le secteur informel (Chapitre 13). Restreindre l'accès du marché international au bois « légalement » récolté peut aussi introduire une discrimination à l'encontre des petites et moyennes entreprises et des pays pauvres exportateurs de bois qui n'ont pas suffisamment de moyens ou ne peuvent pas facilement satisfaire à toutes les conditions imposées au titre de la légalité par les régimes de certification (Chapitre 15 ; OIBT 2002 ; OIBT/RRI/OIBT/Forest Trends 2007). Au Ghana, par exemple, les politiques adoptées en 1983 au titre des réformes de libéralisation du marché et d'ajustement structurel du pays préconisaient une expansion agressive du commerce des produits forestiers entièrement tourné vers l'exportation. Cela a entraîné une situation de dualisme accru dans le secteur forestier, avec un secteur formel produisant du bois d'œuvre de grande qualité pour l'exportation payable en devises, et un secteur informel produisant essentiellement pour le marché intérieur, mais jouant aussi (illégalement) le rôle de sous-traitant pour le secteur formel (Chapitre 13) – marginalisant encore davantage les communautés vivant dans les forêts et aboutissant à des pénuries d'approvisionnement en bois de construction sur le marché intérieur.

Parallèlement aux initiatives menées aux échelles régionale et internationale pour remédier aux faiblesses systémiques de la gouvernance liée aux forêts, des changements dynamiques survenant dans les modèles des échanges commerciaux en Afrique créent de nouvelles opportunités mais menacent aussi de remettre en question les progrès déjà accomplis dans la voie de la décentralisation et les réformes apportées dans le domaine de la gouvernance. Les menaces sont particulièrement prononcées dans les pays riches en ressources de l'Afrique centrale. L'émergence de la Chine et de l'Inde en tant que puissances économiques et géopolitiques est manifeste en Afrique où elle revêt la forme d'une augmentation des exportations de matières premières et de ressources naturelles, en particulier à destination de la Chine, et d'un afflux croissant d'investissements étrangers directs (IED) dans les secteurs de production des matières premières. Le sommet 2006 Chine-Afrique auquel ont participé des représentants de 48 pays africains a été accompagné de la signature de nouveaux contrats commerciaux pour un montant total de 1,9 milliards de $ US. Dès 2009, on prévoit un doublement de l'aide fournie par la Chine à l'Afrique tandis que les subventions et crédits accordés par la Chine à l'Afrique devraient atteindre 5 milliards de $ US. Les Chinois offrent aux pays africains une aide financière directe et sans conditions en échange d'un accès garanti aux ressources stratégiques (Chapitre 4). Ces courants d'échanges et d'investissements fournissent aux pays riches en ressources naturelles et en bois des sources de financement substantielles en dehors de celles de leurs bailleurs de fonds traditionnels et des banques multilatérales de développement qui mettent comme conditions à leur aide que ces pays entreprennent des réformes dans le domaine de la gouvernance et adoptent les normes occidentales en matière de pratiques commerciales. Certains s'inquiètent d'une telle situation qui pourrait encourager les pays à revenir sur les engagements qu'ils ont pris pour réformer la gouvernance et à dénoncer des accords volontaires déjà conclus ou en cours de négociation (Chapitre 4).

Le mode de fonctionnement (qui se fonde, en règle générale, sur l'appartenance ethnique) des réseaux d'entreprises de plus en plus influents en Afrique suscite également des interrogations quant à l'efficacité des nouveaux outils de gouvernance, voire des mesures et réglementations classiques. Ces réseaux combinent l'efficacité et les capacités
d'organisation des opérations menées par les entreprises occidentales avec des stratégies flexibles et adaptables où les négociations sont menées et coordonnées « au sein de la famille » d'entreprises du réseau, et ont recours à la coopération et/ou à la concurrence selon les besoins. Les entités constituant le réseau d'entreprises peuvent être sélectives lorsqu'il s'agit de respecter des conditions volontairement ou réglementairement imposées et décider en fonction du contexte local (Chapitre 17). La même entreprise ou famille d'entreprises dirigée par des groupes alliés dans un réseau d'entreprises peut se comporter en entreprise citoyenne exemplaire dans un contexte et violer de façon flagrante des normes environnementales et sociales dans un autre. Le type de concurrence, la force ou la faiblesse des politiques de réglementation et de gouvernance d'un pays hôte, et la capacité des citoyens, au niveau local, à demander des comptes et à défendre leurs droits – tous ces facteurs interviennent dans le choix de la stratégie à adopter pour une opération spécifique à mener dans un contexte particulier.

