La recherche se fonde sur un modèle quasi-expérimental comparant les données recueillies, avant et après la réforme, auprès d'un large échantillon de familles riveraines de trois grandes forêts de l'Ouganda de l'ouest. L'étude porte sur deux groupes de familles. Le premier inclut des familles qui vivent dans ou près des forêts constituées en propriétés privées dans les districts de Hoima et Kibaale à l'ouest de l'Ouganda (site forestier de Bugoma). Ce groupe a été affecté par le passage du régime centralisé relevant du *Forest Department* à une gestion décentralisée supervisée par un service forestier de district, le DFS (*District Forestry Service*). Le deuxième groupe (site forestier de Budongo) comprend des familles vivant à proximité de la Réserve forestière centrale de Budongo, la CFR (*Central Forest Reserve*), gérée actuellement par la Direction nationale des forêts, la NFA (*National Forestry Authority*). Un groupe témoin constitué de familles riveraines du Parc national de Rwenzori, le *Rwenzori Mountains National Park* (RMNP), a été inclus dans le modèle, sachant que la gestion de ce Parc n'a pas été touchée par la réforme du secteur forestier en 2003. Les données recueillies sur les revenus des familles en 2007 ont été comparées avec celles de 2003 juste avant la réforme. Pour évaluer l'impact sur la pérennité des forêts, l'étude s'est fondée sur la perception qu'avaient les familles des changements survenus dans la densité et la qualité du couvert boisé depuis la mise en œuvre de la réforme.

Ce chapitre est divisé en plusieurs sections. Dans la section suivante, l'auteur fait la synthèse des recherches liées à l'impact des réformes de gouvernance sur la pérennité des forêts et les conditions de vie dans le milieu forestier, et présente le contexte dans lequel s'est déroulée la réforme en Ouganda. Il décrit ensuite dans une troisième et une quatrième section les méthodes appliquées et les résultats obtenus. Enfin, il tire les conclusions et formule des recommandations.

## Etudes documentaires

L'amélioration des conditions de vie est la motivation principale de toute réforme de gouvernance axée sur les ressources naturelles (Meinzen-Dick et Knox 2001). Ces réformes peuvent avoir un effet direct sur les conditions de vie des familles rurales. Elles transforment les recettes en actifs, y compris en capital social, financier et humain ainsi qu'en bénéfices pour le milieu physique et naturel et augmentent les avoirs des ménages (Banque Mondiale 2008). En apportant leur soutien aux organisations locales et aux décisions prises en matière d'utilisation des ressources forestières, elles permettent aux familles pauvres de produire davantage de richesses à partir du milieu dans lequel elles vivent et favorisent une participation plus active des usagers locaux aux marchés des produits issus de la forêt.

Le mécanisme le mieux connu pour assurer un meilleur rendement des actifs consiste à améliorer les droits de propriété ou d'accès des utilisateurs locaux aux forêts, ressources et produits issus de la forêt et marchés spécifiques (Ribot et Peluso 2003). Détenir une panoplie plus large et plus variée de droits d'accès et des pouvoirs de décision à court et à long terme sur les ressources forestières permet de mieux saisir les occasions d'en
diversifier les usages, y compris comme complément des dépenses de consommation courantes, filet de sécurité en temps de besoin et moyen de réduction de la pauvreté. Sécuriser les droits d'accès est un aspect important de la réforme car des droits bien établis facilitent l'obtention de crédits, réduisent les risques liés aux investissements et incitent à une gestion durable des ressources (Deininger 2003). Les réformes modifient souvent la structure de l'organisation ou de l'administration qui supervise la gestion des forêts, un système sous-jacent d'incitations associé à cette structure motivant la façon dont l'organisation et les employés appliqueront les stratégies. Si les autorités ne sont pas disposées à céder un nombre substantiel de titres de propriété ou à rééquilibrer les rapports de pouvoir qu'elles entretiennent avec les autres parties, les réformes entreprises ne pourront être que partielles dans le meilleur des cas et les possibilités d'amélioration des conditions de vie des populations et d'exploitation durable des ressources de la forêt resteront limitées (Agrawal et Ostrom 2001 ; Ribot 1999).

Bardhan (2002) soutient qu'il n'a trouvé aucune donnée empirique laissant entendre que la décentralisation entraînerait un changement significatif des revenus ou d'autres critères de mesure du niveau de vie. Plusieurs études récentes, toutefois, font ressortir le lien entre les répercussions observées sur le niveau de vie et la mise en œuvre de réformes de gouvernance dans le secteur forestier. Selon des études réalisées au Malawi (Jumbe et Angelsen 2006) et en Ethiopie, il apparaît que les revenus forestiers des petits producteurs ruraux augmentent quand la charge de gérer la ressource leur est transférée. Les chiffres diffèrent cependant fortement d'une communauté et d'une famille à l'autre. Dans des études portant sur les effets des réformes de gouvernance dans le cas où les communautés ont leur mot à dire dans la répartition des concessions d'exploitation forestière, on observe que communautés et familles sont mieux loties après le transfert à un système de gestion décentralisé (Oyono 2005 ; Palmer et Engel 2007), même si on retrouve une forte variation d'une communauté et d'une famille à l'autre. Les communautés bénéficient souvent de prestations en nature qui sous-tendent certains travaux d'infrastructure rurale comme la construction d'écoles et de dispensaires, ou sont payées en espèces par de petits exploitants forestiers.

Une variable importante de l'impact de la réforme sur les populations pauvres semble être constituée par l'état des relations avec le milieu politique. Il ressort d'études récemment menées au Vietnam (Sikor et Nguyen 2007) et en Indonésie (McCarthy 2004) que si le transfert des responsabilités de gestion aux communautés procure des avantages à la population rurale pauvre, les rapports de force sur le plan local et avec les institutions qui réglementent l'accès aux ressources forestières de valeur plus élevée excluent les pauvres de tout bénéfice dans ce domaine. Dans une étude comparant l'impact de la décentralisation sur le bien-être de la population dans plusieurs pays, Crook et Sverrison (2001) relèvent qu'il est essentiel, pour tirer parti des avantages liés à l'amélioration des conditions de vie, que le gouvernement central s'engage à promouvoir les politiques en faveur des populations pauvres et à œuvrer avec les élites locales pour appliquer les réformes avec impartialité. Nombreux sont les exemples qui montrent comment les élites locales, ONG et autres groupes d'intérêts particuliers qui dominent la scène locale des processus de décision concernant la cession ou le transfert de droits peuvent affaiblir l'impact des réformes pour les populations pauvres (Ribot 1999). Une conclusion
essentielle de l'étude thématique sur la décentralisation est qu'il est nécessaire de prêter attention aux injustices structurelles inhérentes au processus pour que les réformes puissent avoir des effets bénéfiques sur le bien-être des familles rurales (Larson et al. 2007 ; WRI et al. 2005).

Les liens existant entre la mise en œuvre des réformes de gouvernance et l'impact sur la pérennité des forêts ne sont pas toujours évidents ; ils varient beaucoup d'un pays à l'autre, voire à l'intérieur d'un même pays, et n'ont fait l'objet que d'un nombre d'études spécifiques relativement peu important. Plusieurs facteurs institutionnels ont une influence sur la gestion durable des ressources forestières comme la réglementation relative à l'utilisation des forêts et la mesure dans laquelle elle est appliquée (Banana et al. 2007 ; Oyono 2005). Au nombre des raisons expliquant les forts taux de déperdition des zones boisées dans les systèmes de gestion décentralisée figurent la publication de règlements contradictoires, le manque de clarté par rapport aux nouveaux droits et titres associés aux réformes du secteur forestier, une certaine confusion quant à la détermination de l'autorité chargée des ressources forestières et le manque d'empressement du gouvernement central à intervenir dans les cas de diminution excessive du domaine arboré (Andersson et Gibson 2006 ; Oyono 2005).

Les variations observées en matière d'engagements et affectations budgétaires d'un gouvernement local et d'une communauté à l'autre sont également d'importants facteurs pouvant servir à mesurer les impacts écologiques (Andersson et Gibson 2006 ; Oyono 2005 ; Banana et al. 2007). En général, une forte participation du gouvernement local, marquée par l'intérêt qu'il porte aux activités et investissements dans le secteur forestier, coïncide avec un déboisement moindre tandis qu'un manque de personnel ou d'affectations budgétaires adéquates entraîne des taux de déforestation plus élevés. Les données recueillies dans d'autres secteurs comme la santé et l'éducation montrent que dans un district où il y a concurrence entre plusieurs secteurs et pénurie de ressources budgétaires, le gouvernement local n'accordera le plus souvent à l'environnement qu'une faible priorité (Bahiigwa, Rigby et Woodhouse 2005).

## La réforme de la gouvernance dans le secteur forestier en Ouganda

Lancé en 1999, le Forest Sector Umbrella Programme ou FSUP (Programme global pour le secteur forestier) constitue la première étape du processus de réforme du secteur forestier. L'objectif en était double : mettre en place une politique et un environnement institutionnel positifs, dynamiques, efficaces dans le secteur forestier en Ouganda et, à travers eux, augmenter les bénéfices économiques et environnementaux de l'exploitation des forêts et des arbres, en particulier pour les populations pauvres et vulnérables (MWLE 2004). La réforme de la gouvernance faisait partie d'un plan de restructuration plus large inscrit dans la Constitution de 1995 et décrit dans la loi de 1997 relative aux gouvernements locaux (1997 Local Government Act), dont les objectifs étaient de
diminuer le nombre de fonctionnaires, rationaliser les fonctions administratives et améliorer l'efficacité et l'efficience des services publics (MWLE 2006).

Le FSUP engagea de nombreuses actions parmi lesquelles : le bilan du secteur forestier, le développement de la politique forestière ougandaise (Uganda Forest Policy) (MWLE 2001), du Plan national pour les forêts (National Forest Plan) (MWLE 2002) et de la loi sur les forêts et la plantation forestière en Ouganda (National Forestry and Tree Planting Act) (GOU 2003). L'une des principales décisions prises dans le contexte du processus de réforme a été d'abolir le Forest Department, centralisé, et de créer le District Forestry Service ou DFS, service de district décentralisé pour les forêts, et la National Forestry Authority ou NFA (Direction nationale des forêts), organisme paraétatique à but lucratif. Les services locaux décentralisés gèrent actuellement 70 pour cent de la superficie totale des forêts en Ouganda et la NFA 15 pour cent dans des zones qui sont toutes situées à l'intérieur des Central Forest Reserves ou CFR (Réserves forestières centrales). La Direction de la faune et de la flore de l'Ouganda (Uganda Wildlife Authority) continue à gérer les 15 pour cent restants de la superficie totale de forêts et zones boisées du pays dans les parcs nationaux et réserves de chasse. L'autre service créé, outre le DFS et la NFA, est la division de l'inspection des forêts ou FID (Forestry Inspection Division). La FID, dont les locaux sont situés au ministère de l'eau, des terres et de l'environnement, est chargée des politiques et règlements applicables au secteur forestier et supervise les activités de la NFA et du DFS.

Pendant le processus de réforme, plusieurs mécanismes ont été identifiés afin de promouvoir des résultats favorables pour les conditions de vie. Les opportunités à cet égard sont différentes selon qu'il s'agit de forêts situées sur des terres privées et coutumières ou de forêts cadastrées dans les réserves forestières centrales. De même, les incitations et les contraintes varient selon les capacités dont disposent les organisations chargées de la mise en œuvre des politiques, ainsi qu'en fonction des contraintes des utilisateurs locaux et non locaux de la ressource. Les mécanismes identifiés en tant qu'opportunités pour promouvoir des conditions de vie plus favorables sont résumés au Tableau 5.1.

Si les mécanismes permettant de promouvoir de meilleures conditions de vie sont clairement spécifiés dans les documents d'orientation stratégiques et les textes législatifs accompagnant la réforme, le service forestier de district (DFS) n'a que des capacités très insuffisantes pour mener à bien des activités comme celles qui visent à promouvoir le secteur des petites entreprises et à faciliter la plantation forestière. Un défi de taille qu'il lui reste à relever est celui des contestations continuelles liées aux questions foncières et à la sécurité de la propriété foncière. Bien qu'il existe des dispositions définissant clairement les droits de propriété dans la nouvelle Constitution (1995) et dans les lois foncière (1998) et nationale sur la foresterie et la plantation forestière (2004) [Land Act (1998) and National Forestry and Tree Planting Act (2004)], des facteurs comme (i) les conflits historiques qui ont toujours opposé les ethnies Buganda et Banyoro à propos des terres ainsi que (ii) les migrations internes et le défrichage accéléré des terres par des communautés venues du sud-ouest et du nord de l'Ouganda pour établir leurs droits de propriété de facto (sur les terres ainsi défrichées), ont contribué à la poursuite ininterrompue des processus de déforestation et de fragmentation des forêts. Le Service
<table><caption>**Tableau 5.1 Mécanismes (identifiés dans les réformes) de promotion des conditions de vie**</caption><tr><td rowspan="5">Service forestier de district</td><td>Promotion des petites entreprises dans le secteur forestier</td></tr><tr><td>Sécurité foncière et sécurité forestière</td></tr><tr><td>Utilisation de technologies appropriées pour renforcer la sécurité alimentaire (par ex. fours améliorés)</td></tr><tr><td>Renforcement des activités de plantation et de conservation forestières pour améliorer la fertilité des sols</td></tr><tr><td>Etablissement de forêts communautaires</td></tr><tr><td rowspan="4">Direction nationale des forêts (NFA)</td><td>Amélioration de l'accès aux ressources forestières à des fins de subsistance, en particulier pour ce qui est des aliments de brousse, du matériel servant à la construction et des plantes médicinales</td></tr><tr><td>Vente de semences et prestation de services de conseils techniques aux propriétaires fonciers qui souhaitent mettre en place des plantations</td></tr><tr><td>Contributions apportées en espèces ou en nature aux communautés aux fins de l'écotourisme</td></tr><tr><td>Dispositions visant la conclusion d'accords de gestion forestière en collaboration entre les communautés vivant en lisière de la réserve forestière centrale et la Direction nationale des forêts (NFA)</td></tr></table>

Source: MWLE 2002

forestier de district n'a ni le mandat ni la capacité d'aborder les questions foncières touchant les zones rurales de l'Ouganda à plus grande échelle. La loi nationale sur la foresterie et la plantation forestière (2004) énonce clairement des dispositions relatives à l'établissement de forêts communautaires. Toutefois, étant donné la relativité des valeurs foncières (le prix des terres agricoles étant généralement le double ou le triple de celui des terres forestières) et la forte demande de terres agricoles, les communautés ne pourront être incitées à établir des forêts communautaires que si elles sont suffisamment sensibilisées aux bénéfices à long terme qu'elles pourraient en retirer.

La Direction nationale des forêts (NFA) a les capacités suffisantes en matière de ressources humaines et budgétaires pour mettre en œuvre le mandat qui lui a été confié ; toutefois, la nécessité de parvenir à une autosuffisance sur le plan fiscal a orienté en priorité ses activités sur (i) les opportunités existant dans le secteur des entreprises à plus grande échelle comme l'établissement de plantations et (ii) les mesures d'application des législations génératrices de revenus comme la confiscation du bois illégalement récolté (ou abattu). Les parties prenantes ont contribué de façon significative à la préparation des lignes directrices visant à établir des accords de gestion des forêts en collaboration [collaborative forest management agreements (CFMA)] entre la NFA et les villages situés en bordure des réserves forestières centrales (MWLE 2003b). Il y a cependant lieu de reconnaître la complexité du processus et des procédures bureaucratiques et de relever que peu d'employés de la NFA ont été suffisamment formés pour être à même de conduire et négocier des accords CFMA.
# Méthodologie

Le modèle de recherche quasi-expérimental utilisée dans cette étude est le modèle de groupes de comparaison non équivalents. On compare des familles riveraines de zones forestières affectées par la réforme (ou groupe-cible) avec des familles d'une zone non affectée par la réforme (groupe témoin). Les données collectées pendant les première et deuxième périodes d'étude ont été regroupées pour faire l'objet d'une analyse croisée.

# Données de référence

Les données de base recueillies lors de l'étude préliminaire réalisée par *Wildlife Conservation Society* (WCS) (Bush et al. 2004) ont été collectées à la fin de l'année 2003, juste avant la mise en œuvre de la réforme du secteur forestier. L'objectif de l'étude était d'analyser la contribution des produits issus de la forêt à l'ensemble des moyens de subsistance des ménages. La collecte s'est basée sur une seule enquête conduite auprès des ménages pour recueillir des informations sur les activités de subsistance et les activités générant des revenus pour les familles au cours des 12 mois précédents.

La WCS a conduit cette étude sur quatre sites forestiers sélectionnés en fonction des objectifs fixés et sur la base d'un échantillon de 46 villages et environ 690 familles. Les villages ont été sélectionnés selon un processus d'échantillonnage aléatoire stratifié à plusieurs étages. Le choix s'est limité aux paroisses (la deuxième plus petite unité de la structure administrative locale en Ouganda) situées immédiatement en lisière de forêt puisque l'enquête portait spécifiquement sur les communautés riveraines des forêts. Pour bénéficier d'une bonne représentation spatiale autour du périmètre de chaque site, les paroisses ont été divisées en 12 unités comportant chacune le même nombre de paroisses et une paroisse sélectionnée de façon aléatoire pour chacune de ces 12 unités. Une liste de villages a été compilée pour chaque paroisse et un village sélectionné par paroisse de façon aléatoire (Bush et al. 2004). Des techniques d'évaluation participative en milieu rural ont été appliquées dans tous les villages, y compris la constitution d'un barème des richesses, pour pouvoir classer les familles du village en trois catégories : pauvre, moyenne ou riche. Ensuite, cinq familles ont été sélectionnées de façon aléatoire dans chacune de ces trois catégories pour participer à l'enquête proprement dite (Bush et al. 2004).

# Données de suivi

Le modèle de recherche intercalaire incluant sites forestiers, villages et familles a été limité à trois sites forestiers spécifiquement sélectionnés à partir de l'étude initiale de la WCS.<fnref n="2" /> Le nombre de villages inclus dans l'échantillon pour chaque site forestier a été réduit de 12 à 6, en grande partie pour des raisons liées à des contraintes financières et logistiques. Il n'en a pas été de même pour les familles faisant l'objet de l'enquête dont le nombre a été accru pour fournir un échantillon représentatif par village. Les villages ont été sélectionnés de façon aléatoire, selon une méthode d'échantillonnage aléatoire stratifiée. Celle-ci prend en compte la répartition, par site forestier et par district, des villages inclus

<footnote n="2">2 L'étude conduite par la WCS incluait une zone boisée. Ce site a été abandonné dans l'étude de suivi en raison de contraintes budgétaires et logistiques. Les trois sites forestiers présentant les meilleures caractéristiques (Afromontane et forêts tropicales d'altitude) ont été retenus.</footnote>
<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>Figure 5.1 Carte des villages inclus dans l'étude</figcaption></figure>

dans l'étude afin d'obtenir une variation maximale dans les sept districts étudiés (n = 18 villages).<fnref n="3" /> Le processus de sélection aléatoire une fois terminé, l'emplacement de chaque village a été vérifié afin d'assurer une répartition géographique suffisante autour des sites forestiers. Cette façon de procéder a permis d'assurer une répartition relativement uniforme des villages autour des trois sites retenus (Figure 5.1).<fnref n="4" />

Trente familles ont été sélectionnées de façon aléatoire dans chaque village (n = 540 familles). Une liste des familles résidant dans chaque village a été compilée sur la base des informations figurant dans les registres du village, des listes fournies par les chefs des villages et des renseignements émanant de sources bien informées.<fnref n="5" /> L'étude initiale de la WCS ayant omis de noter des identifiants tels que les noms de famille ou de relever les coordonnées géographiques par GPS, il n'a pas été possible de suivre l'évolution des mêmes familles dans le temps.

<footnote n="3">³ A l'époque de l'étude de la WCS, tous les villages inclus dans le site de Budongo faisaient partie du district de Masindi. Suite à la création du district de Buliisa en juillet 2006, les villages du site de Budongo n'étaient plus sélectionnés proportionnellement à la nouvelle division administrative mais plutôt aléatoirement parmi les 12 villages du site de Budongo.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Pour une description détaillée des caractéristiques des sites forestiers inclus dans l'étude de suivi, voir Jagger 2008.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Les familles polygames ont été classées en fonction du nom de l'épouse : chaque épouse a été considérée comme constituant une famille distincte à moins que les enquêteurs aient appris, de sources bien informées, que les épouses unissaient leurs efforts pour assumer ensemble des tâches de subsistance essentielles comme faire la cuisine et cultiver la terre.</footnote>
Le travail effectué sur le terrain pour l'étude de suivi a duré d'octobre 2006 à août 2007. Les visites aux familles ont été organisées sur une base trimestrielle, les enquêteurs se rendant une fois tous les trois mois dans chaque famille pour recueillir des données sur ses sources de revenu, ses dépenses et l'utilisation de son temps. En outre, toutes les enquêtes trimestrielles comportaient un bref questionnaire qui n'était soumis qu'une seule fois aux familles et portait sur les aspects suivants : caractéristiques démographiques de la famille ; actifs et utilisation des ressources ; état de satisfaction (bien-être) pendant les cinq dernières années ; perception des droits d'accès aux forêts, aux produits issus de la forêt et aux marchés pour ces produits ; droits d'accès effectifs de la famille aux forêts, produits issus de la forêt et marchés pour ces produits ; enfin, perception des changements éventuels survenus dans la densité et la qualité du couvert boisé pendant les cinq dernières années.

