Gestion
de l'instabilité
des prix agricoles
en Afrique

# Quatre conditions d'efficacité des politiques

Élodie Maître d'Hôtel, Arlène Alpha, Raphaël Beaujeu, Françoise Gérard, Laurent Levard

La flambée des prix des produits agricoles de 2007/2008, suivie d'une baisse en 2009/2010, puis d'une nouvelle hausse en 2010/2011, a placé la gestion de l'instabilité des prix agricoles au cœur des débats politiques. De nombreux pays en développement ont mis en œuvre des politiques pour limiter l'instabilité des prix agricoles et ses effets préjudiciables, sans toujours atteindre les résultats escomptés.

L'analyse d'expériences récentes en Afrique montre que, pour être efficace, chaque mesure politique suppose de satisfaire quatre conditions : elle doit s'appuyer sur des connaissances solides ; elle doit être prévisible ; son financement doit être assuré ; et sa mise en œuvre contrôlée.

## Protéger le marché intérieur

Depuis quelques années, souvent en réaction à la crise de 2007/2008, de nombreux pays en développement renforcent leur intervention pour stabiliser les prix agricoles sur leur marché intérieur. Les politiques mises en place visent notamment à protéger les marchés intérieurs des fluctuations de prix sur le marché international, en combinant mesures aux frontières et mesures sur le marché intérieur. Elles témoignent d'une volonté de réhabiliter le rôle de l'État dans la régulation des marchés agroalimentaires et d'une perte de confiance dans le fonctionnement du commerce international.

Ces politiques se démarquent des recommandations des bailleurs de fonds internationaux. Pour les bailleurs, la libéralisation du commerce stabilise les prix, un choc de prix sur un marché national étant absorbé dans un marché mondialisé par des effets de dilution ou de compensation. Pour éviter les conséquences néfastes des flambées ou des effondrements de prix, ils prônent, à court terme, le recours à des mécanismes privés de gestion des risques et à des filets de sécurité et, à moyen et long terme, à des programmes encourageant la productivité agricole.

Les pays disposent d'un large éventail de mesures. Les mesures aux frontières visent à ajuster l'offre à la demande sur le territoire,
# Gestion de l'instabilité des prix agricoles en Afrique. Quatre conditions d'efficacité des politiques

Elodie Maître d'Hôtel, Arlène Alpha, Raphaël Beaujeu, Françoise Gérard, Laurent Levard

► To cite this version:

Elodie Maître d'Hôtel, Arlène Alpha, Raphaël Beaujeu, Françoise Gérard, Laurent Levard. Gestion de l'instabilité des prix agricoles en Afrique. Quatre conditions d'efficacité des politiques. Perspective, 2011, N° 12, 4 p. 10.18167/agritrop/00018. hal-00723744v2

HAL Id: hal-00723744

https://hal.science/hal-00723744v2

Submitted on 15 Oct 2012

HAL is a multi-disciplinary open access
archive for the deposit and dissemination of sci-
entific research documents, whether they are pub-
lished or not. The documents may come from
teaching and research institutions in France or
abroad, or from public or private research centers.

L'archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est
destinée au dépôt et à la diffusion de documents
scientifiques de niveau recherche, publiés ou non,
émanant des établissements d'enseignement et de
recherche français ou étrangers, des laboratoires
publics ou privés.

<figure><img src="image_1.png" /></figure>

Distributed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License
Au-delà
de la recherche
de remèdes miracle,
les gouvernements
doivent s'assurer
que les mesures
peuvent être efficaces
dans le contexte
de leur pays, au risque
d'exacerber les crises.

en contrôlant les importations et les exportations : droits de douane ; permis d'importeur ou d'exporter ; importations publiques ; restriction des exportations. Les mesures sur le marché intérieur visent davantage à ajuster l'offre à la demande dans le temps, notamment par la gestion de stocks tampon à laquelle sont éventuellement associées des subventions ou des taxes sur les prix des produits ou des intrants agricoles.

