Par conséquent les autorités centrales peuvent et devraient endosser un grand nombre de rôles pour s'assurer que même les institutions démocratiques locales s'attaquent aux besoins et aux aspirations de l'ensemble de la population locale.

La forme de la décentralisation est également remodelée lors de sa mise en place. Au Zimbabwe, Nemarundwe (2004) décrit comment la stratification sociale existante détermine qui participe aux comités et à la prise de décision, et comment les populations locales utilisent la relation ambiguë entre les autorités coutumières et les autorités formelles pour remettre leurs propres problèmes aux mains des autorités qui seront les plus

accommodantes. C'est tout à fait le cas de ce que von Benda Beckmann (1981) appelle les « recherches du forum le plus accommodant ». Bandiaky (2007) montre comment la foresterie décentralisée suit les contours des inégalités existantes au niveau des hiérarchies sociales locales, transformant les résultats d'équité espérés en inégalités renforcées (voir également Mandondo et le Kozanayi 2006 ; Bazaara 2006 ; Feyissa 2006 qui arrivent aux mêmes conclusions au Zimbabwe, en Ouganda et en Ethiopie). Assemble Mvondo (2006 : 687-8) note également que pour les villages multi ethniques, la décentralisation a eu comme conséquence au Cameroun la reproduction ou le renforcement des stratifications sociales existantes, avec une minorité Baka ayant peu accès à la justice. Mais, dans une communauté composée seulement de Baka, l'accès aux avantages de la décentralisation est plus équitable. Il conclut que « la décentralisation de la gestion des ressources de la forêt n'apporte pas de réelle équité horizontale à toutes les populations locales ». De plus, les populations locales maintiennent leur accès aux ressources de diverses manières. Elles continuent à manipuler les autorités autour d'elles et à négocier un accès continu à travers des relations réciproques ou des versements d'argent (Blaikie 2006 ; Nemarundwe 2004). Cet accès négocié, comme le souligne Nemarundwe (2004 : 289), est « … influencé par des facteurs tels que la descendance, la stratification sociale, le caractère de la personne impliquée, et la durée de résidence dans le secteur », parmi nombre d'autres facteurs (voir Ribot et Peluso 2003).

Les différences entre ceux qui souhaitent la conservation et ceux qui supportent les coûts déterminent également les raisons de l'application. Les institutions de niveau supérieur peuvent vouloir la conservation des valeurs les plus importantes, comme la biodiversité, le stockage de carbone, ou la règlementation concernant le bassin versant, et pourtant, les coûts de tout ceci sont habituellement supportés au niveau local. Déléguer la responsabilité des valeurs qui ne reviennent pas aux populations locales qui supportent le coût des mesures de conservation n'est pas susceptible de mener au succès à moins d'être complété par un transfert des fonds pour que cela serve d'incitation aux populations locales pour fournir ces services (Tacconi, Saigan et Syam 2006 : 6). La conservation est souvent considérée comme une chose que les populations locales feront pour les intérêts qu'elles gagneront.<fnref n="12" /> Mais ces intérêts sont publics alors que les efforts des populations locales sont privés. Il n'y a pas plus de raison de croire qu'un village devrait payer pour

<footnote n="12">12 Comme Wily (n.d. : 5) décrit la tendance vers la fin des années 90, « … les populations locales ont été présentées comme des utilisateurs légitimes de la forêt, dont on peut obtenir la coopération en assurant leurs besoins de subsistance ; une approche fortement encouragée par l'accent actuellement mis par le donateur sur les moyens de subsistance ruraux durables. »</footnote>
un pont afin qu'une autoroute nationale puisse traverser un fleuve près du village que de croire qu'il devrait payer la gestion forestière pour soutenir les avantages nationaux ou mondiaux de la conservation. Le travail dans le domaine des ressources naturelles est vu par les acteurs de haut niveaux comme s'il n'est pas du travail et ne demande pas de la rémunération, alors qu'il ne serait pas pensable que le travail sur une autoroute ne soit pas rémunéré – sauf aux temps des corvées sous les régimes coloniaux. Encore, c'est un ensemble de perceptions et les hypothèses des plus hauts niveaux qui influencent les incitations pour la conservation de forêt. L'hypothèse selon laquelle les populations rurales travailleront gratuitement pour un bien public – avec une certaine notion de profits à long terme – justifie un impôt sur le travail qui fait partie de ce qui maintient les populations rurales dans la pauvreté.

Le maintien d'un contrôle central sur les autorités « décentralisées » est une autre manière utilisée par les institutions à un échelon supérieur pour influencer systématiquement le champ d'application des autorités « décentralisées ». Beaucoup de mécanismes ont été utilisés (et quelques exemples récents ont été cités plus haut dans l'article). Ceux-ci incluent la dépendance à l'égard du gouvernement central pour les fonds (affectés ou transférés conditionnellement), le personnel et les contrôles administratifs, les formes de surveillance et de *tutelle*, le personnel exécutif affecté localement, l'imposition du conseil « d'experts », les discours de manque de capacité locale, les transferts de fardeaux avec le maintien d'un contrôle central des avantages, etc. (Ribot et Oyono 2005 ; Ribot, Agrawal et Larson 2006 ; Wardell et Lund 2006 : 1894 ; Nemarundwe 2004 : 287-8).13 Comme le montrent Wardell et Lund, « la décentralisation contemporaine s'accompagne d'un renforcement du gouvernement central et du contrôle du ministère d'exécution, vidant de leur sens la participation et le contrôle des populations locales ». Le renforcement du gouvernement central et des ministères d'exécution « ... a fourni au département de la forêt [au Ghana] les moyens de compenser la capacité des populations locales à profiter des droits grâce auxquels elles ont été affranchies » (2006 : 1899). « L'accès ne devrait pas être bloqué, mais il doit rester illégal pour que divers loyers puissent être perçus » (2006 : 1900).

