# Les relations du renseignement britannique à l'heure de la menace terroriste : jalons pour une recherche historique

*British Intelligence Relations in the Age of the Terrorist Threat: Milestones for Historical Research*

Sylvain Gaillaud

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/ilcea/23044

DOI : 10.4000/141ir

ISSN : 2101-0609

## Éditeur

UGA Éditions/Université Grenoble Alpes

## Édition imprimée

ISBN : 978-2-37747-546-9

ISSN : 1639-6073

## Référence électronique

Sylvain Gaillaud, « Les relations du renseignement britannique à l'heure de la menace terroriste : jalons pour une recherche historique », *ILCEA* [En ligne], 59 | 2025, mis en ligne le 02 juin 2025, consulté le 17 octobre 2025. URL : http://journals.openedition.org/ilcea/23044 ; DOI : https://doi.org/10.4000/141ir

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# Les relations du renseignement britannique à l'heure de la menace terroriste : jalons pour une recherche historique

British Intelligence Relations in the Age of the Terrorist Threat: Milestones for Historical Research

Sylvain Gaillaud

## Introduction

<footnote n="1">1. En 2003, Stephen Lander, ancien directeur-général du service de renseignement intérieur britannique (Security Service, dit MI5), déclare lors d'une conférence à Cambridge que la coopération internationale en matière de renseignement relève de l'oxymore : parce qu'ils sont des outils de promotion de l'intérêt national, les services se doivent d'être, sinon égocentriques, au moins égocentrés (2004: 481). Le développement de relations de renseignement est pourtant précoce. Les chiffres français et britanniques coopèrent dès la Première Guerre mondiale (Couderc, 2022). Au seuil de la guerre froide, l'accord BRUSA (plus tard dit UKUSA), fonde une division du travail à l'échelle mondiale entre le Royaume-Uni, les États-Unis, le Canada, l'Australie et la Nouvelle-Zélande pour l'échange de renseignements électromagnétiques (SIGINT) : le système des Five Eyes est au cœur de la « relation spéciale » entre Londres et Washington (Richelson & Ball, 1985). En 1973, l'intégration du Royaume-Uni à la Communauté économique européenne (CEE) ouvre la voie à un approfondissement des coopérations à l'échelle régionale (Bigo, 1996).</footnote>

<footnote n="2">2. En raison du secret dont elles sont entourées, les relations de renseignement sont longtemps restées aux marges de la recherche (Westerfield, 1996). La science politique les a d'abord lues sous le prisme de l'opportunisme, comme le résultat d'un calcul coût/</footnote>
bénéfice (Richelson, 1990). La lutte contre le terrorisme donne un rôle décisif aux services (Lefebvre, 2003). Les analyses culturalistes montrent que la dimension commune et mondiale de la menace catalyse les coopérations (Richards, 2010). Les analyses fonctionnalistes notent que la lutte antiterroriste suscite en Europe la régionalisation de coopérations jusque-là cantonnées aux relations interservices et interétatiques (Müller-Wille, 2008). Du fait de sa méfiance envers la gouvernance communautaire, le Royaume-Uni apparaît comme un « partenaire embarrassant » (George, 1990). Le développement de la « guerre contre le terrorisme » permet cependant de mesurer l'influence des liaisons britanniques aux États-Unis (Svendsenn, 2010) et en Europe (Ben Jaffel, 2020).

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L'étude des relations de renseignement entre le Royaume-Uni et l'Europe apparaît comme la dimension manquante de l'histoire de la lutte antiterroriste, pour reprendre la formule d'Alexander Cadogan. Pour compléter les apports de la science politique, cet article propose d'en poser des jalons historiques. À l'usage de futures recherches, il propose un état des lieux des archives publiques à solliciter pour analyser les pratiques de coopérations entre les services britanniques et européens. Afin de mesurer les apports attendus de ces archives, il montre comment certains dossiers ouverts à la consultation éclairent le renforcement des coopérations internationales. Pour compenser la fermeture des dossiers récents, et en attendant l'analyse approfondie des plus anciens, il mobilise les sources émanant des institutions impliquées dans les coopérations : gouvernement et parlement du Royaume-Uni, Conseil de l'Europe, Conseil de l'Union européenne, Parlement européen. Complétant les témoignages écrits et oraux des acteurs de ces coopérations issus de différentes enquêtes parlementaires, il présente les analyses de trois acteurs de la lutte antiterroriste : Sir David Oman, directeur du Government Communications Headquarters (1996-1997) puis coordinateur pour le renseignement et la sécurité auprès du Premier ministre Tony Blair (2002-2005) ; Nigel Sheinwald, conseiller pour la défense et la politique étrangère du Premier ministre Tony Blair (2003-2007) puis envoyé spécial du Premier ministre David Cameron pour le partage des renseignements et des données des forces de l'ordre (2014-2015) ; Lord Peter Ricketts, directeur du Joint Intelligence Committee (2000-2001), conseiller à la sécurité nationale du Premier ministre David Cameron (2010-2012), puis président de la commission des affaires européennes de la Chambre des lords, à l'origine d'une enquête sur l'adéquation des données et ses implications pour les relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne (2024).

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À l'appui de ces différentes sources, cet article revient sur les enjeux des pratiques de coopérations entre les services britanniques et européens depuis l'émergence du terrorisme international dans les années 1970, du fait du développement des actions de l'Armée républicaine irlandaise provisoire et de l'essor du terrorisme d'État, jusqu'aux transformations induites par la « guerre contre le terrorisme » dans les années 2000 et par le Brexit dans les années 2020. Dans le prolongement de réflexions sur la « relation spéciale » entre les États-Unis et le Royaume-Uni (Gaillaud, 2023), il défend une approche instrumentaliste des relations de renseignement : la préférence britannique pour des modes de coopération interétatiques n'est en effet remise en question que si les formes d'intégration européenne peuvent être instrumentalisées par Londres pour imprimer sa marque sur les coopérations. L'analyse des archives gouvernementales relatives aux coopérations permet de donner un premier aperçu de leurs évolutions, de leurs enjeux et de leurs partenaires (partie 1). Dès les années 1970, la diversité de leurs
modalités et la réticence à leur intégration communautaire montrent une préférence britannique pour des coopérations compétitives (partie 2). À partir des années 2000, cependant, la régionalisation du renseignement européen permet au Royaume-Uni d'influencer le développement des dispositifs et la définition des stratégies de coopération (partie 3).

