# Gouverner les forêts africaines à l'ère de la mondialisation

Edité par

Laura A. German, Alain Karsenty et Anne-Marie Tiani

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# Gouverner les forêts africaines à l'ère de la mondialisation

Edité par

Laura A. German, Alain Karsenty et Anne-Marie Tiani
© 2010 Center for International Forestry Research
Tous droits réservés.

Imprimé en Indonésie
ISBN: 978-602-8693-17-2

German, A.L., Karsenty, A. et Tiani, A-M. (éds.) 2010 Gouverner les forêts africaines à l'ère
de la mondialisation. CIFOR, Bogor, Indonésie

Photographies de couverture : © Peeter Viisimaa/istockphoto.com

Design de couverture et mise en page : Dwie Andriadi

Traduction de : German, A.L., Karsenty, A. et Tiani, A-M. (éds.) 2009 Governing Africa's Forest in Globalized
World. Earthscan, London

CIFOR
Jl. CIFOR, Situ Gede
Bogor Barat 16115
Indonésie

T +62 251 8622622
F +62 251 8622100
E cifor@cgiar.org

www.cifor.cgiar.org

Les opinions exprimées dans cet ouvrage sont celles des auteurs. Elles ne représentent pas nécessairement celles des institutions dont les auteurs font partie ni des personnes ou institutions ayant financé la publication du présent ouvrage.

## Centre de recherche forestière internationale

CIFOR défend le bien-être humain, la conservation de l'environnement et l'équité en menant une recherche pour éclairer les politiques et les pratiques qui affectent les forêts dans les pays en développement. CIFOR est l'un des 15 centres au sein du Groupe consultatif sur la recherche agricole internationale (CGIAR). Le siège du CIFOR est situé à Bogor, en Indonésie. CIFOR a également des bureaux en Asie, en Afrique et en Amérique du Sud.
# Table des matières

Tableaux, figures et encadrés ix

Liste des contributeurs xiii

Avant-propos xvii

Remerciements xix

Listes des abréviations xxi

## Chapitre 1

**La gouvernance des forêts et la décentralisation en Afrique : lier les dialogues locaux, régionaux et mondiaux** 1

L. German, C.J.P. Colfer, E. Barrow, C. Küchli, J. Blaser et W. Wardojo

Introduction 1

Les origines de la discussion 3

Thèmes transversaux 8

Tenure forestière 12

Les contributions dans cet ouvrage 19

Conclusions 23

**Partie 1. Gouverner les forêts africaines à l'ère de la mondialisation : construire le dialogue**

## Chapitre 2

**Foresterie et décentralisation démocratique en Afrique subsaharienne : une analyse sommaire** 27

J.C. Ribot

Résumé 27

Introduction 27

Décentralisation de la foresterie dans le contexte historique 32

Obstacles à la mise en place de la décentralisation 34

Décentralisation et résultats 38

Facteurs influençant la décentralisation, la décentralisation de la foresterie et ses résultats 42

Qu'avons-nous appris ? 46

Conclusion : la foresterie peut influencer la démocratie locale 50

## Chapitre 3

**Derrière les mots : décentralisation, conservation et démocratie locale** 59

M.C. Diaw

Introduction 59

Décentralisation et conservation : bref rappel historique 60

Décentralisation, conservation et gouvernance locale 64

Décentralisations environnementales et mouvement pour réformer l'Etat 64

Décentralisation, parcs et conservation 66

Emergences locales de gouvernance environnementale 69
<table><tr><td>Droit du sang, droits civiques et démocratie : conversation sur la gouvernance locale</td><td>71</td></tr><tr><td>Politique, conservation et démocratie</td><td>74</td></tr><tr><td>Création, reconnaissance et prise d'espaces de gouvernance locale : des chemins démocratiques alternatifs</td><td>75</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>76</td></tr></table>

## Chapitre 4

### Le nouveau « grand jeu » économique en Afrique et l'avenir des réformes de la gouvernance du secteur forestier

#### A. Karsenty

<table><tr><td>Résumé</td><td>85</td></tr><tr><td>Un nouveau « grand jeu » en Afrique ?</td><td>86</td></tr><tr><td>Une nouvelle orientation des flux commerciaux et une nouvelle donne géopolitique</td><td>87</td></tr><tr><td>Quel impact sur la gouvernance sectorielle et environnementale ?</td><td>90</td></tr><tr><td>Des réformes qui trébuchent sur la nature de l'Etat ... et des « communautés »</td><td>92</td></tr><tr><td>L'instrumentalisation des administrations par des intérêts privés</td><td>93</td></tr><tr><td>L'expérience mitigée de la foresterie communautaire au Cameroun</td><td>94</td></tr><tr><td>Des ressources financières nouvelles dans le cadre de la lutte contre la déforestation et la dégradation ?</td><td>97</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>102</td></tr></table>

## Partie 2. Gestion forestière décentralisée : formes et résultats

### Chapitre 5

#### Réforme du secteur forestier, niveau de vie et gestion durable dans l'ouest de l'Ouganda

#### P. Jagger

<table><tr><td>Résumé</td><td>109</td></tr><tr><td>Introduction</td><td>110</td></tr><tr><td>Etudes documentaires</td><td>111</td></tr><tr><td>La réforme de la gouvernance dans le secteur forestier en Ouganda</td><td>113</td></tr><tr><td>Méthodologie</td><td>116</td></tr><tr><td>Résultats</td><td>118</td></tr><tr><td>Conclusions et recommandations</td><td>127</td></tr></table>

### Chapitre 6

#### Moisson cachée : libérer le potentiel économique de la gestion communautaire en Tanzanie

#### T. Blomley, H. Ramadhani, Y. Mkwizu et A. Böhringer

<table><tr><td>Résumé</td><td>135</td></tr><tr><td>Introduction</td><td>136</td></tr><tr><td>Contexte : gestion participative des forêts (GPF) et décentralisation</td><td>137</td></tr><tr><td>Etat d'avancement de la mise en œuvre à ce jour</td><td>140</td></tr><tr><td>Contribution du mode de gestion CBFM au revenu des villages</td><td>142</td></tr></table>
<table><tr><td>Défis à l'augmentation des bénéfices locaux provenant des forêts gérées par les communautés en Tanzanie</td><td>144</td></tr><tr><td>De la politique à la pratique : remettre les bénéfices de la gestion durable des forêts aux villageois</td><td>149</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>152</td></tr></table>

## Chapitre 7

**Genre, représentation et participation dans la gestion décentralisée des forêts : études de cas du Cameroun et du Sénégal** 157

S. Bandiaky et A-M. Tiani

<table><tr><td>Introduction</td><td>157</td></tr><tr><td>Présentation des sites</td><td>159</td></tr><tr><td>Genre, décentralisation et gestion des ressources : état des lieux</td><td>160</td></tr><tr><td>Genre et prise de décision dans la gestion décentralisée des forêts</td><td>163</td></tr><tr><td>Causes et implications de la marginalisation des femmes</td><td>165</td></tr><tr><td>Effets sociaux de cette marginalisation</td><td>167</td></tr><tr><td>Les implications économiques et écologiques de la faible représentation des femmes</td><td>168</td></tr><tr><td>Conclusions et recommandations</td><td>169</td></tr></table>

## Chapitre 8

**Décentralisation fiscale et redistribution des bénéfices issus de la forêt en République Démocratique du Congo** 175

S. Malele Mbala et A. Karsenty

<table><tr><td>Résumé</td><td>175</td></tr><tr><td>Introduction</td><td>175</td></tr><tr><td>Contexte général</td><td>176</td></tr><tr><td>La place des forêts dans l'économie nationale</td><td>177</td></tr><tr><td>La réforme économique et fiscale</td><td>178</td></tr><tr><td>Etat de l'industrie forestière</td><td>181</td></tr><tr><td>Les principales innovations du Code Forestier</td><td>182</td></tr><tr><td>La redevance de superficie forestière (RSF)</td><td>182</td></tr><tr><td>Affectation de la RSF et des autres taxes forestières</td><td>183</td></tr><tr><td>Les enjeux politiques de la rétrocession</td><td>184</td></tr><tr><td>Recommandations</td><td>186</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>188</td></tr></table>

## Chapitre 9

**La gouvernance des revenus forestiers décentralisés en Afrique centrale : pour le meilleur ou pour le pire ?** 191

P. Bigombe Logo

<table><tr><td>Résumé</td><td>191</td></tr><tr><td>Introduction générale</td><td>191</td></tr><tr><td>La configuration des systèmes de rétrocession des revenus de l'exploitation du bois et de la faune aux collectivités locales et aux communautés villageoises</td><td>193</td></tr><tr><td>Les logiques de gouvernance des revenus forestiers décentralisés</td><td>198</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>204</td></tr></table>
## Chapitre 10

### Les gouvernements locaux et la gouvernance des ressources forestières au Mali : fiscalité et gestion participative décentralisée des ressources forestières

dans la commune rurale de Siby 209

### B. Kassibo

Résumé 209

Introduction 210

Contexte 211

La décentralisation malienne 211

La commune rurale de Siby 211

La stratégie des donateurs et la politique de l'Etat 212

La mise en œuvre de la réforme : la stratégie énergie domestique 214

Les marchés ruraux de bois énergie 215

La dynamique des acteurs : les groupes stratégiques 216

Les conséquences de l'altération de la réforme 219

Conclusions 223

### Encadré A

#### Gouvernance des paysages forestiers multi-acteurs : le cas des interactions forêts-eau en Afrique du Sud

228

## Chapitre 11

### Résultats de la décentralisation dans le contexte de l'incertitude politique au Zimbabwe : une évaluation comparée de la cogestion et de CAMPFIRE, et des incidences sur la politique

237

### E. Mapedza

Résumé 237

Introduction 238

Contexte 238

La gestion communautaire des ressources naturelles au Zimbabwe 239

Méthodologie 244

Résultats de la recherche 246

Analyse et discussion 253

Conclusions et recommandations de politique 254

## Chapitre 12

### Réduire l'écart entre les décideurs en matière d'environnement à Madagascar

259

### N. Rabesahala Horning

Résumé 259

Introduction 260

Contexte 261

Méthodes 265

La dynamique des communautés : l'impact des règles sur la conservation 266

La dynamique au niveau national : l'impact de l'aide sur la politique de conservation 269

Ce que nous apprend l'analyse à deux niveaux 275

Description de l'expérience GELOSE (gestion locale sécurisée) de 1999 à ce jour 277
<table><tr><td>Implications politiques des stratégies adoptées</td><td>279</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>282</td></tr></table>

**Partie 3. Commerce international, finance et réformes de la gouvernance du secteur forestier**

**Chapitre 13**

**Le commerce international du bois au Ghana : tendances et répercussions sur les conditions de vie locales et la gestion durable des forêts** 289

**J.H. Owusu**

<table><tr><td>Résumé</td><td>289</td></tr><tr><td>Introduction</td><td>290</td></tr><tr><td>Méthodologie</td><td>291</td></tr><tr><td>Ajustements structurels dans le secteur forestier et le commerce du bois</td><td>292</td></tr><tr><td>L'économie ghanéenne et le secteur forestier</td><td>293</td></tr><tr><td>Conséquences de la nouvelle conjoncture économique</td><td>295</td></tr><tr><td>Conclusions et recommandations sur les stratégies à adopter</td><td>306</td></tr></table>

**Chapitre 14**

**La gouvernance de la forêt et du commerce de bois : le cas de la Tanzanie et l'impact sur le développement durable** 315

**S.A.H. Milledge**

<table><tr><td>Résumé</td><td>315</td></tr><tr><td>De nombreuses opportunités : la Tanzanie, ses transformations, le commerce du bois</td><td>316</td></tr><tr><td>Les répercussions sur la gouvernance de la forêt et le développement durable</td><td>320</td></tr><tr><td>Discussion et recommandations</td><td>325</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>332</td></tr></table>

**Chapitre 15**

**Les processus AFLEG et FLEGT et les enjeux de la gouvernance forestiere dans les pays africains exportateurs de bois tropicaux** 335

**J.K. Gasana et J.M. Samyn**

<table><tr><td>Résumé</td><td>335</td></tr><tr><td>Contexte</td><td>335</td></tr><tr><td>Processus AFLEG et FLEGT : une brève introduction</td><td>337</td></tr><tr><td>Différences et synergies possibles entre les processus AFLEG et FLEGT</td><td>341</td></tr><tr><td>Principaux succès obtenus au titre des processus AFLEG et FLEGT</td><td>342</td></tr><tr><td>Initiatives au niveau national</td><td>344</td></tr><tr><td>Futurs enjeux</td><td>344</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>350</td></tr></table>

**Chapitre 16**

**Consentement préalable libre et éclairé : implications pour une gestion durable des forêts du Bassin du Congo** 357

L. Freeman, J. Lewis et S. Borreill-Freeman avec C. Wiedmer, J. Carter, N. Clot et B. Tchoumba
<table><tr><td>Résumé</td><td>357</td></tr><tr><td>Introduction</td><td>358</td></tr><tr><td>Les populations autochtones des forêts</td><td>358</td></tr><tr><td>L'exploitation forestière</td><td>359</td></tr><tr><td>Consentement préalable, libre et éclairé</td><td>361</td></tr><tr><td>Les droits des populations autochtones</td><td>361</td></tr><tr><td>Méthodologie</td><td>362</td></tr><tr><td>Résultats préliminaires</td><td>364</td></tr><tr><td>CPLE et gestion durable des forêts</td><td>371</td></tr><tr><td>Remerciements</td><td>372</td></tr></table>

## Chapitre 17

**De la nature des réseaux sociaux et intergénérationnels dans le secteur forestier africain : cas des réseaux chinois, libanais, indiens et italiens** 375

### J-M. Roda

<table><tr><td>Résumé</td><td>375</td></tr><tr><td>Introduction</td><td>375</td></tr><tr><td>Contexte</td><td>377</td></tr><tr><td>Questions et hypothèses de recherche</td><td>377</td></tr><tr><td>Constatations et discussion : une nouvelle économie pour le bois africain ?</td><td>379</td></tr><tr><td>Similitudes structurelles entre les réseaux d'entreprises chinois, syro-libanais, indiens et italiens</td><td>384</td></tr><tr><td>Conséquences pour la gouvernance des forêts en Afrique</td><td>388</td></tr><tr><td>Enseignements en matière stratégique</td><td>390</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>392</td></tr></table>

## Chapitre 18

**Le changement climatique : quelles implications pour la gouvernance forestière ?** 397

### R. Carmenza, J. Blaser et S. Byrne

<table><tr><td>Résumé</td><td>397</td></tr><tr><td>Le rôle des forêts et de la foresterie dans le contexte du changement climatique</td><td>398</td></tr><tr><td>Les activités de foresterie relevant du Protocole de Kyoto jusqu'en 2012</td><td>404</td></tr><tr><td>Questions-clés liées à la gouvernance et au changement climatique dans le secteur forestier</td><td>405</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>418</td></tr></table>

## Partie 4. Conclusions

### Chapitre 19

**Gouvernance forestière et décentralisation en Afrique : enjeux et tendances** 425

### D. Capistrano

<table><tr><td>Décentralisation, démocratisation et réforme de la gouvernance</td><td>425</td></tr><tr><td>Décentralisation – formes diverses, sens controversés</td><td>428</td></tr><tr><td>Impact sur les conditions de vie et le développement durable – partage des recettes et des bénéfices</td><td>431</td></tr><tr><td>Influence des échanges internationaux sur la gouvernance au niveau local</td><td>435</td></tr><tr><td>Conclusions</td><td>441</td></tr></table>
# Tableaux, figures et encadrés

## Tableaux

1.1 Résumé régional : à qui appartiennent les forêts africaines (chiffres exprimés en millions d'hectares) 15

4.1 Forêts certifiées FSC en Afrique (septembre 2008) 90

4.2 Données 2007 sur les forêts communautaires au Cameroun 95

4.3 Quelques données sur la déforestation dans les pays en développement 101

5.1 Mécanismes (identifiés dans les réformes) de promotion des conditions de vie 115

5.2 Evaluations de covariance (difference-in-difference) des revenus et parts de revenus provenant de la forêt Résultats régression regroupés Tobit 120

5.3 Indicateurs de changement du couvert boisé entre 2002 et 2007 124

5.4 Indicateurs de changement de la qualité de la forêt entre 2002 et 2007 125

5.5 Statistiques décrivant les variables utilisées dans l'analyse de régression 133

6.1 Différences entre la gestion mixte et la gestion communautaire 139

6.2 Expansion actuelle du mode de gestion CBFM en Tanzanie continentale 140

6.3 Adoption et diffusion du mode de gestion CBFM en Tanzanie 141

6.4 Zones forestières sélectionnées gérées par les villages et leur potentiel en tant que source de revenus 143

8.1 Nouveau régime fiscal forestier (situation de 2007) et comparaison avec le précédent 179

8.2 Evolution des recettes liées à la redevance de superficie (en $ US) 180

8.3 Production de bois d'œuvre déclarée de 2002 à 2006 (m³) 181

8.4 Exportation de bois et leur valeur de 2002 à 2006 182

8.5 Réalisations des recettes fiscales forestières pour les exercices 2005 à 2006 184

10.1 Décret n° 95-422/P-RM fixant le taux et la répartition des taxes perçues à l'occasion de l'exploitation du bois 217

10.2 Décret n° 98-402/P-RM du 17 décembre 1998 fixant répartition des taxes perçues à l'occasion de l'exploitation du bois 218

11.1 Dispositions prises et résultats obtenus en matière de décentralisation dans les études de cas conduites en Afrique australe 242

11.2 Indicateurs choisis pour évaluer la cogestion d'avant et d'après 2000 et les régimes de gestion des ressources de campfire avant/après 2000 247

12.1 Caractéristiques des communautés étudiées : répartition de la population et éloignement par rapport aux marchés et à la forêt 266

12.2 Taux de déforestation des forêts du sud de Madagascar 269
14.1 Comparaison des volumes d'exportation de bois de la Tanzanie (en m³), 2003-2005 322

14.2 Quelques exemples de délits d'initiés, de népotisme et de copinage dans le commerce de bois 325

16.1 Domaine forestier 360

17.1 Variables utilisées dans les recherches sur le terrain pour déterminer le rôle des acteurs du secteur forestier et étudier leur comportement 379

17.2 Caractéristiques du comportement environnemental des 23 plus grandes sociétés exploitant des concessions forestières au Cameroun, février 2006 390

18.1 Stratégies visant à atténuer les effets du changement climatique (stratégies d'atténuation) et pratiques de gestion forestière 401

19.1 Superficie forestière gérée par des communautés et groupes autochtones (A) et par des concessions (B) dans des régions très boisées d'Afrique, en millions d'hectares (Mha) 431

## Figures

3.1 Evolution schématique des aires protégées 1872-2003 62

3.2 Cas choisis de décentralisation environnementale 65

3.3 Les programmes de décentralisation dans le domaine de la gestion des parcs 67

3.4 Cas de mouvements environnementaux d'initiative populaire 70

3.5 Représentation du continuum entre le droit du sang et les droits civiques 73

4.1 Evolutions des échanges entre l'Afrique et la Chine et l'Inde 88

4.2 Les 5 premiers fournisseurs africains de bois à la Chine 89

4.3 Investissements directs étrangers asiatiques en Afrique sub-saharienne en 2004-2005 ; (en millions $ US) 89

4.4 Relation statistique entre intégration verticale (gestion autonome) d'un échantillon de forêts communautaires au Cameroun et distance aux marchés où les bois sont vendus 96

4.5 Schéma d'une rémunération pour réduction de la déforestation par rapport à une période de référence passée 99

4.6 Schéma d'une rémunération pour déforestation évitée avec scénario de référence intégrant un « facteur d'ajustement » pour prendre en compte des besoins de développement 99

5.1 Carte des villages inclus dans l'étude 117

6.1 Evolution des moyennes annuelles des surfaces terrières dans 13 forêts soumises à des modes de gestion et des régimes fonciers différents 142

6.2 a) Barèmes régionaux de la pauvreté et b) Superficie de la zone forestière non affectée (en km²) par région 143

9.1 Champs d'affectation des 10 % de la RFA dans le village de Djolempoum 202
9.2 Distribution en pourcentage des allocations des fonds COVAREF à l'Est par domaine 202

A.1 Débit d'écoulement journalier accumulé (mm) par les bassin versant IV (control) du Cathedral Peak et II (traité), entre 1950 et 1987 230

A.2 Dispositif de jaugeage du débit d'écoulement pour estimer les impacts du boisement des bassins versants avec le *Pinus radiata* sur le débit d'écoulement 231

12.1 Evolution des contributions financières au PAE de Madagascar 272

12.2 Conditions nécessaires à la conservation des ressources aux niveaux national et local 277

13.1 Volumes exportés (bois de construction et autres produits ligneux) 1973-2006 290

13.2 Secteurs formel et informel de l'économie africaine 299

13.3 Relations existant avant le PRE entre les secteurs formel et informel de la transformation du bois au Ghana et les marchés y associés 303

13.4 Evolution des relations sectorielles après la mise en place du PRE entre secteurs formel et informel de l'industrie de transformation du bois et marchés y associés au Ghana 305

14.1 Diagramme illustrant la chaîne de valeur des grumes récoltées en Tanzanie, 2005 319

14.2 Indice de corruption du négoce de bois (allant de 0-100) aux différentes étapes de la chaîne pour les productions légales et illégales 324

14.3 Les zones forestières, les revenus et les effectifs par région 328

17.1 Commerce international des grumes tropicales en 1997 : Flux commerciaux principaux 376

17.2 Commerce international des grumes tropicales en 2003 : Flux commerciaux principaux 377

## Encadrés

1.1 Principes et lignes directrices pour la mise en œuvre d'une décentralisation selon les recommandations de l'atelier d'Interlaken 5

1.2 Les grandes questions identifiées dans la région Asie Pacifique au cours de l'atelier de Yogyakarta sur la décentralisation de la forêt 7

1.3 Quelques définitions 10

1.4 La tenure forestière et les réformes de la tenure en Afrique 14

2.1 Définitions 30

5.1 Les premiers enseignements tirés des réformes mises en œuvre au titre de la décentralisation au Kenya et en Ouganda 128

6.1 District de Kilwa, Tanzanie orientale 146

A Gouvernance des paysages forestiers multi-acteurs : le cas des interactions forêts-eau en Afrique du Sud 228
A.1 Recherche axée sur les stratégies de gestion des ressources forestières et des ressources en eau en Afrique du Sud 229

A.2 La réglementation des impacts de la foresterie sur l'utilisation de l'eau en Afrique du Sud : évolution de la politique et de la gouvernance à cet égard 233

11.1 Expériences de décentralisation forestière en Afrique australe 240

12.1 Transfert de la gestion des ressources forestières dans les hauts plateaux de Madagascar : les cas d'Arivonimamo et de Merikanjaka 278

15.1 Enseignements tirés du processus AFLEG 345

16.1 La définition du consentement préalable, libre et éclairé 361

16.2 Critères FSC 2 et 3 363

18.1 Gouvernance des revenus forestiers générés par l'exploitation des forêts communautaires au Cameroun 413

19.1 Recommandations générales de l'atelier de Durban sur la gouvernance forestière et la décentralisation en Afrique 442
# Liste des contributeurs

## Chapitres

**Solange Bandiaky** est coordinatrice de programme pour l'Afrique au secrétariat de l'Initiative droits et ressources à Washington, DC. (États-Unis).

