– cet ancien a fait la remarque suivante : « Pourquoi avons-nous besoin de permis pour entrer dans les réserves forestières pour abattre des arbres afin de construire nos maisons ? Et pourquoi le gouvernement ne fait-il pas de même avec nos frères qui vivent au bord de l'océan ? Nous ne comprenons pas. » (Sarfo-Mensah 2005, p. 16).

Le gouvernement a cependant fait des efforts pour tenter de remédier à l'incompréhension entre les différents acteurs en prenant de nouvelles mesures en matière de décentralisation et de gestion des ressources forestières (OIBT 2000 ; Sasu 2004). D'autres mesures sont aussi adoptées pour compléter les réformes engagées au titre des stratégies forestières (voir Bamfo 2003) mais des progrès restent à faire pour réduire la fracture. Il convient de signaler à cet égard que les décideurs politiques sont désormais bien mieux sensibilisés à la nécessité d'une relation symbiotique saine entre les secteurs formel et informel du bois pour les activités relevant de l'ensemble de l'économie comme pour celles relevant des communautés forestières – non seulement pour assurer la pérennité de l'industrie du bois mais aussi celle des échanges commerciaux y associés aux niveaux national et international. Au nombre des recommandations de principe qu'il est possible de formuler figurent les recommandations suivantes :

1. Le gouvernement doit s'efforcer de faire participer et coopérer les communautés forestières à la lutte contre la déforestation et la dégradation du milieu forestier, dans l'intérêt mutuel des exploitants et des parties prenantes. Encouragées par des actions formelles et informelles de sensibilisation aux questions de l'environnement, les communautés forestières devraient être invitées non seulement à s'engager sérieusement dans des actions de reboisement mais aussi à prendre part à la gestion des forêts. Réalisée avec la participation des communautés, la décentralisation contribuerait à officialiser le secteur informel.

2. Il est indispensable que les communautés forestières aient formellement accès, sous une forme ou une autre, au bois d'œuvre nécessaire pour construire leurs maisons et répondre à leurs autres besoins essentiels. Des accords peuvent être conclus à cet effet entre les autorités traditionnelles, les Assemblées de district et d'autres acteurs et parties prenantes. Cette démarche doit aller de pair avec l'examen d'un partage des recettes visant à assurer une répartition équitable des redevances (*royalties*) et autres bénéfices.

3. Compte tenu de l'élargissement des marchés et de l'accroissement des quantités de bois transformé qui sont vendues, il conviendrait de mettre de côté une bonne partie des recettes pour fournir aux communautés forestières une aide exclusivement destinée à la mise en place d'une infrastructure économique et sociale et à l'octroi de bourses ou de subventions à l'éducation des jeunes. Ainsi impliquées, les communautés auront tout intérêt à assurer une bonne gestion des forêts. Parallèlement aux efforts qu'elles pourront déployer à cet égard, le gouvernement du PNDC ne devra pas relâcher les siens ni faiblir dans sa volonté de mobiliser le secteur forestier au titre du PRE, initialement pour désamorcer la crise intérieure à laquelle il s'était trouvé confronté dans les domaines politique et économique et pour conjurer l'imminence de sa propre chute au vu de son incapacité à faire fructifier les capitaux internationaux. De telles actions visant à réduire la pauvreté en milieu rural pourraient être appuyées par des accords conclus avec les grands pays consommateurs en Europe et les pays
émergents comme la Chine (qui a stratégiquement besoin du bois africain), les Etats-Unis et les *nouveaux venus* comme l'Arabie Saoudite, le Koweït et les Emirats Arabes Unis afin de mettre en place des fonds spéciaux d'aide aux communautés forestières et de soutien pour la gestion des forêts.

4. Il faudrait examiner les possibilités de promouvoir la mise en place d'un réseau bien intégré comportant des relations appropriées en aval et en amont du processus de production pour tenter de résoudre la question de la surcapacité de l'industrie de transformation et créer davantage d'emplois. Il s'agira, pour réussir, de prévoir des incitations fiscales (au niveau des impôts et des prélèvements) pour favoriser l'apport de nouveaux investissements dans l'industrie de transformation en aval et la remontée des taux de croissance. Il devrait être possible, de cette façon, d'intégrer les populations rurales dans les activités de transformation du bois et de créer des emplois pour les jeunes, en particulier, qui sont souvent au chômage ou s'engagent dans des activités illégales. Les scieries en situation précaire pourraient aussi bénéficier d'un appui financier afin de cesser volontairement leurs activités dans le secteur de la transformation et réduire ainsi la capacité de production.

Nombreuses sont les actions engagées par le Ghana qui sont dignes d'éloge, comme la poursuite de la validation du programme de bois légal visant à améliorer le suivi de la récolte de bois et à inscrire chaque arbre dans une base de données pour vérification ; la création d'un système contractuel d'utilisation du bois précisant la responsabilité sociale des concessionnaires entre autres arrangements de ce type et l'engagement volontaire de partenariat conclu avec l'Union Européenne pour améliorer le commerce et la production de bois légal au Ghana. Le succès dans tous ces domaines sera cependant très difficile, sinon impossible à atteindre si le partenariat avec le secteur informel et les communautés forestières qui le constituent n'est pas conduit de façon décentralisée. Une relation symbiotique de ce type ne pourra bien se développer qu'à la condition, entre autres, que les gouvernements et les décideurs politiques africains considèrent avec bienveillance et sous un angle nouveau et pragmatique la spécificité et la dynamique du secteur informel et des communautés forestières. En fait, les difficultés rencontrées par le gouvernement pour interdire les opérations de tronçonnage au Ghana témoignent de cet impératif. Pour reprendre les termes de Sasu (2004, p.14), le processus de décentralisation devrait « être piloté par l'intérêt de la communauté et avoir un caractère flexible et transparent » et des « efforts conscients devraient être faits pour responsabiliser les communautés et garantir leurs droits au partage équitable des bénéfices ». Les politiques ainsi formulées et mises en œuvre devraient absolument se fonder sur la notion de partenariat qui est l'ingrédient indispensable pour assurer la durabilité du secteur forestier dans son ensemble.
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# Chapitre 14

## La gouvernance de la forêt et du commerce de bois

### Le cas de la Tanzanie et l'impact sur le développement durable

S.A.H. Milledge

## Résumé

L'exploitation forestière et le commerce de bois représentent aujourd'hui pour la Tanzanie et pour de nombreux pays africains, une opportunité comme ils n'en ont jamais connue pour stimuler leur croissance économique et réduire la pauvreté de leurs populations rurales. Dans le cas des exportations de bois d'œuvre, un cadre juridique favorable et des transformations au niveau des ressources, du transport et de la distribution ont permis d'accroître de façon significative les opportunités commerciales. Riche en ressources naturelles, la Tanzanie s'est récemment retrouvée à la tête d'un nouveau potentiel de richesses, lorsqu'il a été découvert que le pays receලait d'immenses gisements d'espèces de bois très prisées sur les marchés internationaux. Le transport du bois de la forêt à la scierie puis au port puis vers d'autres destinations s'est trouvé grandement facilité par l'amélioration du réseau routier et des infrastructures portuaires. Enfin, l'augmentation considérable de la demande et du pouvoir d'achat en Chine (et sur d'autres marchés comme les USA et l'UE) a totalement transformé la dynamique du commerce de bois et fourni des débouchés pour la vente des bois exotiques tanzaniens à l'exportation. Malgré cette formidable opportunité pour générer des bénéfices équitables et profitant au plus grand nombre, les résultats ne sont pas à la hauteur des espérances.

Dans cet article, nous présenterons et tirerons les leçons de l'expérience du sud tanzanien. Nous analyserons le déclin de la gouvernance de la forêt à un moment où l'évolution du marché international a entraîné un niveau sans précédent de récolte et d'exportation. Cette situation s'est produite en à peine une décennie, dans un contexte de réformes du système politique, de l'économie et de l'administration publique. Nous expliquerons comment des influences négatives d'institutions ou d'individus ont fait obstacle à une gouvernance correcte et éthique de la forêt. Nous présenterons le défi que représente pour les institutions la mise en place d'un modèle social de gestion de la forêt basé sur le monde rural, dans une période de libéralisation des marchés, de privatisation et de décentralisation. Nous évoquerons également les intérêts concurrents autour de cette source de revenus si lucrative, dans le contexte d'un monde rural en pleine mutation suite à la décentralisation du pouvoir politique et à la prise de conscience générale de la valeur de ces richesses naturelles. Nous examinerons comment les occasions et la tendance à
la corruption se sont développées et dans quelles circonstances, et nous tenterons de quantifier l’ampleur et l’impact des différents types de corruption gangrenant les activités forestières. Enfin, nous émettrons quelques recommandations sur la façon dont la Tanzanie devrait restructurer et renforcer sa gouvernance de la forêt et mieux exploiter son potentiel grâce à la transformation à grande échelle et sur le long terme de son économie et de ses structures, tout particulièrement dans le monde rural.

# De nombreuses opportunités : la Tanzanie, ses transformations, le commerce du bois

## Les ressources naturelles – un bienfait ambigu

Les ressources naturelles font partie des richesses les plus importantes d'une nation et la Tanzanie ne fait pas exception à la règle. Les ressources naturelles procurent aux populations locales l'essentiel de leurs moyens d'existence et sont en général à la base des principaux secteurs d'activité du pays : l'agriculture, le tourisme et l'exploitation minière. Ces vingt-cinq dernières années ont vu une croissance sans pareil dans de nombreuses activités d'extraction, allant du pétrole et du gaz aux minerais, en passant par les ressources naturelles renouvelables comme le bois.<fnref n="1" /> Des ressources naturelles situées en grande partie dans des zones rurales, et des marchés nationaux et internationaux insatiables, c'est malheureusement très souvent la recette idéale pour aggraver la pauvreté des populations rurales jusqu'à des niveaux historiques, tout en stimulant la croissance économique nationale.

Comme nous le développerons plus tard dans cet article, il n'est pas exagéré de dire que les ressources naturelles ont été et continuent à être l'un des principaux facteurs d'évolution des relations sociétales, de l'économie politique et du mode de gouvernance. Les revenus potentiels provenant des ressources naturelles comme les bois tropicaux sont au cœur même de cette influence. Il est donc essentiel de se poser la question suivante : les évolutions engendrées par l'exploitation des ressources naturelles sont-elles compatibles avec les objectifs de développement national, et plus particulièrement, avec les intérêts de la majorité la plus pauvre ? Si tel est le cas, l'exploitation durable des ressources naturelles pourrait être un catalyseur garantissant au plus grand nombre des revenus équitables leur permettant de se développer. Dans le cas contraire, une dépendance accrue et la monopolisation des revenus issus des ressources naturelles par des élites politiques et économiques sans vergogne, risque d'aller à l'encontre de la mise en place de réformes en faveur des plus pauvres.

Dans le cas du commerce de bois tropical en Tanzanie, il est particulièrement intéressant d'analyser comment certaines opportunités de développement durable ont surgi du fait de facteurs biogéographiques et d'évolutions socio-économiques et politiques.

<footnote n="1">1 L'exploitation minière a connu la plus forte croissance. Elle représente aujourd'hui 60 % des exportations totales et a détrôné l'agriculture en termes de valeur des échanges internationaux (Khan et Gray 2005).</footnote>
Les différentes composantes des opportunités de développement

La République Unie de Tanzanie est située en Afrique de l'est. Elle couvre un territoire de 945 090 km<fnref n="2" /> et sa population était de 38,5 millions d'habitants en 2005 (UNDP 2007).<fnref n="2" /> Bordée par l'Océan Indien et par huit autres pays, la Tanzanie a toujours été au cours des siècles un lieu de transit important sur les routes commerciales vers l'Orient et l'Extrême-Orient.

Les opportunités liées au commerce et à l'investissement se sont multipliées depuis le milieu des années 80 suite à plusieurs réformes du système politique, de l'économie et du gouvernement. D'importants programmes d'ajustement structurels ont été mis en place dans le but de favoriser la reprise économique, la libéralisation du commerce, la privatisation du secteur public, la décentralisation des pouvoirs locaux et la réforme de l'administration, de l'agriculture et d'autres secteurs prioritaires. Dans le domaine des ressources naturelles et notamment de la forêt, ces réformes avaient pour but d'une part d'offrir aux populations rurales majoritaires dans le pays de nouvelles opportunités de développement et d'autre part d'attirer les investisseurs étrangers. En 2005, 85 % des marchandises exportées étaient des biens primaires (UNDP 2007).

Le bilan de ces réformes est assez inégal. D'un coté, la Tanzanie connaît l'une des plus fortes croissances économiques et l'un des plus gros afflux d'investissements étrangers directs du continent africain. Mais de l'autre, la Tanzanie fait partie, avec 21 autres pays (tous africains), des pays à plus faible développement humain avec 90 % de sa population gagnant moins de deux dollars par jour et 36 % au dessous du seuil de pauvreté national (UNDP 2007).

La Tanzanie est dotée de ressources forestières relativement importantes et de grande valeur. Malgré la perte d'environ dix millions d'hectares entre 1970 et 1998, les forêts couvrent encore 40 % du territoire. Elles sont de compositions diverses et l'on trouve aussi bien des mangroves que des forêts montagnardes. Tant les zones de type miombo, dominées par les *Brachystegia* et les *Julbernardia* et qui représentent environ les deux tiers des terres boisées, que les forêts côtières, réputées pour leur très grande biodiversité, renferment des bois de feuillus de grande valeur. La majorité des forêts sont « non-réservées » et sous un régime de propriété communautaire. Selon la Politique nationale forestière de 1998, elles couvrent environ 14,5 millions d'hectares (soit 61 % de la totalité des forêts et des zones boisées de Tanzanie). Les forêts réservées sont principalement des réserves forestières gérées par le gouvernement central ou des autorités locales (12,5 millions d'hectares). En ce qui concerne l'exploitation du bois, plus de 70 % de l'ensemble des zones forestières, réservées et non réservées, sont classées comme « forêt de production », c'est à dire que la récolte des produits forestiers y est autorisée.

<footnote n="2">² Selon le Rapport sur le développement humain de 2007/2008, la population tanzanienne est passée de 16 millions en 1975 à 38,5 millions en 2005, soit une croissance annuelle moyenne de 2,7 % (UNDP 2007).</footnote>
Il existe plusieurs dispositifs juridiques et politiques fournissant un cadre<fnref n="3" /> destiné à régir l'utilisation durable des ressources de la forêt. La réglementation couvre la récolte, le transport, la transformation, le commerce et l'exportation des produits forestiers, avec l'obligation de verser des redevances pour la récolte et l'export. Par ailleurs, les autorités locales peuvent prendre des arrêtés afin de prélever des taxes supplémentaires. Durant la dernière décennie, les politiques et législations en vigueur ont été largement modifiées afin d'encourager la gestion décentralisée de la forêt, et notamment de promouvoir une festion participative de la forêt (*participatory forest management*), en donnant un rôle accru et plus actif aux communautés rurales. En Tanzanie comme dans beaucoup de pays africains, les communautés rurales, qui représentent 80 % de la population, sont extrêmement dépendantes des ressources de la forêt. C'est pourquoi les nombreuses incitations prévues pour développer la gestion participative peuvent d'une part aider à combler le manque de capacité de gestion de l'Etat, et d'autre part contribuer à faire reculer la pauvreté dans le pays. Comme pratiquement les deux tiers des zones boisées et des forêts de Tanzanie sont non réservées, la politique de gestion participative représente une opportunité de développement importante pour le monde rural, grâce à un environnement favorable prévoyant notamment la propriété des ressources de la forêt, les droits des usagers et la circulation des bénéfices. En 2006, plus de deux millions d'hectares de forêt étaient gérées par des communautés rurales (voir l'article présenté dans cet ouvrage par Blomley *et al*.), ce qui correspond quasiment à la superficie des forêts des parcs nationaux.

Or, les facteurs biogéographiques favorables, les réformes d'ajustements structurels et le dispositif de gestion participative ne sont pas les seules composantes de ces opportunités de développement. Depuis le début du millénaire, trois mutations essentielles ont pris place et ont directement influencé le commerce du bois. Elles concernent les ressources, le transport et la distribution.

## Les trois transformations du commerce du bois

### Les ressources

En plus de leur extrême diversité et de leur étendue géographique, les forêts tanzaniennes ont vu leur richesse potentielle augmenter considérablement au cours de ces dernières années. On a en effet découvert que les immenses gisements du sud du pays contenaient des essences très prisées sur les marchés internationaux, comme par exemple le *Baphia kirkii*, le *Millettia stuhlmannii* et le *Combretum imberbe*. Puis plusieurs facteurs se sont combinés, garantissant à certains de fortes marges de profit (Milledge *et al.* 2007). Premièrement, une grande partie du bois provenait des terres non réservées où les prix d'achat étaient bas du fait de leur sous-évaluation par les communautés rurales (voir tableau 1). Deuxièmement, l'abondance présumée des stocks a empêché l'augmentation des prix d'achat comme c'est normalement le cas lorsqu'un produit devient plus rare.

<footnote n="3">³ Le secteur forestier est régi par la Politique nationale forestière de 1998, qui est mise en œuvre au travers du Programme national forestier (PNF) qui va de 2001 à 2010. Au sein du Ministère des ressources naturelles et du tourisme (MNRT), la Division forêt et apiculture est chargée de l'exécution du PNF et du principal texte législatif, le Forest Act de 2002. La gestion décentralisée de la forêt fait intervenir le bureau du Premier Ministre, des administrations et des gouvernements régionaux et locaux. Elle s'appuie également sur bon nombre d'autres politiques et textes de lois (Milledge et al. 2007).</footnote>
<figure><img src="image_36.png" /><figcaption>Figure 14.1 Diagramme illustrant la chaîne de valeur des grumes récoltées en Tanzanie, 2005</figcaption></figure>

Troisièmement, les cours des bois FOB à la sortie de la Tanzanie ont continué d'augmenter tout en restant très compétitifs par rapport aux autres producteurs africains. Enfin, le peu d'efforts fait par le gouvernement pour faire appliquer la loi a encouragé de nombreux trafiquants peu scrupuleux à ne pas s'acquitter des royalties.

Le sud de la Tanzanie dispose d'une très faible capacité de valorisation du bois, jusqu'au milieu des années 2000, et la grande majorité des bois récoltés était exportée sous forme de grumes. Bien qu'une loi adoptée à la mi-2004 interdise les exportations de bois à l'état brut, celle-ci a souvent été détournée, car les risques encourus étaient faibles et les potentiels de profit énormes, surtout avec la Chine qui bénéfice non seulement d'une forte demande mais également d'incitations fiscales pour encourager l'importation de grumes. La Tanzanie quant à elle n'a pas mis en place d'incitations pour encourager la transformation du bois avant exportation.

## Le transport

La deuxième transformation récente qu'a connu le commerce du bois concerne l'acheminement depuis les forêts jusqu'aux scieries ou aux ports. Le développement des infrastructures de transport est un facteur essentiel pour assurer la croissance économique d'un pays. Or, pendant de nombreuses années, l'absence de point de passage permanent sur le fleuve Rufiji, en particulier pendant la saison des pluies, a sérieusement limité les perspectives de développement du sud tanzanien (Milledge et Kaale 2005). La construction du pont *Mkapa Bridge* terminé en août 2003 a finalement permis d'assurer la traversée du fleuve toute l'année et facilité l'amélioration du réseau routier. Cela s'est traduit par une plus grande accessibilité et le temps de trajet jusqu'à Dar-es-Salaam, premier marché du pays pour le bois et premier port pour l'exportation, a considérablement diminué. Suite à l'ouverture du pont, les volumes de bois ont globalement augmenté du fait de la diminution de la saisonnalité du transport, d'un plus grand nombre de négociants et de l'utilisation de plus gros camions grumiers (Millege et Elibariki 2005).

