# Les investissements directs étrangers au Canada : des débats qui ont forgé l'histoire économique canadienne

*Foreign Direct Investment in Canada: A Series of Debates That Shaped Canadian Economic History*

Benjamin Lefebvre

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/16160

DOI : 10.4000/interventionseconomiques.16160

ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Université du Québec à Montréal

## Référence électronique

Benjamin Lefebvre, « Les investissements directs étrangers au Canada : des débats qui ont forgé l'histoire économique canadienne », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 67 | 2022, mis en ligne le 01 juillet 2022, consulté le 09 février 2026. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/16160 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.16160

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# Les investissements directs étrangers au Canada : des débats qui ont forgé l'histoire économique canadienne

Foreign Direct Investment in Canada: A Series of Debates That Shaped Canadian Economic History

Benjamin Lefebvre

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/16160
ISBN : 1710-7377
ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Association d'Économie Politique
# Les investissements directs étrangers au Canada : des débats qui ont forgé l'histoire économique canadienne

*Foreign Direct Investment in Canada: A Series of Debates That Shaped Canadian Economic History*

Benjamin Lefebvre

## 01. Introduction

1. Les débats sur l'investissement direct étranger (IDE) au Canada ont été marquant dans son histoire pour plusieurs raisons. D'une part, pour les acteurs qui les ont portés, soit avant tout le milieu politique, à contrario du milieu académique qui s'y est immiscé ensuite. D'autre part, pour sa durée, qui s'échelonne sur presque 40 ans, mais s'enchevêtre dans les 150 années de son histoire. Enfin, pour son contexte, qui entremêle les objectifs de développement économique aux enjeux de l'identité et de la culture canadienne, à un moment décisif de sa modernité.

2. L'intérêt de revenir sur ces débats peut sembler être a priori qu'académique ; qui donc remet en question aujourd'hui l'apport des IDE pour l'économie nationale, surtout pour une économie relativement petite comme celle du Canada, postée à côté du géant américain. Certes, il appartient au monde académique de ressasser l'histoire et d'en proposer des perspectives différentes qui nous replongent dans un contexte passé. Mais compte tenu des changements économiques et sociaux que nous vivons, et qui laissent présager plus de turbulences que de tranquillité, l'apport d'une revue historique des débats d'idées sur la place des IDE peut s'avérer encore pertinent pour comprendre et réévaluer la situation dans laquelle nous nous trouvons.
3 C'est malgré tout sans prétention que nous proposons un éclairage des débats, d'abord politiques, qui ont surtout eu cours après la Seconde Guerre mondiale. Cet article prend la forme d'une synthèse de l'évolution des idées sur les IDE au Canada, en y faisant ressortir les différentes prises de positions adoptées par le gouvernement fédéral au fil des années, ainsi que les différents objectifs ou motivations sous-jacents à celles-ci. Notre méthode s'axe sur l'analyse des discours politiques et l'évolution des institutions en mettant l'accent spécifiquement sur la logique de l'approche de développement économique et les prises de positions vis-à-vis les investissements directs étrangers (IDE) des firmes multinationales étrangères (FMNE) au Canada.

4 L'article se divise en quatre sections. La première fait état du contexte historique. On y relate les principales idées et institutions qui ont mené au premier débat suivant la Seconde Guerre mondiale. La Politique nationale, lancée en 1979 et les répercussions économiques et sociales de la crise des années 1930 forment les principaux facteurs institutionnels de cette longue période. Les trois autres sections sont associées aux trois principaux débats ayant eu cours au Canada sur les IDE et se divisent comme suit :

• 1945 à 1970 : La montée du canadianisme

• 1970 à 1985 : Trudeau, la critique des firmes multinationales et la Loi sur l'examen des investissements étrangers

• 1985 à aujourd'hui : Le retour du libéralisme d'ouverture.

5 Quatre questionnements sous-jacents marquent, selon nous, ces débats successifs :

• L'économie canadienne est-elle en meilleure posture lorsqu'elle est contrôlée par des Canadiens ?

• Les firmes étrangères exercent-elles un contrôle indu sur les ressources stratégiques canadiennes ?

• Le gouvernement fédéral est-il en mesure de s'assurer que l'économie canadienne bénéficie des investissements directs étrangers

• L'économie canadienne est-elle suffisamment compétitive pour attirer des IDE ?

6 En somme, nous défendrons l'idée que les débats sur l'IDE au Canada ont surtout mis de l'avant la volonté de rattrapage économique du Canada en promouvant la reproduction du modèle des grandes firmes industrielles américaines au Canada. S'insèrent aussi dans ces débats les principales idées associées au modèle socioéconomique canadien. Enfin, nous soutenons que les débats canadiens sur les IDE sont avant tout orientés sur des moyens économiques destinés à une situation désirée, soit celle d'une économie plus concurrentielle et indépendante des États-Unis, qui mise sur la stabilité, la croissance et l'emploi. Pour l'heure, commençons par le commencement, soit l'évolution des idées relatives à la Politique nationale jusqu'à sa transition institutionnelle après la Seconde Guerre mondiale.

## 02. 1867 à 1945 : La Politique nationale et ses répercussions

7 De la Confédération à la Seconde Guerre mondiale, les principes qui ont structuré l'action économique du gouvernement canadien envers les investisseurs étrangers ont surtout émané d'objectifs et de principes dérivés de la Politique nationale. Lancée en 1879, cette politique a été marquante pour l'économie canadienne. Son objectif d'accélération du développement industriel était basé sur le protectionnisme
commercial, surtout envers les États-Unis, tout en laissant libre cours à l'entrée de capitaux étrangers. Le développement économique passait à cette époque par la construction des chemins de fer, le développement de l'Ouest canadien et l'exportation de commodités. La Grande-Bretagne ainsi que les États-Unis jouaient, chacun à sa manière, un rôle majeur dans les projections de son développement.

8 Durant les premières années de la Politique nationale, l'investissement étranger était surtout associé à la prospérité, au développement des régions riches en ressources naturelles, à la dynamisation des petites villes industrielles et au renforcement des métropoles. Au tournant du 20e siècle, le maintien de la Politique nationale a engendré l'acceptation de deux discours que l'on pourrait considérer comme opposés ; l'un tendait vers l'ouverture commerciale réciproque, surtout avec les États-Unis, tandis que l'autre appelait à la fermeture des frontières commerciales et à l'édification d'une industrie canadienne. Les notions d'industrie naissante se confondaient alors avec le modèle colonial d'exploitation et d'exportation des ressources. Ces deux discours mettaient chacun à leur manière l'accent sur les besoins économiques du Canada : besoins de capitaux britanniques ; besoins d'accès aux marchés britanniques et américains pour certains produits dont le Canada détenait des avantages naturels ; besoins de protection contre la concurrence des industriels américains ; besoins des technologies développées à l'étranger pour maintenir une cadence de productivité acceptable, besoins d'accroître la population dans les provinces de l'Ouest canadien. Dans ce contexte, la position que l'on pourrait qualifier de laisser-faire du gouvernement envers les investissements étrangers ne s'est pas opposée à l'accroissement substantiel des investissements directs américains au Canada et au poids grandissant des entreprises étrangères dans l'économie (Côté, 2012 : 247). A posteriori, on constate donc le paradoxe qui résultait des choix politiques, soit ; la recherche d'une indépendance vis-à-vis des importations américaines de biens industriels, tout en facilitant l'importation des capitaux étrangers pour accélérer le développement de l'industrie.

9 Cette approche du développement économique distingue le Canada des autres pays au tournant du 20e siècle (Laxer, 1989). Au cours des premières décennies du 20e siècle, la transition rapide d'une économie de ressources vers une économie industrielle, galvanisée par la Première Guerre mondiale, est venue amplifier le processus de reproduction des conditions de développement économique des pays étrangers, principalement les États-Unis. À partir des années 1920, il apparaît clair que l'expansion économique canadienne dépendait davantage des exportations et de l'investissement des grands industriels, provenant surtout du sud de la frontière. La firme industrielle devenait, dans ce contexte, le point culminant de l'effervescence économique nationale. L'investissement étranger de portefeuille et l'investissement direct étranger étaient dorénavant perçus comme nécessaires au développement économique canadien, tandis que l'État s'impliquait, souvent financièrement, de près ou de loin, dans ces grandes entreprises, notamment par l'entremise de travaux d'infrastructures.

10 Cette même situation perdura durant les années suivant la Première Guerre mondiale. Après une courte récession au début des années 1920, l'économie canadienne connut une période de croissance et de prospérité inégalée entre 1922 et 1929 (Monaghan, 1967 : 195). L'investissement étranger provenait massivement des États-Unis et se concentrait majoritairement dans les secteurs manufacturiers (55 p. cent) et miniers
(20 p. cent) (Aitken, 1961 : 43). À partir de 1926, les investissements américains atteignaient plus de 80 p. cent des IDE totaux au Canada. Étant d'ores et déjà les principaux fournisseurs de biens du Canada, les États-Unis devenaient aussi les principaux investisseurs et clients (Bonin, 1967 : 85). Les changements technologiques qu'elle entraînait se répercutèrent sur l'ensemble de l'économie canadienne (Aitken, 1961 :102). Les industries comme les automobiles, les avions, la métallurgie, le cinéma, la bureautique et la fabrication du papier remplaçaient progressivement les industries traditionnelles (Morck, Percy et coll., 2004 : 27).

11 À la fin des années 1920, la relation entre investissements, importations et prospérité économique ne permettait plus de douter de l'intégration de l'économie canadienne à l'économie américaine. L'idée du développement économique était alors liée à la préservation d'un secteur économique national, tandis que les liens historiques entretenus entre les entreprises étrangères et les élites canadiennes favorisaient le maintien des secteurs économiques stratégiques aux mains d'étrangers. Dans ce contexte, le gouvernement canadien s'attardait surtout à promouvoir le développement de l'économie par l'entreprise privée et l'initiative individuelle, tandis que les hommes d'affaires et financiers canadiens trouvaient aussi un intérêt à la présence des entreprises industrielles américaines. Il faudra une crise économique dévastatrice pour que le gouvernement prenne enfin conscience des changements économiques structurels qu'avaient opérés les grandes firmes industrielles dans un marché financier laissé à lui-même.

12 La Grande Dépression¹ a marqué le début du déclin du paradigme économique mis en place par la Politique nationale. Durant les premières années de 1930, la chute de l'économie canadienne s'est avérée brutale. En 1933, le prix moyen de toutes les exportations canadiennes avait dégringolé de 40 p. cent. Les secteurs économiques canadiens du bois et des céréales connaissaient des chutes drastiques de la demande américaine (Rooth, 2010). La régression des exportations entraînait une chute des investissements et un accroissement du taux de chômage, de la pauvreté et du mécontentement social. La crise frappait de plein fouet les grandes industries canadiennes et, par extension, les travailleurs. La baisse des revenus provenant de l'étranger engendrait une diminution de la consommation nationale et une réduction de la production manufacturière ainsi que des emplois (Plumptre, 1977 : 19). La crise coïncida aussi avec une période prolongée de sécheresse dans l'Ouest canadien, ce qui amplifia la misère économique au Canada. Ed Safarian² rappelle que la majorité des gens au début des années 1930 étaient sans emploi, ou avaient uniquement un emploi temporaire. La confiance de la population envers le secteur privé était alors durement affectée.

13 Dans les pays où l'intensité de la crise était palpable, la désillusion face à l'efficacité du marché entraînait une demande croissante de protection des industries contre les aléas du marché (Rooth, 2010). Les grandes entreprises, symboles de l'effervescence économique de l'Après-guerre, étaient de plus en plus ciblées comme étant l'une des principales causes de l'insolubilité de la crise (Nerbas, 2013). En même temps, beaucoup d'hommes d'affaires, surtout britanniques, en vinrent à considérer le système économique de marché, basé sur la concurrence, comme un synonyme de gaspillage et d'inefficacité.

14 Une clameur populaire prit ainsi forme, provenant notamment des mouvements syndicaux et des regroupements de la société civile. Au Canada, elle se fit entendre
jusque sur le plancher de la politique fédérale. Les pressions populaires revendiquaient l'adoption de politiques de redistributions des richesses (Jensen, 1991, Bradford, 1999). On y entendait résonner jusque dans les sphères politiques ce qui était perçu comme une menace socialiste et communiste³, incitant plusieurs économistes canadiens et étrangers à s'engager dans l'élaboration de remèdes au système capitaliste⁴.

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Tout au long des années 1930, le gouvernement canadien et ses hauts fonctionnaires, dont la plupart étaient fraîchement diplômés de prestigieuses universités étrangères, réitéraient néanmoins l'idée que le Canada ne pouvait prospérer sans les marchés étrangers⁵. L'élection de MacKenzie King en 1935 eut à cet égard un effet probant. Proche de Roosevelt, son retour au pouvoir a enclenché un rapprochement rapide entre le Canada et les États-Unis, qui s'est concrétisé en 1938 par un Accord bilatéral entre le Canada et les États-Unis. Les discussions bilatérales entre les deux pays se sont ensuite poursuivies jusqu'à la fin de la Seconde Guerre. Elles entraînaient dans leur sillage la suppression d'un bon nombre de clauses commerciales préférentielles qui liaient le Canada et la Grande-Bretagne, ainsi que l'abaissement de tarifs et de quotas en vigueur.

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Pendant la Seconde Guerre mondiale, sous les ordres de C.D. Howe, « super » ministre des Munitions et des Approvisionnements⁶, la production industrielle canadienne connut une nouvelle phase d'expansion. Cette fois, le gouvernement contrôlait la production industrielle, les profits étaient régulés et l'État devenait responsable d'industries que le secteur privé ne pouvait s'arroger par l'entremise de sociétés de la couronne (Nerbas, 2013: 222). Les finances publiques aussi se centralisèrent; les provinces octroyèrent temporairement le droit au gouvernement fédéral d'imposer les revenus des particuliers et des sociétés, en échange de subventions (Dehem, 1968: 162). Dès lors, Howe a eu un impact majeur sur l'économie canadienne, et ce, jusqu'au milieu des années 1950. Sa volonté de développer l'industrie aéronautique canadienne à la fin des années 1930 ou, un peu plus tard, de construire la Voie maritime du Saint-Laurent fera de lui un ministre clé de la reconstruction. Il paraissait si bien installé aux commandes qu'on pourrait parler du règne de C.D. Howe en matière de développement industriel. Son influence sur la définition et les moyens pour atteindre les objectifs économiques canadiens eut une incidence prépondérante sur le premier grand débat sur les IDE au Canada.

## 03. 1945 à 1970 – La montée du canadianisme

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Le contexte de la période d'Après-guerre est significatif des arguments rattachés aux premiers débats sur les IDE. Sur le plan industriel, English (1967: 183) relève trois principaux changements durant les premières années d'Après-guerre qui ont entraîné des répercussions sur le secteur manufacturier canadien : 1) la découverte de vastes gisements de minéraux (fer et pétrole); 2) le soutien accordé à la fabrication de produits métalliques et à la technologie industrielle; 3) l'essor du marché intérieur canadien. L'Après-guerre a aussi généré un consensus sur certaines idées, ou moyens économiques à promouvoir, dont la croissance de la production, des exportations et de l'investissement; la poursuite du plein emploi; le contrôle de l'inflation, de la balance des paiements et du taux de change. Le plein emploi et la croissance soutenue du secteur privé s'imposaient alors comme les principaux vecteurs de redistribution des richesses. Les efforts gouvernementaux tendaient aussi vers deux autres objectifs, tant
au niveau fédéral que provincial ; d'une part, le soutien à l'expansion industrielle et, de
l'autre, l'accroissement de la consommation nationale (Howlett et Ramesh, 1992).
L'intervention dans l'économie passait alors par trois principaux mécanismes
politiques : les politiques macroéconomiques keynésiennes, les politiques de
concurrence et les politiques industrielles. L'investissement direct étranger figurait
alors comme une composante du développement industriel national. Selon Neill (1991),
ces efforts concrétisaient l'institutionnalisation d'une idéologie conjuguant la théorie
keynésienne et les théories de la croissance et du développement, avancées entre
autres par les économistes Roy Forbes Harrod et le Canadien Harry Johnson. Les
grandes firmes industrielles, qui avaient été blâmées pour la crise économique de 1930,
faisaient cette fois partie des solutions aux défis économiques.

18

Dans ce contexte que la période d'Après-guerre a été marquée par une augmentation
des investissements directs étrangers au Canada, conduite majoritairement par les
firmes américaines, ainsi que par les premières grandes ententes internationales sur la
libéralisation du commerce et la coopération⁷. L'attrait pour les ressources naturelles
canadiennes par les investisseurs américains, majoritairement de grandes entreprises,
marque aussi le début des années 1950. Au milieu de cette décennie, les IDE américains
au Canada surpassaient le niveau d'investissements étrangers de toute autre nation. Ces
investissements directs étaient concentrés dans les secteurs économiques contribuant
le plus aux exportations canadiennes, notamment les secteurs du pétrole et des mines
(Aitkens, 1959:11).

19

C'est dans cette optique que, cette fois, et contrairement aux autres phases antérieures
d'investissements provenant de l'étranger, certaines élites politiques se senties
interpelées. Le premier débat sur les investissements directs étrangers a finalement
émergé au milieu des années 1950. Deux hommes politiques ayant une place dans
l'histoire canadienne en ont été les figures de proue. C. D. Howe, devenu ministre de la
Reconstruction après la Guerre, s'est confronté à un ami du parti Libéral du Canada,
Walter Gordon, qui adoptait une position radicale contre les investissements directs des
firmes américaines. Ce premier débat a eu une influence déterminante sur les idées et
les institutions canadiennes, en soulevant les principales hypothèses relativement au
besoin d'une plus grande indépendance dans sa construction industrielle, hypothèses
qui ne cesseront par la suite d'être remise en question et d'évoluer en fonction des
enjeux en présence, des contextes et des objectifs poursuivis par les gouvernements qui
se succéderont, et ce jusqu'à pratiquement être évacué des enjeux économiques au
tournant des années 2000.

