Les conclusions du rapport International IDEA (2022) sur l’état de la démocratie, révèlent une stagnation voire un déclin de la démocratie dans le monde entier. Il souligne les difficultés des démocraties à asseoir leur légitimité dans un environnement marqué par l’incertitude et une diminution de l’adhésion des populations. Pour résister aux pressions populistes, en particulier en temps de crise, le renforcement des institutions apparait essentiel et pousse à réfléchir à de nouveaux modes de participation des citoyens à la décision et à l’action publique. Des approches théoriques qualifiées de « post Nouveau Management Public », telles celles du management de la Valeur Publique (PVM), de la gouvernance en réseaux, du leadership collaboratif ou encore de la co-création (cf. Ferlie *et al*. 2020) accompagnent cette réflexion. Elles offrent un cadre pour étudier les pratiques et dispositifs de management public collaboratif (Carmouze, 2020) contribuant au renouvellement des modalités de gouvernance et de gestion publique (Soldo, 2018).

En pratique, un nombre croissant de collectivités locales (CL) développent des mécanismes participatifs et délibératifs, afin d’inclure davantage les citoyens à la décision publique locale et renforcer leur légitimité (Bingham *et al.*, 2005; Michels, 2011). Le Budget Participatif (BP) par lequel les citoyens contribuent directement à la prise de décisions collectives concernant la façon de dépenser l’argent public (Escobar, 2021) est vu comme un dispositif de démocratisation de la gouvernance publique et de transformation sociale (Baiocchi & Ganuza, 2014; Ebdon & Franklin, 2006), pouvant permettre d’améliorer l’effectivité des politiques publiques et de renforcer la qualité des services publics (Barbera *et al*., 2016). Il suscite beaucoup d’espoirs, obtenant le soutien des gouvernements et des organisations internationales (UNDP, 2001; OECD, 2020) et a été adopté, sous des formes variées, dans des milliers de CL depuis 30 ans (11 690 cas dans 70 pays (Dias *et al.,* 2019)).

Le dispositif suscite un intérêt croissant des chercheurs. Bartocci *et al.*(2023), dans leur revue de littérature systématique, observent que les recherches sur le BP s’intéressent en majorité à des expériences américaines (seules 18 % portent sur des BP européens) et qu’elles se focalisent sur les conditions de conception et d’adoption du BP ou questionnent sa portée démocratique ou participative et ses effets sur les citoyens. L’essor des BP à travers le monde ne s’est ainsi pas accompagné d’un essor des analyses académiques portant sur ses effets organisationnels et managériaux.

Or, si l’adoption d’un BP se justifie initialement en termes politiques, elle résulte aussi de logiques managériales et organisationnelles, cherchant à promouvoir l’innovation et à favoriser la performance publique (Bartocci *et al.*, 2019). Baiocchi & Ganuza (2014) pointent la nécessité de changements profonds des organisations publiques et de leurs modes d’action, pour garantir l’appropriation effective de ces dispositifs. Des ajustements organisationnels sont ainsi nécessaires pour que les impacts démocratiques du BP se concrétisent.

Les recherches existantes ne permettent que rarement d’identifier les effets du déploiement du BP sur l’organisation et encore moins sur le travail des agents. Si des changements organisationnels sont engagés en amont en vue de l’adoption du dispositif, la mise en oeuvre concrète du BP génère aussi des effets. Les modes de fonctionnement des administrations, leurs pratiques managériales, leur système de coordination, de coopération interne ou encore de contrôle, sont impactés par la dimension participative de la gestion budgétaire, impliquant des ajustements chemin-faisant. Ainsi, au-delà d’un simple instrument à la mode, le BP génère possiblement des évolutions plus profondes des modes de management public**.**

Afin de progresser dans la compréhension et plus particulièrement dans l’identification des facteurs organisationnels d’une démarche participative, cette recherche pose les questions suivantes : Quels sont les effets organisationnels et managériaux identifiables lors du déploiement d’un BP ? Identifie-t-on des freins et/ou des leviers organisationnels et managériaux à l’effectivité démocratique du BP, c’est-à-dire à sa capacité à produire les effets attendus en matière démocratique<fnref n="1" /> ?

Pour répondre à ces questions, nous clarifions en premier lieu l’objet de cette recherche au travers de la littérature traitant des effets démocratiques du BP, des changements organisationnels et des défis managériaux qu’il suppose, et en proposant de les explorer au prisme du PVM. Dans un second temps, nous questionnons la perception par les managers publics des effets organisationnels provoqués par le déploiement d’un BP, à travers une étude qualitative exploratoire menée sur deux dispositifs mis en place par des villes françaises.

