# Rejet, intégration ou cooptation ?

## La participation du mouvement des logiciels libres à l'action publique en Amérique latine (Argentine, Pérou, Uruguay)

Damien Larrouqué

2019

URI : https://id.erudit.org/iderudit/1067426ar

DOI : https://doi.org/10.7202/1067426ar

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Département des littératures de langue française

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2104-3272 (numérique)

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Larrouqué, D. (2019). Rejet, intégration ou cooptation ? La participation du mouvement des logiciels libres à l'action publique en Amérique latine (Argentine, Pérou, Uruguay). *Sens public*. https://doi.org/10.7202/1067426ar

### Résumé de l'article

Cet article a pour ambition d'analyser la relation État/société civile en Amérique latine au prisme de la participation du mouvement des logiciels libre à l'action publique. Trois modalités d'engagement différentes ont été observées : le rejet (Pérou), l'intégration (Uruguay) ou la cooptation (Argentine). Adoptant une perspective néo-institutionnaliste historique, nous expliquons ces logiques distinctes en fonction des configurations politiques, sociales et institutionnelles qui ont structuré la relation État/société civile par le passé et continuent de peser sur les processus contemporains d'inclusion et de participation citoyennes à l'action publique.

Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International (CC BY-SA 4.0) Sens Public, 2019

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Sens
[public]

Rejet, intégration ou cooptation ?

La participation du mouvement des
logiciels libres à l'action publique en
Amérique latine (Argentine, Pérou,
Uruguay)

Damien Larrouqué

Publié le 20-06-2019

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Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International (CC BY-SA
4.0)
Résumé

Cet article a pour ambition d'analyser la relation État/société ci-
vile en Amérique latine au prisme de la participation du mouvement
des logiciels libre à l'action publique. Trois modalités d'engagement
différentes ont été observées : le rejet (Pérou), l'intégration (Uru-
guay) ou la cooptation (Argentine). Adoptant une perspective néo-
institutionnaliste historique, nous expliquons ces logiques distinctes
en fonction des configurations politiques, sociales et institutionnelles
qui ont structuré la relation État/société civile par le passé et conti-
nuent de peser sur les processus contemporains d'inclusion et de par-
ticipation citoyennes à l'action publique.

Abstract

This article focuses on the relationship between state and civil society in Latin America through the involvement of free software movements in public action. Three modalities of participation have been observed: rejection (Peru), integration (Uruguay) or co-optation (Argentina). Adopting a historical institutionalist perspective, we explain these distinct logics according to the political, social and institutional configurations that have structured the relationship between State and civil society in the past and continue to influence the contemporary processes of citizen inclusion and social participation in public action.

Mot-clés: logiciels libres, action publique, Argentine, Pérou, Uruguay

Keywords: free softwares, public action, Argentina, Peru, Uruguay
Table des matières

<table><tr><td>Le Ministère de l'Éducation au Pérou : une institution encore ré-fractaire aux initiatives citoyennes</td><td>7</td></tr><tr><td>De l'engouement social à l'intégration institutionnelle : l'originalité du Rap-Ceibal en Uruguay</td><td>12</td></tr><tr><td>Le projet Huayra en Argentine : entre initiative militante et coop-tation gouvernementale</td><td>16</td></tr><tr><td>Conclusion</td><td>20</td></tr><tr><td>Bibliographie</td><td>22</td></tr></table>
# Rejet, intégration ou cooptation ?

Damien Larrouqué

Informelle, la communauté des logiciels libres constitue un réseau international d'informaticiens, hackers bienveillants et autres geeks (Leroux 2013) qui militent pour l'accès gratuit et universel aux codes sources des logiciels informatiques. Ayant pour ambition de vulgariser la science du numérique, ses membres plaident pour que n'importe quel programmateur puisse librement modifier un logiciel donné, et participer de la sorte à la mutualisation des efforts de recherche et de développement en informatique. Leur objectif ultime est de mettre l'innovation high-tech au service du plus grand nombre. Présentés comme des « être passionnés doués d'un sens social » (Meyer et Montagne 2007, 390), les partisans des logiciels libres cultivent ainsi « le don technologique » (Oliveri 2011). D'après un chercheur mexicain (Mochi Alemán 2002), cette communauté serait née dans les couloirs de l'université californienne de Berkeley, à l'époque où un certain Bill Gates, diplômé d'Harvard, s'apprêtait à déposer un brevet sur le nouveau système d'exploitation qu'il venait de créer. Afin de contrebalancer la croissance inéluctable des logiciels propriétaires, est fondée en 1984, sous le haut patronage du Massachusetts Institute of Technology (MIT) et de l'un de ses plus illustres programmeurs, Richard Stallman, la Free Software Foundation (FSF). Moins de dix ans plus tard, un petit génie de l'informatique finlandais, Linus Torvalds, créait le célèbre logiciel libre de droit et concurrent de Windows qui porte aujourd'hui son nom (Linux). Sous l'égide de la FSF et par le truchement de ce nouveau système d'exploitation gratuit, se sont développées partout dans le monde des communautés d'informaticiens qui s'identifient à cette volonté de libéralisation de la connaissance informatique (Broca 2003; Coris et Lung 2005; Mangolte 2013; Silveira 2004).

Particulièrement intéressants pour les pays du Sud (Lang 2003) et notamment pour ceux d'Amérique latine (Lozano et Laurens 1999), les logiciels
libres ont été promus par des institutions internationales telles que l'Organis-
sation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (Unesco)
ou encore l'Organisation des États ibéro-américains (OEI). Depuis une di-
zaine d'années, beaucoup de gouvernements de la région ont franchi le pas
et intégré l'usage des logiciels libres dans leur système de gestion adminis-
trative. Au niveau éducatif, pourtant, le recours aux logiciels libres de droit
est resté assez marginal. Dans la seconde moitié des années 2000, le débat
autour de leur introduction dans les systèmes d'enseignement s'est toutefois
amplifié en marge de la mise en place des programmes d'alphabétisation nu-
mérique. Consistant en la distribution d'ordinateurs avec accès internet aux
élèves de l'école publique, ces politiques se sont apparentées à des déclinai-
sons nationales de l'initiative philanthropique nord-américaine baptisée *One
Laptop Per Child* (OLPC). L'un des cinq piliers de la fondation OLPC repo-
sait précisément sur le logiciel libre (*free and open sources*). À la suite de sa
présentation lors du Forum économique mondial de Davos en 2005, plusieurs
gouvernements latino-américains ont ainsi lancé des projets d'inclusion nu-
mérique de ce type, notamment au niveau local. Toutefois, exception faite
du Venezuela, seuls l'Uruguay avec le plan Ceibal, le Pérou avec son projet
*Una Computadora Por Niño* (UCPN) et l'Argentine avec son plan *Conectar
Igualdad* (CI) se sont risqués à mettre en œuvre des programmes d'envergure
nationale, d'où l'intérêt de notre analyse comparée.

