<table><caption>**Table 2**</caption><caption>Criteria developed to provide scores and levels to the elements of animal health surveillance systems acceptability.</caption><thead><tr><th>Acceptability elements</th><th>Criteria</th><th colspan="2">Associated scores</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="3">Objective</td><td>Participants did not identify any objective, or they identified objectives that did not correspond to the objective of the surveillance system</td><td>Weak</td><td>-1</td></tr><tr><td>The identified objective was partially corresponding to the one of the system</td><td>Medium</td><td>0</td></tr><tr><td>The identified objective exactly corresponded to the objective of the system</td><td>Good</td><td>+1</td></tr><tr><td rowspan="3">Operation<br/>Role of each actor and representation of its own utility</td><td>Participants identified only negative points relative to their own role and utility</td><td>Weak</td><td>-1</td></tr><tr><td>There was a balance between negative and positive points</td><td>Medium</td><td>0</td></tr><tr><td>Mostly positive points came out</td><td>Good</td><td>+1</td></tr><tr><td rowspan="3">Consequences of information flow</td><td>The majority of the consequences identified were negative, or the weight of negative consequences was much higher than the one of the positive consequences</td><td>Weak</td><td>-1</td></tr><tr><td>There was a balance between the positive and negative impacts, or there was a balance between the weight of positive and negatives impacts</td><td>Medium</td><td>0</td></tr><tr><td>Mostly positive consequences were identified, or when their weight was much higher than the one of negative impacts</td><td>Good</td><td>+1</td></tr><tr><td>Perception by each actor of its own role relative to other actors'</td><td>No criteria</td><td>-</td><td>-</td></tr><tr><td rowspan="3">Relations between stakeholders</td><td>Frequency + reciprocity</td><td></td><td></td></tr><tr><td>[0; 3]</td><td>Weak</td><td>-1</td></tr><tr><td>[4; 7]</td><td>Medium</td><td>0</td></tr><tr><td rowspan="3">Trust in the system</td><td>[8; 10]</td><td>Good</td><td>+1</td></tr><tr><td>Number of counters allocated for the trust in the system</td><td></td><td></td></tr><tr><td>[0; 33]</td><td>Weak</td><td>-1</td></tr><tr><td></td><td>[34; 66]</td><td>Medium</td><td>0</td></tr><tr><td></td><td>[67; 100]</td><td>Good</td><td>+1</td></tr></tbody></table>

<figure><img src="image_75.png" /><figcaption>**Fig. 3.** Graphical representation of the acceptability of the African swine fever (ASF) surveillance system in Corsica. Level 1—farmers and hunters; level 2—private veterinarians, animal health groups and local laboratories; level 3—veterinary services (local level and regional level).</figcaption></figure>

The acceptability of the objective of the surveillance system was considered as medium for level 1 (0.2) and for level 2 (0.33) (Fig. 3). It was high for level 3 (1) (Fig. 3). According to participants, passive surveillance seemed insufficient to reach the objective of early detection. They stated that once the disease is actually detected in pigs it is already too late to protect pig populations from infection. Consequently, the introduction of the disease must be avoided and harbor surveillance and awareness campaigns targeting tourists should be reinforced.

Most level 1 participants (6/8) understood their role in the system and accepted it, including the reporting of any ASF suspicion. Therefore the acceptability of their role and utility was high (0.4) (Fig. 3). The consequences of the information flow seemed to yield a low level of acceptability (-0.6) (Fig. 3), but differed between

farmers and hunters. The three hunters did not identify any consequences following a suspicion due to the fact that they had never experienced an ASF epidemic. For all farmers, the consequences were not well-accepted because of regulatory restrictions to be implemented on the farm (i.e., animals have to be penned), leading to increased feed costs. In addition, and despite the fact that ASF is not a zoonotic disease, consumer confidence in the product could be affected, causing damage throughout the entire sector. However, respondents anticipated that if there was a suspicion of ASF in Corsica, farmers would face the problem together; this would probably give rise to collective efforts and contribute to improving the sector's organization. Satisfaction regarding the relations between stakeholders was medium (-0.2) (Fig. 3). All farmers felt isolated and 'completely abandoned' by animal health services
(by private veterinarians, GDS and Veterinary Services). Farmers commented that 'contacts with the veterinarian correspond to minimum requirements', stating more than once, and finding regrettable, that '90% of the information came from farmers'.<fnref n="2" /> Most of the hunters (four out of the five interviewees, including two farmers/hunters) had a very poor network, their sole relations being with other hunters.

Level 2 participants were not completely satisfied with their role, the acceptability of this element was therefore medium (0) (Fig. 3). The private veterinarian highlighted the facts that in the case of an ASF suspicion 'it is impossible to comply with safety standards imposed by emergency plans'.<fnref n="3" /> The local laboratory stated that 'the perception of each other's roles in the system is not clear'.<fnref n="4" /> GDS technicians described the difficulties of being a moderator between Veterinary Services and farmers. The consequences of information flow were considered to be of low acceptability (−1) (Fig. 3). Level 2 participants highlighted that an ASF suspicion would cause an increase and disorganization of their workload, leading to a decrease in the surveillance of other diseases, even if it could spur an increase in contact and collaboration. The satisfaction of the relations between stakeholders was low (−0.3) (Fig. 3). Nonetheless, both the private veterinarian and the GDS technicians complained about the relations with the Veterinary Services at local level. They stated that the Veterinary Services did not always provide the required information. However, they highlighted that this was mostly due to human constraints. Although they were aware of the potentially important role of wildlife in the spread of the disease, they complained about the lack of collaboration between wildlife and animal health sectors.

All level 3 participants agreed on a high acceptability of their role and utility in the system (1) and expressed medium acceptability for the consequences of information flow (0) (Fig. 3). They stated that a suspicion 'could result in feedback which would allow the system to be tested and raise awareness among stakeholders'<fnref n="5" />; and could increase contact and collaboration between organizations. Nonetheless, they stated that a suspicion would also cause an increase and disorganization of their workload. The satisfaction of the relations between stakeholders was medium (0) (Fig. 3). Also, there was a certain lack of direct contact with level 1.

The trust of level 1 participants in the system was low (−0.7) (Fig. 3) and ranged from 15 to 56%. One hunter stated that 'people will listen if there is a problem, but I am not sure that any action will be taken'.<fnref n="6" /> The two other hunters involved knew nothing about the way in which the system was organized and operated, thus they could not draw the flow diagram. The other participants showed some hesitation in drawing the surveillance system scheme. The time taken to do the exercise and hold the relative discussions showed that these actors were not very familiar with the system beyond their farm environment. Four farmers did not completely trust other farmers because 'some of them will hide it [suspicion], at least initially'<fnref n="7" />; and did not trust Veterinary Services at the local level because of budget constraints, and at the national level because 'for them Corsica is just a drop in the ocean compared to France as a whole'. Two farmers/hunters did not completely trust hunters either because of their lack of awareness, and did not trust wildlife organizations because relations between them were minimal.

For level 2, the trust allocated to the system as a whole was medium (0) (Fig. 3), about 37%. All participants agreed that there were problems with the local laboratories due to budgetary and human constraints, and to the difficulties in sending samples to mainland France. GDS representatives stated that they did not trust all private veterinarians because 'they are not interested in the pig sector'.<fnref n="8" /> Even the private veterinarian highlighted that most of them had never experienced ASF in the field, and could miss a suspicion case as they might not suspect this disease. They agreed that 'the critical point is the farmers', because 'they will call at the last moment [in case of suspicion], they will even tend to hide it'.

For level 3, the trust allocated to the entire system was medium (0) (Fig. 3), about 40%. Again, local laboratories were identified as a critical point in the system, due to the same reasons stated by level 2 participants. Veterinary Services representatives had a lack of trust regarding farmers, especially due to the specificities of the dominant farming system (free-ranging). Indeed, as one respondent highlighted, farmers do not see their animals every day and can therefore take some time to notice that some animals are missing.

### 7.2.4. OASIS flash assessment

A total of four stakeholders joined the scoring process: three representatives from the Veterinary Services (one from each local, national and regional level), and one representative of the animal health association (Table 3). Results from this evaluation highlighted a moderate acceptability mostly due to the measures to be implemented in suspicious farms (i.e., farms with at least one suspected case of ASF).

## 7.3. Non-monetary benefits

Three out of the five farmers interviewed showed an interest in sanitary information (Table 4), and more specifically in ASF. They were interested in this information at the regional level. They highlighted that the information would not be that useful due to the fact that they do not know how to deal with an epidemic of this disease. Nonetheless, they were aware of its rapid spread, and of the high mortality rates and the current lack of a vaccine. These actors showed a willingness-to-pay between 187€ and 5283€ for information related to ASF in Corsica for a year (Table 4), representing from 1.76 to 4.13% of their farm production costs (Table 4).

The two other farmers were not interested in sanitary information related to ASF. Both of them said that diseases 'are part of nature' and that there is nothing to do but to wait for the end of a potential epidemic, especially for ASF. Thus, none of them were ready to invest in sanitary information (Table 4).

## 8. Discussion

This pilot study developed and tested a methodology for the implementation of participatory tools to measure acceptability and non-monetary benefits using qualitative and semi-quantitative data. Moreover, it highlighted the advantages and limitations of using such approaches. By directly assessing stakeholder perceptions and expectations, a relationship of trust was developed with the interviewees. The stakeholders' interest in ASF and in the existing surveillance system was also raised. Participatory methods and tools further facilitated the discussion about monetary aspects with farmers. The visualization tools helped the stakeholders to discuss their perception of the surveillance system. These tools enabled collection of further information regarding the context in which stakeholders operate and contribute to surveillance. Thanks to the

<footnote n="2">² Focus group with farmers, 28th May 2014.</footnote>

<footnote n="3">³ Individual semi-structured interview with a private veterinarian, 6th June 2014.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Individual semi-structured interview with a local laboratory, 3th June 2014.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Individual semi-structured interview with Veterinary Services at the local level, 12th June 2014.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Individual semi-structured interview with a hunter, 4th June 2014.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Focus group with farmers, 28th May 2014.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Focus group with GDS representatives, 23th May 2014.</footnote>
<caption>**Table 4**</caption>

Results from the contingency valuation method implemented with farmers, used to assess the economic value of the sanitary information of interest in Corsica. NA—Not applicable.

<table><thead><tr><th>Farmers</th><th>Number of animals</th><th>List of expenditures</th><th>Cost per year (€)</th><th>Economic value of the information (€) with standard error</th><th>Economic value of the information (%)</th></tr></thead><tbody><tr><td>#1</td><td>40</td><td>NA</td><td>NA</td><td>0</td><td>0</td></tr><tr><td>#2</td><td>85</td><td>Infrastructures</td><td>10,000</td><td></td><td>4.13</td></tr><tr><td></td><td></td><td>Deworming</td><td>1200</td><td>1700</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>Feed</td><td>30,000</td><td>(±150)</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>Total</td><td>41,200</td><td></td><td></td></tr><tr><td>#3</td><td>100</td><td>Vaccination</td><td>200</td><td></td><td>1.76</td></tr><tr><td></td><td></td><td>Deworming</td><td>400</td><td>187</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>Feed</td><td>10,000</td><td>(±62)</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>Total</td><td>10,600</td><td></td><td></td></tr><tr><td>#4</td><td>200</td><td>NA</td><td>NA</td><td>0</td><td>0</td></tr><tr><td>#5</td><td>500</td><td>Vaccination</td><td>16,500</td><td></td><td>8.04</td></tr><tr><td></td><td></td><td>Deworming</td><td>13,200</td><td>5200</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>Feed</td><td>35,000</td><td>(±660)</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>Total</td><td>64,700</td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

involvement of representatives from all levels, the limitations of the current system were highlighted. Nonetheless, the implementation of participatory approaches appeared to be time consuming. Time was required to make individual contact with stakeholders, to present the project to them and to define their willingness to participate in the study. It also took time to define a date and to find a place for the interview. Another constraint was related to the playful aspects of these approaches, which might have appeared to some stakeholders to be lacking in earnestness (mainly in focus groups). However, participants generally welcomed the evaluation process and the use of visual representation tools which allowed them to clearly represent their perception of the system.

Relational diagrams were a good way to introduce the process, allowing participants to talk about something they know well. Nonetheless, the elaboration of these diagrams was more complicated with 'isolated' participants. They did not understand how to build the relational diagram due to their lack of contact with others. These results raise more general questions regarding the way in which semi-structured interviews should be conducted when an overall approach of the topic seems tricky. Indeed, in the present case, it was necessary to ascertain the absence of relations with other stakeholders. One way to do so could be to provide participants with examples, asking them to confirm that they do not have contact with others. This, however, would entail the risk of directing the answers given by the interviewees or of making them feel uncomfortable and impeding the smooth progress of the discussion. Also, the information provided by these diagrams did not allow a clear assessment of the level of satisfaction regarding relations between stakeholders. Indeed, the tool allowed participants to talk about the frequency of contact with other stakeholders, but in fact it would have been incorrect to assimilate frequency of contact with the level of satisfaction. In some relationships, contact may be rare, but sufficient to satisfy stakeholders. In this case, there would be a need to implement an additional tool to assess the level of satisfaction, through the use of satisfaction tokens on the relational diagrams for example.

The flow diagrams were more difficult to implement with 'isolated' participants also, who had no knowledge either on the surveillance system or on the stakeholders involved in it. Once again, it would be necessary to find a way to conduct interviews that would ascertain this isolation without inducing forced and therefore unreliable answers. Moreover, participants often shifted during discussions from the referencing of a suspicion to that of a confirmed ASF outbreak. When this occurred, the facilitator corrected participants to keep them on the right track; nevertheless,

participants often reiterated this confusion. Pushing participants in another direction could have raised some negative feelings, and could have led to a lack of interest in the interview. Therefore, some degree of confusion between suspicion and outbreak in answers could not be avoided. We may note that the participatory process allows the interviewer to identify such confusions and to take these into account in the conclusions, something that would be more difficult to achieve with approaches based on systematic questionnaire. The implementation of proportional piling was understood and implemented by most participants. Nonetheless, participants from the farmers' focus groups did not want to implement it. This may have been due to a poor understanding of the tool's objective, or to the fact that they perceived it as 'a childish game'. It may also have been due to the fact that one of the participants, who is deeply involved in Corsican politics, did not want to handle the counters and may have influenced the others in this direction.

It was difficult to implement the impact diagrams due to the fact that participants did not want to identify the positive impacts produced by an ASF suspicion. Indeed, some participants denied that any positive impacts could be identified due to the fact that 'nothing good can arise from a crisis'.

The analysis of diagrams, proportional piling and discussions during the interviews allowed us to develop scoring criteria for the previously identified acceptability criteria. Nonetheless, it was not possible to do this for one criterion (i.e., perception by each actor of the importance and recognition of his/her own role relative to other stakeholders). This element was therefore excluded from the analysis as we could not identify any qualitative data with which to assess it, making it impossible to develop evaluation criteria.

By combining CVM with proportional piling, we were able to assess the farmers' interest in sanitary information related to ASF. The method was easy to implement and participants readily provided an estimation of farm expenditures. The kind of information sought and the geographical area targeted were identified, thus allowing information to be collected on the farmers' perception of the disease. Nonetheless, the use of only 100 counters for proportional piling has led to a tendency to overestimate the economic value of the information. This overestimation was thus greater when the total expenditures were higher. One way of improving this method would be to increase the number of counters in order to gain a more accurate estimation of this economic value. It would also be valuable to identify some points of factual comparison in order to gage the relevance of the final estimated willingness-to-pay. Expenditures on insurance products could be used as a reference element. Indeed, the willingness-to-pay for animal or
farm insurance may be interpreted as a means of risk aversion and would allow a better understanding of the farmers' willingness to pay for sanitary information (Shaik et al., 2006).

The semi-quantitative method developed to assess each acceptability criterion, although subjective, facilitated comparisons between the different levels. The OASIS flash method is also based on this type of semi-quantitative scoring, but involved only a small sample of stakeholders and did not include level 1 representatives. Few participants were involved in this pilot study, and thus some points of view may be missing. Nonetheless, results from this pilot study allowed us to collect relevant information regarding the current surveillance system in Corsica. In the future, it would be necessary to find a balance between the number of stakeholders to be included and the time available to undertake such a study. The recommendations from the research team would be to involve at least fifteen representatives from level one (i.e., farmers and hunters).

Qualitative approaches rely on 'purposive sampling' to maximize the diversity of the data collected (i.e., perceptions and point of views) (Bronner et al., 2014). Participants were selected in order to achieve this diversity, and to reach the theoretical saturation of the data (Côte and Turgeon, 2002). This standard for qualitative research was not achieved during this pilot study because of time constraints, and due to the lack of availability of certain stakeholders. Moreover, participants from all levels were selected according to their availability and also to their willingness to participate in the study. This means that most of the people involved in this study had an interest in animal health. As this was a pilot study, there may also have been biases in the way the questions were formulated and in the guidance provided to stakeholders. The lack of involvement of surveillance beneficiaries (i.e., level 1) in the OASIS flash evaluation process may also be a source of bias in the results.

This study confirmed the findings of other studies which showed that participatory methods and tools play an important role in helping researchers and decision makers to reconnect with farmers, and to gain a better understanding of diseases from a local perspective (Catley and Admassu, 2003). Nonetheless, due to the fact that participatory approaches are mostly used in developing countries, it is not currently possible to compare the results stemming from this study with those of other research projects. Results obtained from this field work might thus provide real insights into stakeholder perceptions. The communication of these results to decision makers should contribute improved surveillance and control strategies (Catley et al., 2012). Indeed, this pilot study can be considered as a developmental evaluation, with learning goals and not judgment ones (Dozois et al., 2010). This type of evaluation has been recognized as a way of supporting adaptive learning, leading to a deeper understanding of stakeholders' problems, resources, and the broader context (Dozois et al., 2010). The use of participatory methods and tools in the evaluation process led to the empowerment of stakeholders, thus improving both their acceptance of the evaluation and their feeling of ownership. This could improve the sustainability of health interventions (Calba et al., 2014). Several authors highlight that, besides its challenges, participatory evaluation can be seen as a very useful approach to the evaluation of health prevention programs as 'it strengthens capacities and alliances among participants, fosters commitment to health program principles and has also proved to be a useful decision making tool' (Rice and Franceschini, 2009; Nitsch et al., 2013).

Although acceptability represents an important concern in the evaluation process, limitations exist regarding how this attribute should be considered and evaluated (Auer et al., 2011). The participatory approaches developed in this study allowed the different elements behind the acceptability definition to be assessed. Since the information from all levels is critical for effective disease surveillance (Tsai et al., 2009), we may consider that the data

collected with this approach gave rise to relevant recommendations for the Corsican context that can be implemented to improve the current surveillance system.

Moreover, economic evaluation should be an integral part of the evaluation of animal health surveillance systems, even if this is likely to be a difficult part to achieve (Drewe et al., 2012; Drewe et al., 2015). The benefits assessment, including non-monetary benefits, must be part of an economic evaluation process. This is a critical point for decision makers who need to make choices based on limited or diminishing resources (Drewe et al., 2012). Using a CVM method to assess non-monetary benefits could fill the existing gaps regarding the economic evaluation of surveillance systems. Nonetheless, the method implemented through this pilot study still requires some adjustment in order to better assess the stakeholders' interest in sanitary information, and thus to engage them in the surveillance system.

## 9. Conclusion

Socio-economic evaluation attributes are rarely considered in the evaluation of animal health surveillance; this may be due to the lack of methods and tools available for their assessment. The present work provides an initial step in the direction of filling these gaps. The methodology developed, based on participatory approaches, allowed us to assess the acceptability of the ASF surveillance system in Corsica, and to collect information relative to the non-monetary benefits of this surveillance for farmers.

In order to further assess its applicability, the proposed method should be applied in different contexts, targeting other surveillance systems with different objectives.

## Conflict of interest

All authors declare that they have no conflicts of interest relevant to this paper.

## Acknowledgements

This review was performed under the framework of the RISKSUR project, funded by the European Union Seventh Framework Programme (FP7/2007–2013) under the grant agreement no310806. We would like to extend our thanks to Dr Casabianca (LRDE research unit Director, INRA Corte), Oscar Maestrini (INRA Corte), and to all participants for their implication in this work. We are grateful to Anita Saxena Dumond for reviewing the English.

