* Accroître progressivement l'importance de la redevance de superficie afin (i) de décourager la spéculation sur les concessions, (ii) d'ajuster les surfaces détenues aux capacités réelles des opérateurs économiques, (iii) de permettre le financement des entités administratives décentralisées par la rétrocession de 40 % du montant de cette redevance prévue par le code forestier ;

* Compenser en partie les différences de coûts de transport pour l'exportation entre les régions et inciter à la diversification des essences récoltées ;

* Rationaliser la fiscalité en généralisant les taxes *ad valorem* et en rapprochant les bases d'imposition des valeurs FOB et des variations de prix sur le marché des bois tropicaux ;

* Sécuriser le recouvrement afin d'augmenter les recettes et d'assurer l'égalité des opérateurs devant l'impôt ;

* Sécuriser le financement du Fonds Forestier National (actuellement le Fonds de reconstitution du capital forestier – FRCF).

Plusieurs des recommandations de cette étude ont été retenues par le gouvernement sous la forme d'un arrêté interministériel pris le 17 mars 2004 et qui se présente dans le tableau 8.1 :

<table><caption>**Tableau 8.1 Nouveau régime fiscal forestier (situation de 2007) et comparaison avec le précédent**</caption><thead><tr><th>Impôts/ taxes</th><th>Taxe superficie</th><th>Taxe abattage</th><th>Taxe reboisement</th><th>Taxe exportation</th></tr></thead><tbody><tr><td>Assiette</td><td>Superficie de la concession<br>(Sur surface productive utile après approbation plan d'aménagement)</td><td>Volume commercial abattu</td><td>Valeur EXW Matadi et Surface du permis annuel de coupe</td><td>Valeur FOB Matadi</td></tr><tr><td>Taux</td><td>Anciennes concessions:<br>0,10 $ en 2004<br>0,20 $ en 2005<br>0,30 $ en 2006<br>0,50 $ en 2007<br>(prévisions)<br><br>Nouvelles concessions :<br>Plancher + Offre à l'adjudication</td><td>1,25 % de la valeur EXW /m³<br>(EXW = FOB minoré d'un coût forfaitaire de transport)</td><td>Exportations grumes : 4 % sur valeur EXW (FOB minoré d'un coût forfaitaire de transport)<br>et permis de coupe à 2 $/ha en 2004,<br>10 $/ha en 2005</td><td>6 % sur valeur FOB</td></tr><tr><td>Fixé par</td><td>Plancher fixé par ENV-FIN<br>Offre fixée par soumissionnaire</td><td>Coordination Provinciale Environnement</td><td>ENV-FIN</td><td>ENV-FIN</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th>Impôts/ taxes</th><th>Taxe superficie</th><th>Taxe abattage</th><th>Taxe reboisement</th><th>Taxe exportation</th></tr></thead><tbody><tr><td>Recouvré par</td><td>DGRAD (Services centraux)</td><td>DGRAD (Services provinciaux)</td><td>FFN (ex-FRCF), mais DGRAD depuis mesures législatives pour l'unicité de caisse</td><td>OFIDA</td></tr><tr><td>Affecté à</td><td>Trésor : 60 %<br>Provinces : 25 %<br>Territoires : 15 %</td><td>Trésor : 50 %<br>FFN : 50 %</td><td>FFN : 100 %</td><td>Trésor : 100 %</td></tr><tr><td>Ancien régime fiscal</td><td>Taxe de superficie sur lettres d'intention et garanties d'approvisionnement</td><td>Ancienne redevance proportionnelle</td><td>Anciennement recouvré par DGF pour le compte de FRCF</td><td>Sans changement</td></tr></tbody></table>

## L'évolution des recettes fiscales

Du fait d'une certaine reprise de l'activité économique et de reforme fiscale dans le secteur depuis 2002, les recettes forestières se sont accrues. La redevance sur la superficie de la concession forestière a connu une nette augmentation, passant de 41 100 $ US en 2000 à plus de 4,6 millions $ US en 2007.

<table><caption>Tableau 8.2 Evolution des recettes liées à la redevance de superficie (en $ US)</caption><thead><tr><th>Année</th><th>Montant ordonnancé</th><th>Montant recouvré</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>2002</td><td>490 000</td><td>401 800</td><td>82</td></tr><tr><td>2003</td><td>745 650</td><td>553 660</td><td>74</td></tr><tr><td>2004</td><td>1 959 730</td><td>1 249 000</td><td>64</td></tr><tr><td>2005</td><td>4 783 000</td><td>2 312 800</td><td>48</td></tr><tr><td>2006</td><td>4 067 100</td><td>2 592 480</td><td>64</td></tr><tr><td>2007</td><td>7 353 280</td><td>4 661 150</td><td>63</td></tr></tbody></table>

Les revenus issus de la taxe sur le permis de coupe de bois sont passés de près de 59 000 $ US en 2002 à 151 000 $ US en 2004. Quant aux recettes liées à la redevance sur les bois exportés, elles sont passées de 204 000 $ US en 2002 à 466 000 $ US en 2004.

De 2002 à 2004, la valeur des exportations du bois d'œuvre par les entreprises a permis de générer dans leurs comptes plus de 7 millions d'euros en 2002, plus de 14 millions d'euros en 2003 et plus de 23 millions d'euros en 2004, ce qui correspond aux accroissements respectifs de 100 % et 229 % par rapport à l'année 2002.
## Etat de l'industrie forestière

En RDC, l'industrie forestière a connu son premier développement il y a de cela plus de 75 ans. Ceci correspond à la période de 1930 à 1949 qui a été marquée par l'afflux d'implantation des sociétés forestières dans la région du Mayombe avec une expansion progressive vers d'autres provinces dans les années 1970.

Ces valeurs sont inférieures à celles que l'on peut déduire des chiffres des exportations de bois (tableau 8.4). Ainsi, en considérant un rendement matière de 33 % pour les sciages exportés et de 50 % pour les placages, l'équivalent bois rond exporté en 2006 s'établit à 235 000 m³ environ, nettement plus que les 155 000 m³ déclarés du tableau 8.3. Il faut encore ajouter la production écoulée sur le marché local par les industries formelles sous forme de bois scié ou de contreplaqué ; celle-ci est également mal évaluée, mais doit tourner autour de 15 000 m³ (sciés), correspondant à entre 45 000 et 50 000 m³ de bois rond. Enfin, le secteur informel représente, selon des estimations de 2003, sans doute entre 1,5 et 2 millions de m³ de bois d'œuvre par an de grumes abattues (Djire 2003).

<table><caption>Tableau 8.3 Production de bois d'œuvre déclarée de 2002 à 2006 (m³)</caption><thead><tr><td>Années</td><td>Grumes récoltées</td></tr></thead><tbody><tr><td>2002</td><td>44 000</td></tr><tr><td>2003</td><td>76 000</td></tr><tr><td>2004</td><td>217 000</td></tr><tr><td>2005</td><td>98 000</td></tr><tr><td>2006</td><td>155 000</td></tr></tbody></table>

Source : DGF 2003 à 2007

A quelque rares exceptions, les entreprises forestières sont essentiellement à capitaux étrangers, l'industrie du bois est pour la pluspart vétuste et rudimentaire. La transformation est principalement limitée aux produits de sciage et de placages. La quasi-totalité des placages produits est exportée. L'exploitation forestière est essentiellement centrée sur quelques essences de très grande valeur commerciale et la promotion du bois préoccupe peu la filière. Pourtant, la RDC dispose d'une grande diversité d'essences forestières dont le nombre est établi à plus de 970 essences inventoriées alors que seulement 34 sont commercialisées et exploitées aux desiderata des consommateurs extérieurs. Les exportations de bois d'œuvre sont essentiellement centrés sur du bois brut en grumes (tableau 8.4) avec pour conséquence un faible taux de transformation locale (environ 35 % des grumes récoltées sont transformées au Congo). Par contre la valeur des exportations est croissante passant de plus de 6,9 millions d'euros en 2002 à plus de 35,3 millions d'euros en 2006.
<table><caption>Tableau 8.4 Exportation de bois et leur valeur de 2002 à 2006</caption><thead><tr><th>Année</th><th>Grumes<br>(m³)</th><th>Sciages<br>(m³)</th><th>Placages<br>(m³)</th><th>Parquets<br>(m³)</th><th>Tasseaux<br>(m³)</th><th>Valeur totale<br>(Euro)</th></tr></thead><tbody><tr><td>2002</td><td>28 000</td><td>5 800</td><td>25</td><td>2 530</td><td>455</td><td>6 938 092</td></tr><tr><td>2003</td><td>64 000</td><td>16 400</td><td>600</td><td>–</td><td>–</td><td>–</td></tr><tr><td>2004</td><td>94 400</td><td>17 200</td><td>760</td><td>3 970</td><td>510</td><td>23 047 415</td></tr><tr><td>2005</td><td>111 200</td><td>25 700</td><td>1 170</td><td>5 130</td><td>790</td><td>30 213 960</td></tr><tr><td>2006</td><td>151 000</td><td>26 200</td><td>2 600</td><td>5 500</td><td>980</td><td>35 355 872</td></tr></tbody></table>

Source : DGF 2003 à 2007

## Les principales innovations du Code Forestier

Longtemps assujetties au décret d'avril 1949, les forêts de la République Démocratique du Congo sont aujourd'hui régies par la loi n° 011/2002 du 29 août 2002 portant code forestier.

Ce texte apporte des innovations importantes à même de faire des forêts congolaises un secteur porteur de croissance économique, et donc un instrument de réduction de la pauvreté, à travers, notamment, les mécanismes tels que :

* La rétrocession aux entités administratives décentralisées de provenance du bois ou des produits forestiers de 40 % des recettes perçues par le Trésor publique au titre de redevance de superficie forestière, en raison de 25 % pour la province et 15 % pour le territoire ainsi que l'affectation exclusive de la quantité rétrocédée au financement des infrastructure à caractère socio-économique au profit des populations ;

* L'institution du cahier des charges du concessionnaire forestier, dont certaines clauses doivent traduire l'engagement de celui-ci à réaliser, au profit des populations riveraines de sa concession, des infrastructures d'intérêt collectif ;

* La possibilité offerte aux communautés locales des zones forestières d'obtenir sur leurs forêts des concessions forestières communautaires.

De ces trois volets distincts, mais complémentaires, seul le premier fait l'objet de la présente communication de manière à évaluer ses impacts sur la réduction de la pauvreté ainsi que sur l'économique et le social en faveur des populations locales et autochtones et de formuler quelques recommandations pour l'amélioration possible de ces impacts dans l'avenir.

## La redevance de superficie forestière (RSF)

La redevance de superficie forestière est payée jusque-là par les détenteurs des titres forestiers dénommés « lette d'intention ou garantie d'approvisionnement en matière
ligneuse ». Dans le nouveau code forestier, elle est dénommée « redevance de superficie » et assujettit tous les concessionnaires forestiers. Elle est due chaque année sur l'ensemble de la surface du titre forestier.

Selon une étude récente de l'ONG Avocats Verts (Mpoyi 2006), la redevance de superficie est devenue la principale recette forestière. Son taux a été fixé par l'arrêté interministériel n° 005/CAB/MIN/ENV/2005 et n° 107/CAB/MIN/FINANCES/2005 du 25 juillet 2005 à 0,20 Ff/ha pour 2005,<fnref n="2" /> à 0,30 Ff/ha pour 2006 et à 0,50 Ff/ha à partir de 2007.

La valeur globale théorique de cette redevance était estimée à près de 10 000 000 $ US/ an à partir de 2007 eu égard à la superficie forestière totale détenue par les exploitants forestiers jusqu'à maintenant. Toutefois, avec la décision d'octobre 2008 annulant près de 15 millions d'hectares de titres ne satisfaisant pas aux conditions légales, ce potentiel revient à 3,5 millions $ US pour un taux de 0,50 $ US par hectare.

## Affectation de la RSF et des autres taxes forestières

La Direction de la gestion forestière (DGF) en est jusqu'ici le service poseur d'acte compétent pour la constater et la liquider, tandis que l'ordonnancement et le recouvrement sont le fait de la DGRAD,<fnref n="3" /> une régie financière du Ministère des finances. La Banque Centrale du Congo encaisse le paiement, en sa qualité de Caissier de l'Etat Congolais.

L'affectation des recettes rétrocédées au titre de la RSF est définie par le code forestier : ces recettes doivent couvrir les dépenses d'investissements en infrastructures socio-économiques au bénéfice des populations locales. Cependant, en raison de l'ineffectivité de la rétrocession de la RSF depuis 2002, il s'avère difficile aujourd'hui de vérifier l'application de cette disposition. Par ailleurs les procédures d'élaboration des budgets territoriaux et provinciaux n'intègrent pas les mécanismes de consultation et de participation des populations et communautés locales pour la prise en compte de leurs besoins dans la programmation des investissements à réaliser tant au niveau provincial qu'au niveau local. De plus les citoyens ne disposent d'aucun moyen de contrôle de l'exécution des budgets provinciaux et locaux, ni de suivi des rares investissements existants (Mpoyi 2006).

### Les autres taxes forestières

A part la Redevance de superficie forestière, l'Etat perçoit également : une taxe sur le permis de coupe de bois, une taxe d'abattage, une taxe de reboisement, une taxe de déboisement et une taxe sur l'exportation du bois (ainsi que sur les produits forestiers non ligneux).

<footnote n="2">² Ff : Franc fiscal équivalent 1 $ US.</footnote>

<footnote n="3">³ Direction générale des recettes administratives, domaniales et de participation.</footnote>
<table><caption>Tableau 8.5 Réalisations des recettes fiscales forestières pour les exercices 2005 à 2006</caption><thead><tr><th rowspan="2">Taxe</th><th colspan="5">Affectation (%)</th></tr><tr><th>2005<br>(euros)</th><th>2006<br>(euros)</th><th>Trésor</th><th>FFN</th><th>EAD</th></tr></thead><tbody><tr><td>Redevance superficie</td><td>3 863 142</td><td>5 147 753</td><td>60 %</td><td></td><td>40 %</td></tr><tr><td>Taxe de reboisement</td><td>511 100</td><td>829 131</td><td></td><td>100 %</td><td></td></tr><tr><td>Taxe permis de coupe</td><td>382 692</td><td>262 563</td><td></td><td>100 %</td><td></td></tr><tr><td>Taxe d'abattage*</td><td>-</td><td>-</td><td>50 %</td><td>50 %</td><td></td></tr><tr><td>Taxe d'exportation des bois**</td><td>-</td><td>-</td><td>100 %</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Taxe de déboisement*</td><td>-</td><td>-</td><td>100 %</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Taxe sur les PFNL</td><td>2 620</td><td>2 780</td><td>100 %</td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Sources : FRCF et DGF 2006, 2007

* Taxes perçues en province (données non disponibles à Kinshasa). La taxe d'abattage n'est plus collectée sur les concessions forestières en vertu de l'arrêté interministériel 008 du 11 avril 2008

** Donnée indisponible au moment de la rédaction de l'article ; en 2004, les droits de douane à l'exportation des bois avaient représenté 643 000 $ US

## Les enjeux politiques de la rétrocession

Le système de collecte des recettes sur l'utilisation des ressources naturelles (recettes fiscales spécifiques, qui ne comprend pas, notamment, l'impôt sur les sociétés) est très centralisé, confié à la DGRAD qui dispose d'antennes provinciales sur tout le territoire. Aux points de sortie, c'est le service des douanes (l'OFIDA) qui collecte les Droits et taxes de sortie pour le compte de la DGRAD – mais qui, en fait, les reverse directement au Trésor, minorées d'un pourcentage de 5 % qu'elle prélève légalement pour son fonctionnement à l'instar d'autres organismes de collecte comme la Direction Générale des Impôts. Il est prévu par le code forestier comme par le code minier qu'un certain nombre de taxes soient partiellement rétrocédées aux Entités administratives décentralisées (EAD), à hauteur de 40 % avec une répartition subséquente de 25 % à la Province et 15 % au Territoire. Malgré les assurances de la Banque Centrale (en charge de la gestion du Trésor) quant à l'effectivité des rétrocessions, celle de 40 % de la RSF aux EAD n'est ni connue des populations, ni de la majorité des autorités administratives territoriales (Mpoyi 2006).

La nouvelle constitution, promulguée en février 2006, généralise aux autres recettes fiscales nationales la règle de rétrocession déjà prévue dans les codes forestier et minier. L'article 175 stipule que 40 % des recettes fiscales à caractère national seront attribués aux provinces et 50 % à l'Etat central. Les 10 % restants alimenteront une caisse de péréquation destinée à compenser les inégalités économiques entre les provinces. Mais surtout elle change le sens de la rétrocession : les provinces retenant à la source leur quote-part de revenus des ressources naturelles et rétrocédant au Trésor Public les 60 % dus sur les taxes concernées.
Il s’agit là d’une innovation salutaire pour les provinces qui voyaient le produit de leurs ressources naturelles se fondre dans les urgences de Kinshasa. Les EAD n’auront plus d’abord à transférer les recettes nationales au compte du Trésor et attendre ensuite l’ordre de paiement du Ministre des finances pour la rétrocession de la quote-part qui leur est due. En vertu de la nouvelle constitution, les 40 % seront retenus à la source, au niveau des provinces.<fnref n="4" />

Cette question de la rétrocession des recettes forestières et minières et sa retenue à la source a été l’une de celles qui a suscité des débats houleux à l’Assemblée Nationale, à l’occasion des discussions sur le vote du budget 2007. Elle mérite d’être inscrite au nombre des urgences sur lesquelles les nouvelles institutions nationales et provinciales devraient s’accorder. La complexité de l’application de cette disposition constitutionnelle (article 175) a conduit le gouvernement central à demander au Ministre du budget de procéder à son *application programmée*. Cette décision était motivée par trois raisons : i) l’absence jusqu’à ce jour de la loi sur la décentralisation<fnref n="5" /> ; ii) le fait que le gouvernement central devra continuer à supporter les charges des provinces,<fnref n="6" /> notamment les salaires des agents de l’administration publique et les dépenses de santé, et ce jusqu’au niveau des localités et iii) la faible contribution de certaines provinces au budget de l’Etat, jusqu’à moins de 1 %. En effet sur les 11 provinces que compte la RDC, trois seulement y contribuent respectivement à raison de 38 % pour la ville-province de Kinshasa, 33 % pour le Bas-Congo et 19 % pour le Katanga. Les raisons de cette disparité sont liées à la méthode de génération des ressources fiscales en vigueur en RDC :

> « Une part substantielle des recettes fiscales est en effet générée par le transit des marchandises et par des droits d’exploitation, ce qui concentre géographiquement leur perception dans les points de passage obligés que sont, notamment, le port de Matadi et le poste-frontière de Kasumbalesa au Katanga. Quant à Kinshasa, elle doit à son statut de capitale du pays de fiscaliser les ressources naturelles (pétrole du Bas Congo, diamant des deux Kasaï et bois de l’Equateur) ... Sans correction, la mise en œuvre de la règle des 40 % aurait donc pour conséquence de concentrer plus de 80 % des ressources attribuées aux provinces dans ces trois seules entités, toutes les autres devant se partager les 20 % restants, certaines recevant moins de 1 % » (Liégeois 2008).

Les 10 % prélevés pour la péréquation sont très insuffisants pour corriger ces inégalités importantes.

<footnote n="4">4 Depuis que cet article a été écrit, l'Assemblée Nationale a voté en juillet 2008 une loi sur la « libre administration des provinces » qui établit que la redevance de superficie (RSF) est une ressource propre des provinces, et à ce titre serait entièrement conservée localement. Une décision du Premier Ministre a rétablit la RSF comme ressource nationale, mais certaines provinces demandent, sans avoir été entendues pour l'instant, que les bois acquittent les taxes d'exportation à la sortie de la province et non plus à la sortie du territoire. En parallèle, une taxe sur l'évacuation des bois (1,23 $ / m3 de grumes) a été mise en place dans les provinces forestières en guise de palliatif à la non reconnaissance par le gouvernement central de la qualité de « ressource propre » de la redevance de superficie.</footnote>

<footnote n="5">5 Il s’agit ici de la loi organique sur la décentralisation qui devra fixer la composition, l’organisation et le fonctionnement des entités territoriales décentralisées ainsi que leurs rapports avec l’Etat et les provinces.</footnote>

<footnote n="6">6 Aux termes de l'article 171, les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes ; et l'article 204 fixe les matières qui sont de la compétence exclusive des provinces, dont la dette provinciale, les emprunts intérieurs pour les besoins des provinces et l'acquisition des biens pour les besoins de la province.</footnote>
A terme, une réforme portant sur la méthode de génération des recettes semble nécessaire pour corriger les défauts du système et parvenir à plus de cohérence et d'équité vis-à-vis des provinces lésées par le système actuel. En attendant, les provinces potentiellement bénéficiaires des rétrocessions maintiennent une pression constante sur le gouvernement central pour que cette disposition soit mise en vigueur sans tarder.

## La rétrocession de la RSF et la retenue à la source

Il y a deux types de recettes qui reviennent aux provinces et aux EAD : celles prévues aux articles 121 et 122 du code forestier, qui concernent la RSF, et celles de l'article 175 de la Constitution, qui se rapportent à toutes les autres recettes à caractère national qui sont réalisées par les provinces et les EAD. Le code forestier prévoit que les premières doivent être rétrocédées suivant les modalités qu'il précise, tandis que la Constitution retient le principe de retenue à la source pour toutes les autres recettes à caractère national. En vertu de la hiérarchie des sources du droit, le transfert de la RSF – qui est aussi une recette à caractère national – devra s'effectuer suivant les mêmes mécanismes et dans les mêmes conditions qui seront arrêtées pour toutes les recettes à caractère national allouées aux provinces : à savoir par la retenue à la source, mais dans le respect de la chaîne de la dépense.