**Edmund Barrow** est le coordinateur régional en Afrique pour la stratégie Moyens de subsistances et paysages du Programme de conservation des forêts de l'Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN) ; il est basé à Nairobi (Kenya).

**Patrice Bigombé Logo** est politologue, chargé de cours et chercheur au Groupe de recherches administratives, politiques et sociales (GRAPS) de l'université de Yaoundé II et directeur du Centre de recherche et d'action pour le développement durable en Afrique centrale (CERAD) à Yaoundé (Cameroun).

**Jürgen Blaser** est responsable de l'équipe Forêts/Environnement et directeur adjoint d'Intercooperation, la Fondation suisse pour le développement et la coopération internationale, à Berne (Suisse).

**Tom Blomley** est un consultant indépendant basé au Royaume-Uni travaillant sur les questions de gouvernance des forêts et des ressources naturelles, principalement en Afrique.

**Andreas Böhringer** travaille au sein de la division Forêts et Apiculture du ministère des Ressources naturelles et du Tourisme à Dar es-Salaam (Tanzanie).

**Sophie Borreill-Freeman** est rattachée au Pôle de recherche pour l'organisation et la diffusion de l'information géographique (PRODIG) du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) à Paris et consultante au sein d'Anthroscape Ltd (Royaume-Uni).

**Sarah Byrne** travaille à la Fondation suisse pour le développement et la coopération internationale (Intercooperation) à Katmandou (Népal).

**Doris Capistrano** est chargée de recherche au Centre régional d'études supérieures et de recherche en agriculture de l'Asie du Sud-Est (SEARCA) à Los Baños (Philippines).

**Jane Carter** travaille à la Fondation suisse pour le développement et la coopération internationale (Intercooperation) à Berne (Suisse).

**Nicole Clot** travaille à la Fondation suisse pour le développement et la coopération internationale (Intercooperation) à Berne (Suisse).

**Carol J. Pierce Colfer** est anthropologue et directrice adjointe du programme Forêts et gouvernance du Centre de recherche forestière internationale (CIFOR) à Bogor (Indonésie).

**Mariteuw Chimère Diaw** est anthropologue économique et directeur du réseau africain des forêts modèles (SRAFM) à Yaoundé (Cameroun).
**Luke Freeman** est chargé de cours et chercheur au département Anthropologie de l'University College London et l'un des directeurs d'Anthroscape Consultancy Ltd, à Londres (Royaume-Uni).

**James K. Gasana** travaille à la Fondation suisse pour le développement et la coopération internationale (Intercooperation) à Berne, (Suisse).

**Laura A. German** est anthropologue et responsable scientifique du programme Forêts et gouvernance du Centre de recherche forestière internationale (CIFOR) à Bogor (Indonésie).

**Nadia Rabesahala Horning** enseigne la science politique au Middlebury College de Vermont (États-Unis).

**Pamela Jagger** est professeure associée en politique environnementale au département Politique publique de l'université de North Carolina à Chapel Hill (États-Unis).

**Alain Karsenty** est économiste au Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) à Montpellier (France).

**Bréhima Kassibo** est anthropologue et directeur de recherche à l'Institut des sciences humaines (ISH) de Bamako (Mali).

**Christian Küchli** est forestier à l'Office fédéral de l'environnement à Berne (Suisse).

**Jerome Lewis** est chargé de cours et chercheur au département Anthropologie de l'University College London, et l'un des directeurs d'Anthroscape Consultancy Ltd à Londres (Royaume-Uni).

**Everisto Mapedza** est spécialiste des questions sociales et institutionnelles à l'Institut international de gestion de l'eau à Addis-Abeba (Éthiopie).

**Sébastien Malele Mbala** est directeur du service d'inventaire et d'aménagement forestiers au ministère de l'Environnement, de la Conservation de la nature et du Tourisme de la République démocratique du Congo.

**Simon Milledge** est directeur adjoint de TRAFFIC Afrique orientale/australe à Dar es-Salaam (Tanzanie).

**Yassin Mkwizu** travaille au bureau de l'IUCN Tanzanie en tant que coordinateur du projet Gouvernance forestière, à Dar es-Salaam (Tanzanie).

**J. Henry Owusu** est géographe en développement et chargé de cours à l'université de Northern Iowa, à Cedar Falls, Iowa (États-Unis).

**Hadija Ramadhani** travaille au sein de la division Forêts et Apiculture du ministère des Ressources naturelles et du Tourisme à Dar es-Salaam (Tanzanie).

**Jesse C. Ribot** est chargée de cours au département Géographie ainsi qu'à la School of Earth, Society and Environment de l'université de l'Illinois à Urbana-Champaign (États-Unis).

**Carmenza Robledo** travaille à la Fondation suisse pour le développement et la coopération internationale (Intercooperation) à Berne (Suisse).
**Jean-Marc Roda** est économiste et chercheur au Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), et détaché à l'Institut de recherche forestière de Malaisie (FRIM) à Kuala Lumpur (Malaisie).

**Jean-Marie Samyn** travaille à la Fondation suisse pour le développement et la coopération internationale (Intercooperation) à Berne (Suisse).

**Belmond Tchoumba** est coordinateur international du programme Forêts et biodiversité des Amis de la Terre.

**Anne-Marie Tiani** est écologiste sociale, consultante au sein du secrétariat du réseau africain des forêts modèles (SRAFM) à Yaoundé (Cameroun).

**Wahjudi Wardojo** est conseiller spécial sur la sécurité forestière auprès du ministre des Forêts à Jakarta (Indonésie).

**Christoph Wiedmer** travaille à la Société pour les peuples menacés (Suisse).

## Encadrés

**Krister Andersson** travaille à la Kennedy School of Government de l'université de Harvard (États-Unis).

**Joseph Bahati** est membre du personnel de la faculté de Conservation de la forêt et de la nature de l'université de Makerere de Kampala (Ouganda).

**Abwoli Banana** est professeur de foresterie à la faculté de Conservation de la forêt et de la nature de l'université de Makerere de Kampala (Ouganda).

**Joseph Tsana Enama** est coordinateur du Groupe de recherche et d'accompagnement des initiatives de développement (GRAID) basé à Yaoundé (Cameroun).

**Laura A. German** est anthropologue et responsable scientifique du programme Forêts et gouvernance du Centre de recherche forestière internationale (CIFOR) à Bogor (Indonésie).

**Mark B. Gush** est scientifique au Conseil pour la recherche scientifique et industrielle (CSIR) à Pietermaritzburg, en Afrique du Sud.

**Annette Kolff** est représentante d'Intercooperation à Antananarivo (Madagascar).

**Fred Kruger** travaille chez Fred Kruger and Associates à Pretoria, en Afrique du Sud.

**Frank Matose** est maître de conférences au département Sociologie de l'université du Cap (Afrique du Sud).

**Anicet Minsoum'a Bodo** est fonctionnaire du ministère des Forêts et de la Faune à Yaoundé (Cameroun).

**Esther Mwangi** travaillait au Sustainability Science Program de la Kennedy School of Government de l'université de Harvard (États-Unis) ; elle est maintenant responsable du programme Forêts et gouvernance du Centre de recherche forestière internationale (CIFOR) à Bogor (Indonésie).
**Paul Ongugo** travaille à l'Institut kenyan de recherche forestière à Nairobi (Kenya).

**Estelle Raharinaivosoa** est directrice du programme *Sahan'Asa Hampandrosoana ny Ambanivohitra* (SAHA), financé par la Direction suisse du développement et de la coopération (DDC), à Antananarivo (Madagascar).

**Aimée Randrianarisoa** est coordinatrice économique locale du programme SAHA à Antananarivo (Madagascar).
# Avant-propos

Les forêts sont mondiales et nationales. Le monde entier profite de leur riche diversité biologique et des nations entières bénéficient des divers services qu'elles rendent, notamment en matière d'alimentation, d'eau et de séquestration du carbone. Tous les pays sont victimes d'une destruction incontrôlée des forêts car, comme nous le savons aujourd'hui, la déforestation et les autres modifications de l'utilisation des terres sont à l'heure actuelle responsables d'environ un cinquième des émissions annuelles de gaz à effet de serre. Dans le même temps, les forêts sont profondément locales. Chaque forêt est unique et son utilisation dépend considérablement des contextes environnementaux, sociaux et économiques spécifiques. Les efforts des personnes dotées de responsabilités officielles de gestion des forêts sont plus efficaces s'ils sont adaptés aux contextes locaux et il est presque impossible de préserver les forêts sans un appui local. Une gouvernance décentralisée des forêts constitue une partie de la solution pour la plupart des questions cruciales liées à la gestion durable des forêts, comme par exemple éviter les feux de forêts ou améliorer la réhabilitation des forêts. Les forêts détenues par les communautés locales sont souvent moins exposées à l'exploitation illégale, tandis que l'augmentation des responsabilités et droits locaux peut renforcer les avantages économiques et écologiques des forêts gérées pour des usages et des usagers multiples dans de bonnes conditions.

En 2004, l'atelier d'Interlaken sur la gouvernance des forêts dans les systèmes fédéraux, une initiative menée par les pays en soutien au Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF), a été l'occasion pour les décideurs et autres principales parties prenantes de partager des expériences de décentralisation menées dans le monde entier, et ce dans le contexte élargi de la réforme de la gouvernance. Les participants à cette réunion ont reconnu l'importance d'une répartition adéquate de l'autorité de décision et de la responsabilité de la gestion des forêts entre différents niveaux du gouvernement. Les autres enseignements ont inclus le besoin d'une application plus efficace de l'obligation de rendre compte à tous les niveaux de gouvernement et le besoin de tisser des liens solides et appropriés avec les utilisateurs locaux des forêts, les autres secteurs et la société civile. L'atelier d'Interlaken a été suivi de l'atelier de Yogyakarta sur la gouvernance forestière et la décentralisation en Asie et dans le Pacifique, qui s'est déroulé en 2006 à Yogyakarta (Indonésie), pour étudier de quelle manière les enseignements d'Interlaken sont appliqués au niveau régional et pour étendre et approfondir le dialogue.

L'atelier sur la gouvernance forestière et la décentralisation en Afrique, qui a eu lieu en avril 2008 à Durban, en Afrique du Sud, faisait partie de la même initiative de promotion du dialogue régional sur ces questions. Organisé par les gouvernements d'Afrique du Sud et de Suisse en appui au FNUF, cet atelier a été conçu comme un moyen d'élargir le dialogue au continent africain, de faire le bilan des défis rencontrés lors de la mise en œuvre des enseignements et des recommandations issus des ateliers précédents, et de synthétiser les expériences uniques de l'Afrique en matière de gouvernance et de décentralisation forestières. Cet atelier a étudié un ensemble élargi de défis et d'opportunités de gouvernance associés à l'accroissement des échanges commerciaux
ainsi qu'à l'augmentation des investissements et des flux financiers entrants et sortants d'Afrique, ce qui ajoute un degré supplémentaire de complexité à la mise en œuvre des réformes de décentralisation et de gouvernance. Ces questions et défis devraient devenir encore plus importants dans le contexte des discussions actuelles sur la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts au sein du débat sur le changement climatique mondial.

L'atelier de Durban a réuni 187 participants originaires de 34 pays africains et 11 participants extérieurs au continent, représentant collectivement diverses organisations gouvernementales et non gouvernementales ainsi que le secteur privé. Les participants ont partagé leurs expériences et étudié les opportunités de tirer des bénéfices concrets des réformes de gouvernance et de la gestion décentralisée des forêts au regard des tendances mondiales et des contextes locaux. Ils ont par ailleurs identifié plusieurs questions devant être étudiées et émis des recommandations à destination des pays participants et du FNUF.

Il en a résulté une discussion animée et intéressante sur les principaux défis, opportunités et enseignements tirés, dont les résultats sont présentés dans un rapport officiel des Nations Unies<fnref n="1" />. Compte tenu du besoin urgent de trouver le bon équilibre entre la gouvernance locale, régionale, nationale et internationale des forêts, nous espérons, à travers cet ouvrage, faire partager à un public élargi certaines des informations, expériences et conclusions générales issues de l'atelier de Durban.

En tant que co-parrains de cette initiative, nous aimerions également adresser une pensée spéciale au Centre pour la recherche forestière internationale (CIFOR) et à Intercooperation, qui ont fourni la plus grande part du soutien technique et administratif à cette initiative, ainsi qu'au secrétariat du Forum des Nations Unies sur les forêts, à l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT) et aux gouvernements britannique, norvégien, allemand, américain et finlandais pour le précieux soutien technique et financier apporté à cette initiative. Nous remercions également Laura German, Alain Karsenty et Anne-Marie Tiani pour le travail de relecture du présent ouvrage.

Pam Yako
Directrice générale
Département sud-africain de l'Eau et des Forêts

Bruno Oberle
Directeur de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) de Suisse
Août 2009

<footnote n="1">1 Voir http://www.un.org/esa/forests/pdf/cli_durban_report.pdf.</footnote>
# Remerciements

Chaque chapitre contient sa propre rubrique de remerciements en fonction des
contributions particulières, mais un certain nombre d'institutions et de personnes
doivent être citées en remerciement du rôle qu'elles ont joué pour faciliter l'évolution
de l'ouvrage dans son ensemble. Les gouvernements de Suisse et d'Indonésie ont
conjointement lancé le processus de réflexion sur la gouvernance et la décentralisation
forestières en tant qu'initiatives intersessions du Forum des Nations Unies sur les forêts
et du Partenariat pour les forêts d'Asie (AFP). Grâce à la coopération de ces deux pays,
le présent atelier constitue le troisième événement organisé depuis l'atelier international
sur la décentralisation forestière qui s'est déroulé à Interlaken (Suisse) en 2004, et l'atelier
régional pour l'Asie à Jogjakarta, en 2006. Nous devons beaucoup à Christian Küchli, de
l'Office fédéral de l'environnement suisse, fervent partisan de la gestion forestière par les
communautés locales, qui a joué un rôle central dans la conceptualisation, le financement
et le pilotage des ateliers ayant inspiré cette publication et d'autres ayant suivi. Doris
Capistrano et Carol Pierce Colfer, du Centre pour la recherche forestière internationale
(CIFOR), Jürgen Blaser, d'Intercooperation, et Pak Wahjudi Wardojo, du ministère
indonésien des Forêts, ont apporté un soutien fidèle en offrant dès le départ un leadership
intellectuel et stratégique à ces efforts. Le département sud-africain de l'Eau et des Forêts
(DWAF, désormais département de l'Agriculture, des Forêts et de la Pêche, ou DAFF)
et l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) de Suisse ont travaillé d'arrache-pied
pour coordonner et organiser l'atelier sur la gouvernance et la décentralisation forestières
en Afrique, d'où sont issus ces chapitres, et pour apporter un soutien financier. Nous
souhaitons remercier le généreux soutien financier offert par d'autres gouvernements et
organisations, notamment l'OFEV, la Direction du développement et de la coopération
(DDC) et le secrétariat d'État à l'économie (SECO) en Suisse, le ministère britannique
du Développement international (DFID), le ministère norvégien des Affaires étrangères,
l'agence de coopération technique allemande (Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit, ou GTZ), le ministère finlandais des Affaires étrangères, le Service
des forêts américain et l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT). Nous
sommes également reconnaissants à l'Union européenne qui a cofinancé la production
de cette publication. Merci aussi au CIFOR et à Intercooperation pour le leadership
intellectuel et le soutien logistique qu'ils ont apportés à l'atelier ayant généré ce volume.

S'il est impossible d'identifier toutes les personnes ayant participé à l'atelier et à
la production de cette publication, nous aimerions citer quelques noms dont les
contributions ont été déterminantes pour les deux. L'atelier n'aurait pas été un succès sans
l'infatigable travail de nos hôtes et des autres membres du comité directeur, notamment
Thea Carroll, Motsamai Nkosi, Sipho Masuki, Renny Madula et Moshibudi Rampedi
(DWAF) ; Christian Küchli (FOEN) ; Doris Capistrano, Carol Pierce Colfer et Laura
German (CIFOR) ; Jürgen Blaser, Jean-Marie Samyn, James Gasana et Claudia Greco
(Intercooperation) ; Barbara Tavora-Jainchill (FNUF) ; Gill Slaughter, Kerry Firmani et
Lucille Harisunker (Turners Conferences and Conventions). Nombre de ces personnes
ont apporté des contributions techniques essentielles à la thématique de l'atelier, au choix
des auteurs et au calendrier des événements. Nous saluons également Carol Pierce Colfer, dont la vaste expérience en matière de décentralisation, d'organisation de conférences et de travail de révision s'est révélée très précieuse pour franchir les divers obstacles liés à l'organisation de l'atelier et à la production de ce livre.

Merci aussi à nos hôtes de terrain Steven Ngubane, Mark Gush, James Perkins, Chris Davel, Carl van Loggerenberg, Keith Cooper, Vusi Dladla, Nomusa Zwane, Jacqui Shuttleworth et les communautés visitées qui ont joué un rôle majeur pour aider les participants à mieux comprendre comment les thèmes centraux des ateliers se présentent en Afrique du Sud. Les groupes de travail thématiques méritent également d'être salués pour avoir suivi les présentations, les groupes de discussion et les visites de terrain afin de veiller à ce que les principaux thèmes discutés et enseignements tirés soient consignés comme prévu. Parmi ces thèmes, citons :

* « Gestion décentralisée des forêts et moyens de subsistance » : Abwoli Banana, Carol Pierce Colfer, Aimée Randrianarisoa, Jesse Ribot et Jean-Marie Samyn.

* « Conservation, gestion durable des forêts et gouvernance forestière » : Mariteuw Chimère Diaw, Renny Madula, Robert Nasi, Enos Shumba et Anne-Marie Tiani.

* « Échanges internationaux, finance et réforme de la gouvernance forestière » : James Gasana, Alain Karsenty, Simon Milledge, Steven Ngubane and Jürgen Blaser

Tous les chapitres de cet ouvrage ont été bénévolement révisés par au moins deux relecteurs indépendants et experts dans leur domaine. Alors que nous ne pouvons les nommer du fait du processus de « révision à l'aveugle », nous aimerions exprimer toute notre gratitude pour les efforts réalisés en vue d'améliorer la qualité et l'exactitude de cet ouvrage. Nous remercions nos traducteurs, Élisabeth Auger, Tilly Gaillard, Sebastien Weitemeier, Marguerite Alviset, Lea Ouédagradou, Nadia Sadoughi et Hélène Piantone qui ont traduit en français les chapitres rédigés en anglais. Nous remercions aussi Dina Hubudin et Benoit Lecomte pour leur travail de coordination et de gestion de la traduction de l'ouvrage. Pour les travaux de mise en page, nous remercions Gideon Suharyanto, Dwi Andriadi Novianto et Catur Wahyu.

Au CIFOR, nous sommes reconnaissants envers Dina Hubudin pour ses efforts continus et sa coordination administrative compétente, ainsi qu'envers Hari Sukmara et Suci Ningsih pour leur soutien financier. Michael Hailu, Nia Sabarniati, Gideon Suharyanto, Benoit Lecomte, Rahayu Koesnadi et Florence Munoh ont également fourni une aide bienvenue aux moments clés de l'organisation de l'atelier et de la production de l'ouvrage. Nous saluons également les importantes contributions techniques de Ganga Ram Dahal, Henri-Noël Bouda, René Oyono et Daniel Tiveau aux premiers stades de planification, qui ont contribué à élaborer des thèmes d'atelier pouvant parler de la manière la plus efficace à l'expérience africaine de gouvernance et de décentralisation forestières. Enfin, nous aimerions faire part de notre gratitude à Camille Bramall, Tim Hardwick, Claire Lamont et Rob West d'Earthscan pour avoir ouvert leur collection Earthscan Forest Library à notre dernière contribution. Toutes les personnes impliquées dans la réalisation de ce livre espèrent que l'expérience et les idées qui s'y trouvent contribueront à améliorer le processus de délégation des pouvoirs aux citoyens africains et à optimiser les ressources naturelles pour le bénéfice de tous.
# Listes des abréviations

2D à deux dimensions

3D à trois dimensions

A/R afforestation et reforestation

ACDI Agence canadienne pour le développement international

ADI analyse et développement institutionnel

AFLEG application des réglementations forestières et gouvernance en Afrique

AMADER Agence malienne pour le développement de l'énergie domestique et de l'électrification rurale

ANAE Agence nationale d'actions environnementales

ANC Assemblée nationale constitutionnelle

ANGAP Agence nationale pour la gestion des aires protégées (aujourd'hui Parcs nationaux Madagascar)

ASEAN Association des nations de l'Asie du Sud-Est

ASS Afrique subsaharienne

ATEM modèle alternatif de propriété foncière et entreprises forestières

ATP/RN-POP Action thématique programmée Ressources naturelles et populations

AVP Accord volontaire de partenariat

AWG-KP Groupe de travail ad hoc sur les nouveaux engagements des parties visées à l'Annexe I au titre du protocole de Kyoto

AWG-LCA Groupe de travail ad hoc sur l'action coopérative de long terme au titre de la Convention

CA CAMPFIRE Association

CAD conseil d'administration de district

CAE Communauté d'Afrique de l'Est

CAMPFIRE Programme de gestion des zones communales pour les ressources indigènes

CAP contrôle des animaux à problème

CAPRi Initiative sur l'action collective et les droits de propriété

CASS Centre des sciences sociales appliquées

CBC Centre de conservation de la biodiversité (Museum américain d'histoire naturelle)

CCL cellule combustible ligneux

CCNUCC Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique

CDB Convention sur la diversité biologique

CDD développement communautaire (community-driven development)

CEA Communauté économique africaine

CEB Compagnie équatoriale des bois

CEDEAO Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest

CEFDHAC Conférence sur les écosystèmes de forêts denses et humides d'Afrique centrale