## La distribution

La troisième mutation concerne le marché international du bois, et plus particulièrement, l'extraordinaire croissance économique de la Chine qui associée à une très forte demande en ressources naturelles a complètement bouleversé la dynamique de ce marché. Ainsi en 2004, la Chine était le plus gros importateur de bois ronds et l'Afrique détenait une part croissante de ce marché (Adams 2004 ; Thornton 2005).
Cette mutation a permis à la Tanzanie de trouver des débouchés à l'export pour ses bois de feuillus très prisés, et la Chine est devenue le principal importateur de bois tanzaniens. Par ailleurs, en 2005 la Tanzanie est devenue le sixième plus gros exportateur d'Afrique vers la Chine, avec une augmentation de 1 396 % de la valeur de ses exportations par rapport à 1997 (Milledge et al. 2007). Ces statistiques sont d'autant plus remarquables que le bois tanzanien provient en grande partie de forêts de miombo qui contiennent une densité relativement faible de bois d'œuvre, à l'inverse des forêts tropicales de nombreux autres pays africains producteurs de bois.

Bien sûr, la chaîne du commerce de bois ne s'arrête pas en Chine et une grande partie des bois importés sont réexportés sous forme de produits manufacturés. En 2005, environ 70 % des importations de bois chinois étaient utilisées dans la fabrication de produits pour l'exportation (White et al. 2006). Il est donc plus que probable que la plupart des bois tanzaniens finissent sur les grands marchés américains et européens dont la très forte demande de produits en bois manufacturés provenant de Chine a augmenté de 700 % à 900 % entre 1997 et 2005 (ITTO 2005).

## Les répercussions sur la gouvernance de la forêt et le développement durable

Comme on pouvait s'y attendre, la combinaison de ces différentes mutations s'est traduite, pour la période de 2000 à 2005, par un niveau sans précédent de bois sud-tanzaniens récoltés et commercialisés. Ainsi, en 2003 environ 500 000 m³ de bois ont été récoltés à des fins commerciales dans le sud de la Tanzanie et, entre 2003 et 2005, le gouvernement central a vu ses recettes provenant de la forêt plus que doublées (Milledge et al. 2007). Suite à cette augmentation considérable des activités liées au commerce de bois, des voix de plus en plus nombreuses ont commencé à s'élever et à exprimer leur inquiétude sur des sujets tels que la légalité, la durabilité et la gouvernance. Des travaux menés sur le terrain par TRAFFIC durant cette même période ont tenté de clarifier l'ampleur, les schémas, les causes et les répercussions des failles dans la gouvernance.

## Comment mesurer la gouvernance dans le commerce de bois

Il existe plusieurs définitions de la gouvernance, mais la plus intéressante nous semble être celle-ci : « la capacité pour un Etat de transformer des taxes et des impôts en services sociaux et économiques équitables et en instruments de respect de la loi et de maintien de l'ordre » (Cooksey 2005). Cette définition permet de mesurer la gouvernance de la forêt de deux façons : le niveau de conformité fiscale (c.-à-d. les recettes provenant des redevances sur l'exploitation du bois) et le niveau de conformité légale (c.-à-d. la légalité de la récolte et du négoce de bois).
## La conformité fiscale et légale dans le commerce de bois

Plusieurs comparaisons entre les volumes de bois récoltés officiellement mandatés (c.-à-d. validés par des documents officiels tels que des droits de récolte et des autorisations de transit) et les volumes effectivement récoltés (comptabilisés grâce à des méthodes de comptage physiques indépendantes) permettent de mesurer la légalité de la récolte du bois. A la mi-2004, au moment où le commerce de bois atteignait un pic en Tanzanie, les données officielles des volumes de bois récoltés correspondaient à seulement 4 % du total des volumes effectivement récoltés (Milledge et Elibariki 2005). Autrement dit, 96 % des redevances qui auraient du être prélevées par le gouvernement ont été perdues à cause de volumes non déclarés ou sous déclarés.

Le très faible niveau de respect de ces taxes a eu des implications considérables. Au niveau national, en se basant sur des projections de revenus relatifs et des données collectées un peu partout dans le pays, on estime que le gouvernement central (FBD) a perdu environ 58 millions de $ US en 2003 et 2004 (Milledge et al. 2007). Ce chiffre correspond à deux fois les prévisions de recettes annuelles liées aux royalties de la forêt réclamées par le PNF. Au niveau des gouvernements locaux, le budget de certains districts aurait été multiplié par quatre si la totalité des revenus potentiels de la forêt avaient été perçus. Si tous les revenus avaient été collectés conformément au cadre juridique, le secteur forestier aurait été complètement autonome et n'aurait pas eu besoin d'aide étrangère.

## Les schémas spatio-temporels

Par ailleurs, une étude plus poussée du commerce de bois révèle une tendance à la baisse de la conformité légale, qui est passé de 23 % en 2001-2002 (avant l'ouverture du *Mkapa Bridge*) à 4 % en 2004-2005 (Milledge and Elibariki 2005). Pour étayer ce constat, une évaluation qualitative de l'illégalité tout au long de la chaîne du commerce du bois a révélé un sentiment d'aggravation des activités illégales portant sur plusieurs types d'infractions graves. Ainsi, l'abattage sans autorisation, l'abattage dans des zones non autorisées, l'abattage d'arbres trop petits et l'utilisation de documents d'exportation non valides sont considérés comme ayant augmenté en gravité (Milledge et al. 2007).

Les schémas spatiaux dans la conformité légale ont également suscité des inquiétudes. On a découvert que les niveaux d'illégalité aux points d'exportation (ex. le port de Dar es Salam) étaient étonnamment élevés. Par exemple, il existe un écart très important entre les chiffres officiels des exportations tanzaniennes et les statistiques d'importations du principal pays destinataire, la Chine (voir tableau 1). Sur trois ans de 2003 à 2005, les statistiques d'exportation de la Tanzanie toutes destinations confondues n'atteignaient que 11 % du volume des importations de bois de la Chine depuis la Tanzanie (Milledge et al. 2007). On s'attend habituellement à ce que le niveau de conformité légale augmente au point de sortie grâce à l'acquisition frauduleuse de documents officiels permettant de légaliser l'exportation de bois vers des marchés étrangers. Or, dans le cas de la Tanzanie, on note peu de différence entre le point de récolte (4 % de conformité légale) et le point d'exportation (11 % de conformité légale), ce qui témoigne d'un niveau chronique d'illégalité et de corruption.
<table><caption>Tableau 14.1 Comparaison des volumes d'exportation de bois de la Tanzanie (en m³), 2003-2005</caption><thead><tr><td>Total des exportations tanzaniennes</td><td></td><td>Importations chinoises depuis la Tanzanie</td><td></td></tr></thead><tbody><tr><td>2002/2003</td><td>4 920</td><td>2003</td><td>45 432</td></tr><tr><td>2003/2004</td><td>8 529</td><td>2004</td><td>41 699</td></tr><tr><td>2004/2005</td><td>5 867</td><td>2005</td><td>21 374</td></tr></tbody></table>

## Les obstacles à une bonne gouvernance

Des influences négatives-concurrence et dépendance envers les ressources naturelles

Avec la prise de conscience générale de la valeur des ressources naturelles du pays (et notamment des ressources de bois), on a assisté à l'émergence d'intérêts concurrents autour de l'accès, de la propriété et de la circulation des bénéfices. La valeur de ces ressources a énormément augmenté ces dernières années du fait des trois transformations positives évoquées plus haut : les ressources, le transport, la distribution. En conséquence, cinq acteurs différents sont aujourd'hui en concurrence : le gouvernement central, le gouvernement local, les communautés rurales, le secteur privé et des groupes politiques.

La décentralisation a encore accru la concurrence autour des ressources forestières car elle a créé une dépendance plus grande envers les revenus générés localement par les ressources naturelles. En effet, la décentralisation administrative en sa forme actuelle oblige à trouver des revenus localement, et de nombreux districts du sud de la Tanzanie sont devenus très dépendants des revenus tirés de la forêt. En même temps, la délégation progressive du pouvoir politique qui a résulté de la demande accrue de responsabilité électorale a mis davantage de pression sur les individus et sur les partis pour entretenir des relations de pouvoir. Dans ce contexte, les revenus issus de la forêt peuvent être un moyen pour accumuler les ressources nécessaires et obtenir le statut recherché.

Malheureusement, ce scénario a bien d'autres conséquences. Une forte dépendance envers les revenus des ressources naturelles (spécialement pour les élites économiques et politiques) peut inciter les privilégiés à ne pas « partager le gâteau », ce qui peut ensuite se traduire par des conflits liés à l'accès aux ressources et au partage des profits. Cela s'est vérifié dans le cas de la mise en place des projets de gestion participative dans le sud de la Tanzanie qui se sont trouvés en butte à la résistance de certaines autorités au sein des gouvernements locaux. De plus, si les revenus des ressources naturelles sont majoritairement entre les mains des personnes qui font la loi, alors il y a de fortes chances pour que les procédures et les contrôles qu'ils sont censés établir soient sapés par la corruption. Une forte dépendance envers les ressources très lucratives de la forêt peut agir comme un frein au changement, spécialement en l'absence de sources alternatives de revenu.
## Demander et rendre des comptes – la faiblesse des contrats d'administration

Ces dernières années, les demandes de transparence au sein du secteur forestier sont venues principalement des organisations pour le développement, des médias, parfois des institutions académiques, des parlements ou des associations de la société civile. A l'inverse, les communautés rurales du sud de la Tanzanie ne demandent quasiment pas de compte, un comble quand on sait que leurs forêt sont majoritairement non réservées (plus de 85 % des forêts sont situées sur des terres ouvertes et publiques dans cette partie du pays).

Un important facteur limitant est la faiblesse du « contrat de confiance », un engagement réciproque de responsabilisation entre les citoyens et l'Etat selon lequel des services sont fournis par l'Etat en échange de contributions financières des citoyens (Rutashobya 2004). Du point de vue des communautés rurales, le fait d'avoir le sentiment de ne tirer aucun bénéfice direct des forêts domaniales ne les incite pas à demander des comptes à l'Etat. Par ailleurs, ce dernier peut se sentir moins enclin à demander des comptes quand le transfert de la propriété des ressources de la forêt aux communautés se traduit par une imposition nulle.

Du point de vue de l'Etat, le fait que les communautés rurales ne demandent quasiment pas de compte va l'inciter encore plus à maintenir le statu quo sur la gouvernance de la forêt, surtout si l'on considère le niveau élevé des dépenses budgétaires, le faible niveau d'investissement et la très forte rentabilité du secteur. Au niveau national, il semble évident que la structure actuelle des revenus du gouvernement (une grande part du budget provient de dons), de ses recettes (une part de plus en plus grande provient des ressources naturelles) et de son imposition (une assiette fiscale très faible) n'est pas suffisante pour développer davantage la responsabilisation et la transparence entre les citoyens et l'Etat (Maal 2007).

## La corruption active

Un nombre incalculable de tentatives ont été faites pour essayer de limiter la récolte et le commerce illégal de bois en Tanzanie (Milledge et al. 2007). Mais ces tentatives ont connu des succès très variables, car la plupart, soit se sont cantonnées à des actions ponctuelles, soit ne sont pas parvenues à atteindre les facteurs clés et les éléments à l'origine de ces irrégularités. En particulier, les mesures liées à la réglementation du commerce ont été améliorées (pour mieux contrôler le volume des ventes), et des ressources importantes ont été mobilisées pour renforcer les capacités de gestion et de contrôle (pour améliorer l'efficacité des contrôles). Parmi ces mesures citons entre autres l'inventaire des forêts nationales, l'évaluation des scieries, de nombreuses restrictions à la vente et l'établissement de comités de récolte de district et d'unités de surveillance des forêts par zone.

Malheureusement, une attention insuffisante a été prétée à la compréhension de certains facteurs qui sapent ou influencent négativement l'efficacité de ces contrôles, ainsi qu'à la façon de neutraliser ces facteurs. La corruption (bien plus que le manque de capacité) a été le premier facteur à l'origine du manque de gouvernance dans le secteur forestier. Et pourtant, ce phénomène peine à être pris en compte de façon globale. La corruption
dans le secteur forestier va du petit bakchich au parrainage organisé en haut lieu avec implication personnelle. On retrouve les bakchichs un peu partout, mais la situation est plus grave dans les phases de martelage des grumes, du transport et d'exportation (voir figure 14.2). Cette situation est très préoccupante et peut laisser craindre un échec des mesures de restrictions du commerce, car ces dernières s'appliquent en général à l'endroit même de la chaîne le plus touché par la corruption. Des études ont montré une forme plus chronique de petite corruption liée à la situation difficile dans le pays, et touchant même les négociants récoltant le bois de façon légale (voir figure 14.2).

Du point de vue du développement, le favoritisme et le clientélisme sont beaucoup plus dommageables que la petite corruption. En effet, le fait que des fonctionnaires hauts placés soient directement impliqués dans le négoce du bois, l'existence de nombreux réseaux d'influence et la toute puissance du secteur privé ont forcément une grande influence sur les décisions prises en matière de limitations du commerce de bois et de gestion financière du secteur, et sur la façon dont ces décisions sont appliquées. Des données sur la fréquence du favoritisme dans le commerce de bois (notamment le délit d'initié, le népotisme et le favoritisme) sont fournies dans Milledge et al. (2007).

Le fait que certaines personnes au niveau exécutif et ministériel aient des intérêts directs dans le commerce de bois est très préoccupant quant aux garanties d'intégrité de la prise de décision, d'équité, d'impartialité, de transparence et de justice (voir tableau 14.2). Au niveau local, l'implication personnelle des chefs de village dans le commerce de bois se traduit par une distribution inégale des recettes.

<figure><img src="image_37.png" /><figcaption>**Figure 14.2** Indice de corruption du négoce de bois (allant de 0-100) aux différentes étapes de la chaîne pour les productions légales et illégales</figcaption></figure>

Note : « L'échelle relative » tient compte de la fréquence et de l'ampleur de la corruption, telles qu'elles sont perçues.
<table><caption>Tableau 14.2 Quelques exemples de délits d'initiés, de népotisme et de copinage dans le commerce de bois</caption><thead><tr><td>Niveau de pouvoir</td><td>Cas de responsables personnellement impliqués dans le commerce de bois</td></tr></thead><tbody><tr><td>Exécutif</td><td>Ministre, commissaire régional, commissaire de district</td></tr><tr><td>Parlement</td><td>Parlementaire</td></tr><tr><td>Gouvernement central</td><td>Ministre, directeur adjoint, haut fonctionnaire des forêts</td></tr><tr><td>Administration locale</td><td>Directeur général de district, fonctionnaire des forêts et de la chasse, fonctionnaire communal</td></tr><tr><td>Sécurité</td><td>Officier de l'armée, officier de police</td></tr></tbody></table>

## Discussion et recommandations

Grâce au commerce de bois, les forêts pourraient contribuer grandement au développement durable de la Tanzanie. Car les opportunités sont légions. Le scénario actuel caractérisé par de nombreuses occasions ratées est récurrent ces dernières années. Alors que les bénéfices se sont accrus à différents niveaux, le vrai potentiel que représentent les perspectives socio-économiques et politiques n'a pas été réalisé. Au contraire, la situation actuelle s'est traduite par un effet négatif sur la réalisation des objectifs de réduction de la pauvreté dans le pays<fnref n="4" /> et donc sur les objectifs du millénaire pour le développement (Milledge et al. 2007). Certaines influences négatives et d'autres obstacles tant institutionnels qu'individuels constituent un frein à une bonne gouvernance de la forêt.

Dans la discussion qui suit, nous allons traiter de quatre questions clés qui ont été évoquées dans la section précédente. Ces questions concernent les trois principaux obstacles à court et moyen terme (la concurrence pour les ressources, la corruption et le manque de transparence), et les objectifs à long terme d'optimisation des possibilités de développement durable.

### Est-il possible de réconcilier les différents intérêts concurrents autour de la valorisation des ressources de la forêt ?

Un politique claire peut aider à limiter la main mise sur le capital forestier

La concurrence autour du précieux capital forestier de la Tanzanie explique en grande partie l'échec de la gouvernance. La concurrence est également un obstacle au changement. Car, il y a de grandes chances pour que les catégories qui aujourd'hui profitent de l'accès au capital forestier du pays (les élites économiques et politiques) resistent au changement, tant qu'aucune incitation économique ne leur est proposée, comme, par exemple, des sources alternatives de revenus.

<footnote n="4">⁴ Le document-cadre pour la réduction de la pauvreté en Tanzanie a pour titre *La Stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté*, un plan sur cinq ans (2005 à 2010) dont le sigle en swahili est MKUKUTA.</footnote>
Le cas du sud tanzanien montre également qu'il arrive que quand des populations très dépendantes des ressources de la forêt ne demandent pas de compte quant à la gestion de la ressource, elles ne fassent rien ensuite pour mettre fin au statu quo. L'augmentation régulière de la valeur du capital forestier et les faibles coûts d'entretien par rapport aux revenus du bois (car le niveau de réinvestissement dans la gestion de la forêt est généralement faible) ne fait que renforcer cette situation. Le manque d'incitation au changement peut également empêcher tout effort pour lutter contre la corruption.

Alors, quel est le véritable problème concernant la concurrence qui d'habitude offre plutôt des conditions favorables à l'optimisation de la rentabilité ? Le défi réside dans le bilan des politiques menées. Dans le scénario actuel, inévitablement, ce sont les puissantes élites économique et financières, tant individuelles qu'institutionnelles, qui profitent de la majorité des revenus issus des forêts du sud tanzanien. Malheureusement, la majorité pauvre dispose d'un pouvoir de négociation très limité par rapport à l'accès au capital forestier, et la lutte contre la pauvreté n'en est que plus ardue. Quant aux gouvernements locaux, ils arrivent juste après la majorité pauvre en termes de faiblesse de pouvoir de négociation.

Dans cet article, nous insistons sur la nécessité de définir et de mettre en place des politiques claires avec des objectifs d'exploitation des forêts qui soient basés en priorité sur les besoins de développement à long terme du pays. Parce que l'amélioration des indices de développement humain dans les zones rurales est primordiale, il est absolument nécessaire de mettre en place des politiques permettant d'une part d'encourager les opportunités de développement des communautés rurales (pour réduire la pauvreté) et d'autre part de générer davantage de revenus pour l'Etat (pour favoriser la décentralisation et l'autonomie des pouvoirs administratifs). Cela permettra de limiter la mainmise des élites économiques et politiques sur le capital forestier et sur les revenus du commerce de bois.

## Identifier des sources alternatives de revenus afin de réduire la dépendance envers les ressources forestières

L'absence d'incitations économiques, telles que des sources de revenus alternatives, est un frein important au changement. L'identification d'alternatives viables est fondamentale si l'on veut passer de la réflexion politique à la réalisation concrète. C'est aujourd'hui un impératif essentiel, car dans certaines régions du sud du pays, on assiste à une exploitation de la forêt insoutenable à long terme (Milledge et al. 2007).

Dans le sud du pays, il arrive fréquemment que le gouvernement local (et parfois le gouvernement central) soit réticent à transférer les revenus forestiers aux communautés, faute de sources alternatives de revenus. C'est pourquoi il est important de montrer aux gouvernements locaux comment élargir la base de leurs revenus plutôt que de rester presque entièrement dépendants des ressources naturelles. Pour cela, nous recommandons une démarche progressive, bien maîtrisée et insistant sur l'élargissement de l'assiette fiscale.

Cela semble être un objectif tout à fait réalisable si l'on considère l'augmentation de l'activité économique dans le sud tanzanien suite à l'ouverture du pont Mkapapa Bridge
et à la construction des infrastructures associées. En effet, le fait de mettre fin à la forte dépendance de l'Etat envers les recettes liées à l'exploitation forestière, et en même temps de transférer la gestion de la forêt aux communautés rurales pourrait tout simplement aboutir à un scénario gagnant-gagnant en termes de développement et d'impact sur la conservation des forêts.

Une autre incitation économique (et sociale) pour le transfert de la gestion de la forêt et de sa propriété aux communautés rurales est l'allègement du fardeau financier des gouvernements locaux sur le long terme. Alors que les gouvernements renonceraient à certains de leurs revenus, ces transferts de propriété seraient le premier pas vers l'autosuffisance des zones rurales. A plus long terme, l'amélioration des conditions de vie en milieu rural devrait se traduire par une réduction des coûts de développement, supportés habituellement par les gouvernements locaux. Il est important que les expériences de gestion participative qui ont réussi présentent ce type d'arguments économiques et les avantages liés à l'autonomie afin de promouvoir ce modèle social et d'aider à son expansion.

