L'État français face à l'arrivée de réfugiés en provenance d'Ukraine depuis le 24 février 2022 : mobilisation, actions et renouvellement des pratiques

*The French State faced with the Arrival of Refugees from Ukraine since February 24, 2022: Mobilization, Action and Renewal of Practices*

Isabelle Delorme

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OpenEdition
Journals

Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/histoirepolitique/19445

DOI : 10.4000/12p1b

ISSN : 1954-3670

Éditeur

Centre d'histoire de Sciences Po

Référence électronique

Isabelle Delorme, « L'État français face à l'arrivée de réfugiés en provenance d'Ukraine depuis le 24 février 2022 : mobilisation, actions et renouvellement des pratiques », *Histoire Politique* [En ligne], 53 | 2024, mis en ligne le 01 novembre 2024, consulté le 05 mars 2025. URL : http://journals.openedition.org/histoirepolitique/19445 ; DOI : https://doi.org/10.4000/12p1b

Ce document a été généré automatiquement le 5 mars 2025.

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# L'État français face à l'arrivée de réfugiés en provenance d'Ukraine depuis le 24 février 2022 : mobilisation, actions et renouvellement des pratiques

*The French State faced with the Arrival of Refugees from Ukraine since February 24, 2022: Mobilization, Action and Renewal of Practices*

Isabelle Delorme

## Remerciements

Cette recherche a été conduite avec le soutien de la Fondation Croix-Rouge française, une fondation reconnue d'utilité publique dédiée au soutien à la recherche sur l'action humanitaire et sociale, en attribuant des bourses et prix de recherche. La Fondation porte la volonté de la Croix-Rouge française de promouvoir la connaissance scientifique et l'innovation sociale pour faire avancer l'action au service des plus vulnérables, en France et dans le monde.

## Acknowledgments

This research was conducted with the support of the French Red Cross Foundation, a public utility foundation dedicated to supporting research on humanitarian and social action, by awarding research grants and prizes. The Foundation embodies the French Red Cross' desire to promote scientific knowledge and social innovation to improve action in the service of the most vulnerable, in France and around the world.

<footnote n="1">1 Depuis le 24 février 2022, la guerre en Ukraine a provoqué l'arrivée de la plus importante vague de personnes en quête de refuge observée en France depuis 1945 sur une période si courte, soit en l'espace de deux ans. Au 15 juillet 2024, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) comptabilisait 107 010 réfugiés en provenance d'Ukraine, principalement des femmes et des enfants, établis en France sur un total de 6 021 400 personnes enregistrées en Europe¹. La</footnote>
question n'est pas ici de savoir pourquoi le nombre de personnes en provenance d'Ukraine accueillies en France est faible, proportionnellement à sa population par rapport à d'autres pays européens, ce qui pourrait faire l'objet d'un article en soi, mais plutôt de comprendre comment l'État français s'est organisé pour accueillir au mieux cette population soudainement en exil en France. De fait, dans un contexte de solidarité remarquable, qui rappelle à bien des égards l'accueil en France de réfugiés vietnamiens, cambodgiens et laotiens à partir de 1978², un nombre exceptionnel d'acteurs, agissant à titre individuel et/ou à titre collectif, formel et/ou informel, se sont mobilisés dans le pays en faveur de personnes en provenance d'Ukraine afin de faciliter notamment leur accès à l'hébergement et au logement³, à l'éducation (de la maternelle à l'enseignement supérieur), aux soins médicaux et psychologiques, au travail, à un statut juridique adapté.

2 Notons tout d'abord que les personnes en provenance d'Ukraine et actuellement sur le sol français ne sont pas des réfugiés, au sens où la Convention de Genève de juillet 1951 en définit les critères d'éligibilité⁴. Employer le terme de « réfugiés » au sujet des personnes en provenance d'Ukraine est inexact au regard du droit⁵. En effet, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) accorde l'asile, soit la protection de l'État français au titre de la protection internationale, sous forme de statut administratif de réfugié ou de protection temporaire, à un étranger qui est ou risque d'être persécuté dans son pays. Cette situation n'est pas celle vécue par les Ukrainiens, qui ont fui un pays en guerre et non une persécution politique⁶. De plus, les Ukrainiens bénéficient d'une liberté de circulation et peuvent retourner à leur gré dans leur pays, ce qui n'est pas le cas non plus des demandeurs d'asile et des réfugiés accueillis en France⁷. L'expression la plus juste à nos yeux serait celle de « réfugiés », (puisqu'ils le sont de facto dans la mesure où ils cherchent un refuge), en provenance d'Ukraine, ayant demandé, voire obtenu, la protection temporaire, que nous abrègerons pour des raisons de lisibilité en « réfugiés en provenance d'Ukraine ». En effet, si nous nous référons à la définition du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, il s'agit bien de réfugiés et non de déplacés (qui sont des personnes ayant fui dans leur propre pays), lesquels bénéficient du statut administratif délivré par l'État français de protection temporaire ou du moins qui en ont fait la demande⁸, et qui ne sont pas forcément de nationalité ukrainienne.

3 Les réfugiés en provenance d'Ukraine bénéficient en France d'un statut européen spécial, la protection temporaire⁹, activé pour la première fois en mars 2022 dans tous les États de l'Union européenne et prorogé en juin 2024 par le Conseil de l'Union européenne jusqu'au 4 mars 2026¹⁰. Il s'agit là de la première application de la directive européenne du 20 juillet 2001, adoptée après que l'Union européenne eut constaté son impuissance à faire face aux déplacements forcés lors de la guerre en ex-Yougoslavie en 1991-1995 puis au Kosovo en 1999¹¹. Joseph Krulić avait souligné la « grande portée théorique » de cette directive au moment de la crise syrienne en mars 2015, regrettant alors qu'à cette date, elle n'ait jamais été mise en œuvre¹².

4 Dès 2022, la Fondation de la Croix-Rouge française a lancé un appel à candidatures pour mener des recherches sur « les acteurs humanitaires et sociaux au cœur de la crise des exilés ukrainiens en France¹³ », auquel j'ai répondu, en qualité d'historienne, mais également de directrice du Certificat pour jeunes réfugiés de Sciences Po à Paris, une formation en deux ans qui accueille des réfugiés du monde entier. Ce double positionnement, académique et professionnel, m'a permis d'envisager l'accueil et
l'intégration¹⁴ des personnes en provenance d'Ukraine à l'aune de la situation vécue par des réfugiés venus d'autres pays. Par ailleurs, dans la mesure où cette formation propose aux étudiantes et aux étudiants un accompagnement personnalisé sur le plan administratif, j'étais déjà en contact régulier avec les différents acteurs concernés. Ceci a facilité un accès privilégié à certaines sources et m'a aidée à conduire des entretiens, à différents niveaux de responsabilité, tant dans les associations, les ministères que sur le terrain.

Dans le cadre de cette recherche, dont cet article rend partiellement compte, un grand nombre de sources de nature variée ont été exploitées, que nous ne pouvons détailler de façon exhaustive, y compris pour des questions de confidentialité. Tout d'abord, des entretiens informels et formels ont été menés, principalement en présentiel, en Auvergne-Rhône-Alpes, en Île-de-France, en Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), entre février et décembre 2023. Ils ont concerné des personnes d'Ukraine et de Côte d'Ivoire, une enseignante de français spécialisée dans la scolarité des élèves allophones¹⁵, des chercheurs (Hervé Amiot, spécialiste de la diaspora ukrainienne¹⁶, Thomas Lacroix¹⁷, coordinateur scientifique du projet CORRIREF - Les corridors de l'asile en France¹⁸), des représentants de différentes associations humanitaires (Croix-Rouge, France Terre d'Asile, Habitat et humanisme, etc.), des membres de conseils municipaux, des représentants de l'État (Délégation interministérielle à l'accueil et à l'intégration des réfugiés - DIAIR -, Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement - DIHAL -, Direction générale des étrangers en France - DGEF -, Délégation aux affaires européennes et internationales des ministères sociaux, etc.), Paolo Artini, le représentant en France du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés. À l'issue de la première année du conflit, beaucoup de rapports ont été produits (et très peu ensuite) qui ont été consultés avec profit, en particulier ceux émis par la Cour des comptes¹⁹, par le réseau des établissements engagés pour l'accueil des étudiants en exil (MEnS)²⁰, par l'Union des étudiants exilés (UEE)²¹, par France Terre d'Asile²², par l'Association des maires de France²³, etc. Bien des journaux, dont *Le Monde*, ont publié des bilans en février-mars 2023, souvent étayés. Un nombre important de documents à destination des réfugiés en provenance d'Ukraine ont été publiés par des associations, des municipalités²⁴, le gouvernement français²⁵. Enfin, j'ai pu avoir connaissance de manière régulière, d'une note mensuelle interne destinée à l'ensemble des ministères concernés par la thématique et qui a fait le point de façon très précise sur les actions engagées par l'État depuis mars 2022.

Cette recherche m'a conduite, de janvier 2023 à janvier 2024, à identifier six catégories majeures d'acteurs de l'accueil et de l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine en France, à recenser leurs actions et interactions et à établir une typologie, concrétisée par l'élaboration de deux cartes réalisées par l'atelier de cartographie de Sciences Po²⁶. Ces acteurs sont l'État français, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les acteurs institutionnels en rapport étroit avec l'État français²⁷, les acteurs structurés de façon formelle en dehors de l'État français²⁸, la diaspora ukrainienne, les citoyens, agissant seuls ou en réseaux, en particulier pour fournir hébergement et logement.

Contrainte par des limitations éditoriales, et alors qu'il va sans dire que tous les acteurs impliqués ont joué un rôle considérable dans l'accueil et l'intégration des réfugiés, j'ai choisi de me focaliser sur le rôle de l'État français pour deux raisons principales. D'une part l'État est un acteur incontournable parce que présent à toutes les échelles du
territoire, et qu'il dispose de ressources financières inégalées, qui ont été autant de leviers d'action. D'autre part, j'ai constaté sur le terrain que les dispositifs mis en place en faveur des réfugiés en provenance d'Ukraine, du fait de l'application de la directive de protection temporaire, étaient novateurs, sans qu'il soit alors possible de déterminer s'il s'agissait là d'une implication unique dans le temps ou que cela préfigurait une nouvelle ère dans l'engagement auprès des réfugiés, quelle que soit leur origine géographique. Or, on le sait, l'engagement de l'État français en faveur des réfugiés ukrainiens, à nos yeux représentatif de la solidarité nationale qui s'est alors déployée, n'a pas toujours été bien perçu dans les milieux engagés en faveur de l'ensemble des réfugiés (intellectuels, associations, etc.). En 2022, François Gemenne et Hélène Thiollet, politologues et spécialistes des migrations et de l'asile, écrivaient ainsi que « la différence de traitement entre les réfugiés ukrainiens et ceux provenant d'autres régions du monde n'est pas seulement choquante moralement : elle mine durablement le sens politique de l'engagement des démocraties occidentales en faveur des libertés fondamentales et du droit humanitaire²⁹ ». La même année, Sabine Corneloup, professeur en droit privé, spécialiste en droit de la nationalité et des étrangers, évoquait quant à elle l'incrédulité puis le malaise qui l'a saisie face à cette « inhabituelle hospitalité » des autorités françaises et européennes et elle dénonçait « la conception qu'a l'UE de l'accueil : tapis rouge pour les un.es, barbelés pour les autres³⁰ ».