Les résultats révèlent des effets aussi bien au niveau décisionnel et politique, qu’au niveau opérationnel. Plusieurs freins et leviers à l’effectivité du BP sont identifiés. La discussion des résultats suggère que, sans provoquer de changement radical, le BP génère des ajustements organisationnels et managériaux significatifs, intéressants à interpréter dans le sens d’un meilleur PVM.

<footnote n="1">La définition d’« effectivité démocratique » retenue ici est consistante avec son utilisation dans la littérature, bien que le terme n’y soit pas clairement défini. Farrelly (2009) l’utilise pour parler de la capacité d’un dispositif à renforcer la démocratie, ou à atteindre les caractéristiques d’une sphère publique démocratique.</footnote>
# Cadre Théorique - Le BP, au-delà des vertus démocratiques, quels effets
        organisationnels et managériaux ?

## Le BP, un dispositif de management public collaboratif pour renforcer la participation
        citoyenne aux actions publiques

Le BP se définit « *comme le processus**de budgétisation au cours duquel des citoyens non élus aident à définir les politiques à fina**ncer et/ou à allouer des ressources* » (Bartocci *et al.*, 2019, p.65). Le BP est un dispositif né de la pratique, dont l’histoire est liée à l’expérience emblématique de Porto Alegre, au Brésil, en 1989 (Sintomer *et al.,* 2008). Depuis, les réformes de BP se sont étendues à des milliers d’autres villes dans le monde, avec une grande hétérogénéité de pratiques, en fonction des contextes sociaux, économiques et politiques dans lesquels ils prennent place (Sintomer *et al.,* 2008; Krenjova & Raudla, 2013).

A travers une revue de littérature systématique, Bartocci *et al.* (2023) recensent les recherches anglophones sur les BP, qu’ils classent selon les 4 axes du modèle de Ebdon et Franklin (2006) : conditions environnementales externes et internes, conception du BP, mise en oeuvre via des mécanismes participatifs, et objectifs et résultats. L’analyse de ce recensement souligne l’orientation des recherches vers l’étude des aspects démocratiques et relatifs à la participation citoyenne.

### Le BP, un dispositif aux vertus démocratiques supposées

Le BP constitue souvent un dispositif central de la palette d’outils participatifs des CL et trouve sa place dans les dispositifs du management public collaboratif <fnref n="2" /> (Carmouze, 2020), en favorisant la co-décision et la co-production<fnref n="3" /> (Barbera *et al.*, 2016; Manes-Rossi *et al*., 2023). Le fonctionnement participatif et délibératif du BP en fait un instrument de renforcement de la légitimité démocratique (Bingham *et al.*, 2005; Fung, 2015). Parmi les vertus qu’on lui attribue, le BP améliore les compétences civiques (Escobar, 2021). Il suscite l’adhésion des participants aux décisions et contribue à renforcer la légitimation populaire (Fung, 2015). Il peut constituer un espace d’« accountability », reliant différents acteurs, connaissances et discours (Fung, 2015; Bingham *et al.*, 2005) et ainsi promouvoir des niveaux plus élevés de responsabilité et de transparence (Lerner, 2011; Krenjova & Raudla, 2013). Il favorise la pertinence des objectifs de l’action publique (Soldo *et al*., 2021) et permet une meilleure connaissance des dossiers (Escobar, 2021). Le BP est ainsi associé à une plus grande efficacité et à une meilleure connexion des citoyens à leur ville (Lerner, 2011).

### Le BP, une approche critique quant à ses conditions d’effectivité
        démocratique

Certaines contributions, dans la lignée de celles autour de la tyrannie de la participation (Christens & Speer, 2006; Cooke & Kothari, 2001), invitent à examiner les dispositifs participatifs de manière plus critique, dans de multiples contextes. Les conditions pour l’adoption du BP et son effectivité constituent d’ailleurs une part notable de la littérature (Bartocci *et al.,* 2023). Christensen & Grant (2016) identifient plusieurs conditions de succès de la démarche : sa dimension délibérative, son ampleur suffisante, sa capacité à inclure de larges populations (Michels, 2011; Barbera *et al*., 2016), ou un soutien politique pérenne. La réussite du BP dépend de sa continuité et de la construction d’une relation de confiance sur le long-terme (Christensen & Grant, 2016). Caractérisé par une communication à double sens (Ebdon & Franklin, 2004), il « *exige un dialogue et une délibération entre le gouvernement et les citoyens* » (Zhang & Liao, 2011, p.284). Pour autant, sa portée dialogique est parfois limitée (Aleksandrov *et al.*, 2018), réduisant alors le BP à un outil cosmétique de communication ou de pseudo-participation (Uddin *et al.*, 2011), à même de renforcer les pouvoirs existants (Célérier & Cuenca Botey, 2015; Kuruppu *et al.*, 2016).