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2.2. La mise en dispositif de la lutte contre la maladie d'Aujeszky en Corse : le poids des instruments. [#5]

Référence: [#5]

Charrier, F., Casabianca, F. (2015). *La mise en dispositif de la lutte contre la maladie d'Aujeszky en Corse : le poids des instruments*. Presented at 9. Journées de Recherches en Sciences Sociales (JRSS), Nancy, FRA (2015-12-10 - 2015-12-11).
Communication SFER 2015

La mise en dispositif de la lutte contre la maladie d'Aujeszky en Corse :
le poids des instruments

François Charrier ; François Casabianca

Laboratoire de Recherche sur le développement de l'Elevage, INRA

Résumé

En 2008, la France continentale est officiellement reconnue indemne de la maladie d'Aujeszky, après plus de 20 ans de lutte sur l'ensemble du territoire national. Mais la Corse, malgré son implication dans la lutte, demeure infectée par la maladie. Devant les difficultés rencontrées pour conduire une politique d'éradication sur l'île, les autorités et les acteurs du sanitaire construisent et mettent en œuvre en 2011 un plan expérimental de lutte contre la maladie sur trois ans. La conception et l'exécution de ce plan constituent un cas d'étude pour analyser les facteurs déterminants des stratégies de gestion des maladies, mais également les tensions entre une stratégie pensée (et son mode de construction) et son exécution sur le terrain. Nous avons cherché, à travers une analyse rétrospective de ce plan expérimental et une série d'entretiens auprès d'un échantillon d'acteurs, à décortiquer les éléments constituant une situation de gestion, de la conception du dispositif à son exécution. De la définition de la stratégie, à la constitution des espaces de l'action organisée (pilotage du plan) et au déploiement des instruments (vaccination, sérologies,...), nous mettons en évidence cette tension entre objectif et mise en œuvre. Nous montrons comment la diversité des facteurs (techniques, organisationnels, réglementaires, économiques) à prendre en compte ont conduit les concepteurs à faire des choix qui ont rendu difficile le déploiement du plan et qui, malgré certains résultats encourageants, ont entravé son caractère collectif et pénalisé son extension géographique. Finalement, nous montrons qu'au lieu d'un plan expérimental (des mesures testées sur un environnement), c'est bien l'expérimentation d'un plan (un environnement testé sur des mesures) qui a été réalisée.
## Introduction

La maladie d'Aujeszky (MA) est provoquée par une infection virale, le virus appartenant à la famille des *Herpesviridae*, dont les hôtes préférentiels sont les porcs et les suidés sauvages. Elle provoque chez ces derniers une méningo-encéphalite mortelle chez les porcelets et des syndromes grippaux et respiratoires chez les porcs à l'engraissement (Pol et Lepotier, 2011). En outre, une infection par le virus peut entrainer une dégradation de l'état sanitaire d'un élevage et favoriser l'émergence d'autres pathologies. Sa haute contagiosité et ses conséquences économiques importantes à l'échelle d'une filière en fait un danger sanitaire de première catégorie, et une maladie à déclaration obligatoire.

Cette maladie s'est progressivement répandue dans les années 1960-70 dans les élevages de porcs domestiques, suite à l'intensification des élevages et l'augmentation des échanges (Pejsak et Truszczynski, 2006), avant d'être peu à peu éradiquée dans plusieurs pays de l'U.E (Pays-Bas, Royaume-Uni, France,...). Alors que la vaccination est interdite dans les pays indemnes, la maladie reste présente au sein de la faune sauvage, source potentielle de recontamination (Rossi et al, 2008 ; Muller et al, 2010 ; Pol et Lepotier, 2011 ; Hars et al, 2013). En France, la lutte initiée dans les années 1970, et devenue obligatoire en 1990 (Bronner, 2009), a abouti à l'arrêt de la vaccination obligatoire en 2006 et à la reconnaissance du statut indemne de la France continentale en 2008 (décision 2008/185/CE de la Commission Européenne). La stratégie de gestion de la MA a évolué vers une surveillance annuelle des élevages considérés à risque (élevages en contact avec la faune sauvage dans des régions où la MA est identifiée, ou élevages sélectionneurs-multiplyurs) et vers une surveillance événementielle, c'est-à-dire basée sur la détection de signes cliniques.

La Corse n'est pas incluse dans le territoire reconnu indemne de la maladie, du fait du caractère endémique de celle-ci en dépit des années de lutte déployées depuis les années 70. Lors de l'obtention du statut indemne de la France continentale en 2008, les autorités sanitaires ont entamé un processus de conception d'un dispositif de lutte sur le territoire corse, continuant ainsi les efforts réalisés depuis plusieurs décennies, et dans l'objectif d'éradiquer la maladie de l'île (Casabianca et al, 1989). Mais le plan d'éradication national, arrêté en 2006 (interdiction de la vaccination), pouvait-il continuer dans les mêmes conditions sur une seule région ? En 2009, les autorités sanitaires ont soumis à l'AFSSA pour évaluation, un projet d'arrêté préfectoral relatif à la lutte contre la MA en Corse. Le comité d'expert de l'AFSSA émit un avis défavorable sur le projet d'arrêté, principalement en raison des conditions d'élevage en Corse, ne permettant pas un déploiement efficace de l'instrument de lutte (la vaccination) sur l'ensemble de l'île (AFSSA, 2009). En conséquence, les acteurs du sanitaire en Corse ont construit un plan expérimental de lutte, dans le but de tester la faisabilité d'une campagne de vaccination à l'échelle de la Corse.

Nous proposons dans cet article une analyse rétrospective de ce plan expérimental, qui s'est déroulé sur trois ans, entre 2011 et 2013. Nous expliquons les échecs et succès du plan à travers une perspective « outil-structure » (Hatchuel, 2008), dans laquelle nous nous intéressons à la manière dont des instruments, connus et éprouvés, ont été mobilisés dans ce
dispositif, et aux effets qu'ils ont générés. Il constitue une étude de cas permettant d'illustrer
les mécanismes à l'œuvre dans la « mise en dispositif » (Aggeri et Labatut, 2010) des
instruments (techniques, réglementaires, de gestion) et des acteurs (partie I). Par une
démarche compréhensive et une approche généalogique du dispositif (partie II), nous avons
cherché à caractériser les facteurs à l'œuvre dans le processus de conception, et à analyser
comment l'activité stratégique réfléchie et mise en œuvre par un collectif d'acteur, s'est
confrontée au « terrain » (partie III). Enfin, la mise en évidence des effets inattendus de
décalages entre la stratégie poursuivie et ses résultats concrets amènent à une discussion
portant sur la nécessité de renouveler les modes de conception des dispositifs de gestion des
maladies animales (partie IV).

# I. Le plan expérimental contre la MA : un cas d'étude sur la « mise en dispositif »

Le plan expérimental de lutte contre la MA en Corse a été conçu et s'est déroulé à la suite de l'obtention du statut indemne de la France, qui a provoqué un changement dans la stratégie de gestion de la maladie sur l'ensemble du territoire, Corse comprise. Après avoir identifié les enjeux de la gestion de la MA en Corse (1.1), nous présenterons une chronologie succincte du déroulement du plan (1.2), avant de poser les éléments de réflexion sur cette étude de cas, comme illustration de multiples mécanismes confrontant la mise en dispositif des instruments et des acteurs avec l'environnement local (1.3).

## 1.1.Le « problème » maladie d'Aujeszky en Corse

Les premiers travaux visant à éclairer la situation de la Corse vis-à-vis de la MA datent de
1985, par une initiative coordonnée localement entre les GDS (Groupement de Défense
Sanitaire), l'Inra et les services vétérinaires départementaux (DSV), et par la mise en œuvre
d'une enquête épidémiologique. L'introduction de la maladie en Corse est donc probablement
antérieure, aucun travail n'ayant permis de dater précisément cette introduction. Casabianca et
al. (1989) décrivaient les caractéristiques de l'élevage porcin pastoral corse et leurs effets sur
la pathologie des virus (Peste porcine classique et MA), en soulignant l'importance de la
compréhension de ces systèmes d'élevage dans la production de connaissances
épidémiologiques, mais également dans la conception et la mise en œuvre de stratégie de
lutte.

L'élevage porcin sylvo-pastoral corse, reposant sur l'utilisation partielle de ressources
spontanées (glands, châtaignes), se caractérise par la mise sur parcours des animaux, plus ou
moins surveillés par les éleveurs. Même si la situation a quelque peu évolué depuis 1989,
encore peu d'élevages sont dotés de cabanes ou parcs de mises-bas permettant à l'éleveur de
prendre soin des mères et des jeunes porcelets, ces derniers se trouvant sur les parcours dès
leur naissance. Par conséquent, la MA, dont l'impact le plus « visible » est la mortalité des
porcelets, devient une maladie discrète, dans le sens où l'éleveur ne peut observer directement
cette mortalité. Aussi, le manque de références techniques disponibles pour les éleveurs,
conséquence d'un faible encadrement de la filière porcine en Corse, participe d'une certaine
« non-perception » du problème : le faible nombre de porcelets par truie étant expliqué
communément par un effet de la race (la race locale « nustrale » est supposée moins
prolifique que les autres races porcines), ou encore un effet du croisement avec les sangliers (produisant un nombre réduit de porcelets croisés). Ce déficit de porcelets est compensé par une augmentation du nombre de truies reproductrices dans les élevages et finit par être intégré dans la structure des troupeaux (pour le même nombre de porcelets sevrés, le ratio entre le nombre de porcelets et le nombre de truies diminue). Quant à l'impact sur la dynamique d'engraissement des porcs, il est facilement confondu (et impossible à isoler) avec l'impact d'autres pathologies (syndromes respiratoires) ou parasitismes (strongles), fortement présents dans les élevages extensifs (Memmi, 1993). Enfin, l'absence de données sur les performances technico-économiques des élevages indemnes d'Aujeszky en comparaison des élevages infectés accentue la faible priorité générale donnée à la maladie par les professionnels.

Par ailleurs, une zone non indemne de MA ne peut commercialiser des animaux vivants que sous conditions très fortes (OIE, 2010) et les mesures sanitaires en France reposent sur l'interdiction de mouvements d'animaux vivants dans les zones infectées. Mais la Corse « n'exporte » pas d'animaux vivants et, pour des raisons de satisfaction de la demande en produits charcutiers « locaux », c'est même l'inverse. L'absence de marché extérieur pour des animaux corses (comme par exemple des sélectionneurs) participe donc également à la faible considération de la maladie d'Aujeszky, son impact à ce niveau n'étant pas visible. Seule l'interdiction de présenter les reproducteurs de race Nustrale lors du Salon de l'Agriculture rappelle aux acteurs régionaux cet isolement de la Corse.

Ainsi, la MA apparaît comme un problème dont la qualification, la prise en charge et la mise sur agenda varient fortement d'un acteur à l'autre (Gilbert, 2003 ; Gilbert et Henry, 2009). La construction d'une action territorialisée pour la gestion de cette maladie se définit alors sur une base où concepteurs et agents opérationnels ont, dès le départ, des connaissances et des définitions très différentes de la maladie qui constitue ou non un problème selon les acteurs. Ainsi, la maladie est bien classée nationalement comme danger sanitaire de catégorie I (arrêté national du 29 juillet 2013)<fnref n="1" /> requérant une prise en charge de l'autorité administrative. Pour autant, la perception de la maladie par une grande partie de la profession laisse entendre que la MA n'est pas une priorité régionale. Et c'est dans ce contexte de décalage sensible qu'a été élaborée la stratégie de lutte contre la MA, aboutissant à la mise en œuvre du plan expérimental.

## 1.2. Le plan expérimental : un bilan mitigé

Suite à l'interdiction de vacciner (2006) et à l'obtention du statut indemne de la France continentale (2008), les autorités sanitaires en Corse ont cherché à continuer la lutte contre la maladie à travers la proposition d'un arrêté préfectoral visant l'éradication de la maladie en

<footnote n="1">¹ Les dangers sanitaires dits « de première catégorie » : il s'agit de dangers susceptibles de porter une atteinte grave à la santé publique ou à la santé des végétaux et des animaux à l'état sauvage ou domestique, ou de perturber gravement, par leurs effets directs ou indirects, l'économie d'une filière animale ou végétale, et qui requièrent dans l'intérêt général que des mesures de prévention, de surveillance et de lutte soient rendues obligatoires par l'autorité administrative (Source : Lebail, 2012, présentation à l'académie vétérinaire de France ; décret n° 2012-845 du 30 juin 2012)</footnote>
Corse, et stipulant les moyens mis en œuvre (vaccination obligatoire, dispositif pris en charge par l'Etat). Le rapport d'évaluation de l'arrêté par l'AFSSA concluait par un avis défavorable à tout lancement de stratégie d'éradication de la maladie en Corse, en raison des caractéristiques des systèmes d'élevage (contact avec la faune sauvage, petits détenteurs non identifiés, présence des truies sur parcours, manque de couverture vétérinaire, faible structuration générale de la filière...)<fnref n="2" />. En conséquence, les autorités sanitaires en région, en collaboration avec la FRGDS (Fédération Régionale des Groupements de Défense Sanitaire), ont conçu un dispositif expérimental, financé par la DGAL et piloté par la FRGDS, pour une durée de 3 ans.

Ce dispositif avait plusieurs objectifs. Par son caractère expérimental, il cherchait à évaluer la faisabilité et l'impact de mesures médicales (vaccination) et sanitaires (confinement des reproducteurs) sur la dynamique d'infection de la maladie. Il reposait sur l'implication d'une cinquantaine d'éleveurs volontaires, chez qui il s'agissait de démontrer que la vaccination est réalisable et efficace en Corse, et qu'elle peut améliorer les performances zootechniques des exploitations (nombre de porcelets par truies, gains à l'engraissement). Ce dernier objectif reposait sur l'idée que la démonstration des bénéfices de la vaccination, par l'objectivation du gain de performance, amènerait les autres éleveurs à s'investir massivement dans le choix de vacciner. Soit par un intéressement général de la profession, soit à ce que des éleveurs, au niveau individuel, souhaitent vacciner. Le plan comprenait ainsi un set d'actions/mesures : prophylactiques (vaccination et sérologie tous les 6 mois pendant 3 ans), sanitaires (pas de mouvements d'animaux reproducteurs par exemple) et zootechniques (mesures du poids des porcs et porcelets).

Lancé en 2011, le plan expérimental s'achève à la fin 2013, et une réunion de restitution des résultats à la profession et aux acteurs sanitaires est organisée par la FRGDS le 19 septembre 2014. Le bilan technique est jugé encourageant, mais mitigé (FRGDS, rapport du bilan technique, 2014). En effet, si la séroprévalence a globalement diminué sur l'ensemble des élevages participants<fnref n="3" />, plusieurs actions du plan n'ont pu aboutir, comme la démonstration des bénéfices zootechniques de la vaccination. Le déroulement du plan est marqué par une participation inférieure à celle prévue au départ (30 éleveurs au lieu de 50) et l'abandon d'un tiers des éleveurs en cours (seulement 20 éleveurs ont finalement suivi le plan jusqu'au bout). Et finalement, alors que le plan montre des résultats positifs, aucune action collective n'est décidée à l'issu de la réunion de restitution, la piste de la stratégie individuelle (les éleveurs vaccinant de leur côté en sollicitant leur vétérinaire) demeure la seule envisagée.

### 1.3. Une approche de l'action située : un dispositif stratégique

<footnote n="2">² L'Afssa est saisie le 30 janvier 2009 par la DGAL (saisine n°2009-SA-0030) pour une demande d'avis sur un projet d'arrêté fixant les dispositions techniques et administratives relatives à la mise en œuvre d'une prophylaxie médicale de la maladie d'Aujeszky en Haute-Corse et Corse du Sud.</footnote>

<footnote n="3">³ Au début du plan, 80% des élevages étaient atteints d'Aujeszky (dans ces élevages, au moins un animal avait été détecté séropositif). A la fin du plan, ce nombre tombe à 40%, et une grande majorité des élevages présentent une séroprévalence intra-élevage inférieure à 10% (FRGDS, bilan technique 2014).</footnote>
Les récentes crises sanitaires dans les pays industrialisés (ESB, fièvre aphteuse, FCO,...) ont fait émerger de nombreux travaux sur l'analyse des stratégies mises en œuvre, en questionnant les modes de conception des dispositifs de gestion et des politiques publiques des Etats. Ces travaux ancrés dans des disciplines scientifiques diverses se sont penchés sur l'interface entre les instruments permettant la gestion d'une maladie et la stratégie déployée sur un territoire. Ils autorisent l'identification des décalages et les effets inattendus sur des situations concrètes: de l'utilisation de la modélisation comme outil d'aide à la décision (Kitching, 2001 ; Boklund et al, 2009), au rôle de l'expertise (Enticott et Franklin, 2009 ; Enticott, 2001) en passant par la fabrication du risque (Gilbert, 2003 ; Gilbert et Henry, 2009). Nous proposons ici, une analyse d'une action de lutte contre une maladie, en mobilisant des concepts et méthodes issus de courants en sciences de gestion (David et al, 2012) dans une optique d'alimenter une réflexion managériale sur la conception et la mise en œuvre de dispositifs de gestion des maladies.

La conception et la mise en œuvre du plan expérimental de lutte contre la MA en Corse sont la résultante d'un processus d'élaboration d'une stratégie par un collectif d'acteurs, et qui se traduit par la mise en dispositif (Aggeri et Labatut, 2010) de plusieurs instruments techniques et de gestion (vaccination, sérologies de suivi, suivis zootechniques) et d'acteurs pilotes (DGAI, FRGDS) et opérateurs (GDS, FRGDS, vétérinaires, laboratoires départementaux et LNR, éleveurs). La généalogie de ce plan expérimental révèle les deux dimensions de l'activité stratégique, comme un processus combinant la production de concepts et de lignes directrices, ainsi que la mise en œuvre pratique (Aggeri, 2008 ; Aggeri, 2014). L'agencement des acteurs, normes, instruments dans ce processus interactif, dans l'objectif de construire et conduire une action collective finalisée est, comme le décrit Aggeri en revenant sur la notion de « dispositif stratégique » (2014), ce que Foucault appelle un dispositif (Foucault, 1975 ; Foucault, 1976).

L'analyse du bilan mitigé du plan expérimental, qui matérialise l'échec de la stratégie pensée par les acteurs pilotes (puisqu'aucune action collective n'y a fait suite), amène à étudier les facteurs ayant déterminé cette mise en dispositif, c'est-à-dire l'application, plus ou moins adaptée, d'un ensemble d'instruments de gestion de maladie (vaccination, sérologies), et l'organisation des acteurs pilotant et opérant ce dispositif. Les instruments sont, selon Lascoumes et Le Galès (2004) des institutions au sens sociologique du terme, qui permettent de réduire l'incertitude et de structurer l'action collective. Mais ils sont susceptibles de déterminer les intentions et choix des acteurs (Berry, 1983) et, en cela, orienter l'activité stratégique et la conception des dispositifs.

L'objet de cet article est donc de comprendre comment les instruments techniques et de gestion ont structuré l'activité stratégique sur le cas du plan expérimental de lutte contre la MA en Corse. En identifiant et caractérisant les facteurs techniques, réglementaires et organisationnels intervenant dans la mise en dispositif des instruments et des acteurs, nous
tentons de comprendre comment ils ont abouti à ce que Girin (1990) définit, dans l'analyse des situations de gestion, comme le « résultat »<fnref n="4" /> : le bilan mitigé du plan.

## II. Méthode d'investigation

### 2.1. Une approche généalogique du dispositif

Notre choix méthodologique est de nous centrer sur une approche généalogique du dispositif. Il s'agit d'une approche « large » visant à décrire « ce qu'il s'est passé » avant, pendant et après le plan expérimental, et d'établir une frise chronologique reportant les différents évènements : connaissances produites (enquêtes sérologiques, rapports,...), décisions administratives, réunions d'acteurs, décisions (collectives ou individuelles), émergence de problèmes,... Dans un second temps, l'attention est davantage portée sur la caractérisation des moments de gestion de la maladie à travers le repérage des décisions prises par les acteurs, des outils mobilisés à un moment t, des problèmes survenus lors du déroulement du plan et des mécanismes ayant permis ou non d'apporter des solutions. Par cette méthode, nous avons cherché à connecter des évènements entre eux, à expliquer des décisions par rapport à certains évènements (problèmes techniques, éléments de connaissance supplémentaires,...) afin d'identifier les facteurs ayant joué un rôle dans l'activité stratégique.

Ensuite, ces facteurs ont été classés en différentes catégories, par rapport à leur nature (réglementaire, technique, organisationnel) et par rapport aux effets induits sur l'activité stratégique. A niveau temporel, la focale d'analyse se situe à deux niveaux : i) les moments de conception du dispositif, qui se situent entre la reconnaissance de la France continentale comme indemne de la MA et le démarrage effectif du plan expérimental ; ii) la phase de déroulement du dispositif, de son démarrage en 2011 jusqu'à la réunion de restitution du bilan technique par la FRGDS, en septembre 2014.

### 2.2. Une démarche compréhensive basée sur une diversité de sources de données

Le matériau de recherche se compose de données issues de différentes approches. Tout d'abord, l'analyse de documents tels que les arrêtés nationaux et préfectoraux relatifs à la détermination des mesures de lutte, les rapports d'enquêtes scientifiques et techniques sur la maladie, les documents d'expertises (l'avis de l'AFSSA en 2009), les comptes-rendus de réunions, et les documents techniques (le bilan technique du plan expérimental réalisé par la FRGDS). L'étude de ces documents a permis de renseigner notamment la phase de conception du dispositif puis de caractériser les résultats du plan, les instruments déployés, ainsi que les arguments techniques et réglementaires.