Des incitations liées aux forces du marché pourraient n'avoir qu'une influence limitée sur le comportement et les pratiques commerciales des entreprises constituées au sein d'un réseau, en particulier lorsque ces entreprises sont intégrées verticalement et/ou horizontalement avec d'autres entreprises du réseau, qu'elles monopolisent des marchés spécifiques, ou qu'elles s'appuient sur le réseau plutôt que sur les instruments de crédits ou marchés de capitaux existants pour financer leurs opérations. Ces réseaux commerciaux ont fait la preuve de leur capacité à fonctionner même dans les conditions les plus difficiles et les situations les plus instables grâce à leur flexibilité et à leur efficacité économique. Que ces réseaux capitalisent sur des opportunités leur permettant de minimiser leurs coûts ou de maximiser leurs profits et d'être donc, par ce fait, à même de générer des coûts sociaux et environnementaux dans un contexte de faible gouvernance ne fait pas nécessairement d'eux de plus grands prédateurs que les entreprises occidentales classiques (Chapitre 17).

Les stratégies d'adaptation et d'atténuation aux effets du changement climatique adoptées au niveau international sont autant d'opportunités et de défis à relever dans le contexte des réformes axées sur la décentralisation et la gouvernance en Afrique. Outre la déforestation, la dégradation des forêts et d'autres changements apportés à l'utilisation des terres qui représentent environ 20 pour cent des émissions annuelles de gaz à effet de serre dans le monde, les forêts et la façon dont elles sont gérées devraient indubitablement faire partie des éléments clés entrant dans une réponse globale de parade au changement climatique. Les pays d'Afrique dotés de forêts sont les bénéficiaires potentiels d'un marché du carbone en pleine expansion à travers un soutien apporté par le mécanisme pour un développement propre (MDP). De très gros investissements initiaux, les hauts niveaux de compétence requis et la condition préalable imposée à tout investissement (à savoir, des droits de propriété clairement établis) rendent extrêmement difficile la participation à ce marché en devenir du MDP et aux bénéfices potentiels pouvant en être retirés, des unités gouvernementales décentralisées, des petits propriétaires fonciers forestiers et des communautés vivant dans les forêts (Chapitre 18). Un nouvel instrument financier (le *Forest Carbon Partnership Fund* ou FCPF) a été lancé par la Banque Mondiale. Alimenté par des contributions de la Norvège et d'autres pays, il met de nouvelles ressources à disposition (500 millions de $ US sur une période de 5 ans) pour financer de nouvelles
politiques publiques et la mise en place de programmes de lutte contre la déforestation dans les pays en développement richement dotés en forêts.

Reste à voir si, et dans quelle mesure, cette injection de fonds pourra bénéficier à l'Afrique et quels seront les impacts de ces investissements sur les communautés locales. Une chose est claire pourtant : une réputation de médiocre gouvernance et de corruption peut faire obstacle au financement des projets de séquestration du carbone et à l'apport d'investissements destinés à relever le défi du changement climatique dans un pays donné. Il est aussi entendu que des droits et titres de propriété incontestables et bien établis sont essentiels au bon fonctionnement de tout mécanisme de compensation basé sur le marché, qu'il s'agisse de séquestration du carbone ou de toute autre prestation de service environnemental (Chapitre 18). La nécessité d'une couverture géographique à grande échelle englobant même éventuellement un certain nombre de districts ou provinces, peut constituer un réel défi si la gestion forestière est décentralisée. Une autre préoccupation concerne l'usage que les gouvernements pourraient faire des stratégies d'atténuation (des effets du changement climatique) en s'en servant pour revenir à une gestion centralisée des forêts, remettre en question les engagements pris en matière de décentralisation et, ce faisant, marginaliser encore davantage les communautés en les éloignant des ressources dont elles dépendent (Chapitre 4). En revanche, les communautés sont bien placées pour assurer des prestations dans le contexte de la séquestration du carbone et des services environnementaux au titre des projets PSE (Paiements pour services environnementaux) si les contrats sont négociés avec les communautés responsables de la protection et de la maintenance de ces services.