# 1. Une histoire en quête d'archives

## 1.1. Un corpus de documents à reconstituer

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L'historien Richard Aldrich a mis en garde contre la tendance à interpréter les archives officielles comme des « équivalents de la réalité » : le travail de destruction en amont du processus de préservation (98 % du volume original des documents) ne permet pas de considérer le reliquat comme un témoignage représentatif de l'histoire (Aldrich, 2001 : 6). La sensibilité particulière des documents relevant des services constitue un obstacle supplémentaire à l'analyse par les archives des relations de renseignement. La plupart des dossiers relevant du service de renseignement intérieur (Security Service, dit MI5), du service de renseignement extérieur (Secret Intelligence Service, dit MI6 ou SIS) et du Government Communication Headquarters (GCHQ) est fermée à la consultation en vertu de la section 3(4) du *Public Records Act* (1958). Celle-ci permet à l'autorité publique de retenir un dossier au-delà du délai usuel de 20 ans « si, de l'avis de la personne qui en est responsable, ils sont nécessaires à des fins administratives ou doivent être conservés pour toute autre raison particulière ». La section 24(1) du *Freedom of Information Act* (2000) prévoit par ailleurs que les documents peuvent rester classifiés indéfiniment pour des raisons de sécurité nationale.

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L'étude des activités des services peut à défaut recourir aux collections relatives aux autres agences gouvernementales. Une recherche par mot-clé (« terrorism ») sur le catalogue en ligne des Archives nationales britanniques ouvre une liste de 4 089 résultats sur la période ultérieure à l'année 1950. La majorité de ces documents est répartie sur 9 collections :

* les archives du Foreign Office (FO, 74 résultats), par la suite Foreign and Commonwealth Office (FCO, 2 488 résultats), chargés des affaires étrangères, des relations avec le Commonwealth et de la construction européenne ;

* les archives du Northern Ireland Office (CJ, 432 résultats), chargé des questions nord-irlandaises ;

* les archives du Home Office (HO, 327 résultats), chargé de la politique intérieure et de la sécurité publique, qui a la responsabilité du MI5 ;

* les archives du Cabinet Office (CAB, 232 résultats), qui rassemblent les rapports, mémorandums (CAB 158) et minutes (CAB 159) des réunions du Joint Intelligence Committee (JIC), chargé de coordonner le travail des services ;

* les archives du bureau du Premier ministre (PREM, 62 résultats), chargé de l'exécution de la politique du gouvernement ;

* les archives du ministère de la Défense (DEFE, 57 résultats), qui rassemblent les documents du bureau du renseignement militaire (DEFE 31), les analyses (DEFE 62), rapports (DEFE 63) et études de renseignement (DEFE 64), ainsi que les documents relatifs à la sous-commission du renseignement militaire (DEFE 27).
7 Le filtrage de ces résultats en fonction des objectifs de la recherche a conduit à exclure les dossiers nord-irlandais et à ne retenir que les dossiers dont les thématiques rentrent dans le cadre du développement de coopérations entre les services britanniques et européens. Le corpus ainsi constitué rassemble 749 dossiers (fig. 1 et tableau 1).

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Tableau 1. – Disponibilité des dossiers par collections (1970-2005).</figcaption></figure>

<table><tr><td>PREM</td><td>Ouverts</td><td>3</td></tr><tr><td></td><td>Fermés</td><td>35</td></tr><tr><td>HO</td><td>Ouverts</td><td>26</td></tr><tr><td></td><td>Fermés</td><td>28</td></tr><tr><td>CAB</td><td>Ouverts</td><td>18</td></tr><tr><td></td><td>Fermés</td><td>76</td></tr><tr><td>DEFE</td><td>Ouverts</td><td>2</td></tr><tr><td></td><td>Fermés</td><td>19</td></tr><tr><td>FO</td><td>Ouverts</td><td>3</td></tr><tr><td></td><td>Fermés</td><td>1</td></tr><tr><td>FCO</td><td>Ouverts</td><td>437</td></tr><tr><td></td><td>Fermés</td><td>101</td></tr><tr><td>TOTAL</td><td>Ouverts</td><td>489</td></tr><tr><td></td><td>Fermés</td><td>260</td></tr></table>
8 Les documents diplomatiques dominent l'ensemble des archives (538, soit 72 % des dossiers) et sont en majorité (82 %) ouverts à la consultation. La moitié des dossiers (54) du Home Office sont accessibles. L'essentiel des documents des bureaux du Premier ministre, du Cabinet et du ministère de la Défense sont en revanche classifiés. L'analyse préalable de leur contenu permet pourtant de jauger les évolutions des relations du renseignement britannique avec l'Europe.