# Résultats

## Impact sur les conditions de vie

L'impact de la réforme du secteur forestier sur les conditions de vie en milieu rural a été mesuré en fonction de deux critères d'évaluation : le revenu ajusté des familles provenant des ressources de la forêt ; et la part du revenu ajusté des familles provenant de ces produits.<fnref n="6" /> Bien que le revenu soit un critère imparfait pour mesurer le bien-être des familles, il est relativement facile à déterminer et constitue donc un instrument de mesure acceptable (Angelsen et Wunder 2003). Comme il faut une unité de mesure normalisée pour pouvoir comparer les revenus des familles les uns avec les autres, les variations d'une famille à l'autre quant à leur dimension et à leur composition démographique ont été prises en compte en se fondant sur l'étude de Cavendish (2002).<fnref n="7" />

On a utilisé la méthode de la covariance « difference-in-difference » (DID) pour évaluer les effets spécifiques de la réforme sur les conditions de vie exprimées en revenus ajustés, par rapport au groupe et à la période d'étude considérée (Wooldridge 2002).<fnref n="8" /> Des covariés ont été ajoutés pour tenir compte de l'éventualité où les échantillons aléatoires d'un groupe

<footnote n="6">6 Les revenus sont nets de frais mais ne tiennent pas explicitement compte de la valeur de la main d'œuvre.</footnote>

<footnote n="7">7 Le revenu ajusté comporte trois éléments : une pondération du temps égale à la proportion de temps dans l'année que chaque membre de la famille passe dans la famille ; une pondération pour la nutrition, attribuée en fonction de l'âge et du genre de chaque membre de la famille ; et une pondération au titre de l'économie d'échelle (Cavendish 2002). Comme la proportion de familles comportant des travailleurs migrants n'est pas significative dans la zone étudiée, nous avons supposé que la pondération du temps pour tous les membres de la famille était de 100 pour cent en ce qui concerne le temps passé dans la famille. Un coefficient d'équivalence adulte a été assigné à chaque famille sur la base des besoins nutritionnels qui varient en fonction de l'âge et du genre. La somme de ces valeurs pour tous les membres de la famille donne la taille de la famille mesurée en unités d'équivalence adulte. Une pondération au titre de l'économie d'échelle a été assignée à chaque famille en fonction du nombre de ses membres. La dernière mesure relative à la taille de la famille a été évaluée en multipliant les unités d'équivalence adulte par la pondération correspondant à la taille de la famille. Des évaluations du revenu total non ajusté ont été divisées par la taille de la famille dans des équivalents annuels ajustés pour obtenir le revenu total par famille par unité d'équivalence adulte ajustée. Les revenus annuels ajustés provenant des données de l'étude initiale ont été ajustés aux valeurs réelles en multipliant les revenus de 2003 par 6,38 pour cent, qui correspondent au taux moyen d'inflation en Ouganda de 2003 à 2007 (compris).</footnote>

<footnote n="8">8 Pour une explication détaillée de la méthode de covariance « difference-in-difference », la présentation des statistiques descriptives y compris les moyennes de « double-difference », et une description des caractéristiques du modèle, voir Jagger 2008.</footnote>
présentent des caractéristiques systématiquement différentes d'une période d'étude à l'autre. Les coefficients particulièrement intéressants pour comprendre la réforme de gouvernance et son impact sur les conditions de vie sont ceux du *treatment_dfs\*time* (c.-à-d. l'impact sur les familles riveraines des forêts supervisé par le DFS après la réforme ; aussi dénommé *Treatment 1*) et du *treatment_nfa\*time* (c.-à-d. l'impact sur les familles riveraines des forêts supervisé par la NFA paraétatique après la réforme ou *Treatment 2*). Le Tableau 5.2 donne les résultats de l'analyse de régression.<fnref n="9" />

L'impact net de la réforme (c.-à-d. le transfert démocratique des responsabilités au gouvernement local) sur les caractéristiques des familles et des villages du site de Bugoma est relativement peu important. Le transfert des responsabilités du *Forestry Department* aux services forestiers de district semble avoir eu un effet négligeable sur le revenu moyen des familles provenant des forêts (c.-à-d. une augmentation de 9 838 Shillings Ougandais, soit 5 dollars US). Une ventilation par quartile de revenu fait apparaître que le revenu provenant des ressources de la forêt pour les familles les plus pauvres est en légère baisse (17 469 Shs., soit 10 $) alors que celui des familles riches augmente et atteint 55 150 Shs. en moyenne, soit 30 $. La part de revenu provenant des forêts correspond à une hausse de 3,1 pour cent pour une famille moyenne. Ventilés par quartile de revenu, les résultats de l'analyse de régression indiquent que la part de revenu provenant des forêts a diminué pour les familles les plus pauvres (10,7 pour cent) et augmenté pour les plus riches (11,6 pour cent). Le déclin observé de la part du revenu en provenance des forêts pour les familles pauvres est statistiquement significatif à partir de 10 pour cent.<fnref n="10" />

Ces chiffres montrent que le transfert des responsabilités de la gestion des forêts au gouvernement local a eu un impact limité sur les conditions de vie du groupe-cible. En outre, le revenu provenant des forêts pour les familles les plus pauvres a diminué alors qu'il a augmenté pour les familles les plus riches. Les effectifs des agents forestiers de district en poste dans les deux districts inclus dans le site forestier de Bugoma sont limités, ce qui peut expliquer le manque d'attention porté à l'amélioration des conditions de vie en milieu rural. Quant aux agents forestiers des districts de Hoima et Kibaale, ils consacrent la plus grande partie de leur temps à la collecte des taxes dues au titre du transport du bois et du charbon de bois. Leur moyen de communication essentiel avec les utilisateurs locaux de la ressource est la radio par le biais des programmes de radiodiffusion périodiques. La plus grande partie des revenus provenant de la forêt sur le site de Bugoma sert à subvenir aux besoins essentiels de subsistance ; les utilisateurs locaux sont généralement exclus de l'accès aux marchés des produits forestiers de valeur élevée. En outre, peu nombreux sont ceux qui connaissent la valeur du bois exploité sur les terres privées et coutumières de la région. La volonté de défricher pour l'agriculture incite souvent les propriétaires à inviter des exploitants forestiers à venir couper de grands arbres sur leurs terres sans frais ou moyennant un paiement bien inférieur à la valeur marchande du produit.

<footnote n="9">⁹ Voir l'Appendice A sur les statistiques descriptives des variables incluses dans l'analyse de régression.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Pour un bilan complet des résultats de l'analyse de régression, voir Jagger 2008.</footnote>
<table><caption>Tableau 5.2 Evaluations de covariance (difference-in-difference) des revenus et parts de revenus provenant de la forêt
Résultats régression regroupés Tobit<sup>1,2</sup></caption><thead><tr><th rowspan="2">Variables indépendantes</th><th colspan="3">Revenus provenant de la forêt</th><th colspan="3">Part de revenu provenant de la forêt</th></tr><tr><th>modèle complet (n = 751)</th><th>quartile bas revenu (n = 188)</th><th>quartile haut revenu (n = 185)</th><th>modèle complet (n = 751)</th><th>quartile bas revenu (n = 188)</th><th>quartile haut revenu (n = 185)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Groupe-cible DFS</td><td>-90 575*</td><td>9 262</td><td>-410 928**</td><td>-8,49</td><td>11,03</td><td>-28,28**</td></tr><tr><td>Groupe-cible NFA</td><td>-184 205***</td><td>2 694</td><td>-604 519***</td><td>-13,83**</td><td>11,05</td><td>-38,47**</td></tr><tr><td>Temps</td><td>-20 606</td><td>24 270***</td><td>-104 688</td><td>-7,57***</td><td>-1,91</td><td>-14,52**</td></tr><tr><td>Interaction DFS x Temps</td><td>9 838</td><td>-17 469</td><td>55 130</td><td>3,06</td><td>-10,70*</td><td>11,58</td></tr><tr><td>Interaction NFA x Temps</td><td>95 972***</td><td>-27 753**</td><td>293 929**</td><td>6,37**</td><td>-14,97***</td><td>25,45***</td></tr><tr><td>Hectares de forêts naturelles détenus par famille</td><td>10 776</td><td>-3 370</td><td>-9 421</td><td>0,39</td><td>-1,97</td><td>-0,52</td></tr><tr><td>Hectares de terres arables détenus par famille</td><td>7 266*</td><td>248,12</td><td>15 316</td><td>-0,13</td><td>-0,96</td><td>1,21</td></tr><tr><td>Famille dont le chef est une femme</td><td>-28 692</td><td>-1 863</td><td>-111 244</td><td>-1,66</td><td>0,84</td><td>-5,77</td></tr><tr><td>Ratio de dépendance des familles</td><td>-142,92***</td><td>-11,98</td><td>-270,82</td><td>0,00</td><td>0,00</td><td>-0,02</td></tr><tr><td>Niveau d'éducation du chef de famille (néant)</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Education primaire partielle ou complète</td><td>10 023</td><td>1 462</td><td>20 873</td><td>0,88</td><td>0,90</td><td>-0,60</td></tr><tr><td>Education secondaire ou plus</td><td>18 183</td><td>8 528</td><td>-44 072</td><td>-1,94</td><td>2,64</td><td>-6,62</td></tr><tr><td>Chef, plus de 10 ans dans village</td><td>-31 218**</td><td>-8 046</td><td>-53 658</td><td>-3,11**</td><td>-7,22**</td><td>-2,43</td></tr><tr><td>Valeur totale des actifs, ShsOug.</td><td>0,0036</td><td>0,0052</td><td>0,0023</td><td>0,00</td><td>0,00**</td><td>0,00</td></tr><tr><td>Valeur totale du cheptel, ShsOug.</td><td>-0,0073</td><td>-0,0235</td><td>-0,0156</td><td>0,00</td><td>0,00*</td><td>0,00</td></tr><tr><td>Distance de la plus proche forêt (en minutes)</td><td>-400,35**</td><td>-114,85**</td><td>-921,92</td><td>-0,06***</td><td>-0,08***</td><td>-0,09**</td></tr><tr><td>Altitude du village (masl)</td><td>-30,26</td><td>-1,68</td><td>-210,18</td><td>0,00</td><td>0,01</td><td>-0,01</td></tr></tbody></table>

<footnote n="1">1. Tous les modèles ont été vérifiés pour la multicollinéarité par le test de variance du facteur d'inflation (vif). La variance (vif) pour ce type de modèle est 4,68.</footnote>

<footnote n="2">2. *** significatif au niveau de 1%; ** significatif au niveau de 5%; * significatif au niveau de 10%.</footnote>
<table><thead><tr><th rowspan="2">Variables indépendantes</th><th colspan="3">Revenus provenant de la forêt</th><th colspan="3">Part de revenu provenant de la forêt</th></tr><tr><th>modèle complet (n = 751)</th><th>quartile bas revenu (n = 188)</th><th>quartile haut revenu (n = 185)</th><th>modèle complet (n = 751)</th><th>quartile bas revenu (n = 188)</th><th>quartile haut revenu (n = 185)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Nbre hectares familles dans village</td><td>-5 070</td><td>-4 787</td><td>-99 706</td><td>-0,25</td><td>-9,91</td><td>4,93</td></tr><tr><td>Distance du plus proche marché (en minutes)</td><td>284,36**</td><td>61,81</td><td>684,33</td><td>0,04***</td><td>0,01</td><td>0,09**</td></tr><tr><td>Diversité ethnique du village (cf.1 groupe ethnique)</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>2 ou 3 groupes ethniques</td><td>13 978</td><td>-12 657</td><td>78 944</td><td>-2,21</td><td>-6,37</td><td>-1,85</td></tr><tr><td>Entre 4 et 10 groupes ethniques</td><td>37 999</td><td>-16 745</td><td>194 983*</td><td>-0,91</td><td>-8,52</td><td>5,55</td></tr><tr><td>Plus de 10 groupes ethniques</td><td>118 820***</td><td>1 607</td><td>296 681**</td><td>6,11</td><td>-2,26</td><td>12,85</td></tr><tr><td>Observations recensées</td><td>61</td><td>21</td><td>12</td><td>61</td><td>21</td><td>12</td></tr><tr><td>AIC<sup>3</sup></td><td>24,77</td><td>21,10</td><td>26,33</td><td>7,89</td><td>7,64</td><td>8,49</td></tr><tr><td>BIC<sup>4</sup></td><td>13 735</td><td>3 056,50</td><td>3 979,56</td><td>1 062,28</td><td>525,69</td><td>678,78</td></tr><tr><td>Pseudo Racine carrée</td><td>0,0049</td><td>0,0140</td><td>0,0070</td><td>0,0209</td><td>0,0397</td><td>0,0313</td></tr><tr><td>Ratio probabilité log</td><td>-9 277,58</td><td>-1 960,26</td><td>-2 412,63</td><td>-2 941,33</td><td>-694,85</td><td>-762,24</td></tr></tbody></table>

<footnote n="3">3 AIC – Akaike Information Criterion, mesure de la qualité de l'ajustement</footnote>

<footnote n="4">4 BIC – Bayesian Information Criterion pour sélectionner les modèles</footnote>
## Indicateurs de changement du couvert boisé

La baisse de densité de la canopée sur le site de Bugoma est notable pour les forêts privées comme pour les forêts communautaires (Tableau 5.3). Les personnes interrogées ont répondu qu'elles avaient observé une forte diminution de la zone boisée ainsi que des forêts considérées comme des forêts à canopée dense aussi bien sur les terres privées que communautaires.<fnref n="12" /> Aucun changement d'importance n'a été mentionné en ce qui concerne l'apparition d'aléas comme inondations, glissements de terrain ou érosion des sols sur des parcelles riveraines des forêts. Mention a été faite par contre d'une faible baisse des quantités d'eau disponibles dans les puits et sources de la forêt. Les tendances des indicateurs de changement du couvert boisé sur ce site sont similaires pour les forêts privées et communautaires. S'agissant de la canopée de la Réserve forestière centrale cependant, aucun changement significatif n'a été observé au cours des cinq dernières années.

Les colonnes grisées du Tableau 5.3 indiquent en surbrillance ce qui est au cœur même de cette étude, à savoir comparer les régimes fonciers des forêts. Sont ainsi directement comparés le parc national (NP) du site forestier de Rwenzori (groupe témoin) avec la forêt privée du site forestier de Bugoma (T1) d'une part et ce même parc national (NP) du site de Rwenzori (groupe témoin) avec la Réserve forestière centrale (CFR) du site forestier de Budongo (T2). Les résultats montrent que les différences entre les indicateurs de changement (superficies couvertes par la forêt, zones forestières considérées comme forêts à canopée dense et quantités d'eau disponibles dans les sources et puits de la forêt ou riverains de la forêt) sont notables, aussi bien quand on compare Rwenzori avec Bugoma que Rwenzori avec Budongo.

En général, les réponses données par les familles quant à leur perception des changements survenus dans le couvert boisé au cours des cinq dernières années laissent entendre que la gestion du parc national des monts Rwenzori est bonne quand on la compare à celle des terres privées de Bugoma ou de la CFR de Budongo. La comparaison entre le couvert boisé de la forêt privée du site de Bugoma et celui du site forestier du parc national (NP) de Rwenzori fait apparaître que ce couvert diminue rapidement à Bugoma et reste stable, voire s'améliore, à Rwenzori. Alors qu'on observe une amélioration du couvert forestier, de la canopée et des quantités d'eau disponibles dans les forêts du Parc national des monts Rwenzori, les forêts de la CFR de Budongo connaissent une phase de légère déperdition de leur couvert forestier.

<footnote n="12">12 Une « canopée dense » s'entend d'une canopée dont la cime représente plus de 40 %.</footnote>
<table><caption>Tableau 5.3 Indicateurs de changement du couvert boisé entre 2002 et 2007¹</caption><thead><tr><th rowspan="2">Changement survenu dans :</th><th colspan="2">Site forestier de Rwenzori (Témoin)</th><th colspan="2">Site forestier de Bugoma (T1)</th><th colspan="2">Site forestier de Budongo (T2)</th></tr><tr><th>Privé<br>(n = 168)</th><th>Communauté<br>(n = 141)</th><th>NP<br>(n = 170)</th><th>Privé<br>(n = 172)</th><th>Communauté<br>(n = 26)</th><th>Privé<br>(n = 108)</th><th>Communauté<br>(n = 108)</th><th>CFR<br>(n = 140)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Superficie totale des terres arborées</td><td>1,43</td><td>1,48</td><td>3,52</td><td><strong>1,22<sup>2</sup></strong></td><td>1,38</td><td>1,32</td><td>1,51</td><td><strong>2,86</strong></td></tr><tr><td>Zone forestière à canopée dense</td><td>1,49</td><td>1,54</td><td>3,74</td><td><strong>1,23</strong></td><td>1,38</td><td>1,25</td><td>1,44</td><td><strong>2,76</strong></td></tr><tr><td>Terres inondables/glissements de terrain sur parcelles riveraines de la forêt</td><td>2,95</td><td>3,00</td><td>2,72</td><td>2,89</td><td>2,92</td><td>3,02</td><td>3,04</td><td>3,00</td></tr><tr><td>Erosion des sols sur parcelles forestières ou riveraines de la forêt</td><td>3,55</td><td>3,50</td><td>2,79</td><td><strong>3,22</strong></td><td>3,27</td><td>3,49</td><td>3,34</td><td>2,95</td></tr><tr><td>Eau disponible dans les sources/puits de la forêt ou riverains de la forêt</td><td>2,90</td><td>2,81</td><td>3,15</td><td><strong>2,39</strong></td><td>2,40</td><td>2,67</td><td>2,58</td><td><strong>2,89</strong></td></tr></tbody></table>

<footnote n="1">1 Le barème suivant a servi à codifier les réponses : 1 = forte diminution ; 2 = légère diminution ; 3 = pas de changement ; 4 = légère augmentation ; 5 = forte augmentation.</footnote>

<footnote n="2">2 Les chiffres en caractères gras indiquent que la valeur moyenne s'écarte dans des proportions significatives au niveau de 5 % de la valeur moyenne du groupe témoin du parc forestier national (NP).</footnote>
<table><caption>Tableau 5.4 Indicateurs de changement de la qualité de la forêt entre 2002 et 2007¹</caption><thead><tr><th rowspan="2">Changements survenus dans :</th><th colspan="2">Site forestier de Rwenzori (Témoin)</th><th colspan="2">Site forestier de Bugoma (T1)</th><th colspan="2">Site forestier de Budongo (T2)</th></tr><tr><th>Privé (n = 168)</th><th>Communauté (n = 141)</th><th>NP (n = 170)</th><th>Privé (n = 172)</th><th>Communauté (n = 26)</th><th>Privé (n = 108)</th><th>Communauté (n = 108)</th><th>CFR (n = 140)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Diversité des espèces arborées</td><td>1,57</td><td>1,60</td><td>3,45</td><td><strong>1,42</strong></td><td>1,62</td><td>1,27</td><td>1,50</td><td><strong>2,61</strong></td></tr><tr><td>Nbre de grands arbres dans la forêt</td><td>1,33</td><td>1,41</td><td>3,74</td><td><strong>1,16</strong></td><td>1,31</td><td>1,20</td><td>1,30</td><td><strong>2,37</strong></td></tr><tr><td>Diversité des espèces d'oiseaux dans la forêt</td><td>2,32</td><td>2,35</td><td>3,86</td><td><strong>2,35</strong></td><td>2,20</td><td>2,11</td><td>2,30</td><td>3,66</td></tr><tr><td>Diversité des espèces animales dans la forêt</td><td>1,50</td><td>1,53</td><td>4,21</td><td><strong>1,51</strong></td><td>1,31</td><td>1,56</td><td>1,79</td><td><strong>3,78</strong></td></tr><tr><td>Qualité de l'eau dans les sources/ puits de la forêt</td><td>2,65</td><td>2,65</td><td>3,04</td><td><strong>2,13</strong></td><td>2,23</td><td>2,73</td><td>2,72</td><td>2,88</td></tr></tbody></table>

<footnote n="1">1 Le barème suivant a servi à codifier les réponses : 1 = forte diminution ; 2 = légère diminution ; 3 = pas de changement ; 4 = légère augmentation ; 5 = forte augmentation.</footnote>

<footnote n="2">2 Les chiffres en caractères gras indiquent que la valeur moyenne s'écarte dans des proportions significatives au niveau de 5 % de la valeur moyenne du groupe témoin du parc forestier national (NP).</footnote>
## Indicateurs de changement quant à la qualité de la forêt

Les réponses données par les familles quant à leur perception des changements survenus dans la qualité de la forêt (Tableau 5.3) ont un bon degré de cohérence avec les indicateurs du couvert forestier. Les données recueillies sur le site forestier de Bugoma indiquent une diminution de la qualité de la forêt, qu'elle relève d'un régime de propriété privée ou communautaire, au cours des cinq dernières années. En particulier, le déclin est notable pour ce qui est de la diversité des essences, du nombre de grands arbres et, aussi, des variétés d'espèces animales. Ces observations recoupent les rapports signalant de forts taux de dégradation des forêts privées sur toute l'étendue des districts de Hoima et Kibaale (Nsita 2005).

Le constat résultant de l'étude faite sur le site forestier de Budongo n'est pas entièrement négatif. S'il y a certes diminution de la diversité des essences, du nombre de grands arbres et de la qualité de l'eau, les familles interrogées notent une plus grande diversité des espèces animales et des oiseaux. L'une des raisons pouvant expliquer le déclin relativement faible, voire l'absence de changement, de certains indicateurs observés sur ce site tient à ce que les changements de ce type font partie des changements écologiques à moyen terme qui ne sont facilement observables qu'après des transformations plus substantielles de l'utilisation des terres. Le défrichage, immédiatement observable, est relativement peu pratiqué sur le site de Budongo et l'exploitation du bois, qui n'est pratiquée qu'à petite échelle, n'est observable qu'après un certain temps.

Les colonnes grisées du Tableau 5.3 indiquent en surbrillance le résultat des comparaisons effectuées entre les différents régimes fonciers et les sites forestiers auxquels ils s'appliquent. Quand on compare les données recueillies pour les propriétés privées du site de Bugoma (T1) et pour la CFR de Budongo (T2) avec celles de la forêt du Parc national (groupe témoin), on observe que les meilleurs résultats quant à la qualité de la forêt correspondent à une gestion centralisée, assurée en l'occurrence par la *Uganda Wildlife Authority*. Des différences significatives ont été observées pour tous les indicateurs de qualité quand on compare la forêt du groupe témoin avec celle du site de Bugoma, ainsi que pour les indicateurs du site forestier de Budongo relatifs à la diversité des essences et de la faune et au nombre de grands arbres.

Les réponses apportées aux questions portant sur les changements observés sur les trois sites étudiés quant à la densité et à la qualité du couvert boisé ont été les mêmes pour les forêts privées et les forêts communautaires. En général, le recoupement des données semble indiquer une diminution significative des superficies couvertes de forêts et de la proportion des forêts à canopée dense pour les systèmes de gestion décentralisée, les autres indicateurs de changement du couvert boisé comme inondations, érosion des sols et quantités d'eau disponibles, restant relativement constants. Toutes les observations concordent pour noter sur tous les sites une baisse significative du nombre d'essences forestières, de grands arbres et de variétés d'espèces animales dans les forêts privées comme dans les forêts communautaires. Les différences de notation infimes entre les indicateurs de changement portant sur la densité et la qualité du couvert boisé semblent dénoter l'existence d'incitations similaires chez les utilisateurs pour gérer les ressources de leurs forêts, qu'il s'agisse des forêts privées ou communautaires. Ces observations
recoupent celles de Plumptre (2002) qui constate que la diminution de la canopée et la dégradation du milieu forestier sont plus significatives dans les terres privées de l'ouest de l'Ouganda. Il estime que 80 000 hectares de forêts environ ont été perdues dans cette région depuis les années 1980 et ce, principalement, dans les zones situées en dehors des réserves et parcs nationaux.

## Conclusions et recommandations

La phase de mise en œuvre de la réforme n'en est qu'à ses débuts mais de grands changements sont déjà apparents quant à la contribution des forêts à l'amélioration du niveau de vie des populations rurales dans l'ouest de l'Ouganda et aux conséquences sur le milieu forestier. Le constat le plus important est que rien ne permet de conclure que l'impact recherché sur le niveau de vie des familles et la gestion durable des forêts ait été atteint. Il n'y a pas eu de changement significatif en ce qui concerne l'apport de la forêt au revenu des familles sur le site forestier de Bugoma dont la densité et la qualité du couvert boisé ont notablement diminué. Des gains significatifs ont été obtenus, par contre, sur le site forestier de Budongo où l'exploitation des produits de la forêt a contribué à enrichir davantage les familles riches, cette situation étant en grande partie imputable à des défaillances institutionnelles comme une application sélective de la réglementation en faveur des riches et l'absence d'engagement réel de la communauté dans la gestion de la forêt. L'accroissement des revenus des familles les plus riches sur ce site ne s'est accompagné d'aucun changement à l'exception d'une légère diminution de densité et de qualité de la canopée dans la Réserve forestière centrale (CFR).

