# Capacidades locales y escalamiento: claves para una política industrial efectiva en México

## Local Capabilities and Scaling Up: Keys to an Effective Industrial Policy in Mexico

SEYKA SANDOVAL*

ANGÉLICA YULIETH DUARTE ORTEGA**

## RESUMEN

Este artículo identifica cuellos de botella y oportunidades de escalamiento en la inserción ma-
nufacturera de México en las cadenas globales de valor (CGV). A partir de un análisis de hechos
estilizados de la dinámica exportadora, la participación por tamaño de empresa, especialización
sectorial-regional y la revisión de la literatura especializada, se observa una inserción concentra-
da en actividades de ensamble, con alta dependencia de insumos importados, baja integración
de proveedores locales y fuerte concentración territorial. No obstante, se identifican experiencias
locales exitosas que pueden servir como modelos replicables para diseñar políticas industria-
les diferenciadas, orientadas a fortalecer capacidades e incrementar la proveeduría nacional.

**Palabras clave:** cadenas globales de valor, política industrial, escalamiento, especialización regional, México.

## ABSTRACT

This article examines bottlenecks and opportunities for scaling up Mexico's manufacturing integration into global value chains. Through an analysis of stylized facts regarding export dynamics, firm size participation, sectoral-regional specialization, and a review of specialized literature, it is observed that Mexico's integration is predominantly focused on assembly activities, characterized by a high dependence on imported inputs, limited engagement of local suppliers, and significant territorial concentration. Nevertheless, successful local experiences are identified, which could serve as replicable models for designing tailored industrial policies aimed at strengthening capabilities and increasing domestic supplier participation.

**Key words:** global value chains, industrial policy, scaling up, regional specialization, Mexico.

<footnote>* Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM); <seykasandoval@comunidad.unam.mx>.</footnote>

<footnote>** Universidad Autónoma de Baja California; <aduarteortega13@gmail.com>.</footnote>
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Diversos estudios coinciden en señalar que el modelo exportador mexicano de ma-
nufactura se caracteriza por una débil articulación con los proveedores locales, una
baja generación de valor agregado doméstico (VAD) y una elevada dependencia de
insumos importados (Pérez-Santillán y Arriaga, 2024; Medina y De la Peña, 2020;
Martí y Puertas, 2019; Ruiz Durán, 2015; 2019; Blyde, 2014; Basave et al., 2023). Estas
condiciones se replican incluso en mercados con escasa relevancia comercial, lo cual
refuerza la necesidad de desarrollar redes de proveeduría nacional (Velarde et al.,
2019; Olea-Miranda et al., 2016; González y González, 2017).

La inversión extranjera directa (IED) ha sido el vehículo principal de inserción a
los encadenamientos productivos, funcionando como motor de crecimiento y canal
de transferencia tecnológica. No obstante, sus resultados han sido divergentes, tanto
a nivel sectorial como regional, generando diferencias significativas en el desarrollo
local. Si bien las empresas multinacionales (EMN) establecen estándares de calidad e
incluso transmiten capacidades técnicas a sus proveedores (Jordaan, 2011), estas oportunidades enfrentan obstáculos. Las carencias tecnológicas y la limitada calificación
de la fuerza laboral local reducen la posibilidad de asimilación y aprovechamiento
del conocimiento transferido (Basave et al., 2023).

Adicionalmente, la IED presenta una alta concentración geográfica y sectorial. Entre 2005 y 2021, los principales anuncios de inversión se dirigieron a entidades como Nuevo León, Guanajuato, Ciudad de México y Coahuila. Cerca de la mitad de estos anuncios correspondieron al sector manufacturero, particularmente en los subsectores de fabricación de equipo de transporte y electrónico (CEPAL, 2024). Este patrón también se refleja en la estructura empresarial: en 2023, las macroempresas, aquellas con más de quinientos empleados, según el INEGI, concentraron el 90.62 por ciento del valor total de las exportaciones manufactureras (INEGI, 2023).

El modelo manufacturero de exportación responde a una estrategia de desarro-
llo basada en la apertura comercial, la atracción de IED y la industrialización orienta-
da a las exportaciones (IOE). Durante décadas, este enfoque permitió consolidar el
dinamismo exportador del país y ampliar los flujos de inversión extranjera. No obs-
tante, en los últimos años se ha observado una desaceleración de la IED en su compo-
nente de nuevas inversiones, aunque México se consolida como la décima economía
exportadora de mercancías del mundo (OMC, 2024).

De acuerdo con lo anterior, en este trabajo se presenta a la inserción manufactu-
rera-exportadora mexicana desde la lógica de fragmentación productiva de la IED im-
pulsada por las EMN y de las industrias globales, particularmente estadounidenses en
las industrias automotriz y electrónica. Se considera que los modelos de gobernanza
de las industrias globales influyen, dados los patrones de inserción subordinada, en la estrategia de las economías en desarrollo.

