ressources (à l'occasion de l'étude de cas sur la cogestion) et des WWMC, (études de cas de CAMPFIRE). Des interviews d'informateurs clés de la Commission de sylviculture du Zimbabwe (FCZ), du Gokwe rural district council (RDC), Nord et Sud, du World Wide Fund for Nature (WWF), du CASS et du Zimbabwe Trust (ZimTrust) ont été organisées. Des interviews en association avec CAMPFIRE (CA) ont été menées l'année suivante, en 2005. Certains des anciens salariés du groupe collaboratif de CAMPFIRE et des chercheurs ont aussi discuté avec des informateurs clés. Une analyse des écrits sur la question et des entretiens des groupes de discussion avec les RMC, femmes, hommes et jeunes, ont eu lieu en 2005. Tous ces groupes ont été une source importante durant la phase de collecte de données.

## Sélection des études de cas

Les recherches sur CAMPFIRE ont été menées dans la circonscription de Nenyunga dans le district Nord de Gokwe. Son WWMC situé dans la zone de recherche est composé de trois villages. L'étude de cas de cogestion s'est concentrée sur la Réserve forestière de Mafungautsi et sur deux RMC, Batanai et Chemwiro-Masawi.

Les deux zones de recherche sont situées dans la même région agro-écologique, ce qui signifie qu'elles se ressemblent sur le plan de leur environnement biophysique. Les deux zones sont surtout communales, sans que de vastes exploitations agricoles commerciales s'y soient implantées. Nenyunga est l'une des circonscriptions de choix, comme son habitat peut faire vivre une population d'espèces sauvages résidentes. Ce n'est donc pas une zone de passage pour des espèces qui seraient en route pour trouver des habitats plus adaptés. Les deux zones partagent aussi la même histoire sociopolitique et économique. Il s'agit de zones frontières qui comptent un certain nombre de Zimbabweens « immigrés » d'autres régions du Zimbabwe à la recherche de terres. Ces immigrants proviennent principalement de Masvingo et font partie du groupe ethnique Karanga. La plupart des Karangas considèrent les résidents Tonga moins éduqués et donc arriérés. La zone de Gokwe a été sérieusement touchée par les troubles politiques postérieurs à l'an 2000. Les troubles politiques fournirent l'occasion d'insérer les disputes ethniques dans le cadre des luttes et contestations politiques.

## Evaluation des effets sociaux, institutionnels et écologiques des incertitudes politiques

Un certain nombre de variables clés a été utilisé pour évaluer l'incidence du tournant de l'an 2000 sur les deux initiatives, facilitant ainsi les comparaisons entre les périodes pré et post 2000. Il est important de noter qu'un petit nombre de variables a été sélectionné pour fournir une base raisonnable permettant d'aboutir à des conclusions sur la manière dont la crise politique a influé sur la cogestion et la gestion des espèces sauvages. Il faudra également se rendre compte du déclin multidimensionnel de la gestion des ressources naturelles au Zimbabwe. Les données ont été recueillies dans le cadre des études longitudinales du CASS à Gokwe, mais le WWF en a aussi recueillies pour Nenyunga. Les variables étudiées comprennent :
* **Intégrité de la zone des ressources.** Ici, nous analysons ce qui s'est passé pour les ressources sur le plan de leur prélèvement illégal. Il s'agissait d'évaluer l'intégrité des ressources par rapport à la tendance aux feux de forêt et à la qualité des couloirs de passage des animaux. Le rôle des institutions dans l'application du respect de l'intégrité des ressources a également été évalué.

* **Utilisation des ressources hors quota.** Il s'agit d'activités illégales de prélèvement de ressources, indicateur important pour la durabilité. Il a été évalué grâce à l'examen des récoltes illégales de ressources. La chasse légale est basée sur des quotas annuels qui sont calculés sur la base de la population des espèces sauvages annuelles.

* **Gestion et avantages financiers.** Les incitations jouent un rôle clé pour la gestion des ressources locales. Un déclin des mesures incitatives entraînera une réduction de l'intérêt, à cause de coûts trop élevés par apport aux avantages recueillis. Cette évaluation s'est fondée sur les avantages recueillis par les collectivités et découlant de la cogestion et de CAMPFIRE.

* **Responsabilité financière.** La responsabilisation de la gestion des avantages (financiers) est à la base de la création de la confiance et de la promotion de la prise de décisions collectives et de l'application des règlements. L'évaluation est fondée sur l'examen existant des mécanismes de responsabilisation qui sont à la disposition tant des RMC que des comités de CAMPFIRE.

# Résultats de la recherche

Le chapitre suivant présente les grandes conclusions de la recherche, sur la base de variables sélectionnées. Ces variables sont comparées pour les périodes d'avant et d'après l'an 2000, les grandes conclusions étant résumées dans le Tableau 11.1. Comme nous l'avons précisé précédemment, seul un petit nombre de variables a été choisi pour essayer d'évaluer l'incidence des incertitudes politiques sur ces variables sélectionnées, ce qui est expliqué ci-dessous.

## Intégrité de la zone protégée

### Etude de cas : cogestion

**Avant 2000** : L'un des grands problèmes des zones classées au Zimbabwe a toujours été celui des feux de forêts illégaux, dont on accusait presque toujours les villageois mécontents du voisinage. Avant les élections parlementaires de juin 2000, les feux de forêts avaient été relativement bien maîtrisés – encore que les feux aient toujours constitué un problème qui remontait à la période coloniale. Toutefois, la science des brûlis en savane semi-aride a toujours été un sujet controversé, certains chercheurs soutenant que les brûlis maîtrisés étaient bénéfiques pour l'écosystème (Mapaure 2002). Le couvert forestier de Mafungautsi était sain avant 2000.
<table><caption>Tableau 11.2 Indicateurs choisis pour évaluer la cogestion d'avant et d'après 2000 et les régimes de gestion des ressources de campfire avant/après 2000</caption><thead><tr><th rowspan="2">Indicateur</th><th colspan="1">Cogestion</th><th colspan="3">CAMPFIRE</th></tr><tr><th>Avant 2000</th><th>Après 2000</th><th>Avant 2000</th><th>Après 2000</th></tr></thead><tbody><tr><td>Intégrité de la zone protégée</td><td>Feux de forêt relativement bien maîtrisés. Couverture forestière convenable à Mafungautsi, due en partie aux RMC actifs.</td><td>Migrants forestiers et membres du parti au pouvoir agissant impunément. Diminution des ressources anti-incendies. La couverture forestière diminue de manière générale à Mafungautsi. Les RMC sont inactifs.</td><td>Couloir des espèces sauvages opérationnel à Gokwe, grâce à une infrastructure satisfaisante et des dispositions institutionnelles pour la gestion des ressources en espèces sauvages.</td><td>Les supporters du parti au pouvoir sapent l'intégrité du couloir des espèces sauvages : chasses illégales, recours à la protection du parti au pouvoir. Effondrement des activités de gestion des espèces sauvages et des institutions de soutien.</td></tr><tr><td>Non utilisation des quotas</td><td>Des financements par le CIDA et l'Etat permettent à l'unité de protection forestière de patrouiller dans la forêt et de réduire les récoltes illégales de ressources.</td><td>Le braconnage a augmenté à cause de la réduction du personnel FPU et de la décision du CIDA de mettre fin au financement de la cogestion en 2000.</td><td>Les locaux ont toujours chassé pour leur subsistance au Nenyunga ; mais la chasse pour se procurer de l'ivoire a toujours été strictement contrôlée.</td><td>La tendance dans le couloir semble aller vers une croissance de l'utilisation illégale des espèces sauvages, y compris du braconnage commercial de l'ivoire.</td></tr><tr><td>Gestion financière et résultats</td><td>La gestion financière au niveau RMC a toujours été contestée avec des détournements de fonds dans certains RMC.</td><td>Le climat d'hyperinflation a encore davantage amputé les véritables bénéfices que percevaient les résidents locaux.</td><td>Le dividende annuel moyen du Nenyunga en provenance des espèces sauvages était de 9 117 $ US.</td><td>Les retours financiers pour la circonscription de Nenyunga n'atteignent plus que 827 $ US en moyenne entre 2000 et 2005.</td></tr><tr><td>Responsabilité financière</td><td>La responsabilité financière était un défi majeur, même avant 2000, mais des efforts ont été faits pour responsabiliser les dirigeants des RMC.</td><td>L'incertitude financière après 2000 a entraîné dans certains RMC l'introduction d'un système de prêts informels pour les membres des RMC, sans concertation ni approbation de la communauté.</td><td>La responsabilisation n'était pas parfaite mais des efforts réels ont été faits par le WWMC pour atteindre transparence et responsabilité.</td><td>Les rapports financiers ne sont plus publiés.</td></tr><tr><td>Evaluation d'ensemble</td><td>Bonne</td><td>Très mauvaise</td><td>Bonne</td><td>Très mauvaise</td></tr></tbody></table>

Atelier sur la gouvernance de la forêt et la decentralisation en Afrique 8-11 avril 2008 Durban Afrique du Sud

Source : Auteur
**Après 2000** : Depuis l'an 2000, il y a eu une recrudescence des feux de forêts pour une série de raisons, d'après les officiels des RMC et le fonctionnaire de la commission forestière de Gokwe. Après juin 2000, il y avait moins de moyens de lutte contre les incendies, puis une culture de l'impunité des actions régna rapidement chez les villageois. Environ 180 ménages envahirent la réserve forestière prétendant qu'ils récupéraient leurs terres ancestrales qui leur avaient été volées lors du classement de la forêt. Les nouveaux colons commencèrent à se servir des feux pour cultiver la terre dans la zone forestière de Mafungautsi. Etant donné que les occupations de terres constituaient une arme politique au Zimbabwe, aussi bien l'Unité de la protection des forêts (FPU) que les RMC étaient incapables d'arrêter ce mouvement. Dans le RMC voisin de la zone de Bomba, la population défricha des terres. Dans la forêt adjacente du Camp de Lutope FPU, les gens allaient jusqu'à construire des huttes dans la forêt. Pour se protéger contre les évictions, ils avaient formé des cellules et des sections<fnref n="6" /> du parti au pouvoir. Cette pratique se répandit dans un certain nombre de villages, qui supposaient que les règlements étaient assouplis et qu'ils pouvaient aussi se servir du nom du parti dominant pour s'immuniser contre d'éventuelles poursuites. Certains membres des RMC, par exemple dans des zones comme celles de Chemusonde, s'étaient également installés dans la forêt de Mafungautsi. Il s'agit de structures du Front patriotique PF de l'union nationaliste africaine du Zimbabwe (ZANU).<fnref n="7" />

Le couvert forestier de Mafungautsi décline de manière générale depuis 2000, comme le démontrent l'étude des photographies aériennes (Mapedza et al. 2003) et les interviews sur le terrain. Mapedza et al. (2003) ont identifié des tendances très nettes à une intensification du taux de perte du couvert forestier après l'an 2000 dans les villages avoisinants, mais l'image est moins nette pour la zone de la réserve forestière elle-même (Mapedza et al. 2003, Vermeulen 1996). Bien que nous ne disposions pas de chiffres, l'impression générale des FCZ et des RMC est que le braconnage a augmenté de manière significative depuis que la population vit dans la zone forestière, soit depuis 2000.

## Etude de cas : CAMPFIRE

**Avant 2000** : Lorsque CAMPFIRE était encore dynamique, un couloir pour les espèces sauvages avait été aménagé dans la zone de Gokwe, au vu des niveaux très élevés de pionniers, de leur installation et de la conversion de terres provenant des habitats des espèces sauvages en terres à usage agro-pastoral. Il y eut un afflux massif de pionniers du Zimbabwe tout entier dans cette région après l'éradication de la mouche tsé-tsé et la construction d'une nouvelle route goudronnée après l'indépendance en 1980. On estime que l'habitat des espèces sauvages perdit du terrain à cause des nouvelles colonisations dans la région de Gokwe ; celles-ci passèrent de 27 % à 57 % d'occupation des terres de l'ensemble du district entre 1985 et 1999 (Dunham et al. 2003).

L'infrastructure et les dispositions administratives destinées à gérer la forêt et les espèces sauvages dans la région étaient meilleures avant 2000. Depuis les années 1990 des

<footnote n="6">6 Il s'agit de structures du Front patriotique (PF) de l'Union nationaliste africaine du Zimbabwe (ZANU).</footnote>

<footnote n="7">7 Il faut également noter qu'il s'agit de la troisième vague d'invasions en Mafungautsi. La première vague a eu lieu autour des années 1979-1980, la deuxième entre 1984 et 1985 et la vague actuelle a commencé en 2000 suite à la « réforme agraire accélérée ».</footnote>
clôtures électriques peu coûteuses avaient été installées pour séparer les populations et leurs récoltes des zones d'habitat des espèces sauvages.<fnref n="8" /> Peu après la formation du couloir des bêtes sauvages,<fnref n="9" /> un « système d'alerte en cas d'apparition d'animaux sauvages dangereux » fut mis en place à Nenyunga avec le soutien du WWF.

**Après 2000 :** L'intégrité de la zone zoologique fut encore un peu plus entamée après 2000. Des actes eurent lieu en toute impunité en faveur des supporters du parti au pouvoir, comme ceux commis par le conseiller de la circonscription. Des études par survol aérien effectuées en 2001, un an après le début des incertitudes politiques, permettaient de voir une extension des activités agricoles dans la zone de Nenyunga et dans la région plus vaste de Sebungwe (Dunham et al. 2003). Lorsque les occupations commencèrent en 2000, les gens se mirent de plus en plus à faire paître leur bétail dans la zone du couloir des espèces sauvages. En 2004, la RDC eut une nouvelle fois recours à la police pour dégager le bétail qui se trouvait dans le couloir. Certes il n'y avait pas de colonisation humaine dans celui-ci ; mais davantage d'activités agricoles et de bétail, soulignait-on, réduisait l'habitat des espèces sauvages. Des domaines réservés aux éléphants dans les circonscriptions électorales de CAMPFIRE avaient été réduits à cause du développement des activités agricoles (cf. Hoare cité par Dunham et al. 2003). Un ancien député élu dans cette zone avança que les résidents locaux souhaitaient que le développement rural se fasse sous forme d'une extension des activités agricoles – et non pas en appliquant le modèle de développement de la faune et de la flore sauvages qui comportait moins d'incitations financières.<fnref n="10" />

Les mesures prises pour réduire le nombre de conflits dans la circonscription de Nenyunga ont en grande partie été interrompues. Le RDC du Nord Gokwe ne dispose plus d'un véhicule fonctionnel de CAMPFIRE et n'est donc plus en mesure de se déployer rapidement pour soutenir les efforts de l'Unité des espèces sauvages en cas d'incidents. Au niveau de la circonscription, les signateurs des animaux dangereux n'ont plus travaillé depuis un an parce que leurs allocations n'ont pas été payées. En outre, le conseil de gestion du district (DBM) n'a pas été en mesure d'acheter les munitions pour les fusils qui étaient utilisés pour chasser les éléphants des champs. La clôture électrique à la frontière nord du couloir des animaux sauvages a été complètement vandalisée.

## Utilisations hors quota

### Etude de cas : cogestion

**Avant 2000 :** Depuis l'introduction de la cogestion, il n'y eut plus d'abattage commercial de grumes dans la zone de Mafungautsi. Il y en eut toutefois en 1999 dans les villages entourant la forêt classée. Dans ce cas, la FCZ avait souligné que la cogestion était majoritairement fondée sur les produits forestiers autres que le bois (NTFP), à l'exception du bois mort – dont la récolte était sévèrement réglementée. Il y eut quelques rares cas

<footnote n="8">8 Les fonds pour les clôtures électriques furent donnés par la fondation Rio Tinto. Au Zimbabwe celle-ci exploitait les mines de charbon de Sengwa, dans la circonscription de SIMCHEMBU.</footnote>

<footnote n="9">9 Il s'agit de terres réservées pour permettre la liberté de mouvement des espèces sauvages ; en général elles établissaient une connexion entre deux zones écologiques.</footnote>

<footnote n="10">10 Les populations de Zhomba estiment que le bétail et les récoltes sont plus importants que les espèces sauvages (interview de l'ancien surveillant des clôtures, le 2 septembre 2004).</footnote>
de collecte illégale de perches et de petits animaux. Grâce à un financement accordé par l'Agence canadienne de développement international (CIDA), l'Unité de protection de la forêt réussit à patrouiller la forêt et à réduire la récolte clandestine de ressources.

**Après 2000** : Une autre opération d'abattage de récupération, c'est-à-dire l'abattage du bois restant dans une zone d'abattage récent, fut effectué par la Cie. Mockdale dans les villages voisins de Mafungautsi en 2005. Il s'agissait, semble-t-il, d'une opération désespérée de la part du RDC de Gokwe pour se procurer des recettes. La collectivité locale contesta, par le biais de son chef traditionnel. La société d'abattage était la propriété d'un ancien salarié du bureau du président, dont la rumeur courait qu'il ne rendait pas compte de la totalité de ses récoltes de bois. Le braconnage augmentait à cause de la diminution du personnel du FPU et aussi parce que le CIDA avait décidé de ne plus financer la cogestion en 2000. La crise politique permettait maintenant aux gens ayant les bonnes connexions politiques d'exploiter les ressources forestières aux dépens des exploitants paysans.

## Etude de cas : CAMPFIRE

**Avant 2000** : La population locale avait toujours chassé, en général pour ses besoins en protéines, tant à Mafungautsi qu'au Nenyunga. On estimait que, dans certaines circonscriptions riches en espèces sauvages, les animaux chassés localement représentaient 40 % des protéines du régime alimentaire de la population (Murindagomo 1997). La population des Tongas, résidents originaires de la vallée du Zambèze, avait de tout temps chassé, pêché et utilisé les produits de la forêt autres que le bois. La perte de l'habitat sauvage a toujours été considérée comme étant la première menace pour les espèces sauvages dans les terres communales, et non la chasse locale. Les survols aériens montrent que le peuplement de la région de Sebungwe avait modifié de manière spectaculaire la répartition des grands mammifères au cours de la période d'avant 2000. Des études menées dans la zone de Gokwe et le district voisin de Nyaminyami ont démontré que les troupeaux d'éléphants hésitent à s'approcher à moins de 2 km des implantations humaines (Hoare 2002).

Malgré la fragmentation de l'habitat et la compression du domaine disponible, on a estimé qu'il y avait plus de 900 éléphants<fnref n="11" /> dans le Nord du District de Gokwe, dont la plupart étaient soit des résidents soit utilisaient l'habitat créé par le couloir (Khumalo 2003). Entre l'établissement du couloir en 1991 et 2000, les niveaux de chasse clandestine étaient faibles à l'intérieur de ses frontières. Il faut souligner que les niveaux de chasse n'étaient jamais considérés comme suffisamment graves pour aller jusqu'à affecter les quotas de chasse commerciale – qui restèrent relativement stables pendant cette période de temps (Khumalo 2003).

**Après 2000** : La tendance générale dans le couloir semble être un recours croissant et illégal à la chasse des espèces sauvages. Le braconnage commercial à la recherche de l'ivoire était relativement rare avant 2000. Après, il semble avoir augmenté et des représentants,

<footnote n="11">11 Des estimations précises des populations d'espèces sauvages sont difficiles sinon impossibles à obtenir. Les études par survol s'en tiennent à un échantillonnage à partir duquel la population totale est estimée avec des intervalles de confiance donnés.</footnote>
des militaires et de grands hommes politiques<fnref n="12" /> ont peut-être été impliqués. Des informateurs estiment qu'entre janvier et août 2004, au moins 14 éléphants ont été tués illégalement dans la zone réservée aux espèces sauvages. Ils prétendent que maintenant les éléphants sont tués pour leur ivoire et non pour leur viande – ce qui donne à penser que la chasse illégale est maintenant passée à des niveaux commerciaux. Les organisateurs de safaris ont également remarqué un accroissement de l'utilisation d'armes, avec ou sans permis, dans cette zone. Dans la communauté de Nenyunga, on signale la présence (non confirmée) de maraudeurs en uniforme militaire. D'autres braconniers, bénéficiant de solides connexions politiques, n'ont pas été arrêtés. En 2001, la population résidente d'éléphants dans le Nord de Gokwe avait, semble-t-il, décliné, pour atteindre à peine 800 individus par rapport aux 900 de 1999. De plus, la proportion d'éléphants dans les terres communales de Sebungwe avait chuté de 37 % à 29 %,<fnref n="13" /> indication d'une perte d'habitat causée par le peuplement des terres (Dunham et Mackie 2002). En outre, les survols aériens de 2001 avaient montré que le ratio des carcasses (le rapport entre le nombre d'éléphants morts et d'éléphants vivants) dans le district de Gokwe était passé de 3,9 % en 1999 à 5,8 % en 2001 (Mackie 2002). La crise politique a créé un environnement qui a entraîné une recherche du gain de la part de ceux qui bénéficiaient de connexions politiques.

## Gestion financière et avantages

### Etude de cas : cogestion

**Avant 2000** : Les fonds produits par la cogestion ont toujours été limités. La gestion financière au niveau RMC a toujours été contestée, parce que dans certains RMC des détournements de fonds avaient été relevés. Les personnes interviewées mentionnaient que des tentatives avaient été faites de traduire les coupables devant les chefs traditionnels dans le RMC de Batanai.