## Connaître et accompagner les effets organisationnels du BP : une garantie de son
        effectivité démocratique

Les dimensions démocratiques du BP ont fait l’objet d’une littérature importante, souvent au détriment des processus qui lient les décisions collectives participatives aux actions concrètes des gouvernements (Baiocchi & Ganuza, 2014). Pourtant, Cabannes (2015, p.277) souligne que « *la recherche sur la modernisation des structures administratives par le biais des processu**s de BP est plus que jamais nécessaire* ». De même, la revue documentaire de Bartocci *et al.* (2023) suggère d’étudier de nouvelles variables, relatives aux facteurs organisationnels ou managériaux du BP, telles que les conditions environnementales, les capacités organisationnelles, le leadership managérial ou encore le rôle des managers… Enfin, comme toute intégration d’un dispositif nouveau au sein d’une organisation, la mise en place d’un BP peut générer des effets, perçus plus ou moins positivement par les membres de l’organisation (Cherkaoui *et al.,* 2017). Connaître et accompagner ces effets joue donc un rôle essentiel dans le succès d’un BP.

## Déployer un dispositif de BP : 4 défis majeurs pour une organisation publique

Le succès et l’inscription du BP dans la durée sont conditionnés à ce qu’Escobar (2021, p.304) qualifie de défis politique, culturel, administratif ou organisationnel : « *A bien des égards, il s’agit d’un mouvement contre-culturel visant à changer des systèmes politiques, civiques et administratifs qui remontent à des décennies* ».

L’instauration d’un BP relève en premier lieu d’un défi politique impliquant la résolution des « *frictions entre les innovations en matière de gouvernance participative et les institutions représentatives traditionnelles »*(Escobar, 2021, p.304). Il s’agit d’obtenir le soutien actif et sur la durée, des élus de différents bords politiques pour donner au BP un cadre et un financement stable pour un développement à long terme (Cabannes, 2017; Escobar, 2021).

Le BP représente également un défi d’ordre culturel pour l’administration, impliquant apprentissage et engagement des autorités publiques pour changer les mentalités et les façons de travailler (Broussolle, 2019; Escobar, 2021). De nouvelles formes de leadership facilitateur sont nécessaires (Escobar, 2021).

L’opérationnalisation et la mise en oeuvre du BP invitent ensuite à relever un défi administratif, pour concrétiser les propositions citoyennes et les rendre compatibles avec les logiques administratives (Baiocchi & Ganuza, 2014; Escobar, 2021; Zhang & Liao, 2011). Le BP doit s’inscrire dans une démarche stratégique afin d’éviter des changements récurrents ou des compromis nuisibles à sa performance (Cabannes, 2015).

Le BP suppose enfin de relever un défi organisationnel, celui de l’adaptation des capacités organisationnelles. Il requiert le développement de ressources et de compétences variées en matière de médiation et de facilitation, de design des process, de communication pour permettre une large participation et concrétiser les propositions des citoyens (Escobar, 2021).

### Identifier et analyser les effets organisationnels du BP : un focus nécessaire pour
        les recherches en management public

Pour relever ces différents défis, des ajustements organisationnels s’opèrent lors du déploiement d’un BP, avec des effets sur les modes de fonctionnement des administrations ou sur les pratiques managériales. On peut questionner ces ajustements à deux niveaux : au niveau décisionnel et politique, en interrogeant l’évolution des structures de gouvernance publique, ou au niveau opérationnel de mise en oeuvre des actions publiques.

Au niveau décisionnel, la mise en place d’un BP renouvelle la nature des interactions entre sphères politiques, citoyennes et managériales. Il peut constituer un “*instrument de médiation entre la direction de la ville, l’électorat et ses représentants, jetant un pont entre le monde de la gestion et celui de la responsabilité démocratique*” (Brun-Martos & Lapsley, 2016, p.1019). Berner *et al.* (2011) observent que le BP favorise le soutien des citoyens aux managers, observations modérées par Cabannes (2015).

