# Bretton Woods et l'ordre économique international d'après-guerre

Christian Deblock et Bruno Hamel

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20954

DOI : 10.4000/interventionseconomiques.20954

ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Université du Québec à Montréal

## Édition imprimée

Date de publication : 1 mai 1995

ISSN : 0715-3570

## Référence électronique

Christian Deblock et Bruno Hamel, « Bretton Woods et l'ordre économique international d'après-guerre », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 26 | 1995, mis en ligne le 01 septembre 2023, consulté le 31 octobre 2025. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20954 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.20954

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# Bretton Woods et l'ordre économique international d'après-guerre

Christian Deblock et Bruno Hamel

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Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20954

ISBN : 1710-7377

ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Association d'Économie Politique

## Édition imprimée

Date de publication : 1 mai 1995

ISBN : 0715-3570

ISSN : 0715-3570
# Bretton Woods et l'ordre économique international d'après-guerre

Christian Deblock et Bruno Hamel

## 01. Introduction

Les problèmes concrets, je le sais par expérience, ne sont jamais insolubles à partir du moment où ils sont abordés du point de vue d'une grande idée.

Jean Monnet ¹

1. En préparant cet atelier sur les cinquante ans de Bretton Woods, nous nous étions donné trois objectifs : le premier de nous pencher sur la nature et le contenu de l'ordre économique international qui a vu le jour à la faveur de la Seconde Guerre mondiale ; le second de prendre la mesure de la distance qui nous sépare aujourd'hui du projet qui en a été à l'origine ; et le troisième, sans doute le plus ambitieux et le plus difficile aussi, de voir quelles sont les avenues possibles qui s'offrent actuellement à nous en matière de coopération économique internationale.

2. Le moment est particulièrement propice pour ouvrir la discussion dans ces trois directions, d'autant qu'avec la signature officielle, le 15 avril dernier à Marrakech, de l'Acte final de la ronde Uruguay, la boucle s'est en quelque sorte nouée. Pièce maîtresse de l'ordre économique international d'après-guerre, le GATT rejoint ainsi le Fonds monétaire international (FMI) au rang des grandes institutions économiques internationales. Certains y verront là le point de départ véritable de ce nouvel ordre économique international que le président Bush, on s'en souviendra, appelait de ses vœux au moment de la Guerre du Golfe. Un ordre économique qui se voulait plus libéral, un ordre commercial plus ouvert et, dans les deux cas, des ordres économiques qui se prétendaient les garants et les promoteurs d'un ordre politique mondial plus démocratique, fondé sur les droits de l'Homme et la règle de droit. Dans quelle mesure convient-il de partager un tel optimisme, la question reste sans doute ouverte, mais toujours est-il, que la conclusion tant de fois repoussée de la ronde Uruguay constitue à
n'en pas douter un point tournant dans les relations économiques internationales, du moins dans le sens où, pour la première fois depuis la Guerre, on assiste à une sorte de découplage entre les institutions économiques internationales chargées d'assurer le bon fonctionnement des marchés internationaux d'un côté et le système de l'ONU, de l'autre.

3 Certes, le divorce entre les deux grands réseaux d'institutions n'est pas consommé. Les institutions à vocation économiques demeurent des institutions spécialisées de l'ONU ², mais ce qui est nouveau, ce n'est pas tant que les accords de Marrakech viennent créer une nouvelle organisation, en l'occurrence l'Organisation mondiale du commerce, que le fait que, désormais, l'ensemble des institutions économiques internationales converge vers le même objectif, à savoir la mise en place d'un marché mondial ouvert et intégré ³. On connaît l'importance et le rôle joué à cet égard par l'OCDE, et plus récemment par le FMI. Profitant de la faiblesse et des carences de l'ONU, et tout particulièrement de son Conseil économique et social, « un organe à l'utilité contestable qui se maintient surtout à cause de la rigidité de la Charte » (Bodineau, 1994, p. 116), ces deux institutions ont été, depuis deux décennies, de plus en plus présentes sur la scène économique internationale. En effet, autant l'OCDE que le FMI ont joué un rôle de plus en plus actif, contribuant, pour la première, à faire converger les différentes politiques nationales vers un modèle unique et, pour la seconde, à donner une certaine unité d'action aux différentes institutions impliquées dans la mise en place de ce modèle. La fracture nord-sud des années soixante-dix et la crise de la dette internationale des années quatre-vingt n'ont pas été étrangères à ce phénomène. Tant l'OCDE que le FMI ont acquis à ces deux occasions une nouvelle légitimité, avec le résultat que ce qui pouvait apparaître alors comme une nécessité, soit mieux coordonner la ligne de conduite des États et des institutions, est venu dans la pratique créer un état de fait, à savoir que les questions de sécurité sont désormais découplées, voire largement occultées par les considérations économiques.

4 Que l'OCDE, le FMI et la future OMC se trouvent maintenant placés en position de concurrence quant à la définition même de cette ligne de conduite, ou quant au rôle respectif que chacune de ces organisations voudra jouer dans l'encadrement d'une économie désormais mondialisée, n'enlève rien au fait que chacune d'elles a acquis suffisamment d'autonomie et de légitimité pour apparaître à la fois comme les garants d'un ordre économique libéral universel et comme la voie incontournable par laquelle doit désormais passer la coopération économique internationale.

5 Il faudra bien entendu prendre, avec le temps, la mesure du changement qui vient de s'opérer à la faveur de ce que d'aucuns appellent « l'heureuse conclusion » de la ronde de l'Uruguay, d'autant que, comme nous le préciserons plus loin, ce découplage auquel nous assistons ne va pas sans entraîner de profondes remises en question quant au rôle que les États, à commencer par les plus importants d'entre eux, prétendent eux-mêmes jouer sur la scène internationale. Par ailleurs, confrontés aux contraintes nouvelles qu'impose la globalisation des marchés, si ces mêmes États ont peut-être modifié en conséquence les paramètres de leurs politiques, ils ne sont pas pour autant restés passifs face à ces contraintes. Au contraire, des formes nouvelles d'intervention, orientées sur la reconstruction des avantages compétitifs des nations, pour reprendre l'expression utilisée par Porter, ont vu le jour, des formes nouvelles d'intervention qui sont venues, ce qui n'est pas le moindre des paradoxes de la situation actuelle, donner au régionalisme économique un tour nouveau. Toujours est-il, et c'est le sens que nous
avons voulu donner aux débats sur le cinquantenaire des accords de Bretton Woods dont est issu ce numéro d'Interventions, s'il convient de prendre en considération les changements qui ont pu être introduits au fil des ans dans le mode de fonctionnement des deux grandes institutions qui en sont sorties, soit le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), aujourd'hui la Banque mondiale (BM), il nous paraît indispensable de replacer ces accords dans le contexte plus large dans lequel on entrevoyait à l'époque la coopération économique internationale et la reconstruction de l'économie mondiale sur des bases nouvelles. Partant de là, et c'est la question qui est posée en filigrane dans cette présentation, le problème est de savoir s'il s'agit de revenir aux principes fondateurs de ce que fut le projet sécuritaire d'après-guerre, ce qui implique, comme le suggère André Donneur dans son texte, un retour sur le Conseil économique et social et son renforcement dans le cadre d'une ONU renouvelée, ou bien s'il s'agit au contraire de laisser les choses aller dans le sens où elles vont actuellement, c'est-à-dire dans la direction prise par les institutions économiques internationales elles-mêmes, ce qui ne peut que soulever à un moment ou à un autre le problème du sens à donner à la notion d'ordre économique international d'une part et celui du rôle que peuvent jouer ces institutions une fois celui-ci redéfini, d'autre part.

## 02. Le projet sécuritaire d'après-guerre

Il est indéniable que dans le débat actuel sur la coopération économique internationale, nous manquons totalement de perspective historique. Ou du moins, que ce soit à dessein ou non, ne voulons-nous pas nous souvenir du contexte dans lequel a été mis en place ce que nous pouvons appeler le grand projet sécuritaire d'après-guerre pas plus que nous ne voulons nous souvenir du rôle que l'on entendait faire jouer à l'époque à chacune des grandes institutions dans leur champ respectif à l'intérieur de ce grand projet. Il ne s'agit pas de revenir sur une époque, d'ailleurs révolue, mais du moins de se rappeler, pour un, que les Accords de Bretton Woods, puisque c'est principalement sur ces derniers et sur les deux institutions qui en sont sorties que porte notre réflexion, font partie d'un tout, d'un grand projet qui, pour ambitieux qu'il pouvait être à l'époque, n'en allait pas moins être réalisé pièce par pièce, morceau par morceau, du moins jusqu'à ce que l'échec de la Charte de La Havane et la Guerre froide ne viennent y mettre un temps d'arrêt. Pour deux, que s'agissant de mettre en place ce grand projet, de prendre « la grande décision » comme a pu l'écrire Shotwell dans un livre qui reflète tout à fait l'esprit de son époque, si la crise des années trente, avec son lot de chômage, de dislocation de l'économie mondiale, de guerres commerciales, etc., avait suffisamment traumatisé les esprits pour que toute idée de retour au passé, à cet ordre économique « laisser-fairiste » que l'on s'était évertué de restaurer dans l'entre-deux-guerres, soit immédiatement évacuée. Ce dont il était question, ce dont il ne pouvait qu'être question devrions-nous plutôt dire, c'était de mettre en place un ordre nouveau, un ordre qui rompe avec le passé. Et pour qu'il en fût ainsi, il fallait non seulement reconstruire l'économie mondiale sur des bases nouvelles, mais également reconstruire les économies nationales sur des bases tout aussi renouvelées.

