L'État dont personne ne voulait ? Transitions démocratiques en Autriche au xxᵉ siècle

Herta Luise Ott

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URL : http://journals.openedition.org/ilcea/897

DOI : 10.4000/ilcea.897

ISSN : 2101-0609

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UGA Éditions/Université Grenoble Alpes

Édition imprimée

ISBN : 978-2-84310-181-6

ISSN : 1639-6073

Référence électronique

Herta Luise Ott, « L'État dont personne ne voulait ? Transitions démocratiques en Autriche au xxᵉ siècle », *ILCEA* [En ligne], 13 | 2010, mis en ligne le 30 novembre 2010, consulté le 30 avril 2019. URL : http://journals.openedition.org/ilcea/897 ; DOI : 10.4000/ilcea.897

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# L'État dont personne ne voulait ?
Transitions démocratiques en
Autriche au xxᵉ siècle

Herta Luise Ott

1. Quand on pense à « transition démocratique » aujourd'hui, on pense avant tout aux dictatures d'Espagne, du Portugal et de Grèce, aux régimes militaires latino-américains voire à l'URSS et tous ses États satellites. L'Autriche n'est pas au centre des réflexions sur la transition et pourtant ce pays a connu au xxᵉ siècle des bouleversements considérables, cinq régimes différents et deux transitions vers la démocratie, chaque fois à l'issue d'une défaite militaire. Notre étude, qui s'appuie partiellement sur les concepts de la *Transformationsforschung* allemande et autrichienne, se propose de faire le point sur ces deux transitions et de dresser un bilan de cette évolution.

2. L'Autriche est aujourd'hui un pays dont personne, ou presque, ne met en doute l'autonomie nationale face à une Allemagne unifiée dans le contexte de l'Europe actuelle. D'un point de vue historique, c'est une situation assez nouvelle, même si, hormis la période de l'Anschluss de 1938 à 1945, les territoires actuels de l'Allemagne et de l'Autriche ont explicitement été séparés dès 1806, du moins sur un plan juridique¹.

3. Envers et contre toutes les réalités politiques d'un État multinational historique qui par sa taille géographique dépassait encore l'Allemagne unifiée sous la houlette de la Prusse en 1871, le concept de nation allemande voulait que les territoires germanophones de l'Autriche-Hongrie fussent partie de Großdeutschland, de la Grande Allemagne, au nom de l'unité nationale. La pérennité de l'idée des nations autonomes et politiquement unies, prônée par les États-Unis et leurs alliés lors des négociations de paix de 1918 à 1920², mais qui, pour des raisons stratégiques, ne fut pas respectée envers l'Autriche germanophone et d'autres territoires, a sans doute contribué à faire accepter l'Anschluss de 1938 par le monde entier, à l'exception du Mexique : ce fut, en effet le seul pays à protester devant la Société des Nations en mars 1938 contre cet acte illégal. On a évoqué à propos de l'histoire contemporaine de l'Allemagne la thèse controversée du Sonderweg. Même si le retard politique de l'Empire autrichien et de l'Autriche-Hongrie est à maints égards comparable
à celui de l'Allemagne, les historiographes et politologues autrichiens préfèrent parler d'un West-Ost-Gefälle, d'un gradient décroissant du développement politique qui allait de l'Ouest à l'Est et au Sud, à la suite des révolutions néerlandaise et britannique des XVIe et XVIIe siècles, situant l'Autriche parmi les pays européens retardataires sur le plan politique, devant toutefois la Russie³.

4 Lorsqu'on compare le système politique du Reich allemand à celui de la Cisleithanie, c'est-à-dire la partie occidentale de l'Autriche-Hongrie, qui englobait la quasi-totalité des territoires de l'Autriche actuelle, il faut tenir compte d'un aspect distinctif important : la Cisleithanie était certes un État autoritaire dominé par les castes aristocratique et militaire, et administré par une bureaucratie loyale envers l'empereur, mais il lui manquait une classe intellectuelle gagnée à la cause nationale (qui en l'occurrence aurait dû être plurinationale) comparable à celle du Reich.

5 Le deuxième volet du fameux Sonderweg allemand, un essor économique exceptionnel au cours de la deuxième moitié du XIXe siècle, a souvent servi à expliquer la domination du Reich sur l'Autriche-Hongrie, et on a considéré pendant longtemps que l'une des raisons principales de l'implosion de l'Autriche-Hongrie et plus précisément de la Cisleithanie, fut sa mauvaise situation économique. Il y eut bien une croissance économique considérable, voire exceptionnelle, à la veille de la Première Guerre mondiale, dépassant notamment celle de l'Allemagne, mais vu les retards accumulés et un essor économique inégal selon les régions (il demeurait faible en Cisleithanie orientale) l'économie du pays fut perçue, pendant très longtemps comme plus déficiente qu'elle ne l'était en vérité (Schiffer). À la suite des bouleversements économiques provoqués par les nouvelles frontières douanières de 1918-1919, peu d'Autrichiens étaient disposés à croire en la viabilité d'une Autriche réduite à la portion congrue d'un petit territoire regroupant une majeure partie des populations germanophones et deux petites minorités slavophones. Ce fut un État dont « personne ne voulait⁴ », ni à gauche, ni à droite.

6 Avant de dessiner les transitions politiques d'une Autriche en voie de devenir un État-nation démocratique après la catastrophe de 1938-1945, notre contribution se propose d'esquisser quelques aspects significatifs de l'évolution qui a précédé ce tournant dans l'histoire autrichienne.

## Des gouvernements autoritaires face à des camps politiques repliés sur des groupes ethniques

7 Depuis le compromis austro-hongrois de 1867 la Cisleithanie était certes dotée d'une constitution, mais les gouvernements, nommés par l'empereur, avaient, comme dans l'Allemagne wilhelminienne, la possibilité de passer outre la fonction législative du Parlement. Ils en faisaient un usage abondant, notamment en raison des conflits nationaux qui paralysaient fréquemment la diète de Cisleithanie.

