# Participer et apprendre à participer dans le cadre du projet d'éducation à l'environnement Costa Verde : le cas de la participation des communautés traditionnelles de pêche artisanale à la Baie d'Ilha Grande (Rio de Janeiro-Brésil)

Millena de Oliveira Lourenço

## ► To cite this version:

Millena de Oliveira Lourenço. Participer et apprendre à participer dans le cadre du projet d'éducation à l'environnement Costa Verde: le cas de la participation des communautés traditionnelles de pêche artisanale à la Baie d'Ilha Grande (Rio de Janeiro-Brésil). Sciences de l'Homme et Société. 2022. dumas-03889217

HAL Id: dumas-03889217

https://dumas.ccsd.cnrs.fr/dumas-03889217

Submitted on 7 Dec 2022

HAL is a multi-disciplinary open access
archive for the deposit and dissemination of sci-
entific research documents, whether they are pub-
lished or not. The documents may come from
teaching and research institutions in France or
abroad, or from public or private research centers.

L'archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est
destinée au dépôt et à la diffusion de documents
scientifiques de niveau recherche, publiés ou non,
émanant des établissements d'enseignement et de
recherche français ou étrangers, des laboratoires
publics ou privés.

<figure><img src="image_1.png" /></figure>
MÉMOIRE

Pour obtenir le diplôme de

MASTER DE L'UNIVERSITÉ SORBONNE NOUVELLE

Master 2 Métiers de la coopération et du développement en Amérique latine

PARTICIPER ET APPRENDRE À PARTICIPER DANS LE CADRE DU
PROJET D'ÉDUCATION À L'ENVIRONNEMENT COSTA VERDE :

Le cas de la participation des communautés traditionnelles de pêche
artisanale à la Baie d'Ilha Grande (Rio de Janeiro-Brésil)

Présenté par

Millena DE OLIVEIRA LOURENÇO

Dirigé Sébastien VELUT, Professeur de géographie

29 août 2022

Institut des Hautes Études de l'Amérique Latine

Campus Condorcet – Bâtiment de recherche sud

5, cours des Humanités, 93322, Aubervilliers Cedex
RÉSUMÉ

La Baie d'Ilha Grande est une région composée des municipalités d'Angra dos Reis et de Paraty situées sur la côte sud de l'État de Rio de Janeiro au Brésil. La pêche artisanale est l'une des principales activités de reproduction économique et sociale des peuples et communautés traditionnelles qui y vivent. Cette région a été considérée par l'agence de l'environnement brésilienne comme étant située dans la zone d'influence de l'exploitation pétrolière du Pré-sel. Ainsi, depuis 2017, le projet d'éducation à l'environnement (PEA) *Costa Verde* est mis en œuvre dans la région comme mesure d'atténuation de l'autorisation environnementale délivrée pour la production de ces champs pétroliers, en ayant comme public-cible du processus éducatif les membres des communautés traditionnelles qui pratiquent la pêche artisanale. Les PEA sont régis par des directives politico-pédagogiques qui ont pour prémisse le développement d'un processus éducatif *critique, transformateur et émancipateur*. Ainsi, le PEA Costa Verde visant à renforcer l'organisation sociale, politique et économique des communautés de pêcheurs artisanaux, a pour objectif de contribuer à la *participation qualifiée* de ces acteurs à la gestion socio-environnementale et à la permanence dans les territoires où ils vivent. Par le biais d'une approche qualitative, notre recherche a visé à répertorier qui sont les acteurs qui se mobilisent et s'intègrent au PEA, comment et pourquoi ils le font, ainsi que les raisons pour lesquelles ils décident de ne pas y participer. Nous avons voulu vérifier comment les individus et les groupes appelés à participer font usage du dispositif participatif et dans quelle mesure les dynamiques politiques interfèrent dans la mobilisation de ces acteurs au sein de cet espace institutionnel de participation. Les résultats de nos études nous permettent de montrer que, malgré les limites liées aux luttes de pouvoir et au déséquilibre des forces politiques et économiques, les acteurs de ce territoire occupent cet espace public et l'utilisent pour négocier leurs revendications et besoins, utilisant également le PEA comme une ressource de résistance politique.

Mots clés : participation sociale ; exploitation de pétrole et de gaz ; Pré-sel ; autorisation environnementale ; éducation à l'environnement ; communautés traditionnelles ; Baie d'Ilha Grande.

ABSTRACT

The Ilha Grande Bay is a region composed of the municipalities of Angra dos Reis and Paraty located on the southern coast of the State of Rio de Janeiro in Brazil. Artisanal fishing is one of the main activities of economic and social reproduction of the traditional peoples and communities living in the region. This region was considered by the federal environmental agency as being located in the area of influence of the Pre-Salt oil development. Therefore, since 2017, the *Costa Verde* Environmental Education Project (PEA) has been implemented in the region as a mitigation measure to the environmental licensing that authorized the production of these oil fields, having as public of the educational process the members of traditional communities that practice artisanal fishing. The PEAs are governed by political-pedagogical guidelines that have as a premise the development of a *critical*,
transformative, and *emancipatory* educational process. Thus, the PEA Costa Verde aimed at strengthening the social, political and economic organization of artisanal fishing communities, aims to contribute to the *qualified participation* of these actors in socio-environmental management and permanence in the territories where they live. By means of a qualitative approach, our research was aimed at understanding who are the actors that mobilize and integrate themselves into the PEA, how and why they do so, as well as why they decide not to participate. We were interested in verifying how the individuals and groups called to participate make use of the participatory device and to what extent the political dynamics interfere in the mobilization of these actors within this institutional space of participation. The results of our studies allow us to show that, in spite of the limits related to power disputes and the unbalance of political and economic forces, the actors of this territory occupy this public space and use it to negotiate their demands, also using the PEA as a resource for political resistance.

**Key Words:** social participation; oil and gas exploitation; pre-salt; environmental authorization; environmental education; traditional communities; Ilha Grande Bay.

RESUMEN

La bahía de Ilha Grande es una región compuesta por los municipios de Angra dos Reis y Paraty situada en el litoral sur del Estado de Río de Janeiro en Brasil. La pesca artesanal es una de las principales actividades de reproducción económica y social de los pueblos y comunidades tradicionales que viven en la región. Esta región fue considerada por la agencia ambiental federal como ubicada en el área de influencia del desarrollo petrolero del Presal. Por lo tanto, desde 2017, el Proyecto de Educación Ambiental (PEA) Costa Verde se ha implementado en la región como una medida de mitigación a la licencia ambiental que autorizó la producción de estos campos petroleros, teniendo como público del proceso educativo a los miembros de las comunidades tradicionales que practican la pesca artesanal. Los PEA se rigen por lineamientos político-pedagógicos que tienen como premisa el desarrollo de un proceso educativo *crítico, transformador y emancipador*. Así, el PEA Costa Verde, orientado a fortalecer la organización social, política y económica de las comunidades de pescadores artesanales, pretende contribuir a la *participación cualificada* de estos actores en la gestión socioambiental y en la permanencia en los territorios donde viven. A través de un enfoque cualitativo, nuestra investigación tuvo como objetivo comprender las tensiones en este territorio, quiénes son los actores que se movilizan y se integran en el PEA, cómo y por qué lo hacen, así como por qué deciden no participar. Nos interesaba comprobar cómo los individuos y grupos llamados a participar hacen uso del dispositivo participativo y en qué medida la dinámica política interfiere en la movilización de estos actores dentro de este espacio institucional de participación. Los resultados de nuestros estudios nos permiten mostrar que, a pesar de los límites relacionados con las disputas de poder y el desequilibrio de las fuerzas políticas y económicas, los actores de este territorio ocupan este espacio público y lo utilizan para negociar sus demandas, utilizando también el PEA como recurso de resistencia política.
**Palabras clave:** participación social; explotación de petróleo y gas; presal; autorización ambiental; educación ambiental; comunidades tradicionales; Bahía de Ilha Grande.

RESUMO

A Baía da Ilha Grande é uma região composta pelos municípios de Angra dos Reis e Paraty localizados no litoral sul do Estado do Rio de Janeiro no Brasil. A pesca artesanal é uma das principais atividades de reprodução econômica e social dos povos e comunidades tradicionais que vivem na região. Esta localidade foi considerada pelo organismo ambiental federal como situada na área de influência do empreendimento petrolífero do Pré-sal. Portanto, desde 2017 vem sendo implementado o Projeto de Educação Ambiental (PEA) Costa Verde na região como medida de mitigação ao licenciamento ambiental que autorizou a produção destes campos petrolíferos, tendo como público-sujeitos do processo educativo os membros das comunidades tradicionais que praticam a pesca artesanal. Os PEA estão regidos por diretrizes políticas-pedagógicas que possuem como premissa o desenvolvimento de um processo educativo *crítico, transformador e emancipatório*. Assim, o PEA Costa Verde voltado ao fortalecimento da organização social, política e econômica destas comunidades, visa contribuir para a *participação qualificada* destes atores na gestão socioambiental e permanência nos territórios onde vivem. Por meio de uma abordagem qualitativa, nossa pesquisa destinou-se a repertoriar quem são os atores que se mobilizam e se integram ao PEA, como e porque o fazem, bem como porque decidem não-participar. Nos interessou verificar de que maneira os indivíduos e grupos chamados a participar fazem uso do dispositivo participativo e em que medida as dinâmicas políticas interferem na mobilização destes atores no âmbito deste espaço institucional de participação. Os resultados de nossos estudos permitem mostrar que, em que pese os limites relacionados às disputas de poder e desequilíbrio de forças políticas e econômicas, os atores deste território investidos no projeto, ocupam este espaço público e se servem dele para negociar suas demandas, se apropriando igualmente do PEA como recurso para a resistência política.

**Palavras-chave:** participação social; produção de petróleo e gás; Pré-sal; licenciamento ambiental; educação ambiental; comunidades tradicionais; Baía da Ilha Grande.
À mon Pai(drinho) Marcelo Costa de
Oliveira pour tout l'amour qu'il m'a voué
et de qui j'ai tant appris. Quanta saudade.
(In memoriam).
# TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ 2

REMERCIEMENTS 6

TABLE DES MATIÈRES 7

TABLE D'ILLUSTRATIONS 9

LISTE DES SIGLES 10

INTRODUCTION 12

PARTIE I - Environnement et participation sociale : la circulation des thèmes sur la scène globale et l'intériorisation dans le cadre normatif brésilien 25

1. L'avancée de la thématique environnementale dans le monde et le processus d'internalisation des normes : un enjeu de pouvoir 25

2. La participation sociale : l'un des paradigmes constitutifs de l'ouverture politique au Brésil et postulat du "développement durable" 28

3. Faire participer : l'institutionnalisation progressive de la participation en matière environnementale 31

a) L'autorisation environnementale et ses espaces de participation : logique institutionnelle 33

b) L'enquête publique à Paraty dans l'Etat de Rio de Janeiro : la participation sociale au concret 41

PARTIE II - Apprendre à Participer par le biais des Projets d'éducation à l'environnement : genèse, fondements normatifs et agents étatiques militants 48

1. Fondements, cadre légal et le rôle des « administrations militants » 48

2. La conception pédagogique des Projets d'éducation à l'environnement (PEA) : politiser la crise et les conflits socio-environnementaux 54

3. Apprendre à participer ou « se transformer pour transformer » - Projets d'éducation à l'environnement (PEA) pour une participation qualifiée 57

PARTIE III - Le cas du Projet d'éducation à l'environnement Costa Verde (PEA Costa Verde) : esquisse d'un espace de promotion de la participation sociale en communautés traditionnelles 63

1. L'offre de l'espace d'apprentissage et de participation à la Baie d'Ilha Grande 63

2. Brève caractérisation économique, politique et sociale de la Baie d'Ilha Grande : Conflits et tensions autour des usages de l'espace 66

3. Qui Participe ? 74

a) La labellisation du public invité à participer 74
b) Genre et participation - les femmes dans le PEA Costa Verde 80

c) Faire apprendre et faire participer les communautés les plus organisées et les plus impliquées 82

d) « Nous sommes tous des éducateurs et des apprenants » : Qui enseigne à qui au sein du PEA Costa Verde ? 88

4. Pourquoi participer et comment participer ? 91

a) Thèmes - Générateurs : sources et vecteurs de la participation 92
“Tutelle” ou construction de l'autonomie ? 95

b) « Que va apporter ce projet à la communauté ? » : PEA Costa Verde comme un « guichet » accessible. 99

c) « A quoi cela sert-il ? Ils le feront quand même » : Les raisons de la non-participation 103

5. Le projet PEA Costa Verde comme lócus d'articulations, d'apprentissages et de consolidation de la pratique militante 108

a) PEA Costa Verde : espace d'apprentissage et d'articulation entre communautés 108

b) L'usage du dispositif participatif par le mouvement social Fórum de Comunidades Tradicionais de Angra dos Reis, Paraty et Ubatuba (FCT) 117

## CONCLUSION 125

## BIBLIOGRAPHIE 130

I. Participation sociale, démocratie participative et des actions publiques 130

II. Participation sociale et action collective 132

III. Sociologie des mouvements sociaux, sociologie de l'action 133

IV. Développement économique, conflits socio-environnementaux, justice environnementale 134

V. Communautés traditionnelles, théorie décoloniale et justice environnementale 137

VI. Éducation populaire et Éducation environnementale 138

VII. Participation environnementale, démocratie environnementale 140

## SOURCES 142

I. Lois, résolutions, rapports 142

II. Documents IBAMA, Petrobras et Mineral (PEA Costa-Verde) : 143

III. Documents de normalisation 145

IV. Articles de presse 145

V. Pages et sites consultés : ministères, associations, collectifs, réseaux 146
TABLE D'ILLUSTRATIONS

<table><tr><td>Figure 1</td><td>Carte - Distribution des roches réservoirs du Pré-Sel par rapport à la Baie d'Ilha Grande</td></tr><tr><td>Figure 2</td><td>Graphique - Nombre d'autorisations environnementales émises entre 1998 et 2021 par l'Institut brésilien de l'environnement et des ressources naturelles renouvelables, IBAMA</td></tr><tr><td>Figure 3</td><td>Schéma - Étapes du processus d'autorisation environnementale</td></tr><tr><td>Figure 4</td><td>Tableau - Lignes d'action pour le développement de projets d'éducation à l'environnement (PEA)</td></tr><tr><td>Figure 5</td><td>Carte - Distribution des communautés participantes du projet</td></tr><tr><td>Figure 6</td><td>Image - La chaîne de la pêche artisanale</td></tr><tr><td>Figure 7</td><td>Image - La chaîne de la pêche artisanale 2</td></tr><tr><td>Figure 8</td><td>Schéma - Étapes de la première phase du PEA Costa Verde</td></tr><tr><td>Figure 9</td><td>Tableau - Thèmes-Générateurs par communauté</td></tr><tr><td>Figure 10</td><td>Image - Affiche I Échange dans la Communauté de Trindade</td></tr><tr><td>Figure 11</td><td>Image - Affiche II Échange de la Communauté de Trindade</td></tr><tr><td>Figure 12</td><td>Image - Affiche d'appel pour l'audience publique</td></tr><tr><td>Figure 13</td><td>Image - Réunion d'échange à la Praia do Sono - PEA Costa Verde</td></tr></table>
LISTE DES SIGLES

ABAT Association des bateliers et pêcheurs de Trindade - Associação de barqueiros e pescadores de Trindade

AF Actions formatives - Ações formativas

ALERJ Assemblée législative de l'État de Rio de Janeiro - Assembléia legislativa do Estado do Rio de Janeiro

AMOSONO Association des résidents originaires de Praia do Sono - Associação de moradores originários da Praia do Sono

AMOT Association des résidents de Trindade - Associação de moradores de Trindade

ANP Agence nationale du pétrole, du gaz naturel et des biocombustibles - Agência nacional do petróleo, gás natural e biocombustíveis

AP Enquêtes publiques - Audiências públicas

BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le développement

CF Constitution fédérale - Constituição federal

CGEAM Coordination générale d'éducation à l'environnement - Coordenação geral de educação ambiental

CGY Commission Guarani Yvyrupa - Comissão Guarani Yvyrupa

CGPEG Coordination générale de pétrole et gaz - Coordenação geral de petróleo e gás

CNCTC Coordination nationale de communautés traditionnelles caiçaras - Coordenação Nacional de Comunidades Tradicionais Caiçaras

CNPJ Cadastre nacional des sociétés - Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica

CONAQ Coordination nationale d'articulation de quilombos - Coordenação Nacional de Articulação de Quilombos

EA Éducation à l'environnement - Educação ambiental

EIA Étude d'impact sur l'environnement - Estudo de impacto ambiental

FCT Forum de communautés traditionnelles d'Angra dos Reis, Paraty et Ubatuba - Fórum de comunidades tradicionais de Angra dos Reis, Paraty e Ubatuba

Fiocruz Institut Oswaldo-Cruz - Fundação Oswaldo Cruz

GAP Gestion publique à l'environnement - Gestão ambiental pública

GIEC Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat

IBAMA Institut brésilien de l'environnement et des ressources naturelles renouvelables - Instituto brasileiro do meio ambiente e dos recursos naturais renováveis

IDHM Indice de développement humain municipal - Índice de desenvolvimento humano municipal

IE Échange d'expériences - Intercâmbio de experiências
INEA Institut de l'environnement de l'Etat de Rio de Janeiro - Instituto estadual do ambiente

LI Autorisation d'installation - Licença de instalação

LO Autorisation d'exploitation - Licença de operação

LP Autorisation préalable - Licença prévia

MMA Ministère de l'environnement - Ministério do meio ambiente

MST Mouvement des travailleurs ruraux sans terre - Movimento dos trabalhadores rurais sem terra

MAB Mouvement des personnes atteintes par les barrages - Movimento dos atingidos por barragens

ONU Organisation des Nations unies - Organização das Nações-Unidas

ONG Organisations non-gouvernementales - Organizações não-governamentais

OTSS Observatoire des territoires durables et sains de Bocaina - Observatório de Territórios Sustentáveis e Saudáveis da Bocaina

PAC Programme d'accélération de la croissance - Programa de aceleração do crescimento

PEA Projet d'éducation à l'environnement - Projeto de educação ambiental

PL Parti libéral - Partido Liberal

PMDB Parti du mouvement démocratique brésilien - Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PNEA Politique nationale d'éducation à l'environnement - Política Nacional de Educação Ambiental

PNMA Politique nationale de l'environnement - Política Nacional do Meio Ambiente

PNUE Programme des Nations unies pour l'environnement - Programa das Nações-Unidas para o Meio Ambiente

PPI Prix paritaire d'importation - Preço de Paridade de Importação

PSBD Parti de la social-démocratie brésilienne - Partido da Social Democracia Brasileira

PSOL Parti socialisme et liberté - Partido Socialismo e Liberdade

PT Parti des travailleurs - Partido dos Trabalhadores

RIMA Rapport d'impact sur l'environnement - Relatório de impacto ambiental

TEBIG Terminal de la Baie d'Ilha Grande - Terminal da Baía da Ilha Grande

UC Unités de conservation - Unidades de Conservação

UFF Universidade Federal Fluminense

UNESCO Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture

UNESP Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho
# INTRODUCTION

En 2020, alors que je visitais Ilha Grande, une île brésilienne située sur la côte sud de l'État de Rio de Janeiro, la présence d'une plate-forme pétrolière ancrée dans l'une des criques paradisiaques de l'île a attiré mon attention. Le soleil était au rendez-vous, le ciel était bleu et la « ville de fer flottante » contrastait avec le paysage naturel composé d'eau cristalline et de forêts vertes - caractéristiques du biome de la région.

Pour les visiteurs occasionnels de l'île cette scène peut sembler atypique, tandis que pour les habitants ce cadre est de plus en plus fréquent. Cela s'est accentué ces dernières années avec la découverte en 2007 de gisements de gaz et de pétrole situés dans des eaux très profondes au large des côtes brésiliennes, connus sous le nom de Pré-sel. C'est ce que disait Flavio, un habitant *caiçara* d'Ilha Grande, en me conduisant dans son petit bateau vers l'une des plages de la région. Flavio expliquait que la plateforme s'abritait dans les eaux calmes de la crique en attendant d'entrer dans le chantier naval, situé, comme il l'a indiqué d'un geste, quelques kilomètres plus loin, sur le côté continental de la Baie d'Ilha Grande.

La scène racontée, particulièrement touchante, a soulevé des questions dans les mois suivants qui m'ont fait « revenir » sur l'île pour la conception de ce travail. Notre objectif est de repérer et d'examiner les espaces revendiqués et favorisés pour la participation des communautés locales dans le cadre de la gestion du territoire où ils habitent. Plus précisément, nous nous interrogerons sur leur participation sociale à l'égard de décisions qui autorisent les activités maritimes d'exploration et de production de pétrole et de gaz naturel du Pré-sel au Brésil.

Ilha Grande a subi d'importantes transformations au fil du temps. En effet, dans les années 1980 et 1990, Ilha Grande avait peu d'attracteur touristique. L'île était surtout connue sous le nom de *Caldeirão do Diabo* (Chaudron du Diable) car elle abritait, sur la plage de Dois Rios, une colonie pénitentiaire qui accueillait des prisonniers de droit commun et des prisonniers politiques. De ce fait, la fréquentation d'Ilha Grande se réduisait à la famille et aux amis proches des résidents. Ces derniers étaient en grande partie des communautés traditionnelles de la région vivant notamment d'activités liées à la pêche artisanale et à l'agriculture. Cependant, après la fermeture et la démolition de la prison d'Ilha Grande en 1994, l'île a
connu des changements notables. L'émergence du tourisme de luxe et de masse, les projets d'infrastructure promus par l'État dans la région — tels que les centrales nucléaires et les chantiers navals, ont fait de la Baie d'Ilha Grande un territoire contesté.

Comprenant à la fois les municipalités côtières d'Angra dos Reis et de Paraty, ainsi qu'une centaine d'îles, dont la plus grande est Ilha Grande, la Baie d'Ilha Grande est devenue un territoire convoité par de nombreux acteurs aux intérêts différents et impacté par la diversité de leurs activités sociales, culturelles et économiques. Les conflits pour l'organisation territoriale se sont traduits par des dégradations environnementales et des menaces pour la reproduction sociale des communautés traditionnelles qui habitent la région, parmi elles, les communautés de pêcheurs artisanaux et/ou caiçaras. Caiçara est un terme tupi qui renvoie aux clôtures en bois qui protégeaient les villages ou aux pièges à branches. Les caiçaras sont en pratique une des communautés qui se sont réparties spatialement à partir du XVIIe siècle le long de la côte brésilienne, entre les États de Rio de Janeiro et le nord de Santa Catarina. Selon Antônio Carlos Diegues, leur formation résulte du mélange ethnique et culturel des peuples indigènes, des colonisateurs européens et africains. La culture caiçara est caractérisée par un mode de vie directement lié à l'espace naturel et les deux principales activités traditionnelles de ces communautés sont la pêche artisanale et l'agriculture<fnref n="1" />.

L'exploration de la couche pré-saline et les structures liées à sa chaîne de production apparaissent comme les vecteurs de pression les plus récents sur le territoire de la Baie d'Ilha Grande et sa population. En effet, le développement du Pré-sel a déplacé les activités d'exploration et de production de pétrole et de gaz au Brésil — auparavant principalement situées dans le bassin de Campos placé au côté nord de l'État de Rio de Janeiro — vers les champs pétrolifères qui composent le bassin de Santos. Ce bassin est désormais le plus grand bassin sédimentaire offshore du Brésil. Actuellement, il représente plus de 70 % de la production nationale totale de pétrole, dont 95 % est située dans le polygone pré-salin<fnref n="2" />. Ses principaux champs actuellement exploités sont situés entre la côte sud de l'État de Rio de Janeiro et la côte nord de l'État de São Paulo, c'est-à-dire entre les deux plus grandes métropoles brésiliennes.