Au moment où se tient la conférence de Bretton Woods, en juillet 1944 rappelons-le, l'issue de la Guerre est scellée depuis le débarquement réussi en Normandie. C'est à l'après-guerre qu'il s'agit dès lors de penser, aux erreurs du passé qu'il s'agissait
d'éviter de renouveler, à la manière dont on allait reconstruire l'économie mondiale, à la manière aussi dont on allait institutionnaliser et élargir cette solidarité entre les nations alliées qui, par delà les différences systémiques, faisait en sorte qu'il paraissait possible de mettre en place un ordre nouveau.

Il est clair, lorsqu'on regarde cette période avec un certain recul, que les États-Unis ont joué un rôle déterminant dans la mise en place de cet ordre nouveau, mais il convient d'apporter bien des nuances à ce qui pourrait ne paraître au premier abord que la mise en place d'un nouvel ordre hégémonique, une sorte de Pax americana imposée. À cet égard, il sera certainement intéressant de revenir, comme le font plus loin Albert Desbiens dans son texte, sur le contenu même du projet américain, sur les débats que celui-ci a pu soulever à l'époque y compris dans l'opinion publique américaine, et Gilles Dostaler, sur le rôle joué par ces deux grands protagonistes de Bretton Woods que furent Keynes et White, pour voir justement comment les choses se sont réellement passées et surtout pour comprendre comment, si projet il y avait de la part des États-Unis, et projet il y avait bel et bien, celui-ci n'a pu être mis en place que dans la mesure où ce projet reposait sur des principes communs, qu'il répondait à des aspirations communes. C'est sous cet angle qu'il faut, croyons-nous, aborder l'ordre international d'après-guerre ; en regardant d'abord vers les États-Unis, puisque cet ordre, ce sont eux qui en grande partie en ont dessiné les contours, mais aussi et parallèlement, en regardant vers les autres pays, et en particulier vers la Grande-Bretagne et l'URSS, deux pays sans lesquels cet ordre n'aurait jamais pu voir le jour.

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## 2.1 La reconstruction de l'économie mondiale et l'agenda américain

Le *Trade Act* de 1934 est généralement considéré, à juste titre d'ailleurs, comme un point tournant dans la politique économique internationale des États-Unis (Haggard, 1988). Il est indéniable en effet que cette loi, en introduisant les principes de réciprocité et de non-discrimination dans les relations commerciales, en donnant aussi et surtout la possibilité à la présidence d'engager des négociations sur une base bilatérale avec d'autres pays sans passer au préalable par le Congrès, devait contribuer à briser l'isolationnisme dans lequel les États-Unis s'étaient enfermés depuis l'adoption des tarifs Hawley-Smoot en juin 1930. Le second effet de cette loi sera d'amener les Américains à prendre conscience de l'importance de leur secteur extérieur et, par voie de conséquence, de la nécessité d'avoir des règles claires en matière de commerce et d'investissement. Il ne faudrait toutefois pas surestimer l'importance de cette loi, dont les effets resteront somme toute, dans l'immédiat du moins, relativement limités. D'une part, parce que les préoccupations de l'administration Roosevelt étaient davantage portées vers le relèvement économique du pays que vers ce qui pouvait se passer d'ailleurs ; d'autre part, comme le rappelle Arndt (1963 [1943]), parce que cette loi avait d'abord pour objet d'aider un secteur d'exportation particulièrement mis à mal par un protectionnisme généralisé auquel les États-Unis avaient eux-mêmes largement contribué ; enfin, parce que cette loi reflétait bien l'esprit de l'époque, à savoir que c'était d'abord par la signature d'accords bilatéraux ou régionaux que l'on entendait relever le commerce. Mais, quoi qu'il en soit, le Trade Act devait non seulement apporter un souffle nouveau dans les relations extérieures des États-Unis, ce qui était d'autant plus nécessaire que l'échec de la conférence économique de Londres de 1933 leur était en grande partie attribuable, mais aussi les amener à s'engager plus activement sur la scène économique internationale, à s'engager dans ce que Cordell

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Hull appellera dans ses mémoires la « croisade pour la salubrité économique » (« Crusade for Economie Sanity ») (Hull, 1948 ; Allen, 1953 ; Culbert, 1987). Une chose est sûre : le Trade Act constitue un premier mouvement en faveur d'une libéralisation généralisée des échanges en même temps qu'il ouvre, par les principes qu'il énonce, la voie dans laquelle ce processus allait être engagé ultérieurement.

10 C'est plutôt avec le début des hostilités que les choses vont réellement changer. A partir du moment où tout basculera et qu'il deviendra alors évident qu'une page d'histoire venait alors d'être définitivement tournée, il faudrait à un moment ou à un autre, une fois la paix retrouvée, reconstruire le monde sur des bases entièrement nouvelles. Forts de leur puissance et de leur neutralité encore officiellement affichée, consciente aussi des responsabilités qu'il leur reviendrait de prendre ultérieurement sur la scène internationale, les États-Unis vont alors, et ce très rapidement, chercher à définir les règles et les principes sur lesquels il reviendrait aux pays de s'entendre pour reconstruire le monde sur des bases nouvelles, des bases qui permettrait d'ancrer définitivement la paix, mais aussi de leur permettre de jouer un rôle prééminent.

11 On retrouve en quelque sorte cette idée de « destinée manifeste » propre à la culture américaine, mais une « destinée manifeste » qui serait élargie à l'échelle du monde. Certes, cette vision était loin d'être partagée par l'ensemble de l'administration au tout début des hostilités, à commencer par Roosevelt lui-même. C'était la vision du Département d'État, celle de Cordell Hull. Là encore il y aurait lieu de revenir sur cette question ainsi que sur les rapports souvent difficiles qu'a pu entretenir le Département d'État avec les autres secteurs de l'administration présidentielle, mais toujours est-il que peu importe la forme que prendrait l'ordre international après la guerre, Hull sut imposer très tôt l'idée auprès de celle-ci qu'il fallait dès ce moment planifier l'après-guerre et, en particulier, l'idée que, si l'on voulait jeter les bases saines d'une paix durable, il fallait que celle-ci soit étroitement associée à la garantie que les nations puissent commercer librement entre elles. S'il fallait résumer en une seule phrase ce qui pouvait animer alors la philosophie de Cordell Hull, c'est encore à sa phrase célèbre qu'il faut revenir : « là où les marchandises ne peuvent passer, les armées, elles, le peuvent » (« If goods can't cross borders, soldiers will »).

12 C'est donc très tôt, dès décembre 1939, que Hull allait proposer de mettre sur pied un comité, l'« Advisory Committee on Problems of Foreign Relations » qui deviendra par la suite, à partir de 1942, l'« Advisory Committee on Postwar Foreign Policy », dont le mandat très large était de préparer la paix et de coordonner à cette fin les différents départements de l'administration présidentielle. Ce comité était lui même composé de trois sous-comités, un premier chargé des questions politiques, principalement de l'organisation de la paix, un second qui devait s'occuper des questions relatives à la limitation et à la réduction des armements, et un troisième chargé de toutes les questions d'ordre économique. Ce qui est remarquable dans ce comité ce n'est pas tant le mandat en tant que tel qui lui sera donné de remplir, mais le fait que dès le départ, les questions économiques aient reçu une attention particulière.

13 Le traité de Versailles, on se le rappellera, avait laissé à peu près entièrement de côté les questions économiques et si, par la suite, la Société des Nations, y a accordé quelque attention, ce le fut toujours de manière accessoire, à l'occasion de grandes conférences internationales notamment. Mais toujours sans grand résultat. Chaque conférence étant l'occasion, pour les uns, les experts comme Gustav Cassel pour ne citer que lui, de réitérer leur foi dans les vertus du libre-échange et de l'étalon-or, pour les autres de
prendre la mesure du fossé qui pouvait séparer les grands énoncés de principe en faveur d'un retour rapide à la liberté du commerce sur lesquels tout le monde ne pouvait que tomber d'accord des intérêts particuliers qu'il revenait à chaque nation de défendre, et ce quoi qu'il en coûte.

14 Le problème venait de deux côtés à la fois : tant du discours économique de l'époque, avec son idée bien ancrée que la Première Guerre mondiale n'avait été somme toute qu'un accident de parcours et qu'il revenait en conséquence de rétablir les conditions économiques qui prévalaient avant la Guerre, en l'occurrence le libre-échange et l'étalon-or, pour que l'économie mondiale retrouve les bases de la croissance qui avaient été les siennes jusque-là⁴, que de la Société des Nations elle-même, un forum international sans grand pouvoir ni grande légitimité. Tirant la leçon de cette période de l'entre-deux-guerres, les Américains, d'abord le Département d'État puis l'ensemble de l'administration présidentielle, allaient entraîner, avec beaucoup de détermination de leur part il faut le souligner, les Alliés dans un processus de négociation qui devait conduire à mettre en place un ordre international qui devait engager la responsabilité de tous les États, et ce quelqu'ils soient, dans deux domaines majeurs perçus comme indissociables : le maintien de la paix d'un côté, et la liberté du commerce de l'autre.

