Au moment où, en France, vient d’être adoptée la loi relative aux responsabilités locales, élément phare de ce 2ème acte de la décentralisation présentée par J.P. Raffarin comme la " mère de toutes les réformes ", en Espagne, la relance du débat autour de la réforme de la Constitution de 1978 dans le sens d’une décentralisation accrue des compétences, marque les débuts de la nouvelle législature de J.L. Rodriguez Zapatero. Dans ce contexte, le devenir d’un modèle de gestion de l’eau initialement conçu, aussi bien en France qu’Outre-Pyrénées, dans le cadre d’un Etat fortement centralisé peut s’avérer problématique.

# L’institutionnalisation du bassin-versant dans des Etats centralisés

L’affirmation du bassin versant comme cadre d’intervention pour la planification et la gestion des ressources en eau est plus tardive en France qu’en Espagne. Les premières tentatives d’ancrage territorial de la politique de l’eau dans un cadre "naturel" apparaissent en Espagne dès la seconde moitié du XIX° siècle avec la création, le 29 juillet 1865, de dix éphémères Divisions Hydrologiques. Regroupées en deux grands districts hydrologiques (l'un méditerranéen, l'autre atlantique), celles-ci doivent contribuer à une meilleure connaissance des ressources en eau du pays en vue de leur future utilisation. Malgré leur suppression officielle en août 1899, l'idée d'une planification à l'échelle du bassin-versant n’est cependant pas abandonnée. C’est d’un décret royal de mars 1926 que date la consécration définitive du bassin versant avec la création selon un processus échelonnée dans le temps, de dix confédérations hydrographiques. La première à voir le jour est celle de l’Èbre ; les autres sont mises en place progressivement entre 1926 et 1961 (date du regroupement des bassins côtiers du nord de la péninsule en une seule unité de gestion). Ces organismes de bassin espagnols, initiés sous la dictature de Primo de Rivera, sont aussitôt mis au service d’une ambitieuse politique nationale qui vise à pallier l’inégale répartition de la ressource et à corriger les différentiels de développement économique interrégional observés dans le pays. Le bassin-versant est érigé en région économique. Il est le cadre idoine pour une mobilisation efficace de l’eau et son affectation aux activités productives.

En France, la création des agences financières de bassin intervient en 1964 et obéit à des préoccupations plus qualitatives que quantitatives : il s’agit de contribuer à l’amélioration de la qualité de la ressource. Ces Établissements Publics Administratifs de l’Etat sont chargés de mettre en application le principe du " pollueur-payeur " (et de son corollaire " dépollueur-subventionné "). La redevance perçue par les agences de bassin contribue à la restauration des hydrosystèmes les plus dégradés.

# Les organismes de bassin face à la décentralisation administrative

La décentralisation administrative qui découle de la réforme constitutionnelle de 1978 en Espagne et des lois " Deferre " de 1982/1983 en France ne remet nullement en cause l’existence d’une gestion par bassin-versant. En France, les six agences de l’eau sortent même renforcées de la nouvelle loi sur l’eau de janvier 1992 qui les invite à mettre en œuvre des instruments de planification de la ressource en eau : SDAGE (Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux), à l’échelle de l’ensemble du bassin-versant et SAGE (Schéma de gestion des eaux), à plus grande échelle.

Dans l’Espagne post-franquiste, un effort d’adaptation de la politique de l’eau au nouveau " régime des Autonomies " est entrepris : la gestion de l’eau ne peut plus être seulement une prérogative régalienne et, accessoirement, municipale (pour ce qui concerne l’alimentation en eau potable et l’assainissement) ! La gestion de l’eau relève désormais d’un nouvel échelon administratif : la région. Pour déterminer les compétences des uns et des autres, l’article 149 de la Constitution se fonde sur un critère de nature géographique et distingue deux types de fleuves et cours d’eau : ceux qui s’écoulent entièrement au sein d’une communauté autonome (ils sont dits intra-communautaires), ceux qui débordent les limites d’une communauté autonome (ils sont dits extra-communautaires). La gestion des premiers relève de la région, celle des seconds demeure étatique.

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Les divisions administratives de l’Elbe

(Source : Clarimont, 1999)

Face aux interprétations divergentes du texte constitutionnel à l’origine de nombreux conflits de compétences entre l’Etat et les nouvelles collectivités territoriales, une nouvelle loi sur les eaux est adoptée en 1985 (modifiée en 1999), afin de clarifier les choses et mettre fin à ce que le préambule de la loi qualifie de " fronde législative ". La loi de 1985 pas plus que ses modifications ultérieures ne reviennent sur l’existence des confédérations hydrographiques maintenues sous tutelle étatique pour les neuf grands fleuves transrégionaux. Elle leur confie de larges responsabilités en matière de conception, exécution et exploitation des ouvrages hydrauliques, de coordination de l'usage de l'eau à l'échelle de l'ensemble du bassin mais aussi d'élaboration, suivi et révision des Plans hydrologiques de bassin (sensiblement équivalents aux SDAGE français) approuvés en 1998). La coordination de ceux-ci à l’échelle nationale doit être assurée par un document souverain, inexistant en France : le Plan Hydrologique National, élaboré par la Direction Générale des Ouvrage Hydrauliques.

Cependant, même si l’Etat reste un acteur majeur de la politique de l’eau, les régions manifestent leur désir d’intervenir dans ce domaine dont elles estiment qu’il a trop longtemps été la chasse gardée de l’Etat. Certaines, à l’instar de la Catalogne ou des régions insulaires, se sont dotées d’une administration hydraulique d’ailleurs souvent conçue par mimétisme par rapport à l’échelon national : Consejo Insular de Aguas pour les Canaries, l’Agencià Catalana de l’Aigua pour les Bassins internes de Catalogne. D’autres régions, privées en principe de compétences dans ce domaine, tentent pourtant de se faire entendre. Ainsi, l’Aragon, dont le territoire est dans sa quasi-totalité compris dans le bassin de l’Ebre (Cf. figure) n’en adopte pas moins en mai 2001, une loi relative à la gestion de l’eau qui vise à obtenir une représentation régionale accrue au sein des organes de décision de la Confédération Hydrographique de l’Ebre, à s’affirmer dans le domaine de l’assainissement et du traitement des eaux (élaboration d’un Plan aragonais d’alimentation en eau urbaine) et à créer un nouvel établissement public régional : l’Institut aragonais de l’eau.

Le souci de participer plus largement à la prise de décision et d’exercer un certain contrôle sur la politique de l’eau semble être au cœur de telles interventions. Peut-être faut-il y voir aussi un désir d’affirmation de la part d’échelons administratifs en quête de légitimation dans un contexte de profonds bouleversements territoriaux ?