<footnote n="1">¹ Diegues, A. C. (2004). Enciclopédia Caiçara vol. 1: o olhar do pesquisador. Editora HUCITEC-NUPAUB-CEC/USP, São Paulo.</footnote>

<footnote n="2">² ANP- Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Painel Dinâmico de Produção de Petróleo e Gás Natural. Consulté le 10 mai 2022, à l'adresse : https://www.gov.br/anp/pt-br.</footnote>
La figure « 1 » nous aide à situer géographiquement la zone du Pré-sel par rapport à la Baie d'Ilha Grande, région au centre de notre enquête.

<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Figure 1 : Distribution des roches réservoirs du Pré-Sel (en jaune) par rapport à la Baie d'Ilha Grande</figcaption></figure>

Élaboration par l'auteure. Sources : ANP, IBGE et basemap Google Satellite.

Malgré le réchauffement de la planète et les catastrophes environnementales, le pétrole reste au cœur du système de production mondial, étant la matière première d'innombrables biens de consommation de la vie moderne. En avril 2022, le Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC) a publié un nouveau rapport soulignant l'urgence de réduire les émissions de gaz à effet de serre, notamment par le remplacement des combustibles fossiles<fnref n="3" />. Dans la même semaine, l'Agence nationale du pétrole, du gaz naturel et des biocarburants (ANP), en revanche, a publié son bulletin annuel informant de l'augmentation en 2021 de 11% des réserves prouvées de pétrole au Brésil par rapport à l'année précédente. Le pays est déjà devenu le plus grand producteur de pétrole de l'Amérique latine<fnref n="4" />.

<footnote n="3">³ IPCC - The Intergovernmental Panel on Climate Change. AR6 Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change — IPCC. Consulté le 10 mai 2022, à l'adresse https://www.ipcc.ch/report/sixth-assessment-report-working-group-3/</footnote>

<footnote n="4">⁴ Agência Brasil. Petróleo: Reservas provadas crescem 11% em 2021 no Brasil. (2022, abril 1). Rio de Janeiro. Consulté le 10 mai 2022, à l'adresse https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2022-03/petroleo-reservas-provadas-crescem-11-em-2021-no-brasil.</footnote>
Lorsque la découverte des réserves pré-salines a été annoncée, son exploitation n'a pas été exempte de critiques de la part des secteurs environnementaux qui voyaient dans cette initiative des menaces tant du point de vue du changement climatique que du point de vue des risques opérationnels. Dans un rapport publié en janvier 2013, l'ONG Greenpeace a classé le Pré-sel brésilien parmi les quatorze projets considérés comme des « méchants climatiques »<fnref n="5" />. Dans le même temps, cependant, la découverte de cette ressource énergétique a été célébrée par le gouvernement brésilien qui voyait dans la découverte des gisements un élément directeur pour le développement économique du pays. En plus, le Pré-sel a été saisi comme un vecteur pour permettre des réformes sociales visant à combattre les inégalités et la pauvreté. Dans cet esprit, dans ses discours, l'ancien président brésilien Luiz Inacio Lula da Silva (2003-2008) qualifiait le méga-champ du Pré-sel de « billet gagnant », de « cadeau de Dieu », de « passeport pour l'avenir du Brésil » ou encore de « seconde indépendance du Brésil »<fnref n="6" />. Par conséquent, en tant qu'entreprise stratégique, une série de changements dans le cadre juridique de l'industrie pétrolière proposés par l'exécutif ont été approuvés par le pouvoir législatif en 2010 dans le but de mieux utiliser ces ressources récemment découvertes. Ces changements comprennent, par exemple, l'obligation pour la société brésilienne Petrobras d'agir en tant qu'opérateur exclusif des champs de la zone pré-saline avec une participation minimale de 30 %. De plus, ils prévoyaient la création d'un fonds social destiné à recevoir une partie des ressources du Pré-sel et son affectation aux secteurs de la lutte contre la pauvreté, de la santé publique, de l'éducation, de l'environnement, de la culture et du sport<fnref n="7" />.

Or, en 2016, après l'éviction de la présidente Dilma Rousseff du Parti des travailleurs (PT), l'une des premières mesures mises en œuvre par le nouveau gouvernement dirigé par Michel Temer (Parti Mouvement démocratique brésilien-PMDB) — a été la suppression de la loi qui mettait fin à la participation obligatoire de Petrobras aux enchères du pré-sel ouvrant ainsi la zone aux entreprises étrangères. En fait, ce changement de régime a été le fruit de la

<footnote n="5">⁵ Greenpeace (2013). *Point of No Return*. Consulté le 10 mai 2022, à l'adresse https://www.greenpeace.org/usa/research/point-of-no-return/</footnote>

<footnote n="6">⁶ Iglesias, S. (2009). « Lula lança pré-sal com ataque a tucanos » - Folha de S.Paulo – Septembre. Consulté 10 mai 2022, à l'adresse https://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi0109200902.htm. Ribeiro, J. (2008). « Lula diz que pré-sal é « bilhete premiado » que não pode ser desperdiçado ». G1- Economia e Negócios - Consulté 10 mai 2022, à l'adresse https://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL740180-9356,00-LULA+DIZ+QUE+PRESAL+E+B ILHETE+PREMIADO+QUE+NAO+PODE+SER+DESPERDICADO.html</footnote>

<footnote n="7">⁷ Brésil, Loi n° 12 351 du 22 décembre 2010 relative à : a) l'exploration et la production de pétrole, de gaz naturel et d'autres hydrocarbures fluides, sous le régime du partage de la production, dans les zones du « Pré-sel » et les zones stratégiques, et b) la création du Fonds social.</footnote>
proposition de loi 4 567/16 du sénateur José Serra (Parti de la social-démocratie-PSDB), qui l'avait conçu avec des cadres de la compagnie pétrolière américaine Chevron en 2010, d'après un télégramme diplomatique américain révélé par le site *WikiLeaks*<fnref n="8" />. À l'occasion, José Serra était pré-candidat favori à la présidence.

Durant le mandat du président Jair Bolsonaro du Parti libéral (PL), débuté en janvier 2019, le démantèlement de l'appareil de production de Petrobras s'est approfondi par la vente de raffineries, de champs pétroliers et gaziers et de parcs éoliens. La prochaine étape prévue, comme l'a annoncé le Ministre des Mines et de l'Énergie, Adolfo Sachsida, est le début des études visant à la privatisation de Petrobras<fnref n="9" />. Ceci est accompagné d'une politique négationniste — si l'on veut stratégique — vis-à-vis de la crise climatique, qui se manifeste par des attaques systématiques contre la politique de protection de l'environnement au Brésil<fnref n="10" />. Parmi elles, l'affaiblissement des agences environnementales avec la réduction de leurs budgets. Parallèlement, la criminalisation des mouvements sociaux, l'encouragement à l'armement, l'incitation à la violence contre les peuples traditionnels, ont été une marque du gouvernement de Jair Bolsonaro, ce qui a conduit à un recul des mouvements tant par l'absence de dialogue que par les menaces de violence<fnref n="11" />.

Dans ce contexte complexe et bouleversé — imprégné d'intérêts et d'agendas socio-économiques et environnementaux qui se produisent à la fois au niveau national et à

<footnote n="8">⁸ Rocha, J., & Seabra, C. (2010, décembre 13). Petroleiras foram contra novas regras para pré-sal. *Folha de São Paulo - Poder*. Consulté 10 mai 2022, à l'adresse https://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po1312201002.htm</footnote>

<footnote n="9">⁹ Novo ministro quer privatizar Petrobras e estatal do pré-sal. (2022, mai.). Nexo Jornal. Consulté 10 mai 2022, à l'adresse https://www.nexojornal.com.br/extra/2022/05/11/Novo-ministro-quer-privatizar-Petrobras-e-estatal-do-pr%C3%A9s-sal</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Les exemples ne manquent pas pour démontrer cette proposition. L'une d'entre elles est l'augmentation de la déforestation et la dévastation de la forêt amazonienne pendant l'administration de Jair Bolsonaro en faveur des secteurs liés à l'agrobusiness, à l'exploitation minière et à l'extraction du bois. Selon les données de l'IPAM-Institut de recherche environnementale de l'Amazonie, en trois ans de gouvernement Bolsonaro (2019-2021), il y a eu une augmentation de 56,6 % de la perte de forêt par rapport à la période précédente (2016-2018), ce qui correspond à une superficie de 32 000 km2 déboisée. Les terres indigènes (TI) ont connu une augmentation moyenne de 153% de la déforestation à la dernière période triennale (1 255 km²) par rapport à la précédente (496 km²). *Voir plus* : IPAM - Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia. (2022, février 2). *Desmatamento na Amazônia cresceu 56,6% sob governo Bolsonaro*. http://ipam.org.br/Desmatamento-na-amazonia-cresceu-566-sob-governo-bolsonaro/; Miguel, J. C. H., & Miguel, J. C. H. (2022). A “meada” do negacionismo climático e o impedimento da governamentalização ambiental no Brasil. *Sociedade e Estado*, 37(1), 293-315. https://doi.org/10.1590/s0102-6992-202237010013, *Desmatamento sob Bolsonaro chegou a nível alarmante, aponta Ipam*. (2022, février 4). Folha de S.Paulo. https://www1.folha.uol.com.br/ambiente/2022/02/desmatamento-sob-bolsonaro-chegou-a-nivel-alarmante-apontar-ipam.shtml.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Alentejano, P. (2022). Contrarreforma agrária, violência e devastação no Brasil. *Revista Trabalho Necessário*, 20(41), 01-30. https://doi.org/10.22409/tn.v20i41.52451</footnote>
l'échelle mondiale — se trouvent au niveau local les communautés traditionnelles des régions côtières où sont installées les entreprises liées au Pré-sel. Il n'est pas sans dire que les communautés traditionnelles locales ne sont pas seulement plus fréquemment touchées par les impacts des activités économiques, mais sont également exclues des processus de prise de décision et des bénéfices socioéconomiques du modèle de développement<fnref n="12" />. Ceci est révélé par les mouvements de lutte contre l'injustice environnementale.

Alors, c'est dans le carrefour pluridisciplinaire de la littérature qui traite des enjeux des peuples traditionnels, des politiques environnementales et de développement, que se rencontre celui de la participation sociale, centre d'intérêt de notre recherche.

Au Brésil, guidée par la perspective du développement durable, la réglementation sur l'autorisation environnementale impose plusieurs conditions pour la mise en œuvre des activités maritimes d'exploration et de production de pétrole et de gaz naturel afin d'atténuer ou de compenser les impacts négatifs résultant de ces activités. L'une des conditions requises par l'agence fédérale de l'environnement (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis-IBAMA) est le développement de projets d'éducation à l'environnement (PEA) auprès des groupes sociaux affectés par ces entreprises. Ces projets éducatifs sont établis comme dispositifs participatifs et visent à qualifier et à organiser les groupes sociaux concernés afin qu'ils participent de manière qualifiée aux processus décisionnels liés à la gestion territoriale et environnementale. Dans la Baie d'Ilha Grande, les communautés traditionnelles qui pratiquent la pêche artisanale ont été considérées par l'agence environnementale comme le public cible prioritaire pour le Projet d'éducation à l'environnement Costa Verde (PEA Costa-Verde). Ce projet est l'une des conditions imposées par l'IBAMA aux différents permis d'exploitation des projets pétroliers de la couche pré-saline situés dans le bassin de Santos et opérés par Petrobras.

Dans sa première phase, qui a débuté en 2017, le PEA Costa-Verde a identifié 69 communautés traditionnelles de pêche artisanale établies dans sept municipalités situées le long de la côte du bassin de Santos, à savoir : I) Mangaratiba, II) Angra dos Reis et III) Paraty situées sur la côte sud de l'État de Rio de Janeiro ; et IV) Ubatuba, V) Caraguatatuba, VI) Ilha

<footnote n="12">¹² Deldrève, V. (2013). « David Schlosberg, *Defining Environmental Justice. Theories, Movements, and Nature*, Oxford University Press, 2007, 238p. », in *Développement durable et territoires*, Vol. 4, n° 1. Sene, A. (2019). *Justice environnementale : débats autour du concept et perspectives d'application*, in: *La Revue Marocaine de la Pensée Contemporaine*.</footnote>
Bela et VII) São Sebastião situées sur la côte nord de l'État de São Paulo. Compte tenu de l'étendue spatiale du projet, les communautés situées dans les municipalités d'Angra dos Reis et de Paraty, qui comprennent la Baie d'Ilha Grande, dans l'État de Rio de Janeiro, ont été adoptées pour notre périmètre d'analyse. La première phase du PEA Costa-Verde, qui s'est déroulée entre mars 2017 et septembre 2020, a été définie comme notre période d'analyse car elle est déjà finalisée et tous les rapports et documents liés à cette phase ont été déjà émis<fnref n="13" />.

Analyser le processus participatif en prenant le PEA Costa-Verde comme étude de cas nous semble un défi. Ceci compte tenu du fait que : a) le PEA Costa Verde est un mécanisme institutionnel qui vise à promouvoir et à qualifier la participation sociale aux décisions publiques liées à l'environnement et à la gestion du territoire. De plus, il ambitionne de renforcer l'organisation sociale des groupes locaux ; b) le Pré-sel a été conçu par l'Etat comme projet stratégique au développement socio-économique national ; c) sous la gestion de Jair Bolsonaro il y a eu à la fois une réduction de la capacité d'action des agences environnementales et la suppression des espaces de participation sociale<fnref n="14" />. Autrement dit, il se vérifie une possible tension entre les projets de développement socioéconomique conçus à l'échelle nationale et la gestion de l'environnement et du territoire à niveau local. À cela s'ajoute le recul environnemental et démocratique au Brésil ces dernières années. C'est en raison de ce contexte troublé que nous justifions également la pertinence de notre travail sur la participation sociale en ce moment.

Notre analyse sera guidée par les questions suivantes auxquelles nous proposons de répondre
à la fin de ce travail. Qui utilise en tant que dispositif de participation le Projet d'éducation à
l'environnement Costa-Verde (PEA Costa-Verde) ? Qu'est-ce qui pousse certains individus et
groupes à participer ? Comment participent-ils ? À quel degré les individus et les acteurs
collectifs se saisissent-ils de ce canal participatif ? Dans quelle mesure la mise en œuvre du
dispositif participatif vient-elle renforcer ou limiter le pouvoir critique et les capacités
politiques et d'action des communautés ? Dans quelle mesure l'environnement politique a une

<footnote n="13">¹³ Le « PEA Costa-Verde », dans sa phase II, qui a débuté en septembre 2020, a été rebaptisé « Projeto Redes » (Projet Réseaux). Comme notre travail se concentrera sur la phase I du projet, il sera désigné par son nom original « PEA Costa-Verde ». Cependant, au cours de ce travail, le projet pourra être désigné par son nom actuel si nous mentionnons les actions inhérentes à la phase II, en cours.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Pesquisa mostra que 75% dos conselhos e comitês nacionais foram extintos ou esvaziados no governo Bolsonaro (2021, octobre 25). G1. Consulté 10 mai 2022, à l'adresse https://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2021/10/25/pesquisa-mostra-que-75percent-dos-conselhos-e-comite s-nacionais-foram-extintos-ou-esvaziados-no-governo-bolsonaro.ghtml.</footnote>
influence sur la décision des acteurs à participer ? Comment le PEA Costa-Verde favorise-t-il
la participation sociale des communautés traditionnelles de la Baie d'Ilha Grande aux
décisions publiques environnementales et territoriales ?

Les études sur la participation sociale depuis les années 1990 sont abondantes. La
participation sociale est devenue, depuis la fin des années 1980, une pierre angulaire des
processus de redémocratisation en Amérique latine, particulièrement au Brésil. Dans le pays,
comme le soulignent Evelina Dagnino et Luciana Tatagiba, les mouvements sociaux et les
autres secteurs organisés de la société, qui luttaient déjà contre la dictature, ont pu garantir,
grâce à leur implication dans le processus constituant de réouverture politique, la création
d'importants espaces de participation de la société civile à la formulation des politiques
publiques. Le dispositif dit de « Budget participatif », né en 1989, dans la ville de Porto
Alegre au Brésil est la première expérience de participation sociale institutionnelle et
consolide le « mode du PT de gouverner ». Etant donné sa forte projection nationale et
internationale, le *Budget participatif* peut être considéré comme le principal phénomène
d'innovation démocratique à l'échelle mondiale, étant l'un des outils fondateurs majeurs de la
« démocratie participative » dans sa modalité institutionnelle.

La politiste française Cécile Blatrix qualifie de « participationniste » le contexte marqué
depuis les années 1990 par la « valorisation de l'idée de participation des citoyens ordinaires »
au-delà de la participation restreinte aux procédures électorales. Pour l'auteure, l'idée de
démocratie participative a été forgée par la multiplication des « procédures et pratiques visant
à associer les citoyens à la décision publique »<fnref n="15" />. Dans ses études, Cécile Blatrix traite de la
manière dont les acteurs collectifs font usage des espaces institutionnels de participation sans
pour autant cesser de recourir aux actions collectives et autres espaces de contestation<fnref n="16" />. Pour
Loïc Blondiaux, la participation est devenue l'un des « impératifs » de l'action publique,
comme en témoigne le nombre d'espaces institutionnels de participation créés ces dernières
décennies. Pour le politiste, dans le contexte européen, la démocratie participative apparaît et
se développe principalement à l'échelle locale en complément de la démocratie représentative

<footnote n="15">¹⁵ Blatrix C., 2002, « Devoir débattre. Les effets de l’institutionnalisation de la participation sur les formes de l’action collective », *Politix*, 15 (57), p. 79-102., p.80.</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ *Idem*.</footnote>
et en réponse à la crise de cette dernière. Celle-ci s'étant révélée limitée dans sa capacité à rendre les choix politiques plus égalitaires entre les différents groupes sociaux<fnref n="17" />.

Mais qu'entend-on par participation sociale ? Le travail réalisé en 1969 par la sociologue américaine Sherry Arnstein est encore utilisé aujourd'hui comme point de référence dans la tentative d'établir une base pour comprendre la définition de la participation sociale. L'étude de Arnstein est également évoquée comme outil pour évaluer l'efficacité des mécanismes participatifs. En effet, selon l'auteure, bien que l'idée de participation génère un consensus, dans la pratique, son acceptation est troublée et présente certaines limites, surtout lorsqu'elle est consacrée à la transformation des structures de pouvoir établies et au dépassement des situations d'oppression. C'est même dans la tentative de contenir ces transformations que les processus dits participatifs peuvent être utilisés comme instruments de manipulation et de légitimation du pouvoir constitué, lorsque ce dernier utilise la présence de la société pour valider des décisions qui servent des intérêts particularistes. Dans ce contexte, Sherry Arnstein a proposé le modèle de « l'échelle de la participation citoyenne » afin de synthétiser et de qualifier les types de processus participatifs. Dans la proposition de l'auteure, chacun des huit barreaux de l'« échelle » fait référence à un niveau de participation. Aux échelons inférieurs, on trouve la non-participation, qui résulte de processus voués à la manipulation ou à la domestication des participants. Aux échelons intermédiaires, la participation est symbolique et s'effectue par le biais de l'information ou de la consultation, sans garantie d'ingérence de la société dans le processus décisionnel. Finalement, aux échelons supérieurs, on trouve des processus participatifs où le pouvoir est délégué et où le citoyen exerce un contrôle effectif sur les processus décisionnels qui instituent les politiques publiques<fnref n="18" />. Bien qu'en pratique il existe une certaine porosité entre les frontières des niveaux de participation suggérés par Arnstein, l'auteur conçoit la participation citoyenne comme celle qui implique avant tout la redistribution du pouvoir dans la société.

Au Brésil, la littérature scientifique consacrée à la participation sociale est abondante et a accompagné le phénomène qui s'est produit après la redémocratisation des institutions et la

<footnote n="17">¹⁷ Blondiaux, L. (2007). La démocratie participative, sous conditions et malgré tout: Un plaidoyer paradoxal en faveur de l'innovation démocratique. *Mouvements*, 50, 118-129. https://doi-org.ezproxy.univ-paris3.fr/10.3917/mouv.050.0118 ; Blondiaux, L. & Sintomer, Y. (2009). L'impératif délibératif. *Rue Descartes*, 63, 28-38. https://doi-org.ezproxy.univ-paris3.fr/10.3917/rdes.063.0028</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ Arnstein, S. R. (2019). A Ladder of Citizen Participation. *Journal of the American Planning Association*, 85(1), 24-34. https://doi.org/10.1080/01944363.2018.1559388</footnote>
diversification des mécanismes participatifs dans divers domaines (santé, éducation,
environnement, etc.). Ce processus s'est surtout intensifié lors des gouvernements de Lula da
Silva et de Dilma Rousseff du PT, entre 2003 et 2016. Divers auteurs, tels que Leonardo
Avritzer, Vera Schattan R.P. Coelho, Marcos Nobre et Alexander Cambraia N. Vaz ont traité
du potentiel et des différents niveaux d'influence des mécanismes participatifs dans
l'approfondissement de la démocratie et la rationalisation des ressources publiques. À cet
égard, l'objectif majeur de ces mécanismes est l'inclusion des citoyens dans le processus de
décision pour la redistribution plus égalitaire des biens et services<fnref n="19" />. Toutefois, si dans la
première vague d'études, les auteurs avaient tendance à établir une corrélation entre la
participation sociale et la consolidation de la démocratie, à un stade ultérieur, on observe une
vision moins optimiste du potentiel démocratisant des processus participatifs. Dans ce
deuxième groupe, des auteurs comme Evelina Dagnino, Luciana Tatagiba et Ana Claudia
Chaves Teixeira soulignent l'existence des limites dans les mécanismes participatifs
institutionnels étudiés problématisant leur pouvoir de transformation sociale<fnref n="20" />.

En France, Camille Goirand, à partir de son observation du terrain des assemblées dédiées à l'élaboration du budget participatif dans la ville de Recife, propose une autre manière d'analyser les canaux institutionnels de la participation. En fait, une partie importante de la recherche consacrée au thème de la participation sociale au Brésil s'est concentrée sur les procédures participatives dans leur perspective institutionnelle analysant les effets de celles-ci sur les auteurs et les phénomènes. L'auteure, à son tour, propose un regard différent basé sur la sociologie du comportement politique. Dans sa recherche, la politiste s'est tournée vers les divers comportements des participants, leur implication différenciée aux espaces participatifs

<footnote n="19">¹⁹ Voir : Avritzer, L. (2002) *Democracy and the public space in Latin America*. Princeton University Press, Princeton ; (2003) O orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico. *In*: Avritzer, L & Navarro, Z. (Org.) *A inovação democrática no Brasil: o orçamento participativo*. Cortez, São Paulo. Coelho, V. S. P., & Nobre, M. (2004). *Participação e deliberação: teoria democrática e experiências institucionais no Brasil contemporâneo*. Editora 34. ; Vaz, Alexander C. N (2011). Participação política, efeitos e resultados em políticas públicas: notas crítico-analíticas. *Opinião Pública*, n. 17, p. 163-205.</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Voir : Dagnino, E. & Tatagiba, Luciana (Org.), (2007). *Democracia, sociedade civil e participação*. Argos, Chapecó. ; Dagnino, E. & Tatagiba, L. (2010). Mouvements sociaux et participation institutionnelle : répertoires d'action collective et dynamiques culturelles dans la difficile construction de la démocratie brésilienne. *Revue internationale de politique comparée*, 17, 167-185. https://doi-org.ezproxy.univ-paris3.fr/10.3917/ripc.172.0167; Tatagiba, L., & Teixeira, A. C. C. (2006). Participação e democracia. Velhos e novos desafios. *Civitas-Revista de Ciências Sociais*, 6(1), 223-240.</footnote>
et la manière dont les acteurs s'approprient l'offre de participation<fnref n="21" />. Marie-Hélène Sá Vilas Boas, dans son étude sur le dispositif de participation « Conférence des femmes », appliqué dans les villes de Recife et Londrina, souligne, à partir d'une analyse relationnelle, comment un même dispositif peut être approprié de différentes manières et produire différents effets sur l'action publique. La politiste identifie que ces résultats sont étroitement liés aux multiples espaces sociaux et politiques occupés par les femmes qui participent aux conférences, ainsi qu'aux liens établis entre les autorités politico-administratives et ces participantes<fnref n="22" />.