15 À partir de là tout s'enchaînera très vite, dans un contexte où tout était alors d'une certaine façon possible⁵ :

• la Déclaration des Nations Unies du 1er janvier 1942, qui, en ce qui nous concerne ici, reconnaît pour la première fois le principe de sécurité dans le domaine des relations économiques internationales ;

• le projet américain de faire chapeauter l'ONU par deux conseils restreints, le Conseil de Sécurité et le Conseil économique et social ;

• les accords de prêt-bail du 23 février 1942 qui viennent renforcer les liens de coopération entre les États-Unis et la Grande-Bretagne, entériner le principe de non-discrimination en matière de commerce et ouvrir la porte à des négociations bilatérales en matière monétaire⁶ ;

• la Conférence de Hot Springs, en Virginie, en mai 1943, et qui allait permettre la création de la FAO ;

• le « Joint statement » sur la création du Fonds monétaire international de septembre 1943 ;

• la Conférence d'Atlantic City de novembre 1943, dont allait sortir le Programme des Nations Unies pour le secours et le relèvement ;

• la conférence tripartite de Moscou d'octobre 1943, qui entérine le principe de la création d'une organisation internationale « fondée sur le principe d'une égale souveraineté de tous les États » ;

• la Conférence de Philadelphie de mai 1944, qui allait refondre l'Organisation internationale du travail et affirmer clairement la primauté des objectifs sociaux dans les relations internationales ;

• la Conférence de Bretton Woods de juillet 1944, qui allait créer le FMI et, ce à quoi s'était d'abord opposé Keynes, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement ;

• la Conférence quadripartite de Dumbarton Oaks de août septembre 1944 qui allait consacrer le principe du multilatéralisme et jeter définitivement les bases de fonctionnement de l'ONU ;

• la conférence de Chicago de novembre à décembre 1944, qui allait permettre à l'Organisation de l'aviation civile internationale de voir le jour ;
* la conférence de Yalta de février 1945, qui confère aux grandes puissances un droit de veto ;

* la conférence de San Francisco, qui se clôturera avec l'adoption à l'unanimité, le 25 juin 1945, de la Charte des Nations Unies ⁷ ;

* la Conférence mondiale sur le commerce et l'emploi, qui allait déboucher rapidement, à Genève en août 1947, sur un accord commercial provisoire, puis à la Havane en mars 1948 sur la fameuse Charte qui prévoyait entre autres la création de l'OIC.

* le Plan Marshall, dont allait sortir l'Organisation européenne de coopération économique, l'ancêtre de l'OCDE, et qui allait ouvrir la porte à l'intégration européenne ;

* la création, en 1947, de la Commission économique pour l'Europe et de la Commission économique et sociale pour l'Asie et le Pacifique, puis en 1948, de la création de la Commission économique pour l'Amérique latine et la Caraïbe.

* la signature de la Charte des Droits de l'Homme en 1948.

Il faudrait bien entendu compléter cette liste et regarder en détail le contenu des différents accords ainsi que les débats qui en ont entouré la signature ⁸, mais ce qu'il importe surtout de faire ressortir c'est, premièrement, que les États-Unis ont joué un rôle déterminant dans la définition et la mise en place de l'ordre d'après-guerre. Deuxièmement, que cet ordre sera progressivement implanté, selon un agenda bien précis, morceau par morceau. Troisièmement, que les principes mis de l'avant vont tous dans la même direction, celle d'un ordre économique international stable et ouvert. Quatrièmement, qu'à chaque occasion, des institutions spécialisées seront créées pour faire respecter par les États les engagements souscrits. En un mot, et pour résumer notre pensée, l'ordre économique international libéral d'après-guerre a été tout simplement planifié.

## 2.2 La reconstruction de l'économie mondiale et les nouveaux paramètres de la politique économique

C'est cette idée de cohérence que nous voulons faire ressortir ici. Une cohérence qui s'inscrit dans le projet américain de circonscrire le plus possible les nationalismes et de faire du monde un seul et unique marché, où tout au moins de faire en sorte que ce monde soit le plus largement possible régit par des principes universalistes au premier rang desquels on retrouve la liberté du commerce. Comme le dira Arthur Krock : « Economic freedom for all is the basic American foreign policy for the prevention of war ». Ceci étant, nous ne voulons pas, en insistant autant sur le rôle joué par les États-Unis et sur la vision de la stabilité économique internationale qui est la leur, donner l'impression que l'histoire s'est développée selon un plan linéaire dont les fils auraient été tissés d'avance. À de nombreuses occasions d'ailleurs, les discussions ont été à deux doigts d'achopper. Il suffit de se rappeler par exemple la rencontre dramatique entre Winston Churchill et Summer Delles en 1941 ⁹, les longues négociations avec Staline, lors de la conférence de Moscou ¹⁰, ou encore l'impatience de Keynes, voire son découragement, face à l'attitude souvent intransigeante et retors des Américains ¹¹.

La puissance des États-Unis est telle aussi au lendemain de la guerre, et ceci tout particulièrement après la mort de Roosevelt, que personne, hormis l'Union soviétique, ne pourra contester le statut hégémonique qu'ils s'octroieront au sein du monde occidental. Mais, par delà cette puissance, il y a le projet lui-même, ce projet de placer la stabilité et le développement des échanges internationaux sous la responsabilité d'un ensemble d'institutions internationales qui, elles-mêmes, devaient relever de la
responsabilité d'une organisation à vocation universelle, l'Organisation des Nations Unies comme on en retiendra finalement le nom. Ce projet ne verra pas complètement le jour, comme on sait ; d'une part, parce que contrairement à ce qui était envisagé au départ, ces institutions ne relèveront pas directement du Conseil économique et social et ne seront que des institutions spécialisées ¹², d'autre part, parce que la guerre froide viendra couper le monde en deux grands blocs et briser ainsi cette vision du marché unique qui transcendait ce projet. Un ordre nouveau n'en sera pas moins mis en place, un ordre grâce auquel il sera possible de reconstruire l'économie mondiale dans des termes qui engagent les nations pour l'avenir.

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Cette question de la reconstruction de l'économie mondiale nous amène à faire une seconde remarque. Selon une formule souvent reprise, on aurait eu au lendemain de la Guerre Keynes à l'intérieur et Smith à l'extérieur. Cette formule pour être très imagée n'en déforme pas moins la réalité. Certes, et nous avons suffisamment insisté là-dessus, l'une des raisons d'être du nouvel ordre économique international était de réduire, pour ne pas dire d'éliminer, l'emprise des États-nations sur l'ensemble des relations économiques internationales, qu'il s'agisse du commerce, des investissements ou encore des changes. Mais, dans le contexte de l'époque, il ne s'agissait aucunement de revenir à une situation de laisser-faire, mais au contraire de faire en sorte que ces relations soient rendues plus sécuritaires et, pour ce faire, qu'elles soient organisées de la même manière que pouvaient l'être les relations économiques à l'intérieur de chacune des nations. C'est sur cette manière que portera l'essentiel des débats, c'est-à-dire sur la nature des institutions à mettre en place d'une part, sur l'étendue de leur mandat, d'autre part. Pas sur la nécessité d'encadrer les marchés. À cet égard les débats entourant la définition des taux de change ou ceux entourant la question de savoir s'il était préférable de créer un fonds de stabilisation internationale comme le proposeront les Américains plutôt qu'une banque internationale comme le proposait Keynes révèlent moins une divergence de vue sur les fins que sur les moyens.

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L'idée de tourner le dos au passé et de faire en sorte que les mêmes causes qui avaient pu amener la crise et la guerre soient définitivement éliminées est une idée commune aux deux projets, au projet d'économie mixte d'une part, au projet d'ordre international, d'autre part. Dans les deux cas, l'inspiration qui animera leurs concepteurs est la même. Qui plus est, il fallait que les deux projets soient étroitement liés l'un à l'autre : on ne pouvait reconstruire l'économie mondiale sur de nouvelles bases sans que les différentes économies nationales ne soient elles-mêmes reconstruites sur de nouvelles bases ; on ne pouvait créer des institutions qui viendraient encadrer les marchés sur la scène économique internationale sans que parallèlement ces marchés ne soient eux-mêmes encadrés à l'intérieur de chacun des États.

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Il est certain que l'influence des idées de Keynes et de Beveridge se fera davantage sentir à l'intérieur qu'à l'extérieur, mais les nouveaux paramètres qui devaient être ceux de la politique nationale devaient aussi être ceux auxquelles devaient se conformer les nouvelles institutions économiques internationales. Ce qui était en jeu des deux côtés à la fois, c'était tout simplement l'avenir de la civilisation, l'avenir de la liberté et de la démocratie. Ce qu'il s'agissait de trouver, c'était la tierce voie, entre le libre jeu du marché et le dirigisme. C'est à cela que nous renvoie Keynes dans la Théorie générale, dans les Notes finales en particulier lorsqu'il parle du chômage et des inégalités comme des deux fléaux de notre temps et qu'il voit dans l'État le moyen d'y
remédier définitivement. Mais c'est aussi à cela que nous renvoie Alvin Hansen, dans un
petit ouvrage qui connut un succès considérable au moment de sa publication en 1945,
America's Role in the World, Economy, lorsque, revenant sur la mission qu'il incombait
désormais aux États-Unis de remplir sur la scène internationale, il s'agit aussi pour eux
de montrer l'exemple et d'assurer, chez eux, le plein-emploi et la justice sociale : autant
les États-Unis pouvaient avoir besoin des autres pour leur croissance, autant les autres
avaient aussi besoin de ces derniers pour se relever de la guerre et assurer leur propre
croissance. Ou pour reprendre la formule utilisée en boutade par Hirschman à un texte
célèbre de Galbraith : ce qui est caractéristique de l'après-guerre, ce n'est pas tant que
Keynes soit venu aux États-Unis, mais plutôt qu'ils l'aient réexporté ! (Hirschman,
1989). S'il s'agissait de réaliser le plein-emploi et de garantir une meilleure justice
distributive à l'intérieur, il s'agissait aussi de réaliser ces deux grands objectifs à
l'extérieur. Non pas par le libre jeu du marché et le seul jeu de la croissance
économique, mais par une liberté encadrée de ces mêmes jeux par des institutions à
vocation universelle ¹³.