CERAD Centre de recherche et d'action pour le développement durable en Afrique centrale
<table><tr><td>CFMA</td><td>accord de gestion communautaire de la forêt</td></tr><tr><td>CGR</td><td>comité de gestion des ressources</td></tr><tr><td>CGRF</td><td>Comité de gestion des redevances forestières</td></tr><tr><td>CIB</td><td>Congolaise industrielle du bois</td></tr><tr><td>CIFOR</td><td>Centre pour la recherche forestière internationale</td></tr><tr><td>CIRAD</td><td>Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement</td></tr><tr><td>CITES</td><td>Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction</td></tr><tr><td>CMA</td><td>agence de gestion de bassins hydrologiques (catchment management agency)</td></tr><tr><td>CO₂</td><td>dioxyde de carbone</td></tr><tr><td>COBA</td><td>communauté locale de base</td></tr><tr><td>COMIFAC</td><td>Commission des forêts d'Afrique centrale</td></tr><tr><td>COMODE</td><td>Conseil malgache des ONG pour le développement et l'environnement</td></tr><tr><td>COP</td><td>Conférence des Parties</td></tr><tr><td>COSEF</td><td>Conseil sénégalais des femmes</td></tr><tr><td>COVAREF</td><td>Comité de valorisation des ressources fauniques</td></tr><tr><td>CPLE</td><td>consentement préalable libre et éclairé</td></tr><tr><td>CR</td><td>communauté rurale</td></tr><tr><td>CRD</td><td>conseil rural de district</td></tr><tr><td>CRSH</td><td>Conseil de recherche en sciences humaines du Canada</td></tr><tr><td>CSIR</td><td>Conseil pour la recherche scientifique et industrielle</td></tr><tr><td>DD</td><td>Direction des domaines du ministère de l'Agriculture</td></tr><tr><td>DDC</td><td>Direction du développement et de la coopération (Suisse)</td></tr><tr><td>DDD</td><td>différence dans la différence</td></tr><tr><td>DEF</td><td>Direction des eaux et forêts du ministère de l'Agriculture</td></tr><tr><td>DfID</td><td>ministère britannique du Développement international</td></tr><tr><td>DGF</td><td>Direction de la gestion forestière</td></tr><tr><td>DNPWM</td><td>département des Parcs nationaux et de la Gestion de la faune</td></tr><tr><td>DNUDPA</td><td>Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones</td></tr><tr><td>DRI</td><td>développement rural intégré</td></tr><tr><td>DUAT</td><td>Direito de Uso e Aproveitamento da Terra (souvent traduit du portugais par droit d'usage et d'exploitation des terres)</td></tr><tr><td>DWAF</td><td>département sud-africain de l'Eau et des Forêts</td></tr><tr><td>EAD</td><td>entité administrative décentralisée</td></tr><tr><td>EITI</td><td>Initiative pour la transparence dans les industries d'extraction</td></tr><tr><td>ESAP</td><td>Programme économique d'ajustement structurel</td></tr><tr><td>FAB</td><td>franco à bord</td></tr><tr><td>FAB</td><td>fret à bord</td></tr><tr><td>FAO</td><td>Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture</td></tr><tr><td>FBD</td><td>division des Forêts et de l'Apiculture du ministère des Ressources naturelles et du Tourisme de Tanzanie</td></tr><tr><td>FC</td><td>forêt communautaire</td></tr><tr><td>FCPF</td><td>Fonds de partenariat pour le carbone forestier</td></tr></table>
<table>
   <tr>
    <td>FCZ</td>
    <td>Commission des forêts du Zimbabwe</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FERN</td>
    <td>Réseau européen de ressources sur les forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FID</td>
    <td>division de l'Inspection des forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FIV</td>
    <td>facteur d'inflation de la variance</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FLEG</td>
    <td>application des réglementations forestières et gouvernance</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FLEGT</td>
    <td>application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FMI</td>
    <td>Fonds monétaire international</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FNUF</td>
    <td>Forum des Nations Unies sur les forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FOMOD</td>
    <td>Forêt modèle de Dja et Mpomo</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FRIM</td>
    <td>Institut de recherche forestière de Malaisie</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FSC</td>
    <td>Forest Stewardship Council</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FSUP</td>
    <td>Programme cadre du secteur forestier</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FTM</td>
    <td>Institut géographique et hydrographique national</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>G8</td>
    <td>Groupe des huit pays les plus industrialisés (Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Japon, Royaume-Uni et Russie)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GCC</td>
    <td>Groupe collaboratif CAMPFIRE</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GCF</td>
    <td>gestion communautaire de la faune</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GCF</td>
    <td>gestion communautaire des forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GCF</td>
    <td>gestion conjointe des forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GCRN</td>
    <td>gestion communautaire des ressources naturelles</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GDF</td>
    <td>gestion durable des forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GES</td>
    <td>gaz à effet de serre</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GIC</td>
    <td>groupe d'initiative commune</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GIE</td>
    <td>groupe d'intérêt économique</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GIEC</td>
    <td>Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GPF</td>
    <td>gestion participative des forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GPS</td>
    <td>système de positionnement mondial (global positioning system)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GRAID</td>
    <td>Groupe de recherche et d'accompagnement des initiatives de développement</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GRAPS</td>
    <td>Groupe de recherches administratives, politiques et sociales</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GRN</td>
    <td>gestion des ressources naturelles</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GTZ</td>
    <td>Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (agence de coopération technique allemande)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IAP</td>
    <td>identificateur des animaux à problème</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>ICDP</td>
    <td>Projet de conservation et de développement intégré</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IDA</td>
    <td>Association internationale de développement</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IDE</td>
    <td>investissement direct étranger</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IFI</td>
    <td>institution financière internationale</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IFIA</td>
    <td>Association interafricaine des industries forestières</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IIED</td>
    <td>Institut international pour l'environnement et le développement</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IPPTE</td>
    <td>Initiative en faveur des pays pauvres très endettés</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IRE</td>
    <td>impact réduit de l'exploitation</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>ISH</td>
    <td>Institut des sciences humaines</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IUCN</td>
    <td>Union mondiale pour la nature (anciennement Union internationale pour la conservation de la nature)</td>
   </tr>
  </table>
<table><tr><td>LAAC</td><td>Comité consultatif d'évaluation des licences</td></tr><tr><td>LULUCF</td><td>utilisation des terres, changements d'affectation et foresterie (land use, land-use change and forestry)</td></tr><tr><td>MDC</td><td>Mouvement pour le changement démocratique</td></tr><tr><td>MDP</td><td>Mécanisme pour un développement propre</td></tr><tr><td>MRNT</td><td>ministère des Ressources naturelles et du Tourisme</td></tr><tr><td>NEPAD</td><td>Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique</td></tr><tr><td>NFA</td><td>Autorité nationale des forêts</td></tr><tr><td>NFF</td><td>Fonds national pour les forêts</td></tr><tr><td>NFP</td><td>Programme forestier national</td></tr><tr><td>NSF</td><td>National Science Foundation</td></tr><tr><td>OFD</td><td>Office des forêts de district</td></tr><tr><td>OFEV</td><td>Office fédéral de l'environnement (OFEV) de Suisse</td></tr><tr><td>OFIDA</td><td>Office des douanes et accises</td></tr><tr><td>OI</td><td>observateur indépendant</td></tr><tr><td>OIBT</td><td>Organisation internationale des bois tropicaux</td></tr><tr><td>OIF</td><td>observation indépendante des forêts</td></tr><tr><td>OMD</td><td>Objectif du millénaire pour le développement</td></tr><tr><td>ONE</td><td>Office national pour l'environnement</td></tr><tr><td>ONG</td><td>organisation non gouvernementale</td></tr><tr><td>OSC</td><td>organisation de la société civile</td></tr><tr><td>PAS</td><td>programme d'ajustement structurel</td></tr><tr><td>PFBC</td><td>Partenariat pour les forêts du Bassin du Congo</td></tr><tr><td>PFF</td><td>Politique forêt et faune</td></tr><tr><td>PFNL</td><td>produit forestier non ligneux</td></tr><tr><td>PIB</td><td>produit intérieur brut</td></tr><tr><td>PMA</td><td>pays moins développé</td></tr><tr><td>PNAE</td><td>Plan national d'action environnementale</td></tr><tr><td>PNDC</td><td>Conseil de défense nationale provisoire du Ghana</td></tr><tr><td>PNE</td><td>Plan national environnemental</td></tr><tr><td>PNUD</td><td>Programme des Nations Unies pour le développement</td></tr><tr><td>PRE</td><td>Programme de reprise économique</td></tr><tr><td>PRF</td><td>Programme de recherche forestière</td></tr><tr><td>PSE</td><td>paiement pour services environnementaux</td></tr><tr><td>RC</td><td>République du Congo</td></tr><tr><td>RCA</td><td>République centrafricaine</td></tr><tr><td>RCE</td><td>réduction certifiée des émissions</td></tr><tr><td>RDC</td><td>République démocratique du Congo</td></tr><tr><td>REDD</td><td>réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation de la forêt</td></tr><tr><td>REPAR</td><td>Réseau des parlementaires</td></tr><tr><td>RF</td><td>redevance forestière</td></tr><tr><td>RFA</td><td>redevance forestière annuelle</td></tr><tr><td>RFA</td><td>revenu forestier annuel</td></tr><tr><td>RFC</td><td>réserve forestière centrale</td></tr><tr><td>RMNP</td><td>parc national du Rwenzori</td></tr></table>
RRI Initiative des droits et ressources (Rights and Resources Initiative)

RSE responsabilité sociale et environnementale

RU Royaume-Uni

SADC Communauté de développement d'Afrique australe

SAHA Sahan'Asa Hampandrosoana ny Ambanivohitra (en langue malgache, programme de soutien au développement rural)

SANREM CRSP Programme d'appui à la recherche collaborative pour la gestion des ressources naturelles et l'agriculture durable

SBS soutien budgétaire sectoriel

SCN Service de la conservation de la nature

SEARCA Centre régional d'études supérieures et de recherche en agriculture de l'Asie du Sud-Est

SECAL crédit d'ajustement du secteur

SECO secrétariat d'État à l'économie (Suisse)

SED Stratégie énergie domestique

SFD Services des forêts de district

SFRA activité de réduction de l'écoulement (stream-flow reduction activity)

Shs Oug Shillings Ougandais

SIG systèmes d'information géographique

SMDD Sommet mondial sur le développement durable

SRAFM Réseau africain des forêts modèles

SRG structure rurales de gestion

SSRC Conseil de recherche en sciences sociales

TFLET application de la législation forestière tropicale et échanges commerciaux

TRMA Timber Resources Management Act (loi sur la gestion des ressources en bois)

UE Union européenne

UED Unité d'énergie domestique

UGF Unité de gestion forestière

UGS Unité de gestion stratégique

UPF Unité de protection forestière

USA États-Unis

USAID Agence des États-Unis pour le développement international

WCS Wildlife Conservation Society

WRI Institut des ressources mondiales (World Resources Institute)

WWF Fonds mondial pour la nature (World Wide Fund for Nature, anciennement World Wildlife Fund)

WWMC comité de district de gestion de la nature

ZANU-PF Union nationale africaine du Zimbabwe - Front patriotique

ZIC zone d'intérêt cynégétique

ZICGC zone d'intérêt cynégétique à gestion communautaire

ZimTrust Zimbabwe Trust

ZIP zone indigène protégée
<figure><img src="image_3.png" /></figure>
## La gouvernance des forêts et la décentralisation en Afrique

### Lier les dialogues locaux, régionaux et mondiaux

L. German, C.J.P. Colfer, E. Barrow, C. Küchli, J. Blaser et W. Wardojo

## Introduction

La décennie des années 1990 a connu une renaissance de la démocratie dans certaines parties d'Afrique qui est allée de pair avec différentes initiatives de réforme de la gouvernance et notamment du processus de décentralisation administrative et politique. Beaucoup de pays se sont lancés dans la décentralisation afin de répondre à l'expression d'exigences en faveur d'une meilleure gestion des ressources naturelles, parmi lesquelles les forêts, et un partage plus équitable des revenus et avantages qui en découlent. La réforme de la gouvernance forestière et la décentralisation dans les pays de l'Afrique sub-saharienne (ASS) ont revêtu des formes différentes et évoluent à des rythmes et des phases de mise en œuvre différents.

En 2004 l'atelier d'Interlaken sur la gouvernance des forêts dans les systèmes fédéraux, organisé par la Suisse et l'Indonésie en tant qu'initiative prise par des pays individuels pour soutenir le Forum des Nations Unies sur les Forêts (UNFF), a fourni aux décideurs et aux autres grandes parties prenantes l'occasion de partager des expériences du monde entier en matière de décentralisation dans le contexte plus vaste de la réforme de la gouvernance. Les participants de l'Atelier d'Interlaken ont reconnu l'importance d'un partage équitable du pouvoir décisionnaire et de la responsabilité en matière de gestion forestière entre les différents échelons de l'administration. Parmi les autres exigences mises en avant se trouvaient, entre autres, une responsabilisation plus forte à tous les échelons de l'administration et des liens appropriés et solides avec d'autres secteurs et agences non forestières (Colfer et Capistrano 2005).

En Afrique l'existence de toute une série d'organisations, d'initiatives et d'instruments d'application des politiques suggère un engagement continu en faveur des principes et stratégies de la décentralisation démocratique. Les réunions de l'Union Africaine, du Partenariat pour le développement des municipalités, d'Africities, du réseau Réussir la Décentralisation, de la Commission permanente interétatique de la lutte contre la sécheresse au Sahel, de la Conférence sur les écosystèmes des forêts denses et humides de l'Afrique centrale, et d'autorités régionales telles la COMIFAC, SACD, CAE, CEDEAO, continuent d'affirmer leur engagement en faveur d'une meilleure gouvernance et à relever les défis posés par une gestion décentralisée des ressources naturelles.
Bien que ces réformes aient créé de véritables opportunités la mise en pratique de la décentralisation démocratique en vue d'une gestion forestière plus durable et d'une répartition plus équitable des revenus et avantages reste un grand défi à relever. Les avancées sont souvent compromises par l'inexistence de mécanismes permettant de suivre les progrès réalisés et l'échange d'expériences en vue d'actions futures, et par l'absence d'un cadre de valorisation et de capitalisation des ressources forestières gérées de manière décentralisée. Des compétences techniques insuffisantes, l'insuffisance de fonds et d'incitations freinent la mise en œuvre sur le terrain. Les approches impliquant la conservation de zones protégées et l'aménagement de paysages exigeant des pratiques de grande envergure et gérées par une administration de type « commandement et contrôle », souvent employées en Afrique, vont à l'encontre d'une gouvernance décentralisée des ressources.

L'accroissement des échanges, des investissements et des flux financiers vers l'Afrique et de l'Afrique vers l'étranger ajoute encore à la complexité de la mise en œuvre de la décentralisation et des réformes de gouvernance. Ces questions et défis risquent de gagner encore en importance dans le contexte des discussions actuelles sur la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation (REDD) qui sont au cœur du débat international sur le changement climatique.

L'atelier sur la gouvernance des forêts et la décentralisation en Afrique qui s'est tenu à Durban, Afrique du Sud, du 8 au 11 avril 2008, fut conçu comme un moyen d'étendre le dialogue à tout le continent Africain, de faire le point sur les défis rencontrés lors de la mise en œuvre des leçons et des recommandations des ateliers précédents et de faire une synthèse des expériences africaines uniques en matière de gouvernance des forêts et de décentralisation. L'atelier réunit les parties prenantes locales et régionales, des décideurs politiques et des experts internationaux autour des objectifs suivants :

* Identifier et classifier les leçons tirées des expériences des pays africains, notamment des initiatives régionales pour la mise en œuvre de la décentralisation et des réformes pour une gouvernance plus large dans le secteur forestier ;

* Faciliter une compréhension plus vaste et mieux répartie des concepts et grandes tendances, ainsi que le partage des leçons identifiées et les approches possibles, notamment au regard de leur relation avec la réduction de la pauvreté et à la gestion durable des forêts, y compris de leur conservation ;

* Renforcer la coopération et les partenariats entre les pays et les grandes parties prenantes en vue de s'attaquer aux défis qu'ils partagent ; et

* Suggérer des approches destinées à consolider les politiques, institutions et pratiques d'une gouvernance forestière décentralisée afin de combler le fossé entre théorie et pratique.

En tant qu'initiative de soutien au Forum des Nations Unies pour les Forêts l'atelier a également cherché à identifier les caractéristiques les plus prometteuses de systèmes de gouvernance forestiers, et à soutenir les décideurs africains à différents niveaux afin de tirer profit des transitions vers une gouvernance dans l'intérêt des communautés forestières et de la société dans son ensemble. Ce livre, recueil de présentations officielles
de chercheurs et praticiens, de visites sur le terrain et de travaux de groupe, est le fruit
de ces échanges et de la réflexion en cours sur la meilleure manière d'associer la justice
sociale au processus de gouvernance de ressources importantes sur le plan local, qui sont
également des ressources d'intérêt mondial.

Les origines de la discussion

Ce livre ajoute un nouveau chapitre au corpus d'expériences et de publications qui tente de suivre les évolutions rapides de la politique mondiale en matière de décentralisation et de sylviculture. Dans ce chapitre nous mettons l'accent sur certaines des discussions centrales et des écrits connexes qui ont caractérisé les débats sur la décentralisation et la dévolution.

Une grande partie des premiers efforts déployés pour documenter et partager l'expérience de la décentralisation s'est faite en Asie. Un atelier important s'est tenu en 1999 dans les Philippines. Il a permis de lancer un débat d'ampleur mondiale sur le sujet, et a stimulé le « fil » de la conversation dont ce livre fait partie. *Décentralisation et dévolution de la gestion forestière en Asie et la région Pacifique* (Enters, Durst et Victor 2000) fait état des résultats de l'atelier des Philippines et aborde un grand nombre des questions qui ont été également posées dans d'ultérieures études. A cette époque – et c'est toujours le cas aujourd'hui – il était difficile de trouver une vraie dévolution ou décentralisation. Le groupe clarifia donc la différence entre les deux concepts et élabora une typologie des approches de la décentralisation et de la dévolution. Pour ces auteurs, ainsi que pour ceux qui les ont suivi, la décentralisation faisait référence au transfert de pouvoir vers les niveaux inférieurs de la bureaucratie gouvernementale alors que la dévolution englobait des transferts de pouvoirs plus vastes au sein de l'administration et à l'extérieur de celle-ci. Ils identifièrent également des facteurs favorables à une décentralisation et dévolution efficaces, tels la confiance entre les parties prenantes, un équilibre efficace des pouvoirs ainsi que le suivi de la performance. A l'époque le scepticisme à propos de l'aptitude des communautés à gérer les forêts de manière durable émaillait davantage les conversations qu'aujourd'hui.

Ces travaux furent suivis par des études approfondies dans 3 pays asiatiques : la
Chine, l'Inde et l'Indonésie (Edmunds et Wollenberg 2003). Ces derniers abordaient
la question de manière plus générale, se concentrant davantage sur la dévolution que
sur la décentralisation. L'une des constatations intéressantes et surprenantes découlant
des travaux d'Edmund et Wollenberg était que la décentralisation en fait entraîna
une importante diminution des droits des populations locales aux ressources qu'ils
considéraient comme leurs appartenant (voir Sarin et al. 2003 ; Contreras 2003). Cette
limitation de leurs droits découlait d'une plus forte implication du gouvernement dans
les affaires quotidiennes des populations locales et d'une gestion plus rapprochées de
leurs activités, lesquelles auparavant se rattachaient d'avantage à des normes locales, à
l'insu du gouvernement.
Le sujet de la dévolution fut également étudié en Afrique australe dans le cadre d'un projet regroupant 14 études de cas dans 8 pays (Shackleton et al. 2001). Ces cas étaient centrés sur les sujets suivants : 1) la mesure dans laquelle les lois et la politique déléguaient la prise de décision et transmettait le flux des avantages aux communautés locales 2) les pouvoirs et la légitimité des institutions des communautés locales et de leurs réseaux (avec les ONGs, les donateurs, le secteur privé et le gouvernement local) et 3) les relations internes et les différenciations au sein des communautés locales. Tout comme le confirmeront des études ultérieures, ces auteurs trouvèrent de fortes variations entre les différents cas pour ce qui concerne l'incidences des politiques de dévolution : certaines entraînaient des résultats très positifs tandis que d'autres risquaient de ne pas déboucher sur une bonne gestion, de long terme, des ressources.

Au début des années 2000 deux importants ateliers mondiaux furent organisés. Le premier, *l'atelier sur la décentralisation et l'environnement* se tint à Bellagio, Italie, en 2002, et avait comme thème la consolidation à l'échelon mondial des conclusions de la recherche sur la décentralisation et les ressources naturelles (Ribot et Larson 2005). L'atelier s'efforça de prendre la mesure dans laquelle les gouvernements centraux avaient réellement procédé à une décentralisation, les relations entre les entités décentralisées et les populations locales, et les effets sur la population et l'environnement (Larson et Ribot 2005). Comme ce fut le cas avec d'autres expériences résumées dans ce chapitre, des problèmes significatifs apparurent pendant la mise en œuvre, les concepts étant plus difficiles à appliquer que prévu et les aspirations ne correspondant pas pleinement aux réalités du terrain.

La deuxième conférence mondiale sur ce sujet fut *l'atelier d'Interlaken sur la décentralisation, les systèmes fédéraux de sylviculture et les programmes nationaux sylvicoles* en avril 2004. Cet atelier conçu pour fournir une mise à jour des résultats des précédents ateliers, était l'occasion de partager les expériences internationales, et de fournir un lien direct avec le Forum des Nations Unies sur les forêts. L'atelier d'Interlaken, financé et encouragé par les gouvernements de la Suisse et de l'Indonésie, avait aussi une visée mondiale, en rassemblant 160 personnes de 51 pays pour traiter les 6 thèmes suivants (Blaser et al. 2005) :

* Répartition des rôles et des responsabilités, et coordination entre les niveaux et les secteurs ;

* Maintenance des fonctions des écosystèmes, de la productivité des forêts, et l'application des connaissances et de la technologie ;

* Cadres réglementaires, politiques et partage équitable des bénéfices ;

* Incitations financières, promotion de l'investissement et partenariat avec le secteur privé ;

* Participation, conflits et processus à parties prenantes multiples ; et

* Renforcement des aptitudes, information et soutien technique.

L'une des conclusions incontournables à laquelle aboutissaient toutes ces réunions était le caractère unique de chaque site et l'importance du contexte historique et sociopolitique sur le résultat des expériences de décentralisation. Les présentations des chercheurs et des
Encadré 1.1 Principes et lignes directrices pour la mise en œuvre d'une décentralisation selon les recommandations de l'atelier d'Interlaken

* L'établissement d'un cadre légal et politique clair, avec une attribution précise des rôles, responsabilités et ressources ainsi que de la transparence et de la cohérence en matière de stratégie et de mise en œuvre.

* La décentralisation des pouvoirs et responsabilités aux districts et municipalités : elle ne doit pas se faire de manière arbitraire mais selon un ensemble de règles et de conditions transparents.

* La décentralisation requiert une responsabilisation à tous les niveaux et des mécanismes multiples correspondants à cette responsabilisation ; les élections à elles seules ne suffisent pas.

* La décentralisation doit reconnaître, renforcer et travailler avec les institutions représentatives et démocratiques à tous les niveaux.

* La décentralisation dans le secteur forestier ne doit pas être mise en œuvre isolément mais en liaison avec une stratégie forestière nationale générale, par exemple avec des programmes forestiers nationaux.

* Une gestion forestière décentralisée ne doit pas seulement se fonder sur des contrôles, mais aussi sur des mesures incitatives : ne pas édicter des règles qui ne peuvent pas être appliquées.

* La décentralisation et la mise en application de programmes forestiers nationaux doit comporter un suivi et une évaluation fondés sur des variables et des indicateurs spécifiques et transparents.

* Les droits et responsabilités doivent s'accompagner de ressources suffisantes et d'un renforcement des capacités.

* La décentralisation doit être fondée sur des flux d'information horizontaux ou verticaux et sur le dialogue, y compris intersectoriel.

* La décentralisation doit bénéficier d'un capital social, tout en l'augmentant, ainsi qu'améliorer la coordination et la confiance entre les différents niveaux et secteurs.

* Les populations locales doivent pouvoir se faire entendre, et la décentralisation doit prendre en compte leurs moyens d'existence, leur mode de vie, ainsi qu'améliorer leur bien-être économique. En outre elle doit s'attaquer aux injustices, notamment relatives au genre. Des efforts devront être entrepris pour donner la parole aux groupes spécifiques tels les femmes, les jeunes et les minorités autochtones, et la faire entendre.