## 1.2. Un aperçu des modalités de coopération

9 L'analyse chronologique des dossiers par collection permet d'abord de mesurer la prise en compte croissante de la menace terroriste depuis les années 1970 (fig. 2). Les collections du Cabinet renseignent sur la mise en place d'une commission ministérielle puis d'une commission officielle (1974). Elle accompagne l'adoption par le Parlement d'une série de lois antiterroristes qui réagissent à la campagne d'attentats perpétrés par l'Armée républicaine irlandaise provisoire. La densification des archives traduit, alors que le Royaume-Uni rejoint la CEE, la régionalisation croissante de la lutte contre le terrorisme. Les collections du Home Office et du FCO documentent les réflexions sur le terrorisme du Conseil européen (1976), les réunions dédiées des ministres européens de l'Intérieur (1976, 1977, 1978), la signature de la Convention européenne sur la suppression du terrorisme (1977), les débats lors de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (1977, 1980), les premières réunions sur le terrorisme du groupe TREVI (Terrorisme, radicalisme, extrémisme et violence internationale), réunissant différents responsables des ministères de la Justice et de l'Intérieur des États membres de la CEE (1980, 1981, 1983), ainsi que l'implication du Conseil de l'Europe, de l'Organisation des Nations unies (ONU) et de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN) dans la coopération internationale sur la lutte antiterroriste.

10 Le renforcement de la menace terroriste au cours des années 1980, avec l'essor du terrorisme d'État, se traduit par une multiplication des dossiers sur le sujet. Les archives du Home Office témoignent de la régularité des réunions du groupe de travail consacré au terrorisme dans le cadre du groupe TREVI (1983, 1986, 1987, 1988, 1989). Les documents du Cabinet suggèrent un renforcement des activités de la commission officielle sur le terrorisme (1982-1989). Les archives du FCO montrent, outre l'implication des institutions et des espaces de collaboration déjà mentionnés, la mobilisation du groupe des experts de la lutte antiterroriste lors des sommets économiques du G7 à Londres (1984, 1991), Bonn (1985), Tokyo (1986, 1993), Venise (1987), Toronto (1988), Paris (1989), Washington (1990) et Munich (1992), l'implication du groupe de travail dédié de la CEE (1986) et le rôle de la coopération politique européenne (1987, 1989, 1991, 1993). Au-delà, le déclenchement de la « guerre contre le terrorisme » au début des années 2000 est documenté par trente dossiers relevant des collections des bureaux du Premier ministre, tous classifiés, témoignage d'une centralisation sous étroit contrôle de la lutte antiterroriste à la fin de la période¹.
<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 2. – Volumes annuels des archives par collection (en nombre de dossiers).</figcaption></figure>

11 L'analyse du corpus témoigne enfin de la diversité des partenaires de la coopération antiterroriste dans laquelle s'inscrivent les relations du renseignement (fig. 3). La coopération bilatérale, peu mentionnée en amont, s'accélère dans les années 1980. Elle concerne d'abord les pays de la CEE. Elle s'élargit ensuite à l'ensemble du continent à la faveur de la fin de la guerre froide. La coopération est forte avec les pays en lien étroit avec le Royaume-Uni (France, RFA) ou particulièrement touchés par la menace terroriste (Grèce, Espagne). Elle montre une inclination certaine pour les liens avec les pays d'Europe du Nord (Suède, Norvège, Finlande).
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 3. – Pays européens impliqués dans la coopération antiterroriste britannique.</figcaption></figure>

12 C'est dans cette abondante masse de sources primaires mais ne relevant pas directement des services que doit être envisagée une histoire par les archives des relations du renseignement britannique avec l'Europe à l'heure de la menace terroriste. Sans préjuger du contenu des dossiers, des sondages opérés dans les différentes collections laissent espérer une documentation qui pourrait renseigner sur :

* les motivations qui sous-tendent le développement par le Royaume-Uni de coopérations avec ses partenaires européens ;

* le cadre institutionnel de ces coopérations entre les services britanniques et européens ;

* l'enracinement des réseaux du renseignement britannique au sein des espaces et des terrains de coopération ;

* la diversité des réponses apportées à la menace terroriste en fonction des formes et des contextes de son apparition ;

* la mise en concurrence par le Royaume-Uni des différents partenaires et espaces de coopération dans les cadres européen et extra-européen.

Elle nourrira ainsi une réflexion historique encore largement dépendante des approches méthodologiques et conceptuelles de la science politique.

## 2. Une tradition de coopérations compétitives

### 2.1. Une diversité de cadres de coopération

13 La coopération entre les services britanniques et européens s'inscrit dans des cadres institutionnels diversifiés. Le MI5, compétent sur les questions de renseignement intérieur, est chargé de la lutte antiterroriste sur le territoire britannique et occasionnellement à l'étranger, en lien avec le SIS (ISC, 2023:10). La gestion de ses
partenariats avec les services étrangers est dévolue aux équipes opérationnelles, sans contrôle centralisé. Le SIS, compétent sur le renseignement extérieur, est responsable de la lutte antiterroriste à l'étranger. Comme le MI5, il revendique des partenariats conditionnés à des critères de compétences spécifiques. Le GCHQ, responsable du SIGINT, agit sur le territoire national et à l'étranger, en lien avec les partenaires des Fives Eyes : le réseau démultiplie ainsi ses capacités techniques et son accès aux données de renseignement (ISC, 2023 : 5-7).

14 Par son appartenance à l'OTAN, le Royaume-Uni est impliqué dans les mécanismes de partage de la Commission spéciale, qui réunit les chefs des services des pays membres (Lefebvre, 2003 : 531). S'il fournit un cadre à la compréhension des modes opératoires, le Conseil nord-atlantique ne favorise pas l'échange de renseignements obtenus par des sources et méthodes hautement sensibles, qui se font dans le cadre d'arrangement bilatéraux (Clarke & McCaffrey, 2004 : 23-24). Du fait de sa vocation militaire, l'OTAN n'est de plus pas le meilleur cadre pour l'échange de renseignements relevant de la lutte contre le terrorisme (Ricketts, 2024). Les renseignements pertinents pour la planification militaire, en grande partie issus du SIGINT, sont transmis aux états-majors de l'Alliance à Bruxelles (Omand, 2024).