Par ailleurs, des entretiens semi-directifs ont été conduits auprès de différents acteurs, impliqués ou non dans le plan après son achèvement. Ces entretiens avaient pour objectif de

<footnote n="4">⁴ « Le résultat est constitué par une partie des produits de l'activité des participants: celui qui fait l'objet du jugement formulé à échéance. Il peut être plus ou moins spécifié : à un extrême, on peut le synthétiser par un simple chiffre (une quantité produite, un profit annuel, etc.), à l'autre, c'est une orientation très générale et peu quantifiable (par exemple la qualité d'un service).[...]. » (Girin, 1990)</footnote>
«faire raconter» l'histoire du plan par les acteurs en détaillant certains moments de gestion : émergence et traitement de problèmes, réunions, facteurs ayant conduit à telle ou telle décision, etc. Les entretiens étaient enregistrés après accord de l'interlocuteur et retranscrits intégralement. L'ensemble du corpus de données est issu des entretiens de 29 personnes : 2 vétérinaires, 21 éleveurs (dont 5 n'ayant pas participé au plan, et 6 ayant abandonné en cours), 3 responsables SRAL/DDCSPP, 2 personnes des FRGDS/GDS et une personne du laboratoire départemental d'analyse 2B, ce qui représente environ 30h d'enregistrements audio.

Une grille d'analyse, construite par rapport aux éléments d'intérêt (facteurs règlementaires, techniques, organisationnels et effets induits) a été élaborée dans l'optique de dégager, dans le discours des acteurs, des tendances permettant de caractériser ces facteurs.

Enfin, des données issues d'ateliers participatifs, regroupant plusieurs catégories d'acteurs concernés par la MA (Services de l'Etat, FGRDS et GDS, vétérinaires, éleveurs, chasseurs, organismes de recherche) ont également été partiellement intégrées dans l'analyse<fnref n="5" />. Les débats abordant les différents éléments identifiés lors de l'analyse des discours d'acteurs, la collecte de données par observation participante et leur intégration dans l'analyse avaient pour objectif de conforter les résultats obtenus sur la caractérisation des facteurs et de leurs effets sur l'activité stratégique.

### III. Résultats : les instruments à l'œuvre

L'étude généalogique du dispositif nous permet de distinguer des facteurs à l'œuvre dans différentes phases temporelles du plan. La conception du dispositif a reposé en grande partie sur la mobilisation de plusieurs instruments qui ont fortement concouru à la définition même de la stratégie, de ses objectifs, et des moyens mis en œuvre pour les atteindre (3.1). Le repérage de différents moments de gestion lors du déroulement du plan, permet de mettre en évidence comment la mise en œuvre de certains instruments ont eu des effets inverses aux effets attendus (3.2).

#### 3.1. La phase de conception : les effets des instruments dans la définition de la stratégie

##### 3.1.1. Le poids d'un outil d'aide à la décision : le rapport de l'AFSSA

L'évaluation du projet d'arrêté préfectoral fixant les mesures de lutte pour l'éradication de la maladie par l'AFSSA en 2009 aboutit à un rapport décrivant les difficultés de mise en œuvre de telles mesures, par rapport aux conditions de l'élevage porcin corse, ainsi que des recommandations pour lever ces difficultés. Les conditions défavorables concernent plusieurs types de difficultés : l'organisation d'une vaccination de masse sur le territoire, la mise en place de mesures de biosécurité sur les élevages, la protection durable des animaux dans un

<footnote n="5">⁵ Trois ateliers animés par l'INRA de Corte se sont tenus les 11 juin, 10 juillet et 10 août 2015.</footnote>
mode d'élevage extensif où le contact entre troupeaux et entre troupeaux et sangliers est fréquent.

La vaccination de masse sur l'île est mise en difficulté par le manque de connaissances sur la filière, c'est-à-dire par l'absence de recensement exhaustif des exploitations et des animaux. En effet, l'élevage corse est caractérisé par une grande diversité d'exploitations porcines : depuis des élevages technico-économiquement performants et inscrits dans des démarches collectives de développement (AOP charcuterie, éleveurs-sélectionneurs de la race locale « nustrale ») jusqu'aux petits détenteurs non déclarés (donc non identifiés administrativement) possédant une dizaine d'animaux. De plus, la faible structuration de l'ensemble de la filière, tant dans des organisations de développement (coopératives) qu'au niveau sanitaire (peu de vétérinaires spécialisés en porcin en Corse) ajoute une difficulté majeure au développement d'une vaccination coordonnée à l'échelle de l'île.

Le mode d'élevage extensif dominant dans l'île est également mis en avant comme un frein : il est caractérisé comme un élevage « en liberté », les exploitations n'étant pas équipées de parcs clôturés permettant de faire des lots d'animaux ou de les protéger du contact avec les autres troupeaux ou les sangliers. L'absence générale de structures d'élevage telles que des couloirs de contention affecte la manipulation des animaux lors d'opérations sanitaires, telles que la vaccination ou les prises de sang. En outre, l'abattage tardif des charcutiers (18 mois en général contre 6 mois en moyenne sur le continent) impose un passage supplémentaire dans les élevages pour effectuer le rappel du vaccin (6 mois dans le cadre du plan expérimental). Enfin, la mise sur libre parcours des animaux reproducteurs (qui sont présents sur l'exploitation pendant plusieurs années), souvent en même temps que les porcs charcutiers, complique leur protection par rapport aux autres animaux contaminants. Finalement, l'AFSSA recommande, entre autres, de concentrer surtout les efforts (ressources humaines et financières) sur le recensement et l'identification des exploitations et des animaux et sur la protection des porcs vis-à-vis de la faune sauvage via la mise en place de parcs clôturés.

Suite à ce retour défavorable, un collectif de travail piloté par la DGAI et la FRGDS va initier un cycle de réunions de concertation pour définir la stratégie à adopter vis-à-vis de la MA. Ces réunions vont rassembler des représentants des éleveurs (l'AOP charcuterie et l'association de gestion de la race locale), des techniciens porcins des Chambres d'Agricultures, les DDCSPP, des vétérinaires et l'INRA. L'avis de l'AFSSA ne permettait pas la mise en œuvre d'une action collective pour l'éradication de la maladie, qui pourrait être financée par l'Etat (alors qu'en l'absence d'action collective, l'éleveur prend à sa charge les opérations sanitaires). En conséquence, le caractère « expérimental » du futur dispositif est affirmé. Il permet en effet de i) permettre un financement par l'Etat, ii) prendre en compte les recommandations de l'AFSSA en testant la faisabilité de la vaccination sur le terrain corse. En outre, il permet de contourner une contrainte réglementaire liée au statut ambigu de la Corse vis-à-vis de la MA : en effet, alors que la Corse n'est pas reconnue indemne, elle n'est pas non plus « officiellement » infectée par la MA, ce qui rend difficile la demande d'importation du vaccin par la France.
Les réunions de concertation vont donc permettre aux concepteurs du futur plan de prendre en compte les facteurs réglementaires et techniques énoncés par l'AFSSA, mais également d'intégrer la connaissance et l'expertise des acteurs consultés sur l'élevage porcin corse, pour construire leur stratégie.

### 3.1.2. L'expérimentation : une évaluation des instruments et un choix du domaine d'expérimentation

Le caractère expérimental du dispositif va permettre de spécifier la stratégie et son objectif principal : « évaluer l'impact des mesures médicales (vaccination) et sanitaires (confinement des reproducteurs) sur l'évolution de la prévalence de l'infection et l'évolution de l'expression clinique de la maladie ». Il s'agit donc de déployer des instruments techniques de contrôle de la maladie (comme la vaccination) ainsi que des instruments de mesure de leur efficacité (suivi sérologique dans ce cas). Ces instruments sont tous connus et éprouvés ailleurs, mais dans des conditions éloignées de celles rencontrées en Corse.

Le schéma vaccinal repose sur l'utilisation d'un vaccin à virus délété, qui permet de différencier, par analyse sérologique, i) les animaux infectés par le virus sauvage et ii) les animaux vaccinés, et donc d'avoir une image réelle de la protection vaccinale. L'ensemble du cheptel de l'élevage doit être vacciné (tous les animaux âgés de plus de 10 semaines, porcs charcutiers et reproducteurs), avec un rappel tous les 6 mois. A ce schéma, s'ajoute une mesure d'efficacité, basée sur une analyse sérologique des animaux afin de suivre l'évolution de la séroprévalence du virus sauvage dans l'élevage. Cette mesure repose sur des prises de sang sur tous les animaux âgés de plus de 6 mois dans le troupeau. Enfin, le confinement des animaux reproducteurs a pour objectif de les protéger d'autres sources de contamination (troupeau et faune sauvage), grâce à l'utilisation de parcs clôturés.

Mais peut-on déployer ce type de protocole, relativement lourd, sur n'importe quel type d'élevage ? Il suppose en effet que les éleveurs possèdent ou construisent des parcs pour le confinement, qu'ils aient des structures permettant la manipulation des animaux (pour la vaccination ou les sérologies), telles que des couloirs de contention. Ce problème se révèle dans le nombre d'élevages participant au plan et surtout dans leur type. Les critères de sélection des élevages ont reposé sur :

- « *La motivation et le sérieux des éleveurs* » : ce qui suppose une connaissance fine des élevages porcins, or nous savons que cette connaissance est lacunaire (cf. *supra*);

- La localisation des éleveurs, pour assurer une représentativité des micro-régions de production porcine : mais qui n'est pas forcément représentative des types d'élevage ;

- Les installations présentes dans l'exploitation, devant permettre les différentes opérations (vaccination, prises de sang et confinement des reproducteurs).

Finalement, le protocole de vaccination et de suivi a conduit les concepteurs à restreindre le choix des élevages selon ces critères. Par rapport à la profession corse, les élevages répondant aux critères sont des élevages « plus avancés » techniquement, dont la plupart sont adhérents
de l'AOP ou de l'association de gestion de la race locale. Cela posait un problème supplémentaire, car la lutte contre la MA paraissait alors reposer presque exclusivement sur la bonne volonté de ces associations (qui ne représentent pas tous les éleveurs en Corse) avec une forme de responsabilité à assumer, y compris sur les résultats qui seraient obtenus. Sur les 50 élevages prévus initialement dans le plan, seulement 30 volontaires ont pu être identifiés et sélectionnés. Cependant, nos enquêtes révèlent que des éleveurs n'ayant pas participé, dont les élevages répondaient aux critères, n'étaient pas informés de l'organisation de ce plan et que certains auraient été volontaires.

### 3.1.3. Le principe de « la tâche d'huile » : viser l'extension du plan

En plus des mesures décrites ci-dessus, une mesure d'efficacité supplémentaire a été mise en œuvre, dont l'objectif était d'évaluer l'impact de la vaccination sur les performances zootechniques des exploitations. Il faut souligner que ce volet du plan était en dehors des recommandations de l'AFSSA. Cette mesure était basée sur l'évaluation des performances en reproduction et des performances de croissance, sur les indicateurs suivants :

- Performances en reproduction : nombre de porcelets nés morts ou vifs, nombre de porcelets sevrés, poids de la portée à la naissance (morts exclus)

- Performances de croissance : poids individuel des porcelets à 1 mois, poids et âge des porcs engrais$s$és au moment de l'abattage.

Les concepteurs du plan ont clairement affiché le souhait d'une extension (généralisation) de la lutte à davantage d'élevages que ceux participant au plan, au moment de l'aboutissement de ce dernier fin 2013. Cette mesure d'efficacité a été pensée dans cet objectif. Il s'agit en fait d'une stratégie visant à inciter les « autres » éleveurs qui, prenant connaissance des résultats positifs de la vaccination (gains à l'engraissement, augmentation de la taille des portées), et donc de l'amélioration des résultats économiques de l'exploitation, seraient susceptibles de s'engager dans la lutte. A défaut d'isoler les effets de la MA au milieu des autres pathologies présentes, l'idée était de démontrer les bénéfices obtenus par sa réduction voire son élimination du troupeau.

Cette stratégie de « la tâche d'huile » a notamment été construite par rapport aux types d'élevage sélectionnés, c'est-à-dire les plus « avancés » techniquement. En effet, les critères de sélection sur la structure des élevages (existence de parcs, possibilité de manipuler les animaux) devaient permettre de mettre en œuvre ces opérations de suivi supplémentaires. Et ainsi de montrer la voie à suivre par les autres éleveurs désireux d'obtenir les mêmes résultats dans l'évolution de leurs structures d'exploitation.

Finalement, si le plan était avant tout expérimental, les concepteurs avaient conçu une stratégie et un protocole pour espérer le rendre opérationnel à plus grande échelle.

## **3.2. Le déroulement du plan : Les effets inattendus des instruments de pilotage, réglementaires et techniques**
L'étude de la phase de déroulement du plan nous permet d'identifier des facteurs clefs ayant joué un rôle sur le résultat de l'action collective. La mise en œuvre des mesures d'efficacité du plan s'est notamment révélée compliquée : alors que la lourdeur du dispositif d'évaluation des performances zootechniques a contribué à l'échec de la stratégie de la « tâche d'huile » (3.2.1), la complexité du protocole d'évaluation des effets de la vaccination sur la séroprévalence a eu des effets indirects sur la suite à donner au plan (3.2.2). Enfin, les instruments de pilotage et la coordination des acteurs lors des 3 années ont joué un rôle important sur l'ensemble de la stratégie (3.2.3).

### 3.2.1. L'échec de l'outil d'évaluation des performances zootechniques

L'évaluation des effets de la vaccination sur les performances zootechniques reposaient sur l'enregistrement de mesures systématiques sur les porcelets et sur les porcs avant l'abattage. En fonction de la situation, et surtout de la disponibilité des techniciens du GDS, ces mesures étaient réalisées soient directement par l'éleveur, soit par un binôme technicien-éleveur. Le bilan technique du plan révèle que, dans une grande majorité des cas, les mesures n'ont pu être réalisées. Le dispositif s'est révélé trop « lourd » à mettre en place, en termes de charge de travail, que ce soit pour les éleveurs ou pour les techniciens. La manipulation des animaux s'est avérée difficile, dans des élevages où les truies et leurs petits n'étaient pas forcément parqués longtemps et retournaient vite sur le parcours (difficulté pour retrouver les animaux). De plus, les mises-bas ne sont pas concentrées dans le temps : dans un même élevage, elles peuvent s'étaler sur plusieurs mois. Un technicien devait donc repasser fréquemment dans les élevages qui sont, pour la plupart, localisés dans des espaces géographiques isolés et, qui plus est, dispersés sur l'ensemble du territoire (donc un technicien ou un vétérinaire ne peut espérer visiter qu'un seul élevage dans une journée).

Les données issues de cette mesure d'efficacité sont donc très lacunaires et se sont révélées inexploitables pour objectiver les effets de la vaccination sur les performances zootechniques des exploitations. L'instrument mis en œuvre pour inciter les « autres » éleveurs à vacciner n'a pas fonctionné. Il s'est avéré trop complexe à mettre en place sur les élevages corses, même si ces derniers avaient été sélectionnés par rapport à l'existence de structures d'élevage permettant la manipulation des animaux. En outre, si la mise en place de cet outil n'a pas eu l'effet escompté, il a au contraire eu un effet inverse : plusieurs éleveurs déclarant qu'à cause de la lourdeur du dispositif, ils ont abandonné le plan en cours de route.

### 3.2.2. Abandons en cours de plan : la lourdeur des instruments et leurs effets

Sur les 30 éleveurs participants initialement au plan, une dizaine a abandonné au cours de son déroulement. La principale raison avancée par ces éleveurs est la lourdeur des deux mesures d'efficacité : l'évaluation des performances zootechniques (cf. ci-dessus) et l'évaluation de l'évolution de la séroprévalence de l'infection. En effet cette dernière mesure reposait sur des analyses de sang, prélevés tous les 6 mois (au moment du rappel ou de la primo-vaccination) sur tous les animaux de plus de 6 mois ce qui représente, comme dans le cas précédent, une charge de travail très importante. Dans certains cas, les prises de sang ont également eu des effets indésirables (abcès au niveau de la jugulaire des animaux, probablement dues à la
manipulation), qui ont affecté la motivation de certains éleveurs et précipité leur désengagement. Finalement, cette mesure d'efficacité a été appliquée davantage comme une mesure de *monitoring* (qui doit servir à piloter, ajuster les opérations, ce qui n'a pas forcément été le cas) que comme une mesure d'évaluation, ce qui a fortement alourdi la mise en œuvre du plan.

Cependant, elle a globalement permis d'objectiver les effets de la vaccination, malgré quelques informations lacunaires. En effet le bilan technique met en évidence une forte baisse de la séroprévalence de l'infection sur les 20 élevages restant, et donc une réussite du plan sur son objectif premier. Mais du point de vue du gestionnaire (l'Etat), quel résultat retenir : la baisse effective de la séroprévalence, ou l'abandon d'un tiers des éleveurs en cours de route ?

La FRGDS a compensé le manque de données objectivables sur ces mesures par une enquête de satisfaction auprès des éleveurs en fin de plan. Elle révèle une satisfaction globale des 20 éleveurs, la plupart d'entre eux voulant poursuivre la vaccination<fnref n="6" /> et témoignant de ses effets positifs sur la taille des portées et l'engraissement des porcs. Mais en fin de compte, alors que le résultat du plan est positif sur la faisabilité de la vaccination dans certaines conditions et sur ses effets sur l'évolution de l'infection, la lourdeur des mesures d'efficacité a fortement affecté l'aboutissement de la stratégie globale.

### 3.2.3. Un plan collectif ou un plan « individuel » ?

Les données sur le déroulement du plan ont révélé plusieurs éléments relatifs au pilotage du dispositif et à la place du plan au sein d'autres problèmes sanitaires que le gestionnaire doit traiter. Les objectifs réels du plan étaient en fait obscurs, autant pour les éleveurs participants que pour les autres (quand ils étaient informés) : pour la plupart, il s'agissait d'un plan d'éradication de la maladie. Ce décalage révèle une circulation de l'information faible, que ce soit entre les pilotes et les opérateurs du plan (éleveurs compris), ou entre les acteurs du plan et le reste de la filière.

Au cours des 3 ans, aucune réunion n'a été organisée entre tous les acteurs du plan, que ce soit pour faire un bilan, un suivi, une réunion technique,..., à l'exception d'une réunion, à laquelle peu d'éleveurs se sont rendus, organisée suite aux effets indésirables des prises de sang en Haute-Corse. A aucun moment, les éleveurs n'ont pu partager leur expérience au sein des participants, leurs seuls interlocuteurs étant le vétérinaire et/ou le technicien GDS lors des visites de leur élevage pour la réalisation des opérations. Les problèmes rencontrés ont souvent conduit à des décisions isolées, comme par exemple, l'arrêt des enregistrements du poids des porcelets, ou l'évaluation visuelle de l'état des animaux. Ainsi, alors que dans certains élevages, les opérations de mesures s'arrêtaient, elles continuaient dans d'autres.

Les problèmes remontant du terrain (lorsqu'ils remontaient) étaient traités au sein du système pilotant du dispositif (FRGDS, DGAI, et parfois les vétérinaires participants). Nos enquêtes

<footnote n="6">⁶ 100% des éleveurs prêts à poursuivre la vaccination si elle est prise en charge financièrement ; 14 éleveurs prêts à poursuivre sur leurs propres financements (source : bilan technique du plan Aujeszky, FRGDS)</footnote>
ont révélé que le plan Aujeszky n'était jamais discuté lors d'une réunion spécifique, mais souvent à l'occasion d'une autre réunion sur un autre problème sanitaire (la FCO, la paratuberculose,...), qui voyait les acteurs se retrouver au même endroit (à l'exception des éleveurs porcins). Comme nous l'avons dit plus haut (cf. 1.), la MA est une maladie « discrète », et la filière porcine une filière « atomisée », avec une faible structuration collective, à la différence d'autres filières animales en Corse. Ceci a pu contribuer au fait que le pilotage du plan, une fois que celui-ci était lancé, n'apparaissait pas comme une priorité par rapport à d'autres problèmes sanitaires en Corse.

Enfin, les éleveurs ne participant pas au plan n'ont eu aucune information pendant son déroulement, et même parfois avant son lancement (lors de sa conception). A l'exception de la réunion finale présentant le bilan technique en septembre 2014, mais à laquelle très peu d'éleveurs se sont rendus, les seules sources d'informations pouvaient provenir de leurs échanges informels (mais sont-ils fréquents ?) avec des éleveurs participants ou avec leur vétérinaire dans le cas où ce dernier faisait partie des deux vétérinaires du plan. Mais là encore, le faible suivi vétérinaire sur la filière porcine en Corse constitue un frein à la circulation de ce type d'information.