## 3.1 Howe versus Gordon : Perspective sur la propriété et le contrôle de l'économie

20

Au début des années 1950, au pouvoir depuis plus de 15 ans, le parti libéral du Canada
avait su consolider ses appuis et sa vision politique et économique malgré les
turbulences économiques. Celui-ci demeurait alors déterminé à poursuivre le
rapprochement commercial avec les États-Unis entamé durant la guerre. Louis Saint-Laurent, élu premier ministre en 1948, se montrait particulièrement ravi de la relation
que le Canada entretenait avec les États-Unis, d'autant plus qu'il considérait que
l'influence américaine dans le monde était « une influence bénéfique, qu'elle était la
bienvenue » (Thomson, 1968:359). Malgré la publication du Livre blanc sur l'Emploi et
le Revenu de 1945, qui manifestait une grande confiance en l'efficacité de politiques keynésiennes de plein emploi, le premier ministre Louis Saint-Laurent demeurait convaincu que le bien-être de la population passait d'abord par le système de libre marché⁸ et que le rôle économique du gouvernement restait auxiliaire aux entreprises. (Lamontagne, 1954).

21

L'accroissement des exportations apparaissait d'autant plus nécessaire que l'industrie canadienne devait procéder durant cette période à une reconversion de son économie (Bonin, 1967 : 94-95). Howe était alors convaincu que le gouvernement devait avant tout se concentrer sur l'intérêt national et revenir à « une économie de libres entreprises, où l'expansion industrielle⁹ devait d'abord provenir des initiatives d'individus et d'entreprises privées » (Nerbas, 2013 : 249). La sécurité, la stabilité et les moyens pour y parvenir se résumaient, toujours selon Howe, à la stimulation des exportations, des investissements privés, de la consommation et des investissements publics dans les infrastructures (Bothwell et coll., 1981 : 94). Entouré d'hommes d'affaires ayant une ascendance évidente sur l'économie canadienne, Howe maintenait encore un semblant de contrôle sur les secteurs industriels. Il considérait que c'était son travail de faire respecter l'intérêt public, et que l'intérêt public n'était autre que l'intérêt des entreprises (Gillis, 1981 : 2). Il constatait toutefois que les industriels américains avaient pris une avance importante en termes de productivité et de capacité d'investissement sur les industriels canadiens. Se préoccupant notamment de la conversion des industries militaires canadienne, il était d'ailleurs d'avis qu'elle devait se réaliser par l'initiative privée, et par cela, qu'il valait mieux vendre les usines appartenant au gouvernement à des entreprises étrangères en mesure de contribuer au développement industriel, que de n'avoir aucune industrie (Bothwell et Kilbourn, 1979 : 188)¹⁰. La stratégie de Howe cherchait aussi à profiter de toutes les possibilités commerciales afin de maximiser les exportations canadiennes. S'exprimant devant la Chambre des communes en mars 1949, Howe soutenait que l'effet général du commerce et du développement de l'économie intérieure permettait d'assurer la sécurité et le bien-être économique à la population. Pour le gouvernement, les exportations constituaient le vecteur de croissance durable et le marché américain était devenu essentiel pour nombre d'entreprises et secteurs économiques canadiens¹¹. Fort de sa confiance en l'État et en ses propres moyens, il croyait qu'aussi longtemps que les entreprises devraient respecter les lois canadiennes et les orientations du gouvernement, la provenance du propriétaire n'avait aucune importance.

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Les Américains voyaient alors le Canada comme un allié naturel, un voisin beaucoup moins étranger que les autres. À preuve, le Canada fut pleinement intégré à la stratégie américaine de soutien à la croissance économique, pour laquelle la modernisation de la Voie maritime du Saint-Laurent était la pierre angulaire. Ce projet était d'ailleurs décrit, par Louis Saint-Laurent, comme un projet raisonnable d'édification de la nation (Thomson, 1968 : 353). Pour le Canada, les retombées étaient intéressantes. L'exploitation des ressources naturelles, que le projet favorisait, générait des investissements au Canada. Outre les secteurs pétrolier et gazier, de nouvelles industries, constituées grâce aux capitaux étrangers, se concentrèrent dans les secteurs miniers (fer, nickel, aluminium, uranium), les pâtes et papiers et l'énergie. Les secteurs manufacturés du textile, de l'électronique et des matières synthétiques attirèrent aussi leur part d'investissements étrangers (Blyth, 1967 : 326)¹². Pour Gordon R. Ball,
président de la Banque de Montréal au début des années 1950, les investissements étrangers au Canada favorisaient la mise en valeur des ressources canadiennes.

23

L'attitude positive des économistes canadiens à l'égard de l'investissement étranger était aussi liée à l'accroissement du déficit commercial canadien à partir des années 1950. Les exportations ne contrebalançaient plus les importations, générant en contrepartie une entrée de capitaux étrangers. La croissance des exportations devait ainsi soutenir financièrement une hausse des importations à plus long terme. L'ouverture aux capitaux étrangers ne pouvait donc qu'être positive pour l'économie. De nouveaux investissements de filiales américaines ou britanniques allaient aider à fournir le marché national et à corriger par le fait même le déséquilibre commercial. Cette politique d'ouverture au commerce et aux investissements étrangers se justifiait par l'anticipation de résultats sur les revenus et sur l'emploi (Azzi, 1999:35).

24

Enfin, l'augmentation massive des IDE suscitait pourtant une certaine méfiance au sein de la population canadienne, notamment à l'égard d'un trop grand contrôle externe des actifs stratégiques canadiens. Selon Kari Levitt (1972: 11): « les premières manifestations d'inquiétudes relativement au contrôle exercé par les grandes sociétés américaines se produisaient notamment par la constatation que le boom des années 1950 n'entraînait pas d'augmentation du revenu per capita ». Certains politiciens, entrepreneurs et commentateurs économiques soutenaient que la libéralisation des échanges, sans un soutien de l'État aux entreprises canadiennes, générait une baisse du nombre d'entreprises manufacturières de propriété canadienne (Azzi, 1999: 60). Howe, lui-même, manifestait une certaine préoccupation à l'égard de la dépendance envers l'étranger de certains projets miniers. Les entreprises étrangères avaient en outre tendance à mettre à la tête de leurs filiales des dirigeants de leur pays d'origine, qui étaient davantage concernées par les besoins de la maison-mère que par l'intérêt de l'économie canadienne (Bothwell et Kilbourn, 1979: 274).

25

Au milieu des années 1950, une série d'évènements a accentué les questionnements chez certaines élites politiques et économiques par rapport au laxisme du gouvernement libéral envers les grandes firmes américaines. Le projet de pipeline transcanadien mené par Howe n'aida certes pas le parti libéral en ce sens ; bien qu'il eût soutenu devant la Chambre des communes, en 1951, que le projet serait entièrement sous contrôle canadien (contrôle commercial du pétrole, contrôle territorial et contrôle législatif), il accepta rapidement un financement étranger. L'attitude complaisante de Howe envers les financiers étrangers ainsi que les dépassements de coûts récurrents du projet renforçaient les attaques de l'opposition, qui réclamait la mise en place d'une commission parlementaire. À partir de 1955, les débats à la Chambre des communes s'intensifièrent sur le sujet du contrôle étranger. Le député conservateur Edmund Fulton accusa notamment les libéraux de ne pas s'inquiéter outre mesure de la domination des États-Unis au Canada ; domination qu'il qualifia d'à la fois économique et politique. Les débats à la Chambre des communes étaient aussi nourris par les données de 1954 du Bureau fédéral de la statistique sur le contrôle américain des industries manufacturières et minières et de l'exploitation pétrolière, qui révélaient une croissance importante du contrôle américain dans ces secteurs. Les critiques soulevaient, dans ce contexte, le manque d'initiative du gouvernement pour accroître la valeur ajoutée des ressources extraites sur son territoire. Elles tablaient ainsi sur les enjeux de contrôle et d'utilisation des
subventions par des Canadiens, des réglementations appliquées aux entreprises et de la détermination des intérêts provenant de l'expansion industrielle canadienne.

26 Le milieu académique commençait aussi à se questionner sur les changements économiques qui se produisaient au Canada. Jacques Parizeau se montrait notamment consterné en 1956 par la hausse du passif brut vis-à-vis de l'étranger. Selon lui, l'inversion historique du ratio d'investissement direct (7,5 milliards $ CA) sur l'investissement de portefeuille (5 milliards $ CA) signifiait un accroissement de 100 p. cent des IDE étrangers entre 1949 et 1955. À cet effet, il concevait qu'une concentration très poussée des investissements directs de capitaux américains dans des secteurs stratégiques permettait aux États-Unis d'agir sur l'orientation et le rythme de croissance de l'économie canadienne (Parizeau, 1956 : 151).

27 Il n'y avait pas que les données économiques qui alimentaient l'inquiétude ; la prise en compte des intérêts canadiens par les entreprises étrangères alimentait aussi les critiques (Bothwell et coll. 1981). L'exemple le plus frappant est la piètre réaction d'une entreprise d'extraction de pétrole lors d'un déversement au début des années 1950. Des voix au Canada s'élevaient pour dénoncer les excès des politiciens américains et la dépendance tacite de la politique canadienne envers celle-ci.

28 Ces différents facteurs ont progressivement engendré des pressions politiques et sociales sur le gouvernement Saint-Laurent. Le désir d'indépendance politique vis-à-vis des États-Unis était couplé à des revendications pour un nationalisme économique. Au sein même du cabinet, C. D. Howe était de plus en plus interpelé par les plus jeunes ministres qui véhiculaient une interprétation différente de l'intérêt canadien envers la propriété étrangère. Ces pressions amenèrent Howe à faire certaines concessions ; au milieu des années 1950, il reconnut que l'entreprise étrangère se devait d'avoir une certaine attache avec le Canada. Ses premiers pas vers des politiques plus nationalistes se manifestèrent surtout dans sa politique énergétique. Lors d'un discours prononcé à Chicago le 16 octobre 1956, Howe énumérait une série de recommandations aux industriels et financiers américains qui auront un impact décisif sur les contours du nationalisme canadien vis-à-vis les IDE. Il recommandait aux industriels américains d'accepter 4 idées : de fournir aux Canadiens l'occasion de participer aux filiales à titre d'actionnaires minoritaires ; d'assurer aux techniciens et administrateurs canadiens de meilleure chance d'avancement dans les compagnies contrôlées des États-Unis ; de publier régulièrement des renseignements plus complets sur l'activité des filiales ; de permettre aux usines des filiales canadiennes d'accroître leurs exportations.

29 Cette période marque également l'entrée sur la scène politique de Walter Gordon. Proche du parti libéral, il avait manifesté à son ami et ministre des Finances Walter Harris la crainte de l'influence extérieure des États-Unis à travers les firmes américaines présentes au Canada. Il intervenait d'ailleurs personnellement auprès de ce dernier pour inciter le gouvernement à mettre sur pied une Commission d'enquête sur les enjeux économiques. C'est finalement en 1955, à la suite de pressions de ses ministres et d'incessants questionnements de l'opposition à la Chambre des communes sur le contrôle étranger du projet de pipeline transcanadien, que le gouvernement libéral de Louis Saint-Laurent décida finalement de déclencher une Commission royale d'enquête (Côté, 2013 : 248). Les idées portées par le rapport Gordon deviendront acceptées, à divers degrés, par les principaux partis politiques canadiens au cours des années 1960 (conservateurs, NPD et libéraux).
## 3.2 De la Commission Gordon à la Loi sur l'examen des investissements étrangers : les idées derrières les actions de l'État

30 À la tête de la Commission, Walter Gordon considérait que de la raison d'être de celle-ci était d'abord l'enjeu de l'investissement direct étranger et la question des barrières tarifaires (Azzi, 1999). Gordon s'était notamment forgé une opinion tranchée en discutant avec des industriels canadiens au cours des années précédentes. Il était notamment d'avis que les grandes entreprises américaines n'arrimaient que très rarement leurs actions à l'intérêt national, et qu'elles étaient en fait déconnectées de la poursuite des objectifs économiques canadiens. L'un des problèmes majeurs, à son avis, était que les grandes entreprises américaines exploitaient les ressources canadiennes, mais employaient très peu de travailleurs canadiens. Il reconnaissait les préoccupations de dirigeants des grandes entreprises canadiennes, qui prônaient à la fois la promotion du rôle de l'entreprise privée comme unité centrale de la construction nationale, et l'instauration de mesures de protection commerciales avantageuses pour les entreprises canadiennes menacées par la concurrence étrangère.

31 Le rapport de la Commission, déposé en 1957, juste avant les élections, ne manquait pas de soulever l'accélération vertigineuse des investissements directs étrangers, surtout américains. On projetait que la demande en matières premières aux États-Unis demeurerait forte pour les trente prochaines années, ce qui laissait croire que la volonté des firmes américaines d'exploiter les ressources naturelles canadiennes n'allait pas s'essouffler de sitôt. Le plus préoccupant, aux yeux des commissaires, concernait la concentration de ces investissements dans certains secteurs stratégiques, plutôt que la proportion des investissements étrangers sur les investissements totaux canadiens. Gordon craignait en outre qu'une trop importante concentration des investissements directs américains provoque des tensions économiques qui pourraient mener à des actions extrêmes par des Canadiens (Azzi, 1999: 52). Deux éléments se démarquent et auront une influence déterminante sur les idées qui seront débattues :

* Premièrement, le constat que l'économie canadienne était détenue et contrôlée par des étrangers à des degrés beaucoup plus importants que d'autres pays développés.

* Deuxièmement, l'idée que l'économie canadienne devait être contrôlée par des Canadiens. Celles-ci part de la prétention que le gouvernement pouvait exercer une plus grande influence sur les canadiens puisque leur sentiment d'attachement envers l'intérêt national serait plus important.

32 L'accent était donc mis sur la direction des filiales étrangères, sur l'acquisition de biens et de services canadiens par les filiales étrangères, sur la connaissance plus approfondie de leurs activités par la population et sur une nécessité de faire participer des Canadiens au capital-actions (Rapport Gordon, 1957: 409). Le but était que des Canadiens soient en position décisionnelle au sein des filiales, tant dans les conseils d'administration qu'au sein des directions, afin qu'elles puissent refléter plus adéquatement l'intérêt général de la nation.

33 Ces recommandations ont été reçues par plusieurs économistes comme un réel affront à la mécanique de l'économie de marché. L'un des plus critiques a été Harry Johnson¹³, qui en dénonçait l'illogisme économique. En général, le milieu économique soutenait l'idée qu'un contrôle plus restreint des IDE mènerait à une diminution de la croissance économique, ce qui était en fin de compte contraire aux principaux objectifs économiques mentionnés dans le rapport. Le transfert de la propriété des entreprises
étrangères à des Canadiens était aussi dénoncé, puisque rien ne supposait qu'une part minoritaire de propriété pouvait permettre un plus grand contrôle décisionnel. Des voix s'élevèrent au Parlement, d'abord et avant tout au sein de l'opposition, pour exiger que la préservation de l'intérêt national soit de la compétence des gouvernements et non des entreprises, puisque transférer ainsi cette prérogative aux entreprises et surtout, à quelques individus, ne garantissait nullement que l'intérêt national serait protégé (Azzi, 1999 : 54).

34

Les recommandations du rapport ont finalement été rejetées par le Parti libéral. Le Parti conservateur de Diefenbaker, quant à lui, utilisa certaines idées phares du rapport dans ses discours électoraux, notamment celles qui prônaient que les IDE devaient servir l'intérêt national et la reprise du contrôle des ressources canadiennes (Azzi, 1999). On comptait ainsi tirer profit d'une perception selon laquelle le parti libéral du Canada, au pouvoir pendant plus de vingt ans, œuvrait pour la classe dirigeante et provoquait la perte de l'identité canadienne.

35

Une fois au pouvoir, le gouvernement de Diefenbaker reprit essentiellement l'idée de la Politique nationale et pavait la voie à un retour de l'économie exportatrice de ressources. Entretemps, l'entrée massive d'investissements étrangers en 1959 continuait de soulever des inquiétudes par rapport à la propriété et au contrôle de l'industrie et des ressources canadiennes par des étrangers. De nombreuses dénonciations, de part et d'autre de la Chambre des communes, concernaient l'effet nuisible de l'entrée de capitaux étrangers sur le taux de change ainsi que sur les exportations canadiennes. Des critiques en chambres mettaient en doute la capacité du gouvernement conservateur « de renverser la dépendance du Canada envers les États-Unis et de ralentir la vente de l'industrie canadienne aux étrangers ». Malgré tout, le parti conservateur de Diefenbaker ne se montrait plus aussi réfractaire à l'égard des capitaux et entreprises étrangères qu'il l'avait laissé présager auparavant. Le ministre du Commerce, Gordon Churchill, insistait pour relativiser l'impact des investissements étrangers au Canada. Selon lui, malgré la hausse des investissements, elle était inférieure à la hausse de productivité à la même période. Il insistait pour rappeler la solidité de l'économie canadienne plutôt que de sa vulnérabilité envers l'étranger¹⁴. Il faisait alors référence au fait que la situation de l'économie canadienne au début des années 1960 était bien différente de celle qui prévalait quinze années auparavant. Le rôle du secteur tertiaire sur le PIB total s'était accru de près de 10 p. cent, tandis que la part du secteur manufacturier et de l'agriculture enregistrait une baisse relative (Bonin, 1967 : 97). De plus, les placements canadiens à l'étranger et les placements étrangers au Canada avaient augmenté sensiblement depuis la guerre¹⁵. En somme, le parti conservateur de Diefenbaker concevait l'afflux d'investissements étrangers comme une preuve de l'attractivité des ressources canadiennes et de la confiance des investisseurs envers les perspectives économiques au Canada.

36

Dès 1960, le gouvernement dévoilait une série de mesures ayant pour objectif d'accroître le rythme de l'industrialisation et de la productivité, de renforcer les secteurs manufacturiers et de hautes technologies, d'encourager une distribution économique plus équitable, tout en diminuant la dépendance de l'économie canadienne envers les États-Unis (Campbell, 1987 : 132). Sur le plan énergétique, le gouvernement créait l'Office national de l'Énergie en 1959 et la Politique nationale du pétrole en 1961, destinés à encourager l'industrie pétrolière de l'Ouest à se développer pour répondre aux besoins du marché national (Lalonde, 1991 : 66). Dans la foulée des
recommandations du rapport Gordon, le gouvernement mettait en place deux institutions, que reprendront plus tard à leur compte les gouvernements successifs. La première a été le Conseil national de la productivité¹⁶, instauré en 1961 pour faciliter la croissance de la productivité (Phidd, 1975). La seconde est la Loi sur les déclarations des corporations et des syndicats ouvriers (CALURA) qui visait à recueillir des données financières et autres renseignements relatifs aux affaires des corporations et des syndicats ouvriers qui exercent une activité au Canada¹⁷. À la fin de son mandat, Diefenbaker se montrait résolu à entretenir un climat propice aux placements étrangers en suscitant toutefois un plus grand niveau d'engagement des filiales étrangères au Canada. Il portait néanmoins une attention particulière aux soutiens financiers gouvernementaux afin de ne pas avantager les entreprises étrangères au détriment des entreprises canadiennes (Bonin, 1967 : 118)¹⁸. Le gouvernement fédéral souhaitait alors encourager les entreprises nationales et les filières étrangères à investir dans la recherche au Canada¹⁹.