8 S'intéresser au rôle de l'État français dans l'accueil et l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine revient à s'inscrire dans le champ de l'histoire de l'administration publique et dans celui de l'histoire de l'administration de l'asile en France. En effet, il nous est apparu que les représentants de l'État rencontrés dans les directions décisionnaires concernées s'étaient véritablement impliqués, à l'image d'une partie notable de la population, dans la mise en œuvre de la directive de la protection temporaire en France. En ce sens, ils ont joué un rôle important qui fait écho aux pratiques de *street-level bureaucracy* théorisées par le sociologue américain Mickael Lipsky dans les années 1980 et qu'il a actualisées en 2010³¹. Ils ont probablement fait évoluer la politique des guichets, telle que le sociologue Alexis Spire a pu l'évoquer dans ses travaux, notamment lorsqu'il a relaté une expérience très intéressante d« observation objectivante » qu'il a menée en juillet 2003 en tant que guichetier dans un service préfectoral chargé de recevoir les demandeurs d'asile³². Par ailleurs, dans la mesure où cet article évoque la politique menée par l'État français en matière d'accueil des réfugiés depuis le début du XXe siècle et qu'il a pour objet, entre autres, la première application de la protection temporaire à partir de 2022, il s'inscrit clairement dans le champ de l'histoire de l'administration de l'asile, encore peu investi. Comme le notent Aline Angoustures et Dzovinar Kévonian, dans l'excellente synthèse *Entre décolonisation et guerre froide. Administrer l'asile (1960-1990)*, parue en mai 2024 et deuxième volume des travaux du comité d'histoire de l'Ofpra mis en place en 2010 « afin de faciliter l'écriture de l'histoire et de la protection des réfugiés et apatrides en France³³ » :
> « Les travaux sur l'histoire de l'administration de l'asile et de ses principaux acteurs - l'Ofpra, son ministère de tutelle, la juridiction d'appel - sont rares et assez récents³⁴. »

9 Enfin, cet article s'inscrit de facto dans le champ des *refugee studies*.

10 Dans cette optique, nous pouvons nous demander dans quelle mesure l'application de la protection temporaire au bénéfice des réfugiés en provenance d'Ukraine constitue-t-elle une innovation dans la politique menée par l'État français en matière d'accueil des populations en exil et sur quelles structures et quels ministères les autorités françaises
se sont-elles appuyées pour agir en faveur de ces populations tant à l'échelle nationale que locale ? Pour répondre à ces questions, nous verrons que la mobilisation inédite de l'État français, qui s'inscrit dans une tradition d'accueil des populations réfugiées, a été menée principalement par le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, les ministères sociaux et d'indispensables délégations interministérielles et que l'accueil et l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine ont été facilités par la création de structures étatiques spécifiques et innovantes.

## Les acteurs étatiques de l'accueil et l'intégration en France des réfugiés en provenance d'Ukraine

Acteurs étatiques de l'accueil et de l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine en France depuis le 24 février 2022

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Conception : Isabelle Delorme

© Atelier de cartographie / Sciences Po – 2024 – contact : carto@sciencespo.fr

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# Une mobilisation exceptionnelle de l'État français, qui s'inscrit dans une tradition d'accueil des réfugiés

## Une politique d'accueil des réfugiés menée depuis le début du XXe siècle

Depuis le début du XXe siècle, la France a mis progressivement en place une politique d'accueil et d'intégration des réfugiés. En 1922, un arrangement relatif à la délivrance des certificats d'identité aux réfugiés russes est adopté. En 1924, la France reconnaît, avec trente-huit autres pays, le « passeport Nansen », un document d'identité, rédigé en français et dans la langue du pays d'accueil, qui permet aux réfugiés apatrides de
passer les frontières³⁵. En 1925, l'Office central des réfugiés russes et l'Office des réfugiés arméniens sont créés. Ces dispositions seront complétées, modifiées ou annulées au fil des années en lien avec les évènements géopolitiques. Le 28 juillet 1951, la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés est adoptée à Genève. Elle définit le terme « réfugié » et précise les droits des personnes déracinées ainsi que les obligations juridiques des États pour assurer leur protection. Dès 1952, l'État français crée des institutions de l'Asile, l'Ofpra et la Commission des recours des réfugiés, renommée en 2007 la Cour nationale du droit d'asile³⁶. L'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est créé en 2009 pour assurer l'organisation de l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés en France. Deux formes de protection par l'asile ont été créées : le statut de réfugié et la protection subsidiaire³⁷. Depuis la Seconde Guerre mondiale, la France a accueilli à trois reprises des réfugiés en nombre important.

L'épisode le plus marquant, en nombre de personnes exilées accueillies, a eu lieu entre 1975 et 1992. La France a accueilli près de 130 000 réfugiés du Sud-Est asiatique, dont 47 356 Cambodgiens arrivés de 1975 à 1992³⁸. Dans des proportions plus modestes, entre 2015 et 2018, la France a accueilli environ 30 000 réfugiés de la guerre civile syrienne. Notons qu'en 2023, l'Ofpra a enregistré 4 467 demandes d'asile de la part de Syriens alors même que, depuis 2020, un nombre croissant de demandeurs d'asile a quitté la Syrie pour la France, ce qui fait état d'une dégradation récente de la situation sécuritaire en Syrie³⁹. Par ailleurs, la réinstauration de l'Émirat islamique et le retour des talibans au pouvoir en Afghanistan en août 2021 ont entraîné une arrivée importante d'exilés afghans en France. Pour la sixième année consécutive, l'Afghanistan est le premier pays de provenance des demandeurs d'asile dans le pays, avec 19 211 demandes en 2023, dont 20,8 % de femmes. Comme le signale l'institution, « le taux de protection à l'Ofpra s'est maintenu à un haut niveau, quasiment stable, à 69,3 % (contre 69,1 % en 2022) » alors même que le taux de protection, toutes nationalités confondues, s'est établi à près de 33 % en 2023⁴⁰.

Selon Manon-Nour Tannous, la France accueille environ 200 000 migrants non européens par an, dont 10 % de réfugiés, un chiffre qui reste stable indépendamment des crises⁴¹. Dans ce contexte, l'accueil par l'État et la population en France d'environ 110 000 réfugiés en provenance d'Ukraine, même si ce chiffre est très modeste à l'échelle européenne comparativement aux 6 millions de réfugiés recensés par le UNHCR en juillet 2024, fait figure d'exception, tant dans le nombre de réfugiés que par l'accueil très favorable qui leur a été réservé, même s'il fut loin d'être parfait.

Une réaction immédiate de l'État français

La réaction de l'État français à l'agression militaire par la Russie de l'Ukraine, le 24 février 2022, a été immédiate. Le jour même, à 9 heures du matin, le président de la République française a convoqué un conseil de défense à l'Élysée. Dans un communiqué, il a condamné « fermement la décision de la Russie de faire la guerre à l'Ukraine » et appelé Moscou à mettre « immédiatement fin à ses opérations militaires ». Dès lors, l'État français s'est entièrement mobilisé, de façon inédite, tant pour aider l'Ukraine à faire face à la guerre sur son territoire⁴² que pour accueillir sur le territoire français les réfugiés en provenance d'Ukraine. Le rôle de l'État français a été décisif dans l'attribution de la protection temporaire au niveau de l'Union européenne.
C'est en effet à l'initiative de la France, qui assurait alors la présidence de l'Union européenne (1er janvier - 30 juin 2022), que les pays de l'Union européenne se sont unanimement accordés pour activer le 4 mars 2022 un dispositif européen de protection temporaire, prévu à l'article 5 de la directive 2001/55CE du 20 juillet 2001, pour répondre à l'afflux de personnes en provenance d'Ukraine⁴³. Ce dispositif, dont c'est la première application, a permis aux personnes éligibles de bénéficier d'une protection internationale immédiate, dans tous les pays de l'Union européenne, pour une durée d'un an renouvelable. En France, il ouvre principalement un droit au séjour (autorisation provisoire de séjour), l'accès au marché du travail (droit essentiel qui n'est pas accordé aux demandeurs d'asile mais uniquement aux réfugiés) et au logement, l'assistance médicale, l'accès des mineurs à l'éducation, le droit d'ouvrir un compte bancaire de base, une aide personnalisée au logement, une aide financière (allocation de demandeur d'asile, identique pour les demandeurs d'asile), etc. Cette protection ne préjuge pas de la reconnaissance du statut de réfugié et ne fait pas obstacle à l'introduction d'une demande d'asile. L'Union européenne a prolongé à plusieurs reprises ce dispositif, valable désormais jusqu'au 4 mars 2026, date butoir de la protection temporaire.

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Concernant l'État français, c'est au président de la République et au Premier ministre que reviennent les décisions essentielles concernant l'accueil et l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine, lesquelles sont ensuite appliquées par les différents ministères et services de l'État. Les cabinets de l'Élysée et de Matignon jouent un rôle de transmission majeur, de même que le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale qui dépend du Premier ministre et dont les missions sont de veiller à la sécurité et à l'intégrité des intérêts de la France et notamment de conduire la réponse de l'État aux crises majeures. C'est dans ce contexte qu'a été créée le 9 mars 2022 la cellule interministérielle de crise (CIC Ukraine), qui s'est réunie tous les dix à quinze jours dans les premiers mois et a opéré un pilotage stratégique et opérationnel, toujours actif en février 2024.

## Du guichet unique au « hub » d'accueil pour les réfugiés : l'action de l'État français a été démultipliée sur le terrain par les préfectures régionales et départementales

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D'entrée et très brièvement, nous tenons à signaler que l'action de l'État français en faveur de l'accueil et de l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine peut être regroupée en six catégories : l'accès aux soins et aux droits (administratifs, sociaux, financiers), l'accueil, l'hébergement et le logement, l'accès à des cours de français, à la scolarisation et à l'enseignement supérieur, l'accès à l'emploi, la communication et l'information sur la situation, tant à destination des services de l'État que de la population résidant en France, le soutien financier.