**Après 2000** : les fonds générés par les RMC sont limités. L'une des raisons citées par les membres du RMC pour la faiblesse des recettes recueillies était la faiblesse des redevances pour le ramassage de genêts. Le permis journalier quand nous étions sur le terrain s'élevait à 500 $ Z, soit 0,08 $ US. En 2004, les RMC avaient demandé que tous les paiements se fassent en espèces et non en nature, ce qui augmenta les recettes. Le bois peut rapporter des sommes importantes, mais les RMC n'avaient pas accès au revenu du bois parce que la Loi de la Forêt de 1996 précisait que ces recettes devaient être versées au conseil du district rural qui était l'autorité foncière compétente. La commission forestière reçoit aussi une commission de 15 % pour ses inventaires forestiers et la vérification des quantités abattues par les concessionnaires.

<footnote n="12">12 Récemment deux ressortissants chinois ont été arrêtés à Harare avec 74 défenses d'éléphants (Daily Mirror sur www.dailymirror.co.zw, consulté le 6 juillet 2005).</footnote>

<footnote n="13">13 La zone communale de Sebungwe comprend le conseil de district de Gokwe Nord et de Nyaminyami. Le raisonnement appliqué à une enquête conjointe est d'évaluer si les espèces sauvages ne s'étaient pas transportées ailleurs mais toujours dans une même région agro-écologique plus vaste.</footnote>
## Etude de cas : CAMPFIRE

**Avant 2000** : La RDC de Gokwe attribuait des recettes aux circonscriptions sur une base d'un producteur par circonscription. La circonscription de Nenyunga qui disposait de la plus forte proportion de terres dans le couloir, recevait des dividendes importants entre 1991 et 1999. Le montant le plus élevé reçu était de 19 488 $ US. Il importe de noter que si la situation n'était pas idéale avant 2000, au moins l'information sur la proportion dévolue aux collectivités locales au niveau de la circonscription était disponible. Au niveau de la RDC Nord de Gokwe, 53 % des recettes de CAMPIRE étaient versées aux collectivités en 1991 ; en 1999, ce pourcentage ne s'élevait plus qu'à 18 % (Khumalo 2003).

**Après 2000** : Les dividendes perçus par la circonscription de Nenyunga ont diminué de manière spectaculaire au cours des années, étant donné les taux d'inflation élevés et le retrait du soutien extérieur des donateurs. Du revenu total reçu de 1991 à nos jours (86 165 $ US), 95 % avait été obtenu de 1991 à 1999 (un dividende annuel moyen par circonscription de 9 117 $ US). Entre 2000 et 2005, la circonscription perçut tout juste 4 134 $ US, soit un dividende moyen de 827 $ US par an. L'année la moins rentable fut celle de 2003 : la zone n'eut droit qu'à 117 $ US, le conseiller prit le chèque mais, dit-on, ne l'encaissa pas.

## Responsabilisation financière

### Etude de cas : cogestion

**Avant 2000** : La responsabilisation financière était l'un des grands problèmes même avant l'an 2000 ; mais si les mécanismes de responsabilisation n'étaient pas efficaces, on essayait quand même de trouver une solution. On tenta même d'inclure dans les RMC des gens qualifiés, capables d'effectuer des audits internes. Avec l'aide du CIDA, des cours de comptabilité de base furent dispensés. A Batanai, certains membres du RMC furent mis en examen par les chefs traditionnels pour détournement de fonds des RMC. Tant en Chemwiro-Masawi qu'à Batanai, le FCZ aida à faire un audit des comptes des RMC et désigna publiquement ceux qui avaient détourné des fonds du RMC.

**Après 2000** : L'incertitude financière après 2000 aboutit dans certains RMC à l'introduction d'un système informel de prêts aux membres du comité, sans approbation financière préalable par la collectivité. Tout membre du RMC en difficulté financière pouvait emprunter de l'argent du fond du RMC. Lorsque le FCZ découvrit que les RMC ne pouvaient pas justifier tout leur encours, les membres du RMC avancèrent qu'ils avaient prêté de l'argent à leurs membres nécessiteux. Comme il n'y avait aucune trace de ces transactions, il fut difficile de se rendre compte des montants ainsi détournés. Le dur climat économique était également à incriminer, les officiels pouvant à peine faire face à l'escalade constante des coûts.
## Etude de cas : CAMPFIRE

**Avant 2000** : Bien que la responsabilisation ne fût pas parfaite avant l'an 2000, de vrais efforts furent entrepris par le WWMC en faveur de la transparence et de la responsabilité. Plusieurs organisations, notamment l'Association danoise pour la coopération internationale (Zimbabwe) et le WWF ont aidé à mettre en place un système de gestion financière et de qualification du personnel. Des relevés financiers furent soumis à chaque réunion du WWMC et aux assemblées générales annuelles, pour permettre aux résidents d'exprimer éventuellement des critiques à l'encontre des affectations de ressources et des dépenses. Une autre technique de WWMC consistait à afficher des relevés financiers dans des lieux publics, par ex. dans des magasins ou des centres communautaires. Au Nenyunga, ceux qui avaient détourné des fonds étaient déchus de leur qualité de membre du WWMC, y compris le conseiller en exercice.

**Après 2000** : Dans la zone de CAMPFIRE, le RDC continue toujours à exercer une certaine surveillance sur les affaires financières du WWMC et à contresigner toutes les transactions effectuées par ce dernier. Toutefois, les contraintes financières au niveau du RDC signifient que celui-ci devra nécessairement limiter son rôle de surveillance du WWMC. De plus, ce dernier n'est plus perçu comme étant responsable vis-à-vis des résidents de la circonscription. Un vieux préposé au signalement d'animaux dangereux (PAR) nous rapportait que si vous demandez des détails sur les fonds de CAMPFIRE, vous vous retrouverez dans de beaux draps. Tout cela a créé des conditions favorables à une mainmise par les élites, le programme à Nenyunga ayant été pris en otage afin que certains membres du comité, les conseillers et chefs traditionnels, puissent recueillir des avantages personnels. Des arguments d'ordre politique sont avancés pour justifier la mise à l'écart de certains villageois et même pour menacer des officiels du RDC (cf. Mapedza et Bond 2006).

## Analyse et discussion

La période d'après 2000 a apporté des incertitudes politiques, économiques, et sociales qui ont toutes influé sur la gestion des ressources naturelles dans la région de Gokwe. Le taux élevé de l'inflation a sérieusement érodé les revenus que la plupart des gestionnaires retiraient des zones communales du Zimbabwe (le taux annuel de l'inflation atteignait récemment 1 694 000 %<fnref n="14" />). Dans le secteur forestier, les recettes des NTFP, qui avaient toujours été faibles, ont subi une nouvelle diminution, ce qui les rend encore moins intéressants sur le plan des projets de développement communautaire. L'une des grandes faiblesses de la cogestion, telle qu'elle est pratiquée à Mafungautsi, est due au fait qu'elle exclut les recettes de la vente de bois ; cela laisse aux RMC les seules ressources forestières de faible valeur. Ne donner aux communautés locales que l'accès à des produits de faible valeur risque de devenir une incitation négative en matière de cogestion. Des ressources véritables devront faire l'objet d'une dévolution aux communautés locales pour qu'elles investissent du temps et de l'effort afin d'établir des partenariats en vue de la gestion durable des forêts et espèces sauvages. Au Zimbabwe, les partenariats avaient basculé en

<footnote n="14">14 En mai 2008 l'inflation dépassait 1,6 million %.</footnote>
faveur de l'état, la cogestion étant considérée comme un moyen moins coûteux d'assurer la maintenance des réserves forestières.

Au Nenyunga, les recettes ont également été érodées par l'inflation et le retrait des donateurs en matière de transport, d'allocations pour les préposés au signalement d'animaux dangereux et d'achats de cartouches, toutes ces dépenses devant aujourd'hui être assurées par les fonds décroissants de CAMPFIRE. Les difficultés financières ont aussi amené les RDC à réduire la proportion des recettes qu'elles peuvent investir dans les circonscriptions. L'affaiblissement du WWMC l'a assujetti aux caprices d'un conseiller plus attentif à l'avancement de ses intérêts au nom du parti au pouvoir, aux dépens des bénéficiaires de CAMPFIRE initialement désignés comme tels. La capacité à gérer des ressources locales initialement croissantes et les connaissances correspondantes est maintenant compromise. Tant dans le cadre des projets de cogestion que dans le cadre de CAMPFIRE, le retrait par le CIDA et l'USAID de leur soutien externe – que le gouvernement zimbabwéen considérait dans une grande mesure comme une punition sanctionnant le programme de réforme agraire controversé dans lequel il s'était lancé en 2000 – a aussi eu un effet défavorable. Il y a donc eu une inversion de la plupart des acquis (malgré leurs faiblesses) d'avant 2000.

Le fait que les institutions chargées de la gestion des ressources, soit dans les projets de cogestion soit dans CAMPFIRE, existent toujours, même si très affaiblies, permet quand même d'entrevoir une lueur d'espoir. Toutefois, la simple présence d'institutions sans pouvoirs significatifs n'apportera pas une contribution positive à la CBNRM. Les institutions dans les deux cas – cogestion ou CAMPFIRE – n'avaient pas l'autorité voulue pour élaborer leurs propres règles. La majorité de pouvoirs législatifs se situait dans les institutions de niveaux plus élevés. Dans les deux cas, les institutions locales se voyaient réduites à appliquer des règles et règlements imposées de l'extérieur. Ces tendances ne peuvent pas être interprétées séparément des politiques de plus en plus dictatoriales que connaît le Zimbabwe. Il est bien vrai qu'une responsabilité « vers le haut » est indispensable pour assurer la protection des services critiques relatifs aux écosystèmes ; pourtant la surveillance des institutions locales par des autorités de niveau supérieur n'a pas besoin de se faire de manière dictatoriale. Les institutions locales devraient être accompagnées de manière plus démocratique, et des solutions à long terme sont nécessaires et se doivent d'être solides dans un climat d'incertitude politique importante et continue.

## Conclusion et recommandations de politique

Les recommandations suivantes sur la politique à mener sont proposées sur la base de deux objectifs sous-jacents :

1. promouvoir des moyens de subsistance plus durables pour la population qui dépend des deux régimes de ressources ;

2. gérer de manière durable la base des ressources (forêts, espèces sauvages) en vue de retombées positives locales et mondiales.
Ces recommandations sont formulées à l'intention des décideurs politiques et des bailleurs de fonds dans le secteur environnemental :

1. **Accroître les mesures incitatives directes provenant d'une gestion durable des ressources vers les collectivités locales.** Dans le cas de CAMPFIRE, cela implique la décentralisation des relations entre opérateurs de safaris et collectivités locales. Un lien direct entre ces deux acteurs aidera les collectivités locales à tirer des avantages directs plutôt qu'indirects, principalement par l'entremise des autorités locales comme c'est le cas à présent. Cette faculté avait été refusée par les hommes politiques au moment de la conception du programme CAMPFIRE. Ce dispositif plus direct permettra aux communautés locales de bénéficier de meilleures incitations à gérer elles-mêmes leurs ressources naturelles et de promouvoir une responsabilisation à l'échelon local. Dans l'étude de cas de Nenjunga, les recettes n'étaient plus transférées au comité de gestion des espèces sauvages de la circonscription WWMC et la proportion de ces recettes qu'il perçoit continue de baisser au fur et à mesure que le gouvernement central diminue ses prestations pour services rendus. Ceci signifie que les institutions de niveau local sont privées des ressources nécessaires pour la surveillance de la gestion de l'environnement et de ses fruits. Dans le cas de la cogestion, il faudra modifier la législation pour permettre aux RMC d'avoir accès au produit de la vente de bois par les concessionnaires commerciaux, de sorte à augmenter les avantages destinés aux collectivités locales.

2. **Donner plus de pouvoirs aux collectivités locales pour s'occuper des animaux posant des problèmes et des questions locales connexes.** La gestion efficace des animaux problématiques pourrait inciter davantage les communautés locales à vivre à proximité des animaux sauvages. Pour être efficace, la maîtrise des animaux problématiques (PAC) requiert une réaction rapide. Alors que les administrations locales font face à des difficultés de transport, les communautés locales sont mieux placées pour ce type d'action, ce qui permettrait de réduire d'éventuels conflits entre humains et animaux. L'Etat devrait décider la dévolution de ce rôle et des ressources nécessaires aux collectivités locales, tout en retenant son rôle de surveillance. La PAC peut être traitée de manière efficace par le comité des espèces sauvages de la circonscription, avec le soutien des responsables de la signalisation animale recrutés sur place et des anciens responsables des clôtures. Il faudrait une assistance pour les former davantage, et s'assurer que les exigences minimales en matière de permis de chasse soient respectées, ceci afin de traiter ces animaux problématiques avec l'efficacité voulue. D'autres décisions devraient être prises à l'échelon local conformément au principe de subsidiarité.

3. **Réévaluer l'équilibre entre bétail et bêtes sauvages,** vu les difficultés rencontrées pour la maintenance des couloirs pour les espèces sauvages, vu les besoins de la lutte contre la mouche tsé-tsé et le manque d'une recherche préalable sur les risques réels auxquels sont exposés les espèces sauvages côtoyant le bétail dans sa zone de pâturage. Certains des membres de la communauté de Nenyunga estimaient que la production agricole et l'élevage de bétail leur apporterait plus de retombées que les espèces sauvages. Dans la zone forestière, le pâturage et les activités agricoles étaient également considérés comme rapportant davantage aux communautés locales que la forêt protégée. Il faudra effectuer davantage d'évaluations rigoureuses des coûts/
avantages et d'évaluations écologiques des incidences du pâturage dans le contexte écologique des deux études de cas, pour arriver à établir un équilibre raisonnable entre activités agricoles et conservation.

4. Créer des mécanismes pour valoriser à la fois les ressources des espèces sauvages et celles de la sylviculture. Ces initiatives pourraient inclure l'écotourisme, qui peut potentiellement générer davantage de revenus et offrir des opportunités d'emplois. Il faut toutefois signaler que des projets tels que l'écotourisme exigent des capitaux importants ainsi que la mise sur pied de partenariats avec des investisseurs. Une formation serait également nécessaire pour les collectivités locales afin de les aider à gérer de telles initiatives et en faire des affaires profitables.

5. Augmenter le soutien des donateurs dans le domaine de la représentation des communautés locales et de leurs responsabilités au sein des institutions existantes. Le soutien institutionnel apporté aux comités de gestion des ressources et aux comités de gestion des circonscriptions renforcera leur capacité à gérer non seulement les espèces sauvages et la sylviculture, mais aussi d'autres ressources naturelles. Le soutien des donateurs devrait être adapté de manière à ce que des institutions solides et souples en résultent, qui continueront à gérer leurs ressources naturelles après le retrait de soutiens extérieurs. Ceci ressemblerait au soutien précédemment accordé par l'USAID, le WWF, le Zimbabwe Trust et les membres du groupe de coopération (CCG) du programme CAMPFIRE, et par l'Agence canadienne de développement international (CIDA) dans le domaine de la cogestion (qui avait fourni des ressources pour renforcer la capacité des RMC).

Ces recommandations de politiques devront être évaluées dans le contexte actuel d'instabilité politique au Zimbabwe, qui rend difficile l'exécution des fonctions administratives aux niveaux central et local. Il est d'autant plus indispensable que les communautés locales disposent des ressources – financières, techniques et des systèmes de gouvernance effective – pour gérer les ressources de manière durable dans un contexte d'instabilité. Ce chapitre et les écrits publiés en la matière démontrent que ces objectifs exigent une décentralisation démocratique qui délègue des pouvoirs aux collectivités locales plutôt qu'une déconcentration administrative qui intensifie la surveillance du pouvoir central sur le niveau local. Alors qu'il existe à l'heure actuelle des menaces croissantes contre l'Etat, nous constatons une tendance de plus en plus forte à centraliser le pouvoir et à saper les initiatives en faveur d'une décentralisation démocratique – perçue comme fournissant une plate-forme pour l'expression de contestations à l'échelon local. Toutefois, même dans ce contexte d'oppression, nous voyons des signes qui donnent à penser que des pratiques de moins en moins démocratiques risquent de ne pas perdurer. La condamnation locale et internationale devrait à la longue apporter une gouvernance plus démocratique au Zimbabwe.
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# Réduire l'écart entre les décideurs en matière d'environnement à Madagascar

N. Rabesahala Horning

## Résumé

Pourquoi est-il si difficile de promouvoir la conservation de la biodiversité même lorsque tous les moyens financiers et institutionnels pour le faire sont en place ? L'auteur avance que Madagascar reste confronté à ce défi – la conservation de la biodiversité – à cause de modèles et de politiques de conservation qui négligent les conditions spécifiques et limitées dans lesquelles il est possible de conserver les ressources naturelles. Sa thèse est étayée par le fait que les sphères de décision, aux niveaux national et communautaire, fonctionnent dans la discontinuité plutôt que dans l'interdépendance et ses arguments se fondent sur la logique et la dynamique de la politique de conservation des ressources qui prévaut à tous les niveaux, du niveau de la communauté au niveau national, dans le contexte de Madagascar. Sont tout d'abord repérés et spécifiés dans un cadre analytique les acteurs clés, leurs intérêts pour la ressource (les forêts), les institutions que ces acteurs clés ont mises en place pour protéger et promouvoir leurs intérêts, et les multiples façons dont ces institutions influencent le comportement des décideurs (utilisateurs de la forêt au niveau de la communauté et responsables de la formulation des politiques au niveau national). L'analyse procède ensuite en trois étapes. Tout d'abord les liens de cause à effet entre les règles fixées et le comportement adopté en matière de conservation sont étudiés et vérifiés au niveau de la communauté. Sur la base d'indications empiriques provenant du sud de l'île, il apparaît que deux seulement des quatre scénarios institutionnels possibles sont porteurs de résultats en matière d'impact sur la conservation. En deuxième lieu et s'intéressant à l'intérêt manifesté pour la conservation par les divers acteurs aux niveaux national et mondial (plutôt que local) et aux engagements pris en matière de financement des institutions nationales (plutôt qu'à l'application des règles), l'auteur poursuit sa démonstration en montrant comment deux des quatre scénarios possibles aboutissent à des engagements politiques forts au niveau national en faveur de la conservation. Elle combine ensuite les deux niveaux d'analyse précédents (local, national) pour démontrer que les résultats obtenus en matière de conservation se limitent à un ensemble de conditions spécifiques. La conséquence à en tirer sur le plan théorique est celle de la nécessité d'une analyse à deux niveaux portant à la fois sur la dynamique nationale et la dynamique des communautés pour expliquer les ratés des efforts de conservation de la biodiversité. Empiriquement, il en découle une nécessaire prise en compte par les stratégies et projets de conservation des conditions spécifiques et limitées dans lesquelles une politique de conservation de la biodiversité peut être adoptée. Il s'agira aussi de
mieux cibler les efforts de conservation quand ces conditions existent, ou peuvent être facilement réunies, et de mettre en place les mécanismes nécessaires pour faciliter la communication entre les acteurs clés des deux niveaux de pouvoir de décision.

## Introduction

Madagascar est reconnu comme l'un des pays dont la biodiversité est parmi les plus riches au monde. Depuis les années 1980, l'exceptionnelle richesse biologique de l'île lui a valu un apport de fonds substantiel au titre de la conservation de la biodiversité, aussi bien en provenance du Trésor public national que de l'étranger. Cependant la déforestation et la dégradation qui s'ensuivent pour le milieu naturel (y compris la perte de biodiversité) sont de graves sujets de préoccupation aussi bien pour les bailleurs que pour les responsables politiques du pays et les agriculteurs. Pour expliquer ce paradoxe, l'auteur soutient que les résultats obtenus en matière de conservation de la biodiversité ne sont pas à la hauteur des efforts déployés parce que les modèles et politiques de conservation ne tiennent pas compte des conditions limitées et spécifiques dans lesquelles il est possible d'adopter un comportement conservationniste. Dans cette optique, elle a recours à un cadre analytique grâce auquel elle peut identifier les acteurs clés, les intérêts spécifiques qu'ils ont à appuyer (ou non) les actions de conservation, les moyens institutionnels et financiers mobilisés en faveur de la conservation de la biodiversité et les résultats obtenus par les institutions à cet égard aux niveaux local et national.

Après une brève introduction présentant la théorie de la conservation et son évolution à Madagascar, l'auteur étudie les données recueillies aux deux niveaux de son analyse. Dans une première partie, elle axe ses recherches sur la communauté et examine les relations de cause à effet entre les règles édictées et le comportement adopté par les utilisateurs de la ressource à l'égard de la conservation (mesuré par rapport aux changements constatés en matière de densité du couvert boisé). Elle s'inspire d'une étude conduite en 1998-1999 dans le sud de Madagascar auprès de cinq communautés vivant à la périphérie de diverses catégories de forêts protégées. Suivant le même cadre analytique, elle s'intéresse dans la deuxième partie au contexte national afin d'évaluer le lien entre l'aide étrangère et son impact sur la politique de conservation (mesuré par rapport aux engagements du gouvernement visant l'adoption de stratégies de conservation) depuis la mise en œuvre du Plan d'action environnementale (1991 à ce jour). Les deux niveaux d'analyse sont ensuite combinés pour montrer que la conservation de la biodiversité n'est probable que dans des conditions spécifiques et limitées.
# Contexte

## Antécédents historiques de la conservation de la biodiversité à Madagascar

Quatre périodes marquent l'histoire de Madagascar au plan de l'économie politique, postérieurement à l'ère coloniale. La première période (1960–1971) a immédiatement suivi la fin de l'ère coloniale avant une deuxième période (1972–1981) qui a correspondu à l'avènement du socialisme scientifique puis une troisième période de réforme libérale et d'ajustement structurel (1982–2001). La quatrième et dernière période est la période actuelle (2002 à ce jour) qui est celle de l'expérience de la démocratie et de l'économie libérale. Un fil commun relie cependant entre eux les gouvernements qui se sont succédés au cours de ces quatre périodes malgré le fait qu'ils aient mis en vigueur des politiques économiques distinctes, à savoir l'injection d'aide étrangère dans l'économie du pays. Jamais Madagascar n'a manqué d'aide bilatérale ou multilatérale au développement. Cette étude n'ayant pas pour objet de déterminer les raisons de cet afflux régulier de fonds, il suffira de dire que depuis les années 1960, l'une des tâches importantes du gouvernement a toujours été d'attirer les capitaux de l'aide étrangère.