## 03. Les faiblesses institutionnelles de l'ordre économique international

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Le second objectif de l'atelier, c'était de voir si les accords de Bretton Woods ont, comme on dit, bien vieilli.

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On ne peut revenir bien entendu sur tous les problèmes auxquels ont été confrontés, depuis leur entrée en vigueur en décembre 1945, le système monétaire international et ses deux grandes institutions que sont le FMI et la Banque mondiale. En fait on serait tenté de dire que le système monétaire n'a jamais vraiment bien fonctionné : le départ a été laborieux, puisque ce n'est pas avant la fin des années cinquante que la convertibilité et la parité des monnaies ont pu être assurées, le relèvement de la Guerre a aussi été en Europe beaucoup plus difficile que prévu, et, très rapidement, l'attention a été portée sur les problèmes que pouvait soulever le paradoxe d'un dollar qui présentait, comme Triffin et d'autres comme Rueff ont pu le montrer, la double caractéristique de servir à la fois de monnaie nationale et de monnaie internationale. Ces questions sont abordées en détail dans le texte de Bernard Elie, aussi pouvons-nous nous contenter de revenir sur ce qui a déjà été évoqué plus haut, à savoir qu'à l'instar de l'ordre économique dans lequel ils s'insèrent, les accords de Bretton Woods portent la marque de ses origines et, en particulier, sur le fait que cet ordre va reposer sur des formes négociées, que l'on voudra par ailleurs permanentes et institutionnalisées, de coopération intergouvernementale.

### 3.1 Un ordre international

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Dans une discussion sur le système monétaire international, le retour sur les États-Unis, sur le statut tout à fait privilégié dont ils jouissent au sein des institutions économiques internationales ainsi que sur la place sans commune mesure avec le poids réel des États-Unis dans l'économie mondiale du dollar dans les transactions monétaires ou dans les réserves internationales, est inévitable. À cet égard, tous les accommodements qui ont pu être apporté au mode de fonctionnement du FMI, voire toutes les tentatives, et elles sont nombreuses, pour remplacer le dollar par une
véritable unité monétaire internationale, en l'occurrence le droit de tirage spécial (DTS), n'ont rien changé à cet ordre des choses, sinon de manière très accessoire. Par défaut, d'un système d'étalon de change-or, on est passé à un système d'étalon dollar. Mais la situation que nous vivons actuellement et que certains, dont nous-mêmes, n'hésiteront pas à qualifier de bloquée est tout autant le résultat de la volonté même des États-Unis de jouer un rôle hégémonique, et ce qui est apparu très rapidement d'ailleurs, que le résultat non recherché du mode de fonctionnement du système lui-même.

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On peut regretter sans doute qu'il en soit ainsi, tout comme on peut regretter que le projet initial du Plan Keynes de créer cette sorte de banque des banques que devait être l'Union internationale de compensation et, dans la même foulée, celui de créer cette monnaie de compte que devait être le Bancor n'ait pas abouti, mais la question n'a guère d'intérêt sinon d'un point de vue purement académique. L'expérience monétaire de la Communauté européenne montre d'ailleurs à quel point il est difficile de construire un système unique à partir de systèmes nationaux qui ne peuvent qu'être placés en concurrence les uns vis-à-vis des autres dès lors que les jeux du marché sont ouverts. Toujours est-il que, dans le contexte de l'époque, il était sans doute plus urgent et plus important, et ce même pour Keynes, que les pays s'entendent pour reconstruire l'économie mondiale et rétablir les relations économiques internationales sur la base d'un compromis acceptable entre les nations que de chercher la solution idéale. C'est cette idée de compromis qu'il faut ici à notre avis retenir plutôt que l'idée un peu courte selon laquelle les accords auraient été le résultat d'une sorte de coup de force de la part des États-Unis. Ce compromis il a été réalisé entre deux positions extrêmes : entre celle qui aurait voulu que l'on remette en place un système entièrement fondé sur l'or, comme celui qu'avait défini la Commission Conliffe au lendemain de la Première Guerre mondiale, et celle qui aurait voulu que l'on reconstruise le système monétaire autour d'un nombre limité de monnaies-clés, comme le proposera entre autres l'économiste John Williams ¹⁴. Les deux systèmes n'étaient pas acceptables : le premier, parce qu'il revenait à restaurer l'ancien système dans un contexte qui ne le permettait plus ; le second, parce qu'il aurait officialisé le statut hégémonique du dollar. C'est en ce sens que le compromis qui faisait de l'or la référence ultime des monnaies et de la fixité de leur valeur par rapport au dollar était acceptable, y compris par Keynes.

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D'un point de vue théorique, le système était vicié au départ, mais peut-être moins par le fait que les États-Unis et le dollar en constituaient le pilier principal, ce qui était inévitable comme nous l'avons dit plus haut, que par le fait l'on n'ait ni pu ni voulu avoir autre chose qu'un système qui nous renvoie en pratique dans ses modalités de fonctionnement aux États-nations et à leurs monnaies ¹⁵. On ne saurait être assez clair à ce sujet : le fait que l'on soit parvenu à Bretton Woods (et dans les autres conférences d'ailleurs) à établir des règles communes relativement contraignantes, en matière de taux de change et d'équilibre de balance des paiements par exemple, à mettre en place un système multilatéral de règlement des transactions internationales ainsi qu'un fonds de réserve auquel les pays pouvaient avoir recours en cas de nécessité et une banque que Keynes souhaitait voir dirigée non pas par des « banquiers prudents » (cautious bankers) comme au Fonds, mais par des « expansionnistes imaginatifs » (imaginative expansionists) ¹⁶, c'était à la fois nouveau et un énorme progrès par rapport à ce qui existait auparavant, et ce n'en déplaise aux nostalgiques de l'étalon-or et de l'ordre spontané. Non seulement se trouvait-on à institutionnaliser de la sorte la
coopération entre les États, mais de surcroît se trouvait-on aussi à leur donner les moyens de concilier la poursuite de la croissance sur le plan domestique d'un côté avec le développement des échanges internationaux de l'autre. Mais ce que l'on n'a pu trouver mieux à une époque où, ne l'oublions pas, c'était d'abord la vision nationale qui primait dans les relations économiques internationales, à une époque aussi où l'économie mondiale se définissait pour à peu près tout le monde comme quelque chose qui se situait au croisement des États-nations, que de trouver des mécanismes de coopération monétaire qui reconnaissent la souveraineté de ces mêmes États-nations et assurent que les relations que les uns entretiennent avec les autres soient une fois pour toute fixées. Et ce qui était vrai au niveau monétaire, l'étaient également dans les autres champs des relations économiques internationales.

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Lorsque nous avons dit plus haut que l'ordre économique international était un ordre daté, nous faisions bien entendu référence au contexte historique dans lequel cet ordre a été mis en place, mais aussi au fait que cet ordre porte les traces de la manière dont les États-nations envisageaient de coopérer entre eux, c'est-à-dire à l'image qu'ils se faisaient du monde, un monde dont ils en étaient le centre. Ce qui a été institutionnalisé, ce sont les mécanismes d'une coopération intergouvernementale à caractère universel, et non la mise en place d'institutions supranationales à vocation mondialiste. De là sans doute ce qui deviendra très rapidement la grande illusion de l'après-guerre : croire qu'au fur et à mesure que les liens d'interdépendance se renforceraient entre les nations et que la gestion de problèmes communs demanderait davantage de réponses communes, les relations économiques internationales deviendraient progressivement de plus en plus supranationales.

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Cette vision évolutive et progressive de l'histoire, qui rejoint d'ailleurs, soit dit en passant, la vision gradualiste qu'ont toujours eu les économistes de la construction du marché mondial 17, reposait pourtant sur le postulat erroné, à savoir que, les mêmes causes produisant les mêmes effets, les mêmes raisons et les mêmes facteurs intégratifs qui auraient été à l'origine des États-nations seraient aujourd'hui à l'œuvre à une échelle plus large, qu'il s'agisse de la région ou du monde. Ce sera la thèse des fonctionnalistes, des Mitrany, Haas, Schmitter et de tant d'autres politologues, qui verront alors dans l'émergence d'un nouvel ordre international, puis, plus tard, dans l'émergence d'un nouveau modèle de régionalisme, les premiers jalons d'un nouvel ordre mondial, chaque étape franchie dans l'intégration devant conduire par effet de débordement à des formes toujours plus évoluées d'intégration, au niveau économique comme au niveau politique.

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Sans insister là-dessus, puisque tel n'est pas notre propos, on ne peut que constater que l'histoire est faite de ruptures et de fractures 18. Cette fracture avait pu être observée avec le passage de l'ère mercantiliste à l'ère libérale. On la retrouve de nouveau au lendemain de la Guerre avec le passage d'un ordre libéral à un ordre que l'on voulait « sécuritaire », sur le plan domestique comme sur la scène internationale. À ceci près cependant que l'on percevait encore mal à ce moment-là que, si les facteurs qui avaient été à l'origine des États-nations ont été surtout d'ordre culturel, religieux et militaire, ceux qui allaient pousser puissamment à la mise en place d'institutions à vocation mondiale seront surtout d'ordre économique, financier et technologique, autrement dit transfrontaliers et à toutes fins pratiques, au fur et à mesure que les marchés s'ouvrirent et que l'économie deviendra mondialisée, hors du contrôle des États. Alors que l'intégration économique a pu être de la période mercantiliste à celle de l'économie
mixte, un objectif poursuivi par les États, l'instrument d'un projet identitaire, c'est l'inverse qui va tendre à se produire : en s'approfondissant et en s'étendant désormais à l'échelle internationale, les processus intégratifs allaient devenir un puissant facteur de désintégration de l'espace national sur lequel se sont construits ces mêmes États en même temps qu'un puissant incitatif à mettre en place de nouvelles structures institutionnelles, que ce soit à l'échelle régionale ou à l'échelle mondiale. Le problème c'est que, s'agissant de construire de nouvelles structures, il est tout aussi difficile voire impossible de le faire à partir des États que cela aurait été le cas si on avait voulu construire ces derniers à la période mercantiliste en demandant aux villes, aux provinces et autres principautés de coopérer entre elles à cette fin !

