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## Épisodes de pollution et dispositifs d'alerte en France : une vision historique et sociopolitique

## History of air pollution alerts in France from an historical and sociopolitical point of view

Isabelle ROUSSEL

### Résumé

La gestion des épisodes de forte pollution a ponctué l'histoire des politiques publiques liées à la pollution atmosphérique. Dans un premier temps, parce que la métrologie n'était pas assez fine pour détecter « le bruit de fond » puis, parce que la pollution industrielle, développée depuis le début de la révolution industrielle et au cours de la période de reconstruction qui a suivi la Seconde Guerre mondiale, a monopolisé l'attention des pouvoirs publics pratiquement jusqu'à l'arrivée de la loi sur l'air de 1996, à l'exception, toutefois, de nombreuses initiatives municipales. Cette loi marque un tournant considérable en braquant les projecteurs des médias sur ces épisodes fortement pollués, traités auparavant entre les services de l'État et les industriels. Cependant, cette nouvelle gestion des pics de pollution, souvent liés à l'automobile et à l'accumulation de polluants tels que le dioxyde d'azote et l'ozone, pas toujours correctement mesurés, pose de nombreuses questions. En particulier, en attirant l'attention sur les niveaux de pollution élevés ne risque-t-on pas de faire peur certains jours pour lesquels le risque sanitaire n'est pas avéré, au détriment d'une attention soutenue de la pollution de tous les jours ? Le développement des connaissances sur les méfaits sanitaires des particules a permis d'attirer l'attention de la population sur la nécessité de maîtriser ces polluants qui contribuent à l'effet de serre, accentuent le trouble atmosphérique, rendant ainsi perceptible la pollution et qui peuvent être suffisamment fins pour s'insinuer profondément dans différents organes et provoquer des nuisances à court, moyen et long terme.

### Abstract

Managing high pollution episodes is a landmark of air pollution public policies. At the start, because metrology was not accurate enough to measure background levels but also because industrial pollution, which appeared with the industrial revolution and peaked during the reconstruction period which followed the second world war monopolized the attention of public authorities practically until the vote of the Air Law in 1996, with the exception, however, of numerous municipal initiatives. This law stands as a major turning point, putting high pollution episodes under the media spotlights when they were previously managed between state administration and industry representatives. This new management of air pollution peaks, often related to road traffic and pollutants accumulation such as nitrogen oxydes or ozone not always correctly measured, raises numerous questions. In putting the light on pollution high levels, is not there a risk to frighten the population at times when sanitary hazards are not clearly established at the expense of a sustained care for everyday pollution ? Knowledge development concerning sanitary impact of particles has raised the populations awareness regarding the necessity of mastering these pollutants, which contribute to global warming, make pollution visible because they cloud the atmopshere and are small enough to penetrate different organs and induce pathologies at short, medium and long term.

### Mots-clés :

alerte, pollution atmosphérique, pic de pollution, risque sanitaire, pollution particulaire.

### Keywords:

alert, outdoor air pollution, peak of air pollution, sanitary risk, particulate air pollution.
L'épisode de forte pollution de mars 2014 a été l'objet d'une médiatisation redoublée par la proximité des élections municipales. Des épisodes de ce type, souvent baptisés « pointes » ou « pics », ont une longue histoire, mais la réalité qu'ils recouvrent est aujourd'hui totalement différente de ce qu'elle a pu être dans le passé, même si leur occurrence est toujours liée à l'installation de situations météorologiques anticycloniques défavorables à la dispersion des polluants. L'inquiétude au sujet de la pollution particulière associée au chiffre des « 42 000 morts par an », résultats du programme CAFE (Clean Air for Europe), s'est progressivement installée, traduisant la convergence de plusieurs études épidémiologiques. En revanche, au cours des années cinquante ou soixante, la pollution, mal identifiée, était considérée par la puissance publique comme un dommage collatéral de la reconstruction et de l'explosion de la production industrielle devenue critère majeur de progrès. Ce sont les « pointes », caractérisées par une forte concentration de polluants, qui ont attiré l'attention au moment où la métrologie, encore balbutiante, évaluait le bruit de fond et les faibles doses avec beaucoup d'incertitude. Aux beaux jours de la révolution industrielle, la multiplicité des panaches des cheminées, loin de donner lieu à des alertes, était le signe de la prospérité. À la fin des Trente glorieuses – ou des « trente pollueuses », baptisées ainsi par S. Frioux (2013) – et avec la mise en place progressive des directives et normes élaborées par l'Union européenne et par l'OMS, la notion de pic a trouvé une signification sanitaire, en raison des progrès de l'épidémiologie et de la toxicologie expérimentale : exposition humaine contrôlée aux USA, qui voyaient la morbidité augmenter avec la concentration en gaz ou aérosols toxiques. D'un point de vue chronologique, l'assimilation d'une pointe de pollution à une norme lui conférait une valeur relative puisque les seuils définissant les « dépassements » n'ont cessé d'évoluer pour les différents polluants réglementés. Ainsi, en forçant à peine le trait, il est possible d'affirmer que les pics d'aujourd'hui correspondent au bruit de fond d'hier car, comme le relève un document du RNSP : « l'utilisation du terme 'pic' pour toute situation reflétant une modification relative des conditions habituelles constitue un excès de langage propre à entretenir une certaine confusion entre les situations du passé et celles rencontrées aujourd'hui ». En outre, W. Dab, dans une recherche évoquée ci-dessous (Dab, 1999), affirmait que la définition des pointes est très aléatoire : « il suffit de rajouter ou d'enlever un jour à la définition de ce qu'on appelle un épisode pour

voir des tendances s'inverser. La définition de ces épisodes, pouvant donner lieu à une procédure préfectorale, s'est affinée au fil des ans : l'arrêté interministériel du 26 mars 2014 a encore apporté des précisions supplémentaires.

Il convient de distinguer un épisode de pollution de l'alerte qui peut être déclarée. Celle-ci résulte d'un dispositif administratif qui confère à un événement observé une dimension procédurale. Cette césure entre l'observation d'un pic de pollution et la déclaration d'une alerte est essentielle puisqu'elle marque une coupure entre l'expertise et la gestion. Les réseaux de mesure, de par leur délégation de service public, sont habités à entamer une procédure d'information à partir des observations et en conformité avec la réglementation. Seul le préfet peut décréter un certain nombre d'actions correspondant au seuil de pollution atteint et au dispositif prévu.

Dès la mise en place des premiers réseaux de mesure, des alertes industrielles ont été institutionnalisées puis, en 1996, la LAURE (Loi sur l'Air et l'Utilisation Rationnelle de l'Énergie) a inscrit les dispositifs d'alerte dans la loi en insistant sur la nécessaire information du public. Au fil des ans, le protocole suivi pour décréter les alertes a beaucoup évolué, ainsi que la prise de conscience des effets sanitaires d'une pollution devenue urbaine et constituée par une multitude de sources émignant de nombreux acteurs, professionnels ou citoyens. Peu à peu s'est constituée une véritable culture de la qualité de l'air, encore insuffisamment partagée, qui obéit au temps long de la prévention de la pollution atmosphérique. En effet, seules des mesures de fond agissant à la fois sur la motorisation des véhicules, les carbureurs, l'énergie, l'industrie, l'urbanisme, l'agriculture... seront susceptibles de diminuer les effets néfastes d'une pollution généralisée née de l'esor techno-économique sans précédent qui s'est développé après la guerre. De ce point de vue, la problématique de la qualité de l'air a été profondément renouvelée, à la fois comme problématique urbaine, mais surtout comme une problématique particulaire, d'où la prégnance de la question du Diesel, par exemple, ou de l'agriculture... Cette évolution est largement liée au développement des connaissances sur les effets sanitaires des polluants : pollution acido-particulaire (acidité forte et fumées noires), monoxyde de carbone, oxydes d'azote, ozone et particules au sens large. Ce sont les particules qui ont fait l'objet de développements majeurs des connaissances depuis une quinzaine d'années, aussi bien sur la mise en
évidence de la complexité de leur chimie que sur
celle des méfaits de la pollution chronique et des
faibles doses au sein du cocktail que représente
l'air des villes, avec le chiffre emblématique, déjà
cité, de 42 000 morts par an. Le terme même de
particule affecté autrefois à l'indicateur « fumée
noire », recouvre aujourd'hui une réalité plus
complexe et mieux différenciée. C'est ainsi que
les alertes, initialement liées aux polluants aci-
do-particulaires (AF ou SO₂/FN), se sont portées
sur le dioxyde d'azote, l'ozone puis, plus récem-
ment, sur les particules de tailles et de natures
différentes (PM₁₀, PM₂.₅...). Quel a été le rôle des
alertes, agissant sur un temps court à travers des
mesures d'urgence, sur l'intégration de la qualité
de l'air dans la plupart des préoccupations de la
vie quotidienne ? Leur valeur pédagogique, répé-
titive, a-t-elle pu fonctionner comme un rappel à
l'ordre régulier, comme une sonnette d'alarme
réveillant ou éveillant les consciences et déclen-
chant des réflexes de peur ou d'action ? Parado-
xalement, en France, ces alertes ponctuelles ont
été utilisées comme mode de gestion par les poli-
tiques publiques ; elles ont donné lieu à un corpus
législatif considérable, comme le prouve le grand
nombre de circulaires ministérielles et d'arrêtés
préfectoraux et interpréfectoraux ayant les épi-
sodes de pollution pour objet. Le dernier arrêté
interministériel date du 26 mars 2014 (Michelot,
2015). Cette réglementation abondante poursuit
deux objectifs : l'un, qui se situe dans le sens
de la mission de protection sanitaire assignée à
l'État, consiste à alerter les populations dont la
santé pourrait être altérée par des niveaux de pol-
lution élevés ; l'autre encourage les acteurs de la
pollution à limiter les émissions qui, compte tenu
des mauvaises conditions de dispersion, pour-
raient amplifier l'épisode. Cette seconde ambition
était surtout pertinente et efficace au temps où la
pollution était essentiellement considérée comme
d'origine industrielle, avec des sources faciles à
identifier et dont la maîtrise réagissait de manière
linéaire sur les niveaux de la pollution ambiante.
Actuellement, la pollution est surtout urbaine,
complexe et multiscalaire, la diminution des émis-
sions locales est insuffisante pour réduire la pollu-
tion, notamment particulière qui est, aujourd'hui,
la plus préoccupante. Quant au premier objectif,
il se heurte à la difficulté qui consiste à passer
de l'indication d'un risque général, populationnel
potentiel à des conseils sanitaires plus individua-
lisés, car la variabilité des expositions et des sen-
sibilités inter- et intra-individuelles est très forte.
On peut s'interroger sur la réalité de cette distinc-
tion entre les deux objectifs. N'est-on pas tour à
tour ou simultanément à la fois victime et acteur ?

Pourquoi séparer les gestes qui protègent la santé de ceux qui veillent à la salubrité de l'environnement ? Cette césure n'est-elle pas issue des fractures induites par un certain rationalisme français qui marque la difficile émergence de la santé environnementale en France (L. Charles, 2009). Ces questions interrogent l'ensemble de l'histoire de la pollution atmosphérique dont les alertes, réponse institutionnelle aux pointes de pollution, ne représentent qu'une petite partie.

Les prémices des alertes :
les progrès du mesurage
et de la quantification de la
pollution de l'air

À l'heure actuelle, dans un contexte où la connaissance de la pollution atmosphérique et, *a fortiori*, celle de l'exposition des habitants est devenue très complexe, le dispositif d'alerte en vigueur est l'héritier d'une gestion de la pollution par les normes, telle qu'elle a été progressive-ment mise en place depuis la Seconde Guerre mondiale, en conformité avec la tradition hygié-niste.

