# La fabrique de la politique migratoire sénégalaise

## Concevoir, négocier, contester

Marie-Dominique Aguillon

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OpenEdition
Journals

### Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/anthropodev/957

DOI : 10.4000/anthropodev.957

ISSN : 2553-1719

### Éditeur

Presses universitaires de Louvain

### Édition imprimée

Date de publication : 1 décembre 2020

Pagination : 51-67

ISBN : 978-2-39061-078-6

ISSN : 2276-2019

### Référence électronique

Marie-Dominique Aguillon, « La fabrique de la politique migratoire sénégalaise », *Anthropologie & développement* [En ligne], 51 | 2020, mis en ligne le 01 juin 2021, consulté le 10 octobre 2024. URL : http://journals.openedition.org/anthropodev/957 ; DOI : https://doi.org/10.4000/anthropodev.957

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# La fabrique de la politique migratoire sénégalaise

## Concevoir, négocier, contester

Marie-Dominique Aguillon<fnref n="1" />

Basé sur une enquête ethnographique au Sénégal, ce texte analyse un mécanisme prescriptif, celui du projet d'une organisation internationale visant à inciter le pays à se doter d'une politique migratoire. Plutôt que d'analyser le contenu de ladite politique, le choix a été fait de se centrer sur les logiques à l'œuvre qui président à la mise en place d'interventions standardisées et d'analyser la confrontation des récits, des justifications des acteurs (décideurs politiques, experts, universitaires, acteurs de la société civile), ainsi que les postures critiques et divergentes.

Based on an ethnographic study of the policy arena in Senegal, this paper examines the mechanisms underpinning international organizations' advocacy for standardized national migration policies. This study is not concerned with analyzing the content of the policy, but focuses on the logics at work in interventions initiated by international institutions. The analysis unpacks the confrontation of narratives in this policy arena by examining how international organizations handle critical and divergent postures and how different actors – from political decision makers to experts, academics and civil society actors – justify their involvement and make sense of their contributions.

<footnote n="1">¹ Doctorante en sociologie, LPED, UMR 151 (AMU-IRD), Aix-Marseille université ;
marie-dominique.aguillon@univ-amu.fr</footnote>
## Introduction<fnref n="2" />

Depuis la fin des années 1990, les mesures européennes destinées à renforcer les contrôles aux frontières, à associer migration et sécurité et à encourager les États d'Afrique à lutter contre les migrations dites clandestines se sont multipliées. Les États du Maghreb et d'Afrique de l'Ouest ont, suivant les cas, consenti, négocié ou résisté à appliquer le cadre impulsé par l'Union européenne (UE) (Bigo, 1998 ; El Qadim, 2010 ; Guiraudon, 2010 ; Perrin, 2009 ; Rodier, 2012). Depuis les années 2000, la focalisation sur la sécurité des frontières s'est accompagnée d'un discours gestionnaire, diffusé en Afrique méditerranéenne et subsaharienne par l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) et le Centre international pour le développement de politiques migratoires (ICMPD) (Geiger et Pécoud, 2010 ; Walters, 2010). L'OIM vise le « renforcement des capacités<fnref n="3" /> » des États du Sud en matière de formulation de politiques migratoires. En présentant ce qu'elle estime être les solutions et les approches les plus appropriées sur ces enjeux, elle fait office d« entrepreneurie de normes » (Finnemore et Sikkink, 1998) en exportant à la fois des « problèmes » et des « solutions » (Ambrosetti et Buchet de Neuilly, 2009 : 14 ; Geiger et Pécoud, 2014 : 875). Au Sénégal, un des volets des activités de l'OIM porte précisément sur le « développement de cadres de politique migratoire » (OIM, 2014 : 9), procédure qu'elle met en œuvre depuis une dizaine d'années. À travers ce processus se dessine un phénomène de dépolitisation des acteurs du Sud et de transfert de normes par les pays du Nord. Celui-ci soulève un débat récurrent au sein des études du développement et de la sociologie des politiques publiques. La littérature critique inspirée par Foucault analyse le développement international comme une formation discursive s'imposant tel un « régime fondé sur le savoir/pouvoir » doté de fortes capacités de contrôle (Ferguson, 1997 : 150 ; Ferguson et Gupta, 2002). Néanmoins, « l'enchêvêtrement des logiques sociales » (Olivier de Sardan, 2001) observé sur le terrain nuance ces contributions.

De façon empirique, en suivant le fil de l'amorce de l'élaboration de la politique migratoire du Sénégal, notre propos vise à comprendre le processus de production de modèle standardisé. Nous entendons ainsi interroger le pouvoir discursif des institutions internationales dans leur capacité à encadrer les termes du débat. Pour cela, il s'agit d'analyser comment un « argumentaire de justification et de légitimation » s'est construit autour d'un cadre de référence standardisé (Olivier de Sardan et al., 2017 : 75).

Du point de vue méthodologique, ont été combinés entretiens, observations particpantes (ateliers de réflexion, consultations nationales, sommets intergouvernementaux)<fnref n="4" /> et analyses de documents. Les entretiens ont été menés aussi bien au sein qu'en dehors

<footnote n="2">² Je remercie Sylvie Bredeloup, Jérôme Lombard et Antoine Vion, ainsi que les relecteurs anonymes de la revue, pour leurs commentaires sur les versions antérieures de cet article.</footnote>

<footnote n="3">³ Voir : https://www.iom.int/fr/politiques-migratoires-et-recherche (consulté le 29 mai 2020).</footnote>

<footnote n="4">⁴ Entre 2015 et 2018, trente entretiens et vingt observations ethnographiques d'événements ont été réalisés.</footnote>
des institutions (organisations internationales, ministères, universités, ONG). Pour l'analyse des discours, les rapports d'experts, les comptes rendus de réunions, les textes réglementaires sur les questions migratoires, mais aussi les articles de la presse nationale ont été mobilisés et interrogés.