Assemble Mvondo (2006 : 687) constate que dans le cadre national autocratique du Cameroun, la « décentralisation des forêts au Cameroun a provoqué un type de reproduction, ou de transposition, d'un comportement politique hégémonique du niveau national au niveau local ». Il attribue ceci en partie à une loi de décentralisation (1994) qui n'indique pas clairement comment différents groupes sociaux devraient être représentés dans les institutions locales de foresterie ni ne donne de guide sur le partage des avantages de la forêt. Larson et Ribot (2007) et Ribot et Oyono (2005) montrent les multiples manières dont les acteurs centraux résistent à la décentralisation, menacés par leur propre perte de pouvoir, ancrés dans leurs propres cultures et croyances quant aux formes et raisons de la gestion environnementale, confrontés à des opportunités lucratives de recherche de loyer, sous pression pour maintenir la production, etc. Les gouvernements n'abandonnent pas grand chose. Ils ont utilisé la décentralisation comme stratégie pour abandonner fardeaux et responsabilités sans déléguer de vrais pouvoirs ni

<footnote n="13">13 « La tendance à la décentralisation et à la délégation des responsabilités de gestion forestière aux gouvernements locaux n'a pu être efficace en raison de la faible capacité du secteur à tous les niveaux » (Bekele 2001).</footnote>
offrir d'opportunités lucratives au niveau local (par exemple Nemarundwe 2004 : 287). Et enfin, l'histoire est très importante. Au Mozambique, les populations locales sont réticentes à s'engager auprès des autorités ou sur des règles, en raison de la longue

histoire de pouvoir autoritaire. Ils croient que des relations personnalisées et des règles informelles sont plus importantes que des règles codifiées ou des processus formels (Salomão et Matose 2007 : 16). C'est également ce qui fait l'Amérique latine. Au Brésil, en raison des relations historiques patron-client, les populations locales élisent les maires locaux et les conseils qui sont dominés par l'élite des propriétaires fonciers, qui pour la plupart appartiennent aux partis d'opposition (Toni 2007). Au Guatemala, l'Etat s'est engagé dans une longue histoire de politiques intégrationnistes, privant la population autochtone de ses droits. L'histoire de la création d'une nation intégrationniste au Guatemala est aujourd'hui un obstacle à la participation de la population autochtone à la gestion forestière avec le gouvernement local démocratique. Cette histoire a créé une méfiance solide à l'égard du gouvernement, ce qui à son tour a affecté la capacité à profiter des nouvelles institutions de gouvernement a l'échelle local (Larson 2007). Salomão et Matose (2007 : 17) considèrent que la confiance est un élément essentiel pour l'application de la législation sur la terre et les ressources. Mais, naturellement, cette confiance doit se mériter.

## Qu'avons-nous appris ?

Partant des études analysées, nous pouvons théoriser ou du moins faire quelques déclarations générales concernant la démocratie, les moyens de subsistance, et les résultats écologiques de la foresterie décentralisée. D'abord, les objectifs écologiques, de bien être et de démocratie ne se renforcent pas toujours mutuellement – dans certaines circonstances, ils peuvent même être contradictoires. Ensuite, les améliorations écologiques pour les populations locales (liées aux moyens de subsistance locaux) peuvent paraître très différentes des améliorations écologiques (liées au bassin versant, à la biodiversité ou au changement global) pour des populations plus éloignées ou pour des agrégats de populations. L'utilisation que font les pauvres du paysage pour leurs moyens de subsistance peut également être en contradiction avec le bénéfice et les intérêts de revenus des élites locales, les intérêts commerciaux nationaux et les gouvernements nationaux. Chaque ensemble d'objectifs doit être pris séparément et la relation entre ces objectifs doit être négociée dans un contexte spécifique.

Pour équilibrer ces objectifs concurrents et convergents de façon à soutenir la durabilité, les moyens de subsistance ruraux et la démocratisation, un certain nombre de questions doivent être posées. Quelles sont les conditions minimales pour garantir la durabilité écologique (quelle que soit la forme prise par l'environnement), les moyens de subsistance locaux et la démocratie locale ? Je passerai chacune en revue brièvement pour préciser certains domaines auxquels nous devons encore réfléchir et certaines contradictions qui ressortent immédiatement.
*   **Ecologie** : Que faut-il pour optimiser (conserver ou transformer) l'écologie pour les valeurs locales et les valeurs à un échelon supérieur ? Nous savons déjà que pour produire des valeurs différentes à partir d'un paysage, les règles sont essentielles, l'application est essentielle. Lorsque les populations locales sont d'accord sur les règles, l'application est plus facile. Lorsque les populations locales sont engagées dans l'application, elles ont plus de probabilités de s'impliquer dans les objectifs pour lesquels les règles ont été conçues (Agrawal 1996). Dans les rares cas où le gouvernement central est disposé à imposer les règles, les élites commettront moins d'abus.

Il s'avère qu'il est nécessaire de prévoir un accord à un niveau supérieur sur les valeurs environnementales qui doivent être protégées pour profiter à l'ensemble de la société et pour réaliser les besoins sociaux à un niveau supérieur. De plus, une certaine négociation au niveau local est nécessaire pour protéger simultanément les valeurs locales ou pour dédommager les populations locales des limites imposées aux valeurs locales par les besoins du niveau supérieur. Toutes les solutions doivent tenir compte du fait que la plupart des fardeaux de conservation sont supportés au niveau local, tandis que les avantages sont manifestes à de plus hauts niveaux. La conservation ou même l'utilisation d'acteurs éloignés ou à un échelon supérieur doivent refléter les besoins fondamentaux, comme la santé, le bien-être, ou la subsistance des sociétés locales ou éloignées – le profit seul ou la croissance économique seule ne justifient pas toujours l'extraction. Le stockage du carbone est-il une nécessité ? La réglementation concernant le bassin versant est-elle une nécessité ? L'extraction de bois d'œuvre pour l'usage national est-elle une nécessité ? L'extraction de bois d'œuvre pour l'exportation et les devises étrangères est-elle nécessaire ? Si oui, que faut-il rendre pour qu'elle soit acceptable pour les populations locales ? Des moyens de subsistance ruraux sont-ils nécessaires (les gens pourraient être déplacés vers les villes) ? Quel est le coût économique, social et politique de l'une de ces décisions ?