Pendant les deux premières périodes, la principale source d'aide étrangère a été le précédent colonisateur, la France, au vu des intérêts politiques et économiques substantiels de ce pays dans son ancienne colonie. Suite à l'avènement des réformes néolibérales des années 1980, l'apport d'une aide multilatérale acheminée à travers des organismes comme le FMI et la Banque Mondiale a commencé à affaiblir la position de la France, de nouveaux partenaires se présentant pour l'Etat malgache dans le contexte de l'aide au développement. Le climat international de l'après guerre froide se prêtait particulièrement bien à l'imposition de politiques néolibérales dont les programmes d'ajustement structurel (PAS) sont le meilleur exemple. En outre, comme beaucoup d'autres pays africains à la même époque, Madagascar était confronté à de très grandes difficultés économiques. Parallèlement à une montée en puissance des institutions internationales sur le terrain, les intérêts anglo-saxons (en tant que distincts des intérêts français) ont commencé à influencer les programmes politiques du pays et l'environnement est rapidement apparu comme une question cruciale à cet égard.<fnref n="1" /> En conséquence, la protection de l'environnement a commencé à occuper un rôle central dans la politique du pays pendant les deux dernières périodes décrites.

Si aucune institution de protection de l'environnement n'a été formellement mise en place<fnref n="2" /> pendant l'ère néolibérale, c'est en partie dû à ce que la protection de l'environnement était un objectif politique complètement nouveau pour l'époque tandis que la DEF (division des eaux et forêts) et la DD (division des domaines) du ministère de l'agriculture ainsi que le FTM (Institut géographique de Madagascar) avaient un mandat de gestion plutôt

<footnote n="1">1 De nouvelles opportunités d'explorer les richesses biologiques de Madagascar sont apparues aux chercheurs et aux écologistes dès que le pays s'est ouvert à la suite de l'adoption de politiques de réformes libérales. Un fort lobby environnemental (groupe de pression écologiste) basé à Washington a ensuite œuvré auprès du gouvernement américain afin d'orienter l'aide au développement vers la conservation de la biodiversité.</footnote>

<footnote n="2">2 A l'exception notable, toutefois, du COMODE (Conseil malgache des ONG pour le développement et l'environnement), consortium d'ONG nationales pour le développement et l'environnement qui a été institué dans la deuxième moitié des années 1980.</footnote>
que de protection. Ces institutions étatiques, comme nombre de leurs homologues de l'Afrique subsaharienne, étaient notoirement inefficaces, corrompues, insuffisamment dotées en personnel (en particulier les deux divisions du ministère de l'agriculture) et manquaient de fonds. Les bailleurs étrangers se sont indéniablement efforcés de remédier à ces lacunes du système institutionnel malgache.

## Le Plan d'action national de Madagascar pour l'environnement (PAE)

Premier programme de ce type en Afrique et légalement constitué en vertu de la loi 90-033 votée par l'Assemblée nationale en décembre 1990 pour aider le gouvernement malgache à formuler des politiques et exécuter des projets visant à remédier aux problèmes de l'île en matière environnementale, le plan d'action environnemental (PAE) de Madagascar a été mis en place en 1988 avec un important financement de la Banque Mondiale. La mise en œuvre de ce programme divisé en trois phases et d'une durée totale de quinze ans a commencé en 1991. Le PAE comporte six volets dont un volet consistant à « protéger et administrer le patrimoine national de la biodiversité ».<fnref n="3" />

La stratégie comporte trois phases de réalisation d'une durée de cinq ans chacune, respectivement dénommées EP1 (1991-1995), EP2 (1996-2002), et EP3 (2003-2008). L'objectif principal de la première phase (EP1) consistait à mettre en place le cadre institutionnel et réglementaire nécessaire pour exécuter la nouvelle politique du pays en matière d'environnement. A cet effet, les institutions existantes ont été renforcées (les données spatiales et capacités analytiques de la FTM ont été actualisées), tandis qu'ont été établies de nouvelles institutions pour la protection de l'environnement. Parmi les plus récentes – et sans doute les plus notables sur le plan de l'innovation (Gezon 2000) – figurent l'ANAE (pour la conservation des sols), l'ANGAP (pour la gestion des aires protégées et la conservation de la biodiversité), et l'ONE (pour la formulation des stratégies, l'amélioration du cadre réglementaire et la sensibilisation à l'environnement). Un nouveau ministère de l'environnement a aussi été créé. En outre, une loi d'habilitation a été adoptée pour permettre la création de mécanismes (sous forme de fondations et de fonds) garantissant un financement durable et pour assurer la protection et la gestion des forêts, ainsi qu'une gestion décentralisée des ressources. La prolifération des acteurs prenant part à cette phase initiale a justifié la création d'un secrétariat multi-bailleurs pour faciliter la communication entre les agences d'exécution.

Durant la deuxième phase du programme (EP2), il était prévu de consolider les activités financées au titre de la première phase (EP1), en mettant plus particulièrement l'accent sur l'intégration des utilisateurs de la ressource locale dans les projets de gestion du pays en matière d'environnement. Dans la troisième et dernière phase (EP3), il s'agissait d'intégrer les aspects liés à l'environnement dans la gestion macroéconomique d'ensemble du pays et des programmes sectoriels (Gaylord comm. pers.). Conséquence des engagements pris par l'Etat et par les bailleurs pour protéger l'environnement, les programmes de

<footnote n="3">³ Les cinq autres volets composant le programme sont les suivants : (1) améliorer les conditions de vie de la population en améliorant la protection et la gestion des ressources naturelles ; (2) promouvoir l'éducation, la formation et la communication en matière d'environnement ; (3) mettre en œuvre des outils de cartographie et de télédétection ; (4) promouvoir la recherche environnementale sur les écosystèmes terrestres, côtiers et marins ; et (5) mettre en place des mécanismes de gestion et de surveillance de l'environnement (FEM 1996, p. 3-4).</footnote>
conservation de la biodiversité ont toujours été financés par une très substantielle aide étrangère depuis la mise en œuvre du PAE. Le financement a augmenté régulièrement, passant d'environ 100 millions à 170 millions de $ US au cours des trois phases du PAE. Dans le cas des phases 2 et 3 (EP2 et EP3), 30 pour cent du budget total devait bénéficier d'un financement interne (du gouvernement de Madagascar), ce qui n'était pas applicable à la phase 1 (EP1). Contrairement au fonctionnement adopté pour la phase EP2 toutefois, 70 pour cent des fonds de provenance étrangère de la phase EP3 ont été accordés à Madagascar sous la forme de subventions et non de prêts.

## La biodiversité en tant que bien commun de l'humanité

La biodiversité est un bien commun de l'humanité – autrement dit, une ressource partagée intéressant à divers titres d'innombrables parties prenantes dans le monde entier (responsables – ou non – de sa protection). L'auteur de cette étude s'est donc intéressée aux recherches portant sur la gestion de ce type de biens et, en particulier, aux problèmes d'échelle inhérents à la conservation des ressources du patrimoine commun de l'humanité (Berkes 2006 ; Sayer et Campbell 2004 ; Young 2002 ; Herring 2001). S'inspirant largement des travaux d'Ostrom (1990), les chercheurs sur la gouvernance des biens communs ont ciblé un seul niveau (ou une seule dimension de recherche). Nombreux sont ceux qui ont privilégié le niveau local ou communautaire (Agrawal et Gibson 2001 ; Gibson, McKean et Ostrom 2000 ; Uphoff 1992 ; Bromley 1992). Certains ont travaillé sur les niveaux national (Ascher 1999) et international (Breitmeier, Young et Zürn 2006), en les reliant parfois l'un à l'autre (Ostrom 1995) tandis que d'autres ont examiné les relations existant entre les niveaux de gouvernance locale et mondiale des biens communs (Young 2002 ; Keohane et Ostrom 1995) et aussi entre les niveaux de gouvernance nationale et locale (Agrawal 2005).

D'importants enseignements ont certes pu être tirés de ces études diversement ciblées mais il reste encore à reconnaître et démontrer que ces enseignements sont transmissibles entre ces différents niveaux et d'un niveau à l'autre. L'objet de cette étude est précisément d'en tenter la démonstration en appliquant au niveau national aussi bien la logique que la dynamique de l'approche qui prévaut en matière de conservation des ressources naturelles dans les communautés de Madagascar. Entre autres chercheurs universitaires s'intéressant aux relations croisées existant en matière de gestion des biens communs, Young (2002) met en garde contre les dangers d'une « généralisation » à partir des institutions locales (ou, en d'autres termes, de l'application des principes reconnus comme performants) pour résoudre les problèmes mondiaux de l'environnement, en raison de la grande diversité de structure, d'organisation et de contexte social d'un endroit à l'autre. L'auteur de cette étude conteste une telle position, non pas en reliant les phénomènes survenant au niveau local avec ceux qui surviennent à l'échelle mondiale mais en montrant que la dynamique des communautés peut être « généralisée » ou appliquée au niveau national dans le contexte de Madagascar. Cette analyse diffère de ce qui a été écrit jusqu'ici à propos de Madagascar dans la mesure où les analyses existantes ont toujours donné une place prééminente à l'interaction entre les étrangers (bailleurs, ONG, etc.) et les décideurs malgaches (Duffy 2006 ; Kull 1996). Or, s'agissant de la prise de décision en matière environnementale, il est important de reconnaître l'existence de principes similaires aux
niveaux national et local ne serait-ce que parce que cela aide à comprendre les limites
dans lesquelles (et les raisons pour lesquelles) des résultats ne peuvent être obtenus en
matière de conservation que dans des conditions très spécifiques. La déduction logique
qui s'ensuit est qu'en l'absence de telles conditions, les difficultés liées à la conservation
de la biodiversité persistent.

La déforestation et la perte de biodiversité à Madagascar sont communément attribuées à une forte croissance démographique, à la pauvreté et aux pressions en résultant sur l'environnement – besoins en énergie, accès aux terres agricoles, exploitation illicite des ressources naturelles comme la faune et la flore, le bois, l'extraction minière, etc. S'il était vrai que la pauvreté, au sens large, soit source de déforestation, il y aurait tout lieu de s'attendre à ce que les schémas de déforestation varient en fonction des niveaux du bien-être économique de la population. Pourtant ces schémas varient d'une région à l'autre de l'île ainsi qu'à l'intérieur même de ces diverses régions selon des modes de fonctionnement tout à fait distincts de ceux qui déterminent les indices socio-économiques : alors que certaines forêts sont très dégradées par endroits, d'autres ne sont quasiment pas perturbées. Les facteurs économiques (infrastructure des marchés) et naturels (érosion des sols et changement climatique) ont été reconnus comme facteurs causant ou exacerbant la déforestation mais la plupart des analyses pointent du doigt les plus grands coupables que sont les systèmes agricoles comme le « tavy » (pratique du brûlis, slash-and-burn). S'il est indéniable que la pratique du brûlis ainsi que les feux de brousse incontrôlés, associés à la croissance démographique, exacerbent la pression qui s'exerce sur les forêts à l'est et au sud de l'île, il ne faut pas oublier que les activités d'extraction minière et d'abattage des forêts, sanctionnées par l'Etat, sont aussi à l'origine de graves dégâts pour les habitats forestiers. Il convient en tous cas de reconnaître que les explications mettant en cause les pratiques des agriculteurs sont, au mieux, incomplètes.

Outre les facteurs anthropogéniques, des causes institutionnelles ont aussi pu être
identifiées aux niveaux national et local. La faible capacité de gestion des institutions
nationales a ainsi pu être mise en cause, tandis que la précarité du régime foncier au
niveau local est considérée comme un obstacle à une intensification de l'agriculture,
d'où les méthodes de culture destructrices pratiquées par les agriculteurs. Les causes
institutionnelles de la déforestation ainsi avancées, qui expliquent en partie le phénomène,
ne rendent cependant pas complètement compte de la situation parce qu'elles n'accordent
pas suffisamment d'attention à l'influence qu'exercent les intérêts des acteurs les plus
importants sur les institutions (et leur mode de fonctionnement) aux divers stades de la
prise de décision. Les différentes façons dont ces explications institutionnelles peuvent
être complétées pour identifier des solutions inexplorées et inédites jusqu'ici font l'objet
de cette étude.
## Méthodes

Les données nécessaires à cette recherche ont été recueillies dans diverses administrations de l'Etat malgache de 1998 à 2005. Au niveau administratif local, cinq communautés ont été sélectionnées au sud de l'île dans la région de Bara. Ces communautés jouxtent quatre forêts placées sous des régimes de protection différents (le parc national de Zombitse, les forêts classées d'Ihera et Iarindrano, et la forêt sacrée d'Analavelona), et leurs conditions de vie sont toutes dépendantes de leur accès aux ressources forestières (voir tableau 12.1).<fnref n="4" /> Si la taille de la population varie relativement peu d'une communauté à l'autre (à l'exception de l'une d'entre elles, proche du parc national), il n'en va pas de même pour la distance qui les sépare des marchés et de la forêt. Le tableau 12.1 résume quelques caractéristiques démographiques et géographiques de ces communautés.

Sur chaque site, cinq séries de variables ont été étudiées : (1) les acteurs, à savoir l'Etat et les communautés, dont les utilisateurs des forêts qui forment une sous-catégorie de ces dernières ; (2) les ressources forestières ; (3) les règles en vigueur ; (4) le respect des règles ; et (5) l'impact des stratégies de conservation. Un modèle d'enquête par sondage a été utilisé pour recueillir des données sur la variable dépendante (changements de densité du couvert boisé) et un grand nombre de variables indépendantes comme : les règles observées pour régir l'utilisation des ressources et l'accès à ces ressources ; les caractéristiques de ces ressources ; et la distance entre les villages et la forêt ou les marchés (écoulement des produits forestiers) et entre les villages et les tribunaux (règlement des conflits). S'agissant des règles, l'enquête cherchait à déterminer si le régime imposé équilibrait entre elles les prescriptions (on doit), les interdictions (on ne doit pas) et les permissions (on peut) et si les sanctions, ou autres peines, appliquées étaient en rapport avec les infractions commises. Un autre point concernait la régularité et la prévisibilité du contrôle et de la sanction. En outre, d'autres données ont été recueillies dans les contextes particuliers dans lesquels ces règles avaient été formulées et mises en œuvre.

L'enquête s'est appuyée sur plusieurs outils dont un questionnaire (170 individus, représentant 30 à 58 pour cent de tous les ménages), des exercices d'évaluation rapide, des entretiens semi-structurés, des entretiens avec des groupes-cibles, et une analyse visuelle des données obtenues par télédétection. Si les entretiens avec les individus ont été privilégiés, c'est essentiellement pour glaner auprès des utilisateurs des forêts eux-mêmes des informations sur leurs perspectives et stratégies en matière de moyens d'existence, leurs besoins en ressources et la façon dont ils perçoivent leur isolement. C'est aussi pour déterminer dans quelle mesure ils connaissaient et comprenaient les règles régissant l'accès aux ressources de la forêt et leurs diverses utilisations et s'ils se posaient des questions concernant la légitimité de ces règles, leur application par les autorités compétentes et l'efficacité des institutions existantes pour les faire respecter. C'est enfin pour leur

<footnote n="4">4 Selon le droit malgache, toutes les forêts relèvent de la juridiction de l'Etat. Les réserves strictement naturelles, les réserves spéciales, les parcs nationaux constituent trois types de aires protégées (c.-à-d. que l'Etat est garant de leur protection). Les forêts classées sont une catégorie à part pouvant devenir zone de conservation ou site d'exploitation. Etant donné que leur statut reste mal défini, ells ne sont pas classées comme aires protégées. Les forêts gérées de facto par les communautés sont les forêts dénommées *alam-pokonolona* (forêts communautaires) dont certaines ont, en outre, le statut de forêts sacrées lorsque les croyances leur confèrent la garde des esprits des ancêtres comme dans le cas de la forêt d'Analavelona.</footnote>
<table><caption>Tableau 12.1 Caractéristiques des communautés étudiées : répartition de la population et éloignement par rapport aux marchés et à la forêt</caption><thead><tr><th>Communauté (taille de la population)</th><th>Forêt</th><th>Nbre de familles*</th><th>Taille des familles*</th><th>Distance jusqu'au marché* (en heures de marche)</th><th>Temps d'accès à la forêt (en heures de marche)*</th></tr></thead><tbody><tr><td>Andranoheza (357)</td><td>Forêt sacrée d'Analavelona</td><td>76</td><td>5,1</td><td>2,5</td><td>3,5</td></tr><tr><td>Fanjakana (249)</td><td></td><td>52</td><td>4,8</td><td>12,3</td><td>1</td></tr><tr><td>Andranomaitso (814)</td><td>Parc national de Zombitse</td><td>148</td><td>5,5</td><td>2</td><td>0,3</td></tr><tr><td>Mitia (422)</td><td>Forêt classée de lhera</td><td>111</td><td>4,7</td><td>3</td><td>&lt;1</td></tr><tr><td>Iarindrano (298)</td><td>Forêt classée de larindrano</td><td>85</td><td>3,5</td><td>3,5</td><td>&lt;1</td></tr></tbody></table>

Notes : les chiffres concernant la population sont approximatifs pour 1999 ; * indique des moyennes.

Source : Rabesahala Horning 2004, p. 110

demander comment ils envisageaient l'avenir de leur environnement. Les changements survenus dans le couvert boisé au cours d'une période de 51 ans (1949 à 2000) sur chaque site d'étude ont été déterminés en comparant les cartes topographiques (établies à partir de photographies aériennes de 1949) entre elles depuis 1957 et avec les images par satellite de Landsat Thematic Mapper (path 160, row 76) acquises en 1989 (11 avril), 1994 (3 novembre) et 2000 (23 août).

S'agissant des niveaux d'analyse autres que ceux portant sur les communautés locales, des entretiens individuels ont été conduits aux niveaux de la commune (municipalité), de la province et du pays, de 1998 à 2005. Les personnes interrogées étaient des employés des eaux et forêts, du personnel du projet de conservation, des maires, des représentants d'ONG nationales et étrangères, des étudiants et des professeurs d'université, des représentants de la Banque Mondiale, du PNUD, de l'USAID et des consultants nationaux et étrangers.

# La dynamique des communautés : l'impact des règles sur la conservation

## Logique étatique et modèles de conservation

Deux hypothèses principales sont à la base des modèles de conservation des forêts à Madagascar. La première – abordée dans cette section – est celle de la nécessité d'imposer des règles pour réussir une politique de conservation. Spécifiquement édictées par l'Etat sous forme, par exemple, de législation forestière ou de charte environnementale, ces règles permettront de motiver les utilisateurs afin qu'ils deviennent de bons gestionnaires des
ressources naturelles. Autrement dit, légiférer est une condition préalable indispensable à la conservation de la biodiversité et des ressources naturelles. La confiance ainsi accordée à des règles édictées par l'Etat pour préserver l'environnement explique en grande partie pourquoi les stratégies de conservation ont été en faveur de la création d'aires protégées et, plus récemment, de leur expansion. En septembre 2003, par exemple, suite à une décision immédiatement applicable<fnref n="5" /> du pouvoir exécutif, la zone totale sous protection de l'Etat a triplé, passant de 1,7 à 6 millions d'hectares. Bien que la décision en ait surpris plus d'un, elle n'a fait que confirmer la conviction des plus hautes instances étatiques persuadées que les forêts placées sous la protection officielle de l'Etat ont une meilleure chance d'être effectivement protégées. Historiquement, l'instauration et la mise en place d'aires protégées représentent à ce jour la tentative la plus explicite de mise à l'écart et de maintien des agriculteurs en dehors des forêts. Des textes législatifs promulgués dans les années 1930 à l'époque où ont été créées les aires protégées restent en vigueur à ce jour et continuent à régir l'accès aux forêts et à leurs utilisations. Tant que l'Etat colonial a été prêt à appliquer ces lois et capable de le faire, les agriculteurs ont effectivement été encouragés à respecter la législation forestière. Après l'indépendance, l'Etat malgache a préservé le système de aires protégées mis en place par les Français et maintenu la législation adoptée pour protéger ces forêts. Il n'a cependant pas gardé l'appareil administratif et judiciaire nécessaire pour faire respecter ses propres lois, les rendant par là même relativement inefficaces.

## Contestation du plan de conservation de l'Etat : la réalité sur le terrain

Il n'y a pas lieu de s'étonner que les partisans les plus fervents de la conservation aient fait l'éloge de l'ambitieux plan préconisé par le Président Ravalomanana pour tripler le réseau d'aires protégées de Madagascar. Cependant, dans le cas des habitats forestiers qui abritent 90 pour cent de la biodiversité de l'île, prétendre que les ressources naturelles seront d'autant mieux protégées qu'elles seront placées sous la protection de l'Etat est un argument pour le moins contestable. Un exemple en est l'étude menée dans le pays Bara où il est apparu que l'existence de règles édictées par l'Etat ne garantissait pas nécessairement la conservation des forêts (Rabesahala Horning 2004). En fait, c'est à l'intérieur et tout autour du parc national de Zombitse, protégé au titre du régime de conservation le plus restrictif, que le phénomène de déforestation est le plus avancé. En revanche, l'état de conservation de la forêt sacrée d'Analavelona dont la gestion est assurée par la communauté est absolument remarquable. Quant aux deux forêts classées (en principe administrées par l'Etat), les signes de déforestation sont présents dans l'une et non dans l'autre. Le tableau 12.2 relève les taux de déforestation observés pendant la période 1989-2000 dans cette région où il apparaît que pour les deux périodes étudiées (1989-1994 et 1994-2000), le site le plus déboisé est celui du parc national, administré par l'Etat. Il est donc difficile dans ces conditions de prétendre que des règles plus strictes conduisent automatiquement à adopter un comportement conservationniste.