À bien des égards, le volontarisme de la communauté des logiciels libres
à l'endroit du projet UCPN au Pérou, la consolidation du réseau d'appui
au plan Ceibal (Rap-Ceibal) en Uruguay et la création du projet Huayra
associé au plan CI en Argentine ont témoigné de l'adhésion de la société
civile à ces programmes d'inclusion numérique. Alors que l'exemple brésilien
a pu démontrer l'importance de la participation citoyenne dans le succès des
initiatives de ce type développées dans le Minas Gérais (Saravia 2009), ces
différentes associations n'ont pas reçu le même traitement de la part des
pouvoirs publics considérés. Au Pérou, le Ministère de l'Education (Minedu)
a rejeté la proposition de collaboration que lui avait adressée l'association
locale de promotion des logiciels libres. En Uruguay, le gouvernement a non
seulement accepté l'appui d'un mouvement citoyen hétéroclite, rassemblant
étudiants, geeks, et autres militants de la cause de l'open source, mais l'a en
plus intégré à l'architecture institutionnelle du plan Ceibal. En Argentine, les
responsables administratifs du plan CI ont eux-aussi accepté la participation
du mouvement des logiciels libres à la politique publique, mais sur la base
d'une accountance d'abord politique vis-à-vis du gouvernement de Cristina Kirchner, ce qui suggère un processus de cooptation administrative.

Issu d'une thèse de doctorat en science politique (Larrouqué 2016), cet article a pour ambition d'analyser la relation État/société civile en Amérique latine au prisme de la participation du mouvement des logiciels libres à l'action publique. Caractérisées par le rejet (Pérou), l'intégration (Uruguay) ou la cooptation (Argentine), ces différentes logiques sont révélatrices d'un « rapport État/société civile » (Eckstein et Wickham-Crowley 2010, 37) complexe et plus ou moins harmonieux en fonction des pays. Adoptant une perspective néo-institutionnaliste historique (Steinmo 2010), nous soutenons l'hypothèse selon laquelle les configurations politiques, sociales et institutionnelles qui ont structuré la relation État/société civile par le passé continuent de peser sur les processus contemporains d'inclusion et de participation citoyennes à l'action publique.

Cet article se divise en trois parties correspondant à nos trois études de cas. Dans la première, nous montrons que le ministère de l'Éducation (Minedu) au Pérou est une institution très jalouse de ses prérogatives et d'autant plus réfractaire aux propositions de collaboration citoyennes qu'elle s'avère déjà peu encline à la coopération interministérielle. Dans la seconde partie, nous suggérons que l'intégration du réseau d'appui au plan Ceibal (Rap-Ceibal) à l'architecture administrative du programme s'explique autant par le dynamisme historique des organisations non gouvernementales en Uruguay que par les liens informels qui les unissent aux partis politiques, et notamment à la gauche sociale-démocrate. Dans la troisième partie, nous soutenons que le projet Huayra défendu par une association de logiciel libre locale est moins apolitique qu'il n'y paraît et illustre, au contraire, les logiques de politisation administrative symptomatiques du fonctionnement institutionnel en Argentine. Sur la base de notre démonstration empirique, la conclusion propose une synthèse des rapports État/société civile en Amérique latine formulée autour de ces trois cas appréhendés comme des profils idéal-typiques.
Le Ministère de l'Éducation au Pérou : une institution encore réfractaire aux initiatives citoyennes

Comme ailleurs dans la région, la société civile péruvienne s'est mobilisée en faveur du projet OLPC promu par le gouvernement d'Alan García (2006-2011). La communauté locale des logiciels libres a notamment pris fait et cause pour cette initiative gouvernementale lancée en 2007. Cependant, au grand désespoir des geeks qui s'en revendiquent, l'accès aux instances opérationnelles leur a été interdit. Refoulée par le ministère de l'Éducation (Minedu), cette association informelle n'a donc pas pu apporter le soutien qu'elle aurait envisagé au plan *Una Computadora Por Niño* (UCPN). Pour comprendre les raisons de ce rejet, il est essentiel de revenir sur les relations quelque peu brouillées, voire suspectes, qu'entretiennent les institutions publiques et les mouvements sociaux au Pérou depuis le milieu des années 1980.

Surnommée parfois le « troisième secteur », la société civile péruvienne s'est affirmée, au cours du XXe siècle, dans une optique principalement défensive plutôt que contestataire (Portocarrero et Sanborn 1998). À partir des années 1980, l'État est incapable d'endiguer l'accroissement continu des inégalités sociales. Pour remédier aux défaillances des services publics, des ONG voient le jour. Bientôt justifiée au nom de la lutte contre l'insurrection armée du Sentier lumineux et manifestée dans un usage parfois indifférencié de la violence physique, la remise en cause des libertés fondamentales a pour effet d'étouffer toute velléité de rébellion populaire. En dehors du puissant syndicat enseignant (SUTEP) et de fondations non gouvernementales tolérées par l'autocratie fujimoriste (1990-2000), la société civile péruvienne s'est montrée relativement passive, voire attentiste durant les années 1990, avant de prendre position contre les multinationales liées aux activités extractives au cours de la décennie suivante (Revesz 2008). Si la démocratisation du régime a donné lieu à un foisonnement de nouvelles associations civiles et politiques, leur participation à la gestion des problèmes publics est restée sujette à de nombreuses difficultés. Romeo Grompone (2004) fait ainsi état de la cooptation et du clientélisme qui affectent nombre de ces associations une fois confrontées aux réalités de l'exercice politico-administratif. Ce sociologue d'origine uruguayenne dénonce précisément « l'échec de la majorité des plans de développement participatifs » (2004, 16) en renvoyant dos à dos associations civiles et pouvoirs publics. D'après ce chercheur de l'Institut des études péruviennes (IEP), leur responsabilité dans les atermoiements que supportent ces
accords de coopération au niveau local est collective : s’il critique le manque
de concertation entre ONG – lesquelles s’apparentent plus à des organisations
concurrentes que partenaires dès lors qu’il est question de gagner la confiance
de l’État et de s’arroger les bénéfices de cette reconnaissance –, il regrette
symétriquement la tendance des pouvoirs publics à considérer ces dernières
comme des institutions subordonnées et de ne pas les associer au processus
de décision. En outre, les accords tendent à échouer du fait des contradic-
tions inconciliables entre les objectifs politiques poursuivis par les élus et les
exigences de long-terme soutenues par les ONG. Souvent, les négociations ca-
potent dans la mesure où les premiers espèrent des résultats visibles à court
terme alors que les secondes se projettent dans des engagements beaucoup
plus pérennes.