Pour limiter l'instabilité des prix agricoles sur leur marché, les pays africains ont combiné mesures aux frontières et mesures sur le marché intérieur. Avec quelle efficacité ? Même si le recul est encore faible, quelques leçons émergent des expériences récentes.

Cinq pays africains ont été étudiés : Madagascar et Mali pour le riz ; Kenya, Malawi, Zambie pour le maïs. Ces cinq pays partagent certaines caractéristiques. Leur revenu est faible : le produit intérieur brut par habitant est inférieur à 1 000 US dollars. Leur consommation de céréales est élevée : les céréales fournissent plus de la moitié de l'apport calorique total (de 50 % au Kenya à 66 % au Mali). Enfin, ces pays importent moins du quart de leur consommation de céréales (de 10 % au Malawi à 25 % au Kenya).

Pour chaque pays, les politiques de gestion de l'instabilité des prix ont été décrites et classées en périodes sur la base des mesures engagées. Cette périodisation montre une tradition d'intervention sur les marchés agricoles qui s'est maintenue dans les pays d'Afrique de l'Est, y compris pendant la période de libéralisation. En revanche, les politiques de gestion de l'instabilité des prix avaient été abandonnées au Mali et à Madagascar, avant d'être réhabilitées récemment. Pays par pays et période par période, les séries de prix locaux ont été examinées. Les coefficients de variation (rapport de l'écart type à la moyenne) ont été calculés et

comparés à ceux sur les marchés internationaux. L'intervention publique a été considérée comme efficace si le coefficient de variation des prix agricoles sur le marché intérieur était inférieur au coefficient sur le marché international.

Trois situations se dégagent :

- l'intervention publique a limité l'instabilité des prix des céréales, par exemple à Madagascar et en Zambie lors de la gestion de la crise de 2007/2008 ;

- l'intervention publique n'est parvenue que partiellement à limiter l'instabilité des prix, par exemple au Mali lors de la crise de 2005 et de celle de 2008 ;

- l'intervention publique a exacerbé l'instabilité des prix, par exemple à Madagascar en 2004, en Zambie en 2001, 2002 et 2005, au Malawi en 2005, et au Kenya en 2008.

Quels ont été les facteurs de réussite ou d'échec ? Au-delà du choix d'une mesure, les conditions de mise en œuvre de cette mesure apparaissent déterminantes.

## Choisir les mesures en fonction des spécificités nationales

Pour être efficace, chaque type de mesure suppose de satisfaire quatre conditions, plus ou moins importantes selon la mesure : l'intervention doit s'appuyer sur des connaissances solides ; elle doit être prévisible ; son financement doit être assuré ; et sa mise en œuvre contrôlée.

### Des connaissances solides

Quelle que soit la mesure, une bonne connaissance de la situation et des mécanismes à l'œuvre est nécessaire. En pratique, l'accès à une expertise solide est une condition déterminante de l'efficacité de l'intervention publique. L'expertise technique fonde les arbitrages et oriente les choix. Quels volumes de stocks constituer ? À quel moment ? À quel prix ? À quel prix déclencher le déstockage ? Quels volumes importer, exporter ? À quel niveau fixer les droits de douane ?

Des analyses précises basées sur des données fiables sont nécessaires pour anticiper les besoins, par exemple *via* les systèmes d'alerte précoce. En Zambie, en 2001, les besoins alimentaires ont été sous-évalués, ce qui a retardé la réaction du gouvernement et celle

### Les pays combinent plusieurs mesures pour stabiliser les prix

<table><thead><tr><th></th><th></th><th>Madagascar<br>(depuis 2004)</th><th>Mali<br>(depuis 2005)</th><th>Kenya<br>(depuis 2000)</th><th>Malawi<br>(depuis 2000)</th><th>Zambie<br>(depuis 2001)</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Mesures<br>aux frontières</td><td>Contrôle<br>des importations</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td></tr><tr><td>Contrôle<br>des exportations</td><td>X</td><td>X</td><td></td><td></td><td>X</td></tr><tr><td rowspan="2">Mesures<br>sur le marché<br>intérieur</td><td>Stocks tampon</td><td></td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td></tr><tr><td>Régulation<br>des prix</td><td></td><td></td><td>X</td><td>X</td><td>X</td></tr></tbody></table>
Managing
agricultural price
volatility in Africa