De nombreux auteurs s'accordent pour attribuer la naissance de la vigilance sanitaire sur la pollution moderne à la fameuse catastrophe londonienne de 1952, observée au cours d'un épisode de smog hivernal. 3 500 à 4 000 morts dans le Grand Londres ont pu être attribués à des niveaux de 4 000µg/m³ de fumées noires et 2 000 µg/m³ d'acidité forte (liée principalement au dioxyde de soufre). Cet événement a marqué le début d'une prise de conscience de l'importance qu'il fallait accorder aux effets sanitaires de la pol-lution de l'air, particulièrement aigus au cours de certaines situations météorologiques favorables à l'accumulation des polluants dans les basses couches de l'atmosphère. Si le smog porte sa part de responsabilité, il se conjugue avec l'esor de la reconstruction urbaine et industrielle en Grande-Bretagne, comme en France, qui a mis l'accent sur le développement massif de la pro-duction sans prendre en compte les dommages collatéraux engendrés sur l'environnement. En Grande-Bretagne, le chauffage et la pollution urbaine ont été rapidement incriminés, mais, en France, la prise de conscience s'est cristallisée autour de la pollution industrielle et des grandes chaufferies, accompagnée par l'État qui en a assumé la prise en charge. Cette orientation
a perduré longtemps ; en 2001, un spécialiste de sciences politiques pouvait écrire : « un trait caractéristique de la politique de lutte contre la pollution atmosphérique des années 1970 et qui ne semble pas avoir changé au cours des années 1980 est sa forte concentration sur les sources industrielles fixes, ayant pour corollaire une faible coordination avec des mesures d'aménagement en matière de chauffage dans les zones résidentielles et surtout l'absence quasi totale de prise en compte des sources mobiles (...). La négligence des sources mobiles de pollution a des racines plus profondes que l'on doit chercher dans la promotion par l'État français de la mobilité individuelle et de la production automobile » (Knoepfel et al., 2001).

## Les progrès de la métrologie

Au lendemain de l'épisode londonien, les progrès de la métrologie permettent d'orienter la mesure vers l'air ambiant, les immissions et non plus vers les seules fumées et les émissions. Ce tournant permet aux industriels, grâce aux chiffres, d'objectiver les plaintes et de supplanter le ressenti de la pollution par la population par des mesures et des normes qui deviennent un outil au service d'une forte technostructure pilotée par l'État. Toutefois, la surveillance de la pollution de l'air a connu une évolution majeure en quittant le terrain de la gêne et de la nuisance qui formaient encore la base de la surveillance de la pollution lors de la définition donnée par le Conseil de l'Europe en 1967. Les premiers mesurages à Paris sont intervenus en 1956-7 par deux laboratoires, le LHVP et le LCPP. La rationalité du chiffre, indicateur de la pollution invisible, a remplacé l'approche sensible de la pollution.

Sous l'impulsion des industriels et des municipalités, les stratégies adoptées pour l'implantation des premiers réseaux de mesures ont surtout été guidées par l'autocontrôle des industriels et la surveillance sanitaire des habitants. Celle-ci, à l'époque, était assimilée au respect d'une norme, ce qui explique le consensus partagé par les médecins et les industriels sur cette démarche. Ces réseaux ont, pour la plupart, vu le jour sous l'impulsion de l'APPA (Association pour la Prévention de la Pollution Atmosphérique), créée en 1958, à la veille de la loi sur l'air de 1961. Cette loi, souvent considérée comme timide, encourageait pourtant les mesures et l'autocontrôle des installations industrielles. À cette époque, sous l'influence de « l'hygiénisme municipal », la réunion, au niveau local, d'industriels, d'élus et de

médecins, a permis de développer des mesures quoique encore artisanales et limitées à l'acidité forte et aux fumées noires. Dans quelques grandes villes, l'évaluation de la pollution automobile était effectuée à travers des mesures ponctuelles du monoxyde de carbone. Ce n'est que très progressivement que des indicateurs plus pertinents mais plus complexes ont été établis (cf. ci-dessous).

Les résultats des analyseurs, encore trop peu répandus pour mailler le territoire, étaient surtout utilisés pour appréhender l'évolution chronologique des polluants, pour mesurer les progrès techniques réalisés mais aussi pour éviter de dépasser certains seuils au-delà desquels la qualité de l'air était considérée comme dommageable pour la santé des habitants.

## La lente objectivation de la pollution par le mesurage

Le mesurage a permis l'élaboration progressive de normes sanitaires et des comparaisons à la fois dans le temps et dans l'espace. De nombreuses études épidémiologiques, certes imparties, ont été réalisées en France mais surtout à l'étranger, dans les années 1970, pour évaluer un lien entre les niveaux de pollution et l'occurrence d'effets dommageables sur la santé. Par exemple, une enquête effectuée à Denain-Quiévrechain, publiée en 1977, a montré les relations entre le nombre d'arrêts de travail pour affections respiratoires aiguës et les niveaux d'acidité forte et des fumées noires. En France, une des premières études épidémiologiques de grande ampleur, l'étude PAARC (Pollution Atmosphérique et Affections Respiratoires Chroniques), mise en œuvre en 1975 et pilotée par des chercheurs bordelais, a surtout montré, en raison des limites métrologiques et méthodologiques de l'époque, l'influence des niveaux élevés de pollution.

Les progrès encore balbutiants de la métrologie ont permis de déléguer la gestion de la pollution au respect des normes qui servaient de référence aux industriels pour évaluer la diminution de leurs impacts. Ce recours à la norme permettait d'intégrer une dimension sanitaire encore faiblement étayée par des démarches expérimentales animales et humaines et des approches épidémiologiques émergentes. Cependant, à l'image de la technicisation de la médecine qui, de plus en plus, avait tendance à objectiver par des analyses le diagnostic du médecin, les effets
<figure><img src="image_1.png" /><figcaption>Figure 1.</figcaption></figure>

Évolution (statistique) du nombre de publications liées à la pollution atmosphérique dans PUBmed.
Statistical evolution of the number of publications connected to atmospheric pollution in PUBmed.

de la pollution étaient illustrés par le respect de la norme qui, toutefois, dépend de la fiabilité et de la représentativité des mesures de référence.

C'est dans ce contexte qu'au lendemain de la création du ministère de l'Environnement en 1971 et grâce aux progrès de la métrologie, développés sous l'influence des ingénieurs du corps des Mines, plusieurs sites industriels ont pu être équipés de mesures en continu pour mettre en place un système d'alertes industrielles, dans la Basse-Seine en 1974 et à Dunkerque en 1976. À une époque où les niveaux de pollution étaient beaucoup plus élevés qu'actuellement, les alertes industrielles avaient pour objectif d'écrêter les pointes pour respecter les normes en vigueur pour la pollution acido-particulaire (AF, FN). Ce dispositif, actionné par les préfets, très peu médiatisé, imposait aux industriels l'utilisation de combustible à basse teneur en soufre pour améliorer la qualité de l'air lors des épisodes prévus ou non. La norme et l'alerte étaient devenues les outils de gestion d'une technostructure liant l'administration à l'industrie à travers une quantification et une technicisation du risque sanitaire induit par la pollution atmosphérique. Le système d'une surveillance hésitante, empirique et hygiéniste locale était remplacé par le savoir-faire des ingénieurs en lien avec le préfet.

La faiblesse des résultats mis en avant par l'étude PAARC, la progression de l'énergie « propre » liée au développement du nucléaire, et l'apparent respect des normes ont contribué à

détourner l'intérêt des chercheurs et des médecins de la mise en évidence des effets sanitaires de la pollution de l'air (figure 1).

La mise en place de ce dispositif d'alertes industrielles correspond bien aux caractéristiques des politiques publiques françaises vis-à-vis de l'environnement : elles reflètent le poids des industriels, engagés dans une dynamique de promotion des procédés propres au sein d'une structure administrative forte et très centralisée. Elles induisent aussi le retrait des habitants qui ne s'approprient plus une pollution devenue invisible et normée, mise à distance. L'homogénéisation des procédures, mise en place depuis la création du ministère de l'Environnement, s'est amplifiée en rationnalisant progressivement les initiatives prises par les acteurs locaux. Les habitants ont ainsi été évacués des procédures qui, très techniques, ont souffert d'un manque de démocratie. Les alertes sont déterminées par rapport à des seuils liés aux normes de qualité de l'air qui s'appliquent aux immissions observées ou prévues. Les actions mises en œuvre en cas de dépassement ne peuvent être que curatives, avec une efficacité limitée puisque l'évolution des concentrations de polluants dans l'atmosphère est surtout pilotée par la situation météorologique. La pertinence de ces actions repose sur leur préparation et donc sur la qualité de la prévision qui, à la faveur des progrès de la modélisation, s'est beaucoup améliorée au fil des ans.
## Les alertes industrielles et leurs limites

Ces alertes font l'objet de procédures, très techniques, qui sont mises en place lorsque la situation météorologique prévue semble défavorable à la dispersion des polluants. Dans ce cas de figure, un arrêté préfectoral oblige les entreprises d'une certaine taille à utiliser un fuel avec une basse teneur en soufre. Ce dispositif s'inscrit dans une dialectique entre l'État et les industriels pour éviter les pointes de pollution et respecter les normes en vigueur qui sont censées représenter l'intérêt des habitants en garantissant leur bonne santé tout en les maintenant en dehors de cette procédure peu médiatisée. Petit à petit, l'évolution de la société, des connaissances et des caractéristiques de la pollution ont mis en lumière les limites de ce dispositif pour constituer des bases nouvelles qui ont fait l'objet de la loi sur l'air de décembre 1996.

### Les modalités de mise en place de ces alertes

Elles sont différentes selon les régions et le nombre d'établissements industriels concernés par la modification du fuel utilisé. Elles reposent

à la fois sur la fiabilité des prévisions météorologiques et sur celle de la métrologie mise en place dans les réseaux de mesure nouvellement créés.

La pertinence et l'efficacité de ce système s'expliquent par la linéarité de la relation entre les émissions industrielles et les niveaux de pollution acido-particulaire (AF, FN) enregistrés dans l'air ambiant. Le nombre d'alertes décrétées en une année varie en fonction de la variabilité des situations météorologiques. Par exemple, à Lyon, la rigueur du mois de janvier 1997 a suscité le déclenchement de ce dispositif qui n'avait pas été activé depuis 1993.

- À Lyon, la procédure ne s'appuie pas uniquement sur les prévisions météorologiques, elle se réfère également aux niveaux observés sur les différentes stations du territoire, et elle peut être déclenchée à partir des observations.

- À Grenoble, entre le 15 novembre et le 15 février, toutes les entreprises grenobloises sont astreintes à ne brûler que du fioul avec une teneur maximale en soufre de 2 %. En cas de situations météorologiques préoccupantes, l'alerte préfectorale impose une teneur maximale de 1 %.

<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Figure 2.</figcaption></figure>

Nombre d'alertes SO2 à Dunkerque entre 1982 et 1998. L'occurrence estivale, liée aux brises de mer, est nette. (Source : Opal'air).

Number of alerts in Dunkerque between 1982 and 1998. The summery occurrence connected to sea breezes is clear.
- À Dunkerque, les modalités de la procédure d'alerte ont été fixées en 1981. Elle se déroule en deux temps, une première mobilisation des industriels a lieu au cours d'une période de préalerte définie selon des critères météorologiques. Si la situation météorologique persiste et si les niveaux de polluants mesurés s'élèvent, la phase d'alerte est décrétée et impose aux industriels d'utiliser un fuel à basse teneur en soufre.

- À Dunkerque, comme autour du golfe de Fos/Mer, les alertes ont lieu surtout l'été, au cours des situations météorologiques favorables aux brises de mer, vents locaux qui affectent les basses couches de l'atmosphère et transportent les polluants vers les habitations (figure 2). Au cours de l'année 1998, sur 20 alertes industrielles déclenchées, deux seulement ont eu lieu l'hiver. Le déclenchement de ces alertes repose sur la connaissance fine des phénomènes météorologiques locaux.

Dans cette ville industrielle, cinq entreprises produisaient 75 % du dioxyde de soufre émis ; les restrictions imposées aux émissions industrielles sont donc très efficaces. En revanche, ces alertes dunkerquoises n'ont pas permis de régler la question des poussières qui ne sont pas affectées par le changement de fuel. Or les retombées de particules de forte taille affectent la vie quotidienne des Dunkerquois par des dépôts salissant le linge en train de sécher ou les sièges de jardin... Ce sont les PPA, issus de la loi sur l'air, qui ont introduit une réglementation sur le réenvol des poussières sur les tas de minerai ; lorsque le vent dépasse une certaine vitesse, les industriels sont obligés d'arroser le minerai stocké.

