variedade de fungicidas, herbicidas e inseticidas), além do uso de modernas máquinas e equipamentos, como tratores, semeadeiras, pulverizadores e colheitadeiras. Também é cada vez mais corriqueiro encontrar produtores que acionam serviços externos ao estabelecimento para a produção de soja, como a contratação de assistência técnica especializada no cultivo, a assinatura de boletins climáticos, a participação em cursos de capacitação para o uso de determinadas tecnologias (desde equipamentos até aplicativos), a contratação de empresas de plantio, manejo e colheita (entre os produtores que não dispõem de máquinas próprias) e a demanda de especialistas financeiros para a gestão da unidade de produção (GRAS; HERNÁNDEZ, 2013; GUIBERT; BÜHLER; REQUIER-DESJARDINS, 2015). Ou seja, trata-se de um processo produtivo altamente dependente de produtos e serviços que não são encontrados no interior dos estabelecimentos agropecuários.

As dinâmicas acima descritas tornam cada vez mais intensas as relações dos produtores de soja como ambiente externo à unidade de produção, refletindo em um crescente processo de "externalização" da atividade agropecuária (CONTERATO et al., 2014; PLOEG, 1990). E, além dos elementos já mencionados, o produtor também está exposto à volatilidade do preço internacional da soja e ao clima, que tem reflexo direto no rendimento por área. O fato de ser um cultivo com baixa diferenciação, é fundamental o ganho de escala, a otimização da tecnologia e a negociação de grandes volumes para ampliar a margem do produtor. Ademais, "a concentração empresarial no setor, a montante e a jusante, diminuiu o espaço de manobra dos produtores" (NIEDERLE; WESZ JR., 2018, p. 88).

Nessas condições, a teoria microeconômica vai apontar que "o tamanho ótimo para produção de soja está situado em grandes áreas, nas quais, devido aos ganhos de escala, a eficiência no uso dos recursos e a produtividade por unidade de área chegam a seu ponto máximo" (BAZOTTI; DE PAULA; NETTO, 2017, p. 122). Mesmo assim, como vários estudos colocam, a produção da soja em pequena escala segue presente (WESZ JR., 2014; BAZOTTI, 2016; DESCONSI, 2017). Mas, considerando a elevada dependência de atores, produtos e contextos externos, cujos efeitos variam conforme a escala de produção, é fundamental compreender qual tem sido o retorno econômico que os produtores obtêm nesse cultivo.

No Paraguai, apesar de toda essa problemática, não há pesquisas focadas na compreensão do retorno econômico do cultivo da soja para os produtores rurais ao longo das safras. Ainda que existam alguns estudos centrados em casos e safras específicas (PARODI; ENCISO, 2017; ROJAS, 2018), parece-nos relevante analisar os valores em uma
sequência temporal, para captar a situação de vários anos, além de olhar para produtores com perfis diversos em uma mesma safra, para compreender se há ou não diferenças entre eles. Nesse sentido, o objetivo deste trabalho é analisar a margem líquida do cultivo da soja no Paraguai de 2002/2003 a 2018/2019, percebendo as variações entre produtores rurais (safra 2017/2018) e os riscos e efeitos econômicos dessa dinâmica.

Este artigo está estruturado em cinco partes, além desta introdução e das considerações finais. Inicialmente, apresenta-se a metodologia da pesquisa e, na sequência, contextualiza-se o processo de avanço da soja no Paraguai. Em seguida, o foco recai na margem líquida dos produtores de soja no Paraguai de 2002/2003 a 2018/2019. O item subsequente é centrado na margem dos produtores conforme a área cultivada, utilizando a safra 2017/2018 como referência. Por fim, são abordados os riscos econômicos presentes no cultivo da soja e os efeitos para os produtores rurais.

## Materiais e métodos

Este estudo utiliza abordagem qualitativa e quantitativa. Inicialmente, foi realizada revisão bibliográfica no tema da pesquisa, seguida de análise de dados estatísticos sobre o cultivo da soja no Paraguai, baseando-se em informações disponibilizadas pelo Ministerio de Agricultura y Ganaderia (MAG), Cámara Paraguaya de Procesadores de Oleaginosas y Cereales (Cappro), Instituto de Biotecnología Agrícola (Inbio) e Divisão de Estatísticas da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (Faostat). Em relação ao custo de produção da soja e sua margem ao produtor, vale destacar que o Paraguai não dispõe de um banco de dados para os diferentes anos, o que demandou que o mesmo fosse construído a partir de diferentes fontes: Comunicación Estratégica en Agronegocios - ComeAgro (de 2002/2003 a 2013/2014); Parodi e Enciso (2014/2015), Simko (2015/2016), Enciso (2016/2017), ABC Color (2017/2018) e Observatório Rural (2018/2019).

Embora o ideal fosse ter uma única base de informações para não comprometer a comparabilidade dos dados, as diferentes fontes têm elementos comuns que permitem a construção desta série histórica: são dados que têm como base o Departamento de Alto Paraná e referem-se à soja transgênica cultivada no sistema de plantio direto. Além disso, os trabalhos seguem o mesmo formato para calcular a margem do produtor, que está calcado em três variáveis básicas: custo de produção, preço da soja recebido pelo produtor e rendimento médio. No custo de produção são considerados os gastos com insumos (sementes, fertilizantes, agroquímicos) e uso de
máquinas (dessecação, plantio, pulverizações e colheita), além de despesas administrativas – todos calculados em dólares, pois é a moeda usada de maneira predominante por produtores e empresas para essas negociações no Paraguai. Em relação ao preço recebido pelo produtor na soja, considera-se o preço de venda do grão, descontando despesas com limpeza da soja, armazenagem, impostos e transporte até o destino. Já o rendimento é o resultado da divisão da produção de soja pela superfície colhida. Com esses dados se calcula a margem líquida do produtor<fnref n="3" /> (em dólares por hectare), que é obtido pela multiplicação entre preço e rendimento, subtraindo o custo de produção.

Além dos dados acima, que permitem captar as variações na margem do produtor ao longo dos anos, foi realizada a coleta de informações com 77 produtores de soja para obter essa e outras informações referentes à safra 2017/2018. Vale destacar que não se trata de uma amostragem, pois os últimos dados sobre produtores de soja do país são de 2008 (o último Censo Agropecuário), o que não representa a situação atual, impedindo a construção de uma amostra. Em meio a isso, buscou-se entrevistar produtores de soja que apresentassem uma diversidade de situações em termos de tamanhos das áreas (de 4 a 22 mil hectares plantados com o grão), de localização (Departamentos de Alto Paraná, Itapúa, Canindeyú, Caaguazú, Amambay, San Pedro e Boquerón), de origem (paraguaios, brasileiros, menonitas, alemães e argentinos) e de infraestrutura na unidade de produção (desde quem realiza todas as atividades com máquinas e mão de obra própria até quem terceiriza todo o processo produtivo). Também foram realizadas oito entrevistas com produtores que já cultivaram soja, mas atualmente deixaram a atividade, para averiguar as motivações dessa desistência. Além disso, foram utilizadas, de outra pesquisa, as entrevistas realizadas com representantes de 45 empresas do setor (revendas de insumos, concessionárias de máquinas agrícolas, silos, *tradings*, cooperativas, empresas de assistência técnica e bancos) para entender as dinâmicas deste mercado no Paraguai.

## A expansão da soja no Paraguai

A soja foi introduzida no Paraguai em 1921, quando chegaram as primeiras sementes ao país (BOSIO, 2015). Entretanto, até meados do século XX, era um cultivo pouco presente nas propriedades rurais. Os dados do Censo Agrícola de 1943 e do Censo Agropecuário de 1956 indicavam que eram plantados menos de 250 hectares em todo o país,

<footnote n="3">³ Considera-se margem líquida (e não bruta) porque se descontam os gastos administrativos, impostos, frete e outras despesas.</footnote>
cuja produção não chegava a 200 toneladas (MAG, 1960). Na década de 1960, o grão começa a se difundir com maior intensidade, mas ainda detinha uma produção inferior a 40 mil toneladas e uma área abaixo de 15 mil hectares, o que significa que ocupava menos de 2% das terras em cultivo no país (MAG, 2019).

Nos anos 1970, a soja ganhou mais força, sobretudo com a entrada de produtores brasileiros que começam a migrar para o Paraguai e levaram consigo os insumos e máquinas (SOUCHAUD, 2008). Em 1979, foram plantados mais de 350 mil hectares, obtendo 550 mil toneladas colhidas (Figura 1). Nesse período, entre os desafios comentados pelos produtores entrevistados estavam o trabalho manual, a falta de insumos no Paraguai, o baixo preço pago pelo grão e a venda atrelada a intermediários: “nós fomos trabalhando a mão, plantando soja manualmente, foi derrubado mato e plantado soja” (Informante 61); “nós plantávamos a soja a muque e colhíamos a muque” (Informante 3); “soja no início também não tinha preço [...] e quando tivesse que usar algum defensivo agrícola, adubo, alguma coisa, era tudo do Brasil” (Informante 59); “[pra vender] a soja, tinha só o atravessador que lograva” (Informante 5).

Esse cenário foi se transformando com o aumento da demanda e do preço no mercado internacional, além do estabelecimento dos primeiros silos no país, construídos pelos próprios imigrantes brasileiros. Além disso, foi central o fortalecimento do modelo agroexportador estimulado durante a ditadura de Stroessner (1954-1989), principalmente com o Primeiro Programa Nacional de Soja, que foi lançado em 1972 e se difundiu nos anos seguintes, sendo umas das iniciativas a oferta de crédito rural aos produtores rurais (NICKSON, 2005; VILADESAU; HEIKEL, 2016). E, como já dito, a expansão do cultivo da soja no Paraguai está fortemente vinculada com o estabelecimento de um grande número de agricultores brasileiros que se instalaram na região oriental do país nas décadas de 1970 e 1980 (SOUCHAUD, 2008; GALEANO, 2012).

Na década de 1980, a superfície cultivada com soja continuou crescendo, ainda que em 1986 uma forte estiagem tenha provocado uma redução na área e na produção. De 1990 a 1991, ocorre uma nova queda da soja no Paraguai, motivada principalmente pela baixa nos preços internacionais e por problemas climáticos. Entretanto, de 1991 a 2015, houve uma ampliação ininterrupta da área cultivada, passando de 550 mil para 3,5 milhões de hectares (crescimento superior a seis vezes). Embora o ano de 2016 apresente uma inflexão nesta trajetória ascendente, nas safras seguintes volta a ocorrer um crescimento, alcançando o recorde de 3.736.158 hectares no Paraguai em 2019 (Figura 1).
Já a produção não teve o mesmo desempenho (Figura 1), com fortes oscilações entre as safras. Isso decorre, principalmente, das variações climáticas (excesso ou falta de chuvas), que provocaram uma elevada redução no rendimento médio em alguns períodos específicos, com destaque a 2009 e 2012, quando a queda na produção foi superior a 50%. Apesar disso, é evidente o crescimento do volume produzido, que saltou de 1,4 milhão em 1991 para praticamente 11 milhões em 2018 (MAG, 2019). Estas oscilações na produção, como veremos adiante, afetam de maneira direta a margem do produtor.

<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>**Figura 1** – Área cultivada (hectares) e produção (toneladas) de soja no Paraguai (1970-2019)</figcaption></figure>

Fonte: Faostat (2019), MAG (2019) e Cappro (2019).

Em termos espaciais, a soja comercial teve início no Departamento de Itapúa, onde já estavam instalados colonos de origem europeia que dispunham de terra e capital para impulsionar a produção do grão. No final dos anos 1970, o Departamento de Alto Paraná começa a expandir o cultivo, “com o forte impulso dos migrantes brasileiros e das empresas agroindustriais” (ROJAS VILLAGRA, 2015, p. 80). Os dados do Censo Agropecuário de 1981 indicam esse processo, com Itapúa controlando 61,3% da área e Alto Paraná, 17,1% (MAG, 1983). A safra 1990/1991 consolida a importância destes dois departamentos, quando respondiam por 80% da superfície cultivada e eram os únicos com mais de 200 mil hectares cultivados (MAG, 1993). Atualmente, as principais áreas de produção se encontram em Alto Paraná (27,4% da superfície cultivada do país na safra 2017/2018), Canindeyú (19,2%),
Itapúa (17,9%), Caaguazú (13,2%) e San Pedro (9,6%), mas com crescimento em outros departamentos, como Amambay, Caazapá, Misiones e Concepción, além do Chaco, sobretudo no Departamento de Boquerón (MAG, 2019). A Figura 2, construída por imagens de satélite, permite identificar as áreas de produção de soja na região oriental do país.

<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Figura 2 - Áreas de produção de soja no Paraguai (região oriental) na safra 2015/2016</figcaption></figure>

Fonte: Inbio (2016).
A margem líquida dos produtores de soja no Paraguai
(2002/2003-2018/2019)

Em termos gerais, a margem do produtor rural em um cultivo
agrícola está associada à combinação entre alto rendimento por área,
baixo custo de produção e alto preço recebido na venda do produto.
No caso da soja no Paraguai, a combinação dessas três variáveis teve
importantes oscilações ao longo das 17 safras analisadas (Tabela 1). O
rendimento da produção de soja, por exemplo, ainda que sua média
em todo o período tenha ficado em 2,3 toneladas por hectare,
experimentou forte variação conforme o ano, em alguns momentos
aproximando-se de 1,5 ton/ha (2005/2006, 2008/2009 e 2011/2012),
enquanto em outros chegou por volta de 3 ton/ha (2002/2003 e
2016/2017). Apesar do surgimento de novas doenças nas lavouras e
da expansão do cultivo para áreas menos aptas, a principal razão
desses movimentos na produtividade vincula-se ao clima, que afeta
de maneira direta o volume colhido com o grão - por exemplo, nos
três anos com menor rendimento (2005/2006, 2008/2009 e 2011/2012)
ocorreram fortes estiagens nas regiões produtoras.

Enquanto o rendimento é instável, o custo de produção tem outra
tendência: consecutivo aumento ao longo das safras. Se até na safra
2007/2008 o custo chegou a ser inferior a 500 US$/ha (inclusive
menor a 400 US$/ha no primeiro ano da série). Contudo, depois
disso, a média ficou em 632 US$/ha, com destaque às últimas quatro
safras, cujo valor cresceu 21%. Em 2018/2019, o custo alcançou
praticamente 700 US$/ha, o segundo maior valor nos 17 anos
analisados. Além do aumento do preço das máquinas, insumos
(sementes, fertilizantes e defensivos) e combustível, há dois outros
fatores que interferem. O primeiro é a concentração das empresas
líderes globais de máquinas e insumos.<fnref n="4" /> Como disse um produtor,
“hoje as grandes indústrias se juntaram; diminui a concorrência e
aumenta o preço dos produtos pra nós” (Informante 20). O segundo
ponto refere-se à necessidade de ampliar as dosagens e o número de
aplicações de agroquímicos nas lavouras. “Nosso gasto hoje é maior,
porque tem que aplicar dose mais forte pra matar as pragas ou aplicar
mais vezes” (Informante 87).

<footnote n="4">⁴ No Paraguai isso é evidente, dado que três empresas controlam 90% do mercado de tratores (AGCO, CNH e John Deere) e duas detém 90% do segmento de colheitadeiras (CNH e John Deere) (CADAM, 2019). Já no setor de sementes, as três principais empresas controlavam 58,5% do mercado em 2010, valor que ampliou para 83,0% em 2014 e para 87,2% em 2018 (APROSEM, 2019). Além disso, no setor de defensivos, Bayer comprou Monsanto, ChemChina adquiriu Syngenta e Dupont e Dow se fundiram.</footnote>
<table><caption>Tabela 1 – Rendimento, custo de produção, preço pago ao produtor e margem líquida do produtor de soja (US$/ha) no Paraguai (2002/2003-2018/2019)</caption><thead><tr><td>Safra</td><td>Rendimento (ton/ha)</td><td>Custo de produção (US$/ha)</td><td>Preço pago ao produtor (US$/ton)</td><td>Margem líquida do produtor (US$/ha)</td></tr></thead><tbody><tr><td>2002/2003</td><td>2,915</td><td>390</td><td>222</td><td>257</td></tr><tr><td>2003/2004</td><td>2,020</td><td>410</td><td>238</td><td>71</td></tr><tr><td>2004/2005</td><td>2,020</td><td>470</td><td>285</td><td>106</td></tr><tr><td>2005/2006</td><td>1,501</td><td>495</td><td>262</td><td>-102</td></tr><tr><td>2006/2007</td><td>2,297</td><td>410</td><td>242</td><td>146</td></tr><tr><td>2007/2008</td><td>2,256</td><td>490</td><td>510</td><td>661</td></tr><tr><td>2008/2009</td><td>1,415</td><td>595</td><td>470</td><td>70</td></tr><tr><td>2009/2010</td><td>2,411</td><td>540</td><td>396</td><td>415</td></tr><tr><td>2010/2011</td><td>2,483</td><td>590</td><td>399</td><td>401</td></tr><tr><td>2011/2012</td><td>1,367</td><td>730</td><td>494</td><td>-55</td></tr><tr><td>2012/2013</td><td>2,598</td><td>580</td><td>540</td><td>823</td></tr><tr><td>2013/2014</td><td>2,853</td><td>660</td><td>514</td><td>806</td></tr><tr><td>2014/2015</td><td>2,502</td><td>689</td><td>322</td><td>117</td></tr><tr><td>2015/2016</td><td>2,719</td><td>578</td><td>270</td><td>156</td></tr><tr><td>2016/2017</td><td>3,100</td><td>645</td><td>310</td><td>316</td></tr><tr><td>2017/2018</td><td>2,680</td><td>650</td><td>310</td><td>181</td></tr><tr><td>2018/2019</td><td>2,490</td><td>699</td><td>277</td><td>-9</td></tr></tbody></table>

Fonte: ComeAgro (2015), Parodi&Enciso (2017), Simko (2016), Enciso (2017), ABC Color (2018) e Observatório Rural (2019). Elaboração do autor.

Na safra 2018/2019, o agroquímico foi quem mais pesou no conjunto dos custos da produção de soja, respondendo por 38% do total, seguido por fertilizante (28,6%) e máquinas (21,9%), sendo que neste último se considera a depreciação ou o custo de contratar um prestador de serviços para dessecação, plantio, pulverizações e colheita. Fecham esse quadro as sementes (6,7%) e os gastos
administrativos (4,9%) (OBSERVATÓRIO RURAL, 2019). Vale destacar que não estão incluídos o custo de oportunidade da terra ou o valor de arrendamento.<fnref n="5" /> Caso eles entrassem nos cálculos, os custos seriam bem maiores, pois nos últimos anos houve um forte aumento no preço da terra ("Antes o preço estava uma mixaria. Tinha terra de mil dólares antes. Hoje intera 20 mil no hectare" – Informante 12) e do arrendamento ("o preço era doze sacas de soja por hectare e hoje tá vinte sacas" – Informante 69). Como sintetiza um produtor, "hay gente que alquila tierra y tiene un costo duplicado" (Informante 7).

Já o preço da soja é definido pelo mercado internacional. No caso do Paraguai, o valor recebido pelo produtor desconta, além dos 2,5% de Imposto de Valor Agregado (IVA), o "custo de limpar a soja, de armazenamento e de levar a barcaça até Assunção. É o preço de Chicago menos isso daí, que vai ser o quanto eu vou ganhar" (Informante 67). Na série histórica analisada, os cinco anos iniciais e os cinco anos finais são aqueles com os menores valores (média de 274 US$/ton.), enquanto que entre 2007/2008 e 2013/2014 a média ficou em 475 US$/ton.

A partir dessas variáveis, é possível obter a margem líquida alcançada pelos produtores de soja no Paraguai (Figura 3). Uma primeira evidência é a forte oscilação entre as safras, inclusive com margem negativa em 2005/2006, 2011/2012 e 2018/2019, sendo que nos dois primeiros, deve-se principalmente à quebra na produção pela estiagem e no último pela conformação entre alto custo e baixo preço do grão. Por outro lado, também houve três casos em que a margem ficou acima de 600 US$/ha: 2007/2008, 2012/2013 e 2013/2014, que são justamente os anos em que o preço pago ao produtor foi maior que 500 US$/ton. Nas 17 safras, pode-se dizer que a margem média do produtor foi de 250 US$/ha. Mas, se focarmos apenas nas últimas cinco safras, há uma situação preocupante para os produtores de soja. A título de exemplo, a margem líquida média mensal foi de US$ 14 para cada hectare de soja cultivado, sendo preciso somar as cinco safras para se alcançar a mesma margem de 2013/2014.