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Sur le plan opérationnel, la mise en œuvre des directives étatiques a été confiée aux préfectures et aux services déconcentrés de l'État, qui ont mis très rapidement en place des cellules de crise régionales et départementales. Il a été également créé des comités départementaux de suivi composés de représentants des services de l'État et des opérateurs impliqués dans la gestion territoriale de la politique d'accueil des réfugiés en provenance d'Ukraine. La Cour des comptes, qui a loué la réactivité de l'État dans son rapport⁴⁴, a constaté que dans les neuf départements observés, tous avaient mis en
place une cellule de crise moins de huit jours après le début de la guerre. Elle a aussi constaté que c'est aux préfectures qu'a été confiée « la dimension opérationnelle de la gestion de la crise, ce qui a conduit à la création d'un pôle territorial au sein de la CIC, destiné à décliner des outils au profit des services déconcentrés de l'État et des partenaires locaux (boite fonctionnelle, questionnaire en ligne, FAQ)45 ». Les préfectures ont été chargées de toutes les démarches administratives concernant les réfugiés en provenance d'Ukraine, de l'accueil, l'enregistrement officiel, l'accès aux droits et l'hébergement dans les territoires. Des informations destinées aux Ukrainiens, dans leur langue et en langue française, sont disponibles sur tous les sites internet des préfectures, en Haute-Corse46 comme à Paris47. En lien étroit avec les associations humanitaires comme France Terre d'Asile, elles ont mis en place plus de quatre-vingts sas d'accueil, entre mars et août 2022, où l'organisation a été encadrée. Dans ces sas d'accueil (« hubs »), il était proposé un premier accueil, un diagnostic social et de santé, l'émission de titres de séjour, les formalités pour l'obtention des droits, de premières aides ainsi que des solutions de logement et d'hébergement. Il est néanmoins à noter, comme le relate la Cour des comptes et France Terre d'Asile, que des disparités ont été constatées selon les territoires et les préfets48. Prenons, par exemple, les Alpes-Maritimes, où dès le début du conflit, de nombreux réfugiés en provenance d'Ukraine sont arrivés. Selon L'OFII, la PACA est la deuxième région d'accueil de ce public en France, plus de 20 000 personnes depuis le 24 février 2022 y ont été comptabilisées. Pour faire face à cette situation, la préfecture a doublé le nombre de ses agents d'accueil (25 à 50) pour délivrer les autorisations temporaires de séjour (APS). Le 1er mars 2022, l'agence de sécurité sanitaire, environnementale et de gestion des risques Métropole Nice Côte d'Azur a mis en place un guichet unique, très rapidement suivi d'un hub, inauguré le 24 mars. Le hub regroupait alors de nombreux équipements destinés à l'accueil d'urgence, en particulier un espace d'hébergement temporaire de cent-soixante-cinq lits, avec douches et sanitaires, une cantine, un centre médical avec une prise en charge psychologique des arrivants. Une distribution des biens de première nécessité y a été organisée et il était possible de consulter les hébergements disponibles dans les autres départements et d'y être transféré par véhicule. 4 493 personnes ont été admises pour un hébergement dans le Hub Ukraine de Nice entre février 2022 et octobre 2023, dont 2 400 ont été réorientées vers d'autres territoires en France49. Cette politique de desserrement, pilotée sur le plan national par la DIHAL, a consisté à réorienter des personnes d'un territoire à l'autre pour leur permettre d'une part de mener leurs démarches d'accueil et d'intégration dans des territoires moins tendus, d'autre part de soulager les espaces les plus sollicités, essentiellement Paris et l'île-de-France, la PACA et les grandes métropoles. Le hub fonctionnait toujours en octobre 2023 et reposait sur la mobilisation des services de l'État en région pour accueillir et prendre en charge les ressortissants ukrainiens, en matière d'hébergement, d'emploi et de protection.
Le rôle essentiel du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, des Ministères sociaux et de délégations interministérielles dans l'accueil et l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine en France

18 De la même façon qu'il nous est rapidement apparu que le rôle joué par l'État français dans l'accueil et l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine en France a été essentiel et que l'engagement global de l'État a été d'une intensité jamais égalée, nous pouvons considérer que tous les ministères de l'État ont mené des actions en faveur de l'accueil et de l'intégration en France de réfugiés en provenance d'Ukraine, à un moment ou un autre, depuis le 24 février 2022. Pour autant, il nous paraît important, à l'appui des informations recueillies lors de ce travail de recherche, de noter que le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, les ministères sociaux ainsi que deux délégations interministérielles, la DIHAL et la DIAIR, ont été en première ligne des actions menées par l'État français.

Le rôle décisif du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer

19 Le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, traditionnellement chargé de la sécurité intérieure, de l'administration du territoire et des libertés publiques, a un rôle fondamental et pivot dans l'accueil et l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine, rôle qui a été souligné à maintes reprises par les différents interlocuteurs lors des entretiens menés lors de cette recherche. Tout d'abord, le ministère a sous son autorité la Direction générale des étrangers en France (DGEF), qui conçoit et pilote les politiques d'immigration en France. La DGEF comprend deux directions essentielles ainsi qu'un secrétariat général également concerné dans ce contexte. La Direction de l'Asile (DA) est chargée des questions relatives à la politique de l'asile et d'accueil de bénéficiaires de la protection internationales. Dans cette direction, le département de l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés assure le pilotage du dispositif national d'accueil (DNA) des demandeurs d'asile et des réfugiés, mis en place en 1973 et qui comptait près de 120 000 places en juillet 2024⁵⁰. La Direction de l'intégration et de l'accès à la nationalité (DIAN) a pour mission de concevoir et de mettre en œuvre la politique publique d'intégration des étrangers primo-arrivants en France et d'accès à la nationalité française⁵¹. Le secrétariat d'État auprès du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, chargé de la citoyenneté, créé le 6 juillet 2020, s'occupe entre autres, de veiller au respect du droit d'asile, de préparer et de mettre en œuvre les actions en matière de politique d'intégration des étrangers en France⁵². Par ailleurs, le ministère est en liaison permanente avec la DIAIR et la DIHAL, les délégations interministérielles ayant en charge l'accueil, l'intégration, l'hébergement et le logement des réfugiés, lesquelles sont généralement dirigées par des hauts fonctionnaires d'État appartenant au corps préfectoral. De plus, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), opérateur principal de la DGEF, est comme l'OFPRA, depuis 2010 sous la tutelle du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, de même que la DIAIR depuis sa création en 2018. Enfin, c'est également le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer qui préside la CIC Ukraine.
## Les ministères sociaux très investis

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Les ministères sociaux ont été en première ligne pour l'accueil et l'intégration des réfugiés en France jusqu'à la tutelle prise en 2010 par le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer sur l'OFII et l'OFPRA. Rappelons, par exemple, que c'est le ministère de la Santé qui fut chargé de la coordination de l'accueil des réfugiés vietnamiens, cambodgiens et laotiens entre 1975 et 1979, en étroite collaboration avec six associations dont la Croix-Rouge française, la Cimade, France Terre d'Asile, lesquelles avaient déjà joué un rôle important dans l'accueil des réfugiés chiliens à partir de 1973⁵³. L'antériorité et la multiplicité des actions entreprises dans ce domaine expliquent le savoir-faire et l'implication des personnels des ministères sociaux dans l'accueil des réfugiés en provenance d'Ukraine. De fait, le ministère du Travail, du Plein emploi et de l'Insertion, le ministère de la Santé et de la Prévention, le ministère des Solidarités et des Familles et leurs principaux opérateurs ont tous contribué de façon transversale à l'accueil de réfugiés en provenance d'Ukraine. Ils ont notamment organisé les évacuations sanitaires, l'accès à la santé et à l'assurance maladie, la garde des jeunes enfants et l'accès aux prestations familiales, l'accès à l'emploi. Ils ont veillé au respect du droit des femmes et à l'égalité, au respect de la réglementation du travail et à la lutte contre le travail illégal, à l'accompagnement des personnes vulnérables, notamment celles en situation de handicap ou de perte d'autonomie. C'est également dans le cadre de la Délégation aux affaires européennes et internationales (DAEI) et de la Task Force Ukraine qu'ont été principalement menés le suivi et les échanges de pratiques avec l'Union européenne et les autres états membres⁵⁴.

## Un engagement différencié selon les ministères

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Sans pouvoir signaler l'ensemble des actions selon les ministères, signalons que celui de l'Éducation nationale a accueilli très rapidement des élèves en provenance d'Ukraine en écoles, collèges et lycées. En 2022-2023, 19 236 élèves bénéficiaires de la protection temporaire ont été inscrits dans les établissements de l'Éducation nationale, majoritairement en écoles élémentaires et primaires (54 %), 33 % au collège et 9 % au lycée⁵⁵. La Cour des comptes a publié en mars 2023 un rapport sur la scolarisation des élèves allophones dont un chapitre est consacré à la scolarisation des réfugiés en provenance d'Ukraine et détaille les actions de l'État en matière d'enseignement scolaire et secondaire, en coordination avec les ministres européens de l'éducation. Ce rapport montre l'intérêt d'un dispositif spécifique de scolarisation pour les élèves allophones, qui a pour objectif de permettre aux enfants réfugiés d'acquérir les bases nécessaires en langue française pour permettre une inclusion progressive dans une classe ordinaire. Il en pointe également les défauts, comme un suivi insuffisant tout au long de la scolarité, un nombre trop réduit d'enseignants certifiés en français « langue seconde »⁵⁶.

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Le ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation (MESRI) a mis en place un dispositif important pour accueillir les réfugiés en provenance d'Ukraine qui souhaitaient poursuivre leurs études universitaires en France. Dans un premier temps, la protection temporaire a été uniquement accordée aux étudiants ukrainiens, et non aux étudiants étrangers poursuivant leurs études en Ukraine, ce qui a provoqué l'ire des universités et des associations engagées en faveur de tous les
étudiants en exil, une disposition rectifiée par la suite par les autorités françaises. De fait, la situation a été diverse dans l'enseignement supérieur et a, entre autres, dépendu du niveau d'engagement des établissements en faveur des étudiants réfugiés avant le conflit en Ukraine et de leurs ressources financières. Le réseau MEnS qui rassemble, en 2024, cinquante-six établissements, douze associations et onze partenaires institutionnels qui œuvrent pour faciliter l'accès à l'enseignement supérieur des personnes en exil⁵⁷, a été particulièrement engagé. Environ 2 000 étudiants ont pu être aidés de février 2022 à février 2023. Les difficultés n'ont toutefois pas manqué pour le public étudiant accueilli. Elles ont été signalées par le réseau MEnS mais également par l'Union des étudiants exilés (UEE) qui note en mars 2023 que des étudiants étrangers (par exemple la Côte d'Ivoire) en provenance d'Ukraine ont cherché à poursuivre leurs études supérieures en France et ont rencontré de nombreux obstacles :

> « Tout d'abord, le gouvernement français n'a pas accordé immédiatement le statut de protection temporaire à ces étudiant.e.s, mais seulement un récépissé d'un mois, créant une grande instabilité matérielle. Ensuite, pour obtenir un titre de séjour étudiant, le gouvernement a exigé que les étudiants passent par la procédure de Campus France [Cette procédure est prévue pour des étudiants qui font des candidatures depuis d'autres pays.], même s'ils et elles étaient déjà sur le territoire français⁵⁸. »

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Pour autant, l'UEE souligne à plusieurs reprises dans son rapport les actions positives de l'État français vis-à-vis des étudiants en provenance d'Ukraine :

> « Le gouvernement français s'est tout de suite mobilisé pour venir en aide aux réfugié.e.s ukrainien.ne.s avec la mise en place de nombreuses mesures d'accueil⁵⁹. En ce qui concerne les étudiant.e.s ukrainien.ne.s, le MESRI a mis en place un dispositif d'accueil important pour ceux et celles qui souhaitaient reprendre les études universitaires en France. Environ 2 000 étudiant.e.s déplacé.e.s d'Ukraine ont eu un accès à l'enseignement supérieur avec un accès, notamment aux bourses du CROUS (Centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires) sur critères sociaux, à l'aide d'urgence du CROUS, aux repas à 1 euro dans les restaurants universitaires, aux aides au logement, aux services de santé universitaires, à des mesures dérogatoires d'inscription avec une exonération totale des frais d'inscription, des mesures exceptionnelles pour la traduction des diplômes, l'accès à l'alternance⁶⁰. »

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Par ailleurs, le MESRI a également mobilisé le programme Pause⁶¹, avec un fonds spécial d'aide en urgence, pour financer l'accueil de chercheurs et de doctorants en provenance d'Ukraine, parfois accompagnés de leur famille⁶². Le ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, dont dépend notamment la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), ont également été très engagés, tout comme le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, qui a recruté, par exemple, en octobre 2023, un rédacteur réformes et reconstruction pour sa Task Force Ukraine⁶³.

