# Commentaire

## S'inspirer des expériences passées pour créer la nouvelle politique nationale du Canada en matière d'alimentation dans les écoles : une occasion d'améliorer la santé des enfants

Anthony Zhong, M.A. (1,2); Lillian Yin, Dt. P. (3); Brianne O'Sullivan, M. G.Sc.A. (4); Amberley T. Ruetz, Ph. D. (5)

Cet article a fait l'objet d'une évaluation par les pairs.

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### Contexte

Le Canada accuse un retard sur la plupart des pays à revenu élevé en matière d'alimentation des enfants¹. Moins du tiers des enfants canadiens consomment le nombre recommandé de portions de fruits et légumes². Ils consomment aussi cinq fois plus de sucre que la quantité recommandée dans les directives nationales et plus de la moitié de leur apport calorique pro-vient d'aliments ultra-transformés³,⁴. Les Canadiens se classent au deuxième rang mondial pour la consommation d'aliments et de boissons ultra-transformés⁵. Une mauvaise alimentation a été associée à des carences alimentaires et au développement de problèmes de santé chroniques comme l'obésité, le diabète de type 2 et les cardiopathies⁶.

L'accès insuffisant à une bonne alimentation est aussi associé à des résultats d'apprentissage moins bons, ce qui contribue à accentuer les inégalités sociales, qui sont des déterminants en amont de la santé⁷,⁸. Les programmes de repas scolaires offrent un remède à ce problème en favorisant de bonnes habitudes alimentaires, une relation saine à la nourriture et le développement d'une éducation alimentaire sur le long terme⁹,¹⁰. Ailleurs dans le monde, les repas servis à l'école se sont révélé un des moyens les plus efficaces d'améliorer la santé, l'éducation et même la croissance économique, avec l'équivalent d'un retour de 3 à 10 $ sur chaque dollar investi¹¹.

Malgré ces avantages potentiels, le Canada est le seul pays du G7 sans programme national d'alimentation dans les écoles¹². Dans le budget de 2019, le gouvernement du Canada a pris un engagement majeur – mais non encore financé – envers l'établissement d'un programme national d'alimentation dans les écoles. En 2021, le Parti libéral a réitéré cet engagement concernant l'alimentation dans les écoles en déclarant qu'il investirait plus de 1 milliard de dollars sur 5 ans « pour élaborer une politique nationale en matière d'alimentation dans les écoles et pour travailler à l'élaboration d'un programme national de repas nutritifs dans les écoles »¹³,⁸. Les décideurs canadiens devraient s'inspirer des expériences des autres pays lors de l'élaboration du cadre de ce programme.

Le développement et l'évolution des programmes de repas scolaires aux États-Unis pourraient servir de modèle au Canada, puisque les deux pays sont voisins et confrontés aux mêmes défis en matière d'environnements alimentaires malsains et d'inégalités alimentaires persistantes¹⁴,¹⁵. En 1946, les États-Unis ont lancé le Programme de distribution de repas dans les écoles (National School Lunch Program; NSLP), qui nourrit maintenant environ 30 millions d'enfants chaque année¹⁶. Si le NSLP a réussi à réduire la faim chez les enfants en milieu scolaire, il n'a pas permis de répondre aux besoins alimentaires de base et il a perpétué la stigmatisation et les inégalités sociales¹⁷.

### Points saillants

* Les repas servis à l'école sont l'un des facteurs les plus efficaces contribuant à l'amélioration de la santé et de l'éducation.

* En 2021, le gouvernement fédéral du Canada a débloqué un milliard de dollars sur cinq ans pour mettre en place une politique nationale en matière d'alimentation dans les écoles et pour élaborer un programme national de repas scolaires.

* Les décideurs canadiens devraient s'inspirer des expériences d'autres pays, en particulier du Programme de distribution de repas dans les écoles des États-Unis.

* Nous proposons trois secteurs prioritaires pour maximiser les effets positifs sur la santé : 1) résister à la privatisation et prioriser la santé, 2) prévenir la stigmatisation en assurant l'accessibilité universelle et 3) assurer l'inclusion et la pertinence culturelles.

