Que deviennent les quartiers de grands ensembles au sein de ce nouveau jeu d'acteurs et de cette nouvelle politique ? Faire avec la ville se traduit directement par la recherche d'une action homogène sur l'ensemble du territoire. Les quartiers de grands ensembles doivent être traités comme les autres quartiers de la ville : l'objectif est d'en faire des quartiers ordinaires. Dans une optique d'homogénéisation – au moins dans le cadre d'interprétation spatial qui est proposé aux Stéphanois – les différences, les caractéristiques propres – architecturales, sociales, fonctionnelles… – à ces espaces sont niées. Ainsi, pour Beaulieu, nous dit-on que le quartier « a changé ses habitants aussi, ils ne sont plus ceux que l'on reconnaissait « en ville à cause de leurs chaussures boueuses. Le quartier a vieilli : « il s'est assis » dit-on dans notre région. Il s'est également intégré. Beaulieu ne choque plus, n'étonne plus » <fnref n="36" />. Pour Montreynaud, « il est devenu un quartier comme les autres (...) l'ancienne ZUP aux voiries surdimensionnées, aux plantations chétives, aux talus rocailleux et aux espaces distendus, battus par le vent, aujourd'hui, ils vivent dans un quartier, c'est à dire un espace ordonné de rues, de trottoirs »<fnref n="37" />. L'équipe municipale, à travers le discours, projette les valeurs culturalistes sur des formes modernes.

Si cette interprétation urbanistique permet de comprendre le « comment » de l'homogénéisation recherchée, elle ne permet d'explorer qu'une partie du « pourquoi ». Il devient dès lors nécessaire de la compléter par une lecture politique de la situation locale. Deux éléments permettent de comprendre pourquoi la municipalité ne s'est pas penchée sur ces espaces neufs dans l'immédiat<fnref n="38" />. Tout d'abord, l'opposition politique ne pouvant toujours pas se faire valoir au sein du conseil municipal, elle trouve dans le Conseil d'administration de l'Office HLM un lieu d'expression. La loi de 1963 étant toujours en vigueur, les représentants de l'Etat firent barrage à ceux de la municipalité alors même que, traditionnellement, l'Office Municipal constitue un outil essentiel afin de pouvoir mettre en œuvre une politique de logement, voire plus largement une action urbanistique cohérente. Il faudra attendre novembre 1978, soit près de deux ans après la prise de pouvoir par la gauche de la municipalité, pour qu'elle puisse prendre la tête de l'OPHLM<fnref n="39" />. Le jeu entre l'opposition et la majorité municipale bloque l'appropriation de cet outil par la Mairie, et ainsi limite dans une certaine mesure les ambitions d'aménagement dans un quartier entièrement géré par l'Office. Si la municipalité ne peut intervenir sur la structure même de cet espace, elle ne le fera pas non plus sur l'environnement (équipement, valorisation des associations...). Les quartiers sud-est subissent donc les contre coups de leur passé en tant qu'espace de la régulation collective. Alors que l'on aurait pu imaginer une politique en faveur de ces derniers au regard du nombre d'acteurs municipaux provenant de ses associations, la logique et la cohérence politique locale prennent le dessus. En effet, il apparaît important, pour une équipe mixte (PCF, PS, MRG) d'assurer une certaine cohésion alors que les tensions sont nombreuses au cours des six années de mandat<fnref n="40" />.

<footnote n="36">³⁶ « La vie des quartiers : Beaulieu a-t-il pu trouver une âme ? » in *Vivre à Saint-Etienne*, novembre 1977, pp.16-17</footnote>

<footnote n="37">³⁷ *Vivre à Saint-Etienne*, n°44, novembre 1982, p.23.</footnote>

<footnote n="38">³⁸ C'est seulement au début des années 1980, après plus de deux ans de mandat que la municipalité se tournera vers ces quartiers dans le cadre de la Politique de la Ville naissante.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Ce changement intervient dans le cadre du décret du 16/02/1978 qui voit le nombre de représentants de la municipalité passer de 4 à 6 et l'ouverture du CA à deux représentants de locataires. Au niveau local, il faut attendre l'arrêté préfectoral du 30/11/1978 pour qu'une nouvelle composition soit fixée et pour voir un adjoint du Maire (Duchesne) prendre la tête de l'OPHLM.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ Des tensions importantes sont à relever en premier lieu entre les représentants PCF et PS, ces derniers étant légitimés par la domination du second groupe sur le premier au niveau national, et entre le PCF/PS et les radicaux de gauche qui seront exclus de la majorité en raison d'accointances présupposées avec les candidats de droite lors des élections législatives de 1981.</footnote>
Pour récapituler, les quartiers de grands ensembles sont intégrés à une politique municipale qui cherche à mettre en valeur une homogénéité territoriale à partir de conceptions urbanistiques culturalistes mais également en raison de contraintes gestionnaires et politiques. La « ville bien-aimée » sous la municipalité Sanguedolce se dessine tout autant à partir d'un contexte qu'en lien avec des choix idéologiques et politiques. Elle résulte, dès lors, tout autant d'une orientation politique choisie que subie.

## II.3. Double marginalisation des quartiers de grands ensembles.

Les quartiers de grands ensembles deviennent l'objet de toutes les attentions au début des années 1980. Les violences (relatives, cf. Champagne, 1993) qui ont lieu dans la banlieue Lyonnaise apportent l'occasion d'un investissement plus important et concentré de l'Etat sur ces espaces. Les opérations DSQ – politique en continuité avec celles dites « HVS » qui s'étaient surtout intéressées aux aspects architecturaux – naissent suivant les principes de la 2ème gauche, incarnée par son président Hubert Dubedout et souhaitent expérimenter, de manière plus générale, la réforme de l'action publique en s'appuyant sur trois piliers : la territorialisation des politiques publiques, la transversalité des problématiques et enfin la participation des habitants (De Maillard, 2004, Estèbe, 2004, Dubedout, 1983). Dans cette partie, il s'agira de voir quelle signification est donnée à ces quartiers dès lors qu'ils sont les supports de l'action publique et l'objet de l'attention de nombreux acteurs.

Dans un premier temps, le quartier de Montchovet devient un enjeu politique fort qui voit s'opposer deux grands types d'acteurs : l'Etat et la Municipalité. Bien que le dossier DSQ ait été élaboré selon les principes édictés par la Commission dirigée par le Maire de Grenoble (Dubedout, 1983) sous la houlette de la Municipalité Sanguedolce – élaboration avec les habitants du quartier, réflexion à l'échelle de la ville et de l'agglomération... - c'est une équipe de droite fraîchement élue en 1983 qui doit la conduire. Néanmoins, l'équipe Dubanchet ne l'a pas décidée et n'adhère guère à cette philosophie. Dès lors, le jeu d'acteurs se sédimente autour de positions radicalement opposées : celle de l'Etat Républicain, garant de la cohésion nationale, producteur de l'action publique qui outrepasse, dans le cas qui nous concerne ici, le rôle qu'il s'était lui-même donné depuis les lois de décentralisation ; et la Municipalité nouvellement élue et légitimée par ces mêmes textes et par la contractualisation renforcée (Gaudin, 1995). Montchovet devient l'enjeu de deux manières de s'approprier l'espace : l'Etat souhaite développer une vision territoriale globale de ces quartiers, l'intégrant dans le territoire national – et en conséquence municipal, selon le cadre d'interprétation républicain – en encourageant une diversité sociale et fonctionnelle qui lui faisait de plus en plus défaut. La Municipalité, quant à elle, désire au contraire se servir de l'outil « DSQ » afin de concentrer les populations d'origine étrangère, de favoriser un certain communautarisme inscrit dans l'espace, allant à l'encontre même des conceptions républicaines<fnref n="41" />.

Deux conceptions, deux types d'appropriation de ces quartiers s'opposent : un quartier dont les difficultés, perçues comme temporaires, ne peuvent trouver leur salut qu'avec des efforts d'intégration dans le territoire national à partir d'une intervention complexe et multiple – sociale, architecturale, économique... – et un quartier qui ne se développera qu'à partir de populations homogènes ; des grands ensembles à intégrer face à une marginalisation progressive de ces espaces. Cette marginalisation encouragée par la Municipalité Dubanchet

<footnote n="41">⁴¹ Ceci est lisible à travers dans les paroles mêmes du Maire et dans l'esprit insufflé au projet de réhabilitation du quartier. F.Dubanchet « estime avec beaucoup d'autres et notamment des maghrébins, que le rassemblement dans des unités de petite taille raisonnable des immigrés d'une même ethnie, peut être une meilleure solution que l'intégration à tout prix » (AMSE compte rendu d'une réunion à Matignon sur le développement social des quartiers). De même la réhabilitation prévoit la multiplication des grands logements (type 6, 7 et 8) et l'implantation d'un lieu de culte.</footnote>
et en cours depuis les années 1970 sera renforcée deux décennies plus tard par le nouveau visage donné à cette action publique. Ce que certains appelleront l' « institutionnalisation de la Politique de la Ville »<fnref n="42" /> (Damamme et Jobert, 1995, Estèbe, 2004...) aboutit et passe par l'identification d'une catégorie spatiale. Les acteurs à la tête de cette action publique ne se satisfont plus des critères de réputation et d'exemplarité afin d'identifier les quartiers éligibles (Micoud et alii, 1986, Estèbe, 2004, 2005). A partir d'un travail conjoint entre l'INSEE et la DIV, une identification spatiale puis statistique des populations est effectuée, tout d'abord de manière relative puis absolue<fnref n="43" />. Avec ce travail statistique, ces quartiers sont progressivement identifiés comme des espaces autonomes, en marge du territoire national avec pour objectif de les réintégrer. A travers l'institutionnalisation de la Politique de la Ville, l'Etat participe à la marginalisation de ces espaces, confirmant ainsi le caractère « mal-aimé » de ces quartiers au sein de la Cité.

En parallèle, la municipalité Stéphanoise participe également de ce mouvement. Sa politique de mise en image de la ville ne prend plus en considération ces espaces périphériques. L'objectif, affiché très haut, est de répondre à la crise qui touche l'économie traditionnelle de la région stéphanoise<fnref n="44" />. Au niveau spatial, c'est la mise en scène du centre-ville qui domine, la ville « bien-aimée » est celle du centre, point de repère, point identitaire commun à tout stéphanois. On peut le voir à travers la construction rhétorique qui transpire du journal municipal<fnref n="45" /> ou par la suite dans le projet Bofill qui orientera, jusqu'à aujourd'hui encore, l'aménagement urbain stéphanois<fnref n="46" />. L'action sur Montchovet est dès lors sectorielle et limitée à de la réhabilitation architecturale et urbanistique – réhabilitation du bâtiment A de 1984 à 1986, démolition partielle du bâtiment D en fin de décennie, aménagement des espaces extérieurs... Une telle politique de marginalisation et de traitement sectorielle de la réalité du quartier aboutira à une aggravation de sa situation sociale et fonctionnelle – fermeture de la MJC en 1995, du collège de Beaulieu un an plus tard, difficultés financières du centre social...

<footnote n="42">⁴² Beaucoup d'auteurs parleront d « 'institutionnalisation de la Politique de la Ville » en raison de la forme prise par cette action publique : un Ministre est nommé, une délégation interministérielle est créée en même temps qu'un corps de sous-préfets.</footnote>

<footnote n="43">⁴³ P.Estèbe rend compte du glissement du sens territorial des quartiers éligibles à la Politique de la Ville. Fondée tout d'abord sur des critères « subjectifs » (exemplarité et réputation), son institutionnalisation pousse les acteurs nationaux à créer un objet « objectif », défini statistiquement. Un premier pas est effectué au début des années 1990 avec l'identification de trois critères – part des moins de 25 ans, taux de chômage et ratio d'étrangers – et leur relativisation par rapport à la moyenne communale et de l'agglomération. Dans le cadre du « plan Marshall pour les banlieues » commandé par le Premier Ministre Alain Juppé, la DIV et l'INSEE élaborent un « indice synthétique d'exclusion » qui aboutit à l'a-territorialisation de ces quartiers en difficultés. Ils ne sont plus évalués à l'aulne de moyennes nationales, d'agglomération ou communales mais sont placés sur une sorte d' « échelle de Richter » de l'exclusion. Pour plus de précisions se reporter aux travaux de P.Estèbe.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ L'économie stéphanoise à l'origine construite sur le charbonnage, la sidérurgie et la passementerie est en pleine reconversion et subit gravement la crise économique mondiale : l'emploi salarié s'effondre de 10% entre 1979 et 1983, de grandes entreprises stéphanoises sont en difficultés comme Manufrance ou encore Creusot-Loire. L'équipe municipale souhaite donc l'adapter aux nouvelles réalités économiques (secteur tertiaire, qualification de la main d'œuvre, favoriser la mobilité...). Avec l'aide de l'Etat, de nombreuses actions ont été menées : l'amélioration des infrastructures routières dans le cadre du CPER 1984-1988, la réalisation d'un pôle productique régional...</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ Lors de mon DEA, j'ai pu rendre compte de la mise en valeur du centre ville à travers l'étude des premières pages du journal municipal. Par exemple, au début du mandat de F.Dubanchet, plus du tiers des Unes représentent un « objet » du centre (cathédrale Saint-Charles, Hôtel de Ville) alors même qu'ils n'ont pas d'actualité (aménagement, fête...).</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ Le projet de l'architecte catalan partait du postulat qu'il importait de pouvoir identifier la ville par rapport à son environnement, nécessitant, entre autres, la mise en valeur d'objets de centralités (espaces publics centraux et espaces publics de quartiers...).</footnote>
### III. Montchovet, pôle à enjeux de l'agglomération, vers la disparition d'un morceau de ville mal-aimé ?

On vient de le voir dans cette partie, de nombreux acteurs interviennent dans la constitution des morceaux de cité « mal-aimés ». J'ai voulu montré, qu'en plus d'une vulgate globale qui s'appuie sur les medias, la capacité conceptualisatrice et discursive de la société, il fallait prendre en compte au moins deux types d'acteurs qui, par leur place centrale dans l'action publique d'une part mais surtout de leur puissance discursive, leur capacité de production de sens (Muller, 2003, Thœnig et Meny, 1989 et les auteurs de l'analyse cognitive des politiques publiques) jouent un rôle nodal dans l'appropriation de l'espace par nos sociétés. Une telle lecture permet d'une part d'expliquer la charge symbolique négative prise tardivement par les quartiers de grands ensembles stéphanois – en tant que support du discours médiatico-urbain de M.Durafour ou en raison du poids politique des associations de quartier lors du mandat de son successeur – par rapport à d'autres quartiers de ce type sur le territoire Français, mais surtout d'expliquer le renversement de tendance qui a lieu actuellement. Progressivement, ces espaces deviennent, à Saint-Etienne, de nouveau des supports de la ville « bien-aimée ». Ces espaces deviennent des lieux à enjeux dans un contexte territorial qui les voit glisser d'une position périphérique à péri-centrale. Le positionnement des pouvoirs publics évolue en conséquence cherchant à mettre en valeur ces espaces péricentraux à partir de deux pistes, la démolition et la patrimonialisation.

#### III.1. Vers une stratégie intercommunale : passage d'un quartier périphérique à un espace central.

La question qui s'impose après ces quelques développements pourrait être la suivante : « la ville rêvée par la Municipalité a-t-elle atteint ses objectifs ? La déprise démographique a-t-elle été limitée, voire renversée ? Les classes moyennes sont-elles venues peupler la capitale Forézienne ? » Les résultats qui sont à notre disposition sont relativement mesurés. En effet, l'hémorragie démographique s'est accrue lors de la dernière période intercensitaire à Saint-Etienne même et dans son agglomération<fnref n="47" />. De plus, le constat est net, ce sont les populations cibles qui quittent le territoire privilégiant soit les espaces amènes de la lointaine périphérie de la ville – le Montbrisonnais, le Massif du Pilat... – soit les régions lyonnaises et parisiennes (EPURES, novembre 2003). Cette carte réalisée dans le cadre du PLH de l'agglomération par l'Agence d'Urbanisme montre en effet un affaiblissement de revenus peu élevés dans la capitale ligérienne et dans les vallées industrielles de l'Ondaine et du Gier.

Le successeur de F. Dubanchet, Michel Thiollière, autrefois adjoint à l'urbanisme, s'il continue sur ses traces, est à l'origine de nouvelles pratiques et d'une nouvelle conception de la ville « bien-aimée ». Celle-ci passe nécessairement par un travail sur l'urbain – il se chargera d'appliquer le plan Bofill, fera appel à un certain nombre d'urbanistes reconnus comme J.P. Charbonneau en tant que conseiller ou encore A. Cluzet qui dirigea les services d'urbanisme – et par l'intégration de la ville au sein d'échelles spatiales diverses – agglomération, Métropole Lyonnaise, Région Rhône-Alpes.... Sur ce dernier point et en s'appuyant sur les outils fournis par l'Etat, il développa une intercommunalité forte malgré de nombreuses résistances (Vant et G. Gay, 1997) avec la création d'une communauté de communes en 1995 puis d'agglomération quatre ans plus tard. A partir de là, d'autres

<footnote n="47">⁴⁷ Alors même que le mouvement d'hémorragie est moindre pour les vingt plus grandes cités Françaises et que sur la dernière période intercensitaire, les Français ont tendance à revenir dans les villes-centres.</footnote>
expériences à petites échelles sont menées et encouragées : la conférence Loire-Sud créée en 1999 qui participa à l'élaboration en cours d'un SCOT sur l'ensemble de la zone, la conception d'un PLH ou encore la DTA de la Région Lyonnaise qui cherche à assurer une cohérence territoriale en s'appuyant sur les points forts de chaque espace.

Le cadre spatial de représentation, d'action et institutionnel évolue en seulement quelques années. Dans un tel contexte, la place et la signification du quartier de Montchovet change progressivement : d'une position périphérique il devient un pôle de la ville centre dans ce nouveau contexte métropolitain et d'agglomération. Cette observation prend véritablement un sens à partir du moment où l'on se penche sur l'articulation des objectifs du GPV puis du PRU – qui concerne désormais l'ensemble des quartiers sud-est<fnref n="48" /> – avec ceux élaborés à plus petite échelle. On retrouve dans ces documents – DTA, *Saint-Etienne 2015*… – cette même soif d'attirer les classes moyennes en s'appuyant sur les caractéristiques de la Région stéphanoise (mise en valeur des pôles d'excellence que sont l'optique vision, les technologies médicales, la mécanique, le design…). Ceci passe par un intérêt particulier pour les questions du logement qui sont synthétisées dans le PLH et constituent l'élément central du SCOT. Le premier identifie quatre objectifs : augmenter l'attractivité globale de l'agglomération, réduire la vacance, diversifier l'offre de logements, promouvoir leur qualité et les formes urbaines de l'habitat. Les outils – intercommunalité, politique Métropolitaine, GPV-ANRU, PLH… – enfin appropriés par une Municipalité qui prend conscience de la nécessaire coopération avec ses acteurs voisins afin de s'adapter à la concurrence, aboutissent à la constitution d'une stratégie gigogne cohérente à laquelle participe l'équipe Municipale. La Politique de la Ville fait partie intégrante de cette stratégie<fnref n="49" />. L'objectif est d'insérer ces quartiers à la ville par un regain d'urbanité propre à attirer une population plus diverse. Ceci se traduit par le passage de la monfonctionnalité (habitat social) à la plurifonctionnalité (implantation d'un centre hospitalier, d'une AIMV, nouvelle stratégie de la MJC, projet de zone d'activité...) par la réalisation future de logements de plus petite taille (R+2, R+3) et de meilleure qualité (HQE) correspondant à un nouveau public.

<footnote n="48">⁴⁸ Il est intéressant de remarquer le glissement scalaire du quartier de Montchovet à un ensemble plus vaste dénommé de manière plus floue « quartiers sud-est ». Celui-ci comprend Beaulieu, la Marandinière, Montchovet, La Palle et la Métare.</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ Les quatre objectifs du GPV, repris par la suite par le PRU, sont les suivants : enrayer la spirale du déclin de l'agglomération stéphanoise, réinsérer le quartier dans une dynamique de développement, doter chaque quartier de moyens propres à atteindre son équilibre, assurer la cohérence des dispositifs (GPV, contrat de ville, CLS…)</footnote>
# Projet de renouvellement des quartiers sud-est dans le cadre de la Politique de la Ville (2006-2012)

<figure><img src="image_31.png" /></figure>
### III.2.Un enjeu : la disparition des stigmates

Si les quartiers sud-est deviennent des espaces à enjeux du fait de leur repositionnement spatial au centre de la ville, et politique au cœur de la Cité, il importe de s'interroger sur les méthodes de valorisation et d'intégration à la stratégie intercommunale, bref sur les modalités de la transformation de sens qui est tentée. Elle s'appuie sur deux grands types d'action : la démolition/reconstruction et la patrimonialisation des quartiers de grands ensembles. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, nous soutenons l'hypothèse que les démolitions/reconstructions, telles qu'elles sont menées actuellement participent à la revalorisation de l'architecture fonctionnaliste : par la complémentarité entre la destruction de formes architecturales qui paraissent obsolètes aux pouvoirs publics et la conservation de structures dans une démarche patrimoniale.

La démolition/reconstruction bien qu'engagée au début des années 1970, n'a été généralisée et intégrée dans une démarche problématisée qu'une vingtaine d'années plus tard. Pendant plusieurs décennies, la démolition, en dehors de l'aspect traumatisant pour les populations occupantes, n'était guère privilégiée en raison de son coût mais également de l'aveu d'échec d'une politique de construction d'après-guerre dont certains acteurs étaient encore en place. Lorsqu'une destruction était envisagée, il s'agissait moins de mettre en avant les causes politiques, idéelles sur lesquelles était fondée la construction des quartiers de grands ensembles que de mettre en exergue les difficultés financières rencontrées par les bailleurs. Ainsi, les acteurs locaux évoquent pour la première fois en 1991 la démolition de la barre qui symbolise le quartier de Montchovet : le bâtiment A dénommé « Muraille de Chine » (Micoud, 1983). Il s'agissait à cette époque d'éviter une paupérisation plus grande de la population du quartier nécessairement préjudiciable à un organisme HLM fragilisé dans les années 1980⁵⁰. Le Président de l'OPAC le confirme : « on a actuellement des demandes importantes de mutation ou de départ de ce quartier émanant de locataires que nous pourrions qualifier de « bons ». Le remplacement de ceux-ci s'est fait malheureusement par une clientèle de plus en plus paupérisée et renforce le pourcentage d'immigrés. Il faut être objectif, la seule solution pour régler ces problèmes c'est la démolition des logements qui sont encore vacants »<fnref n="51" />. A mesure que les années avancent, la démolition devient une politique intégrée dans les manières de traiter les quartiers de grands ensembles, l'Etat encourage de plus en plus cette pratique, de manière expérimentale tout d'abord avec les GPU puis de manière généralisée avec les GPV à partir de 1998 et les opérations de rénovation urbaine 5 ans plus tard.<fnref n="52" /> Des moyens importants sont débloqués afin de transformer nos périphéries urbaines. Au niveau stéphanois, ceci permet la démolition du bâtiment A en 2000, et celle de bâtiments de la Marandinière et de Pierre Loti, quartiers connexes à Montchovet (cf. carte). Ces espaces libérés ont et doivent laisser la place à des zones d'activités et un nouveau type d'habitat.