8 Ce retard en matière de parlementarisme contrastait avec la naissance d'un système moderne de partis. Les partis représentaient le noyau des trois « camps » politiques qui marquèrent les deux dernières décennies du XIXe et le début du XXe siècles dans les territoires germanophones : le parti social-démocrate, le parti chrétien-social et les divers partis du camp national-allemand. Les populations non germanophones envoyaient leurs propres représentants au Reichstag :même le parti social-démocrate dut
accepter sa scission en clubs nationaux en 1911, en dépit de son orientation internationaliste.

9. Le parti social-démocrate (Sozialdemokratische Arbeiterpartei - SDAP), fondé en 1889, se définit comme partie intégrante du mouvement ouvrier, lequel englobait des syndicats, le mouvement des femmes prolétariennes, et de nombreuses organisations, culturelles et sportives notamment. Les sociaux-démocrates autrichiens, qui comptaient parmi les mieux organisés en Europe, parvinrent à une interprétation originale du marxisme, l'« austro-marxisme ». Ils considéraient notamment la culture comme une partie de la « superstructure idéologique » qu'on devait conquérir au même titre que l'« infrastructure » matérielle, en s'ouvrant, entre autres, à de nouvelles impulsions en matière de culture et d'éducation. À la différence de leurs homologues allemands, ils soutinrent un discours politique radical, qui contrastait avec leur pratique politique sur le plan national, ce qui leur permit, après la Révolution russe, de conserver une majorité écrasante face au nouveau parti communiste. Leur position « centriste » dans le cadre de l'Internationale socialiste correspondait à cette attitude⁵.

10. Le parti chrétien-social (christlichsozial) naquit de l'union de diverses associations qui prônaient une réforme sociale sur la base de la doctrine sociale (Soziallehre) de l'Église catholique. Pour les chrétiens-sociaux le conflit essentiel était celui qui opposait le catholicisme à la laïcisation de la société. En l'absence d'une communauté protestante significative, ils gardèrent le monopole dans le camp chrétien. Les chrétiens-sociaux citadins à majorité petite-bourgeoise formèrent une coalition avec les conservateurs à dominante paysanne avant les premières élections au suffrage universel de 1907. Dominants à Vienne, notamment sous la direction du maire franchement antisémite Karl Lueger (son antisémitisme farouche avait amené l'empereur à refuser trois fois de suite la confirmation de son élection), dont la politique municipale était considérée comme un compromis entre tradition et modernité, les chrétiens-sociaux se retrouvaient en concurrence avec les partis anticléricaux de droite dans les petites villes et dans les campagnes, où une interprétation dite scientifique du monde s'opposait à un catholicisme souvent bigot. Après 1918, leur proximité avec le catholicisme alla jusqu'à l'élection d'un homme d'église à la tête du gouvernement.

11. Les partis du camp national-allemand bénéficiaient d'importants relais dans la société civile, des corporations étudiantes à un grand nombre d'organisations sportives et culturelles. Ces partis, notamment le parti pangermanique (Alldeutsche Partei), opposaient les intérêts des Allemands à ceux des autres groupes nationaux de la monarchie. Rapidement ces partis abandonnèrent leur ambition réformatrice et démocratique initiale. Cette orientation fut à l'origine de l'idée d'un Anschluss, d'un rattachement de l'Autriche à l'Empire allemand. Dans les années 1930, ils furent peu à peu absorbés par les nationaux-socialistes.

12. En l'absence d'une cause nationale qui, théoriquement, aurait pu mobiliser la population entière, c'est-à-dire tous les groupes ethniques, certains considéraient l'État cisleithanien comme une « prison des peuples » dont il fallait abattre les murs. Dans cette situation, les camps politiques matérialisés en partie contribuèrent à combler un vide idéologique, en offrant des alternatives dans un cadre étroit : la Cisleithanie étant un État absolutiste dont les gouvernements n'étaient pas obligés d'établir un consensus avec les groupes parlementaires, les partis avaient peu d'influence sur la politique concrète de cet État. Du coup ils n'avaient d'autre champ d'action que celui de leurs propres partisans. Selon une formulation de Sieglinde Rosenberger et Anton Pelinka, les partis s'imposèrent ainsi
comme sous-systèmes autonomes qui s'isolèrent progressivement du système global (Gesamtsystem) (Pelinka et Rosenberger, 2000, p. 22)⁶.

## Des forces centrifuges qui détruisent la cohésion étatique

13 Ces « sous-systèmes » continuent à fonctionner au-delà de l'effondrement de l'Empire habsbourgeois : ce sont les représentants des partis « allemands » élus lors du scrutin de 1911 qui proclament la république « Deutsch-Österreich » en tant quecomposante de la Deutsche Republik le 12 novembre 1918, après le retrait de l'empereur Charles Ier, qui refusa d'abdiquer. Ce consensus initial des trois camps politiques disparut successivement. Les nationaux-allemands, jadis le groupe parlementaire le plus fort, mais minoritaire après les premières élections républicaines, auxquelles participaient les femmes en février 1919, critiquèrent massivement le gouvernement de coalition issu de la Constituante (Konstituierende Nationalversammlung), lui reprochant d'avoir accepté (malgré lui, il faut le souligner !) l'interdiction de l'Anschluss par le Traité de Saint-Germain en 1919. Les sociaux-démocrates, jadis le groupe parlementaire le plus faible, mais légèrement majoritaires depuis les élections de 1919, se retirèrent de ce même gouvernement suite à un conflit concernant la restructuration de l'armée. Ils gardèrent la mairie de Vienne où ils détenaient une majorité écrasante, conservant avec elle le pouvoir gouvernemental sur presque un tiers de la population autrichienne. La constitution de 1920, issue d'un compromis entre le concept centraliste du SDAP et les aspirations fédéralistes des chrétiens-sociaux, est votée sous la direction d'un gouvernement composé en fonction des rapports de force parlementaires (Proporzregierung). Cette constitution se distinguait sur un point essentiel de celle de la République de Weimar : le président n'était pas élu au suffrage universel, mais par l'Assemblée fédérale, la Bundesversammlung, qui réunit les deux chambres du Parlement. De ce fait, sa position était beaucoup plus faible que celle du président allemand, qu'on avait l'habitude de comparer à un « empereur de substitution ». Son rôle ne fut renforcé qu'en 1929, sur pression des partis de droite. La position des Bundesländer face à l'Assemblée nationale, le Nationalrat, était – et demeure à l'heure actuelle – relativement faible, elle aussi. Elle est comparable en cela à celle des Länder sous la République de Weimar : le conseil fédéral, le Bundesrat, ne peut pas empêcher, mais seulement retarder la mise en œuvre des lois votées par le Nationalrat. Les gouvernements des Bundesländer jouissaient néanmoins – et continuent à jouir – d'une relative autonomie dans les domaines qui lui ont été confiés par la constitution. Comme en Allemagne, chaque Bundesland était – et demeure – doté d'une constitution individuelle.