# Context matters for policy effectiveness

Élodie Maître d'Hôtel, Arlène Alpha, Raphaël Beaujeu, Françoise Gérard, Laurent Levard

Soaring agricultural prices in 2007/2008, followed by decreasing prices in 2009/2010 then a new surge in late 2010/ 2011, have placed the management of agricultural price volatility at the heart of policy debates. Many developing countries have implemented policies to limit agricultural price volatility and its adverse effects, without always achieving the expected results.

Analysis of recent experiences in Africa shows that in order to be effective, a policy measure must meet four conditions: it must be based on robust knowledge; it must be predictable; its funding must be secured; and its enforcement must be monitored.

## Protecting the domestic market

For several years, often in response to the 2007/2008 crisis, many developing countries have been stepping up their intervention to stabilise agricultural prices on their domestic markets. The policies implemented are particularly aimed at protecting domestic markets from price fluctuations on the international market, by combining border measures with domestic market measures. They reflect both the will to restore the role of the State in the regulation of agrifood markets and a loss of faith in the functioning of international trade.

These policies diverge from the recommendations of international donors. Donors argue that trade liberalisation stabilises prices, as a price shock on a national market is absorbed by a globalised market through dilution or compensation effects. To avoid the adverse effects of price hikes or slumps, they advocate, in the short term, private risk management mechanisms and safety nets and, in the medium and long term, programmes to increase agricultural productivity.

A broad range of policy measures are available to countries. Border measures are aimed at adjusting supply to demand in the territory, by controlling imports and exports:

perspactive

Through Perspective CIRAD provides the opportunity to explore new avenues for discussion and action based on research and expertise, without presenting an institutional position.
des importateurs privés ; en revanche, en 2005, ils ont été correctement anticipés, grâce aux échanges informels d'information entre représentants des producteurs agricoles et du gouvernement. L'expertise peut être collective, comme à Madagascar au sein de la plateforme de concertation mise en place en 2008 (voir paragraphe suivant).

## Une intervention prévisible

L'intervention de l'État doit être annoncée pour que les opérateurs privés puissent l'anticiper et définir leur stratégie en connaissance de cause.

Cette condition est nécessaire quelle que soit la mesure envisagée. Pour le contrôle des importations, les importateurs privés doivent pouvoir prévoir les volumes importés par l'État, la date d'importation et le montant des droits de douane. Pour les mesures sur le marché intérieur, les commerçants doivent pouvoir anticiper les volumes qui seront déstockés, la date du déstockage et le prix de vente. En l'absence de ces informations, les opérateurs privés auront tendance à se retirer du marché : c'est ce qu'on appelle l'effet d'éviction. Et l'effet d'éviction peut exacerber l'instabilité des prix. Ainsi, en Zambie en 2005 et au Kenya en 2008, certains commerçants, voyant les prix intérieurs augmenter, ont demandé à l'État d'annuler les droits de douane sur les importations. L'État a donné un accord de principe, sans toutefois préciser la date de mise en œuvre. Dans l'attente de l'annulation, les opérateurs ont retardé leurs importations, ce qui a accentué la hausse des prix. En Zambie en 2001 et en 2002, à Madagascar en 2004 et au Malawi en 2005, pour compenser le déficit dû à une production nationale insuffisante, l'État a décidé d'importer des céréales, mais sans préciser la date ni les volumes. Redoutant la concurrence de l'État (d'autant que les importations publiques peuvent être soumises à des droits de douane inférieurs), les importateurs privés ont préféré ne pas importer. Le volume des importations publiques a été trop faible et la date d'importation trop tardive pour contenir l'envolée des prix sur les marchés intérieurs.

À contrario, une intervention prévisible peut être gage d'efficacité. À Madagascar lors de la crise de 2008, l'État a décidé de recourir à des importations pour satisfaire la consommation nationale de riz et contenir l'envolée des prix agricoles. Il a mis en place une plateforme de concertation pour anticiper les besoins en riz. Opérateurs privés et agents

publics ont partagé l'information et ont pu mettre en place des stratégies adaptées. Le gouvernement a annoncé clairement sa stratégie.