<footnote n="50">⁵⁰ L'OPHLM municipal fait l'objet de mesures de redressement au milieu des années 1980 (prêt exceptionnel, redressement de loyers bas, nécessité de répondre à la vacance qui touche en particulier Montchovet et Montreynaud) depuis un rapport de la Chambre régionale des Comptes. On apprend que le déficit atteint plus de 3 millions de Francs en 1983 et que les résultats d'exploitation sont en déficit depuis 1980.</footnote>

<footnote n="51">⁵¹ CA OPAC 18/02/1991.</footnote>

<footnote n="52">⁵² La démolition des grands ensembles fait l'objet de définition d'objectifs un peu comme cela était fait durant les années d'après guerre où il importait de produire du logement : Le rythme de démolition est fixé à 10 à 12000 logements par an (Dossier de presse du Comité Interministériel des Villes du 14/12/1999 qui présente la procédure GPV) alors que la loi du 1/08/2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoit la démolition de 40000 logements par an (art. 6)</footnote>
La démolition fait donc partie d'un projet global auquel participe de plus en plus un mouvement de patrimonialisation de l'architecture fonctionnaliste. La conservation et la découverte de l'intérêt historique et social de ces formes urbanistiques en font désormais les supports de la ville bien-aimée. Ce nouvel intérêt est à contextualiser, il provient de la mise en valeur progressive de la pensée, des formes urbanistiques, architecturales du XXe siècle au niveau global et national : l'UNESCO au milieu des années 1980 commence à classer certaines réalisations d'artistes, architectes du XXe siècle<fnref n="53" /> ; des rencontres sont organisées à travers le monde par cette même structure sur ce thème<fnref n="54" /> ; le Ministère de la Culture lui emboîte le pas en classant un certain nombre d'œuvres modernes « Monument historique » ; symbole d'une nouvelle approche de ce type de constructions, le Bauhaus, Ecole de l'architecture fonctionnaliste, a rouvert ses portes fin 2006 ... Les acteurs de l'agglomération Forézienne cherchent désormais à s'appuyer sur ce mouvement global, ce qui permet de valoriser l'histoire « récente » de la région : création de la cité du design qui s'appuie sur l'histoire industrielle de la ville et de sa région, réussite de la biennale internationale du même nom, valorisation du site Le Corbusier<fnref n="55" />... Dans le cadre de la rénovation urbaine sur l'ensemble sud-est de la ville, si certains espaces sont concernés par la démolition/reconstruction – qu'il s'agisse d'activités ou de logements – d'autres, comme Beaulieu, premier quartier de grand ensemble construit sur Saint-Etienne font l'objet d'une attention toute particulière d'un point de vue patrimonial. La mise en valeur de ce quartier fut portée en premier lieu par François Tomas et les acteurs de l'IERP⁵⁶⁵⁷. Celui-ci avait démontré le caractère original d'un point de vue architectural – respect des modes d'habiter stéphanois, diversité des formes... - urbanistique – respect du relief, organisation de tours autour de petits espaces verts, présence d'équipements... - et social - un turn-over très faible, une population plutôt composée de classes moyennes... - de cette première opération de grands ensembles. Pour lui, « la Municipalité a voulu en faire un quartier non pas en rupture mais en prolongement de la ville traditionnelle avec sa rue centrale et ses commerces » (Tomas, 2003). Aujourd'hui, un projet de valorisation est mené dans le cadre d'une thèse conduite par R. Kaddour qui intéresse un certain nombre de partenaires variés : l'association régionale des bailleurs sociaux en Rhône-Alpes, l'associations des bailleurs de la Région Stéphanois, la DDE de la Loire, Saint-Etienne Métropole et l'IERP. On le voit, désormais le mouvement de démolition ne peut être compris qu'à travers l'étude de projets de plus en plus complexes, intégrant de dimensions urbanistiques, architecturales, logistiques et patrimoniales.

Ce mouvement en faveur de l'architecture moderne permet de confirmer l'intégration
de programme de démolition au sein de stratégies plus complexes et de mieux comprendre le

<footnote n="53">⁵³ Le travail de Gaudi à Barcelone est classé patrimoine mondial de l'Humanité en 1984, qui sera suivi par Niemeyer et le classement des idées fonctionnalistes à travers la reconnaissance de Brasilia en 1987. Le nombre de sites modernes classés « patrimoine mondial de l'Humanité » croît progressivement. Au niveau Français, les réalisations d'Auguste Perret dans le cadre de la reconstruction du Havre après la guerre intègre cette liste en 2005, les acteurs stéphanois et appelous se sont également mobilisés afin que le site Le Corbusier de Firminy puisse profiter de ce label.</footnote>

<footnote n="54">⁵⁴ Les « Regional Meetings on Moderne Heritage » ont lieu tous les ans depuis 2002 et s'intéressent au patrimoine moderne de chaque continent : Amérique Latine en 2002, Asie et Pacifique l'année suivante, Afrique sub-saharienne en 2004 et le Bassin méditerrannéen en 2005. Cf. http://whc.unesco.org/fr/activites/39.</footnote>

<footnote n="55">⁵⁵ Il s'agit du site qui concentre le plus d'œuvre de l'architecte dans le monde après la ville de Chandigarh en Inde (Unité d'habitation, stade, église, piscine, maison de la culture).</footnote>

<footnote n="56">⁵⁶ Institut des Etudes Régionales et des Patrimoines</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ IERP, Université de Saint-Etienne, anciennement Centre d'Etudes Foréziennes dirigé par F.Tomas puis par F.Bayon.</footnote>
glissement progressif du traitement du seul quartier de Montchovet à l'ensemble des quartiers sud-est.

### III.3.Les quartiers de grands ensembles, de nouveau supports de la ville « bien-aimée », des habitants exclus du projet.

A chaque fois que les pouvoirs publics ont tenté de valoriser ces quartiers, les habitants avaient une place centrale à jouer : que ce soit dans un rapport d'opposition formel entre les associations et la Municipalité Durafour ou en tant que support de la politique DSQ. Aujourd'hui tout semble réuni pour s'appuyer de nouveau sur ceux qui pratiquent et construisent un rapport quotidien avec cet espace : « l'impératif délibératif » (Blondiaux, 2003) voire une certaine vulgate participative tient le haut du pavé politique<fnref n="58" />. En atteste la multiplication des scènes de la participation que ce soit dans le cadre de la Politique de la Ville – Comité consultatif, Gestion Urbaine de Proximité, expériences diverses de remontée de l'information... - ou plus largement de la régulation collective – loi sur la démocratie de proximité de 2002 qui institutionnalise les conseils de quartier, loi SRU qui crée des instances de concertation entre les bailleurs et les locataires... - alors même, qu'historiquement la Municipalité stéphanoise n'est que très peu encline à ce genre de démarche. On pourrait dès lors faire l'hypothèse que l'information circule mieux et que les associations, les habitants ont une certaine latitude afin de participer aux débats en amont des projets.

Il me semble, au contraire, que de telles pratiques vont à l'encontre d'une écoute approfondie des réalités micro-locales. Si effectivement, sur la forme, les espaces permettant l'expression d'acteurs variés ont investi la sphère publique, les acteurs locaux sont au cœur de ces dispositifs. Ils les contrôlent par au moins trois biais : l'organisation verticale de ces structures – une verticalité institutionnelle qui met le Maire au sommet de la pyramide participative, la nomination des représentants d'habitants est contrôlée par le Maire – l'instabilité des démarches participatives ascendantes – engagée par la Fonda Rhône-Alpes en 1999, une telle pratique s'arrêta au bout d'un an, les édiles n'ayant pas souhaité poursuivre cette aventure – et leur multiplication – rendant en conséquence difficile la mobilisation sur le long terme des individus. Cette réalité aboutit à l'émergence d'un milieu restreint d'acteurs représentatifs, organisés en structure interassociative, et en place dans le quartier depuis de nombreuses décennies. Si, en effet, ils permettent de rendre visible une certaine réalité du quartier, aucune voix parallèle ne peut être exprimée en dehors de ces réseaux. On peut ainsi remarquer un éloignement organisé et progressif des habitants des sphères de la décision. La ville « bien-aimée » qui s'appuie désormais sur ces quartiers est de moins en moins réalisée avec ses habitants, une politique spatiale de plus en plus aterritoriale.

Par le biais de cette communication, j'ai souhaité m'intéresser au processus de mise en image des quartiers de grands ensembles. Il ressort en premier lieu de cette démarche d'analyse sur le long terme, que les représentations qui sont projetées sur ces quartiers ne sont pas homogènes, évolutives et dépendent largement de l'appropriation dont ils sont l'objet par différentes échelles d'acteurs. L'exemple stéphanois prouve le caractère construit et ancien de l'image d'un espace et sa prégnance dans l'action municipale. Le discours médiatique se construisit au cœur d'une opposition entre l'échelle globale (représentations sociales

<footnote n="58">⁵⁸ On peut le voir confirmer de manière extrêmement récente avec les prises de position de la candidate socialiste pour les futures élections présidentielles qui fait de sa campagne médiatique le support de démarches participatives. Il reste à étudier dans quelles mesures cette action n'est pas contre-productive avec l'histoire même de la participation politique en ce sens que la tension entre la représentation et la participation est un élément fondateur de la République, de nombreuses expériences ont été menées depuis la Révolution Française (les jurys citoyens de Robespierre, plus tardivement les GAM d'Hubert Dubedout...).</footnote>
générales, les modes d'habiter, de concevoir son rapport à l'espace...) et locale. Le parti que j'ai pris d'étudier la place des grands ensembles – en tant que symbole actuel de la cité « mal-aimée » – au sein du discours médiatico-urbain tissé par les équipes municipales successives – construction discursive de la ville rêvée – a permis de mettre en lumière le phénomène d'échelle dans la mise en image. J'ai pu identifier au moins quatre types d'acteurs participant tous à un niveau différent à la mise en scène du quartier d'une part et à l'action publique d'autre part. Les habitants tout d'abord interviennent individuellement par leurs pratiques locales, régulières, répétées d'une part tout en jouant leur rôle dans la construction et l'évolution des représentations sociales. Les associations ensuite, élaborent et diffusent une certaine conception de leur quartier, acquérant ainsi une légitimité, prise en compte sous différentes formes (opposition, régulation sur des scènes interindividuelles, collectives...). La municipalité s'appuie, quant à elle, sur le projet de ville, d'agglomération, prenant en compte aussi bien la logique électorale que les dynamiques issues de la concurrence urbaine. Enfin, l'Etat, qui par le truchement des conceptions républicaines d'un côté et de l'autre, par le levier de l'action publique, participe à cette mise en image.

Au-delà de ces premières observations, il importe également de démontrer le danger d'aterritorialisation des politiques d'image sous-jacente à la construction d'une ville bien-aimée. La dernière période, marquée par la valorisation de ce quartier dans le projet de ville et d'agglomération, met en lumière la prise en compte de plus en plus difficile des réalités micro-locales. Il ne s'agit pas de remettre au goût du jour le mythe du localisme, mais de souligner, à travers l'exemple stéphanois, le danger d'une rupture entre le vécu local et les projets municipaux fondés, certes sur des réalités économiques et politiques mais également sur les fondations apparemment forte mais fragiles de la communication. Les morceaux de cité « mal-aimé » concernent des espaces où les populations ne peuvent faire remonter leurs voix – populations plus pauvres, moins intégrées, manque de temps, d'envie, autres préoccupations. La conjonction de deux phénomènes, la mise en image et la vulgate participative, a tendance à nier la complexité et la diversité des territoires. Si pour la mise en image, la démonstration a déjà été réalisée, il s'agit de mettre en lumière les dangers de la vulgate participative. Terme à la mode, support et moteur de bons sentiments qui se nourrissent de la faille structurelle du principe de démocratie (qui prend forme à travers la tension entre ses deux pôles : représentation et participation du peuple), il importe de réfléchir à une méthodologie qui permettrait réellement le dépassement d'une régulation collective traditionnelle entre les associations, les municipalités et l'Etat qui caractérisent chacune des périodes étudiées. Une telle réflexion devient un enjeu pour le respect et l'écoute des appropriations multiples, complexes et évolutives qui caractérisent tout territoire. Ces morceaux de cité « mal-aimés » ne peuvent devenir des pôles de la ville « bien-aimée » qu'à partir de la connaissance et la prise en compte de cette complexité territoriale.
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## Acronymes utilisés :

D.S.Q. : Développement Social des Quartiers.

D.T.A. : Directive Territoriale d'Aménagement.

G.P.U. : Grand Projet Urbain.

G.P.V. : Grand Projet de Ville.

H.V.S. : Habitat et Vie Sociale.

I.E.R.P. : Institut d'Etudes Régionales des Patrimoines.

P.L.H. : Programme Local de l'Habitat.

P.R.U. : Programme de Rénovation Urbaine.

S.C.O.T. : Schéma de Cohérence Territoriale.
Neuchâtel,
Pionnier de l'anti-urbain en Suisse

ou

Naissance de l'aménagement du territoire
dans le canton de Neuchâtel (Suisse):
une croisade anti-urbaine

Bernard Woeffray,
chef du service de l'aménagement du territoire du canton de Neuchâtel de 1997. à 2007,
aujourd'hui responsable du Réseau urbain neuchâtelois RUN.

L'aménagement du territoire a deux histoires et donc deux sens différents en France et en Suisse. En France, le terme désigne une politique volontariste de décentralisation d'activités sur le territoire national, peut-être plus anti-parisienne qu'anti-urbaine. En Suisse, il recouvre un corps de doctrines, de lois et de pratiques administratives instituées à un échelon local pour protéger «la nature» de l'urbanisation. Cet article en présente les conditions d'émergence dans le canton de Neuchâtel, l'un des pionniers en Suisse d'un aménagement du territoire né d'une demande sociale quasi unanime et farouchement anti-urbain.

Cadrage: bref portrait d'un petit canton périphérique et mondialisé

Petite République précédemment rattachée à la Prusse, Neuchâtel a rejoint la Confédération helvétique en 1815. Adossé à la France dans le massif du Jura, c'est l'un des plus petits cantons suisses (surface terrestre de 715 km², population actuelle d'environ 170'000 habitants). C'est aussi l'un des principaux exportateurs du pays, grâce à une haute tradition industrielle (notamment horlogerie, microtechniques), qu'il partage avec la Franche Comté voisine. Son économie internationalisée de longue date implique une culture de l'innovation et de l'ouverture sur le monde. La République et canton de Neuchâtel a joué et continue de jouer un rôle de pionnier dans de nombreux domaines politiques, scientifiques et techniques. Elle serait notamment l'inventeur du mot «urbanisme», apparu pour la première fois en 1910 dans le *Bulletin de la Société géographique de Neuchâtel*.<fnref n="1" />

L'organisation politique de la Suisse confère aux cantons une très large autonomie. A l'intérieur du cadre fédéral, chaque canton dispose d'un système législatif propre, institué par un parlement élu par le peuple (Grand Conseil) et proposé par un gouvernement (Conseil d'Etat).

Ce contexte local, d'échelle réduite et bien délimité, offre un bon terrain d'observation de la
naissance de «l'aménagement du territoire», comme réponse politique, administrative et
professionnelle à une puissante demande sociale de protection de la nature contre la ville.

<footnote n="1">¹ Selon G. Bardet (L'urbanisme, PUF, Paris, 1959), cité par Françoise Choay (L'urbanisme, utopies et réalités. Une anthologie, Seuil, Paris, 1965, p. 8).</footnote>
Aux origines de «l'aménagement du territoire»

Si la première loi neuchâteloise sur les constructions date de 1912, l'aménagement du territoire se met en place dans le canton surtout après 1945. Il émane de deux sources. D'une part, à l'échelon communal, l'action militante d'un architecte, Jacques Béguin, conduit des communes à élaborer les premiers plans d'aménagement local. D'autre part, à l'échelon cantonal, l'impératif de modernisation de l'agriculture suscite la première politique volontaire de gestion territoriale.

En 1947, un ingénieur agronome de formation, André Jeanneret, est engagé pour diriger le service des améliorations foncières <fnref n="2" />. Il dispose d'une grande liberté de manoeuvre, grâce à la complicité qu'il entretient avec son mandant politique, le Conseiller d'Etat Jean-Louis Barrelet, issu du milieu agricole, agriculteur lui-même, radical élu à ce poste sans discontinuité de 1941 à 1969. La première mission confiée à A. Jeanneret est la réalisation des améliorations structurelles de l'agriculture et notamment des remaniements parcellaires indispensables pour constituer des exploitations modernes d'une taille suffisante. Le haut fonctionnaire s'acquitte de cette tâche avec brio.

En 1963, J.-L. Barrelet lui confie une deuxième mission: préparer les mesures administratives nécessaires pour instituer l'aménagement du territoire. Une commission cantonale dite «Communauté de travail pour l'aménagement du territoire» est créée aussitôt – elle est toujours en fonction aujourd'hui. A l'origine, elle réunissait quatre pilotages administratifs, dont deux concernaient significativement l'espace rural: le responsable du développement économique, les responsables des permis de construire, le spécialiste des questions agricoles et le chef des améliorations foncières. Cette structure s'étoffera au fil des années pour regrouper jusqu'à 20 membres.

Des améliorations foncières à l'aménagement du territoire, le passage s'effectue dans une totale continuité. Au niveau des méthodes: par exemple, pour créer un important secteur industriel (cimenterie, raffinerie) gagné sur les marais, A. Jeanneret applique la démarche des remaniements parcellaires qu'il avait mise au point pour l'agriculture. De même au niveau des objectifs: ainsi, l'implantation industrielle est soumise à des contraintes impérieuses, visant à en contrôler les effets négatifs et à limiter au strict minimum la consommation de terres agricoles. Au fil des années 60, d'autres opérations en témoignent <fnref n="3" />. Ainsi s'installe dans la pratique, avant son inscription dans la loi et les procédures formellles, un aménagement du territoire né d'une problématique agricole et qui restera durablement dominé par elle.

Le premier organisme administratif dévolu spécifiquement et explicitement à l'aménagement du territoire est créé en 1966 <fnref n="4" />. Rattaché au service des améliorations foncières, il est conduit par le même André Jeanneret. Lorsqu'à l'occasion d'un entretien que nous avions eu avec lui, nous lui avions demandé pourquoi son service était placé sous la conduite politique du département de l'agriculture, plutôt que celui des travaux publics comme dans les autres cantons, la réponse avait été cinglante. «Parce que l'on ne donne pas le couteau à ceux qui ne respectent pas le sol». <fnref n="5" />

Cette généalogie d'un aménagement du territoire né des améliorations foncières, voué à la défense farouche du sol agricole contre les appétits de la croissance urbaine, a des effets durables. Elle se reflète dans la formation des personnels dirigeants: Neuchâtel est le seul canton

<footnote n="2">² Originaire de la région bernoise, il avait choisi d'étudier à l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich pour maîtriser l'allemand.</footnote>

<footnote n="3">³ Voir notamment les pages que leur consacre André Jeanneret, «Au-delà de l'aménagement du territoire», *Nouvelle revue neuchâteloise* n° 13, 4ème année, printemps 1987.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Office de l'aménagement du territoire</footnote>

<footnote n="5">⁵ Entretien avec André Jeanneret du 10 juin 1996.</footnote>
romand qui n'ait jamais placé un architecte à la tête de son service de l'aménagement du territoire. Et elle se traduit par un partage territorial du pouvoir: le Canton s'est longtemps préoccupé essentiellement des espaces agricoles et naturels, laissant aux Villes (Neuchâtel, La Chaux-de-Fonds, Le Locle) la maîtrise des territoires urbanisés, qui abritent pourtant plus de la moitié de la population.

## Création de la zone agricole: la loi de 1956

Une étape importante dans l'institutionnalisation de cet aménagement du territoire anti-urbain est la révision en 1956 de la loi sur les constructions (entrée en vigueur en 1957).

En 1912, Neuchâtel avait été un pionnier en Suisse en instituant une loi sur les constructions réglant la manière dont on devait construire sur l'ensemble du territoire cantonal. Le Conseil d'Etat s'était alors félicité de ce qu'alors en Suisse, seul le canton de «Bâle Ville, dont les conditions sont toutes spéciales, a été à même d'élaborer et d'appliquer une loi sur les constructions déployant ses effets sur le territoire»<fnref n="6" />. Il était aussi conscient de créer un régime de gouvernance nouveau, dont il ne se dissimulait pas les risques, en précisant « qu'il semble bien qu'il y ait quelques témérités à vouloir réussir dans une entreprise dont nul canton suisse n'a pu encore ou oser poursuivre la réalisation.»<fnref n="7" /> A cette époque, l'aménagement était réglé classiquement par de simples plans d'alignement.

En 1956, le canton révise cette loi sur les constructions. Des dispositions nouvelles imposent aux communes d'établir un plan d'aménagement, qui découpe leur territoire en deux types de zones: d'une part, des zones destinées aux constructions; d'autre part, des zones agricole, viticole et forestière. Leur but n'est que très secondairement de gérer les zones urbanisables, dont la laideur est tenue pour inévitable. Il est d'abord et presque exclusivement de défendre les terres agricoles contre les poussées expansionnistes de l'urbanisation, en construisant autour d'elles un rempart de règlementation. Comme l'énonce le Conseil d'Etat:

> «Quel que soit le nombre de leurs habitants, toutes les localités sont menacées d'être enlaidies ou entravées dans leur développement par des bâtiments élevés au gré de leurs propriétaires. C'est pour éviter des constructions préjudiciables à l'intérêt général que le projet oblige chaque commune à établir un plan d'aménagement. Mieux vaut prévenir que guérir.»<fnref n="8" />

Certes, l'innovation est modeste: la notion de plan d'aménagement et sa portée n'est définie que par 7 des 139 articles de la loi. Mais elle est puissante, soutenue par un consensus politique presque total. Les propositions de révision de la loi sur les constructions sont ne soulèvent pas de débat au sein du Grand Conseil, le projet passe en commission et en ressort intact, sans modification.

Mais dans les faits, il apparaît très vite que la loi de 1956 ne suffira pas à répondre aux demandes de protection. Plusieurs députés déplorent que les communes tardent à dresser leurs plans d'aménagement et à délimiter leurs surfaces urbanisables. D'autres idées d'instruments émergent, mais rien ne se concrétise, ou presque. Cette inaction alimente les demandes de préservation.