L'étude de l'organisation du plan illustre finalement un plan réunissant une somme d'individus plutôt qu'une démarche collective. Même si l'ambition collective du plan n'était pas clairement affichée au départ, la stratégie déployée visait à une extension soit sous une forme individuelle (chaque éleveur décidant de vacciner ou non après avoir pris connaissance des résultats), soit sous une forme collective (l'Etat, via la FRGDS pouvait décider de financer un plan d'éradication). Etant donné les conditions dans lesquelles ont opéré les acteurs, le plan est un succès si on considère les résultats sur l'évolution de la séroprévalence, mais il constitue un échec relatif par rapport à l'impact qu'il était supposé avoir à l'échelle de la filière.

#### IV. Discussion : Décalages entre dispositif et opérateurs

Le plan expérimental de lutte contre la MA fut un dispositif créé pour répondre à l'incertitude du gestionnaire. Cette incertitude, matérialisée par les conclusions de l'AFSSA en 2009, a conduit à la construction d'une stratégie finalement ambitieuse. Elle a notamment été construite par rapport à ce que l'on connait, ce que l'on maîtrise : les instruments techniques et réglementaires. Notre analyse du plan révèle des décalages entre les domaines d'applicabilité des instruments et leur domaine d'application effectif (4.1), ainsi que dans les repères qui sous-tendent la construction de la stratégie (4.2).

##### 4.1. Des instruments en décalage : domaine d'applicabilité vs domaine d'application

Considérons tout d'abord l'AFSSA comme un outil d'aide à la décision, sur lequel s'appuie l'Etat gestionnaire pour la conception et la mise en œuvre de ses politiques en matière sanitaire. Le rapport de l'AFSSA de 2009 a eu un effet majeur sur la construction de l'activité stratégique concernant Aujeszky en Corse en orientant le plan vers une dimension
expérimentale et en orientant ses objectifs : évaluer l'impact de la vaccination. Afin de
conduire cette évaluation il fallait déployer le dispositif sur des élevages où la vaccination et
les mesures d'efficacité, c'est-à-dire finalement les instruments que l'on maîtrise (vaccination,
prise de sang et sérologie, mesure du poids des porcelets,...), sur un certain type d'élevage. Et
finalement, on a restreint le périmètre du dispositif au « domaine d'applicabilité » des
instruments dont on disposait. On peut donc supposer que cette restriction a joué un rôle non
négligeable dans la « non-extension » de la lutte au-delà des élevages participants,
phénomène amplifié par le manque de communication à l'échelle de la filière et par l'échec
du déploiement de l'outil d'évaluation des performances zootechniques. En effet, mis à part
les témoignages des éleveurs ayant participé au plan, il n'y a pas à ce jour de connaissances
objectivées sur les bénéfices de la vaccination sur les performances technico-économiques
des exploitations corses.

La mise en œuvre des instruments de mesure de l'efficacité du plan a généré plusieurs
problèmes : du manque de données exploitables à l'abandon de plusieurs éleveurs. Donc
malgré l'adaptation des conditions aux instruments, le décalage avec le terrain reste fort. Ces
instruments sont des outils puissants de production de connaissances, dont le déploiement au
sein du plan avait pour objectif, en plus de celui d'inciter les autres éleveurs à vacciner,
d'éclairer le gestionnaire sur la stratégie à conduire sur Aujeszky à long terme. Les décalages
non anticipés que nous avons décrit nous amènent à considérer que les instruments ont eu des
effets inverses par rapport à ceux attendus : faible connaissance technique produite et
abandons d'éleveurs. Ce dernier effet confirme notamment les conclusions de l'AFSSA qui
soulignent la difficulté de déployer une stratégie d'éradication de la maladie en Corse.

Les décalages entre les outils déployés lors des plans de gestion sanitaires ont été
documentés, comme par exemple les outils conceptuels (effets de la modélisation
mathématique d'une épidémie pour l'aide à la décision décrits par Kitching, 2001) ou les
outils réglementaires entrainant des effets de contournement (Bronner et al, 2014). Nous
documentons ici ces décalages issus de la mobilisation d'une diversité d'instruments
(techniques, de pilotage, réglementaires), en soulignant leurs effets conjoints (c'est
l'ensemble de leurs effets qui produit les résultats de la situation de gestion) sur l'objectif
stratégique du dispositif.

## 4.2. Décalages dans les repères sous-jacents à la construction de la stratégie

Tout d'abord, nous devons interroger le classement de la MA dans la catégorie 1. Ce
classement signifie que la maladie engendre des pertes conséquentes pour la filière. S'il est
évident que ce classement prend tout son sens dans les conditions de la France continentale
(du fait des flux de porcelets chez les engraisseurs et des porcs à l'exportation), il ne revêt pas
vraiment cette logique dans la situation corse. En Corse, pour qui la MA est-elle un problème
prioritaire qui justifierait son classement en catégorie 1 ?

L'Etat voit effectivement sa responsabilité engagée sur une maladie dont le classement ne
peut être discuté. Pourtant les services déconcentrés en région n'agissent pas comme si la lutte
contre la MA relevait explicitement de leur mission. L'avis de l'AFSSA s'est montré
dissuasif : il formule trop de « bonnes raisons » de ne pas tenter une éradication. Malgré tout, le plan expérimental voit le jour, ce qui est à porter au crédit des gestionnaires locaux qui vont quand même tenté une action. Toutefois, il ne s'agit pas d'éradiquer la MA à travers cette opération. Et, en fin de période, les résultats du plan expérimental sont interprétés comme négatifs alors même que la démonstration de faisabilité et d'efficacité est apportée.

Tout se passe comme si les autorités publiques avaient accepté que l'éradication de la MA soit impossible. Cet apprentissage négatif rejoint une forme de fatalisme visible chez la plupart des éleveurs porcins insulaires. La MA est intégrée au raisonnement de l'exploitant. La structure du troupeau est ajustée aux dégâts prévus et anticipés. Finalement, la MA fait consensus dans l'obligation de vivre avec ce virus, sans pouvoir l'éradiquer, aussi bien chez les éleveurs que pour les autorités régionales.

La seconde famille de repères concerne les performances zootechniques supposées fournir une puissante motivation pour la vaccination. Ici on n'observe pas de consensus mais plutôt un décalage important entre les concepteurs du plan et les opérateurs. Si les autorités adoptent un raisonnement visant à valoriser les critères classiques de la performance d'un troupeau porcin, ces repères demeurent très éloignés des formes de rationalité des éleveurs porcins corses.

Parler de prolificité des truies-mères ou de gain moyen quotidien des porcs à l'engraissement ne fait pas partie des repères de ces éleveurs extensifs. Leurs critères de satisfaction différent fortement de ceux des élevages intensifs. Il n'est pas rare que les éleveurs retirent des porcelets de la portée en fonction de l'aptitude laitière des mères et de leur état de santé. Ainsi, la satisfaction se mesure plutôt au fait de disposer de porcelets sevrés en bonne santé même s'ils ne sont pas nombreux. De même, la satisfaction qu'ils tirent d'un porc n'est pas liée à la croissance hors finition, mais elle dépend beaucoup de son comportement et de son gain de poids quand il est lâché en finition sous les châtaigniers ou sous les chênes à l'automne. En conséquence, disposer d'une courbe régulière de croissance de ses animaux n'est pas un objectif pertinent pour l'éleveur. Ainsi, les mesures zootechniques qui devaient concourir à convaincre les éleveurs se sont-elles avérées hors logique des éleveurs corses.

## Conclusion : vers des démarches participatives pour atténuer ces décalages ?

Les critères de sélection des élevages participant au plan révèlent tout : c'est bien l'expérimentation d'un plan qui a été mise en œuvre plutôt qu'un plan expérimental. C'est-à-dire le test d'un environnement par rapport à un set d'instruments fixés préalablement plutôt qu'une mise à l'épreuve de ces instruments dans un environnement éloigné de leur contexte de mise au point. Malgré l'adaptation des conditions de déploiement du plan pour assurer son succès, les concepteurs n'ont pu anticiper ou atténuer les décalages décrits ici. Mais quelles pistes de réflexions ces décalages, entre le dispositif et le « terrain », ouvrent-ils ? Les travaux sur la conception (technologique ou organisationnelle) sont nombreux, notamment dans le domaine industriel. Ils connaissent un essor grandissant (Hatchuel, 2002 ; Hatchuel et Weil, 2008, Le Masson et al, 2013) et percent progressivement dans le secteur agricole (Labatut, 2009 ; Reau et al, 2012 ; Cerf et al, 2012 ; Berthet, 2013 ; Meynard et Dourmad, 2014).
L'étude du plan expérimental ouvre sur des questions relatives au partage de connaissances, à l'interaction entre les objectifs poursuivis par les acteurs, aux processus d'apprentissages, à l'interaction entre les outils et les acteurs dans ces dispositifs, etc., bref, à de nombreux champs de recherche sur les démarches participatives pour la conception de dispositifs sanitaires. Dans un contexte où la gouvernance du sanitaire semble s'orienter vers une décentralisation de la décision sur les organisations régionales (Guériaux et al, 2012), la conception des dispositifs de gestion des maladies animales est interrogée. Des perspectives sont ouvertes pour stimuler des démarches participatives, autour d'une question centrale, dont les implications managériales sont potentiellement importantes à l'échelle des territoires : comment co-concevoir des dispositifs de gestion des maladies avec les stakeholders ?

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2.3. Vie et mort d'un instrument de gestion d'une crise sanitaire en élevage. Le cas du comité de pilotage régional de la crise de la fièvre catarrhale ovine survenue en Corse en 2013. [#6]

Référence: [#6]

Charrier, F., Ducrot, C. (2018). Vie et mort d'un instrument de gestion d'une crise sanitaire en élevage. Le cas du comité de pilotage régional de la crise de la fièvre catarrhale ovine survenue en Corse en 2013. In: *Annales méditerranéennes d'économie. Développement des territoires méditerranéens: actualités des travaux de recherche en Corse* (p. 94-105).
Vie et mort d'un instrument de gestion d'une crise sanitaire en élevage : le cas du comité de pilotage régional de la crise de la fièvre catarrhale ovine survenue en Corse en 2013

François Charrier<fnref n="1" />,<fnref n="3" />, Christian Ducrot<fnref n="2" />

¹INRA LRDE, Corte

²INRA Epidémiologie Animale, Clermont-Ferrand

³INRA LISIS, Marne-la-Vallée

Résumé

Les situations de gestion de problématiques sanitaires en élevage regroupent des acteurs dont la responsabilité est de concevoir et de déployer un dispositif de gestion d'un pathogène donné (les autorités sanitaires), et des acteurs qui sont positionnés en « receveurs » de ce dispositif, qui réagissent pour le faire évoluer (les éleveurs et leur organisations). Au cœur de ce dispositif se jouent des effets de pouvoir/savoir, de légitimation de l'action (publique notamment) et s'exprime une forme de « gouvernementalité » du sanitaire. La crise de la fièvre catarrhale ovine survenue en Corse en 2013, est marquée par le déploiement d'un dispositif important de lutte (vaccination de masse sur l'ensemble de l'île), composé de plusieurs instruments de gestion. Nous proposons dans cet article d'analyser l'un d'entre eux, le comité de pilotage régional de la crise, dispositif participatif, pour montrer comment s'expriment les mécanismes de mise à l'épreuve du dispositif et des acteurs. Nous discutons ainsi des effets de débordements et de cadrages qu'il génère au cours de son existence, qui permettent d'adapter la stratégie à la marge, mais surtout de générer un processus de structuration entre les acteurs, qui prend fin avec la crise.

# 1. Introduction

Les situations de crises sont des moments particuliers où la légitimité du gouvernant est particulièrement remise en cause, via la défiance vis-à-vis des experts, des technocrates et politiques, et sont marquées par une amplification du phénomène par les médias<fnref n="1" />. La construction de dispositifs participatifs (comité de pilotage, comité de suivi, cellule de crise), impliquant des acteurs hétérogènes pour appuyer et légitimer la décision du gestionnaire (l'Etat) est devenue une pratique courante (stratégique) à chaque nouvelle crise. Ce type de dispositif est marqueur d'une dynamique d'instrumentation de l'action publique, qui via l'introduction de nouveaux instruments d'action, vise à enrôler et à mobiliser des acteurs hétérogènes<fnref n="2" />. Aussi, la légitimation de l'action publique via la participation des acteurs aux dispositifs (dans leurs phases de conception ou de mise en œuvre) est-elle un enjeu croissant pour les gouvernants<fnref n="3" />, qui développent de plus en plus de procédures participatives<fnref n="4" />. Les situations de gestion des problématiques sanitaires, notamment dans les pays du Nord, et depuis plusieurs décennies, sont ainsi marquées par des remises en question, des controverses, des critiques des dispositifs de gestion organisés par la puissance publique (crise de la « vache folle », grippe aviaire,...). Ces remises en question sont accentuées par le caractère émergent ou ré-émergent de pathogènes<fnref n="5" /> dont les modalités d'expression dans de nouveaux territoires

<footnote n="1">¹ Callon, Lascoumes & Barthe, 2001</footnote>

<footnote n="2">² Halpern et Le Galès, 2011</footnote>

<footnote n="3">³ Callon, Lascoumes, et Barthe, 2001 ; Halpern et Le Galès, 2011 ; Berher, 2011 ; Rui, 2013</footnote>

<footnote n="4">⁴ Howlett, 2001 ; Fung 2006</footnote>

<footnote n="5">⁵ Barnouin et Sache, 2010</footnote>
occasionnent de véritables crises dans le monde agricole<sup>6</sup>. D'autre part, du fait des enjeux socio-
économiques, les acteurs des filières agricoles se trouvent de plus en plus impliqués dans les dispositifs
de surveillance ou de gestion des pathogènes<sup>7</sup>. La participation des parties prenantes devient une
condition essentielle au bon fonctionnement des différents dispositifs, et une mesure majeure des
politiques publiques de surveillance et de gestion. Cette évolution est illustrée par la Nouvelle
Gouvernance du Sanitaire, issue des Etats Généraux du Sanitaire (2010), fondée sur une
décentralisation partielle de la décision sur les organisations régionales<sup>8</sup>.

Les stratégies de gestion de problèmes sanitaires dans les territoires, reposent sur la mise en œuvre simultanée et coordonnée de plusieurs dispositifs, adaptés au type de maladie et aux circonstances, et qui peuvent comprendre des mesures techniques (vaccination, abattage des animaux, sérologies pour la surveillance...), des mesures réglementaires (confinement de l'exploitation), financières (dispositifs d'indemnisation,...), et enrôler une grande diversité d'acteurs (éleveurs et leurs filières, chasseurs et organisations, recherche,...). Nous proposons dans cet article, à travers une perspective focaldienne du dispositif (vu comme un certain mode d'exercice du pouvoir, qui agence des participants, les gouvernants et les gouvernés, des discours, des pratiques et techniques/procédures pour coordonner des acteurs dans la gestion d'une situation donnée) de mettre la focale sur un instrument particulier : le comité de pilotage régional (ou local) du dispositif de gestion de l'épizootie. En mettant en évidence comment, en tant que dispositif participatif, il devient le lieu d'expression de la mise à l'épreuve du dispositif et de l'ensemble du système d'acteurs, nous discuterons de l'évolution de « l'art de gouverner »<sup>9</sup>, notamment par rapport à la construction d'instruments liés à la dimension territoriale de la situation sanitaire.

2. Observation participante de l'action discutée : le Copil régional dans la crise FCO

La Crise de la FCO, 2013-2014

La Fièvre Catarrhale Ovine (FCO) est une maladie virale, transmise par des moucherons piqueurs (culicoides), provoquant différents syndromes en fonction du sérotype concerné (27 décrits dans le monde) et de l'espèce animale touchée : fièvres, œdème de la face, troubles respiratoires,... Appelée également « maladie de la langue bleue » (BTV : *bluetongue virus*), elle se manifeste de manière différentielle chez les ovins, caprins et bovins, ainsi qu'en faune sauvage (mouflons, cerfs,...). Considérée maladie exotique dans les années 2000 (originaire du continent africain), les introductions successives de la maladie en Europe, ont déclenché de véritables crises agricoles, dont la gestion fut marquée par des décisions controversées, dans des contextes de manque de connaissances importantes sur les modes d'expression de la maladie. Qualifiée de « maladie réputée contagieuse », puis de « danger sanitaire de catégorie 1 » dans les règlementations successives, elle est soumise à des mesures de surveillance et de police sanitaire, définie par les autorités sanitaires (vaccination, abattage ou confinement des animaux, désinsectisation des animaux et des bâtiments par exemple). La Corse (2000-2004) puis la France continentale (2006) furent touchées par des épizooties importantes de différents sérotypes du virus (1, 2, 4, 16 pour la Corse, le 8 et 1 pour la France continentale). Les conséquences de ces épizooties, au-delà des impacts économiques et techniques, furent multiples,

<footnote n="6">⁶ Voir comme exemple, le rapport du Sénat sur la crise FCO de 2006 en Europe : La gestion de l'épizootie de fièvre catarrhale ovine (FCO) : Tirer les enseignements pour l'avenir. Rapport n°460 (2007-2008) de la Commission des finances (N. Bricq).</footnote>

<footnote n="7">⁷ Dufour et Hendrikx, 2007</footnote>

<footnote n="8">⁸ Guériaux et al, 2012</footnote>

<footnote n="9">⁹ Senellart, 1995</footnote>
dont la remise en cause des modalités de gestion du sanitaire en France, amenant à la construction de
la Nouvelle Gouvernance du Sanitaire.

Alors qu'aucun foyer de FCO n'est détecté en Corse depuis 2004, les autorités sanitaires en Corse s'apprêtent, en mai 2013, à relancer un protocole de surveillance pour démontrer l'absence de circulation des différents sérotypes du virus sur l'île. Mais au début de septembre 2013, la détection officielle de foyers de sérotype 1 dans le sud de l'île (via la Sardaigne) déclenche une crise sanitaire. La crise est caractérisée par la déstabilisation, provoquée par l'introduction du pathogène, d'un vaste ensemble de systèmes d'acteurs : des systèmes d'élevage (pertes d'animaux, de production) et des organisations d'éleveurs (baisse de production de lait,...) au système de régulation de l'Etat (remise en question du dispositif de surveillance incapable d'anticiper l'introduction du pathogène alors que sa présence en Sardaigne était connue) et aux connaissances scientifiques (innocuité du virus sur les caprins remise en question). Elle est à son point culminant lors de la réunion de crise à la préfecture d'Ajaccio du 11 septembre 2013, où les services de l'Etat font face aux critiques de certains représentants des organisations d'éleveurs, et des élus de la Collectivité Territoriale de Corse (CTC) et des institutions régionales, comme l'ODARC<fnref n="10" /> (Office du Développement Agricole et Rural de la Corse).

La réaction des autorités sanitaires prend forme, après plusieurs réunions de concertation et l'avis
rendu par l'Anses suite à la saisine de la DGA<fnref n="11" /> (Direction Générale de l'Alimentation). La stratégie de
lutte consiste à déployer massivement et rapidement la vaccination des animaux hôtes de la FCO
(ovins, bovins et caprins) en Corse et à appliquer la réglementation sur les mouvements d'animaux
(interdiction de sortie des animaux dans les exploitations déclarées infectées). Cette stratégie est
arrêtée lors du Comité de pilotage National FCO du 17 septembre 2013 à Paris<fnref n="12" />. Autour de cette
stratégie se construisent des dispositifs supplémentaires (indemnisations, mesures de
désinsectisations, communication, etc.). L'ensemble de ces actions seront alors discutées,
coordonnées dans une « cellule de crise », rassemblant les différents services de l'Etat et les
professionnels concernés.

De la cellule de crise au Copil régional

Le Comité de pilotage régional (Copil) est le lieu où l'ensemble des représentants des filières, les
services de l'Etat et autres acteurs du sanitaire (laboratoires, experts,...) se retrouvent physiquement
autour de la table, à la demande de l'administration, pour piloter le dispositif de lutte déployé. Qualifié
de « cellule de crise » au début de l'histoire, il devient « comité de pilotage régional » très rapidement.
Il est le lieu où s'expriment les individus au nom des personnes et des intérêts qu'ils représentent. Il
est le lieu où se cristallisent les potentielles tensions entre acteurs, où émergent les problèmes qui
sont révélés par le déploiement du dispositif de lutte, où la mise à l'épreuve des collectifs d'action
s'exprime (Barbier, 2006). En tant que responsable du dispositif, l'administration (les services
sanitaires de l'Etat) est leader du groupe et pilote les réunions (définit les ordres du jour et organise
les débats). Le Copil est vu dans notre approche comme un instrument<fnref n="13" /> conçu par les services de

<footnote n="10">¹⁰ Lors de cette réunion, les attaques sur les compétences de l'Etat se multiplient, le préfet prenant la défense de ses services (données issues nos observations). Il sera même question (revendication) du transfert des compétences sanitaires de l'Etat à la Région. Les revendications de l'ODARC témoignent de la rapide « politisation » de la crise (article de Corse Matin du 10 septembre 2013). Ce phénomène sera présent autour des différentes crises sanitaires en Corse : http://www.corsematin.com/article/corse/sante-la-corse-en-proie-aux-attaques-exterieures.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Anses, Saisine n° 2013-SA-0173.</footnote>

<footnote n="12">¹² Notes prises lors de la réunion et Compte-rendu officiel (Relevé de conclusions) de la réunion.</footnote>

<footnote n="13">¹³ Lascoumes et Le Galès, 2004 ; Lascoumes et Simard, 2011</footnote>
l'Etat, dont la fonction est d'assurer le pilotage du dispositif. Au cours de la crise, entre septembre 2013 et mai 2014 (soit 9 mois), 14 Copil auront lieu.