Grâce à cet état de la recherche scientifique, nous avons établi qu'il était nécessaire de recourir à une approche multidisciplinaire, croisant ces différentes perspectives de la littérature scientifique sur la participation sociale. Nous entendons, au-delà de l'analyse de la logique institutionnelle du dispositif participatif PEA Costa Verde, à l'instar des études de Camille Goirand et Marie-Hélène Sá Vilas Boas - appréhender : comment les individus « convoqués » participent, pourquoi ils participent ou ne participent pas, comment ils interagissent et comment ils font usage du projet participatif. Nous mobiliserons en outre des concepts issus des théories des mouvements sociaux, tels que le répertoire d'action de Charles Tilly et les opportunités politiques caractéristiques de l'environnement dans lequel l'action collective s'insère de Sidney Tarrow<fnref n="23" />. Les travaux de Cécile Blatrix sur les effets de l'institutionnalisation des procédures de participation publique sur les formes d'action collective viendront également nourrir notre base conceptuelle et analytique<fnref n="24" />. Les éléments de la pédagogie critique sont également fondamentaux pour notre analyse. La pédagogie critique est une source d'inspiration pour l'approche méthodologique établie par l'agence environnementale pour la mise en œuvre de projets d'éducation à l'environnement (PEA). Ainsi, des auteurs tels que Paulo Freire, Philippe Layargues, José Quintas, Carlos Frederico Loureiro seront également évoqués.

<footnote n="21">²¹ Goirand, C. (2015). Rituels démocratiques et mise en scène de la participation populaire dans les assemblées du budget participatif à Recife (Brésil). *Participations*, 11, 53-85. https://doi-org.ezproxy.univ-paris3.fr/10.3917/parti.011.0053</footnote>

<footnote n="22">²² Sá Vila Boas, M.H (2019). « Los efectos de la participación ciudadana desde una perspectiva relacional: El caso de las conferencias de mujeres de Recife y Londrina (Brasil) ». In: Launay Gama, Claire y Dabène, Olivier (coords.). *Los efectos de los procesos participativos en la acción pública*. Teseo, Buenos Aires.</footnote>

<footnote n="23">²³ Tilly, C. (2004). *Social Movements 1768 – 2004*, Paradigm Publishers, Boulder. Et Tarrow, S. (2000), La contestation internationale, in *Cultures & Conflits* no 38-39.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ Blatrix C., 2002, « Devoir débattre… », op.cit.</footnote>
Afin de développer la recherche et de répondre à ces questions, nous avons adopté une approche qualitative. Toutefois avant toute chose, il faut souligner que notre recherche a été traversée par des frustrations et des limites, dont beaucoup découlent du contexte pandémique et qui nous a empêché de réaliser une étude de terrain. En revanche, la pandémie nous a également permis d'accéder à des espaces virtuels, tels que des conférences, des auditions publiques et des forums de discussion, ainsi que de réaliser des entretiens via visioconférence avec des personnes localisées au Brésil dans des endroits ou communautés qui géographiquement ne sont pas facile d'accès<fnref n="25" />. Des entretiens semi-directifs ont été menés avec a) les membres des communautés participant au Projet d'éducation à l'environnement Costa-Verde ; b) les représentants de Petrobras : la compagnie pétrolière responsable du projet ; c) la coordination technique du cabinet de conseil en environnement engagé par Petrobras pour exécuter le projet dans sa première phase, à savoir : Mineral Engenharia e Meio Ambiente (Mineral) ; et d) une partie de l'équipe d'éducateurs et animateurs du PEA Costa Verde engagé par Mineral.

Outre les entretiens, la législation environnementale qui institue et réglemente cet instrument participatif, ainsi que les manuels et procédures consacrés à l'orientation de la mise en œuvre de projets d'éducation environnementale publiés par l'Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Institut brésilien de l'environnement et des ressources naturelles renouvelables, IBAMA), ont été d'une grande importance.

Une autre source réside dans les documents produits et mis à disposition par Petrobras, Mineral et l'IBAMA comme des brochures, comptes rendus, des avis techniques et des rapports d'évolution et d'évaluation du PEA Costa Verde. Ces documents ont été des outils de recherche pour comprendre les intentions, objectifs et le positionnement des acteurs responsables par la conception et le pilotage de la démarche de participation vis-à-vis des participants<fnref n="26" />.

Tout cela s'accompagne de la consultation de nombreux ouvrages bibliographiques sur les thématiques inhérentes à notre recherche.

<footnote n="25">²⁵ Les entretiens semi-directifs ont été réalisés entre juin 2021 et novembre 2021 via Whatsapp et GoogleMeet.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Dans certains cas, ces documents ont été consultés avant leur publication officielle.</footnote>
Pour répondre à nos questions, nous proposerons un plan divisé en trois parties. Dans un premier temps, nous revenons sur le processus politique et social liés à l'émergence de la question environnementale dans l'arène internationale et son influence sur la politique environnementale nationale réfléchie par la procédure de l'autorisation environnementale. En outre, nous aborderons la montée en puissance du sujet de la participation et la manière dont il a été construit et articulé institutionnellement dans le cadre des autorisations environnementales au Brésil.

Puis, dans un second temps, nous analyserons les projets d'éducation à l'environnement (PEA) par le biais de sa logique institutionnelle. Nous tenterons d'explorer les principales influences théoriques, les orientations pédagogiques et les lignes directrices pour la mise en œuvre des PEA. Quelle est la spécificité des PEA par rapport aux autres dispositifs de participation prévus au sein de la procédure d'autorisation environnementale ?

Enfin, dans la troisième partie, nous allons nous concentrer sur notre étude de cas. A partir de nos sources, nous analyserons la mise en œuvre des orientations, stratégies et politiques discutées dans les chapitres précédents à travers l'étude empirique de la première phase de mise en œuvre du PEA Costa Verde. Dans cette étape, nous ferons une brève contextualisation de la Baie d'Ilha Grande pour une meilleure analyse de l'exécution du PEA Costa Verde en fonction du contexte local de sa mise en œuvre. Ensuite, nous explorerons les acteurs, leurs intérêts et leurs attentes, l'interaction des participants vis-à-vis du dispositif, ainsi que les usages qu'ils font du canal institutionnel de participation. Nous chercherons également à analyser l'influence éventuelle de l'environnement politique sur l'implication et la motivation des membres de la communauté à participer au PEA Costa Verde. Du point de vue des agents qui mettent en œuvre le mécanisme participatif, nous chercherons à comprendre comment, au-delà de leurs liens institutionnels, leurs références personnelles, leurs expériences de vie et leurs valeurs influencent la manière dont ils exécutent le PEA Costa Verde.
# PARTIE I - Environnement et participation sociale : la circulation des thèmes sur la scène globale et l'intériorisation dans le cadre normatif brésilien

## 1. L'avancée de la thématique environnementale dans le monde et le processus d'internalisation des normes : un enjeu de pouvoir

À partir des années 1970, sous l'impulsion des mouvements écologistes, une plus grande préoccupation pour la question de l'environnement est apparue sur la scène mondiale. José Sergio Leite Lopes caractérise par le néologisme « environnementalisation » le processus historique d'internalisation de nouvelles pratiques comportementales et d'incorporation de l'agenda environnemental comme l'une des facettes de la question publique<fnref n="27" />. Dans cette démarche, le thème de l'environnement devient un agenda politique non seulement des mouvements sociaux et des ONG, mais il est également inclus dans l'agenda politique des gouvernements et des organisations internationales. La question environnementale possède de multiples appropriations. Plus précisément, elle renvoie non seulement aux processus conflictuels autour des différents projets d'utilisation, de contrôle des ressources et de leurs finalités, mais aussi aux multiples solutions pour le contrôle de la dégradation de l'environnement.

L'augmentation de la pollution industrielle et la divulgation de preuves relatives à la limitation des ressources naturelles ont eu des répercussions mondiales après la publication, en 1972, du rapport intitulé « *Limits to Growth* » (Les limites à la croissance), commandé par le Club de Rome. Le document recommandait le ralentissement de la croissance économique en raison du fait que la croissance démographique, la production et la consommation étaient incompatibles avec la capacité de la planète à reconstituer son stock de ressources. La répercussion, les débats et les critiques autour des postulats et des recommandations du rapport ont constitué le thème principal abordé lors de la conférence de Stockholm, organisée la même année par l'Organisation des Nations unies (ONU). À la suite de la conférence et avec l'implication de l'ONU, la question environnementale a gagné en importance sur la scène

<footnote n="27">²⁷ Leite Lopes, J. S. (Org.) (2004). A ambientalização dos conflitos sociais: participação e controle público da poluição industrial. NuAP – Ed. Relume & Dumará, Rio de Janeiro.</footnote>
mondiale à travers des recommandations, des plans d'action, des accords multilatéraux qui
depuis lors n'ont plus manqué d'articuler développement économique et environnement<fnref n="28" />.

En ce qui concerne le Brésil, sa position lors de la Conférence de Stockholm, ainsi que celle
d'autres pays à la périphérie du capitalisme mondial, était critique à l'égard de l'idée de limiter
la croissance. Le gouvernement brésilien a fait valoir que les pays déjà développés devaient
supporter la charge des efforts visant à éviter la pollution de l'environnement. En effet, le pays
était sous un régime dictatorial, dans un processus d'industrialisation initié en 1930 et en plein
« miracle économique ». Ainsi, le gouvernement justifiait que les restrictions préconisées par
les pays déjà industrialisés, interrompraient la marche vers le « progrès » de la nation. En
outre, les autorités politiques défendaient que ces décisions établies au niveau international
portaient atteinte à la « souveraineté nationale » et au droit de chaque pays de disposer de ses
ressources naturelles en fonction de ses besoins. La position du Brésil à la conférence de
Stockholm s'illustre par la campagne du ministre João Paulo dos Reis Veloso. Pour pouvoir
attirer les capitaux étrangers, il a lancé l'invitation « venez polluer le Brésil »<fnref n="29" />, exprimant
ainsi le mépris total du régime autoritaire pour l'agenda environnemental au détriment de la
croissance économique.

Quoi qu'il en soit, le Brésil dépendait des investissements internationaux et de ce fait était
soumis aux conditions imposées par les organismes de financement en matière de garanties
environnementales pour les projets industriels. Face à cette situation, le pays n'a pas tardé,
bien que timidement, à mettre en œuvre pour certaines de ses entreprises le dispositif
d'« évaluation des incidences sur l'environnement », basé sur le modèle américain NEPA de
1969³⁰. Nous ouvrons ici une parenthèse pour souligner que le nouveau paradigme de
développement adopté par la Banque mondiale (BIRD) et la pression exercée sur ses
créanciers pour qu'ils se conforment aux exigences environnementales étaient loin d'être
spontanés. Il s'agissait d'un changement institutionnel qui reflétait l'intérêt de la banque à

<footnote n="28">²⁸ Mendonça, G. M. A. (2015). *O Brasil licenciando e andando: as relações da política pública ambiental brasileira com a produção e a expansão capitalista do território*. Thèse de Doctorat - Universidade Federal do Rio de Janeiro, *Rio de Janeiro*.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ *Idem*.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Le modèle adopté dans les différents pays reprend les caractéristiques de la National Environmental Policy Act (Nepa), une réglementation américaine de 1969 qui a établi l'évaluation des incidences sur l'environnement sous la forme d'une déclaration d'impact environnemental (Environmental Impact Statement/EIS).</footnote>
nettoyer son image face aux innombrables pressions des écologistes que l'institution subissait en raison des impacts sociaux et environnementaux des projets qu'elle finançait dans le monde<fnref n="31" />.

Les crises économiques résultant des chocs pétroliers et de la financiarisation de l'économie mondiale ont contribué à accélérer le processus d'articulation de la question environnementale avec l'agenda économique brésilien. Le Brésil devint ainsi de plus en plus dépendant des entités telles que la BIRD et n'eu pas d'autre choix que de suivre les prescriptions dictées par de telles organisations. En ce sens, selon Neli A. Mello Théry, la question environnementale devient un phénomène géopolitique global dans la mesure où les acteurs mondiaux, sur la base de conventions et d'accords internationaux, commencent à influencer la définition des actions et des politiques publiques dans les scénarios nationaux<fnref n="32" />. On retrouve le même raisonnement chez Deborah Bronz lorsqu'elle affirme qu'à travers l'environnementalisme, les acteurs mondiaux trouvent un moyen d'intervenir dans « des scénarios locaux, par-dessus des scénarios nationaux<fnref n="33" /> ».

C'est dans ce contexte de pression des agents financiers internationaux, du régime autocratique qui se démantelait et du début de revendications internes formulées par des mouvements qui sortaient de la clandestinité, qu'en 1981, la Politique Nationale de l'Environnement (Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA - Loi 6 938) est promulguée au Brésil. La PNMA a établi pour la première fois au niveau fédéral un ensemble de mécanismes dédiés à la supervision et au contrôle de l'utilisation des ressources naturelles sur le territoire. Parmi ces mécanismes, nous pouvons citer : les obligations d'évaluation des incidences sur l'environnement et d'autorisation environnementale pour les activités considérées comme effectivement ou potentiellement polluantes<fnref n="34" />.

<footnote n="31">³¹ Pereira, J.M.M. (2011). Conflitos e parcerias em torno de projetos socioambientais, *Tempo Social*, v.23, n° 2, USP, São Paulo, 235-263.</footnote>

<footnote n="32">³² Mello-Théry, N. A. D. (2011). Meio ambiente, globalização e políticas públicas. *Revista Gestão & Políticas Públicas*, I(1).</footnote>

<footnote n="33">³³ Bronz, D. (2011). *Empreendimentos e empreendedores: formas de gestão, classificações e conflitos a partir do licenciamento ambiental*, Brasil, século XXI. Thèse Doctorat. Museu Nacional/UFRJ/PPGAS, Rio de Janeiro, p. 22.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Lei 6.938 de 1981, artigo 9º, inciso IV.</footnote>
Compte tenu du contexte dans lequel elle a été créée, la PNMA a mis l'accent sur le développement économique du pays et la souveraineté nationale - des prémisses qui, comme nous l'avons déjà mentionné, n'étaient pas négociables par le gouvernement dictatorial. En outre, étant donné le projet « développementiste »<fnref n="35" /> encore en vogue, ainsi que de l'absence — si on veut du manque d'intérêt pour la création — d'un appareil institutionnel capable de mettre en œuvre les instruments créés, les politiques environnementales n'ont été mises en place qu'avec la fin de la dictature. La PNMA, formulée pendant la dictature, a été créée de manière centralisée et sans compter sur la participation sociale. Dans ce sens, nous nous demandons : Dans quelle mesure pouvons-nous affirmer que la législation environnementale brésilienne est une politique publique visant à défendre l'intérêt général ? Quel est le résultat de la réouverture politique et des nouvelles relations entre l'État et la société dans le cadre des politiques publiques et de la législation environnementale brésiliennes ?

## 2. La participation sociale : l'un des paradigmes constitutifs de l'ouverture politique au Brésil et postulat du “développement durable”

La Constitution Fédérale (CF) de 1988 a été le pilier de la redémocratisation au Brésil, connue sous le nom de « Constitution citoyenne », et a apporté avec elle le paradigme de la participation sociale comme élément constitutif des politiques publiques. Les revendications historiques des mouvements sociaux en faveur de la démocratisation et d'une plus grande présence dans l'arène politique ont conduit à l'incorporation au niveau institutionnel d'éléments relatifs à la décentralisation des décisions politiques et à la participation sociale dans de multiples domaines du système politique, y compris dans la gestion de l'environnement. La Constitution de 1988 a réservé au moins 30 articles de son texte à l'encouragement des expériences de participation sociale à la gestion publique, telles que les conseils de gestion, les enquêtes publiques et les forums participatifs<fnref n="36" />. Selon Pedro Demo, la

<footnote n="35">³⁵ Le développementisme fait référence à un modèle de développement économique qui a prévalu en Amérique latine entre les années 1930 et 1980, notamment au Brésil. Dans ce modèle, la croissance économique est basée sur l'industrialisation nationale (par substitution des importations) avec le soutien financier de l'État ou sur l'investissement international visant à réduire la vulnérabilité structurelle externe. Le développementisme défend l'idée que l'inégalité et la pauvreté peuvent être surmontées avec plus de développement.</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Teixeira, A. C. C. ; Souza, C. H. L. ; Lima, P. P. F. (2012). Arquitetura da Participação no Brasil: uma leitura das representações políticas em espaços participativos nacionais. Texto para Discussão (IPEA. Brasília), v. 1735, p. 1-44, 2012. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1735.pdf.</footnote>
participation sociale est née comme une attente et un moyen de garantir l'égalité des chances en matière d'accès aux décisions publiques qui affectent la vie de la société brésilienne<fnref n="37" />.

En ce qui concerne la question de l'environnement, suite aux mobilisations des mouvements écologistes brésiliens et à la présence de leurs représentants à l'Assemblée nationale constituante, le nouveau texte constitutionnel a consacré un chapitre entier à l'environnement. La nouvelle Constitution a également prévu la possibilité d'action non seulement du pouvoir public, mais aussi de la communauté sur l'environnement afin de le défendre et de le préserver pour les générations actuelles et futures<fnref n="38" />. Autrement dit, avec l'appui du texte constitutionnel, on a commencé à admettre la possibilité, au moins théorique, d'inclure tout groupe social dans le processus délibératif de la protection de l'environnement. La CF de 1988, en accueillant le PNMA créé par la loi 6.938 de 1981, a renforcé la nécessité de construire et d'institutionnaliser une politique environnementale au Brésil, un processus qui évoluera au cours des décennies suivantes.

En outre, la CF de 1988 intègre le nouveau paradigme du « développement durable », qui évoque également la participation comme l'une de ses dimensions. En effet, la nouvelle présentation donnée au modèle de développement économique a fait écho dans le discours normatif international à partir de la publication en 1987 du rapport « *Our Common Future* » (Notre avenir à tous), élaboré par la Commission Brundtaland créée par l'ONU. De manière générale, le développement durable repose sur l'ambition d'équilibrer trois axes : le développement économique, l'équité sociale et la préservation de l'environnement. La Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement, qui s'est tenue à Rio de Janeiro — plus connue sous le nom de Rio-92 ou Eco-92 — a été le *locus de consécration* du terme et de l'inclusion de la question environnementale dans l'agenda mondial. Concept polysémique d'une grande pertinence internationale, il est actuellement présent dans les discours de divers acteurs aux intérêts parfois contradictoires.

Alors que dans les années 1970, le débat sur la crise environnementale tournait autour des effets du modèle de développement sur l'environnement et de l'impossibilité de concilier préservation de l'environnement et croissance économique, le débat de Rio-92 a été réorienté.

<footnote n="37">³⁷ Demo, P. (1993). Participação é conquista. 2. ed., Ed. Cortez, São Paulo.</footnote>

<footnote n="38">³⁸ Brésil (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 05.10.1988, article 225.</footnote>
Malgré d'autres visions, la notion hégémonique de développement durable a été forgée par l'apparente conciliation entre les perspectives de développement et de préservation de l'environnement. En ce sens, le développement durable a permis le maintien de l'agenda économique libéral désormais articulé avec l'idée que les problèmes environnementaux pouvaient être surmontés à partir d'une rationalité environnementale centrée sur des innovations techniques et éco-efficientes, des solutions environnementales et économiques et des exemples de « bonnes pratiques », dédiées à une meilleure gestion des ressources de la planète<fnref n="39" />.

En outre, la participation sociale a été soulignée comme l'une des dimensions du développement durable. Le principe 10, contenu dans le document final de la conférence de Rio-92, intitulé « Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement », bien que non contraignant, exprime cet engagement des gouvernements à garantir la participation sociale des citoyens à la gestion de l'environnement :

> « Principe 10 : La meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les Etats doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré<fnref n="40" /> » (nous soulignons).

Il convient de souligner l'influence de Rio-92 sur la structuration institutionnelle de la politique environnementale brésilienne dans les années qui ont suivi la conférence, comme la création du ministère de l'Environnement (Ministério do Meio-Ambiente - MMA) en 1992. Il

<footnote n="39">³⁹ Nobre, M., & de Carvalho Amazonas, M. (2002). *Desenvolvimento sustentável: a institucionalização de um conceito*. Brasilia, edições IBAMA; et Bronz, D., Zhouri, A., & Castro, E. (2020). Apresentação: Passando a boiada: violação de direitos, desregulação e desmanche ambiental no Brasil. *Antropolítica-Revista Contemporânea de Antropologia*, (49).</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ Nations Unies. (1993). Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement – v.1, Allocutions prononcées par les chefs d'etat ou de gouvernement au cours du sommet de la conférence, New York, p.4. Disponible en : https://undocs.org/fr/A/CONF.151/26/Rev.1(vol.1), consulté le 25 septembre 2021.</footnote>
est également important de signaler l'importance politique de l'inclusion de la question
environnementale, ainsi que de l'introduction de mécanismes de participation et de contrôle
dans la Charte fondamentale du pays après des années de régime autoritaire. Le pays est
devenu un acteur mondial important en matière d'environnement, abandonnant la posture
réactive et réfractive des années précédentes. Ceci du moins jusqu'à l'arrivée du président Jair
Bolsonaro en 2018 à la tête du pouvoir. Néanmoins, tout ce processus a été simultané à une
escalade d'ajustements structurels dans les années 1990 pour la libéralisation de l'économie
ayant comme conséquence le rétrécissement de l'État en tant que garant des droits. Ce cadre a
été appellé par Evelina Dagnino de « confluence perverse » due à la convergence de deux
projets politiques distincts et antagonistes. C'est-à-dire : un projet démocratisant qui cherche à
approfondir la démocratie en créant des espaces de participation de la société aux politiques
publiques, et un projet néo-libéral. Bien que les deux modèles politiques soient antagonistes,
les deux projets font un usage discursif de références communes. Parmi elles, se trouve la
« participation » et nous nous nous permettons d'inclure également le « développement
durable ». Selon Dagnino, leur usage imprécis et étendue implique leur vide politique
contribuant à atténuer les différentes intentions de ceux qui utilisent ces rhétoriques<sup>41</sup>.