Si les effets au niveau décisionnel sont relativement documentés, peu d’études se focalisent sur les effets opérationnels liés à la mise en place d’un BP. Principalement menées dans le contexte des organisations privées, elles s’intéressent aux effets de la participation des employés au budget. Elles suggèrent une interaction dynamique et une évolution des pratiques organisationnelles. Le BP améliore le partage de l’information et la coordination des interdépendances au sein de l’organisation (Chenhall & Brownell, 1988).

Dans la sphère publique, Cabannes (2015) identifie positivement la multiplicité des moyens que déploient les niveaux administratifs pour travailler ensemble, se rapprocher des citoyens et les mobiliser dans le cadre du BP. Allegretti & Copello (2018) en revanche, montrent qu’au détriment de la performance administrative, le BP peut provoquer des lenteurs et une inertie bureaucratique, voire éroder la confiance publique.

A l’instar de Bartocci *et al.* (2023), nous observons que l’essor des expérimentations de BP ne s’est pas accompagné d’un essor des analyses académiques portant sur les effets organisationnels et managériaux de ce dispositif. La littérature souligne pourtant que si les caractéristiques du BP permettent en théorie de l’envisager comme un mécanisme de gouvernance démocratique, sa capacité à dynamiser la démocratie locale va être fonction de ses conditions de mise en oeuvre. Ainsi, le déploiement d’un BP au sein d’une CL s’accompagne (ou devrait s’accompagner) d’ajustements organisationnels et managériaux, délibérés ou subis. L’étude des facteurs organisationnels garantissant l’effectivité du dispositif, apparait alors comme un sujet de recherche pertinent.

## Explorer les effets organisationnels et managériaux du BP : quel apport du Management
        de la Valeur Publique (PVM) ?

Parmi les approches en termes de management public collaboratif, le PVM invite à imaginer des modalités de gouvernance qui favorisent la participation des citoyens et parties prenantes concernées à la formulation et la mise en oeuvre de l’action publique (Moore, 1995; O’Flynn, 2007). L’effectivité de la production de valeur publique (VP) n’est pas atteignable en confiant le travail aux seuls managers publics, « *la clé est plutôt un échange d’apprentissage et une recherche mutuelle de solutions*» (Soldo, 2018, p. 82).

Le défi consiste à imaginer des dispositifs permettant d’engager une large pluralité de parties-prenantes dans la participation au processus de création de VP, à chacune de ses étapes : définition, mise en oeuvre, jusqu’à son évaluation (Soldo & Arnaud, 2016). Le BP dans ses finalités démocratiques et dans les modalités de gestion budgétaire participative et délibérative qu’il instaure, semble s’inscrire dans le type de dispositif promu (Park, 2018).

La co-production de VP nécessite également une évolution des pratiques managériales (Bracci *et al.,* 2014). Le PVM interroge le rôle des managers publics (Moore, 1995) qui se trouvent placés au coeur des processus d’échange et de délibération sur ce qui fait VP (Stoker, 2006, Nabatchi, 2012). En pratique, ils sont de plus en plus amenés à « *s’appuyer sur des processus interpersonnels et inter-organisationnels en compléments - et parfois en substituts - à l’autorité* » (Kettl, 2002, p.168). Ils doivent apprendre à diriger et animer des réseaux, être ouverts à une pluralité de représentations et puiser des ressources provenant d’origines très diverses (Broussine, 2003). Favorisant une relation plus directe entre les citoyens et les agents publics, le BP bouscule les pratiques managériales traditionnelles et peut constituer un vecteur de diffusion de cette logique de co-production de VP.

Eu égard au manque de recherches sur les effets organisationnels et managériaux du BP, cet article se propose de les explorer, via l’étude des perceptions de managers publics et d’élus de deux CL déployant un dispositif de BP, en distinguant deux phases de déploiement. La première, correspondant à la phase de conception et de design du dispositif, permet d’explorer les effets perçus au niveau décisionnel. La seconde, correspondant à la phase de mise en oeuvre concrète du BP, permet d’explorer plus précisément les effets perçus au niveau opérationnel. Cette recherche questionne également les éventuels freins et/ou leviers à l’effectivité démocratique du BP et les discute au regard du PVM.