<footnote n="5">5 Cette décision a été annoncée au Cinquième congrès mondial des parcs à Durban, Afrique du Sud. Au moment où ce rapport était sous presse, les défenseurs d'une politique de conservation continuaient à s'efforcer de faire adopter ce plan fort ambitieux.</footnote>
## La dynamique des communautés

L'étude a également montré que les règles influençant le comportement des communautés sont les règles d'usage (rules-in-use), c.-à-d. les règles telles qu'elles sont appliquées.<fnref n="6" /> Ce sont des règles hybrides, à mi-chemin entre les règles étatiques et les règles et normes établies par la communauté (pour avoir des exemples de règles établies par la communauté, voir Rabesahala Horning 2005). Elles résultent de relations dynamiques impliquant des acteurs clés agissant en fonction d'intérêts particuliers dans des contextes dynamiques spécifiques. Ces individus appartiennent à deux camps qui s'influencent traditionnellement l'un l'autre : l'Etat, d'une part, et les communautés rurales, d'autre part, dont les utilisateurs des forêts sont une sous-catégorie. La nature des relations entre ces acteurs varie selon les objectifs qu'ils se sont fixés en matière d'utilisation des forêts. Parfois, les deux camps s'entendent pour exploiter la forêt (par exemple, abattage ou extraction minière). Il arrive aussi qu'ils puissent tirer de plus gros bénéfices de la ressource forestière en la gardant intacte en tant que forêt permanente (par exemple, pour le pâturage ou en tant que zone protégée sous forme de réserve naturelle ou de parc national). Dans les deux cas, ils coopèrent afin d'atteindre l'objectif qui leur est commun, c.-à-d. de partager le monopole de l'accès à la ressource. Quand leurs objectifs divergent à propos de l'utilisation de la forêt, les acteurs clés entrent en compétition – les règles devenant des outils d'exclusion – afin de s'octroyer la première place. Coopération, compétition et non reconnaissance mutuelle sont des éventualités qui surviennent en fonction du contexte particulier dans lequel les règles s'appliquent, les règles n'étant pas statiques mais dynamiques et, de plus, sujettes à contestation. En outre, l'impact en découlant du point de vue de la conservation aura une influence sur la dynamique des négociations au niveau local, assurant ainsi une rétroaction des différents effets. L'étude réalisée en pays Bara fait apparaître que les acteurs clés sont capables : (1) de concevoir et diffuser dans les communautés des règles d'usage compatibles avec les systèmes locaux de production ; (2) de veiller au suivi et au respect des règles ; (3) de légitimer leur autorité et les règles dont ils surveillent l'application vis-à-vis des utilisateurs de la ressource forestière et de déterminer la mesure dans laquelle ils réussiront à garder un pouvoir d'exclusion en faisant respecter, par les utilisateurs, les règles édictées par l'Etat.

## Conséquences théoriques

Pour déterminer les conditions dans lesquelles les règles sont le plus susceptibles d'avoir un impact sur la conservation, il faut intégrer la relation entre les règles et un comportement conservationniste dans le contexte plus large des interactions entre les différents acteurs clés (les utilisateurs de la ressource et les responsables dûment mandatés) ; leurs objectifs (autrement dit, leurs intérêts) vis-à-vis de la forêt ; les règles que produisent les interactions entre parties prenantes (institutions) ; les réactions des utilisateurs de la ressource aux règles établies (légitimité et respect) ; et le comportement adopté en conséquence de l'application de ces règles (conservation – et non plus dégradation – des ressources).<fnref n="7" />

<footnote n="6">6 L'expression *rules-in-use* (règles utilisées) est empruntée à Ostrom (1990).</footnote>

<footnote n="7">7 Ce cadre théorique est une adaptation du cadre institutionnel et analytique de développement (IAD) présenté, entre autres, dans Ostrom 1995.</footnote>
<table><caption>Tableau 12.2 Taux de déforestation des forêts du sud de Madagascar</caption><thead><tr><th rowspan="3">Forêt</th><th colspan="4">Taux de déforestation (pourcentage de couvert non boisé)</th></tr><tr><th colspan="2">1989-1994</th><th colspan="2">1994-2000</th></tr><tr><th>Pourcent</th><th>Hectares</th><th>Pourcent</th><th>Hectares</th></tr></thead><tbody><tr><td>Forêt sacrée d'Analavelona</td><td>0 (ND)</td><td>0 (ND)</td><td>0 (ND)</td><td>0 (ND)</td></tr><tr><td>Parc national de Zombitse</td><td>24</td><td>1 646</td><td>9</td><td>489</td></tr><tr><td>Forêt classée de lhera</td><td>0,13</td><td>4</td><td>0,07</td><td>2</td></tr><tr><td>Forêt classée de larindrano</td><td>0 (ND)</td><td>0 (ND)</td><td>0 (ND)</td><td>0 (ND)</td></tr></tbody></table>

Note : ND = non détectable

Source : Rabesahala Horning 2004, p. 119

Il semblerait, d'après les résultats déjà obtenus, que la probabilité d'un comportement conservationniste soit plus importante dans deux des quatre scénarios utilisés pour déterminer l'impact d'une politique de conservation. En premier lieu, la conservation peut être le résultat d'une convergence d'intérêts aboutissant à la protection de la ressource (les acteurs se liguent contre des utilisateurs potentiels) et à une mise en application effective des règles d'exclusion. C'est le cas de la forêt sacrée d'Analavelona. Une logique de conservation est aussi plus probable quand les acteurs clés s'y intéressant ont des moyens suffisants pour faire respecter les règles établies (ils peuvent surveiller le comportement des utilisateurs et sanctionner le non respect des règles établies). C'est ce qui s'est produit dans le cas de l'une des forêts classées (larindrano). Si les deux parties en cause veulent exploiter la forêt ou si l'une des parties veut faire une politique de conservation mais n'a pas les moyens de la faire respecter, il en résultera probablement une dégradation de la ressource forestière. Empiriquement, il est donc possible que les règles soient à l'origine tout aussi bien d'une conservation que d'une dégradation des ressources, ce qui remet en cause l'hypothèse selon laquelle il suffit de légiférer pour faire automatiquement adopter un comportement conservationniste.

S'il est essentiel de bien comprendre la dynamique des communautés, il demeure néanmoins nécessaire de la replacer dans son contexte politique. Dans la section suivante, l'auteur examine dans quelle mesure la dynamique liée aux intérêts et aux projets institutionnels en place au niveau local s'appliquent au niveau où les politiques de conservation sont articulées, c.-à-d. au niveau national.

## La dynamique au niveau national : l'impact de l'aide sur la politique de conservation

La deuxième hypothèse de travail qui sous-tend le modèle de conservation prédominant est celle de la nécessaire intervention des organisations étatiques et para'étatiques pour instaurer et mettre en œuvre les politiques assurant la conservation de la biodiversité. Des moyens financiers considérables sont nécessaires pour établir et assurer ensuite le bon fonctionnement de ces organisations. Implicitement, plus les investissements ciblant
l'environnement sont importants, plus grandes sont les chances de succès d'une politique visant à conserver la biodiversité.<fnref n="8" /> Comme Madagascar est l'un des pays les plus pauvres du monde et que les gouvernements successifs ont été particulièrement réceptifs aux appels des bailleurs visant la protection de l'environnement, l'Etat a toujours compté sur l'aide étrangère pour financer les institutions et programmes de conservation. Il en ressort implicitement l'hypothèse que l'aide (financière et technique) est une condition préalable à l'instauration de politiques de conservation qui favorisent l'adoption d'un comportement conservationniste de la part des utilisateurs des ressources.

Dans la section suivante, l'auteur décrit la dynamique de la politique de conservation au niveau national en examinant à nouveau les conditions (intérêts des différents acteurs et financement pour renforcer les institutions) dans lesquelles il est possible d'avoir un impact sur la conservation de la biodiversité.

## La dynamique au niveau national

Au niveau national, les deux grands camps en présence sont l'Etat malgache, représenté par une kyrielle d'institutions gouvernementales et les bailleurs étrangers. Ces derniers délèguent à des opérateurs comme les ONG conservationnistes le soin de traduire sur le terrain leur vision de ce qui constitue une bonne politique de conservation (inscrite parfois dans la sous-catégorie des stratégies de « développement »). Intervenant dans un environnement dynamique influencé par les changements qui surviennent dans les contextes économiques et politiques aux niveaux national et mondial, ces acteurs clés sont parties prenantes aux négociations qu'ils conduisent avec l'Etat pour déterminer les priorités stratégiques. Parfois, ils s'entendent pour accorder la priorité la plus élevée à la conservation et mettront donc en place les institutions compétentes à cet égard. Les ressources financières et humaines nécessaires sont considérables et l'Etat peut difficilement en assumer la charge. Dans le cas du gouvernement de Madagascar, il en découle que le succès des stratégies de conservation est tributaire d'une aide internationale qui sera obtenue à charge de se conformer à la vision des bailleurs en matière de conservation/ développement. Comme nous l'avons déjà signalé, ces négociations ont donné naissance à une pléthore d'institutions chargées de la conservation et porté à la création d'un *Multi-donor secretariat* (secrétariat des bailleurs) pour coordonner toutes les activités liées à l'environnement.<fnref n="9" /> A leur tour, les membres les plus influents des institutions de conservation qui participent aux négociations entre les bailleurs et le gouvernement font en sorte d'assurer la pérennité de leurs activités. L'importance qui sera en fin de compte accordée par le gouvernement à une politique de conservation volontariste et engagée dépendra de l'aboutissement de ces négociations dont la dynamique est décrite ci-après.

## L'engagement de Madagascar en faveur de l'environnement

En janvier 2005, c.-à-d. moins de deux ans après avoir annoncé au Congrès de Durban que son gouvernement avait l'intention de tripler la superficie des aires protégées sur

<footnote n="8">⁸ C'est une évidence dans les différents rapports de la Banque Mondiale sur le PAE de Madagascar.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Plus récemment, un « comité conjoint » a aussi été mis en place pour assurer la communication entre les acteurs clés des deux communautés (bailleurs et ONG) qui se présentent tous à la table de négociation avec leurs propres programmes environnementaux qui peuvent être compatibles ou conflictuels.</footnote>
l'île de Madagascar, le président lançait son initiative « *Madagascar, Naturellement !* » lors d'une conférence qui se tenait à Paris. L'idée en filigrane de la « vision de Durban », a-t-il expliqué, consistait à intégrer la protection de l'environnement dans les stratégies et les actions politiques et économiques d'ensemble menées par Madagascar. Cette vision, a-t-il poursuivi, correspondait à un message fort adressé au peuple malgache (largement absent) et à son gouvernement (dont les ministères clé étaient représentés). Il s'agissait essentiellement, bien sûr, d'un message fort destiné à la communauté internationale.<fnref n="10" /> A cette occasion, le président a aussi publiquement déclaré que promouvoir une croissance économique sans détruire le patrimoine des ressources naturelles de son pays était « un défi de taille qui nécessitait, pour être relevé (à Madagascar), de l'appui de la communauté internationale toute entière » au vu des ressources exigées pour atteindre un tel objectif (République Française 2005). Dix années d'efforts et d'aide internationale, a-t-il précisé, ont certes apporté une contribution mais n'ont pas permis de maîtriser efficacement le processus de dégradation de l'environnement. En réalité, l'île bénéficie du soutien de l'étranger depuis plus de dix ans.

## Acteurs clés participant au PAE

Un examen des contributions financières à la première phase (EP1) du PAE fait apparaître que les acteurs clés et les donateurs se répartissent entre des bailleurs multilatéraux (principalement la Banque Mondiale/ADI et le Programme des Nations Unies pour le développement) et bilatéraux (Norvège, Suisse, France, Allemagne et Etats-Unis d'Amérique) d'une part, et le gouvernement de Madagascar, d'autre part. Les bailleurs multilatéraux et bilatéraux de cette première phase en ont financé les activités à hauteur de 67,9 millions de $ US (80 pour cent des dépenses encourues), tandis que le gouvernement de Madagascar assumait le reste, soit 17,1 millions de $ US (20 pour cent). Les proportions relatives des contributions sont restées les mêmes au cours de la deuxième phase (EP2), avec une contribution du gouvernement en hausse (quasiment doublée) en raison du coût accru du programme.

La situation se révèle toute autre pendant la phase finale qui connaît non seulement une chute de la contribution du gouvernement (ne représentant plus que moins de 9 pour cent du total) mais aussi, selon les rapports de la Banque Mondiale, des formes d'aide en voie de mutation puisque 70 pour cent de l'aide reçue par Madagascar l'a été sous forme de subventions plutôt que de prêts (Rakotoarijaona *comm. pers.*). On peut avancer l'argument que cet état de choses témoigne de la capacité accrue du gouvernement de faire payer sa facture environnementale par les bailleurs. Une autre interprétation consiste à mettre en cause la capacité du gouvernement à agir en tant qu'Etat souverain : cette capacité serait très diminuée – selon les tenants de cette thèse – en vertu d'une logique qui veut que plus les bailleurs contribuent financièrement, plus ils pèsent sur la détermination de la politique environnementale. Le plus probable est que c'est également une indication de la disposition des bailleurs à payer un prix plus élevé pour atteindre les objectifs de conservation. En fait, les contributions de la Banque Mondiale et des

<footnote n="10">10 Ce concept n'est pas nouveau si l'on sait que la Charte de 1990 pour l'environnement, à Madagascar, stipule spécifiquement que la protection de l'environnement est un moyen pour réaliser les objectifs de développement. Le contexte historique décrit ci-dessus laisse aussi entendre que la « nouvelle » vision annoncée par le président Ravalomanana n'est ni plus ni moins que l'histoire qui se répète.</footnote>
bailleurs bilatéraux ont été en progression régulière tout au long du PAE tandis que celles du gouvernement ont été à leur apogée de la première (EP1) à la deuxième phase (EP2) pour chuter ensuite (Figure 12.1). Ceci nous amène à la question suivante : quels intérêts les bailleurs ont-ils à financer la conservation de la biodiversité à Madagascar ?

## Intérêts

Comme mentionné précédemment et différant sur ce point d'autres ressources naturelles, comme les diamants, le pétrole ou le bois, la biodiversité est un bien commun de l'humanité : potentiellement l'humanité toute entière en bénéficie si elle conserve ce patrimoine (et, vice-versa, sera perdante si elle le détruit). Compte tenu du grand nombre d'espèces animales et végétales endémiques de l'île, de son haut niveau d'information génétique par unité de surface (sans doute le plus élevé de notre planète), de la quantité de découvertes qui y sont encore faites et de la gravité des dégradations causées au milieu naturel, les organisations de conservation ont classé Madagascar dans la catégorie des sites de conservation les plus prioritaires au monde.

Comme indiqué plus haut, la politique de préservation de l'environnement et de la biodiversité à Madagascar a été pilotée par les bailleurs et nourrie par l'éthique occidentale en matière d'environnement provenant de la tradition « anglo-saxonne » (Gaylord *comm. pers.*). Cela ne revient pas à dire que l'Etat malgache ne s'est pas préoccupé de la protection de son patrimoine naturel. Nonobstant une décennie de politiques socialistes prônant le libre accès aux zones rurales à partir du milieu des années 1970, la question de la déforestation préoccupe l'Etat malgache depuis le 18e siècle. Dès l'époque où le Roi Andrianampoinimerina a rassemblé les royaumes et les sociétés de Madagascar et en a fait un système politique relativement unifié vers la fin des années 1700, l'Etat a toujours été un ardent défenseur des forêts (Harper 2002). Toutes les forêts à ce jour sont considérées comme relevant du domaine de l'Etat, ce qui donne en principe à ce dernier l'autorité nécessaire pour décider comment les exploiter et les protéger au mieux.

<figure><img src="image_28.png" /><figcaption>**Figure 12.1 Evolution des contributions financières au PAE de Madagascar**</figcaption></figure>
En tant qu'ultime garant de la gestion durable des forêts, l'Etat a longtemps exercé un pouvoir considérable sur les utilisateurs des forêts allant des communautés dépendantes des forêts aux exploitants forestiers.<fnref n="11" /> Il n'a cependant dégagé que trop peu de ressources (humaines et financières) pour mener à bien cette très lourde tâche, en particulier depuis l'indépendance. L'Etat n'ayant pas les capacités nécessaires pour concevoir, mettre en œuvre et financer ses propres programmes environnementaux, les bailleurs étrangers ont pu lui dicter la façon de procéder en matière de politique de conservation. L'émergence et l'évolution du secteur environnemental<fnref n="12" /> dans le pays témoignent du pouvoir manifeste que peuvent exercer les bailleurs sur les politiques de conservation.

## Résultats obtenus (performance environnementale) au niveau national

Quelle a été l'efficacité des efforts de conservation ? Evaluer la performance d'un pays dans le domaine de l'environnement n'est pas tâche facile en dépit des indicateurs<fnref n="13" /> (Lindemann 2004) fournis dans les rapports portant sur les réalisations les plus importantes des deux premières phases du PAE. La déforestation est un indicateur critique de la performance environnementale parce qu'elle est au cœur même de la dégradation de l'environnement et que les habitats forestiers abritent près de 90 pour cent de ce qui reste de la biodiversité de l'île de Madagascar. Le propos de cette étude étant d'évaluer la mesure dans laquelle les politiques de l'Etat ont contribué (ou fait obstacle) à la conservation de la biodiversité depuis 1960, il faut sortir des limites spatiales des aires protégées et s'intéresser à l'ensemble du couvert boisé.

Harper *et al.* (n.d.) ont récemment conduit une étude sur la déforestation et la fragmentation des forêts à Madagascar portant sur une période de cinquante ans (des années 1950 à 2000). Excluant les zones obscurcies par un couvert nuageux, ils ont observé que la superficie des forêts qui était de 160 000 km² en 1952 n'était plus que de 89 800 km² en 2000. Pendant la période 1950-1970, 6,2 pour cent des forêts ont été abattues, le pourcentage de forêts abattues pendant la période 1970-1990 atteignant 28,4 pour cent, pour retomber à 8,5 pour cent<fnref n="14" /> pendant la période suivante (1990-2000). Dans l'ensemble, les forêts qui recouvraient 27 pour cent de la superficie de l'île dans les années 1950 n'en représentaient plus que 16 pour cent en 2000. Les auteurs de l'étude soulignent que le ralentissement observé depuis les années 1990 risque d'induire en erreur et que la situation reste préoccupante au regard d'une fragmentation accrue des espaces forestiers, les superficies des portions (fragments) de forêts restant intactes ne cessant de rapetisser. La conjonction de ces deux facteurs (déforestation et fragmentation des forêts) fait que Ganzhorn *et al.* (2001, p. 374), dans une autre étude, en arriveront même à conclure que « de nombreux écosystèmes de Madagascar ont été réduits en taille

<footnote n="11">11 On entend ici par « exploitants forestiers » les sociétés d'exploitation (d'abattage) de toutes tailles.</footnote>

<footnote n="12">12 Quoique certains mettent en doute l'exactitude du terme « secteur environnemental », l'auteur l'a utilisé pour montrer que la protection de l'environnement a attiré les fonds des bailleurs et généré des activités économiques pour les entrepreneurs étrangers comme pour les professionnels malgaches.</footnote>

<footnote n="13">13 Parmi ces indicateurs figurant les taux de déforestation, la conservation/dégradation d'habitats critiques, la qualité de la biodiversité, le nombre de familles rurales bénéficiant de projets liés à la conservation ; les recettes du tourisme ; et le changement des mentalités en ce qui concerne l'environnement.</footnote>

<footnote n="14">14 Ces périodes correspondent à peu près aux trois premières périodes politico-économiques déjà identifiées plus tôt.</footnote>
et dégradés à un point tel que leur rétablissement est devenu impossible et qu’ils subiront
encore d’autres pertes de biodiversité ».

Conséquences sur le plan théorique

Comme c'est le cas au niveau local, l'engagement dans la voie d'une politique de conservation dépend d'un certain nombre de conditions spécifiques et limitées. Deux scénarios sont possibles pour favoriser un engagement fort. Dans l'un d'entre eux, les bailleurs et le gouvernement s'entendent pour accorder un caractère prioritaire à la politique de conservation. Quand c'est le cas et dans l'attente d'un apport d'aide étrangère, il sera nécessaire et opportun d'avoir des institutions compétentes pour l'environnement (scénario 1). Dans l'autre scénario, les intérêts des bailleurs et ceux du gouvernement divergent : les bailleurs plaident pour une politique de conservation de l'environnement tandis que le gouvernement veut accorder la priorité à d'autres secteurs (comme l'agriculture, la santé, ou l'industrie). Dans ce contexte et en l'absence d'un financement octroyé par les bailleurs au titre de la conservation, il est peu probable que des engagements politiques soient pris et qu'un soutien institutionnel soit apporté (scénario 2). Le soutien du gouvernement (pour honorer ses engagements et mettre en œuvre les réformes institutionnelles y afférentes) peut toutefois être déterminant quant à l'efficacité relative des résultats.