37

Le retour au pouvoir des libéraux en 1963 signifia de prime abord le retour des politiques d'intégration commerciales. Dans son premier discours du trône, le premier ministre Lester B. Pearson traça le lien entre le progrès et l'ouverture commerciale²⁰. Ayant été élu minoritaire, le gouvernement Pearson se devait de conjuguer ses décisions avec le nouveau parti démocratique (NPD)²¹. Ce dernier préconisait surtout la centralisation et la planification de l'économie par l'État, notamment pour que l'État fédéral fournisse des services sociaux et accroisse le rythme de développement de l'économie (Teeple, 1972 :241). Pearson nomma, en 1963, Walter Gordon au ministère des Finances. Ce dernier manifestait alors une certaine confiance dans l'ouverture internationale ainsi que dans la collaboration entre États pour assurer la prospérité de l'économie. La crainte sous-jacente à cette ouverture demeurait, selon lui, le risque du contrôle des actifs et ressources canadiennes par des étrangers. Malgré tout, il faisait preuve d'une certaine ouverture aux investissements de portefeuille, reconnaissant que ces derniers avaient permis au Canada d'atteindre un niveau de vie relativement élevé en très peu de temps²².

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Dans son premier discours du budget, Gordon énumérait trois principaux problèmes auxquels faisait face l'économie canadienne : le chômage, le déficit budgétaire et le déficit continuel des paiements internationaux. Ce dernier enjeu était, selon lui, lié à la maîtrise de l'économie par les étrangers. Gordon concevait qu'il était de la responsabilité du gouvernement de s'assurer que l'économie demeure aux mains de Canadiens. Dans ce contexte, l'investissement étranger était souhaité dans la mesure où l'intérêt canadien était poursuivi. Cet intérêt se définissait en trois points :

* Les matières premières du Canada devraient être transformées le plus possible au pays, afin de créer des emplois pour les Canadiens et d'aider la prospérité de notre pays.

* Des marchés d'exportation devaient être trouvés, sans se soucier des intérêts des sociétés mères ou associées à l'étranger.

* L'industrie devait s'efforcer d'acheter ses matières brutes, ses pièces composantes et ses fournitures à des sources canadiennes lorsque celles-ci étaient en mesure de soutenir la concurrence²³.

39

Gordon annonça également en 1963 une série de mesures pour assurer une plus grande représentation canadienne au sein des entreprises étrangères, dans le but d'encourager les étrangers à investir dans de nouvelles entreprises canadiennes dont la propriété serait partagée avec des résidents canadiens. Ces mesures contenaient diverses exemptions fiscales pour les Canadiens et les étrangers, notamment une réduction de
l'imposition sur les dividendes payés à l'étranger lorsque la propriété canadienne de la filière atteignait au moins 25 p. 100. Il imposait également une taxe de 30 p. 100 « lorsqu'une compagnie canadienne inscrite vendait la totalité ou la presque totalité de ses avoirs à un non-résident ou à une société dominée par un non-résident »²⁴.

40 Malgré une conjoncture favorable à l'économie canadienne, les organismes représentant les entreprises et milieux d'affaires sentaient le besoin de défendre le bien-fondé des prémisses du capitalisme canadien (Rea et McLeod, 1976). La Chambre de commerce du Canada (CCC), fort active à cet égard, rappelait souvent publiquement les bienfaits de la concurrence et de la liberté des entreprises sur la croissance économique. Pour la CCC, le rôle du gouvernement devait s'en tenir à :

* établir, promouvoir et renforcer les lois relatives aux relations entre les individus et autres groupes dans l'économie, incluant le gouvernement ;

* favoriser un climat d'affaires équitable et favorable pour le secteur privé, lui permettant d'utiliser ses ressources humaines et matérielles efficacement ;

* encourager et apporter un soutien financier à la fourniture de capital social cohérent avec la croissance de l'économie²⁵.

41 L'émergence du secteur manufacturier canadien était associée à des perspectives d'accroissement des échanges de produits manufacturiers avec les États-Unis, ainsi qu'à une demande croissante qui provoquait des occasions de production justifiant des investissements subséquents importants²⁶. Le secteur manufacturier canadien n'avait toutefois pas comblé l'écart de productivité avec les entreprises américaines. Afin de donner plus d'occasions d'investissement dans le secteur industriel, le gouvernement a mis en place, en 1965 la Société de développement du Canada (SDC)²⁷. La SCD visait à soutenir le lancement ou l'expansion de vastes entreprises industrielles au Canada de même qu'à financer ou refinancer de grandes entreprises canadiennes qui, autrement, auraient été portées à chercher des fonds à l'étranger. De plus, le gouvernement envisageait que cette mesure allait permettre de contrer la dynamique de concentration industrielle engendrée notamment par l'accroissement des IDE des entreprises américaines²⁸.

42 Des stimulants financiers étaient également proposés afin d'attirer des firmes du secteur des transports sur le territoire canadien. Les trois grands (Ford, GM et Chrysler), déjà bien installés, ne s'y intéressèrent guère. En revanche, l'effort permit d'attirer plusieurs entreprises de pièces automobiles, dont Studebaker (Bothwell, 1992). Des négociations commerciales portant sur le secteur automobile furent aussi amorcées entre les gouvernements canadien et américain à la suite de plaintes de concurrents américains quant aux avantages alloués par le Canada. Conclu en 1965, le Pacte de l'auto instaurait une liberté commerciale accrue pour cette industrie, tout en assurant au Canada d'être partie prenante de la production automobile des trois grands constructeurs (Hart, 2005). L'accord établissait en outre « des contraintes d'investissement pour les Américains, en les obligeant à localiser au Canada des unités de production dont l'importance économique est établie en fonction du niveau de consommation de voitures américaines par les Canadiens » (Brunelle et Deblock, 1989 : 88). Le Pacte de l'auto symbolise le rapprochement important des deux économies continentales durant les années 1960 et l'accroissement rapide de la production manufacturière au Canada.

43 En Chambre, les préoccupations vis-à-vis le Pacte de l'automobile n'émergeaient pas uniquement de craintes nationalistes ; les échanges étaient plutôt surtout axés sur les
conséquences de l'ouverture pour le marché canadien. Les conservateurs s'interrogeaient sur les avantages du Pacte pour les consommateurs canadiens, comparativement aux avantages de la suppression des droits de douane pour les grandes entreprises automobiles américaines. L'accord était également dénoncé par les fabricants canadiens de pièces d'automobile, qui voyaient leur concurrence s'accroître substantiellement. Les libéraux estimaient toutefois que le Canada en tirerait d'importants avantages au niveau de l'emploi. Le Pacte de l'auto, s'il s'est avéré un élément positif pour la structure industrielle canadienne, a aussi contribué au renforcement de la position des firmes américaines dans l'économie canadienne. Et cela n'a pas pour effet d'amener les craintes sociétales relatives aux IDE, au contraire ; l'accroissement de la propriété étrangère devint de plus en plus lié aux questions de l'indépendance politique canadienne²⁹.

44

De nouveaux débats émergeaient ainsi sur la souveraineté politique au Canada. L'enjeu de l'extraterritorialité des décisions du gouvernement américain au Canada prenait alors le dessus sur l'enjeu du contrôle des actifs stratégiques par les firmes étrangères. Les réactions furent aussi intenses ; Gordon en appelait à « racheter » le Canada (Bothwell, 1992). Pour sa part, Pearson, un an avant son départ du gouvernement, faisait plutôt acte de prudence et de tempérance³⁰. Le gouvernement souhaitait persuader les entreprises étrangères, détentrices des leviers d'influence sur les marchés, d'en user avec modération. L'une des tactiques consista à mobiliser l'opinion publique contre des pratiques d'affaires allant à l'encontre des objectifs économiques nationaux. Il aspirait aussi à mieux comprendre le rôle et pouvoir de la grande entreprise industrielle. Alors Président du Conseil privé, Walter Gordon avait convaincu le gouvernement Pearson, en 1967, d'investiguer le contrôle économique des entreprises étrangères. La présidence du Groupe d'étude sur la propriété étrangère et la structure de l'industrie canadienne avait été attribuée à Mel Watkins, un jeune économiste hétérodoxe de l'Université de Toronto, doté d'un penchant socialiste. Le rapport du groupe de travail, qui a été publié en 1968, se révéla somme toute un document bien plus important en raison de la profondeur de son analyse que de sa portée à court terme sur les politiques publiques canadiennes. Le rapport Watkins a tracé les contours de la définition du nationalisme économique canadien que poursuivra le gouvernement Trudeau jusqu'à sa défaite en 1984. Par la suite, deux autres rapports du gouvernement (Wahn et Gray) viendront confirmer le positionnement canadien à l'égard des investissements étrangers et du contrôle des firmes multinationales au Canada.

## 04. 1970 à 1985 : Trudeau, la critique des firmes multinationales et la LEIE

45

Élu en 1968 sur la base d'une conviction que le gouvernement pouvait façonner une société plus juste, Trudeau fondait ses actions sur l'importance de « la dignité et des droits des individus ». Il importait, selon lui, que les autorités publiques fassent contrepoids à l'entreprise privée, afin d'éviter qu'elle « planifie l'économie au profit d'une seule classe sociale » (Trudeau, 1998 : 46). Il croyait aussi au retour du balancier économique, de type keynésien, selon lequel les politiques budgétaires pouvaient résoudre le problème de l'emploi et contrer les forces économiques cycliques. Conscient qu'il détenait plus de ressources naturelles que de débouchés et qu'il était onéreux d'explorer et de mettre en valeur des ressources sur les marchés, son
gouvernement considérait avec prudence l'apport des capitaux étrangers et le
penchant protectionniste du gouvernement américain (Lalonde, 1990 : 67)³¹. La place de
Pierre Elliott Trudeau dans le débat sur l'IDE au Canada est surtout associée au rapport
Gray et à la Loi sur l'examen des investissements étrangers (LEIE). Il est néanmoins
resté un acteur relativement effacé et fit preuve d'un certain opportunisme politique
en proposant ce type d'intervention législative. Cette loi, emblématique d'une autre
époque, reste néanmoins, encore aujourd'hui, symbolique de la formalisation de la
position canadienne à l'égard des IDE, consolidant la logique interventionniste
préconisée par l'État au Canada vis-à-vis les entreprises étrangères.

4.1 Le rapport Watkins

46 Le rapport Watkins s'est situé en droite ligne avec les enjeux soulevés par rapport Gordon à l'endroit du contrôle étranger. Il réitérait ainsi les préoccupations soulevées au Canada à l'égard des IDE, sans mettre nécessairement en cause en cause l'influx de capitaux en soi, mais plutôt le degré élevé de la propriété étrangère et le contrôle par les étrangers de l'activité économique du pays³². Le but du rapport était d'émettre des propositions en vue de diminuer la dépendance aux décisions des filiales étrangères au Canada. Le rapport présentait deux principales conclusions menant à deux propositions d'ordre général. D'une part, la comparaison de la performance des entreprises étrangères par rapport aux entreprises canadiennes a mené les auteurs du rapport Watkins à concevoir la dynamique de développement de l'économie canadienne par les firmes américaines comme une réplique en miniature de l'économie américaine. Or, la performance des firmes étrangères ainsi que celle des firmes canadiennes se révélait globalement inférieure à la performance des firmes aux États-Unis. La deuxième conclusion met en lumière l'influence de l'entreprise « plurinationale ». Les auteurs considéraient que cette dernière devenait l'actrice principale de la nouvelle économie technologique et productive du monde moderne, et forçait ainsi le Canada à s'y s'adapter (Rapport Watkins, 1968 : 366)³³. L'analyse de l'entreprise plurinationale mit d'ailleurs l'accent sur le pouvoir oligopolistique de celles-ci, sur l'analyse de leurs structures décisionnelles internes ainsi que sur l'analyse coûts-avantages de l'investissement étranger au Canada.

47 L'approche préconisée pour diminuer le contrôle étranger s'étayait sur deux actions. De prime abord, l'imposition plus sévère des principes directeurs que le gouvernement avait adressés aux entreprises étrangères présentes au Canada en 1966³⁴. Ces principes visaient avant tout à orienter le comportement des filiales étrangères au Canada, afin qu'elles prennent conscience des objectifs nationaux et qu'elles en partagent les orientations. La seconde action prônait une forte présence gouvernementale dans l'économie afin de contrebalancer l'influence des pouvoirs privés et des pouvoirs publics étrangers (Rapport Watkins, 1968 :320). Elle reposait sur l'instauration de politiques assurant la défense des intérêts canadiens, l'accroissement de la participation canadienne à l'économie et l'amélioration de la performance des entreprises canadiennes. La création de nouveaux organismes gouvernementaux, dont la Corporation de développement du Canada, était aussi proposée afin de mobiliser des sommes considérables de capital et dépister les occasions d'investissement. En conclusion, les auteurs préconisaient une nouvelle politique nationale, axée sur les enjeux économiques de son temps et vouée à la sauvegarde de l'indépendance politique et économique du Canada.
48 Les échanges tenus au Parlement pendant les mois suivant la publication du rapport montrent que le gouvernement n'était pas empressé d'adopter une position trop protectionniste ou trop libérale à l'égard de firmes étrangères. L'une des raisons est peut-être due au fait que le Canada ne figurait plus uniquement comme un pays d'exploitation et d'exportation de ses ressources naturelles. L'analyse des données du commerce et des investissements internationaux montre un changement dans les échanges commerciaux ; les importations et les exportations de matières brutes et transformées enregistraient des baisses significatives, tandis que les importations et exportations de produits finis connaissaient des hausses appréciables. Mieux encore, les secteurs canadiens des produits finis et des services enregistraient des croissances importantes, s'alignant au rythme tendanciel des pays développés.

49 Le point d'achoppement restait toutefois sa dépendance envers les États-Unis, qui s'était encore accentuée pour atteindre en 1968, 85 p. cent des besoins en capitaux étrangers du Canada. À cet égard, l'enjeu se situait encore au niveau du contrôle des ressources. La transformation à l'étranger des matières extraites au Canada était considérée comme une exportation d'emplois que le gouvernement devait rapporter. Tommy Douglass, du NPD, proposa même de conférer au Conseil économique du Canada la responsabilité de rationaliser l'industrie canadienne, afin de la libérer du syndrome de succursales qui, selon lui, paralysait l'économie. L'opposition dénonçait aussi le fait que le Canada était l'un des seuls pays à ne pas réglementer l'IDE. Ils appuyaient leurs argumentaires sur certains cas notables, dont Mercantile Bank (1966), Denison Mine (1970), Home Oil (1971)³⁵, et McClelland et Steward (1971), qui avaient nécessité une intervention gouvernementale pour empêcher leur prise de contrôle par des étrangers. Pour calmer un peu le jeu, Trudeau présentait en 1970 des mesures qui s'inscrivaient dans une redéfinition de la politique industrielle canadienne en ciblant spécifiquement l'effort en recherche et développement au Canada, la politique de concurrence et des brevets. Ces actions n'eurent, tout compte fait, peu d'impact sur l'émergence d'une critique nationaliste au Canada.

## 4.2 Place à la critique

50 Les premières actions économiques du gouvernement Trudeau prenaient forme à un moment où une vague de critiques déferlait au sein des milieux académiques et politiques canadiens. L'analyse de la politique économique, notamment de l'impact des IDE, a généré une abondante littérature à la fin des années 1960 et tout au long des années 1970. Quelques auteurs critiques ont été marquants et ont influencé les mouvements critiques au sein des milieux académiques canadiens. Parmi ceux-ci, Mel Watkins et Kari Levitt, qui prenaient inspiration dans les travaux d'Harold Innis³⁶, de John Porter³⁷ et de Frank Underhill³⁸, pavant la voie au courant marxiste revendicateur des thèses libérales d'Harry Johnson, d'Ed Safarian et d'Alan Rugman. Ces critiques, axées sur les questions de l'investissement étranger et du contrôle économique par les entreprises multinationales étrangères, se distinguaient des courants de pensée libéraux de plus en plus dominants aux États-Unis³⁹. La publication de *Silent Surrender: The Multinational Corporation in Canada* de Kari Levitt, qui traite de la relation entre l'État et les IDE firmes multinationales américaines, est sans doute l'œuvre phare de cette époque à propos des IDE au Canada. La critique de Levitt reprenait à la fois de celles de Jacques Parizeau, de Walter Gordon, d'Harold Innis et de Raoul Prebish. Levitt partait du fait que le Canada était passé successivement, depuis le début du siècle, d'une
dépendance économique et financière à l'égard de la Grande-Bretagne à une
dépendance envers les États-Unis et ses multinationales. L'accent mis sur le pouvoir des
multinationales américaines ajoutait une complexité supplémentaire au schème de
dépendance économique du Canada. Levitt dénonçait aussi la dérive inévitable d'un
système où l'État emprunte les caractéristiques de la grande entreprise et fonde ses
interventions sur la nécessité de préserver les institutions économiques qui avantagent
les grandes entreprises. La logique capitaliste se voyait ainsi reproduite par des acteurs
dont la position permettait une domination idéologique du système, ce qui créait une
sorte de (néo) mercantilisme auquel le Canada participait allègrement en favorisant son
intégration économique aux États-Unis. Aux yeux de Levitt, il en résultait, une
domination politique des firmes multinationales étrangères (FMNE) ainsi qu'une
dilution de la souveraineté canadienne et de la vie démocratique au pays. Levitt,
comme bien d'autres critiques de cette époque, prônait un retour au nationalisme
économique et une ligne dure envers les entreprises étrangères, en plus d'une reprise
du contrôle de l'économie nationale et d'une défense l'identité canadienne.