**Mots-clés :** alimentation, élèves, programmes de repas scolaires, populations autochtones, immigrants, inclusion

Ce commentaire, qui s'appuie sur les expériences passées du NSLP, propose trois secteurs prioritaires pour prévenir les effets pervers et assurer la durabilité d'un programme équivalent en contexte canadien : 1) résister à la privatisation et

### Rattachement des auteurs :

1. Département de médecine, École de médecine de Harvard, Boston (Massachusetts), États-Unis

2. Département d'histoire de la science, Université Harvard, Cambridge (Massachusetts), États-Unis

3. Département des politiques et de la gestion de la santé, École de santé publique Bloomberg de l'Université Johns Hopkins, Baltimore (Maryland), États-Unis

4. Département des sciences de l'information sur la santé, Université Western, London (Ontario), Canada

5. Département de santé communautaire et d'épidémiologie, Collège de médecine de l'Université de la Saskatchewan, Saskatoon (Saskatchewan), Canada

Correspondance : Anthony Zhong, École de médecine de Harvard, 25 Shattuck Street, Boston, MA 02115, États-Unis; courriel : anthony_zhong@hms.harvard.edu
prioriser la santé, 2) prévenir la stigmatisation en assurant l'accessibilité universelle et 3) assurer l'inclusion et la pertinence culturelles.

## Priorité 1 : Résister à la privatisation et prioriser la santé

Un programme national de repas scolaires devrait avoir pour principal objectif d'assurer un accès équitable à des aliments nutritifs et de favoriser la santé et le bien-être des enfants d'âge scolaire. Pour ce faire, il faut accorder la priorité à la santé des enfants et écarter le plus possible les intérêts privés.

Aux États-Unis, les premières discussions sur la nécessité de programmes de repas scolaires remontent au milieu des années 1800, mais ce n'est qu'à la suite de la Grande Dépression qu'un programme national de repas scolaires a été mis sur pied¹⁸. En 1933, une agence fédérale chargée des denrées excédentaires (Federal Surplus Commodities Corporation) a été fondée pour s'attaquer à la double crise de la chute du prix des récoltes et de l'augmentation rapide de la faim chez les enfants en redistribuant les surplus agricoles dans les écoles. Ce programme a été accueilli favorablement tant par les agriculteurs que par les défenseurs du bien-être des enfants, si bien qu'il a été enchâssé de façon permanente dans le système scolaire par une loi nationale sur les repas scolaires (National School Lunch Act) en 1946.

Bien que le programme ait été considéré comme bénéfique à la fois pour les enfants et pour les agriculteurs, il a lié de façon inextricable la santé aux intérêts des agriculteurs. Le but principal du programme est devenu de permettre aux agriculteurs d'écouler leurs produits excédentaires, en particulier le blé et les produits laitiers, plutôt que de fournir les repas les plus nutritifs possible aux enfants qui avaient faim. Cette source de tension ressort clairement dans les audiences du Congrès qui ont précédé la mise en place du NSLP, notamment dans l'échange reproduit ci-dessous¹⁹, p.³³-³⁴ et traduit entre le représentant Murray, un républicain du Wisconsin, et le représentant Cooley, un démocrate de la Caroline du Nord.

Je ne vois pas en quoi nous aidons à régler le problème des surplus. Je me demandais simplement jusqu'où

nous pouvons poursuivre dans cette voie, monsieur le Président, tout en continuant de respecter notre objectif principal, qui est de voir les enfants de notre pays, quels que soient leurs revenus, avoir au moins les moyens de manger le midi. [Murray]

Est-ce que c'est l'objectif? L'objectif principal, si j'ai bien compris, est d'écouler les produits agricoles excédentaires, et nourrir les enfants à l'école est seulement complémentaire à cet objectif principal... [Cooley]

À ce jour, les intérêts privés restent profondément enracinés dans le NSLP et ils empêchent de mettre la santé des enfants au premier plan. L'importance accordée aux affaires a produit des politiques étranges, notamment la classification du ketchup et de la sauce à pizza comme des légumes dans les normes alimentaires du NSLP afin de réduire les dépenses liées au programme²⁰. En 1990, un examen approfondi du NSLP mené à la demande du département de l'Agriculture des États-Unis a révélé que seulement 1 % des écoles respectaient les directives du NSLP concernant les matières grasses²¹. Une étude semblable menée en 2015 a montré que les repas servis dans le cadre du NSLP ne satisfaisaient pas aux normes alimentaires du programme²². Cette situation a eu des répercussions troublantes sur la santé des enfants : une étude américaine a conclu que la consommation fréquente de repas à l'école était un facteur de risque d'obésité plus important que le fait de passer deux heures ou plus par jour à regarder la télévision²³.