El patrón de inserción de México en las cadenas globales de valor (CGV) se ha caracterizado por fuertes vínculos “hacia atrás”, sustentados en el uso intensivo de insumos importados (Gereffi et al., 2005), lo cual ha limitado la generación de VAD. Esta forma de integración ha conducido a una especialización en actividades de bajo contenido tecnológico, principalmente de ensamblaje, con escasa contribución al crecimiento de la productividad. A su vez, la participación “hacia adelante”, es decir, la incorporación de insumos mexicanos en exportaciones a terceros países ha sido marginal (Vidal y González, 2024).

El modelo de gobernanza modular responde a especificaciones de los clientes y avanza en función de competencias hacia paquetes completos, con más o menos autonomía. Sin embargo, en estas relaciones cliente-proveedor, las condiciones necesarias para escalar, en particular de escalamiento funcional, dependen de las capacidades de los proveedores en primera instancia (Gereffi et al., 2005), aunque este escalamiento se ve significativamente influido por las relaciones de cooperación y competencia de las empresas líderes (Sandoval, 2013; 2015; 2019).

En el contexto actual de la economía global, esta dinámica se complejiza a través de tres tendencias: regionalización de las CGV, acortamiento de las cadenas complejas y cambios en la estructura de la cadena que transitan de coordinaciones jaladas por la oferta a jaladas por la demanda (Qiu, 2022). Para el caso de México, si bien la regionalización refuerza las ventajas de la localización nearshoring, las tendencias sobre complejidad y coordinación de la cadena imponen mayor presión sobre los desafíos relativos a la especialización en ensamble y las competencias empresariales y laborales (Qiu, 2022).

Las actividades de ensamble dependientes de insumos importados adquieren mayor relevancia frente al giro proteccionista adoptado por la política comercial de Estados Unidos, reflejado en medidas como el incremento de aranceles. Este cambio genera tensiones competitivas en una relación que, hasta ahora, se había caracterizado por la cooperación y la complementariedad en las cadenas regionales.

Proteger la economía de Estados Unidos en el marco de una estrategia de rein-
dustrialización es viable con las tecnologías de la Industria 4.0, que permiten reducir
ventajas de costos laborales y estimulan el reshoring, acompañadas de un liderazgo
creciente de las plataformas digitales (Qiu, 2022).

Este entorno de creciente incertidumbre, junto con los desafíos de crecimiento económico<fnref n="1" /> que enfrenta la economía mexicana, obliga a identificar estrategias de

<footnote n="1">¹ El crecimiento económico promedio en el sexenio 2019-2024 fue de 0.9 (Moscoso, 2024).</footnote>
escalamiento exitosas que permitan superar las dependencias estructurales a través de estrategias *bottom up* de los proveedores en materia de vinculación empresarial y de políticas industriales orientadas a la inversión en investigación y desarrollo (I+D).

El objetivo de este artículo es identificar cuellos de botella y oportunidades de escalamiento en la inserción manufacturera de México en las CGV para orientar una política industrial efectiva. Se realizó un análisis de hechos estilizados de la dinámica exportadora manufacturera, considerando la participación por tamaño de empresa y la especialización sectorial y regional, complementado con una revisión de la literatura especializada. Se confirma un patrón de inserción concentrado en actividades de ensamble, con alta dependencia de insumos importados, baja integración de proveedores locales y fuerte concentración territorial. No obstante, se identifican experiencias locales exitosas que pueden servir como modelos replicables para el diseño de políticas industriales diferenciadas por región y sector, orientadas al desarrollo de capacidades y a una integración más densa de proveeduría nacional.

Este trabajo consta de cuatro secciones. La presente sección plantea el problema y su posicionamiento teórico desde la perspectiva de las CGV y el concepto de gobernanza; la segunda expone los hechos estilizados; la tercera presenta experiencias de escalamiento documentadas en la literatura, tanto de países que han logrado detectar trayectorias de crecimiento con efectos cualitativos en sus condiciones de desarrollo, como de casos locales en México con resultados exitosos. Este análisis permite reflexionar sobre modelos replicables que pueden contribuir al diseño de estrategias efectivas de política industrial. Finalmente, la cuarta sección ofrece reflexiones.

## HECHOS ESTILIZADOS

Los datos sobre exportaciones e importaciones manufactureras revelan una marcada concentración del empleo en grandes empresas, lo que confirma la escasa integración de las pequeñas y medianas empresas locales. De acuerdo con datos del empleo manufacturero del INEGI (2023), el 82.8 por ciento del empleo generado en la manufactura de exportación corresponde a empresas con más de quinientos empleados. En el caso de las importaciones, la participación de las macroempresas es del 82.02 por ciento.