Ces dispositifs ont permis d'écrêter les pointes et de faire prendre conscience aux industriels des pollutions émises et de leur nécessaire limitation en modifiant les procédés utilisés. Ainsi, à Dunkerque, plusieurs entreprises, plutôt que de changer de type de fuel plusieurs fois dans l'année, ont adopté le gaz naturel.

Au fil des ans, le nombre d'alertes au dioxyde de soufre a diminué en raison de la plus grande maîtrise des émissions industrielles polluantes ; quelques effets de panache persistaient sous le vent d'une usine lors de conditions météorologiques précises qui dirigeaient les fumées issues des usines vers les zones plus urbanisées. En 1995, dans le département de Seine-Maritime, des procédures de réduction des émissions ont été adoptées pour éviter les problèmes de retom-

bées de panache sur des sites particuliers. Dans ces conditions, la prévention s'appuie sur deux leviers distincts : la réglementation permet de maîtriser les émissions en modifiant les procédés industriels tandis que l'aménagement du territoire permet d'éviter d'encourager l'urbanisation des territoires à proximité des usines.

En dépit des progrès constatés dans le sens d'une réduction des émissions, le système présente des insuffisances.

## Les limites de ce dispositif et les prémices de la loi sur l'air

Dans le courant des années 1990, le contexte dans lequel se situe la maîtrise de la pollution atmosphérique change de façon très importante, comme plusieurs ouvrages sur les politiques publiques s'en sont fait l'écho (Boutaric, 2014). Au début des années 1980, la question de la pollution atmosphérique était considérée comme réglée, et peu d'études étaient entreprises sur le sujet, (Zmirou, 2014), mais la reprise est très nette depuis les années 1990 en raison de nouveaux développements méthodologiques, notamment en épidémiologie (figure 1). En effet, la santé quelque peu oubliée dans le pilotage technique de la pollution industrielle, s'impose à nouveau sous la forme d'effets, de mieux en mieux connus, provenant de sources très diversifiées. Cette évolution ébranle complètement le système de gestion piloté par les alertes que la loi sur l'air institutionnalise dans un tout autre contexte.

## La pollution atmosphérique : un mélange complexe

La crise provoquée par le phénomène des pluies acides, au cours des années 1980, a mis en évidence le poids des transferts de pollution transfrontière déjà dénoncée par la convention de Genève de 1979. Elle révèle aussi celui de la pollution automobile, non seulement dans les villes mais aussi dans les campagnes. Or la pollution urbaine est caractérisée par un cocktail photo-oxydant : NOx, CO, HC, COV... En mettant en exergue les dommages causés à la forêt, sacristisée par l'imaginaire romantique, les Allemands ont mis en cause la voiture et imposé – *via* le renouvellement de la législation européenne – la généralisation du pot catalytique aux constructeurs français réticents (Roqueplo, 1988). Les réseaux de surveillance se sont alors progressive-
ment donné pour objectif de mesurer la pollution automobile et urbaine relevant d'autres polluants plus complexes car se transformant rapidement dans l'atmosphère dans un contexte de proximité avec les populations impactées.

La complexité du mélange identifié pose la question des indicateurs à utiliser et du mesurage à adapter (P. Lameloise, 1994). Si les émissions industrielles sont effectivement « piégées » par les analyseurs d'acidité forte et de fumées noires, ceux-ci ne donnent que peu d'indications sur les polluants azotés et la multiplicité des autres polluants émis par les voitures. Cependant, la pollution industrielle se diversifiait également et sa caractérisation imposait de prendre en compte des indicateurs pour évaluer les oxydes d'azote, le monoxyde de carbone, les composés organiques volatiles, les métaux lourds, les hydrocarbures...

L'adaptation des réseaux d'analyseurs à cette nouvelle donne a pris du temps d'autant plus qu'au cours des transformations de la ville liées à « l'automobilité », le silence collectif quant aux nuisances induites s'explique aussi largement par la dépendance vis-à-vis de l'automobile, longtemps consensuelle et largement entretenue par des considérations économiques et industrielles ! Le poids des constructeurs automobiles et celui des ingénieurs des Ponts et chaussées, en charge des infrastructures routières, est une spécificité française qu'a montrée C. Vlassopoulou (1999) dans sa thèse, en comparant les politiques en matière de qualité de l'air de la France, pionnière de l'automobile et possédant une puisante industrie automobile, avec celle menée par la Grèce, dépourvue d'industrie automobile. Au moment des crises liées à la disparition des industries lourdes, c'est la construction automobile qui est venue au secours de la reconversion des zones socialement sinistrées, tandis que l'investissement dans le développement des infrastructures routières a été plus encouragé que celui du fret ferroviaire.

## L'amélioration des connaissances a aussi porté sur les effets sanitaires de la pollution atmosphérique

L'étude ERPURS (Évaluation des Risques de la Pollution Urbaine sur la Santé, 1994, 1996) est la transcription d'une méthodologie appliquée aux USA, celle de l'approche écologique temporelle

par de jeunes chercheurs français, notamment franciliens. Elle a permis de confronter des données sanitaires récemment disponibles sous un format numérisé (mortalité, hospitalisations, SOS Médecins...) avec le suivi des mesures de différents polluants que la création d'AIRPARIF en 1979 avait rendues plus nombreuses et plus fiables. À la fin des années 80, le réseau de mesure parisien a été profondément réorganisé en multipliant le nombre de capteurs adaptés à la mesure de la pollution automobile. L'étude ERPURS a affirmé le lien statistique entre la pollution de l'air et différents indicateurs sanitaires ; elle interrogeait les décideurs à un moment où la pollution urbaine, évaluée à partir des indicateurs mesurés, atteignait des valeurs élevées provenant de sources plus difficiles à maîtriser que les sources industrielles, plus concentrées en certains points du territoire et mieux connues. Cette étude insistait sur le poids des faibles « doses » et de la pollution chronique, puisqu'elle montrait qu'il n'existe pas de seuils en deçà desquels la pollution atmosphérique ne provoquait pas de dommages. C'est en s'appuyant sur cette épidémiologie renouvelée, qui a suscité d'importantes controverses, que la loi sur l'air a pu être appelée « loi de santé publique ». I. Vazeille, dans sa thèse (2003) sur l'élaboration de la loi sur l'air, insiste sur le poids de quelques médecins de santé publique qui ont su imposer ce texte confronté à l'opposition de certains lobbies industriels.

## La découverte progressive et mondiale de la complexité de la pollution atmosphérique fait évoluer la notion de norme

Le renouveau de l'épidémiologie et des recherches sur les effets sanitaires de la pollution de l'air interroge la communauté scientifique mondiale. L'OMS collecte les résultats, les rassemble, les soumet à expertise et propose ensuite – s'il y a consensus – des normes. La définition des seuils s'appuie sur de nombreux travaux : démarches expérimentales animales et humaines, approches épidémiologiques dont la Communauté européenne s'est saisie. Toutes ces investigations ont permis à l'Union européenne d'élaborer une série de normes appliquées à la qualité de l'air que les États s'engagent à respecter. Les normes sont reprises dans des directives européennes qui leur donnent une portée plus générale. La directive européenne de 1992, outil d'harmonisation des normes de qualité de l'air, impose aux États signataires un
encadrement normatif pour limiter l'exposition
des populations et donc le risque sanitaire. Mais,
comme le souligne H. Scarwell (2015) : « L'inté-
gration progressive de l'environnement dans le
champ des compétences européennes ne doit
pas faire oublier que les objectifs écologiques
de l'Union européenne n'ont jamais été coupés
d'objectifs 'économiques' ». Les normes résultent
d'un compromis juridique, technique et sanitaire ;
elles permettent aux industriels d'adopter des
technologies propres tout en limitant la concur-
rence. À côté des normes sur la qualité de l'air
imposées aux États, d'autres normes, les normes
d'émissions, ont été élaborées pour contrôler les
performances industrielles. Elles sont efficaces
pour imposer de nouvelles technologies qui ont
permis la maîtrise de la pollution industrielle, mais
elles sont plus faciles à mettre en œuvre pour les
sources industrielles fixes que pour les sources
mobiles, comme le montre l'adoption très pro-
gressive des normes Euros. La succession des
normes Euro a permis de réduire considérable-
ment les émissions unitaires de polluants entre
la norme Euro 1, adoptée en 1993, et la norme
Euro 6 entrée en vigueur au 1er septembre 2014.
Cependant, la performance technique unitaire du
couple moteur/carburant ne s'est pas traduite de
manière spectaculaire par une baisse des niveaux
observés de la pollution urbaine car elle a permis
une augmentation du trafic, avec des véhicules
plus sûrs et plus performants. Ce relatif échec a
permis de montrer l'importance des actions de
prévention qui consistent à intervenir en amont et
sur le long terme. En l'occurrence, pour diminuer
la pollution automobile, il est nécessaire d'agir sur
l'ensemble des composantes du système de la
mobilité et des transports.

Les normes sont régulièrement « sévérisées »
pour imposer une dynamique de progrès mais, en
même temps, cette évolution contribue à déstabi-
liser les possibilités d'appréciation de la dangero-
sité et à relativiser la notion de risque (cf. ci-des-
sus). Les modifications des seuils suivent les
opportunités offertes par certains événements.
La circulaire de juin 2004, relative à l'ozone, tire
les leçons de l'été 2003 au cours duquel peu
d'alertes ont été déclenchées, elle modifie les
seuils à prendre en compte pour décréter des
alertes : le seuil d'alerte est positionné à 240
µg/m³ en moyenne horaire dépassé pendant 3
heures consécutives (au lieu de 360 initialement).
Un second seuil se situe à 300 µg/m³ en moyenne
horaire dépassé pendant 3 heures consécutives,
et le troisième est à 360 µg/m³ en moyenne
horaire. Ces trois seuils permettent de mettre en

place des mesures d'urgence progressives.

Pour les particules, le décret du 21 octobre 2010, décliné dans les différentes régions par des arrêtés interpréfectoraux, définit une nouvelle valeur limite journalière pour les particules fines PM₁₀ de 50 µg/m³ à ne pas dépasser plus de 35 fois dans l'année. Le seuil d'information et de recommandation et le seuil d'alerte des PM₁₀ ont été abaissés respectivement à 50 µg/m³ et 80 µg/m³ au lieu de 80 µg/m³ et 125 µg/m³. Mais quelle est la représentativité spatiale d'un analyseur qui dépasse les normes ? Comment préciser l'extension spatiale de l'alerte ? Ce sont des questions auxquelles les AASQA ont pu apporter des réponses de plus en plus précises pour stabiliser et généraliser les procédures mises en œuvre. En multipliant les alertes et la médiatisation qui leur est associée, les pouvoirs publics ont pour objectif d'augmenter la prise de conscience du risque encouru par les populations (Rodriguez, 2012). La peur, toujours mauvaise conseillère, ne risque-t-elle pas de laisser la place à une certaine lassitude et indifférence ?

La notion de seuil est progressivement rem-
placée par celle de valeur limite et d'objectif de
qualité ou valeur cible. Les normes de référence
appliquées en France et en Europe essaient
de se rapprocher le plus possible des valeurs
conseillées par l'OMS.

Les résultats des études épidémiologiques relativisant la pertinence des seuils ont permis de diversifier les normes établies : les références aux moyennes annuelles mettent l’accent sur la chronicité du risque qui n’est plus uniquement concentré sur l’objectif des seuils d’alerte.

Ainsi, les normes se sont diversifiées, leur
évolution suit le développement des études sani-
taires, et l'occurrence d'épisodes de pollution tels
que celui de septembre 1982 peut contribuer à
faire évoluer les directives. À cette date, toute
l'Europe de l'Ouest connaît des concentrations
en ozone importantes, à la faveur d'une situation
anticyclonique persistante. À Roubaix, la teneur
en ozone atteint 500 à 600 µg/m³ pendant plu-
sieurs heures. Les épisodes aigus de pollution
oxydante n'étaient pas nouveaux mais, contrai-
rement à d'autres pays, les analyseurs d'ozone
étaient rares en France. En Californie, des
pointes de pollution, du même ordre que celles
observées à Roubaix en 1982, étaient fréquem-
ment observées, notamment à Los Angeles. En
1970, à Pasadena (près de Los Angeles) des
pointes horaires de 1 000 µg /m³ d'ozone ont été enregistrées. Or, parallèlement à ces constats, les impacts de l'ozone et des oxydes d'azote sont de mieux en mieux renseignés, y compris pour les faibles doses permettant ainsi l'élaboration d'une directive concernant l'ozone qui a été promulguée en 1992. Cependant, est-il pertinent de séparer la normalisation de l'ozone de celle des oxydes d'azote ?