## Comment faire avancer les exigences de reddition de comptes et assurer la transparence ?

Alors que la plupart des forêts sont situées sur des terrains publics, il y a dans la société tanzanienne peu de demandes de reddition de comptes, notamment du bas vers le haut. Par ailleurs, les revenus tirés de la forêt ont beau être très substantiels, les investissements liés à la gestion de la forêt et leurs effets ne font pas non plus l'objet d'une surveillance particulière. Globalement, pour améliorer la gouvernance de la forêt, il est nécessaire de renforcer les rapports de confiance qui eux-mêmes doivent inciter la société à demander davantage de transparence.

La gestion participative de la forêt est un outil qui peut renforcer les rapports de confiance grâce à une relation réciproque entre les citoyens (qui y trouvent des avantages tangibles avec la propriété, l'accès et les revenus de la forêt) et l'Etat (qui bénéficie des taxes sur les ressources et des économies réalisées grâce au transfert de la gestion). Mais il est important que ces initiatives de gestion participative soient mises en place rapidement avec le transfert correspondant des droits de propriété des terres. Comme la fiscalité risque d'être au centre des rapports de confiance, il est nécessaire de trouver d'autres dispositifs fiscaux dans le cas où le transfert de propriété s'accompagne du droit des communautés de retenir 100 % des revenus. Il serait également bon que les projets de gestion participative impliquent d'autres instances de la société rurale (par exemple les institutions religieuses, les secteurs de l'éducation, de l'agriculture et de la santé).

La corruption naît en général là où la surveillance ou les dispositions institutionnelles sont insuffisantes, dispositions qui à l'inverse favorisent des modes de fonctionnements organisés, cohérents, responsables et transparents. En Tanzanie, la corruption liée aux activités forestières a été accentuée par le faible niveau de transparence *horizontale* (dans les relations intra gouvernementales). En même temps, le gouvernement a beaucoup de mal à contrôler le commerce de bois par manque de capacités. Il serait souhaitable que
les différents services gouvernementaux concernés travaillent davantage les uns avec les autres. Ainsi, la collecte des recettes forestières pourrait être effectuée en collaboration avec la Direction des impôts tanzanienne (ou en utilisant des sous-traitants). Les règles relatives au commerce de bois seraient mieux respectées si la police, les douanes et d'autres institutions chargées de faire respecter la loi s'impliquaient davantage. Divers organismes tels que les commissions publiques d'éthique, les comités de surveillance parlementaires, le bureau pour la prévention et la lutte contre la corruption pourraient s'impliquer davantage afin d'augmenter la transparence et de réduire la corruption. Cela permettrait également d'aider à régler certains problèmes liés aux contraintes de capacité.

La transparence horizontale a souffert pendant de nombreuses années de conflits d'intérêt et de la concurrence autour des revenus de l'activité forestière entre deux ministères impliqués dans la gestion de la forêt : l'un au niveau du gouvernement central (le MNRT) et l'autre au niveau des gouvernements locaux (le PO-RALG). Le manque de clarté dans la définition des rôles et des mandats de chacun a encore ajouté à la confusion. Tout cela a nui entre autres à l'efficacité de la planification, à la collecte des recettes, au respect des lois et aux actions disciplinaires (Milledge et al. 2007). La gestion décentralisée de la forêt nécessite d'établir clairement et de communiquer à tous les responsabilités et les liens opérationnels entre le MNRT et le PO-RALG.

Il existe également une transparence externe qui s'applique aux relations entre les gouvernements et les entités internationales. Les produits forestiers sont exportés partout dans le monde. Pourtant, il y encore relativement peu de demandes concernant la légalité des origines. Les autorités des pays importateurs (ex : UE, USA, Chine) pourraient être plus strictes et demander à vérifier la légalité des bois tropicaux fournis par la Tanzanie. La Convention sur le commerce international des espèces animales et végétales en danger (CITES) a le pouvoir de renforcer les contrôles et la surveillance sur le négoce international de bois. Il serait souhaitable que les espèces commercialisées par la Tanzanie fassent l'objet d'une évaluation afin de figurer sur la liste du CITES, un excellent outil pour encourager le commerce durable.

<figure><img src="image_38.png" /><figcaption>Figure 14.3 Les zones forestières, les revenus et les effectifs par région</figcaption></figure>
Par ailleurs, bien que le commerce du bois attire de plus en plus d'investisseurs étrangers, la demande de responsabilité sociale et environnementale reste relativement faible. Les autorités tanzaniennes devraient collaborer avec les principaux pays importateurs de bois afin de mettre au point, pour l'ensemble du secteur, des normes, des codes de conduite volontaires et d'autres initiatives bilatérales, ceci afin de garantir la légalité, la durabilité et l'éthique sociale.

## Comment résoudre efficacement le problème de la corruption active ?

### Passer de solutions techniques à une approche centrée sur les personnes

Comme nous venons de le voir, la première stratégie à adopter est de réduire les opportunités de corruption. Une autre stratégie, toute aussi importante mais souvent négligée, consiste à réduire le penchant pour la corruption, généralement causé par un manque de valeurs morales ou de motivation. Pour cela, il est nécessaire d'améliorer la gestion des ressources humaines afin de limiter les tâches multiples et les carences chez les fonctionnaires des forêts (en jouant sur les responsabilités des employés, les possibilités d'externalisation et les niveaux d'encadrement), et de renforcer la motivation.

Le rôle de l'encadrement dans la motivation et les valeurs morales ne doit pas être sous-estimé. Du fait du contexte social, un bon encadrement peut avoir bien plus d'influence que toutes les autres solutions de gestion des ressources humaines. Par exemple, il est fréquent en Tanzanie que le népotisme soit perçu comme naturel et que le favoritisme ne passe pas pour une forme de corruption, même lorsque les conflits d'intérêts sont évidents. Par ailleurs, la participation à un commerce illégal de bois et les actes de corruption dans le secteur forestier ne sont pas considérés comme spécialement graves par la plupart des habitants du sud tanzanien. Ces facteurs, si on y ajoute un grand respect pour les anciens et pour la position sociale, peuvent facilement devenir un sérieux obstacle à une bonne gouvernance de la forêt. Un encadrement fort à tous les niveaux peut aider à modifier les perceptions, les valeurs morales et la motivation. Et bien sûr, les déclarations publiques faites en 2007 au niveau présidentiel et ministériel ont aidé à mettre en avant les problèmes de corruption dans le secteur forestier.

### Mesures globales pour résoudre les problèmes de corruption dans le secteur forestier

Khan et al. (2005) ont indiqué que la principale raison pour laquelle les nombreuses stratégies anti-corruption avaient échoué en Tanzanie était « qu'elles ignoraient l'interdépendance des différents types de corruption ». Au sein du secteur forestier, la plupart des tentatives pour enrayer la corruption se sont concentrées sur les bakchichs et les autres formes de corruption bureaucratiques, c'est-à-dire sur les formes les plus évidentes et faciles à combattre à court terme. Or, ces interventions ciblées risquent de déplacer la corruption et de lui faire prendre des formes plus graves. Avec l'émergence de groupes organisés de hauts fonctionnaires, y compris des membres de l'exécutif, impliqués dans des activités liées au commerce de bois, le spectre d'une corruption politique de plus en plus influente plane sur le secteur. C'est pourquoi il est important de développer des approches globales afin de prévenir un scénario pire encore, où le contrôle des ressources
forestières serait étroitement lié à des factions politiques, avec pour conséquence des décisions et une gestion à plus court terme encore, et des formes de corruption difficiles à inverser.

Etant donné le processus de décentralisation en cours, l'accroissement de la valeur des ressources forestières et l'émergence de factions rivales au sein du MNRT, il est important que les efforts de lutte contre la corruption s'assurent que les personnes impliquées dans la corruption ne sont pas les mêmes qui conduisent les stratégies anti-corruption. Par ailleurs, il est évident que les décisions à court terme prises par les factions à la tête des ministères chargés de la gestion des ressources ne servent pas les intérêts nationaux. Enfin, il est prouvé (voir tableau 2) que la corruption forestière s'étend bien au delà des ministères concernés, même si c'est surtout le MNRT qui est pointé du doigt. Ainsi, la direction du FBD a été entièrement renouvelée en décembre 2007 (le quatrième changement de direction significatif en quatre ans). Mais s'il est courant de pointer du doigt l'un ou l'autre, accepter une responsabilité commune et adopter une approche collective reste difficile. Ce scénario ne contribue pas à créer un climat de confiance et la démoralisation qui s'ensuit augmente encore la tendance à s'engager dans des activités de corruption. Une approche globale pour résoudre les problèmes de corruption requiert des efforts de la part et en direction de différents acteurs (et non pas de la part et en direction des seuls ministères concernés).

## Comment maximiser les opportunités de développement durable dans le commerce du bois ?

Une vision nationale à long terme pour le commerce et l'investissement dans le secteur forestier

Pour atteindre des objectifs de développement plus larges encore, il faudrait développer une vision spécifique, transversale et à long terme s'articulant autour de l'ensemble des activités liées à la forêt. Une telle vision (sur 30 à 50 ans) devrait s'intéresser à la composition des différents organes de gestion de la forêt, aux accords sur la propriété et les investissements, au niveau de production de grumes nécessaire pour répondre à la demande et aux niveaux d'investissement requis.

Ce type de vision à long terme est très important si l'on veut s'assurer que les prévisions, la planification, la réponse aux évolutions du marché international du bois vont bien dans le sens d'une amélioration de la société. Alors que de plus en plus de pays rivalisent pour passer des accords bilatéraux avec les pays africains pour le commerce et les investissements, il est absolument impératif d'avoir une vision nationale qui guide ces accords. Sinon, la Tanzanie continuera à être à la merci des puissants pays importateurs ou d'autres intérêts ou droits acquis. Ceci est probablement vrai pour toutes les activités liées à l'exploitation des ressources naturelles.

Le développement de ce type de vision à long terme nécessitera une meilleure coordination au plan national entre les secteurs responsables de la gestion des ressources naturelles, de la planification économique et de la délégation des responsabilités. La question des forêts
n'est pas du ressort de l'union, cependant, si les politiques différent entre Zanzibar et le continent, cela risque d'entraver les contrôles sur le commerce des produits forestiers. L'harmonisation des politiques à l'échelle de la nation est donc nécessaire pour parvenir à s'entendre sur une politique à long terme pour le commerce et les investissements dans le secteur forestier.

## Préparer les communautés rurales à la libéralisation des marchés

Faire en sorte que le pays dispose des capacités suffisantes au niveau national pour faire face à la dynamique des marchés de ressources naturelles est impératif. Mais qu'en est-il des capacités d'adaptation du monde rural ? On sait combien il est important que les communautés rurales puissent bénéficier des opportunités offertes par l'exploitation des forêts, et on sait les espoirs qui ont été placés dans la gestion participative. Or, une question demeure, celle de savoir si les modèles sociaux de gestion de la forêt fonctionneront dans un environnement de marché libéralisé, globalisé et basé sur des principes économiques.

La mondialisation du commerce du bois n'est pas seulement le fruit de la transformation des principaux marchés et des liaisons commerciales. En Tanzanie même, les processus de décentralisation, de privatisation et de libéralisation du marché ont créé des opportunités pour le commerce et l'investissement dans le secteur forestier. Ces évolutions ont également élargi le champ des possibles en termes d'administration et de gestion, et ont notamment permis la création des projets de gestion participative de la forêt (sous la houlette des autorités locales).

Malheureusement, ces projets ne sont pour l'instant à la hauteur ni des attentes ni des potentiels du sud tanzanien. La plupart des expériences montrent que la gestion participative rencontre de nombreux freins tels des intérêts concurrents et un sens des affaires insuffisant. Cependant, on a constaté que là où elle était mise en place, la gestion participative permettait de renforcer la gouvernance au niveau local (Mkwizu et Milledge 2007). Le monde rural doit faire face à de nombreux problèmes parmi lesquels d'une part, la difficulté à comprendre les rôles, les responsabilités et les avantages de l'autonomisation dans un marché potentiellement international, et d'autre part, les écarts de communication entre les différents acteurs, tout ceci rendant difficile la transparence (sociétale) verticale.

De façon générale, la mise en place de la gestion participative dans le sud tanzanien s'est faite plutôt lentement (et à coût cher). Il est arrivé dans certains endroits que, lorsque le partenariat entre le village et l'intendant chargé de l'administration tardait trop, des villageois lassés d'attendre aient, par provocation, saisi la première occasion qui se présentait pour réaliser des opérations à court terme leur assurant des profits rapides. Il est donc important pour tous les acteurs intervenant dans les projets de gestion participative d'accélérer la délégation de la gestion forestière. Car c'est seulement à ce moment là que les communautés villageoises acquerront officiellement le droit de propriété et le contrôle sur les ressources de leur forêt. Il sera alors important de développer les compétences permettant de créer des micro entreprises rurales.
## Conclusions

Bien que le commerce du bois offre de formidables opportunités pour générer des bénéfices équitables et largement répartis, ces dernières années, les résultats n'ont pas été à la hauteur des espérances, tout particulièrement dans le sud de la Tanzanie. Un taux très élevé d'irrégularités dans l'exploitation et le commerce du bois a eu des répercussions financières importantes du fait de la perte de recettes pour l'Etat. La récolte du bois a atteint des niveaux beaucoup trop élevés, entraînant une dégradation considérable de la forêt et mettant à mal les possibilités d'exploitation durable sur le long terme.

Dans le même temps, on n'a pas constaté d'amélioration significative du développement humain dans la plupart des zones où les arbres étaient récoltés et vendus à l'exportation. Le chevauchement des zones de peuplement et des zones forestières est particulièrement net dans le sud de la Tanzanie où certaines des populations les plus pauvres vivent dans des zones boisées très riches (voir l'article présenté dans cet ouvrage par Blomley et al.). Dans la plupart des cas, ce ne sont pas les forêts qui agissent comme des pièges à pauvreté, mais plutôt les pauvres qui se laissent piéger par des circonstances qui leur échappent.

Des influences négatives générées par la concurrence pour les ressources naturelles, l'insuffisance des contrats d'administration et une corruption active très répandue se sont révélées être des freins importants à l'amélioration de la gouvernance de la forêt. Cette situation a encore été accentuée par la libéralisation du marché, la décentralisation, la délégation des pouvoirs politiques et la mutation des marchés internationaux et des circuits de transport.

Des initiatives nationales et régionales telles que l'African Forest Law Enforcement and Governance (AFLEG), ont établi une liste indicative d'actions destinées à améliorer la gouvernance des forêts. Bien que ces actions indicatives demandent toutes de réels efforts, nous nous contenterons dans cet article d'insister sur quelques points clés.

Alors que les stratégies basées sur le respect des lois restent indispensables pour améliorer la gouvernance de la forêt, l'expérience a montré qu'il fallait également accorder davantage d'attention aux mesures non réglementaires. Les approches incitatives sont essentielles pour supprimer les obstacles à une bonne gouvernance de la forêt. Les approches globales sont nécessaires pour faire face à des problèmes tels que la corruption qui s'avèrent très complexes du fait de leur étendue et des acteurs impliqués.

A un plus haut niveau, il sera nécessaire de planifier et de réfléchir à plus long terme aux perspectives économiques liées à la forêt, non seulement pour le commerce du bois mais également pour d'autres industries extractives. Cette vision doit prendre en compte des aspirations à la fois politiques, économiques et sociales et profiter au mieux des opportunités internationales. Si cette réflexion à long terme n'est pas menée et si des jalons ne sont pas posés, il y a de fortes chances pour que le commerce du bois et les investissements réalisés dans le secteur forestier ne respectent pas les objectifs de développement durable du pays.
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# Les processus AFLEG et FLEGT et les enjeux de la gouvernance forestière dans les pays africains exportateurs de bois tropicaux

J.K. Gasana et J.M. Samyn

## Résumé

Depuis le lancement d'un programme d'action pour les forêts en 1998 par le G8, la question de l'abattage illégal et celle du rôle des consommateurs de bois d'œuvre sur les marchés mondiaux – veiller à l'origine du bois commercialisé qui doit provenir de sources durables – font l'objet d'une attention de plus en plus soutenue. Un certain nombre de processus et d'initiatives ont été engagés aux niveaux régional et sous-régional et à l'échelle mondiale afin de promouvoir le dialogue et la coopération internationale pour lutter contre l'abattage et le commerce illégaux de bois d'œuvre et améliorer la gouvernance dans le secteur forestier. Au nombre de ces processus et initiatives figurent les processus FLEG (Forest Law Enforcement and Governance – application des législations forestières et gouvernance) appuyés par la Banque Mondiale et le processus FLEGT (Forest Law Enforcement, Governance and Trade – application des législations forestières, gouvernance et commerce) de l'Union Européenne. Sur le continent africain, au cœur de cette étude, cela s'est traduit par des actions conjointes pour promouvoir le respect des législations forestières et la gouvernance du secteur forestier. Cette coopération a permis de déclencher le processus AFLEG (African Forest Law Enforcement and Governance – application des législations forestières et gouvernance en Afrique) en 2003, à l'origine d'une dynamique regroupant le secteur public, la société civile et le secteur privé qui unissent leurs efforts pour faire respecter les législations forestières et améliorer la gouvernance du secteur forestier. Dans l'étude qui suit, les auteurs décrivent brièvement les résultats découlant de la coopération entre ces différents secteurs ainsi que les enjeux existant au niveau régional et au sein des programmes bilatéraux.

## Contexte

Une gouvernance peu efficace des ressources forestières est l'une des causes les plus importantes du déboisement des forêts tropicales, ce qui entraîne des pratiques illégales, y compris le défrichement des forêts pour les transformer en terres agricoles. En mai 1998, le G8 a lancé un programme d'action pour les forêts prioritairement axé sur l'élimination
de l'abattage et du commerce illégaux du bois et visant à compléter les actions entreprises aux niveaux régional et international. Depuis lors, la question des coupes illégales et celle du rôle des consommateurs de bois d'œuvre sur les marchés mondiaux font l'objet d'une attention accrue. Un certain nombre de programmes et d'initiatives ont été encouragés à l'échelle mondiale et aux niveaux régional et sous-régional pour favoriser le dialogue et la coopération internationale dans la lutte contre l'abattage et le commerce illégaux du bois et améliorer la gouvernance du secteur forestier. Au nombre de ces programmes et initiatives figurent: le programme FLEG, appuyé par la Banque Mondiale, qui a constitué en 2001 la première réaction de la communauté internationale aux activités d'exploitation illégales dans le secteur forestier; et le processus FLEGT de l'UE, qui s'est concrétisé en 2003 par la mise en place d'un Plan sur l'application des législations forestières, la gouvernance et le commerce incluant des actions menées en coordination et avec l'appui des processus FLEG, du Partenariat des forêts pour l'Asie (Asian Forest Partnership), du Partenariat des forêts du Bassin du Congo (PFBC), et des activités régionales de la FAO et de l'OIBT en matière d'application des législations forestières et de gouvernance.

Le processus FLEG pour l'Afrique (AFLEG) s'est progressivement constitué avec l'appui de la Banque Mondiale, des gouvernements du Royaume-Uni et des Etats-Unis d'Amérique puis d'autres partenaires. Il vise à promouvoir le dialogue et la coopération au niveau international pour lutter contre l'abattage et le commerce illégaux du bois et améliorer la gouvernance dans le secteur forestier ainsi qu'à créer un « espace » politique et fournir les moyens techniques grâce auxquels il sera possible de s'attaquer à la question des coupes illégales et du commerce illégal du bois d'œuvre et autres produits forestiers. Mis en œuvre par les gouvernements en partenariat avec les parties prenantes les plus importantes de la société civile et du secteur privé afin de mobiliser les efforts de tous pour entamer une action commune, il cherche à s'aligner sur les institutions et processus sous-régionaux déjà en place pour assurer la continuité, la pérennité et l'intégration des mécanismes et programmes existants. Dans cette étude, les auteurs présentent un résumé des résultats obtenus jusqu'ici dans le cadre de cette coopération, au niveau régional mais aussi à celui des programmes bilatéraux.