3. Faire participer : l'institutionnalisation progressive de la participation en matière environnementale

Nous pouvons affirmer que ce n'est qu'à partir des années 2000, avec la formulation et
la sédimentation de la politique environnementale au Brésil que l'application de ses
procédures et dispositifs est devenue plus expressive et systématique. Outre la maturation des
processus technico-normatifs, l'application accrue de la politique environnementale —
notamment en matière d'autorisations environnementales —, a convergé avec l'arrivée au
pouvoir du président Lula en 2003. En fait, son Programme d'accélération de la croissance
(plus connu sous le nom de PAC — *Programa de aceleração do crescimento*), lancé le 28
janvier 2007 a conduit à une augmentation significative des autorisations pour des travaux de
grande envergure à fort impact environnemental. Le programme a intégré d'importants

<footnote n="41">41 Dagnino, E. (2004). Construção democrática, neoliberalismo e participação: os dilemas da confluência perversa in: *Revista Política & Sociedade*, Florianópolis (SC), Brasil, p. 139-164.</footnote>
investissements dans les infrastructures dans les domaines du logement, des transports et de la
production d'énergie, entre autres. Outre le PAC, la découverte du Pré-sel en 2007 s'inscrit
également dans la nouvelle période économique de la première décennie du XXIe siècle. Sous
son gouvernement, l'agence environnementale a été renforcée, y compris par l'augmentation
de ses effectifs de manière à répondre plus efficacement aux nouvelles demandes. Le
graphique ci-dessous (figure 2) nous permet de mieux visualiser la hausse notable
d'autorisations environnementales émises lors du gouvernement de Lula (2003-2010) et de sa
successeure Dilma Rousseff (2011-2016).

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 2 – Nombre d’autorisations environnementales émises entre 1998 et 2021 par l’Institut brésilien de l’environnement et des ressources naturelles renouvelables, IBAMA</figcaption></figure>

Élaboration propre. Source : IBAMA

Comme nous l'avons déjà mentionné, le processus d'« environnementalisation » n'a pas
seulement inséré l'environnement dans l'arène politique, mais a également articulé à un
processus d'institutionnalisation de la participation sociale. Les questions qui se posent sont
de savoir quels types d'espaces de participation ont été créés dans le cadre réglementaire de la
procédure liée aux autorisations environnementales. Et quels groupes et acteurs sociaux
accèdent à ces espaces.
a) L'autorisation environnementale et ses espaces de participation : logique institutionnelle

Parmi les multiples instances de participation qui existent actuellement42, les principaux moyens de participation sociale dans le domaine de la défense et de la gestion de l'environnement sont liés aux autorisations environnementales. Il s'agit d'un instrument de la politique environnementale nationale et d'un outil de gestion environnementale relevant de la responsabilité exclusive de l'État. Introduit par la loi 6831 de 1981 et approuvé par la suite par la Constitution fédérale de 1988, l'autorisation environnementale est de nature préventive.

Par le biais des autorisations environnementales, les agences environnementales concluent à
la viabilité ou à l'infaisabilité sociale et environnementale des entreprises économiques
(aciéries, mines, etc.) et des infrastructures (telles que les ports, les routes, etc.), autorisant ou
non leur mise en œuvre et leur exploitation. L'autorisation accordée à l'entrepreneur peut
toutefois être révoquée si les conditions établies par l'agence environnementale ne sont pas
respectées.

Lucia de Fatima Anello et Mônica Serrão, ancienne analyste environnementale rattachée à l'IBAMA, attirent notre attention sur la différence entre les autorisations environnementales et les programmes de responsabilité sociale et environnementale des entreprises. Tandis que ces deniers sont mis en œuvre volontairement par l'entrepreneur sans aucune réglementation de l'État, les autorisations environnementales peuvent être refusées par l'État sur la base de sa prérogative de contrôleur des usages environnementaux au nom de la communauté et du bien commun. Toutefois, elles précisent que ce refus n'arrive pratiquement jamais, car on a tendance à délivrer des autorisations et à les subordonner à des mesures de compensation et/ou de réduction de dommages à respecter par l'entrepreneur43.

<footnote n="42">42 Parmi elles, nous pouvons citer les enquêtes publiques, le budget participatif, les conférences, le plan directeur municipal, les conseils d'orientation, etc. Voir plus en : Peres, U. D., Fracalanza, A. P., Costa, A. G. D., & Rizzi, R. (2013). Estruturas de Governança no Setor Público e a Gestão Participativa: Dilemas e Possibilidades no Brasil Contemporâneo. *Mobilização e mudança social: experiências de participação política na sociedade contemporânea*. 1ªed. São Paulo: Editora Annablume, 11-35.</footnote>

<footnote n="43">⁴³ Anello, L.F. S.de. (2009). Os programas de educação ambiental no contexto das medidas compensatórias e mitigadoras no licenciamento ambiental de empreendimentos de exploração de petróleo e gás no mar do Brasil: A totalidade e a práxis como principio e diretriz de execução. Thèse Doctorat en Éducation Environnementale. UFRG, Rio Grande. et Serrão, M.A. (2012). Remando contra a maré: o desafio da educação ambiental crítica no licenciamento ambiental das atividades marítimas de óleo e gás no Brasil frente à nova sociabilidade da terceira via. Thèse Doctorat en Psicossociologia de Comunidades e Ecologia Social, UFRJ, Rio de Janeiro ; et</footnote>
Les activités de forage de puits et de production de pétrole et de gaz naturel, qui font l'objet de notre étude de cas, sont l'une des activités soumises à l'octroi d'autorisations environnementales44. La localisation de l'exploitation conditionne la sphère de l'agence environnementale compétente pour la concession de l'autorisation. Dans le cas de projets pétroliers devant être mis en œuvre dans des zones offshore — ce qui est le cas de la plupart des puits de pétrole et de gaz au Brésil — l'agence environnementale au niveau fédéral IBAMA (l'Institut brésilien de l'environnement et des ressources naturelles renouvelables), liée au ministère de l'Environnement, est chargée de coordonner le processus et de délivrer les autorisations.

Afin de mieux situer les moments où la participation sociale dans le cadre de l'autorisation environnementale est prévue, nous pensons qu'il est nécessaire de présenter brièvement les différentes étapes de ce processus administratif. En fait, nous le jugeons assez complexe. Cette complexité qui n'est pas anodine contribue à la mobilisation de plusieurs acteurs dans un univers de connaissances spécialisées, parmi eux techniciens, ingénieurs, consultants, universitaires. Nous nous demandons si le fait que la procédure - avec ses différentes phases, ses règles, sa législation étendue, ses procédures et son jargon technique - soit si hermétique aux « citoyens ordinaires », ne reflète pas déjà une tentative de l'État de contrôler et de limiter la participation sociale, en restreignant qui participe et comment.

Brièvement, la procédure d'autorisation environnementale consiste en trois types d'autorisation : l'autorisation préalable (Licença prévia- LP) qui atteste de la faisabilité environnementale du projet ; l'autorisation d'installation (Licença de instalação-LI) qui permet l'installation de l'entreprise ; et l'autorisation d'exploitation (Licença de operação- LO) qui permet le démarrage de l'activité. Dans la figure 3, nous voyons un schéma comprenant les principales étapes de l'autorisation environnementale et les exigences respectives pour son évolution :

<footnote n="44">44 Resolution n° 237 de 1997, CONAMA - Annexe 1.</footnote>
<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 3 – Étapes du processus d'autorisation environnementale</figcaption></figure>

Élaboration propre. Source : Tribunal de Contas da União (TCU) – Cartilha do Licenciamento Ambiental et Petrobras

L'enchaînement de ces actes amène l'idée que l'État a le pouvoir de contrebalancer les impacts environnementaux découlant des activités économiques grâce à ce cadre institutionnel.

Dans la chaîne d'exploration et de production du pétrole et du gaz, le principe de la participation sociale a été introduit au Brésil dans le cadre des autorisations environnementales fédérales par : i) la publication d'informations ; ii) les consultations publiques ; et iii) les projets d'éducation à l'environnement.

## i. Publication d'informations

Dans le cadre de l'octroi d'autorisations environnementales aux entreprises pétrolières, la disponibilité des documents administratifs et techniques se fait à la fois par le biais du Journal officiel de l'Union et, à présent, par des moyens électroniques. Un ensemble de résolutions, d'ordonnances, de décrets et de lois prévoient l'obligation, tant pour l'entrepreneur que pour l'agence environnementale, de rendre publics de nombreux documents relatifs à la procédure d'autorisation environnementale. Parmi ces documents figurent les documents
techniques et administratifs, tels que les avis techniques de l'agence environnementale, les compte-rendus des enquêtes publiques et l'étude de l'impact sur l'environnement (Estudo de impacto ambiental -EIA) soumise par l'entrepreneur<fnref n="45" />. Il convient de noter qu'en 2011, sous le gouvernement de la présidente Dilma Rousseff, a été établie la loi sur l'accès à l'information n° 12.527, qui réglemente le droit constitutionnel des citoyens d'accéder aux informations publiques applicables aux trois branches du gouvernement - ce qui inclut l'agence fédérale de l'environnement : IBAMA.

En outre, comme le montre le schéma 2, un rapport moins technique, appelé Rapport d'impact sur l'environnement (Relatório de impacto ambiental - RIMA), est exigé de l'entrepreneur afin de rendre en théorie les informations de l'EIA plus accessibles au public. En effet, le RIMA est une synthèse de l'EIA. Selon la législation, le RIMA doit offrir des informations objectives essentielles sur les avantages, les inconvénients et les conséquences environnementales du projet pour la connaissance de la population<fnref n="46" />. Le RIMA doit permettre que les personnes directement et indirectement intéressées puissent débattre et donner leur avis lors de l'enquête publique. Cependant, dans la pratique, même le RIMA, bien qu'il soit moins technique et plus objectif que l'EIA, est toujours composé d'un langage complexe difficilement compréhensible par ceux qui ne font pas partie du groupe de professionnels qui travaillent dans le domaine.

Par ailleurs, une contribution à l'analyse du thème a été apportée par l'anthropologue Andréa Zhouri. La chercheuse souligne que les études telles que les EIA/RIMA exigées des entrepreneurs sont généralement préparées par des cabinets de conseil engagés par l'entrepreneur lui-même - comme ce fut le cas pour les trois premières étapes du pré-sel. Le EIA/RIMA devient une marchandise par la relation de marché qui s'établit entre l'entrepreneur et les consultants, ce qui compromet à la fois l'autonomie des professionnels qui élaborent ces études et, par conséquent, les subventions dont dispose l'agence environnementale pour approuver ces projets<fnref n="47" />.

<footnote n="45">⁴⁵ Résolutions Conama n° 06/86 et n° 281/01 ; Arrêté (Portaria) n° 422/11 et Lei n° 12.527/11.</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ Résolution Conama 01/86 art. 9°, Paragraphe unique.</footnote>

<footnote n="47">⁴⁷ Zhouri, A. (2008). Justiça ambiental, diversidade cultural e accountability: Desafios para a governança ambiental. *Revista Brasileira de Ciências Sociais*, 23, 97-107.
https://doi.org/10.1590/S0102-69092008000300007</footnote>
L'analyse du RIMA de la phase 2 du Pré-sel<fnref n="48" /> montre que le rapport se limite à une discussion sur les questions techniques et à des analyses des impacts et des coûts/bénéfices du projet, sans laisser une place suffisante à l'évaluation d'autres projets et alternatives de développement pour l'exploration et la production de pétrole, qui pourraient avoir été mis en œuvre sur le même territoire. Au contraire, nous constatons dans le document un fort appel à la souveraineté nationale, utilisant comme argument l'importance du projet et de l'exploration des ressources pour la sécurité énergétique et le développement de la nation. Voyons comment le RIMA da la phase 2 du Pré-sel, préparé en 2014, expose la justification de l'exécution du projet, ainsi que l'effet négatif de sa non-exécution, c'est-à-dire l'effet négatif de la non-obtention de l'autorisation environnementale pour cette entreprise :

> « La mise en œuvre du projet de la phase 2 permettra d'accroître l'offre de ces produits [pétrole et gaz] sur le marché, réduisant ainsi la dépendance à l'égard des importations, et permettra au Brésil de jouer un rôle plus important sur le marché mondial, en tant qu'exportateur de pétrole et de dérivés du pétrole (...) »

[et évoque l'effet négatif de non-exécution du projet]

Le Brésil continuera à importer du pétrole et des produits pétroliers, devenant ainsi dépendant des variations du marché extérieur. Cela peut avoir des effets négatifs sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique national ainsi que sur les activités industrielles et la création d'emplois du pays, car le développement et l'utilisation de sources d'énergie alternatives prennent beaucoup de temps et ne se font pas à la vitesse nécessaire pour répondre à cette pénurie immédiate<fnref n="49" />».

Sur la base de ce récit, les impacts socio-environnementaux tendent à être naturalisés ou considérés comme inévitables, laissant souvent les groupes sociaux des territoires impactés et opposés au projet à la résignation au nom de l'intérêt national. Cette condition est accentuée dans le cas des projets liés au Pré-sel en raison de leur degré élevé d'acceptabilité sociale.

Cependant, il est pertinent de souligner la fausse rhétorique du discours présenté dans le RIMA par l'entrepreneur, puisque le Brésil continue à importer une partie des dérivés du pétrole consommés, restant ainsi dépendant des variations du marché extérieur, malgré

<footnote n="48">⁴⁸ L'octroi d'autorisations environnementales pour les activités de Petrobras dans la couche pré-saline du bassin de Santos se fait par étapes, qui correspondent à des ensembles de projets et d'activités à développer sur une certaine période (une ou trois décennies). La phase 1 concerne 14 projets ; la phase 2, 35 projets ; la phase 3, 23 projets ; et la phase 4, 13 projets. Les trois premières étapes ont déjà obtenu des autorisations, tandis que l'étape 4 n'a pas encore obtenu son autorisation préalable (LP). Pour chaque étape, une EIA et un RIMA correspondante sont préparées et examinées au cours d'une série d'enquêtes publiques.</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ Petrobras, (2014). *RIMA-Etapa 2 do Pré-Sal*, p.19. Traduction faite par l'auteure.</footnote>
l'autosuffisance en pétrole atteinte il y a quinze ans, lorsque le volume de pétrole produit dans le pays dépassait le volume consommé.

En effet, la politique énergétique menée notamment à partir de 2016 avec l'éviction de la présidente Dilma Rousseff du PT, a concentré les efforts sur l'exportation de pétrole brut (à faible valeur ajoutée) et l'importation de dérivés (à plus forte valeur ajoutée), comme l'essence et le diesel. La nouvelle direction de Petrobras promeut un programme de privatisation des raffineries brésiliennes réduisant sa capacité de raffinage.

Par ailleurs, il a été également adopté la politique dite du « prix de parité des importations » (PPI) depuis 2017. En résumé, pour faire de la place sur le marché brésilien aux entreprises privées qui importent des produits pétroliers et pour servir les intérêts des actionnaires minoritaires, Petrobras a augmenté artificiellement les prix de l'essence, du gazole et du gaz de cuisine. Ceci ayant comme base, entre autres, le coût international du baril de pétrole et les coûts logistiques et portuaires d'importation, même lorsque ces produits sont fabriqués au Brésil. Il en résulte une augmentation des coûts pour les consommateurs brésiliens, en particulier pour les familles à faibles revenus, qui paient davantage pour les combustibles, tels que le gaz de cuisson, ainsi que pour les denrées alimentaires<fnref n="50" />. En bref, contrairement à ce qui a été souligné dans le RIMA, ce n'est pas l'exploration ou non du pré-sel - en soi - qui conduit à la dépendance ou pas du pays vis-à-vis du marché étranger, mais plutôt les stratégies et agendas politiques adoptées par les projets gouvernementaux.

En pratique, les groupes sociaux, généralement les plus vulnérables, sont amenés à croire que leurs sacrifices sont faits pour le bien de tous. Dans cette optique, leurs efforts sont récompensés par la prétendue fonctionnalité du projet, que ce soit par des gains économiques, par la création d'emplois ou par la promesse d'une amélioration de la structure des services

<footnote n="50">⁵⁰ **Pour voir plus** : Agência Nacional do Petróleo - ANP, Gás Natural e Biocombustíveis, (s. d.). *Dados estatisticos*. Consulté 15 octobre 2021, à l'adresse https://www.gov.br/anp/pt-br/centrais-de-conteudo/dados-estatisticos/dados-estatisticos ; Coutinho, F. (2021). *Cinco Falácias do sr. Silva e Luna, atual presidente da Petrobras, na Câmara dos Deputados*. Associação dos engenheiros da Petrobras-AEPET, Consulté 15 octobre 2021, à l'adresse https://www.aepet.org.br/w3/index.php/conteudo-geral/item/6849-cinco-falacias-do-sr-silva-e-luna-atual-preside_nite-da-petrobras-na-camara-dos-deputados; Associação dos engenheiros da Petrobras-AEPET, (2018), *Aepet - Editorial: Política de preços de Temer e Parente é “America First!”*. Consulté 15 octobre 2021, à l'adresse https://www.aepet.org.br/w3/index.php/conteudo-geral/item/1125-editorial-politica-de-precos-de-temer-e-parente_e-america-first; Observatório Social da Petrobras (s.d) — *Observatório Social da Petrobras*. Consulté 15 octobre 2021, à l'adresse https://observatoriopetrobras.com/</footnote>
publics offerts à la communauté. De ce fait, comment s'opposer au pré-sel devant tant d'attentes générées ? Ces points méritent notre attention, car nous les considérons comme cruciaux pour comprendre quel type de participation sociale est rendu possible en tenant compte des arguments présentés dans le RIMA. Comment la construction de ce document et tout l'attrait social entourant le pré-sel induisent-ils une opposition ?

Comme mentionné auparavant, l'EIA/RIMA, ses hypothèses et ses résultats sont présentés et mis en discussion lors des enquêtes publiques. Ce sont les principaux mécanismes de consultation du public dans le cadre du processus d'autorisation environnementale.

## ii. Les consultations publiques

Dans le processus d'autorisation environnementale, l'enquête publique (audiéncia pública - AP) est le format typique de consultation publique pour les cas où l'impact environnemental est considéré comme significatif, ce qui inclut les activités d'exploration et de production pétrolières. Comme proposé dans le diagramme 2 ci-dessus, les enquêtes publiques (AP) sont organisées par l'entrepreneur en vertu de la loi et ont pour but d'exposer aux parties intéressées le contenu de l'étude d'impact sur l'environnement (EIA) et de la RIMA correspondante. Ces études sont mises à la disposition de la société pour consultation pendant une moyenne de deux mois avant les AP. Aussi bien l'agence environnementale que d'autres organismes publics - y compris le ministère public - ainsi que les ONG et les groupes d'au moins 50 citoyens peuvent demander des AP. Il est courant d'organiser plusieurs enquêtes publiques pour un même projet afin de permettre la participation de toutes les communautés situées dans la zone d'influence des impacts environnementaux de l'entreprise.

Cependant, bien que les AP soient considérées comme le principal espace formel de participation sociale des groupes sociaux affectés, il est important de souligner leur nature simplement consultative. En effet, en règle générale, dans les AP, la société civile a la possibilité de clarifier des doutes, d'exprimer ses critiques et ses suggestions au projet afin de subventionner l'organisme environnemental. C'est lui qui décidera *a posteriori* sur la concession ou non de l'autorisation environnementale préliminaire (LP) demandée par l'entrepreneur.
En outre, comme le souligne Monica Serrão, dans la plupart des cas, les problèmes, les craintes et les demandes soulevés par la communauté dans les AP n'interfèrent pas et ne sont pas pris en compte dans le processus de décision<fnref n="51" />. Selon l'anthropologue Andrea Zhouri, du point de vue de la transparence, il n'existe pas au Brésil - contrairement à d'autres pays, comme l'Allemagne - de procédure formelle garantissant un retour d'information sur les doutes et les demandes formulés par les participants au cours des AP<fnref n="52" />.

Gilles Côté et Christiane Gagnon, lors de leurs études sur la participation sociale dans le cadre de l'implantation du mégaprojet industriel Alcan à Alma au Québec, montrent que les moments de consultation de la société pour discuter l'étude (EIA) surviennent tardivement dans le processus décisionnel. Ainsi, des éléments importants du projet, y compris le choix du site, ne sont pas soumis à la consultation<fnref n="53" />. Nous pouvons constater dans la feuille de route normative du processus brésilien la même faiblesse. Les moments de planification, de discussion des alternatives ont déjà eu lieu et les décisions politiques ont déjà été prises lorsque les AP sont réalisées. Par exemple, l'octroi d'autorisations environnementales aux projets pétroliers au Brésil n'intervient qu'après la mise aux enchères des zones à potentiel pétrolier par l'Agence nationale du pétrole, du gaz naturel et des biocarburants (ANP)<fnref n="54" />. Ceci fait que les autorisations environnementales sont soumises à de fortes pressions politiques par les acteurs économiques et que, par conséquent, les enquêtes publiques sont réduites à de simples espaces d'information.

Pour ces raisons, les différentes critiques des enquêtes publiques évoquent leur aspect protocolaire et les caractérisent comme un « rituel de la démocratie »<fnref n="55" />, « une mise en scène des procédures démocratiques et participatives »<fnref n="56" />. Souvent, les enquêtes publiques sont

<footnote n="51">⁵¹ Serrão, M.A. (2012). *Op.cit*, p. 169.</footnote>

<footnote n="52">⁵² Zhouri, A. (2008). *Op. cit*.</footnote>

<footnote n="53">⁵³ Côté, G., & Gagnon, C. (2005). Gouvernance environnementale et participation citoyenne: Pratique ou utopie? Le cas de l'implantation du mégaprojet industriel Alcan (Alma). *Nouvelles pratiques sociales, 18*(1), 57-72. https://doi.org/10.7202/012196ar</footnote>

<footnote n="54">⁵⁴ Liée au ministère des mines et de l'énergie, l'Agence nationale du pétrole, du gaz naturel et des biocarburants (ANP) est l'autarcie fédérale responsable de l'exécution de la politique nationale pour le secteur du pétrole, du gaz naturel et des biocarburants au Brésil.</footnote>

<footnote n="55">⁵⁵ Bronz, D. (2009). Participação ou consulta? Práticas de negociação e políticas de compensação na implantação de projetos industriais no Brasil: o caso dos pescadores do petróleo”. *Política, instituciones y gobierno: abordajes y perspectivas antropológicas sobre el hacer*. Buenos Aires: Antropofagia, 1, 257-284, p.268.</footnote>

<footnote n="56">⁵⁶ Zhouri, A. (2008). *Op. cit*, p.103.</footnote>
interprétées comme un mécanisme de légitimation des décisions politiques concernant les projets de développement et instruments de « domestication des conflits »<fnref n="57" />.

b) L'enquête publique à Paraty dans l'État de Rio de Janeiro : la participation sociale au concret

Les enquêtes publiques organisées dans le cadre du Pré-sel dans le bassin de Santos ne sont pas le principal dispositif de participation analysé dans notre étude de cas. Cependant, nous soulignons certains points observés dans le compte-rendu de l'AP qui s'est tenue dans la ville de Paraty, dans l'État de Rio de Janeiro, le 25 avril 2014. L'AP en question a fait partie du processus d'autorisation environnementale de la production et de la circulation du pétrole et du gaz naturel dans le pôle pré-salin, bassin de Santos, phase 2.

En ce qui concerne l'heure et le lieu, l'audience à Paraty a débuté à 18h45, en dehors des heures de bureau, et s'est tenue dans le centre ville, le transport étant assuré par le promoteur jusqu'au lieu de l'événement, afin de garantir l'accessibilité à la population. Ces mesures sont exigées par l'agence environnementale afin de favoriser la participation de la communauté locale.