Source : Capistrano et Colfer 2005

praticiens, le travail en groupe et les visites sur le terrain dans la forêt suisse permirent d'élaborer un ensemble de principes jugés importants pour la mise en œuvre efficace et équitable des politiques de décentralisation (Encadré 1.1).

Vu les grandes variations constatées au niveau mondial, les organisateurs d'Interlaken décidèrent qu'il fallait traiter la décentralisation à partir d'une base régionale. Ils
souhaitaient voir si des schémas et leçons plus clairs pouvaient se dégager à partir de
groupes de pays proches les uns des autres sur le plan géographique.

L'attention constamment portée sur la politique de la décentralisation signifiait qu'il
restait à comprendre comment cette expérience de gouvernance se déroulait dans le
temps. C'est ainsi qu'un atelier international de suivi pour la Région Asie-Pacifique se
tint en Indonésie. A l'occasion de l'atelier de Yogyakarta sur la gouvernance de la forêt et la
décentralisation en Asie et dans la Région -Pacifique organisé sous les auspices du Partenariat
Asiatique pour la Forêt, on tenta de manière spécifique de s'assurer que des régions
insuffisamment traitées ou identifiées dans les ateliers précédents retiendraient l'attention
(Colfer et al. 2008). On s'efforça de tenir compte des intérêts des différents partenaires.

Le Partenariat des Forêts asiatiques, par exemple, mit l'accent sur les abattages clandestins,
les incendies de forêts, la réhabilitation de la forêt, lesquels représentent des préoccupations
centrales exigeant qu'on y prête attention. Le gouvernement Indonésien s'est montré
intéressé par l'exploration des différents rôles, responsabilités et droits dans le cadre de
la décentralisation, ainsi que les incidences financières de ces changements – du fait des
défis qu'il a lui-même à relever. Les sujets controversés de l'équité, de la corruption, de
la maîtrise foncière et de la planification de l'utilisation des terres furent mis à l'ordre du
jour par le CIFOR. Nous dressons ci-dessous un tableau des préoccupations de l'Asie
Pacifique (Encadré 1.2) afin de les comparer aux constatations africaines.

Capistrano et Colfer (2005) donnent une synthèse des leçons plus générales tirées des
expériences mondiales rapportées dans les ateliers d'Interlaken et de Yogyakarta. Tout
d'abord la décentralisation s'insère dans un contexte historique, culturel, économique
et politique particulier qui exerce des influences significatives sur ses pratiques et ses
résultats. Deuxièmement les systèmes de gouvernance s'avèrent être caractérisés par une
tension, constante ; une oscillation ou un rééquilibrage permanent entre les tendances à
la centralisation et la décentralisation – observation confirmée par Ribot (2003 dans cet
ouvrage), Oyono (2004) et Wily (2003) pour le contexte africain. On a observé que la
décentralisation prend du temps, parfois beaucoup de temps, exigeant une concentration
sur le renforcement des capacités, de la participation de la collectivité à la prise de décision
et d'une certaine souplesse pour s'adapter aux circonstances changeantes dans le temps
et dans l'espace (Kûchli et Blaser 2005 ; Küchli 2008). Cette leçon se retrouve aussi dans
les écrits sur l'Afrique qui soulignent le besoin d'évaluer la performance en matière de
décentralisation, non seulement en se penchant sur les résultats, mais en s'interrogeant
sur la mesure dans laquelle celle-ci a été mise en œuvre en pratique (Oyono 2004 ; Ribot
dans cet ouvrage). Capistrano et Colfer font ressortir qu'une décentralisation efficace
exige une responsabilité vis-à-vis des niveaux supérieurs et des niveaux subordonnés ainsi
que des efforts délibérés pour éviter que les élites ne s'emparent des avantages et des
droits. Dans le contexte africain l'une des principales raisons du manque d'empressement
à déléguer la gestion des ressources naturelles est une crainte quant à l'aptitude des
collectivités locales à protéger les services des écosystèmes forestiers, et quant à leur
inclinaison à le faire. Sans aucun doute cela exigerait de la part des utilisateurs de la forêt
un sentiment de responsabilité « vers le haut », vis-à-vis de la société en général (Ribot
2002). La responsabilité « vers le bas » et la mainmise par les élites continuent à être
Encadré 1.2 Les grandes questions identifiées dans la région Asie Pacifique au cours de l'atelier de Yogyakarta sur la décentralisation de la forêt

* Dans la plupart des pays asiatiques le rôle des femmes dans le processus de développement est pratiquement passé sous silence ; la prise de décision, le partage des avantages tirés de la sylviculture sont entre les mains des élites locales. L'approche intégrée du genre (gender mainstreaming) et le renforcement des capacités sont nécessaires pour accroître la participation des femmes.

* Les fonctionnaires du gouvernement se sentent responsables vis-à-vis des autorités supérieures, mais pas vis-à-vis des collectivités. L'évaluation des performances devrait tenir compte des efforts des fonctionnaires en matière de délégation de pouvoirs à l'échelon local.

* La décentralisation dans le secteur forestier est limitée pour des raisons financières et de capacités, à cause d'un transfert insuffisant d'autorité et le manque de transparence des rôles et responsabilités à différents niveaux.

* Le manque de confiance entre le gouvernement et les collectivités ainsi qu'entre les différentes sphères de la bureaucratie gouvernementale, contribue au faible niveau d'engagement vis-à-vis de la décentralisation. Pour le gouvernement, il importe que le transfert de la responsabilité et de la responsabilisation aille de pair avec le transfert d'autorité.

* Les lois et règlements sont souvent incohérents et changent fréquemment. Un cadre juridique clair est nécessaire pour s'assurer que les dispositions prises pour la décentralisation soient perientes et durables.

* Dans la plupart des cas en Asie les minorités ethniques sont marginalisées. La question de l'équité du partage des avantages n'est toujours pas traitée et reste souvent floue.

* Les interdictions d'abattage sont rarement respectées ; l'abattage clandestin est étroitement lié à la corruption dans la plupart des pays asiatiques. La solution se trouve à l'extérieur du secteur forestier.

* Dans de nombreux cas les institutions coutumières constituent de bons mécanismes pour la gestion forestière. Une restructuration institutionnelle pourrait aider à améliorer la mise en œuvre de la décentralisation.

* La décentralisation présente à la fois des dangers (décentralisation de la corruption) et des opportunités (contrôle à la base et délégation de pouvoirs). Dans certain pays elle a entraîné des avancées concrètes sur le plan du développement des infrastructures, de l'éducation et du système sanitaire (Wardojo, communication personnelle).

* Une meilleure gouvernance de la forêt exige davantage de transparence, par le biais de nouvelles lois et une plus grande attention de la part des médias.

* La décentralisation exige du temps et il n'existe aucun raccourci. Les incidences négatives sont souvent intensifiées pendant les années de démarrage, et se tassent à mesure que la mise en œuvre s'améliore. Il faudra mettre en place une mise en œuvre progressive, tout surveillant le processus et les résultats.
les deux grandes préoccupations à l'égard d'institutions locales appelés à endosser de
nouveaux pouvoirs – qu'ils s'agissent d'organisations de la « base » ou des structures
administratives locales (Bigombé Logo 2003 ; Brockington 2007 ; Ribot 2002). Les
analystes, quant à eux, insistent sur le fait qu'il faut davantage s'intéresser aux institutions
recevant des pouvoirs décentralisés (Ouedraogo 2003).

Capistrano et Colfer (2005) soutiennent que la décentralisation fonctionne le mieux lorsqu'il existe des pressions sociétales provenant à la fois du « haut » et du « bas ». Argument dont se font l'écho les études de cas africains qui illustrent la nécessité de solides organisations locales qui devront exiger une plus forte responsabilisation des institutions administratives et des élites (Oyono, Ribot et Larson 2006). Ces auteurs observent que la réussite de la décentralisation dépend de la sécurité de la tenure et de l'accès aux ressources forestières, des moyens financiers et de l'autorité dont jouissent les niveaux inférieurs de l'administration, des droits commerciaux et de l'accès aux marchés ainsi que de la sensibilité aux traditions culturelles et aux connaissances locales. Des observations analogues sur l'importance de la stabilité dans ses fonctions, (Shackleton et al. 2002 ; Katila 2008) et des moyens financiers (Lund 2007), de l'accès aux marchés (Karsenty dans cet ouvrage), et la sensibilité aux droits coutumiers, traditions et connaissances (Diaw dans cet ouvrage ; Etoungou 2003), ont été faites pour l'Afrique. Au final la décentralisation dans le secteur forestier semble être étroitement liée à celle d'autres secteurs. Tandis que les éléments existants laissent à penser que ces observations s'appliquent également à l'Afrique, on notera qu'une dévolution et une décentralisation efficaces de la gestion forestière et des ressources naturelles peuvent constituer les instruments d'une amélioration plus générale de la gouvernance locale (Ribot dans cet ouvrage ; Wily et Dewees 2001). En tant que tels les acteurs locaux ne sont pas seulement à la merci de conditions structurelles plus vastes, mais peuvent exercer une grande action et influence sur la manière dont ces forces plus vastes évolueront à l'échelon local.

L'atelier sur la gouvernance de la forêt et la décentralisation en Afrique, une initiative prise
par les pays qui souhaitaient soutenir le Forum des Nations Unies sur les Forêts (FNUF),
notamment l'Afrique du Sud et la Suisse, constituait un effort pour faire avancer le
dialogue mondial tout en exploitant de nouveaux thèmes découlant des expériences
uniques de l'Afrique en matière de gouvernance de la forêt et de décentralisation en ce
moment unique dans l'histoire. Le chapitre suivant survolera les grands thèmes de base
qui ont structuré ce dialogue et cet ouvrage.

Thèmes transversaux

Gestion forestiere decentralisée et moyens d'existence

le sujet central de ce livre est la gestion forestière décentralisée en Afrique et son effet
sur les moyens d'existence de la population. La décentralisation a une longue histoire
en Afrique et dans le monde entier mais elle a connu un nouvel élan au cours des deux
dernières décennies. Les gouvernements ont décentralisé pour de multiples raisons.
L'explication la plus logique est le renforcement de l'efficacité sur le plan administratif.
En plaçant la prise de décisions dans la sphère locale celle-ci se fera plus rapidement et répondra mieux aux besoins locaux, les coûts des transactions baisseront et les prestations seront améliorées parce que l'offre et la demande se correspondront mieux. Un autre argument en sa faveur c'est le renforcement des institutions démocratiques ; l'équité sur le plan des procédures et de la répartition grâce à une plus forte participation publique et une plus grande responsabilisation vis-à-vis des échelons inférieurs. Des examens plus critiques suggèrent que la décentralisation est simplement un moyen pour le gouvernement central de transférer ses fardeaux fiscaux et administratifs aux acteurs décentralisés (Nsibambi 1998).

La décentralisation peut revêtir de nombreuses formes (Encadré 1.3). Des deux types principaux de décentralisation, l'administrative et la démocratique ; la première est censée être la forme la plus « faible » étant donné la plus forte responsabilité vis-à-vis des ministères du gouvernement central qui auront délégué leur autorité et surveilleront les institutions administratives décentralisées (Ribot 2003 ; Ribot et Larson 1995). La décentralisation démocratique vise à accroître la démocratie participative sur le plan de la prise de décision, ce qui stimulera une forte responsabilisation vis-à-vis du « bas », vis-à-vis des électeurs locaux – ce processus étant censé accroître le nombre d'avantages annoncés par la décentralisation.

Le mouvement vers un gouvernement décentralisé s'est fait parallèlement à des mouvements analogues dans le secteur forestier. Un net déplacement sur le plan de l'autorité relative à la gestion des forêts est intervenu, quittant le gouvernement central pour former des unités administratives décentralisées (conseils de districts, conseils villageois, communes, conseils ruraux, conseils de l'administration locale) ou des organisations communautaires (groupements d'utilisateurs des forêts, commission de gestion des ressources naturelles, syndicats communautaires, groupements d'action villageois et terroir villageois) ou encore des autorités coutumières (chefs). Tous ces mouvements se sont produits non seulement à travers toute l'Afrique, mais dans le monde entier (Kaimowitz et al. 2003 ; Mandondo 2000 ; Mapedza dans cet ouvrage ; Wollenberg et Kartodihardjo 2002). Ces déplacements sont multiformes, ils vont de la gestion forestière communautaire à la gestion participative de la forêt, à la sylviculture communautaire, à la gestion conjointe des forêts, aux forêts des districts ou des conseils jusqu'à la redistribution des taxes forestières. (Bigombe Logo 2003 ; Blomley 2006 ; Kassibo dans cet ouvrage ; Mapezda dans cet ouvrage ; Oyono et al. 2006).

L'un des thèmes centraux de ce livre est la mesure de la mise en œuvre des politiques de décentralisation. La faiblesse des processus de prise de décisions significatives, caractéristiques de nombreux pays en développement, ont porté atteinte au passage de la théorie de la décentralisation à la pratique – tant et si bien qu'il est difficile de trouver des cas idéaux (Agrawal et Ribot 1999 ; Larson 2003 ; Ribot et al. 2006). Les auteurs réunis dans ce livre et d'autres auteurs (par exemple Edmunds et Wollenberg 2004 ; Ribot et Larson 2005) font ressortir que les ressources naturelles sont à la fois déterminantes comme moyens d'existence des populations locales et qu'elles fournissent une richesse importante aux gouvernements et aux élites nationales. Une gouvernance faible crée des occasions pour les élites locales et les groupes d'intérêts de manipuler les opportunités
## Encadré 1.3 Quelques définitions

La décentralisation renvoie à toute action prise par un gouvernement central afin de céder officiellement des pouvoirs à des acteurs et institutions situés aux échelons inférieurs dans une hiérarchie politico-administrative et territoriale. Elle ne doit pas être confondue avec la *privatisation* qui est un transfert de pouvoirs vers des entités non étatiques (particuliers, sociétés, ONG). Notons quelques types de décentralisation clés :

* Décentralisation démocratique ou politique ou transfert de pouvoirs et de ressources à des « autorités » représentatives des populations locales et responsables devant elles ;

* Décentralisation administrative ou déconcentration : elle concerne le transfert de pouvoirs vers les instances locales du gouvernement central, dont la responsabilité première est vis-à-vis du gouvernement central ;

* Décentralisation fiscale : elle renvoie au transfert de ressources et de pouvoirs fiscaux, en vue de générer des revenus ; elle peut être une caractéristique soit de la décentralisation démocratique soit de la décentralisation administrative.

Le terme dévolution : est souvent considéré comme synonyme de décentralisation administrative, mais dans les publications relatives à la foresterie il est utilisé pour englober les transferts de pouvoir aux gouvernements locaux élus, aux ONG, aux autorités coutumières et aux acteurs du privé.

Sources : Agrawal et Ribot 1999, Capistrano et Colfer 2005, Manor 1999, Smith 1985

offertes par la décentralisation pour en bénéficier (Tacconi 2007). Ainsi la décentralisation constituera-t-elle une mise en cause des relations entre pouvoirs traditionnels et se heurtera aux bureaucrates et élites craignant de perdre leurs privilèges (Kassibo dans cet ouvrage). La résistance des groupes puissants doit être rapportée aux ressources devant faire l'objet d'une gestion décentralisée. Certains soutiennent que seules les forêts les plus dégradées et les ressources de faible valeur sont décentralisées, alors que le gouvernement central continue à contrôler étroitement les ressources les plus précieuses (Blomley et Ramadani 2006 ; Oyono et al. 2006). On constate aussi, entre autres, la prolifération de règlements complexes, de redevances et impôts élevés, une application sélective de la loi aux différents acteurs, et la lenteur de la mise en œuvre. Dans de nombreux pays l'Etat a recours à différents moyens pour exercer son contrôle sur la gestion décentralisée des forêts, notamment par le biais de plans de gestion complexes et de restrictions à l'utilisation de certaines ressources pour lesquelles des permis sont requis. Il se réservera le droit de révoquer des accords, ou encore mettra en place des incitations perverses pour la population rurale qui souhaite avoir accès au marché (taxes, permis). La résistance pourra aussi se manifester de manière illégale sous forme de corruption, de parrainages et de manque de transparence. Les conflits d'intérêt auxquels font face les fonctionnaires qui souhaitent garder les rentes forestières dont ils bénéficiaient auparavant, constituent l'un des grands obstacles à la décentralisation (Blomley et al. cet ouvrage).

Un autre grand thème évoqué au fil de ce livre et dans les autres écrits traitant de la gestion décentralisée de la forêt est celui des mécanismes de gouvernance qui caractérisent
la gestion décentralisée de la forêt dans différents contextes, et la nature des pouvoirs et ressources en voie de décentralisation. Le cadre esquissé par Agrawal et Ribot (1999) pour les acteurs, les pouvoirs et les responsabilités est un outil puissant pour évaluer les formes et processus de la décentralisation. Pour les acteurs il s'agit de savoir qui se voit octroyer des pouvoirs, et qui représente les populations locales – s'agit-il des autorités élues, des autorités coutumières, des commissions de gestion locales ou des acteurs du secteur privé ? Les pouvoirs englobent à la fois l'aptitude à prendre et exécuter des décisions significatives à propos d'une ressource donnée ainsi que la valeur économique de celle-ci. Les réformes en matière de régime foncier en vue de renforcer la gestion et le contrôle local constituent une forme de transfert de pouvoir majeure qui affecte l'ensemble des pays tropicaux (White et Martin 2002). La reddition de comptes (*accountability*), d'autre part, correspond à la fois à l'obligation de fournir des informations et explications concernant les décisions et actions entreprises et l'aptitude à faire appliquer les règles, voire à prononcer des sanctions (Brinkenhoff 2001; cité par Ribot 2003). La reddition de comptes s'appliquera soit vis-à-vis des échelons du haut, soit de ceux du bas, cette dernière forme étant l'essence même d'institutions plus démocratiques. Les exemples sont nombreux d'institutions locales qui ne rendent pas de comptes, ou seulement vers le haut, conduisant à des détournement de fonds prévus pour les communautés locales par les autorités administratives et municipales et un recours à la gestion décentralisée de la forêt comme moyen de transférer les coûts de la gestion à des communautés locales (Brockington 2007 ; Oyono 2005). Toutefois il existe d'autres exemples qui illustrent le potentiel de la gestion forestière décentralisée lorsque des pouvoirs réels sont transférés au niveau local (Lund 2007). Un des autres grands thèmes abordés est celui de l'incidence de la gestion décentralisée de la forêt sur les moyens d'existence des populations locales. Chacun des facteurs ci-dessus mentionnés – les politiques de décentralisations, la mesure dans laquelle ces politiques ont été mise en pratique et les mécanismes de la gouvernance – ont contribué à donner lieu à des résultats très variés en matière d'amélioration des moyens d'existence à la fois au sein des pays et entre les pays qui ont procédé à des réformes (Capistrano et Colfer 2005 ; Edmunds et Wolfenberg 2004 ; Blomley et Jagger cf. cet ouvrage). Toutefois les avantages concernant les moyens d'existence sont aussi tributaires d'une série de facteurs contextuels – parmi lesquels il faut citer le contexte plus général de la gouvernance (Blomley et Mapedza cf. cet ouvrage), les niveaux d'éducation, les connaissances juridiques et la délégation de pouvoirs, les rôles traditionnels, les genres, l'aptitude des institutions locales à gouverner les ressources et les finances ainsi que les niveaux de pauvreté affectant l'aptitude des ménages à transformer l'attribution de droits aux ressources forestières en production de richesse. Les thèmes qui émergent tournent autour de la nature des structures incitatives et de leur influence sur les comportements (bien au-delà des normes légales), les défis d'une représentation efficace et le besoin d'un équilibre des pouvoirs qui pourraient aider à traduire les intentions politiques en réalité sur le terrain.
Tenure forestière

La tenure forestière est l'une des grandes formes que peuvent revêtir les transferts de pouvoir. Alors qu'elle n'a été mentionnée que de manière périphérique dans les nombreux chapitres de cet ouvrage, nous la soulignons maintenant étant donné son importance transversale sur l'ensemble des thèmes traités. Des droits fonciers sécurisés sont souvent nécessaires pour tirer des avantages significatifs des forêts, pour fournir des incitations à investir, avec des retours sur investissement à long terme grâce à la gestion forestière, et pour protéger les intérêts locaux face à des intérêts commerciaux en plein essor. Or une bonne partie du patrimoine forestier global est caractérisé par le manque de clarté en matière de droits d'appropriation forestiers qui sont souvent contestés, superposés ou non appliqués (Sunderlin et al. 2008 ; White et Martin 2002).

Les droits de propriété ou de maîtrise associés à la tenure renvoient à des systèmes de droits et institutions qui régissent l'accès à la terre ou à d'autres ressources naturelles et notamment aux forêts et à leur usage (Maxwell et Wiebe 1998). Dans l'ensemble quatre formes principales de droits de propriété sont reconnues comme par leurs détenteurs : la propriété publique, la propriété privée, la propriété collective (ou régime de propriété communautaire) et l'accès libre (où les droits ne sont pas précisés et ne sont détenus par personne) (Feeny et al. 1999). En Afrique seuls les deux premiers de ces droits sont statutairement reconnus :

1. Propriété publique ou propriété étatique : il s'agit d'une maîtrise par l'Etat au nom de la population et pour laquelle la puissance publique se réserve le droit de décider de l'affectation des terres et de leur gestion. Certaines formes de propriété publique répandues en Afrique comprennent les zones urbaines et les zones protégées, des terres réservées à des fins de sécurité nationale et d'autres terres destinées aux services publics.

2. La propriété privée est reconnue dans tous les pays, et peut comprendre :

i. des tenures à bail, attribuées pour une période de temps donnée (99 ans ou moins) pour des usages précis,

ii. des tenures en propriété perpétuelle et libre, dont le bénéficiaire jouit de droits perpétuels, et

iii. des terres en propriété privée / des terres collectives enregistrées ou titrées (dont les droits sont détenus collectivement).

3. La propriété communautaire est une propriété détenue en vertu du droit coutumier, qui bénéficie de différents niveaux de reconnaissance et de traitement dans le cadre des processus de réforme en cours dans différents pays africains (Wily 2003).

Outre la classification de la tenure forestière par titulaire des droits, on peut analyser la situation en termes de « faisceaux de droits » (Bruce 1993). Pour les ressources de la propriété communautaire, celle-ci comprend les droits d'accès, de retrait, de gestion, d'exclusion et d'aliénation (Schlager et Ostrom 1992). Certains auteurs différencient en outre les divers aspects de « l'envergure » des droits en soulignant deux autres dimensions importantes : la durée (pendant laquelle les droits sont détenus) et la sûreté (la capacité des individus à exercer leurs droits) (Place et Swallow 1993). Le concept du faisceau de
droits reconnaît que les individus peuvent détenir certains droits et pas d'autres. Ainsi en Afrique, par exemple, les communautés locales se voient souvent attribuer des droits d'accès à des zones de la forêt et de prélèvement de produits ou fruits de la forêt pour leur consommation propre, mais certains droits de transfert de ces produits à autrui moyennant vente sont limités soit par une interdiction absolue (régime commun pour les zones protégées avec gestion conjointe) soit par des redevances. En foresterie, déterminer qui détient quels droits dans un faisceau de droits est chose complexe, dans la mesure où il est souvent nécessaire de distinguer le droit à la terre du droit à la forêt ainsi qu'à différents produits forestiers (bois d'œuvre ou autres produits). Avec la croissance de nouveaux marchés pour les services liés aux écosystème forestiers cet écheveau de droits devient de plus en plus complexe, notamment du fait de l'attribution de nouveaux droits aux communautés nationales ou mondiales relatifs à la protection de la biodiversité, aux bassins versants, à la séquestration du carbone. De nouvelles complexités surgissent étant donné les chevauchements et contradictions entre droits officiels et coutumiers, droits de jure (reconnus par la loi) et droits de facto (droits exercés dans la pratique).