14 Sur la toile de fond de crises économiques graves, notamment vers 1922 et 1929, les années vingt sont marquées par le conflit de plus en plus accentué entre les deux camps politiques dominants : les chrétiens-sociaux, majoritaires depuis 1920, forment des gouvernements et pratiquent une politique d'austérité avec le soutien des petits partis nationaux-allemands sur le plan national, tandis que les sociaux-démocrates mettent en œuvre d'importantes réformes sociales dans « Vienne la Rouge », où ils détiennent la majorité absolue (environ deux tiers des sièges) entre 1919 et 1934⁷. Le rôle de Vienne est renforcé par le fait qu'avec la constitution de 1920 la capitale a obtenu le statut d'un Bundesland. Il coexiste de ce fait deux modèles sociétaux sur le même territoire, chacun légitimé par des élections et par une administration propre, qui s'affrontent
continuellement. Ce conflit permanent se matérialise notamment par la création de deux formations paramilitaires (l'une social-démocrate, l'autre de droite), éclate une première fois autour de l'assaut du palais de justice par des manifestants le 15 juillet 1927, suite à l'acquittement, par une cour d'assises, des auteurs de deux meurtres politiques. L'intervention brutale de la police et de l'armée a pour conséquence la mort de 89 personnes. Le conflit s'aggrave dans un contexte de crise économique aiguë : le Parlement, où les sociaux-démocrates oppositionnels obtiennent une majorité relative dès 1930 et où menace l'entrée des nationaux-socialistes, est mis hors jeu par le gouvernement en mars 1933, à la suite d'une défaillance d'ordre formel : les trois présidents de l'Assemblée ayant démissionné l'un après l'autre lors d'une séance pour une question de vote⁸, il ne sera tout simplement plus convoqué. En février 1934, une insurrection ouvrière consécutive à une provocation entraîne une très brève guerre civile, qui a pour conséquence l'interdiction du parti social-démocrate et l'installation d'une dictature soutenue par l'Italie de Mussolini. La nouvelle constitution s'inspire d'éléments du fascisme italien et du concept corporatiste (berufsständisch) qui, lui, se réclame de la doctrine sociale de l'Église catholique⁹ : les partis politiques sont abolis. Le fondateur de cette dictature, Engelbert Dollfuß, est blessé à mort en juillet 1934, lors d'une tentative de putsch menée par un groupuscule national-socialiste. Le putsch échoue, notamment en raison du soutien que l'Italie fasciste apporte à l'Autriche.

Le gouvernement austro-fasciste, qui se donne quelques airs démocratiques (la nouvelle constitution prévoit notamment des élections au sein des corporations, censées remplacer les syndicats), est menacé par le rapprochement entre Rome et Berlin dès 1936, et se voit définitivement démis de ses fonctions en mars 1938, après l'annonce par le chancelier Schuschnigg d'un référendum « pour une Autriche libre et allemande, indépendante et sociale, chrétienne et unie ». Suivent l'invasion de l'Autriche par la Wehrmacht allemande le 12 et l'Anschluss du 13 mars avec les suites que nous connaissons.

L'échec de la démocratisation de l'Autriche entre 1918 et 1938 repose d'un point de vue « systémique » sur le rejet initial de la formation territoriale imposée par les Alliés. La petite « Autriche allemande » était rejetée aussi bien par le camp socialiste que par le camp national-allemand. Même les chrétiens-sociaux, dont la conception de l'unité nationale n'était pas forcément fondée sur l'idée d'une unification de l'Autriche et de l'Allemagne, votèrent, au lendemain de la guerre, pour l'adhésion à l'Allemagne de ce qui devait se révéler être le « reste » d'un empire défunt¹⁰. Mais ils eurent tôt fait de changer leur position en définissant, notamment après 1934, l'Autriche comme la « meilleure Allemagne », au nom d'un universalisme catholique hérité de l'Empire habsbourgeois.

Certes, dans un environnement politique flottant (jusqu'en 1919 il a existé des Räterepubliken, des républiques des « conseils » ou des « soviets » en Bavière et dans la Hongrie voisines), la période de 1918 à 1920 semblait figurer une sorte de « révolution autrichienne », avec des réformes sociales inédites et le vote d'une constitution solide¹¹ par une Constituante unie, légitimée par le suffrage universel. Cette Constituante était pourtant incapable de trouver un accord sur les droits fondamentaux de ses citoyens et se vit obligée d'emprunter leur définition à la constitution de 1867. La collaboration entre la gauche et la droite s'arrêta dès la « normalisation » du contexte général, c'est-à-dire dès la fixation définitive, en 1920, du cadre constitutionnel formel et des frontières extérieures de l'État à la suite de l'exécution du Traité de Saint-Germain. Il ne faut pas oublier qu'outre la déception que suscita le Traité, sa mise en œuvre géographique se fit attendre. Elle fut accompagnée de deux référendums, en Carinthie méridionale et en
Hongrie occidentale, l'actuel Burgenland, dont une partie demeura rattachée à la Hongrie, malgré les dispositions du Traité.

18 À l'exception du minuscule parti communiste, qui, après 1934, se mit à défendre le concept d'une nation autrichienne en s'appuyant sur l'expérience historique (Klahr), les chrétiens-sociaux étaient finalement les seuls à appuyer l'idée d'une Autriche indépendante.