Cependant il y a lieu de noter que :

1. Jusqu'à ce jour, aucune rétrocession de la RSF en faveur des EAD n'est encore intervenue, quand bien même la répartition entre le Trésor public et les EAD bénéficiaires ait déjà été clarifiée au niveau de la DGRAD ; et ce en partant de l'année 2003 ;

2. La nouvelle constitution a fixé la quotité des recettes à caractère national à rétrocéder aux provinces, elle est restée silencieuse quant à la quotité due par les provinces aux EAD pour les recettes à caractère provincial qu'elles réalisent ;

3. La chaîne de la dépense en termes d'échanges des données sur support informatique n'est pas encore opérationnelle au niveau des provinces, encore moins au niveau des territoires.

## Recommandations

La motivation première de cet article a été de procéder à l'état des lieux de la mise en œuvre d'un des principaux instruments de lutte contre la pauvreté dans les milieux ruraux forestiers et de proposer des orientations pour en améliorer le fonctionnement et assurer que les populations locales bénéficiaires en tirent réellement profit. Mais il est important de noter qu'au stade actuel de l'évolution de la RDC, aucun scénario ne peut être envisagé sans considérer les orientations nouvellement arrêtées par la Constitution du 18 février 2006, spécialement en matière administrative et de gestion des finances publiques. Un certain nombre de recommandations simples et réalistes peuvent être formulées en ce qui concerne la redevance de superficie et ses 3 volets : la perception, la rétrocession et l'affectation.
## Au niveau de la perception de la RSF

Définir la répartition des recettes fiscales entre le pouvoir central, les provinces et les EAD. En effet, la Constitution répartit les matières et les charges entre le pouvoir central et les provinces et détermine en même temps les matières et les charges concurrentes. Il y a lieu également de clarifier la répartition des recettes fiscales entre les différents niveaux.

## Au niveau de la rétrocession

Pour les 40 % de la rétrocession de la RSF et les 40 % des recettes à caractère national à retenir à la source : Convenir, sous réserve des orientations possibles qui pourront découler de la loi sur la décentralisation et de la loi organique sur la Caisse de péréquation, que les 40 % de la RSF ne seront pas envisagés séparément des 40 % des recettes à caractère national. Convenir également que le principe applicable pour la redistribution de la RSF reste la retenue à la source. On notera que la retenue à la source doit être conciliée avec le principe de l'unicité du compte de l'Etat.

Définir le taux de répartition des recettes à caractère national entre les provinces et les entités locales. Beaucoup d'abus ont été relevés dans les rapports existants entre les provinces et les territoires. Il serait recommandé de définir également la clé de répartition entre les provinces et les entités administratives décentralisées et de définir les modalités de transfert des ressources dues aux EAD par les provinces. L'idéal sera d'appliquer aux provinces le même principe de retenue à la source.

## Au niveau de l'affectation

Renforcer les institutions provinciales et locales en matière de gestion budgétaire et financière. Si la retenue à la source fonctionne efficacement, les provinces et les entités locales, ou du moins certaines d'entre elles, verront leurs revenus sensiblement augmenter. Et si, par ailleurs, les institutions provinciales et locales ne sont pas renforcées en matière de gestion budgétaire et financière, les risques de dilapidation et de gabegie restent énormes ; notamment celui de les voir gonfler outre mesure leurs salaires, émoluments et autres avantages, au préjudice des intérêts collectifs des populations. La formation devra également concerner les règles et principes en matière de passation des marchés publics, de sorte à éradiquer la corruption et le favoritisme et stimuler la transparence et l'objectivité.

Mettre sur pieds des mécanismes d'accès à l'information et de participation populaire. La meilleure façon d'assurer une participation efficace des populations à la définition des programmes économiques et sociales au niveau provincial et local est d'encourager leur accès à l'information et à la connaissance en matière de programmation économique et de suivi des investissements locaux. C'est ici que l'implication active des organisations de la société civile et l'appui des partenaires sont plus que jamais requis ; et ce, non seulement pour accompagner, former et informer les populations villageoises sur les jeux et enjeux de l'utilisation des fonds publics par ses représentants, mais aussi pour leur apprendre à demander des comptes.
Appuyer la structuration sociale au niveau provincial et local. Il est important qu’émergent des organisations sociales qui puissent se présenter auprès des institutions provinciales et locales et des exploitants éventuels comme des interfaces attitrés pour remonter les besoins et préoccupations des populations dans la programmation économique et sociale et assurer le suivi des projets d’investissement et des marchés publics provinciaux et locaux.

## Conclusions

Des analyses faites, il résulte qu’à ce jour, cinq ans après avoir consacré le principe de la rétrocession de la RSF, des grandes incertitudes subsistent encore quant aux modalités pratiques de sa mise en œuvre. Et, avant même que l’on applique la rétrocession de la RSF, la constitution du 18 février 2006 vient confirmer l’option du législateur du code forestier, en remontant de 15 à 40 % la part des recettes à caractère national allouées aux provinces. L’innovation qu’apporte la constitution touche également à la modalité de transfert de ces 40 % aux entités administratives décentralisées : le principe de la rétrocession annuelle en vertu d’un ordre de paiement du Ministre des Finances s’efface au profit de celui de la retenue à la source, conformément à la Constitution. Le plus grand défi reste sûrement de mettre le pouvoir central et les provinces d’accord sur la fonctionnalité de l’option de retenue à la source.

Un autre défi, non des moindres, tient à la capacité des entités provinciales à assurer une gestion responsable aussi bien des fonds propres que des fonds rétrocédés et à mettre en œuvre un système d’affectation des recettes qui garantissent l’intérêt des populations dans la programmation des investissements et dans l’exécution des marchés publics. Un besoin d’appui institutionnel et de renforcement des capacités techniques s’avère indispensable.

Par ailleurs, les réformes en cours en matière de décentralisation et des finances publiques devront résoudre la question de la part due aux EAD par les provinces et se prononcer sur les modalités de sa rétrocession à celles-ci. Les institutions centrales devront veiller à ce que les provinces tiennent à leurs engagements vis-à-vis des entités locales.

La RDC n’est pas le seul pays où les processus de décentralisation fiscale concernant les ressources naturelles suscitent des difficultés et soulèvent d’importants débats politiques entre le gouvernement central et les gouvernements locaux. En Bolivie, une crise politique aigüe à propos de la répartition des recettes des ressources naturelles a marqué l’année 2008 et opposé les provinces richement dotées de ces ressources aux gouvernement central qui a ses propres objectifs et contraintes en matière de redistribution. La décentralisation, et en particulier la décentralisation fiscale dans des pays inégalement dotés en ressources naturelles et où les recettes des impôts sur le revenu et les sociétés sont très faibles, pose toujours des problèmes aigus d’équité. Les mécanismes de péréquation sont nécessaires, mais leur mise en œuvre suscite souvent de fortes oppositions politiques de la part des
gouvernements locaux richement disposant des plus grandes ressources naturelles. En RDC, ce problème est redoublé par un système qui fait apparaître les recettes fiscales aux points de sortie du territoire ou à la capitale plutôt que dans les provinces d'où sont extraites les ressources. Dans le cas des recettes forestières, les grandes provinces forestières semblent être défavorisées par la règle retenue. Parvenir à une solution équitable et politiquement acceptable ne sera pas chose facile.

Références

DECNT (Département de l'environnement, conservation de la nature et tourisme)
1984 Rapport du premier symposium national sur les forêts. CCIC, Kinshasa,
République Démocratique du Congo.

Devers, D. et Van de Weghe, J-P. (éds.) 2006 Les forêts du Bassin du Congo : Etat des forêts 2006. Partenariat des forêts pour le Bassin du Congo. COMIFAC/EC/USAID/Coopération française, Kinshasa, République Démocratique du Congo.

DGF. Rapports annuels d'activités exercices 2004, 2005, 2006.

Djire, A. 2004 Rapport final de l'étude sur le secteur informel du bois d'œuvre en RDC. Rapport d'appui à la revue économique du secteur forestier. Banque Mondiale et Ministère de l'environnement, des affaires foncières et du tourisme & Ministère des finances de la RDC, Kinshasa, République Démocratique du Congo.

Journal Officiel de la RDC 2002 Loi n° 011/2002 du 29 août 2002 portant
Code forestier.

Journal Officiel de la RDC 2006 Constitution de la République Démocratique du Congo.

Karsenty, A., Pousse, E., Roda, J.M., Chezeaux, E., Djire, A., Erdlenbruch, K., Molele, B., Liotet, S., Yambayamba Shuku, N. et Amsini, F. 2003 Revue économique du secteur forestier. Ministère de l'environnement, des affaires foncières et du tourisme et le Ministère des finances, Kinshasa, République Démocratique du Congo.

Liégeois, M. 2008 La décentralisation en RD Congo – Enjeux et défis. Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité (GRIP), Bruxelles, Belgique.

Mpoyi, M.A. 2006 Analyse de l'impact de la réforme forestière sur la pauvreté et le social (AIPS/Forêts) : La redevance de superficie en matière forestière. Perception, rétrocession aux EAD et affectation des sommes rétrocédées : états des lieux. Avocats Verts/Réseau REPEC, Kinshasa, République Démocratique du Congo.

Roda, J-M. et Erdlenbruch, K. 2003 Analyse des conditions de reprise économique du secteur forestier en République Démocratique du Congo. Rapport d'appui à la revue économique du secteur forestier. Banque Mondiale et Ministère de l'environnement de la RDC, Kinshasa, République Démocratique du Congo.

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# Chapitre 9

## La gouvernance des revenus forestiers décentralisés en Afrique centrale

Pour le meilleur ou pour le pire ?

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### Résumé

Les réformes forestières entreprises par les pays d'Afrique centrale, tout au long des deux dernières décennies, ont innové, en consacrant, de manière explicite, la décentralisation de la gestion des revenus financiers issus de l'exploitation des ressources forestières. Cette nouvelle approche visait, entre autres, à promouvoir la démocratie locale dans la gestion forestière et, surtout, à faire des ressources forestières un facteur de développement local et de lutte contre la pauvreté. Pour espérer y parvenir, ces pays ont mis en place des instruments de répartition des bénéfices financiers de la gestion des ressources forestières qui se sont concrétisés ou sont en cours de l'être, de manière à rationaliser la valorisation économique des forêts et à favoriser des retombées financières au profit des populations locales. La mise en œuvre de ces instruments devient, progressivement, effective et produit des résultats indéniables en termes de programmes de développement collectifs. Les impacts de ces nouvelles politiques auraient pu être considérables si ces processus ne faisaient pas face à des problèmes de gouvernance dont les plus importants sont liés à la reproduction locale du modèle rentier de l'Etat central, au faible ancrage de l'Etat de droit, aux logiques de prédation et de clientélisme et au déficit des mécanismes de reddition des comptes des bénéficiaires des pouvoirs de gestion des revenus forestiers locaux.

### Introduction générale

La gestion décentralisée des ressources forestières est devenue une référence convenue des doctrines et des pratiques du développement durable. Face à l'incapacité des politiques centralisées de gestion des forêts à accroître le bien-être des habitants, un nouveau paradigme, basé sur le transfert de certains pouvoirs aux collectivités territoriales décentralisées et aux communautés villageoises s'est, peu à peu, imposé. Il a été intégré dans les nouvelles politiques et législations forestières d'Afrique centrale (Compagnon et Constantin 2000). L'affectation au niveau local d'une partie des revenus issus de l'exploitation de la forêt et de la faune relève de ce paradigme. Cette réforme devait conduire à une rationalisation de l'utilisation des ressources forestières et des revenus
associés. Analysée au départ, à tort ou à raison, comme une simple réforme administrative et technique, appelée à renforcer l'efficience de l'action publique, on s'aperçoit aujourd'hui que ses implications dépassent largement ce champ de préoccupations. Elle conduit en outre, à (re) penser la configuration et l'exercice du pouvoir dans des sociétés complexes, à questionner la nature profonde même de l'Etat dans cette configuration, c.-à-d., les processus politiques sous-jacents à une telle évolution et leur ancrage dans les trajectoires historiques, sociales et culturelles des sociétés concernées. Elle invite à analyser « la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays pour le développement » (Campbell 2001, p. 119-148) ou, plus globalement, la manière dont l'Etat et ses ramifications locales assument leurs fonctions en matière de gestion des revenus financiers de l'exploitation des ressources naturelles.

L'Afrique centrale abrite le Bassin du Congo, le second plus grand massif forestier du monde. Ses forêts couvrent près de 204 millions d'hectares et renferment 45 % de la biodiversité mondiale. Elles suscitent un intérêt indéniable pour les populations, les Etats et la communauté internationale (Boukongou 2005, p. 141-154). Près de 30 millions de personnes, comprenant plus de 150 groupes ethniques, y vivent. Leur présence remonte à des périodes très variables. Des vestiges d'occupation humaine, vieux de plusieurs centaines de milliers d'années, ont été trouvés en plusieurs endroits du massif actuel.<fnref n="1" /> Les forêts assument des fonctions sociales et culturelles importantes pour toutes ces populations, en particulier pour les populations « Pygmées » dont la survie dépend largement des ressources forestières (Oyono 2004, p. 42-53). Pour les Etats, leur exploitation procure des revenus financiers, ce qui constitue un atout dans la lutte contre la pauvreté.

Dans la plupart des pays abritant une industrie du bois, le secteur forestier constitue le deuxième secteur le plus important de l'économie, après le pétrole, l'agriculture ou les mines (Karsenty 2002, p. 7 ; Perez et al. 2005, p. 221-236). Les superficies attribuées à l'exploitation ont beaucoup augmenté au cours des dernières décennies. Pour l'ensemble de la région, elles atteignaient 49 400 000 ha en 2004, soit 36 % de la superficie totale des forêts de production et 27 % de la superficie totale des forêts denses humides. En Guinée Equatoriale, au Gabon, en République Centrafricaine (RCA) et en République du Congo (RC), 77 à 93 % des forêts ont été allouées (COMIFAC 2007). En République Démocratique du Congo (RDC), les attributions ne couvrent que 18 % des forêts de production du fait que beaucoup de permis d'exploitation ont été annulés en 2003. Parallèlement, la production a elle aussi beaucoup augmenté : elle a atteint 8,5 millions de m³ pour l'ensemble de la région en 2004. Le Gabon vient en tête, suivi du Cameroun et de la RC.

En plus de la fiscalité générale à laquelle sont assujetties les entreprises forestières, il existe une fiscalité spécifique au secteur forestier. Pour l'exploitation forestière, on a une redevance de superficie, dont la dénomination varie suivant les pays. Elle s'applique sur l'ensemble de la concession, y compris sur les parties ne faisant pas l'objet d'une exploitation au cours de l'année fiscale, et sur les portions considérées comme « improductives » ; une taxe sur les volumes abattus (la taxe d'abattage), généralement

<footnote n="1">1 Près du parc national de la Lopé au Gabon, ont été découverts des outils de pierre taillée datés d'au moins 480 000 ans (Oslisly 1994, 1998 et 2001).</footnote>
indexée sur la valeur des essences ; et enfin une taxe à l'exportation, utilisée comme outil d'incitation à la transformation locale du bois. Les exportations de grumes font généralement l'objet d'une taxation élevée, alors que les exportations de bois transformé peuvent être exonérées de taxes, comme au Gabon par exemple.

Au sein de cette fiscalité spécifique, les réformes intervenues au cours de la décennie 90 ont institué au Cameroun, en Centrafrique, au Congo, au Gabon et en République Démocratique du Congo une fiscalité forestière décentralisée dont les objectifs sont, entre autres, d'asseoir une gestion durable des ressources forestières et d'accroître la contribution de la gestion des forêts à la lutte contre la pauvreté (Nguiffo et al. 2007, p. 9-27). Il s'agissait de réparer, en quelque sorte, une injustice dont auraient longtemps souffert les populations forestières qui ne bénéficiaient pas directement des revenus issus de l'exploitation.

L'avènement de la fiscalité forestière décentralisée s'est matérialisé par la rétrocession d'une partie des revenus issus de l'exploitation du bois et de la faune sauvage aux collectivités locales et aux communautés villageoises. Elle occupe aujourd'hui une place de choix dans la gouvernance des pays d'Afrique centrale. Elle traduit l'intéressement des populations à la fiscalité forestière et faunique et marque une innovation majeure de la gestion forestière (Odd-Helge Fjelstad 2001, p. 128-141 ; Jens Friid Lund 2007).

Six pays ont mis en place ces mécanismes de rétrocession locale des revenus forestiers : le Burundi, le Cameroun, la RCA, la RC, le Gabon et la RDC. A partir des expériences Camerounaises et Gabonaises qui semblent plus avancées en pratique, cette étude pose la question de savoir comment les Etats ont assuré la mise en œuvre effective de cette réforme ? Quelles logiques de gouvernance président à l'utilisation des fonds issus de la fiscalité forestière décentralisée dans la construction du développement des régions concernées ? Au-delà des aspects plus ou moins techniques ou éthiques, comment les sociétés locales se sont appropriées ces réformes ?

Les réponses à ces questions sont apportées en deux étapes. La première donne un aperçu global de la configuration normative de la réforme dans les Etats d'Afrique centrale (I) et la seconde analyse le sens et les enjeux de gouvernance liés à l'utilisation de ces mécanismes dans la construction du développement local (II).

## La configuration des systèmes de rétrocession des revenus de l'exploitation du bois et de la faune aux collectivités locales et aux communautés villageoises

La structure des systèmes de fiscalité décentralisée n'est pas uniforme en Afrique centrale. Elle recoupe une diversité de mécanismes, plus ou moins variables d'un pays à l'autre et fondamentalement dynamique. Schématiquement, deux types de mécanismes ont été instaurés : la parafiscalité et le système de partage des taxes forestières entre l'Etat, les collectivités locales et les communautés villageoises.
## Emergence et consolidation de la parafiscalité

La parafiscalité regroupe l'ensemble des contributions qui ne sont pas prévues dans les lois des finances, mais qui sont fixées par des textes réglementaires et dont les exploitants forestiers s'acquittent en toute régularité. Cela concerne le Cameroun, la RC et, dans une certaine mesure, le Gabon.

Au Cameroun, la parafiscalité a trait, principalement, à la contribution des exploitants forestiers à la réalisation des infrastructures socio-économiques définies dans les cahiers de charges des exploitants et aux 1 000 F CFA par mètre cube de bois exploité pour les ventes de coupe institués par la lettre circulaire n° 370/LC/MINEF/CAB du Ministre de l'environnement et des forêts du 22 février 1996 au bénéfice des communautés villageoises riveraines. Cette contribution obligatoire, aujourd'hui suspendue, était inscrite au cahier de charges des exploitants.

Les ventes de coupe sont des permis d'exploitation attribués en dehors du domaine forestier permanent, d'une durée de 3 ans et ne dépassant pas 2 500 hectares.<fnref n="2" /> Elles sont attribuées par arrêté du ministre chargé des forêts, à la suite d'un appel d'offres public et de l'avis d'une commission interministérielle. Mise en place à la fin de l'exercice 1996-1997, cette contribution, nommée localement « taxe », de 1 000 F CFA, s'est généralisée et a atteint des proportions importantes au cours des exercices 1997-1998 et 1998-1999. Elle est toujours en vigueur puisque les ventes de coupe continuent à être attribuées.<fnref n="3" /> La taxe de 1 000 F CFA/m<fnref n="3" /> se présente donc comme la contribution formelle des exploitants forestiers à la réalisation des œuvres sociales définies dans les cahiers de charge.

En RC, la parafiscalité se développe dans les expériences des fonds de développement mis en place par les sociétés forestières. Ceci est apparu avec l'initiative volontaire d'un concessionnaire, en l'occurrence, la Congolaise Industrielle du Bois (CIB), dans le cadre des mesures sociales prises pour l'aménagement et la certification FSC de ses concessions. Elle consiste en la mise sur pied d'un fonds de développement local devant « contribuer au développement local et à la lutte contre la pauvreté ». Le plan d'aménagement de l'UFA dispose que « ce fonds, commun à l'UFA, sera alimenté par une redevance de 200 F CFA par m<fnref n="3" /> sur le volume commercialisable exploité dans l'UFA. Ce fonds est destiné à financer des projets d'intérêt général, au bénéfice des populations locales (...). Ce fonds de développement sera géré par un comité bénévole de gestion, constitué de représentants de l'administration forestière, de la préfecture, des collectivités locales, de la CIB, des ONG locales et des populations locales. Une convention tripartite sera établie pour préciser notamment les modalités de gestion des fonds, les critères de sélection et d'éligibilité des projets financées, les rôles de chacun des membres du comité de gestion, etc. Ce fonds de développement vient compléter les fonds publics issus de la taxe de superficie payée par l'entreprise, qui doit être affectée partiellement au financement effectif du développement local » (CIB 2005, p. 153).

<footnote n="2">² Article 55 (1) de la loi du 20 janvier 1994 portant sur le régime des forêts, de la faune et de la pêche.</footnote>

<footnote n="3">³ Il était prévu que la dernière attribution des ventes de coupe se ferait en 2002 de façon à ce que cette forme d'exploitation prenne fin en 2004. Mais, en septembre-octobre 2003, un appel d'offres public d'attribution de nouvelles ventes de coupe a été lancé. Jusqu'ici, apparemment, la décision envisagée au départ n'est pas totalement appliquée.</footnote>
Le fonds de développement de l'Unité forestière d'aménagement (UFA) de Kabo, certifiée FSC depuis mai 2006, est opérationnel. La première session inaugurale du conseil de concertation qui est chargé de sa gestion s'est tenue le 25 septembre 2007 à Pokola ; et la deuxième session ordinaire le 27 décembre 2007. Deux des six microprojets soumis par les communautés villageoises riveraines de l'UFA ont été approuvés.