## Accompagner l'urgence en matière d'accès au logement et à l'hébergement : le rôle clé de la DIHAL et du pôle Migrants

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La DIHAL, instituée en 2010, a pour objectif la mise en œuvre de la politique publique en matière d'hébergement, d'accès au logement et de maintien dans le logement des personnes mal logées ou sans abri. Dans ce contexte, un pôle Migrants a été créé de facto au moment de la crise syrienne en 2015, pour laquelle la DIHAL avait été fortement sollicitée, comme elle l'a été ensuite à partir de 2021, dans une moindre
mesure, pour les réfugiés afghans. Ce pôle « pilote le volet logement de la politique d'intégration des bénéficiaires de la protection internationale (BPI) et coordonne les acteurs du logement et de l'intégration en aval de la procédure d'asile afin de trouver des solutions de logement aux personnes⁶⁴ ». En rapport étroit avec le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, le pôle assure le suivi des dispositifs d'asile, la fluidité en sortie du Dispositif national d'accueil (DNA) et de l'hébergement généraliste ainsi que l'accès au logement des réfugiés. La DIHAL est placée sous l'autorité du Premier ministre.

26 Comme il nous a été expliqué en juin 2023⁶⁵ :

> « Dans les quinze jours qui ont suivi la déclaration de l'invasion de l'Ukraine par la Russie, la DIHAL a reçu 40 000 propositions par téléphone ou par mail de personnes souhaitant héberger, accompagner, se portant volontaire pour accueillir des Ukrainiens. C'était impressionnant. La première mission pour nous, c'était de prendre en charge l'hébergement citoyen qui de toute façon se faisait avec ou sans nous. Deuxième mission, accompagner le plus vite possible les Ukrainiens vers le logement à la sortie d'un hébergement citoyen ou d'un hébergement collectif, celui-ci lui étant pris en charge par le ministère de l'Intérieur sur l'opération ukrainienne. Mais on a toujours demandé que cet hébergement citoyen soit accompagné par une association spécialisée. C'est-à-dire qu'il y ait un médiateur, qui mette en relation, qui puisse être là au moment des conflits, qui puisse assurer un suivi pour voir si tout va bien, qu'il n'y ait aucune exploitation d'aucune sorte et qui peut-être, s'il le souhaitait, organise des mises en relation. Une association qui assure le suivi d'une famille ukrainienne chez un hébergeur a 2 000 € pour l'année pour assurer ce suivi en moyenne, avec les enfants, c'est un peu plus. Et donc on a signé des conventions tripartites entre l'association, l'hébergeur et la préfecture, donnant une subvention à l'association pour assurer son travail. Nous avons vu l'intérêt de maintenir cet hébergement citoyen pour assurer cet accueil, parce que toutes les études disent que l'hébergement citoyen reste le meilleur moyen d'intégrer, d'apprendre la langue, d'apprendre les codes sociaux, d'apprendre des tas de choses et finalement d'intégrer un pays plus rapidement. Et donc on a souhaité l'encourager. Pour l'encourager, on a développé une mesure exceptionnelle de soutien financier. »

27 De fait, un décret publié le 22 novembre 2022 a mis en place une mesure destinée à dédommager symboliquement les hébergeurs à hauteur de 5 euros par jour pour un minimum d'hébergement de 90 jours entre le 1er avril 2022 et le 31 décembre 2022. De fait, comme le HCR l'a signalé dans un rapport paru en février 2024, *Hébergement citoyen des réfugiés ukrainiens. Tirer les enseignements d'une solidarité exceptionnelle*⁶⁶ :

> « L'hébergement citoyen accompagné a constitué une composante clé de la réponse apportée par l'État, à une crise sans précédent. Environ 17 000 réfugiés ukrainiens ont été accueillis par près de 7 000 hébergeurs dans le cadre d'un dispositif accompagné par l'État⁶⁷. »

28 En 2022, la DIHAL a permis l'accès à 10 000 logements pour des réfugiés en provenance d'Ukraine ainsi qu'à 14 000 à 15 000 logements pour les autres BPI. Environ 50 000 personnes, Ukrainiens compris, ont trouvé un logement grâce aux actions du pôle Migrants.

29 La DIHAL, et tout particulièrement le pôle Migrants dans ce contexte, a travaillé en interaction étroite avec trois partenaires principaux, dont le premier est le ministère de l'Intérieur, avec lequel sont co-pilotés tous les dispositifs, avec des budgets complémentaires. Les associations sont le deuxième partenaire de la DIHAL, en particulier les adhérents de la fédération des acteurs de la solidarité (FAS) et tous les
grands acteurs nationaux, la Croix-Rouge française, Coalia, Aurore, France Terre d'asile :

« Ce sont nos partenaires au quotidien. Parce que chaque dispositif, on prend soin d'en parler avec eux. On teste l'idée avec eux parce que de toute façon, le dispositif ne pèse rien s'ils ne s'y investissent pas et ne s'y intéressent pas, parce que ce sont les associations qui les tiennent, pas nous. Nous n'avons pas de fonctionnaires pour tenir nos centres. Et c'est mieux comme ça. Et donc forcément on co-construit les dispositifs entre Intérieur, DIHAL, associations⁶⁸. »

30 Le troisième partenariat est établi avec les services déconcentrés de l'État dans les régions, par l'intermédiaire des préfets de région et des Directions régionales de l'économie, l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS). La DIHAL délègue des crédits aux régions, et leur mise en œuvre est orchestrée au niveau des préfectures de département :

« Avec la départementalisation, le préfet est capable de mettre en œuvre immédiatement et complètement une politique nationale. Ça va très très vite. Une instruction tombe, le lendemain les préfets mobilisent du logement⁶⁹. »

31 Trois enseignements principaux étaient retenus à la DIHAL en juin 2023 concernant la gestion de cet accueil migratoire de crise :

« Tout d'abord, il y a une capacité dans la population française à se mobiliser en hébergement citoyen. La société française a montré qu'elle était capable de se sublimer, de se mobiliser seule, sans aucune instruction, parce qu'en gros, on n'a jamais demandé à personne d'héberger quelqu'un. Cet élan de générosité dans l'hébergement citoyen, je pense qu'il a vraiment, vraiment, marqué les esprits du gouvernement. Ensuite, il y a une capacité des collectivités à s'investir sur les sujets migratoires et notamment de crise [Plusieurs milliers de logements et d'hébergements ont été proposés à la DIHAL pour l'accueil et l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine qui n'avaient pas été répertoriés jusque lors]. Enfin, le dernier enseignement, c'est que nous avons eu la capacité de nous mobiliser, tous services confondus, en interministériel, en étant efficaces⁷⁰. »

32 Signalons enfin que le 30 juin 2024, à la suite de la promulgation de la loi Immigration du 26 janvier 2024, le programme d'accès à l'hébergement d'urgence mis en place par le gouvernement français a pris fin automatiquement.

## D'autres délégations interministérielles indispensables à l'accueil et à l'insertion des réfugiés en provenance d'Ukraine

33 Plusieurs autres délégations interministérielles viennent en appui de l'État et des différents ministères. Ainsi, la délégation générale à l'Emploi et à la Formation professionnelle (DGEFP), placée sous l'autorité du ministre du Travail, du Plein emploi et de l'Insertion et créée en 1997, a eu pour objectif, dans ce contexte, de favoriser l'insertion professionnelle des bénéficiaires de la protection temporaire en déployant une démarche dite « d'aller vers » et en mettant en place un accueil dédié de la part des acteurs du service public de l'emploi⁷¹. En 2018, une stratégie nationale pour l'intégration des personnes réfugiées a été définie et la DIAIR a été créée pour apporter son concours à la définition, à l'animation et à l'évaluation de la politique d'accueil et d'intégration des réfugiés. Dirigée par un préfet, elle est sous l'autorité du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer. Pour l'exercice de ses missions, la DIAIR dispose de personnel mis à disposition par l'État et peut faire appel aux administrations centrales, aux corps d'inspection et aux services déconcentrés des ministères intéressés. Le site
internet de la DIAIR abrite le portail *Pour l'Ukraine* qui permet aux Ukrainiens de se documenter sur l'accueil en France et aux citoyens de se mobiliser à leurs côtés⁷².

## Des structures spécifiques créées pour l'accueil des réfugiés en provenance d'Ukraine

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Pour faire face à l'urgence, l'État français a mis en place des structures spécifiques pour faciliter au mieux l'accueil et l'intégration de réfugiés en provenance d'Ukraine. Ces cellules ont été essentielles pour la coordination des multiples acteurs engagés ainsi que pour la diffusion d'informations, essentiellement à usage interne. La plus importante d'entre elles est la CIC Ukraine, activée le 9 mars 2022, encore en activité en février 2024, mais à un rythme moins soutenu. Parallèlement aux cellules de crises activées dans les préfectures, des structures à petite échelle ont également été organisées dans les ministères et/ou les délégations interministérielles. Nous avons, par exemple, recensé la Task Force Ukraine à la Délégation aux affaires européennes et internationales (DAEI) des ministères chargés des affaires sociales, mais aussi une cellule de crise au ministère de l'Intérieur et des Outre-mer (DGEF), une au ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (MEAE), une encore au ministère de l'Éducation nationale, une autre au MESRI. Corroborant le rôle essentiel dans ce contexte du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer et des ministères sociaux, il est intéressant de constater qu'en février 2024, en plus de la CIC Ukraine, des cellules de crise subsistent officiellement uniquement dans ces ministères.