## Un financement assuré

L'État doit être en mesure de dégager des fonds pour financer les coûts liés à l'intervention publique. La capacité de financement est fondamentale pour les mesures onéreuses. Ainsi, au Mali, en 2005 et en 2008, le budget alloué au fonctionnement des stocks régulateurs n'a pas permis de doter ces stocks de fonds de roulement propres et donc de constituer des volumes suffisants pour contenir l'envolée des prix des céréales.

À contrario, en Zambie et au Kenya, des moyens financiers élevés ont été alloués au fonctionnement des stocks régulateurs et à la subvention des prix du maïs. En Zambie, le budget public attribué aux mesures sur le marché intérieur représentait 4 % du budget total de la nation en 2007 ; il était financé en partie par les revenus miniers.

Par ailleurs, il est important de prévoir comment limiter les surcoûts qui peuvent apparaître, notamment ceux liés aux mesures incitatives à la production, comme les subventions de prix à la production. Au Malawi par exemple, les subventions de prix à la production et aux intrants agricoles se sont avérées particulièrement onéreuses, ce qui a remis en cause la politique de gestion de l'instabilité des prix. Un système de quotas permettrait de limiter l'existence de surcoûts.

## Une mise en œuvre contrôlée

L'État doit être en mesure de s'assurer que son intervention a été effectivement mise en place et qu'elle est menée à bien. Cette capacité de contrôle est capitale pour les mesures aux frontières. Au Mali en 2005, la production nationale ayant été faible, le gouvernement a interdit les exportations de céréales. Cette mesure s'est révélée inefficace en raison de la difficulté à contrôler les frontières – une condition d'autant plus difficile à remplir que les frontières terrestres sont étendues, comme dans beaucoup de pays sahéliens. La capacité de contrôle est aussi nécessaire pour les interventions sur le marché intérieur, notamment pour les subventions à la consommation de céréales et pour l'administration des prix à la production. Par exemple, en Zambie en 2001, les subventions versées aux commerçants n'ont pas

L'État ne pourra à lui seul stabiliser les prix agricoles sur les marchés intérieurs. Les collaborations avec les acteurs privés sont essentielles.
Beyond seeking
miracle remedies,
governments
must ensure that
the measures adopted
will be effective
in the context
of their countries,
failing which they may
exacerbate the crisis

tariffs, import and export licences; state imports; or export restrictions. Domestic market measures are aimed more at adjusting supply to demand over time, especially through the management of buffer stocks, which may be combined with subsidies or taxes on the price of products or agricultural inputs.

To limit agricultural price volatility on their markets, African countries have combined border measures with domestic market measures. But how effective has this been? Despite the lack of hindsight, several lessons emerge from recent experiences.

Five African countries were studied: Madagascar and Mali for rice, and Kenya, Malawi and Zambia for maize. These five countries share certain characteristics. Their revenue is low: gross domestic product per capita is less than 1 000 US dollars. Their cereal consumption is high: cereals account for over half of total calorie intake (from 50% in Kenya to 66% in Mali). Finally, these countries import less than a quarter of their cereal consumption (from 10% in Malawi to 25% in Kenya).

For each country, price volatility management policies have been described and classified by periods according to the measures undertaken. The periods laid out reveal a tradition of intervention in agricultural markets that has persisted in East African countries, including during the period of liberalisation. However, price instability management policies were abandoned in Mali and Madagascar, before being restored recently. Country by country and period by period, local price series have been examined. The coefficients of variation (the ratio of the standard deviation to the mean) have been calculated and compared to those on international markets. State intervention is

considered effective if the coefficient of variation for agricultural prices on the domestic market is lower than the coefficient on the international market.