*   **Moyens de subsistance** : Que faut-il faire pour garantir les moyens de subsistance des populations locales ou les valeurs économiques de rang supérieur et les valeurs d'utilisation des forêts ? Comme pour l'écologie, il faut évaluer les garanties des aspects de la production et de la reproduction des individus, des ménages, des communautés et des nations, considérés nécessaires. Qu'est ce qui est plus important, le revenu du commerce du bois d'œuvre ou les valeurs de subsistance des populations locales ? Quand faut-il soutenir l'utilisation de la forêt pour les populations pauvres, et quand faut-il rechercher d'autres activités alternatives génératrices de revenus ? Il n'est pas facile de répondre à ces questions. Est-ce que ce sont les élites qui devraient être riches ou ce sont les villageois de la forêt qui doivent s'enrichir lorsqu'il y a des richesses dans les forêts ? Il est clair que la majorité des gouvernements nationaux accordent plus de valeur au bois d'œuvre qu'aux valeurs de subsistance et à la richesse de l'élite qu'à ceux qui sont actuellement politiquement, économiquement et socialement marginaux. Il est aussi clair que le marché et les processus politiques qui engendrent la marginalité tout en enrichissant d'autres ne sont pas des processus que les gouvernements ou les élites veulent arrêter. Il faut une phrase de conclusion pour faire passer le point principal. Clairement, des changements structurels profonds seront nécessaires
pour que les populations pauvres rurales et dépendantes de la forêt puissent être à l'abri des variations des marchés et des processus politiques établis par les élites. Ces changements seraient douloureux pour les riches et les puissants et pour ceux qui profitent du libre-échange libéral, du marché libre. Il n'y a aucune probabilité que ces changements se produisent.

* **Démocratie locale et législative** : Quelles sont-elles les conditions nécessaires pour favoriser la démocratisation dans et pour l'arène locale ? Pour garantir la démocratie locale, les critères sont un peu plus faciles. La démocratie locale signifie que les chefs et des élus sont redevables à leurs populations. Dans la démocratie, les leaders locaux sont des représentants – ce qui signifie sensibles aux besoins locaux et rendre des comptes à leurs mandants (Manin, Przeworski et Stokes 1999). Pour être sensibles, ils doivent avoir des pouvoirs discrétionnaires pertinents et significatifs par rapport aux problèmes que connaît le peuple qu'ils représentent en apparence. Pour être tenu de rendre compte, il faut des mécanismes multiples de reddition de comptes (moyens de sanctionner positivement et négativement les chefs) – parmi lesquels les élections (avec candidature ouverte et suffrage universel) sont un moyen important, mais insuffisant. La démocratisation peut élargir la base politique pour que la majorité soit au moins mieux traitée. Mais, comme n'importe quel système politique, elle a besoin de pressions multiples des mouvements sociaux et de la société civile organisée pour éviter de dévier vers le service rendu à l'élite. Par conséquent, les droits procéduraux qui permettent aux personnes d'organiser, de protester, de manifester, de s'engager dans la désobéissance civile et de façon générale d'exprimer leurs critiques et aspirations tout en sanctionnant leurs chefs sont également essentiels.

L'équilibre juste et durable entre les aspirations écologiques et les moyens de subsistance des niveaux locaux et supérieurs de l'organisation sociale exige certains moyens pour négocier sérieusement entre les valeurs centrales et locales – et entre les valeurs locales. L'autorité représentative locale est un pôle de négociation – de tels représentants pourraient parler au nom des besoins et des aspirations locaux aux acteurs de rang supérieur. Ils peuvent moduler la relation entre la population locale et les intérêts extérieurs. Cependant, la représentation locale n'est pas suffisante. Les lois qui définissent les pouvoirs des autorités représentatives locales sont inscrites dans les législatures nationales et dans les ministères d'exécution – les départements chargés de la foresterie et les ministères de l'environnement dans le cas de la foresterie. La représentation rurale dans les législatures en Afrique est faible. Les députés et les parlementaires présentent rarement la législature au nom du pauvre rural ou pour la protection de leurs droits sur les ressources naturelles (Veit 2008). Une représentation législative forte serait nécessaire pour établir des pouvoirs dans des lieux décentralisés pour faire de la collectivité locale un lieu viable pour une telle négociation. Cependant, le pouvoir des représentants du gouvernement local est toujours extrêmement insuffisant pour entamer des négociations afin d'obtenir un plus grand pouvoir des échelons supérieurs.

Nous savons des études précédentes que bon nombre de décisions écologiques et portant sur les moyens de subsistance peuvent être dévolues aux autorités locales sans conséquences négatives écologiques et des moyens de subsistance – par conséquent, la
foresterie offre un champ suffisamment large pour soutenir la démocratie locale. Par exemple, une fois qu’à un échelon supérieur il a été déterminé qu’une certaine forêt peut être coupée pour le bois d’œuvre, et que les techniques nécessaires de découpage ont été indiquées, la décision de savoir si elle devrait être coupée, la quantité qui devrait être coupée, quand elle devrait être coupée, qui devrait avoir le droit de couper, qui devrait profiter de l’abattage, sont toutes des décisions qui peuvent être prises au niveau local. On ne peut pas dire que ces dernières décisions d’attribution menacent l’écologie (du moins pas davantage que en permettant à des étrangers de couper la même quantité de bois d’œuvre déjà considérée exploitable par les agents extérieurs). Bazaara (2006) note que les services de la forêt délèguent souvent les fardeaux de gestion sans déléguer les opportunités lucratives. Il indique qu’ils le font en combinant les décisions techniques de gestion et d’utilisation (qui devraient être prises à un échelon supérieur) avec les décisions politiques d’attribution (qui peuvent être déléguées). Par conséquent, nous savons que la foresterie pourrait apporter un plus grand soutien à l’instauration d’autorités démocratiques locales sans compensations négatives sur le front écologique. Les compensations ici se font sur le front politique entre les élites nationales, les élites locales et les processus démocratiques.

En clair, le contexte est important pourquoi ? Olivier de Sardan (2004 : 3) décrit trois facteurs contextuels qui influenceront les résultats de la décentralisation démocratique. Les aspects sociopolitiques incluront le rôle des aristocraties locales qui réclament la légitimité d’avant l’ère coloniale ; des sociétés basées sur la lignée et des villages hétérogènes. Des différences existeront entre les différents contextes socio-économiques, comme les économies agro-pastorales, intensives agricoles, et les économies d’élevage. De plus, ces différents contextes auront des potentiels fiscaux différents. Certains produiront facilement des revenus tandis que d’autres n’auront aucune source de revenus. On peut également s’attendre à des différences entre les divers contextes socioculturels qui peuvent être homogènes ou hétérogènes et qui peuvent révéler différents degrés de conflit ou de cohésion internes. Olivier de Sardan (2004) met en place un observatoire de recherches pour examiner comment des politiques uniformes peuvent s’adapter – officiellement ou non officiellement – à ces diverses situations. Mais, son approche pour une plus large application à travers la recherche sur le match entre la politique et le contexte attend toujours la mise en place de la décentralisation au Niger. Il faut une recherche et un retour d’informations constants pour informer les processus et les discussions de négociations parmi les populations locales et entre les populations locales, les élites locales et les élites nationales.