Consciente de l'existence d'une opinion publique de plus en plus inquiète des conséquences socio-économiques et écologiques de l'abattage illégal et du commerce y afférent dans le monde, la Commission Européenne a adopté le processus d'application des législations forestières et de la gouvernance et du commerce dans le secteur forestier (FLEGT), qui est devenu le principal mécanisme de coordination des Etats membres de l'UE pour traiter les questions liées aux forêts dans les pays en développement producteurs de bois. Le FLEGT a été créé pour appuyer les actions menées au titre du FLEG, processus engagé par la Commission pour combattre l'exploitation illégale grâce à l'élaboration d'un plan d'action. En avril 2002, la Commission a organisé un atelier international pour débattre de la façon dont l'UE devrait mener le combat contre l'exploitation illégale. Au Sommet mondial sur le développement durable (SMDD) de Johannesburg la même année, la Commission avait exprimé sa volonté d'engager le combat contre l'abattage illégal et le commerce y afférent de bois illégalement récolté.
# Processus AFLEG et FLEGT : une brève introduction

## AFLEG

La première conférence ministérielle sur l'application des législations forestières et la gouvernance en Afrique (AFLEG) a eu lieu à Yaoundé, Cameroun, du 13 au 16 octobre 2003 sous la double houlette du gouvernement du Cameroun et de la Banque Mondiale. Les objectifs de la conférence étaient d'échanger des opinions et des idées sur la gouvernance des forêts, d'examiner des thèmes prioritaires comme notamment l'exploitation illégale des forêts et du commerce y associé en Afrique et de déterminer les façons dont les diverses parties prenantes pourraient traiter ces questions, y compris par la conclusion de partenariats entre producteurs et consommateurs, en y associant les bailleurs, la société civile et le secteur privé. La conférence a publié une déclaration ministérielle et un plan d'action AFLEG qui mettent l'accent sur la nécessité de procéder à des réformes institutionnelles et politiques, notamment : renforcer les capacités ; veiller à l'application et au suivi des législations, à la conservation de la faune et de la flore sauvages, à la gestion des forêts, à la mobilisation des ressources financières destinées aux communautés dépendant des ressources forestières pour diminuer les activités d'exploitation illégales ; promouvoir la coopération entre institutions chargées d'assurer le respect des législations à l'intérieur d'un même pays et d'un pays à l'autre (création de groupes de travail sous-régionaux) ; associer les communautés locales à la prise de décision, sensibiliser l'opinion à l'impact de l'abattage illégal et du commerce y afférent et promouvoir la mise en œuvre des objectifs AFLEG dans le cadre du nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD) et autres processus.

Afin de réactiver le processus, resté plusieurs mois en sommeil après la conférence ministérielle, l'UICN, agence de facilitation de la conférence sur les écosystèmes forestiers humides de l'Afrique centrale (CEFDHAC), a organisé avec le DFID en janvier 2005, une série d'ateliers nationaux de sensibilisation et de consultation à Libreville (Gabon), Yaoundé (Cameroun), Kinshasa (RDC) et Brazzaville (Congo). Ces ateliers ont ouvert la voie à la réunion de consultation tripartite du Bassin du Congo qui s'est tenue à Brazzaville le 29 janvier 2005 dans le but d'inclure les questions AFLEG à l'ordre du jour du Sommet des Chefs d'Etat de l'Afrique centrale en février 2005. L'objectif en était de mobiliser les parties prenantes à différents niveaux afin de préparer des plans d'action comportant des listes d'actions concrètes prioritaires.

Prenant en compte l'évolution de la situation, la Banque a organisé en juillet 2005, en coopération avec le gouvernement du Gabon et la Commission des forêts de l'Afrique centrale (COMIFAC), une réunion sous-régionale dont les objectifs étaient les suivants :

1. Aider à modifier le point de vue largement répandu selon lequel le programme AFLEG est une approche de haut en bas (*top-down*) et un effort imposé par les bailleurs ;

2. Adopter des actions pratiques dans l'immédiat et à moyen terme aux niveaux national et régional.
Six pays présents à la conférence ministérielle et membres de la COMIFAC ont participé à cette initiative pilote sous-régionale pour réactiver le programme AFLEG : Burundi, Cameroun, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Gabon et République du Congo. La réunion a recommandé de créer un groupe de travail sous-régional au sein de la CEFDHAC. Un autre atelier a été organisé en décembre 2005 par l'UICN et la GTZ pour examiner le mandat initial du groupe de travail, élaborer un plan d'action et assurer l'intégration du « Plan de convergence » de la COMIFAC dans le processus FLEG.

En novembre 2006, la première réunion du groupe de travail s'est tenue à Bangui, RCA, à l'initiative du Secrétariat exécutif de la COMIFAC pour constituer une *task force* sous-régionale AFLEG/FLEGT, Bangui, RCA, axée sur l'élaboration d'un plan d'action visant à mettre en œuvre le plan de convergence de la COMIFAC. Il en est résulté un plan de travail AFLEG/FLEGT chargé des actions suivantes (COMIFAC 2006) :

* Appuyer le réseau régional des parlementaires (REPAR) dans les pays du bassin du Congo.

* Piloter le suivi des forêts des tierces parties indépendantes au Gabon et en RDC.

* Appuyer les ONG locales qui surveillent les bénéfices sociaux liés aux « contrats de bénéfices sociaux » inclus dans les contrats de concessions octroyés dans plusieurs pays du Bassin du Congo.

En janvier 2007, un atelier régional sur l'application des législations forestières en Afrique centrale, organisé conjointement par la COMIFAC, la FAO et l'OIBT a été accueilli par le gouvernement du Gabon à Libreville. Plus de 60 participants représentant les administrations des forêts et de la faune et de la flore sauvages, les organisations non gouvernementales et le secteur forestier privé des dix pays membres de la COMIFAC (Burundi, Cameroun, Congo, Gabon, Guinée équatoriale, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Rwanda, Sao Tomé et Principe et Tchad) y ont assisté ainsi que des représentants des organisations régionales et des partenaires en développement. L'objectif en était de promouvoir un dialogue multi-acteurs général et un échange d'expériences entre les pays membres de la COMIFAC sur les meilleures pratiques à mettre en place pour améliorer l'application des législations dans le secteur forestier. Au nombre des principaux résultats attendus figuraient une meilleure appropriation du processus d'application des législations forestières dans la sous-région de l'Afrique centrale, un renforcement de la volonté de coopération entre secteurs public et privé et société civile et une prise de conscience de la nécessité d'engager des actions concrètes, l'une des actions prioritaires consistant notamment à revoir et harmoniser les politiques et législations nationales relatives aux forêts en veillant à obtenir la participation de toutes les parties prenantes. Il convient de noter que la Banque Mondiale n'a pas encore appuyé d'activités similaires liées au processus AFLEG en Afrique de l'Ouest.

## Le processus FLEGT de l'Union Européenne

Consciente de l'inquiétude croissante que suscitent dans l'opinion publique les conséquences socioéconomiques et environnementales de l'abattage illégal et du commerce
en découlant dans le monde entier, la Commission Européenne a adopté le processus d'application des législations forestières, de la gouvernance et du commerce (FLEGT) qui est devenu le principal mécanisme de coordination des pays membres de l'UE pour traiter les questions liées aux forêts dans les pays en développement producteurs de bois. Le FLEGT soutient ainsi les actions engagées par la Commission Européenne au titre du FLEG pour combattre l'exploitation illégale dans le secteur forestier. En avril 2002, elle organisait un atelier international pour examiner la façon dont l'UE pourrait lutter contre ces pratiques et, la même année, exprimait au SMDD à Johannesburg sa volonté de combattre l'abattage illégal et le commerce y associé du bois illégalement récolté.

Afin d'assurer le suivi de l'engagement pris au Sommet mondial sur le développement durable (SMDD), la Commission a publié en mai 2003 le Plan d'action de l'UE pour le FLEGT (Commission des Communautés Européennes 2003) qui préconise une nouvelle approche pour lutter contre l'abattage illégal en reliant l'effort de bonne gouvernance dans les pays en développement aux instruments juridiques et à l'effet de levier induit par le marché intérieur de l'UE. Il y a lieu de relever deux éléments essentiels au cœur de ce Plan : le soutien apporté à une meilleure gouvernance dans les pays producteurs de bois et la création d'un programme d'octroi de licences d'importation, dans l'Union Européenne, de bois légalement récolté uniquement. La mise en œuvre de ce programme serait volontaire mais aurait un caractère contraignant grâce à tout un réseau de partenariats entre pays partenaires producteurs de bois, une autre suggestion de la Commission étant de coopérer avec d'autres grands marchés consommateurs comme les Etats-Unis et le Japon pour faire cesser le commerce du bois illégalement récolté. Plusieurs types d'action ont ainsi été proposés dans différents domaines comme, notamment :

* coopérer pour le développement en ciblant l'abattage illégal dans les pays producteurs ;

* prendre des mesures politiques pour lutter contre l'importation, dans l'Union Européenne, de bois illégalement récolté ;

* mettre en place des marchés publics pour garantir les achats en bois provenant de sources légales ;

* encourager les initiatives du secteur privé ;

* instituer des sauvegardes en matière de financements et d'investissements ; et

* examiner les questions liées au bois de conflit (conflict timber).

Diverses mesures ont également fait l'objet des débats, notamment :

* l'apport d'un soutien pour favoriser une meilleure gouvernance et renforcer les capacités des pays producteurs de bois ;

* l'élaboration d'accords de partenariat volontaires (APV) avec les pays producteurs de bois pour prévenir l'importation de bois illégalement exploité sur le marché de l'UE ; et

* la multiplication des efforts tendant à réduire l'importation, dans l'Union Européenne, de bois illégalement récolté et à décourager les investissements d'institutions européennes pouvant constituer des incitations à l'abattage illégal.
De toutes les mesures proposées dans le plan d'action, la conclusion d'accords de partenariat volontaires (APV) est la plus déterminante. En effet, les APV se négocient à l'échelon bilatéral entre la Communauté Européenne et les pays producteurs de bois intéressés. Le but en est d'assurer, au titre des conditions stipulées dans le système d'octroi de licences, que seuls des produits en provenance de sources d'approvisionnement légales seront exportés dans l'Union Européenne par les pays partenaires producteurs de bois. Concomitamment, il existe une tentative pour exclure des marchés de l'UE tous les produits ligneux illégalement abattus et commercialisés. Le système d'octroi de licences a été adopté en vertu d'un règlement du Conseil en décembre 2005.

Au moment de conclure un accord de partenariat volontaire, les parties doivent indiquer les facteurs clés qui sont nécessaires pour mettre en œuvre le système de licences et peuvent inclure notamment :

* les lois et règlements à examiner pour décider du statut (légalité ou illégalité) à accorder lors de l'octroi de la licence ;

* les arrangements institutionnels sur lesquels se fonde le système ;

* le degré d'indépendance du système de vérification de la légalité du produit à tous les stades de la filière bois.

En outre, l'UE a aussi adopté un nouveau système d'octroi de licences pour le bois qui devrait permettre d'identifier les produits forestiers récoltés et importés légalement. Pour obtenir l'autorisation d'accès à l'UE, tout produit forestier ligneux importé d'un pays producteur de bois ayant souscrit à un APV doit être accompagné d'une licence légale valablement délivrée.

Des APV sont actuellement en cours de négociation entre l'UE et des pays producteurs et exportateurs de bois intéressés, le processus ayant atteint un stade plus avancé dans le cas du Cameroun, du Ghana, de l'Indonésie et de la Malaisie. Il y a d'ailleurs lieu de relever que la Commission Européenne a entamé des négociations formelles en matière d'APV avec le Ghana et le Cameroun et qu'un dialogue substantiel est engagé avec la Malaisie et l'Indonésie. Des discussions préliminaires se sont déroulées avec la République démocratique du Congo (RDC), la République du Congo et le Gabon.

En décembre 2006, l'UE a ouvert un processus de consultation en vue d'examiner diverses options de recours à des législations spécifiques qui interdiraient l'importation de bois et de produits ligneux illégaux dans l'Union Européenne. Il a été mis fin au processus de consultations en mars 2007 et les résultats ainsi qu'une évaluation de l'impact de cette étude sur les diverses options législatives seront publiés fin 2007.

Le premier Forum de l'Afrique centrale sur le processus FLEGT s'est tenu les 3 et 4 juillet 2007 à Brazzaville, Congo. Les objectifs en étaient les suivants :

* informer les parties prenantes (administrations, ONG, secteur privé) sur le processus FLEGT ;
* tirer parti de l'expérience acquise par les pays déjà engagés dans le processus FLEGT ;

* identifier les prochains stades de développement des APV.

Une centaine de délégués gouvernementaux des pays membres de la COMIFAC, des représentants des organisations internationales, des ONG et du secteur privé ont participé à la réunion. L'assemblée a relevé un certain nombre de points. Tout d'abord il est clairement apparu que le Cameroun avait davantage progressé que les autres pays d'Afrique centrale, le démarrage du processus de négociation de l'APV avec l'UE étant d'ailleurs prévu en août 2007 grâce à la filière bois adéquate dont dispose ce pays qui s'est aussi doté d'un bon accès aux informations concernant les lois et réglementations nationales. Le Gabon, le Congo et la RCA ont manifesté leur volonté de s'engager dans le processus FLEGT en envoyant des lettres d'intention à l'UE. La RDC n'a pas encore formulé de déclaration d'intérêt.

## Différences et synergies possibles entre les processus AFLEG et FLEGT

Comme cela a déjà été mentionné, l'AFLEG est l'un des processus FLEG qui est appuyé par la Banque Mondiale, un certain nombre de gouvernements et d'autres parties prenantes. A l'instar des autres processus FLEG, il englobe aussi bien la conformité avec la loi que la légalité ou la gouvernance. Aborder la question de la légalité suppose qu'il conviendra de définir les activités clandestines illégales et de comprendre les causes profondes de la clandestinité (illégalité) et de ses conséquences. Aborder celle de la gouvernance signifie qu'il faudra examiner les règles et institutions qui régissent les forêts nationales et en déterminent l'évolution et les conséquences (ceux qui y gagnent et ceux qui sont lésés). Une « bonne » gouvernance des forêts est celle qui est la mieux adaptée, sur le plan de la transparence, de l'équité et de la pérennité, aux besoins et objectifs de la population et des différentes parties constitutives d'un pays en matière de ressources forestières. Pour assurer une bonne gouvernance, il s'agit de déterminer qui détient le pouvoir au gouvernement, qui est responsable et dans quelle mesure les décideurs rendront des comptes aux citoyens et réciproquement. Les processus AFLEG et FLEGT doivent prendre en compte tout ce qui touche à la légalité et à la gouvernance.

La principale différence tient à ce que les processus FLEG sont essentiellement des approches axées sur l'offre et ce, afin de faire diminuer l'abattage illégal à la source tandis que le plan d'action du FLEGT cible aussi bien l'offre – en fournissant une aide aux pays producteurs – que la demande – en tentant de réduire le commerce du bois illégalement récolté à destination de l'UE. Le Plan d'action FLEGT définit une approche nouvelle et innovante pour contrer l'abattage illégal en associant une bonne gouvernance dans les pays en développement aux instruments du commerce légal et à l'effet de levier induit par le marché intérieur de l'UE. Le FLEGT utilise la demande en la combinant aux activités des pays exportateurs pour décourager les exportations de bois d'origine illégale et favoriser
les exportations d'origine légale. Il est généralement admis que le programme FLEG a contribué à créer les conditions propices à la concrétisation de l'initiative de l'UE.

Selon A. Contreras,<fnref n="1" /> il est aussi possible de tirer parti des synergies existant entre les initiatives FLEG et FLEGT. Les premières (FLEG) ont jusqu'ici largement ciblé les pays producteurs touchés par l'abattage illégal. Le processus FLEG a toujours mis l'accent sur le renforcement de la gouvernance du point de vue de l'offre (en matière d'abattage et de commercialisation du bois). Le programme FLEGT encourage une gestion de la demande sur le marché de l'UE tout en préconisant l'adoption de mesures dans les pays exportateurs pour améliorer les systèmes en place et la capacité institutionnelle de ces pays à satisfaire aux conditions imposées en matière de légalité sur le marché européen. Comme le processus FLEG devrait progressivement évoluer à l'avenir pour renforcer les actions menées au niveau national, il devrait y avoir de meilleures chances de collaboration et de création de synergies entre les deux processus englobant aussi bien l'offre que la demande.

Organisé du 5 au 10 juillet 2007 à Brazzaville, Congo, avec le soutien financier de la GTZ et de la Coopération française, l'atelier sous-régional de la *task force* AFLEG/FLEGT témoigne de cette meilleure intégration entre les processus AFLEG et FLEGT. Pendant les cinq jours de réunion de l'atelier dont l'objectif était de faire mieux comprendre les concepts AFLEG et FLEGT aux membres de la *task force* AFLEG/FLEGT pour l'Afrique centrale, l'accent a été mis sur : (i) les concepts et instruments relatifs aux processus AFLEG, FLEGT et à la gouvernance ; (ii) les liens entre le plan de convergence de la COMIFAC et l'AFLEG ; et (iii) une réflexion sur un processus d'apprentissage approprié pour organiser la mise en route de la *task force* sous-régionale.

# Principaux succès obtenus au titre des processus AFLEG et FLEGT

## Sensibilisation, acquisition des connaissances et renforcement des capacités

L'inquiétude générale suscitée dans de nombreux pays africains par les activités d'exploitation illégales se déroulant dans le secteur forestier s'est traduite par l'organisation d'une conférence ministérielle et la formulation d'une déclaration signée par les différents pays participant à la conférence. On peut considérer qu'il s'agit d'un premier engagement politique important et d'un bon tremplin de départ pour toute action future. Cette démarche a ouvert la voie aux efforts visant à lutter contre l'exploitation illégale et à améliorer la gouvernance dans le secteur forestier, associant les gouvernements, les organisations internationales, la société civile et le secteur privé qui se sont mobilisés dans les pays producteurs comme dans les pays consommateurs. C'est une réussite certaine car les projecteurs de l'actualité sont désormais braqués sur l'abattage illégal qui est devenu un sujet de préoccupation pour les pays producteurs comme pour les pays consommateurs.

<footnote n="1">1 Programme d'application des législations forestières et gouvernance : examen de la mise en œuvre, 10 août 2007.</footnote>
Les processus FLEG sensibilisent aussi les agents officiels du gouvernement et les principales parties prenantes à l'ampleur du problème et à ses répercussions désastreuses sur l'économie, la société et l'environnement des différents pays. En octobre 2006, la première Conférence internationale sur la gestion durable des écosystèmes des forêts d'Afrique centrale a réuni 400 parlementaires et experts africains d'organisations gouvernementales et non gouvernementales à Yaoundé, Cameroun. L'un des objectifs de cette conférence axée sur la bonne gouvernance dans le secteur forestier et la réduction de la pauvreté était de mieux définir le rôle des parlementaires dans la sous-région en matière de gestion durable des forêts.

De nombreuses informations ont pu être recueillies et diffusées grâce aux processus FLEG. Des études ont été effectuées, des chiffres alignés et des discussions entamées aux niveaux régional et national. Les causes et les effets des activités d'exploitation clandestines (illégales) dans le secteur forestier sont à présent beaucoup mieux connus ainsi que les divers acteurs et parties prenantes responsables de ces activités et de la complexité du problème. Les analyses qui ont été faites et l'état des lieux qui a été dressé constituent un outil précieux sans oublier le renforcement des compétences des différentes parties prenantes grâce à la tenue des réunions, forums, ateliers et groupes de travail (task forces) mentionnés ci-dessus.