19 En interdisant les partis politiques et en imposant un régime autoritaire, les chrétiens-sociaux déstabilisent définitivement le système : confrontée à cette exclusion sommaire, une partie non négligeable de la population bascule de la gauche vers l'extrême droite, espérant trouver à l'extérieur le soutien qui a disparu à l'intérieur du pays. Cela ne change rien à la (non-) position de ces deux groupes de la population à l'intérieur du système car aux yeux des autorités, socialistes et nationaux-socialistes sont tous des « illégaux ». L'Anschluss ayant toujours été une option qui séduisait une partie de la droite autoritaire traditionnelle, il est peu étonnant que le modèle démocratique mal réalisé dans un petit État économiquement faible (à l'époque, on appelait parfois l'Autriche la « Maison des pauvres » de l'Europe, das Armenhaus Europas) n'ait eu aucune chance : son crédit, faible dès le départ, disparut définitivement face à deux systèmes autocrates concurrents.

20 En adoptant une position « structurale », on peut ajouter que les représentants de la classe bourgeoise écrasèrent une démocratie qui menaçait de leur faire perdre la majorité parlementaire au profit d'un parti social-démocrate potentiellement en mesure de prendre le pouvoir.

21 Quant à l'approche culturelle, on peut avancer que tous les acteurs politiques étaient bien loin d'avoir intériorisé l'idéal démocratique. Ancrés dans des camps antagonistes, c'est-à-dire dans des « sous-systèmes » structurés de manière indépendante, ils considéraient le système parlementaire comme un moyen d'imposer leurs valeurs sans tenir compte de celles des autres acteurs. Sans majorité parlementaire dès 1920, les sociaux-démocrates s'étaient contentés de Vienne comme champ d'action pour ériger leur contre-modèle sociétal. Forts de leur écrasante majorité, ils ne voyaient aucune raison de chercher le compromis avec leurs adversaires politiques, tandis que ceux-ci éliminaient le Parlement (et dans un deuxième temps la municipalité de Vienne) dès qu'ils voyaient leur majorité en péril. Les sociaux-démocrates, il est vrai, avaient toujours refusé de participer aux gouvernements, afin d'éviter toute instrumentalisation.

22 Si nous suivons enfin la théorie de l'acteur, qui peut nous aider à comprendre des situations ponctuelles, nous constatons que les élites gouvernantes conservatrices refusaient, après 1933, toute coopération avec une opposition qui, elle, avait disposé d'un terrain d'action propre jusqu'en 1933-1934 avec la municipalité de Vienne, où les chrétiens-sociaux avaient à leur tour dû se contenter du rôle d'adversaire politique impuissant. Malgré l'attitude toujours pragmatique et au fond plutôt conciliante de la direction du parti social-démocrate sur le plan national, les chrétiens-sociaux considéraient cette concurrence comme plus dangereuse que la menace hitlérienne, et ils cherchaient à l'écraser, notamment sous l'impulsion de Mussolini. Pour ce qui est du parti social-démocrate, son choix politique d'éviter une confrontation directe avec un parti chrétien-social de plus en plus autoritaire, qui, dès 1934, se mua en un Vaterländische Front (« front patriotique »), décida bon nombre de ses partisans à changer de camp pour adhérer au parti nazi ou – dans une mesure bien moindre – au parti communiste. Ils réagirent ainsi de manière quasi-symétrique à l'intervention d'un acteur extérieur
sollicité par le chancelier Dollfuß, et qui subsista avec son successeur Schuschnigg : l'Italie de Mussolini.

23 Les politologues et historiens autrichiens interprètent souvent l'Autriche de la Première République comme une « démocratie centrifuge » : l'absence d'un pôle central fort, d'une véritable incarnation de l'État démocrate soutenue par une armée vigoureuse, aurait notamment encouragé la formation d'organisations paramilitaires censées protéger les intérêts de leurs camps respectifs. De ce fait, les « sous-systèmes » politiques se voyaient transformés en systèmes concurrentiels, armes à l'appui. Anton Pelinka considère ainsi la période qui va de 1934 à 1938 comme une période de dictature d'un camp sur l'autre (Pelinka, 1999, p. 16). On peut compléter son analyse en renvoyant aux deux pôles d'attraction extérieurs : l'Italie de Mussolini et l'Allemagne de Hitler.

## L'Autriche de 1945 à 1955

24 En 1945 comme en 1918, l'Autriche n'est pas maîtresse de son destin, bien qu'elle dispose à Vienne d'un gouvernement pour tout le territoire. Transformée en province nommée « Marche orientale » (Ostmark), elle a perdu la guerre comme toutes les autres parties de la « Grande Allemagne » hitlérienne. Malgré la Déclaration de Moscou proclamée par les trois Alliés en 1943, dans laquelle l'Autriche était désignée comme la première victime de l'agression hitlérienne, on la soumet apparemment au même traitement que l'Allemagne, car elle est divisée en quatre zones d'occupation. Le parallèle s'arrête là, car en 1945 il n'est plus question d'Anschluss. Après quatre ans de dictature austro-fasciste et sept ans de national-socialisme, dont six en période de guerre, la donne a changé. Bon nombre d'Autrichiens, notamment à Vienne, ancienne capitale impériale réduite au statut de ville de province, ont ressenti l'intégration dans le Reich hitlérien comme un processus humiliant.

25 Selon Félix Kreissler, l'idée d'une nation autrichienne a progressé durant la dictature hitlérienne centralisatrice et méprisante à l'égard des particularités autrichiennes pour s'imposer au lendemain de la guerre comme mythe fondateur de la nouvelle république.

26 La Déclaration de Moscou, dont le contenu était partiellement dû au faux espoir de déclencher un mouvement de résistance notable après la capitulation de l'Italie en 1943, permit à l'Autriche officielle et avec elle à bon nombre d'Autrichiens de se disculper à bon compte des crimes commis sous le régime hitlérien¹². Mentalement, beaucoup d'Autrichiens ne se considéraient plus comme des Allemands, mais comme « victimes » des Allemands. Ce tour de force avait notamment pour conséquence une non-confrontation collective au passé national-socialiste qui devait durer jusqu'à la fin des années 1980.