À partir de ces données, nous analysons d'abord les représentations, les pratiques et les justifications formulées par différents acteurs (décideurs politiques, experts, universitaires, acteurs de la société civile sénégalaise) sur le bien-fondé de se doter d'une politique migratoire nationale et interministérielle. Plus précisément, nous montrons comment les acteurs mobilisent des rhétoriques paradoxales tantôt sécuritaires, tantôt technicistes, tantôt utilitaristes. Dans une deuxième partie, nous explorons dans quelle mesure ces mêmes acteurs à la fois contestent et façonnent la mise en œuvre d'un dispositif standardisé conduit sous la houlette d'une institution internationale. Nous étudions diverses modalités de contournement et de critique à l'œuvre, certaines à rebours de la démarche gestionnaire qui considère que les acteurs du Sud doivent répondre aux prescriptions du partenariat UE-Afrique en matière de politiques migratoires.

## Inciter, fixer, dissuader

J'étais peut-être un des premiers à dénoncer cette absence de politique migratoire, je l'ai regretté un peu, disant publiquement partout, en l'écrivant. [...] Mais les partenaires au développement sont de loin plus puissants que nous. Pour mener un peu ces combats, il faudrait aussi s'entourer des ONG, de la société civile, etc. (entretien avec un chercheur, Dakar, février 2016)

Dans ces propos, cet universitaire fait référence au fait que les autorités sénégalaises acceptent qu'une organisation internationale, qualifiée de partenaire au développement, finance et assure la coordination du processus d'élaboration de leur politique migratoire. Au Sénégal, nombreux sont les acteurs politiques, académiques, associatifs, à avoir regretté l'absence de politique migratoire<fnref n="5" />. L'initiative a finalement été prise par une organisation interétatique. L'OIM, depuis 2015, coordonne et finance le processus d'élaboration de la politique migratoire du pays.

L'organisation internationale n'a mobilisé qu'un ministère pour abriter son projet, celui de l'Économie, des Finances et du Plan. Au sein de ce ministère, une personne de la direction du Développement du capital humain, appelée « point focal », en charge du suivi du processus, a été désignée. Le point focal peut être localisé dans un ministère (d'un pays) ou être responsable du projet pour plusieurs pays, il est nommé pour une durée limitée (le temps d'un projet) et sur une thématique précise. Le recours à cette appella-

<footnote n="5">⁵ « Le Sénégal n'a pas de politique migratoire », I.K. Wade, *Enquête*, 26 août 2014, voir : https://www.seneplus.com/article/le-s%c3%a9n%c3%a9gal-n%e2%80%99-pas-de-politique-migratoire (consulté le 29 mai 2020). Et « Le Sénégal n'a pas de politique migratoire », A. Fall, *Le Quotidien*, 5 mai 2015, voir : https://www.seneplus.com/article/le-s%c3%a9n%c3%a9gal-na-pas-de-politique-migratoire (consulté le 29 mai 2020).</footnote>
tion de point focal – adjonction de deux termes neutres qui renvoient davantage à un lieu qu’à un acteur –, et dont la signification exacte est floue, en atténue les enjeux politiques, voire en dilue la responsabilité par une dépersonnalisation de la décision. Au Sénégal, reproduisant le dispositif mis en place dans d’autres pays, l’OIM a recruté un expert national chargé de rédiger le document et d’organiser des séances participatives et dites « inclusives » (entretien avec un représentant de l’OIM, février 2016). Dans ce processus, des intérêts divergents sont à l’œuvre. Ainsi, plusieurs représentations de ce que devrait être une politique migratoire se confrontent, et les réactions diffèrent en fonction de la place que les acteurs occupent, ou cherchent à occuper, dans le dispositif.

## « Maîtriser les flux migratoires vers l’Europe »

À la fin du premier mandat d’Abdoulaye Wade, entre 2005 et 2007, alors que les départs des Sénégalais vers les Îles Canaries s’intensifiaient, s’est progressivement installée la question des migrations dans l’agenda des politiques de coopération au développement, accompagnée de la négociation d’accords avec les pays européens. Dans une communication intitulée « Migration et développement : des orientations concrètes », la Commission européenne recommande en 2005 l’élaboration de « profils de migration », qu’elle considère comme un « outil utile pour soutenir le dialogue et la coopération » avec les pays dits tiers, et invite à une plus grande coopération avec les organisations internationales (Commission européenne, 2005 : 11). En 2006, reprenant à son compte ces recommandations, l’OIM publie les premiers « profils migratoires » par pays<fnref n="6" /> avec l’appui de financements de l’UE.

En 2007, le document cadre de coopération entre la Communauté européenne (CE)<fnref n="7" /> et le Sénégal recommande, pour la période 2008-2013, la définition d’une politique de migration « pour mettre un terme à l’émigration clandestine et favoriser le retour au pays de certains Sénégalais de l’extérieur », afin de répondre au « défi » de « maîtriser les flux migratoires vers l’Europe » (CE - république du Sénégal, 2007 : 88). Plusieurs engagements sont mentionnés : un « dialogue régulier UE-Sénégal sur le respect de l’article 13 de l’accord de Cotonou » (article relatif à la réadmission des migrants en situation irrégliable) ; la « mise en place d’un dispositif de surveillance des côtes pour freiner l’émigration clandestine par voie maritime », le « développement de projets créateurs d’emplois pour freiner le départ massif de candidats à l’émigration et [le développement] des projets portés par les Sénégalais de l’extérieur » (CE - république du Sénégal, 2007 : 88).