A travers une méthode d'observation participante (participation à 13 COPIL), nous avons recueilli les données sur la structure de la participation au sein de ce collectif (qui participe, quand,...), ainsi que sur les éléments de débats concernant la stratégie de gestion de l'épizootie. Le contenu de ces débats est analysé à partir d'une grille visant à identifier le type d'information mis sur la table, à caractériser cette information par sa forme (question, revendication, proposition,...) et son contenu (problème par rapport au dispositif par exemple). Nous avons cherché à caractériser cet instrument à travers sa forme (structure et dynamique de participation) et les effets qu'il a générés sur les participants (leur expression) et le dispositif.

### 3. Résultats : un instrument pour mettre à l'épreuve la stratégie

#### Le Copil : instrument éphémère et participation fluctuante

Le rythme de réunions au cours du déroulement de la crise montre que le Copil est convoqué de nombreuses fois dans les premiers instants (6 réunions en 2 mois), puis que les réunions se font progressivement moins courantes (4 réunions pour les mois de novembre et décembre 2013), avant de se stabiliser à un rythme d'une réunion par mois jusqu'en avril 2014 (Figure 1). Les premières réunions sont le lieu de débats intenses sur la stratégie, car elle n'est pas stabilisée au départ. Elles sont également le lieu d'expression de revendications de la part de certains participants (dispositif d'indemnisation des pertes par exemple, qui n'était pas prévu au départ). Dans les derniers temps au contraire, les débats sur la gestion de la crise apparaissent comme des sujets de routine, voire « des formalités ». Cette dynamique suggère que le Copil a une première fonction d'installation du dispositif auprès des participants, de « mise en route », puis une fonction de « maintien », avant de disparaître avec la fin de la crise (la majorité des foyers endigués).

<figure><img src="image_76.png" /><figcaption>Figure 1: Evolution du nombre d'exploitation sous Arrêté Préfectoral de Déclaration d'Infection (ADPI, source : SRAL Corse) et évolution du rythme des Copils locaux. En début de crise (semaine 36 – semaine 44), les Copils sont très resserrés dans le temps, alors qu'ils sont beaucoup plus espacés en fin de crise.</figcaption></figure>

Un second type de résultat met en évidence la participation fluctuante des acteurs. Sur les 13 Copil analysés, on dénombre 62 participants au total. Mais comme le montre la figure 2, un tiers des participants n'ont participé qu'une seule fois et plus de la moitié n'ont participé que 3 fois. Les personnes invitées par les services de l'Etat sont les représentants des différentes filières (élus et directeurs des chambres d'agriculture, représentants de différentes interprofessions : bovine, ovine,
caprine), ainsi que les acteurs concernés par la gestion de la santé animale sur le territoire (Groupements de Défense Sanitaire du Bétail, vétérinaires sanitaires). Plusieurs éléments ressortent de l'analyse de cette dynamique de participation :

- Les services administratifs et les acteurs dont la mission sanitaire est le cœur de métier participent régulièrement (SRAL et DRAAF, DDCSPP, vétérinaire sanitaire, GDS et FRGDS)<fnref n="14" />. Par contre, on note une très faible et irrégulière participation des acteurs des filières, l'ILLOC mise à part (interprofession laitière, représentant les éleveurs ovins et caprins et les transformateurs de lait). Cette participation fluctuante des acteurs sera à l'origine de problèmes de communication entre les pilotes du dispositif (l'administration) et les filières.

- Les départs et turn-over au sein des organisations, notamment les services de l'Etat (départ du directeur de la DRAAF en cours de crise par exemple), peut impacter le fonctionnement du groupe.

- La présence de certains acteurs est très ponctuelle et liée à des sujets spécifiques : DDTM sur les dossiers d'indemnisation, ou encore un expert de l'Anses pour une visite suite à des problèmes de mortalité dans des élevages caprins.

<figure><img src="image_77.png" /><figcaption>Figure 2: Répartition des participants selon le nombre de réunions auxquelles ils ont participé. Les organisations rassemblent des élus et salariés (directeurs, techniciens). Admin_Gest = services de l'administration ; Interpro = Interprofession ; Chambres = Chambres départementales et régionales. Exemple de lecture : une seule personne a participé aux 13 Copil (cette personne appartient à un service de l'administration) alors que 21 personnes, de différentes organisations, n'ont participé qu'à un seul Copil.</figcaption></figure>

La gestion de la crise FCO est complexe par le caractère même du pathogène, qui touche, de façon différente, les trois espèces de ruminants présents sur l'île (ovins, bovins, caprins). Bien que la maladie soit asymptomatique sur bovins et caprins, le dispositif de lutte pensé par l'administration nécessite l'implication des acteurs de ces filières. La coordination des actions à l'échelle de l'ensemble de la profession étant un enjeu majeur, ces résultats montrent un groupe dont l'hétérogénéité de départ est accentuée par la dynamique de participation fluctuante des acteurs concernés.

## Le Copil régional : l'expression des épreuves

L'analyse du contenu des discussions met en évidence que les décisions prises par le groupe, impliquant des actions directes, concernent majoritairement des actions de communication auprès

<footnote n="14">¹⁴ SRAL : Service Régional de l'Alimentation ; DRAAF : Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt ; DDCSPP : Direction Départementale de la Cohésion Sociale et de Protection des Populations.</footnote>
des filières (communiqués de presse par exemple), ou des réglages techniques pour l'harmonisation de la collecte de données (entre vétérinaires et DDCSPP pour le suivi des vaccinations par exemple). Peu de décisions stratégiques sont prises à l'échelon du Copil, même si elles sont fortement discutées par les participants, qui émettent des propositions pour adapter le dispositif (utilisation d'un type de vaccin particulier sur un type d'animal par exemple)<fnref n="15" />, ou ajouter des mesures (revendication sur l'indemnisation des éleveurs ; proposition pour continuer la vaccination pour éviter une nouvelle crise)<fnref n="16" />.

Très vite, les discussions sont dominées par les problématiques de rythme de déclaration de foyers et de motivation des éleveurs à vacciner, et dans une moindre mesure, l'implication de certains vétérinaires. Elles resteront présentes jusqu'au dernier Copil<fnref n="17" />. Le manque d'adhésion des professionnels à la stratégie est expliqué par des facteurs divers : l'histoire des épizooties de FCO des années 2000 ayant laissé des séquelles (le vaccin atténué contre le sérotype 16 avait causé des dommages dans les élevages), l'absence de dispositif d'indemnisation (dans les premiers mois de la crise), des facteurs zootechniques (période de mise-bas en début de crise, confinement des animaux dans les élevages infectés, empêchant la vente des agneaux aux maquignons sardes), ainsi que le manque d'information des éleveurs sur les mesures (au Copil du 13 janvier 2014, les participants signalent qu'ils reçoivent encore de nombreux appels d'éleveurs voulant savoir si la vaccination est obligatoire). Au 9 décembre 2013, soit 3 mois après le début de la crise, seuls 10% des élevages ovins ont vacciné leurs animaux<fnref n="18" />.

Mais les difficultés remontées par les différents acteurs amènent également des critiques entre les participants qui s'accusent, se justifient, expliquent leur position et leurs contraintes sur le terrain. Les filières sont par exemple critiquées sur le fait que les messages ne passent pas auprès des éleveurs, les vétérinaires justifient les faibles taux de vaccination par leurs contraintes, les services de l'Etat sont critiqués sur la complexité du dispositif, et explicitent la réglementation, etc. Mais les critiques sont loin d'être adressées uniquement aux services de l'Etat, s'exprimant également entre les professionnels. Les bovins, par exemple, ne sont pas touchés par la maladie mais sont des hôtes potentiels, pouvant jouer le rôle de réservoir de la maladie (mettant à risque les ovins à proximité) : les éleveurs de bovins n'ont donc, en dehors de la solidarité envers les autres filières, aucune raison de vacciner. Ainsi, et de manière plus générale, les discussions du Copil révèlent une coordination faible entre les différents acteurs (que ce soit entre les filières ou au sein des filières elles-mêmes), et abordent des problématiques débordant la dimension sanitaire (réflexions sur le métier d'éleveur, sur les marchés, sur la structure des services d'appui de développement agricole...).

Enfin, l'analyse des discussions révèle que ce sont des éléments de connaissances qui sont partagés par les acteurs (sur la réglementation, la situation sur le terrain, le fonctionnement des exploitations, l'explicitation des données techniques,...), qu'ils soient des Services de l'Etat, des vétérinaires ou de la profession agricole. Aussi, si les décisions stratégiques majeures sont prises au niveau du Comité de pilotage national, les apprentissages ainsi réalisés au sein du Copil régional contribuent à la

<footnote n="15">¹⁵ Le Copil du 13/01/2014 prend la décision d'utiliser le vaccin bivalent 1-8 Mérial sur caprins et bovins et le vaccin Callier monovalent 1 sur ovins uniquement, en raison de problèmes d'utilisation du vaccin Callier sur les caprins.</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ Le Copil du 10/02/2014 propose de faire remonter la demande d'indemnisation des éleveurs de chèvres orientés viande, qui n'étaient jusque-là pas pris en compte dans le dispositif d'indemnisation. Lors de ce même Copil, la proposition de préparer une seconde campagne de vaccination est formulée.</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ Lors du Copil du 14/04/2014, les vétérinaires signalent les difficultés de vacciner en élevage bovin suite à des discours défavorables de techniciens agricoles sur les effets de la vaccination (avortements) ; les DDCSPP signalent que des vétérinaires refusent de vacciner.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ Compte rendu du Copil National du 9/12/2013</footnote>
construction et aux ajustements progressifs du dispositif en Corse. En effet, plusieurs propositions et éléments de connaissances sont ainsi « remontées » à Paris par l'intermédiaire des représentants des services de l'Etat en Corse (DRAAF), ainsi que par des représentants des éleveurs (la Fédération Régionale des Groupements de Défense Sanitaire du Bétail de Corse par exemple) qui, participant également au Copil National<fnref n="19" />, sont également en mesure de rendre compte et d'expliciter les décisions prises à Paris lors du Copil régional<fnref n="20" />. Les processus d'apprentissage réalisés au sein du Copil, et sur des sujets très divers, permettent donc de faire évoluer progressivement les cadres d'une stratégie complexe.

## 4. Discussion-conclusion : un lieu de production de cadrages

Le Copil est un instrument qui ne préexistait pas à la crise : il est né, a vécu et disparu avec elle. Dans une situation de crise, cette procédure participative apparaît, comme le décrit Barthe (2002)<fnref n="21" />, dans une logique « réactive » (cellule de crise), le rétablissement de la confiance entre gouvernants et gouvernés passant par la transparence des actions mises en œuvre (communication de chiffres par exemple) et l'écoute des acteurs (propositions formulées par les participants). Progressivement, il évolue du statut de cellule de crise à un statut de comité de pilotage d'un dispositif public mobilisant des acteurs privés, à l'interface des décisionnaires réels (la DGAI, à Paris) et des acteurs locaux, et au sein duquel se formulent des problèmes et s'esquissent des solutions. Au fil des réunions, le pilote de la stratégie (les services de l'Etat) se retrouve confronté aux échecs et critiques (et aux succès) formulés par les acteurs qui opèrent sur le terrain, de manière plus ou moins coordonnée. Par ailleurs, la participation fluctuante des acteurs, peut être interprétée comme une résistance au dispositif créé pour les gouverner<fnref n="22" />. Mais la diversité des connaissances, partagées par une diversité d'acteurs lors des réunions, met en évidence trois conclusions fondamentales :

- i) l'Etat, en tant que pilote de la stratégie, a besoin des acteurs pour ajuster ses dispositifs, et le rôle du Copil va bien au-delà d'un outil de légitimation de l'action publique ;

- ii) Les professionnels ont également besoin de cet instrument. Ils sont mis à l'épreuve à travers leur participation, leur capacité de réponse, leur coordination et le type de connaissances qu'ils mettent en discussion (et qui participe à leur légitimation dans le processus) ;

- iii) L'interaction au sein de ces réunions produit, à travers la mise à l'épreuve des acteurs<fnref n="23" />, des effets de cadrage de la stratégie, qui permettent de l'ajuster.

Ces conclusions montrent qu'au-delà d'une « technologie gouvernementale »<fnref n="24" /> à travers laquelle chaque acteur ou groupe d'acteurs tente de déterminer la conduite des autres ou d'y résister, le Copil est l'expression de la nécessité pour le gestionnaire de créer des arènes de « mise en discutabilité »<fnref n="25" /> des problèmes, de débordements, pour acquérir le type et le degré de connaissances nécessaires à l'ajustement du dispositif. Nos résultats soulignent également la nécessité, pour les

<footnote n="19">¹⁹ C'est le cas par exemple de l'expression, par les professionnels et les autorités locales, de l'appréciation du risque d'introduction rapide du sérotype 4 depuis la Sardaigne (dont la présence est soupçonnée à ce moment-là, qui aboutit, lors du Copil National du 18/04/2014, à la décision de constituer une banque d'antigènes 2-4, rapidement mobilisable ; ou encore, c'est le cas de la compréhension du marché des agneaux entre la Corse et la Sardaigne, qui amène à des négociations avec les autorités italiennes pour commercialiser vers la Sardaigne les agneaux issus d'élevages sous APDI (négociations abouties lors du Copil National du 09/12/2013).</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Lors du Copil régional du 02/12/2013, le dispositif d'indemnisation fait l'objet d'explicitation importante de la part des services de l'Etat et des représentants de la FRGDS.</footnote>

<footnote n="21">²¹ Barthe, 2002.</footnote>

<footnote n="22">²² Gourgues et al, 2013</footnote>

<footnote n="23">²³ Barbier, 2006 ; Prete, 2013</footnote>

<footnote n="24">²⁴ Foucault, 1984</footnote>

<footnote n="25">²⁵ Barthe, 2002</footnote>
acteurs, d'y participer, étant eux-mêmes fortement mis à l'épreuve par le pathogène. Les décalages
ainsi créés déplacent la construction du « gérable », en mettant l'accent sur des dimensions allant au-
delà des dimensions sanitaires strictes et du périmètre de gestion prévu au départ. Mais si le Copil est
éphémère, car il disparait avec la fin de la crise en mai 2014²⁶, il est l'expression du besoin, autant pour
l'autorité que pour les administrés, de construire des modes de coordination à l'échelle territoriale
pour gérer des situations sanitaires complexes et en constante redéfinition. Bien que n'étant pas un
haut lieu de décision stratégique, il est un instrument essentiel de régulation de deuxième degré, dans
le sens où il articule des niveaux de régulation multiples (réglementation, organisation des acteurs,
instruments techniques,...)<fnref n="27" />. Et dans un contexte où l'Etat tente de refonder les modalités de
gouvernance, dans un domaine où ses missions régaliennes sont historiquement très affirmées (la
protection des populations vis-à-vis des dangers sanitaires), notre étude montre que ce type
d'instrument, où la participation des acteurs est productrice de cadrages stratégiques, de processus
d'apprentissages collectifs et de légitimités, est une entrée pertinente pour penser de nouveaux outils
territoriaux sur les questions de gestion de la santé animale.

Remerciements

Ce travail a été réalisé dans le cadre du projet « Pacman » (Pathosystem Coordination, MAnagement of human and animal Networks) financé par le Métaprogramme « Gestion Intégrée de la Santé des Animaux » (GISA) de l'INRA. Les auteurs tiennent à remercier le SRAL et la DGAI pour leur autorisation à participer aux Copils.

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<footnote n="26">²⁶ Bien que le dispositif vaccinal contre le S1 de la FCO ait été maintenu les deux années suivantes, plus aucun Copil régional ne s'est tenu.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ Lascoumes, 2004</footnote>
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2.4. Ce que fait la situation de gestion aux dispositifs : le cas des dispositifs publics de gestion des épidémies animals. [#7]

Référence: [#7]

Charrier F., Raulet-Corset N., Barbier M. (2021). Ce que fait la situation de gestion aux dispositifs : le cas des dispositifs publics de gestion des épidémies animales. M@n@gement (soumis, en cours de révision).
# Ce que fait la situation de gestion aux dispositifs : le cas des dispositifs publics de gestion des épidémies animales

## Résumé:

La notion de dispositif proposée par M. Foucault permet d'accéder à un niveau de compréhension de l'activité organisatrice et managériale pour capturer la dynamique d'agencements organisationnels convoqués par une situation de gestion. Les relectures récentes de Foucault mettent en avant « l'analyse dispositionnelle », qui met l'accent sur la cartographie des dispositifs, à savoir l'identification des éléments et de leurs relations qui s'agencent pour une certaine finalité. Mais entre la perspective des grands dispositifs de gouvernement, peu dynamique, et celle des approches du « practice turn » de l'activité organisatrice et managériale, un enjeu se dessine pour cartographier ces dispositifs en situation et en comprendre la dynamique. Nous proposons donc d'utiliser la notion de situation de gestion de J. Girin, à la fois comme point de départ de l'analyse dispositionnelle, mais également comme clef d'interprétation de la recombinaison des dispositifs et de sa dynamique. Nous mobilisons l'analyse longitudinale de trois situations de gestion dans le domaine de la gouvernance publique de la santé animale, régulièrement mise à l'épreuve par des maladies transmissibles porteuses d'incertitudes et de problèmes « pernicieux ». Notre analyse établit tout d'abord à une cartographie originale des dispositifs, montrant que les dispositifs publics sanitaires ne sont pas « autoportants », mais nécessitent une diversité de dispositifs additionnels pour être opérants. Dans un deuxième temps, nous identifions trois modalités de recombinaison des dispositifs et nous en caractérisons la mécanique principale (la problématisation), ainsi que le moteur (la participation des acteurs). Nous montrons que dispositif et situation peuvent être abordés conjointement, et que la situation de gestion est le « réacteur » de la recombinaison des dispositifs. Les capacités organisatrices et managériales se révèlent alors hautement distribuées parmi une diversité d'acteurs, ce qui argumente en faveur d'un enjeu d'horizontalisation de l'action publique sanitaire.

**Mots clés** : dispositifs de gestion ; situation de gestion ; analyse dispositionnelle ; gestion publique ; santé animale ; étude longitudinale ; gouvernance sanitaire
Introduction

Dans le questionnement sur la stabilité ou l’instabilité de l’ordre organisationnel qui marque
fondamentalement les recherches en management, l’organisation, et a fortiori, l’inter-
organisation, sont constamment le lieu d’activités organisatrices (Alter, 2003) ou d’organizing
(Weick, 1979) et donc radicalement « impermanentes » (Weick, 2009). Pour autant, dans cet
organizing, il existe aussi des dispositifs (Foucault, 1994) pour conduire ou cadrer les activités
organisatrices. Nous proposons ici d’approfondir une face peu explorée des dispositifs de
gestion, à savoir leur dynamique, en lien avec la recherche d’un ordre organisationnel dans le
cas de problèmes pernicieux (Rittel & Weber, 1973) ou mal structurés. La notion de dispositif
est souvent utilisée pour désigner une forme de structure socio-matérielle stable qui impacte les
rapports entre individus et les collectifs dans les organisations (Moisdon, 1997 ; Aggeri &
Labatut, 2014 ; Ragaigne et al., 2014 ; Le Breton & Aggeri, 2018). Mais dès lors que l’on se
positionne à l’échelle de l’action en train de se faire, la question de la stabilité du dispositif se
pose puisque, comme nous l’enseignent les courants du « practice turn » (comme le
sensemaking, l’organizing et le strategizing), l’organisation émerge aussi de la situation
d’action. En France, les travaux sur la notion de situation de gestion de J. Girin (2011), montrent
que, par l’interaction entre les acteurs et l’activité de reformulation des problèmes,
l’organisation évolue constamment, notamment dans des situations hautement indéterminées.
Dans cette perspective, la « nature » du dispositif, sa morphologie, son objectif stratégique
(Dumez, 2009 ; Aggeri, 2017) ne paraissent plus d’un accès aussi évident puisqu’ils sont
potentiellement mouvants.