## Conclusions

La trajectoire suivie par le processus de décentralisation et la réforme de la gouvernance en Afrique est, à bien des égards, la même que celle que connaissent d'autres régions en développement. Pour pouvoir être mise en œuvre, la décentralisation a d'abord besoin d'un réel partage des pouvoirs, de l'autorité et des bénéfices – conditions qui ne sont pas réalisées dans la plupart des pays. Les résultats de cette décentralisation incomplète et des réformes y afférentes apportées en matière de gouvernance ont été mitigés et leurs impacts, inégaux jusqu'ici. Il s'agit d'un processus en cours d'exécution et il va falloir encore patienter pour que les résultats apparaissent et soient mieux compris. Des systèmes de suivi effectifs pouvant identifier à l'avance les obstacles à la réussite, les leçons à tirer ainsi que les « bonnes pratiques » sont nécessaires pour produire les bénéfices potentiels de la décentralisation et des autres réformes menées en matière de gouvernance forestière.

Comme dans d'autres régions, nombreuses sont les contraintes et les entraves qui s'opposent à une décentralisation et une réforme, à la fois effectives et équitables, de la gouvernance forestière en Afrique. Les recommandations qui ont été formulées par les participants à l'atelier de Durban sur les mesures à prendre pour relever certains des enjeux clés sont résumées dans l'encadré 19.1. Sans doute davantage que d'autres régions, l'Afrique est aux prises avec des défis qui sont encore plus difficiles à relever
et qui sont liés, notamment, à la pauvreté largement répandue sur ce continent, à la fragilité des Etats et à leur vulnérabilité aux conflits violents, à la faiblesse généralisée des institutions étatiques et au manque d'information et de moyens techniques. Elle a cependant d'immenses moyens en réserve, non seulement pour s'attaquer aux questions difficiles mais aussi pour innover face à de nouveaux défis ou lorsque des opportunités se présentent. Une grande partie de ces moyens est détenue par les institutions locales, les réseaux sociaux et tous les acteurs locaux jusqu'ici invisibles, souvent marginalisés dans les discussions sur la décentralisation et la réforme de la gouvernance. Il importera de donner à toutes ces forces la capacité de se manifester, de prospérer et de devenir partie intégrante de la prise de décision et de l'élaboration des politiques pour pouvoir aller de l'avant.

## Encadré 19.1 Recommandations générales de l'atelier de Durban sur la gouvernance forestière et la décentralisation en Afrique

### Thème I : Gestion forestière décentralisée et conditions de vie

* Améliorer la gouvernance forestière à travers la formulation de règles claires et applicables sur la gestion des forêts et le transfert des pouvoirs et des responsabilités ; la mise en place de systèmes d'auto-surveillance et de suivi pour les tierces parties ; la conduite de débats publics plus poussés sur la privatisation ; et le renforcement des réseaux capables d'avoir une influence sur la politique.

* Renforcer la démocratie en favorisant la responsabilisation des autorités locales vis-à-vis des échelons inférieurs ; en mettant en place des mécanismes visant à compenser les inégalités existantes ; en instituant des mécanismes pour gérer les conflits entre parties prenantes ; et en mettant en œuvre aux niveaux national et international des stratégies spécifiques pour le genre, les minorités et les groupes autochtones.