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Toujours est-il que l'ordre économique international qui a été mis en place dans l'après-guerre sera, malgré les aspirations universalistes et mondialistes de ses fondateurs, l'ordre des États et qu'en conséquence, il ne pouvait qu'en porter les défauts de ses qualités. Or, pour être stable, cet ordre commandait que trois conditions fondamentales soient remplies, à savoir, pour la première, que les États s'entendent sur ses finalités, pour la seconde, que leurs politiques soient suffisamment coordonnées entre elles pour que leurs propres systèmes ne soient pas placés en concurrence les uns vis-à-vis des autres, et pour la troisième, que des mécanismes adéquats soient mis en place pour tenir compte des différences dans les niveaux de développement ou des déséquilibres qui pouvaient surgir dans des relations que ces derniers entretiennent les uns vis-à-vis des autres.

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Dans quelle mesure ces trois conditions ont elles été remplies ? C'est là, nous semble-t-il, que se situe tout le problème. Au risque de se répéter, on ne pouvait réellement aller au-delà de ce qui était à l'époque acceptable par les États, c'est-à-dire qu'on ne pouvait mettre en place un ordre économique international sans tenir compte, premièrement, des intérêts de puissance des États, deuxièmement, des objectifs légitimes que chacun d'eux entendait poursuivre sur le plan domestique, et, troisièmement, de la vision que chacun d'eux pouvait avoir de l'ordre économique international lui-même.

## 3.2 De Bretton Woods à aujourd'hui

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En considérant le problème sous cet angle, il nous paraît plus facile de prendre la mesure de la distance qui nous sépare aujourd'hui de ce que l'on entendait mettre en place à Bretton Woods et, par voie de conséquence, de repérer les limites intrinsèques d'un ordre qui ne peut répondre, sinon à la pièce, aux problèmes d'une économie mondiale qui n'a plus grand-chose à voir avec la manière dont on pouvait encore en envisager la régulation en 1944. Si nous reprenons les trois conditions de stabilité que nous avons identifiées plus haut, force est de constater que dans les trois cas, celles-ci n'ont pu être remplies que partiellement et temporairement, du moins tant et aussi longtemps que les présupposés requis sont restés inchangés. Voyons ce qu'il en est de chacune d'elle.

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1. La stabilité du système monétaire international a grandement été facilitée par le statut hégémonique des États-Unis et du dollar. Ce constat, à première vue paradoxal, a largement été souligné par les tenants de la théorie de la stabilité hégémonique, mais peut-être pas pour les bonnes raisons. Selon cette théorie, il existerait en effet un lien étroit entre la stabilité d'un ordre économique international et le maintien du statut hégémonique de la puissance qui en a été à l'origine ¹⁹. Seule une grande puissance
assumant pleinement ses responsabilités en la matière peut « produire » ce bien public international qu'est la stabilité, en assumer les coûts et en faire respecter les règles. Partant de là, toute remise en question de ce statut, ce qui ne peut que se produire à un moment ou à un autre dès lors que le jeu des forces économiques a pour effet de modifier la carte économique du monde, engendre des forces anti-systémiques dont le résultat est de déstabiliser et d'éroder les régimes établis.

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Le problème, et c'est en ce sens que cette théorie est critiquable ²⁰, ce n'est pas tant le fait que seule une grande puissance peut « produire » cette stabilité dans les relations économiques internationales, que Kindleberger et d'autres considèrent comme un bien public, mais que, pour être stable, tout ordre économique international, et nous nous permettons d'insister sur le trait d'union, se doit d'être fortement polarisé sur une puissance qui exerce une sorte de leadership reconnu, avec tout ce que cela implique de responsabilité et de prise en charge de coûts inhérents à cette fonction. Cette puissance doit aussi être le centre financier du monde, un centre qui canalise les transactions financières internationales et en assure le règlement multilatéral, et voit sa monnaie servir de référence ultime à l'ensemble des taux de change. À cet égard, il n'y a guère de différence entre l'ordre d'inspiration libérale centré sur l'étalon-or et la livre sterling, qui était celui du XIXᵉ siècle, et l'ordre institutionnalisé centré sur la fixité relative des changes les uns vis-à-vis des autres et le dollar qui sera celui que viendront consacrer les accords de Bretton Woods.

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À partir du moment où ces trois conditions ne sont plus où sont mal remplies, autrement dit à partir du moment où la concurrence s'installe dans le système, que celui-ci se bloque très rapidement et montre tous ses défauts. Ce fut très visible lors des différentes crises monétaires qui allaient conduire finalement aux accords de la Jamaïque de 1976, où l'on n'a finalement rien réglé sinon que l'on a entériné le statut pivot que joue le dollar dans le système. Ce l'est encore davantage aujourd'hui, alors que l'économie mondiale est devenue polycentrique et que les jeux financiers et monétaires sont devenus beaucoup plus ouverts. Ce que d'aucuns ne veulent vraiment reconnaître, c'est que pour qu'il puisse continuer de fonctionner de manière satisfaisante, le système monétaire international commande, sur les bases nationales sur lesquelles il est construit, une solide dose de coopération entre les grandes banques centrales et la reconnaissance de facto que les États-Unis et le dollar jouissent d'un statut particulier au sein de ce système, comme les accords du Louvre et du Plaza s'efforceront de le faire. Et c'est sur ce présupposé tacite que celui-ci repose actuellement, un présupposé qui se trouve en contradiction avec les réalités mêmes d'un monde polycentrique.

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2. La stabilité du système monétaire international a aussi été grandement favorisée par la complémentarité des objectifs poursuivis par les États-nations sur le plan domestique et sur la scène internationale.

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La mise en place d'un ordre monétaire international s'imposait, du point de vue américain tout au moins, dans la mesure où il s'agissait essentiellement de réduire les risques que pouvaient laisser courir sur le développement du commerce international l'instabilité des monnaies et les déséquilibres des balances des paiements. Il s'agissait par là d'éviter les dépréciations concurrentielles des monnaies et d'empêcher les États de recourir à des mesures de contingentement en cas de déséquilibre de balance des paiements. Les deux autres grands objectifs étaient aussi de permettre la compensation et le règlement des transactions d'une part et de réduire les risques de restriction de
change qui entravent, comme le précise d'ailleurs l'article 1 des statuts du FMI, le développement du commerce mondial, d'autre part. Ceci dit, il faut immédiatement rappeler que les négociations de Bretton Woods avaient aussi un autre objet : celui de permettre aux États de poursuivre les objectifs que chacun d'eux jugeait légitime, notamment en matière de plein emploi, de croissance et de développement. Entre autres, la création d'un Fonds devait leur donner la possibilité d'avoir accès à des sources de financement supplémentaires et de pouvoir compter sur l'appui d'une institution indépendante pour faire face à tout problème en principe considéré comme temporaire, que ce soit de balance de paiements ou de taux de change 21.

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Comme son nom l'indique le FMI ne sera jamais et rien d'autre qu'un fonds de réserve, un fonds de secours en cas de difficultés passagères, une tâche à laquelle s'est d'ailleurs toujours cantonné celui-ci, et ce en dépit de toutes les critiques dont il a pu faire l'objet. Mais il n'en demeure pas moins que, replacée dans son contexte, la création de ce fonds ne pouvait se comprendre que dans la mesure où il s'agissait tout autant de disposer d'un organisme de vigilance sur les marchés financiers internationaux que de permettre aux États membres de disposer d'un certain nombre de degrés de liberté supplémentaires dans la poursuite de leurs propres objectifs. C'est d'ailleurs ce que précise on ne peut plus clairement le deuxième point des statuts du FMI :

faciliter l'expansion et l'accroissement harmonieux du commerce international et contribuer ainsi à l'instauration et au maintien de niveaux élevés d'emploi et de revenu réel et au développement des ressources productives de tous les États membres, objectifs premiers de la politique économique.

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La vision très libérale, et très étroitement financière faudrait-il ajouter, qui s'est finalement imposée au sein de l'institution a fait en sorte que l'application de ce mandat s'est toujours fait de manière très restrictive. D'une certaine façon c'était dans l'ordre des choses puisque, ainsi que l'avait souhaité Keynes lui-même, le bon fonctionnement du Fonds ainsi que du système monétaire international lui-même commandait une gestion autoritaire, conservatrice et prudente des fonds disponibles. Par contre, ce qui n'avait peut-être pas été prévu, c'est que dans l'application de ce mandat, les choses allaient être interverties et que, plutôt que de permettre aux États de disposer des degrés de liberté supplémentaires vis-à-vis de l'économie mondiale, c'est à eux que l'on a demandé de s'ajuster, et ce, de manière de plus en plus pressante au fur et à mesure que celle-ci imposait ses contraintes. L'une des conséquences dramatiques de ceci c'est que les paramètres qui auront été ceux de la politique économique durant les trois décennies d'après-guerre devront finalement être abandonnés au tournant des années soixante-dix et quatre-vingt. D'une politique économique jusque là tournée vers l'intérieur, vers le plein-emploi et la justice sociale, on allait par nécessité passer à une politique désormais tournée vers l'extérieur, vers les marchés internationaux. Cette question de l'ajustement des États aux données institutionnelles, tel qu'elles émanent du système de Bretton Woods, est traitée précisément par Michel Duquette et Bonnie Campbell. Non seulement ces auteurs montrent le nouveau sens des ajustements, mais aussi leurs différentes modalités d'application depuis quelques années.