Les deux autres scénarios ne devraient permettre d'aboutir qu'à des scénarios garantissant un engagement peu marqué en faveur de la conservation, voire aucun engagement. Quand l'intérêt pour la conservation de la biodiversité n'est pas le plus important pour les acteurs, la volonté politique de s'engager dans la voie de la conservation ne pourra être que très affaiblie (scénario 3). Dans le dernier scénario, c'est le gouvernement qui veut donner la priorité à la conservation tandis que les bailleurs ne sont pas de cet avis. Les institutions compétentes pour l'environnement ne pourront vraisemblablement pas dans ce cas assumer leurs tâches en matière de conservation au vu des très faibles capacités de financement de l'Etat (scénario 4).

Depuis le lancement du PAE, le scénario applicable à Madagascar a été le premier décrit ci-dessus. Les politiques de conservation ont toutefois été pilotées par les bailleurs en raison des moyens financiers considérables dont disposaient les acteurs étrangers et de leur vif désir de conserver la biodiversité de l'île. Les politiques nationales ont reflété la volonté de conserver les richesses naturelles du pays mais l'échec du gouvernement – qui n'a pas réussi à renforcer les compétences locales pour mettre en œuvre ces politiques – témoigne bien d'un engagement feint plutôt que véritable à une politique de conservation digne de ce nom. Il en est ainsi parce que les bénéfices des investissements institutionnels sont restés dans la capitale afin de financer le secteur de la conservation des ressources naturelles de Madagascar – au détriment d'institutions environnementales classées à un niveau inférieur de la hiérarchie (Rabesahala Horning 2008). Comme prévu dans ce cas de figure et ce scénario, certaines avancées ont été possibles en matière de conservation mais les résultats n'ont pas été à la hauteur des efforts déployés pour protéger les richesses naturelles de Madagascar parce que les bénéfices des investissements institutionnels au niveau national n'ont pas été répercutés au niveau local.
Ce que nous apprend l'analyse à deux niveaux

Le cas de Madagascar semble indiquer que les modèles de conservation dualistes reposent
sur un lien causal contestable qui existerait, d'une part – au niveau de la communauté –
entre les règles établies et le comportement conservationniste et, d'autre part – au niveau
national – entre l'aide apportée et les politiques de conservation. En réalité, l'une des
constatations de cette étude est que, si l'on considère les règles et les institutions chargées
de la conservation, financées par des bailleurs étrangers, comme des panacées pour faire
une politique de conservation, on néglige l'importance des contextes dynamiques dans
lesquels les acteurs clés conduisent des négociations avec ces institutions aux niveaux
national et local.<fnref n="15" /> On néglige aussi l'importance de la fracture entre la dimension nationale
et celle de la communauté sans se donner les capacités ni la volonté d'essayer de concilier
les antagonismes dans l'intérêt mutuel des deux parties. Au lieu de cela, l'hypothèse
ingarément retenue est que tout apport supplémentaire d'aide étrangère renforcera
les institutions chargées de la conservation et que celles-ci, à leur tour, formuleront de
meilleures stratégies qui se traduiront par des règles effectivement capables d'inciter les
utilisateurs de la forêt à adopter des comportements réellement conservationnistes.

A y regarder de plus près, il apparaît que pour mieux comprendre leur impact sur la
conservation, il convient d'identifier les acteurs clés et leurs objectifs en matière de
ressources ainsi que les institutions qui sont mises en place par ces acteurs pour protéger
leurs intérêts. Il y a aussi lieu de prendre en compte le fait que les deux dimensions
(ou niveaux) dans lesquelles évoluent les politiques de conservation ne sont reliées que
sporadiquement à travers des projets de développement ou de conservation. Le plus
souvent, les actions engagées suivent une dynamique parallèle et non interdépendante
parce qu'une grande partie de l'énergie investie sert à la création et à l'entretien des
institutions environnementales au niveau national. Entre-temps, au niveau de la
communauté, de tels investissements se manifestent tout d'abord sous la forme d'avant-
projets de développement et de conservation plutôt que d'un renforcement institutionnel
tous azimuts, compte tenu des difficultés mentionnées plus haut.<fnref n="16" /> Ces projets ont tous
une durée limitée étant donné les cycles budgétaires des bailleurs et les changements de
mode et d'idées en vogue en matière de conservation et de développement (Kull 1996).

<footnote n="15">15 Pour comprendre comment doivent fonctionner les institutions pour avoir un impact sur la conservation, il faut les distinguer des autres organisations en les considérant comme « des ensembles complexes de normes et de comportements qui perdurent en étant au service de causes dont les objectifs ont été collectivement validés » (Uphoff 1986, p. 9). Il y a donc des institutions qui sont des organisations (structures aux rôles reconnus et acceptés) et d'autres qui ne le sont pas. Dans son ouvrage *Governing the Commons*, Ostrom (1990 : 51) donne un sens plus restrictif aux institutions et propose la définition suivante :</footnote>

<footnote>... ensemble de règles de travail utilisé pour déterminer qui sera habilité à prendre des décisions dans une sphère d'activité donnée, quelles seront les actions autorisées ou prohibées, quelles seront les règles qui s'appliqueront à tous, quelles seront les procédures applicables, les informations qui devront ou non être fournies et quelles seront les rémunérations attribuées aux individus en fonction de leurs prestations.</footnote>

<footnote>Dans ce sens plus étroit, les institutions prennent en compte les normes de comportement définies suivant des règles et normes, qui sont des déclarations – écrites ou non – spécifiant ce qui est défendu (interdictions), ce qui est autorisé (permissions), et ce qui est obligatoire (prescriptions). Différant en cela des normes, les règles doivent être assorties de sanctions en précisant celles qui s'appliqueront en cas de non respect de la loi (Crawford et Ostrom 1995).</footnote>

<footnote n="16">16 L'homme et les réserves de la biosphère (fin des années 1970) ; projets intégrés de développement et de conservation (années 1990) ; stratégies dites des « couloirs forestiers » (de la fin des années 1990 au début des années 2000) ; plus récemment, sites de gestion forestière durable.</footnote>
L'intérêt pour la conservation s'est aussi manifesté sous la forme de visites occasionnelles de fonctionnaires de l'Etat (gendarmes et gardes forestiers) qui se rendent dans les villages principalement à des fins d'extorsion, en tous cas dans l'esprit des villageois (Rabesahala Horning 2005).

Au niveau de la communauté, un facteur crucial détermine les chances de succès des acteurs clés qui veulent monopoliser l'accès aux ressources : leur volonté et leur capacité de faire appliquer les règles d'usage. La capacité des acteurs clés à faire respecter les règles d'usage dépend à son tour de leur aptitude à légitimer leur propre autorité et à formuler des règles compatibles avec les systèmes de production locaux. De cette façon, les règles seront mieux comprises et considérées non plus comme des outils de l'administration mais comme des outils d'exclusion dont les acteurs clés se serviront pour exclure d'autres utilisateurs potentiels de la forêt et les empêcher de s'approprier les ressources forestières. Au niveau national, les négociations s'articulent autour du caractère prioritaire (ou non) à accorder à la conservation, le gouvernement dépendant des contributions financières des bailleurs pour renforcer et assurer le fonctionnement d'institutions environnementales chargées d'exécuter ses objectifs stratégiques (à travers des programmes de conservation). Les bailleurs, quant à eux, dépendent de la volonté de coopération du gouvernement et de sa capacité à mettre en œuvre des politiques de conservation afin de leur permettre d'atteindre leurs objectifs. Dans un contexte où l'Etat a des capacités administratives insuffisantes ou ne peut apporter qu'un faible soutien politique, quelques succès pourront être obtenus mais l'impact sur la conservation restera vraisemblablement très limité.

Enfin et en dernière analyse, le fait de comprendre la dynamique de la conservation dans ses deux dimensions et non pas dans l'une ou l'autre seulement – autrement dit, aux niveaux de la politique nationale et des stratégies mises en place par la communauté – permet de voir plus clairement pourquoi les réalisations en matière de conservation ne sont pas à la hauteur des investissements des institutions. La Figure 12.2 décrit les conditions spécifiques et limitées dans lesquelles la conservation a quelque chance de succès aux niveaux national et local. Elle dépeint quatre scénarios possibles au niveau local et montre qu'une politique de conservation n'est probable que dans deux scénarios seulement – à savoir, quand les règles sont en place et que les capacités d'application de la législation sont suffisantes pour régler les différends au cas où les intérêts des acteurs divergeraient. Il en va de même pour les quatre scénarios possibles au niveau national où une politique de conservation ne pourra probablement être adoptée que dans un contexte où les institutions sont déjà en place et où existent de bonnes capacités de financement pouvant contrebalancer l'engagement limité de l'un ou l'autre des acteurs clés (dans ce cas, le gouvernement). La situation qui prévaut à Madagascar laisse toutefois penser que les engagements financiers pris en faveur de la conservation ne sont pas une condition suffisante si le gouvernement n'a pas auparavant mis en place des mécanismes institutionnels permettant l'alignement des intérêts ou des institutions aux deux niveaux de la prise de décision (symbolisés par la flèche du bas).
<figure><img src="image_29.png" /><figcaption>Figure 12.2 Conditions nécessaires à la conservation des ressources aux niveaux national et local</figcaption></figure>

## Description de l'expérience GELOSE (gestion locale sécurisée) de 1999 à ce jour

Se contenter de mettre en place à chaque niveau des conditions spécifiques minimales pourrait se révéler insuffisant pour obtenir des résultats dans le domaine de la conservation si les liens fonctionnels entre les deux sont trop distendus. Au nombre de ces liens figurent : les actions menées dans les domaines de la communication et de la sensibilisation (par exemple, sensibilisation des acteurs à leurs droits et responsabilités en régime de cogestion) ; la confiance (les acteurs sont disposés à se faire mutuellement confiance, ce qui est un rebondissement de la relation historique existant entre l'Etat et les communautés) ; et l'intérêt (qu'il s'agisse des mêmes intérêts ou d'intérêts en conflit avec d'autres intérêts ou avec des objectifs de conservation). Le défi consistant à relier effectivement les décideurs aux multiples niveaux de décision est bien pris en compte dans les expériences de gestion locale sécurisée (dites GELOSE) tentées à Madagascar. Randrianarisoa et al. (2008 ; Encadré 12.1) font état de contrats GELOSE ayant eu un effet positif sur les conditions de vie locales et l'environnement dans certaines communautés choisies pour y tenter l'expérience, cet effet se traduisant par une augmentation de la valeur économique de la ressource ainsi gérée (vers à soie dans les cas décrits). Si les bénéfices potentiels de ces contrats ont été identifiés, les études conduites pour évaluer l'efficacité et la faisabilité des contrats de type GELOSE à l'avenir montrent clairement que la relation existant entre les différents niveaux de prise de décision reste ténue en l'absence d'un renforcement de certains caractères institutionnels souvent singuliers des projets à court terme (comme l'élément de facilitation externe relevé dans l'encadré D qui favorise l'obtention des résultats positifs rapportés). Les acteurs clés qui interviennent aux niveaux national et local ont des difficultés à intégrer les intérêts respectifs de toutes les parties dans leurs décisions de gestion, d'où la fracture qui s'insinue entre les deux niveaux de décision (Montagne et Cooke 2007, p. 175-188). Il en est résulté une capacité amoindrie de ces modes de gestion GELOSE à remplir leurs objectifs primordiaux en matière de gestion effective (plutôt que nominale) décentralisée et durable des ressources naturelles.
## Encadré 12.1 Transfert de la gestion des ressources forestières dans les hauts plateaux de Madagascar : les cas d'Arivonimamo et de Merikanjaka

A. Randrianarisoa, E. Raharinaivosoa et H.E. Kolff

En 1996, Madagascar adoptait une politique suivant un mode de gestion locale sécurisée, ou GELOSE, pour transférer les responsabilités de gestion des ressources naturelles aux communautés locales. Un an auparavant, le décret de gestion contractualisée des forêts, ou décret GCF, avait été promulgué pour préciser les modalités du contrat de gestion des forêts conclu au bénéfice des communautés locales. Ces deux instruments témoignent de la volonté politique du pays de décentraliser la gestion de ses ressources naturelles.

En vertu de ces politiques, les responsabilités de gestion des forêts décentralisées étaient transférées à des associations de communautés forestières légalement établies (les COBA). En 2000, deux programmes de développement rural successifs (le FDP et le SAHA) financés par la Suisse et mis en œuvre par une ONG suisse, Intercoopération, ont appuyé les activités liées au transfert de gestion des ressources forestières. Merikanjaka et Arivonimamo sont deux des municipalités rurales des hauts plateaux du centre de Madagascar où les nouvelles politiques de gestion décentralisée des forêts ont été mises en pratique.

Conformément aux demandes formulées par les COBA, le concours apporté au programme a ciblé les objectifs suivants : (i) aider les communautés à rédiger les contrats de transfert et de mise en œuvre des plans d'aménagement des terres ; (ii) veiller à l'exécution des plans de gestion forestière ; et (iii) renforcer les capacités locales afin de mettre en place des activités génératrices de revenus et une infrastructure socio-économique. Les effets positifs de ces activités de transfert de gestion sont déjà manifestés dans les cas suivants :

* Préservation et bonne gestion de la forêt de Tapia

* Maîtrise des feux de brousse

* Régénération de la population en voie de déclin des vers à soie et renaissance de l'industrie de la soie

* Amélioration des systèmes d'alimentation en eau pour la riziculture des basses terres

* Diminution du braconnage de plantes médicinales et de plantules d'orchidées

* Amélioration des conditions de vie des familles les plus vulnérables

* Emergence d'un leadership local

* Renforcement du capital social à travers un renforcement des relations entre les COBA (et d'une COBA à l'autre) et les communes administratives

* Accès au financement étranger

Au nombre des facteurs de réussite communs aux deux sites figurent :

* La mobilisation des autorités communales et régionales

* Le sentiment d'appropriation prévalant dans les COBA

* L'approche intégrée au développement local
* La qualité de l'aide technique

* Le soutien apporté à la gouvernance locale

A Arivonimamo, les effets de ces facteurs ont été encore plus tangibles grâce à :

* Une valorisation économique de la ressource

* L'existence (préalable) de chaînes structurées de commercialisation

* Des bénéfices réguliers et immédiats perçus par les familles les plus pauvres.

Une comparaison avec Arivonimamo fait apparaître que, dans le cas de Merikanjaka, des motivations culturelles avaient certes incité les communautés à privilégier le transfert de gestion mais que des conflits étaient survenus entre plusieurs COBA et qu'ils avaient à la fois ralenti le processus et sapé les bénéfices potentiels.

Grâce à l'effet d'entraînement de toutes ces activités, 19 COBA de la commune rurale d'Arivonimamo et quelque 10 COBA de la commune de Merikanjaka se sont constituées en une union qui, depuis sa création, a bénéficié d'un appui financier des autorités locales. Cette expérience de gestion décentralisée a été effectuée dans chacune des deux communes et dans les communes voisines. Elle a été confrontée aux problèmes suivants :

* Utilisation d'approches différentes par les partenaires techniques et financiers, ce qui a causé quelques difficultés quant à l'adoption interne du processus

* Exclusion des groupes vulnérables

* Conflits d'intérêt entre les différentes COBA et au sein de l'union

* Pénurie de ressources disponibles

* Retards dans la mise en œuvre du mode de gestion décentralisée des ressources naturelles

Dans les deux expériences conduites sur la gestion communautaire des ressources forestières, le transfert des responsabilités de gestion aux communautés locales a donné des résultats encourageants à condition de veiller à ce que les éléments suivants soient présents : (1) des gains concrets en matière de développement économique ; (2) des efforts dynamiques pour répondre aux besoins des diverses catégories sociales composant les communautés locales ; et (3) une coopération effective entre les communautés locales, les autorités en charge de ces communautés et les services forestiers décentralisés.

## Implications politiques des stratégies adoptées

Deux démarches distinctes doivent être effectuées pour obtenir de meilleurs résultats en matière de conservation. En premier lieu, lors de l'adoption des stratégies, il conviendra de tenir compte du fait que les contextes différent et ne sont pas toujours propices à l'obtention de résultats en matière de conservation. Il s'ensuit donc que les projets doivent cibler des contextes dans lesquels les conditions minimales décrites dans cette
'étude sont présentes et remplies aux deux niveaux de la prise de décision ou des situations dans lesquelles il est facile d'établir ces mêmes conditions.

Pour évaluer la situation (présence d'un ensemble minimum de conditions requises) à sa juste mesure au niveau local, il importe de faire un état des lieux en matière de règles et d'intérêts existants. S'agissant des règles, on peut en faire l'évaluation sur les bases suivantes : (i) l'existence (ou non) de règles en place ; et (ii) si des règles existent, la mesure dans laquelle elles sont appliquées. Dans les cas où les règles ne sont pas appliquées, il importe également d'évaluer la mesure dans laquelle ces règles et ceux qui sont chargés de les faire appliquer sont considérés comme légitimes à la fois par les communautés dépendantes des forêts et par les représentants du gouvernement au niveau local, responsables de la conservation ou de la gestion des forêts. L'intérêt pour la gestion forestière peut aussi se déduire des propos tenus et des actions engagées par les parties prenantes (communautés et responsables officiels), les actions constituant en l'occurrence le meilleur indicateur qui soit. Dans les cas où le comportement des parties prenantes entraîne une dégradation de la ressource forestière (par exemple, en raison d'une utilisation excessive par les communautés ou d'actes de corruption perpétrés par des agents du gouvernement), il faudra rechercher les causes de ces comportements afin d'identifier les principaux obstacles – et leurs motivations – à une utilisation durable. Comme le suggèrent Karsenty et German *et al*. dans leur étude, ces obstacles peuvent avoir pour origine l'insuffisance du financement de la gestion forestière au niveau local, le prix du marché demandé pour les produits forestiers, ou la forte capacité des institutions et des tenants du régime foncier local à réglementer l'accès aux ressources.<fnref n="17" />

Au niveau national, les conditions de base sont plus faciles à évaluer : les gouvernements s'engagent – à des degrés divers – dans la voie de la conservation, mais ceux qui s'y sont fermement engagés sont plus enclins à établir des institutions qui seront chargées de mener à bien les politiques de conservation et à en financer le fonctionnement de façon adéquate. La situation varie d'une époque à l'autre. Ainsi le président Marc Ravalomanana travaillait en étroite collaboration avec les organisations chargées de la conservation (à travers les bailleurs), ce qui n'était pas le cas de son prédécesseur.<fnref n="18" /> Les conditions prévalant sur l'île jusqu'au mois de mars 2009 étaient donc plus favorables qu'elles ne l'étaient avant 2002.

Il est aussi possible de mettre en place, sans autre préalable, un ensemble de conditions minimales requises – dans les cas où ces conditions ne seraient pas remplies – pour augmenter les chances de succès de futures initiatives de conservation. Une option consiste

<footnote n="17">17 Au cours des deux dernières décennies, d'innombrables études ont été conduites – en consultation avec les acteurs locaux – sur divers aspects de l'utilisation de la ressource locale. Les résultats de ces études n'ont été que rarement pris en compte une fois terminés le projet ou la tâche ayant fait l'objet de la recherche. Il serait sage de tirer parti des informations présentées dans les rapports de recherche pour identifier des sites-cibles potentiels. En outre, les organisations intéressées par une collaboration dans le cadre des interventions menées en matière de conservation devraient solliciter le concours des autorités locales (maires, agents forestiers, agents de vulgarisation agricole, chefs religieux, etc. au niveau de la commune) et de membres respectés de la communauté locale pour les communautés relevant de leur juridiction. De nombreuses personnes, membres des différents groupes cités ci-dessus, sont en effet détentrices d'informations fiables sur les diverses communautés avec lesquelles elles ont des contacts réguliers et savent probablement aussi, si les conditions nécessaires à l'obtention de résultats en matière de conservation sont réunies.</footnote>

<footnote n="18">18 Le contexte international des deux présidences était très différent (guerre froide pour l'une, époque néo-libérale pour l'autre).</footnote>
à axer l'objectif des mesures incitatives au niveau local sur la gestion durable des forêts à travers : un soutien accordé à la valorisation de la ressource et à sa commercialisation sur les marchés locaux ; des actions de terrain tenant compte des priorités locales en matière de conservation ; et/ou des actions tendant à renforcer les régimes fonciers dans les forêts. L'étude de cas rapportée dans l'encadré D montre comment une bonne facilitation peut renforcer à la fois le sentiment d'appropriation des populations au niveau local dans un contexte de gestion décentralisée des ressources forestières, et leur intérêt pour la conservation de leurs ressources naturelles à travers la promotion d'activités génératrices de revenus et une politique d'appropriation de ces initiatives. Il devrait être aussi possible de renforcer la légitimité (telle qu'elle est perçue par la population) des règles locales en déléguant l'autorité d'établir des règles aux communautés locales. Des expériences réussies de réformes instituant de telles « règles d'usage coutumier (local by-law) » ont été rapportées pour l'Afrique de l'Est (German et al. 2008 ; Sanginga et al. 2004).

Si cette première démarche visant à s'assurer que les conditions minimales sont bien réunies se révèle nécessaire, elle n'est toutefois pas suffisante pour garantir un impact sur la conservation. Compte tenu du contexte dans lequel les décideurs évoluent, il est d'importance critique d'envisager de mettre en place des voies de communication entre les acteurs les plus influents (c.-à-d. ceux dont les décisions peuvent interagir entre elles et avoir un impact potentiel sur l'utilisation et la conservation des ressources) à tous les niveaux de décision. L'objectif principal de cette deuxième démarche est d'aider les acteurs à identifier des points d'intérêt communs et, par conséquent, à favoriser une coopération s'articulant autour de questions liées à la gestion des ressources.

