# Le HCR et la crise afghane. Une bureaucratie internationale à l'épreuve

Jean Copans

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/anthropodev/3144

DOI : 10.4000/13d9p

ISSN : 2553-1719

## Éditeur

Presses universitaires de Louvain

## Édition imprimée

Date de publication : 31 décembre 2024

Pagination : 255-258

ISBN : 978-2-39061-539-2

ISSN : 2276-2019

## Référence électronique

Jean Copans, « Le HCR et la crise afghane. Une bureaucratie internationale à l'épreuve », *Anthropologie & développement* [En ligne], 55 | 2024, mis en ligne le 29 janvier 2025, consulté le 12 février 2026. URL : http://journals.openedition.org/anthropodev/3144 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13d9p

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# Le HCR et la crise afghane. Une bureaucratie internationale à l'épreuve

Giulia Scalettaris, Paris, Karthala-APAD, 2022, 408 p.

Jean Copans*

Il faut arriver au chapitre 9, « Redresser l'État afghan, emplacer les réfugiés », pour saisir la réalité profonde de la photographie de couverture, légendée « Nangri, province de Nangarhar, 22 octobre 2008. Les familles qui vivent sous des tentes et des abris de fortune dans ce site sont retournées depuis peu du Pakistan et n'ont nulle part où aller ». Le terrain n'est que pierrailles au pied de collines sans végétation aucune et apparemment sans eau. Rappelons tout de suite que seuls 12 % des terres afghanes sont cultivables.

Il faut prendre le titre de l'ouvrage au pied de la lettre mais immédiatement mettre en exergue l'argument central de la démonstration : la fonction première du Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (HCR) est effectivement de se conformer à l'ordre étatique national et international. Les populations en déplacement se doivent d'appartenir à un espace national *et un seul*. Les mobilités, quelles que soient leurs causes (instabilité politique, déplacements forcés, crises environnementales ou catastrophes dites naturelles), doivent déboucher sur une sédentarité étatique originelle, c'est-à-dire le rapatriement et la réinstallation et le HCR a pour mission de trouver la meilleure (ou la moins mauvaise) des solutions. C'est en effet le mantra que l'auteure répète sans arrêt. En cherchant à solutionner définitivement le problème de l'assignation étatique des Afghans ayant quitté leur pays d'origine, le HCR est de fait un acteur incontournable, celui qui assure le ré-emplacement légal des populations dont la contrepartie est évidemment l'illégalisation (terme qu'utilise l'auteure) des populations installées hors de leur État et qui refusent cette solution.

L'ouvrage, tiré d'une thèse dirigée par M. Agier et soutenue en 2013 à l'EHESS, est composée de deux parties : les chapitres 2 à 6 décrivent le fonctionnement interne du HCR perçu et vécu depuis Kaboul par l'auteure qui se dit embarquée ; et la seconde partie, également de cinq chapitres (7 à 11), expose l'action du HCR vis-à-vis des réfugiés afghans en Afghanistan mais surtout en Iran et au Pakistan pendant la période 2007-2010. Après avoir présenté le dilemme de départ qui porte sur la distinction réelle ou fabriquée entre migrants et réfugiés, qui assigne une mission déjà ancienne au HCR fondé après la Seconde Guerre mondiale, l'auteure décrit le déploiement diffus du HCR dans ses différentes formes d'implantation et de fonction. Le recrutement de la chercheuse se situe à un moment

<footnote>* Université Paris Cité ; copans.jean@orange.fr</footnote>
charnière de la vie du HCR, celui de la définition d'une nouvelle stratégie qui insère la question des réfugiés dans un contexte bien plus large et dynamique qui se concrétise par la création au sein du HCR de l'Afghanistan Comprehensive Solutions Unit (ACSU) qui l'embauche. Ensuite elle distingue bien ce qu'elle appelle le cosmopolitisme étriqué des expatriés et le rôle de courtier rempli par le personnel afghan. Ces deux chapitres (5 et 6) constituent la base de sa bureaugraphie (l'expression est de Scalettaris). La seconde partie explore la matérialité administrative et politique des trois pays concernés. Le cas iranien est certainement le plus probant quant à la recherche d'une définition du statut de réfugié d'autant que les migrations afghanes vers ce pays sont anciennes et remontent à une période antérieure à la déstabilisation soviétique et talibane de l'Afghanistan. Toutefois c'est le Pakistan qui pose le plus de problèmes en tant que base arrière très active du mouvement taliban. Enfin la situation de l'Afghanistan lui-même semble rendre impossible toute politique de réinsertion au vu de sa pauvreté et de son désordre sociopolitique violent (je renvoie à l'image symbolique de la couverture). Enfin le lecteur spécialiste du développement appréciera vivement le chapitre 10 consacré à l'expertise et à l'analyse des rapports du HCR à la communauté académique qui tout en étant très critique lui est plutôt favorable.