Plusieurs recommandations peuvent être formulées à l'issue de cette étude. Premièrement, les décideurs politiques doivent prendre conscience des injustices structurelles inhérentes aux sociétés rurales. Les observations rapportées ci-dessus montrent les différences existant entre les effets produits par la réforme du secteur forestier sur les familles en fonction des différentes catégories de revenus auxquelles elles appartiennent. Pour que les réformes puissent profiter aux familles les plus pauvres, il faudrait que les gouvernements locaux et autorités qui gèrent les ressources de la forêt disposent de tout un ensemble d'incitations et de stratégies les aidant à atteindre cet objectif. Deuxièmement, il y a lieu de relever, comme le fait cette étude, l'importance des tentations auxquelles sont exposés les employés des forêts qui travaillent au plus près des communautés dépendantes des forêts pour leur subsistance. Des fonctionnaires mal équipés, insuffisamment ou irrégulièrement payés, ou non dotés des moyens nécessaires pour assumer leurs responsabilités composeront plus facilement avec des utilisateurs illégaux de la ressource et failliront de ce fait à leur mandat de gestion des forêts. Enfin, la tendance des populations locales à défricher les forêts privées et communautaires pour l'agriculture est exacerbée par toutes sortes de pressions. L'intégration entre les politiques de l'agriculture et de la foresterie est actuellement peu avancée en Ouganda. Si la gestion pérenne de la forêt continue d'être au cœur des stratégies en Ouganda au détriment d'une réflexion intégrée sur les causes premières des changements survenant dans l'utilisation des terres, il ne fait aucun doute que le processus d'appauvrissement des zones forestières se poursuivra dans toute la partie occidentale de l'Ouganda.
## Encadré 5.1 Les premiers enseignements tirés des réformes mises en œuvre au titre de la décentralisation au Kenya et en Ouganda

A. Banana, P. Ongugo, J. Bahati, E. Mwangi et K. Andersson

Les réformes entreprises au Kenya et en Ouganda pour décentraliser l'administration des forêts en sont encore à un stade initial. Les deux pays s'efforcent de trouver des dispositions et des structures institutionnelles porteuses de bénéfices pour les communautés locales tout en assurant en même temps la pérennité des forêts. L'expérience tentée au Kenya n'en est qu'à ses débuts et il semble que les projets pilote de gestion forestière en collaboration mis en œuvre dans quelques forêts du pays ne permettent de tirer encore que peu d'enseignements – au regard des changements institutionnels en profondeur requis pour appliquer la nouvelle législation forestière et du temps nécessaire pour que des schémas de comportement acquis de longue date puissent évoluer. Les activités pilote n'ont modifié en rien la nature des interactions existant entre les autorités forestières et les autorités locales. L'approche reste directive (top-down) avec un département des forêts détenteur de tous les pouvoirs, les moyens de recours sont inexistants et la main d'œuvre recrutée dans les communautés est utilisée à des activités de surveillance de la forêt. Cette tentative de réforme a cependant une double utilité. Elle a d'abord servi à jeter les bases d'une interaction avec des intérêts multiples, notamment grâce à la mise en place d'organisations et d'associations communautaires de gestion forestière. Ces organisations et associations ont surtout ciblé à ce jour des actions visant à atténuer la pression exercée sur les ressources forestières, notamment à travers la plantation d'arbres, la régénération de parcelles de forêts dégradées et l'écotourisme. Ces différentes formes d'organisation devraient acquérir encore plus d'importance au fur et à mesure de l'application de la nouvelle loi sur les forêts (Forest Act) et des responsabilités et bénéfices qui seront progressivement conférés à des acteurs locaux déjà organisés. En deuxième lieu, même si les communautés locales n'ont encore ni de rôle législatif officiellement reconnu ni le droit de récolter les produits forestiers dans un but lucratif, elles ont par contre des activités génératrices de revenus qui n'affectent pas la pérennité des forêts. Ces activités leur ont permis de développer des capacités et un esprit d'entreprise selon des modes de fonctionnement ne mettant pas cette pérennité en péril. Il se pourrait bien que l'on assiste à la naissance d'une véritable culture de protection de la forêt (stewardship culture) qui pourrait aider à prévenir des comportements allant à l'encontre d'un développement durable lorsque la responsabilité pleine et entière de la gestion aura été transférée aux communautés. La structure actuelle, qui repose sur un modèle incitatif dans lequel les bénéfices du département des forêts sont disproportionnés et son pouvoir de décision arbitraire, ne saurait motiver suffisamment les communautés locales pour qu'elles s'efforcent de promouvoir une utilisation durable. Au contraire, les dispositions actuelles auraient plutôt un effet de dissuasion et décourageraient l'investissement dans la ressource forestière, entraînant un déclin manifeste de la densité et de la qualité du couvert boisé et l'augmentation de l'abattage illégal.

Les réformes menées en Ouganda pour décentraliser le secteur forestier sont certes entachées de contradictions internes telles que l'allocation de parcelles pour l'aménagement de plantations au détriment des communautés dont l'accès aux forêts se trouve ainsi
restreint, cependant, elles sont porteuses d'une multitude d'enseignements dont le voisin ferait bien de s'inspirer. Tout d'abord et compte tenu du fait que le conseil de district – autrement dit l'administrateur officiel des forêts locales – est soumis au processus électoral, sa responsabilité politique est engagée et son mode de gestion pourra être récompensé ou sanctionné par voie électorale. Deuxièmement, les acteurs locaux ont toute une série de moyens de recours à leur disposition pour faire valoir leurs réclamations et/ou obtenir des conseils spécifiques. Troisièmement, la contribution importante des forêts au maintien des conditions de vie et des revenus des communautés riveraines est dûment reconnue. Ces éléments sont fondamentaux pour encourager les communautés à s'intéresser davantage à la gestion durable des forêts. L'expérience ougandaise a déjà montré qu'il est aussi important d'en finir avec certaines aberrations qui pourraient saper les objectifs de la décentralisation. Par exemple, l'insuffisance des ressources accordées aux administrations locales tend à favoriser le recours à des moyens ingénieux pour récolter des fonds ; ce qui peut entraîner une multiplication des actes de corruption liés à la ressource forestière. La parade consistera à ce que le gouvernement central injecte régulièrement des fonds en provenance des recettes qu'il tirera des produits forestiers de grande valeur. Il faudrait aussi promouvoir la mise en place de mécanismes pour rémunérer et récompenser les activités locales liées à la gestion des forêts. Par exemple, les recettes perçues au titre de la taxation des produits forestiers et des permis d'exploitation pourraient être réinjectées dans les communautés afin de rémunérer ou de récompenser les administrateurs de ces communautés qui participent à des activités de patrouille dans les forêts et d'amélioration des ressources forestières. Enfin, pour améliorer le système d'incitations visant les agriculteurs, au lieu de louer les forêts seulement à des investisseurs privés, il serait opportun de prévoir d'en louer un certain pourcentage aux agriculteurs pour qu'ils y plantent des arbres et en assurent la gestion tout en gardant une partie de la réserve forestière dans son état naturel, afin de permettre aux agriculteurs de continuer à y récolter leurs produits forestiers habituels.

La décentralisation peut prendre diverses formes, allant d'un transfert partiel à un transfert beaucoup plus important des bénéfices et des responsabilités aux communautés ou aux districts. S'il est encore trop tôt pour déterminer les conséquences exactes de ces réformes au vu du temps nécessaire pour changer fondamentalement les règles et les rôles, certains signes dénotent déjà l'apparition, dans le cas d'un transfert plus total des bénéfices et responsabilités aux communautés, des incitations nécessaires pour assurer une gestion durable de la ressource. Il conviendra de comparer entre eux les impacts qu'auront sur les conditions de vie et l'environnement, d'une part, le transfert de pouvoir aux communautés locales et, d'autre part, le transfert de pouvoir aux autorités locales, ainsi que les conditions dans lesquelles chacune d'entre elles (les communautés et les autorités locales) pourront réussir à obtenir des résultats.
Références

Agrawal, A. et Ostrom, E. 2001 Collective action, property rights and decentralization in resource use in India and Nepal. Politics and Society 29 (4) : 485-514.

Andersson, K. et Gibson, C.C. 2006 Decentralized governance and environmental change: Local institutional moderation of deforestation in Bolivia. Journal of Policy Analysis and Management 26 (1) : 99-123.

Angelsen, A. et Wunder, S. 2003 Exploring the forest-poverty link: Key concepts, issues and research implications. *Dans : CIFOR Occasional Paper No. 40*. CIFOR, Bogor, Indonésie.

Bahiigwa, G., Rigby, D. et Woodhouse, P. 2005 Right target, wrong mechanism? Agricultural modernization and poverty reduction in Uganda. World Development 33 (3) : 481-496.

Banana, A., Vogt, D.V., Bahati, J. et Gombya-Ssembajjwe, W. 2007 Decentralized governance and ecological health: Why local institutions fail to moderate deforestation in Mpigi district of Uganda. Scientific Research and Essay 2 (10) : 434-445.

Banque Mondiale 2008 Poverty and the environment: Understanding linkages at the household level. Banque Mondiale, Washington, DC.

Bardhan, P. 2002 Decentralization of governance and development. Journal of Economic Perspectives 16 (4) : 185-205.

Bush, G., Nampindo, S., Aguti, C. et Plumptre, A. 2004 The value of Uganda's forests: A livelihoods and ecosystems approach. Wildlife Conservation Society, Kampala, Ouganda.

Cavendish, W. 2002 Quantitative methods for estimating the economic value of resource use to rural households. *Dans* : (éds.) Campbell, B.M. et Luckert, M.K.L. Uncovering the hidden harvest: Valuation methods for woodland and forest resources. Earthscan, Londres.

Crook, R.C. et Sverrisson, A. 2001 Decentralization and poverty alleviation in developing countries: A comparative analysis or is West Bengal unique? IDS Working Paper No. 120. Institute for Development Studies, Sussex, RU.

Deininger, K. 2003 Land policies for growth and poverty reduction. Banque Mondiale, Washington, DC.

Fisher, R.J., Maginnis, S., Jackson, W.J., Barrow, E. et Jeanrenaud, S. 2005 Poverty and conservation: Landscapes, people and power. IUCN, Gland, Suisse et Cambridge, RU.

Gebremedhin, B. et Swinton, S. 2002 Sustainable management of private and communal lands in Northern Ethiopia. *Dans* : (éds.) Barrett, C.B., Place, F. et Aboud, A.A. Natural resource management in African Agriculture. CABI Publishing, New York.

GOU 2003 The national forestry and tree planting act. Gouvernement de l'Ouganda, Kampala, Ouganda.
Jagger, P. 2008 Forest income after Uganda's forest sector reform: Are the rural poor gaining? CAPRI Working Paper No. 92. International Food Policy Research Institute, Washington, DC.

Jagger, P., Pender, J. et Gebremedhin, B. 2005 Trading-off environmental sustainability for empowerment and income: Woodlot devolution in Northern Ethiopia. World Development 33 (9): 1491-1510.

Jumbe, C. et Angelsen, A. 2006 Do the poor benefit from devolution policies? Evidence from Malawi's forest co-management program. Land Economics 82 (4): 562-581.

Kerr, J. et Pender, J. 2005 Farmers' perceptions of soil erosion and its consequences in India's semiarid tropics. Land Degradation and Development 16 (3): 257-271.

Larson, A.M., Pacheco, P., Toni, F. et Vallejo, M. 2007 The effects of forestry decentralization on access to livelihood assets. Journal of Environment and Development 36 (3): 251-268.

McCarthy, J.F. 2004 Changing to gray: Decentralization and the emergence of volatile socio-legal configurations in Central Kalimantan, Indonesia. World Development 32 (7): 1199-1223.

Meinzen-Dick, R. et Knox, A. 2001 Collective action, property rights, and devolution of natural resource management: A conceptual framework. Dans : (éds.) Meinzen-Dick, R., Knox, A. et Di Gregorio, M. Collective action, property rights and devolution of natural resource management : Exchange of knowledge and implications for policy. Deutsche Stiftung fur Internationale Entwicklung, Feldafing, Germany.

MWLE 2001 The Uganda forest policy. Ministère de l'eau, des terres et de l'environnement. Kampala, Ouganda.

MWLE 2002 The national forest plan. Ministère de l'eau, des terres et de l'environnement. Kampala, Ouganda.

MWLE (éd.) F.I. 2003 The new national forest plan: Popular version. Ministère de l'eau, des terres et de l'environnement. Kampala, Ouganda.

MWLE 2004 Mapping the NFP process: An introduction to the series. Uganda NFP Process learning series Note 1. Ministère de l'eau, des terres et de l'environnement (Division de l'inspection forestière), Kampala, Ouganda.

MWLE 2006 Reform of the ministry of water, lands and environment: Towards an enabling institutional framework. Uganda NFP Process learning note 8. Ministère de l'eau, des terres et de l'environnement (Division de l'inspection forestière), Kampala, Ouganda.

Ndegwa, S. 2002 Decentralization in Africa: A stocktaking survey. Africa Regional Working Paper Series No. 40. Banque Mondiale, Washington, DC.

Nsita, S.A. 2005 Decentralization and forest management in Uganda. Dans : (éds.) Colfer, C.J.P. et Capistrano, D. The politics of decentralization: Forests, power and people. Earthscan, Londres.
Oyono, P.R. 2005 Profiling local-level outcomes of environmental decentralizations: The case of Cameroon's forests in the Congo Basin. Journal of Environment and Development 14 (2): 1-21.

Palmer, C. et Engel, S. 2007 For better or for worse? Local impacts of decentralization of Indonesia's forest sector. World Development 35 (12): 2131-2149.

Plumptre, A.J. 2002 Extent and status of the forests in the Ugandan Albertine rift. *Dans*: Report to GEF PDF-b Albertine Rift Project. Wildlife Conservation Society, Kampala, Uganda.

Ribot, J.C. 1999 Decentralization, participation and accountability in Sahelian forestry: Legal instruments of political-administrative control. Africa 69 (1): 23-65.

Ribot, J.C. et Peluso, N.L. 2003 A theory of access. Rural Sociology 68 (2).

Sikor, T. et Tan Quang Nguyen. 2007 Why may forest devolution not benefit the rural poor? Forest entitlements in Vietnam's central highlands. World Development 35 (11): 2010-2025.

Vedeld, T. 2003 Democratic decentralisation and poverty reduction: Exploring the linkages. Forum for Development Studies 2: 159-203.

Wooldridge, J.M. 2002 Econometric analysis of cross section and panel data. MIT Press, Boston, MA, USA.

WRI 2003 Decentralization: A local voice. *Dans*: World resources 2002-2004 – Decisions for the Earth: Balance, voice and power. World Resources Institute, Washington, DC.

WRI 2005 World Resources 2005: The wealth of the poor: Managing ecosystems to fight poverty. World Resources Institute, Washington, DC.
# Appendice A

<table><caption>Tableau 5.5 Statistiques décrivant les variables utilisées dans l'analyse de régression</caption><thead><tr><th>Variable</th><th>Nbre de</th><th>Moy.</th><th>Ecart type</th><th>Min</th><th>Max</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="6"><strong>Données préliminaires (WCS 2003)</strong></td></tr><tr><td>Revenu total ajusté, ShsOug.</td><td>253</td><td>468 222</td><td>453 727</td><td>43 649</td><td>2 544 500</td></tr><tr><td>Revenu forêts ajusté, ShsOug.</td><td>253</td><td>84 747</td><td>169 884</td><td>0</td><td>1 470 238</td></tr><tr><td>Part revenu issu forêts, %</td><td>253</td><td>18,80</td><td>21,12</td><td>0</td><td>90,99</td></tr><tr><td>Forêts naturelles privées, hectares</td><td>253</td><td>0,13</td><td>0,80</td><td>0</td><td>7,80</td></tr><tr><td>Terres arables privées, hectares</td><td>253</td><td>1,42</td><td>1,81</td><td>0</td><td>12,00</td></tr><tr><td>Familles dont chef est une femme, %</td><td>253</td><td>8,30</td><td>27,64</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Niveau d'éducation chef famille (cf. Néant)</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Ed.primaire partielle ou complète, %</td><td>253</td><td>64,43</td><td>48,00</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Secondaire ou plus, %</td><td>253</td><td>19,76</td><td>39,90</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Ratio de dépendance</td><td>253</td><td>151</td><td>104</td><td>0</td><td>600</td></tr><tr><td>Chef &gt; 10 ans dans village, %</td><td>253</td><td>83,80</td><td>36,92</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Valeur des actifs, ShsOug.</td><td>253</td><td>291 542</td><td>903 983</td><td>0</td><td>7 330 000</td></tr><tr><td>Valeur du cheptel, ShsOug.</td><td>253</td><td>172 237</td><td>215 707</td><td>0</td><td>1 162 100</td></tr><tr><td>Distance de la plus proche forêt (en minutes)</td><td>253</td><td>62,76</td><td>56,00</td><td>0</td><td>360</td></tr><tr><td colspan="6"><strong>Données de suivi (Jagger 2007)</strong></td></tr><tr><td>Revenu forêt ajusté, ShsOug.</td><td>499</td><td>632 285</td><td>471 252</td><td>115 714</td><td>4 336 662</td></tr><tr><td>Revenu total ajusté, ShsOug.</td><td>499</td><td>91 815</td><td>148 197</td><td>0</td><td>1 919 542</td></tr><tr><td>Part revenu issu forêts, %</td><td>499</td><td>14,33</td><td>12,54</td><td>0</td><td>74,48</td></tr><tr><td>Forêts naturelles privées, hectares</td><td>499</td><td>0,27</td><td>0,58</td><td>0</td><td>4,86</td></tr><tr><td>Terres arables privées, hectares</td><td>499</td><td>1,58</td><td>1,32</td><td>0</td><td>9,31</td></tr><tr><td>Familles dont chef est une femme, %</td><td>499</td><td>15,83</td><td>36,54</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Niveau d'éducation chef famille (cf. Néant)</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Ed.primaire partielle ou complète, %</td><td>499</td><td>50,10</td><td>50,05</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Secondaire ou plus, %</td><td>499</td><td>28,46</td><td>45,16</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Ratio de dépendance</td><td>499</td><td>142</td><td>112</td><td>0</td><td>700</td></tr><tr><td>Chef plus de 10 ans dans village, %</td><td>499</td><td>80,76</td><td>39,45</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Valeur des actifs, ShsOug.</td><td>499</td><td>209 925</td><td>554 392</td><td>0</td><td>8 970 000</td></tr><tr><td>Valeur du cheptel, ShsOug.</td><td>499</td><td>291 308</td><td>889 485</td><td>0</td><td>9 130 000</td></tr><tr><td>Distance de la plus proche forêt (en minutes)</td><td>499</td><td>34,75</td><td>44,24</td><td>0</td><td>240</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th>Variable</th><th>Nbre de</th><th>Moy.</th><th>Ecart type</th><th>Min</th><th>Max</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="6"><strong>Caractéristiques physiques du village</strong></td></tr><tr><td>Altitude, mètres au-dessus du niveau de la mer</td><td>18</td><td>1 294</td><td>307</td><td>963</td><td>1 872</td></tr><tr><td>Familles par hectare</td><td>18</td><td>0,36</td><td>0,17</td><td>0,10</td><td>0,73</td></tr><tr><td>Distance (en minutes) du marché le plus proche pour biens consommation</td><td>18</td><td>61,11</td><td>53,81</td><td>0</td><td>195</td></tr><tr><td colspan="6"><strong>Diversité ethnique dans village (cf. un groupe ethnique)</strong></td></tr><tr><td>2 ou 3 groupes ethniques</td><td>18</td><td>33,33</td><td>48,51</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Entre 4 et 10 groupes ethniques</td><td>18</td><td>27,78</td><td>46,09</td><td>0</td><td>1</td></tr><tr><td>Plus de 10 groupes ethniques</td><td>18</td><td>16,67</td><td>38,35</td><td>0</td><td>1</td></tr></tbody></table>

Note : A l'époque de l'étude de suivi, le taux de change moyen était de 1 dollar US=1817 ShsOug

Source : Auteur
# Chapitre 6

## Moisson cachée

### Libérer le potentiel économique de la gestion communautaire en Tanzanie

T. Blomley, H. Ramadhani, Y. Mkwizu et A. Böhringer

## Résumé

Au cours des quinze dernières années, le gouvernement de la Tanzanie a fait de la gestion participative des forêts (GPF) une stratégie essentielle pour décentraliser la gestion des forêts naturelles à des fins d'utilisation durable et de conservation. Appuyée par des réformes juridiques et politiques, la gestion participative a aussi fait l'objet d'investissements substantiels du gouvernement et de ses partenaires en développement. Elle est actuellement mise en œuvre ou sur le point de l'être, sous diverses formes, sur une superficie de plus de 3,6 millions d'hectares de zones boisées et dans plus de 1 800 villages du pays.

Un objectif primordial de la GPF est de placer les vastes étendues de terrains boisés non affectés (et mal protégés) sous un régime de gestion bien défini et mis en œuvre par les autorités locales au niveau des communautés. Connue en Tanzanie sous le nom de CBFM (Community Based Forest Management) qui confie la gestion des forêts aux communautés, cette forme de gestion bénéficie d'une large publicité et se propage rapidement. Comme une grande partie des zones boisées non protégées sont situées dans des régions les plus pauvres et les plus isolées du pays, la CBFM est une stratégie d'appoint importante pour subvenir aux besoins des populations dans une situation où n'existent quasiment pas d'autres possibilités économiques. La législation en vigueur prévoit d'importantes incitations pour les communautés rurales qui géreront leurs forêts dans une optique de pérennité en leur garantissant la quasi-totalité des profits de l'exploitation. Rien n'indique cependant que le transfert légal des responsabilités de gestion de certaines zones boisées aux communautés locales ait permis à celles-ci de tirer des résultats économiques tangibles au niveau local. Nous cherchons à comprendre ce paradoxe apparent en le replaçant dans le contexte plus large de la bonne gouvernance, du problème des coupes illicites et des intérêts particuliers, afin de déterminer comment ces facteurs favorisent, au sein du gouvernement et aussi bien pour l'économie que pour l'écologie, une absence de résultats qui se traduit par l'accroissement manifeste de la pauvreté et de la dégradation des forêts. En conclusion, nous formulons des recommandations visant à remédier à ces échecs des politiques de gouvernance et de gestion à l'avenir.
## Introduction

Au cours des deux dernières décennies, les tentatives pour faire participer les populations à la gestion des forêts se sont multipliées un peu partout dans le monde. Quelle que soit la dénomination ou la démarche adoptée et qu'il s'agisse de foresterie participative ou communautaire, de gestion mixte des forêts ou en collaboration, toutes ces approches visent avant tout à décentraliser ou à transférer les droits de gestion des forêts moyennant l'acceptation de responsabilités mutuelles, afin d'entraîner des effets socio-économiques et écologiques positifs (Cater et Grownow 2006 ; Ingles et al. 1999). La décentralisation de la gestion des ressources naturelles s'articule autour de trois thèmes-clé : responsabilité, pouvoir discrétionnaire et sécurité (Ribot 2002 ; 2004). Si ce mouvement et toute la dynamique qui l'anime est parti de l'Asie, notamment de l'Inde et du Népal, des changements similaires ont pu être observés depuis le milieu des années 1990 sur le continent africain (Wily 2002). En Afrique, le processus de transfert des responsabilités liées à la gestion des forêts s'est accompagné d'une série de réformes qui ont été menées en parallèle dans plusieurs domaines. La législation et le régime foncier ont été modifiés au niveau local afin de renforcer les droits coutumiers, transférer les pouvoirs de décision en matière de possession et d'adjudication des terres et, dans de nombreux cas, officialiser le système traditionnel de propriété collective des terres (Wily 2000). Dans aucune autre partie d'Afrique ce mouvement n'a été plus fort qu'en Tanzanie qui, grâce à un contexte historique et politique particulier et à des réformes législatives hardies, a su être le creuset de l'un des systèmes de juridiction communautaire des forêts les plus avancés du continent africain (Wily 2000).