* Renforcer les capacités à travers l'éducation civique sur les droits et responsabilités de différents acteurs ; l'inclusion de travaux de recherche sur la foresterie dans les sciences sociales et naturelles ; l'amélioration de l'accès du grand public aux résultats de recherche ; le soutien à l'acquisition, au niveau local, de compétences techniques, organisationnelles et génératrices de revenus, et l'instauration de mécanismes pour assurer une communication régulière entre les communautés locales et le gouvernement.

* Garantir des bénéfices économiques aux populations locales en mettant l'accent sur les incitations nécessaires pour instaurer des pratiques de gestion durable à travers un renforcement des droits aux ressources plus lucratives (y adjoindre des responsabilités visant à assurer un ensemble minimal de règles et normes relatives à la gestion et à l'utilisation des forêts) ; en identifiant et en éliminant les obstacles à la commercialisation et à la valeur ajoutée, et en pratiquant une réelle décentralisation fiscale.

### Thème II : Conservation, gestion durable des forêts et gouvernance forestière

* Appuyer les initiatives en faveur d'une gestion et d'une conservation démocratique des forêts en allouant des ressources conséquentes pour renforcer les capacités de tous
les acteurs ; en encourageant la tenue de forums ouverts pour délibérer de la gestion des ressources naturelles ; en favorisant le changement progressif du rôle des institutions forestières qui, d'organismes de réglementation deviendront des organismes d'appui.

* Attribuer la prise de décision, les rôles et responsabilités à l'échelon approprié le plus bas possible à travers un soutien accru à une série stratégiquement choisie de fonctions prioritaires de conservation, (les autres tâches étant dévolues à des formes coutumières de gestion) ; considérer que la stratégie à mettre en œuvre est plus un cadre d'action qu'une énumération détaillée de prescriptions de gestion, et veiller à ce que les fonctions décentralisées soient suffisamment dotées en ressources humaines et financières.

* Veiller à ce que des systèmes complets de suivi et d'évaluation accompagnent les innovations en matière de gouvernance afin de suivre l'impact des réformes de gouvernance sur les conditions de vie et l'environnement et de promouvoir des démarches évolutives d'acquisition des connaissances pour les parties prenantes concernées.

* Prendre en compte à leur juste valeur, dans la prise de décision, les biens et services de la forêt et du paysage à travers un examen attentif de la gamme complète des biens et services de l'écosystème forestier, de l'intérêt que lui portent et de la valeur que lui prètent les différentes parties prenantes ; rechercher des approches novatrices pour faire de la coopération entre la science et les parties prenantes un moyen d'identifier et de mettre en œuvre des solutions de compromis dans les paysages forestiers exploités par de multiples parties prenantes, et appuyer la création d'un mécanisme d'équilibre (checks and balances) multisectoriel pour la gouvernance des services environnementaux.

* Appuyer et développer une coopération régionale axée sur les ressources et les défis partagés afin d'assurer une meilleure gestion des ressources transfrontières et veiller à l'harmonisation des stratégies pour que les succès obtenus en matière de gouvernance dans un pays ne contribuent pas à augmenter les défis que la gouvernance pourrait avoir à relever dans les pays voisins.

## Thème III : Commerce international, finance et réforme de la gouvernance forestière

* Améliorer les résultats obtenus en matière de commerce, d'investissements et de commercialisation en réexaminant les approches pour des mécanismes réglementaires et basés sur les incitations en vue des réformes portant sur le comportement des entreprises ; en utilisant le potentiel des instruments basés sur le marché (certification, APV, FLEGT) pour appuyer les politiques publiques ; en poursuivant les efforts déployés pour lutter contre la corruption sur tous les fronts, avec une plus grande attention portée à la corruption aux échelons élevés, et en améliorant le système de vérification (checks and balances), par exemple, les mécanismes d'audit et de reddition des comptes.