15 Le Royaume-Uni est aussi membre de plusieurs réseaux internationaux de partage de renseignements. Dès 1969, le Club de Berne organise des réunions informelles entre les chefs des services de neuf pays : Belgique, Danemark, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Suisse, Royaume-Uni, République fédérale d'Allemagne (RFA). Deux fois par an, il permet l'échange de renseignements sur le terrorisme, afin d'établir la nature des menaces et les priorités opérationnelles. En octobre 1971 est mis en place à ce titre un système d'avertissement de menaces contre les attaques terroristes palestiniennes, usant le nom de code Kilowatt. Neuf pays supplémentaires sont associés au dispositif de transmission crypté, notamment les États-Unis, le Canada et l'Australie, partenaires du Royaume-Uni au sein des Five Eyes. Un an plus tard, la prise en otage d'athlètes israéliens aux jeux olympiques de Munich conduit Tel Aviv à suggérer la fondation du groupe dit Kilowatt, dont le fonctionnement reste peu connu au-delà du partage de renseignements par canal sécurisé (Guttmann, 2018 : 158). Avec l'Australie, le Canada, les États-Unis, la France, la RFA et la Suède, le Royaume-Uni fait enfin partie du groupe Quantico, qui se focalise sur le terrorisme croate, arménien puis chiite (Le Jeune, 1991 : 30).

16 La démultiplication de ces instances de partage témoigne dès les années 1970 d'une préférence pour des formes de coopération intergouvernementale souples permettant aux services britanniques de conserver un regard sur le développement des relations de renseignement. C'est à ce titre que le Royaume-Uni, une fois intégré à la CEE, travaille à imprimer sa marque sur le développement des coopérations avec ses nouveaux partenaires sur la lutte antiterroriste.

## 2.2. Une intégration communautaire sous contrôle

17 Les modalités de la fondation du groupe TREVI témoignent de l'importance du rôle de Londres dans la définition des formes de coopération communautaire. En 1975, une proposition de rencontre régulière entre ministres de l'Intérieur de la CEE afin d'échanger sur les questions de maintien de l'ordre est adoptée à l'initiative de Londres (Office of the President of the European Council, 1975 : 10). Elle prévoit l'implication
des cadres des forces de police et des services de sécurité (Bunyan, 1993 : 15-16). Pour renforcer la coopération antiterroriste, elle prévoit des dispositifs d'échange de renseignements et le développement de bureaux de liaison (Conseil de l'Europe, 1992 : 13). En 1977, la deuxième réunion des ministres de l'Intérieur du groupe définit les objectifs d'un groupe de travail consacré aux questions terroristes. Il s'agit de présenter des retours d'expérience nationale sur la gestion d'incidents terroristes et d'établir des points de contact pour l'échange de renseignements. Le MI5 est ainsi choisi pour assurer le lien entre le Royaume-Uni et les autres pays de la CEE sur le sujet (Bunyan, 1993 : 17).

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Le Royaume-Uni impose peu à peu sa vision d'une coopération intergouvernementale indépendante des institutions communautaires. Il promeut des échanges pratiques et opérationnels sur le terrorisme plutôt que sur l'ensemble des questions de sécurité, option préférée par la RFA. Il favorise le format des coopérations bilatérales et l'implication de partenaires connus, dont la fiabilité a pu être éprouvée par l'expérience. C'est dans ce cadre que sont envisagées les opérations conjointes, pour mieux en garantir la confidentialité (Omand, 2024).

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L'intensification de la menace terroriste dans les années 1980 catalyse les coopérations. En 1986, dans un effort de coordination, les ministres européens des Affaires étrangères décident de remplacer la commission *ad hoc* sur le terrorisme par un groupe de travail permanent relevant de la Coopération politique. Une série d'attentats en France, au Pakistan et en Turquie conduit au vote d'une résolution du Parlement européen appelant à une amélioration de la coopération entre les services des États membres. Réunis à Londres, les ministres de l'Intérieur de la CEE annoncent la mise en place d'un dispositif de communication par fax sécurisé dédié à la lutte antiterroriste. Il constitue un système de collecte et de partage de renseignement entre les Douze (Bunyan, 1993 : 18). La même année, la stratégie britannique pour combattre le terrorisme élude en revanche toute réflexion sur l'intégration. Elle prévoit seulement d'échanger des renseignements sur les terroristes, les organisations terroristes et les diplomates liés au terrorisme » (TNA, 1986a).

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La signature du traité de Maastricht en 1992 pose un jalon dans l'institutionnalisation des coopérations. Elle prévoit l'organisation à l'échelle de l'Union (UE) d'un système d'échange d'informations au sein d'un Office européen de police (Europol), sans porter atteinte à la souveraineté des États membres sur les questions de sécurité intérieure (UE, 1992). Ces limites traduisent le travail de sape britannique à l'encontre d'une intégration plus poussée. Contre la vision allemande d'une agence de renseignement dotée de tâches opérationnelles, Londres a milité pour une structure rassemblant des informations à l'usage de la police locale sans pouvoir d'enquête ou d'arrestation (Hansard, 1993 : 1355). En 1995, la Convention Europol consacre les modalités de coopération promues par les Britanniques. Elle prévoit le développement d'un système informatique facilitant la saisie de données, leur consultation et leur analyse par les États membres. Des Unités nationales sont désignées par ces derniers pour fournir à Europol des renseignements ou pour lui adresser des demandes de conseils, de renseignements et d'analyses. Le partage est cependant conditionné à la protection des services ou des activités de renseignement relevant de la sûreté de l'État (UE, 1995). En 1999, les modalités de mise en place d'outils pour soutenir le partage des renseignements montrent aussi la domination du format de coopérations bilatérales promu par Londres. Le système de partage sécurisé Info-Ex permet ainsi l'échange
bilatéral de données entre États membres, sans nécessairement impliquer Europol. Les fichiers de travail à des fins d'analyse (Analysis Work Files) sont ouverts quand au moins deux États membres sont impliqués dans un incident criminel (Europol, 2009:29). Ce détournement des logiques de l'intégration dans le sens de l'intergouvernementalité montre en creux la préférence britannique pour une coopération compétitive entre les services.