Une des difficultés soulevées par les normes est celle de leur affectation à un polluant indicateur des sources sur lesquelles il est opportun d'agir. Or le choix de ces indicateurs a beaucoup évolué en fonction de l'apport des recherches effectuées. Par exemple, le SO₂, considéré comme indicateur de la pollution industrielle, est de moins en moins utilisé (peut-être à tort). Les fumées noires, dont le mesurage est abandonné, étaient un bon indicateur de la pollution particulaire émise par les processus de combustion incomplète, qu'elles soient industrielles ou automobiles. Elles ont été remplacées par une mesure des particules qui intègre ou non la fraction semi-volatile (cf. ci-dessous) liée, en particulier, aux épandages agricoles. L'évaluation des niveaux de black carbon, intégrant à la fois le trafic et le chauffage urbain, serait une manière pertinente de remplacer le mesurage des fumées noires et de donner ainsi une indication sur le « cocktail urbain » (Festy, 2012). Les NOx peuvent également être un indicateur de particules ultrafines.

Une autre difficulté concerne le choix de la taille des particules auxquelles il convient d'affecter une norme, car les résultats des recherches montrent que plus les particules sont fines, plus leur origine anthropique est probable et plus leur impact sanitaire peut être fort puisqu'elles peuvent franchir la barrière des organes et ne pas affecter que l'appareil respiratoire. Pour l'instant, le mesurage des PM₂.₅ tend à se généraliser mais peut-être qu'une norme s'imposera pour les particules ultrafines (Airparif, 2008). Cependant, entre le résultat des recherches sanitaires et la mise en œuvre d'une norme consensuelle, un long délai est nécessaire. Il ne suffit pas d'édicter une norme, encore faut-il qu'elle puisse être appliquée à l'aide d'un réseau d'analyseurs correspondant. En 2014, la révision de la directive sur la qualité de l'air pose encore problème. Le commissaire européen en charge déclarait, au terme de l'année de l'air en décembre 2013, qu'il n'était pas envisageable de revoir des normes encore peu respectées dans plusieurs pays de l'Union.

## Parallèlement à cette gestion technique, les exigences de la population augmentent à la fois sur le plan environnemental et sanitaire

Les alertes étaient négociées entre les industriels et l'administration préfectorale en s'appuvant, le cas échéant, sur les mesures effectuées, mais elles ne faisaient que très rarement l'objet d'une couverture médiatique. Les élus et les habitants sont peu impliqués lors de la mise en œuvre des alertes industrielles. Une étude réalisée au Havre en 1997 et 1998 a montré les inconvénients de ce déficit de communication, en particulier la confusion avec le confinement demandé pour la prévention des risques industriels (Delmas, 1999).

En outre, de plus en plus, les directives européennes ont mis l'accent sur la nécessaire information du public. La directive du 7 juin 1990 accordait aux citoyens le droit à l'information en matière d'environnement. Ce souci d'information des citoyens rejoint la préoccupation de plus en plus grande qu'ils peuvent manifester pour leur santé, indépendamment des actions que peut mener l'État dans sa mission de garant de la sécurité sanitaire. Certes, la maîtrise des émissions a pour objectif final un bénéfice sanitaire, mais cette notion de la santé publique qui fait le bonheur des individus sans eux, a fait long feu. L'épidémiologiste W. Dab constatait, dans une recherche mise en œuvre par le CNRS (1999) qu' « on assiste au retour de l'individu dans le domaine de la santé publique. On a longtemps fait de la santé publique un domaine de gestion de masse. Je crois que c'est de moins en moins adapté à l'attente sociale dans le domaine de la santé ». Cette constatation rejoint celle de L. Charles qui, dans la même recherche, estimait que l'individu, autonome, acteur de la constitution de son environnement, est ainsi conduit à participer à la maîtrise des pollutions émises collective et individuellement.

Avant la médiatisation, rendue obligatoire en 1992 par la directive ozone, les journaux avaient rendu compte de plusieurs épisodes de pollution hivernale. En 1987 et 1989, les hivers rigoureux avec des épisodes de brouillards avaient alerté les journaux dénonçant l'opacité (au sens propre comme au sens figuré !) qui entourait le phénomène de la pollution de l'air. Le public, plus soucieux de sa santé, exigeait d'être informé sur
ces questions. Or, sensibiliser des millions de
conducteurs aux méfaits de la pollution urbaine
suppose une action de grande envergure.

C'est dans ce contexte profondément renou-
velé que la loi sur l'air de 1996 a été élaborée.
L'émergence de ces différentes préoccupations a
contribué à élargir le champ de la pollution atmos-
phérique à de nouveaux acteurs qui sont venus
rejoindre les industriels au moment de la mise
en œuvre de la LAURE. Le dispositif des alertes
industrielles tel qu'il fonctionnait ne pouvait plus
répondre aux attentes d'une gestion renouvelée
de la qualité de l'air. Le ministre de l'Environne-
ment de l'époque, Corinne Lepage, souhaitait
remettre la santé et les habitants au cœur du dis-
positif qui continuait à s'appuyer sur des procé-
dures d'alerte venant en complément d'une sur-
veillance élargie et d'une planification territoriale
accordant une large place à la prévention.

La loi sur l'air de 1996 a changé la donne en matière d'alertes

Cette loi se situe dans la continuité de la
législation européenne, il revenait à la France
de transcrire dans le corpus juridique national la
directive de 1992. Or cette directive imposait aux
signataires le respect de normes déclinées pour
les principaux polluants dits « réglementés » : le
SO₂, le NO₂, l'O₃ et les particules, sachant que
cet objectif ne pouvait s'inscrire que dans une
vision renouvelée de l'aménagement du terri-
toire et de la politique énergétique. La LAURE,
dite loi sur l'air, comporte de fait un volet sur
l'utilisation rationnelle de l'énergie. Elle inscrit la
pollution atmosphérique dans une dynamique
environnementale, à travers une démarche à la
fois métrologique (la surveillance), intervention-
niste et pédagogique (les mesures d'urgence),
spatiale (avec des outils de planification, Plan
régional pour la qualité de l'air – PRQA, Plan de
déplacement urbain – PDU, Plan de protection de
l'atmosphère – PPA) et sanitaire, en insistant sur
la prévention.

Ainsi les alertes ne représentent qu'un dis-
positif parmi l'ensemble de ceux préconisés par
la loi de 1996, dont la mise en œuvre, selon C.
Lepage, n'a été que partielle : « Hormis la partie
concernant la surveillance de la qualité de l'air,
la loi n'a jamais été réellement appliquée »
. Comme le souligne F. Boutaric : « La dynami-

sation semble, à ce jour, avoir plus porté sur les
besoins de connaissance et la définition d'objec-
tifs intersectoriels que sur un véritable renouvel-
lement d'un réseau d'acteurs locaux capables
d'engager des actions transversales ».

La loi sur l'air a donc été élaborée dans un
contexte en pleine évolution dans lequel l'envi-
ronnement, à l'image du développement durable,
impliquait un élargissement des échelles spa-
tio-temporelles et du nombre d'acteurs concer-
nés.

Les alertes sont prises
en charge par un dispositif
institutionnel piloté par l'État

La loi comporte un volet, le titre IV, plus spé-
cifiquement dédié aux mesures d'urgence. L'art-
ticle 12 stipule : « Lorsque les seuils d'alerte sont
atteints ou risquent de l'être, le préfet en informe
immédiatement le public selon les modalités pré-
vues à l'article 4 et prend des mesures propres à
limiter l'ampleur et les effets de la pointe de pol-
lution sur la population. Ces mesures, prises en
application du plan de protection de l'atmosphère
lorsqu'il existe et après information des maires
intéressés, comportent un dispositif de restriction
ou de suspension des activités concourant aux
pointes de pollution, y compris, le cas échéant, de
la circulation des véhicules, et de réduction des
émissions des sources fixes et mobiles ».

Les procédures préconisées sont institution-
nalisées, précisées par des arrêtés préfectoraux
en fonction de différents seuils pour trois pol-
luants, et des propositions faites par les AASQA.
Ces alertes ne concernent pas uniquement les
sources industrielles mais aussi les sources
mobiles (NOx), beaucoup plus difficiles à maî-
triser. L'administration préfectorale, responsable
du pilotage des alertes issues de la LAURE, a
voulu profiter directement des acquis capitalisés
par les alertes industrielles dont les bénéfices ont
été prouvés en imposant le respect de la norme.
C'est donc dans la continuité des alertes indus-
trielles que les services de l'État ont piloté ces
nouvelles alertes en pensant imposer des restric-
tions sur les émissions pour améliorer la qualité
de l'air, mais les nouveaux polluants incriminés
par les alertes ne pouvaient pas se gérer que
localement.

La LAURE attribuait aux PPA, outil de pla-
nification dédié aux agglomérations de plus de
250 000 habitants, la description des procédures à utiliser pour le déclenchement des alertes mais, pour l'ozone, limiter l'alerte aux agglomérations n'avait pas de sens. Dans la circulaire du 18 juin 2004, élaborée à la suite de la canicule de 2003 et de la directive « ozone » de 2002, il est rappelé que : « lors d'épisodes de pollution par l'ozone liés à des phénomènes de grande ampleur, comme celui rencontré au cours de l'été 2003, seules des mesures de réduction des émissionsprises sur un territoire suffisamment étendu (une partie ou la totalité du territoire national) sont efficaces pour en limiter l'intensité. Aussi, dans une telle situation, vous pourrez être invités par le ministre de l'Écologie et du Développement durable à mettre en œuvre des mesures d'urgence, indépendamment des niveaux constatés ou prévus localement, afin de réduire la pollution subie dans d'autres régions. Pour l'ozone, des procédures d'alerte doivent donc être instaurées au niveau de tous les départements, même si le risque d'un dépassement des seuils d'alerte est considéré comme négligeable dans certains d'entre eux ». Il paraît clairement que lutter trop localement contre des problèmes d'épisodes photo-oxydants serait un non-sens. Ce sont des phénomènes au minimum régionaux, ce ne sont donc pas des actions locales qui peuvent changer les conditions d'exposition humaine aux polluants photochimiques. L'arrêté de mars 2014, présenté par N. Michelot (2015), insiste d'ailleurs sur la nécessaire coopération interdépartementale

voire interrégionale.

Les alertes, telles qu'elles ont été mises en place à Paris depuis 1998, ne sont pas suscitées par des émissions industrielles locales (figure 3). Les préfets ont eu à gérer trois types d'alertes : des alertes liées à un dépassement de seuil observé sur les NOx, et donc en lien avec la circulation automobile, des alertes liées à l'ozone associées à un risque de canicule, et des alertes déclenchées par des niveaux de particules élevés à partir de 2007. L'occurrence des alertes liées aux particules s'est accélérée pour différentes raisons (cf. ci-dessous). La maîtrise des oxydes d'azote et de l'ozone, polluants secondaires, résulte de processus difficiles à mettre en place dans l'urgence. Les alertes liées à l'ozone ont beaucoup surpris la population qui a découvert ce polluant qui, en survenant par les belles journées ensoleillées de l'été, ne correspondait pas à l'imaginaire de la pollution associée au temps brumeux de l'hiver. Le lien entre les restrictions de circulation et les risques sanitaires liés à ce polluant au pouvoir irritant fort, a été d'autant plus difficile à faire admettre que l'ozone est un polluant secondaire s'étendant sur de vastes régions. Cette difficulté avait été soulignée, en 1990, par un groupe de travail de l'OMS qui préconisait aux pouvoirs publics d'insister sur les actions de prévention à long terme (OMS, 1990).

Le dispositif législatif est précisé par une cir-

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 3.</figcaption></figure>

Nombre de jours d'information et d'alerte en Ile-de-France de 1998 à 2013, selon chaque polluant (source : Airparif).