Le système de parafiscalité le plus intéressant se développe au Gabon. A l'origine, la législation forestière Gabonaise n'a pas institué de parafiscalité destinée aux communautés villageoises. Néanmoins, la loi 16/01 du 31 décembre 2001 portant code forestier, en son article 251, a prévu la redistribution de la redevance forestière aux populations locales. En prévision de cette disposition dont le décret d'application est toujours en cours d'élaboration, la Compagnie Equatoriale des Bois (CEB) a mis en place un mécanisme novateur et volontaire en 2000 sous la forme d'une convention tripartite qui concerne 15 villages et 4 919 habitants des départements de la Sébé-Brikolo et de la Léconi-Lékori. Cet accord porte sur le versement de 1 000 F CFA par m³ de grume exporté par l'entreprise. Les sommes générées sont distribuées sur la base des finages gérés par les associations des villages et destinées à la construction de maisons pour les familles et les enseignants, de cases d'écoute, d'écoles, l'organisation de cérémonies locales et l'achat de gasoil pour les groupes électrogènes.

L'institutionnalisation de la parafiscalité ne fait pas l'unanimité et fait l'objet d'appréciations contradictoires parmi les acteurs de la gestion forestière. Les industriels pensent qu'elle constitue une taxe de trop. Les administrations laissent faire et essaient, au maximum, d'en tirer le plus grand profit. Les communautés villageoises luttent pour le contrôle de ce qu'elles considèrent comme le moyen le plus adapté de leur accès aux bénéfices de l'exploitation forestière. Les évolutions actuelles montrent que si des mesures préventives ne sont pas prises, on risque une récupération par l'administration des opportunités offertes par la parafiscalité destinée au développement local et, en fin de compte, vers une reproduction des logiques prédatrices qui semblent prédominer dans la gestion locale de la fiscalité décentralisée.

## Les systèmes de partage des taxes et redevances forestières entre l'Etat, les collectivités locales et les communautés villageoises

Au Cameroun, la fiscalité forestière décentralisée est adossée sur la redevance annuelle de superficie. Elle a été instituée par la loi forestière de 1994 et reprise depuis lors par les différentes lois des finances. Elle concerne tous les titres d'exploitation des forêts attribuées par appel d'offres (concessions et ventes de coupe) et sont liées à la superficie couverte par les titres.<fnref n="4" />

Elles sont régies par des dispositions de 1994, de son décret d'application n° 95/531/PM du 23 août 1995 fixant les modalités d'application du régime des forêts, d'autres textes plus récents et les lois des finances en vigueur. La loi de 1994 dispose en effet

<footnote n="4">4 Les concessions forestières sont attribuées à titre provisoire pour les trois premières années et pendant ce temps la redevance forestière est basée uniquement sur le prix plancher fixé par la loi des finances en vigueur (Nguiffo 2001). Et si les critères et exigences de l'aménagement sont satisfaits par le concessionnaire, il est accordé un titre définitif pour 15 ans renouvelable une fois. La redevance est alors calculée sur la base du prix plancher et de l'offre financière telle que déterminée par l'attributaire du titre.</footnote>
que : « en vue du développement des communautés villageoises riveraines de certaines forêts du domaine national mises en exploitation, une partie des revenus tirés de la vente des produits forestiers doit être reversée au profit desdites communautés (...) La contribution des œuvres sociales est reversée en totalité aux communes concernées. Elle ne peut recevoir aucune autre affectation ».<fnref n="5" />

Les redevances forestières annuelles sont calculées sur la base l'offre financière retenue lors de l'appel d'offre. Son produit est réparti entre l'Etat (50 %), les communes concernées (40 %) et les communautés villageoises riveraines (10 %). Les sommes résultant du recouvrement de la part due aux communautés sont reversées au receveur municipal compétent.<fnref n="6" /> Chaque fois que le territoire exploité couvre le territoire de plus d'une commune, la part revenant à chaque commune est calculée au prorata de la superficie couverte.<fnref n="7" /> Pour les concessions forestières, elle est payée en 3 tranches annuelles, dès la première année de la convention provisoire. Les fonds destinés aux communes sont intégrés dans les budgets communaux. Ceux destinés aux communautés villageoises riveraines sont gérés par des comités de gestion des redevances forestières composés des maires ou leurs représentants ayant la qualité de conseillers municipaux, les receveurs municipaux (trésoriers), les responsables locaux de l'Administration forestière (rapporteurs), un commissaire aux comptes désigné par les communautés villageoises et six membres représentants les communautés villageoises riveraines.

La rétrocession des revenus issus de l'exploitation de la faune est calquée sur le même schéma. Une note ministérielle de 1999 stipule que la taxe payée par les guides de chasse, dans le cadre de l'exploitation des zones d'intérêt cynégétique (ZIC), est redistribuée selon la même clé de répartition que la redevance forestière annuelle. Lorsque des zones d'intérêt cynégétique à gestion communautaire (ZICGC) sont données en affermage à des guides de chasse, des compensations directes sont allouées aux communautés villageoises propriétaires et 10 % de la taxe d'affermage leur est rétrocédée.

En RCA, les taxes d'abattage et de reboisement sont à considérer. La taxe d'abattage porte sur 7 % de la valeur mercuriale du bois exploité. Elle est répartie entre l'Etat (40 % pour le trésor public), le Fonds forestier (30 %) et les communes (30 %). La taxe de reboisement (11 % de la mercuriale), est répartie entre l'Etat (50 % au Trésor Public et 25 % au Fonds forestier) et les communes concernées (25 %). Les instructions présidentielles du 16 mai 2007 ont interdit le versement direct des taxes forestières aux autorités communales et fait obligation aux communes bénéficiaires d'ouvrir un compte bancaire où seront logés ces fonds ; leur utilisation effective est conditionnée à l'élaboration d'un programme communal annuel d'activités. Le maire et le receveur payeur ou l'agent spécial sont solidairement responsables des éventuelles malversations financières.<fnref n="8" />

<footnote n="5">⁵ Article 68(1) et (2) de la loi n° 94/01 du 20 janvier 1994 portant sur le régime des forêts, de la faune et de la pêche.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Loi du 20 janvier 1994, art. 68, al. 1 ; décret n° 98/009 du 23 janvier 1998 fixant l'assiette et les modalités de recouvrement des droits, redevances et taxes relatifs à l'activité forestière, art. 10, al. 3.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Loi des finances de l'exercice 1999-2000, art. 11.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Instructions présidentielles du 16 mai 2007 sur l'utilisation des taxes forestières affectées aux communes en République Centrafricaine, Bangui, mai 2007, 03 pages.</footnote>
En RC, les taxes concernées sont la taxe de superficie et les revenus touristiques. La taxe de superficie est destinée au développement des régions. Elle est prévue par l'article 91 du code forestier de 2000 et ses modalités sont définies par un décret de 2002 fixant les modalités de répartition des 50 % de la taxe de superficie destinés au développement des départements. L'article 91 de la loi stipule que « la taxe de superficie est perçue annuellement par l'administration des eaux et forêts auprès des titulaires des conventions. Elle alimente à 50 % le fonds forestier et à 50 % un compte spécial ouvert au trésor public, destiné au développement des régions (...) ». Les articles 2 et 3 du décret, indiquent « les 50 % de la taxe de superficie destinés au développement des départements qui alimentent un compte spécial ouvert au trésor public sont répartis de manière égalitaire entre tous les départements » et « en cas de développement d'un programme national ou local spécifique, la répartition prévue (...) peut faire l'objet de dispositions particulières en Conseil des ministres ». Le trésorier payeur général procède à la répartition qui doit être reflétée dans le budget des départements en termes de subventions de l'Etat à leur développement. Aucun pourcentage n'a été prévu pour être rétrocédé de manière plus ou moins directe aux populations locales et autochtones.

Bien que le fonds soit effectivement approvisionné au trésor public, la rétrocession explicite de ces fonds aux départements pose encore des problèmes. Même dans le cas où des fonds sont affectés au développement des régions, il n'est pas possible d'établir une distinction entre les fonds octroyés aux départements dans le cadre du budget de l'Etat et les fonds générés par l'exploitation forestière. Dans cette logique, l'étude de la Banque Mondiale (2006) indique que la mise en œuvre de la rétrocession « est inexistante puisque depuis 2000, aucun mécanisme de transfert de fonds n'aurait été mis en place entre le Ministère de l'économie, des finances et du budget et les administrations locales (les conseils départementaux et de district sont compétents en matière de développement local y compris la foresterie). Il faut aussi souligner que cette disposition n'assure pas explicitement une redistribution vers les populations locales et semi-nomades et le risque existe que ces fonds soient captés en majorité par les agglomérations urbaines. Enfin, la rétrocession vers les populations locales doit suivre le critère de l'équité : en d'autres mots, elle doit s'assurer que les populations qui se trouvent dans les zones plus défavorisées (enclavement, baisse de richesse de la ressource) puissent bénéficier autant que celles qui sont dans des zones où l'activité est plus intense et les recettes forestières plus consistantes » (Banque Mondiale 2006, p. 80).

La perception et la gestion des revenus touristiques ne sont pas encore non plus bien définies. Mais, des expériences pilotes intéressantes sont développées autour de certaines aires protégées. Il s'agit, par exemple, des Réserves de Lésio Louna et de Sud-ouest Léfini. De 2003 à 2005, les revenus issus du tourisme dans les deux réserves ont donné la somme globale de 6,3 millions F CFA (MEFE 2005). Pour le Parc National de Nouabale-Ndoki, les revenus générés pour les populations riveraines, de Bomassa notamment, sont évalués à 1,86 millions pour l'année précédente et à 1,9 pour la même période.<fnref n="9" /> Les fonds issus du tourisme destinés aux communautés ont été utilisés pour la réalisation de structures sociales : l'école, le centre de santé et le foyer communautaire de Bomassa. Ces structures sont accessibles à la fois aux populations Bantu et aux Pygmées Bangombé.

<footnote n="9">⁹ Entretien avec Marc Gately, Directeur du Projet WCS/PNNN, Bomassa, 10 juin 2006.</footnote>
En RDC, le code forestier de 2002 prévoit que 40 % de la redevance de superficie doit être affecté aux entités administratives décentralisées où l'exploitation se déroule, 25 % pour la province et 15 % pour la collectivité rurale (Diaw et Milo 2006, p. 40). Cette mesure n'est pas encore appliquée.

Il faut situer le mouvement d'institutionnalisation de la fiscalité forestière décentralisée dans le contexte des réformes forestières de la décennie 90 (Diaw, Oyono et Sangkwa 2006, p. 317-367). Les trajectoires de gouvernance qui sous-tendent l'effectivité de cette réforme invitent à mettre en perspective le lien entre les pouvoirs concédés aux populations locales dans la gestion des revenus forestiers et la recherche du bien-être.

## Les logiques de gouvernance des revenus forestiers décentralisés

Bien que la mise en place des systèmes de rétrocession d'une partie des revenus financiers issus de l'exploitation du bois et de la faune aux collectivités territoriales décentralisées et aux communautés villageoises soit lente, on observe tout de même une souscription plus ou moins générale des pays à cette approche. Elle se traduit par la mise en œuvre effective des mécanismes institués et des pratiques de gestion susceptibles de servir de référentiel pour une évaluation qualitative des expériences avancées, à partir de critères de rentabilité et de gouvernance : essentiellement la disponibilité effective des revenus rétrocédés, la pertinence et l'efficacité des institutions de gestion, la redevabilité et la reddition des comptes, la tangibilité des effets et des impacts socio-économiques.

### La disponibilité effective des revenus financiers rétrocédés

Les revenus arrivent-ils réellement à leurs destinataires ? La réponse est oui pour deux pays : le Cameroun et le Gabon. Les autres élaborent encore les mécanismes formels de gestion des revenus décentralisés.

Au Gabon, l'expérience pionnière de la CEB (Nguimbi et Nzang Oyono 2007 ; Nguimbi, Roulet et Nzang Oyono 2007 ; Massoukou 2007) porte sur le versement de 1 000 F CFA par mètre cube de grume exportée. Le fonctionnement du système repose sur des procédures simplifiées. Le comité de gestion a été remplacé dans chaque village par une association en charge de la gestion des revenus versés. Une clé de répartition territoriale en fonction des finages a été préférée au prorata du nombre d'habitants envisagé dans la convention. Les sommes générées sont distribuées sur la base des finages et gérées par les associations des villages. Au 15 août 2007, 779 479 247 F CFA ont été dégagés par la convention et distribués aux douze villages riverains.

La rétrocession est aussi effective au Cameroun. Cette effectivité concerne à la fois la quote part des communes et celle destinée aux communautés villageoises. Les paiements effectifs ont commencé à la fin de l'exercice 1996/1997 et se sont développés l'année suivante. En l'absence d'un cadre formel d'organisation de la gestion de ces revenus, en
particulier pour ceux destinés aux communautés villageoises, les autorités administratives locales, préfets et sous-préfets, d'une part, et les exploitants forestiers, d'autre part, ont développé des pratiques de distribution et de versement des fonds basées sur des paiements directs, en espèce et en nature, aux communautés, ou un paiement d'une partie en espèce à la commune et une contribution en nature aux populations locales. Dans cette logique, l'argent destiné aux communautés villageoises riveraines était remis de manière solennelle par les autorités administratives locales, au cours d'une réunion de tout le village, au chef du village ou au président du comité de gestion, en présence de l'exploitant forestier, des élus locaux, des élites et des partenaires locaux de développement. L'arrêté conjoint MINEFI-MINAT du 29 avril 1998 est venu changer cette orientation. Les fonds communautaires sont gérés par un comité de gestion présidé par le maire territorialement compétent. De 2000 à fin 2006, un montant de 40,5 millions F CFA<fnref n="10" /> a été rétrocédé aux communes et communautés.

A côté des redevances liées à l'exploitation du bois, les populations bénéficient aussi des revenus issus des zones de chasse affectées aux safaris. Les dispositions réglementaires le permettant sont déjà mises en application dans le sud-est et le nord du Cameroun (Noupa 2003, p. 8-11). Avant cette décision ministérielle, la convention de Mambélé du 08 juin 1999 avait déjà défini cette grille de partage des revenus fauniques entre l'Etat, les communes concernées et les communautés villageoises riveraines. Les montants générés sont significatifs même s'ils sont plus faibles que les revenus générés par l'exploitation du bois. Les revenus générés par les activités des ZICGC dans l'est de 2000 à 2004 ont été évalués à la somme globale de 42 815 094 F CFA.

## L'efficacité limitée des institutions de gestion des revenus forestiers locaux

La mise en œuvre des mécanismes de rétrocession des revenus fiscaux s'est traduite par des retombées encore marginales sur le développement local. Au Cameroun, par exemple, à peine 20 % seulement des revenus forestiers destinés aux communes et aux communautés sont effectivement investis dans les actions de développement local (Milol et Pierre 2000, p. 34). L'efficacité des institutions de gestion reste une préoccupation importante.

La création des comités de gestion des redevances forestières relève d'une autorité administrative déconcentrée, en l'occurrence les sous-préfets ou les chefs de district territorialement compétents. Placés sous leur tutelle, ils sont chargés, en principe, de l'adoption des programmes et plans de travaux et des budgets correspondants, de la répartition des ressources allouées aux projets en fonction des priorités et des revenus disponibles, du suivi et du contrôle de l'exécution des projets financés par les revenus destinés aux communautés villageoises. Ils se réunissent au moins une fois tous les trois mois. Les travaux sont ouverts aux personnes-ressources et aux représentants des administrations techniques invités en raison de leurs compétences. Ils ne peuvent valablement délibérer qu'en présence de plus de la moitié des membres et les décisions sont prises à la majorité simple. Ainsi, ils sont appelés à fonctionner comme des assemblées

<footnote n="10">10 Chiffres obtenus à la suite de la compilation des données reçues du Programme de sécurisation des recettes forestières du Cameroun, décembre 2007.</footnote>
paritaires, c'est-à-dire, comme des arènes de circulation de l'information et des instances de décision collective. Mais, en pratique, les comités de gestion sont davantage capturés par les maires, les conseillers et les receveurs municipaux qui influencent et contrôlent l'essentiel de leurs activités.

Dans l'expérience de la CEB au Gabon, la gestion du fonds de développement devait être confiée au départ à un comité de gestion, composé des représentants des administrations des eaux et forêts et de l'intérieur, du conseil départemental, de la CEB et d'un représentant par village. Ce comité était en outre chargé des opérations administratives, financières et comptables, c'est-à-dire, analyser et sélectionner les projets présentés par les villageois, adopter les budgets, autoriser les financements, suivre et contrôler l'exécution. Les critères d'éligibilité des projets envisagés étaient : l'adéquation du projet aux besoins réels et prioritaires des populations, le coût du projet par rapport au montant disponible dans la somme affectée au village et la possibilité éventuelle de création d'emplois. Une convention tripartite fut créée et intégrée dans le cahier des charges (art. 7) signé le 3 mars 2000 par le Ministre des forêts pour lui donner un caractère légal. Les partenaires de cette convention sont l'administration forestière (chargée de veiller à l'application de la loi et à la vérification de la redevance promise par la CEB), la CEB, les villages et les regroupements représentés par une association, élue, structurée, qui reste sous l'autorité des chefs de village, de regroupement et de canton.

Mais, en dépit de l'organisation de plusieurs missions de sensibilisation, les populations ont rejeté le comité de gestion jugé complexe. La CEB a proposé que l'argent soit versé sur la base des « zones villageoises ». Le bureau de l'association de chaque village serait chargé de la gestion de cet argent. Cette proposition a modifié le projet de la convention. Le comité de gestion a été remplacé dans chaque village par une association en charge de la gestion des fonds versés (Massoukou 2007, p. 19 ; Ondo 2000). Dans l'ensemble, les arrangements institutionnels autour de la gestion des revenus forestiers font la part belle aux élus locaux et aux lettrés, en particulier, les fonctionnaires retraités, les diplômés sans emploi retournés dans les villages et à quelques notabilités locales. Ils sont montés à la hâte, sans recul et sans suivre les démarches participatives nécessaires à l'adéquation sociale des comités créés. Ils n'ont pas un véritable ancrage local et une légitimité sociale établie. Ils consacrent l'émergence d'une élite forestière et marginalisent, dans la plupart des cas, les détenteurs traditionnels des pouvoirs sur les forêts. Ces mécanismes posent la question de la représentation démocratique légitime dans la gestion décentralisée des revenus forestiers. Ils privilégient les mécanismes d'auto-désignation et de cooptation en lieu et place des élections ouvertes. L'auto-désignation est développée par les chefs de village, les notables et les élites qui s'imposent dans les institutions de gestion des revenus forestiers. La cooptation est prégnante dans le choix des membres des comités de gestion des redevances forestières. Les maires, présidents des comités de gestion, cooptent des dépendants, des obligés, des parents et des clients pour s'assurer une allégeance infaillible dans la gestion des comités (Oyono et Efoua 2006, p. 157-160). Il s'en dégage une faiblesse des mécanismes de redevabilité et de reddition des comptes des responsables des comités de gestion. Le système retenu pour leur montage les conditionne à une redevabilité à l'endroit des autorités administratives et des élites politiques centrales, et très peu à une redevabilité, envers les communautés villageoises. Les acteurs locaux bénéficiaires des
responsabilités et des pouvoirs dans la gestion locale des revenus forestiers ne rendent pas compte de l'exercice de leurs pouvoirs aux populations villageoises et à l'Etat : les processus actuels de reddition des comptes et de contrôle des décisions en matière de gestion locale des revenus forestiers sont encore assez faibles et généralement inexistants (Nguiffo et Djeukam 2002, p. 32-35).

La gestion des zones d'intérêt cynégétique à gestion communautaire et des redevances fauniques rencontre les mêmes difficultés. Leur mise en place n'a pas encore suffisamment tenu compte de la complexité des structures sociales locales et de la lenteur de compréhension, d'adhésion et d'intégration de certains groupes sociaux, tels que les « Pygmées » Baka, dans les processus de modelage des normes et des dynamiques de gestion des espaces forestiers et des ressources de la biodiversité. Les femmes, les « Pygmées » Baka et les immigrants dits temporaires ne sont pas suffisamment représentés dans les comités de valorisation des ressources fauniques (COVAREF) (Njounan Tegomo 2003 ; Madingou 2004 ; Sayer 2004). Pourtant, ce sont des populations qui mènent d'importantes activités dans les forêts locales. L'indifférence apparente qu'elles manifestent aujourd'hui dans la gestion des ZICGC est une forme de contestation et de rejet des mécanismes de représentation socio-ethnique mis en place par les techniciens et les leaders villageois (Madingou 2004).

Toutefois, les problèmes de gouvernance n'ont pas totalement empêché des réalisations socio-économiques tangibles dans certaines régions. La gestion locale de revenus a généré des effets socio-économiques qui n'auraient pas existé si ces réformes n'avaient pas été entreprises. A titre d'exemple, l'expérience de la CEB a contribué à l'amélioration de l'habitat dans les villages bénéficiaires et à la mise en place des infrastructures et des équipements sociaux (construction d'une école à Otoundou, d'un dispensaire à Ondzeye et des foyers culturels à Otoundou et Ossélé, achat des antennes paraboliques avec abonnement Canal+ France, des maillots des équipes de football, des tronçonneuses, la réparation des groupes électrogènes. A cela il faut ajouter les assistances sanitaires, les soutiens en cas de décès, la réhabilitation de cimetières, les prêts sans intérêts pour certains membres des communautés villageoises. Les maisons sont construites et adaptées. Les travaux sont exécutés soit par un entrepreneur, soit par les villageois organisés en équipe de tâcherons avec une rémunération journalière (Massoukou 2007, p. 22 ; Nguimbi, Ntountoume et Nzang Oyono 2006). Les réalisations sociales dans les communautés bénéficiaires des revenus forestiers portent essentiellement sur les infrastructures sociales, l'acquisition et la gestion des forêts communautaires. Dans la même dynamique, une étude récente de la gestion de la redevance forestière annuelle dans le village de Djolempoum, dans la commune rurale de Mindourou, dans le département du Haut-Nyong, à l'est du Cameroun, confirme ces tendances (Mbetoumou et al. 2006).