## L'impact déterminant de la cellule interministérielle de crise Ukraine (CIC Ukraine)

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Le dispositif de Cellule interministérielle de crise est préexistant dans l'État français depuis 2008. Il est placé sous l'autorité de Matignon et présidé par le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer. Cette cellule est activée de façon ponctuelle, pour faire face à des urgences diverses, comme de novembre 2018 à juin 2019 pour le suivi du mouvement des « gilets jaunes », durant la crise sanitaire en 2020 et en août 2022 et 2023 pour faire face à la situation de canicule. La CIC Ukraine a assuré un pilotage stratégique et opérationnel de la crise et a été un rouage essentiel dans l'accueil et l'insertion des réfugiés en provenance d'Ukraine depuis le 24 février 2022. Elle se distingue par rapport à d'autres CIC par sa longévité et son ouverture à de multiples acteurs. Son rôle a été unanimement loué par nos interlocuteurs (ministères, associations, etc.) dans cette recherche. Comme nous l'a confié, à l'été 2023, un membre actif de la CIC Ukraine, habitué de ce dispositif :

> « C'est vrai qu'on a quand même tendance à monter des usines à gaz, on ne va pas se mentir. Et puis on a tendance un peu chacun à bosser pour nos chapelles. Eh bien cette crise-là a montré qu'on était toutes et tous capables, dans une cellule interministérielle de crise, de monter un dispositif efficace et fluide. Il n'y a eu aucune prise de bec, il n'y a eu aucune concurrence. Ça a été très fluide avec un objectif, c'était d'y arriver⁷³. »

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La CIC Ukraine s'est réunie pour la première fois le 9 mars 2022, ce qui a permis aux préfectures, aux collectivités locales et aux associations de commencer à prendre en charge de façon satisfaisante les premiers exilés et de leur offrir une réponse
mutualisée. Le 10 mars, une instruction interministérielle a défini les conditions de la mise en œuvre de la protection temporaire et a été complétée le 22 mars 2022 par des dispositions concernant l'accès et l'hébergement des personnes en provenance d'Ukraine et bénéficiaires de la protection temporaire.

37 La CIC Ukraine a été placée sous l'autorité de Joseph Zimet, historien chargé d'organiser les commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale, spécialiste des organisations non gouvernementales et des fondations philanthropiques. La cellule interministérielle de crise s'est appuyée sur plusieurs collaborateurs permanents, des renforts de courte durée et sur un réseau d'experts mobilisés ponctuellement par les ministères partenaires. Un comité de suivi de la politique d'accueil des réfugiés en provenance d'Ukraine se réunit chaque mois en présence de représentants des services de l'État, des associations d'élus et de représentants de l'ambassade d'Ukraine en France. Comme le signale la Cour des comptes, « la CIC a contribué à faciliter le partage d'information menées par les services de l'État et l'ensemble des acteurs : elle a organisé des points de situation réguliers ainsi que des tableaux de bord diffusés à l'ensemble des parties prenantes centrales et territoriales, permettant de consolider à un rythme soutenu (quotidien jusqu'au 14 juillet 2022) les données disponibles⁷⁴ ».

38 Les missions de la CIC Ukraine ont été de coordonner et d'associer le plus grand nombre d'acteurs concernés par cette crise, de confier aux préfectures la dimension opérationnelle de la crise, avec la mise en place d'outils et d'impulser des actions sur le terrain sans se substituer aux administrations compétentes. La CIC Ukraine a mis en œuvre la stratégie nationale d'accueil des réfugiés en provenance d'Ukraine, qui avait été définie en Commission du secret de la défense nationale (CSDN). La première étape de cette stratégie s'appuyait sur quatre piliers : tout d'abord l'accueil, l'hébergement et le logement, puis l'accès à l'école pour les enfants ainsi que l'accès aux soins et aux droits sociaux, et la facilitation de l'insertion professionnelle des réfugiés. L'énoncé de ces piliers permet de comprendre pourquoi la DIHAL, la DIAIR, les ministères sociaux, le ministère de l'Éducation nationale et le secrétariat d'État chargé de la citoyenneté ont été particulièrement sollicités et investis dans l'accueil et l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine. À l'issue de cette première phase, une seconde étape, définie par une circulaire émanant de la Première ministre le 23 juin 2023, a précisé les modalités de l'autonomisation ou de l'intégration des bénéficiaires de la protection temporaire. À partir de juin 2023, en règle générale, la CIC Ukraine s'est réunie tous les mois en présence de représentants des services de l'État, des associations d'élus et de représentants de l'ambassade d'Ukraine en France. La CIC Ukraine continue à examiner l'ensemble des sujets en lien avec l'accueil et l'insertion des bénéficiaires de la protection temporaire.

## Le triple rôle de la Task Force Ukraine des ministères sociaux

39 Cette cellule de crise a été créée le 3 mars 2022, à l'initiative du délégué aux Affaires européennes et internationales des ministères sociaux, Antoine Saint-Denis. Constituée de deux personnes en mars 2022 puis d'une troisième en 2023, elle est toujours en activité en février 2024 et a élargi son spectre d'action par rapport à ses débuts en 2022. La Task Force Ukraine a plusieurs missions. Tout d'abord, produire et diffuser des informations fiables sur l'intégration en France des réfugiés en provenance d'Ukraine,
en lien avec les différents ministères, principalement à destination des services de l'État mais également de l'Union européenne. Une fiche a été établie mensuellement sur les différentes actions menées par les ministères sociaux pour l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine, auxquelles toutes leurs composantes, de même que leurs principaux opérateurs, ont participé. Ensuite, comme nous l'avons vu plus haut, cette cellule favorise les relations et les coopérations avec l'État ukrainien. Enfin, il s'agit pour la Task Force Ukraine de favoriser une articulation positive entre la déclinaison des politiques européennes et la déclinaison de politiques en France au sujet de l'accueil des bénéficiaires de la protection temporaire⁷⁵.

## La création d'une cellule d'appui Ukraine à la Direction générale des étrangers en France (DGEF)

40 Créée en mars 2022 et composée de trois agents, la cellule a pour objectif de veiller à la bonne application des règles relatives à la protection temporaire, principalement sous l'angle du droit au séjour. La cellule Ukraine assure plusieurs missions :

> « Suivi statistique et administratif des personnes déplacées d'Ukraine, réponses aux interrogations des préfectures sur le droit au séjour et au travail et coordination interservices relatives à la protection temporaire⁷⁶. »

41 La cellule Ukraine de la DGEF échange avec les différents états au sujet des statistiques et répond aux interrogations des préfectures sur le droit au séjour. Les chiffres recueillis ont permis d'établir que 75 % des bénéficiaires de la protection temporaire sont des femmes, que 4,6 % des bénéficiaires ne sont pas Ukrainiens et que les régions ayant reçu le plus grand nombre de demandeurs sont l'Île-de-France (23,5 %), la Provence-Alpes-Côte d'Azur (16,4 %) et Auvergne-Rhône-Alpes (11,2 %). Au printemps 2023, la cellule Ukraine avait traité plus de mille demandes portant sur des cas individuels comme sur des considérations plus larges. La remontée de ces questionnements a permis à la DGEF d'être informée des difficultés relatives au droit de séjour et d'agir en conséquence.

## Conclusion

42 Comme l'a dit Catherine Wihtol de Wenden à l'ouverture d'un « séminaire de retour et de capitalisation relatif à l'accueil et l'intégration des déplacés ukrainiens en PACA », organisé par la DREETS PACA le 19 octobre 2023 et publié en avril 2024, « cet accueil est en effet exceptionnel, multiniveaux, car tous les niveaux de responsabilité concernant l'accueil ont été mobilisés, de Bruxelles jusqu'au simple citoyen ». La chercheuse a également rappelé qu'il y a eu « d'autres expériences heureuses dans le passé, notamment l'accueil à 95 % de réfugiés qui a été accordé aux Vietnamiens, un accueil à 99 % des Chiliens après la prise de pouvoir du général Pinochet⁷⁷ ». À sa suite, nous considérons que cet accueil a été largement réussi, même s'il n'est pas parfait, loin de là. L'État en a été un acteur majeur en France, qui s'est appuyé sur sa puissance administrative, humaine et financière pour réagir à l'urgence de la situation, en déployant simultanément trois niveaux d'intervention. Tout d'abord, l'engagement en faveur des réfugiés en provenance d'Ukraine est parti du sommet de l'État et a été porté sur le territoire français par les préfectures, qui ont relayé les instructions officielles mais ont également fait remonter les informations du terrain vers le sommet de
l'exécutif. L'État a également compté sur le savoir-faire des ministères, en particulier du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer qui a joué un rôle pivot, des ministères sociaux, en charge de l'accueil des réfugiés avant 2010, et des délégations interministérielles spécialisées, la DIAIR et la DIHAL. Enfin, la création de la CIC Ukraine, avec à sa tête le préfet Joseph Zimet, a été l'organe essentiel et reconnu par les différents acteurs, de la coordination des actions en faveur des réfugiés sur le territoire français.

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Plusieurs facteurs peuvent expliquer la réactivité et la réussite relative de l'État dans ce contexte. Tout d'abord, une antériorité de près d'un siècle dans l'engagement en faveur de populations réfugiées, en particulier à partir de la création de l'Ofpra en 1952, même s'il a pu être observé dès le début des années 1980 un durcissement du droit d'asile face à l'accroissement des demandes (142 649 en 2023)⁷⁸. Ensuite, de 1975 à 1992, l'État français a accueilli près de 130 000 exilés du Sud-Est asiatique (dont 49 924 entre le 15 mai 1975 et le 1er avril 1979)⁷⁹) leur proposant, comme l'explique la sociologue Karen Akoka, « un accueil sur mesure » qui était demeuré unique jusque-là⁸⁰ et qui a donc créé un précédent. Signalons que les 15 000 à 25 000 réfugiés en provenance d'ex-Yugoslavie n'ont bénéficié que d'un droit de séjour provisoire dans le cadre d'un dispositif d'accueil exceptionnel (circulaires du 3 août 1992 et du 8 février 1993) et rappelons que c'est pour faire face à cette insuffisance ressentie au niveau européen qu'a été adoptée la directive européenne du 20 juillet 2001 sur la protection temporaire. Par ailleurs, l'État français a expérimenté plusieurs fois en moins de dix ans la gestion de crises importantes, tant lors de l'arrivée de réfugiés syriens à partir de 2015 que de réfugiés afghans en août 2021 (opération Apagan⁸¹), ou encore lors de la crise sanitaire. Cela lui a permis de capitaliser sur son expérience, de mettre en place rapidement des structures adéquates et de communiquer avec les collectivités locales, désormais rompues à la communication de crise, notamment aux réunions en visioconférence. Enfin, l'État français a bénéficié de l'exceptionnelle vague de solidarité de la population en faveur des réfugiés en provenance d'Ukraine, qui en multipliant les acteurs, a facilité l'engagement de l'État.