<footnote n="5">⁵ Somente o estudo de Parodie Enciso (2017) tinha o valor do arrendamento, mas optou-se por desconsiderá-lo para manter a comparabilidade entre as pesquisas, pois os demais não agregavam esse dado em seus cálculos.</footnote>
<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>Figura 3 – Margem líquida do produtor de soja (US$/ha) no Paraguai (2002/2003-2018/2019)</figcaption></figure>

Fonte: ComeAgro (2015), Parodi&Enciso (2017), Simko (2016), Enciso (2017), ABC Color (2018) e Observatório Rural (2019). Elaboração do autor.

## A margem líquida dos produtores de soja por área cultivada (safra 2017/2018)

Os dados do item anterior indicam as fortes oscilações na margem líquida do produtor de soja no Paraguai entre as safras, confirmando o elevado risco da atividade, sobretudo pela intensa variação entre custo de produção, preço da soja e produtividade média. Entretanto, durante a pesquisa de campo, ficou claro que muitos produtores não têm dimensão dessa situação, pois um terço dos produtores não sabe seu custo de produção (sobretudo aqueles com menores áreas). E, entre aqueles que o conhecem, a maioria coloca em seu cálculo apenas os gastos com insumos (sementes, fertilizantes, agroquímicos), desconsiderando o conjunto de outros custos e despesas. Ao subestimarem seu custo de produção, notam que a ampliação da sua margem depende fundamentalmente do aumento da produção e do preço da soja. Tanto que nas falas dos produtores, as principais reclamações são sobre o rendimento por hectare (preocupações sobre o volume de chuva previsto em momentos-chave) e sobre o preço da soja na Bolsa de Chicago (que é acompanhado diariamente via aplicativos de seus celulares), sendo limitado o número de produtores que faz referência ao aumento do custo de produção.
Como muitos produtores desconhecem ou subestimam seu custo de produção, foi necessário fazer perguntas específicas para conseguir obter o dado correspondente. Vale pontuar que a margem líquida foi calculada da mesma maneira que no item anterior – a única diferença refere-se ao fato de que foi agregado o valor do arrendamento da terra quando era o caso.

Os dados obtidos com a aplicação do questionário indicam que a margem líquida dos produtores de soja na safra 2017/2018 varia conforme as características edafoclimáticas da unidade de produção (sendo mais favorável nas áreas planas, de terra vermelha e com precipitações regulares), localização (proximidade dos canais logísticos), número de empresas com que negociam (quanto menor, maior seu custo) e infraestrutura na unidade de produção (se têm máquinas, silo e mão de obra própria ou se terceiriza todo o processo produtivo). Apesar desses vários elementos, ficou claro que a principal variável que define a margem do produtor de soja no Paraguai é a escala de produção. Ou seja, o tamanho da área cultivada com o grão afeta o conjunto de variáveis (custo, preço e rendimento).

Pode-se visualizar, na Tabela 2, que os produtores com menos de 20 hectares cultivados com soja e aqueles com superfície plantada entre 20 e 100 ha têm os menores rendimentos e os menores preços recebidos pela soja. Já o custo de produção é menor nos estratos intermediários, sendo maior para os produtores com até 20 ha (que, por comprarem poucas quantidades, pagam mais pelos mesmos produtos) e aqueles com mais de 1.000ha (por geralmente arrendarem áreas complementares, encarecendo o seu custo). O que se observa é que a margem do produtor é maior nos estratos entre 100 e 1.000 ha de soja cultivada (410 US$/ha), seguido por aqueles com mais de mil hectares (353 US$/ha). Estes últimos acabam tendo menor margem porque, além das terras próprias, arrendam áreas complementares (aumentando o seu custo), inclusive em locais com menor potencial produtivo para a soja, que impacta na produtividade. Por outro lado, dado o volume produzido, conseguem receber os melhores preços no momento de comercializar a soja. Já os produtores com menos de 20 ha têm uma margem de 129 US$/ha e aqueles com área entre 20 e 100 ha alcançam 298 US$/ha, um valor 69% e 27% inferior, respectivamente, àqueles com área de 100 a 1.000 ha de soja cultivada (Tabela 2). É importante comentar que, caso não fosse considerado o custo de arrendamento da terra, o grupo com maior margem seria o de produtores com mais de 1.000 ha, seguido por aqueles com superfície de 100 a 1.000 ha, de 20 a 100 ha e com menos de 20 ha de soja cultivada. Nesse sentido, a margem líquida do produtor tende a ser maior conforme se amplia a superfície cultivada.
<table><caption>Tabela 2 – Margem líquida da soja (US$/ha) no Paraguai por estratos de área plantada (2017/2018)</caption><thead><tr><th>Estratos de área plantada com soja</th><th>Número de produtores (total)</th><th>Área média cultivada com soja</th><th>Rendimento médio (ton/ha)</th><th>Custo de Produção médio (US$/ha)</th><th>Preço médio pago ao prod. (US$/ton)</th><th>Margem média do produtor (US$/ha)</th></tr></thead><tbody><tr><td>&gt; 20 ha</td><td>9</td><td>13,7</td><td>2,574</td><td>615</td><td>289</td><td>129</td></tr><tr><td>&gt; 20 ha &lt; 100 ha</td><td>23</td><td>61,7</td><td>2,858</td><td>516</td><td>285</td><td>298</td></tr><tr><td>&gt; 100 ha &lt; 1.000 ha</td><td>33</td><td>399,5</td><td>3,137</td><td>539</td><td>303</td><td>410</td></tr><tr><td>&lt; 1.000 ha</td><td>12</td><td>4.299</td><td>3,083</td><td>623</td><td>317</td><td>353</td></tr></tbody></table>

Fonte: Pesquisa de campo.

Vale destacar que muitos produtores com pequenas áreas entraram no cultivo no Paraguai pelo fato de que existe, no imaginário social, uma ideia que “soja dá dinheiro”. Além disso, aparecem como motivos a facilidade de manejo e comercialização, disponibilidade de recursos (financiamento) e falta de mais alternativas no espaço rural (VILLALBA; WESZ JR., 2015). Soma-se a isso o fato de que muitos desconhecem seus reais custos de produção, o que dificulta que mensurem o real ganho com a atividade. Esses elementos têm levado produtores a cultivar toda sua área com soja, como o Informante 72, que tem quatro hectares e desde 2015 utiliza toda a superfície para a produção do grão. Mas, com o passar das safras, vai ficando mais claro para os produtores que “tem que ter uma área grande para se manter no setor, porque a margem é pequena” (Informante 67). Como disse outro produtor, “está sendo difícil pro produtor se manter [na soja] pela questão de custos; que estão se elevando mundialmente os custos de produção, de grãos e commodity, está tudo ficando muito caro, então para o pequeno produtor está ficando difícil” (Informante 5).

A principal razão desta discrepância na margem do produtor entre os estratos de área cultivada com soja deve-se a própria lógica na qual a soja está envolvida, pois é um produto padronizado, com preço definido internacionalmente, pautada em um comércio global e controlado por empresas transnacionais (WESZ JR., 2016). Além disso, demanda intensivos e contínuos investimentos (em sementes, defensivos, fertilizantes, máquinas etc.), em que o aumento da escala de produção reduz o custo por área. Inclusive, o domínio tecnológico, associado às máquinas e implementos agrícolas com maior rendimento por unidade de trabalho, leva o agricultor a expandir a área cultivada, buscando maior eficiência dos investimentos (FERNÁNDEZ, 2007).
A produção de grãos, sobretudo a soja, é intensiva em terra (para obter escala) e capital (para custear a tecnologia), e menos em mão de obra (pelo papel crescente das máquinas), ou seja, justamente o contrário do que dispõem os produtores com menores áreas. Nesta direção, Setrini et al. (2014, p. 14) destacam três fatores que limitam o potencial de competitividade dos pequenos agricultores na produção de grãos (soja, trigo e milho).

El primero radica la naturaleza de la tecnología moderna de producción de estos rubros que es intensiva en capital. La producción de granos requiere altos niveles de inversión en insumos comprados fuera de la finca. Estos incluyen semillas mejoradas (sean las híbridas o transgénicas), agroquímicos (fertilizantes, herbicidas, y pesticidas), y maquinarias de distintos tipos para la preparación de suelo, la siembra, las pulverizaciones, y la cosecha. Segundo, la mecanización de la producción genera economías de escala en la producción de granos. Es decir, la eficiencia en el uso de maquinarias aumenta a medida que crece el tamaño de la finca. Tercero, la producción de estos rubros se articula a mercados de *commodities* globales con un alto nivel de desarrollo. Estos productos son estables y fácilmente transportables y existe infraestructura física, institucional, y económica para su comercialización internacional. Esto hace que los precios internacionales reflejen los costos de producción bajos (y en muchos casos subvencionados) de los líderes tecnológicos en la producción de estos rubros.

Além disso, os produtores com grandes áreas de produção, por mobilizarem grandes volumes, conseguem barganhar preços, pagando menos pelos insumos, conseguindo financiamentos com menores taxas de juro e vendendo sua soja a um valor maior. Nas entrevistas realizadas com empresas do setor, é consenso que os produtores com maior volume obtêm essas vantagens, pois a “colheita de um grande vale pela de 30, 40 pequenos” (Informante 19). Sabendo disso, muitos dos médios e grandes produtores começaram a fazer uma espécie de licitação no momento de comprar insumos e vender soja para verificar em qual empresa conseguem as melhores condições comerciais. Outros compram diretamente na sede da multinacional do Paraguai, sem passar pelos representantes comerciais ou revendas locais, o que permite a obtenção de preços mais atrativos. E alguns pequenos produtores, percebendo essa dinâmica, começam a se organizar em grupos, associações e cooperativa, para conseguir formar volume e conquistar melhores preços. “Quanto mais você compra, mais você consegue enxugar margem de venda das empresas. No caso então, você vai vender uma carga de adubo a um preço, mas se eu quero 100 cargas, você pode
melhorar o preço” (Informante 5).<fnref n="6" />

Em síntese, os dados obtidos com os 77 produtores de soja no Paraguai indicam uma margem muito desigual entre eles, sendo maior conforme se amplia a escala de produção. Neste contexto, muitos produtores procuram, sempre que possível, ampliar sua área, sendo que dois terços informaram que a sua superfície aumentou nos últimos 15 anos, 28,6% disseram que se manteve igual e apenas 5,4% tiveram uma redução. Aqueles que seguem com pequenas áreas para a produção da soja enfrentam maiores dificuldades para se manter na atividade, dado a reduzida margem que obtêm nas safras (como visto neste tópico). No próximo item serão averiguados os efeitos desta dinâmica para os produtores de soja.

## Riscos econômicos no cultivo da soja e seus efeitos

Os resultados desta pesquisa mostram que há uma forte variação na margem da soja conforme a safra e o perfil do produtor. A partir da pesquisa de campo, foi possível mapear pelo menos três efeitos desta dinâmica: endividamento dos produtores rurais, seus avanços para novas regiões (em busca de terra mais barata para ampliar sua escala) e arrendamento (ou venda) da terra para sojicultores maiores. Em relação ao processo de endividamento dos produtores rurais, ele ocorre principalmente entre aqueles que não dispõem de escala e não conseguem deter um apurado conhecimento tecnológico, gerencial, financeiro e produtivo.

Como o custo de produção da soja é muito alto, os produtores geralmente financiam grande parte da produção nas revendas e silos da região, para pagar em grão na safra. Entre os produtores de soja entrevistados, a grande maioria usa essa modalidade de negócio, sendo que 79,4% afirmaram que não conseguiriam plantar o grão se não obtivessem recursos externos à propriedade. Nesses casos, como a maioria não faz seguro da produção, uma quebra de safra geralmente significa uma dívida que, caso não seja quitada ou renegociada, pode implicar em perda de parte da terra, pois ela comumente vai como garantia no empréstimo. Há casos de perda de toda a área, assim como há quem perde apenas uma parte (proporcional ao tamanho da dívida) e permanece com as atividades no restante da área ou a arrenda para outro produtor.

Nas entrevistas com representantes das empresas do setor aparecem
casos de endividamento decorrente da produção de soja:

<footnote n="6">⁶ O tema da construção de estratégias pelos produtores familiares para se manterem no mercado da soja é muito relevante, mas foge do foco deste trabalho. Para aprofundar o debate, ver Bazotti (2016) e Desconsi (2017).</footnote>
Hubo casos en donde los productores no conseguían pagar sus deudas. La empresa, en esos casos, refinancia al productor, pero si aun así el productor no paga, él entrega su tierra a la empresa como parte del pago de su deuda (Informante 1).

Só na minha unidade de Nova Esperança, dois sítios que foram escriturados em nome da empresa, porque o cara entregou, não tinha como pagar. Um deles até fui eu que vendi [insumos] para o cara. Na época, a dívida do cara estava em 10 mil dólares, daí nós pegamos cinco alqueires do cara, aí escrituramos, aí eu vendi para um cara alemão que morava ali pertinho (Informante 56).

Três produtores entrevistados na pesquisa relataram que perderam parte da sua área por conta de dívidas. Em dois casos, pela compra de insumos e o terceiro pela compra de insumos e pelo arrendamento de terra<fnref n="7" /> (a mesma empresa dispunha de ambos). Neste último caso, o entrevistado (Informante 61) não quis detalhar sobre o assunto na gravação. Em outro momento, em conversa com sua filha, ela explica o caso.

Meu pai perdeu um terreno de mais ou menos uns 50 hectares. Ele perdeu para a *Empresa X*, que é do *Grupo Y*. O silo financiava pra ele, financiou por sete anos. E o pai plantava uns 120 hectares de terra arrendada deles, a renda era de 1.000 quilos de soja por ano da safra de verão. Nesse período de sete anos, deram três anos de seca. O pai colheu muito mal, e não conseguiu pagar o financiamento. E a dívida aumentou. Eles refinanciaram a dívida do pai por uns três anos mais, mas o juro deles é muito alto e quando o pai colhia bem, o produto não tinha preço, daí o pai não conseguiu pagar a dívida dos anos de seca. Foi então que a empresa decidiu cobrar o pai. E a hipoteca para financiar era um terreno. Daí foi quando eles decidiram cobrar e o pai não tinha o que fazer, teve que cumprir com o contrato e passar o título [da terra] para o nome deles. E na região que o pai mora tem famílias que perderam tudo. Assim que o *Grupo Y* ficou rico! E a pessoa que tem terra pra plantar, mas não tem dinheiro pra comprar os insumos agrícolas, acaba não tendo outra opção. Essa era única opção de financiamento.

A reduzida margem da soja aos produtores com menores áreas de produção também tem levado à migração dos produtores, em busca de terras mais baratas, a fim de obter maior área para o cultivo. Muitos são filhos de brasileiros que migraram das regiões mais tradicionais da soja (Departamentos de Alto Paraná, Itapúa e Canindeyú) para San Pedro, Amanbay, Caazapá, Guaira e Misiones.

<footnote n="7">⁷ O endividamento derivado do financiamento de máquinas também acontece, mas geralmente o produtor não perde a terra, pois a própria máquina entra como garantia. Então, no caso do não pagamento do empréstimo, o produtor entrega a própria máquina ao credor.</footnote>
Um dos entrevistados, que é filho de brasileiro, migrou de Alto Paraná para San Pedro depois do casamento. "Casei e a terra do pai não dava para todos os irmãos. Aí o pai me deu um dinheiro e comprei aqui, que é bem mais barato do que onde nós morávamos antes" (Informante 42). Neste caso, migrar foi uma estratégia para garantir a reprodução socioeconômica do novo grupo familiar. Outro entrevistado diz que tinha pouca terra em Santa Rita. "Nós éramos cinco irmãos e pequena terra. Então os quatro homens saíram para procurar terra. Primeiro, começamos a alugar até comprarmos terras e agora trabalhamos juntos por conta própria e alugada" (Informante 41). Outro entrevistado comenta que "onde eu estava a terra era *muy* cara, *entonces* eu vendi 20 hectares para comprar 140 hectares em San Pedro" (Informante 28). No caso, os entrevistados são produtores com pouca área em regiões mais consolidadas da soja, que geralmente dificulta um retorno econômico significativo, como visto no item anterior. Então, uma opção é buscar terras mais baratas, adquirindo assim uma área superior que permite a produção em maior escala (de soja e milho), ampliando sua margem na produção.

Além do endividamento e da migração para áreas que disponham de terra mais barata, muitos produtores têm saído da atividade, motivados pelos riscos da alta variação na margem da soja. Durante as pesquisas de campo, foi recorrente encontrar proprietários de terra que optaram por deixar o cultivo da soja e por arrendar suas áreas, aproveitando o aumento do valor do arrendo (como comentado anteriormente). Acabaram escolhendo esse caminho, tanto pequenos produtores que não têm escala de produção de soja, como aqueles que têm maiores áreas, mas não querem correr o risco de se deparar com um ano em que a margem seja negativa, implicando no seu endividamento.

Após a morte do meu vô, houve a divisão das terras entre os irmãos, onde cada filho teve direto a 10 alqueires [25 hectares]. Nós não tínhamos máquinas, onde não compensava pagar para o plantio, aplicação de insumos e da colheita. Não tinha um retorno financeiro desejado e resolvemos arrendar. Se tu planta soja, tem pouco retorno numa área igual a nossa (Informante 38).

Hoje no Paraguai um produtor com 10 hectares de soja não sobrevive. O custo de produção é muito alto. E com pouca terra, não tem escala. Por isso que muita gente começou a arrendar sua terra, porque não conseguia viver com soja em área pequena. Em média, aqui na região, o custo do arrendamento está em 45 a 60 sacas por alqueire. É um preço fora de sério! Eu se tivesse 200 hectares, eu arrendava para outro produtor. Nesse preço de arrendo, é uma renda fixa muito boa, sem risco de não colher e ficar devendo (Informante 19).
Em suma, a reduzida margem da soja nos últimos anos (pela conjugação de baixa produtividade, alto custo de produção e baixo preço recebido na venda) e o consequente risco nela impregnado têm gerado processos de endividamento dos produtores, avanço para novas regiões e arrendo de suas áreas, com casos extremos em que vendem ou perdem sua terra, rompendo assim sua trajetória de agricultor. Esse conjunto de elementos se reflete na exclusão de produtores rurais deste cultivo e na concentração entre aqueles com maior escala e eficiência produtiva.

## Considerações finais

Neste trabalho ficou evidente a forte oscilação na margem do produtor de soja entre as diferentes safras no Paraguai, incluindo anos com saldo negativo (2005/2006, 2011/2012 e 2018/2019) até momentos em que a margem ficou acima de 800 US$/ha (2012/2013 e 2013/2014). A conexão entre custo de produção, preço da soja recebido pelo produtor e rendimento médio pode conformar cenários completamente diferentes entre um ano e outro. Portanto, é um contexto muito volátil e de elevado risco, com grande exposição dos produtores e da unidade de produção ao ambiente externo, com progressiva redução de sua autonomia.

Outra conclusão desta pesquisa diz respeito à significativa variação da margem líquida da soja entre produtores, principalmente em função da sua escala de produção – que é determinada pelas próprias características do mercado do grão e pelo modo de produção das *commodities* agrícolas. Os dados dos 77 produtores de soja indicam que aqueles com menores áreas têm um custo de produção muito maior, colhem menos por área e recebem valores mais baixos pela sua soja. Isso dificulta a manutenção destes produtores na atividade, pois a maioria deles dedica grande parte de sua área (para ter mais escala) ao cultivo desta oleaginosa no verão, a qual lhe provém baixa remuneração. A título de exemplo, calcula-se que os produtores com menos de 20 ha de soja, na safra 2017/2018, tiveram uma margem líquida inferior a US$ 150 mensais, valor que alcança US$ 1.500 entre produtores de 20 a 100 ha, US$ 13.666 para quem produz de 100 a 1.000 ha e US$ 126.433 para aqueles com mais de mil ha. Se fizéssemos a pesquisa com os produtores na safra 2018/2019, possivelmente aqueles com menos 100 ha teriam margens negativas em função do contexto setorial da safra.