La distribución sectorial del empleo en las empresas exportadoras manufactureras mexicanas (gráfica 1) muestra una fuerte especialización. Sobresale la fabricación de equipo de transporte con el 31.2 por ciento del total, seguida por la fabricación de equipo de computación, comunicación y electrónica, con un 10.37 por ciento, y la industria alimentaria, con un 8.41 por ciento. Otros sectores como textiles, plásticos,
maquinaria y productos metálicos también aparecen, aunque con participaciones significativamente menores.

<figure><img src="image_1.png" /><figcaption>GRÁFICA 1
PARTICIPACIÓN DEL EMPLEO EN LAS EMPRESAS MANUFACTURERAS EXPORTADORAS SEGÚN EL SECTOR</figcaption></figure>

**Fuente:** Elaboración propia con base en datos del Perfil de las Empresas Manufacturers de Exportación (PEME) (INEGI, 2023).

El empleo en las empresas manufactureras importadoras (gráfica 2) refleja una concentración aún más intensa. Sólo tres industrias acaparan más del 50 por ciento del empleo total: la fabricación de equipo de transporte (el 30.14 por ciento), la fabricación de equipos de computación y comunicación (el 9.92 por ciento) y la industria alimentaria (el 9.52 por ciento). Esta configuración subraya la dependencia estructural del país respecto a los insumos importados y la especialización sectorial en los mercados internacionales.

La distribución del empleo por género en las actividades de importación y exportación también muestra evidencia de concentración en el empleo masculino. En el modelo exportador, los hombres representan el 62 por ciento del empleo, mientras que las mujeres solo alcanzan el 38 por ciento. De manera similar, en las empresas importadoras el empleo masculino llega al 63 por ciento, y el femenino se queda en el 37 por ciento (INEGI, 2023).
<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>GRÁFICA 2
PARTICIPACIÓN DEL EMPLEO EN LAS EMPRESAS MANUFACTURERAS
IMPORTADORAS SEGÚN EL SECTOR</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia con base en datos del PEME (INEGI, 2023).

Estas cifras son relevantes porque destacan que el modelo industrial mexicano excluye sistemáticamente a las mujeres de los beneficios laborales generados por la integración del país en las CGV (Moreno-Brid *et al.*, 2023) y podría estar limitando las ganancias en productividad de acuerdo con la evidencia (Gallego y Gutiérrez, 2018).

La concentración sectorial también es notable al analizarla en términos de valor. La fabricación de equipo de transporte domina con un 44.91 por ciento del total exportado (gráfica 3), lo que reitera la alta dependencia que la manufactura mexicana tiene respecto al sector automotriz. Le siguen en importancia los sectores de computación (el 17.26 por ciento), accesorios eléctricos (el 6.68 por ciento), maquinaria y equipo (el 4.98 por ciento) y otras industrias manufactureras (el 4.95 por ciento). Este perfil confirma una estructura exportadora cimentada en industrias ensambladoras de media y alta tecnología, pero con escaso control nacional sobre diseño o valor agregado doméstico.
<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>GRÁFICA 3
PARTICIPACIÓN EN EL VALOR DE LAS EXPORTACIONES SEGÚN EL SECTOR</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia con base en datos del PEME (INEGI, 2023).

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>GRÁFICO 4
PARTICIPACIÓN EN EL VALOR DE LAS IMPORTACIONES SEGÚN EL SECTOR</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia con base en datos del PEME (INEGI, 2023).
El valor total de las importaciones suma 387 196 022 000 de dólares, con más del 54 por ciento concentrado en apenas dos sectores: equipo de transporte, con 138 994 993 000 de dólares (35.9 por ciento), y electrónica, con 71 918 772 000 de dólares (18.57 por ciento) (gráfica 4). Sectores como textil, cuero, papel y madera tienen participaciones marginales que oscilan entre el 0.1 por ciento y 1.3 por ciento.

Las grandes empresas generan la mayoría del valor exportado, mientras que las microempresas mantienen una participación prácticamente simbólica, lo que agrava la exclusión de las *pymes* de las cadenas globales. El valor total de las exportaciones manufactureras alcanza los 478 412 807 miles de dólares; las macroempresas aportan el 90.62 por ciento del total exportado. En el caso de las importaciones, la participación es del 84 por ciento (INEGI, 2023). Esto revela una elevada concentración del comercio exterior manufacturero en grandes corporaciones.

En este sentido, Blyde (2018) explica que en América Latina —México incluido— se ha desarrollado una dinámica de “fábricas sincronizadas”, dominadas por el ensamblaje, sin una generación propia significativa de tecnología ni de contenido intelectual exportable.