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Dans ce contexte, plusieurs innovations intéressantes sont à relever. Tout d'abord, l'application, dans le contexte de l'UE, de la directive du 20 juillet 2001 sur la protection temporaire, a indubitablement mené à une prise en charge rapide et assez complète des réfugiés en provenance d'Ukraine. Activée pour la première fois en France en mars 2022 alors même que la population se mobilisait fortement en faveur de ces nouveaux exilés, elle a été prorogée à plusieurs reprises jusqu'au 4 mars 2026, et a été délivrée sur tout le territoire dans les structures adéquates. Autre innovation positive à nos yeux, la création de hubs mis en place par les DREETS en partenariat avec les autres acteurs de l'accueil (les collectivités territoriales et les EPCI, les acteurs institutionnels en rapport étroit avec l'État français, les acteurs structurés de façon formelle en dehors de l'État français⁸², la diaspora ukrainienne, les citoyens). Ces hubs, qui offrent une prise en charge plus complète que celle offerte de 1975 à 1979 à 35 700 réfugiés vietnamiens, cambodgiens et laotiens qui furent accueillis dans 122 centres d'hébergement en France dès mai 1975⁸³, ont permis une prise en charge dans les premiers temps (nourriture, hébergement, soins d'urgence, etc.) ainsi qu'une simplification des démarches pour les réfugiés et une rapidité accrue dans le traitement des demandes. Celles-ci sont sans commune mesure avec les délais très longs auxquels se heurtent les demandeurs d'asile et les BPI pour la prise en compte et le
renouvellement de leurs papiers. De fait, nous voyons dans la création de ces hubs la logique de guichets uniques mise en œuvre par l'État depuis plusieurs années, avec plus ou moins de succès, que ce soit pour simplifier les démarches pour les entreprises⁸⁴ ou dans la culture⁸⁵. Plus généralement, les réfugiés en provenance d'Ukraine ont eu très vite un accès aux droits sociaux, au logement, à des cours de français, à la scolarisation et à l'enseignement supérieur et ont pu bénéficier d'aides financières, d'une prise en charge médicale et administrative. Intrinsèquement liée au statut de la protection temporaire, l'autorisation d'accès immédiat au marché du travail nous paraît être une innovation particulièrement importante, parce qu'elle permet une meilleure autonomisation et intégration dans la société des individus. Rappelons que cette possibilité n'est pas ouverte telle quelle aux demandeurs d'asile en France, qui ne peuvent être autorisés à accéder au marché du travail que lorsque l'OFPRA n'a pas statué sur la demande d'asile dans un délai de six mois à compter de l'introduction de la demande⁸⁶.

Même si les cellules interministérielles de crises préexistaient à la création de la CIC Ukraine le 9 mars 2022, le fonctionnement de celle-ci, ainsi que des *task forces* des ministères, nous apparaît également comme une innovation intéressante. Sans revenir sur le fonctionnement et la réactivité de ces structures, notons qu'une des originalités de la CIC Ukraine aura été de mettre en place une véritable collaboration interministérielle, d'intensifier les échanges avec les partenaires classiques hors État comme le HCR et les organisations humanitaires, d'inviter à la réflexion les autorités consulaires d'Ukraine et de faire ponctuellement appel à un chercheur spécialisé comme Thomas Lacroix pour bénéficier de son éclairage scientifique. Le séminaire organisé par la DREETS PACA en octobre 2023 apparaît comme un autre exemple de ces bonnes pratiques de coopération multi acteurs⁸⁷ organisée sous le pilotage de l'État. La synthèse des propositions issues des tables rondes et des ateliers témoigne d'une journée intense de bilans et pourrait servir de modèle au niveau national⁸⁸. Quatre propositions ont été, entre autres, formulées : créer une plate-forme unique facilitant l'accès aux droits, favoriser l'autonomisation en se donnant les moyens de passer de l'hébergement temporaire au logement tout en accélérant le parcours vers l'emploi, partager les données entre administrations et accompagner les pratiques de solidarité citoyenne⁸⁹.

Ce ne sont pas tant les manques de la prise en charge des réfugiés en provenance d'Ukraine par l'État français dans ce contexte qui interrogent véritablement, même si leur disparition est bien entendu souhaitée. Ils sont *a priori* peu nombreux au regard de l'ensemble des actions menées et concernent, par exemple, la différence de traitement qui a pu être faite entre les réfugiés en provenance d'Ukraine de nationalité ukrainienne et ceux d'une autre nationalité. De même, la prise en charge des personnes âgées et handicapées a vocation à être améliorée, de l'avis des autorités consulaires et des associations en France, tout comme en Europe comme le souligne le HCR⁹⁰.

Plusieurs questions essentielles se posent, alors même que la guerre continue en Ukraine depuis le 22 février 2022, à commencer par la pérennité du statut. Jusqu'à quand va-t-on proroger une protection qui n'est plus temporaire ? Faut-il à la place définir un statut de protection humanitaire ? S'il semble préférable que la question du statut soit gérée à l'échelle européenne, ce qui a jusqu'à maintenant donné de bons résultats dans la mesure où la protection temporaire a d'une part facilité les déplacements à grande échelle en Europe et d'autre part, comme l'écrit Sabine
Corneloup, « les États membres de premier accueil ont bénéficié d'une solidarité des autres États membres, qui ne caractérise pas le droit commun de l'asile⁹¹ », est-il néanmoins souhaitable de prévoir des statuts nationaux, au risque de créer des disparités dans l'UE ? Quel peut être le rôle de l'État français dans ce contexte ?

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Par ailleurs, est-ce qu'obtenir l'asile serait une solution préférable pour les bénéficiaires de la protection temporaire, lesquels ont la possibilité d'en faire la demande à tout moment ? Si des demandes en nombre sont déposées (rappelons qu'il y a plus de 107 000 réfugiés en provenance d'Ukraine en France et 6 millions en Europe en juillet 2024), le risque pour les États de l'UE serait que les services administratifs se retrouvent rapidement dépassés par le nombre de procédures. Au vu de la forte augmentation des demandes d'asile enregistrées en France par l'OFPRA en 2023 (73 % d'augmentation⁹², soit 3 250 demandes contre 1882 en 2022⁹<fnref n="3" />, majoritairement des femmes bénéficiant quasiment exclusivement de la protection temporaire⁹⁴), nous pouvons penser que c'est une hypothèse prise au sérieux par les réfugiés en provenance d'Ukraine. Une solution pourrait être de mettre en place une procédure spécifique pour ces réfugiés, ce qui aurait pour conséquence d'être probablement plus rapide mais induirait un traitement à nouveau plus favorisé de cette population par rapport aux demandeurs d'asile classiques.

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Ceci nous amène à un dernier questionnement. Alors que tous les acteurs, y compris ceux agissant sur le terrain au nom de l'État français, appellent de leurs vœux un accueil de la qualité de celui actuellement offert aux réfugiés en provenance d'Ukraine pour l'ensemble des demandeurs d'asile en France, comment cela serait-t-il possible à l'avenir ? Alors que nous pouvons être relativement confiants sur les capacités de mobilisation des différents acteurs et sur le fonctionnement adéquat de structures administratives désormais bien rodées, le défi est néanmoins immense, en particulier sur le plan financier et politique.

## NOTES

<footnote n="1">1. Source UNHCR, https://data.unhcr.org/fr/situations/ukraine [lien consulté le 5 août 2024].</footnote>

<footnote n="2">2. Pierre Journoud, « Un âge d'or politico-humanitaire ? La diplomatie française et la crise des réfugiés vietnamiens, cambodgiens et laotiens entre 1975 et 1980 », dans Marianne Amar, Aline Angoustures, Dzovinar Kévonian, Anouche Kunth (dir.), *Entre décolonisation et guerre froide: Administrer l'asile (1960-1990)*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2024, pp. 113-127.</footnote>

<footnote n="3">3. On distingue l'hébergement (par exemple collectif et/ou citoyen), destiné à accueillir dans l'urgence et de façon temporaire des personnes sans domicile, du logement où l'occupant dispose d'un titre d'occupation avec un droit de maintien dans les lieux.</footnote>

<footnote n="4">4. Pour l'OFPRA et selon l'article premier de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, ce terme s'applique à toute personne « qui craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité, et qui ne peut, ou du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays. » https://www.ofpra.gouv.fr/glossaire/r#538 [lien consulté le 27/10/2024].</footnote>
5. Pierre Boisseau, « Du droit d'asile classique à l'accueil des déplacés ukrainiens : réflexion sur la complémentarité des dispositifs de protection des réfugiés », *Revue critique de droit international privé*, 2023/3 (n° 3), pp. 535-544. DOI: 10.3917/rcdip.233.0535. URL: https://www.cairn.info/revue-critique-de-droit-international-prive-2023-3-page-535.htm [lien consulté le 02/08/24].

6. https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F299 [lien consulté le 17/12/23].

7. Le choix de la dénomination pour qualifier ces personnes venues d'Ukraine et réfugiées en France n'est donc pas simple comme le prouve la lecture du rapport de la Cour des Comptes sur l'accueil et la prise en charge par l'État des réfugiés d'Ukraine en France en 2022. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/laccueil-et-la-prise-en-charge-par-letat-des-refugies-dukraine-en-france-en-2022, février 2023, 31 p. [lien consulté le 31/12/2023]. Ce rapport n'utilise pas moins de dix expressions pour qualifier ces personnes : Réfugié.es, réfugiés ukrainiens, réfugiés d'Ukraine, les déplacés, les déplacés ukrainiens, les familles déplacées d'Ukraine, les déplacés d'Ukraine, les personnes déplacées d'Ukraine vers la France, les personnes accueillies, les Ukrainiens.

8. Nous savons que dans de rares cas, celui de ressortissants non ukrainiens qui se trouvaient en Ukraine au 24 février 2022, cette protection n'a pas toujours été accordée.

9. Pour une définition juridique de la protection temporaire, voir l'article de Sabine Corneloup, paru en en avril-juin 2022. Sabine Corneloup, « Sur la protection temporaire des personnes déplacées en provenance d'Ukraine », *Revue critique de droit international privé*, 2022/2 (n° 2), pp. 439-442. DOI: 10.3917/rcdip.222.0439. URL : https://www.cairn.info/revue-critique-de-droit-international-prive-2022-2-page-439.htm [lien consulté le 02/08/2024].

10. La protection temporaire est un statut européen spécial, activé pour la première fois en mars 2022, en France comme dans tous les états de l'Union européenne. Elle est accordée pour six mois et renouvelable jusqu'à trois ans maximum, donne immédiatement accès aux exilés à une protection sociale complète, des allocations, un accès à l'éducation et au droit de travailler. Elle permet de bénéficier d'une autorisation temporaire de séjour (APS) et d'une allocation pour les demandeurs d'asile (ADA). Le 25 juin 2024, le Conseil de l'Union européenne a prorogé la protection temporaire jusqu'au 4 mars 2026.

11. https://www.vuesdeurope.eu/guerre-en-ukraine-que-contient-la-directive-sur-la-protection-temporaire-de-2001/ [lien consulté le 05/08/2024].