## Coordination et coopération à l'échelle sous-régionale

Depuis qu'il a été lancé, le processus AFLEG a pour priorité la collaboration avec d'autres initiatives et institutions régionales et sous-régionales compétentes. Des mécanismes de consultation et de coordination ont été mis en place aux niveaux régional et international. Outre une collaboration avec le NEPAD, AFLEG a aussi établi des liens avec la COMIFAC et le Partenariat des forêts du Bassin du Congo (PFBC). C'est avec la Commission des forêts pour l'Afrique centrale (COMIFAC) que le processus AFLEG a tout d'abord établi un premier lien, la COMIFAC ayant été légalement instituée en septembre 2004 à Libreville en tant qu'entité responsable des forêts pour la région. Elle est la commission politique et technique chargée de l'orientation, de la coordination, du suivi et de l'harmonisation des différentes stratégies et initiatives relevant du secteur forestier dans le Bassin du Congo. Elle est donc le seul organe compétent pour prendre des décisions sur les forêts de la région. Ses membres sont le Burundi, le Cameroun, le Congo, la Guinée équatoriale, le Gabon, la République centrafricaine, la République démocratique du Congo, Sao Tomé et Principe, le Rwanda et le Tchad. Elle est dotée d'un secrétariat exécutif qui coordonne l'application du plan de convergence et a élaboré une vision commune en matière de gouvernance des forêts dans la région de l'Afrique centrale ainsi qu'un plan d'action technique. Elle joue un rôle clé dans la mise en œuvre de la déclaration ministérielle.

Le Partenariat des forêts du Congo (PFBC) a été lancé en 2002 lors du SMDD dans le but d'encourager les bailleurs à financer des actions de gestion et de conservation des ressources forestières de l'Afrique centrale. Le PFBC est composé de 29 membres dont trois organisations internationales et dix groupes non gouvernementaux. Il vise à améliorer la communication entre ses membres et à coordonner les investissements afin
de promouvoir le développement durable des écosystèmes forestiers, de la faune et de
la flore du Bassin du Congo, d'assurer une bonne gouvernance et de relever le niveau
de vie des populations de la région. Cet organisme travaille en étroite collaboration
avec la COMIFAC.

Des accords de coopération transfrontières ont aussi été conclus dans les pays d'Afrique centrale. Au Sommet des Chefs d'Etat de l'Afrique centrale qui avait décidé de la création de la COMIFAC, un accord trilatéral ou « Accord TRIDOM » avait été signé entre le Cameroun, le Gabon et le Congo pour protéger 14,6 millions d'hectares de forêts. Un autre accord trilatéral signé lors de ce même sommet est celui qui a été conclu entre le Cameroun, la République centrafricaine et la République du Congo sur la zone de conservation tri-nationale du Sangha. L'Afrique centrale pourrait bien constituer un modèle de coopération transfrontière sur la façon de dépasser les limites frontalières pour arriver à faire respecter la loi quand les forêts, la faune et les conditions de vie des communautés locales sont menacées.

Initiatives au niveau national

L'atelier de Libreville en 2007 a permis de constater les progrès accomplis par de nombreux pays ; résumés à l'annexe 1 (7 pays). La FAO et l'OIBT ont été invitées à poursuivre leur action pour aider les pays à renforcer leurs capacités en matière d'application des législations et politiques forestières, en particulier dans le contexte des processus AFLEG/FLEGT, et pour appuyer leurs efforts de traduction, diffusion et vulgarisation des lois et réglementations relatives aux forêts. Les prochaines étapes incluront la création de comités techniques nationaux pour l'élaboration et la validation des règlements forestiers dans chaque pays concerné, l'élaboration d'une feuille de route pour le processus AFLEG/FLEGT et l'adoption d'une convention inter-états pour la gestion des forêts.

Futurs enjeux

Comme cela a déjà été mentionné, les processus FLEG peuvent être considérés comme des initiatives positives qui ont permis de sensibiliser l'opinion. Les différentes conférences ministérielles qui se sont tenues en Asie, en Afrique et en Europe de l'Est ont mobilisé les gouvernements, les organisations internationales, les organisations de la société civile et le secteur privé, aussi bien dans les pays producteurs que dans les pays consommateurs.

Au vu de ce qui précède, il semble que n'aient manqué ni efforts ni initiatives pour faire
avancer les objectifs recherchés. Au niveau international, la Banque Mondiale, l'UE,
la FAO, l'OIBT et les différents pays européens à titre individuel ont uni leurs efforts
pour appuyer le processus AFLEG. Un dialogue s'est ouvert entre gouvernement, secteur
privé et société civile. Au niveau sous-régional, différentes structures ont été mises en
place comme la COMIFAC, le PFBC, FORCOMS, avec la participation des acteurs
## Encadré 15.1 Enseignements tirés du processus AFLEG

Au titre de la déclaration ministérielle sur le processus AFLEG formulée à Yaoundé, Cameroun, en octobre 2003, plusieurs gouvernements africains se sont engagés à éliminer l'abattage illégal et les pratiques de corruption y associées dans le secteur forestier. Les quelques enseignements tirés avant et suivant l'adoption de cette déclaration sont résumés ci-après :

1. Il faut impérativement encourager l'échange tripartite et, par conséquent, la participation des gouvernements, du secteur privé et de la société civile à tous les stades du processus de consultation afin d'éviter tout climat de méfiance et de soupçons, en particulier lors de la discussion de questions sensibles touchant à la bonne gouvernance de l'environnement et à l'illégalité.

2. La déclaration ministérielle sur le processus AFLEG n'a pas de caractère contraignant et constitue donc un instrument peu efficace au regard de la mise en œuvre des objectifs qu'elle est censée atteindre.

3. La déclaration ministérielle sur le processus AFLEG relève à juste titre les lacunes de l'application des législations et de la gouvernance forestières mais ne donne pas suffisamment d'importance aux efforts et aux progrès réalisés par les pays pour mettre en œuvre des stratégies de gestion durable pour leurs forêts.

4. Nombreuses sont les parties prenantes qui estiment qu'il y a pénurie de plans d'action réellement susceptibles d'être mis en œuvre et pléthore d'ateliers et de réunions sans rapport avec les actions concrètement engagées.

5. De l'avis des mêmes parties prenantes, les différents projets tels que l'AFLEG, le FLEGT et le Partenariat des forêts du Bassin du Congo (PFBC) ne sont pas bien articulés entre eux.

du gouvernement, de la société civile et du secteur privé à différents niveaux. Une *task force* a été mise sur pied en 2006 pour élaborer un plan de travail AFLEG/FLEGT. Des ateliers ont été organisés et de nombreuses initiatives déclenchées au niveau national (Burundi, Cameroun, Congo, Gabon, RDC, RCA et Rwanda). Six pays ont entamé des négociations ou manifesté leur intérêt pour entamer des négociations avec l'UE dans le but de conclure un APV. Jusqu'à présent, cependant, l'impact de tous ces efforts semble limité, voire insignifiant. Les améliorations relatives à l'application des législations et de la gouvernance forestière restent ténues. Quelles peuvent être les raisons de résultats aussi médiocres ? Il y en a plusieurs dont certaines tiennent à des conditions spécifiques aux différents pays concernés. Les raisons communes à une majorité de pays font l'objet des sections suivantes.

## Complexité des questions abordées

L'une des principales raisons de ces succès limités tient à la complexité des questions qui sont abordées. La lutte contre l'abattage illégal et l'amélioration de l'application des législations qui sont au cœur du processus FLEG ne peuvent cependant être dissociées du contexte plus large de la « gouvernance » qui détient la clé des causes profondes de
l'abattage illégal et de la médiocre application des législations. S'attaquer aux racines du mal suppose habituellement le recours à des changements à apporter aux niveaux institutionnel, organisationnel et individuel. Le changement est un processus complexe qui nécessite l'engagement à long terme des pays et des bailleurs sans oublier un ferme soutien politique au plus haut niveau.

Sensibiliser l'opinion à travers l'organisation de réunions internationales et d'ateliers et la formulation de déclarations politiques est louable, certes, mais ne suffit pas à forcer le changement et à faire bouger les choses. Les ateliers n'ont qu'une portée limitée et si les déclarations et recommandations formulées ou les engagements pris le sont sans avoir défini de feuille de route précise ou de résultats concrets à obtenir, il ne se passera pas grand chose. Par contre, accompagner un processus de réforme aux niveaux institutionnel, organisationnel et individuel est une tâche autrement ardue. C'est un processus à long terme qui devra bénéficier du soutien direct de chaque pays. Abattage illégal et gouvernance sont indissociables et seuls des changements en profondeur – qui prendront nécessairement du temps – permettront de combattre ce type de pratique. Il sera nécessaire de coordonner ces actions avec les appuis existant au niveau bilatéral ou d'autres initiatives internationales (comme le mécanisme NFP de la FAO) pour traduire l'engagement politique en mesures et actions concrètes. On établit souvent un lien entre une situation de médiocre gouvernance dans le secteur forestier et des facteurs comme le manque de vision ou le défaut de stratégie pour ce secteur, des structures inadéquates, une pénurie de moyens et de capacités, la corruption, etc. L'expérience a montré qu'il fallait beaucoup de temps pour opérer des transformations dans ce domaine et que la résistance au changement peut être très vive. Les résultats obtenus par les initiatives déclenchées au niveau international n'ont jusqu'ici guère été déterminants pour créer les conditions propices à des réformes politiques, législatives et institutionnelles.

La définition même de l'« illégalité » prête à controverse entre ONG, gouvernements, secteurs privés et analystes. La tendance la plus courante est de se focaliser sur l'abattage illégal ou la récolte clandestine de bois. Dans la réalité, l'éventail des activités illégales recouvre toute la gamme des actes allant de l'inscription au cadastre de titres fonciers – y compris les actes de corruption perpétrés pour acquérir des concessions forestières – à la conduite d'activités engagées à tous les stades de la gestion et de la chaîne de production des ressources forestières, depuis le stade de la planification jusqu'à ceux de la récolte et du transport du bois non transformé et transformé, sans oublier la gestion financière.<fnref n="2" /> La liste des « violations » est longue et témoigne de la complexité des problèmes et des difficultés rencontrées pour s'y attaquer. Les opinions quant à la définition de ce qui est illégal peuvent différer énormément d'un pays à l'autre, voire à l'intérieur d'un même pays.

## Risques liés aux effets indésirables

Réformer, veiller à la légalité, faire mieux respecter la loi, constituent des actions pouvant avoir un impact négatif ou non souhaitable pour certaines catégories de la population, en particulier pour les plus pauvres et les plus marginalisées. Restreindre l'accès au marché international du bois d'origine légale pourrait pénaliser les petites et moyennes entreprises

<footnote n="2">² Stratégies de lutte contre les activités clandestines d'exploitation forestière (CIFOR 2003).</footnote>
qui ne peuvent satisfaire facilement aux conditions imposées au titre de la « légalité » et, encore moins se conformer à celles des programmes de certification sans parler du processus extrêmement compliqué permettant d'obtenir ladite certification elle-même.

Nombreux sont ceux, y compris les pauvres et les chômeurs, qui peuvent tirer un revenu de ressources forestières illégalement obtenues. Le marché local est approvisionné en grande partie par du bois d'origine illégale qui satisfait aux besoins du pays en énergie (charbon de bois) ou en matériaux de construction (bois d'œuvre). Le secteur informel dont l'existence peut être attribuée à la faiblesse des revenus et à la pauvreté généralisée emploie des milliers d'individus à tous les stades de la filière bois et les activités illégales d'exploitation forestière sont à l'origine d'une grande masse de revenus dits « informels ». Tout changement ayant pour objectif de renforcer l'application de la loi ou la gouvernance devrait tenir davantage compte du secteur informel pour mieux mesurer l'ampleur des bénéfices en découlant et leur répartition dans la population ainsi que l'importance des ressources humaines employées dans ce secteur, le taux d'exploitation des ressources naturelles requis pour qu'il puisse fonctionner et sa contribution aux conditions de vie des populations et à l'économie aux niveaux national, régional et local.

Peu de travaux ont été menés jusqu'ici pour tenter de démêler les liens complexes existant entre les différentes violations commises ou effets en résultant dans les divers domaines concernés et pour les parties prenantes. Si les mesures prises n'ont pas été précédées d'une bonne analyse pour mieux comprendre le contexte local, il est fort à craindre que le segment le plus vulnérable de la population s'en trouvera négativement affecté.

Des recherches ont été conduites dans le cadre de l'initiative sur les droits et les ressources [(RRI) *Rights and Resources Initiative*] aux niveaux mondial, régional et national sur d'autres modèles de tenure et d'entreprise possibles [(ATEM) *alternate tenure and enterprise models*] pour aider et inciter les décideurs chargés des réformes foncières et des réformes de gouvernance à renforcer les droits de propriété foncière et d'accès aux forêts des acteurs locaux et à assurer des conditions équitables pour les petites et moyennes entreprises d'exploitation forestière, y compris les exploitations gérées par les communautés, de sorte qu'elles soient plus concurrentielles sur le marché et complètent mieux les activités des grandes exploitations, y compris celles qui administrent les concessions d'Etat, les plantations commerciales et les industries de transformation y associées. Est-ce une option viable, voire une solution au problème ? Il est sans doute trop tôt pour répondre mais des études sont en cours dans un certain nombre de pays pilotes et les premiers résultats devraient nous fournir des éléments plus concrets qui serviront à des analyses plus approfondies.

## Absence d'actions concrètes et insuffisance des financements

Il conviendrait d'apporter une assistance technique et des financements aux pays qui en ont besoin pour qu'ils puissent adopter les stratégies et plans d'action du FLEG et ainsi mettre en œuvre les actions concrètes en découlant. Dès que les causes et les conséquences de l'exploitation illégale auront été élucidées, il incombera au processus FLEG d'identifier les stratégies pour la combattre et de proposer les mesures qui permettront d'améliorer la
gouvernance. La liste d'initiatives présentées au point 3.3 pour chaque pays peut donner l'impression d'une amélioration substantielle de la gouvernance dans le secteur forestier et de progrès dans les solutions apportées pour remédier aux causes profondes de ce type d'exploitation. En fait, certains pays, comme le Cameroun, se sont réellement efforcés d'assurer une meilleure gouvernance mais, en dépit de longues années d'activité dans ce domaine et de nombreuses réformes, les premiers résultats concrets ne sont apparus que très récemment. Aujourd'hui, le Cameroun a adopté un programme de développement pour le secteur forestier et l'environnement, appuyé par un consortium de bailleurs, constituant une réponse complète aux problèmes rencontrés. Le Ghana a aussi redoublé d'efforts pour combattre l'illégalité dans le secteur forestier et les principaux bailleurs sont convenus de financer un projet de soutien budgétaire sectoriel [(SBS) *Sector Budget Support*] englobant les forêts, l'environnement et l'extraction minière. Couplé à l'initiative de signature d'un APV avec l'UE, ce soutien redonne au Ghana un nouveau souffle pour réorganiser son secteur forestier et gérer ses forêts de façon pérenne.

Tout cela est cependant loin d'être suffisant. Il faut rechercher de nouvelles perspectives pour engager des actions concrètes. L'une d'entre elles est l'initiative de la Banque Mondiale relative à la publication des principes directeurs pour la préparation des stratégies nationales FLEG. Cette initiative n'a pas encore dépassé le stade pilote et en est restée actuellement au processus ENAFLEG. Si les résultats sont satisfaisants, ces principes pourraient être mis en application dans les pays africains en leur apportant quelques légères modifications. Le processus FLEGT offre par ailleurs une chance aux pays qui ont indiqué être intéressés par la conclusion d'un APV d'améliorer la gouvernance dans leur secteur forestier ou de s'engager dans un processus de réformes institutionnelles fondamentales. Les pays devraient prendre eux-mêmes l'initiative ou le faire avec l'appui des bailleurs bilatéraux afin d'identifier les causes profondes de l'exploitation illégale et d'intégrer leur action dans leurs plans directeurs nationaux pour les forêts. Dans les pays<fnref n="3" /> où le groupe d'apprentissage pour la gouvernance forestière [(FGLG) *Forest Governance Learning Group*] est actif, cette initiative pourrait aider à formuler des idées sur la gouvernance forestière et à les mettre en pratique dans l'intérêt d'une exploitation juste et durable de la ressource forestière sur le terrain.

## Décentralisation du secteur forestier

Dans la plupart des pays, la qualité d'une forme de gouvernance décentralisée dans le secteur forestier semble être fortement associée à la qualité de la gouvernance de l'appareil gouvernemental, voire dépendante de celle-ci, ce qui est aussi vrai pour l'Afrique. Lorsque l'Etat est faible et la stabilité politique inexistante, que les institutions et les structures judiciaires sont dysfonctionnelles et que la corruption est monnaie courante dans la fonction publique, il est extrêmement improbable qu'on puisse atteindre un niveau de gouvernance satisfaisant dans le secteur forestier.

La décentralisation est un processus graduel et évolutif qui débute avec un seul acteur qui décide de tout et contrôle la gestion de la ressource pour passer à l'instauration progressive d'une situation où les acteurs sont multiples, agissent à différents niveaux (national et

<footnote n="3">³ Niger, Ghana, Cameroun, Ouganda, Malawi, Mozambique, Afrique du Sud.</footnote>
local en passant par la province et le district) et finissent par trouver leur place, jouer leur rôle et assumer leurs responsabilités. Il s'agit d'un processus fort complexe comportant des changements d'ordre institutionnel, organisationnel et individuel auxquels de nombreuses personnes ne sont pas préparées. On peut relever trois facteurs clés déterminants pour jeter les bases d'un bon système de gouvernance forestière décentralisée tel qu'il a été défini précédemment :

1. une répartition effective et équilibrée des responsabilités et des pouvoirs conférés aux différents niveaux du gouvernement, en conformité avec le principe de subsidiarité qui suppose la délégation de responsabilités et pouvoirs appropriés à chaque niveau de gouvernement ;

2. des ressources adéquates et des institutions efficaces à chaque niveau de gouvernement ;

3. une participation suffisante de la société civile et du secteur privé à tous les niveaux de gouvernance forestière.

Aujourd'hui, les résultats obtenus sont cependant très modestes dans les pays qui ont tenté de décentraliser leur administration et dépensé beaucoup d'énergie pour ce faire. Une décentralisation véritable reste l'exception en matière de foresterie. Dans la plupart des cas, les forêts sont terre domaniale et appartiennent à l'Etat et les départements des forêts continuent à les gérer de façon très centralisée. Des efforts ont été faits pour essayer de « déconcentrer^4 » mais la décentralisation comprise en tant que « délégation de pouvoirs^5 » reste encore l'exception. Les processus FLEG devraient donc, en premier lieu, s'attacher à promouvoir un système d'administration décentralisée du secteur forestier et une participation accrue des parties prenantes aux différents niveaux de la prise de décision.

La décentralisation ne résoudra pas tous les problèmes liés au secteur forestier et il faudra les aborder en les adaptant aux contextes régionaux et locaux. Il existe plusieurs façons de procéder. Si l'on veut que les choses changent, il ne faut pas attendre l'entrée en vigueur d'une législation spécifique et exhaustive ; les forêts auront disparu bien avant cela. La question foncière (y compris les aspects relatifs à la clarté et à la stabilité) est probablement l'une des questions les plus crucales et devra faire l'objet d'une attention particulière. Selon Karsenty (comm. pers.), il y a encore lieu de procéder à une diversification des modèles de tenure pour les forêts, en considérant cette diversification comme un complément plutôt qu'un remplacement du système actuel. Au deuxième rang d'importance vient le renforcement des capacités qui doit être appuyé à tous les niveaux mais en ciblant plus spécialement les secteurs d'activité les moins bien dotés. Ceci devrait entraîner un changement progressif des attitudes et des comportements ainsi que des normes institutionnelles. Toute une série d'innovations sont déjà en place et pourraient servir de modèle pour faire avancer et progresser les choses.