<footnote n="6">⁶ *Bulletin du Grand Conseil* (ci-après BGC), séance du 25 mars 1912, p. 627</footnote>

<footnote n="7">⁷ *BGC*, séance du 25 mars 1912, p. 627</footnote>

<footnote n="8">⁸ *BGC*, séance du 20 novembre 1956, p. 505</footnote>
## Le décret de 1966 sur la protection des crêtes et forêts

Parallèlement, l'objectif de défense des terres agricoles est renforcé par une forte demande sociale de protection de la nature. La loi sur les constructions paraît aussi insuffisante que la loi sur la protection des monuments et sites de l'époque, qui régissait la nature et les paysages. Ainsi en janvier 1961, la Commission neuchâteloise pour la protection de la nature et la Section neuchâteloise du Heimatschutz adressent au Conseil d'Etat une requête appuyée par 32 sociétés:

> «...Dans l'impossibilité de s'opposer à tout progrès technique, les milieux protecteurs de la nature et des sites ont revu leurs principes, et s'attachent plus particulièrement aujourd'hui à préserver, avant qu'il ne soit trop tard, quelques lieux de notre canton. Nous souhaitons donc conserver différents sites restés à l'écart de la civilisation, où les amis de la nature puissent circuler librement et jouir en toute plénitude des beautés de notre pays...»<fnref n="9" />

En 1963, un projet de militarisation des crêtes du Jura neuchâtelois met le feu aux poudres. Le Département militaire fédéral a acquis un domaine, aux Pradières, pour en faire une place d'exercice de tir. Le projet suscite des réactions indignées.

En octobre 1964, des citoyens soutenus par la Société faîtière pour la protection du patrimoine naturel neuchâtelois soumettent une initiative populaire au Grand Conseil visant à protéger les crêtes du Jura.

> «Il s'agit d'une part, de maintenir intact l'aspect de notre haut Jura et de préserver ses sites caractéristiques de la menace que représente notamment, la construction désordonnée de chalets de week-end; il s'agit, d'autre part, de protester contre l'acquisition par la Confédération du domaine des Pradières pour les besoins de l'armée et de tenter d'obtenir des autorités fédérales que notre haut Jura reste un havre de silence et de paix».<fnref n="10" />

Jugeant l'initiative trop timide, le Conseil d'Etat lui oppose un contre-projet nettement plus protecteur. Comme le notent les socialistes:

> «Le groupe socialiste par son porte-parole constate avec plaisir la façon dont le Conseil d'Etat, de la manière la plus positive, a empoigné le problème pour aller au-delà des préoccupations directes de l'initiative et créer véritablement un aménagement d'ensemble des sites naturels de notre canton. Dans ces conditions et dans cet esprit, le groupe socialiste se fait un plaisir particulier de soutenir le contreprojet du Conseil d'Etat»<fnref n="11" />

Le porte-parole du groupe radical, Maurice Favre, étend encore la portée du débat.

> «Pour la première fois, en présence de l'expansion prodigieuse de ce qu'on appelle la civilisation, la question se pose sérieusement de placer certaines limites, de faire la part de cette civilisation d'un côté et de la nature de l'autre.

> Une vie sans la nature n'est pas seulement une vie amputée, une vie repliée sur elle-même. Une vie sans la nature est dangereuse, car elle prépare toutes sortes d'explosions. L'homme éprouve toujours le besoin d'un contact avec la nature. Lorsqu'on le lui ravit, il rattrape cette nature-là où il la trouve, et ce sera souvent au fond du plus mauvais de lui-même. Les guerres sont un retour à la nature, et nous vous donnons à penser à quelle nature! C'est pourquoi c'est le dernier moment de sauver la vraie nature, celle qu'illumine le soleil, celle qu'abreuve la pluie, celle où vivent les animaux qui partagent notre sort sur cette terre. Ce n'est pas seulement un problème d'ordre général, ce n'est pas seulement le problème de notre génération,

<footnote n="9">⁹ BGC, séance du 29 mars 1965, p. 1317</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ BGC, séance du 29 mars 1965, p. 1315</footnote>

<footnote n="11">¹¹ BGC, séance du 29 mars 1965, p. 1329</footnote>
mais c'est un problème qui, année après année, saison après saison, devient plus difficile à résoudre. C'est donc un problème d'urgence par définition».<fnref n="12" />

Jean Steiger, un autre ténor du Grand Conseil, oppose clairement la nature bienfaisante et la ville pathogène et ajoute le thème mobilisateur de Neuchâtel, canton pionnier.

«Comme M. Maurice Favre l'a déjà dit tout à l'heure en termes excellents, la civilisation industrielle dont nous bénéficions, qui nous a apporté tant d'avantages, comporte, et l'on s'en aperçoit aujourd'hui de plus en plus, également des éléments négatifs. L'augmentation des maladies nerveuses constatées particulièrement dans les grandes villes, et également dans les villes plus petites, est une des conséquences parmi d'autres du développement de la civilisation industrielle, du rythme du travail, de la vie moderne. Il convient donc – et nous apportons entièrement notre appui au contreprojet du gouvernement – de prendre maintenant des mesures imposant certaines restrictions, supportables bien entendu, mais certaines restrictions à la liberté, à la propriété individuelle. Nous sommes très heureux de constater que notre canton est l'un des premiers à s'engager dans cette voie fort heureuse».<fnref n="13" />

Le député André Tissot renchérit.

«Il faut que (Neuchâtel) devienne un exemple pour la sauvegarde du patrimoine d'autres cantons. Si l'on pu faire un grand pas en avant, c'est parce que ce projet à rencontré un assentiment quasi unanime et le Grand Conseil avait affirmé sa volonté de maintenir intactes ces crêtes du Jura. Le Conseil d'Etat va heureusement plus loin».<fnref n="14" />

Sur la lancée de cette inflation de propositions et fort du consensus qui continue de les soutenir, Jean Louis Barrelet, le Conseiller d'Etat qui avait nommé André Jeanneret à la tête des améliorations foncières, puis de l'aménagement du territoire, en fait un acte fondateur.

«Ce projet de décret, opposé au projet de l'initiative, est la première pierre que nous entendons apporter à l'édifice législatif concernant l'aménagement du territoire cantonal, Il faut bien commencer par quelque chose».<fnref n="15" />

## Sanctuarisation de près de 60% du territoire cantonal

La Commission du Grand Conseil <fnref n="16" /> chargée de traiter le projet de décret souligne l'envergure de la proposition, qui aura pour effet de sanctuariser près de 60% du territoire cantonal.

«Notre canton a une superficie totale de 800 km², y compris les eaux. Sa superficie terrestre est de 716 km². Il ressort des indications fournies par le conservateur des monuments et sites que l'aire visée par le contreprojet du Conseil d'Etat est de 416.5 km², répartis de la façon suivante:

a) zones de crêts et de forêts (en jaune sur le plan annexé au rapport du Conseil d'Etat): 403 km².

b) zones de vignes et de grèves (en vert sur le plan): 4.5 km²;

<footnote n="12">¹² BGC, séance du 29 mars 1965, p. 1329-1330</footnote>

<footnote n="13">¹³ BGC, séance du 29 mars 1965, p. 1333-1335</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ BGC, séance du 29 mars 1965, p. 1336</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ BGC, séance du 29 mars 1965, p. 1338</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ La commission était composée de 15 membres, dont au moins trois personnalités éminentes de la vie politique cantonale et fédérale qui se sont fortement engagés en faveur du projet: un futur Conseiller fédéral Pierre Aubert, un éminent constitutionaliste au plan national Jean-François Aubert et l'un des ténors du parlement, Maurice Favre.</footnote>
c) zones de constructions basses (en rouge sur le plan): 9 Km²

L'impression qui se dégage de ces chiffres doit, à vrai dire, être corrigée par la constatation qu'une partie importante de la zone jaune est déjà frappée, à l'heure actuelle, de restrictions juridiques procédant du droit fédéral. Il s'agit des forêts, dont la superficie en zone jaune est de 243Km². Pour ces forêts, le contreprojet ne peut avoir qu'un effet pratique assez réduit, puisque les interdictions qu'il prévoit ne font que s'ajouter à la limitation préalable des défrichements, instituée par la loi fédérale du 11 octobre 1902.

> Il n'en reste pas moins que l'effet prohibitif du contreprojet s'exercera directement sur une superficie de 164.5 Km² (zone verte plus zone jaune, moins les forêts); soit une fraction proche du quart de la superficie terrestre de notre canton. Si l'on compare l'opération neuchâteloise à ce qui se fait aujourd'hui dans le reste de la Suisse, on s'aperçoit que les mesures prohibitives adoptées par les autres cantons s'appliquent rarement à une surface supérieure à quelques dizaines d'hectares, et que les plus amples d'entre elles – notamment celles qui sont prises pour protéger les bords de certains lacs – touchent à peine quelques kilomètres carrés. La commission tient à ce que les députés soient conscients de l'originalité du contreprojet.»<fnref n="17" />

L'ambitieux projet vise à sanctuariser près de 60% du territoire cantonal. Il est soutenu par des appels de plus en plus pressants à une sauvegarde présentée comme de plus en plus urgente et par la rhétorique de l'avant-garde, faisant du canton le pionnier d'une action promise à se généraliser. Il faut croire que la prospérité du canton apparaissait alors comme un acquis inébranlable: dans les incertitudes de la conjoncture actuelle, il paraît très étonnant de voir à quel point l'on a pu en appeler à un devoir de résistance à la détérioration du territoire provoquée par l'extension de la population et l'accroissement du pouvoir d'achat. Ainsi, pour Maurice Favre:

> «La commission relève que ce projet est, par bien des côtés, révolutionnaire, en tout cas par son ampleur. Il est nouveau en Suisse. Il est donc bon d'en parler. Nous voyons deux groupes. Les uns disent que la situation n'est pas encore telle – cela a été dit à la dernière séance de ce parlement – qu'elle nous oblige à agir. On reconnaît que le jour où la situation sera suffisamment grave, il faudra alors agir, mais on déclare néanmoins qu'il est prématuré d'entreprendre quoi que ce soit aujourd'hui. Ceux qui raisonnent ainsi – et c'est une opinion qu'on entend journellement quand on parle d'un plan d'aménagement, non seulement dans le canton, mais dans tout le reste de la Suisse – nous donnent les arguments pour les contredire. En reconnaissant qu'il faudra bien un jour agir ainsi, l'extension de la population et l'accroissement du pouvoir d'achat nous convainquent au contraire que nous arriverons à une situation qui rendra une réaction obligatoire. En prétendant différer cette action, l'on nous demande en fait d'opérer à froid. La réponse est dès lors donnée. C'est aujourd'hui précisément qu'il faut agir et non pas attendre que tout le pays soit en proie à une fièvre spéculative pour prendre certaines mesures qui seront beaucoup plus difficiles à prendre et qui coûteront beaucoup plus cher. C'est une chance que nous ayons encore à ce jour un certain répit. Il serait donc erroné de reporter à plus tard la solution de ces difficultés».<fnref n="18" />

Pierre Aubert, autre membre de la commission et futur Conseiller fédéral, rappelle la convergence des volontés populaires, attestée par les 24'000 signatures réunies par l'initiative...

<footnote n="17">¹⁷ BGC, séance du 14 février 1966, p. 797</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ BGC, séance du 14 février 1966, p. 813</footnote>
«De quelque parti que nous fussions, nous avons tous travaillé sans esprit partisan et véritablement dans un seul but à savoir celui de préserver notre patrimoine à tous, nos sites naturels»<fnref n="19" />

... avec pour résultat un consensus quasi total à tous les échelons de la vie publique.

«... sauf une exception, aucune d'entre elles (les communes) ne conteste le principe de l'aménagement »<fnref n="20" />

## Et le reste? L'urbain comme «zone blanche»

Les urbanistes s'occupent de l'espace bâti, comme une forme qui se détache sur le fond des espaces ruraux et naturels. Au contraire, l'aménagement du territoire neuchâtelois s'intéresse d'abord aux espaces agricoles et naturels, forme valorisée sur le fond détesté des espaces urbanisés. Pourtant, une fois la protection acquise, certains commencent à s'inquiéter de ces «zones blanches», qui restent sur la carte une fois qu'on a colorés les 60% de zones protégées. Ainsi le député François Jeanneret:

«N'oublions pas que l'aménagement du territoire et la protection des crêtes du Jura, ce sont encore deux choses distinctes. Une fois que l'on a délimité les zones dans lesquelles l'on ne pourra construire que sous certaines conditions ou ne pas construire du tout, encore faut-il aménager ce que l'on appelle les zones blanches de manière que la vie des hommes puissent s'y dérouler d'une façon raisonnable».<fnref n="21" />

Ou encore Jacques Béguin, futur conseiller d'Etat:

«Nous considérons que ce décret est une étape préliminaire dans l'aménagement du territoire, car il faut convenir qu'il délimite des zones qui fixent certaines interdictions sur des secteurs qui sont les plus faciles à aménager. Le plus complexe est l'aménagement de la zone dite "blanche" et c'est à quoi nous devons nous attaquer dans l'avenir.

Nous accueillons favorablement ce projet, car nous nous rendons compte qu'une des tâches des autorités de notre temps, comme de l'ensemble de la population, est d'essayer de préserver et de sauvegarder des sites naturels faisant partie de notre patrimoine.<fnref n="22" />

Les deux acteurs essentiels de ce débat, conseillers d'Etat, prennent la parole non sans un certain lyrisme. Carlos Grosjean intervient en tant que porte-parole du Gouvernement.

S'il est une devise pour un gouvernement digne de ce temps, celle qui a été précisée lors de la rédaction de la Charte d'Athènes, en 1933, lorsque les architectes de tous les pays ont, pour la première fois, essayé de réaliser ce qu'était l'aménagement du territoire. Cette devise qui devait être la nôtre, c'est que «le hasard doit céder devant la prévision, l'improvisation doit faire place au programme». C'est bien ce que le Grand Conseil et ce que le gouvernement essayent de faire en ce moment.

...

Aujourd'hui, nous apportons le second élément de l'équation, c'est-à-dire l'élément d'équilibre à cette industrialisation qui signifie le bien-être de notre population. Cet élément d'équilibre dont nous parlons, c'est la protection de la nature.

<footnote n="19">¹⁹ BGC, séance du 14 février 1966, p. 815</footnote>

<footnote n="20">²⁰ BGC, séance du 14 février 1966, p. 816</footnote>

<footnote n="21">²¹ BGC, séance du 14 février 1966, p. 816</footnote>

<footnote n="22">²² BGC, séance du 14 février 1966, p. 819</footnote>
....

C'est aussi un premier pas important dans ce que l'on appelle la civilisation des
loisirs. Mais légiférer sur le 60% de notre territoire, c'est en prendre des mesures
graves, si l'on veut bien prendre ce mot dans son acception étymologique...

L'essentiel est de sauvegarder ce patrimoine qui, comme une peau de chagrin, avait tendance à se rétrécir chaque jour. Des bruits ont déjà couru dans notre canton que la loi sur la protection des crêtes défavorise l'agriculture. C'est faux. En réalité, elle favorise l'agriculture parce qu'elle permettra aux paysans de ne point partager ou très exceptionnellement leur sol avec des citadins qui voudraient construire. Nous ne demandons pas de sacrifices à l'agriculture, et cela est suffisamment positif pour que nous le relevions<fnref n="23" />.

Le débat se poursuivra sur des questions diverses mais sans vraiment mettre en péril le projet qui finira par être accepté par 94 voix sans opposition.

Suivra, comme il est d'usage dans le système suisse une votation populaire sur le contre-projet du Conseil d'Etat, l'initiative ayant été retenue. Cette votation a lieu les 19 et 20 mars 1966. soit un peu plus d'un mois après la clôture des débats parlementaires. Un temps aussi court entre le passage au parlement et devant le peuple est chose exceptionnelle».

L'initiative et le contre-projet sont soumis au peuple les 19 et 20 mars 1966. Le résultat est tellement prévisible qu'alors que l'initiative avait obtenu 24'000 signatures, seuls 21'068 citoyens se déplacent pour aller voter (participation de 23%). De fait, le verdict est écrasant et sans appel: le contre-projet maximaliste du Conseil d'Etat est accepté à 89%, par 18'647 «oui» contre 2'284 «non».

## Dix ans de législation pour la protection de la nature

Mais la vague de fond pro-agriculture et pro-nature est trop puissante pour s'arrêter là. Forts de leur succès sur la protection des crêtes, Maurice Favre et quelques-uns de ses collègues députés multiplient pendant 10 ans les alertes à la défense du territoire naturel et agricole contre l'expansion urbaine, remportant une série continue de succès, comme en témoignent ces trois exemples.

En février 1968, un décret est proposé au Grand Conseil sur la protection de l'ancien méandre de l'Areuse au lieu-dit "le Fer-à-Cheval". Dans une conjoncture économique qui se détériore, certains députés commencent à s'inquiéter que l'on consacre autant de temps et d'énergie à la préservation de la nature (qui fait consensus) et aussi peu à la relance du développement (qui n'est plus un acquis).

> «La République compte un certain nombre de citoyens qui, à juste titre, portent beaucoup d'intérêt aux choses de la nature et à la protection de celles-ci. Nous en sommes, bien que très fortement préoccupés par les sujets économiques qui se présentent actuellement et par les perspectives de chômage dans certaines branches de l'industrie. Aussi éprouvons-nous quelque gêne à voir le Grand conseil s'occuper si longuement d'un sujet qui, dans son secteur est très important, mais est relativement mineur par rapport à d'autres sujets d'actualité. Nous éprouvons donc de la gène à voir notre Grand Conseil et le gouvernement consacrer plus de deux heures à un tel sujet. C'est pourquoi nous nous sommes abstenus».<fnref n="24" />

<footnote n="23">²³ BCG, séance du 14 février 1966, p. 821-822</footnote>

<footnote n="24">²⁴ BCG, séance du 25 mars 1968, p. 1554</footnote>
Malgré ces réticences, le décret est accepté par la quasi totalité des votants. Dans une surenchère de protection, il prévoit non seulement de préserver le Fer-à-Cheval, mais aussi d'étendre son champ d'application à «certains sites naturels».

Un décret sur la protection des biotopes lui succède, stabilisant diverses dispositions transitoires. Il répond à une motion qui, comme la précédente, émane du député radical Maurice Favre. Lors de la séance du Grand Conseil du 19 novembre 1969, il est accepté par 94 voix sans opposition.

Un dernier acte législatif mérite d'être mentionné: la loi sur la viticulture est exemplaire de l'attitude anti-urbaine qui a marqué l'émergence de l'aménagement du territoire dans le canton de Neuchâtel. Son but est de compléter des dispositions partielles antérieures en préservant tous les terrains viticoles du grignotage ou du mitage par l'urbanisation. L'argument du Conseil d'Etat est la défense contre la spéculation foncière.

> «Il s'agit d'une option fondamentale qui n'a jamais été prise jusqu'ici, si ce n'est que partiellement dans le cadre du décret sur la protection des sites naturels du canton. C'est une lacune qu'il faut combler sous peine de constater que la politique d'encouragement en vigueur, que nous proposons de poursuivre en la complétant, est condamnée à l'échec. En effet, il est vain d'espérer moderniser les structures de notre viticulture et de rationaliser ses méthodes de production si le sol viticole n'est pas soustrait à la spéculation foncière. Une sécurité à long terme s'impose en face des exigences propres à la culture de la vigne et aux investissements importants qu'elle nécessite. La future loi doit donc poser le principe d'une protection absolue des surfaces viticoles actuellement si on veut maintenir dans notre canton un vignoble digne de ce nom et une viticulture saine. Des modalités d'assouplissement à ce principe doivent être prévues pour tenir compte des cas spéciaux qui peuvent justifier une autre destination du sol, à la condition cependant que les objectifs que nous nous sommes fixés soient maintenus et que le principe de l'égalité de traitement entre les propriétaires de vignes soit observé. A cet effet, nous proposons que, dans des cas exceptionnels, l'arrachage de vignes soit autorisé par le Conseil d'Etat, moyennant plantation d'une nouvelle vigne de surface équivalente».<fnref n="25" />

La mise sous protection 556 ha du territoire cantonal est soutenue par des assauts de rhétorique au Grand Conseil, dont il est difficile de ne pas voir aujourd'hui, avec le recul, les étonnants procédés (amalgame, poésie, exortation, catastrophisme, prophétisme, menace, etc.).

> «Il faut savoir ce que l'on veut. Est-ce qu'il s'agit de sauvegarder la viticulture ou de faire le jeu de gens que ne voient dans la terre qu'un produit à vendre au meilleur prix possible pour en faire ensuit n'importe quoi, sans plus s'en soucier? »<fnref n="26" />

> «Il y a ceux qui aiment leur patrie autrement qu'en chantant: nous sommes les enfants heureux de la meilleure des patries, nous aimons ses coteaux ombreux, son doux lac, ses combes fleuries. Si l'on écoute un certain nombre de ces gens qui chantent cela avec beaucoup de cœur dans les cantines, il n'en restera plus rien de cette plus belle des patries.

> Si vous prenez la peine de vous promener au bord du lac et que vous n'êtes pas heureux propriétaire d'une petite parcelle de cette plus belle des patries, que vous reste-t-il? Les quais de la ville de Neuchâtel qui sont fort jolis, quelques campings où l'on s'entasse et quelques décharges publiques où vous avez le droit d'accéder. Le reste, c'en est fini, ne vous appartient plus, vous n'y avez plus le droit d'accès. Le lac de Neuchâtel, il n'est plus à vous. Quant aux crêtes, le long desquelles vous vous promenez, le canton de Neuchâtel, sous la pression de 24'000 initiants est

<footnote n="25">²⁵ BGC, séance du 29 juin 1979, p. 479</footnote>

<footnote n="26">²⁶ BGC, séance du 29 juin 1979, p. 508 Etienne Broillet, député</footnote>
heureusement arrivé à les protéger, elles et leurs pâturages. Mais, c'était la dernière minute.»<fnref n="27" />

«Nous reconnaissions comme patrimoine de notre pays les vignes de Cortaillod aussi bien que les pâturages de Pouillerel ou bien nous demandons que l'on nous explique ce que signifie être Suisse. Ce que nous évoquons ici est notre affaire.»<fnref n="28" />

«Nous devons mettre un frein à, ce que le gouvernement a défini lui-même avec une forte pertinence, des constructions anarchiques qui vont détruire notre pays»<fnref n="29" />

## Aujourd'hui: la fin de l'anti-urbain?

Il faut attendre la crise industrielle brutale des années 90 et la reconnaissance des villes comme enjeux d'importance nationale par la Confédération pour que Neuchâtel dépasse cette idéologie anti-urbaine et prenne conscience que son urbanité n'est pas une maladie dont il devrait limiter la propagation par des mesures prophylactiques, mais le cadre de vie des trois quarts de sa population et son meilleur atout pour un développement durable.

Aujourd'hui, la stratégie cantonale du réseau urbain neuchâtelois RUN rompt avec l'opposition ville-nature et vise à mobiliser toutes les forces urbaines et rurales du canton: celles des villes et des agglomérations, bien sûr, mais aussi celles des régions qui, pour disposer d'un riche patrimoine agricole et naturel, n'en participent pas moins à la civilisation urbaine contemporaine et sont confrontées aux mêmes défis mondialisés.

La mythologie d'un canton vert, farouchement anti-urbain, a-t-elle entièrement disparu pour autant? Rien n'est moins sûr, comme en témoignent les recours répétés déposés par des associations de défense des crêtes du Jura contre un projet de parc d'éoliennes au Crêt-Meuron: l'unanimité d'il y a quelques années en faveur de «la nature» a laissé la place à une divergence irréductible entre les promoteurs d'énergies douces et les défenseurs du paysage. De recours en recours, l'affaire est finalement montée jusqu'au Tribunal fédéral qui, en octobre 2006, a désavoué les recourants et le tribunal neuchâtelois qui leur avait été favorable.