## 2.3. Une préférence pour les coopérations bilatérales

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Le Royaume-Uni retire de son histoire une tradition de partenariats diversifiés avec les pays européens. La coopération entre Paris et Londres date de la lutte contre le terrorisme anarchiste au XIXe siècle (Berthillot, 2014: 146-204). Pendant la guerre froide, le MI5 coopère étroitement avec la Direction de la surveillance du territoire (DST). Les relations sont plus formelles entre le MI6 et le Service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE) : le premier est une organisation civile alors que le second a une direction militaire. Dans les années 1970, sous l'impulsion de la DST, la coopération s'accélère dans le cadre de la lutte contre le terrorisme indépendantiste, en raison des liens entre les séparatistes irlandais et les séparatistes corses et bretons opérant en France (Bausardo, 2015: 480). La coopération tient aussi compte de la spécialisation géographique liée à l'histoire de chaque pays : la France est réputée disposer de renseignements de première qualité sur l'Afrique, la RFA sur les Balkans, l'Espagne sur l'Amérique latine, le Portugal sur ses anciennes colonies africaines (Cousseran & Hayez, 2015: 172-173). Avec le temps, les relations deviennent plus sélectives selon les capacités de chaque partenaire : les Pays-Bas sont réputés pour leurs compétences en renseignement cyber ; la Suède a un très bon accès au renseignement technique. Pour des raisons de proximité géographique, enfin, les liens sont plus étroits avec les pays d'Europe du Nord (Belgique, Pays-Bas, Danemark, RFA) qu'avec ceux d'Europe du Sud : les différences entre les systèmes espagnol et britannique et les tensions entre les agences nationales rendent la coopération difficile (Omand, 2024 ; Ricketts, 2024).

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L'importance accordée à la relation de renseignement avec Washington explique aussi la volonté de restreindre la coopération communautaire à la démarche intergouvernementale. Les archives britanniques montrent la volonté d'associer à la lutte antiterroriste les États-Unis, qui apprécient peu leur exclusion du groupe TREVI. Londres envisage ainsi d'évoquer le terrorisme lors des sommets du G7 (TNA, 1981). Les archives américaines montrent que le format de coopération bilatérale correspond en outre aux attentes de Washington. Dès 1984, une directive américaine de sécurité nationale appelle à accroître la coopération bilatérale avec les services de sécurité des pays amis pour combattre le terrorisme (RRL, 1984). Des conversations sur le sujet abordent en novembre 1984 un projet de moyen de communication sécurisé entre le Conseil de sécurité nationale américain et le Cabinet britannique. Ces conversations évoquent aussi les échanges organisés entre Washington et Paris sur les questions terroristes. Les Britanniques incitent les Américains à encourager les Français à surmonter les obstacles au partage de renseignements (TNA, 1984). La coopération entre Londres et Paris souffre en effet du défaut de coordination entre la Direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE), qui a succédé au SDECE, sous l'autorité du ministère des Armées, et la DST, sous tutelle du ministère de l'Intérieur. Dans le contexte de la vague d'attentats terroristes en France (1985-1986), les Britanniques
déplorent devant les Français que ces tensions entravent l'approfondissement de la coopération bilatérale (TNA, 1986b).

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L'intensité de la coopération interétatique se mesure au déploiement d'officiers sur le terrain. La Police métropolitaine londonienne affecte ainsi, dès 1989, des officiers de liaison auprès de l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) à Paris. Des officiers français sont envoyés en retour à Londres, suivis par des officiers allemands, belges et hollandais. Les officiers britanniques à Paris collaborent avec des officiers de la DST, de la sous-direction anti-terroriste de la Direction centrale de la Police judiciaire, de la Préfecture de police de Paris et du Bureau de la lutte antiterroriste de la Gendarmerie nationale. Ils travaillent aussi avec des officiers de liaison étrangers affectés auprès de l'UCLAT ou avec des membres de services diplomatiques et secrets (Ben Jaffel, 2020: 155-158). À la demande de la DST, le MI5 et la Police métropolitaine mènent une opération permettant l'arrestation, en décembre 1995, de six militants du Groupe islamique armé (GIA) algérien, impliqué dans le financement d'une campagne terroriste en France. Une autre opération menée en lien avec les Français conduit à l'arrestation du coordinateur pour la fourniture d'arme du GIA en Europe, basé à Londres (Andrew, 2009: 802). En asseyant le prestige britannique, ces succès légitiment la préférence pour des coopérations bilatérales, que la « guerre contre le terrorisme » ne remet que partiellement en question.

# 3. Une instrumentalisation de la régionalisation du renseignement

## 3.1. Une influence sur le développement des dispositifs

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Les attentats de septembre 2001 aux États-Unis, de mars 2004 à Madrid et de juillet 2005 à Londres donnent un nouvel élan aux coopérations entre les services. Dans sa réponse au rapport parlementaire sur les attaques de Londres, le gouvernement britannique reconnaît que la dimension internationale du terrorisme impose d'y apporter une réponse collective (HM Government, 2006: 7). Pour Peter Ricketts, qui dirige alors le JIC, les attentats ont eu une influence décisive sur le développement des coopérations :

> Le fait de seulement dépendre de la coopération au sein des Five Eyes ou de la coopération bilatérale ne fonctionnait pas. Il fallait mieux coordonner les services, d'abord au Royaume-Uni, puis en Europe. Nous avons eu aussi la preuve que nos partenariats avec les Européens étaient vitaux. Les groupes terroristes étaient enracinés dans différents pays : sans travailler étroitement avec ces pays, nous n'aurions pas un accès assez rapide aux renseignements. (Ricketts, 2024)

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Un groupe de travail consacré à la lutte contre le terrorisme islamique est mis en place dès 2001 au sein d'Europol. Composé d'experts et d'officiers de liaison, il produit des analyses de menaces et favorise les échanges. Le Royaume-Uni se montre pourtant toujours fermé à la transmission des renseignements les plus sensibles (Walsh, 2006: 637). Après les attentats de Madrid est créé un poste de coordinateur de l'UE sur le terrorisme, pour favoriser l'interopérabilité des bases de données européennes (House of Lords, 2005: 10).