Apesar desse cenário, desde 2016, a União de Grêmios de Produção (UGP), principal entidade de representação dos produtores rurais no país (que agrega 15 grêmios do setor), começou a destacar a relevância do cultivo da soja entre pequenos agricultores. “En os últimos 10 años la siembra de soja en campos de menos de 20 ha registró un crecimiento del 432%; es decir, unas 630.043 hectáreas más” (LA NACIÓN, 2018, p. 1). Além de apontar o aumento da área entre este grupo de produtores, as matérias
são acompanhadas de casos exitosos de alta produtividade: “cultiva soja en 3 hectáreas y media, y empezó en el 2014, obteniendo un rendimiento de solo 2.887 kilos por hectárea. Al año siguiente subió gracias a las buenas condiciones climáticas, obteniendo un rendimiento de 10.078 kg/ha, luego 10.700 kg/ha y en la última zafra 5.710 kg/ha” (UGP, 2019a, p. 1).

Nas palavras do presidente da UGP, o “antiguo productor algodonero ahora es productor de granos, principalmente maíz y soja. Hoy la soja es el principal rubro de renta del productor, que tiene mercado asegurado para su producción; el precio no, pero se vende todo lo que produce, de manera que, con un buen rendimiento, es un ingreso fijo que le garantiza calidad de vida” (UGP, 2019b, p. 1). Mas, como visto nesta pesquisa, para além do rendimento por área, há outros elementos que precisam acompanhar esse debate, como o elevado custo de produção e a alta volatilidade do preço. Nesse sentido, é fundamental que se discuta o retorno econômico da atividade (que conjuga produtividade, preço e custo), sobretudo entre os agricultores que detêm menores áreas, dado os riscos apontados neste trabalho, como o endividamento, a migração e o arrendamento ou venda da terra para produtores maiores.

A dinâmica da produção de soja tem provocado um intenso processo de concentração da principal atividade agrícola do país, com a exclusão de muitos pequenos produtores (quando mudam de atividade ou arrendam suas áreas), como também com a saída do espaço rural (quando perdem suas terras por dívidas ou as vendem por não conseguir manter-se de maneira competitiva na atividade). É importante mencionar que estes últimos problemas também atingem produtores com maior escala produtiva e econômica, ainda que de maneira menos frequente, derivado principalmente da má gestão da atividade (aquisição desproporcional de maquinaria, da compra de terras em momentos inapropriados, da ausência de investimento na profissionalização da atividade etc.). Em suma, no cultivo da soja no Paraguai tem ocorrido um processo correlato de exclusão e concentração dos produtores, permanecendo aqueles com maior escala e com alta eficiência gerencial, financeira e produtiva.

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**Resumo:** (A rentabilidade dos produtores de soja no Paraguai: concentração e exclusão). Atualmente o cultivo da soja exige dos produtores um apurado conhecimento tecnológico, gerencial, financeiro e produtivo, sobretudo por ser um produto padronizado, com preço definido internacionalmente, pautada em um comércio global e controlado por empresas transnacionais. A interação entre rendimento por área, custo de produção e preço de venda define se o produtor finalizará o ciclo produtivo com saldo positivo ou negativo. O objetivo deste trabalho é analisar a margem líquida do cultivo da soja no Paraguai entre 2002/2003 e 2018/2019, percebendo as variações ao longo dos anos e seus efeitos sobre os
produtores. Este estudo utiliza uma abordagem qualitativa e quantitativa, como revisão bibliográfica, análise de dados estatísticos, aplicação de questionário com 77 produtores de soja e 8 ex-produtores e realização de entrevistas com representantes de 45 empresas do setor. Os resultados mostram que há forte variação na margem líquida da soja conforme a safra e o perfil do produtor, cujo efeito mais evidente é a exclusão de alguns produtores e a concentração naqueles com maiores área e eficiência produtiva.

**Palavras-chave:** mercado da soja; produtores rurais; rentabilidade; Paraguai.

**Abstract:** (*Profitability of soy producers in Paraguay:* concentration and exclusion). Currently, soybean cultivation requires producers to have astute technological, managerial, financial and productive knowledge, especially because it is a standardized product, with an internationally defined price, based on global trade and controlled by transnational companies. The interaction between yield by area, cost of production and selling price defines whether the producer will end the production cycle with a positive or negative balance. The objective of this paper is to analyze the return of soybean production in Paraguay between 2002/03 and 2018/19, noting the variations over the years and their effects on producers. This study uses a qualitative and quantitative approach, such as literature review, statistical data analysis, questionnaire application with 77 soybean producers and 8 former producers and interviews with representatives of 45 companies in the sector. The results show that there is a strong variation in the net profit margin of soybeans according to the harvest year and the producer profile, whose most evident effect is the exclusion of some producers and the concentration in those with larger area and productive efficiency.

**Keywords:** soybean market; farmers; profitability; Paraguay.

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# A gênese da política de desenvolvimento territorial no Brasil: atores, redes e a comunidade de política pública

DOI: 10.36920/esa-v28n1-8

## Introdução

A política de desenvolvimento territorial no Brasil firmou-se, mais especificamente, a partir do lançamento do Programa Territórios da Cidadania, em 2008. Entretanto, essa perspectiva começa a dar seus primeiros passos ainda no final dos anos 1980, quando uma série de atores-chave e experiências se consolidavam no campo do desenvolvimento agrário internacional e nacional, buscando repensar o papel do desenvolvimento no meio rural.

É importante destacar que esses atores no âmbito nacional, muitos deles influenciados por uma “militância múltipla” (MISCHE, 1997), começam a unir forças nos anos 1990 e nos anos 2000 começam a ocupar cargos na burocracia estatal, com a vitória de Luís Inácio Lula da Silva. As origens dessas ocupações são reflexo do vínculo entre vários militantes com o Partido dos Trabalhadores (PT), mesmo que não se restrinja somente a ele. Mas percebe-se nesse momento que o governo federal, através de sua Secretaria Nacional da Presidência da República, promove e/ou assume, com forte protagonismo, uma série de iniciativas no sentido de ampliação do diálogo com a sociedade civil e a definição da “participação” como política de Estado e “método de governo” (GOMES; MOURA; SILVA, 2016). O ponto de vista assumido é que esses atores se inserem em comunidades de políticas públicas (*policy communities*), uma vez que “se constituem a partir

<footnote n="1">¹ Doutorado em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Pós-doutorado em Sociologia pela New York University (NYU). Professora do Departamento de Políticas Públicas do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). E-mail: joanatereza@gmail.com.</footnote>

<footnote n="2">² Doutoranda em Ciência Política pela Universidade de Brasília (UnB). E-mail: barbaram.pontes@gmail.com.</footnote>
das relações de atores individuais e coletivos no interior de redes existentes em áreas específicas de políticas públicas" (CORTES; LIMA, 2012, p. 40).

Portanto, o artigo tem como objetivo desvendar a gênese da política de desenvolvimento territorial no Brasil, olhando para a importância desses atores nas redes sociais. Busca-se trazer para o debate as influências de atores que figuravam no cenário rural brasileiro e que, com a entrada do presidente Lula, em 2003, tornam-se membros da burocracia estatal. A abordagem relacional é mobilizada para explicar a relação entre movimentos sociais, partidos políticos e Estado e para identificar quais atores ocuparam postos-chave em arenas deliberativas e decisórias e como se articularam com demais burocratas. Conforme destacam Lavalle, Castelo e Bichir (2008, p. 74),

> Abordagens relacionais (...) permitem interpretações estruturais das capacidades e das ações dos atores, ou seja, não são baseadas na autocompreensão e racionalização de si próprios, mas na sua posição (objetivada) dentro de redes de relações que condensam e condicionam a lógica e os alcances da sua atuação.

Para dar conta dessa análise, o trabalho centra-se nas reflexões mais recentes sobre os novos padrões de interação entre movimentos sociais e Estado (SILVA; OLIVEIRA, 2011; ABERS; VON BÜLLOW, 2011; DOWBOR, 2014; ABERS; SERAFIM; TATAGIBA, 2014), a perspectiva de redes e comunidade de política pública (*policy community*) (EMIRBAYER, 1997; HECLO, 1978; CORTES, 2015).

A hipótese utilizada neste estudo é de que os vínculos, as relações pessoais e profissionais e as perspectivas assumidas por esses atores foram centrais nas definições das políticas territoriais. Entende-se, assim como Comerford (2018), que havia um “mundo da participação”, em que esses atores constituíram ideias e imaginários em diferentes espaços, redes sociais e eventos. Segundo o autor, “formaram-se redes de relações relativamente densas. Surgiram saberes práticos relativos à ‘participação’ e canais de informação e de mobilização relativamente novos” (COMERFORD, 2018, p. 2). Na mesma perspectiva, Favareto (2006) assume que determinados fatores são essenciais para modificações no campo das ideias.

No caso específico, mais do que discursos reproduzidos pelos ativistas que buscavam introduzir a questão territorial na dinâmica das políticas, a academia também foi responsável pela disseminação de ideias e paradigmas no campo científico, modificando trajetórias e consolidando campos e subcampos disciplinares (BOURDIEU, 2000 apud FAVARETO, 2006). Essa proliferação de novas perspectivas simbólicas também tem reflexos no discurso dos movimentos sociais e da burocracia estatal. Esse é um processo circular entre produção científica e produção de discursos militantes, portanto, nossa análise inclui a dinâmica do campo científico de maneira complementar, mas a centralidade está no envolvimento
cotidiano dos atores no campo político-institucional, conformando uma comunidade política defensora do desenvolvimento territorial.

O interesse está em pesquisar as políticas territoriais, a partir de um olhar diferenciado daquelas abordagens que muitos debates públicos e acadêmicos sobre o programa tendem a priorizar, que é notadamente avaliar a eficácia da política pública. Ao contrário, busca-se contribuir para o entendimento das concepções, ideias e ações que foram pilares para a sua formulação, especialmente as formas como os diversos atores se engajaram nesse processo e entraram nos circuitos decisórios.

Para conseguir contemplar o objetivo deste trabalho, foram realizadas cinco entrevistas em profundidade com atores-chave, a maioria militante da problemática da agricultura familiar e da reforma agrária, com conexões com o Partido dos Trabalhadores de diferentes maneiras (sejam filiados ou simpatizantes) e que, com a ascensão de Lula à Presidência, passaram a ocupar cargos estratégicos dentro do aparato burocrático. Também foram entrevistados dois representantes de movimentos sociais: um do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e um da Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag), que participaram do processo de discussão das ideias sobre a política, mas que não ocuparam cargos.<fnref n="3" /> Foi utilizada a metodologia da bola de neve (snowball) em que os próprios entrevistados indicam outros. Considerou-se também a influência de outros atores importantes no processo de elaboração da discussão sobre desenvolvimento territorial que, mesmo não sendo entrevistados, são trabalhados no texto. São eles: Tânia Bacelar (pesquisadora e ex-secretária nacional de políticas regionais do Ministério da Integração Nacional) e José Eli da Veiga (pesquisador e ex-secretário do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável – Condraf). Para esses últimos, utilizou-se o registro de suas falas e contribuições por meio de entrevistas concedidas a terceiros, sites, jornais ou revistas. As atas do Condraf subsidiaram algumas inferências sobre os interesses e articulações dos diversos atores nesse espaço, no que se refere à discussão da abordagem territorial. Foram analisadas as atas de 2003 a 2016, disponíveis no site do Conselho.

Para analisar as relações aqui descritas, utilizou-se como ferramenta o Ucinet, em sua versão de teste. Trata-se de um software de análise de redes que auxilia na transformação de dados, análise e visualização de redes. A utilização dos dados para aplicação no software foi efetuada a partir de entrevistas com os atores já citados e as respostas serviram como base para constituição das relações existentes. Em seguida, as informações foram inseridas no software com o auxílio de matrizes, nas quais as

<footnote n="3">³ Seus nomes foram omitidos neste trabalho para preservá-los. Utiliza-se para a identificação dos entrevistados a letra E, seguida do número atribuído a cada ator (E01, E02, E03,..., por exemplo). As entrevistas foram realizadas entre outubro de 2017 e novembro de 2018.</footnote>
relações e os vínculos entre os atores foram quantificados a partir do estabelecimento de pesos para essas ligações.

Utilizou-se também como fonte de dados textos acadêmicos sobre a temática (teses, dissertações e artigos) e atas das reuniões do Condraf.

O texto está dividido em quatro partes essenciais. Na primeira, apresenta-se a discussão mais recente sobre os padrões de interação entre movimentos sociais e Estado no interior dos ambientes institucionais e relacionais, caracterizando o que Marques (1999) já acenava como a permeabilidade estatal. O debate centra-se na discussão de redes e comunidade de políticas públicas como um aporte teórico essencial para pensar as relações e vínculos entre os atores. A parte dois discorre sobre as experiências internacionais de desenvolvimento territorial, tentando fazer uma relação do que acontecia no Brasil com o que ocorria, principalmente, na União Europeia, que também implementava políticas de desenvolvimento territorial. Num terceiro momento, a reconstrução da gênese das políticas territoriais no Brasil é tecida, resgatando o processo histórico, especialmente a partir dos anos 1990, destacando as dinâmicas dos ativistas e apresentando a comunidade política formada para concretizar o ideal do desenvolvimento territorial. Na quarta parte, o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (Pronat) e o Programa Territórios da Cidadania são apresentados como políticas de gestão inovadora no meio rural com viés territorial. Por fim, apresentam-se as considerações.

## A teoria dos movimentos sociais 'revisitada', redes e comunidade política

Considera-se, para fins deste trabalho, que a teoria dos movimentos sociais "revisitada" se refere àquelas reflexões teóricas que conseguem entender que esses movimentos, em cada contexto, vêm assumindo funções muito diversas no desenho, implementação e avaliação das políticas públicas. Abers e Von Bülow (2011) registram que os movimentos sociais, longe de desaparecerem ao participar de conselhos gestores ou de lideranças assumirem cargos no âmbito de Estado, criam e se reconstroem nessas posições. As autoras ressaltam que os ativistas dos movimentos sociais frequentemente cruzam a fronteira entre Estado e sociedade civil, já que em alguns momentos trabalham nas organizações da sociedade civil e em outros atuam dentro, nos cargos governamentais. Conforme destaca Cayres (2015),

> Os movimentos sociais, na tentativa de alcançar seus objetivos, dispõem não apenas de aliados dentro do Estado, como também motivam ou posicionam seus membros a ocupar posições na burocracia como caminho igualmente legítimo de atuação.
> 
> (CAYRES, 2005, p. 60)
Portanto, analisar os movimentos sociais a partir dessa perspectiva possibilita compreender esses ativistas dentro do Estado, ou seja, pensar quais são os vínculos existentes entre os atores estatais e atores sociais e como se conformam nas comunidades de política.

Segundo Santoro e McGuire (2007, p. 504), o conceito de ativismo institucional pode ser definido como "participantes do movimento social que ocupam status formais dentro do governo e que perseguem objetivos do movimento social através de canais burocráticos convencionais". Abers (2015) avança na reflexão propondo entender o ativista como alguém que tem relação direta com a militância. Para ela, "Entendo-o como um tipo de ação que visa promover projetos políticos ou sociais percebidos pelo ator como de natureza pública ou coletiva" (ABERS, 2015, p. 148).

Pettinicchio (2012) também compartilha o entendimento de que lideranças de movimentos sociais que estão inseridas na dinâmica "por dentro" da política podem ser compreendidas a partir do conceito de ativismo institucional. Basicamente, para Pettinicchio (2012, p. 501), "institutional activists are individuals who affect change (from changing organizational norms to policy reform) from within organizations and institutions". Assim, os ativistas podem ser caracterizados por quatro elementos: 1) tais servidores públicos não agem apenas de forma reativa, pelo contrário, são proativos e trabalham por causas que se sobrepõem às pautas oriundas de movimentos sociais; 2) esses burocratas têm acesso a recursos institucionais e possuem alguma influência no processo de formulação e/ou implementação de políticas públicas; 3) eles não apenas acreditam nas causas que promovem, como também estão dispostos a trabalhar por tais bandeiras, mesmo quando a mobilização por elas está em declínio; 4) esses profissionais tentam advogar em prol de políticas favoráveis às causas que eles promovem, mesmo sem ter o incentivo externo ao governo (PETTINICCHIO 2012, apud FERREIRA, 2016).

O conceito de redes de políticas apresenta um caráter intrinsecamente relacional (EMIRBAYER, 1997), destacando tanto a influência dos atores e instituições estatais sobre a conformação e expressão dos interesses societais e/ou do mercado quanto a participação dos atores sociais e/ou mercantis na definição das ações do Estado. Com base no conceito de redes de políticas, observa-se que os padrões de alianças e conflitos podem – ou, mais corretamente, tendem – a atravessar as fronteiras institucionais, reunindo atores com distintas inserções institucionais, mas que atuam conjuntamente em determinado setor de política pública (MOURA; SILVA, 2008).

Um conceito desenvolvido no âmbito das discussões sobre redes de políticas é o de "comunidade de política pública". Apesar das diferenças no emprego desse conceito, Skogstad (2005, p. 2) destaca sua utilização
para entender o processo de construção da política pública, especialmente quando a maneira de se fazer política está "mais complexa, especializada e fragmentada pelo fato dos Estados terem expandido seu envolvimento com a sociedade e com o mercado". Ainda segundo a autora, "Skogstad e Coleman utilizaram o termo comunidade de política pública para se referir ao conjunto de atores, públicos e privados, que se aglutinam em torno de uma área de interesse e compartilham um interesse comum" (SKOGSTAD, 2005, p. 3).

*Policy communities* participam das redes de políticas, tentando afetar processos decisórios que se tornaram muito segmentados, na medida em que as políticas são elaboradas por uma miriade de organizações interconectadas e interpenetradas (JORDAN; RICHARDSON, 1979 apud CORTES, 2015, p. 132). Para Barcelos, Pereira e Silva (2016, p. 22), "As 'comunidades de política pública' (*policy communities*) constituem o ator coletivo com potencialidades para inserir temas e questões na agenda ou mudar os rumos de políticas públicas já existentes".

Essas perspectivas adotadas oferecem reflexões analíticas que possibilitam entender os atores que têm ligação com os movimentos sociais e que atuam dentro do Estado, bem como construir as relações entre eles, mostrando um diálogo que precede a construção da política de desenvolvimento territorial. Utilizando o referencial sobre ativismo institucional, percebe-se que as relações intragovernamentais podem ser modificadas por inserção de ideais, percepções e estratégias que escapam às análises tradicionais da atuação da burocracia estatal. A discussão sobre as comunidades políticas mostram como as relações anteriores ao processo de constituição da política configuravam-se num quadro em que certas organizações, entidades e pessoas consolidam a discussão e, depois que assumem postos na gestão pública, conseguem influenciar as decisões políticas de acordo com os interesses compartilhados.

## A política territorial num contexto internacional: breve contextualização

Conforme apontam Beduschi Filho e Abramovay (2004), nos anos 1990, as discussões acerca de territorialidade voltaram à centralidade nos debates sobre desenvolvimento tanto entre cientistas sociais quanto com organizações internacionais. Tendo como inspiração os escritos seminais de Marshall sobre os distritos industriais no século XIX, há um *boom* de teorias que se alinham a este pensamento que tem em seu cerne os territórios como questão-chave – é o caso da experimentação de Margaret Thatcher com zonas empresariais já nos anos 1979. A disseminação da ideia de territorialidade pode ser observada, então, a partir de um conjunto de iniciativas que passam a abarcar os territórios como respostas
a questões de desenvolvimento. Dois casos são interessantes para compreender essa disseminação.

Na União Europeia (UE), no início dos anos 1990, é adotado o Programa Leader (Liaison entre actions de développement de l'économie rurale – "Relações entre atividades de desenvolvimento da economia rural"), um conjunto de políticas de desenvolvimento rural implementado nos países membros da UE, ancorado na busca por uma nova concepção que respondesse à crise no campo (esvaziamento populacional de determinadas regiões, envelhecimento e masculinização da população rural, degradação de recursos naturais, dentre outros). Dentre as características da estratégia estão "estratégias por zona – território –, ações integradas e multissetoriais e o estabelecimento de parcerias locais entre setores públicos e privados" (COMUNIDADES EUROPEIAS, 2006, p. 3). Observa-se que é fundamental o aumento da participação de agentes e atores sociais como protagonistas, incentivado e estimulado por essas políticas governamentais.