Raik et Decker (2007) soutiennent que la foresterie décentralisée ne fait pas le nécessaire, car elle est trop étroitement concentrée sur le secteur de la foresterie.14 Les forêts ne sont habituellement ni la base économique dominante des populations ni leur base culturelle. Les gens passent leur temps à s’inquiéter à propos des travaux champêtres, des affaires, de la santé, de l’éducation, du bien-être, de l’infrastructure, de la cohésion sociale, de la famille, etc. Dans une évaluation des projets de « developpement communataire

<footnote n="14">14 Notez cependant, que la foresterie « décentralisée » à Madagascar décrite par Raik et Decker (2007) n’est pas décentralisée – mais est plutôt une relation contractuelle entre le service de forêt et une ONG locale enregistrée. Elle est plus étroitement apparentée aux approches de co-gestion.</footnote>
participatif » (Community Driven Development) menés par la Banque Mondiale, Ribot (2005) a constaté que lorsque les communautés disposaient d'un menu d'options dans lesquelles investir, la gestion des ressources naturelles était rarement une grande priorité. L'ironie de l'observation de Raik et de Decker (2007) est que la tendance du développement d'il y a 30 ans – le développement rural intégré (DRI) – portait sur la nécessité d'intégrer l'ensemble des besoins des ménages. Le DRI a connu des problèmes parce qu'il était appliqué de manière descendante et trop complexe. Ribot (2001) soutient que la décentralisation bien structurée est la nouvelle forme de développement rural intégré; mais cette fois intégré a travers l'autorité représentative plutôt que a travers des planificateurs ou des impératifs sectoriels. La décentralisation démocratique est un moyen de réintégrer les priorités, en permettant aux autorités représentatives locales de placer les forêts et la GRN parmi d'autres besoins et aspirations de leurs communautés.

## Conclusion : la foresterie peut influencer la démocratie locale

Puisqu'il y a peu de raisons<fnref n="15" /> de croire que les populations locales, les autorités représentatives locales ou les intérêts commerciaux centraux ne voudront pas transformer les forêts en champs agricoles ou les utiliser d'une façon ou d'une autre pour produire de l'argent liquide, il est nécessaire que des règles protègent certaines valeurs écologiques convenues. Une approche de la foresterie avec des normes environnementales minimales (voir Ribot 2007) est cohérente avec la maximisation du pouvoir discrétionnaire local public. Si on peut réellement fixer des règles véritablement *minimales* d'utilisation visant à protéger les fonctions écologiques essentielles (pour toutes les échelles) et les moyens de subsistance et les valeurs économiques (pour toutes les échelles), alors le reste des décisions sur la gestion et l'utilisation de la forêt devrait être laissé à la discrétion des représentants locaux. Naturellement, la protection des valeurs écologiques et des revenus doit également être considérée à la lumière de la protection d'autres valeurs – telles que la démocratie et les droits de l'homme (Kulipossa 2004; Petrasek et al. 2002). L'équilibrage de ces objectifs n'est pas une optimisation contrainte facile.

Aboutir à des normes techniques minimales exige d'abord un engagement représentatif sophistiqué du monde rural. Cela exigera également un engagement sophistiqué des experts qui pourront faire le poids devant des experts en « foresterie » et d'autres experts « environnementaux », afin de les empêcher d'employer des arguments « scientistiques » pour imposer des règles et des règlements qui ne sont pas dictés par une nécessité écologique. Cela exigera également une forte présence de voix en faveur des droits de

<footnote n="15">15 L'idée d'internaliser les externalités dans les décisions implique que les décisions collectives locales différeront des décisions individuelles ou commerciales prises sans contribution de la communauté. Mais, si les valeurs sont suffisamment élevées, il y a beaucoup de raisons de croire qu'une communauté agira juste comme une entreprise en transformant la forêt en d'autres types d'utilisations ou de valeurs. Il y a également des raisons de croire que tirer une plus grande valeur de subsistance de la forêt peut modifier la relation d'une population envers la forêt. Mais, lorsque les valeurs marchandes sont élevées, ou lorsque d'autres opportunités alternatives générant un revenu sont abondantes, ou lors de périodes très difficiles, on ne peut réellement empêcher même ceux qui utilisent la forêt pour leur subsistance ou pour en tirer un revenu de la détériorer.</footnote>
l'homme et de la démocratie locale pour s'assurer que les valeurs locales sont protégées contre l'inégale influence des décideurs de haut niveau et des intérêts commerciaux. Plus important encore, cela exigerait que les coûts de protection des valeurs extra-locales soient supportés par les acteurs externes – et non ceux qui dépendent des ressources et ont systématiquement et en permanence été poussés en marge de l'économie plus large dans laquelle ils vivent mais dont ils ne profitent pas. Si on s'attend à ce que les populations locales s'engagent de quelque façon dans des activités de conservation ou de stockage de carbone, elles devraient percevoir un salaire suffisant (pas un salaire de subsistance) pour les inciter à s'engager dans ces projets externes et pour leur donner la possibilité de trouver d'autres moyens de subsistance pour elles-mêmes et leurs enfants.

Etablir un ensemble de règles minimales de gestion et d'utilisation de la forêt ne résout pas les contradictions entre les différents types et échelles d'objectifs. La résolution de ces tensions est un processus politique. Ou ces différents objectifs convergent-ils, ou sont-ils en conflit ? Quand la décentralisation de la gestion de la forêt renforce-t-elle ou affaiblit-elle les moyens de subsistance, la démocratie ou les droits de l'homme ? Il est clair que les discussions ci-dessus ne nous permettent pas encore de le savoir. Mais, établir des priorités et déterminer quelles sont les valeurs prioritaires est une décision qui peut être engagée – politiquement. Quand les différentes parties seront-elles prêtes à renoncer à la démocratie en faveur de la conservation ou des moyens de subsistance ? Quand les différents acteurs voudront-ils renoncer aux moyens de subsistance en faveur de la conservation ou de la démocratie ? Quand la société voudra-t-elle renoncer à la conservation en faveur des moyens de subsistance ou de la démocratie ?