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Londres conserve son emprise sur le développement des coopérations. En témoigne la mise en place, en 2001, du Centre de situation (Situation Center, dit SitCen, plus tard
Intelligence Center, dit IntCen). Le SitCen contribue au système d'alerte précoce et produit des analyses à partir de renseignements de sources ouvertes, militaires et non militaires, ainsi que de rapports diplomatiques fournis par les États membres (House of Lords, 2003 : appendice 5). L'action du SitCen est soutenue par le Groupe antiterroriste (Counter Terrorism Group, dit CTG), un forum réunissant les services des États membres (House of Lords, 2005 : 24-25). Le MI5 y revendique un rôle de premier plan, reposant sur le partage de données et d'informations sur une plateforme dédiée. Son rôle lui permet d'influencer la définition des priorités opérationnelles du CTG dans le sens des intérêts britanniques (HM Government, 2024 : 20). Pour David Blunket, ministre de l'Intérieur au début des années 2000, l'UE n'a pas, en termes de renseignements, des besoins différents de ceux des États membres : la nécessité d'accéder à des analyses synthétiques de renseignement ne justifie pas la mise en œuvre d'une « politique de renseignement commune » (House of Lords, 2005 : 129). Hazel Blears, ministre d'État à la Sécurité, chargée de la lutte antiterroriste, résume ainsi la position britannique :

> Nous voulons un surcroît de coopération, de partage de renseignements et nous voulons optimiser notre efficacité dans la lutte contre la menace terroriste. [...] Ce que nous ne voulons pas, c'est une émanation du renseignement au niveau de l'UE. Nous voulons une convergence du renseignement collecté par les services de renseignement de chacun des États membres. (House of Lords, 2005 : 137)

27 La nomination du Britannique William Shapcott à la tête du SitCent permet à Londres de promouvoir cette vision. Pour ce dernier, il s'agit de fonder « un cadre favorable dans lequel les États membres pourront coopérer, de manière libérale et bilatérale, et user des outils européens quand ils le souhaitent », indépendamment de « structures où l'on ne peut pas contrôler ce que chacun fait avec les informations récoltées » (House of Lords, 2010 : 7, 5). Les discussions au sein du SitCen impliquent de manière plus fréquente les représentants des services français, allemands, italiens, hollandais, espagnols, suédois et britanniques. Cette préférence pour les échanges bilatéraux entre des partenaires anciens facilite un dialogue confiant sur les sujets sensibles. L'influence des Britanniques dans la définition des formes de coopérations serait allée jusqu'à imposer Shapcott à la tête du SitCen, contraignant le candidat allemand à se retirer. Londres aurait conditionné sa coopération à cette exigence, peut-être à la demande de Washington, méfiant vis-à-vis de l'émergence d'une capacité de renseignement européenne et désireux de conserver par l'intermédiaire de Londres une influence indirecte sur le développement du SitCen (Koch 2003 : 106). Selon David Omand, alors coordinateur pour le renseignement et la sécurité auprès du Premier ministre, il s'agit de veiller à ce que la structure soit dirigée selon la perspective britannique (Omand, 2024). Les questions de sécurité et la volonté de sauvegarder les meilleures relations avec les États-Unis sont également décisives dans la volonté de contrôler l'approfondissement des coopérations (Born, Leigh & Wills, 2011 : 29).

## 3.2. Une influence sur la définition des stratégies

28 Les attaques de Londres conduisent à la formulation d'une stratégie antiterroriste européenne. Adoptée sous la présidence britannique du Conseil de l'UE (juillet-décembre 2005), elle repose sur quatre piliers : prévenir, protéger, poursuivre, répondre (Council of the EU, 2005 : 6). Elle reprend la logique de la stratégie mise en
place à Londres en 2003 sous l'impulsion d'Omand : prévenir, poursuivre, protéger, préparer (HM Government, 2009 : 24).

Nous avions beaucoup travaillé à construire une stratégie antiterroriste nationale. Après l'avoir mise en place au Royaume-Uni, notre objectif était de faire en sorte que l'UE l'adoptât. Nous pensions que c'était l'approche la plus logique. En l'appliquant à l'échelle internationale, elle devenait d'autant plus efficace pour lutter contre une vulnérabilité commune. (Omand, 2024)

29 La présidence britannique permet ainsi à Londres d'inciter Europol à fonder son travail sur l'anticipation. Alors que l'approche de l'UE se limitait à réagir aux événements passés, celle du Royaume-Uni met en avant l'impératif de l'analyse des menaces. La méthode, clé de voûte du modèle de renseignement national britannique depuis 2000, est introduite par Rob Wainwright, directeur d'Europol à partir de 2009 (HM Government, 2017 : 4-6). Elle améliore le recours aux données des dossiers voyageurs (Passenger Name Records), qui rassemblent les informations collectées lors des réservations de vols. Les Britanniques font en effet pression pour y inclure les données relatives aux trajets au départ, à destination et à l'intérieur de l'UE. Il s'agit de pouvoir identifier des schémas de déplacement des terroristes depuis les zones de conflit (Cabinet Office, 2015 : 7). Même s'il n'est pas signataire de la convention Schengen, le Royaume-Uni a accès au système d'information Schengen (SIS), un fichier de partage de données concernant les personnes sous mandat d'arrêt, fichier élargi aux données biométriques en 2006 (SIS II). Londres est signataire du traité de Prüm (2005), approfondissant la coopération policière transfrontalière par le partage de données génétiques et d'empreintes digitales. En 2007, le traité de Lisbonne réaffirme la nécessité de renforcer les coopérations entre États quand ils le considèrent approprié, reprenant ainsi la vision promue par Shapcott à la tête du SitCen (UE, 2007 : article 61F). Un rapport parlementaire montre que le MI5 et le MI6 renforcent alors leurs relations avec leurs homologues européens (ISC, 2023 : 79).