<footnote n="2">L’expression « management public collaboratif » est adoptée par Carmouze (2020) pour désigner une approche unificatrice des différents courants post NPM, et définie par O’Leary *et al.* (2006, p.7) comme un processus de facilitation et de fonctionnement visant à résoudre des problèmes qui ne pourraient l’être par une seule organisation. Il repose sur le travail en commun d’acteurs différents, coopérant pour atteindre des objectifs collectivement définis.</footnote>

<footnote n="3">Le terme de co-production est ici entendu comme : « *la collaboration entre citoyens et professionnels pour la conception et la fourniture de services publics* » (McMullin, 2018, p. 11)</footnote>
# Méthodologie de la recherche – une étude exploratoire de cas multiples

Le design exploratoire de cette recherche oriente la stratégie d’accès au réel autour d’une étude de cas multiples (Yin, 2014), basée sur deux communes françaises ayant mis en place un dispositif de BP : Paris et Brest. Nous mobilisons le raisonnement de Dumez (2013) pour justifier le choix et l’intérêt scientifique de ces deux cas.

## Le choix des BP de Paris et Brest : Idéal-Types avec Variété des cas

Les deux BP étudiés peuvent s’apparenter à l’idéal-type « *Porto Alegre in Europe* » défini par Sintomer *et al*. (2008) qui favorise une gouvernance participative renforcée en donnant plus de pouvoir aux citoyens dans le processus participatif. Ils semblent ainsi pertinents pour étudier l’effectivité démocratique des démarches de BP.

Ils présentent des caractéristiques communes avec la majorité des BP déployés dans le monde qui ont lieu « *au niveau local pour allouer des fonds publics à petite échelle à des projets d’investissement* » (OECD, 2022). Ils apportent un éclairage sur les dispositifs européens qui représentent 40 % des initiatives mondiales (Dias *et al.*, 2019), mais ne sont l’objet que d’une minorité de recherches (Bartocci *et al.*, 2023).

Ils sont un reflet des démarches françaises (400 BP en 2022, présent dans 1/3 des grandes villes), telles que documentées par Bézard (2022) et résumées ici. L’essor des BP date de 10 ans, mais 80 % des démarches avaient moins de 2 ans en 2022. Le processus est souvent le même, ressemblant avec Paris et Brest : décision du montant à allouer (6,5 euros/habitant en moyenne) et des critères de sélection (dépenses d’investissement uniquement), appel à projets, étude et chiffrage des projets des citoyens par les services municipaux, campagne de mobilisation par les citoyens pour valoriser leurs projets, vote et concrétisation des projets lauréats. Le vote d’un projet engage la collectivité à le réaliser. La participation moyenne des citoyens au vote est de 8 % des inscrits.

Le choix des deux terrains repose sur leur variance en termes de taille des villes, de montant alloué ou de maturité du dispositif, facilitant une exploration des effets organisationnels et managériaux en jeu. Afin d’accroître la validité interne de la sélection des cas, le tableau 1 met en perspective les critères de ressemblance et de dissemblance.

Le BP de Paris est le plus important de France, à la fois par le montant et le nombre de projets engendrés (986 projets lauréats entre 2014 et 2020). En 2020, il est constitué de 23 dispositifs (un par arrondissement, un à l’échelle de Paris, un BP des écoles et collèges, et un BP des bailleurs sociaux). Les citoyens proposent des projets, qui pourront être modifiés ou fusionnés par les Mairies. Les porteurs de projets sont peu inclus dans la conception et la réalisation. Le BP et sa gestion ont évolué chaque année en réponse aux difficultés rencontrées, mais aucune démarche formalisée d’évaluation interne n’a été menée jusqu’en 2020.

A Brest, au moment de notre enquête, le BP est récent et d’ampleur modeste (177 projets proposés, 6 à réaliser en année 1). Son design favorise une intégration forte des citoyens porteurs de projets. De la soumission d’idée à la réalisation des projets, les managers sont amenés à interagir avec les citoyens. Dès la première année, une démarche d’évaluation a été menée, permettant de faire évoluer les dispositifs managériaux.