À l'instar d'autres domaines d'intervention publique, les tentatives de coopé-
ration entre le ministère de l'Éducation et les acteurs de la société civile sont
non seulement relativement rares, mais demeurent surtout cantonnées au ni-
veau local (Cespedes Rossel 2013). Selon un couple de chercheurs de l'IEP,
ce rendez-vous manqué entre le Minedu et les mouvements sociaux trouve
vraisemblablement son origine dans une explication de type non seulement
historique, mais également culturelle, voire psychologique (De Belaunde et
Eguren 2012). Du point de vue des instituteurs, le manque de moyens alloués
à l'éducation publique, la déconsidération sociale dont ils sont victimes ainsi
que la méfiance traditionnelle envers l'État continuent de nourrir un discours
critique vis-à-vis de leur institution de tutelle et, par là même, de justifier
une attitude vindicative à son égard. Du point de vue du Minedu, au-delà de
l'endoctrinement idéologique dont ils ont fait l'objet, le ralliement massif de
professeurs à la guérilla maoïste suscite toujours des ressentiments invétérés
à l'encontre de l'ensemble de la profession et plus précisément envers le syn-
dicat unitaire d'extrême-gauche, le SUTEP (Vargas 2013) – auquel est affilié
85% du corps enseignant (Lynch 2006, 158). Envenimé par l'incompréhension
mutuelle, le climat s'avère très peu propice à la concertation active comme à
la recherche de louables synergies collaboratives. À la différence de l'Uruguay
où prime la symbiose – comme nous allons le voir –, le rapport État/société
au Pérou se situe dans une logique frontale de défiance, voire de rupture.

Néanmoins, dans le cas du plan UCPN, la société civile représentée par la
communauté péruvienne des logiciels libres a fait l'effort de se rapprocher
du Minedu pour proposer ses services et collaborer à la mise en œuvre. Elle
a toutefois essuyé un refus de la part de la Direction générale des techno-
logies éducatives (Digete), le département *ad hoc* en charge de la politique publique. Au Pérou, ce mouvement s'est développé dans l'orbite des universités publiques liméniennes. Lorsque le projet OLPC a été annoncé dans la presse en octobre 2007, il a suscité l'enthousiasme de plusieurs membres du mouvement, lesquels se sont portés volontaires pour coopérer avec le Minedu. Informaticiens de talent, ils ont offert leur expertise à la Digete, avec comme ambition d'assister les fonctionnaires dans la conception de logiciels pédagogiques innovants. Cependant, comme en témoignent deux de ces leaders, leur proposition a été nonchalamment déboutée.

Notre communauté n'a pas pu participer au processus de mise en œuvre comme nous l'aurions souhaité. La participation de la communauté des softwares libres s'est limitée à traduire l'interface *Sugar* en Quechua, sur la base d'un projet que défendait Walter Bender [l'un des leaders du projet OLPC] depuis déjà quelques années. [...]

De toute évidence, le Minedu a toujours considéré que ses fonctionnaires étaient compétents et n'a jamais supporté l'immixtion d'acteurs extérieurs dans ses affaires internes. La méfiance envers la société civile et vis-à-vis de notre communauté en particulier a été totale. Contrairement à d'autres pays de la région tels que l'Uruguay ou l'Argentine, il n'y a eu aucune tentative d'articulation, ni quelque semblant d'intérêt de leur part à l'égard du modèle de développement informatique que nous défendions. Ils n'ont par ailleurs jamais fait l'effort de comprendre en quoi nous aurions pu leur être utiles. Nous n'avons pourtant pas ménagé nos efforts pour les convaincre. Suite à l'annonce officielle du projet OLPC, nous leur avons envoyé une lettre pour leur offrir notre soutien. Jusqu'à aujourd'hui [février 2013], elle est restée sans réponse. [...] Le processus de décision comme d'exécution a donc été totalement verrouillé [...].

Depuis l'arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement [celui d'Ol-lanta Humala (2011-2016)], les choses ne se sont guère améliorées. Certes, nous sommes désormais invités aux réunions concernant la définition de l'agenda digital, mais notre participation se réduit au droit d'écouter et au devoir de prendre acte. Jusqu'à preuve
du contraire, il n'y a eu aucune politique nationale ambitieuse
de promotion des softwares libres dans ce pays. Il faut dire qu'à
côté du lobby exercé par les grandes multinationales du secteur,
notre influence est dérisoire. (Gonzales et Ucra 2013)

Du côté du Minedu, le refus de faire participer des acteurs de la société civile
à l'opérationnalisation d'une politique publique a été justifié par le carac-
tère faussement désintéressé de ce type de collaboration. Sans pour autant
foncièrement en déplorer le constat, Oscar Becerra, responsable du projet
UCPN, reconnaît qu'il n'est pas aisé de briser les routines administratives et
autres logiques traditionnelles d'exercice du pouvoir. En tout état de cause,
les arguments invoqués par l'ex-directeur de la Digete sont révélateurs de
l'incompréhension mutuelle comme de la méfiance réciproque qui divisent
pouvoirs publics et mouvements sociaux au Pérou.