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Par ailleurs, une autre conséquence du renversement de l'ajustement est que, désormais, pour être « soutenable » et « durable », la croissance économique se doit d'être compétitive. Mais comment définir cette compétitivité ? Sinon vis-à-vis des autres, sinon en ayant des coûts de production plus bas que les autres, sinon en ayant des avantages compétitifs que les autres pays n'ont pas. Nous n'avons pas besoin
d'insister longtemps là-dessus et sur la situation tout à fait contradictoire que nous vivons actuellement : poussée jusqu'au bout, la logique d'un tel modèle conduit aux politiques de désinflation compétitive et aux politiques industrielles stratégiques, ce qui est exactement le contraire de ce qui était recherché en 1944 !

41 Étonnant paradoxe que celui-là : ces États-nations dont on entendait limiter le pouvoir discrétionnaire dans leurs relations entre eux, resurgissent là où l'on s'y attendait peut-être le moins ! Sur la scène internationale elle-même ! À partir du moment où la prospérité économique n'est plus liée à la poursuite de la croissance et à une plus juste répartition de ses fruits à l'intérieur des frontières nationales, chaque État opérant en la matière une ligne de démarcation entre l'interne et l'externe, mais au contraire à la manière dont chaque économie parvient à s'insérer avec un certain degré de réussite dans une économie mondiale qui la transcende, l'État se trouve alors tout à fait légitimé d'agir sur les facteurs internes et externes susceptibles de conditionner cette réussite. De l'État-providence on passe ainsi par ajustements successifs à l'État compétitif. Non pas l'État compétitif des économistes libéraux ! L'État compétitif de la nouvelle économie industrielle ou de la nouvelle économie internationale 22 !

42 Dans ce nouveau contexte, il n'y a peut-être pas autant lieu, nous semble-t-il, de se réjouir du dénouement soi-disant heureux de la ronde Uruguay. Les marchés seront peut-être plus ouverts et les relations commerciales seront sans doute mieux réglementées avec l'Organisation mondiale du commerce (OMC), mais on peut se demander si les États n'ont pas déjà entièrement intégré ces données dans la définition même de leurs politiques dans le sens où il ne s'agit plus de voir le monde comme une contrainte externe dont il faudrait tenir compte dans cette définition, mais tout simplement comme le nouveau cadre dans lequel reste à définir ces politiques.

43 3. Le modèle de coopération internationale qui a été à l'origine des accords présuppose l'existence de mécanismes permanents pour assurer l'équilibre des relations économiques internationales.

44 C'était à cette préoccupation que devait répondre un système bicéphale constitué, d'un côté, du FMI, et, de l'autre la BIRD. Le mandat de la Banque devait être de favoriser la reconstruction et le relèvement des économies ravagées par la Guerre, de promouvoir les investissements internationaux privés et d'accroître le niveau de vie, d'améliorer la productivité et les conditions de travail dans les pays membres en favorisant l'accès de ces derniers à leurs ressources productives. Ces deux institutions n'ont cependant jamais envisagé la réalisation de leur mandat autrement qu'en considérant les relations économiques internationales comme devant être des relations équilibrées, que ce soit à court et moyen terme lorsqu'il s'agit de balance de paiement ou à plus long terme lorsqu'il s'agit de développement.

45 Le problème de l'équilibre des balances des paiements a été le problème lancinant de l'après-guerre, sans que l'on ne soit cependant jamais parvenu à le régler sinon dans les cas de déséquilibres temporaires. Avec les années l'approche a changé : de la vision un peu simple qui tendait à associer déséquilibre et inadéquation des taux de change, on est passé à l'approche de la demande excédentaire, que celle-ci soit due à un problème d'« absorption » ou de création monétaire, puis, depuis les années quatre-vingt, à celle de l'inadaptation structurelle de l'offre. Le temps des ajustements s'est aussi allongé. Par nécessité. Pour des raisons qui tiennent, entre autres, au fait que ces deux institutions ont dû coordonner de plus en plus étroitement leurs politiques pour aider les pays en développement à faire face aux graves problèmes d'endettement auxquels
ils se sont trouvés confrontés durant la dernière décennie. Il n'en demeure pas moins,
qu'il s'agisse de court ou de long terme, de pays en développement ou de pays
industrialisés, que le problème du déséquilibre de la balance des paiements a toujours
été traité comme un problème dont les causes devaient être recherchées dans le
désajustement des « fondamentaux ». À partir du moment où l'on admet que les
marchés, dès lors que les conditions qui en assurent le bon fonctionnement sont
remplies, tendent vers l'équilibre d'une part, et que les écarts de développement qui
existent entre les pays peuvent être comblés, tout devient alors une question de temps
et d'ajustement. Comme a pu l'écrire encore récemment Krugman : « à long terme, la
balance des paiements tend toujours vers l'équilibre ».

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Le problème, c'est que ni le temps ni les ajustements n'ont jamais été en eux-mêmes
suffisants lorsqu'il s'agit d'assurer l'équilibre commercial des uns et le développement
des autres. L'expérience historique montre au contraire que, si les avantages
compétitifs ne sont jamais acquis, les jeux du marché et les mesures d'ajustement
forcées ne suffisent pas pour autant à les créer ! Rien n'est spontané en la matière !
C'est là que le bâtre toujours blessé : pas au niveau des constats en tant que tels, mais au
niveau des solutions proposées. Des solutions qui commandent, d'un côté, à l'État de
rester passif et, de l'autre, au marché d'être « pertinent », deux présupposés
contestables qui, soit dit en passant, une fois justement remis en question, serviront de
point de départ aux conceptions hétérodoxes de la nouvelle économie industrielle et de
la nouvelle économie internationale. Mais quoi qu'il en soit, les nouveaux paramètres
de la politique économique ne vont guère dans d'autres directions que celle qui fut
toujours celle des États-nations lorsqu'il s'agit pour elles d'asseoir leur identité propre
et de se définir par rapport aux autres sur la scène économique internationale.

04. De nouvelles avenues

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Le troisième objectif que nous nous étions donné en préparant l'atelier sur Bretton
Woods, c'était de regarder vers le futur. C'est sans doute la partie la plus stimulante,
mais aussi la plus difficile de notre réflexion.

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Il est clair que le monde d'aujourd'hui n'a plus grand-chose à voir avec ce qu'il était en
1944. Ce que d'aucuns ne manqueront sans doute pas de rappeler pour justifier le
nouveau discours libéral aux prétentions mondialistes et universalistes qui s'est imposé
à la faveur de la crise actuelle. Dans leur mode de fonctionnement même, les
institutions économiques internationales n'ont plus grand-chose à voir avec ce qu'elles
étaient au lendemain de la guerre. Ainsi pour ne prendre que le cas des accords de
Bretton Woods, nombreux sont ceux qui diront que les accords sont morts depuis belle
lurette, depuis 1971 ou 1973, c'est-à-dire depuis le moment où l'on est passé d'un
système de taux de change fixes à un système de taux de change flexibles. De nouvelles
institutions aussi ont été créées, au point qu'aujourd'hui il n'y ait guère de domaine des
relations économiques internationales où il n'y ait pas d'institutions internationales,
que celles-ci aient une vocation universelle, régionale ou purement fonctionnelle.

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Cinquante ans c'est toujours le temps des bilans, des remises en question, des
réévaluations, des révisions. « Cinquante ans, c'est assez », diront les uns ; ce à quoi
répondront inévitablement les autres que « ces cinquante années qui viennent de
s'écouler auront été cinquante années sans crise majeure, cinquante années sans
réédition de 1929 ». Il convient toujours d'être extrêmement prudent lorsqu'on aborde
ce genre de question. D'autant que, pour aussi critiquable qu'il puisse être, l'ordre économique international existant à de nombreux points positifs à son actif. Il aura entre autres choses permis un développement phénoménal des échanges et des investissements internationaux ; il offre aussi un cadre de coopération qui est devenu sans aucun doute plus étroit que jamais entre les grands acteurs internationaux ; en institutionnalisant la négociation collective entre les nations, il leur aura fait davantage prendre conscience de leur vulnérabilité dans un monde devenu interdépendant et fortement intégré ; enfin, des règles communes existent, des règles qui font en sorte qu'un certain modus vivendi a fini par s'établir dans les relations économiques internationales. Sur chacun de ces points, il y a matière à nuances et remarques, mais force est de constater qu'à tout le moins un certain État de droit existe depuis la Guerre au sein de l'économie mondiale, un État de droit qui laisse à peu près tout le monde insatisfait, mais sans que pour autant cette insatisfaction aille jusqu'à la déconnexion. Par contre, force est aussi de donner raison à ceux qui depuis longue date pourfendent un ordre qui traîne un passif très lourd, à commencer par les pays du Tiers-monde qui, de grands exclus du système qu'ils étaient au moment de sa fondation, se sont trouvés contraints ces dernières années de s'y intégrer par la force des choses, non sans d'ailleurs pour réussir leur examen d'entrée avoir à subir le choc de thérapies économiques dont le moins qu'on puisse dire c'est qu'elles aient été sauvages. Malgré toutes les bonnes intentions, peu de cas ont été faits de la situation particulière que peuvent vivre les pays en développement, considérés que sont ceux-ci comme des partenaires à part entière d'un système à l'intérieur duquel leur position de faiblesse les contraint à supporter des coûts d'ajustement très élevés eu égard aux avantages qu'ils peuvent en tirer. La libéralisation des échanges a aussi eu des effets désintégrateurs considérables sur les structures nationales, sans que l'on ne soit parvenu à trouver un substitut à l'État et au rôle historique que celui-ci a pu jouer dans la construction et l'intégration des espaces nationaux. Enfin, dans un monde profondément hiérarchisé, le hiatus est devenu extrêmement grand entre la reconnaissance de l'égalité en droit des États et le statut effectif dont ceux-ci peuvent jouir au sein de l'économie mondiale, entre le pouvoir qu'ont les uns de contourner les règles établies et l'impatience des autres face à l'arrogance des pays riches.