<table><caption>Tableau 1 — Présentation des cas — * Budget d’Investissement ** 1 édition par an pour les 2 cas</caption><tr><td>Cas BrestCas ParisÉchelon territorialCommune / MétropoleCommune / DépartementNbr.
            d’habitants148 0002 160 000Montant du BP500 000 €, soit 3.38 euros/hab (2018)100
            millions €, soit 46 euros/hab (moyenne sur période 2014‑2020) % du BP / BI* en
            20193 %5 %Participation en % des inscrits (année)2 % (2018)Source : rapport évaluation
            1ere édition>10 % (2020)Source : entretien [PM1]Nbr. d’éditions** du BP en 2020 (et
            au moment de l’étude)3 éditions (2)7 éditions (7)Exemples de Projets réalisés grâce au
            BPInstallation de barbecues collectifsCréation d’un jardin exotique.Aménagement de
            squares, Pistes cyclables, Equipements sportifs, Nature en ville, Jardins partagés,
            Rénovation de fontaines, Installation de panneaux photovoltaïques, Street art</td></tr></table>

## Outils de collecte et techniques d’analyse

Outre la collecte de données secondaires, nous avons menés des entretiens dans chaque commune. Un guide d’entretien a été élaboré dans le cadre du programme COGOV<fnref n="4" /> pour identifier les freins et leviers des démarches participatives. Fondé sur la littérature relative aux mécanismes participatifs, il a été affiné et adapté aux démarches de BP grâce aux entretiens réalisés auprès d’experts travaillant sur la participation publique locale (Tableau 2). Il questionne les perceptions des ajustements générés par l’instauration d’un BP, des modalités de fonctionnement, et des limites ou perspectives d’amélioration.

Etant donné notre intérêt pour les effets organisationnels et managériaux, nous avons interviewé des managers et des élus. 25 entretiens semi-directifs ont été menés, entre février 2019 et mars 2020. Les répondants ont été sélectionnés pour leur diversité de rôles et responsabilités, afin de favoriser l’exploration et la diversité des points de vue (Tableau 3). Ils occupent des postes de direction, de managers intermédiaires, ou d’agents référents, dans des services ou directions générales, opérationnelles ou fonctionnelles. Leurs missions les amènent à travailler pour le BP ou sur des projets issus du BP. Nous avons également interrogé des adjoints au maire, et des membres de leur cabinet. A Paris, nous avons interrogé des managers ou élus de la Mairie centrale, ainsi que des Mairies d’arrondissement, du fait du rôle important que ces dernières jouent dans le dispositif.

Pour s’assurer de la saturation des données, nous avons pris soin d’interroger différents types de managers, en allant chercher des services ou élus parfois considérés comme réticents vis-à-vis du BP, afin de ne pas recueillir un discours partisan. Et nous avons conduit des entretiens jusqu’à ce qu’ils n’apportent plus d’éléments nouveaux (Thiétart, 2014). A Brest, certainement du fait de la jeunesse du BP et de sa taille, la saturation est arrivée plus vite. Nous avons complété notre collecte par des données secondaires afin de nous imprégner des cas et d’avoir un regard plus critique et réflexif sur les propos des agents ou élus (Rapport d’évaluation du 1<sup>er</sup> BP à Brest qui a été inclus dans le codage, sites web, règlements, notes de l’Atelier Parisien d’Urbanisme, et d’un élu à Brest).

<table><caption>Tableau 2 — Liste des experts interviewés</caption><tr><td>Poste – OrganisationDurée en mn1Directeur de Recherche - Institut de la Gestion
            Publique et du Développement Economique44 mn 2Coordinateur - Observatoire International
            de la Démocratie Participative55 mn3Analyste Politique Publique Locale – OCDE30
            mn4Consultant / chercheur - Entreprise de développement de plateforme numérique
            de démocratie participative28 mn5Consultant - Cabinet spécialisé dans la concertation et
            la participation citoyenne36 mn6Fondateur du site et observatoire
            Budgetparticipatif.fr49 mn</td></tr></table>

Les entretiens ont été enregistrés, retranscrits, et ont fait l’objet d’une analyse de contenu thématique (Miles *et al.*, 2014), sur le logiciel NVIVO, selon une méthode hybride, opérant une combinaison de codages a priori et a posteriori, au sens de Blanc *et al* (1999) dans le cadre d’une démarche abductive. La structuration de la grille de codage a été faite *a priori* pour les catégories de niveau 1 et de niveau 2. Les catégories du Niveau 2 ont en partie été modifiées a posteriori, alors que les sous-catégories de niveaux 3 et 4 ont émergé du processus de codage (cf Tableaux 4 et 5).