Outra experiência relevante no contexto internacional é desenvolvida nos Estados Unidos, a partir de 1993: o Programa EZ/EC (Empowerment Zones and Enterprise Communities – "Zonas de Empoderamento e Comunidades Empreendedoras"). Invertendo a lógica de incentivos setoriais, o programa traz novos elementos e a legislação federal exige a apresentação de uma proposta estratégica que detalha um "plano coordenado de desenvolvimento econômico, humano, comunitário e físico",<fnref n="4" /> pautando-se, assim, na criação de oportunidade econômica, desenvolvimento sustentável, cooperação e parceria nas comunidades e visão estratégica (MOSSBERGER, 1999; BEDUSCHI FILHO; ABRAMOVAY, 2004).

Observa-se que essas experiências se baseiam fortemente na ênfase do planejamento territorial para o desenvolvimento, indo na contramão das ideias pregressas de um planejamento setorial, adotando uma perspectiva de incentivo à participação da comunidade local que se torna protagonista e atuante das políticas e não apenas recebedora delas. Assim, trata-se de uma lógica de desenvolvimento que perpassa a emancipação social (BEDUSCHI FILHO; ABRAMOVAY, 2004). O que essas experiências demonstram é que se fortalece um consenso tanto na política quanto nos debates acadêmicos sobre o meio rural em que se preza por um entendimento diferenciado das zonas rurais e das economias e espaços em que estão cada vez mais inseridas. Nesse sentido, há uma tendência de afastamento das abordagens setoriais tradicionais – normalmente dominantes – e uma crescente percepção sobre a importância de integração organizacional para lidar com as necessidades que se iguala à

<footnote n="4">⁴ Direito Público 66, 103rd Cong. 1ª sessão (10 de agosto de 1993), Tide XIII, Capítulo I, Subcapítulo C.</footnote>
necessidade de criação de iniciativas políticas de ações integradas, materializadas nas políticas de territórios.

Assim, em conexão com essa profusão de experiências em nível global, a política de desenvolvimento rural brasileira também passa a ser repensada por meio da ótica territorial. Essas ideias são endogeneizadas por diversos atores e passam a permear o ideal de uma política de desenvolvimento rural a ser construída.

Conforme destaca Tânia Bacelar,<fnref n="5" /> uma das principais influências da discussão territorial no Brasil veio das experiências europeias que ajudaram a conformar as bases conceituais para a política no Brasil através da participação ativa do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA). Segundo ela:

> Foi muito nítida a influência europeia (...) as pessoas foram mobilizadas, elas tinham pouca noção da concepção europeia de desenvolvimento agrícola com as abordagens territoriais. O IICA ajudou entre as influências internacionais, porque conseguiu mobilizar pessoas de vários países latino-americanos. Eu trabalhava com essa discussão de territorialidade, e o IICA depois ajudou a construir as bases conceituais do que eles estavam fazendo, e transformou isso em publicações, tem um conjunto de publicações e evento, essa discussão mais conceitual ela foi sendo construída com a realidade concreta com um país tão difícil quanto o nosso.

Portanto, as contribuições internacionais vão sendo apropriadas pelos atores que conformaram a rede nos anos 1980 e 1990, que vivenciaram também uma diversidade de experiências locais e/ou regionais, e, conforme será apresentado nos itens a seguir, irão configurar e consolidar a comunidade de política pública no campo do desenvolvimento territorial no país.

## As contribuições pós-1990 para a perspectiva territorial: ideias e percepções

Destaca-se que antes do governo Lula havia um conjunto de iniciativas dos movimentos sociais e pesquisadores universitários no sentido de problematizar o modelo de desenvolvimento rural em curso no Brasil, constituindo-se em uma comunidade de política pública com foco no desenvolvimento rural. Esses atores refletem um padrão dos militantes brasileiros que têm engajamentos múltiplos (grupos religiosos, entidades sociais, movimentos, partidos, governos, fóruns institucionais etc.).

As trajetórias dos entrevistados mostram as participações na gestão pública de governos de esquerda (especialmente nos governos do PT dos

<footnote n="5">⁵ Essa entrevista foi cedida por um doutorando em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) que discute o Programa Territórios da Cidadania em sua tese. A entrevista foi realizada em setembro de 2019.</footnote>
respectivos estados de origem dos entrevistados), a militância em movimentos sociais (movimento estudantil, MST, Contag, Fetarn, entre outros) e nas pastorais da Igreja Católica. Essas várias formas de ativismo, mas também uma inserção na gestão pública, contribuíram para a aproximação desses atores no campo do desenvolvimento rural.

A fala do entrevistado E02 ilustra esta questão. Sua trajetória como morador de pequeno município, com relação próxima à agricultura, aponta que: “meu trabalho com a pastoral da juventude foi o que me proporcionou, digamos assim, uma leitura mais política da realidade”. Aos 19 anos, sai para a faculdade e relata que “quando eu fui para Florianópolis fazer curso de agronomia, eu já me engago direto aí com o pessoal que já estava militando” – espelhado na trajetória do irmão, também estudante de agronomia e membro do movimento estudantil. Destaca ainda que, posteriormente, “(...) reencontro o E03 e toda uma turma aí que era da agronomia da época e a gente militou junto, eu retomo o contato e, estando sempre ali no estado. Uma turma que depois se engaja, vem aqui pro MDA ajudar também nas políticas depois de 2003”.

Neste sentido, nota-se que o compartilhamento de experiências que esses atores trazem consigo em suas trajetórias contribuiu significativamente para influenciar nos processos que deram origem à política de desenvolvimento territorial. Ou seja, percebe-se que as trajetórias múltiplas dos entrevistados e demais atores vão se cruzando em vários momentos e colaboram para o encontro e fortalecimento de uma comunidade de política pública que aproveita a janela de oportunidade (KINGDON, 2003), em 2003, para propor políticas públicas que colaborassem efetivamente para a transformação do meio rural.

Segundo Cortes (2015, p. 132), pode-se considerar que

> Um grupo de experts, integrantes de uma community, ao tornar-se decisor político, age no sentido de escolher as alternativas de solução para os problemas que se apresentarem na agenda governamental que sejam as mais adequadas aos seus valores e visão sobre os resultados desejáveis da política.

Desse ponto de vista, infere-se que os integrantes dessa comunidade de política pública, com trajetórias de inserção em diversas organizações e entidades associativas construíram concepções acerca da ideia de desenvolvimento que estivessem relacionadas aos princípios de democratização do acesso a terra, promoção de políticas públicas que abarcassem um conjunto de municípios com baixos índices de desenvolvimento, justiça social e redução da pobreza rural.

No contexto mais geral, as iniciativas dos movimentos sociais junto às universidades, especialmente a partir da década de 1990, vão se confluindo para uma discussão em torno da noção da agricultura familiar, no Brasil, e em um conjunto de questões que resulta, por exemplo, num projeto
alternativo de desenvolvimento rural que tem como um dos atores centrais a Contag<fnref n="6" /> e alguns pesquisadores acadêmicos (José Eli da Veiga, Tânia Bacelar, Ricardo Abramovay entre outros). A criação do Pronaf, em 1996, resulta desses debates e tenta trazer as discussões para a necessidade de se pensar o processo de desenvolvimento para o âmbito municipal, ainda que com uma perspectiva mais ligada à viabilidade econômica, o que acabou concentrando os benefícios aos agricultores do Sul e Sudeste (GUIMARÃES, 2013).

Concomitantemente, nesse período, também acontece uma discussão muito forte sobre o desenvolvimento local. Conforme destaca um dos entrevistados, “No governo FHC, em parceria com o Sebrae, eles constrói a ideia de um Delis, Desenvolvimento Local Integrado Sustentável (...), mas veja que essas iniciativas vão se entrelaçando” (E01).

No debate dos movimentos sociais, a discussão avança consideravelmente nos anos 1990 para pensar novas maneiras de articulação entre municípios e políticas de desenvolvimento rural. Segundo o entrevistado E03, havia debates sobre os processos de regionalização que eram liderados pela Contag.

> O movimento sindical aí puxado pela Contag ele começa a trabalhar com o conceito de regionalização, que na estrutura orgânica da Fetarn como das outras federações, eles criaram o que chamamos de regionais, que nem sempre batiam, mas eram muito próximos daquela divisão político-geográfica das microrregiões. (E03)

Nesse momento, vários fóruns também aconteciam na Região Nordeste, fruto de lutas sociais que tiveram como um momento importante a ocupação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). De acordo com o entrevistado E04, foi um momento em que a sociedade civil conseguiu se organizar de forma regional e fazer um grande ato de ocupação. “Inclusive com o superintendente da Sudene na época feito refém e todo o processo de negociação com o governo Itamar Franco naquele período (1993)” (E04).

As entrevistas mostram que, de fato, havia um momento importante de articulação dos movimentos sociais, sindicais, cooperativistas na tentativa de construção de programas alternativos de desenvolvimento para o país, e essas ações foram tendo continuidade ao longo dos anos, provocando as ideias sobre a possibilidade de pensar o desenvolvimento para além dos municípios.

Então vão haver algumas iniciativas no Nordeste nessa direção, na região Norte. (...) acho que o Projeto Amazônia, que era uma ação do Ministério do Meio-Ambiente, se eu não estiver enganado nos anos

<footnote n="6">⁶ Segundo destaca Guimarães (2013, p. 41), “Nos anos 90 viveu-se o ‘projeto alternativo de desenvolvimento rural’, baseado em uma proposta construída e defendida pela Contag, que tinha como sujeito o ‘agricultor familiar’, conforme descrito pelo projeto de cooperação FAO/Incra, em 1994 (FAO/INCRA, 1994) e revisado em 2000 com novos dados (FAO/INCRA, 2000)”.</footnote>
90, com a CONTAG, eu acho. O movimento ambiental da Amazônia também tem alguma coisa nessa direção. Vão ocorrer também iniciativas na região Sul, né? (E01)

As experiências em algumas regiões vão se consolidando e estimulando outras possibilidades de avançar na discussão, inclusive com o apoio de pesquisadores, mas também reflexo de algumas experiências.

Tiveram várias iniciativas (...) aí já pelos anos 98, 2000. Acho que um momento marcante é 98 com a Conferência das Partes, que aconteceu em Recife, quando nasce o Programa 1 milhão de cisternas, outro momento de fortalecimento da sociedade na região, e nos anos 2000 a gente fez na Assocene junto com a Sudene um programa chamado Programa Umbuzeiro,<fnref n="7" /> pra mim essa é uma referência. Tânia Bacelar escreve livros que, acho que quem patrocinou foi o Condraf sobre essa história do início das políticas de desenvolvimento territorial e eu atribuo muito ao Projeto Umbuzeiro o nascimento dessa ideia, de que não dava mais pra tratar de desenvolvimento local como desenvolvimento municipal. (E04)

A relação dos movimentos com Tânia Bacelar aparece na fala de outro entrevistado, que mostra como essa articulação academia/movimentos sociais conseguiu produzir discussões importantes nessa temática.

Quem da Contag que foi pra trabalhar com esse tema da territorialidade foi o E04, e aí a gente acabou pegando essa experiência que a gente viveu de territorialização dentro do movimento sindical e puxamos a sardinha pra praça da gente né? Só que nessa época também não era só a gente, lá em Pernambuco o pessoal tinha um contato muito forte com a Tânia Bacelar. (E03)

Nesse processo, outros pesquisadores acadêmicos, como A01 e A02, também se configuram como atores centrais nessas discussões em espaços de diálogos nas universidades e eventos científicos, mas também em participações nas reuniões do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável. José Eli da Veiga escreveu, em 2001, um texto para discussão denominado “O Brasil precisa de uma estratégia de desenvolvimento rural”. Nele, o autor faz um balanço dos projetos para o desenvolvimento rural no país. Segundo ele, estavam em curso dois modelos de desenvolvimento, um voltado para o agronegócio e outro que valorizava a dinâmica rural baseada na ideia da diversidade multissetorial. O autor, como membro do Conselho, apontava para a importância desse espaço na construção de um diálogo propositivo entre esses dois projetos.

<footnote n="7">⁷ O Projeto Umbuzeiro foi uma ação levada a efeito em 159 municípios da região Nordeste, parte na década de 1990 e começo dos anos 2000, no bojo do que se poderia denominar de “desenvolvimento local”, ideia composta por um conjunto de pressupostos e métodos de organização/animação, que visava ao “desenvolvimento sustentável”. (GUIMARÃES, 2013, p. 177).</footnote>
A atitude mais construtiva é promover desde já um entendimento racional e sistemático entre as lideranças dos dois projetos no âmbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável – CNDRS. Em vez de deixar o governo navegar ao sabor dos ventos soprados pelos dois conjuntos de grupos de pressão e seus respectivos lobbies, o papel do CNDRS deve ser justamente o de promover uma eficaz concertação entre eles. (VEIGA, 2001, p. 6)

Nesse documento, ainda, José Eli busca explicitar a perspectiva territorial a partir das articulações entre municípios. “É, portanto, absolutamente necessária alguma forma de articulação microrregional dos municípios rurais que inclua o município urbano que mais os influencia” (VEIGA, 2001, p. 57).

Percebe-se, assim, que as reflexões vão avançando no sentido de trabalhar uma estratégia para além do município, ou seja, envolver certas dinâmicas que pudessem alargar a construção desse campo. Vai se consolidando, portanto, uma ideia de trabalhar o desenvolvimento rural na dinâmica para além do local, pensando um pouco mais em outros atores e numa perspectiva microrregional e/ou regional, ou seja, dinâmicas que vão caminhando progressivamente para a ideia de território, com base nas experiências internacionais. Além de Tânia Bacelar, na academia, em um texto de 1999, Abramovay já acenava para a insuficiência do modelo de desenvolvimento rural que vinha sendo adotada no país. Segundo ele,

> O acesso a terra é uma das condições básicas para esta alteração: mas ele só faz sentido, se for acompanhado do acesso a um conjunto de condições que alterem o ambiente institucional local e regional e permitam a revelação dos potenciais com que cada território pode participar do processo de desenvolvimento. (ABRAMOVAY, 1999, p. 1)

Portanto, a ideia de território começa também a ser levada em consideração no meio acadêmico. A comunidade política vai se conformando com os ativistas dos movimentos sociais, com representantes de ONGs, ativistas sindicais, pesquisadores acadêmicos que, de certa forma, mantinham algum tipo de relação com os partidos de esquerda, especialmente com o PT, conforme a fala: “Os atores que estão ou na universidade, ou no movimento social, ou como assessores têm proximidades com a esquerda, com o PT, e estão discutindo essas questões” (E02). Esses fatores vão levando à consolidação dessa comunidade. Guimarães (2013), em sua tese de doutorado, também constata que a ideia de desenvolvimento territorial como estratégia de melhorar a efetividade de processos de desenvolvimento rural “partiu de um grupo de organizações sociais, de alguns setores do governo e de um grupo de pesquisadores e professores que atuavam no campo da agricultura familiar e do desenvolvimento rural” (p. 150).

Com a vitória de Lula, e conforme a aproximação de Tânia com os movimentos sociais, foi se desenhando, no período da transição, uma
alternativa à criação de uma Secretaria específica para discutir o modelo de desenvolvimento. De acordo com o entrevistado E03, “desde a ocupação da Sudene, Tânia já era uma figura que dialogava constantemente com a gente”. Portanto, ainda segundo ele,

> Como os movimentos tiveram participação bem ativa naquele processo de 2002 de transição, é definido que se proporia uma secretaria pra trabalhar o desenvolvimento rural numa perspectiva mais ampla. No período da transição, foi definido, então, que seria trabalhado esse conceito de desenvolvimento territorial, mas não se tinha claro o que era o território. (E03)

Assim, em 2003, estruturas institucionais vão sendo criadas para dar conta dessa nova concepção de desenvolvimento, especialmente a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), dentro do Ministério do Desenvolvimento Agrário. A SDT vai se consolidando, mas com recursos materiais, financeiros e humanos de outros espaços, conforme o entrevistado E03 relata abaixo:

> Porque quando se cria a SDT tira um pedacinho da Secretaria de Agricultura Familiar traz pra cá, tira um pedacinho da Secretaria de Reordenamento Agrário traz pra cá, traz uma coisa nova pega esse aqui que era do NEAD, a gente saiu pegando pedaços foi assim que o governo foi se estruturando em 2003.

Ao mesmo tempo é criada uma Secretaria de Desenvolvimento Regional, no âmbito do Ministério da Integração Regional, que também buscava trabalhar com a ideia da territorialização, mas a partir do recorte das mesorregiões. Ou seja, havia uma disputa de ideias de desenvolvimento que apareciam em dois ministérios e que tinham configurações diferenciadas: o Ministério da Integração com relações mais próximas ao Sebrae, federações da agricultura e da indústria e outros órgãos governamentais; e o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), buscando se relacionar mais com os movimentos sociais. Na fala abaixo isso fica mais claro:

> Então são frentes que vão trabalhar simultaneamente embora essa estrutura do Ministério da Integração vá trabalhar mais o diálogo com os órgãos governamentais; mas aí também entra o Sebrae, as Federações de agricultura, de indústria, etc. E, essa estrutura dentro do MDA, pensada essa estratégia dentro de um recorte territorial ela trabalha com muita gente que participou desse processo, que eu relatei há pouco na década de noventa, que eram os assessores de ONGs, de movimentos, alguns estavam na academia, essa turma foi para dentro do governo trabalhar melhor essa formulação e operar essa estratégia. Então, o que eu lembro é um pouco essa configuração inicial. (E01)
Assim, vários militantes que já vinham contribuindo com as discussões passaram a assumir posições centrais nesses espaços burocráticos, conduzindo à elaboração das políticas territoriais no MDA. Mas, conforme relata o entrevistado E02, as abordagens e conceitos para a construção da estratégia de desenvolvimento territorial ainda eram muito iniciais. "O que se tinha era uma força política para pensar, *pra* criar a Secretaria de Desenvolvimento Territorial, mas a base conceitual sobre a qual se cria ela é muito frágil". O entrevistado E07 aponta que essa fragilidade também estava relacionada ao fato de que "todo mundo quer dar palpite na discussão", ou seja, o que acabava fragilizando a sua consolidação.

A entrada de Humberto Oliveira, na SDT, da equipe de transição do governo e militante, foi essencial para que a discussão territorial fosse colocada na agenda pública do MDA. Nesse processo, Humberto convida outros ativistas para compor a Secretaria possibilitando a implementação da política territorial. Segundo entrevista com E03, a criação da política envolveu diversas discussões com organizações e pessoas que estavam envolvidas na promoção da agricultura familiar.

Humberto fez uma primeira reunião então chamando algumas ONGs, a Assocene, a AACC, entre outras. E algumas pessoas, que era meu caso, e alguns consultores de outras organizações do Sul do país e do Nordeste. Enfim, reuniu-se ali, eu acho que era umas quinze pessoas que tinham experiências em desenvolvimento, em projetos comunitários e de desenvolvimento com a agricultura familiar e o desenvolvimento rural. E ali se discutiu a base do que é que poderia ser a política. (E02)

Conforme as articulações iam sendo feitas, as ideias sobre o que seria concretizado com a noção de território vinham sendo problematizadas. Era preciso, dentro da gestão, conceituar e se apropriar dessa denominação para o próprio convencimento coletivo do novo modelo de desenvolvimento pensado. Nesse ínterim, a academia e as experiências internacionais se tornaram referências essenciais.

Vamos pegar experiências de outros países e vamos pegar experiências da academia, então foram dois focos que a gente pegou. Quem é que na academia estuda isso ou algo parecido com isso? Quem é de outros países que tem algum desenho? (E03)

Ressalta-se que o Condraf também era um espaço em que se discutiam essas questões e aonde eram articuladas ações para viabilizar essa dinâmica territorial. Em algumas atas de 2004, nota-se a criação do Grupo Temático (GT) Institucionalidade e Gestão Social, que seria responsável por pensar as formas de gestão territorial. Segundo a ata do Conselho de 10 de março de 2004, um participante desse GT relatou a visita de intercâmbio em Andaluzia, na Espanha, na qual participaram oito conselheiros, com o objetivo de conhecer a experiência de gestão territorial e das
institucionalidades daquele país. Essas experiências acabaram contribuindo para a reflexão maior sobre o desenvolvimento territorial e formas de participação social e novos modelos de governança.