Nous ne pouvons nier qu'il nous est très difficile d'accepter que
les choses puissent être faites autrement que comme elles l'ont
toujours été. Au Pérou, nous n'avons malheureusement pas une
culture de coopération très ancrée. Aussi, il ne nous est pas facile
d'intégrer les associations de la société civile au processus de mise
en œuvre. À notre décharge, on peut aussi faire valoir que beau-
coup de gens s'engagent en faveur de tel ou tel projet, seulement
pour figurer sur la photo officielle et disposer des avantages qui
en dérivent : valoriser leur CV à moindre coût, recevoir des invi-
tations de différentes institutions, voyager aux frais de l'État, et
finalement peu travailler pour le bien de nos concitoyens. Dans
le cas du plan OLPC, cette collaboration désintéressée nous a
manqué. (Becerra 2013)

La position du Minedu vis-à-vis du mouvement des logiciels libres atteste
d'une très faible aptitude à l'intégration institutionnelle des associations ci-
viles. En l'espèce, n'ayant pas su ou voulu saisir l'opportunité qui lui était
donnée, la Digete s'est privée de l'appui d'experts informatiques réputés ta-
lentueux et, qui plus est, engagés dans un projet de développement numérique
favorable à l'ensemble de la communauté nationale. Sans rien préjuger des
pressions macroéconomiques exercées par les grands groupes de l'industrie
high-tech – les *metapowers* dans le sens de Bernardo Kliksberg (Kliksberg
1994, 84) –, on peut supposer que la décision politique de refuser l'incorpora-
tion de ces acteurs-citoyens au processus de mise en œuvre trouve bel et bien
sa justification historique et culturelle dans le rapport complexe qui lie l'État
aux mouvements sociaux. Défaillances institutionnelles de l'un et revendica-
tions exacerbées des autres se télescopent, produisant un environnement peu
favorable à la concertation. Dans ce contexte d'affrontement larvé, le Minedu
se vit comme une citadelle assiégée. Au risque de perdre la bataille de l'action
publique et de se décrédibiliser, cette forteresse inexpugnable semble très peu
disposée à recevoir les conseils d'acteurs externes, et encore moins à les incor-
porer dans ses rangs. En bute à des modalités de fonctionnement verticalistes,
ces acteurs exogènes pourraient alors très certainement devenir les chevaux
de Troie de l'institution et contribuer à la fragiliser de l'intérieur. Formulé
autrement, il y va très certainement de la stabilité de cet échafaudage institu-
tionnel précaire que de fonctionner de manière intestine, autocratique et, qui
plus est, corrompue (Oliart 2011). Le Minedu est ainsi miné par un phéno-
mène « d'insularité administrative », particulièrement prégnant en Amérique
latine (Waissbluth 2003).

En résumé, la gestion du plan UCPN s'est faite de manière très stato-centrée et unilatérale. Comme l'a déjà mis en évidence Maria Balarin (2005) dans sa thèse de doctorat soutenue à l'université de Bath, le Minedu continue de jouer un rôle prépondérant, voire exclusif, dans l'élaboration et la conduite des politiques publiques éducatives. Ces dernières, trop ambitieuses dans leurs objectifs, confuses quant à leurs modalités de déploiement et parfois entachées de corruption, conservent la réputation d'être éphémères : le droit à une éducation de qualité serait ainsi purement rhétorique (Cuenca 2012).

À la différence du Pérou, l'Uruguay a posé les bases d'une instruction pu-
blique, gratuite et laïque dès les années 1870. Épargnée par les réformes
néolibérales des années 1990-2000 (Lanzaro 2006), l'école républicaine consti-
tue encore aujourd'hui un pilier de la Nation. Choyés par un État-providence
considéré comme l'un des plus précoces de la région (Lanzaro 2004), les Uru-
guayens cultivent à l'égard des institutions publiques un très fort attachement
(Panizza 2002). Le cas du Rap-Ceibal illustre cette « culture étatiste » qui
s'avère moins fondée sur la défiance que la confiance citoyenne à l'endroit
des institutions administratives. Dans ce contexte, la participation à l'action
publique est non seulement plus facile, mais également plus forte qu'au Pé-
rou. Le Rap-Ceibal n'en reste pas moins un mouvement social relativement
singulier.
De l'engouement social à l'intégration institutionnelle :
l'originalité du Rap-Ceibal en Uruguay

Composé de plusieurs centaines de volontaires répartis aux quatre coins du pays, le réseau d'appui au plan Ceibal (Rap-Ceibal) a été fondé dans les semaines qui ont suivi le projet pilote de Cardal (lancé en mai 2005) sur la base d'une très forte adhésion populaire au programme d'alphabétisation numérique promu par le leader socialiste, Tabaré Vázquez (2005-2010). Particulièrement actif durant les deux premières années de mise en œuvre (2007-2009), le Rap-Ceibal est un mouvement social quelque peu atypique : il détonne par la spontanéité de sa mobilisation comme par le caractère non contestataire de son objet. De fait, en rejoignant de manière bénévole et en toute indépendance partisane ce réseau au départ informel, les membres du Rap-Ceibal ont fait plus qu'afficher leur enthousiasme à l'égard d'une politique publique : ils se sont battus pour sa réussite.