<footnote n="6">⁶ L’OIM présente le profil migratoire comme « un outil politique utile pour suivre les tendances migratoires et identifier les domaines nécessitant des développements politiques subséquents » (OIM, 2009a : 2). Ce document regroupe des caractéristiques migratoires, des données factuelles complétées par des recommandations qui servent d’outils pour justifier des programmes à venir. Voir : https://publications.iom.int/books/migration-au-senegal-profil-national-2009 (consulté le 29 mai 2020).</footnote>

<footnote n="7">⁷ Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, la Communauté européenne a cessé d’exister. Ses prérogatives juridiques ont été transférées à l’Union européenne.</footnote>
Les consignes de la CE à l'endroit du Sénégal soulignent explicitement que la migration des Sénégalais vers l'Europe est considérée comme numériquement importante : « massive », « clandestine » et dommageable pour l'Europe. Ce qui justifie pour l'institution la mise en place par le Sénégal d'un cadre juridique répressif<fnref n="8" />, comme elle a pu le faire pour le Maroc, la Tunisie ou encore l'Algérie.

## Financer et encadrer l'élaboration de la politique migratoire

Souvent l'OIM vient avec une proposition. On dit, on a repéré tel besoin : est-ce que ça vous intéresse qu'on travaille dessus ? [...] L'OIM arrive avec une expertise technique qui est la plus-value qu'elle apporte. (entretien avec un représentant de l'OIM, Dakar, février 2016)

Dans cet extrait de récit relatant l'amorce du processus, l'accompagnement technique est mis en avant. L'OIM, à l'instar d'autres organisations internationales, travestit les questions politiques en « questions techniques, rationnelles, présentées comme susceptibles de dépasser tout clivage politique » (Cussó et Gobin, 2008 : 8). Dans ses rapports publiés en 2009 sur le Sénégal (OIM, 2009a et 2009b), l'organisation internationale ne mentionne pas le volet sécuritaire de manière frontale. Elle encourage le gouvernement sénégalais à se doter d'une politique migratoire (OIM, 2009b : 40) et cherche par la suite à collecter des données pour suivre les routes des migrants (volet intitulé « gestion des frontières ») :

> « Ces données permettront de développer les capacités de détection des changements inattendus dans les déplacements de population et d'y réagir, un aspect essentiel de l'alerte précoce aux premiers stades d'une crise. » (OIM, 2017a : 27)<fnref n="9" />

La rhétorique ici utilisée est égrenée en formules du type « capacités de détection », « alerte précoce », « premiers stades d'une crise », qui contribuent à légitimer les interventions extérieures dans le domaine du contrôle migratoire. On retrouve ici des termes régulièrement repris par les médias dont le rôle, dans la requalification des événements en crise et l'exacerbation des problèmes sociaux, est majeur (Edelman, 1991).

En ce qui concerne la politique migratoire, l'OIM préconise dans le document thématique « Migration au Sénégal » :

> [...] la mise en place d'une politique migratoire nationale qui coordonne l'action des différentes institutions gouvernementales chargées de la gestion des émigrés et qui se traduira par l'élaboration d'une stratégie nationale d'orientation des ressources

<footnote n="8">⁸ La loi de 2005 sur la lutte contre la traite des êtres humains prévoit des peines de cinq à dix ans de prison en cas de « migration clandestine organisée » (art. 4) ; sa formulation ambiguë a engendré entre 2006 et 2010 la multiplication d'arrestations de personnes accusées « d'émigration ou d'immigration clandestine » (Cimade, AEC, AMDH, AME, 2010 : 84). Par la suite, le Sénégal n'a pas adopté de nouvelles mesures législatives répressives.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Sur la collecte de données, outre la construction de postes-frontières, l'OIM mène au Sénégal un projet « pour lequel des données anonymisées et regroupées provenant de la société de télécommunications Orange Sonatel ont servi à définir un comportement migratoire de référence pour les treize zones nationales » (OIM, 2017a : 27).</footnote>
financières, humaines et techniques de la diaspora vers les secteurs générateurs de revenus et d'emplois directs. Cela peut passer par la création d'une instance de coordination politique et technique [...] avec un ancrage institutionnel qui répond aux critères et principes de l'efficacité. (OIM, 2009b : 40)

L'accent est porté sur les projets à visée productive mis en place par la diaspora que les auteurs des recommandations voudraient entreprenante dans le pays d'origine. « L'instance de coordination politique et technique », nommée « office sénégalais de la migration internationale », serait, selon l'OIM, un organe interministériel en charge de « la gestion de la migration au Sénégal [dont l'objectif est de] pallier la disparité des agents dans l'administration publique » (OIM, 2009a : 107). Les recommandations visent à convaincre l'État sénégalais du bien-fondé de l'élaboration d'une politique migratoire et de la création d'une agence « qui répond aux critères et principes de l'efficacité » (OIM, 2009b : 40). On assiste alors à une série de glissements entre discours politique et discours d'expert, avec en filigrane l'idée de centralisation des décisions et de contrôle. L'expertise ici « participe à la définition de la politique à mettre en œuvre, voire à la formulation même de la demande », à la formulation du « besoin » repéré – comme l'indiquent les propos du représentant de l'OIM cités plus haut –, celle que Jean-Yves Trépos (1996 : 13) nomme « expertise d'incitation ». Les autorités sénégalaises reçoivent plusieurs rapports les enjoignant à « mettre en ordre leur politique nationale qui serait en inadéquation avec le cours des choses » (Cussó et Gobin, 2008 : 8). Ces prescriptions se concrétisent dans l'annonce officielle, le 25 juillet 2015, du lancement du processus d'élaboration de la politique migratoire nationale du Sénégal<fnref n="10" />.