Neuchâtel serait-il à nouveau un canton pionnier... d'un changement de paradigme, la croisade anti-urbaine des années 60 et 70 cédant la place à une alliance entre villes et campagnes, mais aussi à de nouveaux affrontements?

### Sources

André Jeanneret

Le pays de Neuchâtel et l'aménagement du territoire, Edition la Bocannière, Neuchâtel, 1981

André Jeanneret

«Aménagement du territoire. Plan directeur cantonal», *Bulletin de la société neuchâteloise de géographie* n°26, 1981

<footnote n="27">²⁷ BGC, séance du 29 juin 1979, p. 508 Etienne Broillet, député</footnote>

<footnote n="28">²⁸ BGC, séance du 29 juin 1979, p. 509 Etienne Broillet, député</footnote>

<footnote n="29">²⁹ BGC, séance du 29 juin 1979, p. 509 Etienne Broillet, député</footnote>
**André Jeanneret**
«Au-delà de l'aménagement du territoire», *Nouvelle revue neuchâteloise* n°13, 4ème année, printemps 1987

**Stéphane Nohath**
*La mise en place du régime institutionnel de l'aménagement du territoire en Suisse entre 1960 et 1990*, thèse présentée à l'IDHERP, Lausanne, 2003

**Joelle Salomon Cavin**
*La ville mal-aimée. Représentations anti-urbaines et aménagement du territoire en Suisse: analyse, comparaison, évolution*, Presses polytechniques romandes, Lausanne, 2005

**Ernest Weibel**
*Politique et Conseil d'Etat en Suisse romande de 1940 à nos jours*, Editions universitaires, Fribourg Suisse, 1996
# Métropole d'équilibre et urbaphobie : le cas de Toulouse, rose pastel et rose passé

Par Jean-Antoine Duprat

Délégué général du club national des réseaux de villes

Reçu le 19 février 2007

Toulouse, perçue comme des plus dynamiques parmi les grandes villes française, n'est toutefois pas épargnée par la controverse ni par l'urbaphobie. Rivalités entre communes, critiques de toulousains, sédentaires ou de passage, ternissent, dès que l'on se rapproche un peu du terrain, l'image de gaîté et de convivialité qui doit beaucoup au soleil du grand sud-ouest.

Au delà des critiques du quotidien (circulation difficile, environnement dégradé, logement rare et cher...) qui peuvent apparaître comme le mal nécessaire d'une expansion continue depuis plusieurs années, des craintes se font aussi jour quant à l'avenir de Toulouse dépendant encore pour longtemps de la bonne santé du secteur économique dominant : l'aéronautique.

Bref, au delà des apparences, tout n'est plus si rose, dans la ville rose, si tant est vrai que les couleurs aussi passent avec le temps ; et, au pays du pastel, le rose peut parfois sembler un peu passé.

Pour raviver les couleurs d'avenir, rien ne vaut un bon travail d'équipe avec ses voisins (quoi de plus naturel en terre de rugby !) notamment pour transformer l'essai métropolitain.

A travers l'observation historique Toulouse (Tolosa : ) apparaît comme une ville fière, indépendante et volontiers rebelle. L'histoire de Toulouse et de son expansion est d'abord celle d'une ville qui se développe en comptant davantage sur ses atouts que sur les synergies avec son territoire. L'appellation de métropole, au sens étymologique de ville-mère, pour qualifier Toulouse a un enracinement (les racines sont des réseaux enfouis, comme l'histoire) historique dont nous nous contenterons de ne rappeler que quelques nœuds importants.

## Une ville plus « belliqueuse » que maternelle

Les premières implantations ont été commandées par la volonté de contrôler le passage sur la Garonne. L'émergence de Toulouse comme centre principal des Volces Tectosages se situe entre le IVe et le IIle siècle av. J-C.

A partir de cette souche d'habitat préhistorique, puis celtique, avec la conquête romaine à la fin du IIe siècle av. J-C, la ville se développe sur une rive droite en terrasse au dessus du fleuve, dont elle ne subit pas les caprices. La rive gauche, qui regroupe les quartiers pauvres, est au contraire souvent ravagée par ses débordements.

Toulouse est intégrée à la province de Narbonnaise, une des quatre provinces qui divise la Gaule à partir de 27 av. J.-C. sous l'empereur Auguste. Elle rivalise d'influence avec Narbonne qui est alors la ville principale de la province Narbonnaise (à laquelle elle a donné son nom) qu'elle finit par dépasser.

Après le chute de l'Empire romain d'occident, Toulouse devient la capitale du royaume des wisigoths à partir de 419 avant d'être conquise, en 507, par le roi des Francs, Clovis Ier.
Son caractère de résistance s'affirme lorsqu'elle résiste victorieusement au siège des Sarrasins en 721. Sous les carolingiens, Toulouse devient même la capitale du royaume d'Aquitaine de 781 à 877. A partir de 849, date de fondation du Comté, les comtes de Toulouse affirment leur indépendance et prennent en 936 le titre de ducs d'Aquitaine, incarnant ainsi un esprit d'indépendance occitan, dont la spécificité perdure jusqu'à nos jours avec nomment l'attachement à la langue occitane.

Toulouse la catholique, depuis que Saint-Sernin (la basilique de porte son nom) y a introduit le Christianisme vers 250 apr. J-C, développe au Moyen Âge son influence religieuse et intellectuelle. Mais les mauvais choix stratégiques de l'époque, le soutien aux « hérétiques albigeois », est sanctionné du prix de la soumission du Comte de Toulouse.
Loin de se soumettre, la ville manifeste à nouveau son esprit d'indépendance en résistant avec un certain succès aux croisés, pourtant en nombre très supérieur.

Toulouse décrite par Charles Petit Dutaillis<fnref n="1" /> comme « une cité belliqueuse » avec des capitouls soldatesques, résiste au redoutable Simon de Montfort, vainqueur des albigeois, qui est tué lors du siège de la ville en octobre 1217 ; elle vassalise certains petits seigneurs voisins ; ou encore pour oblige, en 1247, son seigneur Raymond VII, le comte de Toulouse, de respecter ses droits et libertés et notamment laisser à ses habitants le libre choix des capitouls.

Après la croisade contre les albigeois, la ville doit pourtant et se soumette au pape et voit son rôle confirmé dans la « réseaunance » religieuse moyenâgeuse. L'Eglise y installe le centre méridional de l'Inquisition, avec les bras réguliers de l'ordre des Dominicains.
Cette perte d'indépendance, dont le corollaire est la paix retrouvée, apparaît compensée par un nouvel essor commercial et intellectuel, qu'illustre la création de l'université, en 1229, avec comme finalité la lutte contre l'hérésie et qui contribue, dès cette époque, au rayonnement intellectuel de la cité.
Peu de temps après la normalisation religieuse, arrive la mise sous tutelle politique. En 1271 le comté de Toulouse est intégré au domaine royal et la ville de Toulouse perd la plupart de ses libertés municipales, acquises de longues luttes et symboles de son indépendance comme le gouvernement des capitouls.

## Une approche « métropolitaine » à nuancer

Que ce soit au plan religieux, intellectuel, urbanistique la qualification de « métropole » jalonne l'histoire de Toulouse avec toutes les nuances qu'il convient d'accorder, selon les cas, à l'usage de ce terme. Ainsi, en 1317, l'évêché de Toulouse est érigé en métropole, siège de l'évêque métropolitain.
Le parlement de Toulouse, institutionnalisé en 1450, acquiert pour sa part le second rang dans le royaume après celui de Paris et il joue un rôle important dans la lutte contre les huguenots durant les guerres de religion.

L'affirmation du rôle institutionnel s'accompagne d'un renouveau intellectuel, ainsi en 1323 est créée l'Académie des jeux floraux qui récompense chaque année les vainqueurs de joutes poétiques, par des fleurs d'or et d'argent. Sous la Renaissance le développement du « Pastel » engendre une véritable petite industrie centrée sur Toulouse qui développe ses réseaux commerciaux à travers l'Europe, exportant notamment le pastel en Angleterre, l'Espagne ou encore Pays-Bas.
Centre d'une riche région agricole Toulouse devient un marché de toute première importance avec le développement connexe d'industriel textiles et de l'habillement.

<footnote n="1">¹ Petit Dutaillis C., *les communes françaises*, Albin Michel, Paris 1970, p. 302 et 303;</footnote>
Les guerres de religions portent un coup dur à cet essor. Même si, pendant la Réforme, beaucoup de huguenots se réfugient à Toulouse la ville reste fidèle aux catholiques et la défaite des protestant, en 1562, est suivie de plusieurs milliers d'exécutions.

<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>Plan de Toulouse au début du XVIIe siècle</figcaption></figure>

Au XVIIe siècle, la construction du canal du Midi contribuer à nouveau à dynamiser Toulouse et a renforce son rayonnement. En 1790, Toulouse prend le titre de métropole de l'arrondissement du sud, qui comprend alors Auch, Tarbes, Oloron, Pamiers, Narbonne, Perpignan, Cahors, Albi et Rodez. Mais ce ressort est réduit une première fois en 1802 puis à nouveau en 1821, la province de Toulouse étant ramenée à un territoire avec pour villes principales : Montauban, Carcassonne et Pamiers. Avec la IIIe République l'anticléricalisme l'emporte et la ville devient un bastion du radicalisme dont la Dépêche de Toulouse apparaît comme le quotidien.

## L'essor économique contemporain :

Il prend racine au début du XXe siècle quand l'État, au moment de la Première Guerre mondiale, décide, pour des raisons stratégiques, d'éloigner les industries sensibles des zones frontalières de l'Est de la France. Ainsi Toulouse voit s'implanter des industries chimiques (dont l'usine AZF est un exemple) la société nationale des poudres et des explosifs, l'office national industriel de l'azote. A la même époque, sous l'impulsion de Latécoère, émerge l'industrie aéronautique qui prend un nouveau souffle avec la Seconde Guerre mondiale. Symbolisée par des entreprises comme Breguet ou Sud-Aviation, elle ne cesse dès lors de se développer et d'entraîner avec elle l'essor économique de la ville, dont Airbus industrie et l'Aérospatiale sont les fleurons, mais aussi avec tous les risques découlant d'une situation de quasi mono industrie.

## Le difficile apprentissage de l'intercommunalité :

La volonté de simplifier l'organisation administrative et de favoriser l'émergence d'une nouvelle gouvernance sous-tend la décentralisation. Les caractéristiques d'un bon gouvernement local apparaissent liées à l'échelle retenue, à sa nature, à son organisation, à ses compétences, l'intérêt général de l'intercommunalité et du système en « réseaunance »<fnref n="1" /> dépassant, par sa valeur ajoutée, la simple somme des intérêts particuliers de chacun de ses membres, en l'occurrence de chaque commune. L'approche devant être multiple, à la fois historique, juridique, économique, sociale, politique, sociologie...et transversale. Mais des rêves de coopération idéale à leur concrétisation, les chemins sont autant pavés de controverses, stimulées par la complexité institutionnelle, que de bonnes intentions.

## La complexité institutionnelle

<footnote n="1">¹ Duprat J.A., « Réseaunance » territoriale de Babylone à internet, Arnaud Franel éditions, Paris, novembre 2006 ;</footnote>
L'espace métropolitain toulousain, n'échappe pas à l'empilement structurel, généralisé en France, qui a deux caractéristiques majeures : un traitement privilégié des campagnes, notamment en matière d'équipement, par rapport à leur poids relatif vis-à-vis des zones urbaines (les 10% de communes les plus peuplées concentrent quatre-vingt pour cent de la population) ; une discrimination démocratique positive des zones rurales en matière de représentativité.

Les dispositions législatives de l'acte II de la décentralisation relatives aux transferts des compétences et au principe de subsidiarité, dans une approche écartant toute subordination hiérarchique d'un échelon territorial à un autre, contribue à maintenir une complexité organisationnelle, qui fait de plus en plus figure d'exception française dans le tissage urbain européen en « réseaunance ». A Toulouse, le phénomène est encore accentué par le climat de rivalités chroniques. Des ses premiers pas, qui remontent aux années soixante, l'organisation de l'intercommunalité se heurte aux réflexes persistants d'indépendance de la ville-centre qui, nous l'avons vu, ont un ancrage historique profond, et Toulouse ne fait guère d'efforts pour enclencher une dynamique intercommunale. Cela tient notamment au fait que la ville historique n'a pratiquement pas de banlieues et donc de problèmes qui en résulte, du moins jusqu'à la décennie soixante-dix. Le pourtour est un maillage de communes, alors à dominante rurale marquée et qui, pour leur part, affichent en retour une certaine méfiance vis-à-vis de la ville centre, dont elles craignent les tendances expansionnistes et dominatrices.

En 1974 est créé le Syndicat intercommunal des COteaux et de la VALlée de l'Hers ; puis, en 1992, à partir du SICOVAL, dans un réflexe protectionniste de méfiance durable vis-à-vis de la métropole toulousaine, la consolidation d'une intercommunalité indépendante s'organise autour de Labège, au Sud-Est de l'agglomération Toulousaine. Pour sa part Toulouse (même après l'élection de Dominique Baudis) ne prend pas l'initiative de créer une intercommunalité disposant de compétences communautaires dans une finalité de projets fédérateurs de nature à regrouper l'ensemble des communes de l'aire urbaine

En 1992, après d'âpres discussions, Toulouse ne réussit à s'associer qu'avec une quinze de communes voisines pour créer le district du Grand Toulouse. Le district de Toulouse se crée ainsi sans le SICOVAL, pas plus qu'il ne réussit à fédérer les nombreux autres syndicats de communes spécialisés, dont les périmètres se juxtaposent ou se chevauchent dans la nébuleuse toulousaine.

En 2000 le district accueille quand même six nouveaux membres et joue un rôle important dans l'apprentissage de l'intercommunalité<fnref n="1" />. Il apparaît comme un laboratoire d'expérimentation de l'intercommunalité qui débouche même sur l'engagement de projets d'envergure (AeroConstellation, IMT), premières réalisations d'un avenir envisagé avec des objectifs communs.

Au bénéfice des lois de 1999 le district est transformé, le 1er janvier 2001, en communauté d'agglomération de 21 communes mais l'effet d'entraînement est limité puisque seulement quatre autres communes se joignent en 2003 à la nouvelle intercommunalité.

## La communauté d'agglomération du grand Toulouse...

Le territoire du Grand Toulouse, qui apparaît comme la sixième agglomération française, compte 25 communes<fnref n="2" /> soit 651 000 habitants selon l'estimation de 2004 (dont les deux tiers dans la seule commune de Toulouse), dans une aire urbaine d'un million d'habitants dont le taux annuel de croissance démographique est de 1.23% sur une superficie de 380 km<fnref n="2" />.

<footnote n="1">¹ Il faut souligner, à cet égard, combien l'apprentissage est un élément essentiel de l'évolution et l'organisation des systèmes adaptatifs complexes ; l'apprentissage, dont la pratique indispensable passe par l'expérimentation et la modélisation, est directement lié à l'observation et à l'échange d'informations à travers et dans les réseaux du système. Une combinaison de succession de choix binaire (0 et 1) qui permettent d'avancer par bifurcation constituant dans leur ensemble les ramification du processus de décision qui peut être schématisé par un arbre. Voir notamment sur ce point Murray Gell Mann « *le quark et le jaguar* » pré-cité.</footnote>

<footnote n="2">² Aucamville, Aussonne, Balma, Beauzelle, Blagnac, Brax, Castelginest, Colomiers, Cornebarrieu, Cugnaux, Fenouillet, Fonbeauzard, Gagnac-sur-Garonne, Launaguet, Mondonville, Pibrac, Pin-Balma, Quint-Fonsegrives, Saint-Alban, Saint-Orens-de-Gameville, Seilh, Toulouse, Tournefeuille, L'Union, Villeneuve-Tolosane</footnote>
<figure><img src="image_33.png" /></figure>

## ...et l'occasion manquée pour la communauté urbaine

Au sein de l'aire urbaine la cohésion est loin d'être aussi forte que les déclarations officielles tendent à le prouver.

Faute d'entente, en plus du Grand Toulouse, trois communautés d'agglomération se partagent le territoire de l'aire urbaine : la communauté d'agglomération du Muretain (59 000 habitants) ; la communauté d'agglomération du SICOVAL (58 000 habitants, avec Labège-Innopole) La communauté de communes de la Save au Touch (30 000 habitants). Résultat de cette fracture territoriale, principalement causée par les méfiances toujours perceptibles vis-à-vis de la villes centre, relayées par des dissensions politiques, faute de pouvoir fédérer autour d'un projet commun, lors de la transformation du district en communauté d'agglomération, Toulouse ne peut accéder au statut de communauté urbaine<fnref n="1" />.

A partir de l'aire urbaine de Toulouse, la démarche, que l'on peut qualifier de systémique métropolitaine, qui vise à prendre en compte les relations entre les éléments (neufs aires urbaines réparties entre cinq départements différents) peut être jalonnée à travers plusieurs initiatives : le schéma directeur de l'agglomération toulousaine (SDAT) approuvé en 1998 ; puis, en 2003, l'actualisation du projet d'agglomération. S 'il n'y a pas encore vraiment de finalité partagée, les coopérations semblent pouvoir émerger en matière de mobilité, d'infrastructures de déplacement, d'éducation, de santé, de culture, de développement durable.

## L'opportunité métropolitaine contemporaine

Dans les années soixante l'Etat avait lancé la politique dite des « métropoles d'équilibre ».
L'agglomération parisienne était alors accusée de dominer, voire d'écraser<fnref n="1" /> géographiquement, le reste
de la France, en laissant loin derrière les autres grandes villes. A l'époque, la finalité était déjà de
donner à d'autres grandes villes que Paris les moyens de proposer aux entreprises et aux populations de

<footnote n="1">¹ La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 définit une communauté urbaine comme « un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire » il y en a quinze au plan national, dont les deux tiers ont une population inférieure à celle de l'aire urbaine toulousaine.</footnote>

<footnote n="1">¹ Gravier Voir J.F, *Paris et le désert français*, Flammarion, Paris, 2° édition 1958.</footnote>
leurs agglomérations des services comparables à ceux que seul la capitale pouvait alors leur offrir et qui justifiaient, par là-même, les phénomènes de concentration urbaine autour de la capitale.

Huit agglomérations<fnref n="2" /> étaient ciblées, en faveur desquelles était engagée une politique volontariste d'aide aux implantations économiques, au logement, aux équipements (infrastructures autoroutières, ferroviaires, etc.) au développement universitaire, de la culture et des loisirs.

A cette occasion Toulouse avait été identifiée par la DATAR comme « métropole d'équilibre », avec pour finalité de contribuer à structurer le territoire français et ainsi compenser le développement galopant de la région parisienne, l'Etat s'efforçant d'accompagner le mouvement par un début de délocalisations notamment en relation avec sa vocation aéronautique réaffirmée (Sup Aéro, le Centre national d'études spatiales, CNES, Météo France).

Malgré l'essoufflement de la politique des métropoles d'équilibre, la notion de métropole est réapparue dans les années quatre vingt dix dans différents dossiers tels que le rapport "les chemins de 2010" du conseil économique et social de la région Midi-Pyrénées, ou encore le Projet d'Agglomération "Toulouse Métropole 2015" produit des réflexions du syndicat mixte d'études de l'agglomération toulousaine (SMEAT).

Le concept de "Région Métropole" a alors été mis en avant comme permettant, à la fois, d'éviter les effets négatifs de la métropolisation et de contribuer à créer une "métropole multipolaire", relevant davantage de la notion de réseau, avec pour finalité d'atteindre une masse économique critique suffisante pour compter davantage au plan international.

Plus récemment deux initiatives viennent relancer l'avenir métropolitain de Toulouse : le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire 5CIADT) du 18 décembre 2003, qui décide de susciter l'émergence de démarches métropolitaines à travers un appel à projet, et la préparation des SCOT.

La vision de l'évolution métropolitaine, au sens de cet appel à projet, s'appuie sur une définition de Marcel Roncayolo, professeur à l'EHESS, citée dans le préambule du document présentant l'appel à coopération métropolitaine : « *Une très grande ville, qui s'exprime par la taille de sa population et celle de l'agglomération qu'elle anime, par son poids économique, politique, social et culturel ainsi que par son pouvoir d'attraction et de diffusion* ».

Cette vision correspondant bien à la situation toulousaine.

## Les racines du projet toulousain :

Le projet présenté par les collectivités toulousaines propose une approche stratégique qui s'efforce de trouver son ancrage dans plusieurs initiatives antérieures, comme celle du comité économique et social régional de Midi-Pyrénées identifiant, dès 1993, « *l'enjeu du réseau de villes métropolitain* » et proposant « *la mise en oeuvre d'une politique partagée de gouvernance et l'ingénierie technique.* »

Cette prise en compte de l'enjeu métropolitain, dix ans avant la réponse formalisée à l'appel à projet lancé par l'Etat, peut apparaître comme le début d'un apprentissage de reliance et de travail en réseau qui s'enrichit de plusieurs réflexions intéressantes.

Ainsi, en 1995 apparaît, dans le projet d'agglomération « Toulouse-Métropole » sous titré « un cap pour le long terme » la finalité de « constituer une région-métropole forte ».

L'image de « constellation » qui émerge alors prône « la promotion d'un système urbain polycentrique, fondé sur les centres urbains régionaux existants ».

Elle se veut une rupture avec la notion de « nébuleuse », qui apparaissait davantage comme un « pastel » pour évoquer le paysage urbain, que comme la volonté de repérer les interactions entre les acteurs et les champs de coopération possibles dans une démarche prospective. Il faut toutefois se rappeler qu'à l'époque l'intercommunalité n'avait ni l'ampleur ni la pratique découlant des lois de

<footnote n="2">² Lille, Nancy-Metz, Strasbourg, Lyon, Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes.</footnote>
1999.

Une premier tentative d'élargissement du système porté par la "Conférence de l'aire urbaine" aboutit, en janvier 2005, à la signature d'une charte interscot, qui propose quelques objectifs partagés en matière de répartition de la croissance démographique et de l'emploi.

Cette charte concerne 4 SCOT (440 communes au total) Ces SCOT sont portés par des syndicats intercommunaux<fnref n="1" />. Mais au moins autant de SCOT restent en dehors. C'est le cas des communautés de : Montauban et Trois Rivières (33 communes) ; L'Albigeois (36 communes) en relation avec le Gaillacois et le Carmausin ; Castres-Mazamet (33 communes) ; Pamiers (23 communes) ; Saint-Gaudens (20 communes).

Autant de villes qui ont des relations ambiguës, voir souvent marquée de méfiance, avec la ville centre.

## La marqueterie des territoires de projet

Le territoire à vocation métropolitaine est une marqueterie de territoires de projets que constituent notamment les sept Pays (il y a aussi les parcs naturels régionaux) issus de la Loi Voynet.