Au demeurant, son émergence peut sembler étonnante dans un pays où la société civile a longtemps été perçue comme « fragile » (Rossel 2013, 25). Cette apathie relative s'explique vraisemblablement par deux facteurs complémentaires : l'omniprésence structurelle de l'État « néo-batlliste » (ou social-démocrate « créole » Lanzaro 2004) d'une part et la domination des deux partis traditionnels sur la vie sociopolitique d'autre part – ce qui fera écrire à ce même Jorge Lanzaro (2004, 118), à la suite de Giovani Sartori (2011, 119-25) que l'Uruguay est « un État de partis ». À la fois garant de la justice sociale et vecteur du développement économique, l'État néo-batlliste (1930-1960) est intervenu dans tous les domaines et a, par conséquent, naturellement inhibé l'émergence d'une société civile active. Par ailleurs, sur la base d'une territorialisation de leurs zones d'influence acceptée depuis la fin du XIXe siècle (principe dit de « coparticipation »), le Parti colrado à Montevideo et le Parti national dans l'Intérieur ont joué leur rôle de réceptacles des griefs sociaux et ont su canaliser, jusqu'au milieu des années 1960 au moins, les différentes formes d'épanchement populaire. Grâce à ce pacte consociationnel (Lijphart 1969, 213, 216), les deux partis traditionnels ont exercé, pendant toute la première moitié du XXe siècle, une forte emprise politico-institutionnelle sur la société civile uruguayenne. Puissants également mais alors désunis (Porrini, s. d.), les syndicats ont joué un rôle de contention sociale similaire. Cependant, ayant débouché sur une sombre période de dictature (1973-1985), les convulsions politiques et sociales des an-
nées 1960 et 1970 ont mis à mal le « mythe de l'exceptionnalisme uruguayen » (Panizza 2002, 75), selon lequel le pays aurait constitué un havre de paix pré-
tendument inébranlable, car fondé sur un modèle de société unique dans la région (combinant intégration socio-économique et stabilité démocratique). La société civile uruguayenne a émergé à cette époque sous les traits de l'étu-
diant idéaliste, de l'ouvrier vindicatif, de l'intellectuel critique ou encore du fonctionnaire irrévérencieux, voire même du guérillero romantique (« tupamaro » en l'espèce). Persécutée par l'un des régimes les plus répressifs de la région (Stepan 1985), la société civile se réorganise au sortir de la dictature. Incarnée par des associations de victimes, sa régénération est concomitante à la résurgence des partis politiques. Au-delà des rapports particulièrement bienveillants entretenus avec la centrale syndicale unique fondée en 1968 (PIT-CNT), le Front ample (FA, gauche) est depuis son origine consubstan-
tiellement liée à l'irruption de nouveaux mouvements sociaux sur la scène politique (défense des droits de l'homme, écologistes, féministes). Comme nous le confie l'une de nos interlocutrices, ces associations pro-démocratiques constituent la matrice du Rap-Ceibal.

Le groupe qui a lancé le réseau d'appui au plan Ceibal est lié de près ou de loin à la génération de 1983, laquelle a été elle-même liée à la sortie de la dictature [Convoquée par les associations étudiantes en partenariat avec le PIT-CNT, une marche pro-démocratique réunit en septembre 1983 plusieurs dizaines de milliers de personnes à Montevideo]. Beaucoup de gens de cette génération appartiennent à des mouvements sociaux et sont idéologiquement proches du Front Ample. (Bianchi 2011)

Sans nul doute, les personnes qui se sont engagées en faveur du Rap-Ceibal ont-elle cultivé une certaine affinité électorale avec la gauche uruguayenne. Cependant, le profil des volontaires (étudiants, geeks et informaticiens membres de la communauté des logiciels libres), leur nombre – plus de 2 000, soit dix fois le personnel salarié engagé par le Laboratoire technologique de l'Uruguay (LATU) en charge du plan Ceibal – comme l'extension territoriale de leur mobilisation dépassent le simple militantisme politique. À l'exclusion d'un noyau dur politiquement proche du FA, la très grande majorité des personnes ayant intégré le Rap-Ceibal l'ont fait en toute impartialité et sans aucune considération partisane. Renforcée par les réseaux sociaux, la spontanéité a été l'une des principales caractéristiques de ce mouvement.
Ce projet est né de la société civile organisée. Sous l'impulsion
de quelques figures de la génération de 1983, camarades de Mi-
guel Brechner [inspirateur du projet, génie de l'informatique et
factotum du plan Ceibal], s'est armé un premier groupe de sou-
tien. Les réseaux sociaux ont fait le reste. Certains volontaires du
Rap-Ceibal se sont alors rapprochés du LATU pour savoir dans
quelle mesure ils pouvaient être associés à la mise en œuvre [...].
Nous avons bien sûr répondu favorablement à cette sollicitation.
Et pour cause, c'est afin de répondre à leurs attentes qu'a été
créé le poste que j'occupe. En tant que coordinatrice générale du
Rap-Ceibal, je suis en charge de coordonner les initiatives et de
rationaliser les efforts. [...] En aucune façon par la suite, il n'a été
question de convoquer des militants pour soutenir une politique
partisane, mais de mobiliser des groupes de volontaires prêts à
collaborer à la mise en place d'une politique d'État. (Bianchi
2011)

Qualifiée d'« inestimable » par une formatrice en technologie numérique (Ra-bajoli 2009, 77), la collaboration de ces 2 000 volontaires a été particulièrement importante durant la phase d'universalisation du programme qui s'est étalée de mai 2007 à octobre 2009. Bénévolement, ils ont participé à la distribution des ordinateurs, à la formation des professeurs, à la réalisation des cartographies numériques nécessaires à l'installation des antennes dans les écoles, et bien sûr à la conception de logiciels informatiques. Dans ce prolongement, une nouvelle association à but non lucratif est née en 2013. Baptisée *Ceibal Jam*, elle se consacre à la création de logiciels libres spécifiquement dédiés à l'usage scolaire (López Gallego et Da Silva Ramos 2014, 52-54). Acteurs de terrain, les membres du Rap-Ceibal ont aussi permis de remédier à un certain nombre de carences du système éducatif et social. Se découvrant parfois des talents de peintre, de maçon ou de charpentier au moment de participer à la rénovation des infrastructures scolaires, les bénévoles ont également exercé un travail de fonctionnaire, dès lors qu'il a été question de fournir une pièce d'identité à des élèves qui n'avaient encore jamais été recensés dans les registres civils et ne pouvaient donc recevoir leur *ceibalita* (nom populaire donné aux ordinateurs du programme). Ayant non seulement permis de régler certains problèmes subsidiaires (réhabilitation des infrastructures, régularisation, électrification et adduction d'eau dans les écoles), l'intervention des
bénévoles a surtout constitué un soulagement économique et institutionnel considérable pour le LATU.