## Mobiliser l'argent de la diaspora

Au Sénégal, l'idée selon laquelle la migration contribue au développement du pays est ancrée dans les esprits. L'expérience menée dans les projets de codéveloppement est ancienne et se traduit notamment par des programmes de développement « fixateurs de migrants » et l'appui au retour (Bouilly, 2008 : 28, 2017). Bien qu'il ne soit pas nouveau, un des objectifs clés de la politique migratoire en cours d'élaboration est de trouver les moyens de capter les transferts de fonds des émigrés à des fins d'investissements productifs de grande ampleur. Pour reprendre les termes d'un représentant du ministère de l'Économie, « il faut que la migration serve au développement [...], on veut que la migration soit un pilier du développement au Sénégal » (rencontre sur la politique migratoire, Dakar, février 2016). La démarche relève d'une conception valorisante du retour bénéfique de la diaspora, en écho à la notion d'utilitarisme migratoire, forgée par Alain Morice (2004). Les débats se centrent sur les moyens de capter au mieux les transferts financiers des émigrés sénégalais.

La migration est ici pensée « en termes de gains, de bénéfices, de profits et d'avantages [...], l'envoi de fonds des migrants n'est pas seulement une immense promesse de

<footnote n="10">¹⁰ « Pour une meilleure gestion de la migration : le Sénégal élabore un document de politique national intégré », N. Dieng, *Le Quotidien*, 25 juillet 2015.</footnote>
développement, elle est aussi un gigantesque marché entrepreneurial » (Bréant, 2013 : 162 et 164) pour une multitude d'acteurs internationaux et nationaux, nouveaux « courtiers du retour » qui investissent le créneau (Bredeloup, 2019 : 85). Différentes logiques, tout autant ambiguës que paradoxales, sont à l'œuvre. D'un côté, les projets de l'OIM sont emblématiques de cette articulation entre migration, développement et sécurité. En trente ans, « le système des Nations unies est parvenu [...] à ériger en véritable doxa une politique large, à la rhétorique consensuelle : les migrations internationales comme vecteur de développement des pays d'origine » (Bréant, 2013 : 154). De l'autre, en décalage avec les programmes mis en œuvre par les organismes prescripteurs de normes gestionnaires, certains acteurs au sein même de ces organisations apparaissent prudents à l'égard de la diaspora considérée à tort comme apportant toutes les solutions aux problèmes du pays :

> On ne pense pas aux migrants en tant que partenaires. On pense à eux en tant que personnes pouvant apporter des solutions. [...] Il ne faut pas non plus poser trop de pression sur eux sachant [...] qu'ils ont déjà les demandes de leurs familles de venir en appui, il y a l'État qui leur demande de financer le développement. Maintenant si on leur demande en plus de trouver les solutions miracles au changement climatique, ça ne doit pas être aussi simple ! (représentant de l'OIM, panel politique stratégique Mobilités, transferts et développement territorial résilient, Dakar, septembre 2018)

Ces propos dénotent l'envie de véhiculer l'image d'acteurs conciliants, mesurés, compréhensifs, connaissant les réalités de terrain et les pressions auxquelles font face les migrants. C'est une façon de changer de perspective, de se mettre du côté de ces derniers (tel un porte-parole) et non du côté de l'institution.

Lors de la conférence intergouvernementale pour l'adoption du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, piloté par l'OIM, la délégation sénégalaise, représentée par le ministre de la Culture, faisait référence à la politique migratoire du Sénégal en ces termes :

> Notre pays peut se réjouir de constater que les orientations de sa politique nationale migratoire épousent parfaitement les préoccupations majeures du présent pacte ainsi que les objectifs qui y sont formulés. Le Sénégal a déjà [...] déroulé, avec le concours de ses partenaires, plusieurs actions touchant plusieurs domaines stratégiques pourvoyeurs de valeur ajoutée [telles que] la mobilisation des compétences et des capitaux de la diaspora [...] à des fins d'investissements productifs en faveur du développement économique et social des localités d'origine des migrants, afin de fixer de potentiels candidats à l'émigration irrégulière. (ministre de la Culture, discours séance plénière, Marrakech, 10 décembre 2018)

Deux objectifs sont recherchés : à la fois la captation des investissements de la diaspora et leur utilisation pour empêcher des candidats à l'émigration de rejoindre l'Europe. Alors que ces objectifs sont conditionnés l'un à l'autre, rien n'est dit sur la capacité ou non des migrants à devenir des acteurs de développement, que ce soit en cours de migration ou au retour. Or, dans de nombreux cas, on assiste à la mise en place de circulations entre plusieurs espaces, les individus jouant sur différents ancrages (Dia, 2014, 2015). La migration relève avant tout d'un choix individuel et familial, alors que les objectifs de développement sont conçus à l'échelle de la société. De plus, le projet migratoire ne se
conjugue pas nécessairement avec des investissements productifs dans le pays d'origine. Quand les retours ont lieu, ils ne se produisent pas toujours dans leur région de départ ni ne débouchent sur des réussites (Bredeloup, 2006, 2014 et 2019). Plusieurs recherches montrent que ce sont les plus mobiles qui, en circulant, appréhendent le mieux les réalités de leur pays d'origine et préparent leur retour. Celui-ci est conduit de manière proces-suelle et au terme de multiples allers et retours (Beauchemin et al., 2013 ; Dia, 2014).