La situation semble plus négative en ce qui concerne l'investissement des fonds issus de la gestion de la faune au Cameroun. Il se dégage une dynamique de bureaucratisation perceptible dans la répartition et la gestion des fonds des COVAREF. Ce tableau montre que plus de 50 % des revenus des COVAREF sont consacrés au fonctionnement et à la construction des sièges et le reste à la réalisation des infrastructures sociales communautaires.
<figure><img src="image_24.png" /><figcaption>Figure 9.1 Champs d'affectation des 10 % de la RFA dans le village de Djolempoum</figcaption></figure>

Source : Mbetoumou et al. 2006

<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>Figure 9.2 Distribution en pourcentage des allocations des fonds COVAREF à l'Est par domaine</figcaption></figure>

Source : Bigombe et Nguetti 2006

En dépit de ces réalisations tangibles, les effets attendus en termes de transformation des sociétés locales restent faibles dans plusieurs villages, tout comme les retombées sur leur développement. Les stratégies individuelles d'accaparement et les problèmes de gouvernance conduisent à la mauvaise gestion de ces revenus. Au Cameroun, à peine 20 % des fonds destinés aux communes et aux communautés villageoises sont effectivement investis dans les actions de développement local (Milol et Pierre 2000, p. 34). Les anciens et les nouveaux « big men » locaux utilisent ces fonds pour asseoir la constitution de leurs patrimoines privés (Laurent 2000, p. 169-181) et la faiblesse de la planification locale fait le reste. Les gestionnaires locaux semblent reproduire le modèle prédateur étatique caractérisé par la fréquence des détournements de fonds (Karsenty 1999). Le schéma camerounais actuel de gestion locale des revenus forestiers met en scène une alliance prédatrice et clientéliste entre l'Etat central, les collectivités territoriales
décentralisées et les comités de gestion des redevances forestières, entre le pouvoir et les notables politiques locaux. Les ressources financières dérivant de la rente forestière et affectées aux collectivités et aux communautés locales sont privativement appropriées (Nguiffo 2001, p. 14), à travers l'intégration des comptes communautaires (10 % de la RFA) aux comptes communaux, la surfacturation des travaux, des retenues abusives et des taxes imaginaires ou un simple détournement des fonds.

Un sentiment de frustration, de découragement et de désarroi traverse aujourd'hui les régions forestières camerounaises bénéficiaires des revenus forestiers. Ceci invite à relativiser les possibilités de développement des communautés villageoises à partir de l'exploitation des ressources forestières. Au stade actuel, les pertes économiques, culturelles, sociales et matérielles engendrées par l'exploitation forestière industrielle sur les forêts utilisées coutumièrement ne semblent pas compensées par les bénéfices collectifs. Ainsi, par exemple, de nombreuses familles de populations Pygmées vivant pourtant dans la mouvance des régions bénéficiaires de revenus forestiers locaux vivent dans la misère et le dénuement. L'expérience gabonaise pose, quant à elle, des problèmes de redistribution et d'accès équitable aux bénéfices entre et au sein des villages, à court et à long terme. Il apparaît clairement que le modèle de gestion basé sur le finage devient un facteur limitant pour le choix des projets. Les villages dont les finages sont peu exploités ne peuvent pas se permettre de grands travaux. Les disparités des surfaces forestières exploitées par l'entreprise conduisent aux disparités dans l'affectation des fonds et des investissements sociaux. Au sein des villages, le choix de la construction des cases d'habitation a fait l'unanimité, compte tenu de son importance dans la construction des identités locales. Leur répartition ne se fait pas de manière individuelle, mais sur la base du nombre de familles résidentes dans le village et selon leur taille. La pratique courante est l'attribution d'une maison à chaque famille, ensuite l'option a été prise de rajouter une seconde aux familles nombreuses. Massoukou relève que « la répartition à l'intérieur des villages n'est pas tout aussi équitable. Comme le dit le secrétaire général de l'association d'Otoundou : « le partage n'était pas équitable parce que certaines familles se sentaient défavorisées. Cela a entraîné des bruits dans le village. Pour que cela soit équitable, il fallait aux moins deux cases par famille sans tenir compte du nombre de personnes par familles. Il nous fallait 40 cases et non 30 ». Dans la mesure où la forêt est un bien collectif, ils estiment avoir tous les mêmes droits sur les bénéfices générés de son exploitation, par conséquent, si le choix est fait de construire deux cases par familles, toutes les familles quelle que soit la taille devraient pouvoir en bénéficier » (Massoukou 2007, p. 33).

Le favoritisme, le clientélisme et le manque de transparence dans le partage sont des obstacles à la gestion équitable des investissements sociaux. Les insatisfactions et les frustrations enregistrées génèrent des conflits au sein des communautés villageoises. Ces conflits mettent en relief les problèmes ayant trait au manque de représentativité dans la composition des bureaux des différentes composantes des villages, surtout dans les cas de regroupement, l'envie d'une autonomie de gestion de certains villages regroupés : « depuis que je vis ici, je n'ai jamais su que le village de Mbomo-Nkomo existait, mais dès que l'on a parlé d'argent de la forêt, Mbomo-Nkomo a réapparu... Le bureau est presque constitué d'une même famille et les disputes augmentent entre les membres à cause de
l'argent et cela divise la famille », le manque de transparence dans la gestion des fonds par les membres des bureaux des associations et le retard dans l'exécution des travaux de construction des maisons souvent perçu comme le résultat du détournement des fonds.

## Conclusions

La gouvernance des revenus forestiers affectés aux communautés villageoises se matérialise progressivement en Afrique centrale. Elle emprunte diverses trajectoires et modalités en fonction des réalités politiques et sociales de chaque contexte. Les Etats n'ont pas fait les mêmes choix dans la construction et la mise en œuvre des mécanismes de rétrocession. Mais, une certaine convergence des pratiques, des résultats et des contraintes est manifeste. Il en est ainsi de l'imprégnation patrimonialiste et clientéliste des logiques de gouvernance des revenus forestiers locaux et du « besoin d'Etat » (efficacité, légitimité, sécurité) qui en résultent, tant dans l'articulation du centre à la périphérie, que dans la réception locale des bénéfices des réformes. Les rythmes sont lents, les mutations normatives incomplètes et les résultats insuffisants. Ce ne sont pas tant les principes qui sont inadaptés, ni les gestionnaires intrinsèquement improductifs. C'est plutôt l'aménagement du politique qui accompagne les réformes qui est plus complexe et insaisissable qu'on ne l'avait imaginé.

De plus, les réformes en cours se déploient dans un contexte de transitions multiformes, difficiles et parfois chaotiques, allant du monopole des Etats sur la gestion des ressources naturelles vers l'implication et la responsabilisation mesurées des populations locales et des sociétés civiles. La rapidité des changements normatifs voisine avec l'inertie et les pesanteurs de l'action publique. Le changement des modes de gestion et de gouvernance n'est pas radical. Passer des logiques de gestion exclusiviste et clientéliste, plus ou moins caractéristiques des trajectoires du jeu forestier en Afrique centrale, à des dynamiques de construction du développement local, avec une participation et une responsabilisation des communautés villageoises prendra du temps. Pour la bonne et simple raison que les mutations attendues ne relèvent pas exclusivement du seul domaine de la gestion forestière et des seuls enjeux locaux (Pierre 2006, p. 95-104). Elles s'inscrivent de manière plus large dans le champ du politique et des rapports complexes entre le local, le national et l'international, toutes dimensions minorées dans la construction et la mise en œuvre des réformes décentralisatrices. Les formes d'échange, de transaction et de rapports sociaux qui se tissent et s'expriment autour de la gestion des revenus forestiers décentralisés questionnent au premier chef les rapports sociaux autour des ressources naturelles et l'autoritarisme des Etats d'Afrique centrale. Les relations politiques qui lient le centre du pouvoir au niveau local autour de la gestion forestière génèrent des comportements stratégiques qui hypothèquent la capacité vertueuse des réformes.

Les réformes doivent être adaptées aux contextes sociaux de l'Afrique centrale, en particulier, à la complexité des rapports politiques et à la puissance des réseaux qui lient les sociétés locales aux centres de décision politique en contexte de décentralisation (Karsenty 1999, p. 158). Le rôle de la « décentralisation démocratique » (Manor 1999) dans l'accompagnement de ces mutations reste crucial. On sait déjà, comme le souligne Dele Olowu que « la décentralisation se heurte à deux grands problèmes politiques.
Le premier tient au fait que les dirigeants politiques et administratifs ne sont pas prêts
à partager le monopole du pouvoir hérité de la période coloniale (...). Un deuxième
dilemme politique est celui de la confiscation du pouvoir par l'élite locale. Dans de
nombreux cas, ce sont ces élites locales, plutôt que les groupes les plus vulnérables qui
confisquent le pouvoir décentralisé (...) En l'absence de réformes institutionnelles,
politiques, économiques plus ambitieuses, la décentralisation démocratique serait une
contradiction car l'amélioration de la fonction d'allocation ne peut se concrétiser que
si les administrations locales sont redevables de leurs actes devant les citoyens et ont la
capacité d'exécuter leurs fonctions » (Dele Olowu 2001).

L'instrumentalisation des potentialités et des opportunités offertes par les processus de décentralisation enclenchés en Afrique centrale (Sawadogo 2001, p. 234-264), et dont la prétention est de faire éclore des espaces publics locaux, de générer de nouvelles approches de gestion des biens collectifs et de réinventer de nouvelles citoyennetés, peut ouvrir le champ à des transformations vertueuses au plan de la gestion des affaires locales, donc des revenus forestiers locaux. Celles-ci pourraient s'inscrire dans la dynamique de la révision des mécanismes institués, pour ancrer les institutions de gestion dans la réalité sociologique des sociétés locales et s'assurer que les bénéfices financiers affectés aux communautés villageoises riveraines arrivent effectivement au village, par l'instauration d'une gestion séparée dans laquelle des institutions communales géreraient la quote-part communale et les institutions authentiquement villageoises la quote-part villageoise (Mbarga 2005) ; la systématisation de la représentation démocratique légitime dans les institutions de gestion des fonds pour garantir la redevabilité – la possibilité de rendre compte de sa gestion – des gestionnaires devant l'Etat et les populations et sanctionner les gestionnaires indélicats (Oyono et Efoua 2006, p. 147-182 ; Ribot 2007) L'enjeu, pour faire advenir le meilleur, réside dans la diffusion de l'Etat de droit, à partir de la refondation de la citoyenneté, qui elle-même suppose une redéfinition des droits et des responsabilités des citoyens dans leurs rapports politiques entre eux-mêmes, comme dans leurs rapports avec les Etats et leurs ramifications.

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# Chapitre 10

## Les gouvernements locaux et la gouvernance des ressources forestières au Mali

### Fiscalité et gestion participative décentralisée des ressources forestières dans la commune rurale de Siby

B. Kassibo

### Résumé<fnref n="1" />

Ce papier traite des réformes intervenues en 1995 au Mali, en matière de législation forestière et leurs effets induits sur les plans politique, économique, social et environnemental. Cette innovation portant sur la réalisation d'une expérience dite de « gestion participative décentralisée » visait la mise en place d'une décentralisation fiscale basée sur une régulation de l'exploitation marchande du bois énergie par le marché, grâce à l'instauration de taxes différentielles sur la coupe, en fonction des différents statuts alloués à la ressource. Elle a ouvert de larges opportunités aux communautés rurales en les impliquant dans cette activité, grâce à l'implantation des marchés ruraux de bois, qui visait à les faire bénéficier financièrement de la redistribution de cette nouvelle rente forestière. Cependant elle s'est réalisée au détriment des collectivités territoriales qui en ont été en partie exclues, tout comme les communautés rurales. Ces dernières se sont vues privées des bénéfices escomptés par toute une série de stratagèmes élaborés par les décideurs institutionnels et leurs alliés. L'analyse proposée consiste à identifier les différents types d'arrangements institutionnels, à déterminer les pouvoirs détenus par les acteurs et les rôles qui leur sont dévolus, afin d'évaluer l'impact de l'échec de cette réforme sur la démocratie locale et la gestion durable et équitable des ressources forestières. En clair, cet article est une interrogation sur les conditions d'une bonne gouvernance et d'une redistribution équitable des taxes forestières au Mali. Des recommandations sont formulées en vue de l'implication effective des collectivités décentralisées et des

<footnote n="1">1 Cet article résulte d'un travail de recherche anthropologique effectué dans la commune rurale de Siby et portant sur les marchés ruraux de bois énergie, qui a été financé par le CIRAD – auquel nous exprimons toute notre gratitude – dans le cadre du programme de recherche comparative : Action Thématique Programmée/ Ressources Naturelles-Populations (ATP /RN-POP) d'une durée de trois ans (2004–2006), basé sur « l'Etude des transferts de gestion des ressources naturelles de l'Etat aux collectivités locales en Afrique de l'Ouest : Niger, Mali, Sénégal ». Plusieurs séjours ont été effectués sur le terrain pendant trois ans, dans le cadre de l'encadrement de mon doctorant Seydou Kéita, que je remercie par ailleurs de m'avoir fourni nombre d'informations complémentaires. J'adresse par ailleurs mes remerciements à Jesse Ribot (WRI) qui a été l'initiateur et le superviseur du programme de recherche « Décentralisation et environnement ». Nous avons bénéficié d'un financement de son institution pour finaliser nos recherches.</footnote>
communautés rurales dans la gestion des ressources forestières – des bénéfices issus de leur exploitation – et du rétablissement de l'équilibre dans la redistribution des taxes issues de l'exploitation des massifs forestiers villageois.

## Introduction

La dernière décennie du siècle dernier a été caractérisée partout dans le monde par l'avènement de la démocratie libérale et la décentralisation. L'Afrique n'a pas échappé à ce raz de marée. Ces réformes, qui répondaient à des impératifs d'ordre économique, politique, administratif et social, n'ont pas toutes été synonymes de succès. Bien au contraire, plusieurs pays africains, qui ont été contraints de les entreprendre sous la pression des bailleurs de fonds, rechignent toujours à transférer aux acteurs locaux des pouvoirs et les ressources nécessaires à la gestion de leurs ressources naturelles et des affaires locales (Ribot 2004). Bien plus, ils s'arragent à retirer d'une main les avantages qu'ils avaient été contraints de concéder de l'autre.

Le gouvernement malien, fortement encouragé par les donateurs étrangers au nombre desquels on retrouve la Banque Mondiale, a entrepris une réforme de fond dans le cadre de la législation en matière de gestion des ressources forestières. Cette entreprise visait à déléguer à des collectivités décentralisées ou à des communautés villageoises des pouvoirs et des ressources en matière de gestion forestière. L'Etat a plutôt porté son choix sur les communautés villageoises en leur délégant l'exploitation marchande des massifs villageois grâce à la création de près de trois cents marchés ruraux de bois énergie sur son territoire. Cette expérience, qualifiée de « gestion participative décentralisée des ressources forestières », s'est réalisée sans la participation des communes qui ont été tenues à l'écart par les promoteurs du projet « Stratégie Energie Domestique » chargés d'exécuter ce programme. Contrairement à ce que prévoyaient les textes, l'expérience a abouti à l'exclusion des communautés villageoises des bénéfices tirés de l'exploitation des ressources forestières. Elle s'est aussi traduite, d'une part, par un important manque à gagner des collectivités décentralisées, liée à l'amenuisement de leur quote part dans la redistribution des ressources et, d'autre part, par un déficit de légitimité dans la gestion d'une ressource qui ne leur a pas été officiellement transférée.

On montrera que cette expérience s'est limitée à une simple privatisation de la gestion des ressources et à une déconcentration de la collecte des taxes. Une étude des marchés ruraux de bois réalisée dans la commune rurale de Siby nous servira à développer une argumentation en trois points :

* d'abord, l'analyse du contexte politique, économique et social dans lequel se situe la réforme ;

* ensuite, celle du cadre juridico-institutionnel dans lequel s'inscrivent la stratégie des donateurs et la politique de l'Etat ;
* enfin, la dynamique des acteurs face aux nouveaux enjeux liés à cette réforme et les conséquences de son échec sur la gouvernance démocratique, la société civile et le développement local.

## Contexte : La décentralisation malienne

Elle est intervenue à la faveur des changements politiques de mars 1991 qui l'ont instaurée ainsi que la démocratie multi-partisane. Initiée par la Mission de décentralisation en 1993, elle a abouti à la naissance des collectivités décentralisées en 1996 (703 communes, 58 cercles, 8 régions et le district de Bamako). Ce n'est qu'en 1999 que les organes délibératifs et exécutifs de ces différentes entités ont été mis en place. L'évènement le plus attendu par les responsables des collectivités décentralisées, est le transfert des compétences et de ressources en matière de gestion forestière. Jusqu'à présent, l'Etat malien n'a effectué aucun transfert dans ce domaine. C'est une contrainte forte pour le processus de décentralisation, surtout pour la gestion environnementale. Absentes lors de l'implantation des premiers marchés de bois énergie, les collectivités décentralisées ne sont toujours pas associées à leur gestion et ne bénéficient que d'une infime part dans la redistribution des revenus. Ceci fait suite à la volonté des décideurs institutionnels de se réapproprier les avantages concédés antérieurement par la législation forestière, laquelle a été réaménagée à cette fin.

## La commune rurale de Siby

Son existence date de 1996 et elle en est à sa seconde mandature. A l'instar des autres communes rurales du Mali, la vie politique locale, fortement marquée par la lutte des partis politiques, n'échappe pas à l'influence prépondérante des autorités traditionnelles sur le choix des candidats et leur élection au sein des organes communaux (conseil et bureau communal).

Située à une cinquantaine de kilomètres à l'ouest de Bamako, la commune relève du cercle de Kati qui est inclus dans la région administrative de Koulikoro. Les Malinké constituent la majorité de la population, à côté d'autres ethnies minoritaires. La commune comprend 21 villages dont 4 ont plus de 1 000 habitants. Pour un effectif global d'environ 20 287 habitants, la ville de Siby compterait environ 5 094 habitants, soit le quart de la population totale de la commune.

1. Le parc forestier

Il existe 2 grandes forêts dans la commune : celle de Wanda (classée patrimoine mondial) et celle de Keniébaoulé dont une partie s'étend sur la commune de Néguéla. La forêt est essentiellement constituée de formations ligneuses et herbacées. La forêt claire ou savane boisée et la savane arborée ou arbustive constituent les
principales formations végétales. On retrouve aussi quelques forêts galeries le long des cours d'eau.

2. La dynamique de l'exploitation forestière

L'exploitation marchande des ressources forestières, instaurée par le régime colonial français à travers l'octroi de concessions forestières, l'imposition du permis de coupe ainsi que l'implantation récente des marchés ruraux de bois, a contribué à l'accroissement de leur valeur marchande et a transformé les usages et les représentations des populations à l'égard à la forêt. L'exploitation du bois et du bambou donne lieu à une intense activité dans 80 % au moins des villages de la commune. Les forêts ont été soumises depuis des décennies à une exploitation intense de la part de ces exploitants.

Il n'y a pas de forêt de type contrôlé<fnref n="2" /> dans la commune. La forêt est soumise à deux modes d'exploitation. D'abord celle de type incontrôlé qui s'étend à toutes les formations ligneuses qui n'ont fait l'objet d'aucune délimitation ni aménagement. Leur exploitation est conditionnée à l'octroi d'un permis de coupe aux usagers par les Services de la conservation de la nature. A l'avènement des marchés ruraux de bois, il a été procédé à la délimitation de certains massifs qui ont acquis le statut d'exploitation orientée. C'est à partir de 1997 que la cellule combustible ligneux, organe d'exécution de la stratégie énergie domestique (SED), a procédé à la mise en place de marchés ruraux de bois dans 7 villages de la commune en vue de l'approvisionnement des grands centres urbains (Bamako) en bois et charbon. Sur les 7 marchés, seuls 2 étaient encore fonctionnels. Nous avons choisi comme sites d'étude trois d'entre eux ; dont deux encore fonctionnels (Kaka et Konkani) et un, non fonctionnel (Dogoro).

## La stratégie des donateurs et la politique de l'Etat

La chute de la deuxième république a favorisé l'émergence de la démocratie libérale, de la décentralisation et l'établissement d'un climat favorable aux réformes. Le cadre législatif et réglementaire existant était dominé par le monopole de la gestion des ressources naturelles par l'Etat. Le code forestier de 1986, très répressif, excluait les communautés rurales de toute exploitation forestière marchande, soumise à l'achat de permis de coupe officiels. Cette politique a échoué et a conduit à une dégradation sévère des ressources forestières, dans l'indifférence des communautés rurales. La Banque Mondiale a ainsi profité du climat favorable établi pour pousser l'Etat malien à entreprendre de nouvelles réformes visant à faire mieux participer les ruraux à l'exploitation de leurs forêts. Cependant les gestionnaires officiels des forêts n'étaient pas décidés à se laisser dépouiller de leurs privilèges. D'où les résistances exprimées à l'égard de tout changement.

<footnote n="2">2 Les exploitations de bois sont dites : de type contrôlé quand elles sont faites à partir des forêts délimitées et aménagées ; de type orienté quand elles sont faites à partir de forêts délimitées mais non aménagées et enfin de type incontrôlé quand elles sont faites à partir de forêts non délimitées et non aménagées.</footnote>
Une réforme imposée

Après 1991 et la chute de Moussa Traoré, les partenaires au développement du Mali vont profiter de cet environnement apparemment favorable pour orienter la politique forestière de la troisième république vers une exploitation marchande des ressources ligneuses par les communautés rurales. « La décentralisation fiscale », qui consiste en la perception et la redistribution de la taxe forestière au niveau local, est présentée par la Banque Mondiale comme l'outil indispensable à la réalisation de cette nouvelle politique visant le retrait de l'état de l'exploitation commerciale. L'expérience de gestion décentralisée des ressources grâce aux marchés ruraux de bois, considérée comme « réussie » au Niger, a incité les donateurs à dupliquer cette approche au Mali (Noppen et al. 2004). Pour la Banque Mondiale, il s'agissait d'intégrer le secteur privé dans l'exploitation par le biais d'une gestion dite communautaire. En légitimant le rôle des marchés ruraux de bois dans l'approvisionnement des villes en bois énergie, ceux-ci deviennent des acteurs incontournables dans l'exploitation forestère.