Les volontaires ont beaucoup aidé au niveau de l'extension de la connectivité. Le LATU a parfois engagé des entreprises pour installer les bornes *wi-fi* dans tout le pays. Le reste du travail a été fait par des volontaires. Imaginez-vous le personnel qu'il aurait fallu si le LATU avait dû s'en charger à lui tout seul! (Bianchi 2011)

Selon notre interlocutrice, sociologue de formation, cette participation ci-toyenne de caractère principalement apolitique constitue une innovation qui doit être soulignée.

La nouveauté c'est que ce volontariat intervient en même temps que s'instaure une politique de gouvernement. Cela n'avait jamais existé auparavant. Des organisations de la société civile qui étaient consubstantiellement liées à une politique donnée ont pu participer à sa mise en œuvre; par exemple sur des questions de protection de l'enfance ou des situations de violence domestique. C'est assez typique au ministère du Développement social (MIDES), où des ONG s'associent au travail ministériel. Mais, ces associations ont un passif militant. Les volontaires du Rap-Ceibal, eux, sont nés en même temps que le plan Ceibal. Ils sont le plan Ceibal! (Bianchi 2011)

Il est vrai que plusieurs associations de la société civile prêtent désormais main-forte à l'État dans la gestion et distribution des prestations sociales. Intervenu au tournant des années 1990, ce changement de paradigme en faveur d'une plus grande implication de la société civile dans les affaires socio-économiques a été observé de manière tangible, aussi bien au niveau national sous gouvernement de droite qu'au niveau local, à Montevideo, sous gouvernement de gauche (Rossel 2013, 25-35). Renforcée au lendemain de la crise de 2002, cette collaboration entre pouvoirs publics et ONG s'est avérée particulièrement fructueuse dans le domaine de la protection de l'enfance et de l'aide aux plus démunis (Midaglia 2010). On le constate, le rapport État/société en Uruguay est moins conflictuel qu'ailleurs, voire au contraire, relativement harmonieux. En effet, l'articulation entre pouvoirs publics et
mouvements sociaux est même au fondement du renouveau démocratique. L'Uruguay est ainsi le pays d'Amérique latine où le recours aux instruments de démocratie directe (référendum abrogatif et loi d'initiative populaire) est le plus répandu (Monestier 2011 ; Dominzain 2014). Au demeurant, il est encore rare qu'un mouvement social voit le jour pour accompagner et non s'opposer à une politique gouvernementale.

À bien des égards, l'intégration de membres de la société civile au processus de mise en œuvre du plan Ceibal a été l'une des conditions de son succès. À la différence du Pérou, l'immixtion d'acteurs exogènes a joué en faveur du projet socio-éducatif. Par le biais de cette judicieuse inclusion, le LATU a pu couper court aux critiques portant sur son illégitimité institutionnelle ou sur la technocratisation néo-managériale qu'il aurait incarnée (Larrouqué 2013).

En Argentine, où la mise en œuvre du plan *Conectar Igualdad* a débuté en mai 2010, une association des logiciels libres s'est également rapprochée avec succès de l'Administration nationale de la sécurité sociale (ANSES), l'institution en charge de la gestion du programme. Rapidement, les militants se sont vus incorporés dans les rangs de l'ANSES en obtenant même des postes d'agents publics. Ils se sont alors lancés dans le projet connexe baptisé Huayra. Or, à la différence de l'Uruguay, cette intégration administrative n'est en rien apolitique et traduit, au contraire, une logique de cooptation gouvernementale caractéristique d'un fonctionnement institutionnel hérité du péronisme.

## Le projet Huayra en Argentine : entre initiative militante et cooptation gouvernementale

Fruit d'une étroite collaboration entre l'ANSES en charge du plan *Conectar Igualdad* et une association de militants des logiciels libres, le projet Huayra a consisté en la création d'une interface virtuelle spécifiquement destinée à l'usage pédagogique. Finalisé en 2013, le logiciel Huayra/Linux équipe désormais tous les nouveaux *netbooks* distribués dans le cadre du programme national d'inclusion numérique. Actif en Argentine depuis le début des années 2000 (Couture 2007, 70-74), le mouvement en faveur du logiciel libre a reçu, à la différence du Pérou, un écho très favorable de la part du gouvernement des époux Kirchner que d'aucuns avaient jusque-là accusé de faire le jeu de
*Microsoft.* Précisons que l'entreprise fondée par Bill Gates a négocié, pour la modique somme de 3 dollars par machine, un contrat estimé à une dizaine de millions de dollars (Diaz Rato et Fontdevila 2012, 125). Or, les hérauts du logiciel libre ont dénoncé un gaspillage d'argent public. L'une des critiques les plus virulentes est venue de Richard Stallman en personne, leader de la FSF, pour qui le logiciel propriétaire est « anti-social, immoral et tout bonnement incorrect » (cité dans Mangolte 2013, paragr. 24) (Fernández 2011). À bien des égards, la présentation de ce projet nous permet de mettre en lumière les relations particulièrement poreuses que les Kirchner entretiennent avec les mouvements sociaux et d'entrevoir la très forte politisation administrative qui caractérise le fonctionnement institutionnel de l'Argentine depuis le péronisme, voire même sous les gouvernements radicaux du début du XXe siècle (Salvatore 2013).

À la différence d'autres pays de la région, la société civile argentine est réputée active depuis le début du XXe siècle. Ce dynamisme ne l'a pas empêchée de toujours entretenir des « relations ambiguës » avec l'État (Kessler et Masi, s. d., 4). Influencés par l'anarcho-syndicalisme, les immigrés européens sont non seulement à l'origine des premières mobilisations d'envergure (Dabène 2007, 47 ; Vayssière 1999, 63), mais également de la fondation du système de protection sociale mutualiste. Ne se contentant pas seulement de descendre dans la rue pour défendre leurs droits, ils organisent la solidarité ouvrière à travers la fondation de coopératives de travail et se protègent eux-mêmes par la mise sur pied des premières mutuelles d'assurance. Longtemps indifférent à la montée en puissance de ces organisations, l'État argentin ne les encadrera juridiquement qu'à partir de 1926 pour les unes et de 1946 pour les autres (Gonzáles Bompal et Campatella 1998, 5).