Dans ce chapitre, nous examinerons l'état d'avancement de la décentralisation dans les forêts autres que les réserves forestières, dont la gestion a désormais été confiée à des institutions villageoises dûment mandatées, ainsi que les répercussions qui ont suivi les changements progressivement apportés à la législation. Nous évaluerons dans quelle mesure le transfert des responsabilités de gestion à des communautés pauvres et isolées a eu un impact tangible et durable sur le revenu des populations locales et dans quelle mesure ce revenu potentiel a été affecté par des défaillances des politiques de gouvernance conduites au niveau villageois, local et national. Dans notre conclusion, nous formulons des recommandations à l'intention des décideurs politiques, des organisations gouvernementales et de nos partenaires en développement sur la façon d'aborder certaines grandes questions liées à la gouvernance des forêts. Nous mettons à profit l'expérience pratique et collective que nous avons acquise des méthodes d'approche participative dans les forêts de Tanzanie tout au long des travaux que nous y avons conduit aussi bien avec le gouvernement qu'en dehors de lui et faisons le bilan des études documentaires, publiées et non publiées, que nous avons réussi à compiler à ce jour.
## Contexte : gestion participative des forêts (GPF) et décentralisation

La Tanzanie fait partie des pays de l'Afrique de l'Est et de l'Afrique australe qui ont le plus fort taux de transfert des responsabilités de gestion au niveau local (Wily et Dewees 2001). Dans les zones rurales, les communautés sont divisées en villages qui sont gérés par des conseils de villages. Ces conseils sont des instances collectives qui, à leur tour, doivent répondre de leurs actions devant les assemblées de villages qui sont constituées de toutes les personnes adultes vivant au village. Ce système de gouvernance locale remonte au milieu des années 1970 à l'époque du programme socialiste « *Ujamaa* » lancé par le Président fondateur Julius Nyerere qui conféra un statut juridique aux villages pour pouvoir organiser les communautés rurales en unités de production agricole collectives (Wily et Dewees 2001). Si les villages *ujamaa* étaient essentiellement pour Nyerere un moyen de faire rentrer dans le moule et le modèle de développement socialiste les communautés rurales dispersées, décentralisées et appauvries du pays, ils portaient aussi en eux les germes du futur processus de responsabilisation rurale en raison de la structure administrative locale mise en place dans les villages (Nelson et Makko 2005). La loi sur les gouvernements locaux de 1982 (*Local Government Act of 1982*) a officialisé les pouvoirs de ces gouvernements de village en leur permettant notamment d'établir leurs propres règlements qui ne doivent en aucune façon violer les autres lois du pays mais ont un caractère juridique contraignant et sont exécutoires devant les tribunaux. Entérinés par les gouvernements locaux, les règlements intérieurs du village sont un puissant outil de création de règles et de procédures relatives à la gestion des terres statutaires et des ressources naturelles au niveau local. Les communautés s'en servent pour édicter une réglementation le plus souvent liée à l'utilisation des ressources naturelles (arbres, chasse, pâturage), renforcée par des sanctions et des amendes infligées à ceux qui ne respectent pas ces règlements.

Conformément à la loi de 1999 sur les terres villageoises (1999 Village Land Act), les gouvernements locaux sont autorisés à exercer un pouvoir de décision sur les terres situées en « zone villageoise », à savoir une zone englobant toutes les terres revendiquées et utilisées par la population villageoise et représentant parfois des dizaines de milliers d'hectares. Les forêts comprises dans la « zone villageoise » relèvent automatiquement de la juridiction du gouvernement du village. La loi sur les forêts de 2002 (Forest Act 2002) s'appuie en grande partie sur ces dispositions juridiques essentielles et reconnaît pour la première fois aux communautés la capacité juridique de posséder, gérer ou co-gérer des forêts dans des contextes très variés. La loi distingue deux types de gestion participative :

* La gestion communautaire des forêts ou CBFM (*community based forest management*). Ce type de gestion permet aux communautés locales de déclarer – et de faire publier ensuite dans le journal officiel – les limites des réserves forestières villageoises, communautaires ou privées, situées sur les terres du village. Dans le cadre de cet accord, les communautés sont à la fois les propriétaires et les gestionnaires de la ressource forestière.

* La gestion de type mixte ou JFM (*joint forest management*). Ce type de gestion autorise les communautés à conclure des accords avec le gouvernement et d'autres
propriétaires de forêts aux fins de partager les coûts et bénéfices de l'exploitation des forêts en signant des accords de gestion mixte (joint management agreements). Dans le cadre de cet accord, les communautés sont co-gestionnaires de forêts dont le propriétaire est le district ou le gouvernement central.

Cette distinction est extrêmement importante et n'est pas toujours bien comprise. Dans le premier mode de gestion, ce sont les terres villageoises ou privées qui sont concernées ; les arbres sont la propriété du Conseil du village qui les gère (par le biais d'un comité villageois des ressources naturelles), d'un groupe ou d'un particulier. Le deuxième mode de gestion qui est la gestion mixte ou JFM, concerne « les terres réservées » – c'est-à-dire des terres possédées ou gérées par le gouvernement central ou un gouvernement local (souvent la Division de la foresterie et de l'apiculture ou les Conseils de district). Dans ce régime, les villageois concluent très souvent des accords pour gérer la ressource forestière avec les institutions du gouvernement (le « propriétaire »), accords qui incluent un énoncé détaillé de la répartition des bénéfices et du partage des responsabilités. Les différences principales entre ces deux modes de gestion participative sont résumées au Tableau 6.1.

Le Tableau 6.1 résume les différences entre les deux approches de gestion participative adoptées en Tanzanie en comparant les droits et responsabilités conférés dans chaque contexte. Dans un contexte de gestion par les communautés (CBFM), la loi confère à ces dernières l'entière responsabilité de la gestion des forêts et tous les droits correspondant à la répartition des bénéfices retirés de cette gestion. Dans un contexte de gestion mixte (JFM), le droit de gérer est transféré aux instances de la communauté (généralement le groupe chargé de la gestion de la zone forestière concernée) mais la répartition des bénéfices reste zone grise de non droit en l'absence d'un mécanisme et d'un barème légalement établis. Il en découle qu'un certain nombre de chercheurs ont critiqué le mode JFM au motif qu'il était intrinsèquement inéquitable et constituait, pour l'Etat, un moyen facile de se dégager de ses responsabilités sans pour autant céder de droits ou de bénéfices de façon claire. (Blomley et Ramadhani 2006 ; Lund et Nielsen 2006 ; Meshack et Raben 2007 ; Meshack et al. 2006). Ayant fait l'objet d'études approfondies par ailleurs, ce vaste débat ne sera pas abordé dans ce chapitre que nous consacrerons plutôt au mode de gestion participative qui, en théorie du moins, assure le meilleur transfert des pouvoirs, droits et responsabilités – c.-à-d., celui de la gestion communautaire des forêts (CBFM).

Dans le Tableau 6.1, on relève que les villages dans lesquels est appliqué un régime (CBFM) sont aussi bien les détenteurs que les administrateurs de la ressource et qu'ils ont l'obligation d'assumer l'entière responsabilité de la gestion de la forêt mais, qu'en retour, ils ont le droit de conserver tous les revenus qu'ils tirent de cette fonction. Les forêts situées sur les terres du village sont reconnues de droit comme forêts privées et aucun partage des bénéfices n'est exigé. Le Conseil de village peut conclure des contrats avec des entreprises forestières, ou opter pour l'exploitation et la vente directes des produits issus de la forêt. Conformément à la loi sur les forêts de 2002 (Forest Act, URT 2002), le mode de gestion CBFM permet aux gouvernements de village de « déclarer » que les terres du village sont des réserves forestières du village ou de la communauté à condition
<table><caption>Tableau 6.1 Différences entre la gestion mixte et la gestion communautaire</caption><thead><tr><th>Paramètre</th><th>Gestion communautaire (CBFM)</th><th>Gestion mixte (JFM)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Qui est « propriétaire » de la forêt ?</td><td>Le gouvernement du village ou une communauté</td><td>Le gouvernement central ou local</td></tr><tr><td>Qui est le premier responsable de la protection et de la gestion de la forêt ?</td><td>Le gouvernement du village ou une communauté</td><td>Le gouvernement du village</td></tr><tr><td>Comment le transfert des droits est-il reconnu et entériné par la loi ?</td><td>L'Assemblée du village déclare réserve une zone forestière, et le conseil de district l'enregistre</td><td>Par le biais de la signature d'un accord de gestion mixte entre le conseil de village et une plus haute instance administrative</td></tr><tr><td>Qui a des droits sur les produits de la forêt et comment sont-ils partagés ?</td><td>Le gouvernement du village ou une communauté</td><td>Zone grise juridique (la loi reconnaît le partage des biens et services mais aucun mécanisme légal n'existe pour déterminer les parts relatives).</td></tr><tr><td>Comment la loi perçoit la communauté et les bénéfices pouvant être retirés ?</td><td>- acteur, partenaire<br>- administrateur de la forêt<br>- décideur<br>- législateur<br>- citoyen<br>(Accent mis sur le partage des pouvoirs)</td><td>- bénéficiaire<br>- utilisateur de la forêt<br>- personne consultée<br>- personne respectueuse de la loi<br>- sujet<br>(Accent mis sur le partage des bénéfices PFNL et, parfois, recettes)</td></tr><tr><td>Quelle est l'intention générale de l'approche de gestion ?</td><td>Décentraliser les droits et responsabilités en matière de gestion des forêts</td><td>Faire baisser les coûts de gestion des forêts pour le gouvernement en pratiquant un partage des bénéfices</td></tr></tbody></table>

Adapté de Wily 2002

d'observer certaines procédures préalables, telles que l'élection d'un comité villageois de gestion des ressources naturelles, la publication d'un plan de gestion simple et l'adoption de règlements intérieurs. Dès que le Conseil de district a enregistré leur déclaration, les villageois peuvent commencer à exploiter activement leurs forêts. La législation prévoit des incitations locales spécifiques pour ce type de gestion en vue d'en favoriser l'adoption et la diffusion au niveau local dans les meilleurs délais. Au nombre de ces incitations figurent notamment :

* La dérogation accordée en matière de royalties imposées par l'Etat sur les produits forestiers. Cela signifie qu'en principe les villages n'ont pas à appliquer les taux imposés par l'Etat sur le bois d'œuvre mais peuvent en fixer librement le prix ;

* L'exonération des accords relatifs au partage des bénéfices. En tant que gestionnaires dûment reconnus de la ressource forestière, les conseils de village peuvent conserver la totalité des bénéfices résultant de la vente de leurs produits forestiers ;
* L'imposition d'amendes sur le bois d'œuvre et le matériel d'exploitation confisqués, et le produit de ce prélèvement. Les recettes correspondant aux amendes perçues dans les réserves forestières du village ou de la communauté situées en zone villageoise sont conservées par le village. De même, tout produit ou équipement forestier utilisé à des fins d'exploitation illicite dans une réserve forestière sur des terres appartenant au village peut être confisqué et vendu par « l'administrateur de la réserve forestière ».

## Etat d'avancement de la mise en œuvre à ce jour

Les résultats d'une enquête lancée à l'échelle nationale en 2006 montrent qu'une forme ou une autre de gestion participative (GPF) est appliquée sur plus de 3,6 millions d'hectares et que plus de 1 800 villages sont partie prenante (URT 2006). Le mode de gestion communautaire ou CBFM qui constitue l'objet principal de notre étude concerne plus de la moitié de cette superficie (Tableau 6.2).

Le mode de gestion CBFM s'est rapidement répandu au cours des dix dernières années. Il a été appliqué pour la première fois au début des années 1990 à une époque où différents modèles de ce type de gestion commençaient à être introduits dans le nord de la Tanzanie. Le Tableau 6.3 donne un aperçu de l'expansion du mode de gestion CBFM depuis 1999.

En Tanzanie, l'approche participative à la gestion des forêts dont le taux d'adoption a été relativement rapide a bénéficié d'un certain nombre de facteurs favorables (Blomley et Ramadhani 2006), mais doit essentiellement sa réussite à des lois sur les forêts et à une politique de la foresterie solidement implantées qui profitent aussi largement de l'existence d'une législation semblable dans les administrations locales et le secteur foncier.

<table><caption>Tableau 6.2 Expansion actuelle du mode de gestion CBFM en Tanzanie continentale</caption><thead><tr><th>Zone forestière sous CBFM</th><th>2,06 millions ha</th><th>10,2 % de forêts publiques</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="5">Types de forêts sous régime CBFM</td><td>Bois de <i>miombo</i></td><td>68 % de la superficie totale</td></tr><tr><td>Forêts du littoral</td><td>15 % de la superficie totale</td></tr><tr><td>Bois d'acacias</td><td>16 % de la superficie totale</td></tr><tr><td>Mangrove</td><td>0 % de la superficie totale</td></tr><tr><td>Forêts <i>montane</i></td><td>1 % de la superficie totale</td></tr><tr><td>Nbre de réserves forestières déclarées ou incrites au journal officiel</td><td>382</td><td></td></tr><tr><td>Nbre de villages appliquant le mode de gestion CBFM</td><td>1 102</td><td>10,4 % de villages du pays</td></tr><tr><td>Nbre de districts appliquant le mode de gestion CBFM</td><td>51</td><td>38 % des districts du pays</td></tr></tbody></table>

Sources : URT 2006 ; Blomley et Ramadhani 2007
<table><caption>Tableau 6.3 Adoption et diffusion du mode de gestion CBFM en Tanzanie</caption><thead><tr><td>Date</td><td>Zone forestière sous régime CBFM (ha)</td><td>Nombre de villages appliquant le CBFM</td><td>Source</td></tr></thead><tbody><tr><td>1999</td><td>323 220</td><td>544</td><td>Wily et Dewees 2001</td></tr><tr><td>2002</td><td>1 085 300</td><td>845</td><td>URT 2001b ; rapports FBD</td></tr><tr><td>2006</td><td>2 060 600</td><td>1 102</td><td>URT 2006</td></tr></tbody></table>

Ce régime rencontre donc peu d'obstacles sur le plan juridique et un seul programme a pu être instauré à l'échelle de la nation grâce au très grand soutien de certains partenaires en développement (à savoir, les gouvernements du Danemark, de la Finlande et de la Norvège et la Banque Mondiale) qui œuvrent de plus en plus pour harmoniser les projets avec les structures administratives du pays (Blomley 2006).

La démarche CBFM peut s'appliquer à tous les types de forêts – qu'il s'agisse de forêts *montane* à forte valeur de biodiversité, ou de zones boisées à *miombo* des basses terres à fort taux d'utilisation et de perturbation. Bien que ce mode de gestion soit largement répandu, il tend à se concentrer dans les zones boisées à *miombo* dont un grand nombre se trouvent en dehors des réserves forestières de l'Etat et sur les terres villageoises. En revanche, il ne s'applique aux forêts *montane* (arbres verts à feuilles persistantes) et aux mangroves (palétuviers) que dans des proportions bien moindres ; il faut cependant savoir que la totalité des superficies recouvertes par ces deux types de forêts est relativement moins importante que celle des zones boisées et que la plus grande partie est classée comme réserves forestières du gouvernement central en raison de leur valeur plus élevée à la fois sur le plan économique et sur celui de la biodiversité.

Là où la gestion des forêts a été transférée aux communautés, les données disponibles indiquent une amélioration du couvert forestier. Dans une étude comparant les caractéristiques de croissance de 13 zones forestières soumises à divers régimes de gestion, il est apparu que le couvert forestier semble être en meilleure condition dans des zones gérées partiellement (régime JFM) ou totalement (régime CBFM) par les communautés locales que dans les zones exclusivement contrôlées par l'Etat (Figure 6.1). En témoignent les chiffres plus élevés existant pour les surfaces terrières, les moyennes de croissance annuelle et le nombre de tiges par hectare. Cette étude, confortées par d'autres évaluations récentes (cf. Pfliegner et Moshi 2007), les laisse entrevoir qu'une exploitation des forêts moins chaotique et moins incontrôlée, associée aux efforts déployés par la communauté pour faire appliquer la loi, semblent renverser la tendance à la déperdition du couvert boisé et à la dégradation dans les zones entièrement gérées par les communautés.
<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Figure 6.1 Evolution des moyennes annuelles des surfaces terrières dans 13 forêts soumises à des modes de gestion et des régimes fonciers différents</figcaption></figure>

Source : Blomley et al. 2008

## Contribution du mode de gestion CBFM au revenu des villages

Rares sont les données empiriques concernant la mesure dans laquelle le mode de gestion par les communautés (CBFM) est source de profits sur le plan économique local pour les communautés ou les familles. Le district d'Iringa, qui est l'une des zones dans lesquelles les modes de gestion CBFM ont été appliqués pour la première fois en tant que projet-pilote à la fin des années 1990 avant le vote de la loi sur les forêts (*Forest Act*), constitue à ce titre un cas intéressant permettant de mesurer l'impact et l'efficacité de ce type de régime. Quatorze villages ont reçu une aide afin de réserver des parcelles de petites et moyennes dimensions sur des zones boisées à *miombo* faisant partie des terres du village et s'étendant en moyenne sur 2 600 hectares. Comme l'indique une évaluation du revenu des villages provenant de la forêt, les recettes se montaient annuellement à environ 540 $ US en 2002, mais passaient à environ 720 $ US en 2005 (Lund 2007b).

Comme le montre l'exemple précédent, les zones forestières gérées par des communautés individuelles sont plutôt petites (au plus quelques milliers d'hectares) et le montant des revenus pouvant être retirés d'une forme de gestion durable de la ressource forestière est plutôt faible. Il reste cependant de vastes étendues boisées non affectées riches en bois d'œuvre de valeur significative dont la gestion pourrait être confiée aux villages qui profiteraient des importantes retombées locales potentielles. D'après les diverses évaluations qui ont été faites, il semble que 20 millions d'hectares de forêts non affectées pourraient faire partie d'accords conclus au titre des modes de gestion CBFM (Akida et Blomley 2006). Il est intéressant de constater qu'une grande partie des forêts non affectées disposant encore de réserves de bois d'œuvre se trouvent dans les régions les plus isolées (et, par conséquent, les plus sous-développées) du pays, où n'existent guère d'autres possibilités de développement économique. La Figure 6.2 en fait la démonstration en comparant les barèmes régionaux de la pauvreté (a) et les superficies (en km²) des zones forestières non affectées (b).
Il est clair que les ressources forestières des terres appartenant au village et dont peuvent disposer les communautés locales au titre du mode de gestion CBFM représentent un investissement potentiel extrêmement intéressant susceptible de générer de durables flux de revenus dans des zones où n'existent guère d'autres formes d'activités économiquement productives. Le Tableau 6.4 présente un échantillon de quatre zones forestières dont certaines sont déjà gérées par une communauté (régime CBFM) et d'autres sur le point de l'être, avec indication de leur potentiel en tant que source de revenus locaux substantiels grâce à une gestion durable de la ressource forestière.

Le commerce des produits forestiers est prospère en Tanzanie, piloté par une demande toujours croissante de bois émanant de l'Asie du Sud. La Chine est rapidement devenue l'un des plus gros importateurs de bois durs de Tanzanie, ce qui représente un changement

<figure><img src="image_19.png" /></figure>

<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Figure 6.2 a) Barèmes régionaux de la pauvreté et b) Superficie de la zone forestière non affectée (en km²) par région</figcaption></figure>

Sources : URT 2005a et URT 2003

<table><caption>Tableau 6.4 Zones forestières sélectionnées gérées par les villages et leur potentiel en tant que source de revenus</caption><thead><tr><td>Nom de la forêt et situation</td><td>Superficie (ha)</td><td>Statut</td><td>Revenu annuel estimé en provenance gestion durable ($ US)</td><td>Nbre. de villages administrant la forêt</td><td>Revenu potentiel par village et par an ($ US)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Angai Forest, Liwale District</td><td>141 000</td><td>Plan gestion en cours</td><td>784 000</td><td>13</td><td>60 300</td></tr><tr><td>Suledo Forest, Kiteto District</td><td>164 000</td><td>Réserve forêt villageoise</td><td>213 000</td><td>9</td><td>23 700</td></tr><tr><td>Mtanza Msona Forest, Rufiji District</td><td>10 713</td><td>Réserve forêt villageoise</td><td>57 900</td><td>2</td><td>28 950</td></tr><tr><td>Ipole Wildlife Management Area, Sikonge District</td><td>247 500</td><td>Zone de gestion faune et flore (wildlife)</td><td>730 000</td><td>4</td><td>182 500</td></tr></tbody></table>

Sources : Mustalahti 2007 ; Nelson et Blomley 2007 ; Mellenthien 2005
radical de la dynamique du commerce des années 1980 où 82 % des exportations de bois durs sciés étaient destinés à l'Europe de l'Ouest (Moyo 1985). En 2005, 66 % de tous les conteneurs transportant du bois d'œuvre exporté de Dar es Salaam étaient destinés à la Chine (Milledge et al. 2007). Cette augmentation de la demande a coïncidé avec une amélioration de l'infrastructure routière comme l'ouverture du pont de Mkapa qui enjambe le fleuve Rufiji et permet de mieux accéder aux régions de Mtwara et Lindi, toutes deux caractérisées par de forts taux de pauvreté et dotées de quelques-unes des plus vastes étendues de forêts côtières et de zones boisées à *miombo* inexploitées de la Tanzanie du sud.

Il y a certes de nombreuses raisons de se réjouir de la situation dans laquelle se trouvent les zones sous régime CBFM en Tanzanie. Les superficies passant sous le contrôle direct des communautés sont en nombre croissant ; en outre, dès qu'elles sont gérées par les communautés, les forêts paraissent mieux se porter et se régénèrent. Une politique et une structure législative solides et efficaces stimulent la participation locale, situation qui, associée à un marché du bois en pleine expansion, offre la possibilité de générer des revenus économiques significatifs dès les tout premiers échelons de la hiérarchie administrative. Comment se fait-il donc qu'en dépit de tous ces atouts, aucune de ces possibilités n'ait encore apporté de bénéfices substantiels et sûrs aux communautés dépendant des forêts ? Nous examinons cette apparente contradiction dans la section suivante.