En el plano regional, el patrón de concentración se ilustra en la participación estatal en las exportaciones nacionales del año 2024 (véase gráfica 5). Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Baja California concentran más del 46 por ciento del total exportado a nivel nacional, lo que evidencia un fuerte desequilibrio territorial vinculado a la localización de la IED de las EMN, principalmente del sector automotriz y electrónico.

Las entidades con participación intermedia (entre el 2 y el 7 por ciento) incluyen a Tamaulipas, Guanajuato, Jalisco, Sonora, San Luis Potosí, Estado de México, Puebla, Querétaro, Aguascalientes, Campeche y Tabasco, con relevancia en los sectores automotriz, electrónico y agroindustrial. Las entidades con menos del 1 por ciento de participación, como Nayarit (un 0.07 por ciento) o Quintana Roo (un 0.01 por ciento) y Chiapas, Baja California Sur, Colima, Oaxaca y Guerrero (entre un 0.2 y un 0.3 por ciento), reflejan la limitada integración del sur del país en las cadenas globales.

La gráfica 6 visualiza comparativamente el porcentaje de participación de los subsectores principal y secundario<fnref n="2" /> en las exportaciones de las entidades en 2024. Aguascalientes, Puebla y San Luis Potosí son las entidades con alta dependencia de un único subsector, más del 68 por ciento de participación de las exportaciones en fabricación de equipo de transporte, indicador de una estructura exportadora poco diversificada.

<footnote n="2">² Esta clasificación se obtuvo como proporción de las exportaciones del subsector manufacturero j en la entidad i entre las exportaciones totales de la entidad i. El primer y segundo subsector en materia de participación estatal en las exportaciones se consideraron primario y secundario, respectivamente. Los datos se obtuvieron de exportaciones anuales por entidad federativa y subsector de actividad (INEGI, 2024).</footnote>
<table><caption>GRÁFICA 5
PARTICIPACIÓN EN LAS EXPORTACIONES NACIONALES EN 2024 (%)</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>Baja California</th><th>Sonora</th><th>San Luis Potosí</th><th>México</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Chihuahua</td><td rowspan="2">13.83%</td><td>10.06%</td><td>5.16%</td><td>4.23%</td><td>4.14%</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td rowspan="2">Coahuila de Zaragoza</td><td rowspan="2">12.23%</td><td>Tamaulipas</td><td>Puebla</td><td>Querétaro</td><td rowspan="2">Aguascalientes<br>2.58%</td></tr><tr><td>6.68%</td><td>3.42%</td><td>3.19%</td></tr><tr><td rowspan="2">Nuevo León</td><td rowspan="2">10.37%</td><td>Guanajuato</td><td>Campeche</td><td>2</td><td>3</td><td>4</td><td>5</td></tr><tr><td>6.57%</td><td>3.42%</td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>Jalisco</td><td>Tabasco<br>1.61%</td><td>6</td><td>7</td><td>8</td><td>9</td></tr><tr><td></td><td></td><td>5.50%</td><td>1</td><td>10</td><td>11</td><td>12</td><td>15</td></tr></tbody></table>

<table><tr><td>1</td><td>Veracruz de Ignacio de la Llave</td><td>1.61</td></tr><tr><td>2</td><td>Michoacán</td><td>1.15</td></tr><tr><td>3</td><td>Ciudad de México</td><td>0.73</td></tr><tr><td>4</td><td>Zacatecas</td><td>0.72</td></tr><tr><td>5</td><td>Morelos</td><td>0.69</td></tr><tr><td>6</td><td>Sinaloa</td><td>0.65</td></tr><tr><td>7</td><td>Durango</td><td>0.53</td></tr><tr><td>8</td><td>Guerrero</td><td>0.28</td></tr><tr><td>9</td><td>Colima</td><td>0.27</td></tr></table>

<table><tr><td>10</td><td>Hidalgo</td><td>0.65</td></tr><tr><td>11</td><td>Yucatán</td><td>0.38</td></tr><tr><td>12</td><td>Oaxaca</td><td>0.26</td></tr><tr><td>13</td><td>Tlaxcala</td><td>0.35</td></tr><tr><td>14</td><td>Chiapas</td><td>0.21</td></tr><tr><td>15</td><td>Baja California Sur</td><td>0.11</td></tr><tr><td>16</td><td>Nayarit</td><td>0.07</td></tr><tr><td>17</td><td>Quintana Roo</td><td>0.01</td></tr></table>

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Exportación por entidad federativa (INEGI, 2024).

Aguascalientes es el caso más extremo, con el 88.26 por ciento de participación del subsector principal en las exportaciones de la entidad, y sólo un 6.81 por ciento del secundario.