L'importance de la sécurité de la tenure pour la gouvernance forestière est dû au rôle qu'elle joue dans la définition d'un ensemble d'incitations pour la gestion. L'histoire a montré de quelle manière des périodes de tenure précaires et incertaines ont entraîné une forte surexploitation voire une destruction des forêts (Bekele 2003). Inversement, la sécurité de la tenure s'avère être une condition nécessaire – mais pas suffisante – pour une gestion durable de la forêt. Une bonne sécurité de la tenure associée à d'autres conditions favorables (accès au marché, valeur de la forêt, efficacité des institutions locales) peuvent permettre à des utilisateurs locaux d'investir à long terme plutôt qu'en vue de retours sur investissements immédiat. Lorsque les régimes de droits ne sont ni transparents, ni appliqués, des régimes d'accès libre aboutissent rapidement à la dégradation des ressources. Alors qu'elles sont traditionnellement associées à la propriété collective (Hardin 1968), des situations d'accès libre peuvent coexister avec la propriété publique ou privée si le droit d'exclure des tiers n'est pas exercé effectivement. La recherche a démontré que la propriété collective, lorsqu'elle est régie par un régime constitué de règles formulées à l'échelon local en vertu de règles choisies d'un commun accord pour réguler l'accès à la forêt et l'utilisation par un groupe d'utilisateurs locaux autonomes, peut être gérée de façon durable (Ostrom 1990). Tant pour la propriété étatique que communale, des institutions capables de mettre en pratique un système de droit capable d'assurer une gestion forestière durable. Il est aussi important de remarquer que ces institutions peuvent être « hybrides » raccordant différents acteurs juridiques (l'Etat, les communautés locales, les individus), quel que soit le régime de propriété mis en place (German et Keeler 2008). L'encadré 1.4 donne un aperçu de ce qu'est la tenure forestière ainsi que les réformes de la tenure en Afrique.

## Conservation, gestion durable et gouvernance forestière

L'un des thèmes principaux analysés dans ce livre est la relation entre une gouvernance décentralisée ou une gestion communautaire des ressources naturelles et la durabilité environnementale. Fondés sur un lien de cause à effet présupposé entre une appropriation locale et un contrôle plus fort, ainsi que sur une incitation à investir en vue de retours sur
## Encadré 1.4 La tenure forestière et les réformes de la tenure en Afrique

E. Barrow

La tenure forestière en Afrique a vécu de multiples transformations à travers les siècles en fonction d'événements historiques, des effets de la colonisation et de l'aliénation des terres, et des impacts des changements politiques postindépendances (Platteau 1996; Diaw 2005; Oyono 2007). Les droits coutumiers des forêts et des terres étaient largement effacés et les occupants coutumiers considérés comme des « squatters illégaux » sur leurs propres terres. En foresterie, les droits formels ont historiquement concerné des ressources de valeur tel le bois d'œuvre. Le droit au bois d'œuvre fut enlevé aux communautés, mais l'administration coloniale accordait souvent des permis pour que les membres de la collectivité puissent accéder aux ressources forestières de moindre valeur. Ces complexités héritées de l'histoire se sont combinées avec une réalité caractérisée par le pluralisme juridique caractérisé par un chevauchement entre normes et systèmes statutaires et coutumiers, et des revendications concurrentes, tout cela dans un écheveau de droits tantôt reconnus tantôt méconnus. Au Cameroun, par exemple, le « domaine national » est considéré « vacant » par l'Etat et par conséquent disponible pour une appropriation privée, malgré son statut de territoire coutumier (Bigombé Logo 2007).

Le statut « officiel » des droits forestiers (voir Tableau 1.1) éclipses les droits coutumiers et brouille les avancées récentes en matière d'accès et de contrôle local. Une vague récente de réformes de la tenure forestière a renforcé les droits locaux sur les ressources forestières à l'occasion de la dévolution des fonctions de gestion forestière. Dans certains cas une tentative a été faite pour intégrer les droits coutumiers et les droits statutaires dans les nouvelles politiques foncières et forestières tout en adoptant des concepts contemporains d'équité (Selebalo 2001; Wily et Mbaya 2001). Alors que les politiques de décentralisation renforcent sur le papier les droits locaux sur les forêts et la faune, l'Etat s'est souvent montré peu empressé à renoncer à son contrôle sur les ressources de valeur, tant et si bien qu'il s'est avéré difficile de franchir le cap de la rhétorique. Outre le fait que l'Etat gardait le contrôle sur les forêts ayant une forte valeur commerciale, des permis coûteux et des plans d'aménagement détaillés constituent des obstacles à surmonter pour que les communautés bénéficient de la valorisation des ressources forestières. Il y a en outre le problème de la marginalisation et de la mainmise des ressources par les élites, dont témoignent les mécanismes accélérés pour l'attribution de terres au secteur privé, alors que ces mécanismes n'existent pas pour les communautés locales. Des opportunités pour appuyer les demandes croissantes en faveur de la propriété communautaire, des droits d'usage et d'une harmonisation entre la gestion décentralisée des forêts et la législation terrienne (comme c'est le cas en Tanzanie et au Mozambique) se voient entravées par la faible capacité des communautés à négocier et défendre ces droits. La société civile a commencé à se faire l'avocate d'une reconnaissance officielle des droits coutumiers et du transfert en droit positif de l'accès aux ressources naturelles et de leur maîtrise (y compris les revenus découlant de leur exploitation). Toutefois la force de la société civile vis-à-vis de l'Etat est très variable : la décentralisation étant plus avancée là où elle est forte (par ex. dans les pays d'Afrique de l'est et d'Afrique du sud).
<table><caption>**Tableau 1.1 Résumé régional : à qui appartiennent les forêts africaines (chiffres exprimés en millions d'hectares)**</caption><thead><tr><th>Type de forêt</th><th>Afrique centrale</th><th>Afrique occidentale francophone</th><th>Afrique de l'Est</th><th>Afrique du Sud</th><th>Totaux</th></tr></thead><tbody><tr><td>Publique – administrée par le gouvernement</td><td>1 368,28 (99,96 %)</td><td>41,95 (97,6 %)</td><td>127,39 (96,8 %)</td><td>76,23 (36,0 %)</td><td>613,85 (81,3 %)</td></tr><tr><td>Publique – réservée à l'usage des communautés locales et autochtones</td><td>0,62 (0,04 %)</td><td>0,76 (1,8 %)</td><td>1,624 (1,2 %)</td><td>121,31 (1,2 %)</td><td>124,31 (16,5 %)</td></tr><tr><td>Privée – communautés locales et peuples autochtones</td><td>0</td><td>0</td><td>0</td><td>3,59 (1,7 %)</td><td>3,59 (0,5 %)</td></tr><tr><td>Privée – particuliers et sociétés</td><td>0</td><td>0,25 (0,6 %)</td><td>2,62 (2,0 %)</td><td>10,43 (4,9 %)</td><td>13,30 (1,7 %)</td></tr><tr><td>Totaux</td><td>1 368,90</td><td>42,96</td><td>131,64</td><td>211,56</td><td>755,06</td></tr></tbody></table>

Sources: FAO 2005; FOSA 2003; Kamugisha Ruhombe 2007; Nhantumbo 2007; Oyono 2007; Savadogo 2007; Sunderlin et al. 2008

La sécurité de la tenure des ressources forestières s'est-elle traduite par une amélioration de la vie des communautés dépendantes de ces ressources, qui vivent souvent dans le dénuement ? La réponse est claire : *pas encore*. Outre le contrôle de l'Etat qui limite les incitations locales à investir, la tendance à déléguer le pouvoir sur les seules ressources de faible valeur et le manque de mécanismes s'appui pour apporter valeur ajoutée et capacités de commercialisation, ont souvent empêché que les réformes de tenures se traduisent par une amélioration concrète des moyens d'existence de la population locale.

investissement à long terme, les écrits publiés en la matière ont peut-être théorisé trop avant le lien positif entre décentralisation et gestion durables des ressources naturelles. Ce cliché s'est propagée à la fois dans les milieux universitaires et chez les experts sur le terrain, sans examen préalable suffisamment approfondi. Comme le signale Tacconi (2007) même là où la décentralisation démocratique a été mises en pratique, il n'y a pas lieu de penser que cette relation va perdurer. De nombreux auteurs, dans ce livre et ailleurs, ont montré comment la décentralisation et la gestion communautaire de forêts pouvait aboutir soit à une gestion durable de la forêt, soit à la déforestation (Agrawal et Chhatre 2006; Jagger dans cet ouvrage; Blomley et al. dans cet ouvrage). Dans certains cas un renforcement du contrôle local a entraîné l'accroissement du nombre des contrats d'abattage ou la conversion de la forêt en parcelles agricoles afin d'augmenter les recettes fiscales et tirer plus de valeur de la terre (Casson et Obidzinski 2002; Kaimowitz et al. 1998; Larson 2005; Ribot 2002a).

Cela ne veut pas dire pas dire que le contrôle centralisé par l'Etat sur les ressources naturelles est plus favorable à une gestion forestière durable. Des modèles de gouvernance fondés sur un contrôle central fort peuvent entraîner des pratiques non durables, imputables soit à des structures incitatives favorisant une exploitation maximale des ressources
pour maximiser les profits, soit une capacité insuffisante à mettre en application des règles d'exclusion (Banana *et al.* 2007 ; Jagger cet ouvrage). La limitation de l'accès des titulaires de droits coutumiers risque tout simplement de pousser l'exploitation à des niveaux insoutenables, pour protester contre les règles d'exclusion ou contre les règles incitatives mises en place alors que les contrôles publics font défaut et que des conditions d'accès libre de facto ont ainsi été créées (Mudewke 2005 ; Katerere 2000). Il est fréquent que l'accès des communautés locales aux ressources soit limité alors que le nombre de permis octroyés aux non-membres s'accroît.

Il ne fait guère de doute que les décentralisations administratives et démocratiques devront être complétées par d'autres politiques et pratiques pour assurer la conservation et la gestion durable des forêts. Les écrits sur ces sujets indiquent certaines des conditions qui seraient nécessaires. Tacconi (2007) suggère que la dévolution aux communautés locales (gestion locale communautaire ou CBNRM en anglais) ou décentralisation démocratique ne pourra fonctionner que si les avantages tirés de la forêt sont supérieurs à ceux apportés par d'autres utilisations de la terre créant ainsi une incitation utilitaire à la conservation des forêts. Ceci implique que des efforts devraient être entrepris pour décentraliser des ressources ayant une valeur économique significative ou de soutenir des activités permettant une valeur ajoutée notable. Cela donne également à penser sans cette valorisation potentielle il ne faudrait pas s'attendre à ce que des communautés conservent les forêts spontanément. Selon Ribot (2002) un ensemble de « normes environnementales minimales » est souvent nécessaire compte tenu du penchant des utilisateurs locaux de ressources à privilégier l'amélioration immédiate de leurs conditions matérielles. Ainsi peut-t-on transférer des pouvoirs substantiels aux communautés locales si ces normes minimales sont respectées. Dès lors, le rôle du gouvernement consistera à surveiller la mesure dans laquelle ces conditions sont remplies et à s'assurer quelles soient respectées.

D'autres auteurs suggèrent que les accords institutionnels pour la mise en vigueur de règles sont tout aussi importants que la sécurité de la tenure (German 2008). Dans une étude portant sur neuf forêts dans le district de Mpigi en Ouganda, Banana *et al.* (2007) ont constaté que le respect local des règles en matière de récolte de bois d'œuvre et de bois de chauffage s'est imposé dès lors qu'il existait une stricte application des règles par le propriétaire de la forêt ou chaque fois qu'il y avait une étroite coopération entre les communautés locales et les propriétaires de la forêt pour en assurer la protection. Ils concluent que la gestion durable de la forêt risque de dépendre bien davantage des dispositions institutionnelles régissant les forêts que d'une répartition spécifique de pouvoirs et d'autorité entre les différents niveaux du gouvernement et des groupements locaux d'utilisateurs. De même Tacconi (2007) estime qu'il faut à la fois des incitations financières et des mécanismes de surveillance et d'évaluation pour compléter le modèle actuel de décentralisation. D'autres encore suggèrent qu'une représentation efficace des femmes et des groupes marginalisés pourrait améliorer la durabilité grâce à la valorisation des produits forestiers autres que le bois et à usages multiples (Bandiaky et Tiani dans cet ouvrage).

Un autre thème clé de ce livre est celui de la recherche de la conciliation des priorités en matière de moyens d'existence des populations locales avec les services environnementaux
nationaux ou d'intérêt mondial. Selon Sayer et al. (2008) les processus de gouvernance et de réforme des droits révèlent des tensions sous-jacentes entre le besoin de concilier les valeurs locales des forêts et celui de conserver les valeurs considérées comme biens publics qui bénéficient à la société dans son ensemble. Réussir ces compromis sera l'un des grands défis que devront relever les gestionnaires de ressources et les gouvernements dans les décennies à venir. Il y a, au fond, deux voies possibles pour concilier les droits et avantages locaux et la préservation des valeurs de bien public des forêts : 1) établir des zones protégées en accordant des droits aux utilisateurs locaux qui soient compatibles avec les exigences de la conservation, 2) reconnaître l'appropriation locale et les droits d'usage mais imposer certaines restrictions ou servitudes pour s'assurer que les dimensions de biens publics sont maintenues (Sayer et al. 2008). Alors que les organisations de conservation et les gouvernements ont montré une préférence pour la première solution, les promesses de la seconde sont de plus en plus reconnues de par le monde. L'expérience en matière de gestion de l'eau en Afrique du Sud illustre comment une ressource d'intérêt national et exigeant une gestion traversant les frontières politiques, provinciales et nationales, ne se prête pas facilement à des systèmes de gestion décentralisées. Différentes fonctions administratives – allant du financement de la recherche pour guider les décideurs, à l'établissement de cadres de réglementations et à la gouvernance de l'attribution d'eau de manière transversale – sont requises aux différents niveaux d'une hiérarchie politico-administrative. C'est là qu'intervient le principe de subsidiarité – ce qui veut dire que les décisions seront prises au niveau le plus bas possible de cette hiérarchie. Le rôle crucial que jouent des institutions publiques efficaces afin d'assurer les fonctions critiques pour les écosystèmes devient évident. Mapedza (dans cet ouvrage) illustre les pièges associés au fait de placer la gestion des forêts sous forte surveillance gouvernementale sans une structure d'incitation et légitimité locale. Pendant les périodes d'éclipse du contrôle public, une perte rapide de la couverture forestière et des services liés aux écosystèmes pourrait se produire, même dans les endroits où les organisations chargées de la gestion durable de la forêt sont solides. Finalement les organisations les plus résilientes sur le plan de la gestion forestière durable seront celles qui offriront des incitations suffisantes aux collectivités locales dont les objectifs et conditions minimales sont claires et les accords institutionnels forts, à des niveaux multiples, afin de faire en sorte que les règles deviennent des réalités concrètes.

## Echanges internationaux, finance et réformes de la gouvernance du secteur forestier

Le secteur forestier est plus intégré que jamais dans l'économie mondiale. Les ressources naturelles de l'Afrique acquièrent une importance mondiale en tant que l'une des 'dernière frontières' exploitées par des acteurs mondiaux. Les récentes crises, alimentaires et celle de la hausse des prix des carburants, exercent de nouvelles pressions sur de vastes étendues de forêts et d'autres terres, que les gouvernements nationaux considèrent souvent comme 'sous-utilisées', malgré le rôle crucial qu'elles jouent en fournissant des moyens d'existence aux populations locales. Cette tendance est partiellement due à la croissance rapide des économies de la Chine et d'autres pays émergents, la croissance économique stimulant la demande d'énergie, d'eau, de nourriture et de produits forestiers. (Toyne et al. 2002; White et al. 2007). Alors que son approvisionnement national est loin de satisfaire la demande
et que les politiques de restriction de l'exploitation des forêts naturelles ont été mis en
place, la Chine est devenue le plus gros importateur de bois au monde. Ses importations
de produits forestiers ont été multipliées par trois et celles de grumes par cinq entre 1997
et 2004 (Mackenzier 2006). L'incidence de cette demande sur les forêts africaines s'est
déjà faite sentir et risque de se poursuivre à grands pas (Mackenzire 2006 ; Toyne et al.
2002 ; White et al. 2006). Outre ces étroites corrélations, ces puissances économiques
émergentes exerceront probablement une influence profonde sur le fonctionnement des
systèmes économiques et financiers mondiaux. (White et al. 2007). Alors que l'influence
de la Banque Mondiale et des marchés européens s'érode, la transparence de l'accès aux
ressources naturelles et une meilleure gouvernance, soucis traditionnels de ces deux acteurs,
risque risque de décliner parallèlement. Avec des normes en retrait quant à la publicité de
l'information et à la transparence, cette évolution des acteurs et des pratiques rendra plus
difficile la tâche d'identifier et d'influer sur les marchés et les pratiques commerciales. Les
marchés pour les services environnementaux d'intérêt mondial, comme par exemple la
croissance des marchés des crédits carbone, présentent certes de nouvelles opportunités
pour valoriser les forêts sur pied, mais celles-ci sont contrebalancés par la concurrence
exercée par d'autres utilisations de la terre.

Ces tendances économiques se produisent dans un contexte de changement au sein
des systèmes sociaux et politiques liés à la réforme de la tenure foncière forestière, à
la décentralisation, au déclin de l'autorité des gouvernements centraux, à l'expansion
des télécommunications et de l'accès à l'information ainsi qu'à la montée des réseaux
informels. (White et al. 2006). Un accroissement de la demande de produits forestiers
dans le contexte de la réforme de la tenure et de la prise de décision décentralisée pourrait
créer des opportunités économiques sans précédent pour les collectivités qui dépendent
des forêts. Toutefois l'augmentation des « enjeux » relatifs à la forêt et à la terre créera
aussi de nouveaux niveaux et types de challenges pour la gouvernance de la forêt. Comme
nous le mentionnions précédemment, la mainmise sur les élites par de puissants intérêts
économiques dans des contextes de gouvernance faible et intermittente constituera
l'un des défis principaux. En outre les maigres résultats en matière de réformes de la
réglementation, les intérêts industriels campant sur leurs positions, les économies d'échelle
et l'affaiblissement des rôles et responsabilités des gouvernements nationaux représentent
des défis considérables avant que tout cela ne puisse devenir une réalité.

Karsenty (dans cet ouvrage) et Sunderlin et al. (2008) s'inquiètent à l'idée que les
rémunérations au titre du nouveau mécanisme REDD, pour éviter la déforestation,
n'encourage les Etats à rechercher des « rentes de conservation » aux dépens des collectivités
 locales. Si de puissants réseaux clientélistes, des compagnies multinationales et des groupes
 ethniques de migrants ont été plus efficaces à saisir les opportunités économiques de
 l'Afrique dans le passé (Bonacich 1973 ; UNSC 2002), il est impératif que nous jetions
 un nouveau regard sur caractéristiques nécessaires des réformes de gouvernance pour
 permettre que ces opportunités soient saisies dans l'intérêt des communautés locales et
 des sociétés africaines. Il ne fait aucun doute que l'Etat central a un rôle à jouer dans la
 régulation de l'industrie. Il devra veiller à ce que les normes sociales et environnementales
 soient respectées et aider les ménages ayant peu de ressources à participer aux marchés
 émergents et à accéder à leurs avantages. L'un des grands défis dans les décennies futures
sera d'œuvrer en faveur du passage d'une gouvernance faible et de schémas historiques de corruption et de clientélisme à des conditions permettant aux gouvernements d'agir dans l'intérêt public.

## Les contributions dans cet ouvrage

Cet ouvrage est sub-divisé en trois grandes sections. La première partie (La gouvernance des forêts et la décentralisation en Afrique : le décor) fournit un aperçu des thèmes clés. La deuxième partie (Décentralisation ; moyens d'existence et gestion durable de la forêt) explore ces thèmes clés, associés aux processus de décentralisation et à ses résultats, y compris un bref examen de la mesure dans laquelle cette décentralisation a été réalisée, les retombées des réformes de décentralisation sur les moyens d'existence des populations et les leçons tirées des efforts déployés pour se servir de la décentralisation comme levier pour atteindre les objectifs environnementaux et ceux relatifs aux moyens d'existence des populations rurales. La troisième section (Echanges internationaux, finance et réformes de la gouvernance du secteur forestier) considère certains des facteurs déterminants qui sont à la base des tendances de ce secteur, notamment les grands changements de politiques et d'organisation industrielle, l'émergence du carbone comme produit forestier de base à l'échelon mondial ainsi que certaines des initiatives et défis liés à l'exploitation des ressources forestières de valeur en vue d'un développement local et national significatif dans le contexte du développement des échanges mondiaux.

La première partie est composée de trois études qui aident à fournir un cadre à cet ouvrage. La première étude, celle de Jesse Ribot ; constitue la fondation des discussions sur la décentralisation : il tire au clair un certain nombre de concepts, fournit un bref historique des décentralisations passées en Afrique, souligne certains des obstacles à la mise en œuvre de la décentralisation démocratique dans la pratique et dégage des leçons sur les processus de la décentralisation et des ses résultats. Il soutient que des réformes de décentralisation démocratique ne se font que rarement dans le domaine de la foresterie ou dans tout autre secteur, de sorte qu'il est difficile de comprendre les conditions grâce auxquelles la décentralisation démocratique améliore l'équité et l'efficacité et soulage la pauvreté. Il termine en esquissant des opportunités à saisir pour légiférer et mettre en œuvre la décentralisation démocratique ainsi qu'une approche pour la promotion de la gouvernance environnementale démocratique.

A partir d'un questionnement sur la démocratie locale et les conditions de son exercice, Chimère Diaw analyse, dans le chapitre suivant, la fracture entre les formes politiques et discursives dominantes de décentralisation et de conservation et l'infrastructure locale, largement invisible mais hautement résiliente, d'institutions coutumières et de réseaux de légitimation sociale. S'appuyant sur la revue d'une quinzaine de cas, il montre que les réformes et systèmes de gouvernance qui ont favorisé des institutions « sur mesure » au détriment de cette complexité des systèmes locaux se sont heurtés à des problèmes non anticipés dont les manifestations sont récurrentes. Ceux-ci sont marqués, notamment, par une mainmise des élites et une propension du pouvoir décentralisé à évoluer en dehors de
ses propres structures de légitimation et par le caractère élusif de la démocratie locale dans les politiques de conservation (voir également Diaw 1998). Diaw montre également que dans un certain nombre de cas (Inde, Australie, Sénégal, Gambie, Panama, notamment) des formes ou mouvements de conservation populaires autonomes se sont développés avec succès en dehors de l'initiative étatique ; ces mouvements « prennent l'espace » de la décentralisation, ce qui est une métaphore pour exprimer le rôle de ces acteurs comme *sujets* actifs de démocratie locale et pour soutenir l'idée que la décentralisation serait mieux servie si elle pouvait en retour créer, octroyer ou aménager les espaces de liberté permettant cette prise de parole et d'initiative plutôt que de tenter de surdéterminer la manière dont les acteurs locaux devraient s'organiser.