# Défis à l'augmentation des bénéfices locaux provenant des forêts gérées par les communautés en Tanzanie

## Echecs institutionnels, erreurs de gouvernance et coupes illicites dans le secteur forestier

Au niveau national, toute une série de facteurs se combinent pour créer un climat propice à une gouvernance médiocre dans le secteur forestier. Premièrement, il n'existe que très peu de données sur l'étendue et la condition des ressources forestières du pays. Aucune évaluation n'a plus été réalisée à l'échelle nationale depuis le milieu des années 1990 en dépit de changements importants survenus dans le couvert boisé, en particulier hors réserves forestières. Le pays compte plus de 700 réserves forestières dont moins de 10 % seulement sont administrées conformément à des plans de gestion (Akida and Blomley 2006). Dans ces conditions, il est impossible d'évaluer avec précision les résultats d'une gestion durable de la ressource forestière. Il faut reconnaître toutefois que le bois est très largement exploité en Tanzanie en dehors de tout système de gestion pouvant être qualifié de durable (Milledge et al. 2007). Deuxièmement, comme dans un grand nombre de pays en développement, la contribution réelle du secteur forestier à l'économie nationale est sous-évaluée dans des proportions significatives (Banque Mondiale 2007). Cela revient à dire que le grand public, les décideurs et les responsables politiques ne sont pas conscients de l'immensité de la richesse forestière et de sa valeur potentielle sur le plan des rentrées fiscales et de l'ouverture de perspectives économiques à l'échelle nationale et locale. Troisièmement, les rôles dévolus respectivement au gouvernement central et aux administrations locales quant à la collecte et aux affectations des recettes
provenant de l'exploitation des forêts ne sont pas clairs ; contestés de toutes parts, ils débouchent sur un manque d'efficacité chronique (ibid). Enfin, l'augmentation massive de la demande d'exportation de bois d'œuvre vers l'Asie au cours des cinq dernières années exerce une forte pression sur l'exploitation (dont une grande part d'exploitation illicite) des ressources qui restent. C'est le système qui prévaut avec le plein appui de fonctionnaires haut placés dans la hiérarchie des institutions gouvernementales locales et nationales et qui entretient des relations de clientélisme entre chefs de village, exploitants forestiers et individus politiquement puissants (ibid ; Mustalahti 2007). Etant donné l'absence relative de contrôles effectifs, le commerce du bois d'œuvre est devenu très profitable et nombreux sont ceux qui ont investi le secteur dans l'intention d'exporter du bois rond vers les marchés étrangers lucratifs (Milledge et al. 2007). La croissance rapide des exportations, associée aux moyens insuffisants dont dispose le gouvernement pour réglementer le commerce du bois, a soulevé un tollé dans nombre de milieux dont ceux de la presse et des ONG qui s'inquiètent de l'importance de l'exploitation non contrôlée, des manques à gagner, de la dégradation des forêts, des défaillances de la gouvernance et du niveau de responsabilisation des communautés locales (disenfranchised local communities) (Mfugale 2005).

A l'échelle de la collectivité, tous ces facteurs aboutissent à une perte massive de recettes fiscales forestières. Il ressort d'évaluations actuelles que ce ne sont que de 5 à 15 % des taxes dues au titre des forêts qui sont collectées par le gouvernement, ce qui représente une perte annuelle pour le Trésor d'environ 58 millions de dollars US (Milledge et al. 2007). Outre les pertes de recettes fiscales pour le pays, il convient de relever que la part de la valeur marchande finale du bois qui reviendra à la communauté, dans un contexte qui fait la part belle aux coupes illicites, sera négligeable et pourrait même être inférieure à 1 % de la valeur totale du bois exporté.

## Insuffisance de capacités, de moyens et de motivations au niveau des administrations locales

Malgré les efforts notables de décentralisation et les réformes axées sur les administrations locales au cours des cinq dernières années, un grand nombre de districts continuent à manquer de ressources humaines et matérielles, ce qui les contraint à ne pouvoir effectivement mettre en œuvre au niveau local les politiques et lois relatives aux forêts. Le personnel de l'administration de district ne connaît que très parfaitement la nouvelle législation s'appliquant au secteur forestier et les prestations qu'il est mesure de fournir aux communautés locales s'en ressentent forcément. Malheureusement, certains des districts les plus isolés qui sont aussi ceux dont – ironie du sort – le couvert boisé est le plus riche et qui bénéficieraient donc le plus d'un régime CBFM, connaissent souvent les plus fortes pénuries d'effectifs et n'attirent que des employés médiocrement qualifiés ou ceux qui ont été mutés dans ces zones au titre de « sanctions administratives » (Mustalahti 2007). Des informations erronées concernant les procédures CBFM, les dispositions législatives, les démarches et délégations de pouvoirs requises, combinées à une approche plus conservatrice des agents forestiers du gouvernement quant à la participation des communautés à la gestion des forêts dans ces districts, entraînent des retards et parfois même, dans certains cas, des obstructions à la mise en œuvre des politiques officielles.
Pour les conseils de district chargés d'administrer de vastes superficies dont les zones de forêts non affectées représentent une part significative, le produit des impôts, prélèvements et taxes constitue une importante source de revenu local qui peut être utilisé sans être assujetti aux conditions de financement imposées par le gouvernement central dans le cas de nombreux secteurs (voir encadré 6.1). Le transfert des responsabilités de gestion au village pour de vastes pans de forêts non affectées pourrait contrecarrer les objectifs du gouvernement local qui visent à promouvoir la collecte de recettes fiscales au niveau du district et pourraient expliquer en partie la lenteur avec laquelle le mode de gestion CBFM est adopté au niveau local.

La conversion et le transfert de forêts médiocrement gérées relevant du domaine foncier du village à des institutions locales dûment mandatées et dotées de fonctions et responsabilités clairement définies pourraient saper l'influence de réseaux corrompus perpétuant les pratiques de coupes illicites qui entraînent de moindres bénéfices pour les premiers maillons de la chaîne. Le mode de gestion CBFM s'accompagne d'un cadre législatif au titre duquel les pouvoirs de contrôle et de gestion des zones forestières sont transférés au gouvernement du village, ce qui a eu pour effet démontré de faire notablement diminuer aussi bien l'exploitation non maîtrisée que la perturbation forestière (Blomley et al. 2008). Dans tous les cas, le personnel et les conseillers de district sont confrontés à un conflit d'intérêts mêlant, d'une part, la recherche et la poursuite des profits qu'ils retirent des coupes illicites dans les forêts non affectées et, d'autre part, leurs responsabilités et obligations vis-à-vis des communautés qu'ils doivent aider à acquérir des titres de propriété et des droits de gestion (Persha et Blomley, en préparation). Ce conflit se manifeste par le ralentissement (et souvent l'arrêt) d'étapes-clé du processus légal de mise en place du mode de gestion CBFM, telles que l'approbation par le Conseil de district de règlements intérieurs et plans de gestion (Mustalahti 2007).

## Encadré 6.1 District de Kilwa, Tanzanie orientale

Kilwa est un district dont la densité démographique est relativement faible. Il est riche en forêts côtières et en zones boisées à miombo recouvrant 1 291 500 ha – dont environ 80 % sont non affectées.

Les recettes provenant de la taxe forestière (forestry cess) sont une importante source de revenu pour le district, puisque ce produit est imposé au taux de 5 % du montant total de la redevance. En 2003, les recettes prélevées par le conseil de district ont atteint 180 millions de Shillings Tanzaniens (environ 150 000 dollars US), soit 7 % du budget total et recurrent. De ces recettes, 33 millions de TSH provenaient de la taxe forestière, ce qui met ce produit au deuxième rang des sources de revenus internes du district après les taxes prélevées sur l'agriculture.

Source : Danida 2004
Déficit chez les communautés dépendantes de la forêt d'information
et de connaissances sur les opportunités qu'offre le mode de
gestion CBFM

L'héritage laissé par plus d'un siècle de gestion ininterrompue des ressources forestières par l'Etat a fortement marqué les communautés riveraines des forêts en Tanzanie (Wily et Dewees 2001). Malgré les changements radicaux promulgués dans les domaines politique et législatif au cours de la dernière décennie, l'impact de ces réformes ne s'est guère fait sentir dans les communautés rurales isolées. Les districts où les taux d'alphabétisation et le niveau d'éducation des adultes sont les plus faibles tendent souvent à être ceux dont le couvert boisé est le plus étendu, en particulier en dehors des forêts réservées, en raison d'une faible densité démographique et d'une infrastructure médiocre (Cartes 1 et 2). La combinaison de niveaux d'éducation peu élevés et d'une méconnaissance des bénéfices potentiels pour la communauté d'une gestion pérenne de la forêt qu'elle assumerait elle-même (CBFM) est un terreau fertile propice à une exploitation illicite des ressources de la forêt. Pour les hommes dans la tranche d'âge des 19 à 45 ans, l'exploitation forestière est une activité économique importante puisque 16 % des familles riveraines des zones forestières tirent du commerce du bois un avantage économique sous une forme ou une autre (Milledge et al. 2007).

Pour les partisans du mode de gestion CBFM, reste à trouver, dans ces conditions, les incitations, compromis et coûts d'opportunité de ces mesures au niveau local. Si ce régime est prometteur pour l'avenir (faire profiter un plus grand nombre de personnes d'une part plus grande de la valeur représentée par la forêt), la pauvreté constitue, elle, le moteur d'une politique « à court terme et à courte vue » qui consiste à tirer parti des bénéfices, aussi minimes soient-ils, dans l'immédiat, même si ces bénéfices ne représentent qu'une fraction de leur valeur potentielle future.

Quand les communautés connaissent leurs droits et sont conscientes des bénéfices qu'elles peuvent tirer d'un mode de gestion CBFM, tout porte à croire qu'elles seront prêtes à se défendre et qu'elles s'en donneront les moyens par l'organisation de patrouilles dans les zones forestières, l'arrestation et la mise à l'amende des utilisateurs illicites des ressources de la forêt, y compris par la confiscation et la vente des produits et du matériel d'exploitation forestiers illicites. De même, la résistance aux tentatives de fonctionnaires du gouvernement haut placés pour capter et monopoliser les bénéfices tirés de l'exploitation forestière sera d'autant plus vive dans les zones dans lesquelles la population a une meilleure connaissance de la législation, les villageois étant plus à même de juger de leurs droits et de se défendre (Blomley 2006).

Privilégier la conservation et la restauration plutôt que l'utilisation durable

Un grand nombre des premiers sites-pilote administrés sous régime CBFM ont été mis en
place dans des zones menacées d'une exploitation non maîtrisée et non réglementée. Les
tentatives des agents du gouvernement central ou des gouvernements locaux pour gérer
durablement la forêt échouaient souvent soit parce que ces agents disposaient de moyens
limités soit, dans certains cas, parce qu'ils prenaient une part directe à l'exploitation
forestière. Il en est résulté une valeur d'utilisation directe négative des ressources naturelles pour bon nombre des communautés de ces zones menacées au moment où la gestion leur a été confiée (Blomley et Ramadani 2006). Il a donc fallu consacrer beaucoup de temps et d'efforts à la surveillance par patrouilles et à des activités de protection et de conservation de la forêt avant de pouvoir constituer et exploiter un capital de ressources naturelles suffisant (sous la forme de bois commercialement utile).

En deuxième lieu, l'expérience des autres districts dans lesquels un régime de gestion participative (GPF) a été mis en place plus récemment montre qu'un seuil important est franchi, pour passer au mode de gestion par les communautés (CBFM) ou, en général, à des actions de protection de la forêt, dès lors qu'un certain nombre de résidents locaux s'inquête suffisamment des destructions et pertes subies par la forêt locale pour réagir en commençant à promouvoir l'adoption d'un système de gestion sous une forme ou une autre (URT 2003b). Le mode de gestion CBFM est la réponse apportée dans les cas de déperdition croissante et incontrôlable du couvert forestier ; comme il tend à privilégier la conservation plutôt que le rendement, il n'est pas considéré comme un outil visant à tirer parti des bénéfices économiques que peut rapporter une gestion durable des ressources de la forêt. Une grande partie des activités (telles qu'elles sont stipulées dans les plans de gestion et règlements intérieurs) engagées par les communautés dans ce contexte tendent donc à protéger, conserver et utiliser avec restriction les produits de la forêt afin d'étendre et de renforcer leur contrôle sur ladite ressource.

La tendance ainsi observée dans les communautés est confortée par l'attitude qui prévaut à tous les échelons du gouvernement en Tanzanie concernant la nécessité de conserver et de protéger les forêts naturelles du pays. C'est aussi devenu un leitmotiv des articles de la presse nationale qui rapportent des cas de coupes illicites et non maîtrisées dans des zones forestières écologiquement sensibles, des baisses de débit des cours d'eau provoquant des pannes de courant dues à une réduction de la capacité des barrages hydroélectriques et qui font aussi état du changement climatique et de l'empiètement continu des terres agricoles sur les réserves forestières. Cet état d'esprit est cependant en grande partie le résultat d'opinions traditionnelles bien ancrées chez certains forestiers qui estiment qu'en matière de conservation des forêts, l'Etat est seul habilité et capable d'assurer une gestion et une utilisation pérennes et que la « foresterie » est une technique qui dépasse les capacités des communautés rurales pauvres (ibid). Tout ceci est encore renforcé par la conviction inébranlable des cadres forestiers moyens que l'objectif sous-jacent de la GPF est de diminuer la dépendance vis-à-vis de la forêt plutôt que de considérer la forêt comme un atout précieux favorisant l'instauration et le maintien de conditions de vie satisfaisantes (Springate-Baginski 2007). La réaction naturelle à toutes ces manifestations de crainte et d'appréhension est de privilégier la protection et de la faire toujours passer avant la gestion durable et ce, malgré les dispositions claires stipulées dans la *Forest Act* (loi sur les forêts).
# De la politique à la pratique : remettre les bénéfices de la gestion durable des forêts aux villageois

Dans cette section, nous adressons des recommandations aux décideurs politiques, aux institutions gouvernementales et aux responsables de projets financés par des bailleurs qui, mises en œuvre ensemble, pourraient amorcer la prise de mesures permettant de remédier à certaines des difficultés exposées plus haut.

## Aborder la question de la gouvernance à l'échelle nationale

Un système corrompu et bien enraciné de népotisme et clientélisme est omniprésent à tous les échelons, des chefs de village et employés des conseils de district aux exploitants illicites et hauts fonctionnaires du gouvernement (Milledge et al. 2007). Dans de telles conditions, toute action visant à démêler les fils complexes du réseau de clientélisme et à renverser la tendance de façon à ce que les dirigeants élus rendent désormais des comptes à ceux qu'ils représentent devient un long et difficile processus. Ce défi ne se limite pas au secteur forestier et doit être relevé dans bien d'autres domaines. La source des médiocres résultats observés en matière de gouvernance se situant à l'échelle nationale, il semble opportun d'aborder le problème sous cet angle et d'agir en commençant précisément à ce niveau.

Les discussions en cours en Tanzanie sur la ratification de l'initiative intitulée *Forest Law Enforcement and Governance* (FLEG) et sur la création d'une structure de suivi, *l'Independent Forest Monitoring* (IFM), étayées par des campagnes de sensibilisation et d'information au sein de la société civile et de la presse locale, sont des signes prometteurs d'un début de renversement du climat d'impunité dont bénéficiait jusqu'ici la pratique des coupes illicites. Le récent rapport sur les coupes illicites du sud de la Tanzanie (Milledge et al. 2007) a mis l'accent sur l'étendue des pertes de recettes fiscales dues à ce type d'exploitation en relevant qu'il s'agit de recettes qui pourraient être utilisées au niveau national pour financer des objectifs de développement plus vastes et améliorer l'efficacité de la gouvernance dans les forêts et les villages en vue de procurer de précieuses sources de revenu locales aux communautés pauvres et isolées du pays. Il a été largement diffusé dans les milieux gouvernementaux et aussi auprès des partenaires en développement et des membres de la société civile et pourrait bien donner l'impulsion suffisante pour démanteler ou, au moins, affaiblir nombre de réseaux de clientélisme qui apportent leur soutien aux coupes illicites.

## Aider les communautés à faire valoir leurs droits

S'il convient de rechercher les moyens de rendre le gouvernement plus ouvert, transparent et responsable, il faut aussi renforcer les actions engagées au niveau local pour sensibiliser la population et lui apprendre à mieux connaître la législation existante. Les communautés dépendantes de la forêt doivent être informées de la valeur potentielle de l'exploitation du bois sur les terres appartenant à leurs villages ainsi que des dispositions législatives qui leur permettent de faire valoir leurs droits et d'en demander l'exécution aux institutions gouvernementales. De même, il est essentiel que les communautés qui
résident dans des zones riches en ressources forestières soient pleinement conscientes des responsabilités dévolues aux représentants élus chargés de gérer la forêt (tels que les comités villageois de gestion des ressources naturelles) ainsi qu'au personnel et aux conseillers de district quant au transfert des droits en matière de gestion forestière. Les ONG ont un rôle important à jouer pour aider les institutions des communautés qui ont été mises en place pour gérer les ressources de la forêt mais sont politiquement faibles à ouvrir et exploiter certains créneaux politiques de façon à présenter et à faire reconnaître leurs demandes au plan local comme à l'échelle nationale. Cela suppose que les organisations qui appuient les initiatives liées à la gestion des forêts devront acquérir de nouvelles compétences car nombre d'entre elles sont des organisations qui s'occupent essentiellement de conservation et n'ont que des moyens limités en matière d'actions de sensibilisation et de responsabilisation politique. On trouve cependant de précieux exemples d'expériences de ce genre menées dans d'autres secteurs de développement qui sont riches d'enseignement, en particulier pour ce qui est de communiquer avec des groupes-cible de populations pauvres, isolées et souvent analphabètes sous une forme accessible en utilisant des supports qui tiennent compte des réalités locales. L'utilisation de panneaux d'affichage, d'un graphisme accrocheur retenant l'attention et d'un texte simple est apparue comme fort utile pour transmettre à la population en version grand public les informations rapportées par les institutions gérant les finances du village ou du district et la technique a maintenant été officiellement adoptée par le gouvernement en tant qu'outil de communication visant à améliorer la gouvernance au niveau local (URT 2005b). Enfin, dans les cas extrêmes d'abus de pouvoir, on peut avoir recours à un moyen controversé mais efficace de rétablir la justice, qui consiste à fournir une assistance juridique à des communautés qui ne sont plus franchisées (disenfranchised).

## Créer un système d'incitations pour les gouvernements locaux

Dans ce chapitre, nous avons insisté sur l'importante contribution que constitue pour les conseils de district le prélèvement d'impôts et taxes sur les ressources naturelles en tant que source de revenu et sur l'idée que déléguer aux villages le pouvoir de collecter ces taxes et redevances sur les forêts aura pour résultat des pertes de revenu nettes pour les administrations locales. Il n'en demeure pas moins que, s'agissant de la collecte des impôts, l'efficacité des districts laisse à désirer et que, dans certains cas, on a pu calculer que le montant obtenu ne représentait que de 1 à 5 % du potentiel réalisable (Milledge et al. 2007, Lund 2007a). Les recherches menées dans le district d'Iringa font apparaître que l'efficacité est plus grande quand les responsabilités en matière de collecte d'impôts sont transférées du district au village. On a pu observer que les 14 villages appliquant le mode de gestion CBFM ont obtenu des recettes dont la totalité a représenté un montant plusieurs fois supérieur à celui perçu par le conseil de district sur les forêts des 153 villages restants (Lund 2007b).

Afin de pouvoir lancer le processus d'adoption du mode de gestion CBFM et outre les efforts déployés pour remédier aux problèmes de gouvernance et accroître la responsabilisation, il conviendrait de créer un système d'incitations pour les conseils de district dont la première responsabilité est de faciliter le transfert de la gestion des forêts non affectées aux gouvernements des villages. On pourrait commencer par aider les instances villageoises et les conseils de districts à négocier la répartition des prélèvements fiscaux provenant
des réserves forestières situées sur les terres villageoises. Même si une telle disposition n'est pas inscrite dans la loi, un petit pourcentage des taxes prélevées sur les forêts des villages (de l'ordre de 5 à 10 % peut-être) pourrait être rétrocédé aux conseils de district. Une partie des fonds pourrait être affectée au financement d'actions de vulgarisation que le district rétrocèderait au village. Il faudrait en outre pouvoir démontrer aux conseils de district qu'un pourcentage de 5 à 10 % des recettes prélevées par les villages sur les forêts est susceptible de représenter une somme correspondant à une augmentation considérable par rapport aux montants perçus quand ce sont les méthodes actuelles qui sont appliquées, à savoir quand la collecte des impôts relève des conseils de district. Si la preuve est apportée qu'un tel modèle fonctionne, ledit modèle pourrait alors être traduit en directives plus contraignantes, voire en textes juridiques réglementant la mise en place de modes de gestion CBFM pour les gouvernements locaux. Pour la bonne marche du système, il importera d'élargir le débat en incluant les membres élus et nommés des différents conseils de district concernés et tous ceux que les conseils de district ont reçu pour mandat de représenter et de servir. Ce n'est qu'après la suppression du système pervers d'incitations décrit plus haut et la mise au pas d'un personnel qui assumera désormais ses fonctions conformément au mandat institutionnel établi plutôt que pour l'appât du gain, que la création d'un système d'incitations budgétaires au niveau des gouvernements locaux aura quelque chance de succès.

Nous avons souligné à quel point et comment les échecs en matière de gouvernance ont sapé les efforts des communautés locales pour faire valoir leurs droits conformément à la législation relative aux titres de propriété et à la gestion de leurs forêts. Nous avons aussi relevé combien et comment l'insuffisance des moyens contribue à la faiblesse et à l'inefficacité des structures en place, voire à l'absence de toute prestation de services au niveau local. C'est aux gouvernements locaux que revient la responsabilité première de mettre en œuvre le mode de gestion CBFM au niveau du village et force est de constater que leurs moyens – personnel, capacités et incitations – sont souvent très insuffisants. C'est particulièrement vrai pour les districts les plus isolés où il est encore plus difficile de recruter du personnel compétent et qualifié mais qui sont aussi ceux qui sont potentiellement le mieux à même de tirer les bénéfices les plus élevés du mode de gestion CBFM. Il est urgent de mettre en place un système d'incitations pour les gouvernements locaux (en les subventionnant, éventuellement, dans le cadre du financement accordé au secteur forestier) afin de recruter du personnel qualifié et de le garder. Il convient de ne pas oublier non plus qu'il faut du temps pour changer l'état d'esprit du personnel chargé de mettre en œuvre les stratégies définies dans le secteur forestier, en particulier de ceux qui sont le produit d'une éducation traditionnelle en matière de foresterie. Une formation-emploi visant à remédier aux besoins à court terme doit être complétée par des réformes à plus long terme qu'il conviendra d'introduire dans les programmes des collèges et facultés de foresterie.
## Conclusions

Le régime de gestion communautaire (CBFM) est celui qui détient la clé d'une gestion durable des forêts et peut contribuer à une amélioration significative des conditions de vie rurales dans quelques-unes des parties les plus pauvres et marginalisées du pays. Pour toutes sortes de raisons, les promesses de bénéfices à retirer de la gestion des ressources naturelles ne se sont pas encore réalisées dans la vaste majorité des zones passées sous régime CBFM malgré un négoce et un marché du bois en pleine expansion et un contexte politique et législatif très propice à la mise en application de ce mode de gestion. Dans ce chapitre, nous avons essayé d'analyser pour mieux la comprendre cette apparente contradiction entre politique et pratique. Nous sommes arrivés à la conclusion que l'une des causes principales de ce dysfonctionnement venait d'une médiocre gouvernance de la forêt et, en tout premier lieu, de l'existence d'un système d'incitations institutionnelles au sein du gouvernement central et des gouvernements locaux qui fait obstacle à une gestion durable des ressources forestières et à l'obtention de bénéfices rétrocédés aux communautés. L'absence quasi totale de toute prise de conscience par les communautés dépendantes des forêts vis-à-vis de l'importance des droits qu'elles détiennent sur la gestion des forêts ou de celle des lois et possibilités y afférentes, d'une part, et les faibles moyens dont disposent les gouvernements locaux, d'autre part, renforcent encore cette tendance. Dans un tel contexte, des recommandations du type de celles habituellement adoptées dans le cadre de projets financés par l'aide internationale qui mettent l'accent sur les solutions techniques (comme la publication de directives et de manuels) ou le renforcement des capacités (cours de formation, séminaires et développement des compétences) peuvent se révéler utiles mais seront insuffisantes si on veut s'attaquer aux causes profondes. Ce sont de nouvelles actions, plus radicales encore qui seront nécessaires pour renverser le système actuel et s'attaquer à « la dure et brutale réalité du quotidien politique des populations gouvernées » (Brockington 2007). Nous avons formulé une série de recommandations qui, toutes mises en œuvre de concert, pourraient apporter un début de remède aux problèmes inhérents à la Tanzanie en matière de pouvoir, d'accès et de contrôle aux ressources de la forêt. Enfin, nous avons relevé la nécessité de conduire d'autres recherches indépendantes plus approfondies dans certains secteur-clé, à savoir, sur la contribution du mode de gestion CBFM au niveau de vie des populations rurales en termes monétaires et non monétaires, sur la contribution globale des biens et services du secteur forestier à l'économie et sur l'impact des divers régimes de gestion sur le milieu forestier.