Entidades como Durango, Nuevo León, Tamaulipas, Tlaxcala, Baja California y Yucatán tienen una distribución más equilibrada entre el subsector principal y el secundario, evidente comportamiento de una mayor diversificación manufacturera. Por ejemplo, Tlaxcala tiene el 27.18 por ciento, principal, y el 25.25 por ciento, secundario; Tamaulipas el 29.02 por ciento y el 22.02 por ciento, Baja California el 30.53 por ciento y el 20.48 por ciento, y Yucatán con el 28.39 por ciento principal y el 21.90 por ciento secundario, respectivamente. Baja California Sur y Campeche tienen datos cercanos al 0 por ciento o no hay datos disponibles para el subsector secundario, como en el caso de Guerrero. En el caso de Campeche la entidad está volcada a extracción de gas y petróleo.

Son siete subsectores destacados en las posiciones principal y secundaria de exportación en las entidades: la industria química, del plástico y del hule, fabricación
de productos a base de minerales no metálicos, metálicas básicas, la alimentaria, de las bebidas y el tabaco, fabricación de prendas de vestir, la madera, equipo de computación, aparatos eléctricos y equipo de transporte.

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>GRÁFICA 6
GRADO DE ESPECIALIZACIÓN DE LAS PRINCIPALES ENTIDADES FEDERATIVAS EXPORTADORAS POR SECTOR INDUSTRIAL 2024</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia con base en datos de Exportaciones por entidad federativa (INEGI, 2024).

La industria alimentaria tiene mayor dispersión territorial como subsector principal y secundario. La industria química presenta un peso concentrado en la Ciudad de México. La fabricación de productos a base de minerales no metálicos muestra participaciones marginales en varios estados, pero resalta Tlaxcala y las industrias metálicas básicas son relevantes en Veracruz.

La fabricación de equipo de transporte domina las exportaciones manufacture-
ras en una gran cantidad de entidades. Supera el 50 por ciento en Aguascalientes (el
86.08 por ciento), Puebla (el 81.88 por ciento), Guanajuato (el 71.98 por ciento), San
Luis Potosí (el 68.47 por ciento), Coahuila (el 67.23 por ciento), Morelos (el 60.75 por
ciento), el Estado de México (el 58.03 por ciento), Hidalgo (el 51.61 por ciento) y
Querétaro (el 50.37 por ciento). También tiene una fuerte presencia en otros estados
del norte y centro como Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán, Durango, el Estado de Méxi-
co, Nayarit, Nuevo León y Sonora, consolidándose como el sector más extendido y
dominante del país. Además, hay seis entidades en las que aparece como subsector secundario exportador: Chihuahua (el 24.57 por ciento), Baja California (el 20.48 por ciento), Chiapas (el 12.93 por ciento), Jalisco (el 13.76 por ciento), Zacatecas (el 11 por ciento) y Sinaloa (el 9.39 por ciento).

La fabricación de equipo de cómputo, comunicación y componentes electrónicos destaca en Jalisco (el 52.12 por ciento), Chihuahua (el 45.06 por ciento) y Baja California (el 30.53 por ciento), lo que confirma su peso en la frontera norte, asociado a la maquila electrónica. El subsector de accesorios eléctricos y generación de energía aparece solo como secundario en las entidades de Hidalgo (el 7.70 por ciento), la Ciudad de México (el 13.04 por ciento), Nuevo León (el 17.57 por ciento), Querétaro (el 13.11 por ciento), San Luis Potosí (el 9.28 por ciento), con una participación moderada.

Con fines de medir el impacto de la especialización de los estados en las exportaciones nacionales, se verifica la participación de las exportaciones por subsector por entidad,<fnref n="3" /> en las exportaciones totales del país para los veintiún subsectores manufactureros. El análisis confirma un patrón claro de alta concentración regional y bajo peso relativo de muchos sectores en el total exportador nacional (INEGI, 2023).

Las exportaciones manufactureras están dominadas por un conjunto reducido de entidades del norte y el Bajío, que encabezan de forma recurrente los sectores más dinámicos, como equipo de transporte, equipo electrónico, maquinaria y aparatos eléctricos. Esta concentración territorial refuerza lo señalado por Bair y Gereffi (2009) y Básave et al. (2023) respecto a la segmentación espacial del modelo exportador mexicano.

En contraste, sectores como alimentos, textiles, papel, muebles o productos de madera presentan una distribución más horizontal entre entidades, aunque con niveles de participación muy bajos, lo que refleja su escasa competitividad internacional. Incluso donde existe liderazgo relativo —como Guanajuato, en curtido y acabado de cuero, o Querétaro, en papel—, el peso exportador sigue siendo marginal. Este patrón sugiere una estructura productiva desequilibrada, donde pocas entidades concentran sectores de media y alta tecnología, mientras que otras regiones permanecen periféricas o excluidas (INEGI, 2023).