30 L'engagement au sein d'Europol est aussi croissant. Les Britanniques y disposent du bureau de liaison le plus doté. En 2016, ils contribuent à plus de 7 400 projets d'analyse sur le crime organisé et le terrorisme et répondent à plus de 13 000 requêtes de renseignements criminels (HM Government, 2017 : 4-6 ; 2018 : 20, 22). L'importance des contributions du Royaume-Uni le place au deuxième rang européen, derrière la RFA (Horne, 2016 : 1). La part britannique dans le renseignement partagé au sein de l'UE est évaluée à plus de 40 % (Glees, 2017 : 73). À la même époque, Nigel Sheinwald, ancien ambassadeur britannique à Washington, est nommé en 2014 envoyé spécial pour le partage des renseignements et des données des forces de l'ordre :

> Mon rôle consistait à faciliter l'accès des gouvernements occidentaux aux informations détenues par les entreprises technologiques, en particulier celles concernant les communications des organisations terroristes. Je travaillais en lien avec l'administration et la communauté du renseignement américaines, ainsi qu'avec les responsables des services de sécurité européens. (Sheinwald, 2024)

31 L'influence cruciale de Londres dans la lutte antiterroriste est ainsi décrite par Andrew Parker, alors directeur général du MI5 : « La moitié de l'Europe est effrayée par le terrorisme, l'autre moitié par la Russie, les deux moitiés veulent que nous les aidions. » (ISC, 2023 : 73)
### 3.3. Une influence défendue au-delà du Brexit

32 Le référendum sur la sortie de l'UE en 2016 pose la question de la pérennité des coopérations. Le Premier ministre David Cameron défend l'argument selon lequel le Royaume-Uni est mieux protégé à l'intérieur de l'UE. Le Brexit suppose en effet une sortie de l'IntCent, du CTG et d'Europol (Glees, 2017: 70, 73). Pour Helen Ball, commissaire-adjointe à la Police métropolitaine, Londres a beaucoup à perdre à se priver de cette capacité de travail et de partage étant donné le mode opératoire des terroristes (House of Lords, 2016b: 11-12). La sensibilité de la question n'est pas ignorée par le gouvernement, qui met en avant l'importance de la contribution britannique aux coopérations pour défendre leur pérennisation. Theresa May, qui succède à Cameron après le référendum, revendique la volonté duser du prestige des services pour négocier au mieux les conditions du Brexit (Glees, 2017: 74-75). Dans un courrier adressé au Conseil européen, elle met en avant la centralité de Londres dans les réseaux internationaux du renseignement en suggérant que l'incapacité à trouver un accord affaiblirait la coopération dans la lutte contre le crime et le terrorisme (May, 2017)². Dans un contexte de persistance de la menace terroriste, cette instrumentalisation des relations du renseignement montre la volonté de conserver avec l'UE les liens qui unissent et intéressent.

33 Le Brexit menace en effet le principe britannique de coopérations concurrentielles. Pour Wainwright, la coopération communautaire est complémentaire aux autres arrangements internationaux, car elle nourrit la connaissance de la menace terroriste (House of Commons, 2018: 26). La dimension essentiellement bilatérale des coopérations tempère cependant les incertitudes sur leur devenir. Pour Richard Dearlove, ancien directeur du MI6, les Britanniques apportent trop de renseignements aux Européens pour que ces derniers leur tournent le dos. Du reste, les relations obéissent aussi à des considérations morales qui interdiraient à un allié de dissimuler un risque terroriste à un autre (Slack, 2016). Au ministère de la Justice, Brandon Lewis assure que les Britanniques comptent prolonger leurs relations de travail avec leurs anciens partenaires de l'UE (House of Lords, 2016a: 13). Après le déclenchement de la guerre en Ukraine, le MI5 accroît d'ailleurs les ressources consacrées aux partenariats internationaux pour répondre aux sollicitations de ses homologues européens (HM Government, 2024: 21).

34 L'accord post-Brexit (2021) et les modalités administratives de travail établissant les nouvelles relations entre le Royaume-Uni et l'UE (2023) confirment la pérennisation souhaitée des relations de renseignement. Londres conserve avec Europol son point de contact et ses officiers de liaison. Les deux parties s'accordent à « coopérer à l'avenir en vue de faire en sorte que les échanges de données [...] puissent avoir lieu le plus rapidement possible » et prévoient, à ce titre, la mise en service d'une ligne de communication sécurisée (UE, 2021: articles 568, 572, 574). Pour Steve Rodhouse, directeur de la National Crime Agency britannique, le Brexit change finalement peu la situation : les Britanniques sont toujours en lien avec Europol sans que soit observée de détérioration dans le volume, la rapidité et la qualité des renseignements partagés (House of Lords, 2021: 33). En revanche, l'accès à certaines données devient plus complexe :

> La perte du bénéfice de l'accès à SIS II a ralenti l'accès aux informations sur les voyageurs. Les informations et les alertes sur les mouvements de personnes suspectes parviennent désormais via le système sécurisé de communication
policière Interpol³, ce qui oblige les agents européens à rentrer les données deux fois. Dans la pratique, l'accès aux données est donc moins rapide et moins automatique, alors que le temps est une variable importante. (Ricketts, 2024)

La question du partage des données personnelles est un autre point d'incertitude. Londres refuse de reconnaître la compétence de la Cour européenne en la matière. La signature d'un traité fournissant un cadre à la coopération en matière de renseignement et de sécurité est envisagée dans un premier temps afin de traiter de la question. L'enlisement des négociations sur le Brexit l'empêche cependant d'aboutir (Omand, 2024). Une décision européenne approuve en 2021 la conformité des normes britanniques avec le Règlement général sur la protection des données de l'UE. Elle doit être renouvelée au printemps 2025. Pour Ricketts, qui préside la commission des affaires européennes de la Chambre des lords, sa remise en question entraverait considérablement l'efficacité de la lutte antiterroriste (Ricketts, 2024).