## Remerciements

Nous remercions Fred Nelson, Laura German, Jens Friis Lund, Irmeli Mustalahti, Dan Brockington, Geir Sundet et un réviseur resté anonyme qui ont apporté de précieux commentaires aux versions préliminaires de ce texte. Les auteurs souhaitent aussi exprimer leur gratitude à Simon Milledge qui les a aidés à mettre en page les cartes de la Figure 6.2.
Références

Akida, A. et Blomley, R. 2006 Trends in forest ownership, forest resources tenure and institutional arrangements: Are they contributing to better forest management and poverty reduction? Etude de cas de Tanzanie, préparé pour la FAO Rome. Rapport non publié.

Blomley, T. 2006 Mainstreaming participatory forestry within the local government reform process in Tanzania. Gatekeeper Series 128. International Institute for Environment and Development, Londres.

Blomley, T. et Ramadhani, H. 2006 Going to scale with participatory forest management: Early lessons from Tanzania. International Forestry Review. 8(1): 93-100.

Blomley, T. et Ramadhani, H. 2007 Participatory forest management in Tanzania. An overview of status, progress and challenges ahead. The Arc Journal, 21. Tanzania Forest Conservation Group, Dar es Salaam, Tanzania.

Blomley, T., Pfliegner, K., Isango, J., Zahabu E., Ahrends, A. et Burgess, N. 2008
Seeing the wood for the trees: Towards an objective assessment of the impact of
participatory forest management on forest condition in Tanzania.
Oryx 42(2): 1-12.

Brockington, D. 2007 Forests, community conservation, and local government performance: The village forest reserves of Tanzania, Society & Natural Resources, 20(9):835-848.

Carter, J. et Gronow, J. 2005 Recent experiences in collaborative forest management. Occasional Paper 43. CIFOR, Bogor, Indonésie.

Danish International Development Agency (Danida) 2004 Review of the present royalty and revenue collection system for forest products in Lindi region. Final Report. PEM Consult Ltd, Afrique de l'Est.

Ingles, A.W., Munsch, A. et Qwist-Hoffmann, H. 1999 The participatory process for supporting collaborative management of natural resources: An overview. FAO, Rome.

Lund, J.F. 2007a Is small beautiful? Village level taxation of natural resources in Tanzania. Public Administration Development 27:307-318.

Lund, J.F. 2007b Money talks: CBFM and village revenue collection in Iringa district. The Arc Journal, 21. Tanzania Forest Conservation Group, Dar es Salaam, Tanzania.

Lund, J.F et Nielsen, Ø.J. 2006 The promises of participatory forest management.
*Dans* : (éds.) Charton, H. et Médard, C. Forest conservation and poverty
alleviation: The case of Tanzania. 2006. L'Afrique Orientale, Annuaire 2005.
L'Harmattan, Paris, France, pp. 201-241.

Mellenthien, J. 2005 Timber utilisation in suledo village land forest reserve Kiteto district. Rapport non publié pour ORGUT Consulting AB.
Meshack, C.K et Raben, K. 2007 Balancing costs and benefits, rights and responsibilities in the management of catchment forests. The Arc Journal 21. Tanzania Forest Conservation Group, Dar es Salaam, Tanzania.

Meshack, C.K., Ahdikari, B., Doggart, N. et Lovett J.C. 2006 Transaction costs of community-based forest management: empirical evidence from Tanzania. African Journal of Ecology, 44:468-477.

Mfugale, D. 2005 Rufiji forests under threat as traders defy logging ban. The Guardian. http://www.ippmedia.com/ipp/guardian/2005/07/12/44215.html. (1 fevrier 2007).

Milledge, S., Gelvas, I. et Ahrends, A. 2007 Forestry, governance and national development: Lessons learned from a logging boom in southern Tanzania. TRAFFIC East/Southern Africa.

Mustalahti, I. 2007 Msitu wa Angai: Haraka, haraka, haina baraka! Why does handing over the Angai forest to local villages proceed so slowly? Dans : Gould, J. et Siitonen, L. Anomalies of aid. A festschrift for Juhani Koponen. Helsinki: Institute of Development Studies 15:168-86.

Mniwasa et Shauri 2001 Review of the decentralization process and its impact on environment and natural resources management in Tanzania. Lawyers Environmental Action Team (LEAT), Dar es Salaam, Tanzania.

Nelson, F. et Blomley, T. 2007 Eating from the same plate: Integrating community based wildlife and forest management. *The Arc Journal* 21:11-13. Tanzania Forest Conservation Group, Dar es Salaam, Tanzania.

Nelson, F. et Ole Makko, S. 2005 Communities, conservation, and conflict in the Tanzanian Serengeti. Dans : (éds.) Child, B. et Lyman, M.W., Natural resources as community assets: Lessons from two continents. Sand County Foundation et le Aspen Institute, pp. 121-145.

Persha, L. et Blomley, T. (en préparation) Forest devolution in Tanzania: Policy-driven differences in local forest institutions, disturbance, and forest condition in four afro-montane forests.

Pfliegner, K. et Moshi, E. 2007 Is joint forest management viable in protection forest reserves ? Experiences from Morogoro Region. The Arc Journal. 21, 17-20. Tanzania Forest Conservation Group. Dar es Salaam, Tanzania.

Ribot, J. 2002 Democratic decentralisation of natural resources: Institutionalising popular participation. World Resources Institute, Washington, DC.

Ribot, J. 2004 Waiting for democracy: The politics of choice in natural resource decentralisation. World Resources Institute, Washington, DC.

Springate-Baginski, O., Banerjee, A. et Sarap, K. 2007 Can local forest management help improve forest-based livelihoods ? Insights from West Bengal and Orissa. Présenté à International conference on poverty reduction and forests: Tenure, market and policy reforms’ regional community forestry training centre for Asia and the Pacific (RECOFTC) Bangkok, Thailand.

République Unie de Tanzanie 1999 Village land act (and regulations) No. 5 of 1999. Ministry of Lands and Human Settlements. Dar es Salaam, Tanzania.
République Unie de Tanzanie 2001a National forest programme 2001 – 2010.
Forestry and beekeeping division, Ministry of Natural Resources and Tourism.
Dar es Salaam, Tanzanie.

République Unie de Tanzanie 2001b Project implementation manual: Annex 2.
Improving service delivery for participatory forest management. Ministry of
Natural Resources and Tourism, Forestry and Beekeeping Division.

République Unie de Tanzanie 2002 The Forest Act, No. 7, Ministry of Natural Resources and Tourism, Dar es Salaam, Tanzania.

République Unie de Tanzanie 2003a The status of central and local government forest reserves, private sector, or others in Tanzania. Ministry of natural resources and tourism, Forestry and beekeeping division, Dar es Salaam, Tanzanie.

République Unie de Tanzanie 2003b Participatory forest management. A report on lessons learnt. Indufor Oy et FTP International Ltd. Dar es Salaam, Tanzanie.

République Unie de Tanzanie 2005a Poverty and human development report. The Research and analysis group. Dar es Salaam, Tanzania.

République Unie de Tanzanie 2005b Communication strategy for the national strategy for growth and reduction of poverty. Vice Presidents Office. Dar es Salaam, Tanzania.

République Unie de Tanzanie 2006 Participatory forest management: Facts and figures. Forestry and beekeeping division, Ministry of natural resources and tourism. Dar es Salaam, Tanzania.

Wily, L.A. 2000 Land tenure reform and the balance of power in Eastern and Southern Africa. Natural Resource Perspectives, 58. Overseas Development Institute, Londres.

Wily, L.A. et Dewees, P. 2001 From users to custodians: Changing relations between people and the state in forest management in Tanzania. World Bank Policy Research Working Paper No. 2569.

Wily, L.A. 2002 Participatory forest management in Africa. An overview of progress and issues. 31-58. *Dans : Proceedings of second international workshop on participatory forestry in Africa.* FAO, Rome.

Banque Mondiale 2007 Putting Tanzania's hidden economy to work :
Reform, management and protection of its natural resource sector. Dar es
Salaam, Tanzania.
<figure><img src="image_21.png" /></figure>
## Genre, représentation et participation
dans la gestion décentralisée
des forêts

### Etudes de cas du Cameroun et du Sénégal

S. Bandiaky et A-M. Tiani

### Introduction

La politique de décentralisation forestière, qui requiert le transfert de pouvoir de l'Etat aux institutions politiques locales, est supposée engendrer plus d'efficacité, plus d'équité et de justice dans l'accès aux ressources et la fourniture des services au niveau local (Bako-Arifari 1997). Elle devrait également accroître la démocratie, la participation populaire (Meinzen-Dick et Knox 1999; Ribot 2006), et la représentation des groupes marginalisés tels que les femmes. Dans un tel contexte, les groupes marginalisés sont supposés avoir une plus grande influence sur les politiques locales et plus particulièrement sur la gestion des ressources forestières, grâce à la nature ouverte et participative de la prise de décision qui œuvre pour l'équité (Ostrom 1990; Ribot et Larson 2004).

Cependant, la façon dont la décentralisation est mise en œuvre ne reflète pas toujours la façon dont elle est théoriquement définie et représentée dans les politiques et les structures institutionnelles. Il serait simpliste et trompeur de croire que le transfert de pouvoir en tant que tel va résoudre le problème (Goetz et Hassim 2003, pp 20-21). « Les agents de développement doivent être prudents sur le fait de considérer la décentralisation comme une panacée pour les problèmes de développement local. La décentralisation facilite le développement seulement si les règles qui gouvernent les institutions locales peuvent produire des résultats performants et efficaces (Patterson 2003, p.49). Des études ont révélé que les élus locaux généralement n'inscrivent pas dans leurs agendas les besoins et contraintes auxquels les femmes, les pauvres et les groupes marginalisés sont confrontés, à moins que ce ne soit exigé par le gouvernement (Crook et Sverisson 2002; Ribot et Larson 2004). Au Sénégal, bien que les droits des femmes sont en train d'évoluer, jusqu'à une époque récente, les processus officiels sous-représentait ou excluaient les femmes (Ribot 1999). Par conséquent, il est nécessaire pour les agents de terrain et les planificateurs de s'interroger sur les différences de genre (c.-à-d. ce que implique être un homme ou une femme dans un contexte donné) (Cornwall 2003).

Le genre en tant que catégorie d'analyse est une variable importante qui permet de comprendre les relations de pouvoir entre les hommes et les femmes, leurs différences de besoins, intérêts, les contraintes d'accès et de contrôle des ressources (Rocheleau,
Thomas-Slayter et Wangari 1996). Dans quelle mesure le processus de décentralisation et de reforme de la tenure forestière a-t-il influencé la capacité des femmes à changer l'ordre établi en se forgeant une place dans les sphères de prise de décisions sur la gestion des forêts ? Quels sont, dans ce processus, les facteurs incitatifs ou contraignants à une meilleure implication des femmes dans la gestion des ressources forestières ? Plus d'une décennie après la mise en œuvre de cette vague de décentralisation, quel bilan tirer quant à l'équité de genre dans l'accès et le contrôle des ressources et autres bénéfices de la gestion forestière ? La réponse à ces questionnements est à trouver dans le fonctionnement des institutions locales de la gouvernance forestière. La manière dont elles déterminent ou affectent les relations de pouvoir et d'autorité sont des aspects importants pour mieux comprendre les relations de genre dans l'accès et la gestion des ressources forestières (Robbins 1998 ; Seager 1993).

Au Sénégal, la loi no. 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des collectivités locales confère la gestion des ressources forestières en zones de terroirs<fnref n="1" /> et des forêts communautaires aux structures décentralisées que sont les conseils régionaux, communaux, et ruraux. Au Cameroun, la loi de 1994 permet la création des forêts communales et communautaires, et de zones d'intérêt cynégétique à gestion communautaire. Dans les deux pays, les institutions décentralisées ont en charge la gestion des espaces forestiers et bénéficient de rétrocessions fiscales.

Cette étude comparative porte sur le Conseil rural de Dialakoto (élu en 2002 et pour un mandat de cinq ans) dans la région de Tambacounda au sud-est du Sénégal d'une part, et le conseil municipal et les entités de gestion des forêts communautaires dans la Forêt Modèle de Dja et Mpomo (FOMOD), Département du Haut-Nyong, province de l'Est du Cameroun d'autre part. La méthodologie utilisée pour le cas du Sénégal est ethnographique et qualitative. Des interviews ont été conduites avec les conseillers hommes et femmes, des responsables et membres des groupements de femmes, ainsi que des femmes spécialisées dans la cueillette, la transformation, et la vente des produits forestiers. Dans la FOMOD au Cameroun, des consultations individuelles ou par groupes focaux ont été organisé avec des élus locaux, des autorités traditionnelles, des responsables des associations en charge de la gestion des forêts communautaires et des ONG. Les discussions ont porté sur les opportunités et les contraintes qui affectent la participation effective des femmes et des hommes aux décisions sur la gestion des ressources, les facteurs qui influencent le positionnement des femmes comme moteur du développement et leurs conséquences socioéconomiques et écologiques.

Cette étude analyse la dynamique de la participation des femmes et des hommes aux prises de décision concernant la gestion des forêts et de ses retombées financières, la prise en compte des questions de genre dans l'élaboration des programmes et des budgets des conseils ruraux ainsi que l'implication qu'ont ces facteurs. Des recommandations sont aussi formulées pour une participation et une représentation équitable pour une bonne gouvernance locale dans la gestion des forêts.

<footnote n="1">1 Cette loi divise le domaine nationale en quatre catégories : zones urbaines, zones classées, zones de terroir et zones pionnières. Ce sont les zones principalement utilisées pour l'agriculture qui ont été classées comme zones de terroir (note du traducteur).</footnote>
# Présentation des sites

## La communauté rurale de Dialakoto, Sénégal

La région de Tambacounda, où se trouve la communauté rurale (CR) de Dialakoto, occupe une superficie de 59 602 km<fnref n="2" />, soit 30 % du territoire national. Elle couvre les trois quart des ressources naturelles du pays (minières et forestières). Elle est cependant l'une des régions les plus pauvres du Sénégal. La communauté rurale a une superficie de 6 202 km<fnref n="2" />, une population de 8 722 habitants répartie entre trente quatre villages (RDS 1998). La particularité de la CR de Dialakoto est qu'elle est située à la périphérie du Parc National de Niokolo Koba (913 000 ha) et de la forêt classée de Diambour (127 000 ha). La majorité des ressources forestières à valeur économique tels que les produits de cueillette (fruits locaux, miel, gomme arabique, fibres de rôniers, et bambou sec) se trouvent dans ces aires protégées qui sont interdites d'accès aux populations.

La CR de Dialakoto compte en plus, deux réserves communautaires : Malidino (10 059 ha) et Mansadala (58 280 ha), qui ont des objectifs de conservation de la biodiversité. Les zones de terroirs qui sont gérées par le conseil rural et qui appartiennent aux populations sont coincées entre les aires protégées et sont pauvres en ressources. 40 % de la superficie du parc se trouve dans la communauté rurale ainsi qu'une partie de la forêt classée dans laquelle se trouvent quelques villages. Cette situation crée des conflits.

## La Forêt Modèle de Dja et Mpomo,<fnref n="2" /> Cameroun

Localisée dans la province de l'Est du Cameroun, la forêt modèle de Dja et Mpomo (FOMOD) est assise sur quatre unités administratives : Lomie, Mindoudou, Messok et Ngoyla. Elle couvre actuellement une superficie de 700 000 ha (MINEF 2005). La population est estimée à 25 000 habitants. Elle regroupe les Bantous (majoritaires), les Pygmées Baka ainsi que des immigrants originaires d'autres régions du Cameroun.

La région présente un intérêt pour la conservation. Elle abrite la réserve de la biosphère de faune de Dja (150 000 ha), l'une des plus étendue du Bassin du Congo et reconnue comme site du patrimoine mondial. C'est dans cette région qu'ont eu lieu les expériences pilotes de décentralisation forestière et de dévolution avec la légalisation des premières forêts communautaires, dont une gérée par la minorité pygmée Baka.

Diverses institutions de gestion forestières se côtoient dans la FOMOD : 4 communes rurales, 45 forêts communautaires dont 19 en phase d'exploitation ; une forêt communale ; plusieurs concessions forestières dont une, PALLISCO, engagée dans le processus de certification forestière ; une société d'exploitation minière, la GEOVIC Cameroun. Par ailleurs, on y compte plus d'une dizaine d'ONG d'appui aux initiatives locales et 7 organisations internationales de conservation, de développement ou de recherche.

<footnote n="2">² La Forêt Modèle (FM) est un processus de gestion collaborative des forêts basé sur un partenariat intersectoriel et volontaire et de partage de connaissance entre les niveaux local, régional et international. En août 2005, le gouvernement camerounais a promulgué deux sites de forêts modèles, Campo-Ma'an au Sud du Cameroun et de Dja et Mpomo à l'est, pour une expérience pilote dans le contexte africain. C'est cette dernière FM qui fait l'objet de la présente étude.</footnote>
# Genre, décentralisation et gestion des ressources :
état des lieux

Comprendre la problématique du genre dans ce cas spécifique suppose examiner divers aspects de la gouvernance forestière pour évaluer le degré de prise en compte de la dimension du genre. Ainsi, seront examinés la politique de la décentralisation forestière en cours dans les deux pays, l'organisation et le fonctionnement des entités juridiques de gestion décentralisée des forêts, la représentativité du genre dans les instances de décision ainsi que dans les positions stratégiques en leur sein. La participation des femmes dans la prise de décision est analysée à travers leur adhésion en nombre et leur pouvoir d'influence dans les processus de mise en œuvre de leurs propres intérêts et programmes.

# Sénégal

## La politique de gestion décentralisée des ressources forestières

A partir de 1996, les politiques de gestion des ressources forestières au Sénégal ont été élaborées en relation avec les principes de participation communautaire et les mécanismes de décentralisation : cela concerna le Plan National de l'Environnement (PNAE) en 1997, le Code Forestier en 1998, la Stratégie Nationale et Plan d'Actions pour la Conservation de la Biodiversité et le Code de l'Environnement en 2001. Avec l'émergence du processus de décentralisation et régionalisation en 1996,<fnref n="3" /> l'Etat a effectivement transféré le pouvoir aux collectivités locales.<fnref n="4" /> Ces reformes ont donné aux communautés rurales le droit d'avoir leurs propres forêts et de les gérer. Les collectivités locales ont ainsi eu une autonomie de prise de décisions et de gestion des affaires locales. Les conseils ruraux sont aussi les décideurs clés en ce qui concerne l'allocation et l'utilisation des terres en milieu rural (c.-à-d. dans les zones de terroir<fnref n="3" />).

La politique de collecte des taxes forestières et de leurs redistributions doit permettre de dégager des ressources pour le développement communautaire. L'accès aux ressources forestières en zones de terroir doit contribuer à l'amélioration du niveau de vie des populations par la création d'emplois et d'activités génératrices de revenus. Ces bénéfices potentiels doivent aussi inciter une gestion durable, intégrant conservation de la biodiversité, lutte contre la pauvreté et bonne gouvernance locale.

Avec la régionalisation de 1996 et le transfert de pouvoir de gestion des ressources naturelles aux institutions locales, a été introduite une nouvelle dimension de politique électorale à la gestion des ressources naturelles. Le conseil rural, en tant que premier niveau de collectivité locale, est l'organe de prise de décisions concernant les affaires de la

<footnote n="3">³ Le pouvoir et l'autonomie juridique et financière transférés aux conseils ruraux sont légalement établis dans le Code des Collectivités Locales (RdS 1996) et dans le Code Forestier de 1998.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Les collectivités locales représentent des unités administratives et géographiques. Elles comprennent le conseil régional, le conseil municipal et le conseil rural.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Les zones de terroir sont les terres qui n'entrent pas dans la catégorie du domaine national c.-à-d. les aires protégées telles que les forêts classées, les Parcs nationaux et les réserves de biosphère.</footnote>
communauté rurale (CR). Les compétences transférées à la CR concernent principalement
la gestion des forêts en zones de terroirs, la délivrance des permis de coupe, la quote-part
d'amende prévue par le Code Forestier, la constitution et le fonctionnement des comités
de protection de la forêt, la création des bois et des aires protégées telles que les réserves
communautaires. Les taxes et les amendes qui sont collectées à partir de l'exploitation
des ressources forestières contribuent à renforcer le budget du conseil rural. Les conseils
ruraux, à leur tour, mettent en place des plans locaux de développement et donnent
leurs avis sur tous les projets de développement et d'environnement qui concernent les
populations locales.

Ces textes de lois et politiques de la décentralisation sont généralement techniques
et ne prennent pas en compte les questions de genre, les aspects sociaux et culturels.
Les différentes politiques environnementales et plans d'actions qui ont été réactualisés
dans le contexte de la décentralisation au Sénégal, soit ne mettent généralement pas en
exergue les questions de genre, soit sont neutres sur la question, ou bien introduisent
les femmes et les questions de genre de manière très générale. Le genre n'est pas en
général adéquatement pris en compte dans les politiques, lois, et programmes étatiques ;
ce qui contribue à saper les besoins et intérêts des femmes par rapport à l'accès aux
ressources forestières.

Même si aucune disposition n'exclut la participation politique des femmes dans les affaires locales, le genre n'est pas réellement pris en compte par les textes sur la décentralisation. La loi n° 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités Locales, composée de 372 articles, donne compétences aux organes délibérant locaux l'obligation d'assurer à « l'ensemble de la population sans discrimination, les meilleures conditions de vie ». Cependant, c'est seulement dans trois dispositions que le Code fait allusion aux conseillères (articles 28, 98, et 202) à propos des organes des collectivités locales (IED 2006). C'est après la conférence de Rio, en 1992, que l'implication des femmes dans les politiques environnementales a commencé timidement à émerger.

Cameroun

La politique de gestion décentralisée des ressources forestières :
quelle politique de genre ?