Il est important de noter que la participation pendant les AP est encadrée par des règlements qui établissent les temps de parole et la manière dont les participants peuvent s'exprimer. En règle générale, les autorités municipales, lorsqu'elles sont présentes, les représentants de l'agence environnementale, l'entrepreneur et le cabinet de conseil engagé par l'entrepreneur sont assis autour de la table. Dans une configuration typique d'auditorium, la population participante est répartie sur les chaises destinées au public. L'événement se déroule dans l'ordre suivant : tout d'abord, le discours d'ouverture est prononcé par le représentant de

<footnote n="57">⁵⁷ Parmi ces chercheurs, voir : Bronz, D. (2009). Participação ou consulta? Práticas de negociação e políticas de compensação na implantação de projetos industriais no Brasil: o caso dos pescadores do petróleo”. *Política, instituciones y gobierno: abordajes y perspectivas antropológicas sobre el hacer*. Buenos Aires: Antropofagia, 1, 257-284, p.268 ; Bronz, D. (2011). Empreendimentos e empreendedores: formas de gestão, classificações e conflitos a partir do licenciamento ambiental, Brasil, século XXI. *UFRJ/PPGAS, Thèse Doctorat, UFRJ-Museu Nacional, Rio de Janeiro*; Salviani, R. (2012). "*Participação e desenvolvimento sustentável*" no Brasil: a experiência da Itaipu Binacional. *Editora E-papers*, Rio de Janeiro ; Rezende, L. P., & Rothman, F. D. (2005). Avanços e contradições do licenciamento ambiental de barragens hidrelétricas: um estudo comparativo dos casos da UHE Cachoeira da Providência e UHE Fumaça-MG. *I Encontro Ciências Sociais e Barragens, 1-20* ; Zhouri, A. (2008). Justiça ambiental, diversidade cultural e accountability: Desafios para a governança ambiental. *Revista Brasileira de Ciências Sociais*, 23, 97-107. https://doi.org/10.1590/S0102-69092008000300007;</footnote>
l'agence environnementale, qui explique l'objectif de l'AP et communique les règles de son exécution. Ensuite, l'entrepreneur prend la parole, expliquant les caractéristiques opérationnelles et économiques du projet. Le bureau d'études présente le diagnostic des études, les impacts environnementaux potentiels soulevés et les mesures d'atténuation et de compensation proposées. Ce n'est qu'après une pause que les débats commencent, dans une dynamique de questions-réponses, l'inscription préalable des personnes intéressées par une présentation orale étant une condition. Alors qu'une heure au moins est prévue pour la présentation du projet et du RIMA par l'entrepreneur et le cabinet de conseil, trois à cinq minutes sont prévues pour chaque question lors de la phase de débat. Ainsi, le temps de parole inégal entre les acteurs du comité de pilotage et le public est souvent critiqué.

À Paraty, le coordinateur de l'agence environnementale IBAMA de l'époque, agissant en tant que président et médiateur, a ouvert la séance en parlant de l'importance de tenir une audience publique et de la « participation populaire », expliquant aux personnes présentes que :

> « Le but de l'enquête publique est d'exposer aux parties intéressées le contenu de cette étude (étude d'impact environnemental), en répondant aux questions et en recueillant auprès des personnes présentes les critiques et les suggestions concernant l'EIA/RIMA. (...) c'est le moment où l'étude est encore en cours d'analyse, avec la possibilité de changements et de corrections, d'où la grande importance des contributions, **malgré sa nature non délibérative**. (...) lors de l'audition, **il n'est pas possible, par exemple, de discuter de la politique énergétique ou de l'allocation des redevances, qui ne sont pas du ressort de l'agence environnementale**, mais d'une définition de l'Agence nationale du pétrole (ANP), basée sur les définitions géographiques de l'IBGE »<fnref n="58" /> (Nous soulignons)

Nous comprenons déjà que la déclaration du président au début de l'AP peut être comprise comme une tentative d'orienter les discussions autour des questions « techniques » et d'établir certaines limites à la participation dans cet espace. En expliquant que la politique énergétique du pays n'est pas sujette à discussion, le représentant de l'agence environnementale, bien qu'involontairement, renforce l'idée du Pré-sel comme un fait accompli. Ses propos favorisent l'étouffement du dialogue démocratique et l'autocensure de ceux qui pourraient être intéressés à débattre de l'utilisation des ressources naturelles et de la matrice énergétique nationale. Or, compte tenu de l'absence d'espaces participatifs formels dans les étapes précédentes, à quel

<footnote n="58">⁵⁸ Compte-rendu – *Audiência Publica* CPPEC/DILIC/IBAMA n° 3/2012, concernant le processus d'autorisation environnementale de l'activité production et écoulement de pétrole et de gaz naturel dans la zone pré-saline, bassin de Santos - phase 2, p.1.</footnote>
moment, sinon lors des enquêtes publiques, la population mettrait-elle de telles questions à l'ordre du jour ?

Lors de l'enquête, à laquelle 302 personnes ont assisté, huit questions orales ont été posées. Les points soulevés l'ont été principalement par des experts ou des personnes ayant une certaine notoriété, tels que des chefs et des gestionnaires d'unités de conservation, des représentants d'institutions de la société civile opérant dans la région, ainsi que des représentants du gouvernement municipal, le maire de Paraty étant personnellement présent. Le chercheur Luis Enrique Sanchéz signale que dans les enquêtes publiques, la participation est marquée par un groupe d'« experts en enquêtes publiques », qui sont souvent présents dans plusieurs d'entre elles, ce qui tend à centraliser la discussion en tant que porte-parole de la population<fnref n="59" />.

Francisca Neta Andrade Assunção, Maria Augusta Almeida Bursztyn et Teresa Lúcia Muricy de Abreu, se référant à André, Delisle et Revéret, soulignent que des facteurs tels que la pauvreté et l'alphabétisme limitent à la fois la participation de la communauté au processus d'évaluation de l'impact environnemental (EIA) et l'identification des impacts environnementaux futurs susceptibles d'affecter les membres de la communauté<fnref n="60" />. De son côté, Pedro Demo considère que ces carences socio-économiques interfèrent préalablement dans la perception de la population quant à la nécessité de sa participation<fnref n="61" />. En ce sens, la possibilité que les AP favorisent la participation sociale nous semble réduite puisque les « citoyens ordinaires » ont des difficultés à défendre leurs opinions dans un scénario d'une telle complexité. Afin de défendre ses intérêts et de contester les données techniques présentées lors de l'AP, la population devrait être en mesure d'argumenter sur les avantages et les inconvénients du projet, ce qui ne se produit guère, mettant en évidence les positions de pouvoir asymétriques entre les entrepreneurs et la communauté locale.

<footnote n="59">⁵⁹ Sánchez, L. E. (2015). Avaliação de impacto ambiental. Oficina de textos, São Paulo.</footnote>

<footnote n="60">⁶⁰ Assunção, F.N.A., Bursztyn, M.A.A., et Abreu, T.L.M.de, (2010), Participação social na avaliação de impacto ambiental: lições da experiência da Bahia, *Confins* [Online], 10 | 2010, publié au 28 novembre 2010, consulté au 11 octobre 2021. URL: http://journals.openedition.org/confins/6750; DOI: https://doi.org/10.4000/confins.6750.</footnote>

<footnote n="61">⁶¹ Demo, P. (1988). *Op.cit.*</footnote>
Les enquêtes publiques ont également tendance à être le *locus* d'influence politique de certains acteurs vis-à-vis du public<fnref n="62" />. À Paraty, le maire Carlos José Gama Miranda, élu à l'époque sous l'étiquette du PT, a souligné l'importance environnementale et socioculturelle de la région, citant l'existence de communautés traditionnelles séculaires dans la municipalité et exprimant ses craintes quant aux impacts du projet. Il a également informé que les documents relatifs aux études d'impact seraient disponibles au siège de la municipalité, invitant chacun à y participer. La présence et la prise de position du maire illustrent la manière dont les audiences peuvent devenir des espaces de visibilité politique. Le discours du maire renvoie à la manière dont le PT a cherché à se différencier politiquement au cours de ses administrations. Par l'encouragement d'une culture « participationiste », ses cadres s'orientent discursivement vers leur base militante, cherchant à rester, au moins dans leur discours, fidèles à leurs origines liées aux mouvements sociaux, comme l'évoque Camille Goirand dans ses études :

> « Pour les cadres locaux du PT, attachés à leur identité de militants issus des mouvements populaires, appeler le « peuple » ou les « habitants » à participer, c’était proposer de rapprocher la politique « des gens », montrer une volonté de changer la politique, dire qu’ils restaient bien eux-même<fnref n="63" /> ».

Dans l'une des questions orales, le responsable de la réserve écologique *Juatinga* a critiqué le fait que les processus d'autorisation environnementale impliquant la chaîne pétrolière et gazière, et les AP respectives, sont fragmentés, ce qui rend difficile la compréhension des impacts réels des activités.

En effet, l'IBAMA a intégré les procédures d'autorisation environnementale du Pré-sel par étapes, en regroupant dans chaque étape un ensemble d'activités exploitées par Petrobras. Néanmoins, en dépit de ce progrès, il est plausible que des questions liées au « macro-projet » et pas nécessairement aux différentes étapes se posent. En effet, les impacts perçus et vécus par la population n'arrivent pas « étiquetés ». Le fait que les projets pétroliers soient situés en mer - à des centaines de kilomètres de la côte et souvent loin des yeux de la communauté

<footnote n="62">⁶² Camelo cité dans Franca, N. ; Motta, A ; Pitanga, L.G ; (2018). *A participação cidadã na gestão dos recursos naturais não-renováveis (petróleo, gás e minérios): o caso brasileiro*. Instituto brasileiro de Análises sociais e econômicas – Ibase. Rio de Janeiro.</footnote>

<footnote n="63">⁶³ Goirand, C. (2015). Rituels démocratiques et mise en scène de la participation populaire dans les assemblées du budget participatif à Recife (Brésil). *Participations*, 11, 53-85. https://doi-org.ezproxy.univ-paris3.fr/10.3917/parti.011.0053</footnote>
côtière - complique la compréhension et la distinction entre les projets et leurs impacts respectifs sur les communautés. Ceci est accentué à Paraty où, contrairement à la municipalité d'Angra dos Reis, il n'y a pas de structure physique sur la côte liée à la chaîne pétrolière, comme un port, un terminal ou un chantier naval, ce qui rend la perception de l'impact encore plus diffuse.

Dans l'un des entretiens que nous avons pu mener pour cette recherche, on nous a parlé de ce même problème et de la manière dont il affecte la participation sociale de la communauté aux enquêtes publiques :

> « Il y a ce problème de fragmentation des activités de l'industrie pétrolière, du genre : "mais le navire pétrolier ne fait pas partie de cette audience publique". Les éléments qu'ils [les membres des communautés] ont mis en avant ne faisaient pas partie de cette évaluation de l'impact environnemental. Donc, pour toutes questions posées par certaines personnes, la réponse était : "non, ce n'est pas ici, c'est pour cette partie du projet"(...). Comme le processus d'octroi d'autorisation environnementale pour les activités pétrolières est extrêmement fragmenté, il semblait que ce n'était pas le bon endroit pour poser des questions qui touchent réellement les gens. C'est extrêmement démobilisateur. C'est un très gros problème qui doit être discuté ». (Éducateur environnemental I- PEA Costa-Verde - Phase I)

En ce sens, l'absence de réponses des membres de l'agence environnementale ou de l'entrepreneur sous l'allégation que les questions s'écartent du projet sous autorisation devient l'un des enjeux à la participation sociale. Un mécanisme de participation qui se veut démocratique et populaire doit être ouvert au dialogue. De plus, il doit tenir compte des différences sociales et économiques et des différents types de rationalité des participants, afin de rassembler les différents publics présents, risquant sinon de limiter la participation et de marginaliser la population affectée.

Le contenu plus approfondi des débats n'a pas été rapporté dans le compte-rendu, puisque le document ne contient pas les réponses des présidents aux questions susmentionnées. Ceci ajouté à l'absence d'éléments extra-textuels (tels que les expressions de désaccord, les huées, les applaudissements, etc.), constitue une limite de notre recherche.

Il convient de mentionner l'avis technique émis ultérieurement par l'agence environnementale le 12/09/2014⁶⁴. À la lecture du document, il est possible d'affirmer qu'au moins une partie des

<footnote n="64">⁶⁴ IBAMA – ministère de l’Environnement (2014). Avis Technique : « CGPEG/IBAMA 409/2014-15- Análise do Estudo de Impacto Ambiental – EIA e complementações encaminhadas pela Petrobras para subsidiar o</footnote>
critiques, suggestions et questions soulevées lors des enquêtes ou dans les documents déposés dans les jours qui ont suivi l'événement ont été prises en compte par l'IBAMA. Dans ce cas, l'agence environnementale, en plus d'ouvrir de nouveaux cycles d'audiences publiques, a également demandé des clarifications et des compléments à l'évaluation des incidences sur l'environnement, afin de composer sa décision finale sur la viabilité environnementale de la phase 2 du pôle Pré-sel du bassin de Santos. Cependant, bien qu'il y ait eu des changements dans le projet initial présenté par Petrobras, le dernier mot, le pouvoir de décision revient à l'agence environnementale et non à la communauté, comme nous l'avons déjà souligné.

Néanmoins, c'est également dans le cadre des AP que sont proposées et discutées les mesures d'atténuation et de compensation qui sont censées réduire et compenser les dommages causés par les activités sous licence. Les critiques et suggestions formulées au cours de l'AP sur les impacts du projet sont analysées par l'agence environnementale qui, en réponse, lie l'autorisation environnementale à une série de conditions à remplir par l'entrepreneur. En effet, alors que dans la procédure d'autorisation environnementale le pouvoir de veto de la population sur l'entreprise est pratiquement inexistant, c'est dans le domaine des conditions du projet que la politique environnementale brésilienne impose des contraintes aux entrepreneurs. Pour la population locale affectée et acteurs collectifs locaux, il s'agit de « fenêtres d'opportunité » pour mobiliser de nouvelles stratégies d'action qui apportent des solutions aux demandes du territoire en litige.

Parmi les mesures d'atténuation exigées par IBAMA à Petrobras dans le cadre des autorisations des étapes de production et d'écoulement du Pré-sel dans le bassin de Santos, on trouve les Programmes d'éducation à l'environnement. En fait, ces programmes sont les principales contraintes régulièrement exigées par l'agence environnementale aux entrepreneurs des secteurs extractifs. Après la tenue d'enquêtes publiques (audiências públicas - AP), c'est à travers ces conditions que les règlements présupposent l'implication participative des groupes sociaux qui vivent dans les zones d'influence des entreprises pétrolières.

<footnote>processo de licenciamento ambiental da “Atividade de Produção e Escoamento de Petróleo e Gás Natural do Polo Pré-sal da Bacia de Santos – Etapa 2» (Processo IBAMA nº 02022.002141/11)</footnote>
Les projets d'éducation à l'environnement (PEA) sont désormais considérés comme les principaux mécanismes institutionnalisés destinés à promouvoir la participation sociale dans l'octroi d'autorisations environnementales aux entreprises pétrolières. Les PEA développés et mis en œuvre dans la phase post-licence diffèrent des autres projets liés aux mesures de compensation. Ces projets sont conçus comme des projets éducatifs alignés sur la Théorie critique et le mouvement pour la justice environnementale, comme nous allons aborder dans la partie suivante.
# PARTIE II – Apprendre à Participer par le biais des Projets d'éducation à l'environnement : genèse, fondements normatifs et agents étatiques militants

Comme mentionné précédemment, en plus d'autres limitations, les asymétries structurelles existant entre les acteurs sociaux impliqués dans les enquêtes publiques (audièncias públicas - AP) font partie des obstacles à la participation de la partie la plus vulnérable de la société, du point de vue socio-environnemental, dans la gestion de l'environnement.

Ainsi, l'introduction par l'IBAMA de l'éducation à l'environnement dans le processus d'autorisation environnementale comme mesure d'atténuation des impacts produits par l'activité pétrolière découle de l'intention d'atténuer ces déséquilibres. Ceci, par le renforcement de ces groupes sociaux les plus vulnérables afin de « qualifier » leur participation aux discussions et aux processus inhérents à la gestion publique de l'environnement. En ce sens, l'équipe technique de l'agence environnementale part du principe que l'éducation à l'environnement peut contribuer à la démocratisation des décisions qui « interfèrent avec l'environnement et la qualité de vie » des groupes affectés par les grands projets industriels<fnref n="65" />.

## 1. Fondements, cadre légal et le rôle des « administrations militants »

Les projets d'éducation à l'environnement (PEA) sont régulièrement exigés par les agences environnementales en tant que mesure d'atténuation visant à minimiser les effets négatifs des entreprises, parmi lesquelles celles liées à la production pétrolière offshore. La mise en œuvre des PEA par l'entrepreneur est devenue une condition pour l'obtention de l'autorisation d'exploitation (Licença de operação- LO) et pour son maintien, comme le montre notre schéma de la figure 3 présenté dans la partie I de notre travail.

<footnote n="65">⁶⁵ Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (IBAMA) — ministère de l’Environnement (2019). Guia para elaboração dos programas de educação ambiental no licenciamento ambiental federal. Brasília, p.13.</footnote>
La conception et l'insertion du PEA dans le champ d'application de l'autorisation environnementale fédérale ont pour base juridique l'article 225 de la Constitution fédérale de 1988 qui traite de l'environnement et de la politique nationale d'éducation à l'environnement (PNEA). La PNEA (loi n° 9.795 de 1999, réglementée par le décret 4.281 de 2002), a institutionnalisé l'éducation environnementale en tant que politique publique au Brésil et devoir de l'État.

Il convient de noter que la PNEA a eu pour source d'inspiration la Déclaration de Tbilissi, résultat de la Conférence intergouvernementale sur l'éducation relative à l'environnement, qui s'est tenue en 1977, dans l'ancienne Union soviétique, dans la ville de Tbilissi. La conférence organisée par l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) en collaboration avec le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), est considérée comme une étape importante pour l'éducation à l'environnement. À partir d'une position politiquement critique à l'égard de la croissance économique, la Déclaration de Tbilissi reconnaît le processus éducatif comme un outil stratégique pour la participation qualifiée des individus et des communautés à la construction et à la gestion d'un environnement socialement juste et équilibré.

Le traité innove à la fois pour conceptualiser l'environnement comme une relation société-nature, et pour évoquer l'interdépendance des facteurs écologiques, sociaux, politiques et économiques qui composent et affectent systématiquement l'environnement. De cette manière, Tbilissi se détache d'une vision qui réduit les questions environnementales aux systèmes écologiques et qui est guidée par des pratiques éducatives décontextualisées et non critiques concernant les effets environnementaux des modèles de société. Le document évoque la pratique de l'éducation environnementale à partir d'une perspective interdisciplinaire et concernant tous les niveaux de l'éducation, y compris dans l'environnement extrascolaire. En outre, il attire l'attention sur la nécessité d'une approche de l'éducation à l'environnement adaptée aux cultures locales et aux problèmes concrets rencontrés par les groupes, afin d'accroître leur capacité à comprendre, à participer et à gérer les questions environnementales dans leurs territoires<fnref n="66" />.

<footnote n="66">⁶⁶ UNESCO. (1978). Conférence intergouvernementale sur l'éducation relative à l'environnement, Tbilissi, URSS, 14-26 octobre 1977: Rapport final—UNESCO Digital Library. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000032763_fre. Voir plus : Layrargues, P. P. (1999). A resolução de problemas ambientais locais deve ser um tema-gerador ou a atividade-fim da educação ambiental. Verde cotidiano: o meio ambiente em discussão. Rio de Janeiro: DP&A, 1-31; Sigaut, O. (2011). L'éducation à</footnote>
> « La conférence de Tbilissi [...] présente une vision très critique de la réalité, démontrant que les origines de la crise environnementale actuelle se trouvent dans le système culturel de la société industrielle, dont le paradigme de la stratégie de développement, guidé par le marché compétitif comme instance régulatrice de la société, fournit une vision unidimensionnelle, utilitaire, économique et à court terme de la réalité, où l'être humain occidental se perçoit dans une relation d'extériorité et de domination de la nature<fnref n="67" /> ».

Dans ce contexte, inspirée par Tbilissi, la PNEA a inséré l'éducation à l'environnement comme une politique publique et a donc assigné à différents acteurs, y compris l'agence fédérale de l'environnement – IBAMA, la tâche de promouvoir le processus éducatif sous la dimension environnementale. Dans son règlement de 2002, il a été déterminé plus précisément l'exigence de création, de mise en œuvre et de suivi des programmes d'éducation environnementale intégrés aux procédures d'autorisation environnementale<fnref n="68" />. Ainsi, à partir de la matérialité juridique de l'éducation à l'environnement et de l'articulation des secteurs actifs de l'IBAMA, des lignes directrices pour la mise en œuvre de programmes d'éducation à l'environnement (PEA) ont été progressivement élaborées comme condition aux autorisations environnementale des entreprises pétrolières.

Depuis une perspective liée à la sociologie de l'action publique et des mouvements sociaux et ainsi orientant notre regard vers les acteurs responsables de la conception et du déploiement des PEA, il ressort de ce processus le travail de la Coordination générale de l'éducation environnementale (Coordenação Geral de Educação Ambiental - CGEAM) rattaché à l'IBAMA, dirigée - jusqu'à sa fermeture en 2007 - par l'enseignant et fonctionnaire José Quintas. Il est considéré au Brésil comme la principale référence dans la conception des prémisses et des lignes directrices sur l'éducation environnementale dans la gestion publique

<footnote>l'environnement, entre politique et politiques publiques. *Éducation relative à l'environnement. Regards - Recherches - Réflexions, Volume 9, Article Volume 9*. https://doi.org/10.4000/ere.1491; Sauvé, L. Berryman, T. Brunelle, R. (2003). « Environnement et développement : la culture de la filière ONU », *Éducation relative à l'environnement*, Volume 4, DOI: https://doi.org/10.4000/ere.4797</footnote>

<footnote n="67">⁶⁷ Layrargues, P. P. (1999). A resolução de problemas ambientais locais deve ser um tema-gerador ou a atividade-fim da educação ambiental. *Verde cotidiano: o meio ambiente em discussão*. Rio de Janeiro: DP&A, 1(999), 1-31, p.1.</footnote>

<footnote n="68">⁶⁸ Brésil, (2002). Article 6º, II du Décret 4.281, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4281.htm</footnote>
de l'environnement<fnref n="69" />. Avant d'occuper son poste à l'agence environnementale, José Quintas a eu une trajectoire marquée par son implication dans l'éducation populaire. Au cours des années 1980, il a travaillé dans des projets d'éducation différenciée avec les communautés de tapeurs de caoutchouc en Amazonie, à la même époque où la lutte pour les droits de ces groupes était menée par le leader militant et défenseur de la forêt Chico Mendes<fnref n="70" />. L'expérience précédente de José Quintas et son articulation avec des chercheurs, des éducateurs d'universités et des organisations de la société civile ont contribué à ce que les prémisses de l'éducation à l'environnement pour la gestion publique de l'environnement soient conçues et formulées à l'IBAMA.

Par ailleurs, lorsque Erik Neveu aborde l'institutionnalisation des « nouveaux mouvements sociaux », il mentionne les « administrations militantes » dont les membres sont souvent issus de mouvements sociaux, tels que les mouvements environnementaux. Selon l'auteur, ces groupes, une fois insérés dans les structures de l'État et occupant de « nouveaux » ministères, comme celui de l'Environnement, ont tendance à s'articuler en collaboration avec les mouvements sociaux et les associations pour la conception et la mise en œuvre de politiques publiques<fnref n="71" />. Selon Erik Neveu, ceci est dû au fait que ces ministères sont « souvent en position dominée dans les structures politico-administratives, ne disposant ni du relais des “grands corps” ni de budgets et services extérieurs très étoffés<fnref n="72" /> ».