## Faire revenir les uns n'empêche pas le départ des autres

En octobre 2015, les ministres de l'Intérieur des États européens qui composent le Conseil justice et affaires intérieures justifient la nécessité d'appuyer les retours par le fait qu'ils ont pour finalité d'empêcher les départs. Le Conseil insiste sur le nécessaire renforcement de la coopération avec les pays tiers en matière de retour et sur les moyens de pression indispensables pour que « l'accroissement des taux de retour ait un effet dissuasif sur la migration irrégulière » (Conseil de l'UE, 2015 : 1). Le retour dans le pays d'origine est présenté comme « l'un des moyens les plus efficaces de prévenir et de réduire la migration irrégulière » ; son effet est qualifié de « fortement dissuasif » par la Commission européenne (2015 : 1). Ce lien de causalité entre la réussite des retours et l'empêchement des départs est également soutenu au Sénégal par l'OIM. Dans ses programmes de « réintégration », l'institution met en avant les migrants de retour pour mieux « sensibiliser de potentiels migrants » (représentante de l'OIM, atelier de consultation sur le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, Dakar, novembre 2017). En promouvant les exemples de réussite<fnref n="11" /> et les normes de « bonne gestion des frontières » et de « bonnes pratiques », l'organisation dissimule la dimension de contrainte véhiculée implicitement dans ses programmes (Düvell, 2005). Il y a ici l'idée d'exemplarité traduite sous forme d'équation modèle : les retours des uns doivent empêcher les départs des autres (Aguillon, 2018). Or, le lien avancé entre retours et départs est remis en question par nombre de travaux empiriques. L'effet dissuasif est mineur (Cassarino, 2016 : 36) et l'impact sur la réinsertion des migrants de retour faible (Flahaux, 2017 : 12). En revanche, que ce soit au Mali, au Sénégal ou encore au Congo (Daum, 2002 ; Flahaux, 2017 ; Ndione et Lombard, 2004), les migrants qui n'ont pas été appuyés par des programmes de retour se débrouillent mieux en revenant.

## Critiques d'un processus et stratégies d'acteurs

Face aux demandes de l'OIM, les acteurs politiques et associatifs nationaux, tout comme les universitaires, se prononcent publiquement sur le processus amorcé. La question est de savoir si les prises de position des experts locaux, des fonctionnaires, des chercheurs et des membres d'associations relèvent d'une volonté de se distancier de la procédure en cours ou traduisent l'existence de stratégies de positionnement.

<footnote n="11">¹¹ Plusieurs plaquettes de l'OIM s'intitulent « Success stories » : « A Reintegration Success Story », « Success Stories of Return and Integration ». Voir aussi : « Success Stories: A collection of good practices and lessons learnt by local actors » (OIM, 2017b).</footnote>
Une pluralité de logiques

Durant cette décennie, les acteurs associatifs envisagent plusieurs conceptions du fait migratoire. Les représentants du Forum social sénégalais et d'un réseau regroupant une trentaine d'associations impliquées sur les questions migratoires revendiquent une politique élaborée en interne, afin d'échapper aux injonctions européennes. Ils mettent l'accent sur une approche qui ne se focalise pas uniquement sur la diaspora sénégalaise installée en Europe, mais qui prend également en compte la situation des ressortissants sénégalais circulant en Afrique de l'Ouest. La libre circulation intra-africaine est ainsi défendue. Les mêmes collectifs militent aussi pour une politique protectrice des droits des étrangers au Sénégal, un thème peu abordé dans les débats.

Lors d'une rencontre entre chercheurs et acteurs de la société civile, la représentante d'un réseau associatif sur la migration s'exprime sur le processus amorcé :

> Depuis dix ans, la société civile insiste pour que le Sénégal ait une politique nationale migratoire, au lieu d'être influencé par les nombreux accords et autres, surtout avec l'Union européenne. En 2015 [...] c'est le ministère des Finances, plus précisément la direction du Développement du capital humain, qui a eu l'initiative, on ne sait pas d'où ça vient, mais en tout cas, c'est à leur niveau. (coordinatrice réseau, atelier chercheurs - société civile, Regards croisés sur les politiques migratoires, Dakar, octobre 2016)

D'autres représentants de la société civile soutiennent le même principe d'une politique migratoire nationale et sous-régionale, protectrice des personnes en migration :

> Il y a des programmes de migrations. Toutefois, ces politiques ne sont pas ficelées autour d'une politique nationale de la migration, ni une politique sous-régionale de la migration. [...] Au niveau de la CEDEAO, les agents arnaquent et soudoient les populations de l'Afrique de l'Ouest sur des questions sur lesquelles ils n'ont aucun fondement ni légal, ni juridique. Il est plus facile de faire entrer un tissu Lagos ou Wax de l'Europe en Afrique que de faire passer un poisson de Joal à Bamako. (représentant Forum social sénégalais, 22 décembre 2012)<fnref n="12" />

Dans cette interview, le représentant du Forum social dénonce les tracasseries que subissent les voyageurs circulant au sein de l'espace CEDEAO. En tant que figure du mouvement altermondialiste africain, il milite pour une politique sous-régionale qui contribuerait au respect du protocole de libre circulation dont s'est dotée la CEDEAO en 1979¹³.