La loi n° 94/01 du 20 janvier 1994 portant Régime des Forêts, de la Faune et de la Pêche ainsi que son Décret d'Application n° 95-531-PM du 23 août 1995 marquent une avancée significative dans la protection des droits d'accès des communautés aux forêts et aux ressources, d'une part, et dans leur responsabilisation de la gestion des forêts, d'autre part. Le souci de préserver les droits d'accès des « communautés villageoises » est certain, malgré des résistances matérialisées par des restrictions aux droits attribués ainsi que de nombreuses exceptions de nature discrétionnaire.

La décentralisation a permis aux acteurs locaux d'obtenir des avantages pécuniaires
directs de l'exploitation industrielle des forêts, parmi lesquelles une part des redevances
forestières annuelles (RFA), ainsi qu'une contribution de 1 000 F CFA par mètre cube de bois au bénéfice des villages, pour les ventes de coupe en dehors des zones de concession (appelée communément « taxe villageoise »). La loi fixe la répartition des RFA comme suit : 50 % à l'Etat, 40 % à la commune concernée et 10 % aux communautés riveraines. Les textes légaux précisent aussi les modalités d'utilisation de ces redevances ainsi que les organes de leur gestion tant au niveau communal qu'au niveau des villages.

Les entités de gestion des forêts communautaires sont clairement définies dans le Manuel des procédures d'attribution et normes de gestion des forêts communautaires publié en 1998 par la Cellule de foresterie communautaire du ministère en charge des forêts. Si le droit d'accès aux ressources des peuples autochtones est mentionné pour les forêts communales (loi 94, article 30 (2)), il n'est question nulle part des droits des femmes en tant que groupe social distinct. Les textes législatifs et réglementaires sont muets à ce sujet. Cette absence de prise en compte des spécificités du genre n'aurait pas d'importance si les règles qui régissent l'accès et le contrôle des forêts, des ressources forestières et même de la société toute entière étaient équitable en matière de genre.

## Les organes de gestion décentralisée des forêts

Plusieurs organes sont impliqués dans la gestion des forêts et des revenus forestiers. Il s'agit :

* du conseil communal pour les collectivités locales décentralisées,

* du comité de gestion des redevances forestières (CGRF), à l'interface entre les communes forestières et les communautés riveraines des concessions, et

* des entités légales de gestion des forêts communautaires.

Si le premier relève de la décentralisation administrative, les derniers découlent du processus plus récent de la décentralisation de la gestion forestière. Le conseil municipal est responsable de la gestion de la part des redevances forestières annuelles qui revient à la commune, soit 40 % du total. Il délibère sur les affaires locales (planification, urbanisme, aménagement du territoire, etc.) ainsi que sur les questions de fonctionnement interne (vote de budget, approbation des comptes de gestion et administratif, etc.). L'Etat dispose du pouvoir de sanction et de révocation du conseil communal et d'annulation de ses mesures.

Le comité de gestion des redevances forestières (CGRF), créé en 1998, est chargé de gérer les 10 % des RFA qui reviennent aux communautés ainsi que les taxes villageoises. Il est composé d'un président, du maire de la commune, d'un rapporteur (le responsable local de l'administration chargée des forêts) et de six membres représentants les communautés villageoises riveraines. Le receveur municipal joue le rôle d'agent financier. Le CGRF est placé sous tutelle de l'autorité administrative la plus proche, le Sous-Préfet ou le Chef de District.

La gestion des forêts communautaires est confiée à des entités légales telles que les Groupes d'initiatives communes (GIC), les associations, les Groupes d'intérêts économiques
(GIE) ou les coopératives au sein desquels sont élus les membres qui vont faire parti du bureau ou du Comité de gestion des forêts communautaires.

# Genre et prise de décision dans la gestion décentralisée des forêts

## Sénégal

### La communauté rurale de Dialakoto : genre et prise de décision

#### Représentation selon le genre dans le conseil rural

Le conseil rural de Dialakoto, issu des élections locales de 2002 et élu pour un mandat de 5 ans, est composé de 28 conseillers élus avec une représentation de 4 partis politiques,<fnref n="6" /> parmi lesquelles 3 femmes, dont 2 du PDS, parti au pouvoir.

Etre membre du bureau du conseil (président et vice-présidents) ou responsable de comités (domaniale, santé, éducation, finances, environnement, et genre) confère des prérogatives déterminantes dans la prise de décision. Le président de communauté rurale (PCR) supervise les activités politiques, communautaires et environnementales. Les commissions domaniales, santé, éducation, finances, environnement sont considérées comme stratégiques, car ouvrant à des opportunités de financements, de constitution de réseaux, et de partenariat. A titre d'exemple, le responsable de la commission domaniale participe à toutes les transactions relatives à l'attribution des terres, celui de la commission Environnement participe à la collecte des taxes forestières et la commission Finances collecte les redevances, et participe aux passations de marchés. Aucune des trois conseillères ne fait partie de ces commissions stratégiques : la conseillère PS, malgré son expérience politique de dix ans au Conseil, a été reléguée comme membre de la commission plan et développement et les deux autres conseillères PDS ont été confinées dans la commission genre. Les intérêts liés aux postes de prise de décisions et aux responsabilités des comités offrent des marges de manœuvre politiques pour les partis. Du fait des intérêts politiciens, les questions d'équité, de genre et d'accès aux ressources par les populations ne constituent pas une priorité.

### Le comité genre : confinement, domestication et exclusion des femmes

Le comité genre est le moins convoité par les hommes, qui le considèrent comme un espace de gestion des problèmes des femmes ; par conséquent, sa gestion est laissée aux femmes. On assiste ainsi à une « ghettoisation » des femmes dans ce comité, ce qui laisse le champ libre aux hommes pour occuper avec bonne conscience tous les comités stratégiques, tout en se conformant aux exigences légales en matière de représentativité.

<footnote n="6">6 Les quatre partis politiques représentés dans le conseil sont : Parti Démocratique Sénégalais (PDS), Parti Socialiste (PS), Ligue Démocratique / Mouvement pour le Travail (LD/MPT), et And Jëf / Parti Africain pour la Démocratie et le Socialisme (AJ/PADS).</footnote>
Etant confinées dans le comité genre, les femmes sont exclues de ceux où sont discutés les problèmes auxquels elles sont le plus confrontés. Par exemple, le comité éducation n'a pas de programmes ou d'activités relatives à la scolarisation des filles et l'analphabétisme des femmes, problèmes majeurs dans la localité. De même, le comité environnement ne traite pas des problèmes d'accès des femmes aux ressources forestières dans le parc. Un conseiller affirme : « On ne s'est même pas posé de questions sur la nécessité d'une telle commission. En plus je ne vois pas ce qu'un homme peut faire dans le comité genre, à moins qu'il ne soit vraiment féministe et prêt à balayer les causes des hommes de sa tête ». Cette perception erronée du genre exclut les femmes des sphères de prise de décisions dans le conseil. La conseillère PS remarque que « le comité genre n'existe que de nom. Le conseil élu en 2002 est à la fin de son mandat (2007, un mandat de 5 ans) et aucune activité n'a été faite pour les femmes et elles n'ont bénéficié d'aucun appui de la part du conseil quant à l'accès et la commercialisation des ressources forestières ».<fnref n="7" />

Par ailleurs, le comité genre a aussi été utilisé comme un instrument pour atteindre les objectifs politiques et de développement. Les conseillers sont conscients du fait que l'intégration des femmes dans les projets conditionne souvent leur financement ; elles sont donc incluses dans les propositions de projet, mais pas dans les budgets. Cette considération du genre est donc formelle et opportuniste (Bandiaky 2007). Le président du conseil rural a relégué au comité genre le rôle de préparer le repas et de mobiliser les femmes quand les membres du gouvernement ou les partenaires au développement sont en visite. Cette forme de participation des femmes dans les partis politiques est ce que Geisler (1995, p.547) décrit comme « une autre forme de cuisine ». La participation politique des femmes est, en effet, un peu plus une forme d'extension de leur rôle de soumission au niveau domestique.

A Dialakoto, la compétition multipartite a encouragé le factionnalisme et des rivalités mesquines tout en inhibant des questions importantes telles que l'équité des genres, la reddition de comptes (*accountability*), la responsabilité. C'est ainsi que les mécanismes de prise de décisions s'éloignent de plus en plus des intérêts et préoccupations des femmes, parce qu'elles sont faiblement représentées dans le conseil et n'occupent pas des postes clés ; plutôt, elles sont reléguées à des rôles secondaires.

# Cameroun

## Présence des femmes dans les instances de décision

La représentation selon le genre dans les instances de prise de décision dans les 4 conseils municipaux de la FOMOD ainsi que dans 8 entités légales de gestion des forêts communautaires révèle une disparité dans l'exercice du pouvoir et dans la qualité des postes. Dans les 8 entités de gestion, on dénombre 16 femmes pour 104 hommes, soit 13 %. Par ailleurs, les 4 conseils municipaux comptent 100 membres dont seulement 12 femmes. Il y a donc 12,7 % de femmes dans les différentes instances de prise de décision. Ce résultat n'est pas particulier au site. Nzoyem (2007), qui a fait une étude

<footnote n="7">⁷ Interview, Dialakoto, 1 mars 2006.</footnote>
de l'implication des femmes dans les organes de gestion des forêts, qui comptent 22 hommes, dans l'arrondissement de Yokadouma, n'y a trouvé aucune femme.

## Évaluation du pouvoir de prise de décision des femmes

L'effectivité du pouvoir a été mesurée par le nombre de positions stratégiques qu'occupent les femmes. Par position stratégique, nous entendons des postes d'autorité où les décisions politiques et discrétionnaires sont prises. Nous y classons notamment les positions de maire, de président de la commission des finances, de président de comité de gestion d'une forêt communautaire. Ainsi, pour les 4 conseils municipaux, on a dénombré une femme maire (Messok) et une autre présidente de la commission de passation des marchés (Ngoyla).

Dans la FOMOD, les forêts communautaires sont gérées par des entités légales (GIC ou associations) dirigés par un bureau. Les membres sont désignés pendant la réunion de concertation ou avant celle-ci par l'ensemble du village. De manière générale, ils sont coptés, puis présentés au village pour validation. La durée du mandat varie de 2 à 3 ans, mais les renouvellements sont rares, et ne surviennent qu'en cas de graves problèmes. De la vingtaine de forêts communautaires en activité dans la FOMOD, une seule a une femme comme présidente (RASCOBA) ; une seule a une femme comme chargée des opérations forestières, chargée de signer des contrats et de rendre compte au ministère. Ces deux femmes auraient été choisies à cause de leur compétence ou de leur audience déjà établie, pour avoir travaillé avec une ONG internationale, la SDDL/SNV. Indiqué par Pa'ah (com. pers.) et confirmé par l'enquête, les postes concernant la trésorerie (trésorier, commissaire aux comptes) sont les seuls souvent confiés aux femmes. Est-ce là une forme de reconnaissance sociale de leurs qualités de bonne gestionnaire déjà reconnue au niveau domestique ? Est-ce parce qu'elles sont supposées être plus faciles à manipuler, étant juste des figurantes à la solde de ceux qui les ont « hissé » à ce rang social ? La question reste ouverte. Il est important de comprendre pourquoi les exclues que sont les femmes se voient attribuer, le cas échéant, des postes aussi sensibles que la trésorerie. Ceci pourrait constituer une porte d'entrée des femmes dans l'arène du pouvoir local.

## Causes et implications de la marginalisation des femmes

### Les causes de la marginalisation des femmes

La mise à l'écart des femmes des cercles de décision concernant la gestion des forêts n'est qu'un cas parmi d'autres de leur mise à l'écart de la vie politique en général. Cette exclusion est le fruit d'une combinaison de facteurs politiques, économiques, culturels et sociaux. Des études qui ont été faites sur la marginalisation des femmes dans les prises de décisions concernant les forêts mettent en exergue les causes suivantes : la féminisation de la pauvreté (Kanji et Menon-Sen 2001) ; la perception du rôle de reproduction de la femme dans la sphère privée (Goetz and Hassim 2003 ; Tiani et al. 2005) ; et les règles socioculturelles d'accès et de contrôles des ressources qui sont pour la plupart inégalitaires (Brown et Lapuyade 2001 ; Berry 1989 ; Tiani, Zoa et Gagoe 2007). De nombreuses
études sur la participation politique des femmes en Afrique ont mentionné d'autres causes, comme le sentiment d'infériorité, la vulnérabilité, le manque de transparence, l'analphabétisme, et le faible accès des femmes rurales à la formation et à l'information. Dans cette étude comparative, les causes de la marginalisation des femmes dans les instances de décision sont aussi d'ordre politique, institutionnel et juridique. Les systèmes électoraux et le fonctionnement politique basés sur la corruption, le clientélisme et le patronage limitent l'accès des femmes aux sphères de décisions politiques, et par conséquent de la gestion des forêts qui sont sous la juridiction des élus locaux.

Au Sénégal, la liste électorale constitue le premier facteur d'exclusion des femmes. Ce sont les hommes politiques qui confectionnent ces listes. Les femmes servent souvent de complément d'effectif au bas des listes de candidature et ont donc généralement peu de chances d'être élues. Ainsi, dans CR de Dialakoto, la commission genre où sont concentrées les femmes élues confirme cette exclusion, car elles ne disposent d'aucun pouvoir de décision ni de moyens de fonctionnement. Confinées dans cette commission, les femmes élues ne peuvent plus, en pratique, revendiquer une place dans des commissions clé concernant les ressources forestières. Les partis politiques sont plus préoccupés par leur réélection que par les questions de genre. Les femmes sont considérées comme des instruments de mobilisation d'électeurs et d'animation de meetings politiques et non comme des partenaires à part entière avec des intérêts et contraintes spécifiques par rapport aux ressources.

La région de l'Est du Cameroun est acquise au parti au pouvoir, le Rassemblement Démocratique du Peuple Camerounais (RDPC) dont la liste de candidature est assurée de l'emporter. La procédure de confection de la liste est invariable : elle est constituée par une « élite », homme influent occupant une place de choix soit au parti, soit dans le gouvernement. Quelques noms de femmes y figurent, « pour le décor ». Cet « élite » entretient des réseaux de relations aussi bien dans le cercle du pouvoir qu'au village. Parfois, s'il est trop pris ailleurs, c'est son épouse qui est placée à la tête de la liste, mais il conservera le contrôle politique à travers elle. Par ailleurs, une étude faite par Tobith et Cony (2006) montre que tout le long du processus de l'obtention et de gestion des forêts communautaires, les femmes sont présentes au début, puis progressivement mises à l'écart, au point d'être peu ou pas représentées lors de la création d'entités légales de gestion. Soit, elles ne sont plus invitées à ces rencontres ou elles n'en sont plus informées.

Les politiques, textes, et lois relatifs à la gestion des forêts sont généralement neutres sur les questions de genre ; quelquefois, les femmes sont mentionnées dans les généralités. Au Sénégal comme au Cameroun, aucune loi ne précise comment les femmes doivent bénéficier des taxes collectées. Aucun quota de représentation des femmes n'est prévu pour les conseils ruraux. Bien qu'un débat sur les quotas soit en cours, aucune loi n'a été adoptée et ratifiée et les mécanismes électoraux restent discriminatoires. Au Sénégal, la proposition de parité par le Conseil Sénégalais des Femmes (COSEF), adoptée en mars 2007 par l'Assemblée Nationale du Sénégal, a été rejetée et considérée comme inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle.
# Effets sociaux de cette marginalisation

## Désijnérêt et faible implication des femmes dans la vie politique

La marginalisation des femmes dans les affaires publiques se traduit par leur faible participation à la vie politique, soit par désijnérêt ou parce qu'elles y ont été exclues.

Au Cameroun, lors des élections municipales de 2002, il y avait 13,69 % de femmes inscrites sur la liste électorale et 3,5 % de candidates au poste de conseillers municipaux (125 femmes sur 3 574 candidats investis, toutes formations politiques confondues) (ALVF 2006 ; Tetchiada 2007). Par ailleurs, l'OCDE (2007) mentionne qu'à l'élection législatives de 2007, il y avait 118 femmes sur 1 032 candidats, dont 50 titulaires et 68 suppléantes. Par la suite, 25 sièges ont été occupés par des femmes, sur un total de 180 à l'Assemblée nationale. La démotivation générale perceptible au Cameroun vis-à-vis des processus électoraux (40 % de participation au double scrutin législatif et municipal de 2007⁸) se double d'une marginalisation et d'une démotivation encore plus grande des femmes pour s'inscrire sur les listes électorales et aller voter.

Au Sénégal la situation est toute autre. Les femmes s'inscrivent massivement sur les listes électorales et votent (IAD 2000), mais seule une minorité est candidate et une faible portion élue (CAEL 2005). Lors des élections locales (communes, communes d'arrondissement, et communautés rurales) de 1996, sur un total de 2,6 millions d'incrits, 1 328 829 femmes ont voté contre 1 290 979 hommes (IAD 2000). Ce vote massif des femmes se retrouve à toutes les élections : présidentielles, législatives, et locales. Mais aux élections locales de 2002, 89 % des élus sont des hommes et 11 % des femmes ; dans les bureaux exécutifs des conseils, l'écart est encore plus considérable : 91,73 % d'hommes et 9,37 % de femmes (CAEL 2002). Une femme maire ou présidente de communauté rural (PCR) constitue une singularité dans le contexte de la gestion du pouvoir local au Sénégal. Cette inégalité a des conséquences dans la gestion des forêts au niveau du conseil rural. Elle empêche la prise en compte des besoins, intérêts, et contraintes des femmes.

*Absence de prise en compte des besoins spécifiques des femmes et des différences selon le genre*

Mbotto, Mandigou et Ngonde (2007, p.63) notent dans la commune de Mbang, localité voisine de la FOMOD, les investissements des revenus forestiers dans trois villages sont répartis comme suit : « un hangar, la réhabilitation des chapelles, l'achat de postes de télévision, des groupes électrogènes, même si cette décision n'était pas toujours à l'unanimité. Les femmes donnaient la préférence à l'achat de savon et de sel ; seul un village a investi aussi un peu dans des services sociaux, l'éducation ». Bigombe Logo (2008) confirme d'ailleurs cette propension des gestionnaires des revenus communautaires à faire des investissements de prestige aux dépens des réalisations économiques et sociales : seulement 20 % des revenus forestiers destinés aux communes et aux communautés villageoises riveraines y sont consacrés.

A cause de leur infériorité numérique dans ces organes de gestion, les femmes ne peuvent imposer leur point de vue, ce qui renforce leur marginalisation. Par ailleurs, les priorités

<footnote n="8">8 Selon la Commission Justice et Paix, une organisation de la société civile qui a déployé 1600 observateurs à travers le pays. Pour plus d'information, consulter Elections & Leadership, Agence de Presse Africaine (APA) du 26 juillet 2007.</footnote>
des hommes sont différentes de celles des femmes. Au Sénégal, les femmes demeurent sous-représentées dans les conseils ruraux où se décident les questions afférentes à la gestion et à l'attribution des terres, à la définition des calendriers de culture, et au budget des communautés rurales (MFEF 1993). Dans la CR de Dialokoto, la plupart des ressources forestières à valeur économique se trouvent dans le parc et la forêt classée du Diambour. Les doléances des populations, particulièrement des femmes, sont de pouvoir accéder aux ressources dans le parc national, tandis que le CR, pourtant supposé défendre les intérêts de la collectivité, n'en fait pas son objectif. Ce qui permet au service forestier, qui met en premier les objectifs de conservation, de ne pas avoir à répondre à ces préoccupations profondes des femmes.

## Les implications économiques et écologiques de la faible représentation des femmes

Les forêts de la FOMOD sont riches et diverses en PFNL, y compris la faune sauvage (Betti et Nlegue 1997). Quelques-uns ont une valeur marchande suffisante pour induire une économie de marché. Il s'agit du Moabi (*Baillonnella toxisperma*), du Djansang (*Ricinidendron heudelotii*), des mangues sauvages (*Irvingia gabonensis*), ainsi que des chenilles.<fnref n="9" /> Dans la région forestière du Cameroun, la gestion des ressources ligneuses et de la faune sauvage est du ressort des hommes (Tiani 2001). Par contre, en dehors du vin de palme, du rotin et du raphia, la gestion des produits forestiers non ligneux (PFNL) est contrôlée par les femmes ; de la collecte à la commercialisation en passant par la transformation et le conditionnement. Parce que décidée uniquement par les hommes, la gestion des forêts communautaires se résume en définitive à l'exploitation de quelques essences forestières à forte valeur commerciale (Mvondo 2005). La forêt, peu valorisée, s'appauvrit ainsi rapidement par écrémage. Il est à supposer qu'une représentation équitable du genre au sein des conseils et entités de gestion aurait induit une négociation d'intérêts, une prise en compte des autres usages des forêts. La gestion des PFNL aurait été alors inscrite en bonne place dans l'agenda, la forêt aurait été mieux valorisée et les préoccupations de durabilité auraient été mieux exprimées, soutenues par les femmes.

A la périphérie du Parc National de Niokolo Koba au Sénégal, la cueillette et l'artisanat sont des activités féminines. Les femmes sont aussi spécialisées dans la transformation et la vente des fruits locaux tels que le jujube, le tamarin, le néré, l'igname sauvage, les feuilles et fruits de baobab. Cependant, la majeure partie des ressources se trouve dans les zones protégées. Si l'accès aux ressources localisées dans le parc national est une grande préoccupation pour les femmes, il ne fait pas partie des priorités des hommes, par conséquent, la production et les recettes restent faibles.

Par ailleurs, la gestion artisanale des PFNL aussi bien au Cameroun qu'au Sénégal et dans beaucoup de pays africains est écologiquement soutenable parce que le plus souvent

<footnote n="9">⁹ Selon Ndzomo Abanda (2006), un arbre adulte de moabi produit 327 kg de fruits par an, d'où on peut extraire 104,6 litres d'huile pour un revenu de 156 900 F CFA ($ 313) ; Un pied de Djansang, 35 kg par an et celui d'andok, 26 kg par an.</footnote>
le ramassage des fruits mûrs tombés (rarement cueillis) sous les arbres proches des aires d'habitation préserve le pied de l'arbre.

## Conclusions et recommendations

Les politiques de décentralisation entreprises par le Sénégal et le Cameroun dans les années 1990 ont innové en transférant aux collectivités locales une autorité et des droits légaux pour acquérir et gérer une partie des forêts et des revenus forestiers. On a cherché à savoir dans quelle mesure la politique de décentralisation telle qu'elle est appliquée dans les deux pays avait la potentialité de promouvoir l'équité en termes de genre dans l'accès et le contrôle des forêts, de leurs ressources et de leurs bénéfices. Notre étude révèle une sous-représentation des femmes dans les institutions décentralisées, les institutions locales de gestion des taxes forestières et des forêts communautaires aussi bien au Sénégal qu'au Cameroun. Peu de femmes ont accédé à des positions stratégiques. Les hommes et les femmes ont des intérêts et objectifs différents quant à l'exploitation du bois, la collecte des PFNL et la valorisation d'autres services qu'offre la forêt. Par ailleurs, les femmes n'ont pas profité des multiples opportunités qui accompagnent cette innovation institutionnelle qu'est la gestion décentralisée des forêts, ni pour renforcer leurs capacités techniques, ni leur pouvoir économique et social. Cette inégalité de genre dans la participation et la représentation dans la prise de décision concernant la gestion décentralisée des forêts au Sénégal et au Cameroun est due à des facteurs politiques, économiques, culturels, sociaux et institutionnels.