Además, se identifican subsectores altamente concentrados en una o dos entidades, como el de derivados del petróleo (Nuevo León y Tamaulipas) o el de equipo de transporte (Coahuila), lo que refuerza la fragilidad de una estructura exportadora excesivamente focalizada. A nivel agregado, el análisis respalda la hipótesis de que el modelo vigente continúa anclado en una dinámica de maquila y ensamble, con débil articulación productiva, escasa captura de valor agregado nacional y mínima

<footnote n="3">³ Este cálculo considera las exportaciones del subsector j de la entidad i entre el total nacional de las exportaciones manufactureras.</footnote>
diversificación territorial o sectorial. Las cifras, en su conjunto, confirman que el cre-
cimiento exportador no ha sido acompañado de una estrategia de desarrollo indus-
trial incluyente ni de una tecnología autónoma.

Estos hallazgos exponen que, sin una política industrial activa y territorialmen-
te diferenciada, la inserción en los mercados globales tiende a reforzar desigualda-
des existentes y a consolidar especializaciones de bajo valor (Basave et al., 2023). El
reto no es sólo exportar más a partir de una configuración de localización de la IED
liderada por las EMN, sino transformar el tipo de inserción productiva que hoy limita
el desarrollo de capacidades tecnológicas nacionales.

EXPERIENCIAS DE ESCALAMIENTO

La evidencia comparada muestra que el escalamiento dentro de las CGV no es un proceso automático. Se trata de un fenómeno complejo, que depende de factores estructurales, capacidad institucional y arreglos de gobernanza específicos. China constituye un ejemplo paradigmático: allí, el desarrollo industrial ha estado estrechamente ligado a políticas públicas coordinadas que impulsaron la independencia tecnológica, aumentaron la eficiencia energética y promovieron el incremento del contenido nacional en la producción (Fernández et al., 2016; Otero y Vidal, 2020). Este proceso no ha sido espontáneo, sino que se ha basado en la articulación efectiva entre el Estado y los actores productivos (Crespo, 2019).

En contextos como India, Bangladesh y Vietnam, también se observan efectos
positivos derivados de la inversión en I+D. En India, Manogna y Mishra (2021) en-
cuentran que el gasto en innovación se traduce en mejoras en el desempeño de las
empresas alimentarias. En Bangladesh, Rahman y Howlader (2022) identifican una
relación positiva entre la inversión en I+D y el valor de mercado de las farmacéuticas.
Por su parte, Tung y Duc (2023) muestran que en Vietnam la I+D contribuye al escala-
miento, aunque los resultados siguen siendo limitados debido a la escala de inversión
y a las condiciones institucionales.

América Latina, sin embargo, enfrenta mayores dificultades para traducir la in-
versión en I+D en progreso tecnológico sostenido. Aunque las empresas de la región
han incrementado su esfuerzo en innovación, los resultados siguen rezagados frente
a las economías de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) (Viglioni et al., 2020). Este rezago ha sido atribuido a la debilidad de los meca-
nismos de transferencia tecnológica y la escasa articulación entre el sector producti-
vo y los centros de conocimiento, que se traduce —como observamos en el apartado
anterior— en patrones de concentración sectorial y regional. En este sentido, Laplane
y Mazzucato (2020) proponen esquemas de colaboración público-privada con riesgo y beneficio compartido entre actores. Liaudat et al. (2024) advierten, sin embargo, que es necesario prestar atención a los riesgos de "apropiación cognitiva", en la que el conocimiento generado de manera pública es apropiado en el ámbito privado, dejando el riesgo exclusivamente en la esfera pública, sin compartir beneficios ni estimular capacidades locales.

En el caso mexicano, la literatura identifica tanto las barreras como las oportunidades para el escalamiento. Padilla-Pérez y Hernández (2010) analizan los sectores de electrónica y confección, mostrando que, pese a algunas mejoras en eficiencia frente a la competencia asiática, las empresas locales enfrentan dificultades para avanzar hacia actividades de mayor valor agregado, como el diseño, el *branding* o la coordinación intersectorial. Estos obstáculos se explican tanto por capacidades endógenas como por la gobernanza ejercida por las EMN. Esto refuerza la hipótesis de "baja competencia de proveedores" en el esquema de gobernanza modular (Gereffi et al., 2005).