Le dernier chapitre de cette section est celui d'Alain Karsenty, qui étend le dialogue relatif à la gouvernance de la forêt jusqu'au domaine international, en mettant l'accent sur l'apparition d'une nouvelle architecture mondiale pour le commerce des produits forestiers. Il présente le concept de « grand jeu » pour renvoyer aux rivalités stratégiques entre les puissances qui cherchent à contrôler des zones géographiques ou des ressources de grande valeur et il explore ainsi deux « grands jeux » qui se déroulent à l'heure actuelle en Afrique. Le premier a trait aux économies émergentes, comme la Chine, générant de nouvelles rivalités en Afrique pour l'accès aux ressources naturelles qui constituent un important enjeu (et, dans un moindre mesure, l'accès aux marchés) tout en érodant l'influence de la Banque Mondiale et d'autres intérêts occidentaux – avec un risque potentiel pour les réformes de gouvernance en cours. Le deuxième est relatif au positionnement des acteurs autour des revenus futurs de la conservation liés aux efforts internationaux de lutte contre le changement climatique.

La deuxième partie contient sept études. Elles se concentrent sur les thèmes principaux qui ont caractérisé les publications et la pratique en matière de décentralisation de la forêt et de la gestion durable de celle-ci en Afrique et à l'échelon planétaire. Le premier de ces thèmes concerne le rapport entre gestion décentralisée de la forêt et moyens d'existence des populations locales. Le document de Pamela Jagger illustre les raisons pour lesquelles l'Ouganda se situe à l'avant-garde des réformes de gouvernance dans la région (Ndegwa 2002) pour ce qui est de la proportion de forêts gérées par des administrations locales décentralisées, et explore la mesure dans laquelle ceci a abouti à des améliorations des moyens d'existence des populations locales et de la gestion durable des forêts. Tom Blomley et ses collègues se penchent sur une série analogue de questions, tout en se concentrant sur les résultats de la gestion forestière communautaire en matière de moyens d'existence en Tanzanie. Il cherche à comprendre pourquoi une politique progressiste permettant que pratiquement tous les avantages provenant de la gestion forestière soient récupérés aux niveaux des communautés ou des groupements d'utilisateurs de la forêt, n'a néanmoins pas entraîné les retours économiques escomptés pour les communautés locales. Les facteurs étudiés comprennent la qualité des ressources transférées aux collectivités, les échecs de la gouvernance à différents niveaux et plus généralement des considérations sur la destruction de l'environnement. Solange Bandiaky et Anne-Marie Tiani étudient les impacts locaux à travers le prisme de l'équité, et cherchent à savoir dans quelle mesure la gestion décentralisée de la forêt a effectivement apporté les avantages
théoriques escomptés sur le plan de l'équité et d'une amélioration de la représentation des groupes marginalisés.

La série suivante de documents porte sur le défi que constitue la promotion des avantages provenant de la décentralisation des revenus forestiers (décentralisation fiscale) sur les moyens d'existence des populations locales. Sébastien Malele Mbala et Alain Karsenty explorent les tentatives d'élaboration de politiques de décentralisation fiscale mais aussi leurs pièges en RDC, où une longue période de troubles politiques a créé une absence totale d'administration dans de vastes zones forestières. Ils font ressortir les problèmes que constitue la répartition des richesses issues des ressources naturelles dans des pays en cours de décentralisation mais avec des régions inégalement dotés en ressources naturelles. Patrice Bigombe Logo se penche sur les facteurs qui empêchent de recueillir des amélioration notables des conditions locales d'existence grâce à la décentralisation fiscale au Cameroun, notamment comment la mainmise par les fonctionnaires des administrations locales sur les élites et leur responsabilité vis-à-vis des, échelons supérieurs de la hiérarchie ont influé sur l'amélioration du bien-être des populations locales par le biais de revenus forestiers importants vers les municipalités et les collectivités locales. Brehima Kassibo lui aussi illustre les différentes façons dont les intérêts des élites (en l'occurrence des marchands et fonctionnaires) peuvent peser sur les réformes en cours et les flux monétaires issus des ressources, et en fin de compte sur les incitations locales en faveur d'une exploitation durable. L'un des thèmes communs à tous ces documents est le rôle joué par les intérêts politiques qui s'approprient les opportunités et des positions privilégiées dans un contexte caractérisé par une gouvernance faible ou changeante et un équilibre des pouvoirs imparfait.

Un autre thème central dans cette section est la relation entre une gestion décentralisée de la forêt et la durabilité de l'environnement. Les constatations opposées dans les études de Jagger et de Blomley et al. démontrant que les résultats environnementaux peuvent être à la fois négatifs et positifs, trouvent des explications partielles chez Everisto Mapedza et Nadia Rabesahala Horning. Mapedza examine l'influence de l'incertitude politique sur la capacité à maintenir les avancées en matière d'équité et de durabilité, obtenues grâce à deux des initiatives du CBNRM au Zimbabwe reconnues à l'échelon international comme de grandes réussites. Il analyse le rôle du contexte plus général de la gouvernance dans l'orientation de la mise en œuvre de la gestion décentralisée des ressources naturelles et de ses résultats et évoque des thèmes paradigmatiques concernant le débat sur la conservation intégrée et le développement. Parmi ceux-ci il faut mentionner le rôle des systèmes fondés sur l'incitation (par opposition aux systèmes réglementaires) pour une gestion durable des forêts afin de renforcer la résilience dans des temps d'incertitudes politiques et économiques. Comment concilier la conservation et les préoccupations quant aux moyens de subsistance des populations locales (par le biais de transferts de ressources à valeur économique significative) et le rôle d'institutions publiques efficaces qui puissent prendre le relais des efforts locaux pour assurer des fonctions crucales pour l'écosystème. L'étude de Horning fait une tentative ambitieuse pour énoncer une série de conditions limitées et spécifiques grâce auxquelles la conservation devient possible. Elle se penche sur le rôle de certaines conditions et leur interaction – parmi lesquelles les intérêts des utilisateurs individuels – la question de savoir comment leurs intérêts
peuvent s'accorder avec ceux d'autres utilisateurs ainsi que les possibilités de mise en
application des règlements. Son document fait écho à un thème central de tous les écrits
sur la décentralisation, à savoir que les règlements à eux seuls ne sauraient être suffisants
pour assurer les résultats qu'ils visent à obtenir.

La troisième partie comprend sept études qui, au-delà de la décentralisation, concernent
des questions plus vastes de gouvernance forestière, mettent l'accent sur les tendances
clés dans le domaine des échanges mondiaux et des investissements, et sur la question
de savoir comment ces tendances influent sur les utilisateurs locaux des forêts, sur les
tentatives faites pour renforcer la gouvernance des forêts dans un contexte d'accroissement
de la demande de produits et de services forestiers. Le premier chapitre, celui de Henry
Owusu, examine les conséquences à long terme sur l'environnement et les communautés
forestières du programme des années 80 de redressement économique du Ghana, fondé
sur libéralisation des marchés. Qualifié de grande réussite à l'échelon international, ce
chapitre souligne les conséquences de la reddition de comptes vis-à-vis des seuls acteurs
financiers internationaux – qui a transformé de manière spectaculaire les relations
traditionnelles entre les secteurs formels et informels de l'industrie du bois – sur les
emplois et les moyens d'existence des populations locales. Le chapitre de Simon Milledge
démontre de quelle manière l'opportunité formidable fournie par la croissance récente et
rapide des exportations tanzaniennes de bois d'œuvre a abouti à des résultats médiocres
sur le plan de l'équité et de la répartition des bénéfices. Il analyse de quelle manière
les incertitudes créées autour des réformes de gouvernance interagissent avec les forces
mondiales du marché pour déboucher sur une série d'incitations perverses ainsi qu'à des
carences de gouvernance. Le chapitre de James Gasana et Jean-Marie Samyn résume la
situation actuelle sur le continent en matière de coopération internationale sur le plan
de l'application de la législation et de la gouvernance de la forêt (FLEG) dont l'objectif
est de réduire l'abattage illégal et le commerce illicite de bois, mais aussi d'encourager
le commerce de bois provenant de sources durables. Les auteurs se demandent dans
quelle mesure une meilleure prise de conscience et un ensemble d'engagements à
différents niveaux ont entraîné les résultats escomptés, dans quelle mesure l'acquisition
de connaissances pour la mise en œuvre de la FLEG et des instruments de gouvernance
complémentaires sont nécessaires pour consolider les gains potentiels découlant des
initiatives de la FLEG, notamment pour traiter le problème récurrent de l'exploitation
illégale. Luke Freeman et ses collègues examinent les potentiels et limitations d'instruments
de marché pour accroître les avantages en provenance du commerce international du bois
pour les moyens d'existence locaux – plus particulièrement par le biais de la certification
accordée par le Forest Stewardship Council (FSC). Ces auteurs analysent les promesses
et pièges des exigences du FSC en matière de consentement préalable, libre et éclairé,
notamment en recherchant de quelle manière les chasseurs – cueilleurs Pygmées sont
consultés et impliqués dans la gestion des concessions forestières du Bassin du Congo.

Les deux dernières études de la partie III sont consacrées – aux nouvelles tendances
dans le secteur forestier qui aggravent les défis que pose la gouvernance de la forêt dans
le continent. La contribution de Jean-Marc Roda s'intéresse au basculement intervenu
vers le milieu des années 1990 dans l'organisation industrielle de la production et du
commerce des bois tropicaux. Elle fait ressortir les propriétés qui confèrent un avantage
concurrentiel à un mode d'organisation qui s'appuie sur les réseaux ethniques, réseaux qui ont réussi à saisir les opportunités commeriales existantes et qui font montre de leur habileté à exploiter les failles de la gouvernance.<fnref n="1" /> Cette étude suggère que des instruments de gouvernance plus créatifs sont nécessaires pour assurer la durabilité et une répartition plus équitable des fruits du secteur forestier.

Le chapitre suivant, rédigé par Jürgen Blaser et al., traite de l'émergence du marché du carbone dans le secteur forestier. Les auteurs se demandent dans quelle mesure les coûts de transaction élevés et des exigences complexes représentent des barrières insurmontables pour un partage équitable des bénéfices, ainsi que les questions de gouvernance associées aux crédits carbone en tant que nouvelle « commodité » de la foresterie internationale. Ils examinent les questions clés qui doivent être traitées dans les secteurs public et privé ainsi que dans la société civile afin d'assurer une bonne gouvernance des ressources forestières dans le contexte du changement climatique. Ils illustrent la nouvelle couche de complexité apportée par les nouvelles opportunités alors qu'il s'agit de favoriser des retours économiques significatifs pour la société.

Chacune de ces études rappelle les défis à relever pour exploiter les ressources forestières de valeur afin d'assurer un développement local et national significatif dans le contexte de l'accroissement de la demande mondiale des produits et services forestiers. Le chapitre de conclusion écrit par Doris Capistrano fait une synthèse, des différents courants de pensée et des témoignages qui se trouvent dans ces documents en s'appuyant sur les conversations plus générales de Durban et des ateliers antérieurs.

## Conclusions

Le secteur forestier fait face à des défis de gouvernance uniques fréquemment liés à des exigences rivales vis-à-vis des recettes du gouvernement, des valeurs en matière de moyens de subsistance et de la mise à disposition de biens publics sous la forme de services relatifs à l'écosystème forestier. A cet égard les challenges de l'équité et de la durabilité sont primordiaux. Les défis séculaires de la gouvernance des forêts sur le continent tout entier risquent de croître de manière exponentielle à mesure que de nouveaux acteurs publics et privés chercheront à obtenir un accès privilégié à la terre et à des ressources de plus en plus limitées. A l'échelon mondial ce livre fait partie d'un projet plus vaste : suivre de près la pulsation de la gouvernance des forêts et de la décentralisation, continuer le partage de connaissances entre pays et explorer les thèmes émergents liés à la gouvernance des forêts et à la décentralisation dans les grandes régions du monde. Qui plus est, il représente un effort pour tirer au clair ce que nous avons appris de la décentralisation dans le passé et faire ressortir les futurs challenges, afin de mieux préparer les communautés africaines, leurs dirigeants et la société civile à affronter ces défis et les opportunités qui se présentent sur notre route.

<footnote n="1">¹ Mais également à se conformer à la législation lorsque la gouvernance est forte.</footnote>
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# Partie 1

## Gouverner les forêts africaines
à l'ère de la mondialisation :
construire le dialogue
<figure><img src="image_5.png" /></figure>
## Foresterie et décentralisation démocratique en Afrique subsaharienne

### Une analyse sommaire

J.C. Ribot

## Résumé

Comment les interventions dans la foresterie peuvent-elles appuyer l'émergence d'une démocratie locale ? Comment la démocratie locale peut-elle encourager une gestion et une utilisation juste et durable de la forêt ? Plusieurs théories (choix publics, nouvel institutionnalisme, sciences économiques néoclassiques, action collective, propriété commune, droits de l'homme et théorie de la démocratie) indiquent que la décentralisation démocratique peut améliorer l'équité et l'efficacité de la gestion des ressources naturelles et de la fourniture de services. Ces théories estiment qu'une réduction des coûts des transactions et l'intégration des besoins ainsi que des aspirations des populations locales dans les décisions locales produiront des améliorations. Mais les réformes de la décentralisation démocratique étant rares – dans la foresterie comme dans d'autres secteurs – nous ne comprenons pas réellement les conditions dans lesquelles elles peuvent améliorer l'équité et l'efficacité, ou réduire la pauvreté dans le secteur de la foresterie ou dans tout autre secteur. Il y a eu suffisamment d'expériences comportant des projets de petite envergure qui ont permis de prouver que ces théories de la décentralisation ont une certaine validité. Il faudrait examiner de plus près pourquoi et quand se produisent les décentralisations, puis évaluer les facteurs multiples déterminant leurs résultats. Cet article analyse l'histoire des réformes de la décentralisation en Afrique et les connaissances acquises en matière de gestion locale dans le secteur forestier. Ensuite, il examine les entraves aux réformes de la décentralisation dans le secteur de la foresterie et décrit les obstacles et les opportunités pour légiférer et mettre en application les réformes de décentralisation démocratiques. Enfin, l'article décrit une approche susceptible de promouvoir une gestion démocratique de l'environnement.

## Introduction

La démocratie signifie que les dirigeants sont redevables à leurs peuples. Ainsi, les differentes institutions au niveau local doivent rendre des comptes aux populations locales de différentes manières. Quelles institutions, autorités ou catégories de personnes
représentent (où « représentation » signifie être comptable vis-à-vis d'eux et être
capable de répondre a leurs besoins) les populations « locales » dans la foresterie ? Qui
reçoit l'autorité ou le pouvoir de gérer les forêts dans le cadre d'une réforme ou d'un
projet particulier ? Le choix des interlocuteurs institutionnels locaux par les agences
d'intervention – gouvernements centraux, donateurs, grandes organisations non
gouvernementales (ONGs) ou agents de développement internationaux – est important.
Travailler avec différents types d'institutions locales – privées, publiques, représentatives,
administratives, ou civiles – devrait produire différents résultats sur le plan de l'équité,
de l'efficacité et de la démocratie (Woolcock et Prichett 2005 ; Ribot 2006 et Ribot,
Chhatre et Lankina 2008).

Le choix des acteurs locaux par les intervenants reflète en partie ce que ces derniers
tendent de réaliser – par exemple, les processus démocratiques, le renforcement de la
société civile, ou la privatisation. Certains ont pour objectif de renforcer les institutions
publiques (ministères d'exécution ou collectivités locales décentralisées) ; les autres
enracinent la soit disant société civile (organisations non gouvernementales, organisations
communautaires de base, et certaines autorités coutumières locales). Encore, d'autres
intervenants préfèrent soutenir les institutions privées (sociétés, individus, et certaines
autorités coutumières locales). Ils peuvent être motivés par une position néolibérale et
antiétatique accompagnée d'une vue dichotomique du « gouvernement corrompu et
mauvais » face à la « bonne société civile » et au « secteur privé performant ». Leurs choix
peuvent refléter une conformité générale mal informée des tendances du développement
en matière de bonne gouvernance, de mauvais gouvernement, de privatisations, de
réduction de la part de l'état pour construire un troisième secteur ou de tentative de créer
une collectivité locale par le biais de la décentralisation. Les choix effectués par les agences
d'intervention peuvent également ne refléter que l'opportunité d'appliquer des actions
de gestion forestière – les praticiens ou les agents de développement peuvent choisir
l'interlocuteur le plus rapide ou le bon marché pour mettre en place un plan de gestion,
un processus participatif, une plantation forestière, une aire protégée ou tout autre succès
mesurable qu'ils peuvent ensuite présenter à leur agence-mère. La combinaison des
catalyseurs et des choix institutionnels qui ont été faits nous amène à l'amalgame confus
de la diversité actuelle d'institutions locales.

La décentralisation (voir l'encadré 1 : Définitions) est un type particulier de choix institutionnel. Elle englobe un ensemble de réformes juridiques (ou légales) qui aboutissent au transfert des pouvoirs du gouvernement central aux échelons inférieurs du gouvernement – c'est-à-dire aux bureaux administratifs locaux ou à la collectivité locale décentralisée. La gestion communautaire de base des ressources naturelles (GCBRN) est une forme d'intervention qui en général implique les communautés dans la conception et la réalisation des projets à travers des processus participatifs, des comités, des groupes d'utilisateur, des chefs, des ONGs, des entreprises privées ou des particuliers. Cela n'est pas à proprement parler de la décentralisation dans la mesure où la majorité de ces organisations locales ne font pas partie du gouvernement ou ne reçoivent pas de droits ou de pouvoirs dans les processus de GCBRN. La GCBRN est en soi un vaste sujet – c'est un moyen d'intervention qui en dépit de toutes ses imperfections, demeure très populaire (Blaikie 2006). Cet article est consacré à l'examen d'une forme
d'intervention que la plupart des gouvernements africains prétendent pratiquer et dont les services de foresterie se réclament – *la décentralisation démocratique* ou le transfert de pouvoirs aux collectivités locales décentralisées. Alors que le transfert de pouvoir à un agent d'exécution locale du ministère est une forme de décentralisation (appelée déconcentration administrative), certains partisans de la GCBRN le considéreraient comme une GCBRN. Mais, la décentralisation démocratique, dans le cadre de laquelle les autorités représentatives locales reçoivent les pouvoirs au nom des citoyens locaux, peut se compter au nombre des multiples manifestations de la GCBRN. C'est la forme de GCBRN qui est considérée dans cet article.

La distinction entre la GCBRN et la décentralisation démocratique de la gestion des ressources naturelles (GRN) est que la seconde vise spécialement à impliquer des populations entières – tous les citoyens – dans les processus de décisions de GRN basées sur l'autorité représentative (voir Alden Wily n.d. ; Ribot 2002). Comme les interventions de développement de la Banque Mondiale axées sur le développement communautaire participatif, les praticiens de la GCBRN définissent la communauté pour chaque intervention – le groupe d'utilisateurs, les « parties prenantes », les populations riveraines de la forêt, les pêcheurs. Ils définissent en outre le mode de représentation de cette « communauté » au moment où leur projet est mis en œuvre – à travers les comités nommés, les comités élus, les forums de parties prenantes, les processus participatifs, les « chefs coutumiers », le personnel du projet, etc. Les instances de GCBRN ne représentent souvent qu'une sous-section de la population. La décentralisation démocratique implique cependant des transferts vers une collectivité locale élue apparemment représentative, sous l'autorité de laquelle la « communauté » est définie comme les « citoyens » – ceux qui vivent dans la juridiction. La collectivité dans laquelle la représentation est importante comme l'indique la théorie, l'inclusion d'une large base de citoyens dans la prise de décision peut améliorer l'efficacité, l'équité ainsi que les résultats de la gestion des ressources naturelles (Agrawal et Ribot 1999). Représenter toute une population donne apparemment plus de chances au processus décisionnel à être appliqué de façon plus équitable et plus efficace. La commune locale en tant que forme d'institution est également une forme d'institution extensible qui couvre les territoires nationaux entiers et est durable, en ce sens qu'il s'agit d'une forme de gouvernement local imposé par la loi. Ces derniers avantages font également du gouvernement local une infrastructure solide pour une participation durable et élargie, distincte de la GCBRN parce que, en tant qu'élément du gouvernement, elle ne s'effondre pas une fois les fonds du projet épuisés.

La décentralisation démocratique est fondée sur le transfert des décisions de gestion et d'utilisation de la foresterie à des instances locales largement représentatives, et doit donc se dérouler dans le cadre d'efforts plus amples pour construire une collectivité locale (Alden Wily n.d.). Un des premiers obstacles à la décentralisation démocratique dans la foresterie, comme dans n'importe quel autre secteur, est l'incapacité des gouvernements centraux à instaurer des communes décentralisées locales qui ont un pouvoir et rendent des comptes à la population locale. L'incapacité des ministères d'exécution à travailler avec des collectivités décentralisées locales même lorsqu'ils sont en place et sont tenus à rendre compte, est un second obstacle. Mais, la foresterie décentralisée ainsi que la foresterie communautaire ont fait face à de nombreux autres obstacles et déceptions. Les
## Encadré 2.1 Définitions

**Décentralisation** est un acte par lequel un gouvernement central cède formellement des pouvoirs aux acteurs et aux institutions à des niveaux inférieurs dans une hiérarchie politique, administrative et territoriale. La décentralisation est habituellement divisée en **décentralisation démocratique** et **déconcentration**.

**La décentralisation démocratique** (souvent appelée **décentralisation politique** ou **dévolution**) survient lorsque les ressources et les pouvoirs sont transférés vers des autorités représentatives et redevables à l'égard des populations locales. Il s'agit de collectivités locales dûment élues. La décentralisation démocratique vise à accroître la participation populaire dans la prise de décisions locale. La décentralisation démocratique est une forme institutionnalisée de l'approche participative. Des deux formes primaires de décentralisation, la décentralisation démocratique est considérée comme la plus forte et celle dont, selon la théorie, l'on peut tirer le plus de bénéfices.

**La déconcentration** ou la **décentralisation administrative** implique le transfert des pouvoirs aux ramifications locales de l'Etat central, tels que les préfets, les administrateurs, ou les agents des ministères techniques. Ces corps redevables en amont sont des extensions locales de l'administration nommés par le niveau central. Ils peuvent avoir une quelconque redevabilité en aval attachée à leurs fonctions, mais leur première responsabilité reste à l'égard du gouvernement central. La déconcentration est la forme « faible » de la décentralisation parce que la reddition de comptes en aval n'est pas aussi bien établie que dans la forme démocratique ou politique de la décentralisation.