50 Tels sont en quelque sorte les paramètres qui peuvent guider notre réflexion 23. Partant de là quatre attitudes sont possibles :

51 Une première attitude consiste à réclamer de ses vœux un nouvel ordre économique international sur la base de deux arguments, l'un, plus ancien, d'ordre économique et l'autre, plus récent, d'ordre politique 24. Le premier argument, qui a servi de leitmotiv des revendications des pays du Tiers-monde, en appelle aux principes d'égalité et d'intérêt commun qui devraient prévaloir entre toutes les nations au sein du système de relations économiques internationales, alors que le second prend la mesure du découplage qui existe actuellement entre ce que Laïdi (1992) appelle le sens, ordonner le monde autour de valeurs dominantes légitimes à vocation universaliste, et la puissance, telle qu'elle est poussée par les jeux économiques et les forces polycentriques qui en émergent.

52 À l'autre extrême, une seconde attitude possible, toute aussi critique d'ailleurs du système et de l'ordre international existant, consiste à remettre en question le volontarisme sous-jacent à l'ordre international d'après-guerre. Là encore on peut retrouver deux types d'arguments, l'un d'ordre économique et le second d'ordre
politique. Le premier présuppose que les marchés en concurrence sont suffisamment interreliés entre eux et suffisamment efficaces pour assurer la stabilité du système et, qu'en conséquence, faute d'en connaître tous les mécanismes, l'action des gouvernements ne peut être que contre-productive, auquel cas il reviendrait à chaque gouvernement de décider de sa propre ligne à suivre et au marché d'en juger la pertinence ²⁵. Le second argument nous renvoie de nouveau aux États-nations, mais pour les considérer comme des acteurs rationnels qui, poursuivant leurs intérêts égoïstes, et en l'absence de véritable gouvernement mondial, n'en sont pas moins capables d'anticiper les conséquences de leurs actes et, comme Axelrod (1992), en développera la thèse, de définir des formes contractuelles de coopération fondées sur la réciprocité.

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Une troisième attitude possible consisterait à considérer la coopération internationale dans une perspective qu'on pourrait qualifier de classique dans le sens où, comme il en fut de même à l'intérieur du territoire national, le rôle des États sur la scène internationale devrait principalement être de favoriser le développement des marchés et d'adapter en conséquence leurs politiques ; sur le plan interne en supprimant les obstacles à la libre circulation des biens et des facteurs de production d'une part, et sur la scène internationale d'autre part, en les harmonisant ou en les faisant converger vers un modèle commun (Archer, 1994). À la différence de la précédente, cette attitude reconnaît aux États un rôle plus actif, mais pour des raisons qui tiennent principalement au fait que l'économie mondiale commande, au départ, que les États abolissent les divers obstacles à son développement et, à l'arrivée, qu'ils ajustent leurs politiques sur son mode de fonctionnement. C'est dans cette direction que va, entre autres Sachs (1994), lorsqu'il propose, pour conserver et renforcer le système de libre-marché, d'étendre le cadre du droit international.

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La quatrième attitude, plus réformiste, consisterait à renforcer les institutions économiques internationales et les liens qui les unissent au sein de l'ONU sur la base non pas des contraintes économiques qu'impose l'intégration des économies comme dans l'approche précédente, mais plutôt sur la base d'un certain nombre d'idéaux et de valeurs qui refléteraient, à l'instar de ce que fut le projet sécuritaire d'après-guerre, les préoccupations communes de l'humanité. C'est l'approche que suggérait déjà il y a plusieurs décennies Myrdal, et que reprend le PNUD dans son rapport annuel de 1992 sur le développement humain (PNUD, 1992). Nous y reviendrons plus loin.

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Les deux premières attitudes ont leurs adeptes, n'en doutons pas. Attirantes par l'extrémisme confortable de leur position, elles ont cependant l'une comme l'autre le défaut d'un radicalisme qui ne tient guère compte des réalités de l'économie mondiale, que ce soit celle des jeux du marché qui sont devenus plus ouverts que jamais dans le premier cas, ou celle des identités particulières que représente chaque État dans le second. Cela ne veut pas dire pour autant que les critiques ou les propositions ne soient pas sans fondement, au contraire, mais le problème c'est qu'on ne peut construire un nouvel ordre international sans tenir compte ni du passé ni du présent : dans l'économie mondiale, on ne peut faire abstraction du fait que les États-nations existent, avec leur identité, leurs institutions et leur système de valeur propres, pas plus qu'on ne peut faire abstraction des liens d'interdépendance qui traversent ces mêmes États-nations, que ce soit ceux du commerce, des communications ou encore de la culture.

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C'est plutôt entre les deux attitudes intermédiaires que le débat se pose aujourd'hui, entre la troisième et la quatrième. La troisième, parce qu'elle correspond au modèle tel
qu'il est porté par les grandes institutions économiques internationales elles-mêmes à l'heure actuelle, et la quatrième, parce quelle tend à retrouver le sens perdu des relations internationales dont parle Laïdi. Qu'il nous soit simplement permis de revenir sur cette dernière option et de renvoyer le lecteur pour la troisième au texte de Georges Le Bel et à la critique qu'il fait de la notion de good governance, ce nouveau mot magique de la coopération économique internationale ! Celle-ci prend d'autant plus d'importance à l'heure actuelle que la troisième attitude suscite de plus en plus le doute à l'heure actuelle, non seulement parce que les résultats sont loin d'être à la hauteur des attentes qu'elle véhicule, mais aussi parce que la vision d'un monde unitaire qui est la sienne se heurte de plus en plus aux différences systémiques, aux différences de plus en plus contrastées entre les systèmes de valeurs et les régimes institutionnels des grandes régions économiques du monde.

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C'est peut-être pour cette raison qu'il est intéressant de revenir, ne serait-ce que brièvement, comme nous l'évoquions précédemment, sur Myrdal et sur le sens tout à fait particulier qu'il attachait à la notion d'intégration. Pour lui le concept d'intégration est à l'instar de tous les concepts économiques un concept porteur de valeurs. Or, selon lui, si les pays sont parvenus, du moins les pays dits industrialisés, à un niveau d'intégration fort poussé sur le plan domestique, c'est grâce au fait qu'un certain nombre de valeurs comme la libre circulation des marchandises et des facteurs, la justice sociale et la démocratie se sont imposées et ont su être protégées par ce détenteur de l'intérêt collectif qu'est pour lui l'État. Or, dira-t-il, au niveau international, ce n'est pas d'intégration dont il faut parler, mais de désintégration, non seulement parce que ces valeurs n'existent pas comme valeurs universelles, mais aussi parce que les pays qui les défendent font souvent preuve d'égoïsme et que dans de nombreux pays elles n'existent tout simplement pas. Ce sur quoi Myrdal nous met en garde dans le fond, c'est sur cette grande illusion de croire que l'intégration économique est en elle-même porteuse de valeurs universelles et génératrice de civilisation comme l'ont toujours prétendu les libéraux. Myrdal ne nous apporte pas à proprement parler de solution, mais le constat est là : la mise en place d'un nouvel ordre économique international ne peut passer ni par le seul jeu des marchés ni par le seul jeu des États ! Et partant de là c'est à un retour aux valeurs humaines, aux solidarités et aux principes sociaux sur lesquels on a reconstruit la société civile au lendemain de la guerre qu'il nous convie, ou tout au moins ce sur quoi il nous invite à réfléchir !

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## NOTES

1. Jean Monnet (1976), *Mémoires*, Paris, Librairie Arthème Fayard, p. 366.

2. Conscient de ce problème, le secrétariat général de l'ONU a pris récemment l'initiative de regrouper les activités économiques de l'institution en trois départements, chacun d'eux ayant à sa tête un secrétaire général adjoint : le premier pour la coordination des politiques et le développement durable, le second pour les services d'appui et de gestion pour le développement, et le troisième pour l'information économique et sociale et l'analyse des politiques. James G. Speth, responsable du PNUD, en assure, depuis l'été, la coordination. Toute la question reste de savoir si une telle initiative ne vient pas un peu trop tard, voire même si elle va recevoir l'appui effectif des pays membres, ce qui semble pour le moment fort incertain.

3. Le problème avait déjà été bien identifié par Brigitte Stern (1983) dans l'historique qu'elle fait des débats entourant le Nouvel ordre économique international, en particulier durant les années soixante-dix. Pour des raisons qui tiennent en grande partie à la date de parution de l'ouvrage, l'auteure n'a toutefois pas jugé bon d'approfondir davantage cette question qui nous paraît pourtant essentielle. La même piste est ouverte par Richard E. Feinberg (1988) dans l'article qu'il consacre aux changements intervenus au cours des années quatre-vingt dans les relations entre le FMI et la Banque mondiale.