Quelles que soient les décisions politiques prises, les agents forestiers ont deux occasions de contribuer à la démocratie locale. Tout d'abord, en aidant à définir un monde de liberté de décision locale sur la forêt et les produits de forêt, ils aident à définir le domaine public local – l'ensemble des pouvoirs sur lesquels s'exerce la prise de décision démocratique. Les agents forestiers peuvent aider à établir ce domaine en transférant des pouvoirs discrétionnaires suffisants et significatifs aux institutions démocratiques locales. En second lieu, en choisissant de localiser ces pouvoirs publics avec autorités démocratiques, les agences de foresterie, les professionnels, les donateurs et les ONGs choisissent la démocratie. Dans le processus, les agents forestiers aideront à produire un domaine public dans lequel les populations locales peuvent s'engager et se développer en tant que citoyens. La foresterie et la grande richesse matérielle qu'elle représente a le pouvoir de soutenir les jeunes institutions démocratiques à travers l'Afrique.

La liberté de décision et la représentation sont l'infrastructure de la gouvernance environnementale démocratique. Les écologistes, les forestiers et les partisans de la démocratie doivent collaborer pour procéder à « des évaluations de l'infrastructure de la gouvernance environnementale » afin de s'assurer que ces éléments sont en place. Ils doivent commencer à voir si les pouvoirs qui peuvent être délégués aux autorités locales sont bien délégués et s'ils sont délégués aux autorités locales qui, à long terme, sont susceptibles de soutenir des processus sociaux justes, équitables et représentatifs à l'échelle locale. De telles évaluations pourraient être utilisées pour évaluer l'infrastructure
de base de la représentation locale – c.-à-d. le pouvoir de répondre avec l'obligation de rendre compte – des institutions du gouvernement local et de la foresterie.

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## Derrière les mots

### Décentralisation, conservation et démocratie locale

M.C. Diaw

## Introduction

On observe que les termes de « décentralisation » et de « conservation » sont souvent utilisés dans la littérature pour dire des choses différentes, souvent pour des raisons différentes, ce qui n’est pas sans poser problème. Sur le terrain, les réalités et processus sociaux qu’ils recouvrent sont très divers et sont, en outre, assortis de toute une gamme d’objectifs et de significations contradictoires. Il est assez hasardeux, par conséquent, de demander si la décentralisation pourrait se poser en « panacée pour la conservation » – en quelque sorte, si elle pourrait constituer sa planche de salut – question déjà soulevée à maintes reprises au cours des années 1990 et au début des années 2000 (par exemple Enters et Anderson 2000 ; Fisher 2000 ; Fisher et al. 2000 ; Gupte 2006 ; Whyckoff-Baird et al. 2000).

Nous partons du constat que les théories de la décentralisation et de la conservation ont des problèmes qui leur sont propres, renvoyant autant à des questions de cohérence interne qu’à des décalages entre les cadres normatifs proposés et les réalités locales. Réunir ces deux théories sans prendre en compte ces contradictions ne fait que compliquer ces questions et celles des politiques à mener, en particulier en environnement tropical. La pluralité des régimes discursifs sur la décentralisation et la conservation amplifie les problèmes posés par chacune de ces interventions dans l’espace local et restreint notre capacité à tirer, de l’une ou de l’autre, des leçons susceptibles de se traduire en actions. Il s’agit autant d’un problème de langage que d’un problème d’histoire et d’épistémologie, que nous abordons rapidement dans la première partie de ce chapitre. Situons tout d’abord le cœur des discours sur la conservation et à la décentralisation dans le contexte de leur émergence, avant de suivre leur évolution telles que rapportée par la littérature. Sur cette base, nous passerons en revue un petit échantillon de cas en Asie, en Afrique et en Amérique latine (partie 2) pour mettre en évidence les principales formes concrètes de décentralisation et de conservation, ainsi que les situations où celles-ci se trouvent en décalage, en contradiction, ou en congruence avec d'autres instances autonomes d'expression locale.

La contribution théorique centrale du chapitre figure dans la dernière partie intitulée « Droit du sang, droits civils et démocratie ». Après avoir observé les différentes topologies – « constructions réelles et métaphoriques de l'espace » (Brosius 1999) – qui existent dans le domaine de la décentralisation et de la conservation, nous repérerons un certain nombre de problèmes communs provenant d'une sous-estimation de la complexité de la réalité
locale. Pour expliquer la persistance de ces hiatus, nous proposons une interprétation soulignant le pluralisme de la société rurale postcoloniale et ses racines dans la coexistence continue du droit du sang et du droit du sol dans les Etats modernes. Nous soutenons que c'est de là que provient le grand décalage entre les valeurs et les structures promues par les programmes de décentralisation et de conservation et une infrastructure fonctionnelle, quoique quasi invisible, d'institutions enchâssées et de réseaux de légitimation locale. Nous sommes donc bien plus intéressés par les acteurs locaux en tant que sujets actifs de transformation démocratique et par les manifestations diverses de l'autonomie locale que par la controverse naissante à propos des critères constitutifs de décentralisation démocratique. Cette contribution s'efforce donc de conceptualiser le lien difficile entre la création, la reconnaissance et la prise d'espaces de gouvernance locale et va au-delà de simples questions de légitimité électorale pour interroger des concepts plus complexes de démocratie délibérative et de mouvements sociaux. Dans ce processus, nous émettons des doutes quant au concept de décentralisation démocratique tel que présenté dans la littérature et mettons les promoteurs de la conservation au défi de nous dire si la notion même de « conservation démocratique » serait acceptable à leurs yeux.

## Décentralisation et conservation : bref rappel historique

Dans leur fond, les théories de la décentralisation sont une excroissance des théories politiques de l'Etat, tandis que la théorie moderne de la conservation, en dépit d'influences antérieures de la pensée et de l'esthétisme philosophique européens, trouve ses vraies racines dans le romantisme théologique et l'activisme moral américains du XIXe s. Dans cette partie, nous explorons les liens entre ces traditions et l'expansion aux XIXe et XXes des structures politiques et des valeurs et contre-valeurs occidentales, avant d'expliquer comment ces deux théories ont effectué leur jonction dans le discours environnemental de la fin du XXe s.