Three situations can be distinguished:

- State intervention has limited cereal price volatility, for example in Madagascar and Zambia during the management of the 2007/2008 crisis;

- State intervention only partially succeeded in limiting price volatility, for example in Mali during the 2005 and 2008 crises;

- State intervention increased price volatility, for example in Madagascar in 2004, in Zambia in 2001, 2002 and 2005, in Malawi in 2005, and in Kenya in 2008.

What were the factors of success or failure? Beyond the measure chosen, the conditions for implementing this measure appear to be decisive.

## Choosing measures according to national specificities

In order to be effective, each type of measure must meet four conditions, with varying degrees of importance depending on the measure: the intervention must be based on robust knowledge; it must be predictable; its funding must be secured; and its enforcement must be monitored.

### Robust knowledge

Whatever the measure, in-depth knowledge of the situation and of the mechanisms at work is required. In practice, access to robust expertise is a decisive condition for the effectiveness of State intervention. Technical expertise underpins decisions and guides choices. What stock volumes should be built up? At what moment in time? At what price? At what price should stocks be sold off? What volumes should be imported or exported? At what level should tariffs be set?

Accurate analyses based on sound data are needed to anticipate requirements, for example through early warning systems. In Zambia in 2001, food requirements were underestimated, which delayed the government's reaction and that of private importers; however, in 2005 they were correctly anticipated thanks to informal exchanges of information between representatives of far-

### Countries combine several measures to stabilise prices

<table><thead><tr><th></th><th></th><th>Madagascar<br>(since 2004)</th><th>Mali<br>(since 2005)</th><th>Kenya<br>(since 2000)</th><th>Malawi<br>(since 2000)</th><th>Zambia<br>(since 2001)</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">Border<br>measures</td><td>Import control</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td></tr><tr><td>Export control</td><td>X</td><td>X</td><td></td><td></td><td>X</td></tr><tr><td rowspan="2">Domestic<br>market<br>measures</td><td>Buffer stocks</td><td></td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td></tr><tr><td>Price regulation</td><td></td><td></td><td>X</td><td>X</td><td>X</td></tr></tbody></table>
Quelques mots sur...

Élodie Maître d'Hôtel

est économiste au Cirad (UMR Moisa, Marchés, organisations, institutions et stratégies d'acteurs, http://umr-moisa.cirad.fr). Ses travaux portent sur les mécanismes publics et privés de gestion de l'instabilité des prix agricoles en Afrique.

Arlène Alpha

est économiste au Gret
(http://www.gret.org/).

Elle est spécialisée dans les politiques agricoles, les négociations commerciales, et la sécurité alimentaire.

Raphaël Beaujeu

est économiste à l'Iram
(Institut de recherches et
d'applications des méthodes de
développement,
http://www.iram-fr.org).

Ses travaux portent sur les
instruments nationaux et
régionaux de politique
commerciale agricole.

Françoise Gérard

est économiste au Cirad (UR
Green, Gestion des ressources
renouvelables et environnement,
http://www.cirad.fr/ur/green).
Spécialiste de l'instabilité des prix
agricoles et de l'analyse
dynamique des systèmes
economiques, elle a coordonné
l'étude du Grema sur
la volatilité des prix

Laurent Levard

est agroéconomiste au Gret
(http://www.gret.org/).
Il travaille sur l'agriculture
familiale, les politiques agricoles,
les négociations commerciales
internationales, la régulation
des marchés agricoles
et le commerce équitable.

été répercutées sur les prix aux consomma-
teurs ; elles n'ont donc pas permis de limiter
l'augmentation des prix.

Le contournement des mesures peut être le
fait d'agents publics – des agences de stabi-
lisation qui n'appliqueraient pas les prix
plancher – ou d'opérateurs privés – des com-
merçants qui ne répercuteraient pas les prix
ou choisiraient d'exporter de manière illégale.

Dans tous les cas, ces comportements sont
motivés par la recherche de rentes privées et
nuisent à l'efficacité de la politique de stabi-
lisation. Pour veiller à l'effectivité de la poli-
tique qu'il a définie, l'État doit donc être en
mesure à la fois d'en contrôler la mise en
œuvre et de sanctionner les comportements
déviants.