Gereffi y Fernandez-Stark (2016) señalan que el escalamiento funcional depende de la combinación entre políticas sectoriales, estrategias corporativas y estructuras educativas e institucionales. En este marco, el potencial de escalamiento de los proveedores locales está condicionado por su capacidad de articulación con las EMN y por el entorno institucional que los respalda. Ejemplos concretos en México muestran tanto las posibilidades como los límites del desarrollo local en dicha estrategia. En el sector automotriz, Guzmán-Anaya (2022) documenta programas de formación técnica y certificación impulsados por armadoras japonesas. Estos programas han mejorado la calidad y la diversificación de los proveedores, aunque muchos siguen enfrentando barreras tecnológicas. En Guanajuato y San Luis Potosí, Aguilar et al. (2015) analizan la colaboración entre instituciones educativas y empresas del sector automotriz, señalando que, aunque hay iniciativas de vinculación, estas tienden a responder a necesidades operativas de corto plazo.

La construcción de coaliciones multiactor es otro factor determinante. Fuentes y Pipkin (2024) identifican que, en sectores como el aeroespacial y automotriz en Querétaro, la diversidad y el equilibrio entre actores gubernamentales, privados y educativos han sido clave para avanzar en procesos de transformación productiva. No obstante, cuando las coaliciones pierden esa diversidad o se concentran en un solo actor, los procesos tienden a estancarse.

En Jalisco, el Centro de Tecnología de Semiconductores del Cinvestav-IPN ha desarrollado colaboraciones con EMN como IBM, HP, Intel y AT&T, contribuyendo a la emergencia de un nuevo sector tecnológico en la región (Hernández-Sánchez et al., 2015). En Monterrey, experiencias similares han demostrado la relevancia del soporte
institucional para fomentar entornos colaborativos en sectores de alta tecnología
(Benítez et al., 2020).

Otras investigaciones destacan oportunidades en sectores como semiconductores, química, automotriz, aeroespacial, muebles, textil y calzado (Filippo et al., 2022, 2024; Basulto, 2023; Maldonado et al., 2023; Arellano y Bocanegra, 2021; Lozano y Saldaña, 2022). En particular, el caso del calzado muestra cómo redes productivas de base familiar, articuladas territorialmente, pueden sostener capacidades tecnológicas incluso en contextos de presión global (González y González, 2017).

Frente a este panorama, la CEPAL (2024b) propone una estrategia industrial múltinivel orientada a incrementar el VAD, centrada en el fortalecimiento de las capacidades de absorción. Estas dependen de variables como la infraestructura tecnológica, el nivel educativo, la organización institucional y la madurez del aparato científico. El organismo insiste en avanzar hacia una gobernanza colaborativa y horizontal que articule al sector público, privado y social (Dini et al., 2024), que pueda establecer contrapesos a las estrategias de localización de las EMN, las cuales se basan en criterios privados de rentabilidad (Sandoval, 2019).

El vínculo modular con las EMN presenta restricciones. En muchos segmentos industriales mexicanos, la gobernanza basada en relaciones contractuales y en especificaciones top-down —que, a su vez, define la demanda de capacidades— contrasta con modelos de gobernanza horizontal o relacional, que involucran de manera más activa a las partes interesadas (Dini et al., 2024). Sandoval (2019) sostiene que la IED instalada en el país no está anclada a objetivos de desarrollo local, generación de empleo o transferencia tecnológica, sino a lógicas de rentabilidad corporativa, lo que obliga a plantear estrategias de colaboración orientadas a alinear objetivos.

En este sentido, la literatura ha documentado efectos ambivalentes de la interacción entre empresas locales y EMN. Por un lado, esta interacción puede fomentar capacidades (Olea-Miranda et al., 2016; Contreras y García, 2019; Lampón et al., 2021); por otro, refuerza la subordinación tecnológica, especialmente cuando las firmas locales carecen de apoyo institucional y acceso a mercados internacionales (Lampón et al., 2018; Rodríguez-De la Fuente y Lampón, 2020).

Frente a la tensa coyuntura actual y a las condiciones de concentración regional y sectorial señaladas, así como a la dependencia de la demanda externa de Estados Unidos y de insumos importados, resulta indispensable el diseño e implementación de una política industrial que, en una primera etapa, atenúe las vulnerabilidades estructurales expuestas. Paralelamente, dicha política debe articularse en torno a fórmulas probadas y exitosas, tanto en la comparación internacional como en los casos locales, a fin de establecer nuevas relaciones con las EMN y definir un nuevo paradigma de atracción de la IED, vinculado a objetivos de desarrollo local y escalamiento funcional.
El escalamiento industrial no es un resultado automático de la inserción en CGV, sino el producto de una estrategia integral basada en el fortalecimiento progresivo de capacidades locales, en políticas deliberadas orientadas al escalamiento, coordinación institucional y en modelos de gobernanza incluyentes.