27 Sur cette toile de fond radicalement différente, il y eut une continuité politique étonnante : Karl Renner, premier chancelier social-démocrate et ancien président de l'Assemblée nationale de la Première République, constitue, comme en 1918, un gouvernement provisoire avec les anciens chrétiens-sociaux devenus un « parti du peuple » (Volkspartei), qui jette les bases d'un système démocratique en préparant des élections libres. La troisième position est occupée cette fois-ci par le parti communiste. Ce gouvernement, qui entend réinstaurer la constitution de 1920, est constitué le 27 avril 1945 à Vienne, avant la libération de tous les territoires autrichiens et la fin officielle de la
guerre, sous la houlette de la seule Union soviétique. Après quelques réticences initiales, il obtient le soutien des quatre Alliés.

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L'un des mythes fondateurs de la Deuxième République consiste à considérer que les élites des deux grands camps politiques avaient mis fin à leurs hostilités face à l'adversaire national-socialiste en nouant des liens solides dans les camps de concentration. Comme beaucoup de mythes, il contient des éléments de vérité : Leopold Figl, premier chancelier conservateur de l'Autriche plutôt conciliant, avait ainsi passé environ cinq ans à Dachau puis plusieurs mois à Mauthausen, en compagnie de protagonistes des deux camps qui devaient jouer des rôles importants dans la vie politique de la Deuxième République. Transféré à Vienne fin janvier 1945, il fut sauvé in extremis, avec d'autres. Mais cet « esprit de la Lagerstraße » reçut un premier coup dès 1945, face à des hommes politiques comme Julius Raab, ancien leader de la Heimwehr austro-fasciste qui allait devenir chancelier en 1953. Les conservateurs répondaient aux critiques du parti socialiste en rappelant leur désir ardent de l'Anschluss et en les suspectant de préparer un coup d'État avec le parti communiste. S'y ajoute la position délicate du gouvernement face aux Alliés. La solution trouvée dès 1945 consista, outre l'instauration de gouvernements de coalition, à « doubler » systématiquement les positions-clés par des représentants des deux grands camps idéologiques¹³ et à introduire un partenariat social qui consistait à négocier des questions importantes, notamment prix et salaires, en dehors du Parlement, entre les représentants du patronat et des salariés. Outre cela, on introduisit un système de *Junktim*, qui consiste à coupler le vote de deux lois controversées afin de les faire passer. Ce « modèle » autrichien, qui contribua à instaurer une paix sociale exceptionnelle où les grèves n'existait presque plus, et un système politique extrêmement rigide et, au fond, peu démocrate¹⁴, a partiellement survécu à l'adhésion de l'Autriche à l'Union européenne, malgré une accentuation des conflits sociaux, comme en Allemagne, suite à la mondialisation.

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S'y ajoute un contexte international bienveillant à l'égard de l'Autriche : le pays est l'un de ceux qui profitent le plus du plan Marshall, et se remet de la guerre assez vite et de manière efficace, même si cet essor n'est pas aussi spectaculaire que celui de l'Allemagne fédérale.

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Le rôle joué par les Alliés est radicalement nouveau. Pour eux, l'Autriche est officieusement un pays vaincu et officiellement un pays libéré. Cette situation mène à la coexistence de deux systèmes gouvernementaux entre 1945 et 1955 : dès les élections de novembre 1945 se constitue un gouvernement de coalition à majorité conservatrice (ÖVP 85, SPÖ¹⁵ 76, KPÖ¹⁶ 4) qui adoptera la constitution de 1929. Mais les quatre Alliés, qui contrôlent leurs zones d'occupation et coordonnent leur politique dans le conseil des Alliés (*Alliieter Rat*), forment une instance de décision superposée au système politique autrichien. De ce fait, l'Autriche n'est pas un pays véritablement souverain entre 1945 et 1955, comparable en cela à l'Allemagne, à une différence près : il n'y eut pas de séparation aussi radicale des zones d'occupation. Le centre de Vienne fut contrôlé à tour de rôle par les quatre Alliés qui permirent dès mai 1947 une libre circulation des marchandises entre les quatre zones, et on réintroduisit dès décembre 1945 le *Schilling* comme monnaie unique pour toute l'Autriche. Enfin, pour éviter les confiscations en vue d'éventuelles réparations, prévues par les autorités soviétiques, le gouvernement procéda à la nationalisation de nombreuses entreprises-clés qui relevaient du *Deutsches Eigentum*, c'est-à-dire d'entreprises dont le propriétaire avait été le *Reich* ou des citoyens allemands.
Cela concernait une bonne partie des grandes entreprises industrielles et permettait à l'État de contrôler l'industrie lourde jusque dans les années 1980.

31 Au début, la situation est peu confortable pour le gouvernement. Le conseil des Alliés exige qu'on lui soumette tous les projets de loi. Dès 1946 le contrôle se limite aux lois constitutionnelles, bien que les autres lois puissent toujours être bloquées par les Alliés. La démocratie autrichienne est donc soumise à un contrôle extérieur. Étant donné que les décisions du conseil devaient être prises à l'unanimité et que cette unanimité posa des problèmes dès le début de la guerre froide, le gouvernement autrichien, qui avait l'opinion publique derrière lui, ne cessait de gagner en autonomie, notamment à l'égard de l'Union soviétique.

32 Après l'adhésion de l'Autriche au Plan Marshall en 1947-1948, en dépit des protestations soviétiques, les occupants des trois zones occidentales deviennent y compris aux yeux de la majorité de la population des puissances protectrices face à Staline. En guise de protestation contre l'adhésion au Plan Marshall, le parti communiste quitta le gouvernement dès 1947 : la « grande coalition » SPÖ-ÖVP fonctionna jusqu'en 1966. Plus tard, après la grande grève de 1950 contre un traité signé par les partenaires sociaux, c'est-à-dire par l'ÖVP et le SPÖ, les communistes sont successivement destitués de toutes leurs fonctions administratives importantes, notamment dans la police viennoise.