<table><caption>Tableau 3 — Présentation des interviewés — *Code des répondants : B/P Paris ou Brest. M/P Manager ou Politique (élus ou cabinet)* — *ex : P.M.1 : manager à la ville de Paris* — Pour préserver l’anonymat des interviewés, le détail précis de chaque poste n’est pas donné, et seul la direction ou service est mentionné.</caption><tr><td>Cas étudiéDirections ou Services des interviewésRéférences des interviewsDurée en
            mnBrestAdjoint au maireB.P.151 mnDirection communication B.M.135 mnDirection générale /
            pilotage BPB.M.251 mnDirection de la proximité B.M.341 mnDirection de la proximité
            B.M.443 mnDirection générale / Evaluation B.M.554 mnDirection sport et nautisme B.M.653
            mnDirection espaces verts B.M.780 mnDirection Générale culture, éducation et sport
            B.M.868 mnDirection culture B.M.960 mnParisCabinet de l’adjoint au Maire en charge
            démocratie participativeP.P.130 mnCabinet de l’adjoint au Maire en charge démocratie
            participativeP.P.232 mnAdjoint Mairie d’arrondissement en charge démocratie
            participativeP.P.359 mnMission Budget ParticipatifP.M.173 mnDirection Finances et
            AchatsP.M.255 mnDirection espace vert et environnementP.M.373 mnDirection espace vert et
            environnement - Service exploitation jardin P.M.474 mnDirection Jeunesse et sports
            P.M.570 mnDirection des affaires culturellesP.M.690 mnDirection de la Construction, du
            Patrimoine et de l’Architecture P.M.770 mnDirection de la Voirie et des
            DéplacementsP.M.860 mnPôle Démocratie Locale en Mairie d’arrondissement P.M.980 mnPôle
            Démocratie Locale en Mairie d’arrondissementP.M.1048 mnPôle Démocratie Locale en Mairie
            d’arrondissementP.M.1175 mnMission Résilience - secrétariat généralP.M.1229 mn</td></tr></table>

Notre étude de cas présente quelques limites. Si nous avons pris soin de choisir des cas à des périodes différentes de leur développement (2<sup>eme</sup> et 7<sup>eme</sup> année) pour collecter des ressentis différents, une collecte de données sur plusieurs années ou plus récente auraient permis d’amplifier la portée des résultats. Il aurait été également intéressant d’avoir accès à des comptes rendus de réunions ou de réaliser des temps d’observation pour enrichir le process de triangulation des données.

<footnote n="4">COGOV (*Co-Production et Co-Gouvernance des agences publiques en Europe*) a étudié des cas de cocréation d’actions publiques et de co-gouvernance de dispositifs publics dans une perspective comparative.</footnote>
# Discussion - Exploration des facteurs d’effectivité démocratique du BP : une lecture
        des résultats au regard du Management de la Valeur Publique

L’étude des cas de Brest et de Paris suggère qu’un BP peut provoquer deux types d’effets organisationnels et managériaux : des effets volontaires pour accompagner la démarche, ainsi que des ajustements souvent non anticipés, consécutifs à la mise en place du BP. Ces effets sont perçus aussi bien au niveau décisionnel et politique, qu’au niveau opérationnel.

Si les managers publics et élus interrogés n’évoquent pas de changement organisationnel radical lié au déploiement du BP, ils identifient cependant de nombreux ajustements chemin-faisant, contribuant à la transformation des modes de fonctionnement des administrations, du système de coordination du travail, de la coopération interne ou encore des pratiques des managers. Cette perception fait écho à l’une des justifications théoriques adoptée pour défendre le BP, à savoir sa capacité à renouveler les outils et pratiques du management public dans une dynamique participative.

La lecture des résultats de notre étude au regard des approches théoriques ancrées dans la perspective du management public collaboratif tel que défini par Carmouze (2020) et plus particulièrement, au prisme du PVM nous permet de discuter les facteurs organisationnels et managériaux qui conditionnent l’effectivité démocratique du BP.

Notre étude suggère que**le BP peut engendrer un processus dynamique de diffusion des logiques de VP**au sein de la CL, **avec cependant des freins ou limites identifiables.**

Il favorise en effet **l’émergence d’instances de gouvernance pluraliste, et un processus de décision budgétaire ouvert aux différents acteurs**. A Paris comme à Brest, le BP est porté par une **volonté affirmée de faire participer davantage et largement les citoyens**. Pour cela, les concepteurs du BP ont identifié des facteurs favorisant une large représentativité citoyenne : ouverture à tous les citoyens, mesures renforcées dans les quartiers populaires, communication large et lutte contre la fracture numérique... Les deux BP s’appuient sur des « facilitateurs » qui aident les citoyens à proposer des projets, ce qui, pour Nabatchi (2012), favorise la compréhension par les managers de ce qui constitue les VP et facilite la co-production (Barbera *et al.*, 2016).