Este programa pretendeu alinhar soluções inovadoras em termos de gestão de políticas públicas, ampliando a importância e participação das organizações sociais na sua elaboração e execução, assimilando diversas críticas que vinham sendo feitas a outros programas já realizados ou em execução, procurando por em prática diversos novos conhecimentos gerados fora e dentro do Brasil e que poderiam resultar em maior aderência de ações governamentais às demandas sociais no campo do desenvolvimento rural com sustentabilidade. (GUIMARÃES, 2013, p. 7)

Assim, com a abertura da janela de oportunidades, com o problema já na agenda governamental, as soluções para a questão do desenvolvimento foram pensadas de acordo com as visões e ideias predominantes na *policy community*.

Mas vale ressaltar, segundo relatos da entrevista com E02, que as grandes discussões sobre desenvolvimento estavam voltadas naquele momento para o tema regional. As reflexões feitas historicamente por Tânia Bacelar na academia sobre desenvolvimento regional se tornaram subsídios para os novos olhares sobre a questão do local/regional/territorial.

Então se você for pegar os primeiros *powerpoints* 2003, 2004 e 2004, apresentados por ela sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Regional são informações absolutamente ricas e que dão uma outra conotação à política regional, à necessidade de uma política regional para o Brasil. Porém, eles não incorporam o conceito de território. (E02)

Percebe-se a constante disputa por significados e pela centralidade na discussão sobre desenvolvimento. Ainda segundo o entrevistado E02, esse processo de disputa acaba enfraquecendo os processos políticos, uma vez que não se cria um diálogo que poderia ter sido feito para complementar as ações pensadas nos dois ministérios, ou seja, trata-se da dificuldade da intersetorialidade, cara à discussão sobre políticas públicas. Alguns ativistas acreditam que esse debate poderia ter sido feito, uma vez que ambos os ministérios tinham aproximações práticas e articulações pessoais, especialmente com a figura de Tânia. Segundo E02, “o conflito podia ter sido evitado, o conflito maior com um simples elemento que é/seria uma política nacional de desenvolvimento regional com a abordagem territorial”.

O que consta nas entrevistas é que havia uma intenção de se integrar à discussão sobre território no Ministério da Integração, mas isso acabou sendo feito de maneira muito lenta e gradual. Com a saída de Ciro Gomes como ministro, em 2006, e tendo Silvana Parente como secretária executiva, ainda houve uma tentativa de se apropriar dessa discussão buscando
incorporá-la ao desenvolvimento regional. Entretanto, com a entrada de Geddel Vieira, em 2007, modificou-se o modo de pensar as políticas públicas no Ministério.

Com a entrada de Geddel Vieira, que a partir daí é um horror, né? um caos. O Ministério da Integração deixa de ser referência pra qualquer debate, qualquer discussão, sobre esse campo do regional e do territorial, apesar de manter uma secretaria de políticas de desenvolvimento regional, e não sei o que..., mas assim, efetivamente, a lógica é outra. Não tem mais nada a ver. (E02)

Portanto, as primeiras políticas mais sistematizadas com recorte territorial, estabelecidas pelo MDA, são implementadas em 2004, com a política de desenvolvimento territorial, com forte influência dos movimentos sociais e de experiências anteriores, conforme já mencionado.

Pelo que tomei conhecimento, no momento da concepção do programa teve uma participação do movimento sindical, através da participação da Contag, uma vez que esta iniciativa já vinha sendo debatida pelo movimento através de uma ação que na época denominava-se de Projeto de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável – PDLIS. Também contou com a participação de outros movimentos sociais e da sociedade civil que faziam parte do Condraf. (E05)

O entrevistado E06, militante do MST, também reconhece que houve um processo coletivo de construção da política, provocado pelos ativistas institucionais que estavam na burocracia a partir de 2003 e que priorizavam o diálogo com vários setores da sociedade civil. Segundo ele, os movimentos sociais tiveram uma participação ativa nesse processo, mas se fizeram presentes em virtude desses ativistas que viraram gestores.

Eu não poderia te dizer o que foi o determinante, mas houve uma participação expressiva das ONGs, inclusive dos movimentos sociais, do movimento sindical né? Então houve a participação inclusive de pessoas que levavam isso à frente, que estavam na frente desde o início, eram companheiros, que estavam ligados a atividade no campo, então eram conhecedores da realidade do campo. É (...), mas eu naquilo que eu avalio houve uma construção muito coletiva. (E06, grifo nosso)

O trecho acima ilustra o papel dos ativistas institucionais no processo e mostra uma rede densa da política específica, configurando-se como um grupo reconhecido que elaborou uma política territorial, que de início foi pensada para criar uma rede de consultores que pudessem acompanhar um número X de territórios, definidos inicialmente na SDT, mas que foram sendo ampliados de acordo com as demandas dos consultores e com a tendência de expansão da política.
2003 e 2004, nós estruturamos a rede de apoio ao desenvolvimento territorial que era composta por consultores. Com esses consultores nós fizemos uma capacitação, um alinhamento e esse pessoal foi pra 56 territórios que, logo depois já eram 80. E isso aos poucos, em 3 anos a gente já estava trabalhando em cento e poucos territórios...então, a rede de apoio ao desenvolvimento territorial foi que/foi a esses territórios criar os primeiros colegiados, fazer os primeiros planos de desenvolvimento territorial, discutir as primeiras prioridades. (E02)

No sociograma abaixo, visualizam-se as conexões formadas entre os entrevistados, pesquisadores da área, algumas organizações (movimentos sociais, pastorais, e com a academia).

<figure><img src="image_21.png" /><figcaption>Figura 1 – Sociograma das relações entre os atores e instituições</figcaption></figure>

Fonte: Elaboração própria a partir das entrevistas.

O sociograma mostra como os entrevistados se relacionam com os diferentes atores e instituições. No caso descrito, percebe-se a
centralidade<fnref n="8" /> de E04 e E07 que se ligam com todos os outros atores (E01, E02 e E03) que tiveram cargos ou foram assessores na Secretaria de Desenvolvimento Territorial ou em outras secretarias do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Além disso, são os atores com maior número de ligações, tanto com outros atores como com as instituições.

A figura também mostra o envolvimento de E01, E02 e E03 com o movimento estudantil e o MST. Os laços mais fortes podem ser percebidos entre o entrevistado E02 e E06 com o MST. O E06 ainda tem uma relação intensa com o Partido dos Trabalhadores e grupos de Igreja, especialmente com a Teologia da Libertação. Foi bem destacado também o papel do meio acadêmico na estruturação da rede, especialmente o papel de Tânia Bacelar, como pessoa que buscava discutir os processos de desenvolvimento baseados numa perspectiva do regional. O Condraf também aparece como uma instituição relevante, pois nesse espaço se discutiu, conforme as atas mostram, o papel da política de desenvolvimento territorial – é possível observar que, dentre as instituições, é aquela que tem ligações mais fortes com os atores. Segundo Guimarães (2013, p. 151), o Conselho produziu “uma síntese das principais ideias que circulavam sobre o assunto em alguns centros acadêmicos, áreas do governo e organizações sociais, mas não conseguiu levar sua agenda a uma Conferência Nacional que encaminhasse uma proposta ao Governo Federal”. Segundo o entrevistado E06, o debate ocorreu com muita intensidade dentro do Condraf, mas não avançou muito nas proposições.

Dessas discussões vai se delineando aos poucos a necessidade de concretizar um determinado tipo de política pública baseada na heterogeneidade dos territórios, nas ações coletivas de organizações sociais, de projetos econômicos ou sociais e nas relações de poder. Ou seja, cria-se um desenho da política enfatizando “uma melhor integração e articulação das políticas públicas dos Governos Federal, Estadual e Municipal e com associações da sociedade civil” (BRITO, 2017, p. 184). Todo esse formato vai sendo pensado e repensado a partir do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (Pronat), criado em 2003, e que depois se consagra com o lançamento, em 2008, do Programa Territórios da Cidadania.

<footnote n="8">⁸ As medidas de centralidade são atributos quantitativos que os atores possuem em função de sua posição na rede. Assim, se distingue quais atores são “centrais” e “secundários”, ou seja, quais atores têm capacidade de puxar as relações ou de ser um centro de influxo para os outros nós. Observa-se que atores que têm posições mais privilegiadas dentro dessa estrutura têm mais possibilidade de articular seus objetivos e ideias.</footnote>
# Uma breve contextualização do Pronat do Programa Territórios da Cidadania

Conforme já destacado, a abordagem do desenvolvimento territorial rural começa a ganhar contorno efetivo no Brasil, em meados da década de 1990, com o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Mais tarde, no âmbito do Plano Plurianual (PPA) 2004/2007, é criado o Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat), vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). O programa tinha por objetivo "promover o planejamento, a implementação e a autogestão do processo de desenvolvimento sustentável dos territórios rurais e o fortalecimento e dinamização da sua economia" (MDA, 2009).

O Pronat foi concebido como um novo referencial em termos de estratégia de política pública voltada à promoção do desenvolvimento rural. Com essa decisão, o governo passou a reconhecer que este espaço geográfico, ambiente social, política e cultural, assim como as "condições da infraestrutura, são determinantes para viabilidade de um modo sustentável de desenvolvimento rural" (ECHEVERRI, 2010).

Tal estratégia privilegiava o enfoque no planejamento com base na competitividade dos territórios e buscava envolver: a participação de instituições e atores rurais; a integração dos empresários em uma dinâmica de inovações; a integração com outras áreas e políticas do governo. Além disso, incorporava de forma inovadora os aspectos econômicos, ambientais, sociais e culturais nas suas ações para a promoção do desenvolvimento rural. A política buscava considerar não só os aspectos físicos dos territórios, mas também os recursos intangíveis, compartilhados pelas comunidades (FAVARETO, 2010; BEDUSCHI FILHO, 2006). Segundo Brito (2017, p. 186),

> O Pronat, também conhecido por "Territórios Rurais de Identidade", começou a operar em 2004, em 65 territórios. Em 2006, abrangia 118 e, atualmente, conta com 239 territórios rurais, compostos por mais de 3,5 mil municípios, atuando para fortalecer as políticas de crédito, o apoio à comercialização e assistência técnica.

Destaca-se, portanto, a intenção do governo em orientar as políticas rurais na perspectiva territorial, envolvendo consideravelmente a sociedade civil e aumentando o alcance de ação do Estado.

O Programa Territórios da Cidadania (PTC) pode ser entendido como uma política pública que coloca em prática as orientações normativas que buscavam dar unidade ao conjunto de ações antes dispersas por vários ministérios. O Programa foi criado, em 2008, com o objetivo de promover desenvolvimento econômico e universalizar programas básicos de cidadania por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial
sustentável. O modelo de gestão do Programa previa três âmbitos de coordenação. No momento de sua constituição, a coordenação do Governo Federal ficava a cargo da Casa Civil e envolia outros 21 ministérios que compunham um Comitê Gestor Nacional. A esse Comitê foi vinculado um Grupo de Acompanhamento das Ações do Programa, composto por representantes dos mesmos ministérios. No âmbito estadual, o Programa previu a criação de Comitês Estaduais do Programa. E no âmbito local, em cada um dos 120 territórios foram criados Colegiados Territoriais prevendo a participação dos atores locais (LOTTA; FAVARETO, 2015).

Estes marcos institucionais são normativos no sentido de que definiram o que deveria ser alcançado, isto é, os valores morais e de justiça social que deveriam orientar a proposta de políticas públicas executivas. Nesses, incorporam-se as demandas e preocupações da policy community com relação a problemas que são conhecidos da sociedade brasileira há décadas, a saber: as dificuldades de produção e comercialização, a má distribuição de terras no país, a pobreza rural, a falta de serviços básicos, entre outros.

O Programa Territórios da Cidadania trazia uma nova abordagem que questionava os instrumentos tradicionais da intervenção pública (setoriais, fragmentadas etc.). Tratava-se de uma estratégia que visava arquitetar novos mecanismos de regulação entre o Estado e a sociedade, buscando o reconhecimento e a valorização dos atores sociais. Segundo Cavalcanti, Wanderley e Niederle (2014), o Programa previa a inovação na capacidade de realizar a gestão integrada de ações setoriais, já que em seu desenho institucional presumia-se a criação dos colegiados territoriais, espaços essenciais para a organização do Programa e para pensar a governança integrada e territorializada das políticas públicas.

Essa concepção, do ponto de vista dos entrevistados, foi fundamental para que o Governo Lula, no seu segundo mandato, optasse por priorizar esse debate em sua agenda governamental.

Segundo um dos entrevistados,

> Então o Programa Territórios da Cidadania você tinha o quê? Aí, você tinha um processo mais amplo, vigoroso, substancial de integração de ações, mas, essa integração de ações ela estava mais numa matriz, né... você tinha lá uma matriz “Ministério X o que é que você tem aqui...” É evidente que isso teve um peso político muito grande porque foi o presidente da república que liderou. Então foi o Lula que disse (batendo na mesa) “Eu quero esse negócio e esse negócio vai funcionar”. Então, estava na agenda política dele. (E01)

A ideia de um programa que articulasse vários ministérios, buscasse efetivamente reduzir a pobreza, trabalhasse com a ideia da cogestão e repensasse a estrutura federativa do país, chamou a atenção do presidente
Lula, inclusive em seus encontros com outras lideranças internacionais, conforme a fala abaixo:

> Uma vez, eu estava com o então ministro do Desenvolvimento Agrário, Guilherme Cassel, nós íamos para uma agenda em Alagoas, eu o acompanhei e ali antes de pegarmos a aeronave, ficamos conversando. Naquele dia, ou dias antes, foi naquela semana, ele relatando que recebeu uma ligação do Palácio do Planalto que era o presidente Lula pedindo *pra* ele ir lá porque ele estava com o presidente Chávez, falando sobre o Programa Territórios da Cidadania. Chávez estava interessado e queria conhecer e chamou o ministro *pra* ir lá naquela hora. Ou seja, (...) estava na agenda do governo. (E01)

Ainda segundo a entrevista, havia dentro da Presidência da República um grupo gestor responsável por coordenar o Programa para além da equipe composta na SDT, sinalizando a importância conferida à política pelo presidente. “Você tinha uma estrutura, dentro da presidência que coordenava, que acompanhava, monitorava, tinha uma estrutura de reunião de ministros com a presidência para prestar contas” (E01).

Portanto, o Programa Territórios da Cidadania nasce nesse contexto de articulações e dinamização das ideias sobre estratégias de desenvolvimento e convencimento do Presidente da República.

## Considerações finais

Neste artigo buscou-se entender as dinâmicas do envolvimento de militantes na gestão pública e nos processos de construção de políticas públicas. No caso específico, tentou-se entender a gênese de construção da política de desenvolvimento territorial pós anos 1990 e como ela se consolida no período do Governo Lula. Buscou-se também entender como a comunidade específica dessa política exerceu o seu papel na inserção do tema na agenda governamental.

De modo geral, os entrevistados argumentaram que a inserção de militantes nas burocracias estatais foi fundamental para o acesso às informações e para a incorporação de demandas na agenda governamental. A ocupação de cargos no governo fez com que esses militantes se apropriassem das capacidades técnicas e modificasem as estruturas institucionais e, consequentemente, o modo de fazer políticas públicas. Mas, conforme destaca Cayres (2017, p. 4): “Afinal, quem eram esses atores? Eram burocratas ou ativistas ou as duas coisas juntas e misturadas?”.

Percebe-se que esses atores formavam uma comunidade de política pública que, desde os anos 1980, já vinha discutindo propostas alternativas de desenvolvimento, em conjunto com os movimentos sociais, sindicatos, Igreja e acadêmicos de esquerda. Com a entrada dessas
pessoas na Secretaria de Desenvolvimento Territorial, no primeiro
mandato de Lula, conformam-se no que se chamou de ativistas
institucionais, ou seja, militantes das causas dos movimentos sociais e das
lutas populares, mas também se tornaram burocratas no sentido de ter
que se adaptar às regras institucionais e ao jogo político. De fato, o maior
envolvimento dentro da gestão pública pode produzir diferentes
significados e resultados para as políticas públicas, modificando o
cotidiano de trabalho dentro da burocracia estatal. Mas conforme destaca
Dowbor (2015, p. 117), "não se trata de um canal de acesso permanente ao
Estado; seu uso está sujeito à dinâmica das coalizões governamentais".

A utilização de sociogramas se configura, dessa forma, como auxiliar para a compreensão dos arranjos institucionais e relações formais e informais no processo da política. As redes criadas no contexto deste trabalho são representações gráfico-teóricas de relações (links, as relações – sociais, políticas, acadêmicas etc. – entre os nós) entre unidades (“nós”, atores e instituições) em um determinado ponto do tempo. Assim, observa-se que a conformação dessa rede é um conjunto de conexões em torno de interesses compartilhados, nos quais os objetivos são atingidos por meio de trocas materiais e imateriais (apoio financeiro, político, intelectual), o que permite visualizar como tais conexões formaram uma comunidade de política capaz de alavancar as discussões e tomar a frente de deliberações sobre a política de desenvolvimento territorial no Brasil.

No que tange às políticas de desenvolvimento territorial, a integração
das pautas dos movimentos sociais na dinâmica da Secretaria possibilitou
experiências e articulações que contribuíram para um novo olhar sobre o
meio rural, não mais setorializado, mas pensado de maneira articulada ao
meio urbano.

De todo modo, as entrevistas mostram que pensar políticas públicas requer entender o jogo político em suas mais variadas facetas: quem participa, como participa e que decisões são tomadas. Portanto, o artigo tentou mostrar, nessa relação entre Estado e sociedade, a capacidade dos ativistas de gerirem criativamente os limites colocados pela institucionalidade e potencializar o alargamento das fronteiras estatais.

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**Resumo:** (A gênese da política de desenvolvimento territorial no Brasil: atores, redes e a comunidade de política pública). O artigo tem como objetivo desvendar a gênese da política de desenvolvimento territorial no Brasil, olhando para a importância das redes sociais na formação de uma comunidade de políticas pública específica sobre desenvolvimento rural com viés territorial. Busca-se trazer para o debate as influências de diversos atores da rede (militantes ou simpatizantes de movimentos sociais) que figuravam no cenário rural brasileiro e que, com a entrada do presidente Luís Inácio Lula da Silva, em 2003, tornam-se membros da burocracia estatal, inclusive assumindo cargos de alto escalão. Trabalha-se com a hipótese de que as perspectivas assumidas por esses atores foram centrais nas definições das políticas territoriais. A relação entre movimentos sociais, partidos políticos e Estado é pensada a partir da sociologia relacional, utilizando a ideia de redes sociais e comunidade de política pública, buscando identificar quais atores ocuparam postos-chave em arenas deliberativas e decisórias e como se articularam com demais burocratas. Foram realizadas entrevistas com atores-chave como a principal fonte de dados para a análise. Reforça-se que, mais do que um contexto institucional favorável, ou seja, a abertura de janelas de oportunidades possibilitadas pelo Governo Lula, são as ações dessa comunidade desde os anos 1990 que de fato produzem ideias/valores e definem as políticas públicas com o viés territorial para pensar o desenvolvimento no país.

**Palavras-chave:** redes sociais; desenvolvimento territorial; comunidade de política.
**Abstract:** (*The genesis of territorial development policy in Brazil:* actors, networks and the public policy community). This article aims to understand the genesis of the territorial development policy in Brazil looking to the significance of social networks and the policy community in this process. It seeks to bring to the debate the influence of a range of actors in the network (militants or sympathizers of social movements) that were part of the Brazilian rural scene and that, with the entry of President Luís Inácio “Lula” da Silva in 2003, became members of the state bureaucracy, even assuming high ranking positions. We work with the hypothesis that the perspectives assumed by these activists were central in the definitions of the territorial policies. The relationship between social movements, political parties and State is addressed on the basis of relational sociology, using the idea of social networks and public policy community. seeking to identify which actors have occupied key positions in the deliberative and decision arenas and how they have articulated with other bureaucrats. Interviews were conducted with central actors as the principal source of data for analysis. It is reinforced that more than a favorable institutional context, that is, the opening of windows of opportunity made possible by the Lula government, are the actions of this community since the 1990s that in fact produce ideas/values and define public policies with a territorial bias to rethink development in the country.