Ceci se manifeste à travers la position des agents de l'agence environnementale fédérale qui, face à la résistance interne rencontrée au sein même de l'agence, soulignent que « Les manifestations des communautés et des mouvements sociaux aident beaucoup les luttes

<footnote n="69">⁶⁹ Parmi les activités qui font partie de la gestion publique de l'environnement, nous pouvons citer l'octroi des autorisations environnementales, la gestion des unités de conservation, la réglementation de l'utilisation des ressources environnementales, la protection et la gestion de la faune, la prévention des accidents environnementaux.</footnote>

<footnote n="70">⁷⁰ Brésil – ministère de l’Environnement (2014). Educação Ambiental na Gestão Pública: uma entrevista com José Quintas. *Coleciona: Educação Ambiental e Agricultura Familiar*, 13, Departamento de Educação Ambiental/Ministério do Meio Ambiente, Brasília. Disponible en : https://www.icmbio.gov.br/educacaoambiental/images/stories/biblioteca/educacao_ambiental/Jos%C3%A9-Quintas_entrevista_portal_coleciona.pdf, consulté le 10 octobre 2021.</footnote>

<footnote n="71">⁷¹ Neveu, E. (2019). Sociologie des mouvements sociaux. Collection Repères. Ed. La Découverte, 7ème édition, Paris.</footnote>

<footnote n="72">⁷² *Idem*, p. 64.</footnote>
internes de leur équipe à l'Ibama pour qu'il y a un mouvement de changement dans l'organisme ».

La frontière fluide entre la société civile et l'État est également évoquée par les chercheurs qui étudient la participation sociale au Brésil. Rebecca Abers, Lizandra Serafim et Luciana Tatagiba abordent la manière dont, pendant le gouvernement Lula da Silva, sous le paradigme de l'expansion de la participation sociale, le transit et l'interaction entre les militants des mouvements sociaux et l'État se sont intensifiés de manière sans précédent<sup>73</sup>. Pour l'auteure ce phénomène peut être identifié surtout pendant les gouvernements de Lula da Silva et de Dilma Rousseff<sup>74</sup>.

La mise en œuvre de programmes d'éducation à l'environnement en tant que mesure de contrainte aux autorisations environnementales illustre ce point. Elle a été le résultat de l'articulation entre « société civile » et « Etat » et entre secteurs et acteurs au sein de l'État lui-même. Elle a été également le fruit de la coopération et de la corrélation d'idées entre la CGEAM dirigé par José Quintas et de la coordination responsable des autorisations environnementales aux entreprises pétrolières (ancienne Coordenação Geral de Petróleo e Gás - CGPEG) au sein de l'IBAMA, où le travail de l'ancienne analyste environnementale Monica Serrão se distingue.

En effet, cette articulation dans l'agence de l'environnement résulte de la stratégie adoptée par des acteurs de l'administration publique pour rechercher du budget à travers la procédure d'autorisation environnementale, et plus précisément auprès des entreprises, pour l'implémentation de la politique publique d'éducation à l'environnement. Cette stratégie est mise en avant et renforcée spécialement à partir de 2007 et dévoile les différents intérêts et tensions au sein de l'appareil de l'Etat. En fait, lors de cette année, le gouvernement brésilien

<footnote n="73"><sup>73</sup> Abers, R., Serafim, L., & Tatagiba, L. (2014). Repertórios de interação estado-sociedade em um estado heterogêneo: A experiência na Era Lula. *Dados*, 57, 325-357. https://doi.org/10.1590/0011-5258201411</footnote>

<footnote n="74"><sup>74</sup> *Voir plus* : Cayres, D. C. (2015). *Ativismo Institucional no coração da Secretaria Geral da Presidência da República: A Secretaria Nacional de Articulação Social no Governo Dilma Rousseff (2011-2014)*. Thèse (Doctorat en Sociologie Politique). Universidade Federal de Santa Catarina, UFSC, Brasil. ; Rech, C. M & Silva, M.K. (2016). Ativismo institucional como categoria analítica para o estudo das práticas políticas dos movimentos sociais no Brasil. In: *Anais do I Seminário Nacional de Sociologia da Universidade Federal de Sergipe*, UFS, Aracaju.</footnote>
– dans le but de déployer le PAC et mécontent des difficultés imposées par l'IBAMA dans l'octroi d'autorisations environnementales pour la construction de projets hydroélectriques en Amazonie –, a décidé de restructurer l'IBAMA. Il en résulte à la fois la division de l'agence environnementale en deux différentes institutions fragmentant par conséquent son pouvoir d'action et la suppression de la coordination générale chargée de l'éducation environnementale, la CGEAM coordonné par José Quintas. C'est en conséquence de la désarticulation de la structure institutionnelle responsable de l'application de l'éducation environnementale, que les actions éducatives ont commencé à être renforcées et déployées plus fortement dans le cadre des processus d'autorisation environnementale. Ceci grâce au mouvement de résistance des acteurs publics attachés au sujet au sein de l'IBAMA<sup>75</sup>.

Quoi qu'il en soit, les différentes conceptions liées à l'éducation à l'environnement mettent en évidence la dimension conflictuelle du thème de l'environnement et les visions distinctes de la relation entre la société et la nature. Une meilleure compréhension de la perspective critique sur laquelle se fondent les PEA, comme nous le détaillerons dans le point suivant, nous aide à percevoir les tensions existant dans les structures de l'État et qui ont pu contribuer à l'extinction de la CGEAM. Si, sous le gouvernement Lula da Silva, la mise en œuvre de la politique environnementale a été plus importante, cela est aussi le résultat de l'augmentation du nombre d'entreprises ayant besoin d'autorisations. Or, une conception de l'éducation à l'environnement critique du modèle de développement et dédiée au renforcement de l'organisation collective des groupes sociaux insérés dans les territoires où sont installées les entreprises, fait forcément l'objet de controverses au regard de la politique néo-développementiste.

<footnote n="75">75 Loureiro, C. F. B., Saisse, M. V., & Cunha, C. C. (2013). Histórico da educação ambiental no âmbito federal da gestão ambiental pública: Um panorama da divisão do IBAMA à sua reconstrução no ICMBio. *Desenvolvimento e Meio Ambiente*, 28(0), Article 0. https://doi.org/10.5380/dma.v28i0.30204</footnote>
## 2. La conception pédagogique des Projets d'éducation à l'environnement (PEA) : politiser la crise et les conflits socio-environnementaux

Pour comprendre le volet pédagogique requis par l'agence environnementale pour les PEA, il faut d'abord souligner l'existence de différentes perspectives existant concernant la conception et la pratique de l'éducation à l'environnement.

Comme le souligne José Quintas, au début, la perspective des programmes d'éducation à l'environnement prédominant dans l'agence environnementale et dans la société brésilienne était *conservationniste* et centrée sur le *comportement* :

> « Il fallait apprendre aux gens à prendre soin de la nature, à aimer la nature (...) il y avait cette vision de l'enseignement de la conservation de la nature. Il y avait l'idée que si on savait comment fonctionne la nature, on serait sensible à ne pas l'attaquer, mais ils ont oublié les médiations de la société. Il s'agissait d'un domaine axé sur le changement de comportement des gens. Enseigner aux enfants, parce que les vieux n'apprennent plus. C'est vraiment comportemental, parce que les personnes âgées ont déjà consolidé une posture et ne vont pas changer, donc il faut investir dans les jeunes, aller dans les écoles. Même les organismes environnementaux, tout ce qui se référait à l'éducation environnementale était dans les écoles. Il y avait des conférences dans les écoles. Dans les communautés, des efforts conjoints ont été déployés pour nettoyer la rivière. En ce qui concerne les déchets, nous incitons à les recycler, même si nous ne savons pas où envoyer les déchets recyclés, etc ;<fnref n="76" />».

Selon la catégorisation divisée en trois macro tendances pédagogiques et présentée par Philippe Layrargues<sup>77</sup>, la macro tendance conservationniste illustrée ci-dessus, a le processus éducatif axé notamment sur les principes du domaine de l'écologie. De plus, elle agit pour des changements dans les comportements individuels par rapport à l'environnement à travers l'alphabétisation écologique et l'appréciation affective par rapport à la nature. Pour cela, elle s'appuie sur des pratiques qui ne problématisent pas les dynamiques politiques et sociales. La

<footnote n="76">⁷⁶ Preamar comunicação socioambiental (2020). Educação Ambiental e Gestão Ambiental[VIDEOAULA]. Youtube. 1'22". 18 août 2020. Disponible sur : https://www.youtube.com/watch?v=SfEjf_0D4Ks. Consulté le 20 avril 2021.</footnote>

<footnote n="77">⁷⁷ Philippe Layrargues a classé les conceptions de l'éducation environnementale au Brésil en trois macro-tendances politico-pédagogiques : la macro-tendance conservationniste, la macro-tendance pragmatique et la macro-tendance critique. **Voir plus** : Layrargues, P. P., & Lima, G. F. da C. (2011). Mapeando as macro-tendências político-pedagógicas da educação ambiental contemporânea no Brasil. *Encontro Pesquisa em Educação Ambiental*, 6, 1-15.</footnote>
création de parcs écologiques et d'unités de conservation de protection intégrale, par exemple,
sont des expressions de ce processus<sup>78</sup>.

Sous la même genèse de l'approche conservatrice, la deuxième *macro tendance*, dite *pragmatique*, est plus récente et actuellement considérée comme hégémonique. Elle comprend l'idée de consommation durable et le volet de l'éducation au développement durable. Elle met l'accent sur la gestion durable et sur l'utilisation rationnelle des ressources environnementales pour faire face à la crise environnementale. Basée sur la logique du marché néo-libéral, elle se caractérise par des solutions forgées dans les changements comportementaux et culturels de la consommation. En outre, elle se concentre à la fois sur les actions individuelles concernant la consommation consciente appropriée par l'« *environnementalisme de marché* », et sur l'ajustement des pratiques des entreprises exprimées dans les programmes de *responsabilité socio-environnementale*. De plus, cette macro tendance a comme l'une de ses pierres angulaires la croyance en des solutions scientifiques et technologiques, qui englobent la modernisation écologique, afin de corriger le cours - ou à compenser les effets - de la crise générée par le système de production et de consommation. En tant qu'expression du marché, cette conception de l'éducation à l'environnement éloigne de la cause de la crise environnementale la dimension politique et sociale et les inégalités dans la répartition des coûts et des bénéfices du modèle de développement économique<sup>79</sup>.

Finalement, la troisième *macro tendance*, catégorisée comme *alternative ou critique*, prend comme référence la Théorie critique, les principes de l'éducation populaire, la pédagogie de Paulo Freire<sup>80</sup>, l'écologie politique, ainsi que des auteurs ayant une approche marxiste. Sa pratique pédagogique inclut la problématisation des contextes sociaux et des modèles de

<footnote n="78"><sup>78</sup> Layrargues, P. P., & Lima, G. F. da C. (2011). Mapeando as macro-tendências político-pedagógicas da educação ambiental contemporânea no Brasil. *Encontro Pesquisa em Educação Ambiental*, 6, 1-15. ; Loureiro, C. F. B., & Layrargues, P. P. (2013). Ecologia política, justiça e educação ambiental crítica: Perspectivas de aliança contra-hegemônica. *Trabalho, Educação e Saúde*, 11, 53-71. https://doi.org/10.1590/S1981-77462013000100004 ; et Layrargues, P. P. (2012). Para onde vai a Educação Ambiental? O cenário político-ideológico da educação ambiental brasileira e os desafios de uma agenda política crítica contra-hegemônica. *Revista Contemporânea de Educação*, 7(14), 388-411. https://doi.org/10.20500/rce.v7i14.1677</footnote>

<footnote n="79"><sup>79</sup> Idem ;</footnote>

<footnote n="80"><sup>80</sup> *Voir* : Freire, P. (1996). Pedagogia do Oprimido, Ed. Paz e Terra, São Paulo, SP ; et ____ (2014). Educação como prática da liberdade. Ed. Paz e Terra, São Paulo, SP.</footnote>
développement dominants, ainsi que la politisation de la crise socio-environnementale. Autrement dit, alignée sur le mouvement pour la justice environnementale, la *macro tendance critique* vise à développer chez les « apprenants » une conscience interrogative sur les relations sociales, politiques et économiques qui conduisent aux inégalités et aux conflits socio-environnementaux. En outre, elle apporte comme stratégie éducative à la fois des actions visant à rendre explicites les conflits inhérents au modèle de développement hégémonique et des pratiques dédiées à la confrontation des problèmes et des injustices, tout en se concentrant notamment sur des actions politiques de nature collective. En ce sens, pour la perspective critique, il s'agit de favoriser des processus par lesquels la collectivité puisse intervenir dans la transformation de sa réalité et, à plus grande échelle, dans la construction d'un nouveau modèle de sociabilité, articulant, par conséquent, *connaissance et transformation*<fnref n="81" />.

L'« éducation à l'environnement dans la gestion publique de l'environnement » (*educação ambiental na gestão ambiental pública – EA dans le cadre de la GAP*) mise en place depuis les années 2000 par l'IBAMA, et déployée à travers les procédures d'autorisations environnementales aux entreprises pétrolières, est, selon ses créateurs et mentors, affiliée à cette dernière *macro tendance critique*. José Quintas évoque que l'EA dans le cadre de la GAP, est *critique, transformatrice et émancipatrice*.

« **Critique** dans la mesure où elle décrit et explicite les contradictions du modèle actuel de civilisation conformé par le capitalisme, du rapport société-nature et des relations sociales qu'il institue ;

**Transformatrice** parce qu'en mettant en cause le caractère du processus civilisateur en cours, elle croit en la capacité de l'humanité à construire un autre avenir à partir de la construction d'un autre présent et à instituer ainsi de nouvelles relations des êtres humains entre eux et avec la nature ;

**Émancipatrice**, car elle considère comme une valeur fondamentale de la pratique éducative la production de l'autonomie des groupes subordonnés, opprimés et exclus, le dépassement des asymétries et, par conséquent, la démocratisation de la société<fnref n="82" /> ».

<footnote n="81">⁸¹ Layrargues, P. P., & Lima, G. F. da C. (2011). Mapeando as macro-tendências ..., *Op.cit.*; Loureiro, C. F. B., & Layrargues, P. P. (2013). Ecologia política, justiça e educação ..., *Op.cit.*; et Layrargues, P. P. (2012). Para onde vai a Educação Ambiental? ..., *Op.cit*.</footnote>

<footnote n="82">⁸² Quintas, J. S. (2009). « Educação no Processo de Gestão Ambiental Pública: a construção do ato pedagógico ». In Loureiro, C. F. B; Layrargues, P. P.; CASTRO, R. S. (Orgs.). Repensar a Educação Ambiental: um olhar crítico. São Paulo Cortez, 2009. (p.33-79). p. 64-65.</footnote>
Toujours selon l'auteur, l'éducation à l'environnement dans le cadre de la gestion publique de l'environnement, loin de proposer une nouvelle éducation à l'environnement, est une conception qui prend la gestion de l'environnement - intrinsèquement conflictuelle - comme *lócus* d'organisation du processus d'enseignement et d'apprentissage. Ainsi, la gestion publique de l'environnement (GAP) serait selon José Quintas le processus de médiation des intérêts et conflits environnementaux mené par l'État en tant que régulateur d'usage des ressources naturelles<fnref n="83" />.

### 3. Apprendre à participer ou « se transformer pour transformer » - Projets d'éducation à l'environnement (PEA) pour une participation qualifiée

En outre, s'appuyant sur la pensée de Paulo Freire, José Quintas défend l'idée que l'acte pédagogique doit être construit avec les sujets impliqués. En d'autres termes, à travers un exercice dialectique d'action-réflexion sur la réalité des participants. On vise à renforcer les groupes sociaux les plus vulnérables et négativement affectés par les projets de développement afin qu'ils puissent intervenir par une *participation qualifiée* dans les processus décisionnels liés à l'appropriation sociale des ressources environnementales. Ainsi, la participation politique qualifiée poursuivie par le processus éducatif est considérée comme celle qui génère la *transformation sociale*<fnref n="84" />.

Dans cette optique, la nécessité du processus éducatif découle du fait que la participation n'est pas un comportement évident des individus, mais quelque chose qui s'apprend *dans* et *avec* la pratique<fnref n="85" />. Ainsi, les projets d'éducation à l'environnement (PEA), en tant que mécanismes participatifs, seraient censés stimuler le contrôle social sur les actions du pouvoir public et, par conséquent, favoriseraient le processus de démocratisation de la gestion environnementale des territoires<fnref n="86" />.

<footnote n="83">⁸³ Idem ;</footnote>

<footnote n="84">⁸⁴ Idem ;</footnote>

<footnote n="85">⁸⁵ Idem ;</footnote>

<footnote n="86">⁸⁶ Idem ;</footnote>
Bien que la responsabilité du financement des PEA, de leur structuration et de leur réalisation incombe à la société propriétaire de chaque entreprise pétrolière, l'IBAMA est responsable des orientations pédagogiques, de la normalisation, de l'évaluation et du suivi des projets.

Par la lecture de ces lignes directrices, nous pouvons observer que l'agence environnementale définie que les actions d'éducation non formelle doivent être privilégiées, c'est-à-dire celles réalisées dans des espaces d'apprentissage autres que ceux des institutions scolaires. En outre, l'IBAMA exige que les entreprises mettent en œuvre des activités éducatives visant à développer la conscience critique des groupes concernés par des projets, en tenant compte de la complexité de la question environnementale et de la situation dans laquelle se trouvent ces groupes. L'objectif de cette orientation est de prévenir l'exécution des projets éducatifs basés sur des perspectives comportementalistes, non critiques et dépolitisées de la réalité des acteurs sociaux affectés par les projets de développement.

En 2005, l'IBAMA a publié le document intitulé « Orientations pédagogiques de l'IBAMA pour la préparation et la mise en œuvre de programmes d'éducation à l'environnement dans le cadre d'octroi des autorisations pour des activités de production et d'écoulement de pétrole et de gaz naturel ». À travers ce document, l'agence environnementale précise que les actions éducatives doivent avoir pour principal objectif de développer les capacités (connaissances, compétences et attitudes) afin que les différents groupes sociaux concernés par les projets sous processus d'autorisation puissent :

> « Percevoir l'ampleur et les conséquences explicites et implicites des risques et dommages socio-environnementaux découlant de ces entreprises dans leur vie quotidienne ;

> - Se donner les moyens d'intervenir, de manière qualifiée, dans les divers moments du processus d'autorisation environnementale, en produisant, également, leurs agendas de priorités<fnref n="87" /> ».

En outre, l'IBAMA invoque la participation sociale comme condition et objectif, c'est-à-dire comme moyen et fin des actions éducatives du PEA, comme il est déduit de l'extrait suivant :

<footnote n="87">⁸⁷ IBAMA – ministère de l’Environnement. (2005). *Orientações pedagógicas do IBAMA para elaboração e implementação de programas de educação ambiental no licenciamento de atividades de produção e escoamento de petróleo e gás natural*, Brasília. p.6.</footnote>
« Le programme d'éducation à l'environnement **doit garantir la participation des différents acteurs sociaux**, affectés directement ou indirectement par l'activité faisant l'objet de la procédure d'autorisation, **à toutes les étapes du processus**. Le programme doit également fournir des moyens pour la production et l'acquisition de connaissances et de compétences et contribuer au développement d'attitudes **en vue d'une participation individuelle et collective à la gestion de l'utilisation durable** et à la conservation des ressources environnementales, ainsi qu'à la conception et à la mise en œuvre des décisions affectant la qualité de l'environnement (milieux physiques naturels et socioculturels)<fnref n="88" /> ». (nous soulignons).

Par conséquent, la participation sociale des groupes sociaux de la zone d'influence des projets de développement de pétrole est requise dès la conception des activités éducatives qui composent chaque PEA, afin de promouvoir un dialogue de connaissances entre l'éducateur et l'apprenant et en tenant compte de « l'agenda des priorités proposées par les différents groupes sociaux concernés<fnref n="89" /> ». Les lignes directrices de l'IBAMA reposent sur le principe que pour qu'il y ait participation sociale, le processus éducatif doit permettre le développement de capacités résultant de l'articulation entre les connaissances formelles et les connaissances traditionnelles locales. En d'autres termes, l'action éducative doit intégrer les connaissances et les intérêts des groupes sociaux dans le dialogue, dans le but d'en faire des protagonistes des transformations. En outre, elle doit également favoriser les transformations subjectives des personnes impliquées, afin de stimuler chez elles le sentiment d'appartenance à une communauté et un engagement envers les décisions qui l'affectent<fnref n="90" />.

En ce qui concerne l'implication des groupes sociaux dans la construction des actions éducatives des projets, l'agence environnementale établit dans ses directives que les PEA doivent avoir comme première étape un diagnostic participatif. Ce diagnostic vise à « identifier les acteurs sociaux impliqués et les demandes sociales et environnementales de la région, en définissant les sujets prioritaires des actions éducatives ». Ainsi, le projet d'éducation à l'environnement doit être construit et exécuté dans tous ses cycles sur la base

<footnote n="88">⁸⁸ *Ibid*. p.7.</footnote>

<footnote n="89">⁸⁹ *Ibid*, p.11</footnote>

<footnote n="90">⁹⁰ Quintas, J.S.; Gomes, P.M; Uema, E.E. (2006). Pensando e praticando a educação no Processo de Gestão Ambiental: uma concepção pedagógica e metodológica para a prática da educação ambiental no licenciamento. *Coleção Meio Ambiente. Série Educação Ambiental*, 9, 2 ed. Instituto Brasileiro de Meio Ambiente-Ministério do meio Ambiente, Brasília.; et Quintas, J.S. (org). (2006). Pensando e praticando a educação no Processo de Gestão Ambiental. *Coleção Meio Ambiente. Série Educação Ambiental*, 3 ed. Instituto Brasileiro de Meio Ambiente-Ministério do meio Ambiente, Brasília.</footnote>
des résultats du diagnostic, et être mis à jour en permanence. En effet, le PEA doit être exécuté de manière ininterrompue par phases de deux ou trois ans et pour la durée totale de l'entreprise, qui dans les activités de production pétrolière peut atteindre une période supérieure à 30 ans.

En 2010, par la publication de la Note technique CGPEG/DILIC/IBAMA n° 01/10, l'agence environnementale a proposé un ensemble de lignes d'action, qui correspondent aux fronts d'action sur lesquels les PEA doivent se baser, ainsi que le type de participation sociale qui est recherché par la mise en œuvre de chaque front. Les six lignes d'action définies par IBAMA avec leurs descriptions sont présentées dans le tableau suivant (figure 4) :

<table><caption>Figure 4 – Lignes d'action pour le développement de projets d'éducation à l'environnement (PEA)</caption><tr><td>Ligne d'action A</td><td>Organisation communautaire pour la participation à la gestion de l'environnement, dans le cadre de l'autorisation environnementale.</td></tr><tr><td>Ligne d'action B</td><td>Contrôle social de l'application des redevances et des participations spéciales provenant de la production de pétrole et de gaz naturel</td></tr><tr><td>Ligne d'action C</td><td>Soutien à la démocratisation, au débat public et au contrôle du respect des orientations des plans directeurs municipaux.</td></tr><tr><td>Ligne d'action D</td><td>À être proposée par l'entrepreneur.</td></tr><tr><td>Ligne d'action E</td><td>Projets de compensation pour les populations touchées par des travaux à court terme.</td></tr><tr><td>Ligne d'action F</td><td>Soutien à la discussion et à l'établissement d'accords pour la gestion partagée des activités dans la zone maritime.</td></tr></table>

Élaboration et traduction par l'auteure d'après la Note technique n° 01/2010- IBAMA

La ligne d'action A mérite notre attention car il s'agit du front d'action du PEA Costa Verde analysé dans notre étude de cas. Selon l'agence environnementale, la justification pour la mise en œuvre de cette ligne provient de la nécessité de « développer des processus formatifs pour soutenir l'intervention qualifiée de certains groupes sociaux dans les processus décisionnels de distribution des coûts/bénéfices de l'exploitation des ressources naturelles ». En outre, elle vise à stimuler « l'organisation de segments sociaux qui ont habituellement peu d'interférence dans la gestion environnementale des zones où ils vivent et développent leurs activités<fnref n="91" /> ».