## CONSIDERACIONES FINALES

El reto fundamental del desarrollo industrial en México no se limita a expandir el volumen de exportaciones, sino a reconfigurar la naturaleza de su inserción internacional. El esquema actual, centrado en actividades de bajo contenido tecnológico y con alta dependencia de insumos externos, ha reproducido una estructura productiva subordinada. Es imperativo transitar hacia un modelo más sofisticado, donde el diseño, la innovación y la generación de capacidades locales sean los ejes rectores, en el marco de políticas amplias de salud, educación e infraestructura.

La experiencia internacional demuestra que esta transformación es posible. Corea del Sur y Taiwán lograron reconvertir sus economías mediante políticas industriales decididas, una coordinación institucional efectiva y una sólida alianza público-privada. En el caso mexicano, existen lecciones exitosas y replicables, aunque de manera fragmentada. Estados como Querétaro, Jalisco y San Luis Potosí han logrado avances en sectores como el aeroespacial, el de semiconductores o el automotriz, gracias a la combinación de voluntad política, infraestructura científica y articulación de múltiples actores territoriales. Estos casos evidencian que es posible modificar trayectorias de inserción, siempre que se cuente con una estrategia orientada al fortalecimiento de capacidades locales. No obstante, tales experiencias siguen siendo la excepción dentro de un panorama nacional donde persisten profundas asimetrías. El patrón actual de inserción en las CGV ha favorecido una alta concentración empresarial y territorial.

Las experiencias, tanto en México como en el extranjero, muestran que los procesos de escalamiento industrial responden a decisiones políticas, arreglos institucionales e inversión sostenida en capacidades. Un punto clave es la necesidad de construir un entorno institucional que favorezca la acumulación de conocimiento, desde sistemas educativos adaptados al aparato productivo —es decir, con planes educativos alineados con las necesidades de la planta industrial— hasta agencias de innovación tecnológica capaces de articular esfuerzos entre el sector público, el sector del conocimiento y el sector privado. Casos como el de Guanajuato, San Luis Potosí y el ecosistema aeroespacial en Querétaro, ilustran que, incluso bajo el actual modelo, es posible generar espacios de colaboración virtuosa entre empresas tractoras y proveedores locales. El éxito de estas iniciativas ha dependido, en gran medida,
de la conformación de coaliciones entre las partes. Un ejemplo destacado es el del sector electrónico y de semiconductores en Jalisco.

El modelo basado en la atracción de la IED ha mostrado límites evidentes como palanca de desarrollo. La gobernanza de las cadenas globales en México tiende a ser modular, caracterizada por relaciones contractuales estandarizadas, baja integración vertical y limitada transferencia tecnológica. Sin mecanismos regulatorios que promuevan la cooperación tecnológica, la IED contribuye más a reforzar la dependencia productiva que a impulsar el desarrollo endógeno.

Ante este escenario, fortalecer las capacidades de absorción tecnológica se vuelve imperativo. Invertir en infraestructura científica y tecnológica, en la capacitación de la mano de obra, en redes de proveedores locales y una institucionalidad robusta son condiciones indispensables para que la presencia de empresas globales pueda convertirse en un motor de desarrollo y no en un factor de subordinación.

De igual manera, la dimensión territorial del desarrollo productivo debe ser reconsiderada. El análisis regional de hechos estilizados revela que, mientras algunas entidades han logrado diversificar moderadamente sus sectores exportadores, otras permanecen excesivamente dependientes de un solo subsector, como es el caso de Aguascalientes o Puebla. Esta especialización concentrada incrementa la vulnerabilidad frente a cambios en los mercados internacionales —verbigracia, la pandemia de 2020— y limita la capacidad de respuesta ante crisis económicas. Cualquier estrategia de escalamiento debe partir de una caracterización territorial precisa y adoptar un enfoque multinivel que reconozca los distintos puntos de partida y adapte las políticas a las capacidades locales existentes.

La política industrial debe ser ambiciosa en sus objetivos y en su presupuesto. Debe diseñarse desde el territorio, orientarse al fortalecimiento de capacidades y ser capaz de articular a actores diversos en torno a un proyecto de desarrollo nacional. La actual reconfiguración geoeconómica global abre una ventana de oportunidad: México puede aprovechar su posición estratégica, pero solo si rompe con la dependencia de un modelo de ensamblaje de bajo valor agregado y apuesta por construir capacidades propias, sostenidas en decisiones deliberadas y alianzas duraderas. En contraste, las orientaciones de austeridad, las posturas políticas adversas a las reformas tributarias y la contracción de los recursos asignados a salud y educación resultan incompatibles con cualquier aspiración de prosperidad, y menos aún de prosperidad compartida.
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