Sans surprise, l'arrivée au pouvoir de Perón correspond à une remise en question drastique de l'autonomie de ces organisations. Leur indépendance est en effet incompatible avec l'État ultra-interventionniste et populiste qu'il entend bâtir. Sous la frule de la Fondation Eva Perón et de plusieurs syndicats qui lui sont inféodés (Rouquié 2016, 84-93), le gouvernement péroniste absorbe et centralise ces différentes structures coopératives et mutualistes. En somme, c'est par la force et au mépris des associations de la société civile que l'État argentin s'est fait le garant des droits des travailleurs et a pris en charge la protection sociale.
Le paternalisme étatique ne tarde pourtant pas à montrer ses limites. La proscription du péronisme, l'incessante instabilité politique et les fluctuations macro-économiques fragilisent la pérennité du système d'assistance publique. En 1970, une loi officialise les Œuvres sociales (Obras sociales) dont l'existence remonte parfois au milieu des années 1950. Il s'agit de mutuelles de type corporatiste et d'affiliation obligatoire ayant en charge l'accès aux soins des travailleurs de la branche concernée. Affectant le retour à la démocratie, la très grave crise budgétaire que vit le pays renforce cette tendance à la privatisation de la santé et des services publics.

En conséquence, dès la fin des années 1980, à l'image du Pérou, les associations civiles tendent à se substituer à l'État en jouant un rôle croissant de prestataires, notamment dans les périphéries urbaines (Di Virgilio 2012). Pernicieuse à bien des égards, l'apparente coopération entre ces organisations et l'administration de Carlos Menem (1989-1999) se fourvoie dans des pratiques patrimonialistes et dissimule, en réalité, des rapports de domination basement clientélistes. Ainsi que l'écrivent Inés Gonzáles Bompal et Andrea Campetella (1998, 4) « la caractéristique de ce lien politique est que le social et l'étatique, le public et le privé, l'individuel et le collectif coexistent en fusion et en confusion ». Incarnées dans les « expériences piqueteras » (Pereyra et Svampa 2004), les nouvelles formes d'engagement populaire consécutives à la crise de 2001 se sont également révélées solubles dans les multiples formes d'aliénation politique et de patronage façonnées par les époux Kirchner [@ippolito-odonnell Calidad 2013, p.340-342 et p.354-357). Sans nul doute, le cas du projet Huayra illustre les processus de cooptation à l'œuvre dans l'administration argentine.

Initié au cours de l'année 2011, le projet Huayra a abouti deux ans plus tard à la fondation du premier logiciel libre spécifiquement national. Signifiant « vent » en quechua, Huayra est venu insuffler une nouvelle trajectoire au plan *Conectar Igualdad* (CI). Bien que dotés d'un double système d'exploitation (*Windows/Linux*), les ordinateurs du programme s'ouvraient, par défaut, sur l'interface du géant informatique américain. Par facilité et habitude, très peu de bénéficiaires – qu'ils soient élèves ou professeurs – basculaient vers l'interface libre. Opposés à ce que le gouvernement conditionne la jeunesse du pays à l'usage d'un système d'exploitation privé, de nombreuses voix discordantes se sont élevées au sein de la société civile et jusque dans les rangs de l'ANSES pour exiger une redéfinition des fondements du programme ainsi
qu'un éclaircissement vis-à-vis des enjeux à la fois politiques et commerciaux qu'il recoupait.

S'appropriant l'antienne anti-impérialiste du gouvernement kirchnériste, le mouvement du logiciel libre argentin, identifié notamment dans l'association *Softwares libres con Cristina*, a milité pour que l'intérêt de la nation prime sur les intérêts des grands groupes de l'industrie *high-tech* et, *in fine*, a réussi à convaincre les pouvoirs publics qu'un changement de cap du plan CI était souhaitable. Avec l'aval de la présidente et sous l'impulsion de Pablo Font-devila a été créé le Centre national d'investigation et de développement des technologies libres (Cenital). Rattaché à l'ANSES et dirigé par Vladimir di Fiore, membre fondateur de l'association *Softwares libres con Cristina*, le Cenital a rassemblé une équipe d'une douzaine d'informaticiens, program-mateurs et autres graphistes. En deux ans de travail, ils ont mis sur pied un nouveau système d'exploitation. D'après les confessions de l'ancien di-recteur du plan CI, le Cenital aurait même eu pour ambition de plancher, aux côtés d'autres organismes publics et privés (universités et entreprises), sur la conception du premier microprocesseur argentin. C'est également ce que laisse sous-entendre le responsable du Cenital qui a scellé de nombreux accords de coopération avec les universités publiques du pays.

> Le développement des logiciels est en plein boom. Il est même possible d'envisager que nous soyons, un jour ou l'autre, en me-sure de fabriquer notre propre microprocesseur, conçu, développé et produit dans ce pays. (Fontdevila 2012)

> Nous travaillons dorénavant sur des projets de recherche en par-tenariat avec plusieurs universités. Il faut dire qu'elles sont vive-ment intéressées pour collaborer à ces initiatives. Car, les élèves pour qui nous nous investissons aujourd'hui, ne seront-ils pas leurs étudiants de demain ?(Fiore 2012)

Comme en témoigne le propre nom de l'association qui a porté le projet Huayra, la société civile argentine est non seulement active, mais aussi particulièrement politisée. La mort accidentelle de Nestor Kirchner en octobre 2010 a eu un effet catalyseur pour nombre de mouvements (Lancha 2016, 112-15), dont celui-ci :
Avant d'être recruté par Pablo Fontdevila pour diriger le projet Huayra, j'étais attaché de presse de l'association *Softwares libres con Cristina* que nous avons fondée avec des collègues informaticiens, il y a un peu moins d'un an, après le décès de notre ancien président. L'idée était de constituer une association militante qui revendique un attachement au projet de société défendu par les époux Kirchner, et ce, en agitant la bannière du logiciel libre. Pour nous, logiciel libre est synonyme de libre accès à la connaissance et de démocratisation des savoirs. (Fiore 2012)

Assez représentative de la plasticité, voire de la duplicité des mouvements sociaux en Argentine, cette association a finalement entretenu une grande confusion entre activisme militant, engagement politique et pantouflage bureaucratique. À s'y méprendre, elle fonctionne sur le principe de la très culte et hermétique Cámpora (Della Roca 2014, 136-45; Di Marco 2012), dont elle est proche et qui compte dans ses rangs un certain Pablo Fontdevila, ancien directeur du plan CI. Alliant fanatisme partisan et performance professionnelle (Larrouqué 2017b), la Cámpora a institué une nouvelle forme de politisation administrative. Ses membres assument ainsi de « militer depuis l'État, pour l'État et par l'État » (Vázquez et Vommaro 2012, 174).