<footnote n="91">⁹¹ IBAMA (2010). Nota Técnica CGPEG/DILIC/IBAMA N° 001/10. Diretrizes para a elaboração, execução e divulgação dos programas de educação ambiental desenvolvidos regionalmente, nos processos de licenciamento ambiental dos empreendimentos marítimos de exploração e produção de petróleo e gás. Rio de Janeiro. p.5.</footnote>
L'IBAMA fait valoir que la promotion de ces processus contribue à la démocratisation du processus d'autorisation environnementale et, à plus grande échelle, de la gestion des actions qui transforment la réalité locale<fnref n="92" />. De plus, d'après l'IBAMA, l'articulation de différents projets PEA à l'échelle régionale a pour but de développer une « gestion environnementale partagée » dans la région. Cette gestion, pour l'agence environnementale, renvoie au processus de « partage du pouvoir et de la responsabilité » entre a) l'État ; b) les secteurs socio-environnementalement les plus vulnérables ; et c) d'autres segments sociaux dans les processus impliquant des activités ayant un impact environnemental significatif qui affectent la qualité de vie des différents groupes<fnref n="93" />.

De l'analyse des lignes directrices préparées par IBAMA, nous pouvons repérer l'ambition de l'agence environnementale d'agir, sur la base des PEA, en visant à corriger les asymétries qui à la fois marginalisent les groupes les plus vulnérables du point de vue socio-environnemental et les excluent des processus décisionnels qui affectent la gestion de leurs territoires. En proposant ces groupes comme « sujets prioritaires de l'action éducative », l'intention est de renforcer leur organisation sociale et leur pouvoir de participation aux décisions afin d'inverser la reproduction des injustices environnementales auxquelles ils sont soumis.

Au vu de ces orientations, nous pouvons considérer que dans le contexte de l'octroi des autorisations environnementales, le modèle proposé pour les PEA émerge comme un mouvement contre-hégémonique. En effet, conçus à partir d'une approche critique, les PEA vont, en théorie, à l'encontre de la logique d'expansion du modèle de développement économique prédominant, qui fait de l'utilisation des combustibles fossiles sa principale ressource de subsistance.

Comment cette contradiction présente dans le processus d'autorisation environnementale lui-même se reflète-t-elle en pratique dans l'exécution des PEA ? Comment les PEA, dont la responsabilité d'exécution incombe aux entreprises dont les activités génèrent des impacts négatifs sur les territoires, sont-ils proposés et exécutés avec les communautés traditionnelles locales ? Comment, à partir d'une observation au niveau local et à la hauteur des sujets participatifs, les PEA sont-ils appropriés ? Qu'est-ce qui amène les groupes locaux à

<footnote n="92">⁹² Idem.</footnote>

<footnote n="93">⁹³ Ibid, p.2</footnote>
participer ? Ce sont les questions que nous proposons d'analyser dans la partie suivante, en prenant le PEA Costa-Verde comme étude de cas.
# PARTIE III - Le cas du Projet d'éducation à l'environnement Costa Verde (PEA Costa Verde) : esquisse d'un espace de promotion de la participation sociale en communautés traditionnelles

## 1. L'offre de l'espace d'apprentissage et de participation à la Baie d'Ilha Grande

Le cas choisi pour l'analyse a été le projet d'éducation à l'environnement appelé Projet d'éducation environnementale Costa Verde<fnref n="94" /> (PEA Costa Verde). Le projet fait partie des mesures d'atténuation qui ont été exigées par l'agence fédérale de l'environnement - IBAMA comme conditions de l'octroi des autorisations environnementale aux entreprises du Pré-sel dans le bassin de Santos, exploitées par la société brésilienne Petrobras<fnref n="95" />. La phase I du projet a été exécutée de mars 2017 à septembre 2020, grâce à un contrat signé entre Petrobras et la société de conseil en environnement Mineral Engenharia de Meio Ambiente LTDA (Mineral). En 2021, déjà dans sa phase 2, le projet a été rebaptisé Projet Redes, à la demande du partenariat gagnant de l'appel d'offres promu par Petrobras pour la mise en œuvre de cette nouvelle phase.

Comme nous l'avons déjà mentionné à propos du PEA, les entrepreneurs sont obligés, dans le cadre de l'octroi d'autorisations environnementales aux entreprises pétrolières, de financer et de mettre en œuvre des processus éducatifs visant à encourager la participation sociale des groupes vulnérables d'un point de vue social, environnemental et économique, dans le but d'assurer leur contrôle social sur l'État. Le PEA Costa Verde travaille avec un groupe considéré comme particulièrement vulnérable aux activités d'exploration et de production de pétrole et de gaz : les communautés traditionnelles de pêcheurs artisanaux.

<footnote n="94">⁹⁴ Le titre du projet a été inspiré par le nom de la région où il se développe. La région de la Costa-Verde (Côte Verte), est une région côtière du Brésil, située principalement sur la côte sud de l'État de Rio de Janeiro et qui s'étend de la municipalité d'Itaguai, située dans l'État de Rio de Janeiro, à Santos, municipalité située sur la côte nord de l'État de São Paulo. Les municipalités d'Angra dos Reis et de Paraty, dans l'État de Rio de Janeiro, sont situées dans cette région. La Costa-Verde se caractérise par l'importante extension du biome de la forêt tropicale atlantique qui existe encore le long de cette partie de la côte.</footnote>

<footnote n="95">⁹⁵ Plus précisément, le PEA Costa Verde fait référence au respect des exigences des autorisations d'exploitation délivrées dans le cadre des processus d'autorisation environnementale pour le pôle Uruguá, le pôle Merluza, le pilote Lula, le champ Mexilhão, le forage maritime dans la zone géographique du bassin de Santos et le pôle pré-sel phases 1 et 2, tous dans le bassin de Santos et sous la responsabilité de la société Petrobras.</footnote>
Bien que le PEA Costa Verde soit un projet relativement récent, initié en 2017, son choix comme étude de cas a été influencé par les facteurs suivants :

a) Il s'agit du premier projet d'éducation à l'environnement exigé comme condition de la production de pétrole pré-sel dans le bassin de Santos, qui concentre actuellement environ 70 % de toute la production pétrolière brésilienne, devenant ainsi un centre d'intérêt pour les investisseurs.

b) Contrairement à ce qui s'est passé auparavant dans le bassin de Campos, où l'exploration pétrolière est en cours depuis les années 1970 - c'est-à-dire avant les octrois d'autorisations pour ce type d'entreprises qui n'existent que depuis 1999 - le PEA Costa Verde a débuté en 2017, alors que l'agence environnementale avait déjà émis les principales lignes directrices et procédures pour l'exécution des PEA. Nous pouvons affirmer que les expériences pionnières et pratiques des premières PEA développées dans le bassin de Campos constituent une référence importante pour les projets plus récents, tels que le PEA Costa Verde.

c) Le PEA Costa Verde dans sa première phase a été réalisé auprès de 69 communautés traditionnelles situées entre les deux principales métropoles brésiliennes : Rio de Janeiro et São Paulo. Le projet englobe sept municipalités le long de la côte du bassin de Santos : Mangaratiba, Angra dos Reis et Paraty, situées sur la côte sud de l'État de Rio de Janeiro, et Ubatuba, Caraguatatuba, Ilha Bela et São Sebastião sur la côte nord de l'État de São Paulo<fnref n="96" />. La carte ci-dessous, présentée dans la figure 5, permet de situer ces communautés.

<footnote n="96">⁹⁶ Ces emplacements font partie de la zone d'influence des étapes 1, 2 et 3 du pré-sel du bassin de Santos, déjà concédée par IBAMA. Selon la résolution n° 01/1986 de la CONAMA, la zone d'influence d'une activité peut être définie comme les limites géographiques de la région qui est directement ou indirectement affectée par les impacts causés par l'entreprise. Ces impacts se caractérisent par toute modification des propriétés physiques, chimiques et biologiques de l'environnement, affectant directement ou indirectement : la santé et le bien-être de la population, les activités sociales et économiques, le biote, les conditions esthétiques et sanitaires de l'environnement et la qualité des ressources environnementales. En d'autres termes, les impacts peuvent affecter les environnements physiques, biotiques et socio-économiques de différentes manières.</footnote>
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 5 - Carte de localisation des communautés du projet</figcaption></figure>

Source : Petrobras (2018), « 1° Relatório anual consolidado- Abril/2018, Projeto de Educação Ambiental da Costa Verde ».

Compte tenu de la portée spatiale du projet, qui comprend des municipalités situées entre deux États, nous avons choisi d'établir un cadrage pour la recherche, en limitant notre analyse aux municipalités d'Angra dos Reis et de Paraty dans l'État de Rio de Janeiro, qui comprennent la baie dite d'Ilha Grande. Sur les 69 communautés de pêcheurs artisanaux incluses dans la première phase du projet, près de la moitié (31 communautés) sont situées à Angra dos Reis et à Paraty<fnref n="97" />. Il faut considérer l'importante visibilité touristique de la baie d'Ilha Grande, qui attire les touristes nationaux et internationaux, ce qui attire l'attention sur cette localité. L'imbrication des activités pétrolières, industrielles et touristiques en

<footnote n="97">⁹⁷ Il s'agit de : Ponta Negra, Praia do Sono, Trindade, Ilha do Araújo, Praia Grande, Centro/Pontal/Jabaquara, Ponta Grossa, Paraty-Mirim, Pouso da Cajaíba, Saco do Mamanguá, Ilha do Algodão, São Gonçalo et Tarituba, à Paraty ; et Vila Histórica da Mambucaba/Perequê/Praia Vermelha, Vila Velha, Ponta Leste, Monsuaba, Garatucaia, Praia Longa, Praia Vermelha, Provetá, Aventureiro, Matariz, Araçatiba, Bananal, Praia das Flechas/Ilha da Gipóia, Enseada do Abraão, Enseada das Palmas, Dois Rios, Enseada das Estrelas/Saco do Céu et Japariz à Angra dos Reis.</footnote>
contrepoint de l'aspect social et culturel lié aux modes de vie traditionnels de nombreuses
communautés de la région apporte une pertinence à l'étude de la mise en œuvre du PEA Costa
Verde.

Il convient de mentionner que la représentativité des revenus pétroliers dans le budget public a été l'un des critères de notre découpage. En fait, l'État de Rio de Janeiro concentre la majeure partie des redevances perçues au titre de la production pétrolière, soit plus de 70 % du total perçu dans tout le Brésil, ce qui équivaut à un total d'environ 1 milliard de dollars accumulé en 2021 (de janvier à septembre)<fnref n="98" />. La municipalité de Paraty, après le début de l'exploitation du pré-sel, tire désormais plus de 40 % de son budget public des revenus du pétrole<fnref n="99" />. Ces données suggèrent la dépendance de la municipalité à l'égard des revenus pétroliers et soulignent à la fois les avantages et les risques associés à cette situation. Cette condition complexifie à notre avis la mise en œuvre d'un projet d'éducation environnementale qui se veut *critique, transformateur et émancipateur* conformément aux orientations de l'IBAMA.

## 2. Brève caractérisation économique, politique et sociale de la Baie d'Ilha Grande : Conflits et tensions autour des usages de l'espace

Étant donné le découpage de notre recherche, nous nous limiterons à caractériser brièvement les municipalités côtières de Paraty et d'Angra dos Reis, qui, avec les 365 îles, dont Ilha Grande - la plus grande île d'Angra dos Reis avec une superficie de 193 km2 -, constituent la microrégion appelée Baie d'Ilha Grande, située sur la côte sud de l'État de Rio de Janeiro, dans une zone limitrophe de l'État de São Paulo.

La Baie d'Ilha Grande est composée d'une diversité d'îles, de plages abritées et océaniques, de côtes rocheuses, de bras de mer, de baies et de criques, avec une superficie terrestre totale de 1

<footnote n="98">⁹⁸ Agência Nacional do Petróleo - ANP. Disponible en: https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/royalties-e-outras-participacoes/royalties, consulté le 25 octobre 2021.</footnote>

<footnote n="99">⁹⁹ Les revenus provenant de l'application des redevances et des participations spéciales de la production de pétrole et de gaz naturel. Bretas, A. M., Laureano, F. G., Quintanilha, N., & Nazareth, P. (2020). Dependência das rendas petrolíferas nos municípios do RJ. *Geo UERJ*, (36), DOI: http://dx.doi.org/10.12957/geouerj.2020.48410</footnote>
753 km2 et une superficie marine de 4 981 km2¹⁰⁰. La région est principalement connue pour ses beautés naturelles, la diversité de la flore et de la faune, l'importante extension de la forêt atlantique encore préservée, qui comprend, outre la forêt tropicale dense, des mangroves, des lagunes et des zones de « restinga ».

Dans le dernier recensement national réalisé en 2010¹⁰¹, qui a servi de support à la société Mineral engagée par Petrobras pour réaliser l'étude d'impact environnemental de la phase 3 du Pré-sel, la Baie d'Ilha Grande comptait 207 044 habitants. La municipalité d'Angra dos Reis concentre environ quatre fois et demi plus d'habitants (169 511) que la municipalité de Paraty (37 533), malgré la plus grande superficie de cette dernière. Il est important de mentionner l'augmentation de la population d'Angra dos Reis, qui en vingt ans (1991-2010) a doublé sa population locale, tandis que Paraty a augmenté sa population de 27% au cours de la même période. Environ 96,30% de la population d'Angra dos Reis vivait dans des zones urbaines en 2010, tandis qu'à Paraty, cette proportion était de 73,80%. Ces données peuvent s'expliquer par l'augmentation de l'activité industrielle qui a eu lieu à Angra dos Reis, surtout à partir des années 1950.

Sur la base de l'analyse de la même étude, la Baie d'Ilha Grande a présenté pour l'année 2010 un niveau moyen d'indice de développement humain municipal (IDHM), un indice qui comprend les piliers santé, éducation et revenu<fnref n="102" />. À Angra dos Reis, l'IDHM était de 0,724, tandis que Paraty avait un IDHM de 0,693. Lorsque l'on ne met en évidence que le pilier éducation de l'IDHM, basé sur le pourcentage de personnes alphabétisées parmi les résidents

<footnote n="100">¹⁰⁰ Instituto Estadual do Ambiente - INEA (2015). Diagnóstico do Setor Costeiro da Baía da Ilha Grande Subsídios à Elaboração do Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro (ZEEC). Volume I. Rio de Janeiro, RJ: Governo do Estado do Rio de Janeiro/INEA, Disponible en :http://www.inea.rj.gov.br/cs/groups/public/documents/document/zwew/mdcz/~edisp/inea007353 2.pdf Consulté en octobre 2021.</footnote>

<footnote n="101">¹⁰¹ Organisé tous les 10 ans, comme le prévoit la Constitution, le recensement démographique réalisé par l'Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE) aurait dû avoir lieu en 2020, mais a été reporté à 2021 en raison de la pandémie. Cependant, le gouvernement fédéral brésilien n'a pas assuré le budget nécessaire en 2021 et a annulé l'enquête. Un nouveau recensement est prévu pour 2022. Voir plus : *Sem orçamento, Censo não será realizado em 2021.* (2021). Agência Brasil. https://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2021-04/sem-orcamento-censo-nao-sera-realizado-em-2021/, consulté le 20 octobre 2021.</footnote>

<footnote n="102">¹⁰² L'indice de développement humain municipal (IDHM) est basé sur l'application des critères de l'IDH à la réalité des municipalités brésiliennes, en utilisant les données fournies par le recensement démographique de l'IBGE.</footnote>
de plus de 15 ans et le taux de présence en classe, l'IDHM d'Angra correspondait à 0,605 et celui de Paraty à 0,544, bien en dessous du niveau de la ville de Rio de Janeiro, équivalente à 0,719. En 2010, 7,71% de la population de Paraty âgée de plus de 15 ans était analphabète, ce qui est supérieur à la moyenne de l'État de Rio de Janeiro, qui comptait 4,21% de la population dans cette condition.

De plus, Angra dos Reis, y compris le district d'Ilha Grande, et Paraty apparaissent dans la « Carte de vulnérabilité de la population des municipalités de l'État de Rio de Janeiro » (Mapa de vulnerabilidade da população dos municípios do Estado do RJ) comme étant les villes les plus vulnérables aux changements climatiques, présentant un indice de vulnérabilité environnementale élevé. Dans la composition de l'indice de vulnérabilité générale, qui ajoute au facteur environnemental des composantes sanitaires et sociales, les deux municipalités présentent, en tant que membres de la région de la Côte verte, la moyenne régionale la plus élevée de vulnérabilité générale<fnref n="103" />. Ainsi, la vulnérabilité socio-environnementale de la région est aggravée par des situations de risque et de dégradation environnementale.

La Baie d'Ilha Grande est l'arène de plusieurs conflits socio-environnementaux liés à l'utilisation et à l'appropriation de l'espace. Les conflits territoriaux dans la région impliquent des disputes entre des acteurs ayant différents degrés de pouvoir économique et d'influence politique, et parmi eux, l'État lui-même avec ses différents niveaux institutionnels. Beaucoup de ces conflits sont forgés autour de la question environnementale.

À Angra dos Reis et à Paraty, il y a une forte présence de communautés traditionnelles, notamment de peuples indigènes (autochtones), de quilombolas et de communautés caiçaras. En effet, du XVIIe au XIXe siècle, Angra dos Reis et Paraty ont été des ports maritimes importants pour le transport des minéraux extraits du Minas Gerais pendant le cycle de l'or et/ou des entrepôts commerciaux pour les grandes routes maritimes en provenance d'Europe et/ou d'Afrique, ce qui a influencé l'établissement de ces groupes et leur maintien dans la région même après le déclin de ces activités économiques<fnref n="104" />.

<footnote n="103">¹⁰³ Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). (2014). Mapa da Vulnerabilidade da População dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro Frente às Mudanças Climáticas. Fiocruz, Rio de Janeiro.</footnote>

<footnote n="104">¹⁰⁴ Feitosa, A., & Silva, I. M. D. (2015). Conflitos por terra e repressão no campo na região da Costa Verde, Litoral Sul Fluminense. *Conflitos por terra e repressão no campo no Estado do Rio de Janeiro (1946-1988)*. CPDA- Programa de Pós graduação de ciências sociais em desenvolvimento, agricultura e sociedade /UFRRJ, Rio de Janeiro.</footnote>
Bien que les communautés traditionnelles ne soient pas homogènes, notamment en raison de
la grande distribution et de la discontinuité des espaces qu'elles occupent et, par conséquent,
du fait que chaque endroit a été soumis à des dynamiques économiques distinctes, la culture
*caiçara*, ainsi que les indigènes et les *quilombolas*, se caractérisent par leur mode de vie
directement lié à l'espace naturel. Dans la Baie d'Ilha Grande, les groupes des *caiçaras* sont
communément identifiés en se référant au nom de la plage où ils vivent, comme par exemple
la communauté *caiçara* d'Aventureiros sur la plage du même nom à Ilha Grande et la
communauté de Praia do Sono, à Paraty. Quant à leur production économique, elle est à
l'origine axée sur la subsistance, avec une prédominance des activités ancestrales liées à la
pêche artisanale. Comme activité complémentaire à la pêche, il existe une agriculture à petite
échelle à travers la culture du manioc, de la banane, de l'eau-de-vie et du cœur de palmier.
Ces dernières années, cependant, les activités liées au tourisme ont occupé le rôle d'activité
complémentaire avec une plus grande importance dans la diminution de l'agriculture dans la
région de la Baie d'Ilha Grande<fnref n="105" />.

En se référant à la tradition *caiçara*, au centre de notre recherche, Antonio Carlos Diegues souligne son dynamisme et sa mutabilité, évoquant toutefois à propos de sa tradition :

> « un ensemble de valeurs, de visions du monde et de symbologies, des technologies patrimoniales, des relations sociales marquées par la réciprocité, des connaissances associées au temps de la nature, des chants et des danses associés à la périodicité des activités terrestres et maritimes, des liens affectifs forts avec le site et la plage<fnref n="106" /> ».

En raison de leur mode de vie en interaction avec la forêt atlantique et la mer, dont dépend
leur reproduction sociale, les communautés traditionnelles de la Baie d'Ilha Grande sont très
sensibles au processus de transformation territoriale. Celles-ci ont subi des impacts qui ont
gagné en intensité au cours des dernières décennies en raison des modifications de l'espace
naturel liées à la mise en œuvre de grands projets portuaires, énergétiques, touristiques et
d'infrastructure installés dans la région depuis le milieu du XXe siècle.

<footnote n="105">¹⁰⁵ Petrobras (2014), Diagnóstico Participativo-PEA Costa Verde- Consolidado_PEA-Rio_2.</footnote>

<footnote n="106">¹⁰⁶ Diegues, A. C. (2004). A mudança como modelo cultural: o caso da cultura caiçara e da urbanização. *In*: Diegues, A. C. (org.), *Enciclopédia Caiçara vol. 1: o olhar do pesquisador*. Editora HUCITEC-NUPAUB-CEC/USP, São Paulo. p.23.</footnote>
À Angra dos Reis, le processus d'industrialisation, de croissance démographique et d'urbanisation a été impulsé par la politique développementiste et a commencé dans les années 1950 avec la mise en place de l'industrie navale par la construction du chantier naval Verolme, actuellement dit Brasfels. Ce chantier s'est développé ces dernières années pour répondre aux demandes de construction de navires plateformes pour le Pré-sel. En raison de sa situation géographique, à proximité de la mer et entre les deux principales capitales économiques du Brésil, la municipalité d'Angra dos Reis a été choisie dans les années 1970 pour la mise en œuvre du complexe nucléaire brésilien, accueillant actuellement les centrales nucléaires d'Angra I, II et III (en cours de construction). De plus, dans la même décennie, le Terminal Petrolifero da Baia da Ilha Grande (TEBIG), propriété de Transpetro, une filiale de Petrobras, est entré en service. Le terminal, relié aux raffineries par des oléoducs, est conçu pour traiter le pétrole importé et exporté par de grands pétroliers, ainsi que pour approvisionner les navires opérant au terminal et dans les ports de la région. Avec le pré-sel, l'augmentation du nombre de navires et de plateformes dans le terminal a été signalée par les habitants de la baie, comme source de fort impact sur les pêcheurs artisanaux, soit à cause du chalutage et de la destruction des filets par les navires, soit dû aux marées noires en mer comme cela s'est produit en 2015.

Si Paraty était jusqu'alors isolée de ce processus d'expansion industrielle vécu par Angra dos Reis, la littérature et les récits des membres des communautés s'accordent à dire que la construction, dans les années 1970, de l'autoroute BR-101, reliant Rio de Janeiro à Santos dans l'État de São Paulo, a favorisé des changements importants sur le territoire et a intensifié la dégradation de l'environnement et les conflits fonciers dans les deux municipalités. En effet, l'autoroute BR-101 a été le premier grand projet d'infrastructure visant à assurer le développement des autres mégaprojets de développement mentionnés ci-dessus.