Number of days of information and alert in Ile-de-France from 1998 till 2013, according to every polluant.
culaire datée du 7 août 1998. Celle-ci donne quelques éléments qui ne cesseront d'être repris au fil des ans au fur et à mesure que la question des alertes devient plus complexe à gérer. Les ministres signataires étaient conscients de la difficulté de l'exercice. La circulaire se conclut par ces termes : « Nous sommes conscients que ces dispositions sont complexes et qu'elles nécessiteront donc une mise en œuvre progressive. C'est pourquoi il sera nécessaire d'évaluer leur efficacité, éventuellement de procéder à des exercices préalables et d'assurer une large diffusion des connaissances acquises dans les agglomérations concernées. Vous mettrez en place un premier groupe d'actions simples que vous développerez ensuite en fonction des moyens disponibles et du retour d'expérience des premières activations ». Quelles sont les actions simples préconisées par cette circulaire ? À part la limitation de vitesse sur les voies qui relèvent de la compétence de l'État, quelles sont les actions de prévention qui peuvent être entreprises sans l'implication des collectivités locales ? En revanche, l'État a toute légitimité pour contribuer à la maîtrise des pollutions issues de sources exogènes et transportées sur de longues ou de moyennes distances, qui apparaissent lors des épisodes de pollution liés à l'ozone ou aux particules, devant lesquels les habitants et les élus se sentent impuissants. Cette distorsion entre le caractère local des alertes décrétées et l'inefficacité des actions entreprises localement pour réduire la pollution que seule l'évolution de la situation météorologique peut éliminer, est une source majeure d'incompréhension du processus des alertes par la population. La seconde vocation des alertes concerne la protection des personnes sensibles en fonction de la mission sécuritaire de l'État, mais la mise en œuvre de ce deuxième objectif se heurte à de nombreuses difficultés. Les alertes ont, en fait, répondu à un troisième objectif communicationnel dans la perspective d'informer et de sensibiliser les populations à la faveur de ces épisodes médiatisés. En 2007, les alertes liées aux particles, en devenant plus fréquentes et plus directement contraignantes ont eu, semble-t-il, un écho plus attentif au sein des populations.

La gestion de l'alerte, phénomène inscrit dans le temps, ne peut être séparée d'un ancrage territorial à des échelles différentes. Cette distorsion scalaire est accompagnée d'un manque de coopération entre les acteurs de l'alerte, le préfet et les décideurs locaux qui détiennent les clés d'une prévention plus durable.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 4.</figcaption></figure>

Air Pur, n° 56, Actes du séminaire de restitution de l'étude CNRS : « l'alerte dans le domaine de la qualité de l'air correspond-elle à un risque sanitaire, physique ou médiatique ? », juin 1999.

Seminar presenting results of the CNRS study called "does the alert in the field of the air quality correspond to a sanitary, physical or media risk?", June 1999.
La difficile gestion de la
pollution dans le temps sans
une dynamique spatiale

Les alertes liées aux oxydes d'azote inter-
rogent la pollution urbaine dont le développement
relève largement de la responsabilité des élus
qui, à la veille de la loi sur l'air, ne se sentaient
guère concernés par la qualité de l'air, relevant,
selon eux, de la responsabilité de l'État. D'ail-
leurs la création des ZPS (Zones de Protection
Spéciales qui ont surtout pour effet d'accentuer
le divorce entre la ville et l'industrie) dans les
grandes agglomérations s'est effectuée sous l'im-
pulsion de l'État, à Paris, en 1963 et 1964 puis
à Lyon et à Lille en 1974 ; ce qui montre com-
bien, traditionnellement, même en ville, la qualité
de l'air demeurait une compétence régalienne.
À Paris, dès 1994, une procédure d'alerte et d'in-
formation des populations est mise en place par
le préfet de police en cas d'épisode de pollution
atmosphérique pour trois polluants (NO<sub>2</sub>, O<sub>3</sub>,
SO<sub>2</sub>), en s'appuyant sur les mesures et les prévi-
sions d'Airparif, mais il a fallu beaucoup plus long-
temps pour que la mairie de Paris entreprenne
des aménagements pour diminuer les émissions.
Seules quelques grandes agglomérations, en
l'absence d'une politique urbaine de gestion de
la qualité de l'air, ont vu l'opportunité qui leur était
offerte de réaménager leur ville – et spéciale-
ment les transports urbains – dans le sens d'une
meilleure maîtrise de la qualité de l'air. En 1997,
Raymond Barre constatait : « L'important n'est
pas de prendre des mesures contraignantes les
jours les plus difficiles, il est d'éviter de se trou-
ver dans de telles conditions », et dans le compte
rendu du conseil municipal de la ville de Lyon
du 22 janvier 1997, on peut lire que Raymond
Barre a expliqué qu'il estimait que l'élaboration
du Plan de déplacements urbains et un réseau
de transports en commun attractif devaient être
les priorités pour lutter contre la pollution. Force
est de constater que la complémentarité attendue
entre les mesures d'urgence et les réformes ter-
ritoriales préconisées par la loi sur l'air à travers
les PRQA, PPA et PDU, s'est difficilement impo-
sée. Cette discordance a pour origine le difficile
synchronisme entre deux temporalités, celle du
temps court de l'urgence et celle du temps long
des aménagements nécessaires à la réduction de
la pollution. Paradoxalement, le temps de l'alerte
signe l'insuffisance des actions préventives enga-
gées sur le long terme. Mais elle s'explique aussi
par des liens qui ont été longs à établir entre les
acteurs de l'urgence et les élus responsables
des aménagements durables bénéfiques à la

qualité de l'air, même s'ils n'ont pas toujours été
envisagés dans cette perspective. Pour beau-
coup d'élus, il a fallu du temps pour qu'ils entre-
prennent de conjuguer aménagement et qualité
de l'air, même si de nombreuses actions effec-
tuées dans le domaine de l'aménagement ou des
transports se sont traduites par un réel bénéfice
sur les niveaux de polluants mesurés. Pendant
longtemps, aux yeux des urbanistes, la qualité de
l'air relevait de la responsabilité de l'État en raison
de son assimilation à l'industrie (Roussel, 1998).
Les méfaits de la circulation automobile sur la
santé ont mis longtemps à s'imposer en province,
en dépit des résultats mis en avant par l'étude
ERPURS – considérée comme francilienne – et
en raison du silence de l'État sous l'influence de
l'UTAC (Union Technique de l'Automobile, du
motocycle et du Cycle), selon C. Vlassopoulou
(1999). C'est peut être au cours des pointes du
mois de mars 2014 que les élus ont montré qu'ils
s'étaient véritablement saisis de la question de la
pollution de l'air et qu'ils mettaient tout en œuvre,
au-delà des mesures médiatisées prises les jours
de pointe, pour intervenir sur l'urbanisme, les
transports, l'habitat pour construire une ville plus
sobre et plus saine. Entre 1997 et 2014, l'État
s'est trouvé souvent seul pour porter le dispositif
des alertes qui a prouvé ses bénéfices dans le
domaine de l'industrie mais reste timide s'il n'est
pas pris à bras le corps par les élus. Les « retours
d'expérience » sur les PDU (Frère, 2005, 2006)
ont montré combien la culture de la qualité de
l'air, à la fin du XXe siècle, était encore peu appro-
priée par les ingénieurs en charge des transports
qui avaient pour objectif des améliorations tech-
niques comme l'implantation de TCSP (Trans-
ports en Commun en Site Propre) ; la question de
la mobilité dans son ensemble était peu souvent
évoquée. Ce n'est qu'au fil des temps que l'acc-
culturation a pu lentement progresser.

Une fois que les seuils sont dépassés, il vaut
mieux limiter les émissions et les rejets, mais
on sait que seul le changement de la situation
météorologique peut modifier fondamentale-
ment les niveaux de pollution mesurés. Au fil des
ans, les simples conseils prodigués ont évolué
vers des mesures incitatives puis, ces dernières
années, dès que les seuils d'information étaient
atteints, le préfet décrétait souvent des limitations
de vitesse. On peut s'interroger sur l'efficacité de
ces mesures très ponctuelles ; on peut même se
demander si elles n'ont pas contribué à entre-
tenir un certain sentiment de découragement et
d'impuissance devant la pollution, pourtant tou-
jours considérée comme un problème environ-
nemental majeur par les Français (IRSN, 2014). Cependant, les progrès réalisés, tant dans la pré-vision des épisodes que dans la caractérisation des sources responsables, ont permis de mieux répondre à une demande d'action de la population très sensibilisée au cours de ces épisodes fortement médiatisés. Paradoxalement, pour que des mesures d'urgence soient efficaces, il faut qu'elles aient été anticipées et bien préparées ; ainsi, le décret interministériel de mars 2014 recommande : « Pour garantir la mise en œuvre efficace des mesures d'urgence et leur acceptabilité, il convient d'assurer au préalable, en dehors des épisodes de pollution, une large concertation avec les parties prenantes, et de définir des plans d'actions permettant de faciliter cette mise en œuvre dans des délais très courts. Par exemple, les modalités de mise en œuvre des restrictions de circulation peuvent être définies dans un plan de circulation d'urgence, discuté au préalable avec les collectivités et les entreprises pour favoriser durant ces périodes le recours aux transports en commun, covoiturage, télétravail, etc. »

Longtemps laissés sans prises possibles pour faire baisser les concentrations essentiellement pilotées par la situation météorologique, les préfets ont insisté sur leur mission, tout aussi délicate, de protection des personnes vulnérables ou sensibles selon les définitions et les modalités énoncées par les avis du HCSP.

En dépit des difficultés posées par la réduction de la pollution, l'autre bénéfice des alertes consiste à prévenir les personnes sensibles pour qu'elles puissent prendre des précautions vis-à-vis des niveaux élevés de pollution.

## Les recommandations sanitaires diffusées au cours de ces épisodes se heurtent à plusieurs difficultés

La définition quelque peu mouvante de la notion de pic a contribué à fragiliser les dispositifs mis en place. La circulaire d'août 1998 stipulait : « Cette évaluation reposera sur des calculs tenant compte de l'ensemble des résultats des mesures sur stations fixes, disponibles sur la zone ou l'agglomération considérée, ainsi que des estimations par modélisation. Une pondération correspondant à la zone ou à l'agglomération considérée sera réalisée à partir des valeurs fournies par les capteurs dits de fond et celles des capteurs de proximité. Cette pondération, privi-

légiant les capteurs de fond, tiendra également compte des valeurs fournies par les capteurs de proximité, lorsque ceux-ci existent. ». Cette déclaration souligne le caractère relatif de la définition de l'événement qui est tributaire du nombre de capteurs pris en compte et de leurs caractéristiques. De nombreux arrêtés préfectoraux ont précisé, au fil des temps, les modalités à observer pour déclencher une procédure d'information ou d'alerte. Quels sont les capteurs à prendre en compte pour définir une alerte ? L'utilisation des données de proximité dans les critères de déclenchement est-elle pertinente ou, au contraire, ne relève-t-elle pas de l'exacerbation du local ? Les alertes sont devenues préventives et mieux territorialisées au fur et à mesure que les AASQA se sont dotées de modèles prédictifs. Il faut attendre le décret de mars 2014 pour trouver une définition plus précise mais néanmoins complexe, d'un épisode : « Un épisode de pollution est caractérisé :

- soit à partir d'un critère de superficie, dès lors qu'une surface d'au moins 100 km² au total dans une région est concernée par un dépassement de seuils d'ozone, de dioxyde d'azote et/ou de particules PM₁₀ estimé par modélisation en situation de fond ;

- soit à partir d'un critère de population : (1) pour les départements de plus de 500 000 habitants, lorsqu'au moins 10 % de la population du département sont concernés par un dépassement de seuils d'ozone, de dioxyde d'azote et/ou de particules PM₁₀ estimé par modélisation en situation de fond ; (2) pour les départements de moins de 500 000 habitants, lorsqu'au moins une population de 50 000 habitants au total dans le département est concernée par un dépassement de seuils d'ozone, de dioxyde d'azote et/ou de particules PM₁₀ estimé par modélisation en situation de fond ;

- soit en considérant les situations locales particulières portant sur un territoire plus limité, notamment les vallées encaissées ou mal ventilées, les zones de résidence à proximité de voies à fort trafic, les bassins industriels ».