12. Joseph Krulić, « Les guerres dans l'ancienne Yougoslavie et les mouvements de réfugiés », *Migrations Société*, 2015/2 (n° 158), pp. 93-108. DOI: 10.3917/migra.158.0093. URL : https://www.cairn.info/revue-migrations-societe-2015-2-page-93.htm [lien consulté le 12/07/24].

13. https://www.fondation-croix-rouge.fr/bourses/acteurs-humanitaires-et-sociaux-au-coeur-de-la-crise-des-exiles-ukrainiens-en-france/ [lien consulté le 07/08/2024].

14. Nous distinguons ici l'accueil, que l'on peut concevoir comme une aide d'urgence pour fournir à des arrivants le nécessaire pour faire face au quotidien de l'intégration, qui peut être envisagé comme l'approfondissement de cet accueil *via* une activité professionnelle, des réseaux relationnels, etc.

15. Cette enseignante travaille en école primaire dans des unités pédagogiques pour élèves allophones arrivants (UPE2A), possède la certification Français langue seconde et s'est occupée d'élèves ukrainiens dès mars 2022.

16. https://www.geographie.ens.fr/-herve-amiot-.html [lien consulté le 05/08/2024].

17. https://www.sciencespo.fr/ceri/fr/cerispire-user/41757/26094 [lien consulté le 08/08/2024].

18. https://www.sciencespo.fr/ceri/fr/content/corriref-les-corridors-de-lasile-en-france [lien consulté le 08/08/2024].

19. Rapport de la Cour des Comptes sur l'accueil et la prise en charge par l'État des réfugiés d'Ukraine en France en 2022. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/laccueil-et-la-prise-en-charge-par-letat-des-refugies-dukraine-en-france-en-2022, février 2023, 31 p. [lien consulté le 31/12/2023].
20. https://reseau-mens.org/wp-content/uploads/2023/04/Bilan-accueil-des-etudiants-deplaces-d-Ukraine-Reseau-MEnS.pdf [lien consulté le 31/12/2023].

21. https://uniondesetudiantsexiles.org/archives/3045 Étudiant.e.s exilé.e.s déplacé.e.s d'Ukraine : le bilan de l'UEE après un an de conflit [lien consulté le 31/12/2023].

22. France Terre d'Asile, La lettre de l'asile et de l'intégration : Déplacés d'Ukraine, quel bilan un an après ? Avril 2023, n° 100, p. 3. https://www.france-terre-asile.org/component/fabrik/details/1/283-deplaces-d-ukraine-quel-bilan-un-an-apres [lien consulté le 29/12/2023].

23. https://www.amf.asso.fr/documents-bilan-la-mobilisation-communes-intercommunalites-france-lukraine-/41587 [lien consulté le 29/12/2023].

24. Accueil Ukraine, aux côtés des réfugiés ville de Paris.

25. Livret d'accueil en France pour les déplacés ukrainiens, réalisé par le gouvernement français. https://www.info.gouv.fr/upload/media/content/0001/03/730800972a65a1f9068fd446df86ec4a6b392630.pdf [lien consulté le 01/11/2024]

26. Une carte représentant l'ensemble des principaux acteurs intervenant en faveur des réfugiés en provenance d'Ukraine a été réalisée. Nous publions ici uniquement la deuxième carte, centrée sur les acteurs étatiques de l'accueil et de l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine en France depuis le 24 février 2022.

27. Nous pouvons prendre pour exemple d'acteurs institutionnels en rapport étroit avec l'État français les institutions de l'asile (OFII, OFPRA, etc.), les opérateurs de l'État comme la Banque de France, la Caisse nationale des allocations familiales, etc.

28. Nous pouvons prendre pour exemple d'acteurs structurés de façon formelle en dehors de l'État français le UNHCR, les associations, les fondations, les entreprises, etc.

29. François Gemenne, Hélène Thiollet, « L'accueil des réfugiés ukrainiens et l'universalité du droit d'asile », *Hommes & Migrations*, vol. 1337, n° 2, 2022, pp. 180-184. https://doi.org/10.4000/hommesmigrations.14062 [lien consulté le 02/08/2024].

30. Sabine Corneloup, « Réfugiés d'Ukraine : tapis rouge pour les uns, barbelés pour les autres », *Plein droit*, vol. 132, n° 1, 2022, pp. 1-2.

31. Michael Lipsky, *Street-Level Bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public Services*, New York, Russel Sage Foundation, 1980 et 2010.

32. Alexis Spire, « Comment étudier la politique des guichets ? Méthodes pour enquêter sur le pouvoir discrétionnaire des agents de l'immigration », *Migrations Société*, 2017/1 (n° 167), pp. 91-100. DOI : 10.3917/migra.167.0091. URL : https://www.cairn.info/revue-migrations-societe-2017-1-page-91.htm, [lien consulté le 05/08/2024].

33. Aline Angoustures, Dzovinar Kévonian, Claire Mouradian, (dir.), *Réfugiés et apatrides. Administrer l'asile en France (1920-1960)*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017.

34. Marianne Amar, Aline Angoustures, Dzovinar Kévonian, Anouche Kunth (dir.), *Entre décolonisation et guerre froide : Administrer l'asile (1960-1990)*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2024, p. 29.

35. Jean-Pierre Dubois, « Le "passeport Nansen", première protection des réfugiés dans l'histoire du droit international », *Après-demain*, 2016, vol. 39, pp. 48-48. Fridtjof Nansen (1861-1930) fut un scientifique, un diplomate, un homme d'État et un humaniste norvégien. Patrick Gatrell, *The Making of the Modern Refugee*, Oxford, Oxford University Press, 2015, 2ᵉ ed. Catherine Gousseff, *L'exil russe. La fabrique du réfugié apatride*, 1920-1939, Paris, CNRS Éditions, 2008. Dzovinar Kévonian, *Réfugiés et diplomatie humanitaire : les acteurs européens et la scène proche-orientale pendant l'entre-deux-guerres*, Paris, Publications de la Sorbonne, 2004. Anouche Kunth, « Faire l'expérience d'un statut en construction. Aléas, infortunes et revendications des réfugiés Nansen en France (1922-1942) », *Revue européenne des migrations internationales* [En ligne], vol. 33, n° 4 | 2017, DOI : https://doi.org/10.4000/remi.9296, URL : http://journals.openedition.org/remi/9296 [lien consulté le 22/08/2024].
36. Pour une vision globale de la politique française de l'asile en France entre 1920 et 1960, consulter Aline Angostures, Dzovinar Kévonian et Claire Mouradian (dir.), *Réfugiés et apatrides*. Administrer l'asile en France (1920-1960), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017.

37. Le statut de protection subsidiaire est attribué à l'étranger qui ne remplit pas les conditions d'obtention du statut de réfugié mais qui prouve qu'il est exposé à des risques de peine de mort, de torture, de traitements inhumains, etc., https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F299 [lien consulté le 28/12/2023].

38. Karine Meslin, « De l'obtention du statut à l'incarnation de la figure sociale du réfugié : l'exemple des réfugiés cambodgiens », *Revue européenne des migrations internationales* [En ligne], vol. 33, n°4 | 2017, mis en ligne le 01 décembre 2019, URL : http://journals.openedition.org/remi/9343 ; DOI : https://doi.org/10.4000/remi.9343 [lien consulté le 28/12/2023].

39. Rapport d'activité de l'Ofpra 2023, pp. 50-51, https://www.ofpra.gouv.fr/actualites/rapport-dactivite-2023 [lien consulté le 22/07/2024].

40. Rapport d'activité de l'Ofpra 2023, op. cit., p. 53.

41. Manon-Nour Tannous, « Les réfugiés syriens envahissent l'Europe », dans Manon-Nour Tannous, (dir.), *La Syrie au-delà de la guerre. Histoire, politique, société*, Paris, Le Cavalier Bleu, 2022, pp. 145-152.

42. Ainsi, la Task Force Ukraine des ministères sociaux favorise les relations et les coopérations avec l'État ukrainien, notamment les ministères sociaux ukrainiens correspondant à leurs équivalents français. Cela concerne particulièrement l'aide à l'intégration de l'Ukraine dans l'Union européenne de la santé, la coopération hospitalière et la coopération en santé publique.

43. Paola Gueze, « La création de la Cellule Ukraine au sein de la direction générale des étrangers en France », *Lirec*, n° 68, pp. 21-24, 5 mai 2023, https://www.ihemi.fr/publications/lirec/les-impacts-de-la-guerre-en-ukraine [lien consulté le 31/12/2023].

44. Rapport de la Cour des Comptes sur l'accueil et la prise en charge par l'État des réfugiés d'Ukraine en France en 2022, op. cit., p. 10.

45. Ibid., p. 13.

46. https://www.haute-corse.gouv.fr/Actualites/Grands-dossiers/Accueil-des-refugies-ukrainiens [lien consulté le 29/12/2023]. On peut ainsi se renseigner sur la coordination des dispositifs d'accueil des ressortissants ukrainiens dans le département, la situation ukrainienne sur le web et sur le plan de résilience Ukraine.

47. https://www.prefecturedepolice.interieur.gouv.fr/actualites-et-presse/actualites/demarches/ukraine-prolongation-de-votre-droit-au-sejour [lien consulté le 29/12/2023].

48. France Terre d'Asile, « Déplacés d'Ukraine, quel bilan un an après ? », *La lettre de l'asile et de l'intégration*, avril 2023, n° 100, p. 3. https://www.france-terre-asile.org/component/fabrik/details/1/283-deplaces-d-ukraine-quel-bilan-un-an-apres, [lien consulté le 29/12/2023].

49. https://paca.dreets.gouv.fr/Accueil-des-refugies-ukrainiens-en-PACA-retour-sur-un-dispositif-d-urgence#:~:text='urgence%20(...)-,Accueil%20des%20réfugiés%20ukrainiens%20en%20PACA%20%3A%20retour,un%20dispositif%20d'urgence%20présentes%20au%20printemps%202022 [lien consulté le 15/08/2024].

50. https://www.lacimade.org/schemas-regionaux-daccueil-des-demandeurs-dasile-quel-etat-des-lieux-2024/#:~:text=Etat%20des%20lieux%20des%20dispositifs,et%20dans%20cinq%20départements%20ultramarins [lien consulté le 23/08/2024].

51. https://www.immigration.interieur.gouv.fr/La-Direction-generale/Presentation [lien consulté le 31/12/2023].

52. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000046113331 [lien consulté le 31/12/2023].

53. Pierre Journoud, « Un âge d'or politico-humanitaire ?... », op. cit., p. 123.
54. Entretien le 27 juin 2023 avec l'équipe de la Task Force Ukraine, la Task Force Ukraine des ministères sociaux.

55. Rapport de la Cour des Comptes sur l'accueil et la prise en charge par l'État des réfugiés d'Ukraine en France en 2022, op. cit., p. 23.

56. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-scolarisation-des-eleves-allophones [lien consulté le 31/12/2023].

57. https://reseau-mens.org/wp-content/uploads/2023/04/Bilan-accueil-des-etudiants-deplaces-d-Ukraine-Reseau-MEnS.pdf [lien consulté le 31/12/2023].