En outre, la construction de l'autoroute a placé la région côtière sur la liste des principales destinations touristiques du pays, ce qui a déclenché un intense processus de spéculation immobilière de la part des entrepreneurs et des investisseurs liés au secteur du tourisme. La requalification de la zone a entraîné des processus de déforestation et des expulsions violentes des communautés traditionnelles caiçara des plages et des meilleures terres de la côte, qu'elles occupaient depuis des générations et où elles se consacraient à la pêche artisanale. Sur la côte, à travers un processus socio-spatial excluant, on a assisté à la construction de maisons
de vacances, de marinas, de résidences de luxe avec la privatisation de plages, de stations et d'hôtels<sup>107</sup>, tels que le Club Med Village à Angra dos Reis et le *Condomínio Laranjeiras* à Paraty.

Avec la déterritorialisation des populations locales, de nombreuses communautés caiçara ont été socialement désorganisées, démantelées et installées dans les régions périphériques d'Angra dos Reis et de Paraty, ce qui, ajouté à l'augmentation de la population et à la migration résultant de l'industrialisation d'Angra dos Reis, a favorisé le processus d'urbanisation désordonnée et de favellisation des collines de la région<sup>108</sup>.

La chercheuse Gabriela Muruá évoque que dans les conflits socio-environnementaux impliquant les communautés traditionnelles de la baie d'Ilha Grande, des logiques et des intérêts distincts concernant la terre et la propriété sont confrontés. Pour ces peuples, leur identité collective se construit sur la base de leur lien intrinsèque à la terre, celle-ci étant un bien collectif. Cette notion diffère et s'oppose à celle de propriété privée individuelle telle que convenue dans le droit libéral et qui est devenue dominante<sup>109</sup>.

Sébastien Velut et David Kervran attirent notre attention sur le fait que le secteur du tourisme, même s'il s'inscrit depuis quelques années dans une perspective de durabilité, manifeste différentes problématiques et dimensions, parmi lesquelles la question des droits fonciers.

> « L'arrivée d'investisseurs souhaitant bâtir pour le tourisme va dans le sens d'une « modernisation » du droit foncier, autrement dit la combinaison de la propriété individuelle et de délimitations légalement reconnues, ce qui entraîne bien évidemment de multiples conflits et remet en question des systèmes de gestion hérités, comme la propriété collective du sol<sup>110</sup> ».

Les études soulignent également que, pour contenir la dégradation de l'environnement causée par la spéculation immobilière résultant de l'expansion désordonnée du tourisme, un processus

<footnote n="107">107 Feitosa, A., & Silva, I. M. D. (2015). Conflitos por terra e repressão no campo na região da Costa Verde, Litoral Sul Fluminense. *Conflitos por terra e repressão no campo no Estado do Rio de Janeiro (1946-1988)*. CPDA- Programa de Pós graduação de ciências sociais em desenvolvimento, agricultura e sociedade /UFRRJ, Rio de Janeiro.</footnote>

<footnote n="108">108 Petrobras (2014). Diagnóstico Participativo-PEA Costa Verde- Consolidado_PEA-Rio_2.</footnote>

<footnote n="109">109 Muruá, G.F.F. (2020). *Causos do (sub)desenvolvimento: A instalação do Pré-Sal no litoral norte paulista e a resistência dos povos tradicionais*. Thèse Doctorat en Sciences Politiques, Universidade Estadual de Campinas, Campinas.</footnote>

<footnote n="110">110 Kervran, D.D ; Velut, S. (2010). Le tourisme responsable en Amérique Latine. In : Géraldine Froger. *Tourisme durable dans les Suds*, Peter Lang, pp.223-238, 2010, EcoPolis. halshs-00556517, p.18.</footnote>
de création d'unités de conservation dans la Baie d'Ilha Grande a été lancé dans les années 1970 sous la pression des mouvements écologistes. Actuellement, environ 72 % des secteurs terrestres et marins de la baie sont constitués d'unités de conservation de la nature (UC), soit onze unités au total<fnref n="111" />.

De manière contradictoire, si d'une part la création des UC a contribué à la préservation de la forêt atlantique dans la région et visait à freiner la soif de terres des spéculateurs immobiliers liés à l'industrie touristique, d'autre part, la manière dont elles ont été mises en œuvre, de manière désordonnée, sans aucune concertation, a généré un fort impact sur la vie des communautés qui y vivaient. La plupart des zones protégées de la Baie d'Ilha Grande ont été créées à une époque où les politiques publiques liées à la gestion de l'environnement au Brésil étaient fondées sur le « mythe de la nature intacte »<fnref n="112" />. En d'autres termes, ces politiques ont été mises en place à partir d'une vision basée sur la dichotomie entre homme et nature, d'où la création d'unités de conservation entièrement protégées, inhabitées et sans concession à toute activité anthropique dans cet environnement.

Les différentes catégories d'unités de conservation, le fait que certaines se chevauchent avec d'autres, ainsi que les différents organismes de gestion environnementale répartis entre les niveaux municipal, étatique et fédéral, créent une situation très complexe pour la population locale. Le chevauchement des UC avec les espaces traditionnellement occupés a fait que certaines de ces communautés ont été expulsées de leurs territoires. En outre, elles sont souvent empêchées d'utiliser les ressources naturelles pour leur subsistance<fnref n="113" />. La surveillance répressive, le manque d'information sur ce qui est ou n'est pas autorisé dans chacune de ces unités, l'absence de dialogue avec les membres de la communauté sont des exemples de la relation conflictuelle entre les communautés traditionnelles et les UC.

<footnote n="111">¹¹¹ Dans la zone côtière de la Baie d'Ilha Grande, il y a un total de 11 unités de conservation, dont 6 sont des unités de conservation de protection complète : Parque Nacional (PARNA) de la Serra da Bocaina; Estação Ecológica (ESEC) de Tamoios; Reserva Ecológica (RESEC) de la Juatinga; Reserva Biológica (REBIO) de la Praia do Sul; Parque Estadual (PE) de l'Ilha Grande; et PE du Cunhambebe, et 5 unités d'utilisation durable : Área de Proteção Ambiental (APA) da Baía de Paraty; APA de Cairuçu; APA de Tamoios; APA de Mangaratiba et Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) do Aventureiro. INEA - Instituto Estadual do Ambiente (2015). *Op.Cit.*</footnote>

<footnote n="112">¹¹² Terme emprunté à Antonio Carlos Diegues. Voir plus en : Diegues, A. C. S. (2001). *O mito moderno da natureza intocada*. Hucitec, São Paulo.</footnote>

<footnote n="113">¹¹³ Petrobras (2014). Diagnóstico Participativo-PEA Costa Verde- Consolidado_PEA-Rio_2.</footnote>
« Aujourd'hui, nous n'avons pas de *roças*<fnref n="114" /> communautaires parce que les gens viennent ici, les inspecteurs, l'INEA, ils viennent et disent : « vous ne pouvez pas construire votre *roça*, vous ne pouvez plus le faire », mais selon l'endroit, si nous sommes dans un parc, si nous ne sommes pas dans un parc, qu'est-ce qu'on peut faire et qu'est-ce qu'on ne peut pas faire ? Bien sûr, je ne vais pas défricher une énorme surface pour faire une *roça*, mais aujourd'hui nous savons que tout ce qu'ils disent qu'on ne peut pas faire, en réalité, on peut le faire. Il y a une façon de le faire ». (Membre de communauté traditionnelle à Ilha Grande).

De plus, la pêche industrielle est signalée par les pêcheurs artisanaux comme une autre composante de pression exercée dans la région sur la production économique des communautés traditionnelles de pêcheurs, étant donné la concurrence inégale liée à leurs capacités de pêche respectives. Les grands bateaux de pêche équipés de chaluts - qui, selon les pêcheurs, proviennent d'autres régions - compromettent les stocks de poissons à la fois en les épuisant et en faisant disparaître certaines espèces. Le type de bateau utilisé par les pêcheurs artisanaux, ainsi que leurs ressources limitées, ne leur permettent pas de s'éloigner de la côte à la recherche de poissons. L'une des personnes interviewées nous a parlé des changements perçus par la communauté locale en ce qui concerne l'activité de pêche :

« Je suis né ici et j'ai vu des canoës pleins de poissons, parce qu'à l'époque il n'y avait pas de bateau à moteur pour chercher le poisson et la pêche artisanale se faisait toujours à travers des canoës, des rames et des filets artisanaux. Nous voyions beaucoup de poissons, des bancs de différentes espèces, mais nous voyons que chaque année qui passe, chaque décennie qui passe, cela souffre de la pression. Ainsi, des différentes espèces que nous avions et même la quantité, que nous appelons stocks de poissons, diminuent beaucoup ». (Membre de communauté traditionnelle à Paraty)

Le méga-projet du Pré-sel est inclus dans ce processus historique dans lequel différentes activités s'articulent et conditionnent les dynamiques socio-territoriales. Si les autres projets et politiques de développement de la région avaient déjà un impact sur la baie d'Ilha Grande, l'installation de l'infrastructure et le début de l'exploitation du pré-sel contribuent à la vulnérabilité des pêcheurs artisanaux. En effet, en mars 2015, un accident majeur a entraîné la fuite d'environ 852 litres de pétrole dans la Baie d'Ilha Grande lors d'opérations de transfert de pétrole entre navires chez TEBIG. L'accident a eu des répercussions sur les activités de

<footnote n="114">¹¹⁴ Ce terme désigne les petites plantations et les exploitations agricoles pour la subsistance et vient du terme portugais *roçar* qui en langage agricole veut dire défricher.</footnote>
pêche et de tourisme, ainsi que sur les zones protégées<fnref n="115" />. Avec l'augmentation des opérations du pré-sel dans le bassin de Santos et le trafic accru de navires dans la baie d'Ilha Grande, la population locale, qui vit de la pêche et du tourisme, s'inquiète de plus en plus du risque de nouvelles catastrophes environnementales de ce type dans la région.

Ainsi, ce que nous entendons démontrer c'est comment les politiques de développement économique, y compris celles d'intérêt national promues par l'État, impactent et dévoilent les tensions dans les territorialités locales. Dans ce sens, comprenant que les mécanismes de participation, comme le PEA Costa Verde, ne sont pas mis en œuvre dans un vide sociale, nous avons jugé nécessaire d'observer les dynamiques sociales et politiques locales, afin de comprendre comment les sujets participants se positionnent dans cet environnement et les facteurs déterminants pour leur participation dans le cadre du PEA.

En tant que politique d'atténuation des impacts, le PEA Costa Verde a été conçu ayant comme objectif principal de « contribuer au renforcement de l'organisation communautaire, afin de faire face aux pressions associées à l'expropriation territoriale des communautés traditionnelles de la région<fnref n="116" /> ».

## 3. Qui Participe ?

### a) La labellisation du public invité à participer

Dans le cas des activités pétrolières offshore dans le bassin de Santos, le trafic maritime lié aux entreprises pétrolières dans la région de la Baie d'Ilha Grande a été identifié comme un facteur générant un impact négatif sur les pêcheurs artisanaux qui utilisent

<footnote n="115">115 Instituto Estadual do Ambiente RJ (INEA). (2018). Diagnóstico de acidentes ambientais no Estado do Rio de Janeiro 1983-2016: enfoque no vazamento de óleo na Baía de Guanabara, Rio de Janeiro, 2018. 94 p.</footnote>

<footnote n="116">116 IBAMA -Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovavéis (2018), Parecer Técnico Parecer Técnico nº 91/2018-COPROD/CGMAC/DILIC, Coordenação de Licenciamento Ambiental de Produção de Petroleo e Gás, Brasília.</footnote>
traditionnellement les mêmes zones pour leurs activités économiques. C'est dans ce contexte que l'agence environnementale (IBAMA) a défini ces groupes sociaux comme des sujets prioritaires pour les actions éducatives proposées par le PEA Costa Verde.

En réalité, dans la Baie d'Ilha Grande, certains groupes qui pratiquent la pêche artisanale ont une plus grande dépendance vis-à-vis de la pêche - en particulier ceux situés dans des environnements plus isolés identifiés comme caiçaras. Pour d'autres groupes, insérés dans un contexte plus urbanisé, la pêche est moins importante et se mêle à d'autres activités professionnelles plus urbaines comme la prestation de services, qui se vérifient principalement sur le côté continental de la municipalité d'Angra dos Reis. L'un de nos interlocuteurs, qui a travaillé en tant qu'éducateur environnemental, nous a parlé des spécificités des groupes « appelés » à participer et de ce processus de catégorisation :

> « Le public cible du projet, ce sont les communautés de pêcheurs artisanaux. Dans ces communautés, il y a une variété de configurations (...) il y a des pêcheurs artisanaux qui ne sont pas voisins qui vivent sur un territoire dispersé, dans un quartier de la ville, mais qui pratiquent la pêche artisanale comme une activité traditionnelle qu'ils ont apprise de leur père, de leur grand-père, qui sont de la région et qui sont caiçara, mais qui aujourd'hui sont dans un contexte qui n'est pas du tout caractérisé, qui n'est plus celui d'une communauté traditionnelle ». (Éducateur environnemental I - PEA Costa Verde - Phase I - Mineral).

Ainsi, même si le public prioritaire défini à l'origine pour la participation au PEA Costa Verde comprenait les « pêcheurs artisanaux », cette catégorie a fait, tout au long du projet, l'objet de réflexions et d'ajustements afin de mieux englober l'hétérogénéité des communautés sélectionnées. Selon un autre éducateur à l'environnement, à partir de la compréhension collective que le public cible du projet était « les communautés qui exercent des activités de pêche artisanale », il a été possible de rendre compte de certaines spécificités trouvées dans l'ensemble du groupe.

> "Le public du projet a changé au fil du temps, nous ne nous sommes plus concentrés sur les pêcheurs, mais sur les personnes de la communauté (...) Parce que je pense que c'était le premier PEA qui avait cette portée d'action sur un territoire aussi vaste et diversifié, avec un objectif aussi complexe, qui est de renforcer les communautés pour qu'elles participent aux espaces de décision. Ainsi, au cours de cette première phase, nous avons procédé à quelques ajustements, quelques changements, et l'équipe, la coordination, Petrobras, IBAMA, ont compris que nous n'avions pas besoin de parler aux pêcheurs pour renforcer la communauté des pêcheurs, pour renforcer l'activité de pêche. Ce serait très bien s'ils participaient, mais si nous parvenons à renforcer l'organisation communautaire, une association de
résidents, si nous parvenons à renforcer la communauté, nous parvenons, par conséquent, à renforcer la pêche. (Éducateur environnemental II - PEA Costa Verde - Phase I - Mineral).

Selon le coordinateur général de Mineral, le cabinet de conseil en environnement qui a exécuté le projet, les grandes lignes relatives aux sujets du PEA Costa Verde ont été conçues à partir du travail sur le terrain. Il a précisé qu'une fois sur le territoire et en cours de développement les activités, l'équipe du projet était parfois amenée à contribuer à des initiatives ou des processus organisationnels autres que ceux menés directement par les pêcheurs artisanaux. Le défi était de maintenir la relation des actions du projet avec les sujets prioritaires définis par l'agence environnementale. Néanmoins,

> « Cela ne veut pas dire que nous nous sommes limités à parler, par exemple, avec les enseignants et les professeurs des communautés traditionnelles, parce qu'il s'agissait de sujets qui, d'une certaine manière, étaient complètement liés au sujet de l'action [les pêcheurs artisanaux]. Et lorsque nous avons exploré ce concept un peu plus, nous avons vu que [...] nous ne travaillons pas seulement avec les pêcheurs artisanaux, mais avec les communautés qui pratiquent la pêche artisanale. Donc, par conséquent, nous avons pu avoir une justification suffisante pour dialoguer avec des personnes qui étaient proches des communautés de pêche artisanale et pas seulement ceux qui exerçaient cette activité ». (Gabriel Solero - Coordinateur général du PEA Costa-Verde - Phase I - Mineral).

Il convient de mentionner que certains participants, qui ne se considéraient pas nécessairement comme faisant partie de la catégorie « pêcheur artisanal », ont obtenu une compréhension différente lors de l'exécution du projet. En fait, après les clarifications données par l'équipe d'éducateurs et d'animateurs du PEA Costa Verde à propos de la chaîne de la pêche artisanale, certains ont commencé à revendiquer cette qualification. Ce fait nous a été expliqué par l'un des membres de la communauté d'Ilha Grande participant au projet.

> « Moi, mes frères et mon beau-frère aidons mon père quand c'est nécessaire pour lancer un filet, prendre le bateau, tirer le filet, etc. Ma mère travaille aussi parfois à la pêche avec mon père, elle est aussi une pêcheuse, parce qu'à l'intérieur de la chaîne, même ceux qui nettoient sont des pêcheurs. Je suis aussi un pêcheur ! J'ai cette connaissance maintenant, avant je ne l'avais pas » (Membre de l'une des communautés de l'Ilha Grande et participant du PEA Costa Verde).
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 6 – La chaîne de la pêche artisanale</figcaption></figure>

Sur l'image de gauche, une jeune femme sur une pirogue artisanale tirant le filet de pêche. Sur l'image de droite, une jeune femme et un vieil homme cousent ensemble un filet de pêche. Source : Petrobras (2021) - Guia da segunda fase do PEA Costa-Verde<fnref n="117" />.

Il est toutefois important de souligner que ces ajustements dans la compréhension du groupe prioritaire du PEA Costa Verde n'impliquent pas qu'il n'y ait pas de limites à ce processus. En fait, l'IBAMA décide souvent que les pêcheurs artisanaux sont le groupe prioritaire et les plus vulnérables du fait que l'extraction pétrolière au Brésil se concentre principalement dans l'espace marin. Toutefois, ceci en se basant sur des études d'impact présentées par les entrepreneurs eux-mêmes ou des consultants engagés par ces derniers.

En vérité, dans la région de la Baie d'Ilha Grande, d'autres groupes sociaux se sentent impactés par les changements survenus sur le territoire où ils vivent et revendiquent leur participation au PEA Costa Verde, comme certaines communautés indigènes. C'est le cas des *Guarani*, qui, bien que ne pratiquant pas la pêche artisanale sur le territoire maritime, vivent de la pêche artisanale dans les rivières et de l'agriculture de subsistance dans la région.

<footnote n="117">¹¹⁷ La deuxième phase du PEA Costa Verde, désormais appelé Projeto Redes, est exécutée par la Fundação para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico em Saúde (Fiotec), à travers de l' Observatório de Territórios Sustentáveis e Saudáveis da Bocaina (OTSS), un partenariat entre la Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) et le Fórum de Comunidades Tradicionais de Angra dos Reis, Paraty e Ubatuba (FCT). Les autres partenaires sont l'Universidade Federal Fluminense (UFF) et l'Universidade Estadual Paulista (UNESP).</footnote>
Lors de l'une des réunions internes consacrées au suivi du PEA Costa Verde et à laquelle ont participé des représentants et des éducateurs environnementaux de Mineral, de Petrobras et de l'IBAMA, de nombreuses questions ont été posées concernant le groupe prioritaire défini par l'agence environnementale pour la participation au projet. A cette occasion, l'un des éducateurs environnementaux remet en question le fait que le public invité à participer concerne spécifiquement les communautés de pêcheurs artisanaux, notamment les caiçaras. Néanmoins, il ajoute que sur le territoire communautés quilombolas et indigènes coexistent et s'articulent autour du même mouvement social a dont font partie les caiçaras, et tous sous la catégorie de communautés traditionnelles. Considérant que le PEA vise à renforcer l'organisation sociale, selon cet éducateur, « passer le filtre » du pêcheur artisanal pour définir ceux qui participent ou pas pourrait affaiblir l'articulation d'une organisation sociale et politique déjà existante<fnref n="118" />.

Dans le même ordre d'idées, un autre participant s'est demandé dans quelle mesure il serait approprié de ne renforcer qu'« un maillon de la chaîne » de ce territoire où d'autres communautés traditionnelles sont fortement présentes. En réponse, le représentant de l'IBAMA attire l'attention sur le fait que l'agence dépend des informations que les entrepreneurs produisent eux-mêmes, ce qui leur donne un énorme contrôle politique sur les diagnostics. Il reconnaît que ce fait est l'un des enjeux majeurs du processus d'octroi d'autorisations environnementales<fnref n="119" />. Précédemment à Paraty, lors d'une réunion qui comprenait la participation des mouvements sociaux locaux, l'un des leaders communautaires avait déjà reproché la manière avec laquelle a été catégorisé le public « invité à participer ». Selon lui, le choix par les pêcheurs artisanaux n'a pas pris en compte les spécificités de ce groupe et le processus historique des pressions distinctes sur cette population dans le territoire.

« Nous ne pouvons pas dire que les communautés A, B ou C n'ont pas de pêcheurs. Il y a des communautés dans le *sertão* [terrain éloigné du littoral] qui pêchent, ou avaient l'habitude de pêcher, et qui souffrent ou ont souffert de ces pressions, de la construction de routes, de l'urbanisation, qui les oppriment. Et puis les communautés changent, "ils vont être maçons", parce qu'ils ont besoin de survivre. Ce sont des

<footnote n="118">¹¹⁸ IBAMA- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis – Ministério do Meio Ambiente – MMA (2018). Compte-Rendu « Ata de Reunião de 22/10/2018. Processo : Processo IBAMA nº 02022.002921/2009 ».</footnote>

<footnote n="119">¹¹⁹ *Idem*.</footnote>
questions qui doivent être traitées avec soin, afin que dans 20 ans, ces exclusions ne soient pas regrettées »<fnref n="120" />.

Ainsi, lors de la phase II du PEA Costa Verde, la demande d'inclusion d'autres groupes, comme des groupes indigènes et quilombolas dans le périmètre du projet a été soumise officiellement à l'agence environnementale pour examen, mais a reçu un avis négatif de l'IBAMA au motif que :

« (...) une telle décision ne serait pas pertinente à l'heure actuelle. Il convient de noter qu'une grande partie de ces communautés sont des communautés indigènes, quilombolas, localités dans des quartiers périphériques et avec d'autres caractéristiques socioculturelles, y compris de vulnérabilité aux activités de production et de flux de pétrole et de gaz et de profil socio-économique de l'activité de pêche, qui mériteraient un débat plus approfondi sur la pertinence de les inclure dans ce projet pour atténuer les impacts socio-environnementaux<fnref n="121" /> ».

Ces points abordés nous amènent à réfléchir sur les limites de la vulnérabilité en tant que catégorie sur laquelle opèrent les projets sociaux. En fait, cette catégorisation tend à suggérer l'existence d'un « stock d'individus » privés de capacités et de droits, et répartis dans des échelles de plus ou moins grande vulnérabilité et dont l'action publique est utilisée. Or, si cette démarche comporte des potentialités (le combat contre les assymétries et inégalités sociales), elle porte en elle également des risques (promouvoir une certaine forme de discrimination et tensions internes). Comme le souligne Henri Acselrad, une vision moins réductrice de la question devrait moins se limiter à des politiques visant à minimiser les différentes carences des individus mis en vulnérabilité et davantage à caractériser le processus qui les vulnérabilise afin de s'attaquer à ses causes<fnref n="122" />.

<footnote n="120">¹²⁰ Petrobras (2017) – Rapport « Relatório do 2º Encontro de Avaliação e Monitoramento do PEA ».</footnote>

<footnote n="121">¹²¹ IBAMA- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ministério do Meio Ambiente – MMA (2021)- Avis Technique « Parecer Técnico nº 230/2021-COPROD/CGMAC/DILIC » 23 juin 2021.</footnote>

<footnote n="122">¹²² Acselrad, H. (2013). O conhecimento do ambiente e o ambiente do conhecimento: anotações sobre a conjuntura do debate sobre vulnerabilidade. *Revista Em Pauta: teoria social e realidade contemporânea, 11*(32).</footnote>