L’approche de Foucault, qui a surtout posé cette notion comme une méthode pour tracer la
manière complexe dont s’agencent « du dit et du non-dit », des humains et du non-humain, des
artefacts matériels et symboliques, est à ce titre particulièrement intéressante. Dans son sillage,
l’analyse dispositionnelle (Raffnsoe, 2008) est cette opération qui amène à produire une
cartographie des éléments hétérogènes agencés qui constituent le dispositif, et de la manière
dont ils sont agencés (Deleuze, 1975 : 1224 ; Deleuze & Guattari 1980 : 20). Toutefois,
plusieurs auteurs ont mis en avant le caractère dynamique de l’analyse dispositionnelle, en
particulier sous l’angle de l’interaction entre ces éléments (Collier, 2009 ; Villadsen, 2019).
Dans cette perspective dynamique (les dispositifs changent de forme), nous investiguons ce que
Collier (2009) appelle des « sites of problematization », comme « lieux » de recombinaison des
dispositifs, à travers la notion de situation de gestion (Girin, 2011).
Dans une perspective classique de recherche par cas, cet article porte sur un objet peu habituel en management, les situations de gestion de problèmes sanitaires causées par des maladies animales. Placées sous le contrôle de l'autorité sanitaire gouvernementale, leur mise en gestion et leur maîtrise requièrent des dispositifs de gestion multi-acteurs. La perspective proposée apporte un regard sur cet objet en n'empruntant pas la voie de la gestion de crise. Il s'agit plutôt de se concentrer sur la façon dont un ordre organisationnel peut advenir quand il suppose l'articulation de dispositifs de gestion conjuguant le biologique et l'humain, une forme de biopolitique étendue que les recherches sur les organisations doivent de plus en plus aborder comme des problèmes de gestion regardés au plus près de situations complexes.

C'est donc sur un terrain particulièrement intéressant, celui de la gouvernance des maladies des animaux d'élevage, que nous proposons d'approfondir la façon dont des dispositifs évoluent et se construisent, en lien avec l'évolution de la situation de gestion. Les situations sanitaires animales (épizooties) de maladies à fort impact (fièvre aphteuse, fièvre catarrhale ovine, pestes porcines, tuberculose bovine, etc.) sont hautement pernicieuses, et voient l'intervention d'une multiplicité d'acteurs (services de l'Etat, vétérinaires, éleveurs, laboratoires...). Leur prise en charge s'inscrit dans le domaine régalien de la gestion publique, historiquement construit sur une « verticalité » et un interventionnisme fort de l'Etat, qui est aujourd'hui remis en question par une « Nouvelle Gouvernance du Sanitaire », encore tâtonnante dans l'opérationnalisation d'une gestion plus distribuée entre divers acteurs des territoires (Guériaux et al., 2012 ; Darriehaude & Gardon, 2015 ; CGAAER, 2018).

Notre raisonnement suivra six parties. En premier lieu, nous présentons notre revue de littérature, qui met en avant l'analyse dispositionnelle et nous conduit à identifier un gap théorique, concernant à la fois l'exercice de cartographie des dispositifs à partir des pratiques des acteurs, mais également l'élicitation de leur morphologie et de leur dynamique en situation (1.). Nous déclinons ensuite notre questionnement de recherche sur le domaine spécifique de la gestion des maladies animales (2.). Puis nous présentons notre méthodologie par étude de cas longitudinale, constituée de trois situations sanitaires en Corse examinées entre 2012 et 2017 (3.). Nos résultats sont présentés en deux sections. Une première, sous une forme narrative, permet de styliser l'activité gestionnaire au plus près de l'évolution des situations, et de faire apparaitre les processus de formation et de recombinaison des dispositifs (4.). La seconde, sous une forme analytique, met tout d'abord en évidence une cartographie originale de dispositifs en distinguant les dispositifs « principaux », agencés autour de l'ontologie de l'animal malade ou à risque, et des dispositifs « supports », agencés autour d'une diversité de problèmes annexes,
que les gestionnaires doivent traiter pour assurer de bonnes conditions aux dispositifs « principaux ». Nous décrivons ensuite les trois modalités de recombinaison des dispositifs, avant d’en expliquer le mécanisme principal, la problématisation, et le moteur, la participation des acteurs (5.). Nous discutons enfin nos résultats en montrant que la situation de gestion est le « réacteur » de la recombinaison des dispositifs, en référence à une forme de « situation turn » dans la pensée foucaldienne tardive (Rabinow, 2003 ; Collier, 2009), et en argumentant sur la nécessité de doter les administrations de capacités de concertation avec les acteurs des territoires, même dans un domaine régalien (6.).

# 1. Cadrage théorique : cartographier et interpréter les dispositifs de gestion en situation

La notion de dispositif a été largement mobilisée dans le champ des organisations. Mais une contradiction semble non résolue entre la « naturalisation » des dispositifs visant à expliquer les déterminants de l'action de gestion, et l'action de gestion en train de se faire, l'un apparaissant comme le contexte de l'autre (1.1.). Pour capturer et saisir la dynamique de l'activité organisatrice et managériale (organizing), nous proposons une clé de cartographie dynamique des dispositifs par la notion de situation de gestion, en interrogeant l'interprétation de l'évolution de la morphologie des dispositifs (1.2.).

## 1.1. « Naturaliser » l'activité managériale et organisatrice en termes de dispositifs

La notion de « dispositif » a une histoire en sciences sociales, ancrée en particulier dans les travaux de Foucault. Dès 1977, Foucault propose de définir le dispositif comme « un ensemble résolument hétérogène comportant des discours, des institutions, des aménagements architecturaux, des décisions réglementaires, des lois, des mesures administratives, des énoncés scientifiques, des propositions philosophiques, morales, philanthropiques, bref : du dit aussi bien que du non-dit (...). » Il précise également que : « Le dispositif lui-même, c'est le réseau qu'on peut établir entre ces éléments » (Foucault, 1977/1994, p. 299). Foucault (1979) identifie trois types de dispositifs, le sécuritaire, le disciplinaire et le légal, dans son étude de la criminalité ou de l'approvisionnement en grain. Le terme de « dispositif » désigne alors à la fois un agencement technico-organisationnel bien identifié, nommé, caractérisé, pour ainsi dire « naturalisé » (Vandenberghe, 1992), impactant les rapports entre les individus et les collectifs dans les organisations. Mais parler de dispositif c'est aussi pour Foucault tracer la manière complexe dont s'agencent « du dit et du non-dit », des humains et du non-humain, des artefacts matériels et symboliques (en particulier la disposition de ces éléments les uns par rapport aux autres). Ces éléments de définition font du dispositif à la fois un objet de recherche à construire
et une perspective ou une méthode qui conduit à un travail interprétatif pouvant faire l'objet de discussions.

La notion de dispositif doit aussi beaucoup à la lecture qu'en a proposé ensuite Deleuze (1989), qui insiste sur l'importance du travail cartographique des éléments hétérogènes et qui souligne le caractère dynamique et évolutif de la notion. En France, cette reprise de la notion a accompagné la publication progressive des volumes de « Dits et Ecrits » (Foucault, 1994), et initié une diversité de travaux qui s'en sont saisi avec succès : numéro important de la revue Hermès (1999) ; numéro spécial de *Terrain et Travaux* (Beuscart & Peerbaye, 2006) ; ouvrage collectif en sciences de gestion (Hatchuel et al., 2005) ; ouvrage sur les dispositifs d'information et de communication (Appel et al., 2010). A l'international, notons aussi la lecture proposée par Agamben (2007) et bien sûr les travaux sur la gouvernance avec l'héritage de la conception foucaldienne du pouvoir (Knights, 2002 ; Pezet, 2004 ; Collier, 2009 ; Raffnsoe, 2016 ; 2019 ; Välikangas & Seeck, 2011 ; Villadsen, 2019). La pensée française sur l'instrumentation gestionnaire (Berry, 1983 ; Girin 1995 ; Moisdon, 1997 ; Chiapello & Gilbert, 2013) s'est aussi inspirée de ce tournant foucaldien tant du côté des instruments d'action publique (Lascoumes & LeGalès, 2004) que du management stratégique (Hatchuel, 1999 ; Hatchuel et al. 2005 ; Aggeri, 2017). Mais il ne s'agirait pas de réduire le dispositif aux instruments qui en font partie (Gilbert & Raulet-Croset 2021), le regard instrumental en étant un parmi d'autres, au côté par exemple d'aspects idéologiques, valoriels, langagiers. Toutefois, des réflexions peuvent être communes aux deux notions, en particulier sur l'appropriation des instruments ou des dispositifs de gestion (De Vaujany, 2005 ; Grimand, 2012), sur leur caractère complet ou incomplet (Moisdon, 1997 ; Barbier, 2007).

A l'aune de cette quasi tradition, nous avons choisi de centrer notre réflexion sur la « morphologie » de ces dispositifs (Aggeri & Labatut, 2014). Il s'agit d'analyser précisément la façon dont le réseau des éléments hétérogènes se constitue, s'affirme et s'objective dans la recherche d'un ordre organisationnel, et comment il opère une « sédimentation des relations sociales », entendant par là le processus de formation d'« une entité relationnelle qui se distingue justement en vertu d'une relation bien définie entre ses parties isolées » (Raffnsoe, 2008:58). La caractérisation de ce processus de sédimentation et le fait de nommer l'entité relationnelle (le dispositif) en lui donnant un sens nous conduit à décrire cette opération comme celle d'une « naturalisation ». Ce terme ne signifie pas adopter ici une pensée positiviste, comme si les dispositifs réifiés étaient des « choses » régies par des lois naturelles du biopouvoir. Il s'agit plutôt de nommer ce processus de pensée qui articule description et
interprétation de la formation de ces assemblages (Vandenberghe, 1992) dans le travail minutieux de caractérisation par l'observateur, pour insister sur le fait que le dispositif constitue un « tout », y compris appréhendé parfois par ceux qui sont en résistance ou en négociation par rapport à lui.

Cela nous amène à ce que certaines lectures récentes s'appuyant sur cette tradition focaldienne, appellent « analyse dispositionnelle » (Raffnsoe, 2008 ; Collier, 2009 ; Raffnsoe et al., 2016 ; Villadsen, 2019) : « avec une analyse dispositionnelle, il s'agit de faire la cartographie des arrangements qui disposent ces pratiques [discursives et non discursives des acteurs dans l'exercice de leur activité] » (Raffnsoe, 2008 :62). Mais si les chercheurs ont clairement identifié, dans l'étude des dispositifs, l'importance de leur origine historique (Dumez, 2009), ainsi que leur caractère évolutif (Aggeri & Labatut, 2014 ; Villadsen, 2019), l'élicitation des mécanismes d'évolution des dispositifs a été posée essentiellement en termes de rapports de pouvoirs entre les individus (en soulignant des comportements de contraintes, de résistances des acteurs vis-à-vis des dispositifs) (Knights, 2002 ; Ragaigne et al., 2014), d'évaluation de leur performativité (Aggeri, 2017), ou bien d'interaction entre des dispositifs différents (Villadsen, 2019). Dans ces perspectives, les dispositifs sont bien « naturalisés », et constituent donc chacun un tout, et il s'agit alors pour les chercheurs de comprendre comment ils parviennent, ou non, à atteindre la performance pour laquelle ils ont été « pensés » (Foot, R., & Doniol-Shaw, 2016). Toutefois, pour éviter une cartographie quelque peu figée ou limitée à la compréhension de leur seule performativité, il s'agit aussi nous semble-t-il de comprendre leur évolution propre ainsi que les agencements éventuels de plusieurs dispositifs.

Or pour réellement atteindre la compréhension de la formation et de la dynamique des dispositifs de gestion il nous paraît nécessaire de venir sur l'analyse des pratiques des managers dans leur activité quotidienne d'organizing (Johnsson et al., 2007 ; Czarniawska, 2008). Cela conduit alors à caractériser les dispositifs, leur morphologie et leur évolution, à la lumière des actions en situation et donc à inverser la perspective : « Dans l'interaction entre les actes une nouvelle régularité apparaît. Si on regarde les actes isolés par rapport à et en interaction avec d'autres actes on en élimine certains traits qui paraissent immédiatement essentiels et on en souligne d'autres qui paraissent moins importants. En observant les actes comme des événements sociaux, un nouveau modèle apparaît. Ce rapport entre les actes et leurs buts (explicitement formulés ou non) c'est le dispositif des événements. C'est donc sur ce plan-là qu'a lieu une sédimentation rudimentaire des relations sociales » (Raffnose, 2008 : 58).
## 1.2. Cartographier et « naturaliser » les dispositifs en mouvement : l'analyse dispositionnelle dynamique par la situation de gestion

L'analyse dispositionnelle, nous conduit donc à voir les dispositifs de façon relationnelle plutôt que substantielle (Raffnsoe et al., 2016). Ils restent cependant difficiles à cartographier (Dumez, 2009 ; Aggeri, 2014), même en supposant leur « préexistence » comme instrument de pouvoir. Ainsi, en référence à la dimension stratégique du dispositif selon Foucault (« une sorte – disons – de formation qui, à un moment donné, a eu pour fonction majeure de répondre à une urgence » 1994:299), le point de départ de l'exercice cartographique peut être, comme le proposent certains auteurs (Aggeri & Labatut, 2010 ; Aggeri, 2014), le projet stratégique auquel le dispositif renvoie, ou bien l'intentionnalité de contrôle, ou encore une volonté régalienne de maîtrise. Mais dans une perspective proche du strategizing (Whittington, 2003), l'entrée par l'intentionnalité est discutable, puisque le projet stratégique ne peut souvent se dévoiler qu'à partir de l'analyse de la dynamique de ces agencements, « chemin faisant » (Avenier, 1997). Par ailleurs, les éléments des dispositifs étant hétérogènes, on peut considérer qu'il y a des relations fortement dissymétriques et donc des « poids » très différents entre des éléments (par leur nombre et la nature de leurs relations) et des effets donc plus ou moins conséquents d'un changement sur l'agencement du dispositif.

Cette dissymétrie questionne, en outre, les focales temporelles au travers desquelles on trace l'évolution des dispositifs, pris dans les changements que recèle toute stratégie émergente dans l'action. A contrario de la caractérisation de grands régimes de gouvernement, nous pouvons nous situer, sur le plan temporel, à l'échelle du « day-to-day administering », que Raffnose et al. (2019) posent comme un enjeu contemporain de l'analyse dispositionnelle. A cette échelle, chacun des éléments au sein de l'agencement évolue potentiellement à un rythme différent. On peut alors adopter une perspective continuiste, en considérant ces décalages temporels entre les éléments comme des dyschronies (Alter, 2003) : des parties de dispositif se modifient et évoluent (empilent des fonctions ou prennent en charge de nouveaux objectifs, cf. Dumez, 2009 ; Aggeri, 2014), alors que d'autres parties s'étiolent, ce qui peut provoquer des dysfonctionnements dans l'action de gestion.

Dès lors, le « day to day administering » permet de relier la notion de dispositif à celle de situation, et plus particulièrement de situation problématique. Rabinow (2003) et Collier (2009) identifient ainsi clairement un « situation turn » chez Foucault: "*The domain of problematization is constituted by and through economic conditions, scientific knowledges, political actors, and other related vectors. What is distinctive is Foucault's identification of the*
problematic situation, the situation of the process of a specific type of problem making, as simultaneously the object, the site, and ultimately the substance of thinking” (Rabinow, 2003 : 19). Dans le champ du management, on pense alors immédiatement aux travaux précurseurs de Jacques Girin sur la notion de situation de gestion, en soulignant que sa définition séminale incluait déjà une approche dispositionnelle de l’activité gestionnaire: “*A management situation is considered as such when the participants are united and must accomplish, in a determined time, a collective action leading to a result submitted to an external evaluation*" (Girin, 2011 :198). Les travaux de recherche en gestion ayant contribué à l’enrichissement théorique de la notion de situation de gestion (Barbier, 1998 ; Journé, 2007 ; Journé & Raulet-Croset, 2008) montrent, dans une perspective interactionniste (Goffman, 1991) et pragmatiste (Dewey, 1993), que les acteurs interagissent, formulent et reformulent les problèmes qui constituent la situation de gestion, tout en produisant de l’organisation. Situation de gestion et organisation émergent donc simultanément (le problème devient gérable parce que l’organisation évolue et inversement). Or, en référence aux analyses de la pensée foucaldienne en termes d’analyse dispositionnelle, Collier (2009) propose de focaliser l’analyse des dispositifs sur les espaces de problématisation (*problematization sites*) où la réflexion (*thinking*) est le moteur de la recombinaison des dispositifs. Nous pouvons alors considérer la situation de gestion comme un espace de problématisation continue, et comme le point d’entrée visant à apporter à l’analyse dispositionnelle un caractère résolument dynamique. Ainsi, en considérant que la situation de gestion n’est pas un « contexte » de la mise en œuvre de dispositifs, nous faisons l’hypothèse qu’elle est une force de recombinaison et de détermination pour les dispositifs, et que nous pouvons en décrire l’effet sur ces derniers. Ils ne sont pas des agencements déterminés a priori, mais ils évoluent selon les actions en situation.

Ce cheminement est déterminant pour l'analyse dispositionnelle, car il invite à considérer le caractère fondamentalement incomplet des dispositifs de gestion, puisque la rationalité managériale est limitée (Hatchuel & Molet, 1986 ; Moisdon, 1997 ; Barbier, 2007). L'incomplétude des dispositifs s'exprime par de multiples processus d'indétermination et de subjectivation dans les mécaniques organisationnelles (Välikangas & Seeck, 2011, Raffnsoe et al., 2019, Villadsen, 2019 ; Fouweather & Bosma, 2021) : indétermination car les problèmes à résoudre changent de format selon les dispositifs qui les prennent en charge (Villadsen, 2019) ; subjectivation (un sujet se constitue dans la construction d'un sens à son action sur la base de son propre point de vue sur la situation) ; foisonnement organisationnel car différents acteurs apportent une multiplicité de postures de sujets dans le déroulement de l'action et
l'interprétation de la situation de gestion (Journé & Raulet-Croset, 2008 ; Fouweather & Bosma, 2021).

Ainsi reprise et ancrée dans une perspective intégrant une situation de gestion événementialisée, l'analyse dispositionnelle dynamique apparaît alors être un cadre d'analyse pertinent pour traiter de situations caractérisées par un haut degré d'indétermination, dans lesquelles les problèmes, mettant à l'épreuve les managers et leurs organisations, peuvent être qualifiés de « pernicieux » (Rittel & Webber, 1973). Partant, elle soulève ainsi deux questions de recherche, articulant méthode et analyse :

- Quelles entités relationnelles (dispositifs) peut-on cartographier et caractériser (« naturaliser ») à l'échelle du « day-to-day administering » dans ce cas des situations incertaines ?

- Comment l'analyse dispositionnelle par la situation de gestion permet-elle d'interpréter cette dynamique en termes de mécanismes de recombinaison des dispositifs au fil du temps ?

Pour traiter de ces questions en déployant notre cadre théorique, nous présentons maintenant le terrain de recherche spécifique, qui va nous permettre de restituer cette mise à l'épreuve sur des situations de gestion hautement indéterminées, le domaine de la gestion des maladies infectieuses animales.

## 2. Cadre de la recherche : la dynamique des dispositifs dans des situations particulièrement indéterminées

Le domaine de la gouvernance de la santé animale, et notamment les maladies infectieuses affectant les secteurs de l'élevage, apparaît particulièrement pertinent pour mobiliser l'analyse dispositionnelle dynamique que nous venons de présenter, au regard des trois considérations suivantes.

Premièrement, les principes de gestion (et par conséquent, l'organisation) sont principalement produits par des savoirs épidémiologiques. L'épidémiologie est la « science de la gestion » des maladies infectieuses animales ; on remarque que les sciences de gestion en tant que telles sont notoirement absentes de ce domaine, alors qu'il est constamment question de gestion collective (Auteurs, 2022).
Deuxièmement, l'action publique sanitaire est régulièrement mise à l'épreuve par des crises, les pathogènes produisant un degré d'indétermination important, tout autant que les actions des acteurs pris dans ces situations (Manceron, 2009 ; Emond, 2021). En effet, les quelques travaux en sciences sociales sur ce type de situations sanitaires décrivent une multitude de problèmes de gestion, et une activité intense des gestionnaires de l'action publique (Mcconnel & Stark, 2002 ; Ollivier, 2013). Lors de la crise de la fièvre catarrhale ovine de 2006 en France par exemple, Ollivier (2013) décrit comment les agents de l'Etat sont pris dans le sujet du maintien des exportations, et comment ce sujet supplante complètement le sujet de la lutte contre la maladie.

Troisièmement, et c'est surtout le cas en France, la gouvernance des maladies infectieuses animales s'est construite autour d'un fonctionnement vertical et hiérarchique où l'Etat, dans son domaine régalien, a la responsabilité de la lutte (Darriーハウデ & Gardon, 2015). Des dispositifs pilotés et mis en œuvre par les services de l'Etat sont prévus (sur la base du savoir vétérinaire de ses administrations) pour être déployés dans les territoires où sévit une épizootie.