Un cadre juridico-institutionnel inadapté

Malgré l'existence de ce climat politique favorable caractérisé par la mise en œuvre progressive de la décentralisation, la réflexion entamée au Mali depuis 1991 n'a finalement abouti qu'en 1997, avec la création des premiers marchés ruraux de bois par la SED. Il a fallu attendre 1995 pour assister à un changement du cadre juridico-institutionnel environnemental existant datant de 1986 et l'apparition de nouvelles lois plus conformes à l'esprit de la décentralisation. Cependant, cette tentative de réforme s'est heurtée à une vive résistance de la part du ministère de l'environnement, de la Direction nationale du service forestier, des agents de la stratégie énergie domestique (SED), et des commerçants transporteurs de bois. Trop de privilèges et d'intérêts étaient menacés par cette réforme. La réforme signifiait pour les commerçants transporteurs la fin de leur libre accès aux massifs villageois désormais contrôlés par les marchés ruraux de bois énergie. Pour les agents forestiers, cela signifiait la perte de leur monopole en matière d'aménagement technique (délimitations et inventaires des massifs) ainsi que la fin de la répression policière et d'abus commis sur les populations. La localisation des organes dirigeants de la SED dans un autre ministère – celui de l'Energie et des Mines – et l'autonomisation financière du projet, créait un conflit de compétence dans l'administration des ressources forestières. Quant aux agents de la SED, majoritairement composés de forestiers, l'idée de faire participer les communautés rurales à la perception de la ristourne était synonyme de corruption morale (voir infra).

C'est dans ce contexte que la stratégie énergie domestique a vu le jour au Mali, après
l'adoption des lois de 1995 relatives à la création des marchés ruraux, suivies de deux
décrets d'application en 1995 et 1998.<fnref n="3" />

<footnote n="3">³ Il s'agit des décrets n° 95-422/P-RM et n° 98-402/P-RM du 17 décembre 1998 fixant le taux et la répartition des taxes perçues à l'occasion de l'exploitation du bois.</footnote>
## La philosophie des donateurs

Parmi les bailleurs de fonds de la SED, l'un des plus importants était le service de la coopération néerlandaise auquel étaient associés la Banque Mondiale et plusieurs autres organismes bi et multilatéraux. L'approche projet était recommandée par les donateurs. Ils ont privilégié le village, considéré comme l'entité sociale la plus apte à réaliser la participation populaire. Ceci en accord avec une approche fondée sur l'idéologie « participative », laquelle considère les communautés villageoises comme les gestionnaires légitimes des ressources naturelles (voir supra). On peut qualifier de populiste cette démarche qui favorise les communautés villageoises au détriment des autorités démocratiquement élues. Cette attitude traduit un manque d'intérêt envers la dimension démocratique de la décentralisation, cette dernière étant considérée comme une simple technologie institutionnelle. Ceci s'accompagne d'une méfiance envers les élus communaux, auxquels les bailleurs hésitent à confier des responsabilités dans la gestion environnementale, au même titre que l'Etat malien. Nous sommes donc en présence d'une privatisation collective des ressources forestières au profit des communautés, et c'est ce qui explique la non intégration entre le processus de décentralisation et la dévolution des responsabilités de gestion environnementale aux représentants des collectivités territoriales.

## La mise en œuvre de la réforme : la stratégie énergie domestique

La philosophie de la SED repose, selon ses promoteurs, sur trois principes, à savoir : assurer le développement durable en préservant le capital ligneux pour les générations futures ; transformer les communautés rurales en gardiennes de la ressource et décentraliser la fiscalité par la perception directe par des particuliers de taxes officielles. Elle dénote un changement notable dans la perception de l'Etat des populations rurales dont les mérites sont reconnus et les droits réhabilités en matière de gestion forestière.

Le projet s'appuie sur quatre outils principaux qui sont : (1) les schémas directeurs, en tant qu'outil de planification territoriale et d'exploitation forestière ; (2) la mise en œuvre des marchés ruraux de bois (MR) par des opérateurs privés (bureaux d'étude) qui procèdent à la mise en place d'aménagements forestiers ; (3) le suivi environnemental ; (4) le nouveau cadre réglementaire et fiscal.

Les organes de la SED, à cheval sur deux départements ministériels se composent : de l'unité de pilotage de la stratégie (UPS) au premier niveau. Au second niveau, il y a : la cellule énergie domestique (CED) chargée d'appliquer la SED dans le domaine de la demande en bois énergie puis la cellule combustible ligneux (CCL) qui est chargée d'appliquer la SED dans le domaine de l'offre de bois énergie. La CCL définit et met en œuvre les schémas directeurs d'approvisionnement en bois énergie des grandes villes du Mali. C'est elle qui a la responsabilité du contrôle et suivi des marchés ruraux ainsi que du suivi environnemental.
## Les marchés ruraux de bois énergie

La structure rurale de gestion (SRG) de bois est une organisation de producteurs ruraux de bois agréée par les autorités, en vue d'approvisionner un marché rural de bois et le marché rural de bois est un lieu de vente créé par une structure de gestion de bois agréée.

Le marché rural doit contribuer à l'amélioration des conditions de vie des populations rurales à travers des revenus réguliers et substantiels. Trois objectifs lui sont assignés, à savoir : l'approvisionnement régulier et durable en bois énergie des populations urbaines ; la gestion rationnelle, technique et commerciale des forêts par les membres des SRG; et le renforcement de leur capacité de négociation des prix vis-à-vis des commerçants transporteurs.

### Les organes des marchés ruraux comprennent :

1. L'assemblée générale est l'organe de décision.

2. Le bureau de la SRG est l'organe d'exécution, tandis que l'assemblée générale est l'organe de décision et d'orientation. A travers les attributions de ses membres à savoir le contrôle, la représentation, la trésorerie, la surveillance de l'état des coupes, l'intégration des femmes et des éleveurs et le contrôle financier, le bureau détient en fait les attributs essentiels du marché rural. Dans la pratique il a fini par s'y substituer, reléguant l'assemblée générale au second plan. Voyons maintenant comment ils fonctionnent dans la réalité.

### Mode de fonctionnement des marchés ruraux

L'assemblée générale est l'organe de décision de la SRG et le bureau n'est que l'organe qui exécute les décisions émanant de cette assemblée. Théoriquement, le dernier est donc subordonné au premier. Cet organigramme, imposé par le projet SED, n'a pas résisté à la réalité des faits. D'abord, l'assemblée générale, qui doit se réunir une fois l'an et peut le cas échéant, provoquer une réunion extraordinaire de ses membres, est rarement réunie. Elle demeure donc un organe virtuel. Le bureau étant élu pour un an, cette périodicité n'a jamais été respectée nulle part, et leurs membres sont devenus permanents de facto. La visibilité du bureau s'effectue au travers de ses activités quotidiennes et son président sert d'interface avec les intervenants extérieurs : SED, CCL, opérateurs privés, autorités communales, agents forestiers, techniciens, visiteurs, etc. Ceci a accentué sa représentativité à l'extérieur. Le conseil de village (chef et conseillers), malgré la présence des membres de leurs familles au sein du bureau, ne peut le contrôler entièrement. Cette situation de monopole va le desservir auprès de l'assemblée villageoise.

L'implantation des marchés ruraux de bois dans la commune rurale de Siby répondait effectivement au souhait des communautés locales de prendre en main l'exploitation marchande de leurs ressources forestières. Cependant, si cela est justifié sur le fond, le mode d'intervention est contestable. Nous considérons que c'est une approche techniciste qui a été privilégiée, au détriment d'une approche sociologique. Ceci est lié à l'approche du projet visant à privilégier un groupe d'individus (SRG) par rapport à l'ensemble de la
communauté villageoise. Il en résulte donc un manque de légitimité et de représentativité de cet organe, qui a tendance à défendre ses propres intérêts (ceux des bûcherons) et non ceux de la collectivité. La forêt villageoise, avant la colonisation, était vouée à une exploitation communautaire et l'accès était libre pour tous les ressortissants. Les membres du bureau de la SRG sont loin de représenter la majorité de la population mais, de par sa fonction, cet organe est apparu comme le véritable gestionnaire de la forêt villageoise que les autres villageois considéraient comme un bien collectif. Lorsque les marchés ont été mis en place, les autres habitants du village, les notables et la chefferie, qui considéraient le bûcheronnage comme une activité dévalorisante, ont fini par percevoir les enjeux financiers qui y sont attachés. Dès lors, ils ont cherché à le contrôler en y envoyant leurs proches, mais aussi en revendiquant la propriété de la forêt et en prétextant qu'elle avait été rétrocédée à l'ensemble de la communauté.

## La dynamique des acteurs : les groupes stratégiques

La loi n° 95-003 du 18 janvier 1995, qui a consacré la création des structures de gestion et l'exploitation des ressources ligneuses, a changé le statut de la ressource et induit des changements notoires dans les pratiques et les systèmes de représentations populaires. Les marchés ruraux, en tant qu'éléments clés de cette politique, constituent des enjeux importants : ils impliquent la participation d'une multitude d'acteurs en concurrence, qui sont autant d'usagers de la ressource, détenteurs ou non de pouvoirs légaux ou légitimes. En ce sens, ils constituent une « arène » du jeu politique. Cependant, ces groupes d'acteurs ne sont ni homogènes ni statiques. Ils se constituent et se défont au gré des circonstances en groupes stratégiques autour d'intérêts communs. Ces groupes sont : l'Etat, représenté par le Service de la conservation de la nature, la CCL, représentant la Stratégie énergie domestique, le conseil communal, les autorités traditionnelles, les organes du marché rural (Assemblée villageoise et SRG), les commerçants privés, les étrangers (charbonniers), les groupements de jeunes.

## Le groupe des opposants à la réforme

### Le lobby : commerçants-SCN-SED à l'œuvre

Le lobby s'est manifesté d'abord par une opposition tenace à la nouvelle réforme forestière, tendant à faire avorter la promulgation des lois 95-003 et 95-004. Le renforcement du pouvoir des communautés rurales sur les forêts villageoises marquait en quelque sorte la fin des privilèges pour certaines composantes de ce lobby tels que les commerçants transporteurs et les agents forestiers (voir supra). Les villageois n'avaient plus à souffrir des tracasseries d'antan et commençaient à percevoir le sens de leur nouvelle responsabilité dans la gestion du patrimoine forestier. Grâce à l'intervention des donateurs, l'intervention des membres du lobby n'a pas pu empêcher la promulgation des lois de 1995.
## L'exclusion des SRG de la répartition des taxes et la mise à l'écart de la commune

Lorsque le décret n° 95-422/P-RM a été promulgué, le lobby des opposants à la réforme, évoqué ci-dessus, s'est acharné à le rendre inopérant, privant ainsi les SRG de la perception légale des revenus.

Lors de la campagne de sensibilisation qui a précédé la mise en place des marchés ruraux, l'attribution de revenus aux SRG figurait bien dans le programme et les populations en avaient été informées, mais elle disparut par la suite des documents. En effet, le décret n° 95-422/P-RM fixant le taux et la répartition des taxes perçues à l'occasion de l'exploitation du bois<fnref n="4" /> intégrait les SRG qui devraient bénéficier de 40 % de ristourne sur les taxes perçues en zone orientée et 60 % en zone contrôlée. La commune, au titre de bénéficiaire de la taxe d'exploitation percevait elle aussi une part importante des revenus : 50 % en zone incontrôlée, 40 % en zone orientée et 30 % en zone contrôlée (voir tableau 10.1).

<table><caption>**Tableau 10.1** Décret n° 95-422/P-RM fixant le taux et la répartition des taxes perçues à l'occasion de l'exploitation du bois</caption><thead><tr><td>Exploitation</td><td>Incontrôlée</td><td>Orientée</td><td>Contrôlée</td></tr></thead><tbody><tr><td>Structure rurale de gestion</td><td>-</td><td>40 %</td><td>60 %</td></tr><tr><td>Commune rurale</td><td>50 %</td><td>40 %</td><td>30 %</td></tr><tr><td>Etat</td><td>50 %</td><td>20 %</td><td>10 %</td></tr></tbody></table>

Paradoxalement, avant le fonctionnement effectif des collectivités décentralisées et sans que les SRG puissent être remises dans leur droit, un autre décret, celui n° 98-402/P-RM du 18 décembre 1998, abrogeait le premier et les excluait définitivement de toute perception de ristourne. La commune, de son côté, voyait sa part réduite à la portion congrue : désormais, au lieu des 50 % prévus par le premier décret, elle ne perçoit plus rien sur l'exploitation en zone incontrôlée et au lieu de 40 % initialement prévus en zone orientée, elle n'en perçoit plus que 5 %, tandis qu'en zone contrôlée, le taux baisse de 30 % à 10 %. L'Etat, à travers ses organes et ses services, s'octroie désormais la part du lion, percevant la totalité des revenus en zones incontrôlée soit 100 % (voir tableau 10.2).

Ainsi donc, en abrogeant le premier décret pour le remplacer par un autre plus restrictif, les représentants de l'Etat malien ont retiré d'une main ce qu'ils avaient théoriquement concédé de l'autre. La SED a ainsi privé les SRG d'une source de revenus importants. Fait étonnant, la mise en place des marchés ruraux par la CCL s'était effectuée entre 1996 et 1997, au moment où le décret 95-422/P-RM n'avait pas encore été abrogé par celui de 1998, mais il ne leur a pas été appliqué. Autre fait troublant, la SED a sciemment ignoré le volet financier de l'expérience des marchés ruraux du Niger – dont les bailleurs s'étaient fortement inspirés pour sa création – qui octroyait 50 % des taxes aux structures locales de gestion (SLR) sur les marchés contrôlés et 30 % sur les marchés orientés (Noppen et al. 2004).

<footnote n="4">⁴ Chapitre III, Article 6.</footnote>
<table><caption>Tableau 10.2 Décret n° 98-402/P-RM du 17 décembre 1998 fixant répartition des taxes perçues à l'occasion de l'exploitation du bois<fnref n="5" /></caption><thead><tr><th rowspan="2">Poste d'affectation des taxes</th><th colspan="3">Distribution en fonction de l'origine du bois</th></tr><tr><th>Incontrôlée</th><th>Orientée</th><th>Contrôlée</th></tr></thead><tbody><tr><td>Budget d'Etat</td><td>60 %</td><td>35 %</td><td>15 %</td></tr><tr><td>Travaux d'aménagement et d'entretien des massifs forestiers</td><td>-</td><td>30 %</td><td>45 %</td></tr><tr><td>Contrôle forestier</td><td>35 %</td><td>15 %</td><td>10 %</td></tr><tr><td>Communes rurales</td><td>-</td><td>5 %</td><td>10 %</td></tr><tr><td>Chambres régionales d'agriculture</td><td>-</td><td>5 %</td><td>10 %</td></tr><tr><td>Remises aux agents forestiers</td><td>5 %</td><td>10 %</td><td>10 %</td></tr></tbody></table>

Pour expliquer son revirement, la SED a utilisé des arguments peu convaincants. Ainsi, pour justifier l'exclusion des ruraux de la répartition de la rente, elle tente d'assimiler cette répartition à une forme de corruption morale : « il ne s'agit pas, comme les projets environnementaux ont trop souvent tendance à faire, d'acheter la conscience écologique des populations en leur proposant en échange de leur gestion des ressources, des subventions ou des infrastructures : un procédé peu durable et un marché de dupes, une fois l'argent dépensé. Il s'agit au contraire de responsabiliser ces populations sur deux aspects principaux : leur prise en charge du territoire et leur participation accrue à l'argent du bois » (SED 1997). L'Etat, à travers ses services et agences, procédait ainsi à une reconquête de ses droits léonins à travers la nouvelle grille de répartition des revenus qui lui était extrêmement favorable. A travers le fonds d'aménagement forestier, une part importante de la rente forestière était ainsi détournée et soumise au pouvoir discrétionnaire du Service de la conservation de la nature et du ministère de l'environnement. Il est évident que l'exclusion des SRG de la perception des revenus a bénéficié de la complicité active des agents de la SED qui étaient chargés de la politique d'implantation et de suivi des marchés ruraux de bois énergie. Rien d'étonnant à cela, si l'on sait que la majeure partie d'entre eux était composée de forestiers qui y avaient été affectés. Qui avait intérêt à bloquer la marche du processus ? Le lobby des opposants à la réforme est finalement parvenu à ses fins, mais les conséquences d'un tel acte allaient se répercuter sur la viabilité du projet et modifier les comportements de l'ensemble des acteurs.

<footnote n="5">5 Le décret ci-dessus, qui a abrogé le n° 95-422 déjà cité, a été à son tour abrogé par le décret n° 04-137 (BIS) du 27 avril 2004 fixant la répartition des recettes perçues à l'occasion de l'exploitation des domaines forestier et faunique de l'Etat, entre les fonds d'aménagement et de protection des forêts et de la faune et les budgets des collectivités territoriales. Les SRG n'y figurent toujours pas et la chambre régionale d'agriculture aussi en a été exclue. Dans son article 3, ce décret alloue 80 % des taxes collectées au fonds national d'aménagement forestier et 20 % seulement sont attribués aux budgets des collectivités décentralisées. Sur les 80 % alloués au fonds forestiers, 5 % sont théoriquement réservés à collectivités pour élaborer des plans d'action et d'aménagement forestier, mais ne leur sont pas directement versés.</footnote>
# Les conséquences de l'altération de la réforme

## Conflits et alliances au sein des marchés ruraux

L'exclusion des SRG des marchés ruraux, et par conséquent, de la perception des revenus va discréditer les membres des bureaux aux yeux des populations. Le statut de bénévolat de ses membres va les pousser à la démotivation. Pour les populations, ils ne travaillent que pour eux-mêmes et ne défendent que leurs intérêts (Faty 2005). Les bureaux ont été progressivement privés de représentativité endogène puisque « non soucieux de l'intérêt général ». Profitant de la dé-légitimation aux yeux de la population des membres des SRG dont l'accroissement de pouvoirs leur faisait ombrage, les autorités traditionnelles, en se servant de l'assemblée villageoise, vont se remettre en selle sous le prétexte de défendre l'intérêt de la communauté. Elles décident donc, en compensation de la perte de revenus, d'imposer une taxe informelle aux exploitants étrangers installés sur leur territoire et de s'en servir pour assurer des actions d'intérêt collectif telles que la réparation des pompes du village, le paiement des salaires des enseignants des écoles communautaires, des matrones, etc.). Ce faisant, elles rétablissent leur légitimité aux yeux de la population et forcent les membres des bureaux des SRG à rentrer sous leur giron, sous peine de perdre leur représentativité sociale. Par la suite, elles vont procéder au contrôle du marché par le placement de leurs hommes de main aux postes de responsabilité des coopératives, récemment instaurées en lieu et place des SRG par l'Agence malienne pour le développement de l'énergie domestique et de l'électrification rurale (AMADER) – que l'Etat a substituée au défunt projet SED – lors de l'élection des responsables de ces nouvelles instances.

## Les conflits de génération

Cependant, il arrive que les autorités traditionnelles placent leurs intérêts au-dessus de ceux de la collectivité, et cette attitude peut générer des conflits internes. Tel fut le cas par exemple du village de Saguélé, où les jeunes, constatant que le conseil villageois avec à sa tête le chef de village utilisait l'argent issu de la taxation des exploitants étrangers installés au village à son seul profit, incendièrent toute la production charbonnière de ces derniers tout en les obligeant à quitter les lieux. Le litige qui s'en suivit a mobilisé toutes les autorités de la commune (sous préfet, conseil communal, conseil de village de Siby), pour sa résolution.

## Les revendications communautaristes

En instaurant avec les responsables des SRG le système de taxation informel, les autorités coutumières affichent face aux étrangers, à la commune et même à l'Etat leur autorité sur leurs territoires et leurs ressources, dont elles revendiquent la propriété (Gautier et al. 2006). De plus, le changement du statut de la forêt villageoise en exploitation de type orienté et son allocation au village à travers les marchés ruraux vont inciter les communautés rurales à transformer les droits d'exploitation prioritaires en droits exclusifs. Ceci va se traduire par la revendication de leurs droits de propriété et l'exclusion des étrangers
au nom du principe de citoyenneté de terroir.<fnref n="6" /> Les exploitants étrangers (originaires pour la plupart de la région de Sikasso et relevant d'une ethnie différente de celle des malinké), qui opérait auparavant pour le compte des commerçants transporteurs, ont été tenus à l'écart pendant la mise en place des organes des marchés ruraux. Victimes de l'ostracisme de la part des villageois, ils ont été soumis au paiement de taxes informelles sur les prélèvements qu'ils effectuaient dans la forêt. Accusés de tous les maux, ils seront progressivement chassés des villages hôtes par les autochtones.

## Légalité institutionnelle et légitimité coutumière : la commune face au village

N'ayant pas été associées à la création des marchés ruraux, les communes rurales ont été écartées de la gestion des forêts villageoises orientées. Pour ce qui est des forêts incontrôlées, leur gestion est unilatéralement assurée par les agents forestiers qui continuent à délivrer les permis de coupe et à assurer la police forestière. En principe, la Stratégie Energie Domestique avait prévu l'implication de la commune dans la gestion des marchés ruraux en lui déléguant des prérogatives fictives qui n'ont jamais été entièrement concrétisées (CCL 2000). Les SRG ayant été exclues de la perception de la ristourne sans justification valable de la part de la SED, elles se sont tournées vers l'administration (préfecture) pour la réclamer. A son tour, cette dernière les a renvoyées à la commune qui continuait à recevoir sa part quoique minime, mais prévue par les textes. Elles ont donc accusé l'autorité communale de s'être emparée de leur du. L'autorité communale a été utilisée comme bouc émissaire par l'administration et cela a nui à sa crédibilité. Cette frustration a poussé les autorités traditionnelles à imposer des taxes illégales sur les exploitants étrangers et à revendiquer des droits de propriété sur leurs forêts. Les maigres ressources tirées des revenus de l'exploitation forestièreet la mauvaise perception des taxes municipales offrent aux autorités communales peu d'alternative pour la réalisation des actions de développement dans les villages. Ne pouvant satisfaire les besoins des communautés rurales, elles perdent une grande part de leur représentativité. De même, le clientélisme qui prévaut dans le choix des responsables communaux résidant dans le chef lieu et le tripatouillage des listes de candidats aux élections par les partis politiques enlèvent aux élus municipaux une grande partie de leur légitimité aux yeux des ruraux qui sont majoritairement exclus de la sphère décisionnelle. A leurs yeux, seules les autorités coutumières apparaissent comme porteuses de légitimité sociale.