33 Le fait que l'Assemblée nationale décide à l'unanimité de l'amnistie de 482 000 anciens membres du NSDAP en 1948 doit sans doute être vu dans le contexte d'une guerre froide qui empêcha une véritable confrontation avec le passé nazi, au nom de l'unité de l'Occident face au camp soviétique. Mais il y eut aussi des calculs de la part des deux grands partis, qui espéraient un renforcement de leur propre camp politique (ÖVP) - ou un affaiblissement de l'adversaire (SPÖ), grâce au nouveau parti VdU (Verband der Unabhängigen, « association des Indépendants »), le futur FPÖ (Freiheitliche Partei) de Jörg Haider. La déception est à la hauteur des espoirs : le parti socialiste perd neuf mandats sur 165, l'ÖVP 8, et le VdU en obtient 16. Le parti communiste détient cinq mandats au lieu de 4 en 1945. Quatre ans plus tard, en 1953, le parti socialiste obtient la majorité relative en nombre de votes, mais l'ÖVP garde une mince majorité des mandats pour des raisons arithmétiques (74/73). Julius Raab, qui remplace dès lors Leopold Figl, tente d'associer le VdU à la coalition, mais le président de la République, socialiste et ancien chef d'état-major de l'armée austro-hongroise sur le front d'Isonzo, empêche cette option : les instances démocratiques prévues par la constitution fonctionnent dans un État qui n'a pas encore complètement digéré son passé. Ironie de l'histoire : c'est la réforme constitutionnelle de 1929, de nouveau en vigueur depuis décembre 1945, et dont il fut un adversaire résolu, qui avait permis cette intervention musclée du premier président autrichien élu au suffrage universel après 1945. La RFA avait entre-temps éliminé le rôle prépondérant du président de sa constitution, le Grundgesetz de 1949.

34 Bon nombre de politologues considèrent la démocratie autrichienne après 1945 comme une démocratie de « concordance » (Konkordanzdemokratie), voire « proportionnelle » (Proporzdemokratie), qui se serait développée en opposition à la démocratie « centrifuge » de la Première République : les élites politiques, qui s'étaient déchirées entre 1918-1920 et 1938, cherchaient désormais le compromis par-delà les résultats électoraux, ce qui explique notamment la prépondérance du partenariat social et une tendance à la répartition du contrôle des positions-clés dans l'administration et dans des secteurs importants d'une économie partiellement nationalisée. Le fait que cette organisation politique soit de plus en plus contestée depuis les années 1980-1990 serait le signe de son
succès indéniable : les deux grands partis ayant cessé de se percevoir comme d'irréductibles ennemis, le besoin de fonctionner selon des modalités de contrôle aussi contraignantes aurait diminué (Pelinka et Rosenberger, 2000, p. 63). L'Autriche serait devenue, en quelque sorte, une démocratie « concurrentielle » à l'instar des démocraties anglo-saxonnes.

## Le statut international de l'Autriche : la question de la neutralité et les mutations en Europe

35 Dès 1945 des voix s'élèvent contre le régime d'occupation auquel est soumis l'Autriche. Karl Renner propose une administration de type *Treuhand* par l'ONU (UNO-Treuhandschaft) en avril 1946, à un moment où l'Union soviétique refuse des négociations sur le futur statut de l'Autriche : trop de questions, surtout territoriales et financières, ne sont pas encore réglées. C'est seulement en janvier 1947 qu'une commission interalliée commence à préparer le futur traité d'État qui doit notamment fixer les frontières de l'Autriche. C'est une période où une bonne partie de la population compare déjà, de manière étonnamment simplificatrice, l'occupation alliée à la période de l'Anschluss : la conscience d'une faute qui aurait pu justifier cette occupation fut très faible, et la guerre froide débutante n'arrangeait pas les choses.

36 La mise en œuvre de l'indépendance autrichienne était étroitement liée à la situation géopolitique. Si en mars 1947 la délégation autrichienne espérait encore un accord rapide, la guerre froide anéantit toutes ces ambitions. Les tentatives de reprise des négociations dans les années suivantes échouèrent principalement à cause de problèmes européens non résolus. C'est seulement en 1953, après l'élection du président Eisenhower, et la mort de Staline, que les négociations prirent un nouvel élan sous la direction du chancelier Julius Raab (ÖVP), épaulé par le vice-chancelier Adolf Schärf (SPÖ), le ministre des Affaires étrangères Leopold Figl (ÖVP) et le secrétaire d'État Bruno Kreisky (SPÖ). On considérait alors qu'il fallait prendre au sérieux les réticences soviétiques concernant les options politico-militaires. Les négociations aboutirent en avril 1955, et le traité d'État fixant un certain nombre d'obligations de l'Autriche, notamment en matière de respect des droits des minorités slovène et croate, et d'interdiction de partis à obédience national-socialiste, fut signé le 15 mai.

37 L'une des questions-clés dans les négociations avec les Alliés, notamment avec l'Union soviétique, la question de savoir à quel « camp » l'Autriche devait appartenir, fut résolue de manière originale. Adenauer avait joué la carte occidentale, et l'Allemagne avait payé le prix de la division. En vue d'entraver l'adhésion de l'Allemagne de l'Ouest à l'OTAN, les successeurs de Staline permirent à l'Autriche de recouvrer sa souveraineté sur l'intégrité du territoire au prix de la neutralité du pays. L'Autriche acceptait ainsi une proposition qu'Adenauer avait rejetée en 1952 pour l'Allemagne, lors de l'affaire de la fameuse « note de Staline ». Dans la conjoncture de la période de dégel qui suivit la mort de Staline, l'Autriche opta ainsi pour la neutralité politique, en s'appuyant sur le modèle suisse, tout en définissant une politique de « neutralité active » par la suite : elle adhéra à l'ONU en 1955 et au Conseil de l'Europe en 1956 ; et elle joua un rôle humanitaire important lors de l'insurrection hongroise en 1956 et de l'invasion de la Tchécoslovaquie et de la répression du Printemps de Prague en 1968. Dans les années 1970, elle contribua à la détente Est-Ouest et à l'entreprise des négociations israélo-palestiniennes. Cette neutralité mit aussi
un terme à toute discussion sur une nouvelle adhésion de l'Autriche à l'Allemagne (dont
continuait à rêver le VdU minoritaire) : celle-ci fut désormais exclue à double titre¹⁷.