A certains égards, il s'agit d'un défi difficile à relever compte tenu des perceptions négatives que l'Etat et les parties prenantes au niveau local ont toujours historiquement entretenues à propos les uns des autres. Chacun de ces deux groupes accuse régulièrement l'autre de dégrader le milieu forestier et d'autres ressources comme les pâturages et les terres agricoles (Rabesahala Horning 2005, p. 152). Le défi n'est cependant peut-être pas si insurmontable à d'autres égards, précisément (et paradoxalement) parce que les deux groupes sont en contact depuis longtemps. Il est historiquement avéré que l'Etat a pu étendre son emprise sur les communautés et formuler un certain nombre de demandes. Les exemples d'initiatives mandatées par l'Etat abondent, s'étageant de la perception des impôts à l'époque coloniale, à l'organisation d'élections ou de travaux de réparation de routes aux plus bas niveaux de la hiérarchie administrative depuis l'indépendance (Rabesahala et al. 1994). L'existence d'un appareil d'Etat est indéniable et cet appareil a permis à l'Etat de formuler des demandes et de veiller au suivi en édictant des règles assorties de sanctions en cas de non respect.<fnref n="19" /> Les communautés, quant à elles, ont aussi été invitées à présenter des demandes à l'Etat. Il est très souvent arrivé, en particulier pendant les campagnes électorales et à l'occasion de la mise en place de projets de développement de type participatif, que les membres d'une communauté aient été invités à établir une liste de leurs besoins et intérêts prioritaires. Comme indiqué ci-dessus, certains ont même été sollicités pour cogérer les ressources avec un homologue représentant l'Etat (GELOSE).

<footnote n="19">19 Cela ne veut pas dire que la réaction de l'Etat (et de ses représentants) ait toujours été cohérente quand il s'est agi de surveiller et de sanctionner des comportements hors norme. Les représentants de l'Etat ont toujours plutôt choisi de prendre en compte les communautés rurales quand il en allait du meilleur intérêt de l'Etat.</footnote>
Par contre, rares ont été les occasions où les communautés ont été consultées en leur qualité de bonnes gardiennes de l'environnement et encore moins en tant qu'experts capables de formuler des recommandations en matière de gestion des ressources. C'est ce type de mentalité qu'il conviendrait de changer en premier lieu afin que les communautés puissent conclure de réels partenariats pour une gestion durable des ressources naturelles avec des retombées bénéfiques sur le plan de l'économie locale.

De nouvelles voies de communication devraient compléter (et non remplacer) l'approche *top-down* (de type directif) en l'assortissant d'une approche *bottom-up* (de bas en haut) pour que les partenaires puissent traiter d'égal à égal. Il ne s'agit pas ici d'instituer en bonne et due forme de nouvelles courroies de transmission de l'information mais de définir les nouveaux rôles et les nouvelles responsabilités à assumer aux niveaux local et national. Il faudra aussi mettre en place des mécanismes de participation aux bénéfices. Les cas mentionnés dans l'encadré D (ceux des municipalités de Merimanjaka et d'Arivonimamo) donnent à penser que le partage des bénéfices financiers tirés d'activités de cogestion est une incitation réaliste à la conclusion de partenariats à long terme entre partenaires égaux.<fnref n="20" /> Cela peut aider à aligner les intérêts locaux sur les intérêts nationaux et internationaux en matière de conservation, ou à renforcer le potentiel des communautés à faire respecter les règles en les encourageant à s'approprier ces règles au niveau local – sans oublier l'argument avancé plus haut concernant l'ensemble de conditions nécessaires.

En dernière analyse, il est indispensable que ceux qui prennent les décisions au niveau national comprennent que leurs succès dépendront en fin de compte largement de ce que les communautés locales décident de faire de leur environnement. Un premier pas dans cette direction serait de veiller à ce que les plans de gestion de la ressource prennent naissance au niveau local. Compilés à un échelon donné de la hiérarchie administrative, ces plans seraient évalués à l'échelon suivant, laissant éventuellement à l'Etat le soin de regrouper toute une série de plans (ou projets) de gestion régionaux qui enrichiraient le dossier des informations lui permettant de prendre des décisions stratégiques au niveau national. Les décideurs politiques seraient ainsi mieux armés pour juger de ce qu'il est réaliste d'attendre des communautés en matière de gestion des ressources naturelles. L'étape suivante consisterait à formuler des politiques susceptibles de s'adapter aux différents contextes régionaux, voire à la situation des différentes communautés, compte tenu des capacités existantes et des contraintes rencontrées en matière de gestion. L'approche actuelle de type directif *top-down* ne peut qu'exclure de telles possibilités.

## Conclusions

Il devient évident à la réflexion, au vu de la dynamique de la prise de décision en matière environnementale aux niveaux national et local, qu'il n'est possible de mener une bonne politique de conservation qu'en présence de conditions limitées et spécifiques liées aux

<footnote n="20">20 Des études sur les avantages pouvant être retirés de ces incitations financiers ont été menées dans d'autres parties du monde comme dans le cas du parc national de Tikal au Guatemala (voir Dietz, Ostrom et Stern 2003, p. 10-11).</footnote>
intérêts que portent à la conservation les différentes parties prenantes, aux institutions que les acteurs clés mettront en place – après négociations – pour défendre leurs intérêts, et aux réactions des utilisateurs de la ressource à ces institutions (à savoir, les règles de conduite qu'ils entendent spécifier et les rôles qu'ils entendent assigner). Les éléments probants fournis par cette étude sur la situation de Madagascar complètent des éléments d'information similaires recueillis en Asie du Sud-Est (Lebel 2006). Ils étayent aussi les arguments invoqués sur le plan théorique pour demander la conduite d'analyses à niveaux multiples afin de compléter les analyses à niveau unique et nous permettre ainsi de mieux comprendre pourquoi il est si difficile de réussir en matière de conservation des forêts et des ressources naturelles.

Concevoir et adapter à leurs fonctions les institutions qui seront chargées d'administrer la conservation suppose que l'on y consacre non seulement des ressources matérielles et financières considérables mais aussi beaucoup de temps. Il nous semble donc trop facile dans ces conditions de partir du postulat qu'une législation formelle et une aide étrangère sont des remèdes universels pour lutter contre la déforestation (et les pertes de biodiversité qui en découlent). Cela ne signifie pas que toutes les initiatives de conservation sont vouées à l'échec. Au contraire, le cas de Madagascar laisse entendre que des opportunités existent bel et bien et que les institutions en place peuvent être utilisées de façon délibérée, ciblée et effective. De telles opportunités se présentent dans le cas où les institutions locales ont été mises en place précisément pour protéger les intérêts des membres des communautés qui veulent une politique de conservation pour les forêts. La forêt sacrée d'Analavelona, en pays Bara, en est l'une des meilleures illustrations qui soit (Rabesahala Horning 2005).

Le cas de Madagascar nous montre aussi que les gouvernements confrontés à des crises environnementales disposent des outils nécessaires pour exploiter les ressources de leurs pays selon des modes bénéfiques pour l'environnement et les stratégies de conservation. Il reste à ces gouvernements à comprendre les contextes particuliers dans lesquels se nouent et se négocient les relations de pouvoir visant à contrôler à divers niveaux de prise de décision l'accès à la ressource forestière.

## Remerciements

L'auteur souhaite remercier Ned Horning, de l'American Museum of Natural History's Center for Biodiversity Conservation (CBC), de l'aide qu'il lui a apportée (collecte et analyse des données de télédétection) et deux lecteurs anonymes qui ont bien voulu revoir des versions précédentes de cette étude. Leur concours lui a été très précieux.
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# Partie 3

## Commerce international, finance et réformes de la gouvernance du secteur forestier
<figure><img src="image_30.png" /></figure>
# Chapitre 13

## Le commerce international du bois au Ghana

### Tendances et répercussions sur les conditions de vie locales et la gestion durable des forêts

J.H. Owusu

### Résumé

L'adoption en 1983 d'un programme de redressement économique basé sur la libre concurrence pour faire revivre l'économie du Ghana sous une forme « durable » a marqué un tournant décisif pour l'industrie et le commerce du bois. En général, il en est résulté un formidable bond en avant et une forte expansion des exportations, notamment du bois de construction, vers le marché traditionnellement dominant du continent européen, sans oublier les nouveaux marchés gagnant régulièrement en importance comme le Moyen Orient, l'Asie et l'Asie du Sud-Est, l'Amérique du Nord et quelques pays d'Afrique de l'Ouest. Parallèlement à leurs effets qui aggravent la déforestation, ces nouvelles tendances ont grandement perturbé les traditionnelles relations d'interdépendance existant entre les secteurs formel et informel de l'industrie du bois, la gestion des forêts et les conditions de vie des communautés vivant en milieu forestier. Nous examinons dans ce chapitre quelques unes des répercussions de ces tendances suivant une méthode d'analyse qualitative qui montre comment la démarche centralisée adoptée par le Ghana pour soutenir ses exportations de bois a plus encore marginalisé les communautés forestières, créé une pénurie de bois de construction sur le marché national et appauvri les relations traditionnelles en aval entre les scieries et les industries de transformation. L'analyse s'appuie sur les recherches effectuées par l'auteur sur le secteur de la transformation du bois, étayées par de nombreux ouvrages et toutes les données de base et données secondaires qu'il a pu recueillir sur l'industrie ghanéenne du bois, notamment les documents administratifs et les statistiques du gouvernement. Son argumentation s'articule autour de l'opinion bien ancrée qu'une saine relation symbiotique entre les secteurs formel et informel de la filière bois et les communautés forestières est essentielle à la pérennité de l'exploitation de la ressource et à sa commercialisation aux plans national et international. L'auteur conclut sur la nécessité, pour promouvoir ce type de relation, d'un regard neuf, à la fois pragmatique et bienveillant, porté par les dirigeants et décideurs politiques africains sur la spécificité et la dynamique du secteur informel et des communautés qui vivent dans la forêt. Les stratégies formulées et mises en application selon cette optique devraient se fonder sur la notion de partenariat qui est le passage obligé pour assurer le développement durable de tout le secteur forestier.
## Introduction

Comme la plupart des pays de l'Afrique subsaharienne, le Ghana a adopté un programme d'ajustement structurel (PAS) – constitué d'un ensemble de politiques économiques basées sur un marché de libre concurrence et dénommé « programme de redressement économique » (PRE) – en avril 1983 sous les auspices de la Banque Mondiale et du Fonds monétaire international (FMI). L'objectif de ces réformes était de relancer une économie ghanéenne exsangue et de promouvoir le développement d'une façon « accélérée » et « durable » (Banque Mondiale 1981, 1989). Pendant toute la décennie précédant la mise en œuvre du programme d'ajustement structurel (1973-1982), cette conjoncture économique générale avait coïncidé avec un rapide déclin des exportations de bois incluant les grumes, le bois de construction et autres produits ligneux comme les bois de placage et le contreplaqué, qui avait atteint son point le plus bas en 1982, juste une année avant le démarrage du PAS. Véritable tournant du commerce ghanéen du bois, le PRE adopté dès les premiers mois de 1983 a entraîné une reprise et une expansion spectaculaires des quantités de bois exportées par le Ghana pendant la décennie suivante, voire au-delà (1983-2006), comme le montre la figure 13.1 ci-dessous.

Dans ce chapitre, l'auteur étudie les conséquences de cette forte progression sous l'angle des volumes et de la ventilation des produits exportés ainsi que de leur destination. Il s'intéresse en particulier à l'impact de cette expansion sur les relations traditionnelles d'interdépendance entre les secteurs formel et informel de l'industrie du bois, les conditions de vie des communautés forestières et la gestion des forêts. Au niveau national, il analyse et montre comment la quête du Ghana – à la recherche d'échanges durables pour ses exportations aussi bien en quantités qu'en variétés de bois – a appauvri les

<figure><img src="image_31.png" /><figcaption>Figure 13.1 Volumes exportés (bois de construction et autres produits ligneux) 1973-2006</figcaption></figure>
relations traditionnelles d'intégration entre les scieries, en situation de surcapacité de transformation, et les entreprises en aval du processus de production, entraînant ainsi une grave pénurie de bois de construction sur le marché national. Cette situation a donné lieu à ce qui est largement perçu comme constituant des activités illicites perpétrées par des sociétés de tronçonnage pour répondre à la demande intérieure, portant ainsi préjudice aux communautés forestières qui se trouvent de plus en plus marginalisées. Au niveau international, l'auteur montre comment les sociétés ghanéennes de transformation du bois sont à présent essentiellement devenues des sous-traitants de complaisance pour des entreprises étrangères à travers une plus large intégration en aval qui a entraîné l'exportation à l'étranger de tout un potentiel ghanéen d'emplois dans l'industrie de transformation du bois. Le chapitre comporte quatre sections dont la première est consacrée à une description succincte de la méthodologie utilisée. La deuxième porte sur une étude du contexte économique et politique général et, notamment, de la nature du programme d'ajustement structurel, des raisons pour lesquelles il a été adopté et des perspectives qu'il ouvre, ainsi que de l'importance du secteur forestier et du commerce du bois dans ce cadre élargi. Dans la troisième, l'auteur axe son propos sur les effets des nouvelles tendances et leurs répercussions sur les conditions de vie locales et la gestion durable des forêts. Il y examine aussi les questions relatives à la marginalisation des communautés forestières et au secteur informel – en s'intéressant plus particulièrement au mouvement de centralisation des fonctions de la gouvernance forestière dont le but est de surveiller les exportations de bois relevant du PRE mais qui aboutit à un appauvrissement des relations entre les secteurs formel et informel de l'industrie de transformation du bois et, par conséquent, à une perte d'emplois. Dans la quatrième enfin, il dresse ses conclusions et formule des recommandations en matière de stratégies à appliquer.

## Méthodologie

Essentiellement qualitative, l'analyse ci-après se fonde sur les recherches que l'auteur a commencées en 1990 et qu'il mène encore actuellement sur le secteur du bois en utilisant des méthodes à la fois quantitatives et qualitatives axées sur l'identification des mécanismes influençant les tendances de la production et de l'exportation de bois transformé, mais aussi sur les effets de ces tendances ou changements. Dans cette optique, l'auteur a recueilli les données de base et secondaires nécessaires sur l'industrie du bois au Ghana, y compris les textes administratifs pertinents concernant les orientations politiques et les statistiques relatives aux échanges commerciaux de ce produit au cours des missions de recherche qu'il a effectuées tous les étés au Ghana de 1991 à 2007. L'accès aux données s'est toujours révélé singulièrement difficile et limité en raison surtout d'un excès de visibilité prévisible de l'auteur dans son pays ou encore de sa vulnérabilité aux tracasseries administratives des autorités chargées du contrôle et de la réglementation. Une grande partie des informations requises ont néanmoins pu être recueillies par d'autres chercheurs comme Donkor (2003), Sarfo-Mensah (2005), Domson et Vlosky (2007) et Birikorang et al. (2001). Chaque fois que possible, les données de base ont été collectées suivant un mode de recherche intensif le plus souvent fondé sur les techniques d'entretien qualitatives utilisées en entreprise, particulièrement
bien adaptées aux études menées en période de mutation économique en raison de leur sensibilité aux complexités historiques, institutionnelles et stratégiques (Schoenberger 1991). L'auteur s'est entretenu avec du personnel clé d'entreprises de transformation du bois et des dirigeants d'organisations importantes chapeautant ces entreprises comme la *Ghana Timber Millers Organisation* (Organisation des scieries du Ghana). Les données statistiques recueillies auprès de sources gouvernementales et non-gouvernementales lui ont permis de découvrir et mesurer les caractéristiques communes et tendances générales des exportations des entreprises et des conditions dans lesquelles elles se déroulent. Au nombre de ses sources d'information ont figuré des organismes compétents en la matière comme le *Ghana Statistical Service* (Service statistique du Ghana) et le *Ministry of Land and Mineral Resources* (Ministère des ressources naturelles et minières) dont les données ont été complétées par des organisations internationales comme l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT). Cette étude s'est aussi appuyée sur des travaux réalisés par des ONG comme le *Forest Watch Ghana* et par le Programme de recherche forestière du DFID.

## Ajustements structurels dans le secteur forestier et le commerce du bois

Il est désormais reconnu que les schémas des échanges commerciaux du Ghana depuis la période coloniale – à l’intérieur du pays comme au niveau international – et les conditions de vie de la plus grande partie de la population ghanéenne suscitent des difficultés d’ordre structurel à l’origine de déséquilibres économiques et sociaux qui entravent le développement du pays (voir ONU/CEA 1986). A l’instar d’autres pays de l’Afrique subsaharienne, les effets de ce déséquilibre structurel que les chercheurs s’accordent largement à attribuer à l’incorporation des économies de ces pays dans le système actuel de mondialisation des échanges (Mabogunje 1981; Sawyerr 1990) se traduisent par une forte orientation de l’économie du pays vers l’exportation de ses produits primaires et semi-transformés, et par le haut niveau de pauvreté de la plupart de ses habitants dont les communautés forestières représentent une forte proportion. Les problèmes structurels du Ghana (anciennement dénommé *Gold Coast* à l’époque de la domination britannique) ont commencé pendant la période coloniale quand la Grande-Bretagne a organisé la colonie de façon à rendre l’économie ghanéenne tributaire en la mettant au service de l’expansion de sa propre économie. S’agissant de décentralisation en matière de gouvernance et de gestion forestières, par exemple, Sasu (2004) relève qu’à l’époque coloniale le but de ce mode d’organisation était de solliciter l’appui des autorités traditionnelles pour mettre en œuvre les politiques coloniales en leur fournissant une base légale pour assumer certaines fonctions administratives restreintes sur le plan local comme celles ayant trait à la gestion des ressources. S’agissant des conditions de vie des communautés forestières, par exemple, un rapport du réseau FERN – le Réseau des ressources et des forêts de l’Union européenne (*Forests and European Union Resource Network*) – (Rapport 2006, p. 19) souligne que l’Etat colonial, en tant que « créateur de sociétés commerciales européennes, décourageait les activités de subsistance de l’économie traditionnelle en forçant délibérément les communautés à adopter des activités économiques de rente et
en les coupant de leurs liens avec leurs ressources ». Après l'indépendance en 1957, un régime de centralisation s'est rapidement imposé à mesure que s'accentuait le contrôle de l'Etat sur la gouvernance et les ressources naturelles au niveau local (Sasu 2004, p. 3). Ce changement de régime n'a en rien modifié l'action de « l'Etat qui a continué à garantir au secteur des entreprises et, en particulier, aux sociétés transnationales, un accès peu coûteux aux richesses du patrimoine des communautés et à abuser de leurs droits. De même, les ressources naturelles ont continué à être sous-évaluées sur les marchés mondiaux de matières premières et les richesses transférées vers les grosses entreprises du Nord » (réseau FERN 2006, p. 20). Au moment de l'indépendance en 1957, l'économie était donc « faussée », marquée à la fois par une orientation unilatérale dominée par l'exportation de matières premières comme le bois et une dépendance vis-à-vis du commerce extérieur (voir Sawyerr 1990), sans oublier une tendance à la marginalisation des communautés forestières.

D'après la Banque Mondiale et le FMI, principaux promoteurs et parrains du PRE (Programme de redressement économique) du Ghana, la cause première des problèmes structurels de l'industrie du bois et du commerce y afférent dans les années 1970 et 1980 serait cependant attribuable aux distorsions du marché résultant d'une intervention – perçue comme non utile – de l'Etat sur l'économie. En conséquence, il devenait nécessaire de « procéder à des ajustements structurels » de la fragile économie ghanéenne pour « arriver au juste prix » (Younger 1989) et de forger un développement durable accéléré dans tout le pays. C'est dans ce contexte que la volonté d'engager le secteur forestier – ainsi que la production et l'exportation de bois en découlant – dans le commerce international a pris de l'importance dans le contexte du programme d'ajustement structurel.

## L'économie ghanéenne et le secteur forestier

L'économie du Ghana qui était l'une des économies en développement les plus prometteuses de la région subsaharienne à l'époque de l'indépendance en 1957 a commencé à décliner dans les années 1970 pour atteindre sa plus forte baisse au début des années 1980 en entraînant de sérieuses répercussions sur le plan politique (voir Ninsin 1990, Banque Mondiale 1984). Dès le début de l'année 1983, le pays était lourdement endetté, sa dette extérieure ajustée se montant à 1 120 638 000 $ US (déboursés) et 1 499 479 000 $ US (non déboursés), le paiement des intérêts représentant 38 705 000 $ US et le service total de la dette 99 746 000 $ US (Banque Mondiale 1985, p. 33). Il devenait extrêmement problématique pour le Ghana, dans ces conditions, d'honorer ses obligations relatives au service de la dette. Au début des années 1980, le gouvernement du PNDC (Provisional National Defence Council - Conseil provisoire de la défense nationale), comme tant d'autres gouvernements des pays en développement très endettés, a donc progressivement perdu la faculté de négocier des prêts avec des bailleurs étrangers sur une base exclusivement bilatérale. Les pays et organismes prêteurs ont dès lors œuvré de façon concertée pour promouvoir des programmes d'ajustement structurel dans les pays emprunteurs en traitant avec ceux-ci au cas par cas plutôt que collectivement en tant que groupe et pour mettre en œuvre ces programmes selon une stratégie consistant à accorder des prêts
aux pays en développement endettés et à leur dicter les stratégies à appliquer. Comme d'autres pays en développement endettés, le Ghana était tout à la fois séduit par les prêts étrangers, effrayé par les crises fiscales et le déficit de la balance des paiements et obsédé par l'éventualité d'être déclaré insolvable par le FMI et la Banque Mondiale (Ould-Mey 1996). Dans un contexte de crise économique, de menace d'insolvabilité et de risque pour la survie politique du gouvernement, comme l'a montré Ninsin (1990), l'adoption du PRE par le gouvernement ghanéen a plus relevé d'une politique métonymique<fnref n="1" /> que d'une action visant à façonner et appuyer authentiquement un développement durable. Selon Ninsin (1990), le gouvernement s'est servi de l'adoption du programme comme d'une mesure utilitaire pour désamorcer une crise politique et économique nationale qu'il avait lui-même contribué à façonner et pour conjurer le danger d'une chute imminente due à son échec initial, à savoir qu'il n'avait pas été capable « de faire fructifier les capitaux internationaux » qui, comme l'a noté Sawyerr (1990, p. 28) « permettent de rendre ... la main d'œuvre et les ressources exploitables sur place ; de fournir les matières premières et autres intrants dont ont besoin les économies occidentales industrialisées en leur assurant des débouchés pour leurs produits. A cette fin, il est nécessaire d'assurer un accès sans obstacle aux matières premières et aux marchés des pays du tiers monde et un flux ininterrompu de capitaux vers ces économies pour en soutirer un maximum de rentes et de profits ».