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L'ouvrage de Levitt, qui fut commandé par le nouveau Parti démocratique du Canada, a ensuite correspondu à la position du NPD au Parlement, notamment celle de son chef, Tommy Douglass, et ses échos se firent entendre surtout au sein des universités ontariennes, où le taux de contrôle étranger était le plus élevé au pays. Wallace Clements, Leo Panitch, Patricia Marchark et Tom Naylor en ont été les principaux représentants. Ceux-ci s'inquiétaient notamment de la trop forte dépendance économique du Canada envers les États-Unis et du contrôle perpétuel de la destinée économique par le cercle fermé des élites canadiennes⁴⁰. Leurs critiques traitaient aussi de la menace des IDE sur l'identité et de la culture canadienne. Pour eux, l'harmonisation culturelle entre le Canada et les États-Unis s'avérait un aspect central du processus de rationalisation industrielle, et elle était envisagée à partir du mouvement de démembrement de la FMNE en filiales qui profitait des avantages spécifiques du Canada pour certaines étapes de production. Une autre perspective critique, soutenue notamment par le Conseil des sciences du Canada, concernait le manque de direction industrielle et la faible adaptation de l'économie canadienne à l'économie en phase d'internationalisation. Dans cette mouvance, certains économistes, notamment au Québec, prêchaient pour une nouvelle politique nationale axée sur le développement industriel et l'internationalisation de l'économie canadienne. La reproduction du modèle industriel américain continuait alors d'attiser les perspectives de développement industriel au Canada. À cet effet, le ministre des Finances Edgar Benson annonçait en 1971 une importante refonte du traitement fiscal applicable aux sociétés et à leurs actionnaires. Elle visait surtout à éliminer la double imposition des personnes dont les investissements se faisaient par achat d'actions.

52

Un autre enjeu prenait de l'ampleur sur la scène politique canadienne, celui de l'influence du gouvernement américain sur les firmes américaines au Canada. C'est dans ce contexte que le Comité permanent des affaires extérieures et de la défense nationale au sujet des relations canado-américaines publia en 1970 son onzième rapport (ci-après Rapport Wahn, du nom du député assurant la présidence), centré sur l'inquiétude face à la dépendance militaire, économique et culturelle du Canada par rapport aux États-Unis. Le rapport du comité était en outre soucieux « que le Canada ne puisse plus prendre les sortes de décisions indépendantes qui sont le caractère des nations autonomes » (Rapport Wahn, 1970 : 11). Les témoignages d'experts reconnus
internationalement, John K. Galbraith ou l'ancien sous-secrétaire d'État américain George Ball, ont ajouté une couleur particulière. Ball soutenait que les grandes entreprises industrielles constituaient avant tout un instrument social et politique de première importance, qui assurait une efficacité maximale des ressources sous la normativité du profit. Les exigences des gouvernements étaient alors perçues comme des nuisances perpétuelles à l'atteinte des objectifs économiques. John K. Galbraith en venait à la conclusion que les enjeux culturels prédominaient sur la préoccupation canadienne à l'égard des entreprises étrangères. LB. Pearson abondait d'ailleurs dans le même sens que Galbraith, soutenant que la menace provenait surtout d'éléments non économiques (Wahn, 1970 :62). Jack Berhman, professeur à l'Université de la Caroline du Nord, considérait la solution d'une réglementation internationale comme étant la seule façon de contrer le déploiement du système capitaliste américain au Canada (Rapport Wahn, 1970 : 29). Abraham Rotstein, professeur à l'Université de Toronto, se montrait préoccupé par la position de négociation avantageuse des firmes américaines vis-à-vis le Canada, surtout lorsque le gouvernement souhaitait ouvertement attirer des IDE. Rotstein était aussi peu convaincu que les entreprises étrangères puissent intégrer à leurs actions une conception plus large et inclusive de l'intérêt canadien (Rapport Wahn, 1970 : 28-30).

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Finalement, les principales conclusions du rapport Wahn référaient aux recommandations du rapport Watkins. Elles consentaient à ce que les firmes étrangères se comportent en firmes nationales, que la performance globale des firmes nationales et étrangères soit relevée et que la propriété et le contrôle de l'économie par des Canadiens soient augmentés. L'accès aux capitaux pour les entreprises canadiennes, le développement technologique, l'accès aux marchés étrangers et un meilleur soutien aux entreprises canadiennes figuraient aussi dans les recommandations du comité. Le comité renouvelait enfin la recommandation de la mise en place d'une société canadienne de développement afin de stimuler l'activité des entrepreneurs canadiens⁴¹.

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Peu de temps après le dépôt du rapport Wahn, le gouvernement demandait au député libéral Herb Gray, de présenter des orientations en vue d'une politique canadienne sur l'investissement direct étranger. Ce dernier rapport centré sur le débat des IDE⁴², publié en 1972, reprend plusieurs concepts et perspectives analytiques déjà explorés dans les rapports Watkins et Wahn, en plus de souscrire à certaines positions fondamentales de la conception de l'investissement étranger propres à Trudeau. L'autonomie des firmes multinationales⁴³ y était ainsi soulignée et mise en perspective par rapport à leur imputabilité et leur degré de sensibilité aux répercussions sociales de leurs activités internationales. Sur le plan des politiques publiques, le rapport Gray a cimenté deux perspectives vis-à-vis les FMNE, soit : la recherche d'avantages économiques de leurs investissements pour le Canada et le type d'intervention du gouvernement à privilégier. La principale recommandation débouchait sur l'implantation d'un mécanisme d'examen des projets d'IDE, afin de mieux contrôler les entrées de capitaux directs étrangers et s'assurer qu'ils bénéficient aux intérêts économiques canadiens. Le comité jugeait que cette recommandation était sans inconvénient économique, sans incidence sur le taux de croissance, ni sur le revenu par tête ou sur l'emploi (Rapport Gray, 1972 : 501). Enfin, le comité de travail recommandait que le Canada poursuive les travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) au sujet des entreprises multinationales. Une action multilatérale était souhaitée afin d'obliger les pays d'accueil à traiter les IDE de façon juste et équitable.
La confiance en la capacité du gouvernement à « mettre au pas » les grandes entreprises favorisait la propension du premier ministre Trudeau à utiliser des moyens législatifs pour arriver à ses fins. Il s'arrogeait dans ce cadre d'un sentiment populiste ambiant qui avait tendance à identifier les grandes entreprises « comme mauvaises, les multinationales comme pires, et les entreprises pétrolières étrangères comme étant les pires de toutes » (Bothwell et coll., 1989 :345). L'idée de Trudeau était alors d'instaurer des mesures de contrôle sur les IDE étrangers pour déterminer les conditions des retombées sur l'économie nationale et développer certains secteurs industriels stratégiques. Le jeu d'équilibrisme politique prenait alors tout son sens, dans un cadre où l'exemple de l'industrie automobile était venu contredire les positions nationalistes plus radicales. Les retombées du Pacte de l'Auto, à partir des années 1970, donnaient des arguments de taille pour une plus grande intégration des FMNE au Canada. La nécessaire ouverture au commerce et à l'investissement que cela engendrait rendait de plus en plus caduques les perspectives encourageant le nationalisme économique, prôné notamment par Gordon.

## 4.3 Institutionnalisation de l'examen des investissements étrangers

Le discours du budget du ministre des Finances John Turner de 1972 décrivait les FMNE comme un acteur économique de plus en plus dominant sur la scène économique mondiale, qui « fournissait aussi, directement ou indirectement des emplois à plus d'un million de Canadiens ». En continuité aux recommandations du rapport Gray, un premier projet de loi - *Loi sur l'examen des prises de contrôle par des étrangers (C-201)* - fut déposé en mai 1972 par le ministre de l'Industrie Jean-Luc Pépin. Ce projet de loi visait à ce que le gouvernement détermine la contribution au bien-être général des prises de contrôle des entreprises canadiennes par des entreprises étrangères. Deux débats se dessinaient à l'aube de l'acceptation du projet de loi. Le premier, sur la nature même de celle-ci, reconnaissait l'apport des IDE à l'économie canadienne et les effets réels qu'ils pouvaient engendrer pour le Canada. Le second débat portait sur le degré d'extension du projet de loi au réinvestissement des filiales.

Le ministre de l'Industrie et du Commerce, Jean-Luc Pépin, entretenait alors publiquement des doutes sur l'effet des exigences imposées à la propriété et au contrôle canadien sur les objectifs économiques du Canada. Il énonça, en Chambre des communes, des arguments organisés autour des idées de dynamique du progrès économique et des répercussions possibles de mesures trop intrusives de l'État sur la création de nouvelles industries. Ces principaux arguments concernaient la diminution de la confiance des entreprises à l'égard de l'État et l'impact résiduel que cela entraînerait sur l'emploi. Or, le fait que le niveau de contrôle étranger dans certaines industries était déjà passablement élevé engendrait par conséquent des questionnements sur l'examen des réinvestissements des entreprises étrangères déjà présentes au Canada. Après des mois de débats, le projet de loi C-201 a finalement été rejeté par le NPD, qui détenait alors la balance du pouvoir au Parlement. Cela incita le gouvernement à revoir sa position. Au début de l'année 1973, à l'aube de la crise du pétrole, les priorités économiques du gouvernement misaient sur la bonne combinaison d'intervention afin de poursuivre certains objectifs périphériques à l'emploi, tels que la restriction du contrôle étranger, la productivité, l'accès aux marchés ou la concurrence. Les effets de la crise du pétrole au Canada⁴⁴ inciteront toutefois le gouvernement à proposer une nouvelle mouture du projet de loi C-201. Le 24 janvier
1973, le ministre de l'Industrie Alistair Gillespie déposait le projet de loi C-132. Ce projet prenait en considération certaines critiques du projet de loi C-201, tout en statuant clairement sur les limites de l'intervention étatique vis-à-vis les IDE. Gillespie livra à la Chambre des communes un plaidoyer sur les difficultés qu'entraînait la nationalisation de certains secteurs économiques et sur la puissance des firmes multinationales, qui forçait le déploiement d'efforts qualifiés d'inutiles, selon lui, mais néanmoins nécessaires. Les justifications d'une telle loi se référaient à plusieurs mesures similaires mises de l'avant par d'autres États-nations ayant pour but de contrôler les IDE sur leur territoire⁴⁵.

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Ce nouveau projet de loi était alors fondé sur l'idée de la sélection des IDE, qui devait permettre d'assurer une maximisation des bénéfices des IDE pour l'économie canadienne. Le gouvernement souhaitait alors « éviter de troquer les emplois, les investissements et la croissance contre une plus grande mesure de propriété et de contrôle »⁴⁶ À la Chambre des communes, il n'était pas uniquement question de l'effet de la loi sur les objectifs établis, mais aussi de la portée de celle-ci sur les enjeux politiques et financiers liés de près aux objectifs économiques. Tout au long de l'année 1973, les débats sur le projet de loi C-132 ont surtout porté sur la perte d'autonomie politique. Il faut rappeler que ces débats se déroulaient en pleine crise du pétrole durant laquelle le contrôle des flux d'approvisionnement pétroliers appartenait principalement aux firmes américaines alors que les intérêts canadiens n'étaient que très peu représentés auprès des sociétés mères des grandes pétrolières (Bothwell, 1992). Les décisions de certaines multinationales pétrolières, telles qu'Exxon et Standard Oil, soulevaient l'ire de quelques députés, qui en profitèrent pour revendiquer un contrôle plus important des ressources naturelles canadiennes par le gouvernement. La prise de contrôle étrangère de Supertest Petrolium à cette même période raviva aussi les tensions au sujet des désirs de nationalisation et d'orientation des fonds privés canadiens pour acheter des entreprises canadiennes menacées d'une prise de contrôle par les intérêts étrangers.

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Les débats sur l'IDE mettaient aussi en évidence les disparités économiques régionales ainsi que les enjeux des relations entre le gouvernement fédéral et les provinces canadiennes. Des appels étaient lancés par l'opposition afin de mieux arrimer la politique d'IDE à la politique d'expansion régionale et aux orientations économiques des provinces. Le fait que le projet de loi ne comportait pas de processus de consultation auprès des provinces était décrié, surtout par les députés conservateurs. La position du gouvernement fédéral relativement aux enjeux économiques des provinces semblait d'ailleurs de plus en plus disjointe. Les provinces de l'Atlantique, qui comptaient sur l'IDE pour leur développement industriel, se montraient contre le projet de loi, tandis que les provinces du Québec, de l'Ontario et de l'Ouest, préoccupées par l'incidence des IDE sur le contrôle de leurs ressources, s'inquiétaient davantage des répercussions de celui-ci. Dans le cas de l'industrie du pétrole, l'opposition aux IDE était associée à un ralentissement de la croissance dans les provinces de l'Ouest canadien. Ce lien était plus explicite chez les conservateurs albertins, qui prônaient un plus grand contrôle de leurs propres ressources vis-à-vis le gouvernement fédéral.

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Les débats sur le projet de loi se sont finalement achevés à la fin de 1973. La ratification de la Loi sur l'examen des investissements étrangers (LEIE)⁴⁷ a été combinée au dévoilement d'objectifs économiques plus spécifiques sur le plan de la transformation des ressources. La LEIE mettait un accent particulier sur l'avantage pour le Canada des
projets d'IDE. Elle visait, somme toute, environ 20 p. cent des IDE au Canada et n'incluait pas les réinvestissements des entreprises étrangères déjà présentes au Canada⁴⁸. Cinq critères d'évaluation étaient pris en compte :

1. Les retombées de l'IDE sur le niveau et la nature de l'activité économique au Canada, incluant l'emploi, la transformation des ressources, la réduction des importations, et l'accroissement des exportations, l'achat de biens canadiens, etc.;

2. Le niveau de participation des Canadiens, autant à des postes de direction, qu'en tant qu'actionnaire ou dirigeant ;

3. L'effet de l'IDE sur l'efficience industrielle, le développement technologique, et l'innovation de produits ;

4. L'effet sur la concurrence du secteur économique ;

5. La compatibilité de l'IDE avec les orientations de la politique industrielle canadienne.

Ces critères d'évaluation devaient servir à examiner les propositions d'investissement qui pouvaient être faites dans tous les secteurs d'activité au Canada, sous réserve des lois fédérales ou provinciales particulières à un secteur déterminé (Voghel, 1979:100). Le gouvernement espérait que la loi engendre de nouvelles façons de faire, de nouvelles pratiques industrielles susceptibles d'avantager le Canada (Bell, 1990: 111). Alistair Gillespie, alors ministre de l'Industrie, se montrait confiant que la loi allait permettre d'accroître les retombées économiques au Canada des activités des entreprises étrangères. L'adoption de la LEIE annonçait que le gouvernement s'estimait en mesure d'imposer aux FMNE un type de comportement qui ne leur était pas naturel, axé sur le bienfait de l'économie nationale. L'ouverture du gouvernement à la négociation laissait d'autre part supposer une modernisation des objectifs de canadianisation des grandes entreprises nationales et établissait entre le gouvernement canadien et les FMNE un nouveau rapport mutuel d'autorité. Somme toute, ces fondations guideront non seulement la direction des politiques économiques canadiennes, mais elles jetteront les bases des relations formelles et informelles entre l'État et les FMNE au Canada.

## 4.4 La seconde moitié des années 1970 sous le signe de la gestion de crise

L'entrée en vigueur de la LEIE marqua aussi un renouveau sur le plan des intentions du gouvernement Trudeau envers les IDE. Le gouvernement semblait alors déterminé à montrer que la loi ne brusquerait pas la volonté des FMNE d'investir au Canada et qu'elle apporterait des effets positifs sur l'économie⁴⁹. Le gouvernement s'attendait aussi à ce que la LEIE achève le débat sur le comportement des firmes étrangères au Canada. Dans ce contexte, le gouvernement afficha, dès l'année suivant l'entrée en vigueur de la loi, une ouverture manifeste envers les IDE. Paul Martin, alors Haut-Commissaire du Canada en Grande-Bretagne, rappelait, dans un discours devant la Chambre de commerce canado-britannique en 1974, que le Canada demeurait l'un des pays industrialisés les plus ouverts aux investissements étrangers⁵⁰. Ce discours mettait la table pour les changements économiques à venir ; en effet, la seconde partie de la décennie des années 1970 s'avérera beaucoup plus tumultueuse sur le plan économique. Le débat sur les investissements étrangers prit alors une nouvelle tournure.

Les conditions économiques de la seconde moitié des années 1970, caractérisées par l'inflation et un taux de chômage élevé, incitaient davantage à une prise de position critique envers les politiques d'inspiration keynésiennes et à une ouverture aux
marchés internationaux. Durant cette période, la plupart des pays occidentaux
continuaient de subir des pressions pour redresser leur économie. Le commerce
international et l'investissement faisaient partie des solutions avancées par plusieurs
acteurs issus des milieux politiques et de la société civile. Les discussions
intergouvernementales multilatérales progressaient aussi sur les questions de l'accès
aux marchés des FMNE ainsi que sur l'harmonisation des comportements des États face
aux IDE. Le gouvernement américain et les entreprises multinationales se montraient
de plus en plus préoccupés par la multiplication des politiques de contrôle des IDE et du
comportement des FMNE à l'étranger (Kohona, 1983). D'importants débats avaient alors
lieu sur la scène internationale, notamment ceux impliquant les pays en
développement qui revendiquaient un nouvel ordre économique international afin de
favoriser leur développement économique et une répartition plus équitable des
ressources (De Schutter, 2016: 38). Ces débats comportaient un pan entier sur la
conduite des FMNE dans les pays en développement et sur les mécanismes de contrôle à
la disposition des États. Des pressions étaient ainsi exercées sur les gouvernements afin
qu'ils s'entendent sur les normes communes aux traitements des IDE et des FMNE. En
1976, sous l'égide de l'Organisation de coopération et de développement économiques
(OCDE), les ministres des États membres de l'organisation convenaient d'une
déclaration commune relative à la promotion de l'investissement international et à
l'acceptation de lignes de conduite dans les relations entre les États et les FMNE
étrangères. La déclaration soulignait la reconnaissance par les États membres que
l'investissement international contribuait considérablement à l'économie mondiale et
au développement des États, que les multinationales jouaient un rôle central dans la
dynamique d'investissement et que la coopération entre les pays membres améliorait le
climat d'affaires et les progrès sociaux et économiques que les FMNE pouvaient
engendrer (OCDE, 1979: 991). Cette déclaration⁵¹ n'était pas, par définition,
contraignante et n'engageait pas les États membres de l'OCDE, tel le Canada. Ce dernier
avait d'ailleurs formulé une réserve lors de l'adoption de la déclaration de 1976 afin de
préserver l'intégrité de sa politique en matière d'investissement et la LEIE.