## Conflits de compétence entre les agents de la conservation de la nature et les agents de la SED

Avant l'avènement de la SED, les agents de la conservation de la nature détenaient des droits souverains sur l'exploitation de la forêt par l'octroi des permis de coupe aux usagers, l'application de la réglementation et l'exercice de la police forestière. Avec la création des marchés ruraux, les SRG paient la taxe d'exploitation en fonction du quota qui leur est attribué et s'occupent du contrôle de la forêt. Les agents forestiers ne peuvent plus

<footnote n="6">6 Gautier et al. signalent la même pratique dans la commune rurale de Zan Coulibaly. En fait nous l'avons observée dans d'autres communes et elle a fini par se généraliser au niveau de la majorité des marchés ruraux des zones orientées. L'Etat a décidé de fermer les yeux sur cette pratique, peut être en guise de compensation aux frustrations des villageois provoquées par leur expulsion de la perception des taxations officielles.</footnote>
délivrer d'autres permis de coupe aux usagers qui sont obligés de venir s'approvisionner sur les marchés villageois. Ils ne peuvent plus exercer de contrôle intempestif sur les villageois et se voient attribuer par le projet, la fonction d'appui conseil et de contrôle.

Le monopole de la rente forestière, qui a longtemps été le privilège du service de la conservation de la nature, va lui échapper au profit de la SED à la faveur de l'implantation de la nouvelle politique. Les donateurs ont délégué la conduite du projet au Ministère de l'énergie et de l'eau en lieu et place du Ministère de l'environnement. Il en est résulté une sourde rivalité entre les deux structures, qui a porté un sérieux coup au lobby des opposants à la réforme. Durant la phase d'implantation des marchés ruraux, les forestiers ont été écartés par la SED des opérations techniques (inventaires, délimitation des forêts, etc.) dont ils avaient le monopole, au profit des bureaux d'étude et ONG formés à dessein. Ils ont ainsi perdu leurs fonctions régaliennes octroyées à l'aide des pouvoirs énormes qu'ils détenaient sur l'administration des ressources forestières. Les agents de la conservation se voient contraints de jouer les seconds rôles derrière les gens du projet, mieux rémunérés, et de plus, disposant d'énormes moyens matériels, financiers et logistiques. Il en est résulté chez ces agents un sentiment de frustration qui s'est traduit par une attitude d'indifférence par rapport au rôle de surveillants des massifs forestiers et d'appui conseil dévolu aux marchés ruraux. Il n'y a eu ni contrôle des coupes et des actions de plantation ni suivi de la rotation équilibrée des parcelles au niveau des massifs forestiers alloués aux SRG. Un agent du poste forestier de Siby explique : « le carburant de la moto est à notre charge. Nous devons payer les engins nous-mêmes et les entretenir. Nous ne disposons d'aucun budget de fonctionnement. Nous ne bénéficions que de 5 % des recettes pour les zones contrôlées et incontrôlées. Au mois de novembre passé (2005), nous n'avons bénéficié que de 17 000 francs CFA à répartir entre les agents. Il nous faut tirer le diable par la queue » et d'ajouter « débrouillez-vous, nous dit-on à Bamako ».

Ce discours est commun aux agents forestiers que nous avons rencontrés dans les zones du Projet SED. Le discours d'un des agents de la forêt classée<fnref n="7" /> des monts mandingues située dans la commune voisine du Mandé est encore plus radical : « le travail que nous accomplissons est une mission, mais il faut des moyens pour l'accomplir. Il nous faut payer notre moyen de locomotion ainsi que le carburant et assurer son entretien. Il nous faut même payer notre uniforme à 10 000 F CFA. J'ai toujours mon vieux béret qui date de 1977, tandis que les jeunes diplômés en formation actuellement bénéficient d'uniformes neufs et sont dans de meilleures conditions que nous, hommes de terrain expérimentés et dévoués. Le projet a échoué dans sa première phase. Pourquoi ne pas mettre en œuvre de nouvelles stratégies ? ». Ainsi, les activités de surveillance des massifs forestiers et de suivi des marchés ruraux confiées aux agents de la conservation de la nature n'ont pu être correctement exécutées faute de moyens logistiques et matériels, d'après eux. Ceci a été l'une des causes majeures de l'échec de la SED d'après les évaluateurs du projet (Kerkhof et al. 2002).<fnref n="8" />

<footnote n="7">⁷ En effet contrairement au Sénégal et au Niger, l'exploitation de plusieurs forêts classées considérées comme des exploitations de type contrôlé a aussi été confiée aux SRG.</footnote>

<footnote n="8">⁸ L'impact et la viabilité du projet n'ont pas les résultats escomptés (implicites ou explicites) parce que la Cellule combustible ligneux n'a pas pu améliorer la réglementation, la fiscalité, le contrôle forestier et le rôle des communes rurales de manière importante. Le manque de suivi des marchés ruraux et des impacts environnementaux n'a pas permis de réagir rapidement pour ajuster les approches et les procédures du projet.</footnote>
## Le réseau de blanchiment des ressources ligneuses

Le lobby des commerçants transporteurs de bois va profiter de la désorganisation des marchés ruraux pour sceller des alliances avec les divers protagonistes. Son dessein est de contourner la réglementation par la fraude pour rétablir sa loi sur la commercialisation du bois. Les commerçants transporteurs vont donc contracter des alliances avec leurs protégés (exploitants étrangers), les agents de la conservation de la nature et les gestionnaires des marchés encore fonctionnels (Kaka et Konkani). Ecartés du processus à sa naissance, ils vont réinvestir en le travestissant l'arène villageoise, avec la complicité de ceux-là mêmes, leurs adversaires d'hier.

Les commerçants vont donc s'approvisionner en bois et charbon en zones incontrôlées, auprès des villageois et des exploitants étrangers qui sont à leur service, à moindre frais. Ils transportent leur butin sur les points de vente des marchés ruraux encore en activité. Les gérants de ces marchés leur procurent des coupons de transport valides – mais ils peuvent aussi se les procurer auprès de simples particuliers qui les détiennent et qui les leur revendent – pour la zone orientée et font baisser du coup le montant des taxes officielles à payer. Munis de ces coupons de transport, ils se rendent auprès des agents du poste forestier avec lesquels ils entretiennent une certaine complicité. Un contrôle des quotas des deux SRG citées révèlerait incontestablement un dépassement anormal, mais il n'y a jamais eu de contrôle à ce niveau par le projet qui finira par fermer ses portes.

## Le dysfonctionnement des marchés ruraux : de l'orienté à l'incontrôlé

La rétention des revenus destinées aux SRG va provoquer le découragement des responsables qui accomplissent une fonction de bénévolat. Par ailleurs, ils sont accusés à tort par leurs concitoyens d'œuvrer pour leurs propres intérêts. Pour de multiples raisons, la majorité des SRG cessent de fonctionner normalement. L'autorité villageoise en profite pour s'arroger des droits sur l'exploitation des ressources foretières. Elle autorise les exploitants étrangers à exploiter les massifs forestiers en zone incontrôlée, moyennant l'imposition de taxes pour leur accès et leur exploitation. Les jeunes du village sont associés à cette exploitation. Toute la population exploite les blocs sans se soucier de leur rotation et des techniques de coupe favorisant la régénération. L'exploitation forestière devient anarchique sans aucun respect des quotas, la surveillance n'est plus assurée ni par les brigades des SRG, ni par les agents forestiers. A l'heure actuelle, nous assistons à la généralisation de la fraude dans la commune. Etant donné le nombre limité d'agents forestiers et la faiblesse des moyens dont ils disposent pour assurer la surveillance des forêts, des chargements entiers de camions échappent à leur contrôle et empruntent des pistes détournées pour entrer dans Bamako, la capitale du pays.

Le dysfonctionnement des marchés a porté un coup sérieux à la crédibilité de la SED qui a fermé ses portes, faute de renouvellement de financement. Malgré les différentes évaluations qui ont mis à nu les carences et les erreurs de la SED, les donateurs et le gouvernement malien viennent de lui substituer une nouvelle structure, l'AMADER. Celle-ci s'est contentée de transformer toutes les SRG en coopératives sans pour autant procéder aux réajustements nécessaires permettant à la commune d'assurer la gestion de son patrimoine forestier et aux communautés villageoises de bénéficier de la répartition de la rente.
## Conclusions

Le changement de cadre législatif a donc eu un réel impact sur les pratiques locales. Il a transformé les rapports de force entre les groupes d'acteurs et provoqué de multiples conflits au sein de l'arène locale, qui ont eu un impact certain sur la gouvernance locale et le développement de la commune.

L'allocation par les services de l'Etat de droits d'exploitation forestière à une partie de la société civile organisée en SRG ne peut être considérée que comme une simple déconcentration de pouvoir masquée par une fausse gestion communautaire et non comme une gestion participative décentralisée. Les SRG, malgré tout, demeurent de simples légataires, le véritable pouvoir de décision appartient aux projets (SED et AMADER). Cette expérience ne peut non plus être qualifiée de décentralisation financière, car c'est l'Etat qui a gardé la haute main sur la perception de la rente fiscale, contrairement à l'expérience du Niger (Noppen et al. op. cité) où les structures locales de gestion (SLG) ont joué un rôle clé en procédant à la perception des taxes et à leur redistribution à tous les niveaux. Ceci dénote un intérêt manifeste des décideurs institutionnels à détourner à leur profit les rentes tirées de l'exploitation marchande des ressources forestières et le peu d'intérêt qu'ils accordent aux responsables locaux choisis pour diriger ces instances. La constitution d'un lobby puissant pour contrecarrer ces acteurs émergents témoigne de l'importance des enjeux liés au contrôle de l'accès à la ressource et de la rente fiscale.

Sur le plan de la citoyenneté, l'analyse de Mamdani (1996) nous inspire à établir un parallèle entre citadins et ruraux sur le plan de l'équité. En effet malgré l'existence des marchés ruraux, les villageois n'ont ni les moyens financiers,<fnref n="9" /> logistiques et matériels nécessaires pour transporter le bois et le charbon de bois au delà des aires de vente de leur marché. Même s'ils ne disposent pas d'allocation de quota en zones contrôlées et orientées ; les commerçants transporteurs, en achetant le bois et le charbon à un prix abordable en brousse, réalisent des bénéfices énormes sur les marchés urbains qu'ils contrôlent. Eux seuls détiennent les moyens d'assurer le monopole sur le transport des ressources ligneuses. Ils sont en fait, les véritables bénéficiaires du système. Depuis la période coloniale jusqu'à nos jours, les campagnes maliennes ont toujours servi de vaches à lait à l'Etat, qui procédait au ravitaillement des citadins en vivres et en céréales à moindre coût. Les ruraux apparaissent ainsi comme des citoyens de seconde zone. La philosophie de l'Etat a consisté à consolider le pouvoir d'achat des citadins afin de maintenir la paix sociale, au détriment d'un développement de la campagne. Même avec l'avènement de la décentralisation, cette réalité ne s'est pas complètement estompée. A la citoyenneté de terroir répond celle instaurée par un système discriminatoire de partage de gains entre exploitants et exploités. Certains marchés parviennent malgré tout à imposer des taxes sur les commerçants auxquels ils vendent leurs productions. En milieu citadin, ce sont ces derniers qui fixent leurs prix et ils peuvent facilement agir sur le marché en jouant sur l'offre et la demande. La généralisation de la fraude pose un problème sérieux pour la viabilité des marchés ruraux. Elle induit un manque à gagner important pour l'Etat autant que pour ses partenaires, sur le plan financier.

<footnote n="9">⁹ Contrairement aux SLG du Niger, les membres des SRG malienne, cotisent d'abord pour payer les taxes avant de commencer l'exploitation. Leurs ressources financières sont assez limitées.</footnote>
Qui doit en principe gérer les forêts ? Au Mali le dernier échelon de la décentralisation s'arrête à la commune qui est constituée par un ensemble de villages, de quartiers ou de fractions qui ne sont pas dotés de personnalité morale. Ce sont les terroirs villageois qui constituent le territoire de la commune, mais les autorités communales, suite à la non-dévolution de domaine foncier, n'ont aucune emprise sur le foncier villageois et les ressources naturelles y afférant. La dévolution des droits d'exploitation des forêts aux communautés villageoises renforcent leur légitimité par rapport à la commune et conduit à un conflit de prérogatives entre les deux entités. Cette situation est hautement conflictuelle à cause des enjeux liés au foncier et aux ressources naturelles. Le transfert des domaines forestiers au compte des collectivités décentralisées ne résoudra pourtant pas le problème de l'exercice de la démocratie à la base. Les autorités communales, selon les textes, devraient associer les communautés rurales à l'exploitation des ressources forestières et autres. Les conventions entre les deux parties, assorties de cahier de charges, devraient fixer les responsabilités de chaque partie (Art. 22 de la loi n° 9606-50). Le rôle des collectivités décentralisées n'est pas l'exploitation directe des ressources forestières. Il ne s'agit point de leur conférer des capacités techniques de gestion forestière, mais de les constituer en centres de décision politique et organisationnelle des activités qui se déroulent sur leur territoire conformément aux textes relatifs à la décentralisation.

Aussi, l'implication effective de la commune dans la gestion des ressources forestières pourrait être une solution idoine pour en assurer une gestion démocratique. Cependant une réserve de taille s'impose quant à la réalisation d'un tel souhait, si l'on se réfère à l'expérience désastreuse des lotissements urbains réalisée par les communes maliennes (voir Kassibo 1998). Elle a donné lieu à toutes sortes d'abus : spéculations foncières, enrichissement illicite des élus, corruptions, prévarications, abus de pouvoir, etc. Bref, des maux semblables qui minent quotidiennement la gouvernance étatique à tous les niveaux. Les élus des collectivités décentralisées pourraient-ils constituer une exception à la règle dans le domaine de la gestion des ressources forestières, porteuses d'enjeux financiers énormes ? Rien n'est moins sûr, dans ce domaine où les convoitises sont énormes et la tentation facile. Seul l'avenir pourrait fournir une réponse à cette question, quand le transfert des compétences en matière de gestion des ressources forestières tant réclamé par les élus des collectivités décentralisées – et qui tarde à se concrétiser – sera enfin réalisé. Ceci pourrait expliquer en partie la prudence affichée par les décideurs institutionnels dans le domaine de la gestion environnementale. Cependant, une nouvelle relecture de la législation actuelle pourrait établir plus d'équité dans la répartition des revenus entre tous les acteurs. Cela pourrait contribuer à jeter les bases d'une véritable démocratie locale.

## Recommandations

Pour assurer une gestion participative et durable des ressources forestières et améliorer la gouvernance locale, l'Etat malien devrait satisfaire à un certain nombre de conditions :
* Associer les communautés villageoises et les collectivités décentralisées et procéder à une meilleure répartition de la rente forestière pour assurer un véritable développement endogène. (La promulgation d'un nouveau texte de loi qui prendrait en compte, tout en les améliorant, les avantages attribués par le décret n° 95-422/P-RM – qui a été intentionnellement abrogé – serait mieux indiquée dans ce sens) ;

* Créer un cadre de concertation et de collaboration entre les communautés rurales et les collectivités décentralisées pour mieux les faire participer aux prises de décisions en vue du rétablissement d'une véritable gouvernance locale ;

* Promouvoir la participation active des collectivités décentralisées dans la gestion des ressources forestières relevant de leur domaine par le transfert rapide et effectif des pouvoirs et l'allocation des bénéfices y afférents, tout en instaurant des mécanismes de reddition de compte adéquats.

Références

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FENU 2000 Développement local et gestion décentralisée des ressources naturelles, rapport général de l'atelier de Cotonou, New York, p.1-96.

Gautier, D. (éd.) 2006 Coupe de bois et revendications sociales au Mali. Article présenté au Colloque international de Montpellier (16-19 mai 2006).

Kassibo, B. 2004 Historical and political foundations for participatory management and democratic decentralization in Mali: A synthesis of two case studies. Environmental Governance in Africa working paper no. 16, World Resources Institute, Washington, DC.

Kassibo, B. 1998 La décentralisation au Mali : Etat des lieux. Bulletin n° 14 de l'APAD. Lit Verlag, Hambourg, Allemagne.

Kerkhof, P., Béridogo, B. et Tamboura, M. 2002 Evaluation finale stratégie énergie domestique. Phase transitoire. Coopération néerlandaise au Mali. Conversions et Glossaire.

Meister, A. 1997 La participation pour le développement. Les Editions Ouvrières, Paris.

Mamdani, M. 1996 Citizen and subject: Contemporary Africa and the legacy of late colonialism. Princeton University Press, Princeton, NJ, USA.
Noppen, D., Kerkhof, P. et Hesse, C. 2004 Les marchés ruraux de bois au Niger. Bilan de l'appui danois à la Stratégie énergie domestique du Niger 1989-2003. IIED/DANIDA, Londres.

Ostrom, E. 1999 Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press, Cambridge, RU.

Oyono, P.R. 2005 Profiling local-level outcomes of environmental decentralizations: The case of Cameroon's forests in the Congo Basin. Journal of Environment and Development Vol. 14, No. 2: p. 1-21.

République du Mali 1995 Décret n° 95-422/P-RM fixant le taux et la répartition des taxes perçues à l'occasion de l'exploitation du bois.

République du Mali 1998 Décret n° 98-402/P-RM du 17 décembre 1998 fixant le taux et la répartition des taxes perçues à l'occasion de l'exploitation du bois.

République du Mali 1986 Loi n° 86-42 /AN-RM du 24 mars 1986, portant sur le code forestier qui se substitue à celle antérieure n° 68-8/AN-RM du 17 février 1968.

République du Mali 1995a Loi n° 95-003 portant sur l'organisation de l'exploitation du transport et du commerce du bois.

République du Mali 1995b Loi n° 95-004 fixant les conditions de gestion des ressources forestières.

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Ribot, J.C. 1999 Decentralization and participation in Sahelian forestry: Legal instruments of central political-administrative Control. Africa Vol. 69, No.1.

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Utting, P. et Jaubert, R. 1998 Discours et réalité des politiques participatives de gestion d'environnement, le cas du Sénégal.

## Documents de travail

AMADER (sans date) L'énergie pour tous, brochure de présentation du projet, Bamako Ministère de l'environnement.

DNCN 2003 Gestion décentralisée des ressources forestières et fauniques. Rôles et responsabilité du Service de conservation de la nature, Bamako, document de travail, Miméo.

Mission de Décentralisation. 1997 Programme de décentralisation, la stratégie des transferts de compétences, Primature, Bamako.

Nouvellet, Y. 2002 Manuel de procédure de mise en place et de suivi des marchés ruraux de bois énergie, Document de la Stratégie énergie domestique.
Stratégie énergie domestique 1998 Statuts et règlement intérieur de la Structure rurale de gestion, module de formation, document de travail, inédit.

Stratégie énergie domestique et cellule combustibles ligneux 2000 Les marchés ruraux de bois énergie : opportunités et contraintes dans le cadre de la décentralisation, document de travail, inédit.

Stratégie énergie domestique et cellule combustibles ligneux 2002 Situation des marchés ruraux de bois énergie, document de travail, (inédit).
# Encadré A Gouvernance des paysages forestiers multi-acteurs : le cas des interactions forêts-eau en Afrique du Sud

L. A. German

Engagée de longue date dans l'exploitation et la production de bois, de fabrication de pâte à papier et de papier à l'échelle industrielle ainsi que dans des recherches hydrologiques liées aux interactions forêts-eau, l'Afrique du Sud offre une occasion unique d'apprendre à mener des actions de gouvernance transversale au sein des services essentiels des écosystèmes. En réponse aux préoccupations exprimées par les parties prenantes et aux recherches indiquant une baisse du débit des cours d'eau et des rivières résultant de la plantation de forêts artificielles, l'Afrique du Sud a entamé un processus de réforme complète de sa politique de gouvernance afin de réglementer l'expansion des « activités tendant à diminuer le débit des cours d'eau », en particulier les activités de plantation forestière (forêts plantées). S'inspirant de bonnes pratiques de gouvernance – évaluations d'impact environnemental, études multisectorielles (conduites par des comités consultatifs, les Licence Assessment Advisory Committees ou LAAC), et soutien important apporté aux recherches visant à aider à la formulation de politiques dans ce domaine – l'Afrique du Sud constitue un modèle pour les autres pays qui ont du mal à gérer les avantages et inconvénients de l'expansion industrielle. Les institutions gouvernementales et les entreprises se débattent toutefois dans les arcanes complexes des réglementations et de leurs effets sur les investissements. Au moment où les investisseurs se tournent vers les pays voisins aux normes environnementales moins strictes et sans grande tradition en matière de recherches effectuées pour appuyer les orientations stratégiques, nombre des leçons tirées par l'Afrique du Sud pourraient être utiles à ses voisins dans la région.

Ces encadrés donnent un aperçu de l'expérience de l'Afrique du Sud rapportée par divers consultants spécialisés indépendants en matière de gouvernance, politique et économie des ressources (encadré 10.2) et de chercheurs participant aux études hydrologiques axées sur les interactions forêts-eau (encadré 10.3). Les diverses opinions présentées dans ces encadrés témoignent de l'absolue nécessité de fonder les recherches sur des éléments probants, sur le dialogue multi-acteurs, ainsi que sur des modèles flexibles de conception et d'évaluation des stratégies pour pouvoir gérer la complexité de la situation et équilibrer les avantages et inconvénients des paysages contemporains caractérisés par la multiplicité d'intérêts souvent divergents. Il apparaît aussi qu'il est nécessaire d'harmoniser les stratégies adoptées de part et d'autre des frontières afin d'éviter l'effet dit de "Delaware" (Delaware effect) – où l'existence de règlements stricts dans un pays entraîne une fuite des entreprises et des commerces dans d'autres pays appliquant des normes (sociales et environnementales) plus souples.