Bien qu'un programme national de repas scolaires offre des possibilités de croissance économique par la création d'emplois et la production d'aliments à l'échelle régionale, les expériences des États-Unis montrent que les décideurs doivent fixer des limites claires pour s'assurer que la santé des enfants demeure prioritaire par rapport aux intérêts agricoles et privés²⁴,²⁵. En fait, le détournement du programme, les échanges et la mainmise des entreprises ne sont que quelques-uns des dangers liés aux partenariats privés²⁶,²⁷.

En décembre 2021, le gouvernement fédéral a demandé à la ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire et à la ministre de la Famille, des Enfants et du

Développement social, dont les mandats couvrent le système alimentaire et les programmes de sécurité sociale du Canada, d'élaborer une politique nationale en matière d'alimentation dans les écoles et un programme national de repas scolaires²⁸. Bien qu'il soit important de mobiliser un large éventail d'intervenants, le Canada doit porter une attention constante aux déterminants commerciaux de la santé, qui sont définis comme [traduction] « les systèmes, les pratiques et les voies par lesquels les acteurs commerciaux influencent la santé et l'équité »²⁹, p.¹¹⁹⁵. Plus spécifiquement, le Canada doit protéger les élèves contre le démarchage commercial et la promotion de produits malsains, d'autant plus que le passé illustre à quel point les intérêts commerciaux deviennent insurmontables une fois qu'ils se sont immiscés dans les programmes³⁰,³¹.

## Priorité 2 : Prévenir la stigmatisation en assurant l'accessibilité universelle

La stigmatisation sociale est une menace en matière de santé publique souvent négligée, alors qu'elle nuit au bien-être individuel et creuse les inégalités en matière de santé au sein de la population en engendrant de la discrimination et de la réticence à demander de l'aide³²,³³. Les décideurs doivent étudier attentivement la manière dont les programmes de repas scolaires sont encadrés et financés afin de protéger les élèves des collectivités désavantagées contre la honte, la détresse psychologique et l'abandon des comportements de bonne santé, qui sont des conséquences possibles à la participation à des programmes stigmatisants destinés aux personnes « pauvres » ou « dans le besoin ».

La National School Lunch Act a constitué une étape importante du développement du filet de sécurité sociale des États-Unis, mais sa portée était plutôt limitée en 1946, particulièrement en ce qui concerne les collectivités vulnérables. Bien que le NSLP ait visé à assurer aux enfants pauvres un repas gratuit à l'heure du dîner, le Congrès n'a initialement prévu aucun mécanisme d'application de la loi ni de fonds suffisants pour atteindre ces objectifs³⁴. Le département de l'Agriculture des États-Unis n'a rien fait non plus pour rendre le programme accessible aux écoles noires situées dans des districts pratiquant la ségrégation raciale³⁴. Par conséquent, la plupart des écoles ont simplement ignoré
l'obligation de fournir des repas gratuits et le NSLP est largement demeuré un programme utilisé par des familles ayant les moyens de se le permettre.

Dans l'espoir de combler cette lacune, le Congrès a adopté en 1966 une loi sur l'alimentation des enfants (Child Nutrition Act), qui a élargi la portée du NSLP et a obligé toutes les écoles participantes à fournir des repas gratuits aux enfants en situation de pauvreté. Toutefois, malgré des intentions louables, ce remodelage du NSLP comme programme de lutte contre la pauvreté a aussi eu des effets négatifs, stigmatisant ceux y participant. De nombreuses familles ont retiré leurs enfants du programme pour ne pas être étiquetées comme « dans le besoin », « à faible revenu » ou « à risque ». Entre 1970 et 1973, environ un million d'élèves payants ont quitté le NSLP³⁴.