Cependant, depuis les Etats Généraux du Sanitaire de 2010, des nouveaux principes de gouvernance ont émergé dans ce qui a été appelé la « Nouvelle Gouvernance du Sanitaire » (Guériaux et al., 2012). Ils se traduisent par la volonté de considérer les éleveurs comme responsables de la santé de leurs animaux, et instituent aussi la création de Conseils Régionaux d'Orientation de la Politique Sanitaire Animale et Végétale (CROPSAV), présidés par le préfet de région, et la création des Associations Sanitaires Régionales (ASR). Ces évolutions marquent une volonté de décentraliser le processus de décision vers l'administration régionale avec la participation des organisations professionnelles. En termes focaldien, on pourrait alors parler d'un « dispositif bio-sécuritaire », en pleine mutation, impliquant des relations de savoir/pouvoir (se traduisant par un pouvoir fort du ministère de l'agriculture) organisant la vie sociale des vétérinaires, chasseurs, éleveurs, personnels d'abattoirs, laboratoires, services administratifs dans les territoires. Mais en positionnant l'analyse dispositionnelle à l'échelle de l'action en situation, à partir des pratiques des acteurs (comme nous l'avons présenté en 1.2), nous sommes amenés à décliner nos deux questions de recherche pour, non pas considérer un dispositif « bio-sécuritaire » englobant, stable, ce qui rendrait l'activité managériale et organisationnelle peu visible, mais au contraire pour la rendre visible au travers d'une sorte d' « écologie de dispositifs », dont la dynamique est à décrire et à comprendre.
### 3. Méthode : étude de cas longitudinale combinatoire de trois situations de gestion sanitaire animale

#### 3.1. Présentation de l'étude de cas : trois situations sanitaires en Corse

De façon à bien situer notre étude par cas, il convient de présenter les caractéristiques principales du secteur de l'élevage en Corse, les modalités générales de gestion publique des maladies porteuses d'un risque sanitaire important, ainsi que des éléments de mise en contexte sur nos trois situations.

Le secteur de l'élevage est dominé par des systèmes extensifs pastoraux, avec des races animales locales, qui valorisent les productions agricoles dans des filières agro-alimentaires à haute valeur ajoutée, comme les AOP (Appellation d'Origine Protégée). C'est le cas pour une partie de la production porcine (race « Nustrale », pour des charcuteries vendues sous AOP) et des systèmes de ruminants (races locales de chèvre, vaches et brebis, avec plusieurs fromages vendus sous AOP ou marque territoriale). Les éleveurs cumulent donc plusieurs activités : sélectionneurs de race locale, transformateurs et détaillants. C'est une caractéristique importante à considérer au regard des dispositifs de gestion sanitaire (par exemple, la meilleure période pour la vaccination des animaux va dépendre de l'organisation du travail de transformation et de vente). La diversité de contextes pédoclimatiques (mosaïques paysagères), la position géographique de l'île, à l'interface entre l'Europe et l'Afrique, et les systèmes d'élevage en contact avec la faune sauvage (effet de « réservoir » de pathogènes) sont également des caractéristiques importantes pour la gestion sanitaire dans le territoire (Casabianca, 2016).

Pour toutes les régions françaises, la conception et la mise en place de dispositifs de gestion sanitaire dépendent d'une part des administrations régionales (SRAL et préfet de région) qui coordonnent les activités des services départementaux (DDCSPP) et des vétérinaires, et d'autre part de l'administration centrale, à Paris (DGAL). Ces services ont conçu et mis en œuvre conjointement les dispositifs de gestion dans les trois situations sanitaires étudiées qui concernent des maladies dites de « catégorie I » représentant donc des dangers importants et l'exercice d'une police sanitaire centralisée : fièvre catarrhale ovine, tuberculose bovine et maladie d'Aujeszky. Mais dans ces trois situations, l'intensité de l'action des services de l'Etat va être très variable.
- La crise de la Fièvre Catarrhale Ovine (FCO) en 2013-2014

La FCO est un virus présentant plusieurs « variants » (27 sérotypes sont décrits dans le monde), dont la virulence varie d'un sérotype à l'autre et d'une espèce animale à l'autre. En 2013, le sérotype 1 est introduit en Corse depuis la Sardaigne. Le virus est vectorisé par des moustiques cullicoïdes et affecte les moutons (symptômes de la « langue bleue », fièvres, troubles respiratoires,...), mais le sérotype 1 est asymptomatique sur les caprins et les bovins. Lorsque le premier foyer est détecté dans la région de Bonifacio en septembre 2013, une crise se déclenche car le dispositif de surveillance européen n'a pas signalé la propagation du virus dans le nord de la Sardaigne, de plus les souvenirs des crises FCO précédentes sont ravivés. Les autorités sanitaires publiques (DGAL) activent alors le régime de police sanitaire : une vaccination massive des espèces ovines, bovines et caprines est mise en œuvre, afin de stopper la propagation du virus pour l'éradiquer. Les autorités misent sur la mobilisation attendue des différentes organisations professionnelles agricoles pour atteindre un taux de vaccination suffisant. La situation FCO est une situation de crise, caractérisée par une activité intense des autorités sanitaires pour résoudre la situation.

- Le plan expérimental de lutte contre la maladie d'Aujeszky (MA)

La maladie d'Aujeszky affecte, entre autres, les porcs et les sangliers. Elle est causée par un virus qui provoque des avortements et une diminution du taux d'engraissement des porcs charcutiers. Après 20 années de lutte, caractérisées par des campagnes de vaccination massives, la France continentale a été officiellement déclarée indemne de maladie d'Aujeszky en 2008. En Corse, où le virus était devenu endémique, les autorités locales ont proposé en 2008 de poursuivre les campagnes de vaccination. Mais l'AFSSA a produit une évaluation défavorable du projet d'arrêté préfectoral, considérant que les conditions n'étaient pas réunies en Corse pour la réussite d'une telle vaccination de masse. En réponse, le SRAL et les GDS locaux proposèrent un plan expérimental, visant à tester la faisabilité et l'efficacité du vaccin en Corse. Mis en œuvre de 2011 à 2013, ce plan expérimental a toutefois connu des difficultés, conduisant à un impact négatif sur la réalisation de l'objectif poursuivi par les autorités locales: convaincre les éleveurs corses et l'administration sanitaire de poursuivre la lutte contre la MA. La situation de la MA se caractérise alors par un quasi-abandon de la lutte par les autorités sanitaires.

- L'amélioration du dispositif de surveillance et de gestion de la tuberculose bovine pour contrer sa réémergence (BT)
La tuberculose bovine est causée par une bactérie qui infecte des hôtes multiples : entre autres, les ruminants (sauvages et domestiques), les suidés (porcs, sangliers) et les humains. La quasi-éradication de la bactérie a permis l'obtention du statut indemne de la France en 2001, et a progressivement amené à une réduction de l'intensité de la lutte. Mais dans plusieurs régions, dont la Corse, les détections croissantes de foyers de BT dans les élevages ont amené l'administration sanitaire à réinvestir la lutte à la fin des années 2010. En Corse, un coordinateur public fut nommé en 2011 pour dynamiser les dispositifs en place. À partir de 2012, toute une série d'actions furent mise en oeuvre (prophylaxies, enquêtes épidémiologiques, tests de nouveaux protocoles de détection), dont certaines expérimentales : régularisation exceptionnelle des éleveurs illégaux, campagnes de sensibilisation à l'échelle locale à travers les mairies,... La situation BT se caractérise par un développement sur le temps long, dans laquelle les services de l'administration sanitaire sont intensément mobilisés.

Ces trois maladies produisent trois situations de gestion différenciées : l'activité des services sanitaires est différente, alors que ce sont toutes trois des maladies réglementées, dont la gestion tombe sous le régime régalien de l'Etat. Mais elles entretiennent de grandes similarités, en particulier car elles sont gérées au nom de la santé animale par des vétérinaires et par la même administration au sein d'une unité territoriale. A chaque pathogène correspondent des protocoles, des outils, des règles ; les rôles de chaque organisation et de chaque service public sont clairement définis (cf. tableau 1 pour la liste des acteurs du sanitaire). De plus, ces maladies se produisent au sein de systèmes d'élevage équivalents car tous extensifs. De ce fait, on peut les considérer comme éminemment comparables pour déployer notre analyse dispositionnelle dynamique. Pour cela, nos observations ont porté sur des évènements repérés comme marquant par les acteurs pris dans ces situations, que nous qualifions de « moments de gestion » : à savoir des moments identifiés et vécus par les acteurs où se discutent l'évolution du cadrage des problèmes de gestion et l'inflexion critique des dispositifs qui les prennent en charge.
<table><caption>Tableau 1: liste des principales organisations figurant dans la présente étude</caption><thead><tr><td>Acteurs</td><td>Missions générales et rôles</td></tr></thead><tbody><tr><td>ANSES : Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (anciennement AFSSA)</td><td>Agence publique, chargée de l'évaluation des risques sanitaires, elle éclaire notamment la décision publique.</td></tr><tr><td>DGAL : Direction Générale de l'Agriculture et de l'Alimentation (représentée en région par le SRAL)</td><td>La Direction générale de l'alimentation (DGAL) veille à la sécurité et à la qualité des aliments à tous les niveaux de la chaîne alimentaire, ainsi qu'à la santé et à la protection des animaux et des végétaux, en coordination avec les services de l'État en régions et départements et avec les différents acteurs concernés.</td></tr><tr><td>DRAAF : Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt</td><td>Services déconcentrés du ministère. Placées sous l'autorité du Préfet de région, les DRAAF contribuent à définir, mettre en œuvre et suivre les politiques nationales et communautaires de développement rural et de l'aménagement et du développement durable du territoire.</td></tr><tr><td>Directions Départementales de la Cohésion Sociale et de la Protection des Populations (DDCSPP)</td><td>Les Directions Départementales de la Cohésion Sociale et de la Protection des Populations (DDCSPP) sont les services de l'Etat au niveau local, chargés de la mise en œuvre des politiques concernant l'alimentation, la nutrition, la santé animale et végétale. Ils sont coordonnés par le SRAL.</td></tr><tr><td>INRA (Institut National de la Recherche Agronomique)</td><td>Institut de recherche</td></tr><tr><td>GDS : Groupement de Défense Sanitaire (FRGDS : Fédération Régionale)</td><td>Les GDS sont des groupements d'éleveurs qui appuient leurs adhérents par des prestations techniques, des appuis financiers et du conseil, et assurent des missions de délégation de service public.</td></tr><tr><td>Groupement technique vétérinaire (GTV)</td><td>Association de vétérinaires libéraux. Le GTV permet de coordonner l'action des vétérinaires lors de campagnes mandatées par l'Etat.</td></tr><tr><td>Préfet</td><td>Autorité administrative qui décide la mise en œuvre des mesures de lutte contre les maladies animales (vaccination obligatoire, restriction de mouvements d'animaux...)</td></tr><tr><td>AOP (Appellation d'Origine Protégée)</td><td>Organisation marchande pour la vente de certains produits (ex : AOP porcine regroupant 87 adhérents en 2012)</td></tr><tr><td>ODARC : Office du Développement Agricole et Rural de la Corse</td><td>Etablissement public sous tutelle de la Collectivité de Corse, chargé de la mise en œuvre de certaines mesures de développement agricole</td></tr><tr><td>CRA / CDA : Chambres régionales et départementales d'Agriculture</td><td>Outre certaines délégations de service public, les CRA/CDA jouent un rôle majeur dans l'organisation des filières dans les territoires.</td></tr><tr><td>FDC : Fédérations Départementales des chasseurs</td><td>Les FDC peuvent être mobilisées dans des plans de surveillance et de gestion de la faune sauvage (ex : battues administratives,...)</td></tr></tbody></table>

## 3.2. Collecte et analyse de données: étude de cas longitudinale et comparaison

Dans une posture de recherche embarquée (3.2.1.), nous avons conduit une étude de cas combinant observation participante et entretiens d'acteurs (3.2.2.). L'analyse thématique temporelle reposait à la fois sur une approche narrative de chacune des situations, et sur le repérage des éléments constitutifs des situations et des dispositifs et la connexion via des chaines causales ou conséquentielles entre ces éléments pour produire une cartographie dynamique des dispositifs et son interprétation (3.2.3.).
### 3.2.1. Méthodologie générale et posture de recherche

Notre approche par cas (Eisenhardt, 1989; Yin, 2003) repose sur une mise en regard de trois situations de santé animale dans lesquelles nous identifions et analysons l'émergence de problématiques de gestion et les inflexions des dispositifs. Nous avons adopté une posture proche de la grounded theory (Corbin & Strauss, 1990; Goulding, 2002) en combinant observation participante et entretiens semi-structurés avec une diversité de catégorie d'acteurs (Romelaer, 2005), sur une période 2013-2017, comme le montre le tableau 2.

<table><caption>Tableau 2: Sources de données pour la construction du matériau</caption><thead><tr><th>Sources de données</th><th>FCO</th><th>BT</th><th>MA</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="4">Observations de moments de discussion</td></tr><tr><td>CROPSAV (Conseil Régional d'Orientation de la Politique Sanitaire Animale et Végétale)</td><td>3</td><td>2</td><td></td></tr><tr><td>Comités de pilotage (COPIL) Locaux</td><td>10</td><td>3</td><td></td></tr><tr><td>Comités de pilotage (COPIL) National</td><td>4</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Réunion de crise</td><td>1</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Réunion "techniques"</td><td>1</td><td>2</td><td></td></tr><tr><td>Autres réunion entre les acteurs (incluant éleveurs)</td><td></td><td>1</td><td>1</td></tr><tr><td>Atelier de travail (piloté par INRAE)</td><td></td><td></td><td>2</td></tr><tr><td colspan="4">Documentation</td></tr><tr><td>Comptes-rendus de réunion (CROPSAV, COPIL,...)</td><td>12</td><td>3</td><td></td></tr><tr><td>Rapports divers (avis ANSES, rapport-bilan,...)</td><td>2</td><td>1</td><td>2</td></tr><tr><td colspan="4">Entretiens semi-directifs</td></tr><tr><td>Eleveurs</td><td>2</td><td>2</td><td>6</td></tr><tr><td>Représentants filières (Chambres agricultures, interprofession,...)</td><td>2</td><td>2</td><td>1</td></tr><tr><td>Personnel administration sanitaire (DGAL, SRAL, DDCSPP)</td><td>3</td><td>2</td><td>2</td></tr><tr><td>Chercheur ANSES</td><td>1</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Personnel GDS et FRGDS</td><td>2</td><td>2</td><td>2</td></tr><tr><td>Personnel LDA</td><td>1</td><td>1</td><td>1</td></tr><tr><td>Personnels d'organisation faune sauvage (ONCFS, FDC, PNRC)</td><td></td><td>3</td><td>1</td></tr><tr><td>Vétérinaires sanitaires</td><td>2</td><td>2</td><td>1</td></tr></tbody></table>

Nous avons développé une analyse longitudinale (Langley, 1999) combinée à une reconstruction rétrospective et chronologique des moments de gestion. En utilisant une approche narrative et une méthode de codage multinominal (Dumez, 2013), nous avons inscrit dans le temps les moments de gestion des situations sanitaires et les inflexions (changement d'intentionnalité ou de cible du dispositif, réaction des parties prenantes, modifications des règles locales), dans une grille de lecture commune aux trois cas.
### 3.2.2. Construction du matériau

La prise de note des moments d'observation participante a produit un matériau qui a alimenté une grille de lecture thématique (Miles & Huberman, 2003), qui s'enrichissait et se réorganisait au fur et à mesure que de nouvelles problématiques apparaissaient, ou que des problèmes existant se complexifiaient ou faisaient apparaitre de nouveaux acteurs, lieux, outils, etc. Ainsi, un thème comme celui de la vaccination par exemple, se subdivisait en sous-thèmes (le circuit d'approvisionnement du vaccin, la planification et le suivi des opérations de vaccination,...), dont le contenu était progressivement alimenté (les problèmes rencontrés, les acteurs intervenant, les outils utilisés, des éléments de discours...). Les entretiens semi-structurés étaient menés de façon à ce que l'enquêté décrive « son histoire » de la situation de gestion. Des thématiques pré-identifiées (lors de l'observation participante) étaient approfondies, de nouvelles thématiques apparaissaient et étaient renseignées dans la grille générale de la situation de gestion. Tous les sous-thèmes étaient organisés de manière temporelle (soit par les dates des réunions auxquelles nous participions, soit par le repérage d'éléments temporels dans les discours), de manière à repérer les moments d'apparition de nouveau contenu (un nouveau problème, nouvel acteur) et les inflexions dans les actions de gestion.

### 3.2.3. Etude longitudinale, codages et catégorisations

Pour chacun de ces sous-thèmes étaient identifiés à la fois les éléments caractéristiques d'une situation de gestion et les éléments caractéristiques des dispositifs, et leurs évolutions.

Pour la situation de gestion étaient repérés à la fois les éléments constitutifs (Girin, 2011), les éléments caractéristiques d'une démarche d'enquête (Dewey, 1993 ; Journé & Raulet-Croset 2008) et de processus d'interaction (Goffman, 1991) :

- Eléments constitutifs de la situation de gestion: les participants (Préfet, différents services de la DRAAF de Corse, de la DGAL à Paris, Groupement de défense sanitaire, groupement technique vétérinaire, chambres d'agricultures, syndicats agricole, organisations d'éleveurs : interprofessions, associations, coopératives,..., fédérations de chasse, ANSES, laboratoires d'analyse, INRAE,...) ; l'extension spatiale (l'île, ou certaines régions de Corse) ; l'extension temporelle (de l'apparition du pathogène à son éradication par exemple) ; les critères de jugement (validation des résultats d'une opération,...)

- Eléments caractéristiques de l'enquête constitutive de la situation : à travers l'émergence de nouveaux problèmes (ex : la logistique du vaccin, l'harmonisation
de bases de données,...) et la reformulation des problèmes dans le temps, par les conjectures exprimées (ex : « si on n'indemnise pas les éleveurs, on va avoir une sous-déclaration des foyers ») et les connaissances partagées (ex : la biologie du pathogène, l'explication du fonctionnement d'un élevage de porc,...) par les acteurs.

- Eléments caractéristiques de processus d'interaction : argumentations et contre-argumentations, partages de connaissance, désaccords et consensus...

Pour les dispositifs, nous tentions donc de repérer l'agencement des éléments (les éléments et leurs relations) dans une approche inductive qui permettait progressivement de construire une entité qui se distingue des autres, souvent par le problème ou l'ensemble de problèmes auxquels ce dispositif visait à répondre. Nous en montrons un exemple dans la figure 1, où nous représentons une cartographie simplifiée d'une de ces entités, le dispositif de vaccination contre la FCO. Ce dispositif comprend un vaccin, relié au vétérinaire (qui l'administre aux animaux), avec un mode d'emploi (protocole vaccinal). Ce vaccin est également relié au laboratoire pharmaceutique qui demande à l'Etat de planifier la campagne de vaccination pour qu'il puisse organiser ses lignes de production. Le vétérinaire agit dans le cadre du mandat sanitaire (code rural), une mission de service public qui le lie à l'administration et à un certain nombre d'éleveurs. Ce dispositif est également constitué de lieux (l'usine de production du vaccin, salle de réunion où on met au point la campagne de vaccination, les élevages,...), de discours, d'outils (tableau de monitoring des élevages vaccinés, carnets de vaccination,...), des animaux, le pathogène, etc. Cet ensemble d'éléments et de relations se distingue, et nous le « naturalisons » comme le « dispositif de vaccination de la FCO ».
<figure><img src="image_78.png" /><figcaption>Figure 1: exemple de dispositif "naturalisé" : le dispositif de vaccination FCO</figcaption></figure>
Pour chacune de nos trois situations, de nombreux dispositifs ont ainsi été « naturalisés » via des « cartes visuelles » fort utiles pour rendre compte de l'invisible et partager les résultats empiriques de la recherche qualitative (Barbier, 1998; Parmentier-Cajaiba, 2020). Plusieurs autres cartes visuelles et diagrammes, notamment temporels, sont établis pour faire la relation entre ces éléments hétérogènes des dispositifs et les éléments disparates de la situation de gestion, tout en conservant une lecture dynamique. Ainsi, les thèmes codés dans la situation de gestion (ex : deux acteurs différents interagissent lors d'une réunion sur un problème donné, et proposent une solution) sont codés dans l'analyse dispositionnelle (éléments et relations modifiés), de manière dynamique (grâce à la grille thématique temporelle). Nous avons donc posé, par ces diagrammes, une lecture synchronique et diachronique des éléments constitutifs des dispositifs et de la situation de gestion.

Ainsi, l'approche narrative permet de produire une compréhension générale de la dynamique de la situation, d'en éclairer de manière synthétique les points saillants, et d'alimenter la construction de la distinction entre les différentes entités « naturalisées » que sont les dispositifs. L'approche analytique permet ensuite, dans un deuxième temps, de pénétrer au cœur des dispositifs aux prises avec la situation, d'en comprendre les éléments qui les distinguent et les relient. Et dans un troisième temps, les éléments de la situation (participants, extension de lieu, interaction entre participants, démarche d'enquête,...) permettent de produire une interprétation de la dynamique des dispositifs, de l'évolution de leur « morphologie ».