Au total, en Midi-Pyrénées sont créés outre les 32 pays et les 6 communautés d'agglomération, 6 Parcs naturels régionaux, 11 pôles touristiques. Ces regroupements qui peuvent dépasser les limites administratives départementales ou régionales contribuent a renforcer la complexité territoriale.

Cet émiettement et l'absence de coordination entre l'ensemble des ces pièces du puzzle territorial montre, au delà des ambitions affichées et des déclarations lénifiantes de la réponse à l'appel à projet, combien le chemin qui reste à parcourir est encore long pour que le système métropolitain s'organise.

En effet, au-delà des bonnes intentions affichées, les clivages souvent politiques demeurent avec, hormis les conflits d'intérêt factuels, des racines culturelles et historiques qui ancrent les rivalités entre les territoires.

Image de la complexité territoriale en Midi-Pyrénées

<figure><img src="image_34.png" /></figure>

Face à cette complexité territoriale de la constellation métropolitaine toulousaine le principal enjeu celui d'organiser une bonne gouvernance gagnant/gagnant, grâce à laquelle chacun aura le sentiment de contribuer utilement au système métropolitain dont il retirera en retour des avantages concrets.

<footnote n="1">¹ Le secteur centre (118 communes) ; le secteur du Sud Toulousain (99 communes) ; le secteur Nord Nord-Est (62 communes) ; le secteur Sud-Est (61 communes).</footnote>
Dans ce contexte, le lancement de l'appel à projet métropolitain (à l'issu du CIADT du 18 décembre 2003) apparaît comme une nouvelle chance de surmonter l'occasion manquée de création d'une communauté urbaine en passant directement à la « réseaunance » métropolitaine.

Cette finalité métropolitaine est affichée par l'ensemble des communautés d'agglomérations et de communes ayant répondu à l'appel à projet aux côtés de Communauté d 'agglomération du Grand Toulouse<fnref n="1" />. Le système métropolitain émergeant n'apparaît pas comme une structure, mais comme un réseau de structures reliées.

<figure><img src="image_35.png" /></figure>

La démarche métropolitaine proposée par l'Etat va au-delà de l'intérêt qu'aurait pu présenter la communauté urbaine pour organiser les coopérations entre Toulouse, sa couronne urbaine et les villes voisines distantes, dont le maillage n'est pas sans rappeler celui de l'arrondissement métropolitain du début du XIXe siècle sans Carcassonne (voir supra).

De ce point de vue la réponse à l'appel à projet métropolitain qui a été porté par l'ensemble des intercommunalités de l'aire urbaine de Toulouse à laquelle se sont jointes plusieurs villes moyennes de sa zone d'influence constitue une opportunité de répondre au critiques acerbes et persistantes que l'on retrouve principalement dans trois domaines : économique ; des transports ; de la maîtrise du foncier
Les critiques formulées apparaissant tant au niveau des relations entre acteurs institutionnels, encore marquées au sceau de la méfiance réciproque, qu'au niveau de la perception de la ville par ses habitants, ce que l'on peut appeler : les points noirs de la ville rose.

La méfiance des acteurs institutionnels

Les trois enjeux majeurs du développement métropolitain sont : le rayonnement économique ; la maîtrise du foncier ; l'organisation des transports

Mais les solutions proposées sont souvent perçues par les voisins du grand Toulouse comme
bénéficiant surtout à la ville centre en terme de : concentration économique ; sélection par le foncier ;
centralisation des transports

Pour ne prendre comme exemple que le domaine économique, Toulouse est souvent accusée de se
servir avant les autres, tendance qui trouve ses racines dans une histoire récente. On l'a déjà dit, l'essor
économique actuel de Toulouse est dû, pour un part essentielle, à sa tradition aéronautique forgée

<footnote n="1">¹ Communauté d'agglomération de Montauban et des Trois Rivières ; Communauté d'agglomération de l'Albiginois ; Communauté d'agglomération de Castres-Mazamet ; Communauté de communes du Pays de Pamiers ; Communauté de communes du Pays de Foix ; Communauté de communes du Saint-Gaudinois ; Communauté de communes du Grand Auch ; Communauté d'agglomération du Sicoval ; Communauté d'agglomération du Muretain ; Syndicat Mixte pour entreprendre et mettre en œuvre la révision du schéma directeur de l'agglomération toulousaine</footnote>
depuis le début du XX° (Latécoère, Labinal...) renforcée avec les délocalisations engendrées par la guerre avec le repli des usines aéronautiques, mais aussi chimiques loin des frontières de l'Est.

Cette vocation aéronautique et aussi spatiale (Astrium, Alcatel Space) a été couronnée au niveau européen par le choix de la capitale de midi-pyrénéenne en vue de l'assemblage du gros-porteur Airbus 380, avec en prime l'arrivée de chercheurs de l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (Onera).

Aujourd'hui le secteur aéronautique emploie à lui seul 36.000 personnes, dont le tiers pour la seule galaxie Airbus (Airbus Central Entity, Airbus France, ATR).

Les délocalisations de Sup Aéro au Centre national d'études spatiales (CNES) et à Météo France, ont consolidé cette dynamique.

Mais ce qui jusqu'à la fin du XX° siècle est apparu comme un incontestable et puissant moteur de développement révèle sa fragilité à l'aube d'un XXI° siècle sur lequel pèse le risque de pénurie d'énergies fossiles.

Dans ce contexte, la vulnérabilité d'une économie en position de mono-industrie s'affirme dès que l'on évoque les restrictions du transport aérien qui découleraient de la nécessité d'économiser le pétrole et de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Plusieurs voix s'élèvent pour contester l'attitude de décideurs, du national au local et du secteur public au secteur privé auxquels. On leur reproche d'avoir décidé que le « Grand Toulouse » serait la capitale européenne de l'aéronautique. Un « groupe local », par exemple, regrette que tous les moyens soient bons à ces décideurs pour arriver à leurs fins ; évoque les troubles qui ont accompagné la construction de l'usine d'assemblage de l'A380 et de l'itinéraire à grand gabarit.

Ces voix dénoncent l'augmentation du trafic aérien toulousain, les vols d'essais des Airbus auxquels vont bientôt s'ajouter ceux de l'A400M (avion militaire européen). Elles regrettent aussi la mauvaise compréhension du mot « durable », auquel est nettement préférée la notion initiale de « soutenable », sous-tendue par plusieurs questions récurrentes posées par les sceptiques qui se demandent :

* Est-il soutenable économiquement de baser l'essor d'une région sur une mono-industrie ?

* Est-il socialement réaliste d'organiser une société autour de cette mono-industrie et cela ne risque t'il pas de déboucher à terme sur une crise du même type qu'ont connu les régions du Nord de la France (fermeture des aciéries, etc.) ?

* Est-il viable pour l'environnement de continuer à développer une industrie aéronautique autour du pôle urbain toulousain en augmentant sans cesse les nuisances sonores et en détériorant la qualité de l'air ?

Face à ces problématiques, les idées de solutions ne manquent pas, comme utiliser les compétences régionales pour développer des industries proches des techniques aéronautiques, mais rentrant dans des choix de développement durable, par exemple la construction d'éoliennes.

Pour sa part le projet métropolitain s'efforce d'apporter sa contribution à la diversification industrielle. Pour limiter le risque du tout aéronautique, il propose le développement d'autres secteurs de pointe comme celui de la recherche liée à la santé, avec en tout premier lieu le projet de cancéropôle implanté sur le site de l'ancienne usine AZF, détruite fin 2002 par une formidable explosion qui a retentit jusqu'à Albi !

Mais, là encore, les méfiances et rivalités politiques sont toujours d'autant plus présentes que le site choisi est sur le territoire de Toulouse ! En outre soulignent certains ultra-verts, il y a une forte contradiction en la volonté de favoriser la circulation automobile, en multipliant les rocades (il y a dans le projet métropolitain un projet de super-périphérique) donc la pollution, et celle de construire un cancéropôle dont la finalité est justement de lutter contre le cancer !

Ces critiques et rivalités, qui limitent les coopérations institutionnelles, ne sont finalement que la traduction représentative, via les élus, des critiques des toulousains se souche ou d'implantation.
## Les points noirs de la « ville rose »

Voici quelques exemples d'exaspérations manifestes, mais aussi de jugements plus nuancés, autour des points noirs : circulation, insécurité, pollution, logement, que de la ville rose, souvent accusée d'égoïsme, n'est pourtant pas la seule métropole à se voir reprocher et dans lesquels on peut discerner des relents d'urbaphobie.

Toulouse est souvent accusée d'être « égoïste », comme le dit Béatrice (septembre 2006), qui critique pêle-mêle : « *Les embouteillages, les commerçants, la saleté, le nombrilisme de la population et des élus.* »

Maxie (octobre 2006) est très remonté : « *Je hais cette ville ! C'est stressant. Il n'est pas du tout agréable de s'y promener, trop de monde, le centre ville minuscule est saturé de gens, on piétine, petits trottoirs. Trop de voitures, elle est polluée. Centre qui regorge de boutiques de fringues, à part ça, pas grand chose. C'est sale. Cette ville ne m'inspire rien et n'a aucune âme.* »

Une urbaphobie qui épargne, quelquefois, et ce n'est pas le moindre paradoxe, la plus métropolitaine des métropoles françaises : « *Vivement que je parte rejoindre Paris, la plus belle ville du monde...* »

Cet autre avis de Pierre (août 2006) stigmatise pour sa part une « *Ville en chute libre sur beaucoup de plans... Toulouse et son insécurité grandissante ! Je vis ici depuis 11 ans. C'était parfait en arrivant... Depuis, le métro s'agrandit, la circulation s'intensifie, et l'insécurité est un sport municipal !!! Je me suis fait agresser il y a 5 mois en partant travailler. La ville ne fait rien pour assurer notre sécurité dans les rues du centre (où j'habite et où les attaques envers piétons et commerçants se multiplient. J'ai vécu plus de 35 ans à Paris et n'ai réellement jamais connu çà...* »

Le réquisitoire de Cécile (août 2006) est presque sans appel : « *Ce que je n'aime pas à Toulouse : presque tout. Pas d'air. Saleté de la ville. Politique culturelle affligeante (le musée des Abattoirs est le seul espace d'art contemporain). Des espaces verts honteux, délaissés, pas mis en valeur. C'est juste le reflet du refus toulousain d'intégrer et de s'agrandir, d'opérer ensemble et de s'ouvrir à l'étranger, à l'inconnu, c'est à dire de faire de la place (étroitesse des espaces, rareté des points de rencontre autre que confinés). Des rapports humains superficiels, de l'égocentrisme, une mollesse intellectuelle effarante et énormément de suffisance. Ville fière et qui a peu à offrir, où qui le garde tellement pour elle qu'en son sein, étouffé, enfermé, cela a depuis longtemps fini par dépérir. Et pour résumer : manque terrifiant de civisme. Oui Toulouse est une ville fière et même arrogante. Oui elle a des défauts. Mais justement, autant certains ne voient que ses qualités, autant eux ne voient que ses défauts. Y a-t-il une ville en France qui peut se targuer d'être parfaite ? Non bien sûr. Et si on commence à critiquer, on trouvera toujours quelque chose à dire. Mais apprécier les choses, cela demande déjà un peu plus de courage.* »

Annie (août 2006) regrette qu'à Toulouse : « *Même quand on cherche à en sortir, il faut une certaine patience... Alors pour y rentrer ! Le moins que l'on puisse dire, c'est qu'on ne vous y attend pas. Si vous avez déjà réussi à vous y installer décemment... vous n'êtes pas au bout de vos peines : transports, spectacles complets, longues files d'attente, copinage éhonté, pollution, chaleur, et quand vous voulez voir du vert ou du bleu : les retours de week-ends et la distance finissent par vous décourager à jamais ! Quand à l'autochtone, espérons que vous n'ayez jamais besoin de quoi que ce soit...* »

Jacqueline (juillet 2006) critique une « *Ville très sale. Superficialité des habitants... un peu beaufs et vulgaires. Le manque de ponctualité légendaire. Ville socialement coupée en deux : (airbus, les commerçants, les notables) et les autres. L'accueil. On ne s'y intègre jamais ! Loyers très chers, pour des appartements vétustes. Ville posée dans la monotonie et la platitude des champs de maïs. Le climat : trop de vent. Pas de L.G.V. avant 2016, et encore ! (Les élus préfèrent s'engueuler pour les ours et la corrida que de faire avancer ce dossier...).Et aussi : »
« Les "affaires" dont on ne connaîtra jamais la vérité... »

Frank (juillet 2006) dénonce « Le coût immobilier et les loyers chers hélas et souvent surévalués. Trouver une place pour se garer en voiture est difficile, tout ce qui est en rapport avec la conduite et la voiture est difficile et beaucoup d'incivilités ». Également cité par Jean-Pierre (mai 2006) "Le manque de propreté, l'incivilité, la circulation et le stationnement très difficiles."

Gaetane (avril 2006) regrette quant à elle de « Ne pas pouvoir se garer en ville, même s'il y a le métro. Une certaine pollution. L'impossibilité de trouver à se loger à un loyer normal ».

En écho Martin (janvier 2006) souligne : « Se loger coûte cher, se garer est impossible en centre ville, et il faut utiliser les parkings qui sont chers. Il n'y a qu'une ligne de métro. Les crèches sont insuffisantes... »

Beaucoup d'avis même plus nuancés ou positifs relèvent aussi ces points noirs persistants :
Pour Géraldine (mars 2005) Toulouse est « Certainement la plus belle ville de France, des étudiants partout. La ville ne dort jamais, et ça fait la fête du mardi au dimanche. Toulouse est le toit de la fête, seule la capitale peut

rivaliser. Le seul bémol : difficile de sortir seule la nuit. »

Pour Emilie (février 2005) « Résidant à Toulouse depuis 6 mois, je trouve cette ville très belle, dynamique et d'esprit jeune! Cependant la circulation en ville est déconcertante, de même pour la propreté des rues. »

Pour Alain (octobre 2004) :
« La circulation est très difficile et les rocades sont trop souvent bloquées. Toulouse est une ville belle à visiter sans avoir à circuler en voiture mais difficile de marcher la tête en l'air car il y a trop de circulation. »

Roger de Paris (août 2006) pour sa part aime à Toulouse « Beaucoup de choses. L'âme de la ville, ses monuments, sa propreté (eh oui), ses habitants » Il n'aime pas à Toulouse « les voitures, les jaloux. »

Mais il y a aussi des presque inconditionnels qui rejoignent l'image valorisante, présentée par la communication municipale et perçue de l'extérieur comme un fort attracteur de vie.

Comme cet avis (août 2006) de Pierre de Caussade, petite ville au nord de Montauban qui apprécie « Une ville tout simplement fantastique dans laquelle je me rends à chaque fois avec grand plaisir et où je me plais énormément. » Il insiste « La ville en elle-même est magnifique (Capitole, la Garonne, le rose des bâtiments de la ville). L'ambiance est très jeune et les étudiants ne peuvent s'y ennuyer car les activités sont nombreuses. Le périphérique permet de se déplacer plus facilement mais pas tout le temps car il est souvent encombré ! On trouve tout ce que l'on veut à Toulouse, il y a toutes sortes de magasins très sympathiques dans lesquels flâner est un pur bonheur. Le climat est très agréable. On est à proximité de la mer ainsi que de la montagne et même de l'océan. Les bars, les boîtes sont très animées. L'ambiance y est festive ! Ville dynamique et tournée vers le futur ! »

David (septembre 2006) qui regrette « Pour la forme » les embouteillages, mais relativise « vivant à Paris, cela me paraît vraiment secondaire. Après réflexion, la voiture est indispensable à Toulouse, la ville étant très grande. Toutefois, les transports ne sont pas trop mauvais. Mais on pourrait regretter que quelques villes de banlieues soient mal desservies, ce qui oblige à avoir une voiture. »

Pour conclure provisoirement sur cet échantillon de critiques citons Benoît (août 2006) qui relie inconvénients et avantages avec bon sens : « Je suis obligé de reconnaître que la circulation est insupportable. Mais finalement, quelle ville y échappe ? » ; et il propose : « Il conviendrait donc de développer davantage les modes de transports alternatifs à la voiture. »

Que les embarras de la ville, les difficultés de circulation, les atteintes au cadre de vie, soient dénoncés à Toulouse, comme dans la plupart des villes historiques françaises, il faut se rappeler que la ville n'a pas été construite autour de la voiture (comme aux Etats-Unis) pour la simple raison que la voiture est
un mal du XX° siècle. Ville du sud-ouest elle a hérité de son passé un centre dense avec des ruelles étroites qui protègent tant du soleil que du vent et lui donne aussi tout son caché.

Aujourd'hui il n'est pas simple de concilier histoire et modernité des transports, ce que reflète bien des avis les plus nuancés qui, à la fois, saluent le charme du cœur historique et regrettent les embouteillages fréquents.

L'autre aspect mis souvent en exergue est l'insuffisance de la desserte en transports collectifs entre le centre et une périphérie qui s'étend de plus en plus loin et de plus en plus vite au rythme de quinze à vingt mille habitants supplémentaires par an, ce qui rejailli également sur les prix de l'immobilier en hausse continue et oblige la ville à repousser, sans cesse ses limites.

Le besoin de conciliation de toutes ces aspirations contradictoires, des habitants et des institutions qui les représentent, bien la nécessité d'une nouvelle gouvernance qui doit se développer à l'échelle du méta-système métropolitain.

## Gouvernance en « réseaunance » et valeur ajoutée métropolitaine

Si chacun des sous-systèmes souvent rivaux (villes, EPCI...) du méta-système métropolitain Toulousain n'a pas à renier sa spécificité historique ou culturelle, s'il peut conserve son identité, son indépendance de fonctionnement et sa propre finalité, ensemble, et c'est là le défit principal que doit relever ce méta-système émergent, grâce à un mode de gouvernance adapté en « réseaunance », tous ces acteurs doivent savoir surmonter leurs rivalités pour définir des finalités supérieures, partagées d'intérêt métropolitain. Les projets à partager concernent des domaines aussi sensibles que le développement économique, la circulation, les transports, l'environnement, les services à la personne, la maîtrise du foncier, le logement... Les réponses à apporter pour relever ces défis ne seront pas uniquement la somme des intérêts particuliers de chaque sous-système, mais bien la construction solidaire de projets appropriés par tous, débouchant sur une véritable valeur ajoutée métropolitaine.
* **N. Mathieu** : Il aurait été fort intéressant d'avoir une présentation pareille sur le cas français. La comparaison de différents contextes politiques est extrêmement porteuse du point de vue méthodologique pour comprendre comment les choses se fabriquent. J'avais aussi envie de le mettre en regard de certains pays comme la Finlande où on se rend compte que la question de la protection de la nature est également très forte et qu'elle a un rôle de configuration, par exemple l'absence de pavillonnaire et d'étalement urbain. Je pense que cette étude de cas est quelque chose qu'il vaut le peine de développer de façon comparative.

* **Ph. Genestier** : Vous dites que le canton est urbanisé à 8% et protégé à 60%, ce qui laisse 40% à urbaniser ... où est le problème ?

* **B. Woeffray** : C'est l'expression d'une peur qu'on est en train de mettre sous protection : "j'ai peur que cela aille au delà de ce que je suis prêt à accepter". Le problème n'est pas le 8% mais on ne voudrait pas qu'ils soient localisés dans les mauvais endroits. Il y a d'autres protections qui s'appliquent, comme celle de la forêt, nécessairement protégée, ce qui représente encore un pourcentage très significatif du territoire. On agit de telle sorte qu'on crée un nœud de systèmes qui vont empêcher le développement. Je pense que c'est vraiment une crainte du développement, de l'urbanisation à un endroit inadéquat. Le zonage fonctionne très mal : on va mettre plus de 20 ans pour faire les plans par commune -pour comparer avec vos instruments en France- ils vont sortir beaucoup plus tard et cela provoque la peur d'une urbanisation diffuse, d'un pavillonnaire envahissant sans controle, sans aucune règle. Je peux citer l'un des acteurs : " Il faut agir maintenant parce que sinon, cela serait trop tard ". C'est la gestion d'un risque mais ce n'est pas un risque réel.

* **D. Frick** : Je me demande si c'est vraiment anti-urbain. Vous concentrez l'aire urbaine dans un but " durable ". Il est assez raisonnable d'avoir un système qui concentre le bâti.

* **B. Woeffray** : Je ne sais pas si c'est anti-urbain et/ou pro-urbain, mais le discours est anti-urbain. C'est le processus qui m'intéresse, non le résultat. On pourrait être d'accord dans un sens et dire que c'est peut-être pro-urbain. Ce qui est certain, c'est que tous les arguments qu'on invoque affirment qu'il faut lutter contre le développement anarchique, contre le progrès qui nous détruit, contre la grande ville qui produit des habitants nerveusement malades. C'est l'ampleur du mécanisme, l'adhésion politique et populaire à cette approche qui me frappent. Dire à ces personnes qui vivent aujourd'hui majoritairement dans les villes " vous êtes urbains ", c'est une chose impossible, ils ne voudraient pas l'entendre. Le principe qui a été mis en place par un de mes prédécesseurs et qui était un élément extrêmement fort, c'est l'implantation de sites industriels. Je cite deux cas exceptionnels, une raffinerie de pétrole et une cimenterie. Pour mettre en place ces éléments là, on a utilisé un système de remembrement, c'est-à-dire qu'on a réorganisé les terres selon la méthode agricole pour pouvoir créer un emplacement ad hoc. On n'est pas passé par le zonage comme pratique ordinaire, on a directement travaillé sur le foncier. A l'époque on croyait encore un peu aux instruments de l'aménagement du territoire. On discutait tout à l'heure la question de ne plus faire des plans : ils ne sont plus très actuels. Cette pratique s'est évidemment arrêtée parce que, à un moment donné, on a cru que les instruments de l'aménagement allaient permettre de corriger les insuffisances des mécanismes de remaniement foncier.

* **N. Mathieu** : Votre remarque sur le fait qu'il n'y a pas eu d'architecte dans le domaine de l'aménagement de territoire est très importante : parceque si on fait le tour des ex-pays de l'est, c'était toujours des groupes d'architectes qui étaient en charge de la planification.

* **A. Sallez** : Je trouve cela amusant. L'expérience suisse est en complémentarité avec la France. Je parle de l'époque où le réflexe des urbanistes était la ville délimitée. On voulait voir une limite très nette entre la ville dans l'idéal et sa périphérie : on citait des images de la Toscane. C'était l'époque d'Henri Lefevre et du *Droit à la ville*. C'était cette ville-là qu'on voulait reconstituer partout. Aujourd'hui, en partant d'une pensée complètement différente, on aboutit à la même chose : surtout préserver la campagne. Il faut fabriquer des villes bien denses, bien nettes.

* **B. Woeffray** : Mais le discours qu'on tient dans d'autres cantons est analogue. Ce sont des architectes, en général, qui sont aux postes de commande administratifs. On entend un discours très proche du plan Voisin. On veut raser les cœurs de villes pour en faire des villes propres, hygiéniques, aérées. Un des aménagistes de l'époque me le disait : le grand rêve était de mettre en place le plan Voisin sur nos propres cœurs urbains. Je suis bien d'accord avec vous : aujourd'hui, il faut clarifier les choses, il faut séparer, il faut que tout soit propre et en ordre. La protection d'un côté ou la reconstruction de l'autre constituent les deux orientations principales.