Toutefois il faut avoir soigneusement en tête le premier chapitre qui donne une idée de l'objet enquêté et de la manière dont la chercheuse s'y est prise : il s'agit pour elle de pratiquer une « bureaugraphie embarquée » qui renvoie à une espèce d'ethnographie embarquée. Ce qualificatif d'embarquement ne choque plus aujourd'hui mais la première fois que je l'ai entendu c'était à propos du statut des journalistes couvrant l'invasion de l'Irak en 2003, intégrés comme observateurs passifs sans aucune indépendance ou autonomie au sein de l'armée américaine. Tout en constatant les avantages tirés de sa position professionnelle à plein temps, la chercheuse note qu'elle a dû s'en distancier et s'en libérer pour réfléchir selon les critères de sa problématique en gestation et non selon les logiques prégnantes vécues quotidiennement au sein du HCR. D'ailleurs il s'agit là d'un argument qui revient souvent sous sa plume lorsqu'elle examine les analyses des autres travaux en sciences sociales sur le HCR qui lui semblent trop soumis, souvent inconsciemment, aux principes et à l'état d'esprit de l'organisation internationale.

De manière plus disciplinaire elle situe son inspiration pratique dans la suite des travaux de M. Abélès, M. Agier, J.-P. Olivier de Sardan et d'autres chercheurs qu'elle qualifie d'anthropologie politique. Il nous semble toutefois que cette expression est parfois usurpée dans la mesure où l'environnement de son enquête (et de son lieu de résidence) lui est totalement imposé. Elle ne sort du complexe du HCR situé dans le quartier des organisations internationales et diplomatiques que pour rejoindre des sites HCR grâce à des convois HCR, pour rencontrer du personnel HCR ou collaborant officiellement avec ce dernier. Il en est de même lorsqu'elle se rend au Pakistan. Enfin il faut surtout insister sur le fait qu'elle est dans un pays en guerre permanente et qui met sa vie en danger. On conçoit que dans ces conditions l'enquête de terrain ordinaire soit tout à fait problématique y compris dans les bureaux d'une organisation internationale.
Scalettaris possédait déjà une certaine expérience<fnref n="1" /> avant son stage de six mois au siège du HCR à Genève au Desk pour l'Afghanistan puis son recrutement au Branch Office de Kaboul en tant que Donor Reporting Officer pour un an en 2006 et 2007. Par ailleurs l'importance stratégique et symbolique du HCR ne peut évidemment se discuter un seul instant : en 2007 il était présent dans 110 pays avec un corps de fonctionnaires de 7 000 personnes. Aujourd'hui l'organisation s'occupe de 130 pays et de 80 millions de personnes, les Afghans ayant constitué pendant longtemps la population réfugiée la plus importante au monde (6 millions dans les années 1980). À l'époque de son terrain, le nombre d'Afghans réfugiés avait été divisé par deux mais constituait encore 15 % de la population totale du pays.

La chercheuse décrit soigneusement quelques épisodes de son enquête, au moyen notamment de petites vignettes introductives pour chacun de ses chapitres. Mais elle ne rédige pas de synthèse portant sur ses informateurs privilégiés et surtout elle ne compare pas sa manière de faire avec celle qu'ont suivie les autres chercheurs sur les organisations internationales<fnref n="2" />. Sa perspective est d'emblée dédoublée, portant simultanément en quelque sorte sur les impératifs centraux ou englobants du HCR d'une part et sur les réactions des agents locaux qu'elle a côtoyés d'autre part. En effet son terrain est pluriel puisqu'il porte en premier lieu sur les réfugiés à l'extérieur de l'Afghanistan, en Iran et au Pakistan, perçus au prisme des politiques nationales de ces deux États, réinterprétées par les considérations et les actions en temps réel des Branch Office de ces deux pays. Ce n'est qu'ensuite, au chapitre 9, qu'elle revient sur le sort proprement afghan des rapatriés ou futurs rapatriés afghans. Cette démarche confirme que le point de départ de la recherche tant empirique qu'analytique est finalement géopolitique et par conséquent global. Le personnel du Branch Office de Kaboul est ainsi en perpétuelle négociation avec lui-même (avec le siège, au sein du Branch Office afghan et avec les autres Branch Offices), avec ses semblables, à savoir les membres d'autres organisations internationales, les représentants des pays donateurs (ces derniers constituant ses interlocuteurs privilégiés) et enfin les autorités administratives et politiques des lieux de regroupement des réfugiés dans les camps.