Associer public et privé

Au-delà de la recherche de remèdes miracle,
les gouvernements doivent s'assurer que les
mesures peuvent être efficaces dans le
contexte de leur pays, au risque d'exacerber
les crises. Ils doivent donc choisir les mesures
en fonction de l'environnement institution-
nel, géographique, social, politique, écono-
mique qui leur est propre. Par exemple, un

pays à faible revenu ne disposant pas de
ressources spécifiques, ou tributaire des bail-
leurs de fonds pour ses dépenses courantes,
devra s'assurer de sa capacité de financement
avant de constituer des stocks régulateurs
publics. Un pays enclavé disposant de fron-
tières terrestres étendues n'interdira pas les
exportations pour juguler une hausse des
prix : il privilégiera des politiques régionales
pour compenser la porosité de ses frontières.
En revanche, un pays insulaire pourra choi-
sir de contrôler ses frontières, comme l'a fait
efficacement Madagascar.

Les quatre conditions identifiées renvoient
à la capacité des États à définir et à conduire
des politiques, et à obtenir la confiance des
acteurs dans l'action publique et le respect
de celle-ci. Elles sont difficiles à réunir dans
certains pays en développement, en raison
de leur fragilité institutionnelle.

Si l'État a un rôle central à jouer, il ne pourra
à lui seul stabiliser les prix agricoles sur les
marchés intérieurs. Les collaborations entre
acteurs publics et privés sont essentielles
pour la réussite des politiques de stabilisa-
tion. Les espaces de concertation ont montré
leur efficacité à Madagascar. Des partena-
riats public-privé peuvent être envisagés
pour gérer les stocks : concertation sur les
modalités de constitution et d'utilisation,
financement partagé, contractualisation
entre l'État et les acteurs privés pour le
stockage. Ces collaborations entre opérateurs
publics et privés sont encore balbutiantes
dans les pays en développement. Elles
doivent faire l'objet de davantage de
recherche. L'apparente contradiction entre
exigence de transparence sur les volumes de
stocks pour anticiper les crises alimentaires
et poursuite d'intérêts privés devra notam-
ment être analysée.

Ce numéro de Perspective reprend des éléments de réflexion développés dans le cadre du Groupe de recherches sur la régulation des marchés agricoles (Grema), qui regroupe des experts de l'Académie d'agriculture, du Cirad, du Gret et de l'Iram. Il s'appuie sur une étude coordonnée par Françoise Gérard, qui inclut des études de cas en Afrique conduites par Arlène Alpha, Sophie Barthelon, Hélène David-Benz, Franck Galtier, Françoise Gérard et Élodie Maître d'Hôtel.

L'étude est disponible en ligne :
http://www.inter-reseaux.org/IMG/pdf/Mana-
ging_Food Price_Volatility_for_Food_Secu-
rity_and_Development_Grema.pdf

- Gérard F., Alpha A., Beaujeu R., Levard L., Maître d'Hôtel É., Rouillé d'Orfeuil H., Bricas N., Daviron B., Galtier F., Boussard J.-M. 2011. Managing Food Price Volatility for Food Security and Development, 163 p.

Les éléments présentés dans ce numéro de
Perspective sont repris dans le document
suivant :

- Maître d'Hôtel É., Le Cotty T., 2011. Is a public regulation of food price volatility feasible in Africa? An ARCH approach in Kenya. Paper presented at the annual conference of the International Society of New Institutional Economics, Stanford USA.

EN SAVOIR PLUS

Poulton C., Kydd J., Wiggins S., Dorward A., 2006. State intervention for price stabilization in Africa: Can it work? Food Policy, vol. 31, p. 342-356.

Tschirley D., Jayne T., 2010. Exploring the logic behind Southern Africa's food crises. World Development, vol. 38, n°1, p. 76-87.