* **N. Mathieu** : Il y a une différence entre l'idée de nature qui est proposée ici et en France, où on l'a assimilée à la campagne. A cette époque, même la ceinture verte était très floue. Peut-être que quand il s'agissait d'urbanistes, on discutait de la ville, mais quand on était dans la mouvance de l'aménagement du territoire, la fameuse carte, la "carte de la France en 2000", qui a été publié en 1970, indiquait des zones urbaines comme des couloirs, des taches. Le reste était blanc. Le reste n'avait pas besoin d'être protégé.

* **M. Cluet** : Vous avez fait allusion au contexte des années 1960. Pour moi, ce sont des choses qui viennent de beaucoup plus loin. Je pense que l'admiration de la nature, l'assagissement des esprits, l'envers se trouvent chez Alexandre Désaigner. Désaigner, la théoricien suisse, s'était mis au service des Nazis. Il disait que la cité moderne est une machine à "communiser" les gens. Ces cités modernes étaient vraiment les lieux de la révolution, il y avait un complot derrière.

* **Y. Egal** : Je viens de terminer une charte pour le renouvellement d'un parc naturel régional du Bessin, près de Paris. La charte consiste en quelques idées et un plan. Sur ce plan, c'est jaune et blanc, c'est la même logique.

* **N. Mathieu** : C'était peut-être aussi avant-garde, une sorte de *gated community*, réservée à une élite. La différence est justement là. C'est pour cela qu'il est très intéressant de faire cette comparaison. Parce qu'en France, on n'est quand même pas tellement accablé par la population. On est quand même en recul du point de vue démographique. On laisse faire les contradictions, on laisse faire les rapports de force, même si on a effectivement des principes, comme dans le Vexin : un espace qui est approprié et par les gros agriculteurs et par les personnes qui peuvent se payer une maison dans le Vexin.

* **B. Marchand** : Je reviens sur le cas suisse où la ville engendre des maladies mentales. En France, il y a eu des tendances différentes entre 1870 et 1914, puis après la deuxième guerre. La première tendance des années 1870 était de dire "les gens des grandes villes sont frivoles, légers, ils partent en révolution, ils ne savent pas même pourquoi", ce qui était une manière d'éviter de voir les raisons sociales qu'il y avaient derrière la révolution. La deuxième tendance était aussi la tendance, quasi médicale, prétendant que l'activité excessive des villes rendait les gens fous. C'était une manière d'excuser la campagne qui produisait très peu en lui réservant ce qu'on appelait la sagesse. La troisième tendance est celle de Gustave Thibon : il disait que la ville avait une activité beaucoup trop grande, l'homme ne pouvait plus réfléchir à la mort, ce qui l'éloignait de la religion chrétienne.

* **A. Sallez** : Il y a quelque chose qui me gêne : l'aménagement du territoire en France et en Suisse n'ont rien à voir, ils n'ont pas les mêmes significations, ils n'ont pas la même histoire, ils sont des politiques et des concepts qui sont certainement différents. Aussi, ce rapprochement entre l'aménagement de territoire et l'urbanisme, qui sont des choses totalement différentes parce que les hommes qui les pratiquent n'ont pas la même formation. Ceux qui font de l'aménagement du territoire ne s'intéressent pas à l'urbain, ce ne sont pas des urbanistes. Les urbanistes s'occupent de la ville, ce sont des gens qui ont d'autres formations, d'autres idées.

* **B. Woeffray** : Ce qui est dit là est juste pour la France. On est d'accord sur le point de départ, l'aménagement du territoire en France et en Suisse ne sont pas la même chose. Par contre, au niveau des pratiques, en Suisse, ceux qui font de l'aménagement du territoire font de l'urbanisme. Il n'y pas le choix, le marché est trop petit probablement ou bien il y a d'autres contraintes. On observe donc un continuum des pratiques sur l'ensemble du territoire.

* **A. Sallez** : La grosse différence, c'est que ce sont les ingénieurs qui font, en France, de l'aménagement du territoire.
Détester ou adorer les grandes villes,
ou comment euphémiser ses options idéologiques

Philippe Genestier

Laboratoire RIVES

ENTPE

Texte provisoire, reçu le 15 décembre 2006

La détestation et la dénonciation des grandes villes constituent un type de discours bien connu. Un peu moins identifiée parce que peut-être plus récente est l'adoration de la grande ville en tant que figure émancipatrice et creuset civilisateur. Il est possible de préciser cet aspect, notamment par l'analyse du discours technique et politique de la Politique de la ville. Il s'agit d'une politique qui repose complémentairement sur une vision catastrophiste (misérabiliste) de la banlieue et sur une vision valorisée (et légitimiste) de la Ville. L'analyse lexicologique et l'étude de l'argumentation et des justifications de cette politique, auxquelles nous avons récemment procédées (contrat de recherche pour le ministère de la recherche, Action incitative ville), permet de dévoiler son urbanophilie intrinsèque. Dans le même sens, les doctrines urbanistiques actuelles du New Urbanism, du néo-haussmannisme et du projet urbain constituent des expressions explicites d'une vision réenchantée de la ville dense, continue, animée (les syntagmes « droit à la ville » et « aménités urbaines », par exemple, en portent témoignage).

Si bien que l'on peut dire que s'il existe une urbanophobie traditionnelle (conservatrice ou réactionnaire), on constate également aujourd'hui l'existence d'une réelle urbanophilie ambiante, bien que celle-ci soit de nature diverse. On trouve en effet une urbanophilie d'inspiration progressiste, voire néo-marxiste, qui fait du cosmopolitisme métropolitain le substitut de l'internationalisme et qui érige les catégories sociales reléguées et stigmatisées vivant dans les cités de banlieue au statut de nouveau prolétariat. On trouve aussi une urbanophilie d'inspiration social-démocrate, alimentée par des valeurs social-chrétiennes le plus souvent, arguant de « l'intersubjectivité » et de « la co-présence », de « la proximité » et de « l'être-ensemble » dans « l'espace public », en tant que facteurs produisant du « faire-société ». On trouve enfin une urbanophilie d'orientation néolibérale sous-tendant le processus de gentrification et tablant sur les valeurs de l'ambiance et du paysage urbains, de la culture et de l'accessibilité, de la centralité, de la diversité culturelle et du métissage.

Partant de là, la question se pose : les représentations (négatives ou positives) de la ville sont-
elles toujours des expressions idéologiques et morales plus ou moins édulcorées ? Et si oui,
quelles sont les raisons de cette édulRATION (à quels impératifs sociaux répond cette
euphémisation d'orientations idéologiques par des considérations sur l'espace urbain et sa
dimension formelle, esthétique ou pratique) ? Question corollaire : s'il y a instrumentalisation
des questions urbaines par des enjeux idéologiques, le débat proprement politique aussi bien
que les interventions proprement urbanistiques n'en sortent-ils pas biaisés ?
* **J. Salomon** : L'absence de discours de développement durable est très frappante dans vos discours respectifs.

* **Ph. Genestier** : Je voulais parler d'une première recherche qui portait sur le discours gouvernemental, autour des questions d'urbanité, de civilité, etc. Une autre est en cours, sur le discours de développement durable. Ce discours porte sur la ville, la centralité, la densité, la capacité ... Il cultive d'une certain façon l'image de la ville heureuse, économe, dans laquelle la chaleur du lien social permettrait de se substituer à la logique de la consommation, avec une inversion par rapport à la tradition culturelle. Traditionnellement, la ville est le lieu de la dispersion, de la consommation, etc. Dans ce nouveau discours, la ville devient le lieu du lien social, de la chaleur de l'être ensemble, de faire société. De ce point de vue, l'urbaphilie est tout à fait présente. Ce qui est déterminant dans le discours de développement durable, c'est une oscillation permanente entre la nostalgie de l'action technocratique, d'un pouvoir qui aurait la capacité à surplomber pour voir plus loin, pour être porteur de l'intérêt général, qui lui redonnerait une autorité morale, une politique forte et en même temps une volonté d'être plus démocrate, plus à l'écoute des citoyens, une modestie qui fait qu'on veut s'ouvrir à la concertation, à la participation, à la négociation, etc. Le discours de développement durable, il est vrai qu'il idéalise la ville, mais c'est une idéalisation qui est à mettre en rapport avec une indécision sur la posture politique susceptible d'être adoptée par les pouvoirs publics.

* **J. Lévy** : Il me semble en effet que le discours globalement écologiste s'est positionné en Europe et en Amérique du Nord, du coté des urbaphiles. J'aurais dit ça il y a quelques mois. Aujourd'hui, le passage de la conscience écologique à l'angoisse écologique peut redistribuer les cartes. L'angoisse écologique, avec le changement climatique, a activé une fraction du courant écologique qui n'est pas véritablement urbaphile. Elle est par exemple anti-mobilité.

* **R. Prud'homme** : Vous dites que le discours politique consiste à dire " vous vivez dans des villes merdiques, les villes paradisiaques existent, votez pour nous, on va vous sortir de la merde et vous amener au paradis. " Je n'y vois ni urbaphobie, ni urbaphilie, mais un discours politicien qui existe depuis l'antiquité. Deuxièmement, dans la mesure où 80% des gens vivent dans des villes, le " vous vivez dans une société merdique, une société paradisiaque existe " devient " vous vivez dans une ville merdique, la ville paradisiaque existe ". Dans ce discours, la ville pratiquement n'existe pas. Elle se réduit aux conditions dans lesquelles vous vivez. En outre, on ne précise pas de quelle ville il s'agit : le discours s'applique aussi bien à Cerisy qu'à Paris.

* **Ph. Genestier** : C'est en partie vrai et en partie faux. Il est vrai que le discours politique consiste à dire " vous vivez dans une société de la merde, votez pour moi, je vais vous faire une société paradisiaque ". Mais cela n'est plus exprimé en terme de société rapportée à l'échelle nationale. Aujourd'hui, il faut des grandes métropoles, considérées comme des acteurs essentiels de la vie sociale, politique, économique : c'est relativement nouveau. On introduit une échelle, une instance nouvelle, des types urbains nouveaux dans le paysage français. En considérant qu'un lieu urbain peut être un facteur de socialisation, de civilisation, de production d'une harmonie sociale, on valorise les interventions proprement urbaines, voire urbanistiques. Le spatialisme est aussi une façon de dire que l'espace matériel a des capacités d'induction de la vie sociale.

* **B. Marchand** : Pour Ph. Genestier, je voudrais introduire deux nuances : son discours s'appuie sur les gouvernements socialistes et les hauts fonctionnaires. Si, à la même époque, on considère ce qui marque l'opinion publique, par exemple, les journaux télévisés de TF1, on touche 45% des auditeurs français. Ce journal me parait beaucoup plus important, non pas intellectuellement mais par ses effets, que ce que dit le ministre. Deuxièmement, je voudrais citer une étude (publiée sur notre site Web) de Laurette Wittner, chercheur à l'ENTP : une analyse sémantique du discours de M. Gayssot, ministre présentant en 2000 la loi SRU, la loi d'urbanisme le plus importante en France depuis la loi Cornudet de 1919. M. Gayssot était membre du parti communiste. Il s'agit d'une loi pro-urbaine présentée par un leader de la gauche. On pourrait s'imaginer qu'elle est totalement urbaphile. Mais l'étude montre que le mot " ville " apparaît environ 70 fois, 7-8 fois d'une façon favorable : ville lieu de citoyenneté, d'urbanité, etc, et près de 60 fois d'une façon totalement négative : décadence urbaine, dangers, violence, inégalités, etc. Ainsi, même le discours du ministre qui devrait être le plus urbaphile ne l'est pas. Une question à Jacques Levy : il montre que les centres urbains sont reconquis, certes, mais est-ce qu'il s'agit d'un mouvement durable ou simplement d'un aspect dans un cycle du à la contradiction entre prix foncier et rentabilité du capital.

* **J. Lévy** : Je n'aime pas penser l'histoire en terme de cycles. Je ne pense pas que, même dans les exemples que tu donnes, cela soit très cyclique. Par exemple, Harlem avait été conçu comme un quartier de classe moyenne. Cela n'a pas marché, le quartier s'est dégradé, mais il reste stable depuis 100 ans. Je traduirais ta question ainsi : est-ce irréversible ? Là je pense que tu voudrais que je dise non et je dis non évidemment. Mais on peut prendre au sérieux les dénonciateurs de la gentrification même si leurs arguments sont très faibles : le risque est réel d'une gentrification qui commence par une augmentation de la mixité et ensuite la diminue, sur le modèle du 5ème arrondissement ou de Greenwich Village à New York. Au départ, c'est davantage de mixité et à la fin, comme justement il y a un processus tout à fait cyclique, le quartier devient bourgeois. A mon avis, si on laisse le processus se développer tout seul, il y a un risque qu'il n'y ait plus que de l'embourgeoisement et qu'ensuite la réversibilité soit difficile, parce que les prix fonciers ont atteint un tel niveau que par exemple le cinquième arrondissement est devenu l'un des plus chers de Paris. Si l'on voulait y faire une politique sociale du logement, elle coûterait tellement cher qu'on ne la fait pas. Je ne crois pas que la société civile puisse produire toute seule de la mixité, il faut des politiques. Le phénomène qu'on observe en Amérique du Nord est quand même profondément nouveau. J'aurais donc tendance à dire qu'il se passe là-bas véritablement quelque chose qui ne peut pas être simplement pensé en terme de cycles économiques.

* **V. Renard** : D'abord, je ne pense pas qu'il faille s'enfermer dans une logique mécanique des cycles, on s'y perdraient complètement aujourd'hui. Je ne suis pas complètement convaincu par la reconquête des centres. Si je regarde des villes européennes, je vois plutôt des signes inverses : la population qui diminue et les gens qui continuent aller dans le périphérie ; on le voit à Berlin, à Londres. Il y a des appropriations sélectives d'espaces centraux et périphériques et les deux sont vrais simultanément. Un commentaire sur Gayssot ; il a eu un premier discours incroyablement musclé sur le thème " nous allons maintenant interdire aux promoteurs de construire en périphérie, ainsi le renouvellement urbain sera effectif ". Dans le même temps, devant un public de professionnels de l'aménagement, ceux qui font la ville, son directeur de cabinet disait : "Les marchés sont en pleine forme, nous ne mettrons pas en œuvre ce que dit le ministre. " Il y a eu un double discours. La loi SRU a eu un impact relativement modeste. Elle est importante dans ses objectifs annoncés, mais la pratique péri-urbaphile a joué un rôle beaucoup plus important.
# Croissance sans développement en Ile de France

Laurent Davezies

Institut d'Urbanisme de Paris-Université Paris XII

Reçu le 20 avril 2007

La première version du projet de SDRIF, rédigée en novembre 2006, met l'accent sur trois grands défis pour la région : lutter contre les inégalités internes, faire face aux changements climatiques et mieux positionner la région dans la mondialisation. Trois défis certes majeurs, et longuement développés, mais très peu d'éléments de diagnostic socio-économique de la région. Est réaffirmée la position triomphante, à biens des égards, de la région, comparée aux autres grandes métropoles mondiales, en invoquant par exemple le classement Fortune 2006 qui en fait le deuxième pôle mondial d'implantation des 500 plus grandes entreprises du monde ou le fait que l'indicateur de développement humain de l'ONU la classe également en seconde position pour la qualité de la vie, ou encore que la région soit, avec Londres, le premier pôle de recherche européen... Tout cela, et bien d'autres choses, est vrai et réjouissant. Mais on précise plus bas que « ..la position de l'Ile-de-France semble s'éroder : sa croissance moyenne de 2,4 %/an (1995-2002) a été beaucoup plus faible que celles des principales métropoles américaines, européennes (Londres, 8 % ; Istanbul, 3,9 % ; Madrid, 3,7 %) ; coréennes (Busan, 7,8 % ; Séoul,6,8 %)... » (page 24), sans véritablement faire mine de soulever le capot et d'identifier d'où proviendraient la ou les pannes... Est ce que l'avenir souhaité de la région ne se joue pas aussi dans la façon dont on identifiera et traitera les mécanismes qui contribuent à en ralentir le développement ?

On peut essayer, en quelques lignes, et sans viser à l'exhaustivité, de décrire quelques-unes de ces tendances lourdes<fnref n="1" />, et parfois ignorées, qui affectent aujourd'hui la région.

## L'emploi en panne, le chômage en route

Quelle que soit la source, on observe une forte pénalisation de l'emploi francilien depuis 15 ans jusqu'à aujourd'hui : en termes d'emploi total (Insee) : la région perd entre 1990 et 1999 de l'emploi (-35 000) quand la Province en gagne (+746 000). Le décrochage francilien représente l'équivalent de 270 000 emplois (par rapport à ce qu'aurait été une croissance au même rythme que la province), pour l'essentiel dans Paris. Là où beaucoup d'experts lisent un étalement de l'emploi entre Paris et la banlieue, il faut voir un véritable trou d'air pour l'ensemble de la région. L'emploi salarié privé, entre 1993 et 2005 progresse de 12% contre 22% en Province. Contrairement à ce que l'on entend souvent, la période récente, d'après 2000, n'est pas marquée par un redressement de la position francilienne, au contraire, et encore moins parisienne (c'est même à une forte chute de l'emploi salarié privé que l'on assiste à Paris depuis 1999 et surtout 2002). L'emploi public ne se porte pas mieux et progresse deux fois moins vite en Ile de France qu'en province (respectivement +11% et +19% entre 1989 et 2002).

En dépit d'un ralentissement démographique entre 1990 et 1999, la croissance d'individus en âge de travailler (+171 000 personnes de 20 à 59 ans) se heurte à la réduction de 35 000 emplois dans le même temps dans la région. Cette tension se traduit par une augmentation du nombre d'actifs (+ 136 000), une réduction légère du nombre d'actifs occupés (-24 000) et une explosion du nombre de chômeurs (+160 000). Le taux marginal de chômage de la région a donc été de 120% (contre 36% en province). Résultat : le taux de chômage de l'Ile de France converge vers le taux national.

## Une jeunesse illusoire de sa population

On entend souvent dire, et le SDRIF y revient, qu'un avantage majeur de la région tient à sa jeunesse liée à son fort solde naturel : 19% de la population française, avec 22% des naissances pour 15% des décès. Cette « jeunesse » tient largement au fait que la région a peu de « vieux », qui la fuient (14,6% des plus de 60 ans français), en emportant leurs revenus.... Si l'on mesure la part des moins de 20 ans dans la population de moins de 60, la position francilienne est moins flatteuse : 30,3% contre 31,5% en province ! Cette jeunesse initiale est également contrariée par le très fort solde migratoire négatif des jeunes : leur solde migratoire (- 184 000) est

<footnote n="1">¹ Cet article résume les conclusions d'un rapport préparé pour l'Institut Caisse des Dépôts pour la Recherche et la Caisse des Dépôts.</footnote>
presque aussi mauvais que celui des plus de 60 ans (- 207 000). On propose un « taux grossier de natalité régionalement utile » (TGNRU), qui calcule un taux de natalité net des migrations des moins de 10 ans. Il est le même que celui de la province (12%). La « fuite » des jeunes (et de leurs jeunes parents) fait que la région a nettement moins de 10-20 ans dans sa population que la province ! Cette fuite des populations ne se fait pas par étalement vers les territoires limitrophes du Grand Bassin, 80% du solde négatif migratoire se faisant avec le reste du pays.

## Une fragmentation de la population entre des ménages plus nombreux

Une autre évolution problématique tient aux désajustements liés aux différences de rythme de croissance entre nombre d'habitants (+290 000 entre 1990 et 1999), nombre de ménages (+280 000) et nombre de titulaires de revenu (+168 000). A la différence de la province dans laquelle l'augmentation du nombre de titulaires de revenus est supérieure à celle des ménages, en Ile de France, avant même de parler de ménages dotés de deux titulaires, le taux marginal de couverture des ménages par des titulaires de revenu n'est que de 60%. Mécaniquement, cela signifie plus de ménages sans revenu (du travail ou de pensions) et donc plus de pauvres. En 2004, 214 000 ménages franciliens vivent du RMI et leur nombre a augmenté beaucoup plus rapidement, depuis 2000, qu'en province.

## Une substitution actives du public- actifs du privé

Entre 1990 et 1999, comme en Province mais plus encore en Ile de France, le nombre d'emplois masculins recule quand celui des femmes augmente en compensant –partiellement- les pertes masculines : -128 000 hommes pour + 78 000 femmes. Le plus gros des pertes nettes d'emplois masculins a été le fait des industries, du commerce, de l'artisanat et de l'agriculture. Le plus gros des créations d'emplois féminins a été le fait des services et parmi eux des services publics. L'emploi public a contribué, au minimum, à la moitié des créations nettes d'emploi du pays entre 1989 et 2002, et cela plus nettement en province qu'en Ile de France.

La montée en puissance de l'emploi féminin, particulièrement dans les services publics, a favorisé les femmes de la classe moyenne et la progression de la part de ses ménages bi-actifs. Une analyse par quintile de population de la première couronne, classée selon le niveau de revenu moyen de leur commune de résidence, rend compte, pour les cinq quintiles, du fait que plus les secteurs sociaux/spatiaux sont pauvres plus ils sont pénalisés en termes de pertes d'emploi masculin et moins ils sont bénéficiaires des gains d'emplois féminins. Ce mécanisme est à l'origine d'un creusement spectaculaire des disparités sociales entre les ménages et les communes de la région...

La montée en puissance des ménages bi-actifs constitue un puissant facteur d'accélération de la ségrégation spatiale avec la fuite des bi-actifs vers des territoires résidentiels pour beaucoup de deuxième couronne). Les 500 communes d'Ile de France dans lesquelles la part des femmes dans la population active a le plus augmenté se trouvent en deuxième couronne !

## De fortes discrimination dans l'accès à l'emploi

On ne dispose pas de statistiques ethniques permettant de mesurer les effets négatifs des phénomènes de discrimination dans l'accès à l'emploi en France ou en Ile de France. Cette question se pose pourtant d'autant plus que la part des emplois « exposés » au regard des consommateurs –avec la montée des services- a fortement augmenté alors que celui des emplois « protégés », derrière le mur des usines, a décru. La superposition des géographies de la pauvreté dans la région et de celle des populations issues de l'immigration, ainsi que la montée des phénomènes de pauvreté –plus rapide en Ile de France qu'en province depuis une dizaine d'années-suggèrent, dans ce registre, la présence dans la région d'importants gisements de graves problèmes pour les politiques publiques...

## La désorganisation du marché de l'emploi francilien

Ces dernières années, déclin socio-économique et étalement urbain se sont produits simultanément. La question est de savoir s'ils sont indépendants ou liés entre eux...

L'étalement des logements et de leurs habitants a été plus fort que celui des emplois entrte 1982 et 1990. Sur la
période censitaire suivante, c'est l'inverse. Entre 1990 et 1999, l'essentiel des créations nettes d'emploi de la région sont le fait des départements de la deuxième couronne.