38

La neutralité est devenue l'un des piliers de l'identité nationale autrichienne, à tel point que les tentatives de l'ÖVP dans les années 1990 pour proposer une adhésion à l'OTAN n'ont pas trouvé de véritable écho dans la population, non plus que les invectives de Jörg Haider en 1988 contre une nation autrichienne qu'il considérait comme un « monstre idéologique » (ideologische Missgeburt). Haider opta ensuite pour le slogan Österreich zuerst (« l'Autriche d'abord »), et l'ÖVP renonça à poursuivre son projet. Néanmoins, dans la pratique, la neutralité n'est plus interprétée de manière aussi stricte depuis la chute de l'Empire soviétique et depuis l'adhésion de l'Autriche à l'Union européenne. Le concept d'une nation autrichienne indépendante, lui, reste inébranlable.

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Du fait de sa neutralité politique, l'Autriche ne put adhérer à la Communauté économique européenne pendant des décennies. Dans une Europe qui commence à ouvrir ses frontières douanières, elle rejoint dès les années 1960 l'AELE et cherche à s'associer à la CEE. Les négociations avec celle-ci n'aboutissent pas, notamment à cause d'un veto soviétique au début des années 1970. Dans le contexte des bouleversements politiques de l'ère Gorbatchev, l'Autriche se déclara intéressée à reprendre les négociations avec la CEE en 1989. On les entame en février 1993, et elles aboutissent à une adhésion de l'Autriche à l'Union européenne le 1er janvier 1995. L'Autriche est alors l'un des grands gagnants de l'ouverture des frontières européennes sur le plan économique. Sur le plan politique, les politologues comme Anton Pelinka considèrent que la démocratie autrichienne est stable dans l'ensemble, malgré de graves incidents de parcours. En 1986 l'ancien secrétaire général de l'ONU Kurt Waldheim est élu président de la République, après avoir « retourné » comme argument électorale un passé d'officier de la Wehrmacht qu'il avait quelque peu maquillé. La même année, commencent les succès électoraux du FPÖ sous la direction de Jörg Haider, tandis que se développe une xénophobie considérable face aux flux migratoires. On peut effectivement considérer que les nombreuses discussions qui portent sur le passé nazi enfoui dans la mémoire collective réapparaissent bien normalement, après des décennies où l'on se contentait de présenter l'Autriche comme la première victime des nationaux-socialistes : enfin on parle ouvertement et devant un large public de ce passé. Les manifestations massives consécutives à la participation au gouvernement du FPÖ en 2000 peuvent, elles aussi, être interprétées dans ce sens, même si tout cela s'est parfois accompagné d'une pulvérisation des mythes nationaux instaurés après 1945.

40

On constate en conclusion que l'Autriche a connu une transition institutionnelle plutôt confortable après 1945, notamment si on la compare à l'Allemagne, qui a subi un redécoupage territorial et démographique considérable avec une division qui dura plus de quatre décennies. La relative insignificance politique de l'Autriche n'a pas été le seul facteur qui a joué en sa faveur : encore sous le choc de la catastrophe de la guerre et face aux Alliés, les anciennes élites étaient cette fois disposées à coopérer pour stabiliser le pays. Ensuite, du fait de leur couplage quasi-institutionnalisé notamment grâce aux instances du partenariat social, les « sous-systèmes » incarnés par les deux grands partis politiques, le SPÖ et le ÖVP, ont pu compenser leurs déficits en matière de démocratie. Un étroit contrôle mutuel faisait office de jeu démocratique. Ce couplage permit en même temps une relative neutralisation des rapports de force, grâce à des arrangements conclus en dehors du système parlementaire. En revanche, du fait de la « déculpabilisation » de l'Autriche à l'égard des crimes nazis, consacrée par le Traité d'État de 1955, et en raison
de la mise sous l'éteignoir des conflits violents qui s'étaient produits entre 1920 et 1938, partiellement explicables pendant une décennie par une situation qui invitait à l'union nationale face à des Alliés eux-mêmes en discorde, elle n'a été confrontée qu'assez tard au problème d'une véritable intériorisation des valeurs démocratiques – et le processus est encore en cours, dans le contexte nouveau d'une Europe et d'un monde en profonde mutation, qui ont changé la donne en matière de dynamique politique.

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## NOTES

1. Le dernier grand débat à ce sujet fut déclenché dans les années 1980, avant l'unification des deux États allemands, et suite aux prises de position de l'historien ouest-allemand Karl Dietrich Erdmann. Erdmann defendait le concept d'un peuple allemand qui serait réparti sur trois États, c'est-à-dire la RFA, la RDA et l'Autriche. Au-delà de son indépendance juridique, l'Autriche y est considérée comme *Staatsnation* (nation-État), tout en appartenant à la nation culturelle (*Kulturnation*) allemande, dont la Suisse alémanique, pour des raisons historiques, ne ferait pas partie. Il fut vivement critiqué par une bonne partie des historiens autrichiens et suscita peu d'échos chez les historiens allemands. Depuis, l'affaire semble être close. (Voir à ce sujet les articles réunis notamment dans le troisième chapitre de Botz et Sprengnagel [2008] ainsi qu'un article de Gerhard Botz publié en langue française dans le numéro « L'Autriche et l'Europe » de la revue *Austriaca* de 1991.) Ce débat eut lieu pratiquement en même temps que la fameuse querelle des historiens ouest-allemands (*Historikerstreik*), qui porta sur la place à accorder à la Shoah et sa singularité. Pour une évaluation historisante des deux querelles, voir Elvert dans Gehler et Böhler (2007), p. 454-467.

Pour ce qui est de la conscience nationale subjective des Autrichiens, qui, si on s'en tient aux sondages, n'a cessé de se consolider depuis 1945, voir également Botz et Sprengnagel (2008).

2. Les « 14 points » du président Wilson qui guidèrent la transformation profonde de la carte politique européenne, faisaient appel, à plusieurs endroits, à une autodétermination des peuples.

3. Voir, à titre d'exemple, Pelinka et Rosenberger (2000, p. 49 et suiv.). Comme l'ont fait remarquer bon nombre d'historiens, on pourrait, à la limite, réclamer un *Sonderweg* pour la plupart des pays européens, étant donné leurs histoires particulières à beaucoup d'égards.