## Conclusion

En écho aux travaux latino-américains qui postulent l'importance de la participation citoyenne dans l'implémentation des politiques publiques (Arcidiácono 2011 ; Ortiz Sandoval 2012), nous suggérons que l'implication des associations de logiciels libres dans la mise en œuvre des politiques d'alphabétisation numérique est salutaire, sinon décisive. En d'autres termes, une administration qui choisirait de fermer la porte aux initiatives de la société civile s'exposerait à un douloureux revers. À l'instar du Pérou ou même du Paraguay, il arrive ainsi que des pays refusent cet appui et, par conséquent, échouent dans leurs objectifs d'universalisation et d'adéquation du programme aux réalités nationales. À l'opposé, la capacité des pouvoirs publics à offrir, au sein de leur armature institutionnelle, une place privilégiée aux mouvements sociaux attesterait d'une sagacité politico-administrative gage de réussite (Larrouqué 2017a). En l'espèce, certains pays comme l'Uruguay
et l'Argentine, se sont pliés avec raison (et succès) à ses nouvelles modalités d'action publique, propres à des sociétés plus dynamiques et démocratiques.

Contrairement au Pérou où le mouvement des softwares libres a été écarté de la mise en œuvre du projet d'alphabétisation numérique, l'intégration d'acteurs externes a contribué à le dynamiser en Uruguay (rôle du Rap-Ceibal) et à faire évoluer positivement des aspects techniques du programme en Argentine (projet Huayra). Comme le démontre ce dernier projet, leur assimilation institutionnelle n'est pourtant pas aussi apolitique d'un pays à l'autre, mais atteste précisément d'un phénomène de cooptation assez caractéristique des relations clientélaires qui unissent mouvements sociaux et puissance publique dans la patrie de Perón.

Sur la base de notre étude, nous pourrions conclure à l'existence de trois profils relativement distincts de rapport État/société civile en Amérique latine. En premier lieu, le cas argentin témoignerait d'un phénomène d'ultra-politisation assez concordant avec l'image d'une société profondément clinvée et opposant, d'un côté, d'irréductibles partisans du kirchnérisme prêts à se mobiliser en masse pour défendre le gouvernement et, de l'autre, d'insatiables adversaires résolus à le faire plier, ou tout du moins, à lui demander des comptes (notamment après l'assassinat maquillé en suicide du procureur Alberto Nisman en janvier 2015). Comme l'écrivent Graciela Ducatenzeiler et Victoria Itzcovitz (2011, 136), la démocratie argentine fonctionne sur la base d'une « conception belligérante de la politique », formulée autour de la dichotomie ami/ennemi chère à Carl Schmitt. Dans ce contexte, la participation des mouvements sociaux à l'action publique se réduit aux seuls coreligionnaires ou affidés politiques qui ont fait montre d'une loyauté indéfectible envers les dirigeants au pouvoir. La relation État/société civile est ainsi dominée par des rapports de cooptation.

À l'opposé, symbolisé par un phénomène d'exclusion pure et simple, le cas péruvien attesterait d'une incapacité atavique de l'État à faire une place aux initiatives de la société civile. Pour faire écho à la très belle formule de Philippe Bezes (2009, 61 et suiv.), il ne serait pas question au Pérou de « souci de soi de l'État », mais « d'entre soi de l'État », dans le sens où prévaut une conception fondamentalement patrimoniale, selon laquelle l'État appartient à celui ou ceux qui le gouvernent. Pour Osmar Gonzalez (2001), l'État péruvien s'est ainsi construit comme un « ogre inutile » (2001, 616) qui n'est jamais parvenu à s'ériger en acteur institutionnel rationnel : la défense des intérêts
privés a ainsi toujours prévalu sur la défense du bien commun. Il est l'exemple même du « crony state » (Giraudy 2012, 608). Si l'on reprend la typologie de Michael Mann (2004), l'État péruvien se caractériserait précisément par un pouvoir despotique fort, mais un pouvoir infrastructurel faible. En d'autres termes, les élites qui contrôlent l'État ont une grande propension à prendre des décisions sans l'assentiment des citoyens, mais n'en restent pas moins démunies à l'heure de les mettre en œuvre ou de les traduire en politiques publiques effectives. In fine, L'État péruvien demeure un « Léviathan de papier » (Centeno et Ferraro 2013).

Quant au cas uruguayen, il représenterait une position médiane et basée sur une collaboration harmonieuse entre pouvoirs publics et associations ci-viles. Ce constat renvoie à la singularité de ce pays dans le panorama latino-américain. Cet « exceptionnalisme uruguayen » a trois caractéristiques. Il s'illustre d'abord par la très forte tradition étatiste du pays. Comme le rap-pelle Panizza (Panizza 2002, 79), l'État en Uruguay « conserve une légitimité que d'autres États de la région ont complètement perdue » et « continue de jouir d'un prestige social relativement grand ». Il repose ensuite sur une culture du consensus politique, dont l'origine remonte au principe de la « co-participation » (Lanzaro 2004, 108) – c'est-à-dire au partage du pouvoir politico-administratif entre les deux partis traditionnels, puis avec la gauche qui n'y a pas dérogé. Il s'enracine enfin dans le terreau démocratique d'un pays qui a fait germer, au début du XXe siècle, et vu éclore en même temps, la citoyenneté politique et la sécurité sociale. Ainsi, à l'opposé des modèles bismarckien et bévéridgien (les droits sociaux avant les droits politiques, et in-versement), l'universalisation du suffrage est allée de pair avec l'extension des garanties et autres prestations sociales pour tous les citoyens. Fruit de ces dif-férentes composantes, cette tradition sociale-démocrate explique aujourd'hui encore pourquoi la participation de la société civile à l'action publique est plus tangible en Uruguay qu'ailleurs en Amérique latine.

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