On entend souvent dire que le fait que les emplois « rejoignent » les actifs qui se sont portés vers des résidences périphériques est une bonne nouvelle et permet de rapprocher emplois et logements. De plus, cette évolution introduirait plus « d'équité » de développement territorial entre le coeur de l'agglomération parisienne dotée d'un taux d'emploi insolent et les espaces périphériques « dortoirs ». Ces deux points de vue sont discutables. Sur « l'équité », d'abord. Si la nouvelle géographie de l'emploi est plus favorable aux espaces périphériques, c'est moins au bénéfice de leurs actifs que de leurs collectivités locales –avec notamment le reste d'effets fiscaux que l'impossible réforme de la TP autorise-. La « justice » dans le partage de l'emploi entre sous-territoires d'un même bassin d'emploi n'a aucun rapport, au mieux, avec la justice pour les populations de ces territoires. La péri-urbanisation des logements et la concentration des emplois au centre, également accessibles aux actifs de tous les quadrants via des transports radiaux économiques et amicaux avec l'environnement ne pose que des problèmes de consommation d'espace. C'est le « petit enfer ». L'étalement simultané des actifs et des emplois ne garantit pas que pour un actif donné, l'emploi qui l'intéresse se localise près de chez lui. Si cet emploi se localise dans d'autres quadrants, il n'y a plus accès ou seulement, pour les plus proches, en voiture. La solution « à l'américaine » consistant à déménager pour se rapprocher de l'emploi est exclue du fait des « artefacts » que constituent les freins à la mobilité résidentielle que l'on soit propriétaire ou locataire social ou privé. C'est le « grand enfer ». L'Ile de France semble passer du petit au grand...

## Le coût économique de l'étalement

Les théories actuellement dominantes éclairant les rapports entre dispositifs territoriaux et croissance sont unanimes, derrière les auteurs de la « Nouvelle Géographie Economique » à considérer que la concentration des facteurs de production constitue un facteur de succès des métropoles des pays industriels. La productivité (valeur ajoutée par unité de production) dépend de la présence et de l'accessibilité d'un grand nombre de ressources diversifiées dont ont besoin les firmes. Plusieurs auteurs<fnref n="2" /> ont analysé de façon intéressante le redéploiement actuel de l'activité sur le territoire régional, mais sans en tirer de conclusion particulière sur ses implications sur l'efficacité économique de la région. Les chercheurs de l'Institut d'Urbanisme de Paris (université Paris XII) ont essayé d'apporter des éléments de réponse à cette question.

On sait que plus les marchés, à commencer par celui du travail, sont grands, denses et accessibles, mieux ils fonctionnent. Le modèle Prud'homme & Chang-Lee<fnref n="3" /> a permis de mettre en lumière La *taille effective du marché de l'emploi* (TEME) qui est une mesure de l'emploi accessible en un temps donné aux actifs d'une ville. Cette TEME dépend de trois facteurs : la taille, la densité et la vitesse moyenne des déplacements. De cette TEME dépendent la productivité et le niveau du PIB de la ville. Les travaux ultérieurs menés par Wenglenski et Orfeuil<fnref n="4" /> ont permis de mesurer la dégradation de la TEME de l'Ile de France entre 1990 et 1999 : l'étalement des emplois s'est accompagné d'une réduction des vitesses routières de l'ordre de 8%. L'auteur de cet article a intégré ces dernières données au modèle Prud'homme-Chang Lee, en considérant que la TEME francilienne s'est réduite de 5% entre 1990 et 1999. Il résulte de ces calculs une perte annuelle de PIB de l'ordre de 4 milliards d'euros (en gros l'équivalent du budget du conseil régional...) liée à la montée des dysfonctionnements du marché de l'emploi combinant étalement, changements modaux et ralentissement des déplacements.

## Le coût social de l'étalement

Wenglenski (2006) le mesure précisément : l'étalement des emplois et des actifs en Ile de France est surtout le fait des employés et ouvriers. Les cadres restant au coeur de l'agglomération. S'il y a nette dégradation des conditions d'accès aux emplois, c'est surtout au détriment des premiers. De façon générale, on assiste à une réduction des échanges domicile-travail entre la banlieue et Paris et à une forte augmentation des déplacements concentriques entre zones de banlieue, orthogonalement aux grands axes de transport. Le nombre des Parisiens

<footnote n="2">² Gilli Frédéric. « La région parisienne entre 1975 et 1999 : une mutation géographique et économique ». *Economie et Statistiques* n°387-2006. Halbert, Ludovic, "Les métropoles, moteurs de la dématérialisation du système productif urbain français : une lecture sectorielle et fonctionnelle (1982-1999)", *Bulletin de l'Association des Géographes Français*, 3, 279-297</footnote>

<footnote n="3">³ Prud'homme, R., Chang Lee, 1999, "Size, Sprawl, Speed and the Efficiency of Cities". *Urban Studies*. Vol. 36, No 11, pp. 1849-58</footnote>

<footnote n="4">⁴ Wenglenski Sandrine, (2003), *Une mesure des disparités sociales d'accessibilité au marché de l'emploi en Ile-de-France*, thèse de doctorat, IUP-Université de Paris XII -Val-de-Marne</footnote>
travaillant à Paris se réduit quand celui des Parisiens allant travailler en banlieue augmente. Mais ce n'est pas vrai pour tout le monde. Dans une analyse par quintile, on observe que les actifs des zones les plus riches de banlieue sont plus nombreux à aller travailler à Paris –en bénéficiant des infrastructures de transport abondantes- alors que ceux du quintile le plus pauvre se sont réduits. L'étalement de l'emploi et l'effondrement de l'économie parisienne se traduisent par une augmentation de l'aire géographique périphérique d'emploi des quintiles les plus défavorisés et par son maintien pour les plus favorisés. Ce sont donc les actifs les plus vulnérables qui voient le plus augmenter la distance à leur emploi, et cela dans des espaces mal desservis par les transports collectifs.

## Des déplacements domicile-travail moins nombreux... mais plus souvent en automobile

Le déplacement des emplois se traduit par un changement modal au profit de l'automobile. Alors que le nombre de déplacements domicile-travail (aller-retour) s'est réduit de 67 000 entre 1990 et 1999, du fait de la crise francilienne de l'emploi, le nombre de ceux effectués en voiture a augmenté (de l'ordre de 14 000). A Paris, on peut mesurer que le nombre de déplacements domicile-travail concernant un emploi parisien s'est réduit de 24 700 déplacements alors que le nombre de parisiens allant travailler en banlieue en voiture a augmenté de 23 500... dans un contexte de réduction de l'emploi francilien de l'ordre, au minimum, de 160 000 sur la période ! L'essentiel de l'augmentation des déplacements domicile-travail en voiture est le fait de la deuxième couronne, avec de l'ordre de + 87 000 déplacements supplémentaires

## La fracture automobile

L'Ile de France, traditionnellement faible consommatrice de combustibles fossiles commence à rattraper son retard : pour une augmentation de 3% de sa population le nombre d'automobile en Ile de France progresse de 12% entre 1990 et 1999. D'équipement du ménage, l'automobile tend à devenir un équipement de la personne et particulièrement en banlieue (les Parisiens voient leur nombre de voitures se réduire légèrement) : 67% de la variation du nombre de véhicules de la région sont des deuxièmes voitures (la « voiture de madame »). A la montée et la périurbanisation des ménages bi-actifs correspond une montée des ménages bi-motorisés. Si les plus aisés des ménages franciliens restent vivre et travailler au coeur de l'agglomération en bénéficiant des infrastructures de transport public, les péri-urbains de la classe « moyenne-moyenne » sont plus dépendants de l'automobile. Les plus pauvres, quant à eux (le quintile le plus pauvre de la population communale de la première couronne), sont dans la catégorie qui a le moins progressé en termes de motorisation (alors qu'on a vu que leur aire d'emploi s'agrandissait et que leurs emplois parisiens se réduisaient) et subissent, par rapport aux autres quintiles, une aggravation de l'inégalité de taux de motorisation en leur défaveur.

## « Paris et le désert français »

On observe en France, comme dans quelques autres pays mais peut-être plus fortement encore, une désaffection générale vis-à-vis de sa capitale. Moteur de la croissance nationale, première pompe à redistribuer le revenu vers les autres territoires, l'Ile de France reste pourtant, au yeux de la plupart des acteurs publics, toutes tendances confondues, une sorte de système parasitaire et pantagruélique vis-à-vis d'une province qui resterait pénalisée. « Paris et le désert français » semble rester le livre de chevet de beaucoup des dirigeants de ce pays, qui entendent, par des politiques d'aménagement du territoire, opérer un « rééquilibrage » en sa défaveur.

## La « régionalisation de la recherche »

Une des politiques les plus réussies, et encore en cours, de rééquilibrage entre l'Ile de France et la province est celle de la « régionalisation de la recherche ». On souhaite à d'autres politiques publiques, comme celles concernant l'endettement de la France ou les quartiers dits de la politique de la ville, un même succès. Des années 1980 à aujourd'hui, comme l'on souligné plusieurs études de l'Iaurif, le poids de la recherche publique en Ile de France passe de l'ordre de 55% des moyens nationaux à moins de 40%. La recherche privée décline aussi, en termes relatifs vis-à-vis de la province, mais se maintient plus près des 50%. Alors que la recherche constituerait le premier facteur de compétitivité du pays et que l'on sait que l'effort, en part du PIB, y est encore faible, le fait que l'Ile de France soit légèrement au dessus de l'effort national moyen européen est considéré comme inéquitable vis à vis des régions de province. Déshabiller Pierre pour habiller Paul comme on le fait suggère que tous les territoires français sont susceptibles de contribuer également et avec la même efficacité aux efforts nationaux de recherche. Sa concentration serait un obstacle plus qu'un facteur d'efficacité de la
recherche. L'analyse des succès franciliens en matière de recherche (notamment mesurés par la fréquence des prix Nobel et des médailles Field) suggère pourtant que si la région doit être comparée, à cet égard, avec d'autres, ce n'est ni avec les autres régions françaises ou des pays industriels mais avec Boston et San-Francisco, les deux autres villes mondiales les plus spécialisées dans la matière grise.

## L'arbitrage des migrants entre revenu nominal, parité locale de pouvoir d'achat et qualité de la vie

L'Ile de France subit un phénomène nouveau et qui contredit ce que l'on connaît des flux migratoires. Tous les modèles migratoires montrent que les actifs partent toujours de territoires moins développés pour se porter vers d'autres plus développés. Ce n'est plus le cas. Le déficit migratoire francilien se creuse, et en faveur de territoires moins développés que l'Ile de France, par une sorte d'effet d'écho par rapport à ce que l'on connaissait dans les décennies passées. De plus, comme le montre Sophie Gonnard<fnref n="5" /> les régions les plus attractives pour les migrations d'actifs sont celles dans lesquelles le revenu des nouveaux arrivants progresse le moins ! Il existe donc d'autres facteurs de migrations que sont le coût de la vie et la qualité environnementale, au sens large, (encore que cette qualité soit en partie inclue dans le niveau des prix). Dans un contexte dans lequel les différences interrégionales de salaires, à emploi donné, se sont réduites, et dans lequel les écarts inter-territoriaux de parité de pouvoir d'achat sont très importants (du moins peut-on le penser, en l'absence de données officielles), il normal que les actifs non captifs d'emplois spécifiquement franciliens partent en masse s'installer en province. On a tenté, dans le cadre de ce rapport, d'estimer un indice de pouvoir d'achat départemental (sur la base des données de loyers de biens immobiliers comparables). On voit qu'alors que les franciliens ont un indice de revenu par habitant (RDB) de 124 (pour un indice de PIB par habitant de 154), leur pouvoir d'achat est de 107 (alors que l'indice de taux d'emploi de la population francilienne est de 112 !). Si l'on effectue le calcul net des effets de structure, pour un actif donné ayant le même emploi en Ile de France qu'ailleurs en France, son indice de pouvoir d'achat est de 95 (pour un indice de salaires de 110). Ces quelques indices PIB, RDB, pouvoir d'achat (154...124...112...95) sont, réunis, une sorte de haïkou décrivant en quatre chiffres une grande part des phénomènes affectant aujourd'hui la région.

## La sous-consommation et ses effets sur l'emploi francilien

La géographie de la consommation des ménages détermine largement la géographie de la création nette d'emplois « domestiques » qui, étant souvent faiblement qualifiés, sont susceptibles de réinsérer les actifs les plus vulnérables. En bref, la géographie de la consommation détermine largement, en négatif, celle de la pauvreté. Dans le cas francilien, on observe une double pénalisation: c'est l'une des régions françaises dans lesquelles le volume de revenu distribué aux ménages à le moins progressé et c'est celle dans laquelle la consommation des ménages aurait le moins progressé.

La mesure de l'impact sur l'emploi de cette double pénalisation pose des problèmes méthodologiques mal résolus dans la littérature Une méthode peut être proposée, fondée sur l'analyse détaillée, pour chacun des 220 secteurs d'emploi salarié privé, de la corrélation entre variation du volume de revenu des ménages et variation du volume de l'emploi dans les départements français. Les 6,2 millions d'emplois qui semblent voir leur évolution la plus corrélée depuis 13 ans à celle du revenu (au total, coefficient de corrélation de 0,85) constituent sinon la totalité des emplois « domestiques » du moins une part significative (ils représentent 40% des emplois salariés privés français en 2003).

L'estimation ainsi proposée permet de constater que ces emplois ne progressent que de 7% en Ile de France entre 1993 et 2003 contre 24% en province. Au total, on voit que l'emploi domestique francilien est doublement pénalisé : d'abord du fait de l'inflexion de la croissance de revenu qui produirait un manque à gagner de l'ordre de 120 000 emplois et ensuite du fait de la mauvaise transformation de son revenu en consommation (ou de sa faible *propension à consommer localement*) qui produirait un autre « manque à embaucher » de l'ordre de 105 000 emplois. Au total, ces deux déficits, pour avoir un ordre de grandeur, représentent 8% de l'emploi salarié privé francilien en 2004 ! Finalement, infortunes de la vertu, l'Ile de France, *contrairement à la province*, apparaît meilleure dans la création d'emplois productifs « exportateurs » de biens et de services vers l'extérieur de la région que dans celle d'emplois « domestiques ». Ce sont ces derniers qui pourtant permettent de maintenir une cohésion sociale que les premiers tendent à déstabiliser... et il est donc normal que la situation sociale de

<footnote n="5">⁵ Sophie Gonnard (2006) *L'inversion des flux migratoires interrégionaux : de nouveaux rapports entre migrations internes et développement territorial* ? Thèse de doctorat. CRETEIL-Institut d'Urbanisme de Paris – Université Paris-Val de Marne. Polyg. 375 pages.</footnote>
l'Ile de France (chômage, pauvreté, ségrégations,...) se soit plus rapidement dégradée ces dernières années qu'ailleurs en France (sachant que de nombreux territoires « de consommation » en province enregistraient une évolution sociale inverse !)

## Le décalage PIB – revenu des ménages- consommation

Pour mieux comprendre le fonctionnement de ce modèle francilien, on peut tenter d'éclairer, avec les rares données disponibles, les mécanismes successifs de dégradation des fondamentaux, du PIB au revenu puis du revenu à la consommation. Le décalage entre le PIB et le revenu francilien tient (i) aux transferts publics liés au budget de l'Etat<fnref n="6" /> –de l'ordre de 5% de son PIB-, par le jeu des géographies contrastées des prélèvements et des dépenses publiques. L'Ile de France se trouve là dans une situation proche de celle d'autres grandes métropoles occidentales, comme Londres. (ii) Un mécanisme de même type et de même intensité joue avec le jeu des cotisations-prestations sociales. Avec 22% des actifs français, la région ne retient que 15% des retraités.... (iii) un troisième mécanisme porte sur l'exportation des revenus du travail dans les activités franciliennes, du fait des 260 000 actifs de province travaillant en Ile de France et qui ramènent à leur région de domicile de l'ordre de 5% des revenus du travail de l'Ile de France.(iv) On ignore le montant des revenus du capital d'activités franciliennes qui sont exportés en province et à l'étranger.

La deuxième pénalisation de la région, après ce passage du PIB au revenu, tient à l'apparente sous-propension à consommer localement et à l'insuffisante transformation de son revenu en consommation locale. La publication récente de statistiques de « présence »<fnref n="7" /> dans les départements français permet de lever une partie du voile sur ce phénomène : les franciliens sont, en hommes-année, beaucoup plus nombreux dans l'année (2003) à se déplacer ailleurs que les touristes français et étrangers à venir en Ile de France. Le déficit est de l'ordre de 4% (500 000 habitants) de la population recensée francilienne. Cela signifie que le déficit de consommation lié à cette performance déplorable en termes de « tourisme net » correspond à quelque chose comme un million d'habitants (du fait du pouvoir d'achat des mobiles double de la moyenne), soit la consommation d'aires urbaines comme Nantes ou Strasbourg ! On peut penser, une nouvelle fois, que la panne sociale de l'Ile de France trouve une grand part de son origine dans cette panne de « solidarité marchande » qu'est la consommation.

## Solidarité, proximité, mixité, connexité,...

Tout cela amène à de rediscuter et actualiser les analyses d'auteurs comme Damette (« la ségrégation dissociée »), Sassen (« les métropoles tournant le dos au reste du pays ») ou Donzelot (« la ville à trois vitesse »). On peut avancer que la ségrégation hier associée dans l'entreprise n'est pas dissociée –entre les ménages et les activités domestiques- tant que les « gagnants » de la mondialisation consomment localement ; que la métropole francilienne met aujourd'hui en oeuvre des mécanismes de solidarité de développement pour l'essentiel sur un mode –puissant, voire suicidaire?- *interrégional* et moins que jamais *intrarégional*. La « ville à trois vitesse » de Donzelot pourrait être complétée par une quatrième : la « ville à la campagne » (les franciliens sont les champions du monde de la maison de campagne !). Finalement, là où le déficit de « mixité » est souvent présenté comme le facteur majeur de perte de solidarité dans la région, on peut penser qu'il ne fait que marquer un essai que transforme le déficit de « connexité », d'échange marchand entre « riches » et « pauvres », dans le secteur domestique.

On le voit, tous ces problèmes n'appellent pas de solutions simples dans le registre des politiques publiques régionales. Parfois, certains de ces problèmes échappent même largement à des stratégies politiques connues. Pour autant, ne disposant pas de réponses toutes faites, faut-il les ignorer ?

<footnote n="6">⁶ Davezies L (1999) " Un essai de mesure de la contribution des budgets des pays membres à la cohésion européenne " *Economie et Prévision*, n°138-139, II/III, 1999.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Terrier CH (Sous la dir.), 2006, *Mobilité Touristique et population présente. Les bases de l'économie présentielle des départements*. Ministère du Tourisme. Paris 128 pages</footnote>
« La ville mal aimée »
Colloque au château de Cerisy-la-salle
2 – 12 juin 2007

Urbaphobie et désir d'urbain, au péril de la ville

Alain Sallez

Reçu le 13 mai 2007

Urbaphobie, le terme est plus ou moins chargé selon que l'on se réfère au sens commun : phobie « aversion très vive : peur instinctive » i ou à la psychologie « forme ou névrose caractérisée par la peur morbide » ii. Appliqué à l' urbs , c'est-à-dire à la ville dense, centre du monde à l'image de Rome, le concept d'urbaphobie peut donc renvoyer à une simple aversion ou au contraire, à une angoisse pathologique.

Peut-on caractériser, à cet égard, l' attitude de ceux qui rejettent la ville dense, animée, lieu du mélange de l'habitat, des services, des activités mais aussi de l'animation des rues et des espaces publics ? Ces gens qui n'aiment pas la ville font souvent partie des « rurbains » iii qui habitent dans l'espace périurbain compris entre les zones pavillonnaires et les anciens villages ruraux. Nous traiterons de ces urbaphobes dans une première partie en nous appuyant sur une enquête récente consacrée aux « français et leur habitat ».

A l'opposé, le désir d'urbain est bien connu des amoureux de la ville de toutes natures de l' intellectuel à l'ouvrier, du poète à l'architecteiv. Julien Gracq le géographe écrivain pourrait être considéré comme leur porte-parole tant il rend magique la vie, l'architecture, les jardins, les places dans ses souvenirs d'adolescent de la ville de Nantesv. D'un autre point de vue, la densité urbaine et les interactions de face-à-face qu'elle favorise, est constitutive d'externalités d'échelle pour les activités de création et d'innovation: communication, théâtre, mode, édition mais aussi centres décisionnels et « high-tech ».

Le désir de la ville dense trouve aujourd'hui un écho dans la volonté affichée par les responsables publics. Les raisons premières en sont un souci de rationalité des services publics, notamment les transports en commun, et de « durabilité » urbaine. Notre deuxième partie sera consacrée à l'exposé et la discussion de ces orientations publiques.
Quelques pistes de réflexion pour l' avenir seront esquissées en conclusion.

L'aspiration des français pour la maison individuelle : naissance des rurbains et mutation des villes.

L'imaginaire urbain des français jusqu'au années 60 était celui de la ville traditionnelle telle qu'elle s'était constituée au cours des temps par la succession des modes de composition vi. La force des transformations haussmanniennes, la vague des banlieues ouvrières puis des grands ensembles dominaient, en termes d'images, les legs de la ville classique et moyenâgeuse. L' extension de l' habitat à la limite des temps de transport supportables sous forme de maisons individuelles, semblait réservée aux pays anglo-saxons. L'archétype en était Los Angeles avec son extension remontant au 19ème siècle par la revente de terrains à bâtir en périphérie par les compagnies de tramway hippomobiles le long de leurs lignes. Ces nappes de maisons continues apparaissaient comme un repoussoir.
Et pourtant, le désir d'un petit « chez soi » hors de la ville était déjà ancré pour les familles modestes depuis les années 20. Sydney Jézéquel raconte magnifiquement dans son film « Naissance d'une banlieue, mort d'un village », Goussainville dans le Val-d'Oise, l'aventure des « mal-lotis » des années 20 qui rêvaient déjà d'un chez soi paisible et campagnard à la fois proche et loin de la grande ville<sup>vii</sup>.

Que s'est-il passé depuis cette époque où les banlieues et les lotissements non aménagés loin des villes étaient réservés aux classes les plus défavorisées de la société ? En fait, le choix par une part croissante de la population française s'est porté sur la maison individuelle et le mode de vie qui lui est associé.

La première enquête sur les choix résidentiels des ménages français a été menée ne 1947 : elle indiquait que leur préférence allait pour 74 % d'entre eux à la maison individuelle. Or ce chiffre n'a quasiment pas varié depuis soixante ans et a même augmenté selon le dernier sondage de l' Observatoire de la ville. Ce qui a fondamentalement changé depuis le début du XXème siècle, c'est que le développement de l'habitat périurbain n'est plus seulement le fait des plus défavorisés qui ne peuvent, pour des raisons financières, se loger ailleurs. Pour de nombreux jeunes ménages, il s'agit d'un choix délibéré de s'installer « au vert » tout en conservant une activité professionnelle dans la ville voisine. A l'heure actuelle, comme nous allons le montrer, les « primo accédants » pour des raisons financières et les jeunes ménages avec enfants pour des raisons d'espace supplémentaire et d'environnement, privilégient très clairement la maison individuelle.