**Le choix institutionnel** est l'identification par les agences intervenantes du lieu où s'exerce l'autorité décentralisée, du partenaire local avec qui travaillent les agences intervenantes, et donc à qui elles transfèrent des pouvoirs ou offrent un soutien.

**La reconnaissance** est l'acceptation d'une personne, d'une culture, ou d'une institution différente. Le choix des autorités locales ou des organisations par le gouvernement ou par les agences internationales est une forme de reconnaissance ou d'acceptation. Les institutions locales sont reconnues à travers le transfert de pouvoirs, le partenariat dans les projets, l'engagement dans des contrats, ou à travers la participation au dialogue et à la prise de décisions. En tant que concept analytique, la reconnaissance nous aide à nous concentrer sur les effets du transfert des pouvoirs et du soutien aux institutions locales sélectionnées.

**La représentation démocratique** se produit quand un chef ou un représentant est sensible aux besoins et aux aspirations de la population. Lorsque la population peut sanctionner le chef pour que celui-ci soit considéré responsable, la représentation peut alors être qualifiée de démocratique.

**La citoyenneté** est la capacité d'être politiquement engagé. Elle détermine la finalité de la politique dans laquelle on est impliqué. Dans une démocratie libérale, la citoyenneté
est souvent associée à la revendication de certains droits civils, sociaux et politiques, indépendamment de l'identité et des intérêts individuels.

**Le domaine public** englobe les ressources et les décisions sous contrôle public qui servent de base à la prise de décision publique. Le domaine public est le domaine des pouvoirs que les citoyens peuvent être à même d'influencer. Il définit l'espace de la démocratie représentative.

**La subsidiarité** est l'idée que le meilleur niveau pour la politique et les décisions procédurales est le niveau le plus local possible auquel les décisions ne sont pas susceptibles de produire des effets négatifs sur les échelons supérieurs de l'organisation économique, sociale ou politico-administrative.

**L'articulation** est la jonction fonctionnelle de deux parties pour qu'elles puissent fonctionner ensemble en se soutenant mutuellement. Un exemple d'articulation politique est celui des gouvernements locaux et nationaux qui deviennent interdépendants et doivent travailler ensemble en raison d'intérêts partagés – comme lorsque le gouvernement local recueille des voix pour les acteurs centraux et les acteurs centraux fournissent des ressources au gouvernement local.

Sources : Føllesdal 1998 ; Isin et Turner 2002 ; Sparke 2004 ; Ribot 2004, 2007 ; Rocher et Rouillard 1998 ; Chhatre 2008

études de cas et la recherche comparative indiquent que la décentralisation démocratique et la GCBRN ne font pas beaucoup pour la conservation et que la conservation peut ne pas être bonne pour les moyens locaux de subsistance (Tacconi, Saigian et Syam 2006 ; Blaikie 2006).

Cette dernière décennie a vu naître une série de recherches sur des formes de foresterie et de décentralisation – les formes prises et leurs effets. Le domaine principal de la recherche porte sur les conditions dans lesquelles s'applique la décentralisation de la foresterie. Pourquoi se produit-elle ? Pourquoi ne se produit-elle pas habituellement : quelles en sont les raisons et quels sont les moyens de résistance et de recentralisation ? Un deuxième domaine de recherche s'est penché sur les conditions dans lesquelles la décentralisation forestière affecte la qualité de la gestion de la forêt. Quand engendre-t-elle la dégradation ou la déforestation ? Quand aboutit-elle à la conservation ? Un troisième domaine de recherche concerne les conditions dans lesquelles la décentralisation forestière améliore les moyens de subsistance. Quand la décentralisation augmente-t-elle le revenu local ou améliore-t-elle l'accès aux produits de subsistance ? Quand la déforestation ou la conservation (dans le cadre de la gestion décentralisée) améliorent-elles les moyens de subsistance ? La relation entre la décentralisation de la foresterie et la formation de la démocratie locale est un autre domaine qui n'est pas abordé directement dans la littérature, et que je traiterai également dans cet article. Quand est ce que les interventions locales de foresterie soutiennent la démocratie locale ?
En dépit des obstacles et des limitations, les théoriciens et les praticiens de la décentralisation croient qu'il existe au moins trois séries de valeurs que la décentralisation démocratique peut promouvoir : meilleure utilisation et conservation des services environnementaux ; amélioration des conditions de vie rurales ; et responsabilisation dans la gestion des affaires locales. Ces valeurs sont partagées avec la GCBRN et seront explorées dans cet article. Des théoriciens et bon nombre de praticiens de la GCBRN croient que les trois sont interconnectées, mais à ce jour, ces interconnections demeurent hypothétiques – ou du moins fortement dépendantes de conditions qu'il faut encore comprendre. Néanmoins, les trois valeurs valent la peine d'être poursuivies – et il y aura des compensations et un renforcement mutuels. Ce chapitre analyse ce que nous savons de ces relations et essaye de décomposer ces trois objectifs afin d'analyser les conditions minimales pour les réaliser séparément et/ou ensemble. Le chapitre explore certains des problèmes et des résultats associés aux réformes qualifiées de « décentralisation » dans le secteur de la foresterie, et décrit quelques possibilités d'avancement.

Décentralisation de la foresterie dans le contexte historique

L'histoire du gouvernement local en Afrique est celle de la gestion, du contrôle et de l'intégration territoriales (Buell 1928 ; Mamdani 1996). La mise en place de la collectivité locale est profondément enracinée dans la gestion des sujets et dans l'extraction de la richesse à l'époque coloniale. Les puissances coloniales ont essayé de transférer la gestion administrative du monde rural aux autorités « coutumières » dans le cadre de ce que les Britanniques appelaient « la règle indirecte » et que les Français qualifiaient « d'association ». Les Portugais ont suivi le même type de politique. Les colonisateurs ont utilisé les autorités coutumières locales comme administrateurs de l'Etat central dans le cadre de ce qui était une déconcentration localement enracinée. A l'indépendance au milieu du siècle dernier, les nouvelles et jeunes nations de l'Afrique ont choisi de re-centraliser le contrôle, de consolider le pouvoir et ce n'est que plus tard dans les années 70 qu'elles ont relancé la décentralisation. En dépit des mécontentements exprimés envers la démocratie locale pendant la période coloniale, ce n'est que dans les années 80 que le discours sur la décentralisation a adopté de manière générale le langage d'affranchissement démocratique. Plutôt que de gérer les sujets, la décentralisation s'est tournée vers la construction de la démocratie et la transformation conséquente des sujets en citoyens.

Le changement de discours dans un grand nombre de pays a été suivi par de nouvelles lois introduisant ou renforçant les autorités locales élues. Parallèlement à ces réformes politico-administratives, les services de foresterie et les praticiens de la foresterie ont également modifié leur langage et leurs pratiques en faveur d'une plus grande participation, puis de la « décentralisation ». Comme l'administration générale de l'Afrique coloniale, les services de foresterie ont également cherché à soumettre les populations rurales africains. Les forestiers étaient à la tête de la colonisation rurale de 1910 à 1916,<fnref n="1" /> et ont été les

<footnote n="1">1 Dans les premiers temps de la colonisation, les agents forestiers étaient souvent les premiers professionnels à accompagner les militaires à l'intérieur des terres en Afrique.</footnote>
premiers à accompagner les militaires coloniaux à l'intérieur de l'Afrique. Les agents forestiers ont toujours suivi le discours et les conventions administratives de leur époque. Ils ont également suivi les pratiques de leur époque – qui consistaient à contrôler et à gérer le monde rural à des fins extractives,<fnref n="2" /> même lorsque le discours a évolué pour parler de participation et d'affranchissement à la fin du 20ème siècle.<fnref n="3" />

Les réformes de la décentralisation à travers l'Afrique ont abordé le nouveau siècle dans un esprit d'espoir et de frustration. Comme la promesse de la démocratisation apportée par la chute du mur de Berlin, à l'aube du nouveau siècle, le transfert de l'autorité et l'autonomisation locale et l'affranchissement n'étaient presque même pas naissant. Beaucoup de réformes ont été mises en place mais peu de changement substantiel est intervenu sur le terrain (voir Kulipossa 2004 ; Ribot 2004 ; Ribot et Oyono 2005). En outre, l'engrenage du changement était enclenché. Les chefs coutumiers ont commencé à re-immerger et à vigoureusement défier la décentralisation démocratique (van Rouveroy, van Nieuwaal et van Dijk 1999 ; Geschiere et Boone 2003 ; Ntsebeza 2002, 2005). Alors que les bailleurs du fonds poussent toujours plus vers la décentralisation, les gouvernements centraux commencent à maîtriser l'art de re-centraliser tout en décentralisant – faisant le bonheur de chacun dans la sphère politique de l'état et des bailleurs tout en offrant peu de nouveaux avantages aux collectivités ou aux populations locales (Ribot, Agrawal et Larson 2006).

Dubois (1997) identifie trois phases dans la gestion de la foresterie en Afrique : une ère technocratique sur le modèle colonial, une période « participative » commençant dans les années 80, et une ère « partie prenante » basée sur la négociation qui a démarré vers la fin des années 90. Les deux dernières ères coïncident avec le début des réformes de décentralisation à travers le continent. Dans les dernières décennies, Dubois constate un glissement de la capacité à participer aux projets des autres vers la capacité à négocier avec influence significative. Malgré que les interventions négociées ne peuvent être ni démocratiques ou ni décentralisées, elles sont un pas vers un plus grand contrôle du processus par la communauté. En 2000, Alden Wily (n.d.) décrit les programmes de foresterie en Afrique comme évoluant des efforts de partage de revenus – ou d’avantages – vers un vrai partage du pouvoir. C’est une évolution dans laquelle les villages vont de l’accès de la forêt pour utilisation ou sont autorisés à partager une partie du revenu vers une situation où les communautés locales deviennent elles-mêmes gestionnaires des ressources. Cette évolution modifie la relation entre les communautés et les services de la

<footnote n="2">2 Lors de la période coloniale la gestion était l'objectif. Aujourd'hui, l'objectif est la participation et il évolue vers la représentation. Indiquant le but de la mission de la France, l'agent forestier français Bertin (1919 : 305) écrit : « Nous nous engageons, en effet, à connaître toutes les espèces exploitables négligées à ce jour, et qui auraient dû être utilisées au bénéfice de l'industrie » (en italique dans l'original). Bertin veut également former les « indigènes » (employant le terme de dressage) afin de tirer le maximum de leur travail. Bertin (1919 : 308) déclare :</footnote>

<footnote>> « L'objectif final vers lequel nous devons tendre est de laisser la majorité du travail forestier aux indigènes, ainsi que l'organisation de petites entreprises locales intéressées où les collectivités et les villages de noirs gèrent eux-mêmes leur travail et améliorent automatiquement leur efficacité. Mais on doit au moins enseigner aux noirs à utiliser des outils et des machines, certes plutôt rustiques, mais qui permettent néanmoins d'améliorer le rendement du travail humain. »</footnote>

<footnote n="3">3 Le Sénégal a créé un code « participatif » de la foresterie en 1993 ; et le Ghana vers la fin des années 80 (Ribot 1995 ; Wardell et Lund 2006:1894). Les législations forestières participatives ont envahi le continent vers le milieu des années 90. Nombre d'entre elles ont ensuite été révisées quand la participation l'a cédé à la décentralisation.</footnote>
forêt. Dans le dernier cas, le service de la forêt abandonne une partie de son autorité et
la transfère à la communauté.

Alden Wily décrit une évolution dans le transfert de la gestion du service de la forêt aux communautés, avec au début, des transferts en faveur des groupes d'utilisateurs – parties intéressées dans la foresterie – puis, plus tard, en faveur des collectivités élus à objectif multiple. Elle cite le cas de la Tanzanie comme étant à la tête de cette forme véritablement démocratique et décentralisée de gestion forestière. Dans ce contexte « ... les gestionnaires au niveau de la communauté peuvent agir et être tenus à rendre comptes à leurs mandants » (n.d.17). En Tanzanie, ceci est rendu possible par l'existence de structures démocratiques de gouvernement local. Elle conclut en observant que « lorsque la gouvernance dévolue est peu développée, le transfert des pouvoirs pour la gestion locale de la forêt dans le cadre de la nouvelle législation est entravée ... » (n.d. 18).

Comme Alden Wily (n.d.) l'observe, une foresterie décentralisée exige des institutions gouvernementales décentralisées. La législation et la pratique en matière de foresterie reflètent un microcosme de réformes politico-administratives dans lesquelles elles s'inscrivent – et bien que le secteur résiste souvent à ces réformes, il en accepte au moins le discours. Alors que les ministères d'exécution, tels que l'environnement, la santé, l'éducation ou l'agriculture, peuvent d'eux-mêmes se déconcentrer, ils ne peuvent s'engager dans une décentralisation démocratique que si le pays a entrepris une décentralisation démocratique plus large. Une décentralisation démocratique de la foresterie exige la mise en place préalable d'autorités locales élues. Nous arrivons à la fin de la première décennie du nouveau siècle avec un discours clair sur la décentralisation démocratique et l'adoption de ce discours dans la foresterie. Mais, nous trouvons le nouveau siècle aussi lourd que le précédent en raison de manque des réussites à traduire le discours progressif en législation et la législation en pratique. Dans la section suivante nous examinons certains des obstacles récurrents sur le chemin de la décentralisation comme dans celui de la pratique.

## Obstacles à la mise en place de la décentralisation

Les communes locales élues qui se multiplient en Afrique sont confrontées à de nombreuses contraintes. Les lois organiques et électorales impliquent que les élus doivent rendre des comptes aux échelons supérieurs des partis. Ces lois prévoient des dispositions budgétaires qui amènent les élus à rendre des comptes aux ministères d'exécution et à la législature. Ils disposent de peu de liberté de décision et peuvent à peine être considérés comme représentatifs. De plus, la plupart des agences de développement et des ministères d'exécution de la foresterie choisissent, même là où existent des autorités locales élues, d'œuvrer à travers des approches participatives, des approches de partie prenante ou de GCBRN.

Les ministères d'exécution de la foresterie ont, dans le cadre des nombreux efforts de décentralisation, créé ou renforcé leurs bureaux locaux, et ne sont en général pas passés
par une décentralisation démocratique. Lund et Wardell (2006 : 1896) notent au Ghana un mouvement en direction des groupes d'utilisateurs plutôt que des autorités représentatives. La législation de 1999 sur la forêt et la faune sauvage du Mozambique a donné naissance à des comités élus « fragiles » au niveau local en dépit de l'existence de gouvernements locaux élus (Salomão et Matose 2007). Dans la plupart des cas, lorsque des gouvernements locaux étaient impliqués, leur rôle principal consistait à terminer des plans de gestion instaurés par les services de la forêt ou à effectuer des activités de gestion forestière imposées – une sorte de corvée de l'ère moderne. Dans certains cas seulement, des pouvoirs de décisions importants ou de revenus ont été dévolus aux autorités locales comme en Ouganda, au Cameroun, au Sénégal et en Tanzanie (Ribot 2003 ; Oyono 2004 ; Alden Wily n.d. ; Brockington 2007).

Des douzaines d'études sur la foresterie et sur d'autres réformes de décentralisation des ressources naturelles en Afrique menées par le World Resources Institute entre 2000 et 2007 font état d'un avancement dans la mise en œuvre et les résultats ainsi que des restrictions dues à la recentralisation des pouvoirs des services environnementaux (ceci est expliqué plus en détail plus loin dans le paragraphe sur les facteurs influençant la décentralisation et ses résultats).<fnref n="4" /> Le résultat le plus frappant est que même dans les cas considérés comme de grands succès, la décentralisation démocratique de la forêt et la gestion d'autres ressources naturelles transfèrent trop peu de pouvoirs pour être significatives ou transfèrent ces pouvoirs aux autorités locales non représentatives (Ribot 2004 ; Ribot, Chhatre et Lankina 2007). Les pouvoirs sans représentation ou la représentation sans pouvoirs ne constituent pas une décentralisation. Nous ne nous attendons pas à une amélioration de l'équité, de l'efficacité ou de la démocratie dans l'une ou l'autre de ces configurations. En bref, la décentralisation démocratique des ressources naturelles de toute sorte est rare, la rendant très difficile à étudier. Néanmoins, des progrès ont été réalisés dans la décentralisation de la foresterie en dépit du recul enregistré après chaque avancée.

Par exemple, dans le cadre des décentralisations progressives au Mali, au Sénégal, en Tanzanie, et en Ouganda, des gouvernements locaux ont été démocratiquement élus pour recevoir les pouvoirs décentralisés (Ribot 2008 ; Alden Wily n.d.). Au Mali, cependant, le Service des Eaux et Forets refuse de transférer les pouvoirs au gouvernement local élu en dépit des exigences des nouvelles législations forestières.<fnref n="5" /> De même, en Ouganda, les pouvoirs transférés aux institutions locales sont limités par des plans de gestion restrictifs imposés et par la restriction du nombre de forêts considérées comme « locales » (Namara 2001 ; Bazaara 2006 ; Muhereza 2006). La loi forestière de 2001 de l'Ouganda ne comportait aucune directive sur le choix des pouvoirs qui seront transférés, ni d'information sur les niveaux du gouvernement local qui devront les recevoir (ROU 2001).<fnref n="6" /> Au Sénégal, le code 1998 de la foresterie donne aux conseils ruraux le pouvoir de décider si et quand leurs forêts seront exploités et le droit de préparer et d'appliquer

<footnote n="4">⁴ Voir les documents de travail de WRI sur http://www.wri.org/publications/2284.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Communications personnelles, Yaya Tamboura, Directeur national, Direction Nationale de la conservation de la nature, Bamako, Mali, novembre 2000 et les réunions avec les responsables de la foresterie au Mali en mars 2002.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Je ne dispose pas de la loi actualisée ni de la loi définitive. J'ai démissionné en 2001 d'un comité d'examen d'un projet de loi sur la foresterie lorsque ma requête de retirer le travail obligatoire de la loi a été ignorée.</footnote>
des plans de gestion. Mais le service de la forêt ne les a autorisé à exercer aucun des droits
qui leur ont été conférés par la loi (Larson et Ribot 2007). Dans ces cas, les lois donnent
aux autorités locales le droit de gérer les ressources naturelles, mais elles sont soumises
aux conditions restrictives imposées par les agences centrales de foresterie. En outre, au
Mali et en Ouganda, nombre de forêts appartenant au domaine public sont privatisées
au nom de la décentralisation (Ribot 1999 ; Muhereza 2001). La privatisation supprime
les ressources publiques aux institutions démocratiques et les transfère aux instances
coutumières (qui s'auto-réglementent, sont renfermées sur elles-mêmes ou souvent ne
peuvent être sanctionnées) et à d'autres instances privées, un geste que ni ne soutient ni
ne suit la logique de la décentralisation démocratique.

Les plans de gestion semblent être les moyens les plus couramment utilisés par les
départements de la forêt pour re-centraliser toute autonomie pouvant découler du transfert
des droits de gestion. Les périodes de foresterie participative et les périodes actuelles
de foresterie « décentralisée » ont toutes deux été accompagnées d'une prolifération de
plans de micro gestion. Les services de la forêt, avec l'aide des donateurs, ont exigé du
comité du village, des utilisateurs ou des comités du projet ou de leurs autorités rurales
élues d'élaborer des plans complexes de gestion avant d'avoir le droit de casser même
une petite branche. Ces plans se sont révélés très complexes et très chers à élaborer.
La tendance au cours des quatre ou cinq dernières années a été de parler de plans de
gestion « simplifiés ». Mais dans la pratique la situation n'a pas beaucoup évolué. Les
plans de gestion sont l'une des principales barrières permettant un contrôle permanent
du ministère d'exécution, empêchant les populations rurales d'utiliser les ressources de
leur environnement avant qu'elles n'acceptent d'effectuer ce travail de gestion forestière
(Wardell et Lund 2006 : 1894 ; Ribot 1995, 2004 ; Latif 2002 : 67 ; Etoungou 2001 ;
Graziani et Burnham 2002 ; Oyono 2003, 2004a, 2004b, 2004c ; Salomão et Matose
2007 : 15). Tout comme les approches participatives dans la foresterie, nombre d'exigences
de la planification de la gestion ont été introduites lors de la période coloniale, et ont juste
été retouchées à chaque nouvelle ère de la foresterie. En effet, la participation locale à
l'élaboration des plans de gestion dans certains endroits est moins répandue ces dernières
années qu'à l'époque coloniale (Wardell et Lund 2006 : 1894-6).<fnref n="7" /> L'octroi de licences
et d'autorisations est également fréquemment utilisé pour exclure les populations locales
des ressources ayant une valeur sur le plan commercial (Salomão et Matose 2007 : 14-5 ;
Ribot 2008).

<footnote n="7">7 En 1919 le ministre des colonies a créé les « Conseils des notables » pour donner aux « indigènes » des régions rurales la possibilité de participer à l'administration ou d'être consultés à ce propos. Selon le ministre, l'objectif était la « création d'une élite qui plus tard, pourra participer plus étroitement et d'une façon plus personnelle à la vie économique et financière de la colonie » (cité dans Buell 1928 : 999). A partir de 1936, le gouvernement colonial français de l'Afrique de l'ouest a exigé la consultation de la population à travers les chefs de village à propos du choix d'un chef de canton. Les chefs de canton proposés devaient ensuite être approuvés et nommés par l'administration. (Cowan 1958 : 177). En effet, la règle indirecte a été décrite comme une forme de participation affranchissante : « La règle indirecte a pour objectif principal le développement d'une société africaine capable de participer à la vie du monde moderne en tant que communauté à part entière. Dans les territoires où elle est appliquée, le gouvernement n'accepte pas l'encouragement des entreprises européennes comme une obligation, mais juge sa valeur à la lumière de la contribution qu'il peut apporter au développement africain. L'autre aspect de la règle indirecte – la conservation des établissements africains lorsque les besoins des Africains eux-mêmes n'appellent pas leur modification – est presque un corollaire naturel de cette attitude envers la pénétration européenne ... » (Lucy Mair, anthropologue libérale, 1936 : 12-14).</footnote>
L'une des nombreuses techniques utilisées pour re-centraliser la législation sur l'environnement consiste à laisser aux décrets ministériels ou à l'ordre administratif le soin de prendre les décisions importantes concernant l'attribution des ressources précieuses. Cette technique est utilisée au Mali, au Cameroun, au Sénégal, en Guinée, au Burkina Faso, en Afrique du Sud, au Zimbabwe et ailleurs. Au Mali, par exemple, la décentralisation est réclamée par la constitution, alors que la décentralisation des pouvoirs sur les ressources naturelles est réclamée par la législation environnementale, comme le code forestier. Mais, dans le code de 1996 de la foresterie, les pouvoirs à déléguer sont laissés pour être spécifiés par décret du ministre responsable des forêts. Les procédures pour résoudre les litiges concernant la foresterie seront spécifiées sur ordre du gouverneur de chaque région nommé par l'état. Par conséquent, la décentralisation dans le secteur environnemental est finalement soumise à la discrétion du ministère responsable des forêts et de son personnel administratif. Ainsi, ce qui semble être une garantie constitutionnelle est transformé en décision soumise à la discrétion de l'exécutif (Ribot 2004). De même, au Sénégal, les lois de décentralisation transfèrent les pouvoirs de gestion forestière aux conseils ruraux élus, et les législations forestières confirment alors ce transfert, mais dans la pratique, le service de la forêt ne permet pas aux conseils élus de prendre des décisions (Ribot 2008). L'organisation de la production forestière est régie par un décret ministériel (République du Sénégal 1998).