## Bref historique de la décentralisation

Dans son Economie politique de la décentralisation, James Manor (1999) fait le lien entre les politiques actuelles de décentralisation, l'effondrement dans les années 1970 des économies d'après-guerre et un mouvement venant du haut et visant dans les années 1980 à « promouvoir la capacité de l'Etat à gouverner sans coercition ». Les expériences antérieures de décentralisation remontent aussi loin que la constitution brésilienne de 1891, les Philippines en 1901 et le Sri Lanka en 1931 (Melo et Rezende 2004 ; Manor 1999). En analysant l'histoire très centralisée de l'Amérique latine, nous remarquons que la formation de l'Etat fut, elle-même, le produit d'une lutte prolongée entre élites régionales et centrales, ponctuée d'expériences d'autonomie (Argentine au XIXe s.), de mouvements de masse et d'un quasi effondrement de l'Etat dans le cas de la révolution mexicaine de 1910-1920 (Selee 2004 ; Del Río 2004 ; Faletti 2004). Dans l'ensemble, toutefois, l'histoire politique latino-américaine reste celle d'un centralisme autoritaire, subissant une forte pénétration des élites régionales et des oligarchies jusqu'aux « décentralisations démocratiques » des années 1980 et 1990.
Dans les colonies britanniques d'Afrique (ainsi qu'en Inde), des pouvoirs locaux furent créés par l'Etat dès les années 1950 mais ils ne disposaient que d'une autorité limitée et furent éphémères. Ils se verront supprimées au moment des indépendances pour renforcer le nationalisme et l'allégeance au pouvoir central. En revanche, l'Afrique francophone, dont l'expérience coloniale était différente, a cru possible de construire l'Etat-nation en étendant son influence par le biais des administrations locales. Les premières tentatives de décentralisation remontent aux années 1960 au Mali, au Burkina Faso et au Sénégal, ce dernier étant le seul à mettre en pratique ce projet commun de décentralisation avec la création de conseils ruraux en 1972 (Jacob et Blundo 1997 ; Vengroff et Johnston 1987). Dans l'ensemble, ces premières tentatives furent surtout dominées par des postures charismatiques et centralistes (Manor 1999) et par des formes de « despotisme décentralisé » (Mamdani 1996).

Les politiques de décentralisation se développèrent pleinement dans les années 1980 et 1990. Ce fut un mouvement global, étroitement associé aux politiques d'ajustement structurel, aux réformes fiscales et foncières et à la progression des normes électorales. Une pensée néo-libérale, portée par diverses résurgences des théories de la modernisation (Samoff 1990), renforce alors une représentation de la décentralisation comme marché politique réunissant l'Etat et les citoyens en tant que vendeurs et acheteur de services et permettant d'améliorer la prestation de tels services. Des conceptions opposées, présentant la décentralisation comme une condition de démocratie locale et de politiques innovantes, furent aussi assez répandues (Mahwood 1983 ; Agrawal et Ribot 1999 ; Manor 1999). En théorie, et en dépit de typologies élaborées (par exemple Leonard et Marshall 1982), un consensus mou apparaît à la fin des années 1990 autour de deux grands types de décentralisation : (1) la déconcentration ou décentralisation administrative, marquée par la redistribution des pouvoirs de l'Etat des plus hauts niveaux de l'administration vers les plus bas ; (2) la dévolution, où la prise de décisions est transférée à des groupes et des institutions locales ; dans le cas de la décentralisation politique ou démocratique, ces pouvoirs sont dévolus aux gouvernements locaux.

## La nature sauvage, centre de gravité du mouvement de conservation moderne

Historiquement, les aires protégées ont été au cœur des politiques de conservation de la nature. Les premiers parcs modernes ont été créés dans des territoires coloniaux à la fin du XIXe s (Adams et Hulme 2001 ; Phillips 2003). C'était une époque où les politiques pouvaient être imposées par la force, sans véritable négociation avec les peuples autochtones. Les deux premiers parcs nationaux emblématiques, Yellowstone et Yosemite, furent ainsi créés vers la fin des guerres indiennes aux Etats-Unis, au moment où les derniers îlots de résistance sur ces terres tribales étaient anéantis.

Les romantiques du courant théologique américain, qui voyaient dans les imposants paysages de frontière de l'Ouest américain l'appel sublime d'une nature mystique et transcendante et la manifestation écrasante de la puissance de Dieu, eurent une influence déterminante sur la création des parcs. Parmi eux, cependant, les écrivains transcendantalistes, tels Emerson et Thoreau, étaient des réformateurs s'inspirant de
textes non-occidentaux dans leur quête d'inspiration divine universelle et se battant contre l'esclavage et pour les droits des femmes ; l'homme était une partie intégrante de leur vision de la nature (Witherell et Dubrulle 1995). Par contraste, John Muir, le père des parcs nationaux, n'avait d'yeux que pour la violation avide de la nature par l'utilitarisme des colons européens. La vision écologique et théologique qu'il exprime dans de splendides évocations en défense des forêts américaines (1897) ou des parcs nationaux (Yosemite en 1890) ne faisait aucune place à l'histoire des autochtones et aux aspects éthiques de leur culture et de leur rapport à la nature. Dans les merveilleux panoramas de grands espaces américains qu'il tisse dans ses textes, les Amérindiens n'apparaissent pas comme des communautés culturelles vivantes mais comme des réminiscences fossilisées se retrouvant dans le nom de chutes d'eau, de falaises, de roches ou de « pistes indiennes ». Ce romantisme dualiste et ethnocentrique deviendra une caractéristique majeure du mouvement de conservation de la nature sauvage au XXe s.

Sur le modèle de Yellowstone, un type radical, exclusif, de protection de la nature se répand ainsi à travers le monde sans grande remise en question. Pendant un siècle environ, le nombre d'aires protégées n'augmente que lentement. Dans les années 1960, que Soulé et Terbogh (1999) considèrent comme « le zénith de la conservation » en raison des politiques intransigeantes, répressives et incontestées de l'époque, il y avait encore moins de 2000 aires protégées dans le monde. Depuis, les aires protégées ont connu une croissance spectaculaire, dépassant le nombre de 105 000 et couvrant quelque 20 millions de km² (Adams *et al.* 2004) (Figure 3.1).

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>**Figure 3.1** Evolution schématique des aires protégées 1872-2003</figcaption></figure>

Source : divers auteurs ; voir Phillips 2004, pour un rapport faisant autorité
Tout au long de ce processus, le vocabulaire de la conservation évolue également. Se détachant des concepts paysagistes du début, la nature mute et se transfigure dans l'imaginaire de la conservation pour se voir représentée tour à tour comme « faune sauvage », « faune et flore » et « environnement », avant d'être reconstruite comme « biodiversité » (Wilson 1988) dans le discours environnemental de la fin du XXe s.