* Améliorer l'équité dans le système financier en appuyant le réinvestissement des recettes forestières dans l'amélioration de la capacité productive et les infrastructures
sociales ; en renforçant des mécanismes de répartition des bénéfices associés aux
investissements du secteur privé et aux paiements, basés sur le marché, pour les services
de l'écosystème forestier ; en renforçant le système d'incitations financières ciblant la
certification et la responsabilité sociale et environnementale des entreprises, et en
améliorant les systèmes comptables nationaux afin de faire pleinement reconnaître la
valeur des biens et services forestiers au niveau national.

* Appuyer les efforts des communautés locales pour réduire la captation des ressources par les élites locales et étrangères en clarifiant et en garantissant les droits et titres de propriété sur les terres et ressources forestières ; en trouvant des solutions aux obstacles qui empêchent les communautés locales de cerner la valeur réelle de leurs ressources, et en veillant à ce que les restrictions aux droits associés aux investissements du secteur privé et à la fourniture de services environnementaux soient équitablement (par exemple, en appliquant des règles similaires à toutes les parties concernées ; en respectant les droits coutumiers).

* Promouvoir des réponses et des parades appropriées au changement climatique en appuyant l'instauration d'un dialogue au niveau national entre les entités gouvernementales, le secteur privé et la société civile pour élaborer et adapter des normes et des standards à l'appui d'un marché du carbone rentable qui aide à réaliser les objectifs de gestion durable des forêts et de réduction de la pauvreté ; encourager les parties prenantes du secteur forestier à participer activement à l'élaboration du programme de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC) pour l'après 2012, afin d'accroître davantage les bénéfices que les acteurs locaux directement impliqués peuvent retirer du changement d'affectation de leurs terres et de l'exploitation de leurs forêts.

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De nombreux pays dans le monde sont engagés dans des processus de décentralisation et la plupart des États africains sont confrontés à de graves problèmes de gouvernance forestière, depuis la répartition des avantages à l’illégalité et à la gestion durable des forêts. Ce livre résume les expériences à ce jour concernant l’ampleur et la nature de la décentralisation ainsi que les conséquences de celle-ci, dont la plupart suggèrent une sous-performance des réformes de gouvernance. Il examine également la viabilité des différents instruments de gouvernance dans le contexte d’une faible gouvernance et de pressions commerciales accrues sur les forêts.

Les résultats sont regroupés en deux domaines thématiques : d'une part la décentralisation, les moyens de subsistance et la gestion des forêts, d'autre part les échanges internationaux, la finance et les réformes de gouvernance du secteur forestier. Les auteurs examinent les diverses forces qui façonnent le secteur forestier, notamment la théorie et la pratique de la décentralisation, l'usurpation d'autorité, la corruption et l'illégalité, les mécanismes inéquitables de répartition des bénéfices et l'expansion du commerce international du bois et des crédits carbone, puis discutent de leurs effets sur les moyens de subsistance, l'état de la forêt et l'équité. Cet ouvrage se base sur de précédentes publications ayant examiné les différentes dimensions de la décentralisation et les perspectives des autres régions du monde ; il extrait ces dimensions et perspectives des autres régions du monde ainsi que les dimensions de la gouvernance forestière qui sont à la fois uniques à l'Afrique et représentatives de mécanismes mondiaux plus larges. Les auteurs fondent leur analyse sur la théorie pertinente et exposent les implications de leurs résultats en matière de politique et de pratique.

**Laura A. German** travaille au programme de gouvernance du Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), en Indonésie. **Alain Karsenty** travaille au CIRAD, le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement, à Montpellier (France). **Anne-Marie Tiani** est consultante indépendante rattachée au CIFOR et à l'Initiative africaine des forêts modèles.

ISBN 978-6-02-869317-2

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## Centre de recherche forestière internationale

CIFOR défend le bien-être humain, la conservation de l'environnement et l'équité en menant une recherche pour éclairer les politiques et les pratiques qui affectent les forêts dans les pays en développement. CIFOR est l'un des 15 centres au sein du Groupe consultatif sur la recherche agricole internationale (CGIAR). Le siège du CIFOR est situé à Bogor, en Indonésie. CIFOR a également des bureaux en Asie, en Afrique et en Amérique du Sud.

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