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Vers la fin des années 1970, la critique des investissements étrangers, et surtout du comportement des firmes américaines au Canada, laissait progressivement place à la reconnaissance des effets bénéfiques de la présence de ces firmes au Canada. Les investissements directs des firmes étrangères étaient de plus en plus considérés comme un moyen pour relancer l'économie et l'emploi, tandis que l'objectif de l'efficacité économique prenait le dessus sur les désavantages probables d'un contrôle trop important des firmes étrangères. L'attraction des FMNE constituait aussi, pour plusieurs économistes et politiciens, une solution pour endiguer les effets des soubresauts économiques de cette période. Les pressions étaient alors importantes sur le gouvernement afin qu'il assure une reprise des emplois dans le secteur minier, qui subissait la baisse des prix internationaux et l'abandon de l'exploitation de plusieurs mines au Canada. Enfin, la fluctuation des prix des matières premières modifiait la perception de puissance des firmes multinationales, qui étaient elles aussi contraintes à s'ajuster aux prix internationaux⁵².

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Qui plus est, sur le plan des IDE et des FMNE, trois dynamiques ont marqué la fin des années 1970 au Canada :

1. Le ralentissement des investissements étrangers au Canada, notamment des IDE, a eu des conséquences inévitables sur la performance de la productivité et de l'innovation. Et, tandis que l'IDE ralentissait au Canada, les grandes firmes américaines orientaient leurs
investissements vers les endroits leur permettant d'accroître leur performance. Le Canada était, au cours de la même période, devenu un exportateur de capitaux et un investisseur direct, notamment aux États-Unis.

2. Le ralentissement de la croissance économique a favorisé la concentration industrielle. Cette concentration a suscité des questionnements sur l'évolution de la concurrence, menant notamment à l'étude d'une nouvelle loi et à la mise en place d'une Commission d'enquête royale sur les regroupements de sociétés.

3. Un vent de changement idéologique se manifestait sur le plan économique et politique. Les options paraissaient à la fois tranchées et restreintes : le laissez-faire sur le plan économique couplé à une diminution de l'intervention de l'État, ou alors le laissez-faire sur le plan économique, mais accompagné par l'État, dans lequel ce dernier était à la fois juge et partie. Les courants néolibéraux ou néoconservateurs, en provenance des États-Unis et de la Grande-Bretagne, devenaient les principaux porte-étendards de la solution au cul-de-sac keynésien.

66 Le gouvernement était alors amené à repenser sa position défensive par rapport aux IDE. Les motivations économiques du gouvernement canadien s'imbriquaient de plus en plus dans les facteurs économiques propres à la grande firme industrielle, comme l'innovation technologique, la performance concurrentielle, le niveau supérieur d'emploi, etc. La faible compétitivité générale des firmes canadiennes incitait à poser deux types d'actions. L'une était une politique industrielle en bonne et due forme ; l'autre se manifestait par le retour aux forces structurantes du marché, notamment en diminuant les barrières au commerce. La position du gouvernement penchait davantage pour la première option. Jean Chrétien (1994 : 94) mentionne qu'à la fin des années 1970, alors au ministère des Finances⁵³, le gouvernement subissait des pressions importantes des milieux d'affaires pour protéger l'industrie canadienne. Plusieurs membres du gouvernement émettaient aussi de sérieux doutes sur les bienfaits du libre-échange avec les États-Unis. Une intervention ciblée dans des secteurs moins concurrentiels, comme le textile ou l'agriculture, et plus stratégiques, comme les secteurs bancaires, automobiles ou ceux des ressources naturelles, était priorisée. Chrétien (1994) soutient qu'il reconnaissait alors l'avantage des investissements étrangers et le fait que généralement, les entreprises étrangères agissaient en concordance avec les valeurs nationales canadiennes. Le fond du problème, à ses yeux, concernait plutôt l'indifférence des États-Unis à l'égard de souveraineté canadienne :

> sans protection, contingentement ou réglementation, nous serions à la merci des Américains parce qu'ils pourraient tout simplement agir à leur guise. Ceux qui prétendent que le libre-échange est notre seul espoir et que de toute façon il devient inévitable ont déjà abandonné l'idée d'un Canada indépendant et unique, ou bien ils n'ont pas réfléchi aux conséquences d'une telle mesure pour notre pays ni aux effets sur nos relations économiques avec des pays comme le Japon. Le défi offert aux hommes politiques canadiens au cours des prochaines décennies sera de trouver le moyen d'encourager l'investissement américain chez nous, et les échanges commerciaux sur une base bilatérale, tout en maintenant l'identité du Canada (Chrétien, 1994 : 104).

67 Le dilemme posé par Chrétien se trouvait également au cœur de l'affrontement idéologique impliquant notamment les fonctionnaires fédéraux, le Conseil économique canadien (CEC) et le Conseil des sciences du Canada (CSC). Les propositions du CSC et du CEC visaient principalement à choisir les moyens adéquats pour accroître l'intégration de l'économie canadienne aux marchés internationaux.
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Pour le CEC, la croissance économique canadienne passait par les exportations. Le conseil soutenait que sans l'accès aux marchés étrangers, l'économie canadienne ne pourrait évoluer vers une production industrielle spécialisée à grande échelle et ainsi surmonter son déficit de productivité et d'innovation (CEC, 1975). Le CEC se montrait surtout sensible à l'égard de la dépendance économique du Canada envers l'extérieur et les effets cumulés de l'interdépendance façonnée par les activités des FMNE. Suivant cette perspective, le CEC revendiquait une plus grande liberté des échanges économiques et une gestion macroéconomique de style monétariste, tout en se montrant peu intéressé par une politique industrielle en bonne et due forme.

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Pour le Conseil des Sciences du Canada (CSC), le constat d'une dépendance de l'économie canadienne entre la recherche et le développement au Canada et la technologie étrangère était flagrant. Le CSC blâmait d'ailleurs les FMNE pour le malaise industriel canadien (Howlett et Ramesh, 1990). Le Conseil attirait l'attention sur les faiblesses structurelles de l'économie nationale et sur les risques de désindustrialisation qu'elle s'exposait si des corrections importantes n'étaient pas apportées aux politiques gouvernementales. (Brunelle et Deblock : 1989 : 184). Ancrée dans la vision d'un développement économique national, la position du CSC mettait l'accent sur la technologie en proposant une stratégie industrielle misant sur la spécialisation et l'efficience des firmes canadiennes, conjointement à une intervention de l'État orientée vers les développements économiques ainsi qu'un réexamen des politiques sur les IDE et les filiales étrangères. Le CSC mettait aussi en exergue le contrôle asymétrique des nouvelles technologies par les FMNE étrangères, la compétitivité de l'économie canadienne et l'accélération du développement technologique au Canada (French, 1985 : 342). La politique industrielle devait donc cibler les domaines de pointe les plus prometteurs.

## 4.5 Le contrôle des ressources par le Programme énergétique national

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Bien que ces idées exposassent divers enjeux économiques et industriels, la très grande majorité des débats sur les IDE et les multinationales à la fin des années 1970 se concentraient sur l'enjeu des ressources, surtout du pétrole et du gaz⁵⁴. C'est d'ailleurs à cette même époque que l'Office national de l'énergie révélait l'état des réserves canadiennes de pétrole moindres qu'anticipées⁵⁵ et jugées suffisantes pour une consommation d'au plus une dizaine d'années. Plusieurs débats eurent alors lieu au Parlement sur l'état des ressources naturelles au Canada, sur l'appropriation de celles-ci par les entreprises américaines et sur les redevances que ces dernières devaient payer au gouvernement. Pour Alistair Gillespie, devenu ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources, il n'était plus question de savoir s'il y aurait éventuellement pénurie, mais plutôt de déterminer ce qu'il faudrait faire pour protéger l'intérêt, l'autonomie et l'intégrité des Canadiens lorsque celle-ci adviendrait⁵⁶. Des voix s'élevaient pour revendiquer une intervention du gouvernement, notamment par l'entremise de Petro-Canada⁵⁷, afin de contrôler les importations de pétrole. Trudeau se montra en faveur d'une limitation des exportations de pétrole et de gaz et de la construction d'un pipeline traversant le Québec et les provinces maritimes. Son ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources souhaitait, quant à lui, davantage d'instruments d'intervention afin de s'assurer que les firmes étrangères œuvrent dans l'intérêt du Canada. Alan
Martin, alors secrétaire parlementaire du ministre de la Consommation et des Corporations, proposait d'exploiter les différents gisements en mer et les sables bitumineux. On affirmait qu'il était nécessaire que le Canada se dote d'une réelle stratégie de développement des ressources énergétiques, étant donné que l'on continuait d'importer un peu moins de la moitié de sa consommation alors qu'on en détenait des réserves importantes.

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De retour au pouvoir au début des années 1980⁵⁸, le gouvernement Trudeau annonça son intention d'utiliser les richesses naturelles du Canada pour mettre en œuvre une politique industrielle, créer des emplois, garantir l'approvisionnement énergétique aux Canadiens et accroître le rôle énergétique du Canada sur la scène internationale⁵⁹. Il était alors incité après avoir constaté certaines distorsions dans les comportements des firmes américaines, surtout dans l'industrie énergétique, qui « tiraient alors parti de la proximité et de la profitabilité supérieure de leurs investissements au Canada, sans être incitées à réinvestir de manière substantielle leurs profits » (Duquette, 1988:7). Se sentant donc obligé de « mettre de l'ordre dans le domaine de l'énergie au Canada »⁶⁰, le gouvernement Trudeau présentait, en 1980, le Programme énergétique national (PEN). Proposé par le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources du Canada Marc Lalonde, le programme devait, en premier lieu, permettre aux Canadiens de prendre en main leur avenir énergétique grâce à la sécurité des approvisionnements et à l'indépendance vis-à-vis du marché mondial du pétrole. En second lieu, le programme devait offrir à tous les Canadiens la possibilité de participer au développement du secteur énergétique en général - et de l'industrie pétrolière en particulier - et l'opportunité de bénéficier des fruits de l'expansion industrielle. Finalement, le programme comptait établir un régime de prix du pétrole et de partage des recettes qui tienne compte de l'exigence d'équité pour tous les Canadiens, où qu'ils habitent (PEN, 1980: 2). Le PEN avait aussi pour but que la « participation canadienne au secteur pétrolier et gazier atteigne au moins 50 p. cent d'ici 1990. » Il devait enfin renforcer le contrôle canadien dans les plus grandes entreprises de pétrole et de gaz, et augmenter rapidement la part du secteur pétrolier et gazier appartenant au gouvernement du Canada⁶¹. Ce programme promettait de renverser la propriété étrangère dans l'industrie pétrolière et gazière canadienne, en plus de promouvoir l'exploration et le développement dans le nord du pays (Bothwell, 1992).

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Le PEN a rapidement fait l'objet de critiques à la Chambre des communes; les conservateurs le percevaient comme une mesure qui allait nuire à la relance de l'économie. La volonté de nationalisation de certaines compagnies pétrolières était jugée improductive. Du même coup, le parti conservateur reprenait des études de l'Institut C.D. Howe, de la Banque Royale, du Conseil Économique du Canada et de plusieurs pétrolières, pour étoffer sa critique générale de l'intervention gouvernementale. De plus, l'obligation de propriété canadienne ainsi que l'appropriation de 25 p. cent de la production de pétrole et de gaz découverts sur les terres de la Couronne par le gouvernement étaient perçues par les multinationales américaines comme une expropriation rétroactive (Chrétien: 1994)⁶². Ces dernières ont rapidement obtenu l'appui de leur gouvernement, qui a fait parvenir une lettre au gouvernement canadien dénonçant la contradiction entre le PEN et l'esprit des traités internationaux signés par le Canada (Duquette, 1988)⁶³. Plus que tout, c'est le principe du traitement national qui éveillait les critiques. Quelques mois après son annonce, le PEN était intégré à une stratégie économique nationale. Mettant l'accent sur le
développement de l'industrie automobile et aéronautique, l'industrie des microprocesseurs ainsi que celle des ressources naturelles, cette stratégie proposait un investissement public dans la restructuration du secteur manufacturier afin de le rendre compétitif au niveau international⁶⁴.

73 Cette proposition politique du gouvernement Trudeau n'a toutefois pas su intégrer le discours économique ambiant, qui s'était modifié avec les effets latents de la crise. Dans ce contexte, la LEIE était devenue le symbole de la fermeture de l'économie canadienne tandis que l'intervention économique du gouvernement était perçue comme inefficace. Le PEN signifia pour sa part un changement d'orientation dans l'objectif de *canadianisation* de l'économie, délaissant le contrôle des entreprises pour miser presque uniquement sur l'appropriation par des Canadiens des projets d'exploitation d'hydrocarbures (Duquette, 1988). C'est d'ailleurs le parti conservateur qui adopta la position économique qui fera bientôt consensus dans les milieux d'affaires au Canada, en prenant parti pour l'accroissement du commerce et de l'investissement international. Le NPD qui continuait de prôner une ligne dure auprès des FMNE ainsi que l'édification d'une industrie canadienne voyait son discours se marginaliser.

74 Somme toute, le changement d'attitude des politiciens et des hommes d'État, tant à l'égard des grandes entreprises qu'à l'égard de la concentration industrielle et de la concurrence modifiait progressivement leur perception relativement à l'ouverture des frontières commerciales et aux avantages procurés par les IDE en termes de productivité et d'emplois, qui pour plusieurs outrepassaient alors les enjeux du contrôle des actifs nationaux⁶⁵. L'idée du libre-échange, créant un espace commun d'ententes normatives, faisait alors son chemin à travers la poursuite de la reconnaissance de la souveraineté du Canada par les firmes américaines (Chrétien, 1994 : 103). Selon Chrétien (1994), le gouvernement se rendait à l'évidence qu'il devait s'adapter à la situation économique internationale plutôt que de lutter contre. Le virage vers des politiques plus libérales s'expliquait notamment par les avantages à court terme des solutions politiques proposées. Il se justifiait aussi par le fait que le gouvernement continuait de miser sur les objectifs de croissance de l'emploi. Ce changement de perspective sur les moyens à prioriser, qui affectait aussi les IDE, fut l'une des conséquences de la transformation observée dans les structures de l'économie mondiale (Deblock, 1988 : 242).

## 05. 1985 à aujourd'hui : Le retour du libéralisme d'ouverture

75 La décennie 1980 est associée à d'importants changements institutionnels qui ont façonné les actions de l'État contemporain. Elle fait non seulement écho aux difficultés économiques des années 1970 et 1980, mais elle marque un retour du conservatisme politique et un accroissement du commerce et de l'investissement international. L'État n'était alors pas contesté en soi, la critique s'attardait surtout sur l'ampleur de l'intervention plutôt que sur sa légitimité régalienne. Les revendications se voulaient donc d'ordre philosophique, arguant dans le sens de la préservation d'une plus grande liberté individuelle au sein d'un contexte d'élimination et de dispersion des pôles de pouvoirs sociétaux (Brooks et Stritch, 1991). Au sein de la société civile, ces changements étaient demandés par de nombreux supporteurs des milieux économiques canadiens, à commencer par le Business Council on National Issues (BCNI).
D'importantes ressources étaient alors déployées afin de convaincre le gouvernement que « ce qui est bon pour le secteur des affaires est bénéfique pour le pays » (Baker, 1997 : 1). Gillies (1981 :19) maintient que les PDG des grandes entreprises canadiennes s'efforçaient de démontrer que l'accroissement de la taille des entreprises et la concentration économique étaient en harmonie avec l'intérêt public et qu'ils figuraient même comme essentiels à la prospérité future de l'économie canadienne.

76 Quant au milieu académique, la présence de nombreux économistes, formés dans une mouvance de critique du modèle keynésien, au sein des nouvelles facultés d'économie et d'administration des affaires favorisait une acceptation relativement générale des bienfaits du libre-échange⁶⁶.

77 Quatre autres aspects doivent être considérés avec le regard de l'époque :

• Le choix du parti progressiste-conservateur en faveur de la libéralisation du commerce et de l'investissement était saisi d'une volonté de prioriser le marché et la concurrence au détriment des politiques industrielles. Il s'exécutait surtout par un changement de discours et par l'annulation ou la modification de certaines politiques et lois relatives à la période précédente. Pourquoi ce choix? D'une part, on ne peut faire abstraction du positionnement politique du mouvement conservateur, qui s'associait depuis le début des années 1970 à un État moins interventionniste dans l'économie. D'autre part, le contexte des années 1980 suggérait qu'il ne semblait plus nécessaire d'assurer une protection des entreprises canadiennes vis-à-vis les FMNE. Plusieurs entreprises canadiennes étaient dorénavant en mesure de concurrencer les entreprises américaines.

• La concurrence, qui est centrale aux principes revendiqués durant cette période, subissait au même moment une reconfiguration importante en termes d'échelle. Activée notamment par le mouvement de libéralisation et l'accroissement continuel du nombre et de la taille des grandes entreprises internationales, la concurrence ne prenait alors plus comme fondement un territoire spécifique, mais était plutôt alignée sur la dynamique mondiale des FMNE. Cette concurrence continuait d'être considérée comme un mécanisme de croissance et d'emplois.

• Au début des années 1980, un certain consensus s'est instauré au sein des milieux d'affaires canadiens sur l'idée du libre-échange, ce qui a envoyé un message clair au gouvernement⁶⁷. Ce consensus n'est sans doute pas étranger au fait que les milieux d'affaires canadiens étaient conscients des changements de l'environnement économique, notamment en regard de l'accroissement des IDE canadiens et de leur dépendance commerciale avec les États-Unis.

• L'intensification de la coordination internationale avait comme effet de déplacer l'action de l'État vers des enjeux que l'on peut qualifier de structurels. Du même coup, le contrôle de l'État était transféré sur sa taille et ses dépenses. Certains objectifs découlant de l'Après-guerre, comme l'emploi, demeuraient toutefois fondamentaux à sa mission, du moins sur le plan politique. L'apparence de contrôle se devait d'être maintenue pour justifier légitimement certaines des orientations économiques du gouvernement. Or, le contrôle relevait bien plus d'une croyance envers les effets futurs de la libéralisation des marchés que d'une capacité à comprendre les enjeux qu'elle impliquait réellement. Cette croyance suggérait que les problèmes propres à la gestion de l'État et aux rendements économiques seraient résolus par une diminution de la taille de l'État ainsi que par une intégration économique plus profonde avec les États-Unis.

