thomas J. et Randall P. Walsh, 2004, « Urban Sprawl ». Journal of Economic Perspectives, 18 (4): 177-200.

- Schatz, Eva-Maria., Bovet, Jana, Lieder, Sebastian, Schroeter-Schlaack, ChChristopher, Strunz, Sebastian et Marquard, Elisabeth, 2021, « Land take in environmental assessments: Recent advances and persisting challenges in selected EU countries. », Land Use Policy, 111, 105730.
## Conclusion

L'étude de la mise en œuvre des politiques de sobriété foncière démontre que celles-ci n'échappent pas aux habituels atermoiements de la décentralisation. Concilier l'autonomie de la planification urbaine communale et le respect d'un objectif de sobriété foncière quantitatif dans un contexte d'affaiblissement des budgets communaux s'avère particulièrement délicat. Les politiques anticipatoires du ZAN, et notamment l'obligation faite aux communes de réduire de 50% leur consommation d'espace d'ici 2031 par rapport à la décennie précédente ne se traduisent pas encore par un effacement de la marge de manœuvre des communes en matière de planification. Les négociations tendent à se reporter vers l'épineuse question de la consommation d'espace, thématique à laquelle services de l'État, bureaux d'études et services municipaux sont accoutumés. Inquantifiable et territorialement différenciée, cette marge de manœuvre des communes continue d'autoriser des projets a priori incompatibles avec la diminution de la consommation foncière imposée par l'objectif ZAN. Ajoutons que les communes sont pour l'instant libres de consommer toutes les zones à urbaniser de leur PLU quitte à se priver de tout droit à construire lors de la révision du document qui intègrera le ZAN. Un effet d'aubaine pourrait alors voir le jour entraînant une hausse de la consommation foncière à court terme. Dans les espaces ruraux où les PLU (et à fortiori, les PLUi) sont loin d'être généralisés, la question du calcul de la consommation d'espaces dans les communes non pourvues d'un document d'urbanisme risque également de s'avérer délicate. Du reste, le phasage de la loi Climat est de nature à conserver, au moins un temps, le cadre des négociations qui prévaut aujourd'hui. Par-là, il ménage les sensibilités des élus et reporte l'essentiel des exigences de réduction à la décennie prochaine.

## Bibliographie

- Beneda, Valentine, 2019, « Des opportunités d'adaptation : De la dérogation à la révision des documents d'urbanisme au fil des projets communaux. », Civitas Europa, 43(2), 25-35.

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- Cavailhès, Jean, 2020, « Artificialisation des sols : De quoi parle-t-on ? », Constructif, 57(3), 21-24.

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- Melot, Romain, 2016, « Réglementer la ville périurbaine : Choix politiques locaux et registres de justification. » Revue française de sociologie, 57(4), 711-734.

- Nechyba, Thomas J. et Randall P. Walsh, 2004, « Urban Sprawl ». Journal of Economic Perspectives, 18 (4): 177-200.

- Schatz, Eva-Maria., Bovet, Jana, Lieder, Sebastian, Schroeter-Schlaack, ChChristopher, Strunz, Sebastian et Marquard, Elisabeth, 2021, « Land take in environmental assessments: Recent advances and persisting challenges in selected EU countries. », Land Use Policy, 111, 105730.