Décentralisation et conservation

Comment s'est faite la jonction entre décentralisation et conservation ? La gestion communautaire des ressources naturelles, principal lieu de convergence entre le discours de conservation et la décentralisation environnementale, tire son origine des concepts de foresterie sociale et communautaire des années 1970. Bien qu'elle fasse maintenant l'objet d'observations contradictoires (CIFOR 2005 ; Bradshaw et al. 2007), la relation entre la déforestation et les inondations était alors incontestée ; les inondations dans l'Himalaya et la sécheresse au Sahel étaient vues comme des catastrophes environnementales d'origine humaine, révélant les limites des politiques forestières d'exclusion des populations et mettant en évidence le rôle de celles-ci en matière de durabilité. La première génération de projets de foresterie sociale eut donc lieu, principalement, dans des environnements arides et déboisés. Ce n'est que des années plus tard que ces projets furent appliqués aux forêts tropicales humides, dans le sillage du mouvement de décentralisation des années 1980. Ce mouvement cherchait avant tout à rationaliser et à démocratiser l'exercice du pouvoir de l'Etat. Cependant, parce que la gestion communautaire des ressources naturelles impliquait aussi un déplacement de la prise de décisions hors du gouvernement central et qu'elle visait en même temps à maintenir les milieux naturels, son lien avec la décentralisation était pratiquement inhérent. Tel qu'en témoigne la littérature, le langage de la « durabilité » mis en avant par le rapport Brundtland (WCED 1987) fut une des premières instances où se noua cette connexion discursive. Par la suite, celle-ci s'est vue facilitée et amplifiée par la vulgarisation du concept de « biodiversité ». Facilitée parce que, à la différence des concepts de conservation antérieurs, limités aux grands espaces sauvages, la biodiversité est partout, du champ du paysan au plus haut pic forestier ; et amplifiée parce que la plasticité du concept de biodiversité jetait un pont entre les initiatives communautaires dans des environnements « ouverts » et les tentatives faites pour « ouvrir » la conservation à une plus grande participation populaire. Ces tentatives gagnèrent du terrain en réaction aux nombreux conflits et formes de revanche populaire sur l'environnement suscités par les politiques de « conservation forteresse » (Adam et Hulme 2001 ; Brockington 2002). Ainsi, en même temps que le discours sur la biodiversité se montrait plus efficace dans la promotion des thèmes conventionnels de conservation, il ouvrait également la théorie et la pratique de la conservation à un plus grand pluralisme politique et épistémologique. Comme le disait Escobar (1998), la biodiversité n'est pas une construction stable. La doctrine internationale a donc évolué pour intégrer ce pluralisme aux cadres de gestion des aires protégées ; une nouvelle « matrice de gouvernance » couvrant toutes les catégories d'aires protégées a notamment été mise au point au sein de l'UICN, conférant du poids et de la légitimité à une palette de régimes de gouvernance comprenant la cogestion ainsi que des formes de gestion privée et communautaire des aires protégées (Borrini-Feyerabend et al. 2004).
Décentralisation, conservation et gouvernance locale

Il semble y avoir deux grandes forces de décentralisation dans les pays en développement ; la première est un mouvement majeur pour rationaliser l'Etat et répondre à la demande politique des sociétés, la seconde étant une tentative de réponse ou d'ajustement à des exigences de justice environnementale et de droits aux ressources, à la terre (ou aux territoires) et aux bénéfices qui en sont tirés. Les initiatives de décentralisation et de gouvernance locale décrites dans la littérature reflètent cette demande multiple d'espaces réels et symboliques sur les scènes nationales. Nous distinguons six types de constructions locales exprimant ces processus complexes : (1) Les gouvernements locaux ; (2) la gestion communautaire ; (3) les organes consultatifs et subsidiaires ; (4) les instances de cogestion ou de gestion conjointe ; (5) les projets intégrés de conservation et de développement (PICD), qui s'appuient principalement sur les instruments de type 2 et 3 mais qui peuvent être vus comme une catégorie à part entière ; (6) les initiatives autonomes d'action locale.

Ces constructions ne se déploient pas de la même manière dans le domaine de la conservation et dans celui de la gestion des ressources naturelles ; certaines sont présentes dans les deux tandis que d'autres sont spécifiques à la conservation ou à la décentralisation. La présentation qui suit fait appel à cette typologie pour illustrer la répartition des cas entre ces deux domaines environnementaux (voir Figures 3.2, 3.3 et 3.4) et pour distinguer ces derniers des initiatives locales autonomes, que nous interprétons comme des « émergences populaires » et des modes de gouvernance poussés par le bas.

Décentralisations environnementales et mouvement pour
réformer l'Etat

Les cas étudiés en Asie, en Afrique et en Amérique latine (Figure 3.2) mettent en exergue deux types de constructions sociales qui dominent la relation entre les secteurs de ressources naturelles renouvelables et le mouvement de réforme de l'Etat : les gouvernements locaux et la gestion communautaire. Ces constructions ouvrent la gouvernance environnementale au pluralisme social et politique mais sont affectées par un problème de représentation, généralement exprimé en termes de « capture » par les élites et de conflits fonciers.

Les critiques actuelles des décentralisations environnementales sont surtout axées sur leur caractère « limité », « partial » ou « paradoxal » (Larson et Ribot 2005 ; Jianchu Xu et Ribot 2005 ; Oyono 2005) et sur les questions de capture par les élites dans la gestion communautaire des ressources naturelles (Resosudarmo 2005 ; Blomley 2006 ; Bigombe 2003 ; Etoungou 2003). Et cela est logique. Bien que la gestion communautaire ne constitue pas automatiquement une forme de décentralisation (Ribot, dans ce volume), elle reste une dimension prolifique et universelle des décentralisations environnementales et une stratégie de base pratiquement partout. La critique émise par Manor (2005) à propos de la « prolifération » des comités d'usagers reflète les premiers espoirs que
Dévolution à des gouvernements locaux

**Bolivie** (Pacheco 2005 ; Anderson et Gibson 2004) : la loi de 1994 sur la participation populaire et d'autres lois sur les terres et les forêts assurent la dévolution de pouvoirs de l'Etat aux administrations municipales, avec des mécanismes prévoyant la participation des simples citoyens, le titrage des territoires autochtones, la création de réserves forestières municipales et l'octroi de concessions communautaires à des associations locales légalement reconnues. La réforme permet des avancées et des gains populaires mais les pouvoirs transférés sont limités dans certains domaines ; l'attribution de titres fonciers se fait de façon bureaucratique et inadaptée au système de propriété commune des autochtones et les élites locales influentes sont renforcées dans certains cas (Nord de la Bolivie).