4. On retrouvera un excellent exposé de cette position dans un livre peu connu mais pourtant fondamental que publiera l'Institut Universitaire des Hautes Études Internationales de Genève, *La*
crise mondiale (1939). On y retrouvera notamment des textes de von Mises, Röpke, Rappard et Heilperin auxquels nous ne pouvons que renvoyer le lecteur.

5. Il faut souligner à cet égard l'heureuse initiative de Louis Sabourin d'avoir rassemblé et publié en français les principaux documents et accords internationaux sur lesquels reposent les organisations économiques internationales (Sabourin, 1992). On invitera aussi le lecteur à consulter un autre recueil de textes fondamentaux, fort instructif sur le degré d'engagement des États-Unis durant cette période : *A Decade of American Foreign Policy. Basic Documents, 1941-49* (1950).

6. Les accords ont été précédés de discussions au mois d'août 1942 entre Roosevelt et Churchill suivie d'une déclaration commune où il est intéressant de relever que les deux parties s'entendent pour que : « To that end (promote mutually and advantageous economic relations between them and the betterment of world-wide economic relations) they shall include for agreed action by the United States of America and the United Kingdom, open to participation by all countries of like mind, directed to the expansion by appropriate international and domestic measures of production, employment and the exchange and consumption of goods which are the material fundations of the liberty and welfare of all people ; to the elimination of all forms of discrimination treatment in international commerce, and to the reduction of tariffs and the trade barriers ; and on general, to the attainment of all economic objectives set forth in the joint Declaration made in August 16, 1941, by the President of the United States of America and the Prime Minister of the United Kingdom. »

7. Il faut notamment mentionner l'article 55 qui prévoit 1. de favoriser le relèvement des niveaux de vie, le plein-emploi et les conditions de progrès et de développement dans l'ordre économique et social; 2. de trouver des solutions aux problèmes internationaux dans les domaines économique, social, de la santé publique et autres connexes et de favoriser la coopération internationale dans les domaines de la culture intellectuelle et de l'éducation; 3. le respect universel et effectif des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous.

8. Il y aurait aussi lieu de revenir sur la vision régionale qu'avait au départ Roosevelt de la sécurité et du maintien de la paix, une vision qui se démarquait d'ailleurs nettement de la vision multilatéraliste qui était celle du Département d'État, mais à laquelle il finira néanmoins par se rallier.

9. Le litige portait principalement sur la condamnation de toutes les formes de discrimination et de préférence commerciale, principe qui devait, du point de vue des États-Unis, être incorporé à la Charte de l'Atlantique.

10. Sur le mode de fonctionnement des Nations Unies et de son Conseil de sécurité notamment.

11. L'épisode des discussions sur les termes de l'accord financier que celui-ci dut se résoudre à signer pour la Grande Bretagne en 1946 est bien connu. De même que celui des changements de dernière heure apportés par la délégation américaine au texte de l'accord lors de la Conférence de Bretton Woods. Les Britanniques n'étaient guère en position de négocier, mais il convient de souligner aussi que, si, par delà les points de divergence qui pouvaient exister à Bretton Woods entre les positions britanniques et les positions américaines, le consensus finira rapidement par s'établir, c'était en grande partie parce qu'entre les White, Keynes, Morgenthau, Robbins, etc., il y avait une profonde communauté de pensée et un sentiment partagé qu'il était plus urgent de construire un ordre nouveau que de régler tous les points de détail. D'une certaine manière d'ailleurs, les Accords étaient, avec l'adoption du principe des taux de change fixes et la mise en place de deux grandes institutions financières internationales dont l'objectif était d'ailleurs de desserrer les contraintes extérieures qui pouvaient peser sur les États, relativement audacieux. Leur vision interventionniste ne s'est sans doute finalement pas plus imposée sur le plan international que sur le plan domestique, mais elle était présente et nous dirons même très présente comme le prouve par son contenu et ses orientations la Charte de la Havane. Il est clair qu'à la mort de Roosevelt les choses vont beaucoup changer : White ne sera pas, contrairement à ses attentes, le premier directeur général du FMI, l'esprit des accords de Bretton Woods sera
rapidement perverti, l'administration américaine allait se servir de la théorie des devises clés de
John Williams pour faire jouer au dollar un rôle beaucoup plus important que prévu par les
Accords dans les relations monétaires internationales et renforcer son emprise sur le FMI.

12. L'opposition des Soviétiques sera déterminante en la matière. Pour des raisons de divergence systémique, ces derniers ne voulaient pas voir le Conseil économique et social jouer un rôle majeur dans la réorganisation de l'économie mondiale. Il est intéressant de noter que ces vues rejoignaient dans une large mesure celles du Congrès et des milieux influents aux États-Unis mêmes. Le refus du Congrès d'entériner la Charte de la Havane s'inscrit dans la même logique.

13. Hansen revient dans cet ouvrage sur l'idée largement admise par les économistes selon laquelle la prospérité des pays est étroitement liée à la suppression des barrières commerciales. Tout en étant d'accord sur le fait que le protectionnisme ne peut qu'avoir des effets négatifs, il doute par contre fortement que l'on puisse éviter les dépressions uniquement en s'appuyant sur des politiques qui vont dans le sens de la seule libéralisation des échanges. La thèse qu'il défend est au contraire que « the really acid test of international cooperation runs in terms of deliberate international policy with respect to the control or moderation of depressions ». (Hansen, 1946, p. 11)

14. Il faut noter que c'est vers cette formule que le FMI a tendu lui-même à évoluer avec les notions de devise librement convertible et de panier de monnaies servant au calcul des DTS.

15. Il convient de noter que les États-Unis n'étaient pas au départ intéressés à voir leur monnaie jouer un rôle analogue à celui qu'avait pu jouer la livre sterling. Le plan White prévoyait dans ses toutes premières versions que les pays aient recours également, comme dans le plan Keynes à une monnaie internationale, l'UNITAS.

16. Voir à ce sujet Feinberg (1988) et Moggridge (1980, Vol. XXVI., p. 194).

17. Cette approche gradualiste sera à l'origine de la théorie contemporaine de l'intégration économique régionale.

18. Entre l'empire romain et l'empire britannique il n'y a strictement rien de commun, sinon que dans les deux cas il s'agit d'empire et que, comme tout empire l'un et l'autre finirent par périr, pour reprendre la formule de Duroselle !

19. Le lecteur trouvera une présentation succincte de cette théorie dans Gilpin (1987) ainsi que dans Kindleberger (1989).

20. Voir en particulier, Deblock (1992) et Strange (1982).

21. Elles devaient aussi avoir pour objet d'apporter une réponse à deux autres problèmes impossibles à résoudre dans l'entre-deux-guerres, à savoir celui de l'endettement international et celui des mouvements spéculatifs de capitaux. Ces deux problèmes furent cependant rapidement éludés ; le premier, parce que les balances devaient tendre vers l'équilibre, et le second parce qu'il revenait aux États eux-mêmes d'assurer la stabilité de leur monnaie, donc de contrôler les entrées et les sorties de capitaux.

22. Nous renvoyons le lecteur à l'ouvrage de Philip G. Cerny (1990) et au texte remarquable qu'il a récemment écrit sur les questions monétaires internationales (1994). Le lecteur y trouvera une excellente synthèse des débats actuels sur la place des États dans l'économie mondiale ainsi que sur la nature du rôle qu'ils sont aujourd'hui appelés à jouer.

23. Plusieurs propositions de réformes ont été faites récemment. Il faut mentionner entre autres celles du Comité de Bretton Woods dirigé par Paul Volker qui recommande que le FMI revienne à son mandat premier, soit celui de coordonner et de surveiller les politiques économiques. Dans un article récent publié dans la revue *The Economist*, Jeffrey Sachs (1994) suggère, quant à lui, que les institutions économiques internationales se consacrent uniquement à la consolidation et à l'institutionnalisation juridique d'une économie mondiale intégrée. Une telle tâche impliquerait que le FMI, la BM et l'OMC modifient radicalement leur approche à l'égard des réformes économiques à l'Est, de l'aide aux pays les plus pauvres, des comportements stratégiques des pays riches comme des NPI en matière de commerce, et des règles juridiques qu'il s'agit d'étendre et
de renforcer dans tous les champs des relations économiques internationales. Pour une approche alternative toute aussi radicale que celle que propose Sachs, on consultera notamment le *Rapport mondial sur le développement humain* de 1992 que publie le PNUD (1992). Le rapport propose entre autres de « créer les institutions mondiales qui s'imposent, et notamment » ... une banque centrale mondiale, un régime progressif d'imposition des revenus, un organisme concernant le commerce mondial doté des mêmes pouvoirs que ceux que prévoyaient la Charte de la Havane, et un système des Nations Unies renforcé.

24. Lellouche (1992), par exemple, considère que nous sommes entrés dans une ère de transition et de chaos plus ou moins contrôlé des nations, ce qu'il appelle « le nouveau désordre mondial ». Entre le retour à 1919 et un « nouvel ordre mondial », il reviendra à gérer cette transition sur laquelle pèsent cinq grandes incertitudes. La première concerne les principes mêmes qui devraient fonder la société internationale de demain, la seconde le rôle et la puissance des États-Unis, la troisième le vide stratégique dans le Golfe et au Moyen-Orient, la quatrième l'évolution géopolitique de l'Extrême-Orient et notamment l'intégration du Japon dans le monde occidental, et la cinquième la capacité de l'Europe à exorciser ses vieux démons nationalistes et à assumer pleinement sa place dans les affaires du monde.

25. Pour un aperçu général et une critique de cette approche, voir notamment Fielkelske (1988) et Cooper (1985).