<figure><img src="image_1.png" /></figure>

cirad
LA RÉCHERCHE ACRONOMIQUE
POUR LE DÉVELOPPEMENT

42, rue Scheffer
75116 Paris . FRANCE

www.cirad.fr

perspective

Directeur de la publication :
Patrick Caron, directeur général
délégué à la recherche et à la stratégie

Coordination : Corinne Cohen,
délégation à l'information scientifique
et technique

Conception graphique : Patricia Doucet,
délégation à la communication

Réalisation : Laurence Laffont
mers and of the government. Expertise may be collective, as in Madagascar within the consultation platform set up in 2008 (see next section).

## Predictable intervention

State intervention should be announced so that private operators can anticipate it and make informed strategy decisions.

This is a key condition whatever the measure considered. For import control, private importers must be able to predict the volumes imported by the State, the date of importation and the tariff level. For internal market measures, merchants must be able to anticipate the volumes that will be sold off, the date of sale and the selling price. In the absence of this information, private operators will tend to withdraw from the market: this is known as the crowding out effect, and may increase price volatility. For example, in Zambia in 2005 and in Kenya in 2008, some merchants, seeing domestic prices rise, asked the State to waive import tariffs. The State announced an agreement in principle, without specifying the date of implementation. In expectation of the tariff waiver, the operators delayed their imports, which accentuated price hikes. As another example, in Zambia in 2001 and 2002, in Madagascar in 2004 and in Malawi in 2005, the State decided to import cereals to offset the deficit caused by insufficient national production, without specifying the date or the volumes of such imports. Fearing State competition (especially given that State imports may be subject to lower tariffs), the private operators decided not to import. The volume of State imports was too low and the date of importation too late to limit the price hikes on domestic markets.

Conversely, predictable intervention may ensure effectiveness. In Madagascar during the 2008 crisis, the State decided to use imports to meet national rice consumption and to restrict soaring agricultural prices. It set up a consultation platform to anticipate requirements for rice. Private operators and public agents shared information and were able to implement appropriate strategies.

## Secured funding

The State must be in a position to free up funds to finance the costs linked to State intervention. Financial capacity is essential to costly measures. For example, in Mali in

2005 and 2008, the budget allocated to the operation of buffer stocks was not enough to provide these stocks with their own working capital and to therefore build up sufficient volumes to curb soaring cereal prices.

On the contrary, in Zambia and Kenya, substantial financial resources were allocated to the operation of buffer stocks and to maize price subsidies. In Zambia, the public budget allocated to internal market measures represented 4% of the total national budget in 2007; this considerable budget was partly financed by mining revenue.

Furthermore, it is important to plan how to limit the additional costs that may arise, especially those linked to production incentives, such as producer price subsidies. In Malawi, for example, producer price and agricultural input subsidies proved particularly costly, calling into question the price instability management policy. A quota system would limit the existence of additional costs.

## Monitored enforcement

The State must be able to guarantee that its intervention has been effectively implemented and carried through. This monitoring capacity is essential for border measures (imports and exports). In Mali in 2005, national production was low, leading the government to ban cereal exports. This measure proved ineffective due to difficulties monitoring borders – a condition that is even harder to meet given that the country has extensive land borders, as do many of the Sahel countries. Monitoring capacities are also necessary for intervention on domestic markets, especially for cereal consumption subsidies and the administration of producer prices. For example, in Zambia in 2001, the subsidies paid to merchants were not passed on to consumer prices; they therefore failed to limit price increases.

Measures may be circumvented by public agents (stabilisation agencies not applying floor prices) or by private operators (merchants not passing on prices or choosing to export in an illegal manner).

In any case, this behaviour is motivated by the pursuit of private income, and it undermines the effectiveness of the stabilisation policy. To ensure the policy it has defined is effective, the State must therefore be able to both monitor its enforcement and to penalise non-compliant behaviours.

Alone, the State will be unable to stabilise agricultural prices on domestic markets. Cooperation with private actor is essential.
## A few words about...

### Élodie Maître d'Hôtel

is an economist at CIRAD (MOISA joint research unit, Markets, organisations, institutions and stakeholder strategies, http://umr-moisa.cirad.fr).

Her work focuses on public and private mechanisms for managing agricultural price instability in Africa.

### Arlène Alpha

is an economist at GRET (http://www.gret.org/).