C'est donc dans cette optique de politique métonymique que la Banque Mondiale (1984, xx) a fait valoir au gouvernement du PNDC, dès le début du programme, que « le secteur forestier était celui qui présentait le plus fort potentiel de croissance et de recettes en devises dans l'immédiat ». Le fait de donner au programme une assise métonymique lui a conféré une valeur d'urgence et a instillé une forte motivation au sein du gouvernement pour atteindre les objectifs fixés en s'engageant à fond dans l'exploitation du secteur forestier et d'autres secteurs de production de matières premières comme ceux de l'extraction minière et du cacao. L'approche centralisée a semblé être la plus adaptée à la réussite du projet, les considérations liées aux conditions de vie et intérêts des communautés forestières n'étant donc aucunement prises en compte par le gouvernement et les capitaux étrangers – aux stades initiaux du programme en tous cas (voir Ryan 2001). Pour que le secteur forestier puisse satisfaire immédiatement aux exigences des capitaux internationaux comme à celles du PNDC, il fallait le réhabiliter sans plus attendre et un prêt de 157 millions de $ US a donc été consenti à cet effet début 1983 dès la mise en œuvre du programme. Ce prêt était le deuxième prêt le plus important jamais octroyé au titre des prêts initiaux à l'ajustement sectoriel (PASEC) avancés par la Banque Mondiale au gouvernement ghanéen du PNDC (Ofei-Nkansah 1991, p. 229). Pour les capitaux étrangers, la réhabilitation du secteur forestier constituaît une priorité en raison de la grande proportion de bois de construction semi-transformé exporté pour servir d'intrant à la consommation internationale avant la détérioration de ce secteur. C'est ainsi qu'entre 1963 et 1969, par exemple, les exportations ont représenté 50 pour cent de la production totale du secteur (CBS 1969), les années précédant l'ajustement reflétant une situation similaire.

<footnote n="1">1 Les politiques de développement sont qualifiées de métonymiques lorsqu'elles sont utilisées par un gouvernement, des décideurs politiques ou un groupe d'acteurs politiques en tandem avec leurs objectifs de développement pour réaliser des objectifs politiques non avoués ou promouvoir des intérêts ou des projets tenus secrets (voir Gore 1984, p. 258).</footnote>
## Importance et évolution du secteur forestier

En tant que secteur basé sur des ressources renouvelables, doté d'un immense potentiel d'intégration en amont et en aval et présentant, en outre, « le plus fort potentiel de croissance et de recettes en devises dans l'immédiat » pour reprendre les termes mêmes de la Banque Mondiale, le secteur forestier constituait historiquement de 5 à 6 pour cent du PIB du Ghana et 11 pour cent de la totalité des recettes d'exportation des produits de base avant la mise en œuvre du PRE. Les exportations de bois se situaient au troisième rang des exportations de produits de base après le cacao et les minerais. S'agissant des quantités exportées, les années suivant la mise en place du PRE ont connu une impressionnante reprise d'activité et une période d'expansion des exportations de bois d'œuvre, en particulier de bois transformé. Ce phénomène s'est encore accentué avec l'élimination progressive des exportations de grumes en 1987. Dès le mois de juin 1990, le gouvernement du PNDC avait apuré tous les arriérés encore inscrits au titre de sa dette extérieure, honorant ainsi ses obligations internationales en la matière. Ayant donc « réussi » à rentrer dans « les bonnes grâces » du capital international, le Ghana a pu réinstaurer des relations normales avec ses créanciers, en particulier dans le cadre du financement du commerce en 1990 (Banque Mondiale 1991), tant et si bien qu'il a même été qualifié de « meilleur élève du programme d'ajustement » dans les milieux de la finance internationale en raison des « succès » remportés. Toutes ces tendances ont eu des répercussions non seulement sur l'environnement et le phénomène de déforestation,<fnref n="2" /> mais aussi sur les relations traditionnelles d'interdépendance existant entre les secteurs formel et informel de l'industrie du bois, les conditions de vie des communautés forestières et la gestion des forêts au Ghana. Dans les sections qui suivent, nous mettons l'accent sur les effets entraînés par la volonté du Ghana de promouvoir ses exportations de bois : (a) une marginalisation encore plus marquée des communautés forestières ; (b) la création d'une situation de pénurie de bois de construction sur le marché intérieur ; (c) l'appauvrissement des relations traditionnelles d'intégration au niveau local entre les scieries et les entreprises de transformation en aval.

## Conséquences de la nouvelle conjoncture économique

### Marginalisation des communautés forestières

En 1992, le propriétaire de *The Makers*, petite entreprise ghanéenne, parmi d'autres, de transformation de bois, me faisait remarquer que « *le gouvernement exploite et exporte le bois comme si nous étions la dernière génération de Ghanéens* ». Il y a cependant lieu de relever qu'un tel courant d'exportations, sans précédent, a aussi abouti à marginaliser et à laisser à l'écart précisément les populations dont les conditions de vie dépendent de cette ressource – les communautés forestières (Bamfo 2003). Les « rentrées perçues par ces communautés propriétaires et dépendantes des forêts en retour de la destruction de leurs ressources sont négligeables », selon le rapport (2006) du FERN qui note aussi que les membres de l'ONG présente au Ghana, *Forest Watch*, sont en fait convaincus que les

<footnote n="2">² La déforestation a été exacerbée par un certain nombre de facteurs – outre les exportations de bois – comme la mise en cultures, une « politique foncière irrationnelle » telle que la décrit Boni (2006, non daté) et la surcapacité de l'industrie de transformation (UICN 2006).</footnote>
représentants de la communauté reçoivent moins de 5 pour cent de leurs droits à redevance et rien en ce qui concerne leurs droits sur l'exploitation du bois (p.11). Qualifiant cette répartition de « partage » plutôt « inégal des bénéfices » avec les communautés forestières, le rapport relève trois sphères d'activité où cette inégalité est largement présente (voir FERN 2006, p. 11-13). Premièrement, les termes de l'échange et les prix du marché fixés pour le commerce et l'exportation de la ressource forestière ne reflètent pas la valeur économique, environnementale et sociale réelle des forêts détruites pour produire du bois. Alors que la distorsion des prix constitue un transfert direct de rente aux acheteurs ou aux consommateurs internationaux, c'est le secteur formel de l'industrie du bois qui tend à être le bénéficiaire le plus direct du transfert. Deuxièmement, la perception par l'Etat de recettes sous la forme de droits d'exploitation du bois, droits d'abattage, impôt sur le revenu et taxe à l'exportation, se fait au détriment des communautés forestières. Troisièmement, des élites captent les recettes collectées par l'Etat au titre des forêts. Selon l'article 267 (6) de la Constitution du Ghana, 10 pour cent des recettes ou redevances perçues au titre des Stool lands (terres du Siège) doit être versé à l'Administrateur de ces terres pour faire face aux dépenses administratives. Quant au reste, il doit être attribué à hauteur de 25 pour cent et par l'intermédiaire des autorités politiques traditionnelles et du représentant le plus ancien et le plus haut gradé de cette hiérarchie, à la maintenance des Stool lands conformément à leur statut, 20 pour cent devant être réservés aux autorités traditionnelles et 55 pour cent à l'Assemblée du district sur le territoire duquel sont situées les terres en question. L'approche centralisée ainsi envisagée pour résoudre la question du partage des bénéfices suscite bien des difficultés parce que, comme le signale le Rapport du FERN (2006, p. 14-15), « aucune de ces institutions ne rend de comptes aux communautés propriétaires des forêts pour les redevances qu'elles perçoivent et aucune d'entre elles n'a investi ces ressources dans des projets de développement susceptibles d'ouvrir des perspectives économiques à long terme offrant aux communautés des compensations à la destruction de leurs ressources ».

La captation des redevances par les élites est aussi le fait des chefs qui tendent à s'approprier ces montants à des fins d'utilisation personnelle ou familiale, signale encore le même rapport. Ils tentent de justifier leur démarche en s'appuyant sur une clause de la Constitution qui stipule qu'il convient d'assurer « la maintenance des Stool lands de façon à en préserver le statut ». Ils prétendent que cette disposition se réfère à une prérogative royale et que ce sont seulement les redevances allouées aux Assemblées de district qui appartiennent à la communauté. Cette interprétation régalienne ne tient absolument pas compte du fait que les chefs ne sont que les gardiens des Stool lands et que les compensations accordées aux propriétaires des terres sous forme de redevances appartiennent à la communauté toute entière. Il est clairement stipulé dans la Constitution du Ghana que ces « terres sont versées au patrimoine foncier commun applicable, au nom des citoyens et pour la sauvegarde du patrimoine (...) conformément à l'usage et au droit coutumier » (Article 267(1)). Comme indiqué dans le rapport du FERN, les stools représentent et symbolisent le groupe (l'unité sociale) et non la personne qui l'occupe et le statut conféré au Stool (Siège) ne peut donc se référer qu'au bien être de la communauté qu'il symbolise.
Malgré un déboisement qui va de pair avec l'expansion des exportations de bois et le fait que la communauté forestière marginalisée n'émarge pas aux bénéfices en découlant, la *Forestry Commission* (Commission de foresterie) et l'industrie forestière n'hésitent pas à mettre en cause certains groupes de la communauté forestière – agriculteurs vivant dans la précarité et sociétés de tronçonnage en difficulté – et les feux de brousse, en les désignant comme responsables de la déforestation. S'érigeant en défenseur des communautés forestières marginalisées, le rapport FERN avance un certain nombre d'arguments. « Il s'agit là d'une grossière falsification de la vérité. S'il est vrai que des feux de brousse se soient déclarés, par exemple et en particulier au milieu des années 1980, ils peuvent tout aussi bien avoir été délibérément allumés par des gens sans scrupules qui ont recours à cette tactique pour effacer toute trace de surexploitation. Il y a aussi des cas de défrichage illégal pour mettre de nouvelles terres en culture, mais ils ne surviennent le plus souvent que dans le sillage d'une exploitation dévastatrice. Le problème de l'abattage à la tronçonneuse existe bel et bien mais tout porte à croire désormais que les opérations de tronçonnage sont de plus en plus financées par des personnes proches de sociétés d'exportation bien établies, personnes auxquelles des comptes sont rendus au titre de ces opérations » (p. 9). Il est indiqué un peu plus loin dans le rapport que, malgré le fait que « les droits de propriété des communautés avant l'époque coloniale et l'applicabilité du droit coutumier aux terres de surface ne soient pas remis en cause, l'exercice, par l'Etat, de son droit de gestion aurait cependant pu entraîner des expropriations dans la pratique ». Les seuls avantages que retirent ces communautés de leurs anciens titres de propriété consistent en ce qu'elles reçoivent une part des redevances perçues au titre de l'exploitation de la forêt et peuvent participer à l'établissement d'un inventaire avant l'octroi d'un contrat d'utilisation du bois. L'Etat prend la plupart de ses décisions les plus importantes sans en référer aux communautés qu'il traite de façon discriminatoire en matière d'accès aux ressources. Des lois datant de 1927 ont fait de l'utilisation des forêts par les communautés (p. 10) un délit. Alors que la *Forest and wildlife policy* (directive sur les forêts et leurs ressources naturelles) de 1994 cherchait à impliquer toutes les parties prenantes pour gérer les ressources forestières avec efficacité, la loi promulguée en 1998 sur la gestion des ressources du bois, le *Timber Resources Management Act* (TRMA), ne faisait plus aucune référence au concept de la participation. Comme Odoom l'a noté plus tard (2005, p. 7), bien qu'il soit stipulé dans cette loi que le consentement des agriculteurs doit être obtenu avant de pouvoir abattre des arbres sur leurs fermes et que des dommages et intérêts doivent leur être versés au cas où leurs cultures auraient subi des dégâts consécutifs à l'abattage, « ni le processus d'évaluation de ces indemnités n'est entièrement transparent ni le droit de recours très clairement défini ».

Bamfo (2003) résume la situation en ces termes : « Au cours des 50 années écoulées, les agriculteurs ghanéens ont perdu la plupart de leurs droits traditionnels sur les arbres producteurs de bois d'œuvre de leurs fermes, et leurs droits d'accès aux terres et aux arbres des réserves forestières ont été très fortement restreints ». Cette évolution est allée de pair avec la croissance des industries de transformation du bois. Les questions relatives à la gestion et aux décisions de l'Etat ainsi qu'à la responsabilisation pénale de la communauté rattachent notre propos au troisième effet induit par cette nouvelle conjoncture, autrement dit la pénurie de bois de construction (pour utilisation par la communauté) sur le marché intérieur ; le secteur informel en tant que planche de salut pour certains membres de la
communauté ; et les relations existant entre les secteurs formel et informel du commerce du bois sur le marché national et les marchés mondiaux.

## Pénurie de bois de construction sur le marché intérieur ; le secteur informel et l'appauvrissement des relations traditionnelles

Pour pouvoir mesurer les répercussions des nouvelles tendances de l'industrie du bois, il est essentiel de se placer dans la perspective de la nature structurelle dualiste (formelle et informelle) du secteur forestier en ciblant tout particulièrement le secteur informel dont relève une grande partie des communautés forestières. En général, l'attitude adoptée par les gouvernements vis-à-vis du secteur informel et leur comportement à cet égard, pendant et après la période coloniale, se sont fondés sur l'idée que ce secteur constituait « *un déroutement* des transactions économiques hors de portée de l'Etat » et, par conséquent, « (une activité) non réglementée et non légale plutôt que légale » (Hutchful 2000 cité dans Sarfo-Marfo 2005 ; Domson et Vlosky 2007) – ce qui revient à traiter cette question avec une certaine désinvolture. S'agissant de gouvernance forestière et de centralisation – plutôt que de décentralisation – au niveau de l'Etat, Sasu avance l'argument selon lequel (2004, p. 2) « rien n'a quasiment jamais été fait pour promouvoir une gestion concertée des ressources étant donné la réticence de l'Etat à déléguer une autorité de gestion aux communautés locales » – pour gérer des activités dont la plupart font partie du secteur informel. Il note à ce propos que depuis le début du 20ᵉ siècle, les gouvernements qui se sont succédé aux époques coloniale et postcoloniale ont tenté de transférer le pouvoir de contrôler ou superviser les questions liées à l'attribution des terres, des chefs traditionnels à l'Etat, et que l'une des raisons essentielles de la persistance d'un régime centralisé tient à ce que « les autorités traditionnelles sont notoirement perçues comme faisant traditionnellement mauvais usage des terres qui leur sont confiées ». Le rôle des autorités traditionnelles étant ancré dans la nature même du secteur informel, il est donc tout à fait essentiel, pertinent et opportun de se replacer dans une perspective historique. Comme relevé précédemment par Mabogunje (1981) et Sawyerr (1990), les relations entre l'Europe et l'Afrique se sont historiquement structurées en fonction de la diffusion du capitalisme international sur le continent africain pendant l'ère coloniale dans le cadre élargi du processus de création du système capitaliste. Cette structure s'est traduite sous forme d'une inégalité des échanges en matière commerciale, d'une dépendance économique, d'un contrôle exercé depuis l'extérieur et d'une organisation inéquitable de la société au sein de ces différents espaces. Tout cela était très nouveau pour l'Afrique dont le mode d'organisation des sociétés, avant l'avènement du capitalisme, différait en tous points de celui des sociétés européennes organisées suivant le mode capitaliste. Dans ce contexte, le rapport du FERN relève d'ailleurs que :

> « Pendant des siècles avant que surviennent les temps du colonialisme, ces cultures étaient dépendantes des ressources forestières. Production économique, organisation sociale, croyances religieuses et identité – toutes étaient dépendantes de cette relation. La destruction des forêts et la mise à l'écart des communautés exclues de tout accès à cette ressource sont à l'origine de l'immense bouleversement qui a secoué les communautés forestières » (p. 16).
Comme le montre la figure 13.2, le processus d'incorporation des colonies dans le système capitaliste international a abouti à l'émergence d'économies en développement hybrides comportant une dimension capitaliste et une autre de type précapitaliste, les économies africaines n'ayant encore été qu'imparfaitement incorporées dans le système à ce jour. Contrairement à une économie capitaliste caractérisée par un lieu impersonnel d'échanges et de transactions économiques, l'économie précapitaliste se définissait et se définit encore par des échanges en grande partie fondés sur des relations personnelles et sociales entre les différents membres de la société. Dans une économie précapitaliste, l'acte économique tend, par conséquent, à n'être pas motivé par le seul profit, mais s'inscrit dans une série de considérations d'ordre social qui permettent une redistribution des opportunités et des bénéfices. Cette façon de procéder est impensable dans le cadre du capitalisme moderne où l'action de l'Etat a été formalisée et domine tout le processus de redistribution (Hyden 1980). Les économies africaines sont donc partagées entre ces deux hémisphères relationnels que sont les secteurs formel et informel de l'économie. Composé de toutes les activités considérées comme faisant partie de la production officielle d'un pays (fort contrôle étatique) mesurée par le PIB (produit intérieur brut), le secteur formel est, sur le plan économique, relativement moins avancé que le secteur informel qui, lui, englobe toutes les autres activités économiques, à savoir la production des biens et services ne relevant pas du secteur formel. Les activités du secteur informel sont donc largement dissociées de celles qui sont centralisées, réglementées et fiscalisées par le gouvernement (d'où un faible contrôle étatique), la main d'œuvre travaillant dans ce secteur n'étant souvent pas rémunérée en espèces ou les salaires n'étant pas déclarés au gouvernement en tant que revenus imposables. On comprend alors pourquoi les parties prenantes aux activités du secteur formel perçoivent comme illégales les activités du secteur informel.

<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>Figure 13.2 Secteurs formel et informel de l'économie africaine</figcaption></figure>
Il convient cependant de relativiser puisque, comme le montre la figure 13.2, la séparation de l'économie africaine en deux catégories spatiales (orbites) relationnelles et en secteurs formel et informel finit par une imbrication du secteur informel dans le secteur formel au point le plus bas de l'orbite qui correspond à une forme primitive d'économie précapitaliste tandis que le capitalisme avancé se situe, lui, au point orbital le plus haut. Dans le contexte des économies nationales en Afrique et, en l'occurrence, du secteur forestier, il peut y avoir des déplacements de facteurs de production d'un secteur à l'autre, de tels déplacements étant en fait fréquents dans le cas de la main d'œuvre et des marchandises, d'où la ligne en pointillés du schéma pour séparer les secteurs formel et informel (voir Ninsin 1991 ; Meagher 1995). Ce qu'il est essentiel de retenir ici est que le secteur informel constitue un espace socioéconomique d'âpre rivalité entre les éléments d'obédience capitaliste et ceux d'obédience précapitaliste pour s'emparer du pouvoir. En d'autres termes, l'Etat est donc comme « suspendu » au-dessus du secteur informel (voir Hyden 1980) – ce qui laisse aux uns et aux autres et, notamment, à certains fonctionnaires du gouvernement, une marge de manœuvre suffisante pour entrer et sortir du secteur informel afin d'agir, au gré de leurs besoins, soit pour assurer leur survie parmi les pauvres et les chômeurs, soit en choisissant la facilité ou leur profit personnel comme dans le cas de certains membres corrompus du gouvernement (voir Sarfo-Mensah 2005). Contrairement à la situation qui prévaut dans les économies développées où les activités du secteur informel sont essentiellement « souterraines » ou illégales parce qu'elles ne font pas partie de celles qui sont contrôlées et réglementées par l'Etat, ces activités sont ouvertement reconnues dans les pays de l'Afrique subsaharienne comme faisant intégralement partie de l'économie nationale en raison de leur « rôle substantiel et de leur contribution à l'économie, en particulier dans les domaines de la production, de la distribution ... et de la création d'emplois » (ONU/CEA 1986, p. 3). Les décideurs politiques africains seraient bien avisés de tenir compte de cette réalité lorsqu'ils formulent des orientations politiques et stratégiques pour l'industrie du bois. Dans le contexte de la lutte pour s'emparer du pouvoir de décision, il y a d'ailleurs lieu de signaler que les entreprises du secteur formel tendent parfois à exploiter les possibilités offertes par le secteur informel pour assurer la survie du capitalisme lorsque celui-ci traverse des périodes de crises épisodiques (voir Weiss 1987 ; Meagher 1995). En effet, dans une économie de libre concurrence, les relations contractuelles sont celles qui prévalent pour lier les opérateurs du secteur informel aux entreprises du secteur formel, qu'il s'agisse d'approvisionner ces dernières en matières premières ou en produits semi-finis (Ninsin 1991, p. 4).