Cette définition s'appuie sur des cartographies rendues possibles par la généralisation de la modélisation qui a permis de passer d'un mode de surveillance fondé uniquement sur les dépassements de certains seuils dans le temps à une vision plus spatialisée de la pollution de l'air.

Le territoire des procédures n'est pas celui de
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 5.</figcaption></figure>

La territorialisation des alertes en Rhône-Alpes : les niveaux de pollution enregistrés le 5 mars 2014 et les différentes zones d'alerte (source : Air Rhône-Alpes).

The territorialisation of the alerts in Rhône-Alpes : air pollution levels observed on March 5th 2014 and different alerts zones.

<figure><img src="image_6.png" /></figure>
l'exposition des personnes sensibles. L'alerte est fondée sur le dépassement d'une norme observée sur un ou plusieurs points de mesure ou sur une zone issue de travaux de modélisation. Cet ajustement à une norme souffre bien sûr des hypothèses et des incertitudes liées à ce type de choix qui ne tient pas compte de la sensibilité et du genre de vie des individus (Scarwell, 1999).

L'exposition des individus n'est pas la même sur l'ensemble des territoires, comme le montre la carte de la qualité de l'air réalisée par Air Rhône-Alpes le 5 mars 2014. La pollution s'accumule dans les fonds de vallée, alors que les plateaux et reliefs voisins baignent dans de l'air plus pur. Les alertes se sont territorialisées à travers la création de 17 zones d'alerte identifiées dans la région Rhône-Alpes (figure 5). Les cartes montrant les variations spatiales de la pollution, comme celle du 5 mars 2014, posent la question de la nécessité d'imposer des contraintes aux zones montagneuses, alors que la pollution se concentre dans les vallées.

Indépendamment de ces considérations topographiques, la localisation des habitations à proximité de sources de pollution est une source de risque, comme l'ont montré plusieurs études (Jacquemin, 2009). C'est pourquoi, l'intégration, dans la mise en œuvre de la procédure d'alerte, de valeurs issues d'analyseurs installés dans un site dit de « proximité » est à la fois réaliste et en même temps trop spécifique.

Ces différences locales dans les niveaux d'exposition doivent être nuancées par les caractéristiques de l'air à l'intérieur des maisons puisque les individus passent environ 80 % de leur temps dans un lieu abrité.

Une autre différence, intégrée dans les propositions de recommandations, concerne les personnes sensibles ou vulnérables pour lesquelles le risque d'exposition est plus grand. Il s'agit de personnes déjà fragilisées (jeunes, personnes âgées, malades) ou de personnes dont l'état peut empirer sous l'effet de la pollution. Ce sont ces personnes auxquelles les messages sanitaires s'adressent en priorité, mais le risque qu'elles encourent en raison de la pollution ne se limite malheureusement pas aux quelques jours d'alertes.

Les seuils adoptés pour les alertes peuvent-ils être utilisés pour définir un risque sanitaire ? Le dispositif d'alerte s'appuie sur des normes et des

seuils à un moment où l'épidémiologie, selon W. Dab (1999), ne permet pas, avec les méthodologies disponibles à l'époque, « d'apprécier l'impact sanitaire des pics de pollution... Les pics ne sont pas les seuils moments porteurs de risque. La cinquantaine d'études de séries chronologiques disponibles au niveau international le montre... En termes de risque attribuable, la contribution des 5 % de jours où les valeurs relevées sont un peu plus élevées est de toute façon marginale par rapport au risque quotidien ».

Les résultats de l'étude ERPURS montrent combien la notion de seuil n'est pas opératoire pour définir un risque, puisque le seuil de sensibilité de chaque individu est extrêmement variable. La variabilité interindividuelle et intra-individuelle ne permet donc pas d'identifier, au niveau populationnel, de façon claire, des seuils dans la relation dose-effet. L'étude ERPURS a pourtant été suscitée pour une part par les inquiétudes des élus parisiens sur l'influence des fortes pollutions mesurées en janvier 1989, mais les épidémiologistes, dès 1998, à travers plusieurs documents (Extrapol, Invs, 1998) expriment leur doute quant à la quantification d'un éventuel effet sanitaire des pics de pollution. Cette attitude dubitative, déjà prononcée par l'OMS en 1990, est, en 2012, celle adoptée par le HCSP¹ (Haut Conseil de la Santé Publique) qui, pourtant, propose des messages sanitaires à diffuser lors de ces mêmes pics de pollution (avis du Conseil Supérieur d'Hygiène Publique de France (CSHPF) du 18 avril 2000, et avis du HCSP en 2013). Mais peut-être la méthode de l'épidémiologie temporelle utilisée pour avancer ces réticences n'est-elle pas le bon outil pour mettre en évidence des effets à bas bruit handicapant la vie quotidienne (Host, 2015) ?

La nature des messages : ces procédures ont aussi pour mission essentielle de recommander aux personnes sensibles d'éviter toute activité physique intense à l'extérieur, et de limiter les activités sportives dans les établissements scolaires. Les messages sanitaires délivrés sont-ils suffisants pour susciter des stratégies d'évitement ? Atteignent-ils les personnes les plus vulnérables ? Ces questions, même après une expérience de plus de 17 ans, sont encore d'actualité ; des réponses ont été précisées en novembre 2013 par le HCSP, mais sont-elles plus compréhensibles et plus faciles à diffuser par les AASQA ? Est-il pertinent de graduer les recommandations en fonction des seuils et des différents polluants observés ? La reconnaissance
de l'appartenance aux personnes sensibles ou vulnérables est-elle aisée ? Le long préambule précédant les messages conseillés dans l'avis du HCSP montre combien la communication sur ces questions est délicate pour éviter de sombrer dans le catastrophisme et de promouvoir un excès de précautions (B. Nader, S. Host, 2015).

Les AASQA, avec leur site Internet très développé, sont en première ligne, par délégation du préfet, pour diffuser les informations sur les épi-sodes. Non seulement ce sont elles qui doivent alerter le préfet, mais elles doivent aussi assurer la diffusion des messages. Par souci de cohé-rence, les AASQA ont dû revoir l'indice Atmo de manière à faire coïncider l'indice avec la gradua-tion des procédures.

Même si le bénéfice sanitaire des messages est difficile à évaluer, la médiatisation qui accom-pagne l'alerte présente une fonction pédagogique évidente et intéressante pour rappeler régulièrement les méfaits de la pollution de l'air. Le plus souvent, la préfecture profite de l'occasion qui est offerte par les mesures d'urgence pour donner des conseils ayant une portée générale et pour indiquer des comportements plus vertueux : encouragement à l'éco-conduite, mise en garde contre le chauffage au bois...

## La médiatisation et la pédagogie sont devenues des fonctions essentielles de ce dispositif

C'est pourquoi la circulaire d'août 1998, recommande aux préfets : « Vous attacherez aussi une importance particulière au dispositif d'information. Il est l'élément déterminant de l'efficacité des mesures proposées, notamment en termes de réduction du volume de la circulation routière. En outre, c'est sur la durée que pourra être obtenue une évolution significative des comportements et la dimension pédagogique est en conséquence un élément important des actions qui doivent être menées ». En juin 1999, dans le cadre du programme de recherche du CNRS Gestion des risques collectifs et situations de crise, des chercheurs se sont penchés sur la question des alertes à travers l'interrogation suivante : « L'alerte dans le domaine de la qualité de l'air correspond-elle à un risque sanitaire ou médiatique ? » (figure 4). Effectivement, la question de la valeur pédagogique de ces dispositifs a été soulignée à un moment où les connaissances

scientifiques sur les polluants et leurs impacts relevaient encore du domaine de la recherche et n'avaient guère percolé en direction du grand public. Philippe Ritter, directeur des services de l'écologie urbaine à la ville de Lyon, déclarait à propos des alertes : « L'utilisation de l'opinion publique comme instrument de lobbying permet de faire changer des comportements, des légis-lations, des modes de fonctionnement du pays dans des domaines fondamentaux comme celui de l'aménagement du territoire... Les alertes servent à sensibiliser les Lyonnais à l'acuité du problème de la pollution atmosphérique et à les préparer à accepter les aménagements néces-saires ». Il est vrai que la pollution urbaine, contre laquelle il convient de lutter, doit mobiliser des connaissances complexes, tant dans la métrolo-gie des polluants que dans la mise en évidence de leurs impacts ; elle doit aussi mobiliser des actions d'une grande ampleur. Cependant, on peut s'interroger sur l'opportunité qu'offrent les alertes pour développer des connaissances qui peuvent conduire à formuler des actions. Il semblerait que la publication des résultats de recherches montrant les effets nocifs de la pollu-tion atmosphérique sur la santé ait rencontré un plus large écho.

Effectivement, comme on l'a vu à travers l'ana-lyse des articles du Progrès de Lyon², le préfet, au moment des alertes, fait passer un commu-niqué à la presse ; il en profite pour faire passer des messages quant à l'origine des polluants et encourage les « bonnes pratiques » ; mais la dif-fusion de l'information au sujet de la qualité de l'air utilise de nombreux autres canaux qui, au fil des ans, ont permis à la population de mieux inté-grer la connaissance du risque sanitaire. La com-munication entreprise doit-elle être scientifique-objective et alors peu mobilisatrice ou bien doit-elle insister sur un registre catastrophiste et susciter un découragement devant l'alerte alors considérée comme un alea devant lequel la pas-sivité est de mise ? Le risque évoqué peut-il être cristallisé autour d'un épisode limité, alors que la question de la pollution atmosphérique met en cause des registres profonds de la société ? Par exemple, la maîtrise des particules suppose d'agir sur trois registres qui ont des ancrages culturels anciens et forts : la voiture, le feu à l'âtre et l'agriculture.

Cependant, au fil des ans, il semblerait que la médiatisation des alertes ait suscité un besoin d'actions. L'opinion, au lieu de se contenter d'une information sur la pollution, déjà acquise par
d'autres canaux, est plus exigeante et réclame des actions. Les mesures d'urgence, gratuité des transports en commun, circulation alternée, deviennent alors des réponses à cette pression de l'opinion. Celle-ci s'exerce d'autant plus forte- ment que les méfaits des particules se sont pro- gressivement imposés dans les esprits.

## Les alertes particules

Elles ne sont pas imposées par la loi sur l'air, et pourtant, celles-ci, en suspension dans l'air ambiant, sont mesurées depuis très longtemps sur le territoire français par la méthode des fumées noires qui montraient un parallélisme fort avec le SO₂ mesuré par l'intermédiaire de l'acidité forte. À la veille de la loi sur l'air, les effets sanitaires des particules sont encore peu documentés, ce qui explique que les alertes imposées par des niveaux de particules élevés n'aient été officielles qu'à partir de 2007, même si des normes exis- taient pour les particules inférieures à 10 microns. Par ailleurs, il était difficile de décréter une alerte alors que l'origine des particules incriminées ne pouvait pas être attribuée à une source précise. Les études de modélisation inverse ont permis de connaître la signature et donc l'origine des pol- luants mesurés et donc d'intervenir de manière pertinente sur la source responsable.

## En Alsace, depuis 1997, une procédure d'alerte existe pour les « poussières »

Les seuils adoptés étaient ceux préconisés par le Conseil supérieur d'hygiène publique, à savoir 125 microgrammes pour le seuil d'alerte et 80 microgrammes pour le seuil d'information (moyenne glissante sur 24 heures). Lorsqu'un capteur de fond a dépassé la norme et qu'un autre est en passe de la dépasser, la procédure est lancée et, comme le soulignait A. Target, ex-directeur de l'ASPA : « Les procédures d'informations sont un bon moyen de travailler sur des problèmes de fond ».

À partir de 2007, les progrès des connais- sances développées sur les effets sanitaires des particules ne pouvaient laisser ce polluant en dehors du dispositif d'alerte. D'ailleurs, les alertes liées aux particules sont les plus fréquentes et, de par leurs caractéristiques, elles redonnent du sens aux alertes et réhabilitent leurs béné- fices. Quand il s'agit d'épisodes liés à de fortes concentrations de particules primaires (black

carbon), des actions sont possibles pour limiter les émissions comme le font les mesures prises par les préfectures pour limiter la vitesse sur les artères principales, déconseiller le feu à l'âtre ou contraindre la circulation ; la circulation alternée, mise en place à Paris le 14 mars 2014, étudiée par Airparif, s'est traduite par une baisse du trafic et donc une diminution non seulement des émis- sions mais aussi des niveaux de polluants (Kauf- man, 2015).