Au milieu des années 1970, presque tous les enfants qui le pouvaient avaient cessé de manger les repas servis à l'école, privant le gouvernement d'une source importante de revenus. Confrontés à un lourd déficit budgétaire, les décideurs ont ouvert le NSLP à l'industrie de l'alimentation et aux entreprises de restauration rapide comme McDonald's, Pizza Hut et Taco Bell dans l'espoir qu'elles permettent de maintenir le programme en réduisant les coûts unitaires et en encourageant les élèves payants à se réinscrire avec des aliments de marque hautement transformés³⁴. Depuis, les décideurs américains se sont rendu compte des inconvénients de ce système fondé sur la pauvreté et à plusieurs paliers et ils se sont tournés vers les repas gratuits universels en établissant des programmes d'aide aux collectivités admisibles (Community Eligibility Provision, CEP)³⁵.

Ces rappels mettent en évidence les pièges à éviter dans les programmes sociaux liés à des conditions de ressources et montrent à quel point la stigmatisation sociale peut nuire aux programmes de repas scolaires, particulièrement dans les situations où existe une démarcation nette entre les élèves à repas gratuits et ceux à repas payants. Non seulement cela a entraîné chez les participants un sentiment de honte qui les a dissuadé de participer et a affecté leur sécurité psychologique, mais ces programmes se sont également éloignés des objectifs de nutrition pour progressivement se diriger vers le recrutement

de « clients » payants, tout en engendrant des coûts administratifs et des gaspillages³⁶,³⁷. Les politiques canadiennes devraient donc viser un modèle fondé sur l'accès universel (consistant à fournir des repas scolaires gratuitement à tous les enfants souhaitant participer au programme).

Les repas servis à l'école ne devraient pas non plus remplacer d'autres solutions reposant sur le revenu qui réduisent les inégalités sociales sous-jacentes à l'origine de l'insécurité alimentaire des ménages et des différences sur le plan de l'alimentation saine, de l'obésité et des maladies chroniques¹⁵. Le programme national de repas scolaires devrait être envisagé de la même manière que nos systèmes de santé et d'éducation, c'est-à-dire comme un service public universel destiné à améliorer le bien-être, et non comme un programme étroit de lutte contre la pauvreté ou comme une source potentielle de revenus³⁸.

## Priorité 3 : Assurer l'inclusion et la pertinence culturelles

Il est important que les décideurs réfléchissent à la manière d'intégrer des pratiques alimentaires diversifiées et adaptées sur le plan culturel dans la politique nationale en matière d'alimentation dans les écoles afin de tenir compte du caractère hétérogène des collectivités autochtones et immigrantes, qui représentent près du quart de la population canadienne.

En raison du lien étroit entre nourriture et identité, les programmes de repas scolaires ont longtemps été utilisés dans une démarche d'assimilation, poussant les collectivités racisées à se conformer aux goûts anglo-américains³⁴. Dans les pensionnats pour Autochtones aux États-Unis, jusque tard au 20ᵉ siècle, les traditions alimentaires des élèves autochtones étaient bannies dans l'optique de « tuer l'Indien pour sauver l'homme »³⁹,⁴⁰. Des efforts ciblés ont aussi été faits pour assimiler les enfants immigrants, un des premiers manuels d'américanisation notant : [traduction] « L'alimentation même d'une personne influence son américainisme. Quelle sorte de conscience américaine peut se développer dans une atmosphère de chouroute et de fromage de Limbourg? »⁴¹. Dans un autre exemple peut-être encore plus frappant, en 1940, la Commission consultative de la Défense américaine a mis sur pied un comité sur les habitudes alimentaires, qui avait pour but d'inculquer aux immigrants des habitudes

alimentaires communes, parce qu'elle estimait que [traduction] « l'exploitation systématique de ces différences culturelles fait partie des tactiques militaires de l'ennemi »³⁴. Durant la décennie qui a suivi, le comité a recommandé d'utiliser les menus des écoles pour [traduction] « transformer les diverses cultures alimentaires ethniques en une identité nationale » et d'affectorer aux tables des cafétérias d'école un « hôte » et une « hôtesse » qui dirigeraient le repas conformément aux normes sociales anglo-américaines⁴².