Contrairement aux travaux connus, largement anthropologiques, sur les projets et entreprises de développement, cette étude a dû se soumettre aux contraintes d'un emploi bureaucratico-diplomatique sédentaire à temps très plein. La sociologue politiste est face à un objet déjà pré-construit dont elle essaie de se libérer non seulement physiquement et temporellement mais aussi psychologiquement et intellectuellement. Mais sur ce dernier

<footnote n="1">¹ Bénévole à la CIMADE, visite d'un campement d'Afghans en Grèce, etc. Voir la note 8 page 28.</footnote>

<footnote n="2">² Voir les ouvrages collectifs dirigés par D. Mosse (2011) et A.-M. Fechter et M. Hindman (2011). Hélas elle ne cite pas ce dernier qui porte sur les agents des organismes du développement et de l'aide de Aidland mais qui ne traite pas du HCR. Seul un des 18 textes de ces deux ouvrages aborde les questions de sécurité et de violence. Un certain nombre des recherches d'anthropologie sur les organisations internationales se sont par ailleurs concentrées sur les sièges de ces dernières (OMC, Banque mondiale). La taille humaine gigantesque de ces organisations et de leurs opérations limite les approches empiriques par le « local ». L'étude de Scalettaris relève ouvertement de la sociologie politique mais son positionnement ethnographique transforme largement les conditions d'observation et de réflexion portant sur la fabrication globale de la stratégie du HCR en Afghanistan.</footnote>
point l'auteure a péché, selon moi, par facilité en se mettant sous la tutelle de Michel Foucault qu'elle critique peu et dont elle rapporte à peine les remises en cause concep- tuelles<fnref n="3" />. Il est évident qu'un tel panorama critique l'aurait conduite loin de son objet principal, d'autant qu'elle avait souhaité pouvoir revenir sur son terrain, enfin libérée de sa position « embarquée » après son année au service du HCR, mais que cela n'avait pas été, hélas, possible. Signalons enfin que sa bibliographie de près de 400 titres est très riche même si on en défalque le quart qui provient des documents et rapports officiels du HCR. Toutefois on s'aperçoit que seulement 35 % de la littérature académique utilisée est rédigée en langue française, ce qui ne peut que nous interpeller sur certaines limites académiques du penchant humanitaire français bien connu<fnref n="4" />.

Je ne suis pas un spécialiste des organisations onusiennes et ne puis critiquer plus avant l'ambition première de cet ouvrage. Le dernier chapitre récapitule toutes les analyses qui ont au fil des pages décortiqué la raison d'être aussi bien officielle que pratique du HCR, y compris de son innovation ponctuelle et limitée, l'ACSU. Comme l'auteure le rappelle au début de ce chapitre, page 319 : « La mise en place de dispositifs de surveillance adminis- trative, c'est-à-dire de procédures de dénombrement, d'identification, d'enregistrement et d'émission de documents, apparaît comme un élément central de l'action du HCR ». Il s'agit bien d'intégrer les déplacés dans un État mais, comme le formule de manière interrogative le titre de ce chapitre, s'agit-il de surveiller pour protéger... ou de protéger pour surveiller ? La position étato-centrée et nationaliste du HCR (ses propres termes) révèle une double incapacité de celui-ci d'une part à valoriser les stratégies des déplacés et de l'autre à recon- naître les contraintes qui peuvent découler de sa propre action. En s'efforçant de rendre opératoire l'ordre national qui est l'objet de son action, le HCR s'enferre dans un déni sans fin qu'il est incapable de résoudre. On peut alors comprendre que les responsables de ce dernier n'aient pas apprécié ce constat sans appel de la part de quelqu'un qui avait tout de même passé une année entière à écouter, depuis l'intérieur du volcan afghan, le rythme cardiaque d'une des organisations onusiennes les plus célèbres.

Cet ouvrage est indispensable et doit être lu par tout lecteur de notre revue.

<footnote n="3">³ Il aurait peut-être été stimulant de se confronter ici aux perspectives d'Erwing Goffman très portées sur les constructions sociales résultant de situations d'enfermement.</footnote>

<footnote n="4">⁴ On peut regretter qu'elle ait conservé les références en langue anglaise de travaux heureusement traduits en français comme par exemple ceux de Z. Bauman, M. Douglas ou encore G. Marcus.</footnote>