78 La campagne électorale de 1983 fut sans doute celle qui marqua l'esprit du vent de changement libéral, bien que caché derrière le voile de la politique pragmatiste. Les conservateurs se montraient d'abord opposés à un traité de libre-échange avec les
États-Unis⁶⁸. Mulroney déclara notamment en 1983 que le libre-échange avec les États-Unis aurait l'allure d'un éléphant endormi⁶⁹. La perte d'autonomie nationale continuait d'être liée à la destruction de la culture et de l'identité canadienne et sous-tendait alors le nationalisme économique au Canada et au Mexique (Kudrle, 1994 : 502). Les craintes s'exprimaient sous plusieurs formes argumentaires ; l'aspect antidémocratique des accords de libre-échange, les effets économiques indirects du libre-échange ou la pertinence réelle d'une telle politique pour stimuler l'activité industrielle au Canada en étaient les principales, au début des années 1980⁷⁰ (Dunn, 1995).

79 Peu de temps après son arrivée au gouvernement, en décembre 1984, Mulroney prononçait devant l'audience du Club économique de New York, le célèbre : « Canada is open for business again », espérant ainsi ranimer de bonnes relations entre le Canada et les États-Unis (Spence, 1986 : 161). Mulroney insistait aussi sur le fait que le LEIE avait fait dévier des investissements potentiels qui auraient pu avoir un effet important sur le dynamisme économique du pays. Le Canada, qui se classait dorénavant au dernier rang des 22 pays développés en matière d'attraction des investissements étrangers, souffrait selon les conservateurs d'un manque de compétitivité internationale⁷¹. La volonté des conservateurs d'accroître les IDE prenait alors source dans leur désir de rendre plus compétitive l'économie canadienne et par la même occasion d'inciter les entreprises canadiennes à accroître leurs investissements⁷². Pour le gouvernement, l'attrait des IDE venait du fait que les Canadiens, généralement peu enclins à prendre des risques, ne pouvaient créer à eux seuls une dynamique de relance de l'investissement et de la compétitivité.

80 Le ton était ainsi lancé et l'une des premières actions du gouvernement conservateur de Mulroney a été de remplacer le PEN et la Loi sur l'examen des investissements étrangers par la Loi sur Investissement Canada (LIC). La nouvelle loi devait ainsi faciliter les investissements des entreprises dans le but d'y accroître l'emploi productif. Elle était d'ailleurs présentée en 1984 comme allant de concert avec les revendications du secteur privé, des provinces canadiennes et des services commerciaux canadiens⁷³. Elle révélait une attitude positive et tournée vers l'avenir.

81 Une nouvelle agence était aussi créée, *Investissement Canada*, qui avait pour mandat à la fois de réviser les demandes d'investissement direct d'entreprises étrangères, mais surtout d'encourager et de faciliter les IDE au Canada. Les critères d'évaluation⁷⁴ d'un IDE étaient revus afin de ne pas engendrer trop de réticences des entreprises étrangères à investir au Canada⁷⁵. Les conservateurs souhaitaient avant toute chose éliminer certaines contraintes administratives jugées inutiles, tandis que la priorité était mise sur les acquisitions jugées névralgiques d'entreprises canadiennes par des étrangers. Le gouvernement mettait alors un accent particulier sur les investissements engendrés par les changements technologiques et la nécessité, à cet égard, de l'apport des capitaux étrangers. En somme, ils étaient dorénavant convaincus que l'ouverture du gouvernement à l'attraction des IDE allait entraîner un effet positif sur l'emploi au Canada.

82 C'est pratiquement au même moment que le rapport de la Commission royale sur l'union économique et les perspectives de développement du Canada⁷⁶, fut déposé après plus de trois ans de consultation. Ce rapport est venu renforcer la position économique du parti au pouvoir en prenant position sur la gestion des politiques économiques et sur les principales orientations politiques du gouvernement. La commission Macdonald est considérée, encore aujourd'hui, comme le symbole d'un constat d'échec de
l'interventionnisme étatique de l'Après-Guerre<sup>77</sup>, et le début, au sein des grands partis politiques canadiens, d'une acceptation des prémisses théoriques et pragmatiques d'un nouveau libéralisme. Elle est devenue l'un des points de rupture du nationalisme canadien et l'un des moments marquants de la promotion des principes du libre-échange. Elle marque, par cela, une acceptation plus généralisée des bienfaits économiques de la firme multinationale.

83 Trois constats étaient alors faits par les commissaires :

1. l'ouverture des frontières économiques pouvait être positive pour l'économie canadienne, mais exigeait une modification des attentes de la population envers le gouvernement ;

2. La prolifération des programmes économiques et sociaux, qui accentuaient l'attente des citoyens et des entreprises envers de l'État, devait s'arrimer au nouveau contexte international ;

3. l'intérêt économique du gouvernement devait intégrer la coordination internationale et la préservation de bonnes relations avec les partenaires économiques. Ces dynamiques s'exprimaient par la notion d'interdépendance, et s'affirmaient de différentes manières et à différents niveaux.

84 La promotion du secteur privé comme moteur de l'économie nationale facilitait alors la mise en place de mesures assurant un environnement propice à l'esprit d'entreprise, à l'innovation et à l'internationalisation de l'économie canadienne. Ce processus était d'ailleurs en phase avec de nombreux travaux portant sur le raffinement de la théorie de la firme<sup>78</sup>. Dans ce contexte, le discours propre à la critique des multinationales résonnait de moins en moins à l'échelle politique canadienne. Les milieux politiques et économiques s'entendaient sur le fait que la complexification de l'économie canadienne avait engendré une multiplication des relations d'affaires entre les entreprises nationales et étrangères, favorisant une interdépendance de plus en plus grande entre celles-ci. La volonté du Canada de faire partie de la nouvelle économie globale se vérifiait par l'évitement de politiques commerciales trop agressives et protectionnistes. La nécessité de stimuler l'investissement au Canada fit momentanément renaître le débat sur l'IDE. Un accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis se présentait alors par ses avantages économiques, notamment sur le plan de la spécialisation des firmes canadiennes, de la hausse du niveau de la concurrence, et d'un accès privilégié au marché américain (Arteau, 1988). Le fait que les États-Unis s'intéressaient à ces questions lors des négociations en vue de l'Accord de libre-échange inquiétait plusieurs députés de l'opposition.

85 L'épineux enjeu de la souveraineté du Canada vis-à-vis des États-Unis revenait aussi régulièrement lors des débats. Le chef néo-démocrate, Edward Broadbent, rappelait que le sous-secrétaire du Commerce aux États-Unis, Bruce Smart, s'était opposé publiquement à une intervention du gouvernement canadien afin d'empêcher l'achat de la pétrolière Dome par l'américain Amoco<sup>79</sup>. Dans le même ordre d'idée, les libéraux rappelaient la soumission du gouvernement conservateur aux récriminations des États-Unis. Les néo-démocrates insistaient aussi longuement sur l'incapacité d'Investissement Canada à contraindre, de quelque façon que ce soit, les entreprises étrangères qui n'exécutaient pas leurs engagements. Ils se questionnaient sur les bénéfices non répartis des entreprises étrangères au Canada ainsi que sur l'orientation des profits réalisés au Canada, avec des ressources canadiennes. Les subventions allouées par le gouvernement canadien induisaient des questionnements sur la responsabilité de ce dernier à l'égard des fonds investis dans des entreprises canadiennes qui étaient
ensuite achetées par des étrangers. Certaines acquisitions, notamment d'entreprises technologiques, suscitaient des inquiétudes quant à la valeur ajoutée à long terme du développement technologique au Canada. Le gouvernement conservateur, rappelant qu'il avait bon espoir que l'accord aboutirait à des avantages mutuels pour le Canada et les États-Unis, réitérait les visées de l'accord pour soutenir la création d'emplois⁸⁰.

Au début des années 1990, la baisse de la compétitivité de l'économie canadienne faisait manchette et constituait l'une des principales préoccupations du gouvernement. Cette notion de compétitivité, devenue internationale et orientée sur les États, s'associait alors au bien-être socioéconomique (Barrows, 1992 : 32). Eden et Molot (1993 : 242) rapportaient que les préoccupations du gouvernement, en regard de la compétitivité, étaient surtout liées à la perte d'emplois manufacturiers au cours des années 1980 et à la détérioration de la performance économique du Canada au début des années 1990. David Barrows (1992), se référant au classement de la compétitivité des pays développés du World Economic Forum, notait que le Canada était passé de la 5e position à la 11e entre 1991 et 1992. Pour Michael Porter (1991), le Canada devait s'attarder à l'atteinte d'une meilleure performance économique générale pour remédier au problème de compétitivité. Pour y arriver, il envisageait une diminution des dépenses de l'État et la création d'un environnement d'affaires propices aux entreprises. Dans une étude commandée par le gouvernement fédéral, Porter (1991 : 92-95) recommandait :

1. d'investir plus intensément dans le perfectionnement des ressources humaines ;

2. de faciliter l'établissement de liens plus étroits entre les entreprises et les établissements d'enseignement ;

3. d'améliorer le développement et l'adoption de technologies ;

4. de développer ou renforcer des grappes⁸¹ industrielles ;

5. d'encourager les efforts d'amélioration de la productivité ;

6. de recourir à la rémunération au rendement, et d'adopter des stratégies plus globales.

Il suggérait enfin une redéfinition des rapports entre les entreprises et l'État, afin que ce dernier axe davantage ses interventions sur la valorisation du secteur privé au Canada, diminue son emprise sur l'économie à travers les sociétés d'État et mette spécifiquement l'accent sur l'atteinte d'avantages concurrentiels pour l'économie canadienne.

Le discours du trône de Brian Mulroney en 1991, ouvrant la troisième session de la trente-quatrième législature du Canada, a été révélateur de la volonté du gouvernement fédéral à s'inscrire dans cette tangente. Le premier ministre se montrait très clair sur le fait que les pressions économiques au Canada ne provenaient plus des dépenses publiques ou de l'inflation, mais plutôt de la concurrence mondiale. La prospérité pour tous demeurait l'enjeu premier et elle pouvait être atteinte par l'unité nationale, la stabilité et la confiance. Les volets économiques de la prospérité comprenaient la réduction du déficit, la réforme de la fiscalité, le libre-échange et l'accroissement de la productivité. Se félicitant d'un accroissement de la hausse des entrées d'investissements directs étrangers, « clés de la création d'emplois », il réitérait que :

le seul moyen d'assurer et d'accroître notre prospérité à long terme consiste à améliorer notre productivité dans tous les secteurs de l'industrie canadienne, celui des ressources, celui de la fabrication et celui des services. La productivité, c'est la différence entre la prospérité et l'appauvrissement. Elle est la condition essentielle
à notre prospérité et au maintien de nos programmes sociaux. Pour accroître la productivité, il faut un effort concerté de la part des gouvernements, des entreprises, des syndicats et des particuliers, dans toutes les régions du pays.⁸²

89 Le lien entre la productivité, l'investissement et les firmes multinationales devenait de plus en plus explicite à mesure que les analyses sur les déterminants de la productivité, du commerce et de l'investissement se réalisisaient⁸³ Après la signature de l'ALENA, qui agrandissait le libre-échange nord-américain ratifié quelques années auparavant, le gouvernement, libéral cette fois, s'est attardé à réviser trois leviers de son action politique dans l'économie : la politique commerciale, la politique d'investissement et la politique fiscale (Eden, 1996). Cette révision a entraîné de nombreux travaux qui ont guidé le ministre des Finances dans l'élaboration de la nouvelle politique fiscale⁸⁴. L'attention du gouvernement fédéral, mais aussi des provinces, était notamment axée sur la réglementation ou la mise en place d'initiatives diverses pour faciliter l'attraction des FMNE (Deblock et Brunelle, 1998). La stratégie des grappes industrielles, sous le gouvernement québécois de Bourassa, en est un bon exemple ; elle misait sur « la concertation entre le gouvernement, les patrons et les syndicats afin de permettre au Québec de développer une économie à valeur ajoutée très compétitive lui assurant de tirer profit de la mondialisation ». Le gouvernement Chrétien a quant à lui formé l'Équipe Canada, dont le mandat était d'effectuer des missions ministérielles pour promouvoir le commerce et l'investissement international.

90 Les politiques et les programmes visant à améliorer le climat de l'investissement au Canada étaient considérés comme cruciaux au maintien et à l'attraction des IDE (Cameron, 1998). D'autres enjeux étaient également soulignés, comme les effets des FMNE sur la concurrence, sur le respect des normes du travail, de même que sur l'environnement et l'harmonisation de la taxation des entreprises. Dans ce contexte, le gouvernement se questionnait sur la meilleure façon d'inciter les entreprises étrangères à s'installer ou à maintenir leurs activités au Canada tout en respectant les préoccupations qui émanaient d'un contexte général de l'ouverture des marchés, au sein desquels les désirs nationaux d'accroître l'efficience économique entraient en concurrence avec la préservation du contrôle souverain de leurs politiques (Cockfield, 1998). Les changements dans l'environnement économique mondial suivant l'ALENA et l'OMC alimentaient alors les réflexions sur la politique fiscale canadienne.

91 À la fin des années 1990, la réaction du gouvernement libéral canadien à l'égard de l'IDE et des FMNE suivait les recommandations de nombreuses recherches menées par Industrie Canada. C'est d'ailleurs à cette époque que le gouvernement canadien a réellement affirmé la prise en compte de l'avantage concurrentiel au Canada. Rappelons quelques actions et orientations poursuivies par ce dernier. Dès 1998, le gouvernement Chrétien misa sur l'acquisition de connaissances et de compétences des jeunes canadiens, notamment sur le plan technologique. Cette orientation s'inscrivait dans le contexte où le capital humain était reconnu comme un avantage comparatif à long terme pour le Canada. La création de partenariats entre les secteurs privé et public était aussi priorisée afin d'accélérer l'innovation. Le ministre des Finances proposait pour une première fois en 1999 de revoir le régime d'imposition des sociétés afin qu'il soit plus aligné sur la concurrence internationale. Jean Chrétien soutenait l'apport « d'une réglementation intelligente pour réaliser le bien commun et créer un climat susceptible d'attirer l'investissement et de susciter la confiance des marchés ».
92

L'enjeu politique de l'investissement étranger au Canada, qui avait très peu évolué depuis les années 1990, redevint d'actualité au milieu des années 2000. Une série de prises de contrôle d'entreprises canadiennes par des étrangers remit en considération la notion d'intérêt national (Holden, 2007). Pour Andrew Kitching (2005), l'accroissement des fusions et acquisitions d'entreprises canadiennes dans des secteurs stratégiques, comme les ressources naturelles, ainsi que les évènements du 11 septembre 2001, ont motivé la décision du gouvernement de s'arrimer aux pratiques des autres pays, comme les États-Unis, et insérer une clause sur la sécurité nationale. Pour une des premières fois depuis vingt ans, le gouvernement envisageait une mesure supplémentaire de protection. Peu de temps après l'élection de 2006, les préoccupations s'intensifièrent quant aux effets des acquisitions d'entreprises étrangères sur la concurrence. À cette époque, le Bureau du Conseil privé se montra également préoccupé par l'intensification de la concentration dans certaines industries canadienne et avaient manifesté l'intérêt de proposer une commission sur le sujet⁸⁵. Les ministres de l'Industrie et des Finances annonçaient donc en 2007 la mise sur pied du Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence⁸⁶. La présidence du groupe d'étude a été confiée à Lynton Ronald Wilson, un homme d'affaires canadien, qui devait, avec son équipe exclusivement composée de représentants du milieu des affaires, examiner les politiques canadiennes portant sur la concurrence et l'investissement étranger, puis présenter des recommandations en vue de rendre l'économie plus concurrentielle. Le rapport Wilson a finalement été déposé un an plus tard, en pleine progression de la crise financière mondiale. Le rapport se veut un acte de foi dans le système de marché concurrentiel, qui « assure le dynamisme économique et génère de bons emplois pour les Canadiens » (Rapport Wilson, 2008 : vi). Parallèlement, le rapport fait état des préoccupations de plusieurs entreprises et travailleurs canadiens sur la prise de contrôle d'entreprises iconiques canadiennes au cours des années 2000. Il relève que la part relative des IDE entrants au Canada par rapport aux IDE totaux avait constamment diminué depuis les 40 dernières années, dues à plusieurs facteurs, dont l'augmentation des coûts du travail, la diminution de la productivité et la faible performance des entreprises canadiennes en matière d'innovation. Le rapport propose une série de recommandations touchant plusieurs enjeux relatifs aux IDE et aux FMNE; la création d'un avantage fiscal concurrentiel ; l'attraction et le développement des talents ; la mise en place d'incitatifs à l'essor des entreprises canadiennes ; le renforcement du rôle des administrateurs de sociétés dans les fusions et les acquisitions ; l'accélération de la libéralisation du commerce et de l'investissement ; la révision de la réglementation ; une stimulation de l'innovation et une plus grande protection de la propriété intellectuelle ; se trouvaient ainsi cités. S'ils ne remettaient pas en compte la LIC et son processus d'examen des IDE, les auteurs recommandaient plusieurs modifications à cette dernière. De prime abord, ils insistaient pour élever le seuil déclencheur d'examen, tout en y intégrant des secteurs économiques considérés comme stratégiques, tels les transports (y compris les pipelines), les services financiers non réglementés au fédéral et l'extraction du minerai d'uranium (Rapport Wilson, 2008 : 36).

93

La réaction du gouvernement à la suite du dépôt du rapport s'est avérée en droite ligne avec plusieurs de ses recommandations. En 2010, en pleine tentative de reprise économique, les orientations politiques sur l'investissement présentées par le premier ministre misaient sur trois aspects généraux, soit : la diminution des taux d'imposition, une plus grande ouverture au capital de risque ainsi qu'à l'IDE dans les secteurs-clés de
l'économie, comme les satellites et les télécommunications. Il soutenait par ailleurs que « tout en protégeant la sécurité nationale, notre gouvernement veillerait à ce qu'aucun règlement inutile ne nuise à la croissance de l'industrie canadienne de l'extraction minière de l'uranium en soumettant indûment l'investissement étranger à des restrictions ». Cet aspect était pleinement intégré en 2012, tel qu'en témoigne l'introduction de nouvelles normes pour les investisseurs étrangers sous contrôle de l'État⁸⁷. Les Lignes directrices sur les investissements au Canada par des sociétés d'État étrangères incluaient la nécessité qu'elles agissent à titre d'entreprises commerciales et qu'elles exercent leurs activités de manière ouverte et transparente envers le gouvernement canadien, comme les entreprises privées. Le gouvernement se réservait aussi le droit d'observer plus pointilleusement l'activité économique des sociétés d'État étrangères au Canada, en plus d'exiger le respect continuel de leurs engagements initiaux en ce qui a trait aux avantages nets. Enfin, un dernier changement s'opéra quelques années plus tard, lorsque deux sociétés d'État étrangères, Petronas et China National Offshore Oil Corporation's (CNOOC) déposèrent presque en même temps des offres d'achat d'entreprises canadiennes dans les secteurs de l'énergie. Bien que le gouvernement Harper, après plusieurs mois d'examen, ait finalement donné son aval aux acquisitions, il annonça par la suite des changements dans le processus d'évaluation des IDE par les sociétés d'État étrangères au Canada. Le gouvernement mit alors l'accent sur le respect des normes de gouvernance et le respect des lois et pratiques du Canada.