<footnote>^4 Redistribution et partage du pouvoir de décision et des responsabilités financières et administratives entre les différents niveaux de gouvernement.</footnote>

<footnote>^5 Transfert de pouvoirs spécifiques en matière de prise de décision d'un niveau de gouvernement à l'autre, ou transfert de certains de ses pouvoirs de décision par le gouvernement à des entités de la société civile.</footnote>
Faible niveau de coordination entre les différents acteurs

Une autre raison qui explique la lenteur des progrès accomplis tient au faible niveau (parfois même au manque) de coordination entre les différents organismes impliqués dans le processus. Les résultats concrets qui ont été obtenus individuellement dans chaque pays jusqu'ici l'ont été grâce à l'aide et au soutien accordés au niveau bilatéral. Des progrès ont été réalisés en matière de « légalité », essentiellement dans le cadre de l'initiative FLEGT de l'UE. Avec la Banque Mondiale pour chef de file, le processus AFLEG devrait accroître et renforcer la collaboration avec d'autres institutions multilatérales et bilatérales actives dans le secteur forestier et rechercher d'éventuelles synergies. Comme cela a déjà été mentionné, ce processus pourrait bénéficier de l'expérience acquise et des idées déjà formulées par le FGLG.

Il conviendra en outre de promouvoir la coordination entre le processus AFLEG d'une part et l'OIBT et la FAO d'autre part qui ont adopté des initiatives visant à combattre les activités illégales. Il vaut la peine de signaler que les Pays Bas se sont récemment engagés à verser une contribution de 3 millions $ US à l'OIBT pour appuyer un programme sur l'application de la législation et le commerce dans les forêts tropicales [(TFLET) *tropical forest law enforcement and trade*]. Le programme TFLET qui sera aussi financé par d'autres bailleurs pour atteindre un budget total de 4,3 millions $ US vise à : renforcer la capacité de la société civile à contribuer à l'application des législations forestières ; renforcer la capacité des petites et moyennes entreprises à exploiter et commercialiser le bois provenant de sources d'approvisionnement légales et durables ; appuyer et développer les échanges internationaux de bois tropical légalement et durablement exploité ; et permettre aux communautés qui dépendent de la ressource forestière d'exploiter leurs forêts de façon pérenne dans une optique de réduction de la pauvreté.

A travers son mécanisme pour les programmes forestiers nationaux [(NFP) *National Forest Programme Facility*] et ses points focaux, la FAO est aussi fermement implantée dans un grand nombre de pays africains (41 au total). Le mécanisme NFP permet d'aborder les questions liées à la foresterie à l'échelle mondiale dans le contexte du développement durable. Il s'agit à la fois d'un mécanisme de financement et d'une unité d'information dont la création a été décidée en réponse à de récentes réunions intergouvernementales qui ont reconnu le rôle essentiel des programmes forestiers nationaux pour aborder les questions liées au secteur forestier. Des relations de collaboration pourraient être établies dans ce cas également entre le processus AFLEG et le mécanisme NFP pour tout ce qui concerne les questions de gouvernance et d'application des législations.

Conclusions

Depuis la fin des années 1990, on constate aussi bien l'existence d'un nouvel esprit de coopération à l'échelle internationale pour combattre les délits et infractions en matière forestière, qu'un changement d'éclairage en ce qui concerne l'abattage et le commerce illégaux considérés désormais comme des questions d'intérêt mondial. Les processus FLEG et FLEGT ont permis de mieux faire connaître l'abattage illégal en Asie et dans
le reste du monde et d'accroître très rapidement au niveau international l'inquiétude suscitée par ce type d'exploitation et le commerce illégal y associé. La conséquence qui, en général, en a découlé est que de nombreux pays ont participé à un ou plusieurs processus d'application des législations forestières et de gouvernance, ce qui les a obligés à coopérer pour apporter des améliorations dans ces deux domaines. Au niveau régional en Afrique, les pays ont défini ou définissent des questions et actions prioritaires en matière d'application des législations forestières et de gouvernance dans le cadre de la mise en œuvre de la déclaration ministérielle relative au processus AFLEG. Les gouvernements, le secteur privé, la société civile et les organisations internationales collaborent les uns avec les autres pour améliorer la gouvernance et promouvoir la gestion durable de la ressource forestière. Il y a lieu de relever la part active qu'ont pris la COMIFAC et le PFBC en Afrique centrale à l'élaboration d'un programme destiné à améliorer la gouvernance du secteur forestier en ciblant tout spécialement la gestion durable des forêts.

Les réalisations obtenues au titre de la coopération et des échanges menés au niveau régional ainsi qu'à travers la coopération bilatérale dans le cadre des processus AFLEG et FLEGT et le PFBC sont notamment les suivantes :

* sensibilisation accrue de l'opinion aux causes et à l'impact des délits et infractions en matière forestière ;

* apparition d'un sentiment de responsabilité partagée entre pays producteurs et pays consommateurs ;

* meilleure compréhension des rôles distincts joués par les diverses parties prenantes ;

* identification des actions prioritaires ;

* facilitation des échanges d'expériences et de meilleures pratiques entre pays ;

* compilation des données de base sur les délits et infractions en matière forestière pour servir de base aux discussions entre les multiples parties prenantes et constituer un moyen de définir les grandes lignes qui permettront de suivre les progrès réalisés ;

* mise en place de réseaux aux fins de l'échange d'informations ;

* suite à une action de sensibilisation de l'opinion, inclusion des questions relatives à l'abattage illégal et aux délits et infractions en matière forestière dans plusieurs processus régionaux.

Pour ce qui est de la coopération bilatérale, le processus FLEGT de l'UE s'est révélé potentiellement capable de promouvoir le développement de mécanismes effectifs d'application des législations forestières aux niveaux régional et national. L'accord bilatéral sur les APV en cours de préparation au Cameroun et au Ghana en est une bonne illustration. Les approches bilatérales comme les APV conclus au titre du FLEGT sont prometteuses pour ce qui est de l'obtention de résultats concrets dans le combat mené contre l'abattage illégal. Ce type de négociations permet de réunir toutes les parties intéressées des pays producteurs et consommateurs afin de mettre au point des solutions et de promouvoir une gestion forestière responsable. De nombreux pays ont clairement indiqué leur intérêt pour les processus AFLEG et FLEGT ainsi que pour la mise en œuvre de partenariats et de programmes relatifs à l'application des législations forestières. Il faudra cependant redonner du tonus au processus AFLEG pour que l'intérêt de ces pays
reste soutenu. Il conviendrait d'allouer davantage de ressources au financement d'études analytiques nationales visant à déterminer les actions prioritaires à engager au niveau politique et dans le domaine de l'application des lois. Un financement plus important devrait aussi être accordé dans le cadre des ateliers régionaux pour diffuser les expériences et technologies relevant du processus FLEG.

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# Annexe 1

## Initiatives au niveau national

### Burundi

* Création d'une force de police environnementale chargée de faire respecter la loi ;

* Formation de la force de police environnementale.

### Cameroun

* Renforcement du suivi indépendant ;

* Adoption et généralisation des stratégies de gestion et de conservation forestières ;

* Engagement dans la voie des négociations d'APV dans le contexte du FLEGT ;

* Création de comités locaux pour assurer le suivi de l'application des législations forestières au niveau local.

### République du Congo

* Lancement d'activités de suivi indépendantes ;

* Elaboration de stratégies de gestion ;

* Travaux préliminaires dans le cadre du processus FLEGT/APV ;

* Organisation en juillet 2006 du forum sur l'AFLEG/FLEGT, en collaboration avec l'UE.

### Gabon

* Travaux préliminaires dans le cadre du processus FLEGT/APV ;

* Stratégies de gestion et conservation forestières.

### République démocratique du Congo

* Engagement dans la voie de la réforme des forêts avec le soutien financier de la Banque Mondiale et de l'Union Européenne ;

* Adoption d'une nouvelle législation forestière ;

* Lancement d'un projet d'application des législations et de gouvernance forestières, financé par l'UE et exécuté par l'UICN ;

* Mise en place d'un groupe consultatif national sur l'application des législations forestières ;

* Participation du Sénat et du Parlement aux processus visant à combattre l'abattage illégal ;

* Formation de journalistes spécialistes des questions liées à l'application des législations.
République centrafricaine

* Désignation d'un point focal pour AFLEG/FLEGT/FORCOMS ;

• Participation au processus AFLEG /FLEGT.

Rwanda

* Adoption de lois contre l'abattage illégal ;

• Création de comités locaux chargés de la protection des forêts.
# Chapitre 16

## Consentement préalable libre et éclairé

### Implications pour une gestion durable des forêts du Bassin du Congo

L. Freeman, J. Lewis et S. Borreill-Freeman
avec C. Wiedmer, J. Carter, N. Clot et B. Tchoumba

## Résumé

Cet article examine l'évolution des méthodes par lesquelles les populations autochtones des forêts, en particulier les chasseurs-cueilleurs pygmées, sont consultées et impliquées dans la gestion des concessions forestières du Bassin du Congo. La demande de bois certifié par le Conseil de bonne gestion forestière (FSC) s'accroît et certains exploitants forestiers du Bassin du Congo souhaitent se conformer aux normes de gestion forestière du FSC afin de bénéficier des nouveaux débouchés de cette filière. Les entreprises forestières s'engagent ainsi à respecter les codes forestiers des Etats mais également les normes internationales de gestion durable, prescrites par des organismes supranationaux (qui généralement englobent des normes nationales et vont au-delà).

Les principes 2 et 3 de la norme FSC exigent l'obtention du consentement préalable, libre et éclairé (CPLE) pour l'exploitation forestière. Théoriquement, le CPLE signifie que les communautés vivant sur les concessions doivent être bien informées sur les activités d'exploitation prévues et donner librement leur consentement avant le démarrage de toute activité. L'objectif est de permettre à la population locale de refuser l'exploitation par l'entreprise ou de négocier avec elle la gestion des ressources forestières. Cela peut paraître évident en théorie, toutefois de nombreux problèmes, pour la plupart spécifiques au contexte social local, peuvent se poser dans la pratique. En effet, comment parvenir à une participation égalitaire et au libre consentement de chasseurs-cueilleurs autochtones qui sont politiquement marginalisés par leurs voisins agriculteurs ? Peut-on parler de consentement librement donné lorsque l'acceptation de l'exploitation forestière constitue pour les populations locales le seul moyen d'avoir accès à l'éducation, à la santé et aux infrastructures de base ? Comment garantir une pleine consultation au sein d'une population de chasseurs-cueilleurs nomades ? D'autre part, les certificateurs FSC peuvent-ils prouver que cela a été accompli ?

Cet article présente les résultats préliminaires d'une étude de faisabilité menée dans cinq grandes concessions forestières en République démocratique du Congo, en République du Congo et au Gabon. En examinant les possibilités offertes par le CPLE et les
difficultés qui se posent à sa mise en œuvre, cet article déterminera dans quelles mesure
et circonstances les critères du FSC pourraient donner aux populations locales le contrôle
sur l'utilisation des forêts et améliorer leurs conditions de vie. Il s'agit de susciter un
débat visant à savoir si le concept théorique universel de CPLE peut répondre à des
situations et des besoins humains spécifiques et locaux.

## Introduction

La zone du Bassin du Congo, qui comprend principalement la République démocratique du Congo (RDC), la République du Congo (RC), l'Angola, la Guinée équatoriale, la République centrafricaine, le Cameroun et le Gabon, constitue le second massif de forêt tropicale au monde. Sa superficie forestière totale est estimée entre 187 et 207 millions d'hectares, la RDC couvrant entre 128 et 135 millions d'hectares (ITTO 2006). Cette forêt présente une valeur essentielle pour l'environnement mondial et pour des millions d'autochtones (Debroux et al. 2007). Bien que le Bassin du Congo recèle d'énormes richesses en minéraux et en bois, il affiche paradoxalement des niveaux élevés de pauvreté au sein des populations. Au cours des dernières décennies, la RDC, en particulier, a connu des conflits armés violents, des violations des droits de l'homme, des déplacements internes de personnes, une exploitation économique non contrôlée (surtout dans le secteur minier), une application de la loi et une gouvernance faibles. La paix et la stabilité relatives qui règnent depuis 2006 constituent à la fois une immense occasion pour un développement plus équitable de la région et une menace potentielle dans la mesure où des groupes d'intérêt puissants pourraient profiter de cette occasion pour prélever à des niveaux sans précédent et à des fins personnelles ses ressources forestières. Les gouvernements et les agences internationales se trouvent confrontés au double défi de traiter de questions à long terme telles que la gestion de la forêt ou la conservation de la nature alors que demeurent des problèmes urgents dont une crise humanitaire.

## Les populations autochtones des forêts

Les populations autochtones des forêts du Bassin du Congo peuvent être généralement divisées en deux groupes différents : les agriculteurs et pêcheurs bantous et oubangiens qui vivent en sédentaires et divers groupes de Pygmées,<fnref n="1" /> chasseurs-cueilleurs semi-nomades et anciens chasseurs-cueilleurs vivant dans les forêts. Même si les Pygmées sont généralement reconnus comme les habitants autochtones, les Bantous vivent dans cette zone depuis plusieurs générations, peut-être depuis 2000 à 3000 ans dans certains endroits (Bahuchet et Guillaume 1982 ; Vansina 1990 ; Kleiman 2003). Bien que

<footnote n="1">1 « Pygmée » est un terme générique qui désigne les divers groupes de chasseurs-cueilleurs du Bassin du Congo. Il traduit le concept local de « peuple de la forêt » (Lewis 2001 ; Koehler et Lewis 2002). Malgré son usage quelquefois négatif, il est de plus en plus utilisé par les groupes pygmées eux-mêmes pour exprimer leur solidarité avec d'autres groupes pygmées.</footnote>
nous considérions que l'expression « populations autochtones des forêts » se réfère aux Pygmées, nous reconnaissions la complexité de cette définition.<fnref n="2" />

Il existe 26 groupes ethniques pygmées distincts possédant des coutumes et des langues différentes (Köhler et Lewis 2002, p. 278). Il n'existe pas de données de recensement fiables sur leur population et les définitions sont faussées par les mariages avec les Bantous et d'autres groupes ethniques (Banque mondiale 2007). Leur nombre est cependant estimé entre 70 000 et 600 000 pour la seule RDC, le chiffre le plus élevé étant fourni par la Ligue nationale des Pygmées du Congo (Debroux et al. 2007).

La relation entre les groupes d'agriculteurs et de chasseurs-cueilleurs est aujourd'hui caractérisée par la discrimination. Les groupes d'agriculteurs marginalisent politiquement et économiquement les populations pygmées par des stéréotypes négatifs, l'exclusion, la dénégation de leurs droits fondamentaux (Woodburn 1997) et cherchent à les dominer par divers moyens (Köhler et Lewis 2002). Là où les populations pygmées ont accès à une forêt difficile d'accès, elles peuvent résister à de telles tentatives. Cependant, une exploitation forestière industrielle croissante a créé une plus grande liberté pour la circulation et l'installation de nouvelles populations. Dans ce contexte, la définition des droits locaux sur les ressources devient très importante. En général, les villageois sédentaires sont mieux placés pour défendre leurs droits que les groupes pygmées (Banque mondiale 2007). Debroux et al. (2007) notent que « d'un point de vue juridique, les populations autochtones sont des citoyens à part entière comme les autres Congolais. Pourtant, dans la plupart des cas, ils n'ont ni accès à la terre et aux ressources comme les autres groupes, ni la même reconnaissance de leur droits, ni la même influence et les mêmes capacités organisationnelles, techniques ou économiques. »

## L'exploitation forestière

Les groupes pygmées utilisent une grande variété d'espèces forestières – pour le bois d'œuvre (relativement mineur), le bois de chauffe, le gibier, d'autres nourritures forestières, les médicaments, des matériaux et des outils. Les groupes bantous et oubangiens se concentrent sur le défrichage d'espaces pour l'agriculture, même si eux aussi utilisent une grande variété de produits de la forêt pour leur subsistance et pour une commercialisation occasionnelle (ex. le gibier).

Il est très difficile de trouver des chiffres précis sur l'exploitation commerciale de la forêt du Bassin du Congo, mais il convient de reconnaître que de vastes zones de forêt en RDC demeurent inexploitées. Les chiffres de l'OIBT repris ci-dessous (tableau 16.1) fournissent une indication officielle mais, dans la réalité, il existe une activité informelle substantielle. La valeur du bois d'œuvre informel utilisé en RDC aujourd'hui est estimée, de manière approximative, à environ 100 millions de dollars en termes de valeur de marché par rapport à la valeur marchande du bois d'œuvre industriel d'environ 60 millions $ US (Debroux et al. 2007).

<footnote n="2">² Pour différentes définitions des populations autochtones se référer par exemple à Nobirabo (2007), p. 61. Pour ce qui concerne les chasseurs-cueilleurs pygmées voir Kleinman (2003) Chapitre 4.</footnote>
<table><caption>Tableau 16.1 Domaine forestier</caption><thead><tr><th rowspan="2">Pays du Bassin du Congo</th><th>Superficie forestière totale estimée</th><th>Superficie totale de forêt dense naturelle</th><th>Superficie totale de forêt de production (forêt naturelle)</th></tr><tr><th>(million ha)</th><th>(milliers ha)</th><th>(milliers ha)</th></tr></thead><tbody><tr><td>République démocratique du Congo</td><td>128 - 135</td><td>126 236</td><td>20 500</td></tr><tr><td>République du Congo</td><td>20,3 - 22,1</td><td>22 000</td><td>18 400</td></tr><tr><td>Gabon</td><td>25,8</td><td>21 800</td><td>10 600</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>13,3 - 23,8</td><td>19 985</td><td>8 840</td></tr></tbody></table>

Source: ITTO 2006

Avec la fin de la guerre civile en RDC, les entreprises forestières cherchent à développer l'exploitation de ces énormes ressources forestières. L'exploitation commerciale est souvent la seule activité économique sur de vastes espaces et, compte tenu de l'insuffisance générale d'infrastructures, ce sont souvent ces entreprises qui investissent dans la construction des routes et des ports, voire quelquefois des écoles et des centres de santé. Cela leur donne un fort pouvoir de négociation face au gouvernement et des rumeurs de corruption concernant l'attribution des concessions sont fréquentes (Greenpeace 2007). Parallèlement, certaines entreprises cherchent activement à se distancier d'une telle réputation négative.

Compte tenu du potentiel commercial des activités forestières actuelles, de plus en plus de voix s'élèvent – localement et internationalement – pour réclamer que les revenus générés par la forêt puissent bénéficier à tous les Congolais, et que les droits des populations autochtones qui ont si peu connu les avantages du développement soient particulièrement respectés. De tels appels sont généralement liés aux arguments en faveur d'une gestion durable des forêts, la bonne gouvernance et une participation locale équitable étant considérées comme partie intégrante de la viabilité (Carter 2005). Une nouvelle législation sur les forêts (introduite au moins en partie grâce au soutien des agences internationales) au Cameroun, en RDC et en RC insiste sur une plus grande participation des populations locales. La participation et le consentement des populations locales à la gestion de la forêt constituent une des exigences de la certification FSC. Sur les dix principes utilisés pour l'évaluation de la gestion, deux mettent particulièrement l'accent sur des questions sociales<fnref n="3" /> : la propriété foncière, les droits d'usage et les responsabilités (Principe 2) et les droits des peuples autochtones (Principe 3).

Les entreprises forestières opérant dans le Bassin du Congo sont tout à fait conscientes des tendances mentionnées ci-dessus. Un certain nombre d'entre elles s'intéressent à l'obtention de la certification FSC ; certaines l'ont déjà. La certification améliore la gestion, crée une publicité positive et permet de facturer le bois certifié à un prix supérieur. Toutefois, dans la situation complexe du Bassin du Congo, les négociations avec les communautés locales peuvent facilement être ignorées. De ce fait, le concept de « consentement préalable, libre et éclairé (CPLE) » est un principe directeur important (encadré 16.1).

<footnote n="3">³ Pour plus d'information, visiter la page suivante : http://www.fsc.org/en/about/policy_standards/princ_criteria.</footnote>
## Encadré 16.1 La définition du consentement préalable, libre et éclairé

> « Le consentement préalable, libre et éclairé reconnaît les droits inhérents et primordiaux des populations autochtones à leurs terres et ressources et respecte leur autorité légitime à demander que les tiers s'engagent avec elles dans une relation d'égal à égal et respectueuse, sur la base du principe de consentement éclairé » (Commission sur les droits de l'homme 2004).