## La caractérisation des particules crédibilise l'alerte

Par rapport aux mesures européennes stan- dardisées, les analyseurs français sous-esti- maient la fraction semi-volatile des particules concernant, en particulier, le nitrate d'ammonium dont la quantité est très variable en fonction des conditions climatiques et de l'origine des masses d'air (Airparif, 2008). Depuis 2007, le dispositif adopté, la technique de mesure TEOM-FDMS permet de prendre en compte ces particules semi-volatiles d'une taille micronique à submicro- nique, avec une rupture dommageable dans les séries chronologiques enregistrées (figure 3). Les particules secondaires, et en particulier le nitrate d'ammonium, sont donc intégrées au niveau de particules prises en compte pour le déclen- chement de l'alerte ; mais les effets sanitaires de ces particules sont moins préoccupants que ceux provoqués par le black carbon. En termes d'impact sur la santé et de gestion des risques, il est donc essentiel de bien distinguer les diffé- rentes origines des particules pour agir sur les sources responsables. Cependant, l'identification des sources met en évidence des responsabili- tés, parfois collectivement difficiles à assumer lorsque, par exemple, le poids du chauffage au bois est mis en évidence.

Ce n'est que plus récemment qu'un dispositif permettant de collecter et d'analyser les échan- tillons prélevés par les AASQA, lors des pics, est mis en œuvre pour préciser la nature des parti- cules et permettre ainsi de mettre en place des mesures de réduction pertinentes. Certaines AASQA se sont dotées d'un aethalomètre per- mettant de mesurer en continu le carbone suie, et donc de différencier les poussières ayant pour origine la combustion de biomasse (dont la com- bustion du bois) de celles émises par la combus- tion de combustibles pétroliers issus en partie du trafic routier. D'autres AASQA, comme Air Rhône-Alpes, ont pu acquérir un ACSM (Aerosol Chemical Speciation Monitor), spectromètre de
N'observe-t-on pas un
regain d'intérêt manifeste
pour la qualité de l'air à
travers les alertes ?

La forte mobilisation de l'opinion publique lors
de la dernière alerte de mars 2014 contribue à
accréditer cette thèse, mais l'explosion média-
tique observée en France à cette date, n'était-elle
pas biaisée par le contexte des élections muni-
cipales proches ? Cependant, il est possible de
discerner des évolutions majeures du contexte
dans lequel se déroulent les alertes.

- Peut-être n'est-ce pas par hasard que la pollution s'est imposée au sein des promesses électorales³ à travers l'épisode de mars dernier ? À l'exception de quelques élus ayant une sensibilité écologique, la pollution atmosphérique n'avait jamais tenu une place importante dans l'agenda des élus locaux. Bien souvent, les améliorations considérables effectuées, en particulier, dans le système des transports, avaient pour objectif de répondre à l'attente des populations vis-à-vis de la mobilité, sans que le lien avec la qualité de l'air ne soit mis en évidence (cf. ci-dessus). Peut-être les temps sont-ils en train de changer et l'urbanisme ne peut-il plus se penser sans ses incidences sur la qualité de l'air ? Alors que les alertes dans le domaine de la qualité de l'air étaient l'objet d'un dialogue étroit entre les préfectures et les AASQA, dialogue souvent relayé par les médias, les élus locaux étaient, en général, peu sensibles à ces épisodes qu'ils n'utilisaient pas comme des tribunes pour faire la promotion de leurs actions. Peut-être cette attitude est-elle en train d'évoluer grâce à une convergence des sensibilités vis-à-vis de la pollution de l'air entre les agents des services déconcentrés de l'État, les ingénieurs des AASQA et les élus locaux. Sans doute une meilleure approche territoriale de la mesure de la qualité de l'air par les AASQA n'est-elle pas étrangère à ce phénomène ? Les élus trouvent ainsi à leur disposition et à leur échelle des outils leur permettant de mieux intégrer les effets de la qualité de l'air dans leurs projets. Le développement de la modélisation et de la cartographie a permis une vision beaucoup plus territorialisée de la qualité de l'air. La vision territoriale introduite par la LAURE en 1996 était venue trop tôt, à un moment où les outils cartographiques pour mettre en œuvre cette vision relevaient encore de la recherche, et donc ils étaient réservés à certaines AASQA travaillant étroitement avec les

masse destiné à la mesure en routine de la com-
position chimique des particules fines (sulfate,
nitrate, ammonium, potassium, matière orga-
nique, chlore). Ces techniques, particulièrement
adaptées pour évaluer les particules submicro-
niques qui sont d'origine anthropique, permettent
de ne pas utiliser de filtres et de caractériser, en
temps réel, les principales espèces chimiques
constituant l'aérosol anthropique, primaire et/ou
secondaire (carbone suie, matière organique,
sulfate, nitrate, ammonium...). Ces dispositifs
permettent d'identifier, pour chaque épisode, la
contribution du chauffage au bois et de la circula-
tion automobile (particules diesel), comme l'a fait
Airparif en mars 2014 (Kaufman, 2015).

Les progrès de la métrologie et une connais-
sance plus approfondie des méfaits des particules
observés sur la santé ont conduit les pouvoirs
publics à sévérer les seuils pour encourager
une maîtrise des émissions. Des travaux réa-
lisés ont conduit, depuis le 1er janvier 2007, à
des modifications de la mesure et des modalités
d'ajustement des données de particules PM₁₀, ce
qui, conjugué à des conditions météorologiques
défavorables en ce début d'année 2007, s'est
traduit par une augmentation sensible, dans cer-
taines régions, des concentrations journalières
par rapport à celles constatées auparavant. De
plus, les seuils d'alerte pour les particules ont été
abaissés selon un décret d'octobre 2010.

La figure 3 montre le caractère aléatoire de la
variation annuelle du nombre d'alertes qui restent
très dépendantes des situations météorologiques
et de l'évolution des normes. Avec sa période
caniculaire, l'année 2003 détient les records pour
les pointes de pollution à l'ozone. Depuis la mise
en place du dispositif d'alerte pour les particules,
mais surtout depuis l'abaissement des seuils
d'alerte en 2011, ce sont les alertes liées aux
particules qui focalisent l'attention. Alors que les
alertes pouvaient apparaître comme un dispositif
administratif, certes médiatisé mais peu appro-
prié par la population qui pourtant montre tou-
jours une forte préoccupation vis-à-vis du risque
sanitaire lié à la pollution de l'air (cf. ci-dessous),
il semblerait que cette perception soit en train
d'évoluer si l'on examine les réactions observées
au cours de l'épisode de mars 2014.
laboratoires de recherche. La gestion temporelle de la pollution en fonction des normes et des dépassements de seuils a laissé la place à une gestion plus spatialisée, plus proche des émissions locales et de l'exposition des populations. La vision temporelle et médiatique apportée par les alertes trouve à l'heure actuelle un meilleur ancrage territorial et peut ainsi s'enraciner dans des orientations plus pérennes.

- Un autre changement tient à une meilleure connaissance du phénomène, de manière à pouvoir donner des réponses mieux ciblées.

Les alertes « particules » de plus en plus fréquentes, ont tendance à prendre le devant de la scène ; elles sont plus dépendantes des émissions locales que les alertes liées à l'ozone et interrogent ainsi une gestion de proximité qui peut s'appuyer sur des effets sanitaires de mieux en mieux (re)connus.

De grandes études européennes à la suite d'ERPURS comme APHEA, APHEIS et plus récemment APHEKOM⁴ ont permis de mieux documenter, à une échelle fine, les méfaits de la pollution urbaine en indiquant la relation entre le surcroît de mortalité prématurée et les niveaux de pollution. Les liens entre la pollution et les maladies sont eux aussi de mieux en mieux documentés ; des études ont ainsi mis en évidence le lien entre la pollution automobile et l'incidence de l'asthme chez l'enfant (Künzli, 2009). En mettant en avant l'existence d'un risque spatialisé le long des infrastructures routières, les résultats énoncés sont appropriables par des habitants qui se sentent directement concernés. Des études montrent combien le spectre de ces méfaits de la pollution ne cesse de s'élargir, des chercheurs trouvent des liens entre la pollution, l'autisme, la maladie d'Alzheimer et des troubles du comportement chez l'enfant (Medina⁵, 2014). Une relation est établie entre le faible poids des bébés à la naissance et l'atmosphère polluée respirée par la mère. Le 17 octobre 2013, le CIRC, l'agence spécialisée sur le cancer de l'OMS, a annoncé qu'il classait la pollution de l'air extérieur comme cancérogène pour l'homme, après l'avoir fait pour le Diesel quelques mois auparavant. Le CIRC estime que « la pollution atmosphérique est l'une des premières causes environnementales de décès par cancer ». Cette déclaration, très médiatisée, est considérée par Chateaureynaud (2012) comme un tipping point, un événement qui, contrairement aux nombreuses alertes déclarées depuis plus de 15 ans, a fait « bouger

les lignes » en accélérant la prise de conscience du risque lié aux particules dans l'air.

Cette accumulation des connaissances internationalement reconnues sur les effets de la pollution urbaine a changé radicalement le contexte dans lequel les alertes peuvent être décrétées. À un relatif scepticisme de certains médecins au lendemain de la loi sur l'air de 1996 (Roussel, 2015) succède une crainte de plus en plus partagée vis-à-vis de la pollution urbaine, même si de nombreuses inconnues persistent. Si l'influence du black carbon est de mieux en mieux connue, la découverte des effets sanitaires du carbone organique reste encore à développer, sans oublier les recherches encore balbutiantes sur les PM ultrafines issues des combustions et les nanoparticules. Néanmoins, il paraît évident que le socle de connaissance est suffisamment solide pour que des actions en faveur de la réduction des pollutions urbaines soient entreprises. Néanmoins, contrairement à une vision trop réduccrice de la prévention de la pollution urbaine, il convient d'être conscient de la complexité du problème, de l'insuffisance des actions locales, du nombre des acteurs à mobiliser, de l'importance des dommages collatéraux à maîtriser, en termes de justice environnementale, par exemple.

Ces avancées, ainsi que les progrès réalisés pour caractériser la nature chimique des particules mesurées, permettent aux arrêtés préfectoraux d'être plus précis et donc plus efficaces. Par exemple, le nouvel arrêté préfectoral rhônalpin du 1er décembre 2014 sépare nettement les épisodes d'ozone des épisodes concernés par les PM et les NOx. Il distingue trois types d'épisode qui peuvent faire l'objet de mesures d'urgence différenciées :

« - un épisode de type 'combustion' (polluants concernés PM et NOX) : épisode de pollution qui se caractérise par une concentration en PM₁₀ majoritairement d'origine carbonée (issues de combustions de chauffage ou de moteurs de véhicules). Ce type d'épisode est souvent associé à un taux d'oxydes d'azote également élevé, notamment en proximité des réseaux de transport.

- un épisode de type 'mixte' (polluants concernés PM et NOX) : épisode de pollution qui, en plus d'être lié aux particules d'origine carbonée (combustions), se caractérise par une part importante de particules formées à partir d'ammoniac et d'oxydes d'azote (agriculture).
- un épisode de type 'estival' (polluant concerné O₃) : épisode de pollution photo-oxydante d'origine secondaire, formé notamment à partir de composés organiques volatils (COV) et d'oxydes d'azote ».

Le premier type correspond essentiellement à des émissions locales de particules primaires, tandis que le second type est largement caractérisé par la présence de particules secondaires telles que le nitrate d'ammonium, dont on connaît moins bien les effets sanitaires.

Ainsi, la réduction de la combustion du bois peut être efficace lors d'un épisode de type 1, tandis que la limitation des épandages agricoles peut permettre d'abaisser les niveaux de particules lors d'un épisode de type 2.

Il est également possible de calculer la part des particules importées, comme l'ASPA l'avait fait pour l'Alsace en mars 2014 (Roussel, 2014⁶; Kleinpeter⁷, 2015) de manière à ne pas imposer des contraintes locales dont le bénéfice ne sera pas visible à court terme.