Ces modifications demeurent, à ce jour, les derniers changements législatifs relatifs à la Loi sur investissement Canada. Elles ont, à tout le moins, ancré la légitimité politique d'un tel processus d'examen au Canada. Depuis les années 2000, les attentes de retombées des IDE d'une FMNE sont devenues monnaie courante, que ce soit par un processus formel, tel qu'on le voit au Canada ou en Australie, ou par des processus informels, moins encadrés juridiquement. Et il y a d'ailleurs très peu, sinon pas du tout, de plaintes quant au processus d'examen des IDE faits par des FMNE au Canada. La LIC a aussi favorisé les relations avec les FMNE. Son processus est empreint d'ouverture envers les FMNE. Le site web du gouvernement indique clairement que :

les investisseurs sont invités à contacter les fonctionnaires de la Direction générale de l'examen des investissements d'Industrie Canada lorsque leurs projets d'investissement en sont à leurs premiers stades et avant même de déposer une demande en ce sens. De telles consultations donnent lieu à des discussions utiles et à un échange de vues pouvant servir à éliminer les difficultés possibles et à encourager le développement des investissements à l'avantage du Canada.

Les objectifs retenus des projets d'IDE sont généralement associés à des capacités réelles des entreprises. Le gouvernement canadien maintient une position basée sur le succès durable des entreprises étrangères au Canada, ce qui implique une volonté et une capacité d'adapter ses politiques publiques en fonction des objectifs économiques des firmes étrangères.

Il semble donc, après analyse de l'évolution de la Loi sur Investissement Canada et du contexte économique et politique des 20 dernières années, qu'il s'est instauré une certaine acceptation en regard de la légitimité d'une telle loi. La LIC demeure la principale institution formelle au Canada qui génère des relations entre l'État et les FMNE, lesquelles se sont d'ailleurs accélérées et structurées depuis la fin des années 1990. Elle n'en est pas la seule institutions pour autant, plusieurs informelles se déploient par la diplomatie économique des délégations canadiennes à l'étranger et par
les agences, canadiennes et provinciales d'attraction d'IDE. L'esprit même de ces relations demeurent rattachés à la poursuites d'objectifs économiques fondamentaux, à laquelle s'ajoute dans le cadre des institutions formelles, une volonté presque somnambule à l'utilisation des FMNE comme outil de développement économique et industriel.

## 06. Conclusion

Cette revue des 150 dernières années offre un aperçu des principales idées associées aux débats sur les IDE au Canada. Selon nous, deux moments charnières ont eu des effets majeurs sur l'institutionnalisation des relations entre l'État et les FMNE au Canada ; la Grande Dépression et la ratification de la Loi sur l'examen des investissements étrangers (LEIE). Dans un premier temps, les idées véhiculées pour résoudre les problèmes économiques causés par la Grande Dépression ont entraîné une évolution drastique de la conception de l'intervention de l'État dans l'économie, mais aussi de l'investissement et de l'activité des entreprises, canadiennes et étrangères, tout en instaurant définitivement une responsabilité de l'État dans la poursuite de l'atteinte d'objectifs fondamentaux. À la suite de cela, on note l'émergence du discours associé aux avantages des firmes multinationales au Canada, qui s'est institué à la fin des années 1960 pour ensuite s'intégrer à la LEIE. Entre ces deux grandes périodes, on y voit poindre les premières critiques, ou préoccupations, à l'égard des IDE au Canada. Elles prennent d'ailleurs place au moment où le paradigme de la Politique nationale s'estompait et un nouveau paradigme économique axé sur les avantages que pouvaient procurer les IDE au Canada, se renforçait au sein du gouvernement et des milieux académiques.

De ces deux grands mouvements institutionnels, on constate en filigrane que les objectifs économiques fondamentaux ont néanmoins peu évolué depuis l'Après-guerre et restent encore aujourd'hui caractérisés par une recherche de croissance économique, de haut niveau d'emplois, de stabilité économique et politique ainsi que de redistribution relative des richesses. Concernant l'enjeu des IDE, nous devons ajouter comme variables centrales à ces grands mouvements institutionnels, la présence d'idées et de moyens rattachés à l'atteinte de ces objectifs, l'évolution du contexte national et international ainsi que la volonté de contrôle de l'État vis-à-vis les IDE et les FMNE. Cette volonté de contrôle des IDE, qui est l'élément appartenant le plus aux gouvernements, se positionne comme la variable qui relie l'action de ce dernier aux IDE et l'atteinte de ses objectifs économiques fondamentaux. Ce contrôle est d'ailleurs explicite aux actions du gouvernement visant la *canadianisation* de l'économie, la poursuite des avantages des IDE, à l'intégration économique ou l'avantage compétitif de l'économie nationale. En ce sens, cette notion de contrôle a évolué en passant d'un contrôle des actions des FMNE lorsqu'elles investissent au Canada (de 1960 et 1970) à un contrôle des actions du gouvernement qui prend en considération les réactions de ces entreprises étrangères et de leur État d'origine (depuis 1980).

Cette présentation de l'évolution des discours, des débats et des décisions des gouvernements fédéraux canadiens successifs nous mène aujourd'hui à constater la présence contemporaine d'orientations presque uniquement axées sur les moyens à la disposition du gouvernement pour accroître les investissements des entreprises au Canada, qu'elles soient canadiennes ou étrangères, générer une croissance économique
et un niveau d'emploi souhaités. Bien que la pandémie de la Covid-19 ait bousculé
l'atteinte à court terme de ce type d'objectifs, rapatriant au passage ceux de la stabilité
et la redistribution en réutilisant des politiques dites nationalistes, bien peu de
manifestations ont été constatées à l'encontre de la propriété ou du contrôle des FMNE
au Canada. Les désirs de rapatrier des investissements, de combler les chaînes de
valeurs ou de développer des secteurs stratégiques ne semblent, dans le fond, que
l'expression moderne d'un retour aux débats sur les politiques industrielles des 1970.

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## NOTES

1. La Grande Dépression a généré un changement de paradigme à propos des responsabilités économiques de l'État canadien. Face aux effets dévastateurs de la crise, une remise en question théorique et philosophique des prémisses de l'économie classique, et du rôle de l'État dans l'économie, s'opérait sur divers fronts. La vision de plusieurs intellectuels influents de l'époque évoquait un capitalisme plus humain. L'État devait, au sein de celui-ci, intervenir pour assurer le bien-être matériel de la population par des mesures d'assistance sociale et de régulation économique (Moussaly, 2016 : 165).

2. Propos recueillis dans lors d'un entretien réalisé par Ken Rea, *Ed Safarian in conversation with Ken Rea* 2012, Université de Toronto, en ligne, https://play.library.utoronto.ca/BhP0yvHgj9WW

3. Au Canada, deux groupes sont à l'origine du mouvement sociolibéral dénonçant le contrôle économique des monopoles et incitant pour une intervention centralisée de l'État. Gary Temple
(1972) mentionne la formation de groupuscules réformistes canadiens, sous la composition de deux groupes, le Ginger Group et les Progressistes, qui ont fait élire 65 débutés en 1921.

4. Une remise en question théorique et philosophique des prémisses de l'économie classique (surtout de la Loi de Say) s'opérait aussi sur divers fronts. Les théoriciens anglais du nouveau libéralisme, tels que Thomas H. Green, Leonard T. Hobhouse et John A. Hobson, de même que les institutionnalistes américains et les partisans de l'école historique allemande, estimaient qu'il revenait à l'État d'intervenir pour corriger les maux engendrés par la crise. Sur le plan strictement économique, certains économistes américains, tels que J. M. Clark, James Harvey Rogers ou Jacob Viner, envisageaient au début des années 1930 une reprise économique par la croissance de la demande agrégée et par un accroissement des dépenses publiques passant par l'emprunt (Salant, 1988 : 33).

5. La crise avait eu pour effet d'accentuer la concentration des capitaux au Canada. Finkel (1979 : 24) note qu'au début des années 1930, les actifs des 67 plus grandes sociétés financières étaient évalués à 7 milliards de dollars tandis que les actifs des 196 principales entreprises industrielles et commerciales représentaient plus de 6 milliards de dollars, sur une économie privée évaluée à un peu plus de 10 milliards. Les entreprises américaines contrôlaient environ 40 p. cent de tout le capital investi dans le secteur manufacturier et minier. Pour certains sous-secteurs (les pâtes et papiers, les métaux non-ferreux, les produits chimiques, les véhicules, le caoutchouc, les appareils électroniques et le pétrole raffiné), les niveaux de contrôle étranger s'élevaient à plus de 50 p. cent (Buckley, 1973 : 103).

6. Il a été ministre des Munitions et des Approvisionnements de 1940 à 1945.

7. Déjà amorcés avant la Guerre, les IDE de firmes américaines au Canada se sont considérablement affermis après le déclenchement de la guerre de Corée et les conclusions du rapport Paley. Il faut se rappeler que le déclenchement de la Guerre de Corée, en 1950, avait eu des répercussions sur l'inflation et le gouvernement américain avait alors pris de prendre action pour limiter le crédit. À tel point que les besoins croissants pour certaines ressources naturelles aux États-Unis devinrent, au début des années 1950, une source d'angoisse pour le gouvernement américain. Celle-ci est formulée explicitement dans le rapport de la Commission Paley publié en 1952. Or, des vingt-neuf ressources naturelles identifiées dans le rapport, douze étaient présentes en grande quantité au Canada (Clements, 1977 : 84).

8. Saint-Laurent déclarait d'ailleurs en 1953, lors d'une allocution auprès d'industriels : « I don't think that free enterprise requires that government do nothing about economic conditions. Government can, and I believe government should, pursue fiscal and commercial policies which will encourage and stimulate enterprise and wise government policies can do a lot to maintain the right kind of economic climate» (Lamontagne, 1954).

9. Blyth (1967) estime que l'industrie canadienne à la fin de la Seconde Guerre avait atteint un niveau comparable à ceux des industries américaine et britannique après la Première Guerre.

10. L'exemple de l'achat de Canadair par l'Electric Boat Company, en 1947, illustre bien le type de développement économique à court terme qu'il poursuivait. Selon lui, cet achat était positif pour l'économie puisqu'il faisait venir une entreprise aéronautique importante au Canada, avec tous les emplois et l'importation de technologie que cela impliquait, en plus de délester le gouvernement d'activités commerciales dans lesquelles il était bien moins expérimenté (Bothwell et Kilbourn, 1979 : 215).

11. Selon les données recueillies par Roger Anderson pour la Commission royale d'enquête sur les perspectives économiques du Canada, de la fin des années 1920 jusqu'en 1947, les exportations vers les États-Unis représentaient annuellement entre 36 et 38 p. cent de l'ensemble des exportations canadiennes (Rapport Gordon, 1957 : 39). À partir de 1948, ce taux augmenta à 50 p. cent, pour ensuite se stabiliser, deux ans plus tard, à 60 p. cent. Pendant cette période, les investissements étrangers américains doublaient en valeur (Azzi, 1999). Soixante-dix pour cent de ceux-ci se destinaient aux secteurs des pâtes et papiers, miniers et pétroliers (Aitkens, 1959).
Ce dernier secteur attira la moitié du capital américain entrant au Canada entre 1946 et 1953 (Clements, 1977 : 84).

12. Les capitaux étrangers avaient notamment contribué à l'essor de grandes entreprises minières, et à faire de Toronto le centre du monde minier, tandis que quelques grandes entreprises canadiennes (Alcan, Noranda) formaient le tissu industriel canadien. Des régions rurales, notamment le long de la voie maritime québécoise, connaissaient aussi une période de prospérité économique sans précédent.

13. Célèbre économiste canadien expatrié aux États-Unis

14. Churchill reconnaissait toutefois que les investissements étrangers se concentraient dans trois secteurs : pétrole et gaz, minerais et manufacturier.

15. En chambre, le ministre du Commerce, Gordon Churchill, soutenait qu'en 1959, la dette nette étrangère du Canada s'élevait à 15 milliards, comparativement à 4 milliards en 1945, ce qui équivalait à 44% du PNB.

16. Il sera remplacé en 1963 par le Conseil économique canadien.

17. Cette loi, votée en 1962, permit d'obtenir des informations sur les ventes, les actifs et le degré de contrôle étranger de toutes les entreprises étrangères au Canada ayant un chiffre d'affaires surpassant un seuil prédéterminé (Rugman, 1990 : 23).

18. Il souhaitait notamment que la recherche soit effectuée au Canada plutôt qu'à l'étranger. Le gouvernement conservateur proposa notamment en 1962 d'amortir sur un an les dépenses de recherche.

19. Il instaurait aussi des crédits d'impôt à la recherche industrielle, tout en réduisant son taux d'imposition sur les profits des sociétés de 9 p. cent (Dehem, 1968 : 165).

20. Il insista sur le fait que la meilleure façon pour les nations d'assurer leur progrès économique, c'est d'adopter des politiques qui réduisent sans cesse les entraves au commerce. Il est non moins important d'appliquer des politiques qui favorisent le développement économique des nouvelles nations, l'expansion du commerce des produits de base à des prix relativement stables et l'amélioration des paiements internationaux Discours du trône, 1963, https://lop.parl.ca/sites/ParlInfo/default/fr_CA/Parlement/procedure/discoursTrone

21. Anciennement le CCF, il demeurait fortement influencé par le nouveau libéralisme social keynésien, représenté en Amérique par J. K. Galbraith

22. Discours du budget, 1963, https://www.budget.gc.ca/pdfarch/index-fra.html

23. Discours du budget, 1963, https://www.budget.gc.ca/pdfarch/index-fra.html

24. Ibid.

25. Dans Rea et McLoed (1976), page 14.

26. Entre 1960 et 1965, la valeur des exportations à haute valeur ajoutée avait d'ailleurs triplé (de 411 millions à 1300 millions), tandis que leur part dans les exportations totales canadiennes avait presque doublé (7,8 à 15,3 p. cent) (Downs, 1967 :261).

27. Cela faisait suite notamment à un contexte international, où les États-Unis et le Royaume-Uni, notamment, avaient adopté des mesures pour protéger leur balance commerciale.

28. Cela était notable dans le secteur des transports, qui devenait de plus en plus intégré aux grands constructeurs américains. En 1963, le contrôle étranger embrassait 97% du capital employé dans l'industrie automobile et la fabrication des pièces (Rapport Watkins, 1968 : 10).

29. Présenté par le député libéral Maurice Jean Moreau comme les « effets à long terme sur nos aptitudes à administrer nos propres affaires et à en décider le genre de capitaux que nous importons ». Ce type de réaction demeurait un des fondements du nationalisme canadien, stimulé par la crainte de la prépondérance culturelle américaine et les effets potentiellement néfastes d'une intégration continentale progressive.

30. Il souhaitait aussi accorder une attention spéciale à « l'établissement d'un climat de collaboration entre les gouvernements, les universités et l'industrie, afin de trouver des solutions efficaces aux grands problèmes de notre milieu: santé, transports, énergie, communications, logement, rénovation urbaine,
production alimentaire et nombre d'autres questions qui touchent particulièrement notre pays ». Discours du trône, 1967, https://lop.parl.ca/sites/ParlInfo/default/fr_CA/Parlement/procedure/discoursTrone

31. Joel Bell (1990), ancien conseiller économique du premier ministre Trudeau, V-P exécutif de Pétro-Canada et PDG de la Corporation de développement des investissements du Canada, rapporte à cet égard les nombreuses tentatives du gouvernement américain de restreindre le commerce et l'investissement au Canada au cours des années 1960.

32. Cinq éléments retenaient à ce moment, l'attention de Walter Gordon qui se translatait alors à la commission:

1) la proportion des capitaux étrangers dans l'économie canadienne était la plus élevée au sein des pays développés;

2) la décision du gouvernement américain d'accroître le rapatriement des profits des filiales étrangères américaines pour abaisser le déficit du compte courant était vue comme une menace potentielle d'application de lois étrangères au Canada;

3) l'interdépendance économique, de plus en plus évidente avec les États-Unis, ne pouvait être renversée, mais devait être contrôlée afin d'en faire bénéficier davantage l'économie canadienne;

4) le rôle accru des entreprises « plurinationales » dans la croissance des principaux facteurs économiques était considéré comme indéniable;

5) le gouvernement canadien entretenait la volonté de poursuivre des politiques économiques indépendantes, prônant la croissance durable de son économie, bien que cela impliquât l'importation et la domestication de techniques de production afin d'être compétitif sur les marchés extérieurs.

33. Pour les auteurs, les firmes plurinationales se caractérisent par leur nombre restreint et une prépondérance relative au niveau de l'activité industrielle. Elles généraient des investissements importants en recherche et développement, en publicité et en nouvelles technologies. Elles étaient présentes sur plusieurs territoires et effectuaient des échanges entre ses branches pour rendre plus efficace leur productivité. Leur capacité à générer de l'activité économique dans plusieurs pays découlait d'avantages sur la concurrence. Les centres décisionnels multiples (filiales) se coordonnaient avec les centres décisionnels centraux (société mère), d'où les propriétaires exerçaient normalement le contrôle (ultime) de l'entreprise. Le centre décisionnel détenait, dans l'absolu, certains pouvoirs économiques, notamment au niveau de la fixation des prix, ainsi qu'une influence politique en ce qui a trait à la préservation de la stabilité économique ou à la capacité d'agir sur les lois et politiques.

34. On fait ici référence à la lettre de l'honorable Robert Winters aux dirigeants de filiales canadiennes de sociétés étrangères, déposée à la Chambre des communes le 31 mars 1966.

35. Les débats entourant l'entreprise Home Oil ont eu un effet important sur les menaces des entreprises multinationales sous contrôle canadien dans le secteur pétrolier.