She specialises in trade policy and negotiations, agricultural policy, regional integration and food security.

### Raphaël Beaujeu

is an economist at IRAM (institute for applied research in development methodology, http://www.iram-fr.org).

His work focuses on national and regional instruments for agricultural trade policy.

### Françoise Gérard

is an economist at CIRAD (Green Research Unit, Renewable resources and environment management, http://www.cirad.fr/ur/green).

A specialist in agricultural price instability and in the dynamic analysis of economic systems, she coordinated the GREMA study on food price volatility.

### Laurent Levard

is an agricultural economist at GRET (http://www.gret.org/). He focuses on family farming, agricultural policy, international trade negotiations, agricultural market regulation and fair trade.

## Associating public and private stakeholders

Beyond seeking miracle remedies, governments must ensure that the measures adopted will be effective in the context of their countries, failing which they may exacerbate the crisis. They must therefore choose measures according to their institutional, geographical, social, political and economic environment. For example, a low-income country with no specific resources, or one that is dependent on donors for its current expenditures, will need to guarantee its financial capacity before building up public buffer stocks. A landlocked country with extensive land borders should not ban exports to halt soaring prices, but instead should favour regional policies to offset the porosity of its borders. On the other hand, an island country may choose to control its borders, as Madagascar did to good effect.

The four conditions identified concern the capacity of States to define and enforce policies, and to ensure operators have faith in State intervention and will comply with it. Some developing countries may struggle to meet these conditions because of their institutional fragility.

Although the State has a key role to play, alone it will be unable to stabilise agricultural prices on domestic markets. Cooperation between public and private actors is vital to the success of price volatility management policies. Consultation platforms have demonstrated their effectiveness in Madagascar. Public-private partnerships may also be envisaged to manage stocks: consultation on the methods for stockholding, joint funding, or contractual arrangements between

the State and private actors concerning storage. This cooperation between public and private operators is still in its infancy in developing countries, and requires further research. In particular, the apparent contradiction between the need for transparency regarding stock volumes to anticipate food crises and the pursuit of private interests must be analysed.■

This issue of Perspective takes up certain elements for reflection developed within the Groupe de recherches sur la régulation des marchés agricoles (GREMA - research group on agricultural market regulation), which brings together experts from the French Society of Agriculture, CIRAD, GRET and IRAM. It is based on a study coordinated by Françoise Gérard, which includes case studies in Africa conducted by Arlène Alpha, Sophie Barthelon, Hélène David-Benz, Franck Galtier, Françoise Gérard and Élodie Maître d'Hôtel.

The study is available on line: http://www.inter-reseaux.org/IMG/pdf/Managing_Food_Price_Volatility_for_Food_Security_and_Development_Grema.pdf

- Gérard F., Alpha A., Beaujeu R., Levard L., Maître d'Hôtel É., Rouillé d'Orfeuil H., Bricas N., Daviron B., Galtier F., Boussard J.-M. 2011. Managing Food Price Volatility for Food Security and Development, 163p.

The elements presented in this issue of Perspective are taken up in the following document:

- Maître d'Hôtel É., Le Cotty T., 2011. Is a public regulation of food price volatility feasible in Africa? An ARCH approach in Kenya. Paper presented at the annual conference of the International Society of New Institutional Economics, Stanford USA.

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

cirad

AGRICULTURAL RESEARCH FOR DEVELOPMENT

42, rue Scheffer
75116 Paris . FRANCE

www.cirad.fr

### perspective

**Editor:** Patrick Caron,
Deputy Director General of Research and Strategy

**Coordination:** Corinne Cohen,
Department for Scientific and Technical Information

**Graphic design:** Patricia Doucet,
Communication Service

**Layout:** Laurence Laffont

## TO FIND OUT MORE

Poulton C., Kydd J., Wiggins S., Dorward A., 2006. State intervention for price stabilization in Africa: Can it work? Food Policy, vol. 31, p. 342-356.

Tschirley D., Jayne T., 2010. Exploring the logic behind Southern Africa's food crises. World Development, vol. 38, n°1, p. 76-87.