Parce qu'il n'a jamais relevé des compétences de l'UE, le partage de renseignements confidentiels n'est en revanche pas affecté par le Brexit. Les Britanniques continuent à fournir des alertes, analyses synthétiques et renseignements de source ouverte à l'UE. Le renseignement opérationnel, en revanche, circule toujours dans un cercle plus restreint, entre des partenaires de confiance, qui en garantissent le contrôle et la qualité (ISC, 2023 : 87-88 ; Ricketts, 2024). La résolution du Brexit consacre dont la pertinence *a posteriori* d'une stratégie de coopérations concurrentielles reposant sur la complémentarité des partenariats. Parce qu'il s'est efforcé de limiter en amont l'intégration du renseignement européen, le Royaume-Uni bénéficie aujourd'hui, hors de l'UE, de l'essentiel des dynamiques de coopération créées entre ses membres.

## Conclusion

Cet article a montré l'intérêt d'une mise en perspective historique pour comprendre les enjeux des relations de renseignement entre le Royaume-Uni et l'Europe. L'histoire témoigne de la centralité de la question terroriste dans la genèse des coopérations. Elle montre le développement précoce de relations avec certains pays, qui forge une accoutumance nécessaire à la confiance et une confiance indispensable au partage. Elle révèle la sédimentation de dispositifs de coopération, qui fonde un développement de complémentarités obéissant aux règles de la compétence technique, de l'expérience historique, de l'expertise géographique et de la conformité juridique. Elle conditionne ainsi une préférence durable pour des partenariats éprouvés dans le cadre de relations bilatérales sur toute forme d'intégration régionale incertaine.

Le regard historique justifie l'approche instrumentaliste de la relation entre le Royaume-Uni et l'Europe. Les Britanniques se montrent dans la durée des partenaires moins embarrassants qu'opportunistes. Leur intégration tardive à la CEE les conduit à promouvoir une européenneisation du renseignement indépendante des logiques communautaires. Le choix de l'intergouvernementalité leur permet de préserver des coopérations dont la pérennité est jugée indispensable. Londres met l'inaboutissement de l'intégration au profit d'un entrisme croissant dans la définition des modalités de coopération. Le prestige des services britanniques octroie même à ses membres une place centrale dans la définition de leurs formes. Parce qu'il n'en remet pas vraiment en question les logiques, le Brexit consacre la stratégie de complémentarités concurrentielles déployée par Londres depuis l'émergence de la menace terroriste.
39

L'affinement de la recherche historique sur le sujet bénéficiera à l'avenir de la consultation des nombreux dossiers de documents gouvernementaux dont cet article a présenté un état des lieux. Indépendamment des limites connues de l'archive officielle dans la compréhension des secrets de l'État, leur étude permettra de mesurer à l'aune britannique les enjeux de la lutte contre le terrorisme international depuis les années 1970 : l'européanisation contrariée des relations de renseignement, la multiplication des configurations de coopération, l'entrisme britannique dans la définition de leurs périmètres, les obstacles politiques et juridiques à leur émancipation. Comme autre réponse à la menace terroriste, elle contribuera à la levée de l'un des secrets de l'État, nécessaire à la défense de la transparence démocratique (Laurent, 2024).

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## Entretiens

OMAND David (2024), entretien avec l'auteur, 1er mai.

RICKETTS Peter (2024), entretien avec l'auteur, 2 mai.

SHEINWALD Nigel (2024), entretien avec l'auteur, 25 octobre.

## NOTES

1. La publication en 2016 du rapport de la commission d'enquête sur l'implication britannique dans la guerre en Irak, retardée en raison de la lenteur des procédures de déclassification, montre les limites des efforts de transparence sur ces questions sensibles (HM Government, 2016).

2. Les États-Unis, l'Australie et le Canada, autres membres des Five Eyes, sont d'ailleurs associés à Europol (Mortera-Martinez, 2017).

3. Nommé I-24/7, il permet d'échanger des informations sensibles et urgentes entre les services chargés de l'application de la loi membres d'Interpol.

## RÉSUMÉS

Cet article pose des jalons historiques pour l'étude de la coopération antiterroriste entre les services de renseignement britanniques et européens. Il propose un état des lieux des archives
publiques à solliciter pour analyser la genèse des pratiques de coopérations entre les services. Il présente les enjeux de ces coopérations depuis l'émergence du terrorisme international dans les années 1970, jusqu'aux transformations induites par la « guerre contre le terrorisme » dans les années 2000 et par le Brexit dans les années 2020. Il défend, au-delà des approches culturalistes et fonctionnalistes, une approche instrumentaliste des relations de renseignement.

This article sets historical milestones for the study of counterterrorism cooperation between British and European intelligence services. It provides an overview of the public archives to be consulted to study the origins of cooperation practices between intelligence services. It discusses the issues surrounding these cooperations, from the emergence of international terrorism in the 1970s, to the transformations induced by the “war on terror” in the 2000s and by Brexit in the 2020s. Beyond culturalist and functionalist approaches, it advocates for an instrumentalist approach to intelligence relations.

## INDEX

**Keywords** : intelligence relations, United Kingdom, Europe, cooperation, counterterrorism

**Mots-clés** : relations de renseignement, Royaume-Uni, Europe, coopération, antiterrorisme

## AUTEUR

SYLVAIN GAILLAUD

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https://idref.fr/268273855

Docteur en histoire contemporaine, chercheur partenaire à l'UMR SIRICE (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)
sylvain.gaillaud@gmail.com