Les agents forestiers utilisent nombre d'autres moyens pour reprendre le contrôle de la foresterie « décentralisée » (voir Ribot et Oyono 2005 ; Ribot, Agrawal et Larson 2006). Les agents forestiers cherchent souvent des revenues officieuses. Les systèmes de contrôle et de gestion se prêtent à une négociation de l'accès (Oyono 2005 ; Wardell et Lund 2006 : 1898 ; Blundo 2006). Les responsables et les agents de première ligne utilisent également l'exécution et la non-exécution sélectives comme moyens d'assurer un contrôle central et de faire payer les frais de location (Wardell et Lund 2006 ; Larson et Ribot 2007). Les transferts conditionnels de fonds ou de pouvoirs par les agences à un échelon supérieur obligent les bénéficiaires à rendre des comptes à leurs mandataires – puisqu'ils peuvent perdre le bénéfice de ces transferts s'ils ne font pas ce qui leur est demandé (Conyers 2003).

La production du manque de clarté est une autre barrière à la décentralisation démocratique dans la foresterie. Un des facteurs qui sème la confusion dans le discours actuel de la foresterie est que tout est qualifié de « décentralisation ». Ainsi, sans une lecture attentive il est difficile de faire la distinction entre les approches participatives, la cogestion, et la décentralisation démocratique. La confusion s'ajoute à un amalgame institutionnel qui constitue un cauchemar analytique dans lequel aucune politique ou projet dit « décentralisé » ne peut être pris au pied de la lettre, mais doit être analysé en fonction de ses éléments importants – son transfert de pouvoirs discrétionnaires et le renforcement des pouvoirs des acteurs locaux redevable envers leurs mandants, envers la population (voir Agrawal et Ribot 1999).

Il semble que ces dernières années, la privatisation l'emporte sur la décentralisation. Le discours sur la gestion décentralisée de la foresterie et la gestion des ressources naturelles s'écarte de l'idée d'affranchissement (donnant aux citoyens la représentation
et contrôle) pour aller vers une tentative à l'incorporation (engagement des personnes « dépendantes de la forêt » dans les marchés). Aujourd'hui, la plupart des projets de foresterie mettent l'accent sur l'importance de soutenir les populations locales pour qu'elles puissent produire pour le marché. L'accent est mis sur la création « d'entreprises communautaires ». La gestion « décentralisée » de la forêt ne porte pas réellement sur la production de citoyens et l'affranchissement des individus. Ces tentatives d'obliger les africains à produire pour le marché ne sont nullement nouvelles (Mamdani 1996). Les agents forestiers coloniaux étaient préoccupés a faire produire les africains pour le marché (Geschiere 1993 : 154 ; Ribot 1999) – pour fournir les marchandises, et non pour en récolter les bénéfices. Aujourd'hui les villageois travaillent en coopération avec les marchés en tant que fournisseurs de produits primaires ou de spécialités de la forêt – et ne touchent en général qu'un revenu de subsistance.

Dans la plupart des exemples où les programmes de GCBRN ou de foresterie décentralisée permettent aux populations rurales de produire pour le marché, elles sont reléguées aux produits de la forêt autres que le bois d'œuvre ou perçoivent un droit de coupe sur le bois d'œuvre (par exemple Salomão et Matose 2007 ; Oyono 2003 ; Delnooz 1999). Je ne connais aucun exemple où des concessions de bois d'œuvre – qui ne sont pas déjà été éliminées – sont transférées au gouvernement local. Ceci est de notoriété publique puisque les concessions de bois d'œuvre sont répandues et qu'il y a presque toujours des gens qui vivent dans les secteurs où se pratiquent des coupes. Mais, il est peu probable que les services et les projets de foresterie autorisent les populations locales à devenir des opérateurs importants ou des parties prenantes dans les concessions de bois d'œuvre ou des commerçants à un niveau légèrement supérieur. Elles doivent en général se charger de la commercialisation des produits marginaux de la forêt (par exemple les produits non lucratifs) autres que le bois. Quand les populations rurales auront-elles la possibilité s'engager dans la production, la transformation, la commercialisation et l'exportation, ou devront-elles se limiter en permanence à la production primaire ? Les agences de développement leur accorderont-elles des prêts pour acheter des équipements et louer des camions pour aller vendre en ville, ou seront-elles condamnées à vendre les matières premières au premier négociant venu ? A quoi ressemblera cette nouvelle ère de marché ? Quel sera le rôle des environnementalistes et autres professionnels du développement pour aider (ou empêcher) les populations locales à s'engager dans le commerce lucratif du bois d'œuvre et de la faune et à en profiter ?

Les sections ci-dessous examinent certaines des données disponibles sur la relation entre la décentralisation et l'environnement, les moyens de subsistance et les résultats de la démocratie.

## Décentralisation et résultats

Même dans les conditions limitées d'une décentralisation incomplète, on a également observé des résultats positifs dans les décentralisations de la foresterie (voir Ribot 2004). En Ouganda, Muhereza (2006) a observé dans la région de Rakai que le ministère de
la forêt a donné au conseil de la région le droit de vendre aux enchères le bois d'œuvre illégal confisqué et de garder 40 pour cent des recettes. Cette augmentation de revenu reflétait le pouvoir plus large des instances décentralisées. Au Cameroun, les revenus des communautés rurales ont augmenté dans les zones de gestion des forêts communautaires (Oyono et Nzuzi 2006 ; Oyono et Efoua 2006). L'accroissement des revenus peut avoir comme conséquence des résultats positifs et ces revenus supplémentaires ont été investis dans le bien-être local (Oyono 2004 ; Ribot 2003, 2004 ; Alden Wily n.d. ; Brockington 2007 ; tout est abordé ci-dessous). Cependant, les liens entre la décentralisation de la foresterie, la durabilité écologique, les moyens de subsistance et la démocratisation locale sont plus complexes. Alors que les théories nous donnent quelques indications sur la raison pour laquelle nous devrions nous attendre à ce que certains arrangements institutionnels engendrent des résultats positifs, l'ensemble des hypothèses et expériences contradictoires indiquent que si la théorie est nécessaire pour orienter les interventions, il en va de même de l'observation itérative et basée sur le contexte. Cette section décrit certains des résultats de la recherche récente sur : 1) les effets mesurés de la GCBRN – qui donnent au moins une idée des effets que peut avoir une gestion locale ou décentralisée ; 2) les résultats du discours et des lois de décentralisation, à savoir si les décentralisations ont réellement lieu dans le pratique ; 3) les liens entre la décentralisation, là où elle existe, et l'amélioration de la gestion forestière ; et 4) les liens entre la décentralisation et les moyens de subsistance. Cette section est intitulée décentralisation et résultats car la plupart des études de cas n'établissent pas un lien de causalité entre les deux.

## Vues de la GCBRN sur la décentralisation

La GCBRN est beaucoup plus générale que la décentralisation. Elle peut inclure la décentralisation, comme une des formes qu'elle prend. Mais, en tant que forme de gestion des ressources locales, la GCBRN peut de façon générale donner les points de vue de défenseurs et de théoriciens de la décentralisation sur des variables importantes pour travailler localement avec succès. Dans une analyse de soixante neuf études de cas sur la GCBRN dans la foresterie (dont 17 % en Afrique), Pagdee, Kim et Daugherty (2006 : 40) ont constaté que quarante cas pouvaient être considérés comme des succès et vingt neuf comme des échecs. Ces cas ont utilisé comme mesures de succès : l'efficacité (90 %), la durabilité écologique (87 %) et l'équité (65 %). L'étude note qu'une tenure forestière solide suivie par les limites clairement établies était une des variables de succès la plus souvent mentionnées. Les autres variables fréquemment citées sont les arrangements institutionnels et les intérêts ou incitations communautaires efficaces (2006 : 49). Ils ont constaté que la sécurité de la tenure était étroitement associée au transfert de l'autorité (qu'ils qualifient de budgets de réaffectation) aux communautés locales (2006 : 42, 48). Ils concluent que le transfert de pouvoirs des gouvernements centraux est insuffisant pour donner des résultats positifs s'ils sont réticents à transférer « l'autorité de gestion » aux institutions locales (2006 : 48). Ils constatent que : « une propriété clairement définie est positivement associée à une responsabilité locale ainsi qu'à l'autorité locale. Cependant, la sécurité du régime foncier ne fait état d'une association qu'avec l'autorité locale. Si la décentralisation implique seulement une responsabilité locale, le régime foncier de l'utilisateur peut ne pas présenter une grande sécurité » (2006 : 51).
En bref, l'expérience de la GCBRN indique que décentraliser sera plus efficace la GRN lorsqu'une part importante de l'autorité de gestion est transférée, que la tenure est sécurisée grâce à l'instauration d'une autorité locale importante, et que des mesures incitatives ont été mises en place pour assurer une gestion durable de la forêt. Le lien établi entre l'autorité et la sécurité de la tenure est important. Il nous indique ce que nous savons déjà – à savoir que si elle n'est pas mise en application (par l'intermédiaire d'une autorité), la tenure n'est pas un droit effectif et n'est donc pas sécurisée. Le reste de cette section analyse la recherche sur la décentralisation au sens large et la décentralisation dans le secteur de la foresterie. Cette portion de la section porte aussi sur le lien entre la décentralisation et les résultats. Nous devons d'abord comprendre quel est le degré de la décentralisation mise en place, et ensuite ce que sont les résultats au niveau de la gestion forestière et des moyens de subsistance.

## La décentralisation – est-elle mise en place ?

Andersson et Gibson (2004 : 3) disent que : 1) que la majorité des études échouent a évaluer les pouvoirs particuliers transférés aux autorités locales, qui sont essentiels pour déterminer des résultats ; 2) la majorité des recherches ignorent les autres politiques affectant le niveau local qui peuvent avoir un impact sur les effets de conservation de la décentralisation ; et 3) la majorité des études n'établissent pas de liens de causalité entre les aménagements institutionnels et les résultats pour la forêt. Ribot (2003, 2004) observe que la majorité des réformes de décentralisation de la foresterie étudiées n'aboutissent aux conditions que les théoriciens qualifieraient de « décentralisation » – par conséquent il n'y a pas vraiment lieu de croire qu'elles auraient comme conséquence les résultats positifs indiqués par la théorie. Le fait que des décentralisations ne soient pas réellement appliquées indique qu'il serait difficile d'établir un lien de causalité entre la décentralisation et les résultats.<fnref n="8" /> Des observations similaires ont amené Tacconi, Saigian et Syam (2006 : 15) à se demander si un gouvernement démocratique local est possible. La non application de la GCBRN et la décentralisation de la foresterie sont monnaie courante (Nemarundwe 2004 : 285).

## La décentralisation entraîne-t-elle une gestion améliorée de la forêt ?

La recherche existante indique que la gestion forestière décentralisée, là où elle est apparemment appliquée, ne se révèle pas franchement meilleure que la gestion centrale de la forêt sur le plan de l'amélioration de la qualité ou de la l'aménagement durable de la foret. En effet, Andersson et Gibson (2004 : 20) ne constatent aucune relation entre la gouvernance locale sous toutes ses formes et la déforestation complète. Ils montrent que « … la gouvernance décentralisée de la forêt n'est pas en tant que telle supérieure aux systèmes centralisés de gouvernance… ». Mais, elle peut fonctionner. Ils considèrent que les résultats sont déterminés par un grand nombre de facteurs et que « … la performance de tout système dépend de l'interaction entre les institutions humaines à des niveaux multiples et une myriade de facteurs exogènes » (2004 : 20). Tacconi, Saigian et Syam (2006 : 2) conviennent : « … il est impossible de dire *a priori*

<footnote n="8">⁸ Voir également Wily (2003 : i) qui constate une absence d'application des décentralisations dans l'administration de la terre.</footnote>
si la décentralisation entraînera une gestion durable de la forêt... En fait, dans certaines conditions, la décentralisation pourrait contribuer à la déforestation, ou du moins pourrait ne pas la réduire ». Ils attribuent cette hypothèse d'amélioration à une littérature qui « ... s'intéresse peu aux avantages économiques et financiers qui peuvent inspirer les décisions des secteurs public et privé... ».$^{9}$

Il est souvent supposé que lorsque les gens profitent des forêts, ils en assurent la conservation. Le forestier français de l'Afrique occidentale Aubréville (1939 : 487-8) a écrit : « le jour ... où toutes les formations africaines de forêt auront une valeur économique immédiatement réalisable, je suis convaincu que toutes les difficultés que nous rencontrons en assurant leur protection seront réglées. C'est pourquoi je crois que l'avenir et même l'existence des forêts africaines sont inséparables des possibilités relatives à leur exploitation. » Il continue, « Aussi suis-je, un peu paradoxalement aux yeux de certains, obligé de m'opposer à l'avis de tous ceux qui pour sauvegarder la forêt ne veulent pas utiliser son bois (ici au moins, là où il existe encore, il y en a beaucoup) ». Bien que ce soit une ancienne hypothèse et est souvent réitérée, Tacconi, Saigian et Syam (2006) considèrent qu'il est difficile de soutenir l'hypothèse que en engageant les populations locales dans la foresterie sur le terrain, que cet engagement dans le profit de la forêt engendrera une meilleure conservation et moins de déforestation.<fnref n="10" />

## La décentralisation améliore-t-elle les moyens de subsistance locaux ?

Les conséquences directes de la gestion forestière décentralisée sur les moyens de subsistance locaux sont évidentes dans certaines études. Là où les populations locales ont accès aux produits de la forêt, aux recettes fiscales, ou aux opportunités commerciales de la foresterie, comme dans le cas des décentralisations du secteur de la forêt en Ouganda, en Tanzanie, au Sénégal et au Cameroun, les revenus peuvent être améliorés et les populations locales pourront en bénéficier (Ribot 2003 ; Oyono 2004 ; Alden Wily n.d. ; Brockington 2007).

Il existe des théories qui indiquent que la décentralisation est bonne pour les forêts et que la gestion forestière peut améliorer les moyens de subsistance locaux. Mais, nous ne savons pas dans quelles circonstances le maintien des forêts est bon pour les moyens de

<footnote n="9">9 Les idées fausses dans les analyses sont multiples. Tacconi, Saigian et Syam (2006 : 3) considèrent que les études ne remettent pas en cause les hypothèses principales des partisans de la décentralisation selon lesquelles : 1) la décentralisation démocratique est une forme institutionnalisée et améliorée de la GCRN ; 2) les gens s'engagent dans la conservation en raison des avantages qui en découleront (Hailey 1938 : 985-7 a également noté que les forêts de « conservation » n'avancent pas, car elles sont peu rémunératrices et les Africains n'en comprennent pas la valeur) ; et 3) une conservation axée sur les avantages engendrera moins de déforestation. Néanmoins, le premier échec qu'ils observent est d'ordre définitionnel. La quantité de recherche ne pourra rien sur le plan des solutions. Ce n'est pas une hypothèse, mais plutôt une constatation « si-alors » : s'il y a représentation institutionnalisée sous forme d'une décentralisation démocratique et que les autorités représentatives ont des responsabilités de gestion en matière de ressources naturelles, alors c'est une forme institutionnalisée de GCRN. Quant aux deux dernières hypothèses, les auteurs prouvent qu'elles ne tiennent que dans certaines circonstances en raison de la présence de multiples variables intervenantes. Agrawal et Chhatre (2005 : 164) ajoutent, en partant d'une analyse de 90 cas en Inde, « les variations dans la façon dont les mêmes facteurs fonctionnent et devraient être opérationnalisés dans des micro-contextes divers devraient nous rendre pessimistes quant à la possibilité d'une théorie universelle des terrains communaux ».</footnote>

<footnote n="10">10 Ce n'est pas non plus logique pour les économistes. Si le taux de croissance d'une forêt est inférieur aux rendements ailleurs, pourquoi ne pas réduire immédiatement tout le stock de la forêt et investir le capital dans un fonds avec un rendement plus important que le taux de croissance de la forêt ? Pourquoi ne pas le réduire et investir dans des hôtels ?</footnote>
subsistance locaux. Tacconi Saigian et Syam (2006:2) présentent des données indiquant qu'une utilisation alternative de la terre – pour l'agriculture par exemple – peut générer un revenu plus important. Tout en ne permettant pas aux populations rurales d'avoir accès aux aspects les plus lucratifs de la foresterie (bois d'œuvre et faune), il est improbable que les forêts fassent concurrence à d'autres utilisations de la terre. Les forêts sont en général moins à même de soutenir les moyens de subsistance que ne le sont les utilisations alternatives de la terre – comme l'agriculture – et il est compréhensible que la conversion agricole est la principale raison à l'origine de la déforestation tropicale (Tacconi, Saigan et Syam 2006:5). Les arguments de Tacconi, de Saigan et de Syam indiquent que nous devons déconnecter les arguments relatifs aux moyens de subsistance des arguments relatifs à la foresterie, reconnaissant que les forêts ne sont pas toujours bonnes pour les moyens de subsistance locaux.

## Facteurs influençant la décentralisation, la décentralisation de la foresterie et ses résultats

Cette section examine certains facteurs contextuels qui influencent la décentralisation et plus généralement, les résultats de la foresterie décentralisée. La relation entre la foresterie décentralisée et les résultats sur le plan de l'environnement ou des moyens de subsistance se forme dans une économie politique multi-stratifiée. La division verticale des pouvoirs entre le centre et le local détermine les degrés de liberté des institutions locales (voir Føllesdal 1998 ; Rocher et Rouillard 1998 ; Mawhood 1983 ; Manoir 1999). La distribution horizontale des fonctions et des pouvoirs entre les différents types d'institutions au niveau local est en général influencée par des agences intervenantes de niveau supérieur et peut influencer les décisions et les résultats locaux (Ribot, Chhatre et Lankina 2008). Le degré d'influence que les populations locales peuvent avoir sur ces autorités de niveau supérieur reflète le degré de démocratie de la société. Cette « articulation » (ou interdépendance) entre les institutions de niveau supérieur et inférieur et les populations locales, détermine également la manière dont les autorités supérieures choisissent les institutions locales et la distribution verticale et horizontale des pouvoirs qui est la leur (voir Chhatre 2007 sur le concept de « l'articulation »). Les choix opérés par les acteurs centraux influencent à leur tour le degré d'autonomisation des autorités locales élues et l'ampleur de l'ouverture de l'espace public de liberté de décision pour prévoir un espace pour l'interaction démocratique. Ces choix déterminent également dans quelle mesure les pouvoirs sont transférés aux instances privées ou aux autorités coutumières englobant le domaine public à travers la privatisation et la dé-sécularisation des pouvoirs publics. Les agences d'intervention dans le domaine de la foresterie choisissent souvent comme partenaires des autorités locales non démocratiques (Ribot, Chhatre et Lankina 2008). Les services forestiers choisissent également en général une dévolution sélective des pouvoirs : ils gardent les opportunités lucratives tout en délégant les valeurs de subsistance et le fardeau de la gestion (Ribot 2004). Blaikie (2006:1950) intervient à un autre niveau affirmant que la GCBRN est formée par des « interfaces impliquant les politiques nationales entre les administrations, les élites politiques, et les
IFIs » (par exemple, IFI [institutions financières internationales] et agences bilatérales d'aide) (voir également Ferguson 1996).

De plus, ces institutions de niveau supérieur déterminent les relations de redevabilité des institutions locales. Elles peuvent accroître la redevabilité de la collectivité locale envers la population locale, l'état central ou envers personne, à travers les lois mises en place (qui structure les élections ou crée de tribunaux accessibles) ou à travers l'application ou l'absence d'application de ces politiques mêmes. En outre, ces institutions de niveau supérieur peuvent déterminer l'engagement du citoyen envers la collectivité locale ou le gouvernement central à travers l'éducation civique qui apprend aux gens qu'ils ont des droits et comment les exercer (s'il y a réellement des droits) et apprennent aux chefs leur rôle et leurs obligations. De plus, elles influencent les règles de la forêt et de l'utilisation de la terre qui déterminent les incitations économiques en matière de gestion. Par exemple, si la condition préalable au contrôle local des forêts est l'interdiction d'une conversion à l'agriculture, des mesures incitatives peuvent rétablir le lien entre forêts et moyens de subsistance, si les exigences de gestion ne l'emportent pas sur les avantages. Le résultat est très différent de la délégation d'une totale liberté de décision. Les règles d'utilisation sont importantes. La valeur de marché ou d'utilisation des forêts ne peut pas sauver les forêts de la destruction – et la nature fluctuante des marchés peut signifier qu'aujourd'hui les forêts sont sûres mais que demain les prix monteront et l'abatage commencera. Il est nécessaire d'avoir des normes et des règles à un niveau supérieur (voir Ribot 2004). Il n'existe aucune raison inhérente de croire que les populations locales ne vendront ni ne convertiront les forêts si ce sont les options les plus lucratives. Il y a, cependant, de bonnes raisons de croire que les décisions collectives locales peuvent être différentes des décisions individuelles locales ou des décisions des étrangers – dans la mesure où les décisions collectives ont de plus grandes probabilités d'internaliser les externalités et bénéficient d'un plus large soutien communautaire.<fnref n="11" />

Certaines études de cas suggèrent également que les gouvernements locaux ne feront du bon travail dans certains domaines que s'ils y sont seulement forcés par le gouvernement central. Crook et Sverrisson (2001) ont indiqué que le gouvernement local servira les pauvres s'il est mandaté à cette fin par les autorités centrales. Autrement, il y a peu de probabilités qu'il s'occupe des intérêts des populations pauvres et marginales. Bandiaky (2008) a montré que les interventions des échelons supérieures au sein du gouvernement local ou les interventions par le gouvernement local lui-même sont susceptibles d'aggraver les inégalités locales entre les genres si elles n'ont pas pour mandat d'entreprendre des actions affirmatives pour assurer une meilleure représentation des genres. Avec un tel mandat, les intervenants devraient s'assurer, que les femmes sont présentes dans des processus décisionnels et qu'il existe des mécanismes qui permettent aux problèmes des femmes d'être mieux représentés dans les décisions. Comme le disent Goetz et Hassim (2003 : 20-21 dans Bandiaky 2008a : 22), il est simpliste et trompeur de penser que le transfert de pouvoir aux acteurs locaux résoudra des problèmes d'inégalité entre les genres.

<footnote n="11">11 Il existe des raisons de croire que les incitations diffèrent dans le cadre de la gestion collective en raison de l'internalisation des externalités dans les décisions comme dans les cas où ceux qui pourraient vouloir couper les arbres pourraient s'affronter à ceux qui veulent continuer à utiliser l'écorce, les feuilles, et les fruits, ou à d'autres qui les considèrent esthétiquement satisfaisants ou qui leur attribuent des fonctions de conservation des sols ou de protection contre le vent. Mais, si le prix du bois d'œuvre est suffisamment élevé, nous n'avons toujours rien pour croire que les autres acteurs de la décision collective ne peuvent être dédommagés pour la perte de ces fonctions continues de l'arbre.</footnote>