36. Innis publiait en 1956, avec *The Fur Trade in Canada: An Introduction to Canadian Economic History* l'une des thèses les plus marquantes de l'histoire coloniale canadienne. S'appuyant sur les effets structurels engendrés par l'exploitation et l'exportation massives de quelques ressources stratégiques afin de satisfaire la demande extérieure, il mit alors l'accent sur la dialectique centre-périphérie, de laquelle les principaux secteurs économiques canadiens (agriculture, industrie, transport, commerce, finance, activités gouvernementales) s'inscrivaient en subordination à l'exploitation des ressources naturelles servant aux industries de la métropole britannique.

37. Auteur de l'ouvrage Vertical Mosaic, l'une des premières études empiriques portant sur la structure de la classe et du pouvoir au Canada. Il est reconnu dans le milieu anglophone canadien l'un des sociologues canadiens les plus connus du XXe siècle. https://www.thecanadianencyclopedia.ca/fr/article/mosaique-verticale
38. Frank Underhill a été le premier président de la League for social reconstructions et l'auteur principal du Manifeste de Regina, de la Co-operative commonwealth federation (CCF) en 1933.
Source : https://www.thecanadianencyclopedia.ca/fr/article/underhill-frank-hawkins

39. Rattaché à l'école de Chicago notamment, qui deviendra dominant dans les années 1980.

40. Pour Paul William (1989), cela fait écho du lien implicite entre l'origine sociale des élites, leur tentation de favoriser pour des postes de pouvoir des individus appartenant aux mêmes cercles sociaux cultuels et religieux, et les types de comportements et d'attitudes qu'ils adoptent et reproduisent.

41. Dans la foulée de ces recommandations, la Corporation de développement du Canada vit le jour en 1971.

42. Nommé le Rapport officiel sur l'investissement direct étranger au Canada, ou communément, le Rapport Gray.

43. Le Rapport, qui définit la firme multinationale : « comme la canalisation de l'IDE par une même entreprise qui exerce son activité dans plusieurs économies et qui partage ses opérations mondiales entre divers pays en vue de réaliser ses objectifs d'ensemble propre », les perçoit comme une forme institutionnelle différente au marché (Rapport Gray, 1972 : 57). Les FMNE sont d'ailleurs conçues comme un phénomène grandissant, qui est soutenu par les forces de la croissance et entraîne une réduction du nombre global de sociétés internationales (Rapport Gray, 1972 : 64). Les investissements des FMNE sont perçus comme l'extension d'un oligopole étranger et d'une concentration mondiale au Canada, ayant un effet notoire sur la diminution de la concurrence nationale. Au niveau de l'économie canadienne, deux modèles de FMNE sont mis de l'avant dans le rapport : le modèle de la firme démembrée, lorsqu'on répartit les étapes de production dans plusieurs pays où la firme obtient des avantages spécifiques à cette étape; et le modèle de la miniaturisation, lorsque les FMNE configurent leurs filiales étrangères sous le même modèle organisationnel que leur société mère. Ces modèles font ressortir l'importance du caractère distinctif des firmes étrangères présentes au Canada, c'est-à-dire ce qui leur donne la capacité de réaliser des profits supplémentaires en écoulant leurs produits sur les marchés étrangers (Rapport Gray, 1972 : 34).

44. Le gouvernement comptait sur la mise en valeur des ressources naturelles canadiennes pour les protéger contre les décisions arbitraires des pays étrangers sur les niveaux d'approvisionnement et de prix (Lalonde, 1990 : 73).

45. Le ministre de l'Industrie souligne les exemples du Japon, de l'Australie, du Mexique, de la France, de la Grande-Bretagne et des États-Unis.

46. Débats de la Chambre des communes, 29e Législature, 1re Session : Vol. 3, page 2782, https://parl.canadiana.ca/browse?show=fra_c_debates

47. Pour plus de détail sur la LEIE, voir le texte de Charles-Emmanuel Coté « Le Canada et l'investissement direct étranger : entre ouverture et inquiétude », dans Arès et Boulanger (dir), L'investissement et de la nouvelle économie mondiale, Bruxelle, Bruylant, pp. 241-313, 2012.

48. Le gouvernement annonça que la loi serait mise en œuvre en deux temps. Elle s'attarderait d'abord aux fusions et acquisitions par des étrangers et s'appliquerait qu'aux nouveaux investissements ou aux changements de propriétés dès 1975.

49. La LEIE, qui ne plaisait pas aux hommes d'affaires et aux banquiers canadiens, ne faisait pourtant que reprendre, de l'avis de Jean Chrétien (1994), des politiques déjà instaurées dans plusieurs pays. Voghel (1979 : 153) rappelle que la légitimité de ces mesures de contrôle des investissements étrangers mis en place par plusieurs États (notamment l'Australie et le Mexique) découlait d'une résolution de l'Organisation des Nations Unies, et d'une charte adoptée à la fin de 1974, énonçant le droit de chaque État à la souveraineté permanente et à l'exercice d'un contrôle effectif sur ses richesses naturelles et ses activités économiques à l'intérieur de sa juridiction.

50. Débats de la Chambre des communes, 30e Législature, 1re Session : Vol. 6, page 5518. https://parl.canadiana.ca/browse?show=fra_c_debates
51. L'une des avancées de cette déclaration est l'engagement volontaire des États à respecter le principe du traitement national. Selon Claes Hagg (1984), l'introduction du principe du traitement national présentait une sorte de garantie de comportements non discriminatoire envers les FMNE et l'acceptation, par les États, des contraintes que ceci imposait à leurs actions politiques. En contrepartie, les entreprises étaient incitées à se fondre dans la société d'accueil et à se comporter en « bons citoyens ». Leurs règles de financement, l'acquittement de leurs obligations fiscales, leurs pratiques en matière de relation de travail, leurs apports scientifiques et technologiques, leurs pratiques en rapport avec la concurrence, et la divulgation des informations concernant leurs opérations, étaient ciblées. (Hudon, 1980 : 765).

52. L'exemple de l'entreprise Inco, forcé de rationaliser ses activités à cause de l'instabilité des prix du nickel, était abondamment repris en chambre. Le NPD dénonçait que les profits réalisés dans l'exploitation des ressources au Canada se destinaient à leurs activités économiques à l'extérieur du pays, ne créant donc pas d'emplois supplémentaires.

53. Il a été ministre des Finances du 16 septembre 1977 au 4 juin 1979

54. L'exportation des ressources brutes non transformées représentait, en 1977, 49 p. cent de la production totale de pétrole.

55. Il était alors estimé qu'il ne restait du pétrole que pour environ 30 années.

56. Repris des propos de A. Gillespie, débats de la Chambre des communes, 30e Législature, 4e Session : Vol. 1, 1978, p116

57. Qui était depuis 1975 une Société de la couronne

58. Le gouvernement progressif-conservateur de Joe Clark a gouverné entre 1979 et 1980

59. Discours du trône, 1980, https://lop.parl.ca/sites/ParlInfo/default/fr_CA/Parlement/procedure/discoursTrone

60. Propos rapportés du discours du budget, du ministre des Finances MacEachan 1980.

61. Discours du budget, 1980. https://www.budget.gc.ca/pdfarch/index-fra.html

62. Chrétien (1994 : 149), soutient qu'au début des années 1970, le gouvernement détenait le droit de s'approprier jusqu'à 50 p.cent de toute découverte de gaz ou de pétrole sur ses terres, sans avoir à payer la moindre compensation. Bien que, selon ses dires, il fut alors ouvert à négocier un arrangement avec les entreprises étrangères, celles-ci ne débouchèrent en rien, notamment parce que l'enjeu n'était alors pas considéré comme urgent.

63. Duquette (1988 : 10) note enfin que, dès mars 1981, six pays membres du GATT s'élevèrent contre le PEN dans le cadre de la rencontre du Comité de l'OCDE sur l'investissement et les firmes multinationales.

64. Selon Holwett et Ramesh (1990 : 249), cette stratégie représente surtout le compromis classique des propositions stratégiques nationales mises de l'avant dans les années 1970, tout en misant sur la hausse des prix de l'énergie et des ressources naturelles pour financer les projets majeurs d'investissement.

65. À titre d'exemple, lors de la seconde crise du pétrole de 1979, les conservateurs avaient souligné qu'il y avait un avantage, un intérêt national, à se servir des multinationales, considérant leurs connaissances, leur expérience et leur accès aux réserves internationales. Voir Débats de la Chambre des communes, 30e Législature, 4e Session : Vol. 4, 1979 : 4290, https://parl.canadiana.ca/browse?show=fra_c_debates

66. Propos recueillis par un expert

67. Ils concevaient notamment comme nécessaire la diminution des pouvoirs de l'État sur les individus et les entreprises. Les critiques des milieux d'affaires portaient sur le contrôle exercé par l'État. Ces derniers louangeaient d'ailleurs les mesures mises en place par le Président des États-Unis, Ronald Reagan, pour stimuler l'activité des entreprises, et réclamaient des baisses d'impôt ainsi qu'une importante dérégulation de l'économie. Le rendement de la production pétrolière, qu'ils jugeaient insuffisant, devait aussi être rehaussé. Sur le plan de la transformation
des ressources naturelles, ce qui prévalait à leurs yeux était bien plus le fait que ce soit fait au Canada que le type d'entreprise qui devait les fabriquer.

**68.** Tout comme les libéraux d'ailleurs

69. « Free trade with the U.S. is like a sleeping elephant. It's terrific until the elephant twitches and if the elephant rolls over you are a dead man... That's why free trade was decided on in an election in 1911. Its affects Canadian sovereignty and we will have none of it, not during leadership campaigns, or at any other time (Clarkson, 1991: 123) tiré de Eden et Molot, 1993 page 248.

70. Dunn reprend le discours de John Medeiros, alors ministre conseiller pour les affaires économiques et commerciales auprès de l'Ambassade des États-Unis d'Amérique, prononcé en 1996.

71. Propos du ministre de l'expansion industrielle régionale, Sinclair Steven à la Chambre des communes en 1984, Débats de la Chambre des communes, 33e Législature, 1re Session : Vol. 1, https://parl.canadiana.ca/browse?show=fra_c_debates

72. À cette période, l'investissement étranger se concentrait dans trois secteurs : le secteur manufacturier, qui rassemblait 39,5 p. cent des IDE, le secteur commercial (25,6 p. cent) et le secteur financier (16,7 p. cent) (Brunelle et Deblock, 1989 : 230).

73. Débats de la Chambre des communes, 33e Législature, 1re Session : Vol. 1, page 1089, https://parl.canadiana.ca/browse?show=fra_c_debates

74. Des seuils minimums sur les acquisitions d'entreprises canadiennes (5 millions de dollars) et sur les acquisitions de sociétés mères étrangères qui détenaient un actif important au Canada (50 millions de dollars ou 50 p. cent des actifs totaux) étaient instaurés. Les projets d'investissement visant des « installations entièrement nouvelles », dans les secteurs économiques exemptés, n'étaient plus assujettis à l'examen gouvernemental (Globerman et Shapiro, 1998 : 23). En outre, il était prévu que le remodelage de la Loi engendre une diminution atteignant jusqu'à 90 p. cent du nombre d'évaluations.

75. Les critères de l'avantage net de la LIC continuent toujours d'évaluer les projets d'IDE en fonction de :

l'effet de l'investissement sur le niveau et la nature de l'activité économique au Canada, notamment sur l'emploi, la transformation des ressources, l'utilisation de pièces et d'éléments produits et de services rendus au Canada et sur les exportations canadiennes;

l'étendue et l'importance de la participation de Canadiens dans l'entreprise canadienne ou la nouvelle entreprise canadienne en question et dans le secteur industriel canadien dont cette entreprise ou cette nouvelle entreprise fait ou ferait partie;

l'effet de l'investissement sur la productivité, le rendement industriel, le progrès technologique, la création de produits nouveaux et la diversité des produits au Canada;

l'effet de l'investissement sur la concurrence dans un ou plusieurs secteurs industriels au Canada; la compatibilité de l'investissement avec les politiques nationales en matière industrielle, économique et culturelle, compte tenu des objectifs de politique industrielle, économique et culturelle qu'ont énoncés le gouvernement ou la législature d'une province sur laquelle l'investissement aura vraisemblablement des répercussions appréciables;

la contribution de l'investissement à la compétitivité canadienne sur les marchés mondiaux.

76. Trudeau annonça en 1981 la mise en place de la commission et confia alors le mandat à son ancien ministre des finances, Donald Macdonald. Bothwell (1992:143) soutient que le choix de Macdonald était censé refléter les principales orientations du gouvernement Trudeau. Ce dernier avait été membre du cabinet et était un disciple de Walter Gordon. Or, la commission s'est surtout penchée sur les perspectives de développement économique du Canada tandis que son président a vite fait de se ranger du côté des revendications libre-évangistes des entreprises. Selon l'auteur, le changement idéologique de Macdonald en faveur du libre-échange s'est exécuté
pendant son passage au ministère des Finances, lorsqu'il s'est rendu compte de l'échec de la
Troisième voie.

77. Propos recueillis d'un expert

78. Il est difficile de ne pas faire un lien entre l'appel lancé par Milton Friedman en 1970, la réaction des milieux académiques au cours des années 1970, et., par la suite, les revendications des milieux d'affaires et politique. On fait aussi allusion aux travaux de John Dunning et d'Alan Rugman, qui concevaient les FMNE non plus comme des entreprises possédant ou contrôlant des installations de production dans deux ou plusieurs pays, mais comme des institutions coordonnant efficacement l'utilisation d'actifs intermédiaires générés dans un pays. Rugman, très impliqué auprès des milieux d'affaires et du gouvernement canadien au cours des années 1980, plaidait pour la défense des IDE au Canada ainsi que la nécessité d'un accord de libre-échange avec les États-Unis. Sa croyance en l'efficacité supérieure des FMNE l'amenait d'ailleurs à effectuer une sorte de « lobbying » auprès des instances politiques et académiques afin de faire reconnaître les bénéfices de l'IDE des FMNE.

79. Broadbent reprenant les déclarations du sous-secrétaire au Commerce, décriait qu'au sein des négociations de l'accord de libre-échange se situait l'acceptation tacite du principe de non-intervention de l'État sur les prises de contrôle des entreprises canadiennes par des étrangers

80. Débats de la Chambre des communes, 33e Législature, 2e Session : Vol. 5, 6240, https://parl.canadiana.ca/browse?show=fra_c_debates

81. Une grappe est un ensemble de branches d'activités reliées par des rapports verticaux ou horizontaux (Porter, 1991 : 63).

82. Discours du trône, 1991. https://lop.parl.ca/sites/ParlInfo/default/fr_CA/Parlement/procedure/discoursTrone

83. L'intérêt pour les FMNE, surtout dans les pays développés, mais de plus en plus dans les pays en développement, était d'ailleurs grandissant. La CNUCED commençait à publier en 1990 ses rapports sur l'Investissement dans le monde en plus de mettre sur pied l'année suivante la revue Transnational Corporations. Du point de vue académique, quelques auteurs ont eu une influence importante sur la recherche dans ce domaine. L'ascendance de John H. Dunning, devenu responsable du comité scientifique de la publication Transnational Corporation, était d'ailleurs palpable, non seulement en ce qui concerne les thèmes de recherche proposés à partir des années 1990, mais aussi les méthodes et les questionnements émergeant sur ce sujet. Un effort notable était déployé pour comprendre et proposer des solutions afin que les États puissent mieux bénéficier des retombées des IDE dans un contexte où leurs actions envers celle-ci devaient intégrer les nouvelles normes économiques mondiales.

84. Une attention particulière était aussi portée à la gestion budgétaire et à la diminution de la dette. Certains ajustements de politiques publiques émanaient d'une reconnaissance des besoins et enjeux des entreprises. Le discours du Trône de 1994 faisait état, à cet égard, d'une volonté que les entreprises canadiennes « adoptent une attitude plus dynamique afin de tirer davantage parti des marchés étrangers ». L'accès des Canadiens aux marchés étrangers était une priorité qui se reflétait dans les diverses ententes commerciales et d'investissement conclu par le Canada.

85. Au cours d'une entrevue réalisée en 2012, Edward Safarian mentionne que l'enjeu des acquisitions au Canada avait été très peu abordé jusqu'à ce qu'un collègue lui demande de se pencher sur cet enjeu spécifique et qu'il se rende compte d'un changement important dans le type d'IDE au Canada. Il relate d'ailleurs que la première ébauche d'une note qu'il rédigea sur la question des acquisitions d'entreprises canadienne par des étrangers s'était rendue jusqu'au greffier du Bureau du Conseil privé, qui l'interrogea peu de temps plus tard sur les effets de l'accroissement des acquisitions au Canada.

86. Lors de l'annonce en chambre, le ministre des Finances Flaherty réitéra que la concurrence demeurait essentielle à la coordination de la vie économique canadienne.

87. Communément appelés sociétés d'État
## RÉSUMÉ

Les motivations et les objectifs qui configurent les actions d'un État reposent sur un ensemble de variables, parfois instituées par la conjonction d'idées et de débats. Le cas de l'investissement direct étranger au Canada présente à cet égard un intérêt particulier en raison des nombreux débats qui se sont succédés. Cet article propose de les revoir sous forme chronologique, de la Politique nationale jusqu'à aujourd'hui. Un accent spécifique est mis sur l'évolution des idées et motivations de l'État canadien vis-à-vis des firmes multinationales étrangères. Les objectifs économiques fondamentaux poursuivis par le gouvernement seront ainsi distingués des idées sur les moyens pour les atteindre. Cette longue traversée permet de mieux comprendre non seulement les enjeux des différents débats, mais aussi les interrelations entre ceux-ci et l'impact de certaines idées sur les institutions économiques canadiennes.

Motivations and objectives that shape the actions of a state are based on a set of variables, sometimes instituted by the conjunction of ideas and debates. The case of foreign direct investment in Canada is of particular interest in this regard because of its long and rich experience in Canadian history, entwined by the many debates that have followed one another. This article proposes to review chronologically these debates, from National Policy to the present day. A specific emphasis is placed on the evolution of ideas and motivations of the Canadian state vis-à-vis foreign multinational firms. The fundamental economic objectives pursued by the government since the Second World War are thus distinguished from the ideas on the means to achieve them. This long journey allows us to better understand not only the issues at stake in the various debates, but also the interrelationships between them and the impact of certain ideas on Canadian economic institutions.

## INDEX

**Mots-clés** : investissements directs étrangers, débats politiques, histoire économique canadienne, germanisme

**Keywords** : foreign direct investment, political debates, Canadian economic history, Canadianism

## AUTEUR

BENJAMIN LEFEBVRE

Ph. D. en science politique, Lefebvre.benjamin@gmail.com