<footnote n="12">¹² « Politique migratoire du Sénégal, ONG et ministère se crêpent le chignon », Sud Quotidien, interview du 22 décembre 2012, voir : http://www.sendeveloppementlocal.com/politique-migratoire-du-senegal-ong-et-ministere-se-crepent-le-chignon_a4346.html (consulté le 29 mai 2020).</footnote>

<footnote n="13">¹³ L'intégration régionale a permis l'adoption de trois protocoles qui régissent et encadrent les migrations entre les quinze pays d'Afrique de l'Ouest : en 1979 sur la libre circulation, en 1986 sur le droit de résidence, et en 1990 sur le droit d'établissement. La libre circulation prévoit le droit à tout ressortissant d'un État de la CEDEAO de séjourner dans un autre État membre, sans obligation de visa, pour une durée maximum de 90 jours. Le protocole additionnel en 1986 confère le droit de résider dans un État membre « dans le but d'accéder à une activité salariée et de l'exercer ». Le traité constitutif révisé de 1993 stipule que les États membres doivent prendre les dispositions nationales pour assurer l'application effective des droits prévus dans les protocoles (CEDEAO, 1993, art. 59 : 36).</footnote>
Un mois après l'annonce du lancement du processus, la presse rapportait les propos d'un enseignant-chercheur :

> Je suis désolé de savoir que nous avons un ministère des Affaires étrangères et des Sénégalais de l'extérieur, une direction générale des Sénégalais de l'extérieur, un fonds d'Investissement des Sénégalais de l'extérieur et vivre autant de difficultés en matière de gestion des migrants. Désolé de le dire, toutes ces structures ont montré leurs limites et amèrement. Elles sont dans le tâtonnement et la lutte de positionnement ; je me demande d'ailleurs quelle est la plus-value apportée à l'État, à part organiser des meetings loupés et s'investir inopportunément dans le folklore. Il faut sortir de ces catégories théâtrales pour mériter le respect des structures des Nations unies et de leurs pairs. (enseignant-chercheur, interview du 3 septembre 2015)<fnref n="14" />

L'universitaire dénonce ici la multiplicité des structures s'occupant de la question des Sénégalais de l'extérieur au sein des ministères et des directions, et en filigrane il renvoie aux luttes de pouvoir à l'œuvre. Dans le même temps, il encourage la participation des organisations internationales au processus. S'agit-il d'une figure de style destinée à mettre en exergue l'absence de courage des institutions nationales ? Plus globalement, on peut s'interroger sur les objectifs recherchés. Est-ce une manière de se distinguer, en adoptant une hauteur de vue qui correspond au statut social d'intellectuel, ou d'attirer l'attention pour conquérir une place et prendre part en tant qu'expert à ce processus qui s'amorce ? La même dénonciation peut correspondre à des stratégies différentes selon les moments et selon les dispositifs à l'œuvre.

Du côté des institutions sénégalaises, chaque ministère a sa propre compréhension de ce que devrait être une politique migratoire. En réponse aux critiques des acteurs de la société civile, un fonctionnaire s'exprimait dans la presse et considérait que les actions menées par son ministère constituaient en soi une politique migratoire et que les représentants des émigrés y étaient directement impliqués :

> Je m'étonne d'entendre une partie de la société civile parler d'absence de politique migratoire au Sénégal. Après l'alternance en 2000, l'ex-président de la République, Abdoulaye Wade, a organisé un symposium entre l'État du Sénégal et nos compatriotes étrangers. C'était en 2001, nous avons exposé sur les envois des émigrés. En 2003, le ministère des Sénégalais de l'extérieur a été rétabli. Mieux, on a eu des députés et des sénateurs des Sénégalais de l'extérieur. Ainsi que des membres du Conseil économique et social issus de la diaspora. [...] Avec tout ça, on nous dit qu'il n'y a pas de politique migratoire ! (représentant du ministère des Affaires étrangères et des Sénégalais de l'extérieur, 22 décembre 2012)<fnref n="15" />

Dans le journal *Le Quotidien*, la présidente de l'ONG Alliance pour la migration, le leadership et le développement (AMLD), ancienne ministre sous la présidence d'Abdou Diouf et ex-numéro deux de l'OIM à Genève, conteste cette vision d'une politique centrée exclusivement sur la diaspora et pilotée par un seul ministère. Elle préconise la mise en

<footnote n="14">¹⁴ « Le Sénégal est dans l'obligation de définir une politique migratoire objective », *Enquête plus*, interview du 3 septembre 2015.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ « Politique migratoire du Sénégal, ONG et ministère se crèpent le chignon », *Sud Quotidien*, interview du 22 décembre 2012, op. cit.</footnote>
place d'une structure interministérielle sur les questions migratoires, une étape envisagée et programmée par l'OIM dans deux rapports datés de 2009 :

On ne peut pas tout simplement dire qu'on a créé un ministère chargé des Sénégalais de l'extérieur ou dire qu'on a créé une direction de la Diaspora pour croire qu'on a une politique migratoire. Certes, c'est mieux que rien, mais ce n'est pas suffisant. [...] Le fait de s'occuper de la diaspora est une excellente chose. Personne n'en disconvient. Mais une politique migratoire est beaucoup plus large, beaucoup plus inclusive, plus multisectorielle, plus pluridisciplinaire et sa gestion doit être interministérielle. [...] Ainsi, la mise sur pied d'une structure interministérielle, si l'on veut trouver des réponses pertinentes aux questions migratoires. [...] Cette structure ne doit être logée ni au ministère des Affaires étrangères ni à l'Intérieur, encore moins aux Finances. Parce que tous ces ministères sont partie prenante dans la gestion de la migration. (présidente de l'ONG AMLD, 5 mai 2015)<fnref n="16" />

Ce qui apparaît dans les propos des uns et des autres, c'est moins la critique de la mise en place d'une politique nationale qu'une concurrence entre ministères, entre acteurs, soucieux de ne pas perdre la main ou cherchant à être partie prenante du pilotage. La politique migratoire – tout comme les politiques et approches sectorielles du développement ont pu l'être – se révèle être une ressource créatrice d'appropriations sélectives, de stratégies de constitution d'opportunités professionnelles et de rentes de pouvoir (Bierschenk, 2008 : 10).

