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## LA BANQUE MONDIALE N'A PLUS D'ARGENT, MAIS ELLE A DES IDÉES...

Claude FREUD analyse le document Assessing Aid. What works, what doesn't and why ? (Banque Mondiale, 1998). Dans ce document, les auteurs examinent l'aide aux pays en voie de développement et posent de repenser ses orientations, en tenant compte du nouveau contexte international.

La fin de la guerre froide a vu la fin de la compétition pour se ménager des alliés et elle s'est traduite par la baisse des transferts financiers d'aide publique. Avec la mondialisation, on a assisté à la naissance d'un marché intégré des capitaux, dont les flux vers les pays en voie de développement se sont révélés plus importants que les flux publics. Cependant, malgré de réels progrès ces derniers cinquante ans, la persistance de la pauvreté dans le monde montre qu'il existe toujours un rôle pour les transferts financiers publics des pays riches vers les pays pauvres.

### DES RÉUSSITES DUES À L'AIDE

Il serait d'autant plus dommage de baisser les bras que le contexte s'est amélioré – les bailleurs de fonds se sont réorganisés et l'on peut noter de nombreuses réussites dues à l'aide. Ces réussites proviennent d'une nouvelle conception de l'aide, qui porte aujourd'hui son poids sur les politiques de développement et les réformes institutionnelles. Une conclusion qui s'est dégagée d'un certain nombre d'évaluations menées récemment par la Banque Mondiale prouve qu'il est possible de rendre l'aide plus efficace, dès l'instant où elle concerne tout autant la transmission du savoir que les flux financiers. D'où l'aphorisme : les idées comptent tout autant que l'argent.

### DES RÉFORMES NÉCESSAIRES

Une autre conclusion dégagée par ces évaluations montre que sans réforme des politiques de développement et des institutions l'aide a peu d'impact. Avec des réformes, un coup de pouce financier permet un bond dans le développement. Aussi, un grand nombre de pays ayant mis en route des réformes de leurs politiques de développement, le climat de l'aide est le meilleur qu'il ait pu être depuis longtemps et il est dommage que, dans le même temps, les bailleurs de fonds étrangers aient réduit le montant de leur aide.

Les nouvelles orientations que préconise la Banque Mondiale pour tenir compte de la rareté des ressources peuvent se décliner suivant trois lignes de force :

* Diriger l'aide financière vers les pays à bas revenus qui ont une économie bien gérée. Ces pays doivent être favorisés par rapport à ceux qui ont une économie mal gérée et ceux qui ont des revenus intermédiaires.

* L'aide assise sur les conditionsnalités de réformes de l'économie n'est opératoire que si le pouvoir politique est inconteste. En son absence, les bailleurs de fonds doivent trouver les moyens d'aider ces pays, par la diffusion des idées, la transmission de l'expérience des autres pays, la formation des futurs leaders, et en suscitant des débats dans la société civile.

* L'aide étant fongible, les bailleurs de fonds doivent précéder à une revue des dépenses publiques et veiller à ce que les financements aillent à des services publics qui fonctionnent bien. Le rôle-clé des projets financés par l'aide sera de soutenir les réformes qui améliorent la qualité du service public.

### LES CRITÈRES DU SUCCÈS DE L'AIDE

Les priorités et les modes opératoires de l'aide doivent donc être repensés, les solutions dégagées, à partir d'une revue des évaluations de l'efficacité de l'aide, s'appuieront alors sur un certain nombre d'exemples de réussites, dont les invariants se sont révélés être l'adoption du modèle libre-échangiste, la démocratisation et la bonne gestion des affaires publiques. La démonstration est illustrée par une série de calculs prouvant qu'une bonne gestion démultiplie les effets de l'aide.

L'exercice est salutaire car, après vingt années d'ajustement structurel qui ont eu pour principal objet de rétablir les équilibres financiers avec comme seul souci de contracter la demande, le développement redevient le centre des préoccupations. Mais, à l'examen, il peut apparaître que cet exercice est biaisé par une ardeur à justifier les politiques passées et à légitimer le rôle préeminent de la Banque Mondiale dans l'aide au développement.

### LES PARTIES DU RAPPORT CONTESTABLES

La partie la plus contestable du rapport est la liste des exemples des pays qui ont réussi leur développement grâce à l'action de la Banque Mondiale, en appliquant les politiques exposées plus haut. Sont cités la Chine, le Vietnam, le Chili, l'Indonésie, l'Ouganda qui ne sont certainement pas des modèles de démocratie. Par ailleurs, citer la Chine et le Vietnam comme exemples de réussite est plutôt excessif ; on ne peut pas classer ces pays dans la liste des adeptes du libre-echange. Annoncer que des pays comme le Ghana, l'Ethiopie et le Mali ont connu un développement accéléré ces dernières années est tout aussi excessif. Enfin, il n'est pas expliqué pourquoi un pays comme le Burkina, dont personne ne conteste la bonne gestion, n'arrive pas à décoller.

La démonstration chiffrée, applyée sur des modèles, des effets multiplicateurs de l'aide pour les pays qui appliquent les réformes, n'est guère plus convaincante. Un pour cent du P.N.B. d'aide se transformerait en un pour cent de déclin de la
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pauvreté et de la mortalité in-
fantile. Un accroissement de
dix milliards de dollars de
l'aide permettrait de sortir vingt-
cinq millions d'êtres humains
du seuil de la pauvreté, alors
que, sans réforme des poli-
tiques, le résultat serait seule-
ment de sept millions. Les va-
riables utilisées sont le déficit
financier, l'instabilité politique,
la bonne gestion, l'ouverture
des frontières, la qualité des
services publics, le nombre
d'ethnies dans le pays, le
nombre de crises gouverne-
mentales, les élections démo-
cratiques, la durée au pouvoir.
Mais comme les notations rete-
nues pour ces variables ne sont
pas indiquées, il ne reste plus
qu'à prendre pour argent
comptant les chiffres donnés
par le modèle.