Les résultats de recherche au Sénégal et Cameroun indiquent qu'une démocratisation formelle n'induit pas automatiquement une décentralisation démocratique ou une représentation directe et équitable. La distribution des voix dans les prises de décisions et l'accès aux ressources naturelles est déterminée par d'autres facteurs culturels et politiques qui sont localement établis. Ces facteurs locaux et culturels doivent être impérativement pris en compte dans toute analyse. Supposer que les élections amènent la démocratie masque la complexité de la politique électorale qui, par essence, est basée sur les relations de pouvoir informelles, la hiérarchie et l'autorité. Le fait que les élections soient perçues comme un moyen pour obtenir des votes électoraux plutôt que pour atteindre une représentation démocratique met les élus politiques dans une arène de compétition, rivalités et poursuite d'intérêts politiques souvent au détriment des intérêts politiques et environnementaux des femmes.

Malgré l'illustration lugubre décrite dans ce chapitre, le fait que les femmes sont marginalisées de la vie politique n'est pas une fatalité pour elles. Beaucoup de facteurs sont en leur faveur : l'environnement politique international est plus que jamais favorable pour l'intégration des questions de genre dans les institutions nationales et internationales ; les groupes féministes de pression sont très actifs ; et les filles et femmes africaines ont de plus en plus accès à une éducation officielle. Au Sénégal aussi bien qu'au Cameroun, les femmes représentent plus de 50 % de la population, ce qui leur donne une majorité
numérique qui devrait leur permettre de mieux se mobiliser pour une représentation et
participation politique effectives.

Par conséquent, plusieurs actions pourraient être entreprises pour mieux appuyer les
aspirations politiques et économiques des femmes du monde rural dont les moyens de
subsistance ainsi que ceux de leurs familles dépendent des forêts :

* Les besoins et intérêts des femmes devraient être explicitement pris en compte dans les programmes, budgets et plans de développement des institutions décentralisées telles que les conseils ruraux.

* La conception et mise en œuvre des activités de gestion des forêts communautaires devraient être différenciées selon le genre (différence de responsabilités, de contraintes, de besoins, d'intérêts, et d'opportunités), de même que la conception des canaux d'information et de communication, les programmes de formations et de renforcement des capacités.

* Les bailleurs de fonds et les institutions qui financent les projets de développement et d'environnement devraient établir des contrats, avec les communautés et les Etats, exigeant une représentation effective et équitable des femmes et établissant des obligations de rendre des comptes en cas de non respect de cette clause. Ainsi, la notion de parité ou de quota hommes/femmes devrait être inscrite dans tous les domaines de la gestion des affaires publiques, la politique forestière en particulier.

* Nécessité d'une mise en œuvre effective de l'objectif 3 des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et la Déclaration du 24 juillet de l'Union Africaine. Le Principe 21 de l'Agenda 21 reconnait aussi que les femmes jouent un rôle vital pour la gestion de l'environnement et le développement. La participation et représentation équitables selon le genre dans les prises de décisions sont essentielles pour le développement durable et la bonne gouvernance, ainsi que pour l'atteinte des OMD pour assurer un environnement durable.

* L'établissement d'un lien analytique entre le genre, d'une part, la décentralisation de la gestion des ressources forestières, d'autre part, permettrait de réconcilier trois approches dialectiquement liées et complémentaires (mais souvent abordées isolement) que sont l'équité, la gestion durable des ressources et l'amélioration des conditions de vie des populations. Le concept de genre devrait occuper une position de choix dans les discours académiques et politiques sur la gestion décentralisée des ressources naturelles, pour éclairer et relever en théorie et en pratique les notions de genre dans la bonne gouvernance et la démocratie locale.

Références

Association de lutte contre la violence faite aux femmes (ALVF) 2006 Etude sur la
participation des femmes dans la vie politique dans les départements du Diamaré
et Chari. Centre Vie de Femmes au Cameroun. http://www.sisyphe.org/sisyphe.
info (2 janvier 2006).
Bako-Arifari, N. 1997 Processus de décentralisation et pouvoirs traditionnels.
Typologies des politiques rencontrées. *Décentralisation et Développement rural 15*.
Division du développement rural 1997. Organisation des Nations Unies pour
l'Alimentation (FAO).

Bandiaky, S. 2007 Engendering exclusion in Senegal’s democratic decentralization: Subordinating women through participatory natural resource management.
World Resources Institute, Working Paper Series: Representation, Equity, Environment. http://www.wri.org/publication/9393#.

Berry, S. 1989 Social institutions and access to resources. *Africa, 59 (1), 41-55.

Betti, J.L. et Nlegue, E.Y. 1997 Etude ethnobotanique des plantes utiles dans le réserve de faune du Dja, Cameroun. Les fruitiers sauvages. Rapport Technique. Projet ECOFAC AGRECO. Yaoundé, Cameroun.

Bigombe Logo, P. 2008 Foresterie communautaire et réduction de la pauvreté rurale au Cameroun : Bilan et tendances de la première décennie. World RainForest Movement 126, janvier 2008.

Bisiliat J. 1992 Introduction. Relation de genre et développement : Femmes et sociétés, (éds.) Bisiliat J., Pinton F. et Lecarme M. Paris : ORSTOM.

Brown, K. et Lapuyade S. 2001 Changing gender relationships and forest use. Study from Komassi, Cameroon. *Dans : People managing forests: The link between human well-being and sustainability.* (éds.) Colfer C.J.P. et Byron Y. Washington, DC: Resources for the Future; Bogor, Indonésie.

Cellule d'appui aux élus locaux, CAEL. 2005 Plaidoyers du dialogue politique.
Rapport provisoire sur l'état des lieux du renforcement de la participation des femmes à la vie politique locale. Projet d'Appui aux Elus Locaux (PAEL). Dakar, Sénégal.

Cellule d'appui aux élus locaux, CAEL. 2006 Renforcement de la Participation des Femmes à la vie politique locale. Plan d'action stratégique et opérationnel. Dakar, Sénégal.

Cellule d'appui aux élus locaux, CAEL. 2006 Plaidoyer du dialogue politique. Rapport provisoire sur l'état des lieux du 'renforcement de la participation des femmes à la vie politique locale. Union des Associations d'élus Locaux, Projet d'appui aux élus locaux (PAEL).

Goetz, A.M. et Hassim, S. (éds.) 2003 No shortcuts to power. African women in politics and policy making. Zed Books, London and New York, David Philip: Le Cape.

Institut Africain pour la Démocratie (IAD). 2000. Femmes, enjeu électoral : Des chiffres qui parlent. Dakar, Sénégal.

Institut International pour l'Environnement et le Développement (IIED) 2006 Aspects juridiques liés au genre et à la décentralisation au Sénégal. Une contribution au projet de réforme de l'administration locale. Etude réalisée par Moustapha Ngaïndé en collaboration avec Rokhaya Chambaz, Programme Réussir la Décentralisation.
Kanji, N. et Menon-Sen 2001 What does the feminization of labour mean for sustainable livelihoods? Opinion: World Summit on Sustainable Development. Londres: International Institute for Environment and Development (IIED) in Cooperation with the Regional and International Networking group (RING). http://www.iied.org/pdf/gender13.pdf.

Mbotto Ndomi, A.A., Mandigou, E. et Ngonde, B. 2007 La contribution de la redevance forestière au développement local: Les communes peuvent-elles faire mieux lorsqu'elles sont responsabilisées ? *Dans* : (éds.) Dongmo Tsobzé, A., Hiehorst, T. et Mfou'ou, J.M. Entre désespoir et espoir. Les défis de la gouvernance et de la décentralisation dans les réalisations des investissements publics locaux au Cameroun.

Meinzen-Dick, R., et Knox, A. 1999 Collective action, property rights, and devolution of natural resource management: A conceptual framework. Projet Draft Workshop Paper, 15 juillet, 1999.

MFEF (Ministère de la femme, de l'enfant et de la famille) 1993 Femmes senégalaises à l'Horizon 2015. The Population Council : Dakar, Sénégal. Etude coordonnée par Fatou Sow et Mamadou Diouf.

MINEF 2005 Note de proposition des deux sites-pilotes de forêts modèles pour une adhésion du Cameroun au réseau international de forêts modèles. Ministère des forêts et de la faune. Yaoundé, Cameroun.

Mvondo, A.S. 2005 Décentralisation des ressources forestières et justice environnementale : analyse des évidences empiriques du Sud Cameroun. LEAD Journal (Law, Environment, and Development 1(1) : 33-44).

Ndzomo-Abanda, G. 2006. Utilisation des produits forestiers non ligneux dans le Dja. *Dans* : Home-grown plus. Connaissances locales, bien-être des populations, politiques et sciences : Les actes de l'atelier régional sur l'agroforesterie dans le landscape du Dja, Cameroun. Lomié, 21-22 juin 2006. World Agroforestry Centre, West and Central Africa, Humid Tropics, Yaoundé, Cameroun.

Nzoyem, D.S.C. 2007 Implication des femmes dans les organes de gestion des ressources forestières et fauniques dans l'arrondissement de Yokadouma. Rapport de stage. Appui à l'autopromotion de la femme de la Boumba et Ngoko. Organisation Néerlandaise de Développement. Yaoundé, Cameroun.

Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) (2007) Tableau Récapitulatif des élections en Afrique de l'Ouest en 2007.Club du Sahel et de l'Afrique de l'Ouest (SAO/OCDE) Unité Gouvernance, Dynamique des Conflits, Paix et Sécurité.

Ostrom, E. 1990 Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press, New York.

République du Sénégal 1996 Loi Portant Code des Collectivités Locales. Dakar, Sénégal, 22 March 1996.

République du Sénégal 1998 Plan local de développement de la communauté rurale de Dialakoto. Région de Tambacounda, Département de Tambacounda, Arrondissement de Missirah.
Ribot, J. C. et Larson, A. (éds.) 2004 Democratic decentralization through a natural resource lens: Experiences from Africa, Asia, and Latin America. European Journal of Development Research 16(1).

Ribot, J. 2006 Dans l'attente de la démocratie: La politique des choix dans la décentralisation de la gestion des ressources naturelles. World Resources Institute (WRI). Washington, DC.

Robbins, P. 1998 Authority and environment: Institutional landscapes in Rajasthan, India. Annals AAS, 88(33), 410-435.

Rocheleau, D., Thomas-Slayter, B. et Wangari, E. 1996 Feminist political ecology: Global issues and local experiences. Routledge, Londres.

Seager J. 1993 Earth follies: Feminism, politics, and the environment. Earthscan, Londres.

Tetchiada, S. 2007 Des femmes veulent être élues. Tribune des Droits Humains. www.humanrights-geneva.info/article.php3, 18 janvier 2007.

Tiani, A.M. 2001 The place of rural women in the management of forest resources. The case of Mbalmayo and neighbouring areas in Cameroon. Dans : Colfer, C.P. et Byron, Y. (éds.) People managing forest. The links between human well-being and sustainability. 72-89. Resources for the Future, Washington, DC. and Bogor, Indonésie.

Tiani, A.M., Akwah, G. et Nguiebouri, J. 2005 Women in Campo-Ma’an National Park: Uncertainties and adaptations in Cameroon, pp. 131-149, Dans : The equitable forest (ed Colfer, C.J.P.), Resources for the Future, Washington, DC.

Tiani A.M., Zoa, M. et Gagoe, J. 2007 Genre et minorités dans les Forêts modèles du Cameroun. Rapport de recherche, centre de recherche forestière internationale. Secrétariat du Réseau International des Forêts Modèles. Yaoundé, Cameroun.

Tobith, C. et Cony, P. 2006 Gender issues and community forests in Cameroon: Perspectives for women. Bois et Forêts des Tropiques, 289 (3) : 17-26.
<figure><img src="image_22.png" /></figure>
# Chapitre 8

## Décentralisation fiscale et redistribution des bénéfices issus de la forêt en République Démocratique du Congo

S. Malele Mbala et A. Karsenty

### Résumé

La République Démocratique du Congo émerge lentement d'une longue période d'instabilité politique et s'est engagée dans un processus d'assainissement du secteur forestier et de rétablissement de l'état de droit malgré une maîtrise encore limitée de l'administration sur l'ensemble des immenses ressources forestières du pays. L'un des objectifs du pays est que les recettes de la fiscalité forestière, celle-ci ayant été récemment réformée, constituent un moyen de réduire la pauvreté et parviennent aux populations à travers le processus de décentralisation en cours. Déjà, la loi forestière de 2002 prévoyait que 40 % des recettes fiscales forestières devaient être rétrocédés aux entités administratives décentralisées. La nouvelle constitution de 2006 prévoit que 40 % des recettes fiscale de caractère national doivent être rétrocédées aux provinces, et que ces dernières pourront prélever cette quote-part directement à la source. Jusqu'à présent, ces rétrocessions n'ont pas eu lieu. La mise en œuvre de ces nouvelles dispositions constitutionnelles s'accompagne d'enjeux très importants en termes d'équité, de pouvoir et de cohésion nationale.

### Introduction

Avec plus de 108 millions d'hectares de forêts denses humides (Devers et Van de Weghe 2006), la République Démocratique du Congo (RDC) dispose d'énormes ressources forestières. Le potentiel en bois d'œuvre est estimé à plus de 10 millions de m³ par an (DECNT 1984). Paradoxalement, depuis longtemps la production annuelle en bois d'œuvre ne dépasse guère les 500 000 m³ et les recettes forestières sont relativement faibles, soit à peine une contribution moyenne au PIB de l'ordre de 1 %. D'environ 54 millions de dollars américains au cours de l'année 1998, la valeur des exportations du secteur se chiffrait à près de 42 millions $ US en 2006. Au regard des multiples rôles joués par les forêts, cette situation fait l'objet d'une attention particulière des autorités congolaises. En effet, au delà de leur rôle économique de pourvoyeuses de bois d'œuvre,
ces forêts fournissent des aliments, des plantes médicinales, du bois pour l'énergie domestique, des terres arables et des revenus par l'exploitation des produits forestiers non ligneux aux populations. Elles sont donc indispensables à la survie d'environ 40 millions des congolais du monde rural durement affectés par la pauvreté.

Dans un contexte de post-conflit et dans la perspective d'amélioration des conditions de vie rurale, la production en bois d'œuvre mérite d'être augmentée sensiblement d'une manière durable afin d'assurer le développement économique et lutter contre la pauvreté. Pour ce faire, des outils de gestion durable, qui intègrent la prise en compte des aspects sociaux et écologiques, sont en préparation. C'est dans ce cadre que le code forestier d'août 2002 a été promulgué en remplacement du régime forestier colonial datant de 1949. Parmi les nombreuses innovations apportées par ce code en faveur de la relance économique, de la durabilité forestière et de la réduction de la pauvreté, il y a notamment la décentralisation de la gestion des forêts. Par ailleurs, le gouvernement s'est engagé dans la réalisation d'un agenda prioritaire des réformes qui visent globalement à effacer l'héritage d'une mauvaise gestion forestière du passé, et à jeter les bases pour une gestion forestière transparente et un partage équitable des bénéfices issus des ressources forestières.

Le présent article se propose de faire un état des lieux des reformes amorcées, particulièrement celles relatives à la décentralisation fiscale et à la redistribution des bénéfices financiers issus de la forêt. Une attention particulière est prêtée au transfert de responsabilités de gestion aux communautés locales comme préalable à une réelle décentralisation. L'article met aussi en relief les limites des reformes forestières en cours de formatage au regard des perspectives de gestion durable, de bonne gouvernance forestière locale, de décentralisation démocratique et de redistribution des bénéfices. Enfin, une réflexion particulière est accordée à l'évolution de la situation de rétrocession de la redevance de superficie (RDS). Plusieurs propositions sont avancées pour que ladite rétrocession engendre des bénéfices visibles en faveur des populations les plus pauvres.

## Contexte général

La RDC est comptée parmi les dix pays du monde qualifiés de méga biodiversité. Cette situation est liée aussi bien à l'immensité de son territoire qu'à la variété des conditions physiques et climatiques influant sur la richesse biologique. En dehors de leur rôle écologique reconnu, les ressources forestières contribuent significativement, à la satisfaction de besoins essentiels et multiples des populations ainsi qu'à la création de richesses et d'emplois au plan national. Tandis que les populations tirent une gamme irremplaçable de compléments alimentaires et autres médicaments à partir de feuilles, écorces, fruits et sous-produits de la forêt, il est établi et admis que les forêts procurent près du tiers des revenus extra agricoles en milieu rural. Quoique très peu d'études aient été réalisées concernant les produits forestiers dits secondaires, il n'est absolument pas exagéré d'affirmer qu'en RDC, les forêts constituent le support essentiel du développement de l'habitat et de l'artisanat.
La place des forêts dans l'économie nationale

La contribution du secteur forestier à l'économie nationale est estimée à 1 % du PIB. Plus de 90 % du secteur bois est informel et orienté vers la satisfaction des besoins nationaux en énergie domestique et en services. Hormis les effets de la guerre, l'absence des crédits bancaires, le délabrement prononcé des infrastructures de transport et de manutention figurent parmi les principales contraintes à l'essor de ce secteur. Malgré son étendue, la forêt congolaise n'est pas facilement exploitable. Si le fleuve Congo constitue une formidable voie navigable de Kisangani à Kinshasa, la présence de rapides qui commencent juste en aval de la capitale oblige à décharger le bois à Kinshasa avant, le cas échéant, de le mettre sur le train ou sur des camions pour l'exporter via le port de Matadi. Ce dernier est un port d'estuaire aux dimensions limitées et sujet à l'ensablement, ce qui constitue un sévère goulet d'étranglement pour l'exportation des marchandises, et en particulier du bois. Par ailleurs, le réseau routier est quasiment inexistant dans les provinces forestières de l'Equateur et de l'est, entraînant des coûts de transport très élevés. Le coût de transport d'un m³ de bois à Matadi est compris entre 50 et 70 $ US dans la région du Bandundu et une partie de l'Equateur, et dépasse les 70 à 80 $ US dans l'Equateur. Dans l'Est du pays, l'évacuation par Mombassa coûte entre 120 et 160 $ US par m³ à partir de Béni (Roda et Erdlenbruch 2003). L'exploitation forestière se déploie ainsi autour de la portion navigable du fleuve Congo et de celle des ses principaux affluents. Enfin, la forêt congolaise comporte peu d'essences de la famille des Entandrophragma (comme le sapelli et le sipo, sauf à l'est du pays), bien présentes dans les pays voisins et appréciées sur les marchés internationaux.

Ces différents facteurs expliquent que, malgré un énorme potentiel, la production forestière du pays est restée très faible, ne dépassant jamais les 500 000 m³ même en temps de paix. Et, suite aux troubles sociopolitiques et à la crise économique qui ont entraîné la fermeture de plusieurs sociétés forestières, le nombre d'entreprises actives est passé de 150 en 1990 à 75 actuellement dont seulement une vingtaine sont à peu près viables. La production industrielle de bois est passée de 500 000 m³ par an en moyenne à moins de 200 000 m³ depuis plusieurs années (tableau 8.3). Les superficies exploitées annuellement oscillent toujours autour de 100 000 hectares pour l'ensemble des entreprises. Pourtant, près de 45 millions hectares de forêts avaient été octroyés aux exploitants forestiers jusqu'en 2001 à titre de contrats forestiers (Garanties d'approvisionnement ou Lettres d'intention, selon les catégories en vigueur avant la nouvelle loi forestière de 2002).

Avant 2002, la fiscalité se caractérisait par le très faible niveau de la redevance de superficie (0,0014 $ US/ha jusque fin 2002), ce qui a conduit à la constitution de très grandes concessions (3 groupes disposaient jusqu'en 2004 de concessions dépassant les 2 millions d'ha, dont l'un 3 millions) hâtivement cartographiées (des différences portant sur 1,38 millions d'ha ont été constatées entre les chiffres officiels et les relevés par SIG), qui contiennent d'importantes surfaces non productives (30 % en moyenne) tout particulièrement dans la cuvette congolaise où c'est parfois plus de 40 % des surfaces qui ne sont pas exploitables.
La réforme économique et fiscale

Le secteur forestier est entré dans une phase de relance, avec un redémarrage de l'activité
qui a commencé fin 2002 pour plusieurs entreprises qui ne pouvaient jusque là accéder
aux concessions qu'elles détenaient dans la province de l'Equateur. Les efforts du
gouvernement pour lutter contre le parasitisme fiscal et les prélèvements abusifs, ainsi
que pour l'apurement du maquis de textes juridiques et réglementaires ont produit
leurs premiers effets avec l'instauration en 2003 du guichet unique au port de Matadi.
Parallèlement, le gouvernement a entrepris un effort d'apurement de la situation des
contrats forestiers, avec l'abrogation en 2002 de 163 titres représentant 25,5 millions
d'ha pour non-respect des obligations contractuelles. Cependant, l'instabilité politique
qui a caractérisé la période dite de transition politique (avant les élections de juin 2006) a
favorisé des attributions irrégulières de titres forestiers malgré un moratoire officiel sur les
attributions de concessions décidé en 2002. En octobre 2008, le gouvernement congolais
a achevé la première phase du processus dit de conversion des anciens titres forestiers en
concessions régis par la nouvelle loi forestière. Sur un peu plus de 22 millions d'hectares
de titres forestiers recensés par une commission pluraliste faisant une large place aux
représentants de la société civile et à ceux des peuples autochtones, ce ne sont qu'un peu
plus de 7 millions d'hectares qui ont été légalisés. En outre, un nouveau moratoire d'une
durée de 3 ans sur l'attribution de nouvelles concessions forestières a été annoncé.

La fiscalité forestière a été réformée en 2004 dans le sens des recommandations d'une
mission d'experts, soutenue par la Banque Mondiale. L'un des principaux constats de
cette mission était le suivant :

« Paradoxalement, si les entreprises doivent s'acquitter d'une multiplicité de taxes et de prélèvements et supporter une pression fiscale élevée, les recettes de l'Etat sont faibles. En termes de fiscalité forestière (...), les recettes perçues atteignaient à peine les 2 millions $ US en 2002, alors que les structures effectuant des prélèvements sur les bois exportés (entreprises publiques et entités administratives) ont engrangé près de 1,8 million de dollars cette même année. La valeur ajoutée du secteur forestier industriel est très difficile à évaluer, compte tenu de l'état désastreux de la comptabilité publique. On peut néanmoins estimer très approximativement que la valeur ajoutée générée par le secteur formel bois-forêt, y compris la part de valeur ajoutée créée dans le secteur des transports et directement imputable au bois, se situe entre 14 et 15 millions $ US en 2002 » (Karsenty et al. 2003).

Les principes de la réforme proposés par cette revue économique du secteur forestier de
2003 étaient les suivants :

* Abaisser le niveau de pression financière sur les entreprises du fait d'une « parafiscalité » élevée. La parafiscalité étant constituée de ponctions financières illicites mais également de prélèvements licites par des institutions publiques<fnref n="1" /> ;

<footnote n="1">1 « Beaucoup de ces prélèvements 'parafiscaux' contribuent à faire vivre des structures administratives ou des entreprises publiques dont les services rendus à la filière sont inexistants ou ne justifient pas le niveau de prélèvement » (Karsenty et al. 2003).</footnote>