Malgré les services fort utiles que le secteur informel rend aux économies africaines, les décideurs politiques africains doivent néanmoins prendre conscience de la nécessité d'imposer un système formel de contrôle et de compensations sans lequel le secteur informel reste essentiellement une création du secteur formel et constitue en fait, au plan relationnel, un échec pour le capitalisme qui se révèle incapable de transformer les économies africaines et d'en faire des économies industrielles performantes (Ninsin 1991). A l'instar de ce qui se passe dans le cas d'un grand nombre d'opérations de tronçonnage sans lesquelles il y aurait encore davantage de chômage dans les communautés pauvres, les activités du secteur informel sont essentiellement des activités de survie dans un nouvel environnement économique régi par un capitalisme sans concession. Il en va de même pour les communautés forestières dont l'accès traditionnel aux ressources de la forêt a
été sérieusement restreint, voire bloqué par des dispositions officielles tandis que l'Etat s'approprie ces ressources dans l'intérêt des élites et des citadins comme Lipton en a fait la démonstration dans sa thèse sur le tropisme urbain (voir Lipton 1982). C'est sous cet angle qu'il convient, selon Potter et al. (1999, p. 33) d'étudier les processus internes associés au colonialisme en Afrique, puisque « l'accélération et l'intensification du capitalisme européen ont entraîné une suite de ruptures à la chaîne des relations existant entre les commerçants et les sociétés africaines ». Les effets de cette dégradation des relations au sein de l'économie précapitaliste se sont traduits par l'émergence de relations inégales et asymétriques entre les secteurs formel et informel à l'intérieur d'un même pays. Les saines relations de symbiose culturelle qu'entretenaient traditionnellement les populations avant l'avènement du capitalisme et les vestiges de ces relations qui perdurent dans les communautés forestières contemporaines ne sont pas suffisamment pris en compte dans la formulation des politiques. Bien au contraire, taxées de rétrogrades et sans importance, ces relations ont été jetées aux oubliettes – sapant ainsi tout un potentiel de restauration d'une bonne symbiose entre les secteurs formel et informel de l'industrie du bois et les communautés forestières – alors qu'elles sont essentielles pour assurer une gestion durable de l'industrie du bois et des échanges commerciaux y afférents aux niveaux national et international. Le secteur informel, comme le montre la figure 13.2, fait en réalité partie du secteur formel ; il en est dépendant et il lui est subordonné. C'est en re-conceptualisant toute la structure dualiste du secteur forestier comme nous venons de le faire que les décideurs politiques seraient mieux à même de juger de la nature et de la dynamique réelle du secteur informel comme de la spécificité et de la dynamique des communautés forestières. Une telle démarche permettrait en fait de mieux comprendre pourquoi il est si difficile d'interdire les opérations de tronçonnage au Ghana et ailleurs (voir Sarfo-Mensah 2005, p. 14 ; TBI-Ghana 2003), compte tenu des relations de complaisance que le gouvernement entretient avec ces opérateurs, notamment au motif qu'ils servent à combler l'écart entre l'offre et la demande de bois de construction sur le marché intérieur et à faire vivre bon nombre de Ghanéens en leur procurant un emploi (voir TBI-Ghana 2003). Mettons à présent en perspective ces trois éléments : la pénurie de bois de construction sur le marché intérieur, le secteur informel et l'appauvrissement des relations traditionnelles suite à la mise en œuvre du PRE.

## Production et structure du marché de l'industrie de transformation du bois avant la mise en œuvre du PRE

Comme le montre la figure 13.3, les exportations de bois avant le programme d'ajustement structurel étaient largement dominées par le commerce des grumes. Les entreprises de transformation en aval n'étaient alors que « rarement intégrées dans l'économie nationale et ne déclenchaient donc pas de réactions en chaîne, comme c'est le cas quand il y a intégration, pour favoriser la croissance dans un sens ou un autre ... les relations en amont et en aval n'avaient qu'un rôle limité ... et se bornaient le plus souvent à de simples relations en amont. » (Darkoh 1973, p. 9). D'après Combé (1972, p. 4-5), les coûts de production étaient si élevés pour l'extraction et la transformation que les entreprises de l'industrie du bois dans le secteur formel ne pouvaient réaliser de bénéfices que grâce aux ventes sur le marché international. Une grande partie du bois de construction était donc exportée – comme c'était aussi le cas pour les grumes non transformées – utilisée
sur les marchés internationaux. Les bois de meilleure qualité n'ont plus été disponibles sur le marché intérieur qu'à condition de faire l'objet de commandes spéciales à des prix exorbitants. Les produits de l'industrie du bois vendus sous la dénomination « qualité locale » par les scieries qui étaient toutes des entreprises relevant du secteur formel étaient simplement ceux qui ne satisfaisaient pas aux normes de qualité ou d'ethétique requises sur le marché international. Rejetés en tant que produits d'exportation, ils étaient pourtant vendus à des prix plutôt élevés en raison d'une structure de prix artificielle résultant de leur dépendance vis-à-vis du lucratif commerce d'exportation. En outre, l'offre de bois de charpente pour la construction sur le marché intérieur était entachée d'irrégularités puisqu'elle était constituée uniquement des excédents de l'exportation et de ce que produisaient (en faibles quantités) de petites scieries travaillant exclusivement pour le marché local et le secteur informel (voir Combé 1972, p. 47).

En se fondant sur le caractère dualiste du secteur forestier, la Figure 13.3 schématise les structures relationnelles et intra-sectorielles existant entre l'industrie de transformation du bois et les marchés y associés, avant le lancement du plan d'ajustement structurel. Comme dans le cas de la Figure 13.2, les rubriques « secteur » et « marché intérieur » ont chacune été scindées en deux catégories, formelles et informelles, les activités du secteur informel s'imbriquant dans celles du secteur formel dans la partie inférieure du cycle d'activités ininterrompu constituant l'économie nationale. La ligne brisée signale une éventualité, à savoir que les facteurs de production et les produits en résultant peuvent changer de côté et passer du secteur formel au secteur informel et vice-versa (voir Ninsin 1991 et Meagher 1995). Deux représentations graphiques différentes sont utilisées pour les flèches correspondant aux courants de production et de distribution à l'intérieur de chaque secteur et d'un secteur à l'autre, à savoir des flèches larges (pour les relations) et des flèches minces (pour la destination ou le marché du produit). Il y a lieu d'observer que les données officielles concernant les volumes réels ne sont généralement pas disponibles et que la différence de taille entre les deux types de flèches ne sert, par conséquent, qu'à différencier des catégories sans donner aucune indication sur le volume des échanges. Les flèches larges représentent les trois types de relations sectorielles identifiables au sein de l'industrie du bois, à savoir celles qui existent à l'intérieur du secteur formel ou *intra-formal* (1), celles des secteurs formel et informel ou *formal-informal* (2), et celles du secteur informel ou *intra-informal* (3). Le système de relations sectorielles dit *intra-formal* représente le système traditionnel établi d'intégration en aval depuis les stades de transformation primaire jusqu'au stade tertiaire de la période ayant précédé le plan de mise en œuvre d'ajustement structurel. Le bois de charpente résiduel des scieries dont la production est orientée vers l'exportation et celui régulièrement produit par les petites scieries à destination du marché intérieur servent d'intrants, au stade de transformation secondaire, à la fabrication de produits comme, par exemple, du mobilier. Plus en aval, une petite proportion de produits issus d'opérations de transformation secondaire, à l'exclusion de ceux ayant trouvé leur chemin sur le marché intérieur et les marchés internationaux, a servi d'intrants à un stade de production tertiaire (par exemple, des parquets) à deux catégories d'entreprises, à intégration verticale pour les unes et sans intégration pour les autres.
<figure><img src="image_33.png" /><figcaption>Figure 13.3 Relations existant avant le PRE entre les secteurs formel et informel de la transformation du bois au Ghana et les marchés y associés</figcaption></figure>

Source: Owusu 2001b

Le système de relations sectorielles entre les secteurs formel et informel ou *formal-informal* (2) montre que les relations entre les deux secteurs s'établissaient par le biais de la vente directe du secteur formel au secteur informel, cette vente portant sur du matériel local (de médiocre qualité) ou des produits non voulus à l'exportation. Comme indiqué par les flèches 2a et 2b, les scieries vendent les « chutes » de grumes, les « rejets » de lots destinés à l'exportation et d'autres produits de médiocre qualité au secteur informel. Parmi ces produits, certains sont rabotés et redimensionnés pour être vendus ou utilisés par de petits artisans comme des menuisiers ou des sculpteurs traditionnels sur bois pour des petites constructions, « du mobilier vendu sur les marchés de plein air » (pour les groupes sociaux à faibles revenus) et des articles comme des objets d'artisanat traditionnel. Certains « rejets » peuvent aussi être utilisés à des fins domestiques ou autres comme bois de chauffe ou charbon de bois. On constate la présence de ces activités dans les deux secteurs. Les principaux marchés du secteur informel sont ceux d'Accra, Kumasi et Takoradi qui sont les trois plus grandes villes du pays. Les produits vendus sur ces marchés le sont aussi à travers tout le Ghana, certains pouvant même être écoulés dans d'autres pays d'Afrique de l'Ouest comme le Burkina Faso, le Niger, le Mali, le Togo et le Sénégal (Boateng 1991, p. 14). Les activités de production décrites plus haut traduisent aussi l'existence d'une relation sectorielle *traditionnelle* d'intégration en aval à l'intérieur du secteur informel (flèche 3) entre les stades de transformation primaire et secondaire de ce secteur. Les relations intersectorielles entre les activités de transformation relevant du
secteur formel et des secteurs comme la construction et les transports sont bien étoffées, mais plus limitées dans le cas du secteur de l'énergie (voir Combé 1972, p. 111-112). Dans l'ensemble, on peut donc dire qu'un certain degré d'intégration verticale a pu être établi, dans le secteur formel, entre les scieries et les entreprises de transformation en aval malgré la faiblesse, pendant toute la période précédant le plan d'ajustement structurel, des relations existant avec l'industrie de transformation du bois dans le pays (voir Darkoh 1973, p. 9-11 ; Huq 1989, p. 128) et malgré une production essentiellement axée sur le marché étranger en ce qui concerne le secteur formel de l'industrie (voir Mabogunje 1981) laissant au secteur informel le soin de satisfaire à la demande du marché intérieur. Cette intégration est fondamentale dans un réseau de production et constitue une pièce encore plus essentielle sur l'échiquier du développement régional (Fik 1999, p. 20-21). S'il en est ainsi c'est que plus les relations sectorielles et intersectorielles sont fortes et nombreuses dans une économie, plus cette économie aura de chances de connaître une croissance durable.

## Production et structure du marché post-PRE de l'industrie de transformation du bois

Contrairement à ce qui se passait avant la mise en place du programme d'ajustement structurel, l'évolution postérieure a montré, comme le schématise la figure 13.4, que le changement le plus substantiel porte sur le système de relations sectorielles à l'intérieur du secteur formel ou *relations intra-formelles* : les relations traditionnelles en aval du processus de production ou intégration traditionnelle (représentée ici par la flèche 1a) entre les scieries et les entreprises en aval du secteur formel ont quasiment disparu – entraînant un effet d'expansion du secteur informel. Ce changement sans précédent est en grande partie imputable à un développement spectaculaire des exportations de bois de construction sur le marché international pour en retirer des devises étrangères (phénomène qui est illustré par la flèche (noire et mince) située à l'extrême gauche de la destination du produit et qui a été dénommé « *expanded exports* » dans la figure 13.4) ; il a d'ailleurs été à l'origine d'une forte baisse du marché intérieur. Dans le sillage de l'expansion des exportations, les ventes de ce produit ont baissé sur le marché intérieur et, comme l'ont observé Barker *et al*. (1991, p. 1), « les scieries ne fournissent plus de matière première aux fabricants locaux et les fabricants ne sont plus en mesure de produire la qualité ou la quantité de produits voulus par les marchés d'exportation ». Cette situation a donné lieu à l'émergence d'un système de relations sectorielles intensives entre les deux secteurs *formel* et *informel* (le groupe de flèches marquées du chiffre 2). La flèche 2c représente le transfert au secteur informel des sources d'approvisionnement en bois de construction provenant initialement du secteur formel. Il s'agit du deuxième stade de transformation et les prix du secteur informel sont moins élevés que ceux du secteur formel pour les « chutes » et rejets préalablement achetés aux scieries et re-traités. Des entreprises du secteur formel comme les fabricants de mobilier, de pièces et garnitures de mobilier, choisissent donc de se fournir en produits de médiocre qualité sur le marché informel, lui-même essentiellement approvisionné par les entreprises de tronçonnage, plutôt que d'acheter au prix fort le bois de construction des scieries du secteur formel. Une autre conséquence de cette forte croissance des exportations a été de faire du secteur informel le fournisseur dominant du marché local du bois de construction (Birikorang *et al*. 2001)
– conséquence d’autant plus remarquable que le secteur en question est une entité « en difficulté », généralement négligée, en butte à un traitement discriminatoire de la part du gouvernement (voir ONU/CEA 1986, p. 3 ; Banque Mondiale 1989, p. 135) et donc exclue de toutes les incitations à la production liées au PRE.

Il convient aussi de relever que les entreprises de transformation du bois ont bénéficié d'un certain nombre d'incitations à l'exportation au titre du code d'investissement (Loi 116, 1985, du PNDC) dans le contexte de la création d'un environnement propice aux investissements de capitaux locaux et étrangers. Ces incitations ont ajouté à la complexité du problème puisqu'elles ont découragé la vente de bois de construction sur le marché intérieur. La préférence des propriétaires ou directeurs de scieries allait donc aux dégrèvements fiscaux accordés sur la base des quantités exportées, à la possibilité de garder 35 pour cent de leurs recettes d'exportation sur un compte étranger (par sécurité) et de réserver une part supplémentaire de leurs recettes (prétendument affectées) à l'achat de machines, de matériel d'outillage et de pièces de rechange. Comme le gouvernement trouvait fort pratique de laisser le secteur informel – par le biais des entreprises de tronçonnage – satisfaire à la demande locale tandis que lui (le gouvernement) s'occupait des exportations et des capitaux étrangers investis dans cette activité, il a aussi considéré qu'il était justifié à l'époque de délivrer un permis de tronçonnage à ces entreprises dont les activités sont « à présent illégales ». Pour reprendre les termes utilisés par Odoom (2005, p. 15) : « Le PRE a permis de légaliser la pratique du tronçonnage en conséquence de la demande accrue de bois de construction nécessaire pour appuyer la forte croissance de l'industrie du bâtiment ».

<figure><img src="image_34.png" /><figcaption>Figure 13.4 Evolution des relations sectorielles après la mise en place du PRE entre secteurs formel et informel de l'industrie de transformation du bois et marchés y associés au Ghana</figcaption></figure>
C'est donc le secteur informel qui, à travers les opérations de tronçonnage, a permis le renflouement du secteur formel en satisfaisant à hauteur de 70 à 85 pour cent aux besoins du marché intérieur en bois de construction (TBI-Ghana 2003). Selon un rapport national du Programme de la recherche forestière (FRP) sur le Ghana (R 8509), le secteur formel ou « les scieries traditionnelles reconnues par la loi (Section 36 of L.I. 1649) sont tenues de fournir au moins 20 pour cent de leur production au marché local. Si les dispositions de cette loi sont respectées, cela signifie que les scieries fourniront environ 120 000 m³ de bois au marché local, ce qui ne représentera que 24 pour cent de la consommation locale estimée qui se monte à 500 000 m³ et représente la différence entre l'offre légale et la demande estimée [qui est] satisfaite par le bois de construction en provenance du tronçonnage illégal » (Coleman 2004, cité dans le rapport du FRP 2006). S'il est probable que la demande intérieure augmente ou progresse au rythme du développement de l'industrie du bâtiment au Ghana et de la croissance de l'économie nationale (Domson et al. 2007), il est cependant nécessaire de se replacer dans le contexte existant où les scieries ont du matériel vieilli et peu performant en surnombre (OIBT 2005), ce qui contribue à l'abattage illégal et à d'autres comportements prédateurs par rapport aux ressources forestières (UICN 2006). Preuve est aussi faite que « cette surcapacité de production est en augmentation en raison surtout des nouveaux investissements visant à profiter des prix relativement bas des matières premières et des failles des dispositions incitant à investir » comme l'ont noté Domson et al. (2007, p. 10). Ninsin (1991) relève à cet égard que dans des conditions de libre concurrence, ce sont les relations contractuelles qui lient les acteurs du secteur informel à ceux du secteur formel, pour fournir des matières premières ou des produits semi-transformés à ce dernier. Nonobstant cette remarque, il est totalement irréaliste d'attendre des agriculteurs et des autres populations rurales pauvres des villages et petites villes de la région des forêts au Ghana – qui forment la communauté forestière – qu'ils se déplacent pour aller acheter du bois sur les marchés spécialisés ou dans les scieries des grandes villes ou des centres de district afin de l'utiliser pour leurs propres besoins de construction. Ni les uns ni les autres n'achèteront de bois vendu au prix fort par les exploitants du secteur formel – sans compter les frais de transport encourus – alors qu'ils ont plus facilement accès à des exploitants qui font du tronçonnage et peuvent leur livrer ce dont ils ont besoin à des prix beaucoup plus abordables. Il faut d'ailleurs rappeler comme le signale le rapport du FRP que les scieries du secteur formel ne peuvent même pas vendre leurs produits sur le marché intérieur à des prix leur permettant de compenser leurs coûts de production et qu'elles sont donc obligées d'exporter ces marchandises pour ne pas cesser leurs activités, renforçant ainsi l'intégration au niveau international avec des clients étrangers qui procèdent à de nouvelles opérations de transformation.

## Conclusions et recommandations sur les tratégies à adopter

Depuis que le Ghana a adopté et mis en œuvre le PRE en 1983, le revirement a été radical en ce qui concerne le commerce du bois qui témoigne d'une remarquable vitalité sous forme d'une expansion des quantités et d'une certaine diversification des variétés de bois exportées. Il y a aussi lieu de noter l'émergence de nouveaux marchés diversifiés en dehors de l'Europe. Outre son impact sur la forêt et la déforestation en découlant, la quête du
Ghana pour développer sa part dans le commerce international du bois a entraîné une marginalisation accrue des communautés forestières et la mise en péril des conditions de vie de ces dernières. Cette quête est aussi à l'origine d'une grave pénurie de bois de construction sur le marché intérieur, ce qui a poussé le secteur informel à intervenir pour répondre à la demande intérieure et eu pour effet d'appauvrir les relations traditionnelles locales en aval du processus dans le secteur formel entre les scieries et les entreprises de transformation. La destruction des relations traditionnelles porte préjudice à l'ensemble du secteur forestier et, par voie de conséquence, à toute l'économie du pays. Elle gêne aussi le déroulement du processus crucial d'intégration du secteur informel dans le secteur formel. En effet, chaque fois qu'un réseau de production se développe dans une branche d'activité économique donnée, il en résulte progressivement la création d'emplois à mesure que se nouent des relations à l'intérieur comme à l'extérieur de ce secteur d'activité. Dans le cas du secteur forestier, les emplois ainsi créés pourraient bénéficier à certains membres de la communauté forestière et contribuer à la diminution du taux élevé du chômage du Ghana, même si des emplois potentiellement ghanéens continuent d'être exportés à l'étranger en vertu du processus sans cesse élargi d'intégration verticale avec les entreprises de transformation étrangères situées en aval.

Au plan de la politique générale, le commerce international du bois au Ghana ne peut être évalué sans tenir dûment compte de la source matérielle de ce commerce et de son cadre socioéconomique, à savoir la forêt, ses habitants et les conditions de vie de ces derniers. Il y a lieu de faire remarquer qu'au cœur de toutes les tendances du commerce international du bois au Ghana on retrouve toujours la question de la centralisation de la gouvernance dans le secteur forestier. Il existe une fracture fondamentale réelle – dont les causes et les effets ne sont pas pris en compte – entre les décideurs politiques du secteur formel et les communautés forestières pauvres (et d'autres encore) dont les activités participent des deux secteurs, le formel et l'informel, pour des raisons de survie. Dans le contexte actuel qui favorise plutôt la centralisation (malgré des dispositions sur la décentralisation, concrètement énoncées dans le Local Government Act de 1993), les communautés forestières n'ont généralement pas voix au chapitre et se vengent donc en quelque sorte par des pratiques culturales peu respectueuses de l'environnement et plutôt hostiles aux exploitants forestiers. Comme Boni (2006, p. 2) l'a relevé, « du bois précieux qui aurait pu être scié et exporté » est détruit « par les agriculteurs qui abattent l'arbre et le laissent pourrir sur place ou, plus simplement, mettent le feu à la base du tronc », tout ceci aboutissant à un immense gaspillage financier. Il serait donc tout à fait opportun que les responsables de la formulation et de la mise en œuvre des politiques se souviennent que tout au long des siècles qui ont précédé l'ère coloniale, les communautés forestières, parties prenantes aux ressources de la forêt, ont dépendu de ces ressources pour vivre et que la production économique, l'organisation sociale, les croyances religieuses et l'identité de ces sociétés ont toutes dépendu du rapport qu'elles entretenaient avec la forêt. L'action du gouvernement consistant à exploiter le milieu forestier de façon formelle et réglementée est donc déconcertant pour les communautés forestières qui se trouvent exclues de l'accès à cette ressource au motif de la centralisation. La question posée à un chercheur par Opanin Dwomo, de la communauté forestière Sagyimase, un homme âgé membre d'une communauté forestière, est assez instructive à cet égard. Décontenancé par les actions du secteur formel – le gouvernement et l'industrie du bois