## L'OIM, un prescripteur de normes contesté

C'est un peu l'OIM d'être apolitique, d'avoir à la fois un accès à la société civile, au secteur privé et au gouvernement pour essayer de dialoguer avec les uns et les autres [...]. Comme c'est nous qui déboursons l'argent, pour faire des pauses-café, l'organisation d'événements, le matériel, ce genre de choses. Et voir avec le consultant, puis avec le point focal du ministère en question si ça part sur la bonne direction. Et donner aussi un petit peu un soutien technique sur la façon de mettre ça ensemble. (entretien avec un représentant de l'OIM, Dakar, février 2016)

Ce représentant le souligne, l'OIM assure un rôle de soutien technique et de secrétariat. C'est au gré des rencontres qui ponctuent l'agenda politique euroafricain que cette organisation développe sa stratégie d'expansion par le système dit de « projectisation », tout en ménageant la souveraineté de l'État hôte et sa susceptibilité (Georgi, 2010 : 62 ; Pécoud, 2015 : 17). Rutvica Andrijasevic et William Walters (2011 : 25) le montrent dans leurs travaux : l'OIM intervient en tant que partenaire et consultant, par le biais d'« incitations à la participation auprès des États du Sud [...] au travers de projets qui prennent souvent la forme mondaine d'ateliers de formation », comme d'ateliers de restitution et de validation. Bien que contestée, l'OIM, telle une « barrière de corail » – pour reprendre la métaphore de Sidney Tarrow (2000 : 199) –, agrège différents acteurs et facilite l'existence d'espaces de rencontre, de formation, de professionnalisation, la permanence de lieux d'échanges et de sociabilités entre membres d'associations,

<footnote n="16">¹⁶ « Le Sénégal n'a pas de politique migratoire », A. Fall, *Le Quotidien*, 5 mai 2015, op. cit.</footnote>
universitaires, fonctionnaires, experts de tous bords. Un chercheur reconnaît en l'OIM ce rôle de facilitateur, mais y voit des effets pervers qu'il formule ainsi :

> S'il n'y a pas ces structures-là qui nous mettent en face du gouvernement, nous sommes rarement en phase avec [lui]. C'est ça le paradoxe. [...] Tout ce qui est fait par l'OIM, ce sont des chercheurs nationaux [qui le font]. C'est de la sous-traitance qu'ils font. Ils [les représentants de l'OIM] commandent des rapports. Et, sur cette base, construisent leurs programmes. Eux ils sont bons pour instrumentaliser le monde politique. Ce sont des facilitateurs. (entretien avec un chercheur, Dakar, février 2016)

Ici, les organisations internationales sont perçues par le chercheur comme des facilitateurs – il y a là la notion d’intermédiaires, de médiateurs, de relais – sans lesquels le dialogue ne serait possible, au prix d’une instrumentalisation des acteurs des pays du Sud. On perçoit dans ces propos des rapports de domination entre ceux qui effectuent le travail et ceux qui le sous-traitent, des commanditaires qui, de surcroît, manipulent ceux qu’ils emploient, mais aussi ceux qui gouvernent.

Les acteurs issus des ONG et du monde académique contestent le type de programmes développés par l'OIM sur le contrôle des frontières et la gestion des retours des migrants. Le rôle joué par l'organisation intergouvernementale dans le processus d'élaboration de la politique nationale leur semble discutable. Certains l'assimilent à une forme d'ingérence :

> Au démarrage du processus en juillet 2015, je me suis dit une chose. Enfin, l'État a pris sur lui de faire sa politique nationale de migration ! Je ne me doutais pas qu'il puisse y avoir un organisme international derrière. Mais en fait, je me suis rendu compte qu'il y avait essentiellement l'OIM qui était derrière. Ça, c'est un premier écueil. Mais bon, ça ne veut pas dire que les acteurs ne sont pas en mesure de le dépasser. Mais pour moi, une politique nationale, elle émane de la vision et de la volonté exprimées par les autorités. Sans qu'il y ait ingérence de tel ou de tel partenaire futur. Un partenaire qui appuie – financier ou technique – quel qu'il soit. (enseignant-chercheur, rencontre décideurs - société civile sur la politique migratoire, Dakar, novembre 2017)

Une représentante associative dénonce le manque de souveraineté sur le dossier :

> C'était calé sur un financement de l'OIM et nous avons posé des problèmes de souveraineté. Parce que si on veut élaborer une politique nationale, qui en plus est coordonnée par le ministère de l'Économie et des Finances. [Et] si on nous dit qu'il n'y a pas de financement, nous ça nous dérange ! C'est une question souveraine [...]. Soit on a la volonté et les moyens de mener une politique, ou bien on ne l'a pas et on s'arrête ! (représentante associative, atelier chercheurs - société civile, Regards croisés sur les politiques migratoires, Dakar, octobre 2016)