58. https://uniondesetudiantsexiles.org/archives/3045, « Étudiant.e.s exilé.e.s déplacé.e.s d'Ukraine : le bilan de l'UEE après 1 an de conflit » [lien consulté le 31/12/2023].

59. Notamment une offre de formation linguistique en ligne, des mesures pour favoriser l'insertion professionnelle, la création d'une plateforme pour organiser l'accueil des familles françaises, des aides financières.

60. Ibid.

61. Par le biais incitatifs, le programme Pause permet l'accueil de scientifiques et d'artistes en exil dans des établissements d'enseignement supérieur et/ou de recherche et des institutions culturelles en France. Ils sont accompagnés dans leur démarches et dans leur insertion professionnelle. https://www(programmepause.fr/pause-presentation/ [lien consulté le 31/12/2023]. Voir également Pascale Laborier, « Des mots et des images pour témoigner de l'exil scientifique contraint », Hommes & Migrations, 2020/1 (n° 1328), pp. 166-169. DOI: 10.4000/hommesmigrations.10841.

62. https://www(programmepause.fr/guerre-en-ukraine-laide-internationale-aux-scientifiques-sorganise/ [lien consulté le 31/12/2023].

63. https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/fichedeposte_0003007492_redacteur_reformes_et_reconstruction_-_task_force_ukraine_-_f-h_cle01ec11.pdf. La fiche de poste n'est plus consultable sur ce lien.

64. https://www.info.gouv.fr/organisation/delegation-interministerielle-a-l-hebergement-et-a-l-acces-au-logement/pole-migrants-presentation [lien consulté le 14/08/2024].

65. Dans un entretien mené dans les locaux de la DIHAL, avec deux personnes de la délégation, le 21 juin 2023.

66. https://www.unhcr.org/fr-fr/media/hebergement-citoyen-des-refugies-ukrainiens, rapport de 94 pages, février 2024 [lien consulté le 12/08/2024].

67. https://www.unhcr.org/fr-fr/actualites/communiques-de-presse/l-hebergement-citoyen-des-refugies-ukrainiens-en-france-une-etude [lien consulté le 14/08/2024].

68. Entretien de l'autrice avec deux personnes de la DIHAL, le 21 juin 2023.

69. Ibid.

70. Ibid.

71. https://www.manche.gouv.fr/contenu/telechargement/51762/358530/file/Instruction-.pdf [lien consulté le 31/12/2023].

72. https://parrainage.refugies.info [lien consulté le 31/12/2023].

73. Entretien de l'autrice avec deux personnes de la délégation DIHAL, le 21 juin 2023.

74. Rapport de la Cour des Comptes sur l'accueil et la prise en charge par l'État des réfugiés d'Ukraine en France en 2022, op. cit., p. 13.

75. Entretien le 27 juin 2023 avec l'équipe de la Task Force Ukraine des ministères sociaux.

76. Paola Gueze, « La création de la Cellule Ukraine... », art. cit., p. 23.

77. https://paca.dreets.gouv.fr/sites/paca.dreets.gouv.fr/IMG/pdf/actes_se_minaire_ukraine_19_de_cembre_2023-def.pdf, Actes du séminaire de retour et de capitalisation relatif à l'accueil et l'intégration des déplacés ukrainiens en PACA », organisé par la DREETS PACA le 19 octobre 2023 et publié en avril 2024 p. 11 [lien consulté le 16/08/2024].
78. Marianne Amar, Aline Angoustures, Dzovinar Kévonian, Anouche Kunth (dir.), *Entre décolonisation et guerre froide : Administrer l'asile (1960-1990)*, op. cit., pp. 9-10 et 32. Les autrices avancent plusieurs explications quant au fait que les demandes d'asile soient plus facilement refusées qu'entre 1920 et 1960.

79. Pierre Journoud, « Un âge d'or politico-humanitaire ?... », op. cit., p. 115.

80. Karen Akoka, *L'asile et l'exil, une histoire de la distinction réfugiés/migrants*, Paris, La Découverte, 2020, p. 178 et suivantes. Voir également Jean-Pierre Masse, « L'exception indochinoise. Le dispositif d'accueil des réfugiés politiques en France 1973-1991 », thèse de doctorat en sociologie, EHESS, Paris, 1996, et Karine Meslin, *Les réfugiés du Mékong. Cambodgiens, Laotiens et Vietnamiens en France*, Bordeaux, Éditions du Détour, 2019.

81. https://accueil-integration-refugies.fr/operation-apagan-accueillir-les-refugies-menaces-par-les-talibans/ [lien consulté le 31/12/2023].

82. Le HCR, les associations, les fondations, les entreprises, etc.

83. Pierre Journoud, « Un âge d'or politico-humanitaire ?... », op. cit., p. 123.

84. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2023-12/20231220-Le-guichet-unique-electronique-des-formalites-des-entreprises-un-projet-a-securiser_0.pdf [lien consulté le 17/08/2024].

85. https://www.culture.gouv.fr/regions/DRAC-Centre-Val-de-Loire/Nos-secteurs-d-activite/Livre-et-lecture/Un-guichet-unique-Etat-Region [lien consulté le 17/08/2024].

86. Article L554-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000042775806 [lien consulté le 14/08/2024].

87. Le séminaire a rassemblé le secrétaire général pour les affaires régionales, le conseiller des affaires consulaires à l'ambassade d'Ukraine en France, Catherine Wihtol de Wenden, des représentants de la DREETS et des DDETS de PACA, de la DIHAL, du ministère de l'Intérieur et des Outre-mer, de municipalités, d'associations (groupe SOS, association franco-ukrainien, etc.), de Pôle Emploi, de citoyens hébergeurs, de réfugiés ukrainiens, etc.

88. Synthèse des propositions du séminaire de retour et de capitalisation relatif à l'accueil et l'intégration des déplacés ukrainiens en PACA », organisé par la DREETS PACA le 19 octobre 2023 et publié en avril 2024, https://paca.dreets.gouv.fr/sites/paca.dreets.gouv.fr/IMG/pdf/synthese_des Propositions_issues_des_tables.pdf [lien consulté le 16/08/2024].

89. https://paca.dreets.gouv.fr/Accueil-des-refugies-ukrainiens-en-PACA-retour-sur-un-dispositif-d-urgence [lien consulté le 11/08/2024].

90. https://www.unhcr.org/fr/actualites/communiques-de-presse/les-besoins-specifiques-des-refugies-ukrainiens-les-plus-ages-et [lien consulté le 11/08/2024].

91. Sabine Corneloup, « Sur la protection temporaire des personnes déplacées... », art. cit., p. 11.

92. Rapport d'activité de l'Ofpra 2023, op. cit., p. 2.

93. Rapport d'activité de l'Ofpra 2022, Le rapport note « que la part des demandes de réexamen déposées par des Ukrainiens séjournant sur le territoire français à la date du déclenchement du conflit, et donc exclus du champ de la protection temporaire, a fortement augmenté durant l'année 2022 ». https://www.ofpra.gouv.fr/actualites/rapport-dactivite-2022, p. 56 [lien consulté le 20/08/24].

94. Rapport d'activité de l'Ofpra 2023, op. cit., p. 59.
## RÉSUMÉS

En novembre 2024, environ 110 000 réfugiés en provenance d'Ukraine, principalement des femmes et des enfants, bénéficient en France d'un statut européen spécial, la protection temporaire. Dans un contexte de solidarité inédit, un nombre exceptionnel d'acteurs, agissant à titre individuel et/ou à titre collectif, formel et/ou informel, se sont mobilisés dans le pays afin de faciliter leur accès à l'hébergement, au logement, à l'éducation, aux soins médicaux et psychologiques, au travail, à un statut juridique adapté. Dans ce contexte, l'État français s'est imposé comme acteur incontournable et pivot de l'accueil des réfugiés en provenance d'Ukraine. La mobilisation de l'État français, qui s'inscrit dans une politique de l'asile développée au cours du XXe siècle, s'est notamment appuyée sur les préfectures, relais de l'État dans les départements et les régions. Le ministère de l'Intérieur et des Outre-mer a joué un rôle clé dans l'accueil et l'intégration des réfugiés en provenance d'Ukraine en France, relayé par les ministères sociaux et d'autres ministères et délégations interministérielles. La réactivité et l'adaptabilité de l'État à cette situation inédite a été facilitée par la création d'une structure spécifique, la cellule interministérielle de crise Ukraine (CIC Ukraine), dont l'action a été essentielle, ainsi que par des cellules de crises dans différentes structures de l'État.

In November 2024, some 110,000 refugees from Ukraine, mainly women and children, are benefiting from a special European status in France: temporary protection. In a context of unprecedented solidarity, an exceptional number of players, acting individually and/or collectively, formally and/or informally, have mobilized in the country to facilitate their access to accommodation, housing, education, medical and psychological care, work, a suitable legal status, etc. Against this backdrop, the French government has established itself as a key player in the reception of refugees from Ukraine. The mobilization of the French state, which is part of an asylum policy developed over the course of the 20th century, has relied on the prefectures, the State's relays in the departments and the regions. The Ministry of the Interior and Overseas France played a key role in the reception and integration of refugees from Ukraine in France, supported by the social ministries and other ministries and interministerial delegations. The State's responsiveness and adaptability to this unforeseen situation was facilitated by the creation of a specific structure, the Inter-ministerial Ukraine Crisis Unit (CIC Ukraine), whose action was unanimously praised, as well as by crisis units in various State structures.

## INDEX

**Thèmes** : Varia

**Keywords** : Ukraine, refugees, French State, interministerial crisis unit, temporary protection

**Mots-clés** : cellule interministérielle de crise, État français, protection temporaire, réfugiés, Ukraine
## AUTEUR

ISABELLE DELORME

Isabelle Delorme est responsable de la formation pour étudiants réfugiés à Sciences Po, le certificat professionnel en sciences humaines et sociales. Elle est également professeure agrégée, docteure en histoire contemporaine et chercheuse associée au Centre d'histoire de Sciences Po. Elle a été lauréate de la bourse Mark Pigott et chercheuse invitée de la BnF en 2016-2017, puis lauréate d'une bourse de recherche de la fondation de la Croix-Rouge en 2023-2024 (Engagement et variété des acteurs humanitaires et sociaux en faveur de l'intégration en France de réfugiés en provenance d'Ukraine depuis le 24 février 2022). Elle est membre du Working Group on Education for Refugees, IDPs, Host Communities, de l'Open Society University Network (OSUN). Elle est spécialiste de la bande dessinée mémorielle et a publié en 2019 : *Quand la bande dessinée fait mémoire du 20e siècle, les récits mémoriels historiques* (Les Presses du Réel). Dernière publication : « La bande dessinée mémorielle, mémoire des vies et du réel », dans Florence Amsbeck & Christophe Cassiau-Haurie, *La bande dessinée du réel : Une nouvelle forme de journalisme ?*, Strasbourg, BNU éditions. 2023.