**Keywords:** social networks; territorial development; policy community.

<figure><img src="image_22.png" /></figure>

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# La asociatividad comunitária para el emprendimiento rural: la experiencia de tres asociaciones del corregimiento de Tribunas Córcega, Pereira

DOI: 10.36920/esa-v28n1-9

## Introducción

La asociatividad rural, como estrategia de política que busca vincular un mayor número de beneficiarios a las acciones del Estado, se profundizó en las dos últimas décadas en América Latina (LIENDO; MARTÍNEZ, 2011). En algunos casos, como fuente de diseño de los programas de desarrollo rural en la región producto de la transformación productiva, la diversificación y la inclusión de actividades no agrícolas (ORTÍZ, 2009); en otros, para estimular economías solidarias y el tejido social (PEDROZO, 2016).

Por su parte, el emprendimiento, en Colombia constituye una política de Estado a partir de la ley 1014 de 2006, aunque aplicada al entorno rural, los emprendimientos rurales se han caracterizado por enormes barreras, pues se suman a los ya inherentes al entorno incierto propio del emprendimiento, los concernientes al espacio rural, muchos de ellas de tipo estructural, como por ejemplo, el estado de la infraestructura, acceso a mercados, acceso a financiamiento y en general, vacíos de política (MOLINERO; RODRÍGUEZ, 2012).

<footnote n="1">¹ Maestría en Desarrollo Rural. Investigadora en la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS). E-mail: pgiraldo.cal@gmail.com.</footnote>

<footnote n="2">² Especialización en Gerencia Social de la Escula Superior de la Administración Publica (ESAP). Maestría en Desarrollo Regional por la Universidad Católica de Pereira (U.C.P.), Colombia. E-mail: maicolopera84@hotmail.com.</footnote>

<footnote n="3">³ Doctorado en Ciencias Sociales por el Colegio de la Frontera Norte y en Ciencias Sociales, niñez y Juventud por la Universidad de Manizales-CINDE, Colombia. E-mail: mcardona@umanizales.edu.co.</footnote>
<figure><img src="image_23.png" /><figcaption>**Figura 1** - Mapa del corregimiento de Tribunas Córcega, Pereira, Colombia</figcaption></figure>

**Fuente:** Elaboración propia a partir de ArcGis.

A modo de contextualización, este corregimiento se sitúa al suroriente de la ciudad de Pereira (ver Figura 1). La ciudad cuenta con otros 11 corregimientos más y su población municipal corresponde a 476.660 personas. Al 2016 se estimaba una población en Tribunas Córcega de 11.374 habitantes que representa el 16% del total corregimental (SECRETARÍA DE PLANEACIÓN, 2017). Operan, a su vez, 19 Juntas de Acción Comunal correspondientes a 15 veredas y 4 sectores rurales según clasificación del DANE. El territorio es atravesado por la segunda vía en importancia para el departamento que conecta las ciudades de Pereira y Armenia y está concesionada por Autopistas del Café.

El territorio además cuenta con varios usos del suelo. El primero en importancia, el cultivo permanente de café tecificado, constituido por un área de 74,57%; adicional a los cultivos de mayor ciclo, el 4,1% del área se destina a cultivos semipermanentes tipo yuca (*manihot esculenta*), el 0,9% a transitorios como tomate (*solanum lycopersicum*) y frijol (phaseolus vulgaris) y finalmente el 0,51% en cultivos promisorios como mora (*rubus*), lulo (*solanum quitoense*), champiñón (*agaricus bisporus*) y plátano (*musa paradisiaca*). El segundo uso en importancia, las áreas maderables correspondientes al 19,89% en bosque protector/productor (HERNÁNDEZ HEREDIA, 2013). A su vez, el corregimiento pertenece al Distrito de Conservación de Suelos (DCS) BARBAS - BREMEN, conformado por 4400 has, ubicado en las cuencas altas de los ríos Barbas, Consota y Cestillal, en área limítrofe entre los departamentos
de Risaralda y Quindío (CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA, 2015).

Sumado al contexto, en este artículo se presentarán los resultados de dos de las ocho categorías<fnref n="4" /> abordadas en el estudio, son éstas asociatividad comunitaria y emprendimiento rural. La asociatividad comunitaria puede definirse como un mecanismo de cooperación mediante el cual las unidades productivas unen sus capacidades para hacer frente a los retos derivados de la globalización, a través de la generación de valor tras la solución de problemas comunes entre las unidades productivas, los cuales son ocasionados por el tamaño insuficiente de sus capacidades para afrontar los retos tales como: el acceso a nuevos mercados, incorporación de tecnologías, el acceso a la información, entre otros, lo cual limita el desarrollo de las áreas de influencia (LIENDO; MARTÍNEZ, 2011).

En consecuencia, la asociatividad comunitaria está relacionada con dos dinámicas. La primera, de carácter social, se reconoce el trabajo humano aunado con otros individuos construyendo un esquema social en el que priman la ayuda mutua, la solidaridad y el mejoramiento social continuo, potencializando, además, las habilidades del trabajo colectivo. Por su parte, la segunda, se relaciona con las formas colectivas generadoras de desarrollo para el crecimiento económico y social, en las que se motiva a los participantes a promover unidades productivas como resultado de la asociatividad que procura el desarrollo de proyectos con alcances de gran envergadura (PNUD; UNIVERSIDAD DE MANIZALES; OBSERVATORIO DEL MERCADO DE TRABAJO DE CALDAS, 2017).

A su vez, por emprendimiento rural, se entiende todas aquellas iniciativas empresariales que buscan dar solución a las diferentes problemáticas de los territorios y comunidades rurales. Siguiendo a María Formichella, el emprendimiento se define como "el desarrollo de un proyecto que persigue un determinado fin económico, político o social, entre otros, y que posee ciertas características, principalmente que tiene una cuota de incertidumbre y de innovación" (2004, p. 3).

En general estos emprendimientos persiguen diversos objetivos entre los que se pueden destacar: la creación de ecosistemas rurales, consolidación vocacional del territorio, especialización de los agentes productivos, desarrollo regional, mejorar la calidad de vida de los pobladores (HERNÁNDEZ-MOGOLLÓN et al., 2016). Así mismo, parten del capital social presente en el lugar, expresado en sus necesidades, conocimientos y recursos disponibles, que implica, además la articulación con otros actores locales públicos o privados y la creación de redes cooperativas y solidarias (FORMICHELLA, 2004).

<footnote n="4">⁴ En la investigación se hizo uso de las categorías teóricas: desarrollo rural, desarrollo local, asociatividad comunitaria, encadenamientos productivos, capacidades rurales, economía solidaria, emprendimiento rural y emprendimiento comunitario.</footnote>
Ambos elementos teóricos, nos llevan a la formulación de la pregunta ¿cuáles son las dinámicas de asociatividad comunitaria en el corregimiento de Tribunas Córcega y cómo las políticas contribuyen en su potencialización para el año 2018? Para finalizar esta introducción y una vez presentados la pregunta, el contexto y las categorías de análisis, se pasará a describir los resultados que se derivan de esta investigación, no sin antes describir la metodología aplicada con los líderes y lideresas del corregimiento de Tribunas Córcega. Una vez presentados estos aspectos y al finalizar el texto, se presentarán la discusión y algunas conclusiones.

## Metodología

La investigación se realizó a partir de un enfoque metodológico cualitativo mediante el uso de dos herramientas de recolección de información, la línea del tiempo y la encuesta. El primer instrumento, la línea del tiempo, fue aplicada a modo de conversatorio, permitió conocer algunas de las características de los líderes y lideresas de las asociaciones del corregimiento de Tribunas Córcega desde el reconocimiento del antes, hoy y después de su trabajo comunitario (ver Figura 2). El segundo instrumento, la encuesta, aplicado a la misma población, se implementó a modo de preguntas abiertas y sistematizado a partir de los indicadores: trabajo en equipo, proyectos productivos, emprendimiento comunitario y desarrollo rural, para identificar las principales problemáticas del corregimiento, los procesos organizativos y el acceso a políticas.

<figure><img src="image_24.png" /><figcaption>Figura 2 - Línea del tiempo</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia a partir de talleres con líderes.
## Resultados

La asociatividad para el emprendimiento rural constituye un aspecto más o menos reciente en la trayectoria del desarrollo regional y rural en Colombia. El uso de esta estrategia como mecanismo de acceso a políticas y mercados data de principios del siglo XXI, hacia el 2002 aproximadamente, estimulada por la cooperación internacional o fondos internacionales de recursos, Banco Mundial y BID, de manera más destacada.

Según la Agencia Presidencial para la Cooperación - APC -, entre el 2010 y el 2016, el 26% de los proyectos de cooperación internacional promovían la asociatividad como requisito para la ejecución de proyectos de desarrollo rural, siendo los principales financiadores de estas iniciativas la Unión Europea, Canadá, Países Bajos, España, Suiza y el BID; con un total de inversión de USD 102.673.484; e implementados en 28 de los 32 departamentos del país (APC-COLOMBIA, 2017, p. 6-7).

A su vez, datos más específicos del sector, revelan que la asociatividad en el período 2010-2014 constituyó una política de gobierno, ejecutada a partir de la línea estratégica 1 que tuvo por objetivo promover los encadenamientos y la agregación de valor en la producción agropecuaria y cuyo resultado superó las metas proyectadas, por ejemplo, entre el 2011 y el 2013 se implementaron 533 proyectos productivos asociativos (CÁRDENAS PINZÓN; VALLEJO ZAMUDIO, 2016).

Desde el ámbito de las políticas, el Plan Municipal de Desarrollo 2016-2019 "Pereira capital del Eje", contempla dentro de sus acciones en materia de desarrollo rural, un proceso de acompañamiento para el fortalecimiento asociativo mediante las siguientes acciones: a) diagnóstico situacional social, b) formulación de planes organizacionales, c) apoyo y seguimiento a los procesos contables, d) soporte para acceder al Fondo de Fomento Agropecuario, e) orientación para la formalización del empleo, f) ejecución de procesos comerciales como las ferias agropecuarias y mercados campesinos, g) posicionamiento de productos de asociaciones en grandes superficies (ALCALDÍA DE PEREIRA, 2016, p. 76).

En suma, todos estos elementos llevan a plantear que el uso de la figura asociativa para el emprendimiento rural no es casual en tanto desde la institucionalidad se considera:

una oportunidad en la construcción de capital social y generación de economías de escala para los pequeños productores y campesinos más empobrecidos, lo que permite el mejoramiento de su capacidad productiva, competitiva y el acceso a mercados. (APC-COLOMBIA, 2017, p. 4)
## Dinámicas de asociatividad comunitaria

En el corregimiento fueron identificadas asociaciones de origen comunitario y con un fuerte vínculo con el territorio. Así, las dinámicas reconstruidas en el corregimiento de Tribunas Córcega, a partir de las asociaciones Orobíes, Bicipark y Asojac, poseen, al igual que la estrategia del Estado, una trayectoria más o menos reciente y en consecuencia se encuentran en una etapa de desarrollo incipiente. Además de su fase embrionaria, coinciden en un propósito común: el desarrollo sostenible del territorio. Aún con estos elementos en común, las tres asociaciones difieren en varios aspectos. De un lado, en los intereses que las orientan dado que además del desarrollo sostenible ejecutan otro tipo de actividades; el motivo que las originó, muchas de ellas estimuladas por factores externos; y el tipo de emprendimiento, algunos con mayor especificidad y delimitación (ver Figura 3).

<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>**Figura 3** – Origen, características y tipo de emprendimiento de las asociaciones comunitarias</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia a partir de conversatorio con líderes.

Orobíes, una asociación comunitaria formalmente constituída en 2018 con el objetivo de ser vigías del patrimonio a partir de la educación y el turismo. Desarrollan, desde el 2013, actividades para la reconstrucción de la historia del corregimiento en relación a sus riquezas culturales, naturales y sociales, al tiempo que llevan a cabo procesos formativos con estudiantes en la visibilización y reconocimiento de estas riquezas de este espacio rural. En aras de fortalecer el tejido comunitario, han trabajado en pro de desarrollar redes regionales, nacionales e internacionales, a través de intercambios académicos para promover el
turismo comunitario y/o la educación en patrimonio. Esto indica uno de sus líderes:

> Nosotros trabajamos en tres líneas de acción, que es Patrimonio, Educación y Turismo. El patrimonio, o sea, nos hemos dado a la tarea de investigar de recuperar esa historia, y esa historia hacemos un trabajo educativo en las 15 escuelas, mm que tenemos en el corregimiento junto con el colegio José Antonio Galán, pero ese patrimonio lo llevamos a los niños a través de la pintura, ¿cierto? En los niños, digamos se empoderen de la riqueza que tiene nuestro corregimiento a través de la pintura, que dibuje la pájaro insignia, que dibuje la flor insignia, que dibuje lo que es nuestro, ¿cierto? Y así los procesos, digamos en, en lo que es, en la comunidad. (Conversatorio, Asociación Orobíes, octubre de 2018)<fnref n="5" />

La principal característica de Orobíes es su diversidad temática. De este modo, participan de gran variedad de actividades que van desde el campo formativo como la sensibilización de estudiantes en materia de patrimonio ambiental, reconociendo, por ejemplo, especies endémicas; pasando por la formación en artes y oficios que permitan dar empleabilidad a los habitantes del corregimiento; hasta llegar a actividades de tipo cultural y/o académico como su participación en eventos internacionales y nacionales relacionados con turismo comunitario y eventos culturales en música y pintura. Estas actividades también están articuladas a procesos de corte más empresarial como la consolidación de emprendimientos agropecuarios escolares orgánicos y a través de éstos la creación de un corredor agroecoturístico dada la conectividad y cercanía del corregimiento con municipios vecinos como Salento y Filandia del departamento del Quindío.

Por su parte Bicipark,<fnref n="6" /> es un colectivo que surge motivado través de una capacitación del SENA en turismo en el año 2018 y quienes al finalizar su proceso formativo debían crear un producto de impacto en el sector. Con ese objetivo, la asociación se inclinó por la gestión de un gran parque temático en el Suroriente de Pereira para desarrollar senderismo ecológico a través de la bicicleta.

<footnote n="5">⁵ Conversatorio realizado el 28 de octubre de 2018 en el Corregimiento de Tribunas Córcega.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Esta iniciativa además se inscribe en las dinámicas de construcción de paz que sugieren un fuerte énfasis en la reconciliación con la naturaleza. A modo de ejemplo, la cartilla de los planes de desarrollo para la paz indican: "Visión: El municipio es reconocido a nivel nacional e internacional con un turismo enfocado en la reconciliación, la no discriminación y la preservación ambiental, a través de parques temáticos naturales que han generado sensación de seguridad, arraigo territorial, empleo a la población rural y ha permitido el desarrollo comercial de la región" (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN; OFICINA DEL ALTO COMISIONADO PARA LA PAZ; DESPACHO DEL MINISTRO CONSEJERO PARA EL POST-CONFLICTO, DERECHOS HUMANOS Y SEGURIDAD, 2016, p. 30).</footnote>
Además de su reciente creación, este colectivo se caracteriza por su motivación específica pues al tratarse de un proyecto que busca posicionarse a futuro implica una reconfiguración de la asociación en función esta iniciativa. Así, su principal particularidad es el liderazgo en la gestión. Esta se ha desarrollado a través del escalamiento del proyecto en las distintas instancias del gobierno, por ejemplo, radicar la iniciativa ante el Ministerio de Turismo y, posterior a ello, visibilizarla en el ámbito local ante el Concejo Municipal para que esta corporación destine el presupuesto correspondiente. En este sentido, la especificidad de este colectivo también lo hace más vulnerable al tratarse de un bien intangible en el corto, e incluso, el mediano plazo.

Finalmente, Asojuntas que constituye la asociación de juntas de acción comunal del corregimiento, creadas a partir de la Ley 743 de 2002 y quien es la responsable de gestionar las iniciativas comunitarias en el territorio. En materia de asociatividad para el emprendimiento rural, Asojac se ha centrado en el ordenamiento del territorio para la protección de las microcuencas al ser de esta forma el soporte para la conservación del patrimonio del territorio. A su vez, es el responsable de incidir en el presupuesto participativo en la gestión de recursos para el corregimiento.

Esta asociación, como su nombre lo indica agremia las 19 juntas de acción comunal de igual número de veredas del corregimiento. Según el artículo 8 de la Ley 743/02 las juntas o sus asociaciones "son organizaciones cívicas, sociales y comunitarias con personería jurídica y sin fines de lucro, con patrimonio propio que aunan recursos para el desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en la democracia participativa" (CONGRESO DE LA REPÚBLICA, 2002). En general, los procesos asociativos permiten articular y gestionar de forma más ordenada las demandas de la comunidad ante el gobierno municipal, por lo tanto, Asojac ha sido el garante en el territorio para la gestión de varias iniciativas, por ejemplo, a través de la incidencia en el plan de ordenamiento territorial en la consolidación de la infraestructura adecuada para el acceso al territorio, sea para actividades turísticas o para la comercialización de productos agropecuarios.

Ahora bien, a modo de síntesis se pasará a clasificar algunas de las características identificadas en estas tres asociaciones. En primer lugar, la multifuncionalidad o pluriactividad (BONNAL; DÍAZ; LÖSH, 2004), una característica común a los entornos rurales a medida que el modelo económico ha profundizado su transformación. En este sentido es común encontrar asociaciones, como Orobíes, que desempeñan actividades que van desde temas agrícolas (como proyectos productivos escolares) hasta no agrícolas (como turismo comunitario,
capacitación en artes y oficios, participación en ferias, entre otras). La pluriactividad, además de una forma de diversificación de rentas de los habitantes rurales constituye todo un desafío para lograr dar respuesta a través de las políticas que contribuyan a fortalecer tal diversificación económica.

En segundo lugar, la asociatividad desde abajo o asociatividad desde arriba, en esta podemos diferenciar los distintos procesos organizativos de la comunidad, por ejemplo, hasta qué punto Orobiés y Bicipark constituyen procesos inducidos externos y que en ocasiones demandan su formalización a través de statutos o creación de fundaciones; de otro lado, las experiencias del SENA que se fundamentan en principios de emprendimiento pero que una vez iniciados difícilmente logran su continuidad en el tiempo; por su parte Asojac que si bien obedece a un proceso autónomo de la comunidad se enfrenta a los límites que impone la particularidad comunitaria y sin ánimo de lucro, lo cual puede contribuir en la consolidación de economías solidarias siempre y cuando se desmarque de entender el bienestar como un problema de infraestructura social.

En tercer lugar, la ausencia de articulación de los procesos asociativos con instrumentos institucionales que potencien las dinámicas de emprendimiento local. Por ejemplo, ya el informe de Misión para la Transformación del Campo (2014) había indicado la importancia de articular cada una de las políticas ejecutadas en los territorios con las dinámicas de asociatividad presentes. Sin embargo, esta articulación no es tan clara cuando se analiza el caso del corregimiento de Tribunas Córcega pues al revisarse a quiénes están destinadas las políticas estas priorizan única y exclusivamente procesos asociativos agropecuarios, a gran escala y de un conjunto pequeño de asociaciones ya posicionadas en el mercado.<fnref n="7" />

## Emprendimiento rural en las políticas locales

A través del ejercicio realizado con los líderes y lideresas del corregimiento fue posible identificar fuentes de acciones y recursos con impacto en el emprendimiento rural. De esta forma, a partir del diálogo fueron evidenciadas tres políticas: 1) el Fondo de Inversiones Comunitarias, 2) la política pública Pereira Innova y 3) Plan de Desarrollo Municipal en sus componentes agropecuario y ambiental.

La primera, la política *Pereira Innova*, un programa transformado en política pública y su institucionalización a través del Acuerdo

<footnote n="7">⁷ Por ejemplo, el PDM 2016-2019 están identificadas las asociaciones agropecuarias fortalecidas a través de la Secretaría de Desarrollo Rural que no supera un número de 11 en todo el municipio (Asoaquapez, Horfrubella, Corfresagro, Asoperagro, Entreverdes, Asohass, Agrocombia, Agroarabia, Asonuevo Sol, Asopulpas, Coemgurrio) (ALCALDÍA DE PEREIRA, 2016, p. 76).</footnote>
Municipal 71 del 13 de diciembre de 2010. Esta política/programa se propone la promoción de la innovación, la ciencia y la tecnología, la cultura del emprendimiento y el desarrollo empresarial. Se estructuró a partir de los ejes 1) innovación, ciencia y tecnología, 2) cultura de la innovación y el emprendimiento, 3) creación de empresa y 4) desarrollo empresarial (CONCEJO MUNICIPAL, 2010).