### Consentement préalable, libre et éclairé

Le concept de consentement préalable, libre et éclairé (CPLE) est un élément-clé pour le respect des droits des populations autochtones et concerne toutes les activités de développement qui affectent leurs terres et leurs ressources. Le CPLE signifie que les communautés locales ont un accès prioritaire à toutes les informations pertinentes et sont ensuite consultées librement, sans pression ni manipulation. Après la consultation et les négociations, elles décident de donner ou non leur consentement ; elles ont le droit précis de dire « non », si elles le jugent approprié.

### Les droits des populations autochtones

Le CPLE est un instrument utile pour la résolution des conflits provoqués par les différents systèmes juridiques qui s'appliquent aux forêts – droit international et national – et les concepts locaux de propriété. Par le biais de la consultation, de la négociation et, pour finir, du consentement accordé, d'éventuels conflits entre les différentes parties peuvent être résolus.

A l'échelle internationale, il est de plus en plus reconnu que certains droits des populations autochtones doivent avoir le statut de droit coutumier international (Nobirabo 2007). Le concept de CPLE n'est donc pas uniquement un concept lié à des accords volontaires. Les Etats sont de plus en plus obligés de mettre en œuvre ce concept pour toutes les activités entreprises sur leur territoire. Quelquefois appelée la Convention<fnref n="4" /> des peuples indigènes, la Convention 169 de l'Organisation internationale du travail (OIT), déclare dans son article 7.1 que « les peuples intéressés doivent avoir le droit de décider de leurs propres priorités en ce qui concerne le processus du développement, dans la mesure où celui-ci a une incidence sur leur vie, leurs croyances, leurs institutions et leur bien-être (...) » et « d'exercer autant que possible un contrôle sur leur développement économique, social et culturel propre » (OIT 1991). L'article 16 stipule que les déplacements « ne doivent avoir lieu qu'avec leur consentement, donné librement et en toute connaissance de cause ». La Convention sur la diversité biologique (CDB) appelle également au respect des droits des populations autochtones, tandis que la déclaration des Nations Unies sur

<footnote n="4">4 Le nom officiel : Convention (no. 169) relative aux peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants.</footnote>
les droits des peuples autochtones (13 septembre 2007) reconnaît de manière explicite le consentement préalable, libre et éclairé dans plusieurs de ses articles. Cependant, aucun pays du Bassin du Congo n'a signé la convention 169 de l'OIT et la mise en œuvre de la convention sur la diversité biologique n'a, à ce jour, produit aucun effet positif pour les populations autochtones.

A l'échelle locale, peu d'avancée sont visibles dans la prise en compte, sur le plan national, de la question du consentement et de son inclusion parmi les conditions requises pour l'exploitation des terres habitées par des populations autochtones des forêts. Cela est en partie dû au fait que les gouvernements des pays du Bassin du Congo n'ont signé que récemment la déclaration des Nations Unies sur le droit des peuples autochtones et ne l'ont pas encore intégrée dans leur législation nationale. D'autre part, les groupes de pression censés représenter ces populations sont principalement dans les zones urbaines et connaissent peu leurs vies, leurs besoins et leurs intérêts (voir Lewis 2001).

## Méthodologie

L'objectif de la recherche était de voir dans quelle mesure le concept assez vague de CPLE pourrait être affiné afin de créer un modèle qui corresponde aux réalités de la vie dans le Bassin du Congo. L'étude a été conçue par la Société pour les peuples menacés et Intercoopération, qui l'a gérée. La recherche sur le terrain a été effectuée par Anthroscape Ltd (principaux auteurs de cet article et dans les paragraphes suivants « nous »). L'étude a été soutenue financièrement par SECO,<fnref n="5" /> la Fondation l'Art pour la forêt tropicale, le département fédéral des affaires étrangères de la Confédération helvétique. Anthroscape a fait des recherches sur les pratiques actuelles en matière d'obtention de consentement dans cinq concessions de la région,<fnref n="6" /> dont une avait déjà acquis la certification FSC et était considérée par ses vérificateurs comme ayant bien réussi son interprétation du CPLE. Chaque visite de concession durait environ cinq jours. Anthroscape a eu des conversations approfondies avec les dirigeants et les spécialistes sur les aspects sociaux des plans de gestion de l'entreprise. La même durée était consacrée à rendre visite aux populations locales vivant dans les concessions et à écouter leurs récits sur les processus utilisés par l'entreprise pour négocier les droits d'exploitation.

Les critères des principes 2 et 3 du FSC (encadré 16.2) ont été utilisés pour orienter les recherches sur les cinq concessions visitées tout en gardant à l'esprit que ces critères ne constituent pas les seules définitions du CPLE. Même si quatre des entreprises visitées n'avaient pas encore la certification FSC, nous avons néanmoins utilisé les critères FSC comme définition fonctionnelle afin de déceler les problèmes et les contraintes que leurs pratiques pourraient présenter dans l'hypothèse d'une démarche CPLE. Il ne s'agissait pas de juger ou de condamner ces entreprises mais de tester le CPLE sur le terrain avec un œil critique afin d'élaborer des lignes directrices pour une mise en œuvre pratique. La notion de consentement « libre » et « éclairé » devient concrète uniquement lorsqu'elle

<footnote n="5">5 Secrétariat d'Etat suisse à l'économie.</footnote>

<footnote n="6">6 Deux concessions en République du Congo, deux en RDC et une au Gabon.</footnote>
s'applique à des contextes spécifiques. Nous cherchions à identifier, en tenant compte des contraintes et des spécificités de chaque situation, des procédures qui pourraient maximiser le potentiel d'information pleine et entière d'une population sur les implications de son consentement et lui permettre de décider librement.

Dans le Bassin du Congo, les critères contenus dans le principe 2 – concernant la propriété foncière, les droits d'usage et les responsabilités – s'appliquent à la fois aux agriculteurs et aux chasseurs-cueilleurs pygmées. Les questions spécifiques aux chasseurs-cueilleurs autochtones sont traitées dans le principe 3.

## Encadré 16.2 Critères FSC 2 et 3

### Principe FSC 2 : propriété foncière, droits d'usage et responsabilités

La propriété foncière et les droits d'usage à long terme des ressources de la terre et de la forêt doivent être clairement définis, documentés et légalement établis.

2.1. La preuve manifeste de droits d'usage de longue date de la forêt doit être établie (par exemple titre foncier, droits coutumiers ou baux).

2.2. Les communautés locales jouissant de droits fonciers ou d'usage légaux ou coutumiers doivent garder un contrôle sur les opérations forestières autant qu'il est nécessaire pour protéger leurs droits et leurs ressources, à moins qu'elles ne délèguent librement et de manière bien informées ce contrôle à d'autres agences.

2.3. Des mécanismes adéquats seront employés pour résoudre les conflits en matière de propriété ou d'usage. Les circonstances et l'état de tout conflit non résolu seront explicitement examinés lors de l'évaluation pour la certification. En principe, l'existence de conflits majeurs, impliquant un nombre significatif de parties, disqualifie pour la certification.

### Principe FSC 3 : droits des peuples indigènes

Les droits légaux et coutumiers des peuples indigènes à la propriété, à l'usage et à la gestion de leurs terres, territoires et ressources doivent être reconnus et respectés.

3.1. Les peuples indigènes doivent contrôler la gestion des forêts sur leurs terres et territoires, à moins qu'ils ne délèguent librement et de manière bien informés ce contrôle à d'autres agences.

3.2. La gestion des forêts ne doit ni menacer ni diminuer, directement ou non, les ressources ou les droits fonciers des peuples indigènes.

3.3. Leslieuxd'unesignificationculturelle,écologique,économiqueoureligieuseparticulière pour les peuples indigènes doivent être clairement identifiés, en collaboration avec les peuples indigènes et reconnus et protégés par les exploitants forestiers.

3.4. Les peuples indigènes doivent recevoir une compensation pour l'application de leur savoir traditionnel en matière d'utilisation d'espèces forestières ou systèmes de gestion dans les activités sylvicoles. Cette compensation doit faire l'objet d'un accord formel avec leur consentement libre et informé avant le début des opérations.
# Résultats préliminaires

Etant donné que cet article concerne une recherche menée très récemment, nous ne relatons ci-dessous que certains de nos résultats immédiats. Le rapport final plus complet sera disponible en juin 2008.

## Les contraintes institutionnelles : la législation de l'Etat et les principes du FSC

### La nécessité du consentement

La relation entre les principes du FSC et la législation de l'Etat crée une certaine controverse autour de la question du consentement et de celle de savoir si les entreprises forestières doivent effectivement l'obtenir auprès des communautés locales. La controverse découle du fait que les deux parties partagent des droits d'usage octroyés par l'Etat, le propriétaire légal de la terre. Les principes 2.2 et 3.1 du FSC exigent que les communautés vivant dans la forêt « gardent un contrôle sur les opérations forestières autant qu'il est nécessaire pour protéger leurs droits et leurs ressources à moins qu'elles ne délèguent librement et bien informées ce contrôle à d'autres agences ».

Toutefois, pour une entreprise forestière en RC, l'interprétation de la législation nationale signifie qu'elle n'a pas besoin du consentement de la population locale pour exploiter ses concessions. Elle avance que la terre étant la propriété de l'Etat et que celui-ci lui ayant accordé les droits d'usage, elle a autant le droit d'exploiter la forêt que les populations locales (dont l'Etat reconnaît également les droits), indépendamment de la durée de leur présence. Selon elle, le fait que le principe 1 du FSC leur demande d'obéir aux législations nationales exclut les principes 2.2 et 3.1 du FSC. Cette position pose deux problèmes. En premier lieu, les procédures par lesquelles les Etats de la région ont initialement établi les concessions ont souvent omis d'assurer la consultation des populations locales, et, dans certains cas, ont pu être entachées de corruption. En second lieu, le principe 1 stipule que, tout en respectant les législations nationales, les entreprises forestières doivent se conformer à tous les principes du FSC afin d'obtenir la certification. Le débat se concentre alors sur le fait de savoir si les principes du FSC sont en contradiction avec les législations nationales ou simplement les complètent. En fait, nombre de principes du FSC prévoient des conditions non requises par les législations nationales. Par exemple, l'exploitation à impact réduit (EIR) n'est pas une exigence de la loi dans chaque pays, mais toutes les entreprises qui souhaitent la certification FSC font de gros efforts pour démontrer qu'elles l'appliquent. Aller au-delà des exigences de la loi ne signifie pas la même chose que violer la loi.

Cependant, il n'en reste pas moins qu'une entreprise qui respecte les principes 2.1 et 3.2 du FSC et demande le consentement court le risque de se le voir refuser par un grand nombre de communautés locales. Elle ne pourrait donc pas couper des arbres pour lesquelles elle a payé des droits. Elle aurait alors le choix. Soit elle persiste dans les négociations avec la population locale jusqu'à l'obtention du consentement. Soit elle abandonne les tentatives d'acquisition de la certification FSC et exploite la forêt sans
le consentement de la population puisque les droits d'usage lui ont été accordés par l'Etat. La certification n'est pas obligatoire mais le consentement est une exigence pour la certification.

## La conservation, l'environnement et le consentement

La protection de la nature et l'accès à la chasse constituent un autre aspect dans lequel la relation entre les principes du FSC et les lois nationales a des répercussions sur la question du consentement. L'ouverture de voies dans la forêt accroît la pression sur la flore et la faune locale surtout que les routes facilitent la chasse commerciale. Le principe 6.2 du FSC demande aux forestiers de protéger les espèces menacées et leurs habitats. En même temps, les lois nationales règlementent étroitement les activités de chasse, imposant où, comment, quand et à quelles fins (c'est à dire non commerciale) la chasse peut avoir lieu.

Par exemple, en RC, les forestiers agissent en partenariat avec l'Etat pour la protection des ressources naturelles par le biais de zonage de conservation et l'emploi d'éco-gardes pour contrôler les activités de chasse sur leur concession. Même si cette activité de contrôle devait être bien réglementée (et des preuves existent qu'elle ne l'est pas), les forestiers qui décident de respecter à la fois la législation nationale et le principe 6.2 du FSC se trouvent en violation du principe 3.2 du FSC qui stipule que la gestion de la forêt ne doit ni menacer ni réduire les ressources des populations autochtones.

Bien que la chasse « traditionnelle » soit permise tout au long de l'année, l'interprétation de ce qui constitue une chasse « traditionnelle » varie beaucoup. De nombreuses populations locales et autochtones prétendent que la crainte d'une persécution de la part des éco-gardes les a contraints à abandonner la chasse. Ils évoquent également le fait que leurs terrains de chasse habituels ont été réduits, qu'ils n'ont pas les moyens de payer les permis de chasse, et craignent une victimisation de la part d'éco-gardes outrepassant les limites de leurs attributions. Il est probable que des compétences en matière de chasse et les activités religieuses qui y sont associées se perdent.

En résumé, l'exploitation accroît la pression sur la faune tout en limitant l'accès des populations locales à cette ressource. Bien que les principes 6.2 et 3.2 du FSC puissent paraître raisonnables, dans le nord de la RC, l'association d'une démarche axée principalement sur les éco-gardes pour la gestion de la faune et une pression humaine croissante due aux routes forestières et aux villes d'ouvriers a provoqué une situation dans laquelle ces deux principes peuvent facilement être en contradiction l'un avec l'autre. Les implications d'une négociation du CPLE avec les populations autochtones sont importantes. Les populations consentiraient-elles à l'exploitation si elles étaient parfaitement conscientes du fait que ces activités pourraient réduire leur accès aux ressources de la chasse et amoindrir leurs connaissances culturelles ? L'acceptation actuelle de telles activités par les populations autochtones relève moins du consentement que d'une résignation face à des pouvoirs qui les dépassent.
Le conflit apparent entre les deux principes du FSC signifie que les certificateurs doivent
utiliser leur pouvoir discrétionnaire pour juger si les mesures de contrôle visant à protéger
la faune respectent également les droits de l'homme des habitants de la forêt. Cela signifie
que ces mesures ne doivent ni refuser l'accès des populations à des moyens de subsistance
pérennes ni menacer leur sécurité par une mise en application répressive et discriminatoire.
Des solutions créatives qui correspondent aux spécificités de chaque situation doivent
être recherchées. Par exemple, des études scientifiques localisées permettant d'établir le
niveau de prélèvement durable de gibier dans une zone donnée offriraient des paramètres
pour négocier une exploitation équitable de la forêt.

Les contraintes en matière de communication : informer dans le contexte local

L'un des volets les plus difficiles de la notion de CPLE est la question de l'information. De toute évidence, les populations locales ne peuvent pas donner leur consentement aux opérations forestières sans être informées sur l'exploitation. Mais cela pose la question importante de savoir exactement à quel point les populations doivent être informées afin de parvenir à une décision libre concernant le consentement. D'autres questions subsidiaires en découlent. Comment la communauté est-elle définie ? Tous ses membres doivent-ils avoir le même niveau d'information ? Quel niveau de détails et de complexité est-il raisonnable d'escompter ? Comment la population peut-elle savoir si elle dispose de suffisamment d'information pour prendre une décision éclairée ? Qui devrait se charger de l'arbitrage en la matière ? Qui devrait vérifier que la compréhension obtenue correspond au niveau escompté ?

A la base de ces questions se trouve l’argument évident que donner des informations ne garantit pas la compréhension. Notre recherche révèle que bien, que les entreprises forestières dans la région considèrent avoir mené une sensibilisation complète, la population ne montre qu’un degré de compréhension du contenu faible ou inexistant. Les obstacles à une communication efficace dans ce contexte sont d’ordre politique, social, culturel et pédagogique. Il est plus facile de les diagnostiquer que de les surmonter. Mais tant que cela ne sera pas fait, un consentement libre et éclairé ne peut être atteint que rarement.

L'information et la structure sociale

L'une des principales contraintes de la communication est la structure sociale de
nombreux villages dans les concessions du Bassin du Congo. De nombreuses populations
 locales sont composées d'agriculteurs, de chasseurs-cueilleurs et d'anciens chasseurs-
cueilleurs pygmées parlant le bantou et l'oubangien. Lorsqu'ils vivent dans le même
 village, les derniers sont invariablement sous l'autorité politique des premiers. Les
 villages d'agriculteurs et d'agriculteurs/pygmées ont tendance à être patriarcaux, avec
 un chef coutumier élu et/ou nommé qui domine la prise de décision et les relations avec
 les personnes extérieures. Nos enquêtes ont révélé que, fréquemment, le processus de
 consultation et de négociation s'est limité uniquement aux dirigeants politiques locaux
 tels que le chef de secteur ou préco. Cela est peut-être dû au fait que ces personnalités
locales puissantes prétendent parler au nom de la communauté. Bien évidemment, il est
aussi plus facile pour la société de traiter avec une seule personne. Il en résulte une mise
à l'écart de populations possédant des droits d'usage de la forêt mais intervenant peu
dans la politique locale, à savoir les femmes et les Pygmées. Les stratégies de consultation
ou de négociation qui se focalisent sur une seule personne privent de larges franges
de la communauté du contrôle sur la gestion des ressources. Cela est contraire aux
principes du FSC.

Si le consentement est donné par des chefs locaux sans que de telles populations ne soient
informées, consultées ou écoutées, alors le CPLE n'a pas été atteint. Dans de tels cas, il
est nécessaire de comprendre les réalités de la politique locale afin que la sensibilisation
atteigne le plus de personnes possible dans la population. Par exemple, dans une
concession, le chef de secteur a explicitement rejeté le droit des femmes à participer aux
processus de consultation et de négociation, excluant ainsi 51 % de la population adulte
de son secteur. Il n'est pas rare que certains groupes ou individus soient effectivement
exclus de la politique villageoise (contraints par des relations de pouvoir traditionnelles) ;
même si elles assistent à une réunion, ces personnes ne prennent pas la parole et peuvent
ne pas prêter attention parce qu'elles savent qu'elles n'ont aucune influence.

La question est de savoir dans quelle mesure des stratégies efficaces peuvent être conçues
afin de contourner de telles pratiques d' (auto-) exclusion dans le contexte des structures
de pouvoirs existantes. Une entreprise forestière en RC a catégoriquement refusé de
s'engager dans un tel exercice prétendant qu'il ne lui appartenait pas de « s'ingérer dans
la structure sociale locale ». Cependant, il ne s'agit pas d'une question d'ingérence dans
la structure sociale, mais de reconnaître l'existence et les droits de franges significatives
de la communauté telles que les femmes et les groupes ethniques autochtones. Bien
entendu, ce dilemme ne concerne pas que le Congo. On le retrouve dans de nombreuses
régions du monde où la gestion participative des ressources naturelles est mise en
œuvre. La pratique habituelle consiste à rechercher la formation d'une structure
communautaire représentative – un comité qui inclut des représentants de toutes les
parties prenantes sans aliéner les dirigeants traditionnels. Dans ce domaine (à la fois
pour trouver « comment » et « comment éviter »), on peut s'inspirer de l'expérience de la
gestion forestière participative au Cameroun (voir, par exemple, Oyono 2005). Bien que
l'investissement en temps requis pour assurer des discussions pleinement représentatives
puisse sembler lourd, cela peut prévenir les conflits et éviter des retards potentiels et des
récriminations ultérieures.

Les méthodes de communication

Une autre préoccupation majeure concerne les moyens et les supports par lesquels
la sensibilisation est effectuée. Un pourcentage élevé de la population des forêts est
totalement ou partiellement analphabète, et il n'est pas rare qu'il n'y ait qu'une personne
dans un village qui sache lire et écrire. Nous nous sommes rendus dans un village en
RC où la population était incapable de nous fournir des informations sur les termes
de son consentement car le chef était absent et tous les documents se trouvaient en sa
possession, puisqu'il était la seule personne sachant lire. Dans un village voisin, nous
avons trouvé une situation où la signature sur le formulaire de consentement était de toute évidence le gribouillage d'une personne analphabète. Le formulaire était rédigé en français et comprenait des termes juridiques inconnus dans la compréhension culturelle locale. Après vérification auprès des interprètes de l'entreprise, nous avons découvert qu'ils avaient mal compris ces termes et les avaient donc mal traduits.