Il est également important de réfléchir aux enseignements qui peuvent être tirés de ce cas pour déterminer comment les principes démocratiques de décentralisation et de subsidiarité pourraient s'appliquer à la gouvernance des services des écosystèmes forestiers (à savoir, que les affaires soient traitées à l'échelon le plus petit ou le plus bas de la hiérarchie et, en tous cas, le moins centralisé de l'administration compétente). S'agissant des services de l'écosystème hydrographique qui chevauche les frontières
sectorielles et administratives (étatiques, nationales), un certain nombre de fonctions ne peuvent ni ne doivent être transférées à l'échelon le plus bas du pouvoir étatique ou coutumier. Ainsi en va-t-il, par exemple, de la question de la répartition des ressources de l'eau qui comporte un volet recherche, des décisions à prendre en matière de répartition des ressources, et des incitations à apporter ou des réglementations à faire respecter pour garantir un fonctionnement durable du service. La recherche et, en particulier, la recherche hydrologique, peut être coûteuse et il sera peut-être nécessaire de puiser dans les sources de financement de l'Etat et une main d'œuvre nationale pour couvrir les dépenses et garantir la qualité de la recherche. Les décisions concernant l'affectation des ressources se prennent à plusieurs niveaux emboîtés les uns dans les autres, du niveau transnational au niveau local, afin d'assurer une répartition équitable entre les parties prenantes à chaque échelon. Les fonctions de réglementation – que renforce souvent la participation active des parties prenantes, motivées par un fort sentiment d'appropriation conciliant leurs divers intérêts et besoins, à chaque niveau de la prise de décision – ont aussi besoin d'une certaine mesure de gouvernance transversale. Par exemple, des décisions prises en amont des bassins hydrographiques dotés d'abondantes ressources en eau pourraient avoir des effets sur les parties prenantes qui se trouvent bien plus loin en aval – et il faudra donc répercuter les externalités (ou effets induits hors site), associées aux pratiques de gestion en amont, sur ceux qui sont responsables de ces effets, que cela se fasse à travers l'adoption de règlements, le versement d'indemnités ou des paiements effectués sous condition de services rendus par l'écosystème.

## Encadré A.1 Recherche axée sur les stratégies de gestion des ressources forestières et des ressources en eau en Afrique du Sud

M. B. Gush

L'Afrique du Sud n'a jamais eu d'abondantes ressources provenant de forêts naturelles productrices de bois. Peu remarquable quant aux arbres poussant spontanément sur son territoire, le pays est plus souvent caractérisé par une savane arbustive ouverte que par la forêt à canopée dense. Il reste cependant çà et là des parcelles de forêts naturelles d'essences locales à feuilles persistantes qui sont soigneusement préservées et durablement gérées selon un système de récolte sélective, l'exploitation intensive et incontrôlée entre le 17ème et le début du 20ème siècle ayant entraîné la nécessité d'une telle protection. La promulgation de la loi de 1913 sur les forêts a éventuellement mis fin au processus de destruction des forêts naturelles du pays. L'enchaînement des événements historiques successifs (les deux guerres mondiales et la "Grande Dépression" dans l'entre-deux-guerres, le développement industriel, etc.) a cependant obligé l'Afrique du Sud à accélérer l'expansion de ses plantation industrielles d'essences exotiques. Les forêts plantées d'essences exotiques à croissance rapide ont été établies dans les régions de forte pluviométrie du pays qui correspondent, dans la plupart des cas, à des bassins versants montagneux, autrement dit à des zones naturellement très arrosées.
<figure><img src="image_26.png" /></figure>

Note : Les traitements progressifs de boisment (Pinus patula) appliqués au bassin versant sont annoté sur la figure, et les baisses de débit d'écoulement en résultant sont évident. Les données sur la précipitation journalière sont aussi noté.

<caption>**Figure A.1** Débit d'écoulement journalier accumulé (mm) par les bassin versant IV (control) du Cathedral Peak et II (traité), entre 1950 et 1987</caption>
## Antécédents des recherches sur les interactions forêts-eau

Les forêts plantées en essences exotiques sont toutes caractérisées par des canopées hautes, denses et à feuilles persistantes ainsi que par des systèmes racinaires plongeant très profondément dans le sol. Leur physiologie est en fort contraste avec le type de végétation dont elles prennent la place pendant les opérations de boisement en Afrique du Sud et qui sont habituellement des plantes assez basses, à dormance saisonnière et dotées de systèmes racinaires peu profonds (par exemple, les prairies herbeuses). En conséquence, l'augmentation des superficies plantées en essences exotiques a rapidement suscité une inquiétude croissante à propos de leur impact sur les ressources en eau. Ces préoccupations liées à l'utilisation de l'eau ont été à l'origine des premières recherches lancées en matière d'hydrologie des forêts en 1935 et de l'établissement, de stations de recherche de bassins versants appariés à long terme (par exemple *Cathedral Peak*). Après avoir initialement porté sur l'utilisation de l'eau par les pins et les eucalyptus, les recherches se sont élargies pour inclure une plus vaste gamme d'essences indigènes et exotiques (étrangères envahissantes). De nombreuses études locales et internationales ont maintenant établi et conclu avec certitude que les forêts plantées consommaient davantage d'eau que les prairies herbeuses ou arbusitives et diminuaient d'autant le rendement en eau (ou débit) des bassins versants boisés (Figures A.1 et A.2).

## Stratégie

Les conclusions et recommandations émanant des recherches ci-dessus ont abouti en 1972 à la mise en place d'un système de permis de boisement demandant à tous les producteurs de bois de présenter une demande de permis d'établissement pour établir des forêts plantées en essences exotiques. Les demandes d'autorisation sont devenues obligatoires

<figure><img src="image_27.png" /><figcaption>Figure A.2 Dispositif de jaugeage du débit d'écoulement pour estimer les impacts du boisement des bassins versants avec le *Pinus radiata* sur le débit d'écoulement</figcaption></figure>
et les plantations rejetées s'il était estimé que les superficies boisées utilisaient une
proportion trop élevée et donc inacceptable du bassin versant. La stratégie a été peaufinée
depuis par une série d'ajouts, notamment la déclaration inscrite dans la loi nationale sur
les forêts (National Water Act) classant la plantation de forêts artificielles (commerciales)
comme activité diminuant le débit des cours d'eau (activités SFRA - Stream Flow Reduction
Activity), soit un mode d'utilisation des terres susceptible de faire diminuer le débit des eaux
dans les rivières et, par conséquent la disponibilité de ressources en eau pour les utilisateurs
situés en aval. A ce jour, les forêts plantées restent les seules activités déclarées comme
activités SFRA bien que les bambouseraies et plantations de canne à sucre en terres arides
aient fait l'objet de recommandations visant à les classer comme activités SFRA. La raison
essentielle de cette classification en SFRA de certaines activités puisant dans les réserves
des bassins versants est à rechercher dans la nécessité d'exercer un contrôle approprié sur
l'utilisation des ressources en eau afin d'empêcher tout prélèvement excessif et de garantir
une alimentation en eau suffisante pour satisfaire aux réserves humaines et écologiques
nécessaires (Human and Ecological Reserve), à savoir les réserves d'eau nécessaires pour
couvrir les besoins de consommation humaine et du fonctionnement écologique de base.
Le système actuel de réglementation et d'octroi de permis en matière de boisement est
fondé sur des recherches qui ont extrapolé les résultats des études de bassins versants
appariés à toutes les zones potentiellement forestières d'Afrique du Sud en les modélisant.
Les simulations effectuées sur les bassins expérimentaux ont permis de procéder à une
vérification approfondie du modèle retenu comme étant le plus approprié. Des estimations
de diminution du débit des eaux à l'échelle nationale ont ensuite été calculées en utilisant
une équation simplifiée de bilan hydrique (précipitation = évapotranspiration (Et) + débit)
où une augmentation de Et (causée par un changement ; à savoir le remplacement de la
végétation naturelle par des forêts plantées à vocation commerciale) correspondait à une
diminution de débit. Ces diminutions de débit ont été individuellement simulées pour les
trois principales essences exotiques des forêts plantées à l'échelle nationale, et les résultats
ont été représentés sous forme de tableaux. Ces résultats ont été transmis aux bureaux
régionaux du Département des ressources en eau et de la foresterie (DWAF - Department
of Water Affairs and Forestry) qui les ont intégrés dans les processus de décision liés à la
gestion des ressources en eau. Toutes les demandes de permis concernant l'utilisation
de l'eau et sa répartition dans des activités forestières sont supervisées par les comités
régionaux consultatifs d'examen des demandes de permis, les LAAC (Licence Assessment
Advisory Committees). Il s'agit de comités coopératifs de gouvernance qui incluent des
représentants de l'industrie forestière, de l'environnement, de la société et des agents des
différents départements compétents pour mettre en œuvre les législations.

D'autres travaux de recherche restent nécessaires pour apporter plus d'informations sur un
certain nombre de stratégies axées sur les interactions forêts-eau en Afrique du Sud :

1. La loi nationale sur les forêts (*The National Water Act*) vise à transférer la gestion de l'eau aux institutions locales de gestion de bassins versants, les CMA (*Catchment Management Agencies*). Tant que les CMA sont en voie d'établissement, la gestion de la plupart des ressources en eau du pays continuera d'être assurée au niveau régional. A mesure que la demande s'accroîtra, les administrateurs de la ressource seront de plus en plus sollicités pour évaluer l'impact des différents modes d'utilisation des terres et
des différentes pratiques de gestion sur les rendements et débits observés de l'eau en provenance des bassins versants. Pour répondre aux objectifs définis dans la loi, il faudra avoir recours à des méthodes permettant de prévoir et de surveiller les impacts de toute une mosaïque de modes d'utilisation des terres sur les ressources en eau.

2. Financé par le DWAF, le programme intitulé "Working for Water" est un projet national visant à éliminer les plantes étrangères envahissantes des cours d'eau d'Afrique du Sud afin d'aider à la restauration du bilan hydrique et de la diversité biologique des bassins versants les plus productifs du pays. Les effets de l'élimination de différentes espèces envahissantes doivent être mieux quantifiés afin d'assurer des opérations de défrichage optimales et des gains de débit substantiels.

3. En vertu de la loi, les sociétés d'exploitation des forêts commerciales sont tenues de laisser les zones riveraines intactes, sans plantations d'aucune sorte, afin de réduire l'effet négatif des arbres sur le débit des cours d'eau et les pertes de milliers d'hectares de terres forestières productives en découlant. Défendre les zones riveraines contre les adventices et les désherber est une opération coûteuse pour les propriétaires qui doivent être informés des avantages – versés sous forme de prestations en eau – qu'ils sont en droit d'attendre de leurs efforts.

## Encadré A.2 La réglementation des impacts de la foresterie sur l'utilisation de l'eau en Afrique du Sud : évolution de la politique et de la gouvernance à cet égard

Extrait de Kruger, Crafford et Ginsburg 2008

La plantation de forêts artificielles est une pratique controversée qui suscite des conflits en raison de son coût et des effets, perçus ou observés, qu'elle entraîne sur la société et sur l'environnement. Elle est pourtant administrée de façon satisfaisante en Afrique du Sud où plus de 80 % des forêts plantées a reçu le label de certification FSC (Forest Stewardship Council) de gestion durable. En 1998, de nouvelles dispositions réglementant l'octroi de permis pour les activités entraînant une diminution du débit des cours d'eau (activités qui n'ont, en l'occurrence, concerné que les forêts de plantation commerciale) sont entrées en vigueur au titre de la Loi nationale sur l'eau (National Water Act). Le gouvernement a choisi d'utiliser un cadre coopératif de gouvernance pour instituer cette nouvelle réglementation, conformément à la Constitution. Le résultat en est une procédure d'administration des demandes qui comporte cinquante stades de réalisation ou démarches à entreprendre et fait intervenir trois institutions gouvernementales qui se constituent collectivement en comités consultatifs pour l'évaluation des permis au niveau provincial. Parmi ces démarches, le plus souvent très onéreuses, il en est dont la réalisation prend aussi beaucoup de temps. Les coûts de transaction et les coûts financiers afférents à ces nouvelles dispositions en matière de gouvernance ainsi que les décisions prises à propos de certains bassins hydrographiques – désormais exclus des zones de plantation forestière – ont contribué au déclin observé des
taux de boisement annuels en Afrique du Sud, l'expansion chiffrée depuis 1990 représentant
à peine 6 000 ha. Ce résultat n'est pas conforme à l'intention déclarée du gouvernement
selon laquelle il respecterait le développement des forêts et des ressources en eau comme
le développement économique et social. Il est urgent de prendre en compte la nécessité de
promouvoir des politiques de foresterie et de ressources en eau pour permettre à l'Afrique
du Sud d'atteindre les objectifs de développement qu'elle s'est fixés.

Importance économique des forêts plantées

L'Afrique du Sud à une superficie d'environ 1,4 million d'hectares de forêts plantées qui produisent quelque 18 millions de mètres cubes de bois par an. La plus grande partie de cette production est destinée à la consommation intérieure bien qu'une part substantielle soit actuellement exportée sous forme de copeaux, de pâte à papier et de papier. La politique du gouvernement en matière forestière consiste à « promouvoir un secteur forestier prospère, durablement utilisable au bénéfice de toute la nation ainsi qu'à le renforcer et à l'administrer de façon à protéger l'environnement ». La stratégie de développement du gouvernement de l'Afrique du Sud (Asgi-SA) a pour objectif primordial de réduire la pauvreté de moitié de 2004 à 2014 à travers une double stratégie de croissance économique et d'amélioration de qualité de la vie. La foresterie fait partie de la stratégie de développement et des stratégies du secteur industriel du pays auquel elle contribue. En outre, les « dispositions contraignantes » identifiées dans ces stratégies comprennent le renforcement des infrastructures et le logement – l’un comme l’autre étant dépendant d’un approvisionnement en produits forestiers. Les forêts plantées fournissent la seule ressource substantielle renouvelable de bois d’œuvre, papier et carton requis pour satisfaire aux besoins de développement – mais bien inférieure aux 60 kg par an et par personne recommandés par l’IIED pour répondre aux besoins fondamentaux en matière d’éducation, d’hygiène et de communication. Compte tenu de l’importance de ce secteur pour le développement du pays, on peut s’inquiéter d’une certaine tendance à la baisse de l’offre intérieure de produits forestiers, tendance qui devrait s’intensifier. Les évaluations faites pour chiffrer les superficies à boiser en Afrique du Sud pour satisfaire à l’augmentation de la demande d’ici 2030 se situent aux environs de 700 000 ha. Une étude récente portant sur des parcelles adaptées et disponibles pour des opérations de boisement fait état de 200 000 ha ayant ces caractéristiques, 575 000 ha supplémentaires de terres propices à la plantation mais dont l’utilisation est entravée par des considérations politiques et des facteurs réglementaires et institutionnels (CIC, 2006) pouvant éventuellement être aussi mises à disposition. Des procédures coûteuses et administrativement complexes ont cependant détourné les investisseurs de la foresterie.

Performance environnementale des forêts plantées

Efficience de l'utilisation de l'eau. L'hypothèse qui sous-tend la politique adoptée par le gouvernement dans le secteur de l'eau est que l'Afrique du Sud est un pays dans lequel cette ressource est rare. Si l'origine de cette hypothèse remonte en grande partie aux recherches étudiant l'impact des plantations sur la diminution du débit des cours d'eau (voir encadré X de Gush), il importe aussi de prendre en compte l'efficience de l'utilisation de l'eau dans ce secteur (par exemple, la quantité d'eau utilisée sous forme de rendement
biologique ou économique) et la consommation relative. Considérant la totalité de l'eau "disponible" en Afrique du Sud - ou la fraction de ruissellement pouvant raisonnablement être prise en compte dans la répartition des ressources en eau du pays, 62 % (environ 13 227 millions de mètres cubes par an) sont utilisés pour l'irrigation en agriculture. Une forte proportion est cependant perdue en raison de fuites ou de gaspillages, le pourcentage des pertes étant parfois évalué dans des proportions représentant jusqu'à 40 % du volume total. Le coefficient d'utilisation de l'eau attribué aux forêts plantées représente 3 % du rendement, ce qui fait que la part d'eau consommée attribuable à ces forêts ne correspond qu'à une petite fraction de l'eau gaspillée dans les activités d'irrigation.

**Biodiversité.** L'Afrique du Sud est dotée d'écosystèmes extrêmement divers biologiquement dont certains sont très bien adaptés à cette pratique de foresterie que sont les forêts plantées. Les opérations de boisement ont un impact sur la biodiversité parce qu'ils remplacent les prairies naturelles et d'autres types de végétation locale indigène. Dans une évaluation récente menée dans le cadre du plan de conservation de la biodiversité de la province de Mpumalanga, Ferrar et Lotter (2007) ont classé les forêts plantées dans la même catégorie que les cultures de zones arides, la production animale intensive et les cultures en zones irriguées, en les qualifiant de modes d'utilisation des terres « ayant un impact modéré à élevé sur la biodiversité ». Ils ont recommandé d'en restreindre l'application aux zones non affectées d'une priorité élevée en matière de biodiversité.

## Conclusions et Recommandations

La pratique des forêts plantées contribue à l'économie sud-africaine dans d'importantes proportions mais comporte des avantages et des inconvénients sur le plan de l'économie comme sur celui de l'environnement. Pour concilier les intérêts divergents et maîtriser la contribution de l'industrie au développement national nous recommandons d'adopter les stratégies suivantes :

* Une politique de l'eau digne de ce nom ne doit pas faire obstacle à l'utilisation de l'eau mais en promouvoir un usage équitable et efficient. Il s'agira d'encourager le débat transversal et public sur les critères et les procédures d'utilisation équitable et efficiente en assurant une symétrie des intérêts et des institutions en place.

* Il faudra s'efforcer de comprendre les raisons pour lesquelles les perceptions concernant les forêts plantées divergent autant les unes des autres et sont si controversées et évaluer d'autres méthodes possibles d'utilisation des terres, non seulement en fonction de leur impact sur le débit des cours d'eau mais aussi en fonction de leur taux d'efficience d'utilisation de l'eau et de leur contribution à la réalisation des objectifs de développement national. Il sera également essentiel d'appuyer les réformes de gouvernance pour assurer une meilleure efficience de l'utilisation de l'eau et l'allocation des ressources en eau en fonction des priorités de développement.

* Il conviendra d'évaluer les contributions respectives au développement économique du pays des forêts plantées destinées à la consommation intérieure d'une part, et orientées vers l'exportation d'autre part (par exemple, à travers l'offre de produits forestiers comparée à la taxation et au financement des programmes sociaux), et de déterminer les secteurs de développement prioritaires en conséquence.
* Il sera nécessaire de s'orienter vers l'établissement de règlements à distance à travers une série de normes statutaires et de mesures minimales édictées en commun et basées sur le marché, comme cela est le cas pour les systèmes de certification de développement durable et la loi nationale sur les forêts (National Forests Act) – avec des instructions et un leadership clair et cohérent du gouvernement et l'approbation de la coalition écologiste.

Références

CIC International 2006 Potential for afforestation in South Africa: Analysis and correlation of estimates of the potential for new afforestation. Department of Public Enterprise, Pretoria, Afrique du Sud.

Ferrar, A.A. et Lötter, M.C. 2007 Mpumalanga Biodiversity Conservation Plan Handbook. Nelspruit: Mpumalanga Tourism and Parks Agency.

Kruger, F., Crafford, J. et Ginsburg, A. 2008 The regulation of water-use impacts in forestry in S. Africa: Appraisal of the development of policy and governance. Workshop on Forest Governance and Decentralization in Africa, Durban, Afrique du Sud, April 6-9, 2008. CD-Rom.
## Résultats de la décentralisation dans le contexte de l'incertitude politique au Zimbabwe

**Une évaluation comparée de la cogestion et de CAMPFIRE, et des incidences sur la politique**

E. Mapedza

### Résumé

Les réformes de gouvernance de la forêt, de la faune et de la flore sauvage par le biais de la décentralisation avaient pour objectif de faire en sorte que les citoyens ruraux détenant des droits puissent bénéficier des ressources naturelles dans leur zone de compétence. Quelle est l'incidence de l'incertitude politique sur la décentralisation de la gestion de la forêt et des espèces sauvages au Zimbabwe ? Ce chapitre s'appuie sur une approche détaillée d'études de cas pour tirer des leçons à l'intention des décideurs politiques et des praticiens de la décentralisation dans les secteurs de ressources ci-dessus mentionnés. L'étude avait choisi certaines variables pour analyser les résultats sociaux et environnementaux d'une gestion des ressources naturelles décentralisée : intégrité de la zone des ressources, utilisation hors-quota, gestion financière et avantages, et responsabilité financière. L'étude a été menée dans les districts Nord et Sud de Gokwe où deux programmes reconnus et bien établis de gestion des ressources naturelles communautaires ont été mis en œuvre : cogestion (région de Mafungautsi) et CAMPFIRE (région de Nenyunga). Les deux districts se situent dans la Province des Midlands au Zimbabwe. L'étude était constituée d'interviews d'informateurs clés, de l'observation participante, des groupes de discussions et de l'examen des écrits publiés dans ce domaine. Les incertitudes politiques au Zimbabwe ont en fait accru la centralisation des pouvoirs et entraîné l'érosion des réussites obtenues précédemment grâce à la décentralisation de la gestion des ressources naturelles. L'une des conclusions de notre étude est qu'il convient de renforcer un gouvernement local plus démocratique et responsable afin qu'il puisse s'acquitter de responsabilités décentralisées. Les partenariats entre l'Etat et les ONG sont certes importants mais ils devraient viser le renforcement des unités décentralisées afin de disposer d'unités de gestion locales efficaces. Les partenariats entre les unités décentralisées et le secteur privé ont besoin du soutien des ONG pour aider à faire basculer les avantages vers les communautés rurales pauvres qui doivent payer l'ardoise de la gestion et de la vie dans des zones comportant des ressources naturelles telles les forêts et les espèces sauvages.
## Introduction

Pendant de longues années, le Zimbabwe était l'un des pays phares en Afrique grâce à ses initiatives innovantes en matière de gestion des ressources naturelles communautaires, notamment avec CAMPFIRE, programme de gestion des régions communales et de leurs ressources indigènes, l'un des programmes les mieux connus. Mais les bouleversements politiques croissants ont modifié de manière dramatique de nombreux aspects de la vie du pays. Cette étude évalue l'incidence de l'incertitude politique dans le nouveau millénaire et ses effets sociaux, institutionnels et écologiques sur la gestion communautaires des ressources naturelles.