Le fait de pouvoir associer les pointes de pollution, très médiatisées, à des sources qui touchent de près la population, comme le feu de bois ou les voitures Diesel, a aussi contribué à alerter la population, plus sans doute que le processus des alertes en lui-même.

En effet, la sensibilisation sociale à la pollution évolue, de manière générale. La pollution particulaire est plus facile à appréhender que la pollution par l'ozone : elle correspond à des journées froides, souvent brumeuses, avec un plafond nuageux bas et un lien plus évident entre les émissions et la pollution ambiante. La perception de cette pollution, associée à la fumée et aux nuisances hivernales ancestrales, a rendu crédibles les résultats des études sur la nocivité des particules qui sont de plus en plus appropriés et admis par les habitants des grandes villes. Ceux-ci sont, dans le monde entier, de plus en plus alertés sur les méfaits des particules fines et ultra-fines urbaines et sur le rôle qu'elles peuvent jouer sur la genèse de pathologies cardio-pulmonaires et de cancers pouvant affecter différents organes. L'analogie avec les grandes villes les plus polluées du monde participe de l'adhésion de plus en plus grande de la population française à la réalité de la pollution et de ses méfaits. Il est vrai que le lien entre l'occurrence de pathologies légères, peut-être liées aux épisodes de pollution,

est fait facilement avec les photos publiées par les médias qui ne sont pas sans rappeler, toute proportion gardée, l'ampleur des difficultés rencontrées par les Chinois dans leurs grandes villes (cf. photos de Paris dans ce numéro). La visualisation du trouble atmosphérique associée, souvent à tort, à des symptômes plus ou moins gripaux, représente sans doute un point d'inflexion nodal dans la prise de conscience du risque lié à la pollution de l'air. La vie de tous les jours, au cours de l'hiver, en ville, est compliquée et rendue désagréable par l'occurrence de symptômes, souvent sans gravité, mais handicapant tels que toux, bronchites, crises d'asthme, bronchiolites qui sont certes multifactoriels et liés tout autant aux pollens (Monnier, 2015) qu'à la pollution ou à des virus. L'attribution de ces symptômes – qui peuvent survenir à tout moment de l'hiver – à un pic de pollution est contestable mais, par précaution, pour éviter leur occurrence et les perturbations de la vie quotidienne qu'ils engendrent, il convient de prendre des mesures préventives efficaces en limitant fortement les émissions chroniques de polluants.

Le sondage de l'ADEME⁸, effectué en Ile-de-France en avril 2014, montre que 44 % des enquêtés ont des souffrances qu'ils attribuent à la pollution de l'air. Un autre sondage, effectué par Airparif en octobre 2014, indique que 35 % des Franciliens sont eux-mêmes incommodés directement par la pollution de l'air ou bien qu'ils voient un de leur proche en être gêné (figure 6).

D'autres enquêtes montrent que ce sont ces personnes faisant le lien entre la pollution et un certain nombre de pathologies qui sont les plus motivées pour participer à des actions entreprises pour réduire les pollutions (Rozec, 2005).

Or, ce lien entre la qualité de l'air et la gêne ou des pathologies légères, est peu mis en évidence par les grandes études sanitaires qui ont fait avancer la connaissance dans ce domaine, car elles reposent davantage sur des critères de mortalité ou des jours d'hospitalisation en s'appuyant sur des approches épidémiologiques collectives et les mesures effectuées (cf. ci-dessus). Peut-être les alertes donnent-elles l'occasion de renouer avec la prise en compte de la gêne perçue à travers une surveillance plus « syndromique » ? (Host⁹, 2015).

Effectivement, la surveillance mise en place par l'InVS montre que la recrudescence du nombre de personnes hospitalisées au cours de
**QUESTION** : A titre personnel, vous ou un de vos proches (parents/enfants) souffre-t-il de troubles liés à la pollution de l'air ?

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Figure 6.</figcaption></figure>

Résultats du sondage commandité par AIRPARIF en octobre 2014.

Results of the survey realized by AIRPARIF in October, 2014 : « Are you or one of yours suffering of disease connected to air pollution ? »

ces épisodes est faible (figure 7), mais est-ce qu'une surveillance sanitaire significative peut se mettre en place en dehors des indications données par les hospitalisations (appels des médecins, SOS Médecins, consommation de médicaments) ?

Les épidémiologistes continuent à considérer que le signal sanitaire des alertes est négligible : 7 % des hospitalisations pour cause cardio-vasculaire, mais utilise-t-on les bons outils ? Il est vrai que la prise en compte d'autres critères sanitaires repose la question de la définition des alertes, puisque la responsabilité de la pollution atmosphérique dans les maladies de l'hiver est « chronique ». D'où l'importance de l'effort continu à mettre en place pour maîtriser les particles pour le plus grand bénéfice non seulement des personnes sensibles et vulnérables mais de l'ensemble de la population. Cependant, les personnes fragiles peuvent faire l'objet de précautions particulières en espérant qu'à terme la diminution des niveaux sera telle que le risque sera maîtrisé ou abaissé.

Quel que soit le fondement scientifique de cette relation entre la pollution atmosphérique et ces symptômes hivernaux, la prise en considération de l'importance de la pollution de l'air dans les modes de vie et dans les grandes options politiques passe sans doute par des modes d'appréhension qui dépassent la seule information

procédurale sur les alertes. Or ce sont bien ces considérations sanitaires qui passent à la fois par des sensations corporelles et par l'intelligence qui permettront de s'interroger collectivement sur le bien-fondé de certaines orientations économiques prises au détriment de la santé et de la qualité de vie des habitants. Les alertes avec leur caractère récurrent contribuent-elles à cette prise de conscience collective et fondamentale ? Les nouvelles dispositions prises en 2014 sont le reflet d'une demande plus forte d'actions de la part des populations. Le temps de la connaissance, pourtant inachevé, est insuffisant. Or, lorsque les pointes de pollution projettent les poluants sous les feux de la rampe, la forte médiation se traduit par une légitime exigence d'actions. Les mesures d'urgence réclamées doivent s'intégrer dans une démarche continue et cohérente. Relais, cohérence, continuité.... tels sont les défis que les alertes ont à relever pour s'intégrer dans une véritable politique de la qualité de l'air.
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Figure 7.
L'InVS recense peu d'hospitalisations au cours des épisodes de pollution élevée. Invs counts not much hospitalization during the episodes of high pollution.</figcaption></figure>

Conclusion

Avec un recul de 17 ans sur la mise en place
des procédures issues de la loi sur l'air, quelles
leçons peut-on tirer ? Comme l'avaient annoncé
les ministres signataires de la circulaire de 1998,
cette procédure, expérimentale au début, n'a
cessé de se préciser au fur et à mesure des
développements du mesurage des polluants. Les
retours d'expérience après des épisodes sévères
ont donné lieu à des décrets précisant les dis-
positions à prendre comme après les pointes
hivernales de 1997 ou de 2007 ou l'épisode cani-
culaire de 2003 ou encore l'épisode récent de
mars 2014. En dépit des efforts de médiatisation
accomplis, l'alerte, peu valorisée par le renou-
veau de l'épidémiologie, est restée principale-
ment confinée dans une sphère technique limitée
à un dialogue entre les préfectures et les réseaux
de mesures. F. Chateaureynaud s'interroge sur la
faible efficacité des alertes : « Alors que de multi-
ples acteurs ont lancé l'alerte depuis des décen-
nies, la pollution aux particules a eu du mal à se
frayer un chemin dans l'espace de mobilisation
politique. C'est d'autant plus intrigant que les
questions de pollution atmosphérique sont parmi
les plus anciennes de l'histoire environnemen-

tale. Et ce qui renforce l'incompréhension face
à ce retard du point de vue de la régulation des
sources de pollution et d'exposition, c'est que la
plupart des alertes ont été portées par des orga-
nismes et des instances officielles. C'est bien là le
signe d'une divergence profonde des séries d'ac-
tions et des dispositifs mis en place, alors même
que l'expérience sensible de la pollution de l'air
dans les zones urbaines devrait constituer l'une
des expériences les plus partagées. Il y aurait
donc eu pendant de nombreuses années une
sorte de déconnexion entre le traitement public
de l'information et les expériences locales ». Les
municipalités qui, seules, étaient en capacité
d'investir dans des aménagements de fond per-
mettant d'améliorer les transports collectifs et la
circulation routière, se sont peu investies dans
ces mesures d'urgence puisqu'elles travaillaient
à une échelle temporelle plus longue. Après 17
ans, on peut s'interroger sur la cohérence et la
synergie qui ont pu exister entre les mesures d'ur-
gence et les actions de fond. Celles-ci relèvent-
elles du même registre ? Les alertes liées à
l'ozone ont été spécialement déconcertantes,
contre-intuitives, elles ont eu du mal à s'imposer
parmi la population qui se sent plus concernée
par les alertes liées aux particules. Celles-ci cor-
respondent à une expérience sensible et elles mettent en cause des comportements culturellement très ancrés, que ce soit à travers la voiture ou le chauffage au bois ou même encore l'agriculture dont la représentation est restée très forte en France. La médiatisation qui accompagne les alertes joue sur des réflexes de peur mais ceux-ci sont-ils suffisants pour replacer la santé au cœur de l'action publique ? La difficulté rencontrée pour repenser le développement économique dans une logique de santé et de qualité de vie n'est-elle pas la conséquence logique de la césure observée entre le mesurage, la norme, la technisation de l'environnement, et une approche plus expérimentale, plus pragmatique, plus affective et qualitative qui mobilise profondément les modes de vie et les grands principes fondamentaux de la vie collective ? Les alertes relèvent de la persistance, en France, d'une culture « hygiéniste » fondée sur le respect des normes qui sont centrées garantir le bien commun et l'intérêt général sans impliquer les intéressés eux-mêmes. Cette culture, héritée du XIXe siècle, très normative, est confrontée aujourd'hui à un contexte qui a beaucoup évolué : la norme, elle-même, est remise en cause par les avancées de la connaissance, les seuils sont interrogés, les indicateurs utilisés sont réducteurs. En effet, la pollution s'est beaucoup complexifiée, et les stratégies de prévention sont multiformes et agissent sur plusieurs échelles spatio-temporelles imbriquées. L'alerte, fondée sur une causalité linéaire entre émissions et immissions n'est pas en adéquation avec cette

complexité, alors que la sensibilisation aux questions de qualité de l'air a beaucoup progressé et qu'à une vision négative de la pollution atmosphérique succède une construction plus individuelle du bien-être. Or, toute l'histoire de l'alerte qui se voulait être un outil de sensibilisation, montre plutôt un déficit d'appropriation du bénéfice de ces procédures par les habitants. Même le sondage de l'ADEME d'avril 2014 montre un relatif scepticisme des Franciliens quant à l'efficacité de la circulation alternée, alors qu'ils sont en accord avec la mise en place de dispositifs contraignants et cohérents. La vision normative pensant que la transmission aux populations d'indications adéquates permettra de régler le problème en entraînant une réponse pouvant faire face aux difficultés, est en train d'évoluer sous l'influence des citadins qui développent une plus grande sensibilité sur ces questions, et sous l'influence des élus locaux qui s'emparent de ces préoccupations pour construire la ville de demain saine et sobre. En effet, le prisme de l'alerte utilisé pour répondre aux épisodes de pollution élevée est insuffisant pour rendre compte de la complexité des réponses élaborées pour modifier le paysage de l'air urbain qui a complètement changé en 17 ans : effacement de l'industrie, développement des véhicules électriques ou hybrides, densification des réseaux de transport en commun ou de chaleur... autant de modifications profondes qui se sont élaborées sur le temps long de l'approvisionnement d'un problème par les acteurs de la ville.

Je remercie Bernard Festy et Lionel Charles pour leur contribution et leurs précieux conseils.

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3. En 2002, à Paris, B. de Lanoe avait également fait des promesses sur la qualité de l'air.

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5. http://meteoetclimat.fr/wp-content/uploads/JS2014_Sylvia-Medina.pdf

6. http://lodel.irevues.inist.fr/pollution-atmospherique/index.php?id=4365

7. Kleinpeter J., Paul P. (2015). *Pollution atmosphérique*, numéro spécial.

8. Présenté en détail par I. Roussel dans ce même numéro.²
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