Sans surprise, toutes ces démarches visant à imposer une conformité culturelle ont eu des répercussions sur le bien-être mental et sur la participation des élèves. En repensant à son expérience des repas scolaires en 1949, une immigrante de deuxième génération d'origine juive russe déplorait que [traduction] « l'idée qui en ressortait était que votre environnement à la maison était mauvais et que vous deviez le changer »³⁶. De nos jours, des programmes pilotes novateurs visant à offrir des repas diversifiés sur le plan culturel font leur apparition un peu partout aux États-Unis. Par exemple, le programme « de la ferme à l'école » de la tribu sioux de Cheyenne River fournit du bœuf et du bison produits localement aux cinq écoles situées dans sa réserve du Dakota du Sud⁴³. De nombreux programmes similaires tenant compte de la valeur des pratiques alimentaires autochtones durables ont émergé depuis ce temps, mais, en l'absence de stratégie nationale, ces efforts demeurent fragmentés⁴³.

Les décideurs devraient tirer parti de ces expériences du passé et reconnaître que l'absence d'aliments culturellement pertinents dans les programmes de repas scolaires peut contribuer à un effacement culturel et réduire la participation des collectivités racisées. Le Canada devrait porter une attention spéciale à ces leçons, compte tenu de ses propres antécédents de politiques assimilationnistes en matière d'immigration et du génocide culturel infligé aux enfants des Premières Nations, des Métis et des Inuits dans les pensionnats et les externats⁴⁴⁻⁴⁶. Comme l'a soulagné la Commission de vérité et de réconciliation, interdire la nourriture d'une personne revient à interdire sa culture⁴⁷. Les gardiens du savoir des Autochtones et des immigrants doivent donc être des partenaires égaux à toutes les étapes de la planification, de la mise en œuvre et de l'évaluation des programmes, et des
mesures spéciales doivent être prises pour
protéger et revitaliser les pratiques ali-
mentaires autochtones. La nouvelle poli-
tique nationale du Canada en matière
d'alimentation dans les écoles doit aussi
établir comment augmenter de façon
significative l'offre d'aliments culturelle-
ment adaptés – que ce soit par du finance-
ment, des partenariats locaux ou des
activités de la ferme à l'école – pour éviter
que les écoles, déjà débordées, portent
seules le fardeau lié à l'inclusion
culturelle.

Conclusion

Un programme national de repas scolaires ne se limite pas à fournir des aliments. Outre sa fonction de filet de sécurité sociale, il favorise la promotion de l'équité en santé, l'éducation alimentaire et de saines habitudes alimentaires à long terme. Un programme de ce type est également susceptible d'encourager les environnements scolaires qui célèbrent la diversité culturelle du Canada. Cependant, bien que les repas servis à l'école comportent beaucoup d'avantages théoriques, la manière dont les programmes sont mis en œuvre est ce qui compte le plus. Comme leurs homologues américains, les décideurs canadiens seront inévitablement confrontés à des dilemmes organisationnels et administratifs, qui détermineront si le programme a un effet positif ou négatif sur la santé physique et mentale des élèves. Pour que la santé des enfants soit au premier plan, les décideurs canadiens devront mettre en place des mesures de protection contre les conflits d'intérêts afin d'empêcher l'industrie alimentaire de faire la promotion de produits malsains auprès des élèves, afin d'accroître les fonds alloués par tous les paliers de gouvernement au maintien d'un programme fondé sur l'accès universel et afin de renforcer les politiques favorisant les pratiques culturellement importantes, comme la récolte des aliments traditionnels, de manière à assurer l'inclusion et la pertinence culturelles⁴⁸.

Remerciements

Nous tenons à remercier Rebecca Lemov
pour ses commentaires constructifs.

Contributions des auteurs et avis

AZ : conception, rédaction de la première version du manuscrit; LY : rédaction de la première version du manuscrit; BO :

rédaction de la première version du
manuscrit; ATR : supervision, relectures et
révisions du manuscrit.

Le contenu de l'article et les points de vue qui y sont exprimés n'engagent que les auteurs; ils ne correspondent pas nécessairement à ceux du gouvernement du Canada.

Conflits d'intérêts

Aucun.

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