**Les effets perçus du BP sur la répartition du pouvoir entre élus, citoyens et managers**constituent également des leviers de diffusion du PVM. Les citoyens sont amenés à participer à la décision de façon plus importante, les élus à partager leur pouvoir politique, et les managers à développer de nouvelles relations avec les citoyens ou les élus. Les projets du BP ont certes des effets limités, mais ils influencent malgré tout **les priorités politiques et le type de projets mis en oeuvre**. Ils viennent conforter certains choix politiques, font évoluer les priorités et émerger de nouvelles pistes d’action. Cela va dans le sens d’un meilleur alignement des orientations stratégiques de l’administration avec les attentes des citoyens, tel que documenté par Park (2018).

Cette volonté politique et stratégique de **concevoir et d’animer un BP incluant l’ensemble des citoyens**et les effets du dispositif sur l’équilibre **du triangle « citoyens-élus-managers »** constituent des **facteurs propices à une diffusion de la logique de VP** au sein de la CL.

Cependant, cette diffusion du PVM est limitée dans nos deux cas par la **faible proportion des dépenses d’investissement soumise à la décision des citoyens**(5 % à Paris et 3 % à Brest)**,**choix politique qu’on peut interroger au regard des doutes évoqués par certains agents quant à l’intérêt démocratique réel du BP et des projets qui en sont issus. Il ressort que **parmi les facteurs organisationnels conditionnant l’effectivité démocratique du BP,** la définition initiale de **son périmètre et son portage politique** sont critiques.

Au-delà des effets décisionnels, le déploiement d’un dispositif de BP vient bousculer le niveau opérationnel. Il favorise la **transversalité,** et le **développement d’espaces de dialogue et de co-production** **avec les citoyens**. Ces effets organisationnels semblent là encore propices à une diffusion de la logique de VP.

Cependant ces changements ne vont pas sans difficulté. Le rythme annuel du dispositif et la logique projet entrainent des **surcharges et des blocages**, et **révèl****ent un manque de compétences** au sein de CL peu habituées à la co-production. Les lenteurs et freins en interne inhibent la **capacité des services locaux à être réactifs dans la réalisation**des projets des citoyens, élément pourtant garant de la confiance et de l’effectivité du dispositif (Barbera *et al.,* 2016).

A l’instar de ce qu’Escobar identifie dans ses défis majeurs (2021), le déploiement d’un BP interpelle la **capacité d’adaptation organisationnelle**. Il requiert l’**assouplissement de certaines procédures** **administratives**, notamment celles relatives à la temporalité budgétaire, le **développement de nouvelles ressources**, tout particulièrement humaines, ainsi que la**mise en place d’un accompagnement à l’acquisition de compétences nouvelles** pour les managers publics déjà en poste. Ces **facteurs organisationnels et managériaux conditionnent**là encore**l’effectivité démocratique du BP.**
# Conclusion

Cette recherche aborde la question importante du renouvellement des modalités de gestion publique au sein des CL, en se concentrant sur une pratique participative en plein essor à travers le monde, les BP.

En réponse au besoin de renforcer l’étude des facteurs environnementaux et organisationnels des BP (Bartocci *et al*., 2023), cet article participe à l’identification des effets organisationnels et managériaux engendrés par le déploiement d’un BP, à deux niveaux décisionnels et opérationnels. Plusieurs freins et leviers à l’effectivité démocratique du BP sont identifiés et peuvent être interprétés par toute CL souhaitant mettre en place un BP, au-delà des frontières de la France. L’article souligne que si le BP ne bouleverse pas radicalement l’organisation, il peut contribuer à y diffuser des pratiques et des modes de gestion propres à la logique du PVM (Moore, 1995 ; Stoker, 2006).

Bien que les cas choisis peuvent refléter les démarches mises en place à travers le monde, les résultats restent évidemment contextualisés et invitent à être prolongés et étendus à d’autres contextes administratifs et culturels afin de poursuivre l’identification et la caractérisation des facteurs organisationnels qui conditionnent l’effectivité démocratique des BP.

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