## Contexte

### L'histoire politique récente du Zimbabwe

Le Zimbabwe devint indépendant de la Grande-Bretagne en 1980, après une lutte anticoloniale de plus de deux décennies. L'appropriation de la terre avait été l'une des motivations clés de cette lutte pour l'indépendance. Le début des années 80 fut caractérisé par la croissance économique, la prestation de services sociaux et la mise en place d'une infrastructure pour les secteurs de la société précédemment défavorisés (Hammar et al. 2003). Fait marquant, de nombreux agriculteurs possédant des terres communales<fnref n="1" /> saisirent cette occasion pour passer de la production de subsistance à la production commerciale, mouvement qui fut qualifié de révolution agricole du Zimbabwe (Rukuni et Eicher 1994). A la fin des années 80, la croissance économique s'affaissa, en grande partie, à cause d'un excès de réglementation et de contrôle des prix hérités de l'ancien régime et maintenu par la suite (Bond et Manyanya 2002). Un Programme d'ajustement structurel économique (ESAP) soutenu par la Banque Mondiale et le FMI visait la libéralisation de l'économie et le redressement de la croissance économique. L'ESAP eut de nombreuses incidences positives sur l'ensemble de l'économie mais, de manière générale, elles se limitèrent aux personnes du secteur privé aux revenus moyens et élevés. La faiblesse critique de l'ESAP était due au fait que le programme n'avait pas mis en place un filet de sécurité à l'intention de ceux qui n'ont pas pu en profiter (Raftopoulos 2001).

L'ESAP a déclenché une série de processus entre le milieu et la fin des années 90. Parmi ceux-ci : une tendance à l'augmentation de la corruption, un déclin de la croissance économique et un accroissement du taux d'inflation. La libéralisation économique, qui entraîna le déclin de la création d'emplois tout en ouvrant la porte aux média, déboucha également sur de plus fortes aspirations politiques : le gouvernement de l'Union nationale africaine du Zimbabwe – Front patriotique (ZANU-PF) fut battu lorsqu'il tenta d'établir un état à parti unique ; ce qui aboutit progressivement à l'émergence de la première opposition crédible au ZANU-PF, parti au pouvoir.

<footnote n="1">1 Les zones communales sont celles où vivent la majorité des citoyens noirs du Zimbabwe.</footnote>
En 2000, le gouvernement fut battu lors du referendum de février qui portait sur une nouvelle constitution, première défaite en 20 ans du ZANU-PF au pouvoir. Le Mouvement pour le changement démocratique (MDC) et l'Assemblée nationale constitutionnelle (NCA) avaient fait campagne contre la constitution proposée par le gouvernement qui comportait des dispositions en faveur d'une vaste appropriation des terres agricoles appartenant aux fermiers blancs. Immédiatement, le gouvernement donna son appui aux occupations des exploitations agricoles commerciales, comme approche alternative pour remettre la question foncière sur le devant de la scène, rétribution contre ceux qui furent perçus comme ayant soutenu l'opposition, et pour détourner l'attention vis-à-vis du déclin de la situation économique. Les occupations des exploitations agricoles firent baisser la production agricole et les exportations de manière significative, aggravant la pression fiscale sur le gouvernement. Qui plus est, elles entraînèrent une perte de capitaux étrangers, de personnels qualifiés et de nouveaux investissements étrangers. L'effet cumulé fut que le Zimbabwe connut une période prolongée d'hyperinflation et de contraction économique (Bond et Manyanya 2000).<fnref n="2" /> Le déclin de la situation économique créa un « état-gardien » où les hommes politiques zimbabwéens jouent le rôle d'intermédiaires<fnref n="3" /> plutôt que de régulateurs des flux de capitaux locaux (limités) et étrangers (Logan 2005). Pour un régime autoritaire, il est plus facile que pour une démocratie de fidéliser un groupe restreint lors d'une crise économique. Tout en accordant moins de faveurs, il peut obtenir bien plus de fidélité auprès d'un nombre réduit d'acteurs qui lui apportent son soutien (Corrales 2004, p.37).<fnref n="4" /> Ce rôle de filtre s'appliqua à tous les secteurs de l'économie, notamment celui de la sylviculture et de la gestion des espèces sauvages. Dans le cadre de la décentralisation : l'élaboration de règlements, la prise de décisions, les pouvoirs de mise en application des règlements furent usurpés par une élite aux dépens de la majorité qui gérait précédemment les ressources forestières et des espèces sauvages. L'application des lois se fit de manière sélective, en récompensant les supporters du gouvernement et punissant les opposants comme nous allons le démontrer avec le programme CAMPFIRE du Nenyunga.

## La gestion communautaire des ressources naturelles au Zimbabwe

La gestion communautaire des ressources naturelles (CBNRM) s'installa comme réaction à la faillite de la gestion centralisée des ressources naturelles. La CBNRM fut intégrée dans des programmes d'ajustement structurel existants en Afrique ainsi que dans l'ensemble des pays en développement. Il s'agissait de mesures d'austérité financière censées réduire les dépenses du gouvernement central. Dans les pays d'Afrique australe, les organisations donatrices jouèrent également un rôle clé en canalisant des ressources par le biais des initiatives des CBNRM vers des pays tels le Zimbabwe.

<footnote n="2">2 Au 18 juillet 2008 le dollar US valait 600 milliards de dollars zimbabwéens. L'inflation s'élevait à 2,2 millions % en juin 2008 (source The Mail & Guardian, www.mg.co.ac.za, consulté le 16 juillet 08).</footnote>

<footnote n="3">3 Ces gens se font payer leurs services de « facilitateurs d'affaires ». Dans le domaine de la faune et de la flore, par ex. les politiciens censés réglementer le secteur se font payer pour faciliter aux chasseurs l'accès aux ressources naturelles.</footnote>

<footnote n="4">4 Corrales analysait la crise cubaine et la manière dont le régime de Castro semblait l'avoir surmontée : son explication pourrait aussi être valable vu ce qui se passe au Zimbabwe.</footnote>
Le Zimbabwe dispose de deux voies d'approche bien établies et bien reconnues dans les domaines des CBNRM : la cogestion et le programme CAMPFIRE. La philosophie à la base de ces deux initiatives veut que les autorités locales fassent des bénéfices commerciaux pour pouvoir gérer les ressources naturelles de manière durable. Cette philosophie tente de lier les coûts de gestion des ressources aux profits tirés des ressources naturelles. A la fois dans le cas de la cogestion et dans CAMPFIRE, une structure institutionnelle imbriquée, du niveau national au niveau local, aide à rendre la décentralisation opérationnelle ; ce qui inclut les responsabilités en matière de gestion des ressources naturelles et la gouvernance des profits générés. Il s'agit d'une structure administrative à 5 niveaux (national, provincial, du district, de la circonscription, local) et de comités de gestion des ressources au niveau des villages (RMC), composés de sept villageois élus, à savoir un président, un vice-président, un secrétaire, un trésorier et 3 membres du comité. Les comités au niveau des circonscriptions électorales s'appellent comités de développement des circonscriptions et comités de gestion des espèces sauvages de la circonscription (WWMC). Ils sont composés d'un conseiller qui assure automatiquement la présidence du comité et d'autres membres du bureau (vice-président, secrétaire, trésorier ainsi que deux membres du comité).

La décentralisation permet d'établir une interface avec la gestion des ressources naturelles (NRM : *Natural Resource Management*). La décentralisation est censée fournir un cadre qui permet aux niveaux inférieurs de la gouvernance de s'acquitter de certaines tâches et de tirer des avantages des ressources naturelles, conformément au principe de subsidiarité. Celui-ci précise que si des tâches peuvent être effectuées au niveau local, elles devraient être dévolues au niveau local. Les institutions de niveau plus élevé ne devraient jouer qu'un rôle de tutelle, destiné à renforcer les décisions prises au niveau local et à vérifier que des excès ne soient pas commis à ce niveau (Chitsike 2000). Pour comprendre de quelle façon les politiques du Zimbabwe peuvent être comparées à celles d'autres pays de cette région, veuillez vous reporter à l'encadré 11.1.

## Encadré 11.1 Expériences de décentralisation forestière en Afrique australe

### F. Matose

Un examen des réformes de gestion forestière conduites à travers toute l'Afrique australe révèle la relation existant entre les réformes de gouvernance forestière et leur impact sur les conditions de vie locales. A partir d'observations portant sur trois cas étudiés (la réserve forestière de Mafungautsi au Zimbabwe, Chipange Chetu au Mozambique et la forêt de Tsitsikama-Covie en Afrique du Sud), les résultats obtenus sont résumés ci-dessous en fonction d'un certain nombre de paramètres institutionnels clés et des effets qui y sont associés :

**Régimes fonciers.** Ce n'est qu'en Mozambique que l'état a accordé des droits aux communautés en matière foncière en délivrant des certificats reconnaissant le droit à l'utilisation des terres et de leurs bénéfices (DUAT). S'agissant du bois, de la faune et de la flore, les droits à la propriété continuent à ne relever que de l'état. Reste encore aux
gouvernements toutefois à aborder la question du transfert aux communautés de certains droits concernant les forêts et les ressources forestières pour promouvoir les bénéfices économiques de ces communautés et leur restituer des ressources qui auraient été aliénées.

**Structure organisationnelle.** La situation du Mozambique est celle d'un pays où coexistent des organisations coutumières informelles et des systèmes locaux élus agissant en tandem sous l'autorité de conseils de district. Les deux autres cas privilégient la participation de la communauté à travers des groupes/communautés d'utilisateurs (sensu Manor 2005). Les organisations locales peuvent mettre l'accent sur la participation d'acteurs locaux en fonction de la taille de la superficie forestière, mais ont souvent besoin d'un appui extérieur pour renforcer les structures organisationnelles.

**Responsabilité.** Dans les trois cas étudiés, la prise de décision en matière de ressources forestières clés relève de l'Etat, même dans le cas du Mozambique où la terre « appartient » aux communautés. Les décisions concernant les ressources en bois et celles de la flore et de la faune qui existent à l'intérieur des forêts relèvent aussi de l'Etat. C'est seulement au Mozambique que des négociations sont en cours pour essayer de promouvoir une responsabilisation allant du haut vers le bas, à savoir de l'Etat vers les communautés. Les comités locaux de gestion des ressources (RMC), par exemple à Mafungautsi, ont toujours dû rendre compte aux instances hiérarchiquement supérieures jusqu'à ce qu'un projet piloté par le CIFOR étudie les possibilités de démocratiser ces structures. Les agents officiels en poste dans la région de Tsitsikama doivent continuer à rendre compte à l'Etat de leur gestion quotidienne mais un système de consultation limité est en place pour demander l'avis des communautés. En définitive, un même besoin existe dans toute la région, à savoir que l'Etat rende davantage compte aux communautés forestières avec lesquelles il a conclu des accords de gestion en commun.

**Transfert d'autorité.** Au Zimbabwe et en Mozambique, des expériences pilotes de gestion adaptative ont été lancées par les gouvernements respectifs pour servir de modèles de gestion décentralisée des forêts ou des zones protégées. Au Mozambique, une part au moins des recettes provenant de la chasse sportive et de l'exploitation du bois est remise aux communautés, mais, comme c'est le cas au Zimbabwe, l'Etat continue à prendre toutes les décisions concernant ces mêmes ressources. – En Afrique du Sud, il n'y a quasiment pas eu de dévolution d'autorité puisque les parcs nationaux sont tous restés des organes statutaires sans aucun transfert de ressources. Il faudrait donc que les gouvernements transfèrent une partie de leur pouvoir discrétionnaire aux communautés et partagent équitablement les recettes provenant des forêts.

**Impact sur les conditions de vie.** Les résultats obtenus sont mitigés et plutôt limités à l'exception du Mozambique où des hausses des revenus des familles pouvant atteindre jusqu'à 40 % ont même parfois pu être observées (Anstey 2005). Dans les deux autres cas, de petits revenus ont pu être tirés d'activités de moindre importance dans lesquelles les communautés se sont engagées au titre de projets de gestion en commun, revenus qui n'ont cependant pas contribué de façon substantielle à l'amélioration des conditions de vie de ces communautés. Il apparaît donc nécessaire de rendre plus tangibles les bénéfices
de l'exploitation des forêts pour les communautés concernées et ce, à travers le partage de ressources à valeur élevée comme le bois et les ressources de la faune et de la flore.

Les résultats sont résumés dans le Tableau 11.1 ci-dessous.

<table><caption>Tableau 11.1 Dispositions prises et résultats obtenus en matière de décentralisation dans les études de cas conduites en Afrique australe</caption><thead><tr><td>Paramètres</td><td>Zimbabwe</td><td>Mozambique</td><td>Afrique du Sud</td></tr></thead><tbody><tr><td>Régime foncier</td><td>Forêt domaniale d'état, avec certains droits de cogestion conférés aux communautés pour des produits forestiers de moindre importance</td><td>Forêt communautaire (statut conféré par les DUAT) ; l'état continue à exercer son autorité sur le bois, la faune et la flore, et alloue un pourcentage aux communautés</td><td>Forêt domaniale d'état – et droits limités des communautés voisines en raison de l'approche conservationniste de l'état</td></tr><tr><td>Structures d'organisation</td><td>Comités de gestion des ressources (RMC), Resource Management Committees</td><td>Coexistence de représentants coutumiers informels et de représentants élus dans les Conseils locaux</td><td>Forums participatifs impliquant l'état et les communautés locales</td></tr><tr><td>Responsabilité</td><td>Un projet « de cogestion adaptative » a permis de transférer la responsabilité des RMC de l'Etat aux utilisateurs</td><td>La bureaucratie administrative locale est source de défis pour une gouvernance plus démocratique</td><td>Une branche de l'Etat contrôle toujours la gestion de la forêt, avec une forte responsabilisation vers le haut</td></tr><tr><td>Transfert d'autorité</td><td>Reste officiellement limité ; pour les ressources de moindre importance, les décisions doivent être transférées aux RMC</td><td>Encore en transition, en attente de transfert de l'autorité de décision aux institutions locales</td><td>Très limité</td></tr><tr><td>Impact sur les conditions de vie</td><td>Graminées, chaume et genêts contribuent à des changements de conditions de vie pour les utilisateurs de la ressource – avec des revenus nets passés de 190 à 429 dollars US par an (de 2002 à 2004)</td><td>Les recettes tirées de la chasse sportive et des permis y associés permettent parfois d'augmenter de 40 % les revenus des familles (passés de 6 190 à 31 000 dollars US de 2001 à 2004)</td><td>Les emplois gagnés dans les domaines du tourisme et de la conservation sont les seuls résultats positifs perçus au titre des réformes menées en matière de gouvernance</td></tr></tbody></table>

Source : Matose et Watts 2008

Il est donc possible de conclure que des expériences ont certes été engagées pour tenter de transférer la gestion des forêts dans la région, mais qu'elles sont incomplètes. Le degré de transfert de l'autorité et des ressources y afférentes est une question qui requiert une plus encore grande attention, afin de permettre aux communautés de jouir de droits accrus et de bénéfices substantiels. Le cas du Mozambique donne quelque espoir de réussite ; il combine entre eux un ensemble d'institutions coutumières locales et un corps élu de représentants officiels locaux et assure le transfert d'une partie (sous forme de pourcentage) des recettes provenant des ressources forestières. Ces systèmes d'adaptation complexes n'en sont qu'à leurs débuts et il reste à espérer que d'autres investissements
seront apportés par l'État pour pouvoir mener à bien les opérations de transfert d'autorité et de ressources qui sont encore nécessaires.

Références

Anstey, S. 2005 Governance, natural resources and complex adaptive systems: A CBNRM case study of communities and natural resources in Northern Mozambique. *Dans*: (eds.) U. Dzingirai and C. Breen Confronting the Crisis in Community Conservation: Case Studies from Southern Africa, pp.138-193. University of KwaZulu-Natal Press, Pietermaritzburg, Afrique du Sud.

Manor, J. 2005 User committees: A potentially damaging second wave of decentralization? Dans: J.C. Ribot et A.M. Larson (eds), Decentralization of Natural Resources: Experiences in Africa, Asia and Latin America. Frank Cass, Londres, RU.

Cogestion

La cogestion, théoriquement, cherche à décentraliser les pouvoirs de gestion de la forêt,
à les transférer aux communautés locales vivant près des forêts d'état protégées (classées)
pour empêcher des conflits relatifs à l'usage des ressources. Cela suppose la création
de régimes environnementaux ou de ressources caractérisés par des partenariats entre
collectivités locales ou usagers des ressources et agences des (sous-)administrations
nationales. Ces agences, comme par exemple, la Commission de sylviculture, détiennent
normalement le mandat légal de la gestion forestière. Au Zimbabwe, la cogestion a
commencé en 1993 dans des villages avoisinant la Réserve forestière de Mafungautsi.
Ces villages mirent sur pied 15 comités de gestion des ressources (RMC), institutions
qui administreraient certains avantages : droit à la récolte de genêt, de l'herbe à chaume,
de roseau, de bois de chauffage. Précédemment, le bureau de district de la Commission
de sylviculture jouait ce rôle. Les recettes de ces produits forestiers mineurs étaient
ensuite censées être utilisées pour des projets de développement communautaire, par ex.
la construction d'écoles ou la création d'un fond renouvelable pour accorder des prêts
à des projets tels que l'apiculture. Dans la zone de Mafungautsi, la cogestion s'est vu
attribuer des fonds par l'Agence de développement international du Canada (CIDA).
Au début, ce régime fonctionnait bien, comme le CIDA et d'autres parties prenantes
comme le Centre de recherche forestière internationale (CIFOR), et le Centre pour les
sciences sociales appliquées (CASS) jouaient le rôle de médiateur entre les collectivités et
la Commission de sylviculture.

En cogestion, les Comités de gestion des ressources (RMC) étaient formés en tant que sous-comités villageois. Leur principal rôle était de délivrer des permis d'exploitation de produits forestiers autres que le bois et d'aider à appliquer les règles de protection de la forêt. Les RMC, espérait-on, allaient être capables de recueillir des recettes des petits produits de la forêt qui pourraient ensuite être investies dans des projets communautaires.
## CAMPFIRE

CAMPFIRE fonctionne au Zimbabwe depuis 1989, et se limite, en règle générale, aux zones tampons adjacentes aux parcs nationaux. CAMPFIRE est une initiative gouvernementale qui décentralise la gestion des ressources des espèces sauvages et de leurs résultats, en les transférant aux collectivités locales situées dans les zones communales (Murphree 1991). Auparavant, seuls les exploitants agricoles privés (surtout les exploitants blancs) étaient en mesure de gérer la faune et la flore sur leurs propriétés et d'en bénéficier. La plupart des conseils de districts ruraux ont des arrangements contractuels avec les professionnels des safaris qui amènent des clients chasseurs dans les zones couvertes par CAMPFIRE. Les opérateurs paient des droits de chasse aux Conseils de district ruraux (RDC) et ceux-ci virent une partie de ces recettes aux collectivités dans les circonscriptions électorales de CAMPFIRE.

Les plans initiaux de CAMPFIRE envisageaient la création de coopératives de gestion des ressources naturelles au niveau des villages (Martin 1986), mais les hommes politiques s'y opposèrent, car ils se sentaient menacés par des villages indépendants. Un compromis fut trouvé : la dévolution d'une autorité appropriée aux conseils de district pour la gestion des espèces sauvages (Murphree 1991). Cette dévolution signifiait que des pouvoirs pouvaient être accordés aux RDC, plutôt qu'aux villages ou circonscriptions de CAMPFIRE. En échange, les conseils de district acceptaient symboliquement de céder la responsabilité de la gestion des espèces sauvages ainsi que les avantages y afférant au niveau du sous-district, c'est à dire géré par le WWMC. Le WWMC est présidé par un conseiller élu qui représente la circonscription au niveau du district rural. Le conseil du district rural est connecté au gouvernement national via le gouvernement provincial.

Le développement et la mise en œuvre de CAMPFIRE étaient pilotés par un consortium informel d'organisations gouvernementales, non gouvernementales et d'universités, connu sous le nom de Groupe collaboratif de CAMPFIRE (CCG).<fnref n="5" /> Le programme fut financé par de nombreux donateurs internationaux. L'USAID (Agence des Etats-Unis pour le développement international) était le donateur le plus important, fournissant quelques 20 millions $ US, entre 1989 et 2003 (Child et al. 2003). Avant 2000, le programme avait été acclamé comme représentant un magnifique exemple de communautés bénéficiant des avantages de leurs ressources d'espèces sauvages.

# Méthodologie

## Méthodes de recherche

Ce document est le résultat de recherches effectuées en grande partie par le Centre pour les sciences sociales appliquées (CASS) à Mafungautsi et le Fonds mondial pour la nature (Nenyunga). Les recherches se sont poursuivies du début des années 90 jusqu'en 2004. Des interviews sur le terrain ont été menées auprès des membres des collectivités locales, des anciens membres ou des membres actuels du Comité pour la gestion des

<footnote n="5">5 Les membres du CCG comprennent l'Association de CAMPFIRE (CA), le WWF, le CASS, le ZimTrust, la Commission de sylviculture, et le Ministère des parcs nationaux et de la gestion des espèces sauvages (DNPWM).</footnote>