Deux entreprises forestières auxquels nous avons rendu visite avaient essayé de surmonter cet obstacle de l'analphabétisme en utilisant des cartes repères avec des images représentant des opérations d'exploitation, des actions de protection de la faune et ainsi de suite. Il s'agit d'une tentative louable de diversifier les supports utilisés pour le transfert d'information. Cependant, elle se fonde sur les idées que se font les informateurs sur les moyens de transmettre l'information (et la supposition implicite que la sensibilisation est un processus à sens unique). Il semble probable que la population locale ciblée ici possède peu d'expérience, voire aucune, en matière d'utilisation d'images pour transmettre des messages ; les images ne font certainement pas partie de leur propre répertoire de communication. Une sensibilisation efficace dépend de la découverte précise de ce qui parvient à sensibiliser.

Malheureusement, les équipes sociales des entreprises forestières, chargées de la sensibilisation, sont handicapées par leurs connaissances limitées en matière de démarches participatives. Elles utilisent un mode d'information du sommet vers la base (top-down), fondé sur une pédagogie scolaire dans laquelle l'information est transmise par un orateur actif et érudit à un auditeur passif et ignorant. Ce n'est pas nécessairement dans cette configuration que les personnes apprennent le mieux, encore moins des personnes qui n'ont pas été à l'école. La recherche (Lewis 2002 ; 2008) montre que les Pygmées acquièrent des connaissances grâce à une interaction active dans des contextes sociaux pertinents, qu'il est impoli de professer aux autres ou de prétendre publiquement en savoir davantage que les autres. Ce facteur peut expliquer le faible taux de compréhension et/ou les réserves chez les Pygmées.

## L'information, la cartographie et le consentement

Un élément de la sensibilisation qui semble plus largement compris est l'établissement de la cartographie des ressources de subsistance et des ressources culturelles essentielles que les communautés souhaitent protéger de l'exploitation. Les entreprises forestières appellent ce processus « la cartographie participative ». Etant donné que la cartographie participative a été utilisée avec succès dans une grande variété de contextes de planification et de gestion des ressources naturelles – souvent dans un contexte ou les communautés autochtones établissent leurs droits de propriété ou d'usage (Carter 1996) – on peut s'attendre à ce qu'elle s'applique raisonnablement bien au Congo. Dans la pratique, notre recherche a révélé que la participation des communautés est limitée, la cartographie étant habituellement effectuée par un à six membres de la communauté en association avec l'équipe de l'entreprise chargée des relations sociales. Aucun mécanisme ne permet d'inclure toute la communauté – soit dans le processus, soit dans la discussion des résultats. De ce fait, de nombreuses personnes ne savent pas quelles ressources ont été
sauvegardées. Ne sachant pas lire les cartes, elles ne peuvent pas s'en servir pour vérifier que les ressources qui y figurent sont effectivement protégées.

Ces problèmes peuvent être surmontés par un processus de consultation plus intensif qui cherche activement la participation des différentes parties prenantes au sein de la communauté (y compris les femmes, jeunes et âgées et ceux qui sont tributaires de la forêt). Une simplification des cartes et un enseignement de base sur leur lecture pourraient également s'avérer utiles. Il convient de reconnaître qu'étant des images en 2D d'une réalité en 3D, les cartes ne tiennent pas vraiment compte de la manière dont les populations locales s'orientent dans la forêt. Il faut donc faciliter leur utilisation.

## Les défis de la communication

La tâche des entreprises forestières en matière de sensibilisation efficace varie énormément. Certaines concessions abritent des centaines de villages dont peu sont dotés d'écoles. Au Gabon, la plupart des villages disposent d'écoles qui fonctionnent et la majorité des personnes est alphabétisée. La plupart des entreprises visitées n'assument pas de responsabilité en matière de scolarisation, alléguant que ce rôle incombe à l'Etat. Celles visitées en RDC construisent ou réparent quelquefois des écoles, mais comptent sur l'Etat pour fournir les enseignants. A long terme, un taux de scolarisation plus élevé est un moyen de combler le fossé en matière de communication mais les entreprises forestières ont également besoin de réponses à court terme. La station de radio communautaire en construction sur une concession en Réplublique du Congo pourrait être un modèle intéressant dans ce sens. Les perspectives, outils et soutien apportés par des experts en communication transculturelle et populations analphabètes seront très précieux dans ces efforts. Cependant, des solutions mal pensées ou trop onéreuses peuvent dissuader de rechercher réellement un CPLE dans un processus de certification FSC.

## Le concept de consentement

Le consentement étant un contrat entre deux parties, il s'en suit que les parties doivent partager une compréhension mutuelle de ce qu'il signifie. Notre recherche sur le terrain indique que ce n'est généralement pas le cas, d'où un conflit et une récrimination mutuelle.

## Les différents modèles de consentement

Nous avons commencé notre enquête sur les idées locales de consentement en demandant à nos interprètes comment ils traduiraient le consentement dans des langues locales. Il y eut un éventail de possibilités allant de « j'accepte de mon propre gré » à « j'accepte parce que j'en ai assez de ce débat ». Le consentement n'est pas un concept figé. Il se transforme selon les circonstances et le contexte des négociations.

Lorsque nous avons demandé aux populations locales d'expliquer l'aspect contextuel du consentement qu'elles ont donné aux activités de gestion forestière nous avons souvent découvert qu'il n'a pas été donné dans le cadre d'une négociation, mais comme l'a dit un homme : « Nous avons accepté parce que nous y avons été obligés. Si l'Etat a déjà décidé
que l'entreprise peut exploiter, nous n'y pouvons rien. » D'autres déclarent qu'ils ont donné librement leur consentement mais que la société n'avait pas fourni les avantages matériels (le bois scié, etc.) que la communauté avait réclamés en contrepartie de son consentement. Dans un seul cas, au Gabon, le processus de consentement a semblé satisfaisant à la communauté que nous avons visitée, malgré d'énormes difficultés au début de leurs relations.

Alors que le premier exemple fait ressortir la différence de pouvoir entre les deux parties, les autres révèlent comment le consentement est conçu en tant qu'élément fondamentalement contractuel. Ces points sont liés. Contrairement aux notions européennes du consentement, perçu comme quelque chose qui est atteint et marqué à un moment donné, une chose finie et définitive, la notion, en Afrique centrale, décrit une relation sociale transactionnelle fondée sur un échange verbal et matériel suivi. La différence n'est pas absolue et insurmontable, il s'agit surtout de savoir sur quoi l'accent doit être mis. Alors que dans le consentement en Europe, l'accent est mis sur la définition des limites des responsabilités réciproques, en Afrique centrale, le consentement s'entend comme ouvrant la voie à une négociation continue.

Les différences de pouvoir doivent être reconnues et gérées avec précaution. La partie la plus faible qui se sent « obligée » de donner son accord sous contrainte se rendra compte qu'il n'est pas de son intérêt de le donner de façon définitive, car cela desservirait ses prétentions à partager les bénéfices engrangés par l'entreprise forestière. Au lieu de cela, elle garde les canaux de la négociation ouverts en permanence par des exigences de dédommagement renouvelées. A son tour, la partie la plus forte espère mettre fin au processus de négociation afin de finaliser les termes du consentement à son avantage, et ce de façon permanente. A moins que les parties reconnaissent et tiennent compte du fait qu'elles agissent dans des concepts de consentement fondamentalement différents, elles auront du mal à atteindre des résultats mutuellement satisfaisants.

## La compréhension mutuelle est-elle possible ?

Les différents concepts de consentement peuvent être conciliés. La concession que nous avons visitée au Gabon y est arrivée grâce à une recherche imprégnée de connaissances anthropologiques qui a sensibilisé les deux parties sur leur concept de consentement mutuel. Cela leur a permis de négocier stratégiquement les questions de cartographie de ressources, de droits, de lois, de concepts traditionnels et d'associations locales, jusqu'à parvenir à un accord sur l'exploitation de la forêt. Cet accord a alors été marqué par une cérémonie. Par la suite, l'exploitant a pu canaliser ses relations avec les villages pour en faire un échange continu d'informations, de dédommagement pécuniaire et matériel sur la base de la production de bois d'œuvre dans leur espace forestier. Il convient de noter que cette entreprise versait aux communautés une somme nettement plus élevée par mètre cube de bois prélevé que les autres entreprises de la région. La réussite d'une relation mutuellement satisfaisante et durable peut être mise sur le compte de l'association d'une recherche solide, d'un dialogue étalé sur plusieurs années, d'un partage des bénéfices jugé équitable par les deux parties et d'un effort constant de la part de l'exploitant afin d'améliorer ses pratiques.
Deux entreprises visitées ont exprimé des craintes de voir leur exploitation mise en
danger si elles devaient renégocier continuellement les termes de l'accord avec chaque
village. D'autre part, elles soutiennent que conclure différents accords avec chaque village
conduirait à des plaintes selon lesquels certains villages seraient mieux dédommagés que
d'autres. Les conflits qui en résulteraient pourraient leur coûter beaucoup de temps,
d'efforts et de bonne volonté. Cependant, même si le contexte dans lequel opère chaque
entreprise est spécifique (nombre de communautés, profil social, etc.), il y a des leçons à
tirer de l'exemple gabonais.

En résumé, toute notion durable de consentement doit être suffisamment rigide pour
servir de preuve juridique à un accord, mais assez flexible pour inclure des moyens
de recours.

CPLE et gestion durable des forêts

Pour que le consentement libre et éclairé contribue sensiblement à la gestion durable des forêts, il doit s'appuyer sur certains processus et actes fondamentaux. Il s'agit, entre autres, d'établir les droits coutumiers des communautés, d'élaborer des stratégies efficaces de communication et de partage d'informations, de veiller à ce qu'une part des bénéfices et des impôts tirés de l'exploitation forestière soit investie localement, de protéger les ressources forestières essentielles des populations contre les impacts négatifs de la production de bois d'œuvre et de la gestion de la faune, et de leur donner un rôle précis dans les processus de décision concernant les forêts qu'elles utilisent. Les entreprises forestières peuvent bénéficier d'un soutien extérieur en la matière jusqu'à ce que des exemples précis de meilleures pratiques soient mis au point.

Nous recommandons que les entreprises forestières entreprennent :

1. de recruter du personnel doté de compétences adéquates pour travailler avec les populations locales (compétences linguistiques, compétences en matière de recherche, connaissances culturelles et sociales appropriées) et de leur fournir des ressources et un appui institutionnel adéquats ;

2. de veiller à ce que les discussions avec la communauté s'efforcent d'inclure toutes les principales parties concernées (pas seulement les plus puissantes et celles qui se font le plus entendre) et que les négociations soient menées avec un organe qui les représente ;

3. d'identifier, avec les représentants de la communauté locale et des spécialistes externes, les droits traditionnels des populations locales, leur mode d'utilisation des forêts, et d'analyser les répercussions que l'exploitation du bois peut avoir sur elles et sur leur mode de vie afin d'élaborer ensemble des stratégies de réduction d'impact mutuellement acceptables. De s'assurer que cela est largement communiqué et débattu au sein de la communauté ;

4. d'élaborer et de rendre publique une politique démontrant que l'entreprise forestière reconnaît et respecte les droits traditionnels de la population locale, qu'elle lui garantit
l'usage et l'accès libre à la forêt et à ses ressources et qu'elle partage les bénéfices avec les communautés locales ;

5. d'établir un dialogue suivi entre elles et les communautés en se servant de mécanismes de communication adéquats, d'assurer un échange régulier d'informations et de biens/avantages. Le consentement doit être perçu comme une relation suivie entre les exploitants forestiers et les communautés locales entièrement représentées. Le consentement peut être marqué à certaines étapes clés de cette relation par des cérémonies appropriées pour prouver que la communauté consent aux activités de l'entreprise ;

6. de mettre au point des mécanismes adéquats de résolution des conflits et une procédure de réclamation avec les communautés locales qui permettent d'entrer en contact, de discuter et de résoudre tous les problèmes directement ou indirectement liés aux activités de l'entreprise ;

7. d'entamer avec, et si nécessaire d'employer, des experts locaux et/ou internationaux pour assurer le développement constant du CPLE ;

8. de publier les processus et accords élaborés et acceptés par les communautés locales et les entreprises forestières.

L'observation de ces lignes directrices devrait aboutir à un accord par lequel l'octroi du consentement préalable, libre et éclairé marque une avancée dans une relation suivie entre l'entreprise forestière et la communauté locale, sur la base d'un échange d'informations et de biens matériels durant toute la période d'exploitation de l'espace forestier. Un certain nombre d'entreprises forestières ont accompli des progrès sensibles dans ce sens.<fnref n="7" />

Par ailleurs, ce ne sont pas uniquement les entreprises forestières qui peuvent déterminer l'utilisation du CPLE dans la gestion des forêts. Elle peut être alimentée par une plus grande sensibilisation et des exigences de la part des consommateurs de bois d'œuvre, ainsi que par le soutien de l'Etat concerné. Si la mise en œuvre du CPLE devenait une exigence pour l'attribution des concessions forestières ou était au moins un facteur comptant dans la prise de décision, cela aurait de toute évidence un impact sur les activités des entreprises (et donnerait un avantage compétitif à celles qui ont déjà une certaine expérience). L'idéal serait que la responsabilité sociale de l'entreprise aille de pair avec celle de l'Etat.

## Remerciements

Intercoopération, la Société des peuples menacés et Anthroscape Ltd remercient SECO (Secrétariat d'Etat à l'économie, Suisse), la fondation l'Art pour la forêt tropicale et le département fédéral des affaires étrangères de la Confédération helvétique pour l'appui financier qu'ils ont apporté à cette étude. Cependant, les points de vue exprimés sont

<footnote n="7">⁷ Il faut reconnaître qu'il s'agit principalement des grosses entreprises qui ont les moyens de faire les investissements substantiels requis pour la certification FSC. Néanmoins, de plus petites entreprises peuvent tirer avantage des nouvelles méthodes et technologies environnementales et sociales développées par ces grosses entreprises. Cela réduit le coût inhérent au respect des normes de certification.</footnote>
uniquement ceux des auteurs, et ne représentent donc pas nécessairement ceux des
bailleurs de fonds. Nous exprimons également notre gratitude aux entreprises forestières
qui ont coopéré à cette étude en prenant le temps de répondre à nos nombreuses questions,
ainsi qu’à toutes les personnes en RDC, en République du Congo et au Gabon qui ont
contribué d’une manière ou d’une autre à cette recherche.

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# Chapitre 17

## De la nature des réseaux sociaux et
intergénérationnels dans le secteur
forestier africain

### Cas des réseaux chinois, libanais, indiens et italiens

J-M. Roda

## Résumé

Un système industriel classique a été la règle pour la production et le commerce des bois des forêts tropicales humides jusque dans les années 1990. Il se caractérise par des investissements lourds, un manque de flexibilité certain, une exploitation préférentielle des essences à forte valeur et des stratégies peu différenciées entre les différents opérateurs. De nouveaux systèmes de production flexible se développent depuis le milieu des années 1990. Basés sur des réseaux d'entreprises, très mobiles et très réactifs, qui permettent des spécialisations spécifiques de leurs marchés, ils sont surtout le fait de communautés de Chinois d'outremer, d'Indiens, de Libanais et d'Italiens. Ces quatre types de réseaux, d'origines si diverses, sont en fait très semblables dans leur organisation. Les entreprises concernées sont simultanément en coopération et en compétition, d'où le concept de coopération-compétition ou « coo-pétition », leur compétitivité se basant sur l'échange d'information et la minimisation des coûts de transaction. A la croisée de l'économie, de la géographie, des études régionales et de gestion, cette étude présente un seul modèle théorique généralisé de la production en réseau qui explique simultanément tous ces différents réseaux d'entreprises. La confiance et la réputation sont institutionnalisées. L'intermédiation entre les acteurs a un rôle primordial. Les entreprises optimisent leur localisation grâce à la hiérarchisation des relations entre les acteurs et leur communautarisme. Le modèle explique aussi la dynamique des réseaux, la résilience de leurs propriétés et l'emboîtement de leurs échelles de structuration.

## Introduction

Depuis les années 1960, le commerce mondial du bois est progressivement passé d'échanges orientés du Sud vers le Nord à des échanges Sud-Sud, phénomène qui s'est accéléré à partir du milieu des années 1990. L'Asie consomme plus de 70 pour cent (en équivalents bois ronds) des produits forestiers provenant des régions tropicales et l'Afrique est devenue le nouvel eldorado des économies asiatiques en pleine expansion qu'elle approvisionne en bois d'œuvre comme le montre l'évolution du commerce international
des grumes tropicales depuis 1997 (figure 17.1) et 2003 (figure 17.2). Dans le sillage de cette nouvelle donne, les opérateurs asiatiques sont devenus des acteurs importants, voire déterminants, de la filière bois sur le continent africain. Ce qui distingue ces acteurs de ceux des systèmes industriels classiques, est leur tendance à faire preuve d'efficacité collective dans le cadre de réseaux sociaux informels et intergénérationnels organisés dans le monde entier. Si la plupart des acteurs asiatiques sont d'origine chinoise, il existe d'autres réseaux d'opérateurs industriels qui témoignent d'un communautarisme et d'une efficacité collective similaires dans le secteur forestier – notamment les réseaux libanais, indiens et italiens (Roda et N'Sitou Mabiala 2005).

Dans ce chapitre, l'auteur tente de caractériser les actions et fonctions de cette nouvelle forme d'organisation industrielle dans le secteur forestier africain et de contribuer à une meilleure compréhension de la situation. Cette étude fait partie de travaux de recherche plus élargis axés : sur l'analyse de la façon dont les formes traditionnelles et les formes nouvelles de réseaux d'entreprises transnationales tirent parti des possibilités offertes par la mondialisation ; sur la modélisation des systèmes de production flexibles organisés en réseau ; et visant à mieux comprendre les perspectives relatives de développement et les menaces qu'elles représentent pour les ressources naturelles.

## Contexte

<figure><img src="image_40.png" /><figcaption>**Figure 17.1** Commerce international des grumes tropicales en 1997 : Flux commerciaux principaux</figcaption></figure>

Note : Le volume des échanges est représenté par la largeur des flèches

Source : FAO 2009
<figure><img src="image_41.png" /><figcaption>**Figure 17.2** Commerce international des grumes tropicales en 2003 : Flux commerciaux principaux</figcaption></figure>

Source : FAO 2008

**Questions et hypothèses de recherche**

L'objectif initial était de déterminer les effets positifs et négatifs des réseaux d'entreprises sur l'environnement et le développement socio-économique de la région. Sur la base des études déjà réalisées sur les activités des réseaux sociaux asiatiques et autres opérant dans le secteur forestier africain (Karsenty 1996 ; Karsenty et Debroux 1997 ; Guilguy 1997 ; Debroux 1998 ; Sizer et Plouvier 2000 ; Roda et N'Sitou Mabiala 2005 ; Roda 2005), nous formulons deux grandes hypothèses. Nous examinons d'abord une opinion largement répandue selon laquelle le comportement de ces réseaux, comparé à celui des entreprises traditionnellement actives dans le secteur forestier en Afrique, serait perçu comme « prédateur » des ressources naturelles et leur action nuirait à la pérennité des forêts sur lesquelles ils exercent une influence directe ou indirecte. La deuxième hypothèse est celle qui consiste à supposer que ces réseaux sont en mesure de poursuivre leurs activités économiques et financières dans la pire des situations économiques quand l'instabilité des conditions rend difficiles les opérations commerciales de la concurrence. En l'absence d'évaluations sur l'environnement qui soient réellement indépendantes des conditions du marché, nous abordons ces hypothèses sous l'angle des données et déductions indirectes.<fnref n="1" />

La liste suivante de questions nous a aidés à structurer notre recherche. Quelles sont les stratégies suivies en matière de récolte et d'exploitation des ressources forestières ? Quel est le *modus operandi* ? Quelle est la contribution de ces réseaux au développement local en Afrique ? Quel est leur degré d'efficacité sur le plan économique et quelles sont leurs limites en la matière ? Censés être ethniquement homogènes, ces réseaux peuvent-ils s'intégrer à la société locale et quelles sont les caractéristiques socio-économiques d'une

<footnote n="1">1 Voir la section ci-dessous intitulée « Gouvernance forestière et réseaux d'entreprises: de la perception à la réalité ».</footnote>