Desde los alcances definidos por la política/programa está la enunciación, formulación e implementación de actividades para la promoción de la cultura emprendedora, la creación de empresa y el fortalecimiento empresarial de Mipymes; promover la productividad y competitividad a través de un fondo público-privado de gestión de proyectos; además de su articulación al sistema nacional y departamental de Ciencia, Tecnología e Innovación. Las acciones contempladas en la política, además de la gestión posible ante recursos nacionales y departamentales, se financia del 3% del presupuesto de libre destinación del municipio (CONCEJO MUNICIPAL, 2010).

La segunda, el Fondo de Inversiones Comunitarias (FIC), regulado a partir del Acuerdo municipal 43 del 18 de diciembre de 2014. A través de este Fondo, las Juntas de Acción Comunal, Asociaciones y entidades de carácter civil, tienen la posibilidad de ejecutar acuerdos de apoyo, con la Alcaldía para realizar trabajos, labores que impacten positivamente en lo social a las comunas y corregimientos del municipio de Pereira. El monto estimado para poder ejecutar el FIC, es de $52.000.000 millones (18.000 USD aprox), considerado un monto de mínima cuantía. Mediante este rubro es posible financiar, entre otros proyectos:

> En las Comunas y Corregimientos se deben presentar proyectos de Inversión que aporten de manera clara al mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad, como inversiones para servicios comunitarios, o generación de empresas, dotaciones, inversiones para producción agropecuaria comunitaria, inversiones físicas en sedes comunales, o adecuaciones de las mismas, Procesos de formación o planes educativos a la comunidad, Construcción o mejoramiento puentes o caminos, Servicios de telecomunicaciones y conectividad. (CONCEJO MUNICIPAL, 2014, p. 4)

Complementario al FIC, en el Corregimiento también se desarrollan ejercicios de presupuesto participativo donde las comunidades priorizan la inversión a realizar en el centro poblado. En este sentido, el presupuesto priorizado por los habitantes ha sido empleado para subsanar temas de acueducto veredal que contribuyen, tanto al acceso al recurso hídrico de los habitantes, como de las personas que desarrollan actividades agropecuarias (ver Tabla 1).
<table><caption>Tabla 1 - Proyectos aprobados bajo modalidad presupuesto participativo</caption><thead><tr><td>Proyectos aprobados Tribunas Córcega</td><td>Año</td><td>Votos</td></tr></thead><tbody><tr><td>Adquisición de tuberías para el mejoramiento de redes de acueducto veredal</td><td>2014</td><td>561</td></tr><tr><td>Adquisición de tuberías para el mejoramiento de redes de acueducto veredal</td><td>2015</td><td>560</td></tr><tr><td>Reposición de redes en áreas críticas de la ESP Tribunas</td><td>2016</td><td>646</td></tr></tbody></table>

Fuente: Anuario Estadístico (SECRETARÍA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL, 2017).

La tercera, el Plan de Desarrollo Municipal de Pereira 2016-2019. En su eje estratégico 1 "Competitividad, Innovación y Empleo" y en coherencia con la política pública "Pereira Innova" el plan considera 4 pilares competitivos: 1) Fortalecimiento a sectores estratégicos, 2) Emprendimiento, gestión y desarrollo empresarial, 3) Fortalecimiento de mercado Interno e internacionalización de la Economía y 4) Entorno e infraestructura. De éstos, conciernen a campo del emprendimiento, la productividad y competitividad los siguientes programas y subprogramas:

- Pilar 1: Programa Pereira con diversidad económica y sus subprogramas a) pereira proyectada al turismo y b) marketing territorio;

- Pilar 2: Programa Ciencia, tecnología e innovación para el cambio y sus subprogramas a) Pereira capital de la ciencia, tecnología, innovación e investigación y b) TIC para el desarrollo (en el componente de Centros de Emprendimiento y Desarrollo Empresarial);

- Pilar 3: Desarrollo productivo para el cambio y su subprograma Emprendimiento e Impulso a producción pereirana, políticas de competitividad;

- Pilar 4: Programa Territorio rural competitivo y su subprograma desarrollo agroindustrial y comercial rural (ALCALDÍA DE PEREIRA, 2016).

Además de los pilares considerados, el plan espera que, por ejemplo, el sector primario aumente en 4% su participación en el PIB municipal y del turismo en general, este aumente su contribución en 2% aproximadamente. Sin embargo, el plan no especifica metas para los territorios rurales, como es el caso del corregimiento de Tribunas Córcega, aún en estas condiciones, el PDM proyecta entre otros resultados, la asesoría de 65 iniciativas emprendedoras, 8 convenios comerciales con empresas ancla, aumentar en 20 el número de
empresas beneficiadas con el programa Eje empresarial, el fortalecimiento de 1.200 emprendimientos, el fortalecimiento de 480 emprendimientos de alto impacto a través de microcréditos, entre las metas de mayor relevancia (ALCALDÍA DE PEREIRA, 2016, p. 236).

## Las potencialidades de la asociatividad comunitaria para el emprendimiento rural

En este apartado, se propone esbozar algunos elementos que se consideran claves, tanto, desde las capacidades de las asociaciones comunitarias, como, desde el diseño de las políticas de forma tal que posibiliten un adecuado acceso a las mismas. De cierta forma, la reflexión enfatiza en cuáles son los requisitos que debe tener uno y otro actor para una adecuada articulación. A partir del análisis y evaluación de las dinámicas comunitarias fue posible inferir, de un lado, la debilidad de los procesos organizativos reflejados en aspectos como su baja su sostenibilidad en el tiempo y la poca capacidad para incidir en las políticas públicas de forma tal que los beneficien. En este sentido, es relevante que las asociaciones comprendan cómo desarrollar un emprendimiento comunitario en el corregimiento, ampliar su capacidad para autoabastecerse, de autoayudarse, comprarse y compartir entre organizaciones a modo de redes.

Así mismo, la ausencia de reglas claras en las diferentes asociaciones en cuanto a la toma de decisión en el manejo de los recursos, por ejemplo, en cuanto a su destinación, mecanismos de fondo rotatorio, los aportes de cada uno de los socios y en general el manejo del capital. Esta es una evidencia que, el emprendimiento comunitario, es una concepción que requiere ser fortalecida en el corregimiento favorecer su sostenibilidad.

Se entiende, luego, que la asociatividad comunitaria va más allá de la reunión de personas o unidades productivas con objetivos comunes. Es necesario que, para demostrar resultados más contundentes, la capacidad de las asociaciones sea potencializada. Ello se logra a través de los encadenamientos productivos o cadenas productivas, concepto que hace alusión a "un sistema conformado por actores (hombres y mujeres) con características y roles específicos, que desarrollan actividades interrelacionadas e interdependientes alrededor de la evolución de un producto, desde la producción hasta su consumo, con el fin de generar competitividad para el desarrollo local" (SALAZAR GONZÁLEZ; HEYDEN, 2004, p. 11).

En consecuencia, la unión consensuada (asociatividad) de diferentes organizaciones que pueden participar del desarrollo de algún(os) eslabón(es) de la cadena de valor pero sin perder su autonomía e independencia, ello, con el fin de potencializar su competitividad en el
marco de la globalización. Esto además se complementa con la posibilidad de agregación de demanda para recibir los servicios del Estado, como por ejemplo, acceso a insumos, crédito, tecnologías y conocimiento, competencias y capacidades de gestión empresarial, al tiempo que, permitiría agregar oferta al articular las diferentes organizaciones (IICA, 2017, p. 4).

No obstante, más allá de la asociatividad comunitaria o solidaria, debe existir un soporte institucional que permita la consolidación de las iniciativas, por ejemplo, através del estímulo o la promoción de los proyectos de turismo que trasciendan la visión tradicional del mismo al incluir figuras como el turismo comunitario o en perímetros suburbanos como se proponen Orobíes y Bicipark, así mismo, desde los procesos de comercialización bajo mecanismos como las compras públicas o los mercados agroalimentarios.

El caso del municipio de Pereira es particular dado que las políticas están formuladas y, a diferencia de lo que sucede en otros territorios, cabe preguntarse ¿por qué las asociaciones presentes en el territorio no acceden a las mismas siendo el corregimiento de Tribunas Córcega un lugar geoestratégico, con un gran potencial agroecoturístico y con una teijido organizativo activo y de trayectoria? No obstante, y como ya lo han reseñado varios estudios (IICA, 2017; SOLARTE LINDO, 2011) esta inclusión debe inscribirse en una visión de futuro que trascienda la óptica de los proyectos productivos y el turismo convencional para pensar en formas más diversificadas de asociatividad y emprendimiento que favorezcan el negociaciones más justas para los oferentes rurales y la vinculación a los programas del Estado como productores de bienes y servicios.

Esta idea es ratificada por el reciente informe de la FAO para la agricultura familiar en América Latina. Según Grisa y Saborin (2019) desde los movimientos sociales se reclaman *interpretaciones posproductivistas* en las políticas agrícolas. Implica un cambio en su orientación exclusiva al mercado y a las grandes cadenas multinacionales agrícolas, en contraste, con base en este cambio interpretativo, las políticas públicas deben incentivar prácticas agrícolas diversificadas, a través del cuidado de la sociobiodiversidad, el estímulo de la soberanía y seguridad alimentaria y los modos de vida diferenciados (p. 7).

## Discusión

Son pocos y más o menos recientes los estudios que abordan la temática de la asociatividad rural (APC-COLOMBIA, 2017; ESTRADA ARBELÁEZ, 2016; RIVERA JARAMILLO, 2016; SOLARTE LINDO, 2011). En estos, el emprendimiento juega un papel propulsor de las iniciativas y por lo
general antecede los procesos asociativos. Se entiende, además, que esta asociatividad tiene fines empresariales y de acceso a los mercados, en especial, con el estímulo de la visión de los programas nacionales Oportunidades Rurales y Alianzas Productivas estimuladas por Fondos Internacionales (en específico FIDA y Banco Mundial) (SOLARTE LINDO, 2011). Otros estudios enfatizan en una visión más cooperativa y solidaria y en aras de un comercio justo que orienten estos procesos organizativos (CASTAÑEDA URREGO; DÍAZ ALBARRÁN, 2018; IICA, 2017; OSPINA PENAGOS; ALZATE CASTAÑO, 2018).

Los resultados de este análisis demuestran debilidades estructurales de los procesos organizativos que refuerzan una visión equivocada que se tiene de la asociatividad dado que al presionar la formalización de las organizaciones se puede conducir a su extinción, al tiempo que la creación de organizaciones exigida de forma externa afecta el tejido organizacional de las comunidades al debilitarlo o las personas unirse por fines utilitaristas y no como el resultado de objetivos comunes y de una acción colectiva real.

A su vez, el bajo acceso a las políticas demuestra la alta concentración que éstas han tenido en asociaciones ya consolidadas y, en general, focalizadas en los mismos territorios, lo cual refuerza el patrón territorial excluyente de las políticas. Aunque la alcaldía se propone romper con estos esquemas, desde las políticas nacionales se insiste en este modelo que sigue reforzando las brechas rurales donde territorios ganan cada vez más competitividad mientras otros se empobrecen cada día más.

Los resultados presentados en el estudio implican la definición de una estrategia que permita una inserción de las asociaciones presentes en el corregimiento en las dinámicas propias del emprendimiento rural en sus diferentes componentes (financiación, asistencia técnica, fortalecimiento organizacional, etc.), de forma tal que se potencien las experiencias ya existentes y no se debiliten los procesos. Estas políticas además deben pensarse en función de las dinámicas rurales, dicho de otra forma, una lectura desde la diversidad del territorio rural y sus asociaciones.

## Conclusiones

Se observó en el corregimiento más potencialidades que realidades en materia de asociatividad comunitaria para el emprendimiento rural. Las condiciones están en cuanto a localización geoestratégica, procesos organizativos en marcha, con ideas innovadoras que articulan lo agropecuario y ambiental de forma simultánea y un mínimo conocimiento para acceder y gestionar recursos públicos, sin embargo, no se identifica una mayor conexión o tejido productivo que permita
potenciar estos elementos. Sumado a la ausencia de claridad para la formalización de las acciones.

Las políticas locales de emprendimiento, por su parte, cuentan con una trayectoria más o menos estable en el municipio, de manera específica, a través de la política/programa Pereira Innova y de forma tangencial el FIC. No obstante, el acceso a estos recursos no enfatiza en procesos asociativos y de emprendimiento rural y resulta poco clara una estrategia orientada turismo rural y comunitario como dinámica propia y de gran potencial al corregimiento de Tribunas Córcega.

Ahora bien, a modo de respuesta a la pregunta inicial de este artículo, fue posible dilucidar, primero, una dinámica multifuncional, más o menos reciente y de gran estructuración hacia afuera, más que hacia dentro, de la asociatividad comunitaria. Por su parte, las políticas de emprendimiento local contribuirían a crear capacidades y/o fortalecerlas en la medida en que se directionen y reconozcan las especificidades del territorio, al tiempo que se amplíe y diversifique la inversión, por ejemplo, en rubros no convencionales como el ecoturismo y el turismo comunitario. En este sentido, el mayor capital de las organizaciones es su capacidad de gestión, por ejemplo, al incidir en las políticas de turismo y de presupuesto participativo y en la construcción de lazos regionales e internacionales que pueden favorecer su visibilidad y sostenibilidad.

Para finalizar, dos elementos han sido enunciados como novedad en este artículo a la espera de explorar a mayor profundidad en futuros trabajos. De un lado, la multifuncionalidad de las asociaciones comunitarias, expresada en las diferentes actividades económicas que desarrollan y que combinan actividades agropecuarias y no agropecuarias. De otro lado, la pregunta por cómo las políticas para el emprendimiento rural pueden reconocer e integrar esta multifuncionalidad al potenciarlas y en respuesta a las especificidades del territorio que posiciona lo ambiental como un eje central de la planificación y gestión.

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**Resumen:** (La asociatividad comunitaria para el emprendimiento rural: la experiencia de tres asociaciones del corregimiento de Tribunas Córcega, Pereira). Este artículo se propone describir las dinámicas de asociatividad comunitaria y las políticas locales de emprendimiento rural a partir de la experiencia de tres asociaciones del corregimiento de Tribunas Córcega en el municipio de Pereira, Colombia, para el año 2018. Metodológicamente se aplicó la línea del tiempo y una encuesta de preguntas abiertas a líderes de las asociaciones. A modo de resultados, se evidencian procesos asociativos diversos, así como la ejecución de políticas para el emprendimiento rural en el territorio. Sin embargo, las asociaciones enfrentan grandes debilidades internas y externas que limitan sus emprendimientos. Al finalizar se concluye que existe una multifuncionalidad coherente con las formas organizativas de las comunidades, en contraste, se evidencia un bajo acceso a las políticas municipales de emprendimiento y, por tanto, algunas potencialidades a desarrollar.

**Palabras clave:** asociatividad; emprendimiento rural; políticas públicas; Colombia.

**Abstract:** (*Community associativity for rural entrepreneurship*: the experience of three associations of the village of Tribunas Córcega, Pereira, Colombia). This article aims to describe the dynamics of community associativity and local rural entrepreneurship policies based on the experience of three associations of the village of Tribunas Córcega in the
municipality of Pereira, Colombia for the year 2018. Methodologically, a timeline and a survey of open-ended questions to association leaders were applied. By way of results, diverse associative processes are evident, as well as the execution of policies for rural entrepreneurship in the territory. However, the associations face great internal and external weaknesses that limit their enterprises. At the end it is concluded that there is a multifunctionality consistent with the organizational forms adopted by the communities. In contrast, there is evidence of low access to municipal policies of entrepreneurship and, therefore, some potentials that need to be developed.

**Keywords:** community associativity; rural entrepreneurship; public policy; Colombia.

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# Ruralidades, enfoque territorial e políticas públicas diferenciadas para o desenvolvimento rural brasileiro: uma agenda perdida?

DOI: 10.36920/esa-v28n1-10

## Introdução

Não há dúvida que o tema aqui abordado – emergência das novas ruralidades num contexto de políticas públicas diferenciadas com enfoque territorial – é extremamente complexo e percorre um largo período histórico de transformações do meio rural brasileiro (e também latino-americano) que demandaria um trabalho mais exaustivo e detalhado do que permite o escopo desse artigo. Desse modo, sem qualquer pretensão de esgotar o assunto ou mesmo pontificar a respeito, a intenção principal desse esforço é destacar algumas ideias-chave associadas ao objeto em questão, desenvolvendo-as à luz de fontes bibliográficas, documentais e estatísticas, especialmente aqueles pontos que me pareceram ausentes (ou pouco discutidos) do debate travado até o momento sobre a noção de desenvolvimento territorial.

Para tanto, adianto que cinco pontos, em particular, merecem uma atenção especial nessa discussão sobre ruralidades, desenvolvimento territorial e rural e políticas públicas:

a. O primeiro deles refere-se ao fato de que “rural” e “territorial” são dimensões que dialogam fortemente entre si, embora não sejam idênticas. Assim, é necessário perceber claramente quais são os pontos de contato e quais são as especificidades que marcam tais “categorias” de análise.

b. O segundo aspecto reforça o argumento de que a noção de “território” não pode prescindir de um debate sobre o significado

<footnote n="1">¹ Professor Titular do Programa de Pós-Graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ). Coordenador do Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura (OPPA). Diretor do Centro de Estudos Avançados (CEA) da UFRRJ. Bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq e cientista do Nosso Estado da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ). E-mail: sergiopereiraleite@uol.com.br.</footnote>
que a “terra” ocupa hoje no capitalismo ao nível internacional e, em particular, no Brasil.

c. O fato de que as transformações históricas recentes do meio rural brasileiro demandam novas categorias de análise constitui o terceiro elemento a ser destacado.

d. O quarto ponto em relevo propõe que a forma concreta que o processo de “territorialização” se expressa em regiões específicas resulta de um conjunto de fluxos não necessariamente convergentes, muito pelo contrário.

e. Finalmente, a ideia de que o “desenvolvimento rural e territorial” demanda um desenho – e a implementação – de políticas públicas específicas e diferenciadas, além de um amplo leque de inovações institucionais, parece constituir-se num consenso entre os estudiosos da área e merece aqui uma atenção importante.

Os pontos acima serão desenvolvidos nesse texto ao longo de três partes. A primeira delas recupera brevemente as diferentes concepções de ruralidade e alguns momentos do amplo debate que se realizou sobre o assunto, especialmente ao longo dos anos 2000. Na sequência procuro detalhar os diferentes fluxos e dinâmicas que vêm marcando o conjunto das transformações experimentadas pelo meio rural brasileiro. A terceira parte do trabalho aborda o tema das políticas públicas vis-à-vis um conjunto de diferentes radiografias possíveis do setor rural no país, buscando algumas interpretações e causalidades que problematizam o tema central desse texto. Ao final são expostas algumas considerações, a título de conclusão, aliadas a um conjunto de especulações sobre os acúmulos experimentados no passado recente e a capacidade, ou não, de recuperá-los frente ao desmonte dos instrumentos de programas governamentais que lhe deram apoio e sustentação.

## Concepções de ruralidade

Segundo Ellis e Biggs (2001), uma perspectiva histórica de mais longo prazo sobre as ideias e referências que marcaram o debate a respeito do desenvolvimento rural, em particular na América Latina, pode ser expressa no Quadro 1, a seguir.

Para os autores, entre as décadas de 1950 e 2000, uma série de “referenciais” marcaram o debate sobre as questões relacionadas ao desenvolvimento rural, e porque não dizer às políticas públicas.<fnref n="2" /> Longe de uma superposição mecânica entre um período e outro, Ellis e Biggs (2001), procuraram identificar atributos para a noção de desenvolvimento rural nesses diferentes momentos. Assim, por exemplo, as concepções sobre modernização agrícola, modelo econômico dual e os processos de mecanização e transferência de tecnologia,

<footnote n="2">² Para uma interpretação sobre a importância dos referenciais na análise de políticas públicas ver Muller (1999).</footnote>
incluindo a extensão rural, deram a tônica no meio rural latino-americano entre os anos de 1950, 1960 e 1970, no augo do processo do modelo conhecido como “revolução verde”. Da mesma maneira, entre o final dos anos 1970 e 1980, críticas à ideia de modernização agrícola e seus efeitos concentradores, já podiam ser sentidas por meio da implementação do Programa de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRI) do Banco Mundial, buscando compensar os resultados socialmente excludentes da “Green Revolution”, ao mesmo tempo que o período assistia uma expansionista (porém seletiva) política de crédito rural, mola-mestra da modernização agrícola brasileira (LEITE, 1998).