En soulevant la question de la souveraineté, la représentante associative interroge la volonté politique de l'État qui s'en remet (ou se soumet) à une organisation interétatique pour financer en totalité et co-élaborer sa politique migratoire. Son interrogation traduit également un malaise vis-à-vis d'une procédure considérée comme insuffisamment officielle et transparente en comparaison d'autres consultations nationales ayant eu lieu par le passé sur d'autres sujets.
## L'« invitation au temple » ou l'affichage de la participation

Dans un contexte structurellement asymétrique, on peut se demander dans quelle mesure les acteurs de la société civile sénégalaise créent des espaces de dissentiment et de contournement. Nous l'avons souligné, l'OIM a décidé de mettre en place des séances participatives. Des acteurs de la société civile n'ont pas souhaité participer au processus, d'autres, refusant la politique de la chaise vide, préfèrent « en être », mais sans y croire vraiment. Le manque de dynamisme de certains groupes thématiques peut s'interpréter comme un désengagement de la part de ces acteurs. Certains rechignent par exemple à remettre les contributions écrites demandées – *via* les questionnaires fournis par le consultant de l'OIM – qui servent à alimenter le document de politique migratoire.

Un expert commente ce point :

> Ils [les acteurs de la société civile] n'ont pas dit grand-chose. Peut-être qu'ils ne sont pas trop outillés par rapport à la thématique. Parce que tout le monde n'est pas spécialiste des migrations. (entretien avec un expert national, Dakar, février 2016)

Ce dernier assimile la posture passive des acteurs associatifs à un manque d'expertise évident et non à une tactique de contournement d'une démarche dans laquelle ils ne se retrouvent pas ; une forme de résistance passive, discrète, qui relève de l'infra-politique, au sens proposé par James Scott (2006 : 28).

À propos des motifs qui amènent les pouvoirs publics (ministère de l'Économie) et l'OIM à associer les acteurs de la société civile, assiste-t-on, pour reprendre l'expression de Yves Lochard et Maud Simonet (2009 : 282), à une « invitation au temple » synonyme d'une véritable reconnaissance institutionnelle, ou à un affichage participatif et « démocra-tique » ? Dans quelle mesure les acteurs de la société civile n'apparaissent-ils pas comme un contre-pouvoir institutionnalisé œuvrant dans le même sens que l'OIM ou le gouver-nement (Müller, 2009) ?

Les acteurs de la société civile se sont lancés en parallèle et de manière indépendante (avec des financements d'associations – belge, allemande et nord-américaine) dans ce qu'ils considèrent comme une véritable concertation, auprès de migrants étrangers (absents de la consultation officielle), d'associations de rapatriés, et autres acteurs de la société civile, afin d'élaborer un « contre-rapport rapportant la voix des migrants<fnref n="17" /> » (entretien avec un représentant associatif, Dakar, février 2016) et remettant ainsi en question le document officiel piloté par un consultant recruté par l'OIM. Quelques lignes de ce contre-rapport seront finalement intégrées au document de politique en cours d'élaboration. Cet épisode entre en résonance avec l'analyse de Chantal Aspe et Marie Jacqué à propos de l'intervention citoyenne – dans le domaine de l'environnement – et son « processus de développement contradictoire ». Cette intervention, qui fut à l'origine un projet contestataire, se voit peu à peu « normalisée et rendue conforme par intégra-

<footnote n="17">¹⁷ Issu d'une consultation de la société civile intitulée « Quelles réponses citoyennes et quelles politiques migratoires pour le Sénégal et l'Afrique subsaharienne ? », 8ᵉ édition du Forum social sénégalais, Dakar, du 28 au 30 mars 2016.</footnote>
tion des objets de sa critique » (Aspe et Jacqué, 2012 : 212). Ce point illustre la difficile
position de la société civile qui essaie de se faire la porte-parole d'un contre-discours, sans
être véritablement entendue ni reconnue.

Conclusion

Dans cette contribution, nous avons donné à voir la fabrique d'une intervention stan-
dardisée prescrite par une institution internationale. Justifiant une impérieuse nécessité
pour le Sénégal – à l'instar d'une cinquantaine de pays dans le monde – de se doter d'un
profil de migration et d'une politique migratoire « bien gérée<fnref n="18" /> » pour une « migration
ordonnée, pour le bénéfice de tous<fnref n="19" /> ».

Face à ce processus d'importation d'un cadre explicatif et normatif, dans un contexte
marqué par des tendances consultatives et participatives, différents registres discursifs,
parfois contradictoires, sont mobilisés pour penser la migration. Se confrontent des
lectures tantôt managériales et technistes (de bonne gestion), sécuritaires (encourager
les retours et entraver les départs en migration), sous-régionales (prenant le contre-pied
d'une focalisation européen-centrée) ou encore utilitaristes (capter l'argent de la diaspora).

L'analyse empirique permet de mettre au jour la pluralité des logiques sociales, poli-
tiques, institutionnelles, symboliques et conduit à nuancer le postulat d'un régime de
contrôle et la soumission à des injonctions extérieures. À rebours du processus
d'adhésion, les experts, les universitaires, les représentants associatifs esquissent des
logiques de repositionnement, dont la portée politique n'est pas toujours garantie. Bien
que de façon mineure, ils participent à la reconfiguration des prescriptions importées.

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<footnote n="18">¹⁸ Voir : https://www.iom.int/fr/news/lorganisation-internationale-pour-les-migrations-ouvre-mardi-la-110eme-session-de-son-conseil (consulté le 29 mai 2020).</footnote>

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