## L'enseignement du sondage SOFRES « Les français et leur habitat, perception de la densité et des formes de l'habitat »

Ce sondage a été réalisé pour l'Observatoire de la ville au mois de Janvier 2007.<sup>viii</sup> Sur la base d'un échantillon de 1000 personnes interrogées en face-à-face à domicile. La méthode était celle des quotas (sexe, âge, profession du chef de ménage, PCS) et stratification par région et catégorie d'agglomérations.

Les personnes interviewées ont été questionnées sur leur habitat actuel et leurs désirs éventuels de changement de domicile en distinguant sept types d'habitats : maison individuelle isolée, maison individuelle dans un ensemble pavillonnaire, grands ensembles d'habitat collectif, petit habitat individuel en ville, petit / moyen habitat collectif en ville, grands immeubles, habitat haussmannien. Afin de s'assurer de l'identification de chacun des types d'habitat par les personnes enquêtées, des dessins représentatifs de ceux-ci réalisés par l'urbaniste et architecte Bertrand Warnier ( chargé de l'urbanisme de Cergy-Pontoise de l'ex EPA de la ville nouvelle) leur étaient présentés durant l'entretien.

Premier constat : qu'elles habitent dans la ville traditionnelle, 19 % d'entre elles, dans les grands ensembles, 9 % ou dans le périurbain, 68 %, les personnes se disent satisfaites dans 91 % des cas de leur lieu de résidence ( 4 % sans opinion). Ceux qui , cependant, souhaitent majoritairement changer de quartier se trouvent être les personnes résidant dans les grands ensembles d'habitat collectif de tours et de barres. Mais ils ne sont pas les seuls car **87 % des personnes souhaitent bénéficier d'un habitat individuel**, quel que soit leur lieu de vie actuel.

## Visuels des types d'habitat de l' enquête SOFRES
<figure><img src="image_36.png" /><figcaption>Maison individuelle isolée</figcaption></figure>

<figure><img src="image_37.png" /><figcaption>Maison individuelle dans un ensemble pavillonnaire</figcaption></figure>

<figure><img src="image_38.png" /><figcaption>Grands ensembles d'habitat collectif</figcaption></figure>

<figure><img src="image_39.png" /><figcaption>Petit habitat individuel en ville</figcaption></figure>

<figure><img src="image_40.png" /><figcaption>Petit / Moyen habitat collectif en ville</figcaption></figure>

<figure><img src="image_41.png" /><figcaption>Grands immeubles</figcaption></figure>

<figure><img src="image_42.png" /></figure>

dessins : Bertrand Warnier
Plus précisément, comme on peut le déduire du tableau 1, on observe un désir d'évasion de la ville dense au profit de la maison individuelle isolée. On aurait pu, au moins, imaginer que le petit habitat individuel en ville aurait recueilli la majorité des suffrages en raison de ses qualités privatives alliées à la proximité de la ville et de ses services. Contrairement à notre attente, ce n'est pas le cas, car si 19 % des personnes interrogées habitent dans ce type d'habitat, elles ne sont plus que 11 % appartenant à toutes les catégories d'habitat à souhaiter y vivre.

<table><caption>Tableau 1 Comparaison des types d'habitats occupés avec ceux souhaités en %</caption><thead><tr><th></th><th>occupé o</th><th>souhaité s</th><th>différence o - s</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Habitat collectif</strong></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>habitat haussmannien</td><td>6%</td><td>5%</td><td></td></tr><tr><td>grands immeubles</td><td>4%</td><td>1%</td><td></td></tr><tr><td>petit / moyen habitat collectif en ville</td><td>9%</td><td>3%</td><td></td></tr><tr><td><strong>sous total</strong></td><td><strong>19%</strong></td><td><strong>9%</strong></td><td><strong>10%</strong></td></tr><tr><td><strong>Grands ensembles</strong></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>d'habitat collectif de tours et de barres</td><td>9%</td><td>1%</td><td>8%</td></tr><tr><td><strong>Habitat individuel</strong></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>petit habitat en ville</td><td>19%</td><td>11%</td><td></td></tr><tr><td>maisons individuelles dans un ensemble pavillonnaire</td><td>29%</td><td>20%</td><td></td></tr><tr><td>maisons individuelles isolées</td><td>20%</td><td>56%</td><td></td></tr><tr><td><strong>sous total</strong></td><td><strong>68%</strong></td><td><strong>87%</strong></td><td><strong>-19%</strong></td></tr><tr><td><strong>Sans opinion</strong></td><td>4%</td><td>3%</td><td></td></tr><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>100</strong></td><td></td></tr></tbody></table>

Les gens habitent donc majoritairement dans de l'habitat individuel et sont encore plus nombreux à le souhaiter : 87 % de l'échantillon. Si l'on compare l'habitat en ville, stricto sensu, à l'habitat périurbain, soit les grands ensembles, le pavillonnaire et la maison individuelle, on constate un fort souhait de quitter la ville traditionnelle au profit de l'habitat périurbain. Plus précisément, lorsqu'on demande aux gens l'endroit où ils souhaiteraient vivre, « les amoureux de la ville » sont bien réduits : 15 % au centre, 21 % en ville mais pas au centre.
<table><caption>Tableau 2 : Comparaison des localisations urbaines Actuelles et souhaitées en %</caption><thead><tr><th></th><th>Localisation actuelle 1</th><th>Localisation souhaitée 2</th><th>Différence 1-2</th></tr></thead><tbody><tr><td>Ville traditionnelle</td><td>38 %</td><td>20 %</td><td>18 %</td></tr><tr><td>Périurbain</td><td>58 %</td><td>77 %</td><td>-19 %</td></tr><tr><td>Sans opinion</td><td>4 %</td><td>3 %</td><td></td></tr><tr><td></td><td>100</td><td>100</td><td></td></tr></tbody></table>

Très massivement les gens plébiscitent une localisation périurbaine : 33 % à la campagne, 21 % en périphérie mais pas en ville, 9 % à une demi-heure environ du centre ville.

## Les motivations

Pourquoi décider d'habiter hors de la ville tout en conservant un mode de vie urbain ? On l'a vu avec les « mal lotis » des années vingt et plus tard avec l'affectation des logements dans les grands ensembles, la raison principale a été, avant tout, d'ordre économique. Pour les uns c'est l'acquisition d'un foncier individuel à bas coût qui a fait la différence, pour les autres ce fut l'acquisition d'un foncier collectif par les constructeurs sociaux.

Cette raison économique joue encore en raison de l'impossibilité pour les primo accédants d'acquérir un logement en ville. Ainsi en 2006, la capacité moyenne d'achat d'un ménage français primo accédant était de 48,8 m² avec une marge de solvabilité supplémentaire de 14 m² pour les catégories les plus aisées. Mais la capacité d'achat n'était plus que de 27,5 m² dans Paris intra muros, en recul de 3,7 % par an depuis 2000. Cependant, toujours en 2006, la capacité moyenne d'achat d'un même jeune ménage désireux d'acquérir pour la première fois son logement était de 64 m² dans le Val-d'Oise ou la Seine-et-Marneix. Il n'y a, en fait, pas le choix pour un jeune ménage pour peu qu'il ait seulement un enfant, même si cela implique trois quarts d'heure de trajet pour rejoindre la capitale aux heures de pointe. Dans les villes de province où le marché de l'immobilier reste moins tendu, la contrainte demeure cependant forte pour les primo accédants. Leur capacité d'achat varie entre 35 m² à Nice et 60 m² à Lille ou Bordeaux en 2006, en recul de 20 m² en moyenne depuis 2000.

En rester à la seule explication économique serait cependant commettre une grave erreur de perspective. Déjà en 1966, les recherches sur la symbolique des pratiques dans l'habitat x montraient l'attachement des classes populaires et moyennes à l'univers pavillonnaire facilité par la loi Loucheur. La possibilité de personnaliser l'espace du pavillon et du jardin représente un des attraits de ce mode d'habitat. A en juger par les résultats du sondage Sofres précité, ce sont maintenant toutes les couches de la population qui peuvent être séduites, à un moment du cycle de vie, par les avantages de l'habitat individuel.

S'ils devaient quitter leur logement actuel, quelles qualités rechercheraient en priorité les français dans une nouvelle résidence selon le sondage Sofres ? Très clairement, d'abord un jardin et une pièce en plus ; puis, dans l'ordre, une vue dégagée et un meilleur accès aux commerces et aux loisirs. Les autres motifs tels qu'un environnement moins bruyant, un meilleur accès aux transports en commun, un environnement plus sûr, une cave, une meilleure luminosité viennent ensuite par ordre décroissant.
Sur un plan qualitatif, les gens disent apprécier l'intimité, la convivialité dans l'habitat individuel, alors qu'ils associent l'insécurité, la densité, l'anonymat aux grands immeubles, aux tours et aux barres et même, dans une moindre mesure, à l'habitat haussmannien. C'est donc le choix d'espace habitable supplémentaire qui est recherché dans l'habitat individuel mais aussi l'aspiration à des valeurs de distinction x¹, d'intimité et de nature. Les choix ne peuvent plus se réduire au dilemme : surfaces réduites au centre versus grandes surfaces plus coûts de transport en périphérie des modèles « centre-périphérie » des années 60 (W. Alonso, L. Wingo, R. Mayer). Il faut construire des modèles mathématiques très sophistiqués de la nouvelle économie géographique (M. Fujita, P. Krugman, J. Thisse, G.JPapageorgiou...) pour tenter de rendre compte des choix résidentiels d'aujourd'hui dans les espaces urbains polycentriques. Le centre n'a plus le monopole de l'emploi et des services, notamment les grandes surfaces commerciales et les loisirs de plein air qui sont répartis dans l'espace des « aires urbaines » de plus en plus étendu.

La question posée aux urbanistes est donc de savoir si le puissant mouvement de périurbanisation fondé sur l'aspiration à la maison individuelle, la proximité de la nature, le moindre coût du logement, est compatible avec un développement durable des villes.

## La réponse des urbanistes : densifier la ville, la reconstruire sur elle-même.

Que ce soit pour des raisons écologiques ou de rationalité des services publics, les responsables de l'avenir des villes, élus et urbanistes, s'accordent largement aujourd'hui pour dénoncer les méfaits de la périurbanisation et soutenir la nécessité de revenir à des formes d'habitat et de ville plus « compactes ». Quelques prises de position illustrent ce désir de changement.

Les candidats à la présidence de la République pour les élections de 2007ont dû se prononcer sur la ratification de la charte du très médiatique Nicolas Hulotx². Or ce dernier s'exprime clairement en faveur de la ville compacte afin de juguler les conséquences néfastes sur l'environnement de l'extension périurbaine. Ainsi s'exprime-t-il dans son chapitre 4 consacré à cette question.

«... Le phénomène de périurbanisation qui, selon le modèle californien, développe désormais autour des villes centres plusieurs cercles de couronnes urbaines et de chapelets de lotissements implique en outre une multiplication des déplacements (habitation travail, habitation école, habitation approvisionnement, habitation loisirs...) effectués en automobile la plupart du temps car il est impossible d'avoir des transports en commun efficaces quand l'urbanisme est peu dense. Il contribue, en France, à faire du secteur des transports le premier consommateur d'énergie et la principale source d'émission de gaz à effet de serre. ...la limitation drastique de l'expansion périphérique des villes devrait, désormais, figurer comme la priorité des priorités. » Il propose donc que l'urbanisme s'oriente vers des unités urbaines plus denses « au bénéfice par ailleurs d'une amélioration des relations humaines, des liens sociaux, de la convivialité et, en un mot, de l'urbanité. » Notons au passage que la dernière affirmation se trouve, selon les résultats du sondage précité, apparemment en opposition avec l'opinion majoritaire des français.

N. Hulot préconise, entre autres mesures, une charte d'élaboration de projets d'aménagement et de développement durable à laquelle la plupart des urbanistes pourraient probablement souscrire. Y figurent notamment « la reconquête et la réhabilitation d'espaces délaissés et dégradés », l'obligation de préserver les coupures vertes entre zones urbaines, l'établissement de « corridors écologiques, la soumission de l'autorisation de toute nouvelle urbanisation
périphérique à la « création ou réhabilitation d'un espace naturel ou agricole de qualité et de surface équivalentes ».

Les élus et les professionnels de l' urbanisme ne sont pas en reste comme en témoignent les orientations du futur Schéma directeur d'Ile-de-France, SDRIF, et la position de la Fédération nationale des agences d'urbanisme, FNAU, exprimée dans son récent ouvrage sur l' habitat, les formes urbaines et les densités comparéesxiii.

Ainsi est-il précisé dans le projet de SDRIF du mois de février 2007 xiv, que la maîtrise de l'étalement urbain et la protection de l'environnement urbain passent par la promotion d' « une ville plus compacte et plus dense ». Le projet préconise une agglomération compacte dans son cœur et dans un ensemble de pôles autonomes de telle façon à orienter la construction de 60 000 logements annuels vers les espaces les plus propices à en développement dense. Cette réorientation par rapport au SDRIF de 1994 devrait permettre de préserver une ceinture verte de 10 à 30 kilomètres des portes de Paris. On retrouve là les orientations préconisées par le Conseil économique et social régional, CESR, dans ses avis des 8 juin et 12 octobre 2006 : « Le CESR partage le souci de contenir l'étalement urbain et soutient le principe de *compacité et d'intensité urbaine...* »xv. Les élus franciliens, se rendent, en général, bien que partagés, à l'idée de la densification xvi. Certains poussent d'ailleurs l'idée sur les formes afin de promouvoir un urbanisme de tours comme André Santini à Issy-les Moulineaux ou des immeubles de grande hauteur comme le futur bâtiment de Jean Nouvel sur les terrains Renault à Boulogne-Billancourt, même si l'équipe municipale dirigée par Bertrand Delanoë s'oppose à cette orientation pour Paris.

Qu'en est-il de la province ? Les élus comme les professionnels de l'urbanisme sont sur la même ligne que leurs collègues parisiens. Jean-Marie Bockel, Président de l'Association des maires des grandes villes de France, soutient lui aussi la nécessité de revoir les modes de développement des villes. « Les villes sont au cœur des défis qui découlent des modèles actuels de développement.... C'est pourquoi, avec mes collègues maires des grandes villes, nous avons décidé de faire du développement urbain durable le fil directeur de la VIe conférence des villes »xvii. Le programme du développement urbain durable est vaste et ne peut se concevoir pour « des villes isolées à l'intérieur de leurs frontières » comme le précise lui-même J.M. Bockel. La ville c'est donc l'agglomération au sens de l'unité urbaine de l'INSEE, voire l'aire urbaine, à replacer dans ses échanges avec le monde. Indépendamment de l'orientation politique de leurs élus, les grandes villes semblent bien partager les mêmes visions en matière d'urbanisme. Ces dernières se trouvent exposées dans un ouvrage récent de la FNAU auquel ont été associées les 23 agences d'urbanismes des grandes intercommunalités urbaines.

Marcel Belliot, Délégué Général de la Fédération nationale des Agences d'Urbanisme, Francis Cuillier, Directeur Général de l'Agence d'urbanisme de Bordeaux Métropole Aquitaine, Nathan Starkman, Directeur Général de l'Agence de développement et d'Urbanisme de Lille Métropole font ainsi le diagnostic et l'éloge de la ville traditionnelle :
> « ... derrière les débats sur les densités et les formes urbaines, se cache la question de la fabrication de la ville elle-même. La notion de ville ne se relie-t-elle pas à la densité plutôt qu'à la taille ? Pourquoi les ville anciennes et les bourgs que nous admirons sont-ils denses, que ce soient les bastides du sud-Ouest, les villes fortifiées par Vauban, les cités préindustrielles comme Rochefort, Château-Thierry, Dijon ou Nîmes ?<fnref n="1" /> »

« De tous temps, les tissus denses agglomérés ont facilité le mélange des fonctions. Ils sont plus économes en espace et maximisent l'utilisation des réseaux. Une plus grande compacité urbaine permet aussi d'offrir un espace public vivant, porteur de liens sociaux et d'échanges.

<footnote n="1">¹ Souligné par nous</footnote>
Le débat porte donc aussi sur *comment habiter* ?. Veut-on produire une ville support d'individualisme ou de sens collectif et de relations humaines ? » Notons au passage que ces grands patrons de l'urbanisme ne se font pas la même idée des relations humaines dans la ville dense que la majorité des français d'aujourd'hui.

L' élu, par la bouche de Pierre Rossinot, Maire de Nancy et Président de la FNAU reste d'ailleurs plus nuancé dans son Avant-propos de l' ouvrage, même s'il soutient en fin de compte le point de vue des directeurs d'agences : « Le débat sur la densité cristallise des choix de société et il révèle souvent des visions contradictoires du monde... La ville dense permet d'économiser l'espace et de maximiser les réseaux d'infrastructures. Elle autorise souvent des formes architecturales et des modes d'habiter qui peuvent être très attractifs pour ceux qui y résident. Un débat ouvert et transparent sur la densité reste d'actualité. »

Ainsi ramène-t-on le débat sur la ville, ses formes et ses modes de vie, à la densité. Or le débat n'est pas si simple comme le savent les spécialistes car l'intuition des densités des différentes formes urbaines ne correspond pas aux densités réelles. Nous donnerons deux illustrations de ce phénomène. Le premier est tiré de travaux récents de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de l'Ile-de-France, IAURIF, sur les densités<sup>xviii</sup>. Sur la base de l'analyse de différents types de tissus de la région parisienne, les densités moyennes bâties (équivalentes aux coefficients d'occupation des sols, COS) des principaux types d'habitats ressortent ainsi :

- habitat individuel : 0,28

- habitat individuel des bourgs et villages : 0,54

- habitat pavillonnaire : 0,58

- tissu mixte habitat-artisanat : 0,7

- grands ensembles d'habitat collectif de tours et de barres : 0,8

- habitat en maisons de ville : 1

- habitat collectif rural en centre bourg : 1,25

- habitat collectif en plots, type résidence : 1,7

- habitat collectif centre ville : 2 ; 25

- habitat collectif R+9 : 4

- habitat haussmannien : 4,9

Comme on se sait aujourd'hui, les grands ensembles ne sont pas particulièrement denses en raison de l'importance de l'espace au sol et sont même surpassés en termes de densité par l'habitat en maisons de ville et l'habitat rural en centre bourg.

C'est donc l'habitat de type haussmannien qui est objectivement le plus dense bien que les habitants ne s'en rendent pas compte. Ils en apprécient les qualités de vie sans en mesurer la densité. La complexité des pratiques et des perceptions résidentielles est ainsi révélée par une enquête pionnière de l'Atelier parisien d'urbanisme, APUR, en 2003 xix. Il apparaît que pour quatre quartiers de la capitale dont les coefficients d'occupation du sol sont différents, deux quartiers traditionnels (Rochechouart IX ème, cos net : 4,5 et La Roquette XI ème, cos net : 3,4) sont appréciés alors que deux quartiers comprenant des bâtiments plus récentes de forte hauteur, notamment des tours, (Falguière XV ème, cos net : 1,93 et Jeanne d'Arc XII ème, cos net : 3,15) sont jugés oppressants alors même que les densités y sont plus faibles. Les habitants ont considéré que les petits immeubles jusqu'à R + 7 au sein d'un tissu resserré procuraient « davantage des sentiments d'intimité et de bien-être que d'oppression ». Ces résultats renvoient à la question de la sociabilité de quartier et « aident à comprendre comment la construction sociale des représentations de la densité repose beaucoup sur les interactions entre les habitants. Antoine Haumont, dans la communication de l' Observatoire de la ville présentée le 15 février 2006 à la Cité de l' Architecture et du patrimoine xx, rappelle
que les résultats d'un récent programme de recherche sur les pratiques résidentielles urbaines dans des quartiers variés par leur histoire et leur peuplement, vont dans le même sens<sup>xxi</sup>. Cette recherche confirme, en effet, que le phénomène « *tours et barres* semble avoir des particularités dans l'évaluation de la densité, généralement surestimée, et dans celle du cadre de vie, fréquemment déprécié. Il semble que la conception de ces types d'habitat les expose constamment à se trouver à l'écart des règles du jeu de la cohabitation résidentielle : mauvaise maîtrise des espaces communs, faible appropriation, surcharge d'interactions imprévisibles ». A. Haumont note au passage, que « la diffusion d'immeubles de grandes hauteur comprenant des logements, anciennement aux Etats-Unis, aujourd'hui en Asie et en Russie, repose fréquemment sur le contrôle de l'accès à l'immeuble et sur la résidentialisation de services distinctifs. »

Les considérations précédentes montrent que la densification des centres villes, bien que « naturelle », ne peut conduire à des résultats socialement acceptés qu'à certaines conditions d'organisation de l'espace et de sa perception par les habitants. L'homogénéité du tissu résidentiel, la trame régulière des rues et des places dont la densité justifie la présences des services, des commerces et des équipements culturels ne peuvent être cassés sans risque. Le non respect de ces règles dans trop de quartiers rénovés a conduit à l'échec. Ainsi, les tours, en dehors de toutes autres considérations, si elles ne s'intègrent pas dans la trame urbaine sont perçues de façon très négative. Le modèle nord américain ou asiatique ne constitue pas une référence facilement adaptable à la culture urbaine française ou même européenne. Mais les urbains ne sont pas seulement constitués des résidents des centres des villes, qui ne représentent qu'une minorité des habitants des agglomérations et des aires urbaines. C'est pourquoi la question de la densification des villes doit être prioritairement posée à ces échelles. Le choix des formes d'habitat associées à leurs densités est donc important mais aussi et probablement plus encore, à celui des formes du développement urbain.

## Remarques conclusives

L'annonce publique des responsables urbains d'augmenter la densité des villes nous paraît largement fondée pour au moins quatre raisons non indépendantes les unes des autres.

- La première qui ne rentre pas dans la problématique propre de l'habitat discutée dans cet essai, tient à la fertilité intellectuelle, artistique et entreprenneriale propre aux milieux denses.

-- La seconde résulte des besoins de surfaces qui vont croissants dans la ville à un rythme bien plus rapide que celui de la population. Ce phénomène est en partie dû à des facteurs démographiques et culturels : vieillissement de la population, modification des structures familiales. Ainsi chaque parent des familles recomposées garde fréquemment la place pour accueillir ses enfants, de même les personnes âgées qui conservent de grands appartements pour recevoir leurs enfants et petits-enfants. La tendance à l'augmentation de la surface des logements et du nombre moyen de pièces augmente : 4 pièces en 2002, cependant que la taille moyenne des ménages diminue : 2,4 personnes en 2002. A titre d'exemple, on peut citer le cas de Cergy-Pontoise où ont été construits 1 800 logements entre 1999 et 2005 pour une croissance de seulement 1 000 habitants !

- la troisième raison est écologique. Si on laisse se développer l'habitat pavillonnaire de faible densité dans les interstices périurbains non construits éloignés de tous transports en commun, on multiplie les besoins de déplacements motorisés et par conséquent les émissions de CO². Encore convient-il de remarquer que la situation serait susceptible de s'améliorer si