<table><caption>Quadro 1 – Linha do tempo das ideias sobre Desenvolvimento Rural</caption><thead><tr><th>1950'</th><th>1960'</th><th>1970'</th><th>1980'</th><th>1990'</th><th>2000'</th></tr></thead><tbody><tr><td>Modernização<br>Modelo Economia Dual<br>Desenvolvimento Comunidades</td><td>Abordagem transferência<br>Transferência tecnológica<br>Mecanização<br>Extensão agrícola<br>Green Revolution</td><td>Desenvolvimento Rural Integrado<br>Políticas agrícolas<br>Crédito Rural<br>Urbanização</td><td>Ajuste estrutural<br>Liberalização<br>Segurança alimentar<br>Alivio da pobreza</td><td>Microcrédito<br>Participação<br>Sustentabilidade<br>Redução da pobreza</td><td>Governança<br>Descentralização<br>Proteção<br>Erradicação da pobreza</td></tr></tbody></table>

Fonte: Ellis e Biggs, 2001.

Os efeitos, especialmente econômicos, do ajuste estrutural imposto aos países latino-americanos rebateram de forma drástica no setor rural, especialmente através das políticas de liberalização (comercial, de investimentos, financeira, etc.), entre as décadas de 1980 e 1990, dando origem a preocupações que se voltaram aos problemas do alívio (anos 1980 e 1990), redução (1990's) e erradicação da pobreza (2000's), complementados por programas de segurança alimentar, processos de participação social, descentralização de políticas (como o microcrédito, por exemplo). Nas duas últimas décadas do Quadro 1, ganham destaques dois outros temas que
marcarão definitivamente o debate: as noções de “sustentabilidade” (sobretudo a partir da Rio-92) e de “governança” (utilizada de forma crescente ao longo dos anos 1990).

Se pensarmos o contexto das políticas agrárias no Brasil e aplicando rapidamente a ideia de referenciais temáticos para o período pós-1980 que informou processos e políticas nesse campo de atuação, poderíamos dizer que na década de 1980 prevaleceram ideias acerca do processo de reforma agrária e do desenvolvimento rural, enquanto na década seguinte a emergência das noções de agricultura familiar e desenvolvimento sustentável deram a tônica do debate. Já nos anos 2000 pode-se verificar a consolidação do problema da segurança alimentar e, para o que nos interessa mais de perto, de desenvolvimento territorial. Na década atual, a erradicação da miséria ganhou espaço nos programas agrários até a crise e o desmonte das políticas em 2016.

Ainda que abusando da forma sistemática e, de certo modo, reducionista empregada na elaboração do quadro acima, a compilação desses referenciais de forma organizada na linha do tempo, pareceu-me muito oportuna para iniciar uma revisa ao debate sobre as concepções de ruralidade, destacando as principais ideias-força que testemunharam tais transformações.

Um paralelo do contexto latino-americano com as transformações rurais europeias é também tentado no Quadro 2, a partir do trabalho de Delgado *et al.* (2013).

<table><caption>**Quadro 2** – Sinopse comparativa entre os contextos latino-americanos e europeu</caption><thead><tr><th>Períodos</th><th colspan="3">América Latina</th><th colspan="2">Europa</th></tr></thead><tbody><tr><td>1950-1980</td><td>Modernização da agricultura (produtivismo)<br>Expanção da área cultivada<br>Crédito Rural</td><td>Industrialização por substituição de importação<br>Intervenção do Estado</td><td>Modernização da agricultura (produtivismo)<br>Aumento da produtividade<br>Preços agrícolas</td><td colspan="2">Construção da PAC<br>Intervenção do Estado</td></tr><tr><td>1980-1990</td><td>Fortalecimento da produção para exportação</td><td>Crise Econômica<br>Democratização<br>Ajuste Estrutural</td><td>Início da Rodada Uruguai do GATT</td><td colspan="2">Crise fiscal da PAC<br>Produção excedentária</td></tr><tr><td>1990-2000</td><td>Nova ruralidade<br>Segurança Alimentar</td><td>Expanção do agronegócio<br>(commodities agrícolas)</td><td>Liberalização comercial e financeira<br>Reforma do Estado</td><td>Multifuncionalidade da agricultura</td><td>Questão ambiental<br>Reforma da PAC/acordo agrícola do GATT</td></tr><tr><td>Após 2000</td><td>Desenvolvimento territorial<br>Soberania alimentar</td><td></td><td>Novo contexto político<br>Novo desenvolvimentoismo</td><td>Crise financeira e alimentar</td><td>Reorientações da PAC/território<br>Desenvolvimento rural e sustentável</td></tr></tbody></table>

Fonte: Delgado *et al.* (2013).

Pode-se verificar pelo quadro que a ideia de uma modernização “produtivista” da agricultura vigorou com força tanto num contexto quanto
noutro, incluindo a expansão da área cultivada e das políticas de crédito (Brasil) e preços (Europa), num cenário de forte intervenção do Estado (o modelo de industrialização por substituição de importações no primeiro caso e a emergência da Política Agrícola Comum - PAC, no segundo).

A década de 1980 marcaria a crise deste "modelo" no contexto brasileiro, forçando um export drive da produção agropecuária, orientado ao ajuste do balanço de pagamentos e à contenção do processo inflacionário e da crise fiscal. Esta última também influenciaria as reformas da PAC, cujos debates se aprofundam na segunda metade dos anos 1980, redundando numa mudança estrutural da mesma em 1992.

Segundo os autores durante os anos 1990 e 2000 vigoraram na América Latina ideias que discutem uma "nova ruralidade", enquanto que na Europa o conceito de "multifuncionalidade da agricultura" passa a ser empregado, inclusive pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). No bojo da reforma do Estado e das políticas de liberalização latino-americanas ganharão peso duas outras concepções diretamente relacionadas ao rural: aquela de "segurança alimentar" (especialmente nos anos 1990) e a de "desenvolvimento territorial" (sobretudo na década seguinte). Diga-se de passagem, que essas noções "contrabalanceadoras" concorrerão com a emergência e a consolidação da noção de "agronegócio", no lastro do processo de modernização agrícola e da conformação dos distintos complexos agroindustriais, que haviam dado a tônica nas décadas anteriores. Na Europa, os impactos da conclusão da Rodada Uruguai do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) e as sucessivas reformatações da PAC ganharão destaque na agenda, associados a preocupações com as políticas de desenvolvimento regional comunitária e de desenvolvimento territorial, especialmente em alguns países, como a Espanha, por exemplo. Em ambos os contextos a ideia de "desenvolvimento sustentável" incidirá com força a partir dos anos 1990, perdurando ao longo dos anos 2000 e 2010.

Tais transformações e a forma de percebê-las e interpretá-las levou a uma série de questionamentos acerca do significado do termo "rural", particularmente na área demográfica, visto que, invariavelmente, tal noção era definida no seu sentido negativo, isto é, "o rural é tudo que não é urbano". Ou, ainda, definidos os espaços urbanos a partir de critérios, como aquele de densidade demográfica (número de habitantes por área), o "resto" era automaticamente identificado como rural. Essa forma de definição, extremamente simplificadora e complicada, informou boa parte dos órgãos de produção de dados estatísticos de caráter socioeconômico e demográfico por um largo período de tempo, incluindo o próprio Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), como já apontava corretamente Veiga (2002).

Atente-se ao fato de que, entendido nessa perspectiva reducionista, o "rural" ganhava contornos subdimensionados e era objeto de políticas
públicas com forte viés “agrícola” e produtivista, desqualificando outras
possibilidades que seriam lembradas, por exemplo, com a emergência do
debate sobre a “multifuncionalidade” da agricultura (doravante MFA) na
virada dos anos 1990 para os anos 2000. Como bem lembravam Bonnal et al.
(2004), duas concepções marcaram a discussão sobre a MFA: a) de um lado,
uma perspectiva positiva, ou positivista, que enxergava na
multifuncionalidade e suas políticas derivadas, uma forma de correção das
“falhas de mercado” que a lógica produtivista não compreendia; b) de outro,
uma perspectiva normativa, priorizando um enfoque global sobre a noção
de MFA e não apenas como instrumento de compensação mas, sobretudo,
como forma de afirmação, legitimação e valoração das chamadas outras
“funções” da agricultura para além da produção agropecuária propriamente
dita, quais sejam: preservação da paisagem, manutenção de determinadas
espécies da fauna e da flora, serviços variados (como turismo, patrimônio
histórico, etc.), manutenção de um determinado modo de vida, entre outros.
Segundo Delorme (2004) essas diferentes interpretações marcarão as
experiências implementadas na Europa ocidental por ocasião da reforma da
PAC de 1999 (com vigência entre 2000 e 2006). Numa ponta mais
conservadora a perspectiva inglesa, de corte liberal, que promovia algumas
ações que não modificavam radicalmente o status quo da política rural; na
outra ponta, a experiência francesa, com os Contratos Territoriais de
Exploração/Estabelecimento (CTEs), que implicava num redesenho
estrutural da divisão de recursos alocados ao setor rural, taxando os repasses
da PAC de viés produtivo (“pagamentos diretos”) para constituir um fundo
de financiamento aos CTEs (RÉMY, 2002).

Paralelamente ao debate feito na Europa sobre a MFA, na América Latina, a partir da iniciativa de diversos acadêmicos e instituições (PEREZ, 2001; PEREZ; FARAH, 2004) assistiu-se nos anos 1990 e 2000, uma interessante discussão a propósito da noção de “nova ruralidade”. Grosso modo, os autores postulavam que tal concepção considerava a permanência da dualidade na agricultura e o aumento da pobreza no meio rural, como um contexto histórico importante sobre o qual se erigia a nova provocação. Tratava-se, pois, de criticar os instrumentos de intervenção de corte populista, de identificar as mudanças nas realidades agrícola e rural, como respostas ao processo de liberação, em voga na década de 1990, e, sobretudo, formular uma reestruturação de políticas públicas que atendessem essa diversidade do campo e não se reduzisse apenas aos clássicos mecanismos de crédito e preço para fomento da produção agropecuária stricto sensu. No Brasil, diga-se de passagem, tal “dualidade”, foi marca registrada da estrutura administrativa do Estado no período posterior à redemocratização. Veja-se, por exemplo, a coexistência do Ministério da Agricultura e do Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (MIRAD) nos anos 1980 e do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e do Ministério
do Desenvolvimento Agrário (MDA) entre o final dos anos 1990 e durante
toda a década de 2000, chegando até 2016, quando o segundo foi extinto e
suas funções incorporadas por uma secretaria específica ligada à Casa Civil.
A partir de 2019, nem mesmo essa secretaria se manteve, visto que parte das
atividades do setor retornaram ao MAPA depois de mais de vinte anos e
outra parte foi simplesmente desativada.

Esses e outros debates sobre uma melhor e mais complexa definição de “rural” e, consequentemente, de “ruralidade”, levaram diversas agências e organismos multilaterais, além de órgãos públicos responsáveis pela produção e publicação de estatísticas socioeconômicas e demográficas, a revisitarem seus critérios e metodologias, buscando aprimorar e redefinir os contornos dos espaços rurais. Delgado et al. (2013) realizaram um exaustivo levantamento dessas iniciativas no plano internacional, além de recuperarem também as mesmas questões no plano nacional em oito países da América Latina e Europa.<fnref n="3" />

<table><caption>Figura 1 – Tipologias de ruralidade: organizações multilaterais</caption><thead><tr><th></th><th>1994</th><th>2005</th><th>2007</th><th>2010</th><th>2011</th></tr></thead><tbody><tr><td>OCDE: tipologia com base na densidade demográfica</td><td>1) OCDE: aperfeiçoamento da tipologia, introdução do tamanho dos centros urbanos</td><td>2) Banco Mundial: tipologia baseada na densidade demográfica, distância das grandes cidades, vocação para a agricultura e cobertura florestal</td><td>RIMISP: lançamento do Programa Dinâmicas Territoriais Rurais</td><td>UE aperfeiçoa a metodologia da OCDE identificando área e em quadrantes de 1 km²</td><td>RIMISP: tipologia de dinâmicas territoriais com base em sete dimensões: demografia, renda, pobreza e distribuição de renda, emprego, educação, moradia, governo, local, participação social e política<br>CEPAL, FAO, IICA, BID, FIDA, Banco Mundial, GIZ, USAID, AECID: tipologia baseada em um gradiente baseado na densidade demográfica e nível de emprego agrícola</td></tr></tbody></table>

Fonte: Delgado *et al.* (2013).

<footnote n="3">³ A saber: França, Espanha, Holanda, México, Chile, Costa Rica, Uruguai e Equador.</footnote>
Como pode ser visualizado na Figura 1, diferentes tipologias de ruralidade tornaram-se, ao longo do tempo (especialmente a partir do início dos anos 1990), objeto de reflexão de uma série de organizações, em particular a OCDE, mas também o Banco Mundial, a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO) e a Comissão Económica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Como já apontava Veiga (2002), a OCDE foi uma das primeiras instituições, no plano internacional, a criticar a visão empobrecida do espaço rural que predominava nos dados disponíveis acerca dos países que constituíam a Organização. Isso foi melhor desenvolvido ao longo da década de 2000, quando outros critérios, além da densidade demográfica, passaram a integrar a metodologia, especialmente a introdução do tamanho dos centros urbanos que cercavam os espaços rurais (2005) e a distância ou o tempo de deslocamento às zonas urbanas (2010), permitindo um gradiente classificatório que ia do “rural isolado”, digamos assim, até as “regiões metropolitanas”, com forte densidade demográfica. A União Europeia, na década de 2010, aplica uma versão aperfeiçoada dessa metodologia ao espaço europeu, identificando áreas em quadrantes de 1 km² (DELGADO et al., 2013).

<figure><img src="image_27.png" /><figcaption>Figura 2 – Concepções de ruralidade e seus processos de institucionalização</figcaption></figure>

Fonte: Delgado *et al.* (2013).

Exercício semelhante foi realizado igualmente pelo Banco Mundial na década passada, agregando dimensões como a “vocação” de determinadas regiões para atividades agrícolas, pecuárias e florestais. O Centro Latino-
americano para o Desenvolvimento Rural (RIMISP) enfatiza, diferentemente
das demais organizações acima, as dinâmicas territoriais que informam esses
espaços, desenvolvendo metodologia específica que considera sete dimensões
básicas: demografia, renda, pobreza e distribuição de renda, emprego,
educação, moradia, governo local, participação social e política (BERDEGUÉ et
al., 2012; DELGADO et al., 2013).<fnref n="4" />

Tratava-se, portanto, de construir um novo repertório de metodologias e instrumentos de intervenção a partir das novas concepções de ruralidade em curso, que implicava numa "nova" rede de atores sociais a ser alinhavada bem como na elaboração de um quadro normativo e institucional que lastreasse e suportasse tais iniciativas. Esse complexo jogo de relações pode ser visualizado, de forma um tanto quanto esquemática, na Figura 2.

A partir de uma iniciativa de diversas instituições brasileiras ou sediadas no Brasil, entre as quais o IICA, realizou-se alguns anos atrás um amplo estudo coordenado por Tania Bacelar, voltado a problematizar a noção de rural no país e a construir, com base nos microdados do Censo Demográfico, de informações do Censo Agropecuário e considerando os diferentes biomas existentes no país, uma nova tipologia dos espaços rurais (ARAUJO, 2015; BITOUN et al., 2017).

Para tanto os autores partiram de algumas bases conceituais que
informavam a visão contemporânea de rural e ruralidade no Brasil (ARAUJO,
2013), atestando que o "rural se expressa enquanto 'forma territorial da vida
social'. Para compreendê-lo, deve-se levar em conta, especialmente, o acesso
aos recursos naturais e aos bens e serviços da cidadania; a composição da
sociedade rural em sistemas e categorias sociais; e os valores culturais que
sedimentam e particularizam os seus modos de vida. O rural não resulta
apenas da presença da agropecuária". Isso implica em que: a) o rural atual
tem interdependência crescente com as cidades (ou seja, não pode ser visto
mais em oposição ao urbano); b) os traços distintivos dos espaços rurais
variam segundo as sociedades (fortemente heterogênea no caso brasileiro); c)
o desenvolvimento rural é um projeto de sociedade.

Ou seja, para os autores, o rural não pode ser entendido como uma
categoria a-histórica. Sua definição tem direta correspondência com a
trajetória da formação econômica e social brasileira. Assim, o rural não pode
ser compreendido como periférico, residual e/ou dominado, como
frequentemente é feito no Brasil, especialmente tendo em vista que a
definição legal do espaço é feita a partir da área urbana.

Nesse sentido, a ruralidade em questão reflete a disputa de diferentes
interpretações e concepções do rural, seja enquanto espaço de investimento,
seja enquanto lugar de vida (ARAUJO, 2013).

<footnote n="4">⁴ Não é objeto do presente texto uma discussão aprofundada dessas metodologias e suas implicações em termos de políticas públicas. Para tanto veja, entre outros, o exaustivo trabalho de Delgado *et al*. (2013).</footnote>
Para os autores algumas tendências caracterizam particularmente a ruralidade atual no Brasil. São elas: a) o rural muda o perfil demográfico com o arrefecimento do êxodo e as condições de vida no campo observaram alguma melhoria;<fnref n="5" /> b) a agricultura ganha importância no cenário internacional e nas exportações, mas perde peso na ocupação de mão-de-obra; c) mantém-se uma “convivência conflituosa” de duas formas sociais de produção na agricultura brasileira; d) o território ganha espaço como unidade de planejamento, mas as instituições e as forças sociais continuam operando setorialmente e o viés dos investimentos territoriais permanece fortemente compensatórios; e) o surgimento de uma economia da nova ruralidade é fato e resulta de vários processos e não somente das transferências de renda; e f) os territórios rurais, em particular, surgem no Brasil do século XXI como “janelas de oportunidade”, frente aos processos de produção de energia e alimentos.

Após um exaustivo trabalho de construção de indicadores, sistematização de informações estatísticas secundárias, construção de cartogramas e farta revisão bibliográfica, o estudo coordenado por Araújo (2015), chegou à conclusão que o espaço rural brasileiro (nas suas diferentes tipologias) englobava 37% da população total e não apenas 15,5% como atestava o Censo Demográfico de 2010, produzido pelo IBGE (BITOUN, 2017). Esse novo cálculo implica, certamente, no redesenho de políticas, na valorização de outros atores sociais e na melhor compreensão dos fluxos e das dinâmicas que vêm caracterizando as transformações do campo brasileiro, objeto do próximo tópico.

## Fluxos e dinâmicas em curso que incidem sobre o rural brasileiro

Os movimentos historicamente recentes na área rural brasileira, em especial nas regiões compreendidas como “fronteiras agrícolas”, poderiam ser objeto de um determinado tipo de análise que priorizasse os diferentes “fluxos” que informam a territorialização propriamente dita desses espaços. Ou seja, como “aterrizam” ou ganham densidade territorial os distintos movimentos que caracterizam as dinâmicas de ocupação de um conjunto não desprezível de áreas no meio rural brasileiro.

Dessa forma, se pode falar de um fluxo de “produtores rurais”, como aquele que caracteriza o deslocamento populacional de migrantes gaúchos em direção aos cerrados das regiões Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste. Ou ainda, de um fluxo de “trabalhadores rurais”, que explica a migração – geralmente sazonal – de pessoas entre distintas regiões, como os

<footnote n="5">⁵ Recentemente, o IBGE vem retrabalhando sua própria metodologia com vistas a uma melhor aferição dos espaços rurais durante a aplicação do Censo Demográfico de 2020. Um primeiro exercício desses novos cálculos, usando as informações do Censo de 2010, já indicava uma redução da população urbana de 84,4% para 76%. Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2017-07/nova-proposta-de-classificacao-territorial-do-ibge-ve-o-brasil-menos-urbano. Acesso em dezembro de 2017.</footnote>