4. *Der Staat, den keiner wollte* (« L'État dont personne ne voulait ») était le titre d'un ouvrage sur l'Autriche publié par l'historien Hellmut Andics en 1962 et souvent cité par la suite. Un ouvrage plus récent, paru à l'occasion du 90ᵉ anniversaire de la République, a pour titre « ... *der Rest ist Österreich* » (« le reste, c'est l'Autriche »): ce furent les paroles de Georges Clemenceau à l'occasion du démantèlement de l'Autriche-Hongrie.

5. Friedrich Adler et Otto Bauer, leaders charismatiques du parti, s'efforcèrent de rassembler, dans une *Union des partis socialistes pour l'action internationale*, les partis socialistes qui avaient rompu avec la IIᵉ *Internationale* à la suite de sa faillite de 1914, mais qui refusaient de rejoindre l'Internationale communiste, la IIIᵉ *Internationale* : d'où son surnom d'*Internationale Deux et demi*. L'organisation, essentiellement portée par le SDAP autrichien, le USPD allemand et les partisans de Jean Longuet en France, avait son siège à Vienne, ce qui lui valut son nom d'*Union de Vienne*. Créée en 1920 dans l'espoir de pouvoir réunir la IIᵉ et la IIIᵉ Internationale, elle rejoint finalement les partis membres de l'Internationale ouvrière pour former l'*Internationale ouvrière socialiste* en 1923. Malgré les efforts déployés par Friedrich Adler, Léon Blum et Otto Bauer face à l'ascension de Hitler au pouvoir en 1933, il n'y eut jamais d'union avec l'Internationale communiste.
6. L'historien Ernst Hanisch désigne le même phénomène par le terme de cultures partielles (Teilkulturen). Voir Hanisch (1994).

7. Entre 1918 et 1920, sous la direction du secrétaire d'État social-démocrate Ferdinand Hanusch, le gouvernement national de coalition avait déjà instauré des lois sociales parmi les plus avancées en Europe.

8. La majorité gouvernementale tenait à un seul siège. Étant donné que le président de l'Assemblée n'avait pas le droit de voter, il s'agissait de récupérer la voix décisive lors de la répétition d'un vote que le gouvernement venait de perdre et qu'il avait fait annuler pour vice de forme. Ce vote concernait l'amnistie des meneurs d'une grève de cheminots.

9. Le texte inaugural de cette doctrine catholique fut l'encyclique Rerum novarum publiée par le pape Léon XIII en 1891, en réponse à la radicalisation de la question sociale. Elle reconnut le problème social en tant que tel. Quarante ans plus tard, en 1931, suite à la Grande Dépression, l'encyclique Quadragesimo anno (« quarantième année ») de Pie XI reprit les idées exposées dans Rerum novarum et préconisa notamment des réformes politiques basées sur le principe de la subsidiarité. Les corporations professionnelles furent considérées comme une réalisation de ce principe.

10. Rappelons-nous les paroles de Georges Clemenceau : « Le reste, c'est l'Autriche. »

11. L'un de ses principaux auteurs, Hans Kelsen, est encore aujourd'hui une référence en droit constitutionnel.

12. Après 1945, le mot « allemand » fut même banni des bulletins scolaires pendant un certain temps : on le remplaça par le terme « langue d'enseignement » (Unterrichtssprache).

13. À titre d'illustration : quand une position de dirigeant administratif était occupée par un représentant de l'ÖVP, il se retrouvait avec un adjoint issu du camp socialiste et vice-versa.

14. Les petits partis étant exclus de ce marché conclu entre les acteurs des deux grands camps politiques, il fallait notamment adhérer à l'un d'entre eux pour faire carrière dans le secteur public, très important après 1946-1947, quand les grandes entreprises « allemandes » eurent été nationalisées.

15. SPÖ : Sozialistische Partei Österreich, le parti socialiste, refondation de l'ancien SDAP (Sozialdemokratische Arbeiterpartei) et des RS (Revolutionäre Sozialisten), qui s'étaient constitués dans la clandestinité, dès 1934.

16. KPÖ : Kommunistische Partei Österreichs, le parti communiste.

17. L'article 4 du Traité d'État interdit expressément l'Anschluss à l'Allemagne.

## RÉSUMÉS

L'Autriche est aujourd'hui un pays dont personne, ou presque, ne met en doute l'autonomie nationale face à une Allemagne unifiée dans le contexte de l'Europe actuelle. D'un point de vue historique, c'est une situation assez nouvelle, même si, hormis la période de l'Anschluss de 1938 à 1945, les territoires actuels de l'Allemagne et de l'Autriche ont explicitement été séparés dès 1806, du moins sur un plan juridique. À l'instar de l'Allemagne, l'Autriche a connu des transitions démocratiques après les deux guerres mondiales, mais ces transitions ont déclenché des évolutions spécifiques à maints égards, notamment après 1945 où l'Autriche a subi un traitement nettement différent sur le plan géopolitique. Petit État « dont personne ne voulait » en 1919, l'Autriche devient après 1945 un État réclamant son indépendance et cherchant à asseoir sa
stabilité dans un contexte de guerre froide. Cette étude se propose d'examiner ces deux transitions et d'en établir un bilan.

Today Austria is a country whose national autonomy vis-à-vis Germany is recognized in the current European context. Historically speaking, it is quite a new situation, even if we consider that German and Austrian territories have been juridically separated since 1806, except for the “Anschluss” period between 1938 and 1945. Like Germany, Austria experienced transitions towards democracy after the two World Wars, but in dissimilar ways, especially after 1945, when Austria was treated differently for geopolitical reasons. From a state “that nobody wanted” in 1919, Austria became a state that demanded its independence and tried to solidify its foundation in the context of the Cold War. The purpose of this contribution is to review and analyze these transitions.

## INDEX

**Mots-clés** : guerre froide, histoire de l'Autriche, histoire de l'Europe, neutralité politique de l'Autriche, transitologie

## AUTEUR

HERTA LUISE OTT

Maître de conférences, université Stendhal-Grenoble 3, Centre d'études et de recherches allemandes et autrichiennes contemporaines (CERAAC) au sein de l'Institut des langues et des cultures d'Europe et d'Amérique (ILCEA)