## 4. Analyse des situations de gestion : approche narrative

Cette partie propose la restitution des données empiriques, sous la forme de narrations de l'évolution des dispositifs et de la situation, dans les différents cas (les situations de gestion) identifiés.

### 4.1. Situation FCO : un appareillage gestionnaire intensément dynamique

L'introduction de la FCO en septembre 2013 « *a pris tout le monde par surprise* » (entretien bureau santé animale, 26/02/2015), le dispositif de surveillance, basé sur l'inspection des bovins à l'abattoir, n'a pas détecté le virus. Lors de la réunion de crise à la préfecture d'Ajaccio du 11 septembre 2013, les services de l'Etat font face aux critiques de certains représentants des organisations d'éleveurs, des vétérinaires (« *La circulation de l'information a été déplorable* », vétérinaire, Réunion de crise à Ajaccio, 11/09/2013), et des élus des institutions régionales, comme l'ODARC (Office du Développement Agricole et Rural de la Corse). Très rapidement, suite à l'avis de l'Anses sur la stratégie de lutte (saisine n° 2013-SA-0173, avis rendu le
13/09/2013) et quelques discussions avec les acteurs en cellule de crise, les services de l'Etat (DGAl-SRAL) décident de mettre en œuvre une vaccination de masse ciblant les trois espèces pouvant être touchées (ovins) ou être des réservoirs du virus (bovins et caprins). La décision d'une vaccination des trois espèces suit l'avis de l'Anses (alors que la discussion restait non tranchée dans les premiers débats locaux), mais la vaccination de masse (i.e. sur l'ensemble de l'île) est décidée par le ministère et les acteurs locaux, en raison de la progression rapide du virus (et de la haute probabilité d'avoir « raté » l'identification de certains foyers), alors que l'Anses recommandait une vaccination « périfocale » dans un premier temps (i.e. autour des élevages infectés).

Le dispositif de vaccination et ses remises en cause :

Par « chance », des stocks de vaccin sont disponibles en raison d'un surplus de production du laboratoire pharmaceutique, lié à une commande passée par l'Italie (« C'est un coup de chance que l'on ait du vaccin disponible », représentant éleveur, Copil du 17/09/2013). La campagne de vaccination est planifiée pour 6 mois (octobre-avril), sous le régime de la police sanitaire (vaccination obligatoire, effectuée par les vétérinaires sanitaires, dont le coût est pris en charge par l'Etat). Elle va subir de nombreuses modifications au cours de l'évolution de la situation de gestion. Ainsi, des mortalités inexpliquées sont observées par les éleveurs et les vétérinaires. Cela provoque leur désengagement (courrier du GTV adressé à la DRAAF de Corse, le 9/02/2014), et conduit à ce que la vaccination des caprins « reste obligatoire sauf si l'état sanitaire des animaux est jugé trop faible, [...] à l'appréciation et la responsabilité du vétérinaire » (Chef du SRAL, Copil local du 10/02/2014). Mais surtout, le dispositif sera fortement discuté autour d'une confrontation entre temporalité administrative et temporalités sanitaires et zootechniques. En effet, début octobre est la saison des agnelages, moment où les brebis sont potentiellement affaiblies physiologiquement, et les représentants des éleveurs argumentent sur le fait qu'ils préfèrent attendre, d'une part pour ne pas prendre de risque, mais également que les agnelles soient suffisamment âgées pour être vaccinées (« Quand comprendrez-vous que les éleveurs préfèrent vacciner au moment du tarissement [début été dans les systèmes d'élevage ovins corses] », représentant d'une organisation d'éleveurs, CROPSAV, 2015). De plus certains éleveurs considèrent qu'il est trop tard pour vacciner, étant donné que la maladie circule déjà sur le territoire, et que la stratégie de lutte repose donc sur un non-sens médical (« Quels sera l'impact du vaccin sur les cheptels infectés ? », demande d'un représentant des éleveurs lors du Copil local du 16/09/2013). En effet, les élevages touchés étant placés sous APDI (Arrêté Préfectoral de Déclaration d'Infection), sortir de cette situation
administrative (et également bénéficier d'une indemnisation compensatoire) requiert d'avoir réalisé la vaccination, alors que le virus circule déjà dans l'élevage. Une conséquence de cette tension des temporalités est le retard pris dans la vaccination d'une part, déploré par les représentants de l'administration (début décembre 2013, 10% des élevages ovins sont entièrement vaccinés : « c'est très insuffisant » pour le responsable de la DGAl, Copil national du 9/12/2013), et d'autre part, une sur-sollicitation des vétérinaires au premier trimestre 2014 (« J'insiste sur le fait que les vétérinaires ne pourront pas faire toutes les vaccinations en janvier-février », représentant vétérinaire, Copil local du 2/12/2013). Ces derniers sont alors pris dans une surcharge de travail, entre une augmentation des sollicitations pour vacciner contre la FCO (dans les trois types d'élevage, deux injections à réaliser), et leur activité de surveillance de la tuberculose bovine (tuberculination), qui nécessite deux passages dans l'élevage. Sur ce dernier point, et ce malgré les déclarations impératives des autorités sanitaires, des vétérinaires seront forcés de combiner injection du vaccin et tuberculination dans des élevages bovins (« Nous avons des difficultés pour trouver une synergie avec les dates de prophylaxie [dans les élevages bovins] », représentant des vétérinaires, Copil local du 2/12/2013).

L'adjonction d'un dispositif de « lutte vectorielle » :

Argumentant de ces limites de la stratégie vaccinale, les représentants des éleveurs demandent le financement, par l'Etat, d'un insecticide utilisé en élevage, pour désinfecter les animaux et les bâtiments (« En l'absence d'une campagne de vaccination massive en amont, [...] seul un traitement rapide des animaux des espèces sensibles aux pyréthrinoïdes est envisageable comme moyen de lutte à court terme » (Représentant éleveurs, le 16/09/2013). Le préfet accèdera à cette demande rapidement, malgré le fait que la distribution d'un tel produit se réalisera hors cadre réglementaire et génèrera des tensions entre certains acteurs : « Les vétérinaires n'ont pas apprécié la façon dont a fonctionné cette mesure de lutte. L'Etat a distribué gratuitement, via la FRGDS, sans ordonnance, alors qu'il y a des précautions à prendre (temps de rémanence, par rapport au lait notamment). Il y a notamment le produit générique, le [XXX], qui est moins cher, mais l'Etat a donné aux éleveurs ce qu'ils voulaient » (entretien vétérinaire, 25/10/2016).

Le traitement de multiples débordements :

Mais les luttes vaccinale et vectorielle ne sont pas les seules mesures mises en œuvre. Tout au long du déroulement de la situation de gestion, de nombreux dispositifs vont être activés ou
créés pour répondre à des problématiques émergentes. Nous pouvons citer, par exemple, des négociations avec les autorités sardes, initiées par les autorités françaises en novembre 2013, à la demande des éleveurs ovins, afin de permettre à ces derniers de maintenir leurs exportations d'agneaux vers la Sardaigne (également touchée par la FCO). Ou encore, des mesures d'indemnisation, non prévues au départ, vont être décidées fin octobre 2013, activant un dispositif d'indemnisation (implication d'autres services du ministère, négociations avec les organisations d'élevage,...) qui sera en place en décembre 2013. Ces mesures avaient, pour les éleveurs, un objectif de maintien de la trésorerie des exploitations (et d'empêcher que des fermes disparaissent). Pour l'administration, un objectif supplémentaire était « d'inciter les éleveurs corses à vacciner, [afin] d'éviter une propagation sur la France continentale », alors que « si la FCO devait arriver en France continentale, il avait été décidé qu'il n'y aurait pas d'indemnisation pour les pertes des éleveurs » (entretien DGAL, 26/02/2015). Enfin, citons la création d'un dispositif spécifique dédié aux mouvements de bovins sur le continent, en décembre 2013, pour répondre au besoin de certains éleveurs bovins qui « exportent » leurs vaches de réforme pour abattage et vente. Ce dispositif repose sur des analyses PCR systématiques (organisées et financées par l'administration sanitaire, et mobilisant des vétérinaires sanitaires), les éleveurs étant chargés de la logistique des transports.

Au bilan, la situation de gestion FCO est donc caractérisée par une dynamique intense concernant les dispositifs, c'est-à-dire que les éléments qui les constituent sont recombinés, et que les relations entre les dispositifs eux-mêmes évoluent : des éléments et des relations s'ajoutent au sein des dispositifs (ex : PCR bovins) ; des dispositifs se modifient (ex : vaccination de masse), certains disparaissent (ex : vaccination des caprins). Les interactions entre les gestionnaires mandatés de l'action publique sanitaire (SRAL – GTV – GDS) et les autres acteurs (différentes organisations d'éleveurs) sont nombreuses.

## 4.2. Situation Aujeszky : l'échec d'un appareillage statique

Lors de la réunion-bilan du plan expérimental de lutte contre la maladie d'Aujeszky de septembre 2014, où peu d'acteurs participent, les discussions semblent aboutir à ce que l'on pourrait qualifier de « demi-échec » : Le vaccin a été efficace, puisqu'une partie des élevages, fortement touchés en début de plan (2011) se sont débarrassés du virus trois ans plus tard (2013), mais un tiers des éleveurs ont abandonné le plan en cours de route. Le plan reposait sur la mise en œuvre de quatre dispositifs : vaccination de porcs reproducteurs et charcutiers, analyses sérologiques pour vérifier l'immunisation des animaux, restriction des mouvements d'animaux entre les fermes, et mesures de performances zootechniques des élevages. Les sérologies et les
mesures de performances zootechniques sont les explications majeures du retrait des éleveurs du plan. Il fallait contenir et peser un à un les animaux (alors que la plupart des élevages reposent sur des système plein air, voire pastoraux) : « J'ai quitté le plan en cours parce c'était trop contraignant de peser les porcelets » (entretien éleveur 27/04/2015). Quant aux prises de sang, parfois effectuées par des vétérinaires peu compétents sur le domaine porcin, elles ont occasionné des cas de dommage/blessures chez les animaux. Enfin, la mobilisation des vétérinaires fut insuffisante malgré leur engagement initial, et pour une partie des élevages, les techniciens FRGDS ont réalisé les actes médicaux (vaccinations et prises de sang).

L'abandon des mesures de performances zootechniques :

Progressivement, les éleveurs du plan ont abandonné les mesures zootechniques, et un seul d'entre eux a pu les mener jusqu'au bout. Durant les trois ans de déroulement du plan, aucune réunion rassemblant les 30 éleveurs du plan n'eut lieu pour mettre en discussion ce problème, et la décision d'abandonner cette mesure n'a pas été actée collectivement. L'échec de cette mesure révéla un objectif non affiché dans le plan : celui de convaincre la profession porcine des bénéfices de la vaccination, et de déclencher un effet « tâche d'huile » (une demande généralisée de la profession pour une vaccination de masse).

La tentative de maintenir l'ambition de vaccination de masse :

La FRGDS tenta de pallier le manque de données zootechniques par des données issues d'une enquête qualitative auprès des éleveurs ayant vacciné jusqu'au bout, et montra que la majorité d'entre eux était satisfaite des résultats, et qu'ils souhaitaient continuer la vaccination. Malgré cela, à l'issue de ce plan, la situation apparaît bloquée (« Le plan est terminé et nous ne savons que répondre aux éleveurs qui sont aujourd'hui prêts à vacciner », entretien personnel administration sanitaire, 15/04/2015) : d'une part l'abandon d'un tiers de éleveurs du plan n'incite pas la DGAL à financer une vaccination de masse (« Si on a un éleveur qui vaccine dans son coin et trois éleveurs qui ne vaccinent pas, ça ne sert à rien », expert Anses, réunion bilan du plan Aujeszky, 19/09/2014) et, d'autre part, l'échec du dispositif de mesures des performances zootechniques ne permet pas de convaincre les professionnels du secteur porcin de s'investir massivement dans la lutte contre la maladie d'Aujeszky (« le pivot doit être professionnel, avec les éleveurs les plus influents, les membres de l'AOC, plus productif et disposant de la plus grosse force de proposition, la FRGDS [...] et la chambre d'agriculture [...] Cela ne marchera que s'ils se sentent concernés », entretien personnel administration sanitaire, 15/04/2015).
A posteriori, un chercheur de l'INRA explique que ce plan contenait dès sa conception les éléments d'un « échec annoncé » car fondé sur une « rationalité » administrative, zootechnique et épidémiologique en trop grand décalage avec les « rationalités » des systèmes d'élevage corses. Et l'appareillage de gestion qui le compose se révèle relativement « statique » dans sa mise en œuvre, comme si les problèmes qui émergeaient chez les éleveurs étaient traités à leur échelle, sans discussion collective. Ainsi par exemple un des seuls problèmes traités de manière collective fut le changement de fournisseur de kits d'analyse sérologique en raison d'une qualité déficiente de ceux fournis initialement (Entretien FRGDS, 14/04/2015).

### 4.3. Situation BT : dispositifs innovants et dynamisation de l'action publique sanitaire

La détection de la BT en élevage repose sur trois dispositifs : l'analyse des carcasses à l'abattoir (symptômes de la maladie) ; la prophylaxie dans les élevages, dont le rythme est fixé en fonction du risque, par commune (basée sur un test tuberculinique réalisé par les vétérinaires) ; des enquêtes épidémiologiques autour des foyers détectés (réalisées par les services des DDCSPP). Lorsqu'un foyer est détecté et confirmé, la réglementation prévoit l'abattage des animaux (l'ensemble ou une partie du cheptel pour assainir l'exploitation) et l'indemnisation de l'éleveur. En cas de non abattage total, l'élevage est particulièrement suivi (tests réguliers), et peut retrouver une qualification sanitaire si les nouveaux tests sont négatifs au bout d'un certain temps.

Lors du COPIL du 30/01/2015, consacré au plan de relance de la lutte contre la BT, les voix s'élèvent entre le président de la chambre d'agriculture, argumentant qu'il faut « adapter la surveillance au système d'élevage local », et le président de la FRGDS qui argumente ainsi : « je regrette, tu es éleveur de bovin, il faut faire les contrôles [i.e. prophylaxies, contrôles carcasses en abattoir]. Je veux bien qu'on défende les éleveurs qui maintiennent de la vie dans les villages, mais il y a un métier à faire ! ». Cette altercation intervient alors que depuis trois ans, une stratégie est mise en œuvre par le coordinateur nommé spécifiquement pour les régions Corse et PACA, visant à atteindre trois objectifs généraux : i) l'amélioration de la détection précoce en élevage ; ii) la diminution de la pression bactérienne par l'élimination des animaux infectés ou susceptibles de l'être ; iii) la protection des troupeaux indemnes des contacts avec des animaux dont le statut BT est inconnu. De nombreux problèmes vont être identifiés par les acteurs, donnant lieu à des adaptations des dispositifs prévus, ou bien la création de nouveaux dispositifs.

De nouveaux dispositifs, le test IFN et l'accompagnement des vétérinaires pour la prophylaxie :
Très rapidement, le problème de l'opérationnalité des tests tuberculiniques (« intradermo » ou IDS) se révèle : « il faut manipuler les animaux deux fois à trois jours d'intervalle si on veut bien là faire c'est assez fastidieux donc ce n'est pas évident à faire [...] c'était très contraignant pour les vétérinaires [...]. Nous avons un énorme problème d'identification sur les bovins : les éleveurs déclarent qu'ils ont 50 bêtes alors qu'ils en ont des fois 60, 70. Donc on ne les contrôle pas toutes et quand on revient trois jours après elles ne sont pas toutes là. Ce n'est pas évident non plus même pour les éleveurs, avec leur système d'élevage (i.e. sur parcours), de les faire revenir 3 jours après » (entretien vétérinaire (28/07/2015). Ce problème est clairement identifié par les services sanitaires de l'Etat et la FRGDS. Le coordinateur régional propose d'utiliser un nouveau test, employé jusque-là de manière expérimentale, basé sur une seule prise de sang, appelé interféron (IFN) : « C'est l'interféron, nous en tout cas, ce qui nous a remis sur les rails » (entretien DDCSPP, 15/07/2015). La mise en œuvre de ce nouveau test s'accompagne de plusieurs dispositifs visant à améliorer la détection de la BT, notamment des dispositifs de formation, sensibilisation et d'accompagnement des vétérinaires lors des prophylaxies, mais également une renégociation de la rémunération des vétérinaires (« Depuis qu'on a une prise de conscience, il y a 3ans je dirais, les vétérinaires se sont engagés à faire ça correctement. On a été aussi mieux rémunéré pour ce travail », entretien vétérinaire, 28/07/2015).

La systématisation du dispositif des enquêtes épidémiologiques :

En outre, l'amélioration de la détection en élevage va également reposer sur le développement systématique des enquêtes épidémiologiques autour des foyers détectés (par les agents des DDCSPP). Ce dispositif est notamment marqué par la connexion entre les animaux sauvages et domestiques : quand un sanglier est détecté positif, les autorités locales réalisent des enquêtes auprès des élevages bovins dans la zone. Ce dispositif vient également en complément de la prophylaxie : « [...] Autour d'un foyer, on fait une enquête épidémio en amont, en aval et sur le voisinage de l'exploitation. [...] ça nous fait un paquet d'élevages dans lesquels rien n'a été détecté pendant la prophylaxie, et on se dit alors qu'il y a peut-être quelque chose, et on y retourne pour faire des tests, avec le véto » (entretien personnel DDCSPP, 15/07/2015). Mais la mise en œuvre de ce dispositif se révèle très chronophage pour les agents des services sanitaires.

L'abandon du Dispositif de communication pour le passage à l'abattoir :

La communication du risque, notamment autour du risque zoonotique (i.e. contamination des humains) est centrale. Elle est axée sur la nécessité de stopper les abattages à la ferme, et de
recourir à l'abattoir, outil majeur de la surveillance épidémiologique. Lors du Copil du
15/01/2014, le SRAL propose un communiqué destiné aux éleveurs, par voie de presse, dans
lequel figurent des dessins illustrant l'abattage « au pied du chêne » et ses risques. Mais devant
la colère de certains représentants d'éleveurs, dénonçant une caricature insultante de la
profession, ce dispositif est abandonné et le SRAL propose que les organisations
professionnelles se chargent de cette communication, qui communiqueront par différents biais
(formations/sensibilisation des GDS, journaux professionnels,...).

L'identification et la régularisation des animaux : projet pilote dans deux micro-régions

Malgré l'ensemble de ces dispositifs, et leur relatif succès (augmentation des détections de la
BT), un problème majeur est identifié, sur lequel les acteurs du monde sanitaire ne semblent
pas avoir de prise : l'organisation et la coordination de la filière bovine corse, qui rassemble
près de 1000 éleveurs aux pratiques très diverses (« pleins d'informations passaient à la trappe
[...] il y avait bien 2-3 coopératives qui étaient assez dynamiques, c'était assez efficace avec
elles », entretien anonyme 15/07/2015), et dont la dynamique de développement est rythmée
par des rivalités politiques. A ces difficultés s'ajoute le problème des détenteurs d'animaux non
déclarés, dont les troupeaux ne sont pas suivis sanitairement, et donc potentiels réservoirs de la
BT : « On a une difficulté à identifier les détenteurs qui nient. On ne peut pas verbaliser. Alors
on passe par l'aval en remontant la traçabilité. Et on se rend compte que des bouchers,
marchands, ne passent pas par les canaux de la filière » (Copil du 15/01/2014). Pour éviter
d'actionner les leviers de la coercition (notamment contraventions) et néanmoins tenter de faire
respecter les normes d'identification des animaux, le coordinateur propose deux actions pilotes
pour amener les détenteurs d'animaux à régulariser leurs élevages. En lien avec les
municipalités, les services des chambres d'agriculture et les GDS, il est proposé aux éleveurs
de régulariser leurs animaux, même si leur provenance n'est pas clairement établie : « [...] c'est
quelque chose d'assez surprenant, ils ont pu identifier et faire des bouclages à des vaches qui
n'ont pas des origines constatées [...] » (entretien vétérinaire, 28/07/2015). L'opération est
jugée réussie, notamment dans le Cap Corse, car plusieurs détenteurs se sont régularisés,
certains ont arrêté leur élevage, et le dépistage de la BT a pu être réalisé par prophylaxie,
enquêtes épidémiologiques ou surveillance à l'abattoir. Un outil réglementaire spécifique a
même été conçu pour cette action pilote, notamment pour calculer l'indemnisation des animaux
abattus s'ils sont détectés positifs (le prix négocié étant différent du prix officiel, étant donné
que ces animaux n'étaient pas supposés avoir une existence). En Corse du Sud, c'est la
concertation avec les services de la chambre d'agriculture qui a permis d'établir des mises en