LES INVARIANTS DU DÉVELOPPEMENT

En revanche, ce qui nous ques-
tionne, ce sont les invariants du
développement proposés dans
le rapport : le modèle libre-
échangiste, la démocratisation,
la bonne gestion des affaires
publiques.

Le modèle libre-échangiste pro -
posé, celui pratiqué actuelle-
ment par les Etats-Unis, est-il le
seul mode opératoire ? On
pourrait faire remarquer que
les voies de développement
choisies par les pays dits déve-
loppés n'ont pas été identiques
dans le passé, la Grande-Bre-
tagne ayant choisi très tôt un
modèle libre-échangiste, alors
que des pays comme la France,
l'Allemagne et le Japon ont
choisi des modes de dévelop-

pement protectionnistes. Les
Etats-Unis eux-mêmes ont prati-
qué des voies de développe-
ment différentes aux divers
stades de leur évolution : pro-
tectionniste au départ, interven-
tionniste avec le New Deal,
après la crise de 1929, libéral
dans les années 80. Pourquoi
vouloir promouvoir un modèle
unique ? D'ailleurs les succès
notés de la Chine et du Vietnam
montrent que d'autres systèmes
économiques que ceux propo-
sés sont générateurs de déve-
lopment, même dans une
économie mondialisée.

La démocratisation telle qu'elle est vue par la Banque Mondiale est une notion bien particulière, elle ne fait référence qu'au multipartisme et aux élections libres. Or, il existe d'autres appréciations sur le sujet. Dans les pays socialistes, on estime que la démocratisation, c'est le droit au travail pour tous, l'accès à l'éducation et à la santé pour tous. Pour Amnesty International, la démocratisation, c'est la défense des droits de l'homme. Chaque définition a ses limites. Une étude récente sur la démocratie au Bénin* montre que, sous le régime du parti unique de KEREKOU, les arènes politiques locales avaient vu l'émergence de nouveaux acteurs : paysans, femmes, jeunes, allochtones, alors qu'avec le régime démocratique de SOGLO, qui

lui avait succédé, le pouvoir
local avait à nouveau été
confisqué par les chefs tradi-
tionnels. La notion de démocra-
tie des pays socialistes avait un
revers qui était l'interdiction de
l'expression libre et des dépla-
cements. Quant à la définition
d'Amnesty International – qui
se décline suivant l'intensité de
la répression et répartit les pays
suivant qu'on y observe une ré-
pression absolue, une répres-
sion systématique, une répres-
sion constante, une répression
fréquente ou pas de répression
du tout –, elle suscite des ques-
tions. Où doit-on tracer la ligne
de démarcation entre les pays
qui méritent d'être aidés et les
autres : doit-on ne considérer
que les pays sans répression,
doit-on aussi inclure les pays à
répression fréquente, comme la
Mauritanie et le Cameroun, ou
même aller jusqu'aux pays à
répression constante, comme le
Togo, le Congo ou le Tchad ?
En écartant seulement les pays
où la répression est absolue ou
systématique.

La bonne gestion des affaires
publiques, comme conditionna-
lité de l'aide, est certainement
le thème qui aura la faveur des
bailleurs de fonds. Mais com-
ment définir ce qu'est la bonne
gestion ?

La bonne gestion n'est pas une
affaire de compétence qui fe-
rait défaut, cette compétence
existe maintenant, mais c'est
une affaire de motivation, moti-
vation d'œuvrer pour le bien
public. On a bien essayé de la
remplacer par la motivation fi-
nancière, mais celle-ci a montré
ses limites en sombrant dans la

corruption. Là est le nœud du
problème. Les idées de la
Banque Mondiale sur le sujet
ne sont guère novatrices. Doit-
on recommander la mise en
concession des services publics
à des sociétés étrangères, qui
seront capables de mieux gérer
financièrement les services pu-
blics, au risque de provoquer
un phénomène de rejet des
étrangers (rappelons les
concessions étrangères en
Chine) ? Doit-on recourir systé-
matiquement à des organisa-
tions non gouvernementales
pour assurer des services pu-
blics, alors qu'elles n'auront
pas les moyens financiers pour
recruter des compétences na-
tionales de haut niveau à la
campagne ?

Les blocages de la croissance
dus aux chocs externes n'ont
pas été analysés :

* La dette extérieure, générée par des prêts qui ont servi à financer des éléphants blancs et dont le remboursement obère le budget, laissant la part congrue aux investissements.

* La détérioration constante des cours des matières premières, qui fait que les pertes sur la vente des matières premières sont nettement plus importantes que le montant de l'aide.

De même, s'il est fait allusion
aux mesures qui doivent être
prises contre la corruption, il
n'est pas question de s'attaquer
aux corrupteurs.

► Claude FREUD
CIRAD-DG/Paris

<footnote>(*) Les pouvoirs au village,
Thomas BIERSCHENC et Jean-Pierre
Olivier DE SARDAN (eds), Karthala,
Paris, 1998.</footnote>