**Sénégal, Burkina Faso, Niger, Mali** : la dévolution aux conseils ruraux et aux municipalités urbaines et rurales commence en 1972 au Sénégal, d'autres pays ayant suivi au lendemain des transitions démocratiques des années 1990. Ces expériences se caractérisent par : (1) un double mouvement visant à restructurer l'Etat et à déléguer des pouvoirs et des compétences aux collectivités locales ; (2) un grand nombre de pouvoirs transférés aux instances locales élues ; (3) des transferts de ressources financières insuffisants et inadaptés ; une pauvreté relative des conseils ruraux et une capacité relativement faible à financer et à soutenir le développement local ; (5) des tensions qui perdurent entre les instances décentralisées et les citoyens, en particulier en ce qui concerne le régime foncier et les impôts.

Gestion communautaire

**Cameroun** (Oyono 2005, 2007 ; Bigombe Logo 2003 : la loi forestière de 1994 autorise les conseils ruraux à générer et à tirer des profits des concessions qui leur sont accordées au titre de forêts communales. Les municipalités sont aussi les principaux bénéficiaires et gestionnaires des redevances forestières distribuées aux circonscriptions rurales dans le cadre de la décentralisation fiscale (40 % aux municipalités et 10 % aux communautés contre 50 % à l'Etat). En dépit de progrès importants, ces programmes rencontrent des problèmes de rétention de pouvoirs au niveau central, de faiblesse de la participation, du contrôle local et de la reddition de comptes, de mauvaise gestion des fonds, de conflits avec les propriétaires coutumiers et de capture par les élites.

**Népal** (Fisher 2000 ; Edmunds et Wollenberg 2000) : Les premières politiques de foresterie communautaire sont amorcées en 1978 avec le transfert de certaines zones forestières aux gouvernements locaux, les panchayats, à des fins de reboisement ou de protection de la forêt. Mais ce transfert de forêts aux panchayats est vu par les usagers traditionnels comme la remise de leur forêt à des intérêts sans lien direct avec leur gestion. Ce n'est qu'avec le Plan forestier de 1988 et l'effondrement de l'idéologie panchayat après la révolution de 1990 que la prise en charge locale de la foresterie communautaire népalaise passe des officiels panchayat aux groupes d'usagers. Edmunds et Wollenberg remarquent qu'au Népal, comme aux Philippines, divers rapports de subordination locale aux élites ont faussé le résultat de politiques plutôt progressistes à l'origine.

**Tanzanie** (Wily 1997, 2000 ; Blomley 2006) : L'expérience tanzanienne d'administrations villageoises a été décrite comme l'une des plus avancés en matière de foresterie communautaire en Afrique. Les réserves forestières villageoises ont été établies par la loi foncière villageoise de 1999. Dépassant le nombre des 10 500, les gouvernements villageois constituent le niveau le plus bas de l'administration et sont doté de pouvoirs importants leur permettant de recevoir, de lever et de dépenser des fonds destinés à des projets locaux, de voter des arrêtés, d'élire des conseillers et de défendre les intérêts locaux (Bloomley 2006). Cet auteur mentionne cependant les mêmes problèmes de capture par les élites et de reddition de comptes que ceux rencontrés dans d'autres pays.

**Cameroun** (Diaw 1998b ; Diaw et Oyono 1998) : La loi de 1994 accorde des forêts communautaires, en tant que concessions aux communautés locales sur des zones limitées du domaine national. Cette réforme a ouvert la voie à des bénéfices substantiels pour les communautés locales. Cependant, en dépit de leur légalité et de leur ability à constituer des vecteurs d'action collective, les groupes d'initiative commune (GIC) positionnés par la loi pour représenter la communauté n'ont pas de véritable mandat social pour traiter de la dimension foncière des forêts ; celle-ci étant du ressort du clan ou du « lignage corporatif » (Diaw 1997). C'est ainsi qu'est né « le problème de l'unité sociale d'action», marqué par des comportements de cavalier seul, de capture par les élites et de conflits intracommunautaires.

<caption>Figure 3.2 Cas choisis de décentralisation environnementale</caption>

la décentralisation politique dans les pays en développement serait un vecteur de transformation démocratique de l'Etat sur le modèle de la démocratie électorale. Se fondant sur les faiblesses connues des comités d'usagers – y compris le fait qu'ils ne sont presque jamais élus à bulletin secret – Manor remet en cause leur représentativité et leur légitimité démocratique, épingle leur vulnérabilité à la manipulation des élites et réclame leur « intégration » sous le contrôle de conseils élus. Cette position est différente du point de vue émis à maintes reprises par Ribot et d'autres, selon lequel la décentralisation (réelle ou démocratique) ne s'est pas encore véritablement réalisée dans la gestion des ressources naturelles. Cette divergence résulte de l'accent mis par ces auteurs sur les
acteurs recevant les pouvoirs décentralisés ; Manor insiste sur l'intégrité et la suprématie
des institutions étatiques locales, tandis que Ribot et al. partent du principe implicite que
la décentralisation environnementale démocratique est réalisable avec des comités locaux
véritablement responsables devant leur base.

Les études de cas résumées dans la Figure 3.2 indiquent la réalité des problèmes soulignés par ces auteurs, à propos, notamment, de reddition de comptes et de capture par les élites ; mais elles mettent aussi en exergue la forte composante foncière des problèmes rencontrés par les gouvernements locaux et la gestion communautaire. En Afrique de l'Ouest, les vieilles tensions coloniales entre le droit dit positif et le droit coutumier se traduisent par des difficultés en matière d'imposition foncière et d'établissement d'un cadastre rural ainsi que par des revendications régulières d'élus demandant la « normalisation » du système foncier local. Les tentatives de mise en place de codes fonciers ruraux au Bénin, en Côte d'Ivoire, en Guinée et au Burkina Faso trouvent aussi leurs sources dans le dualisme du régime foncier et des systèmes de gouvernance. Le cas de la Bolivie et, dans une moindre mesure, celui du Nicaragua (Larson 2005) réalisent presque le rêve de Manor, en raison du rôle central donné aux municipalités dans la décentralisation politique générale et dans celle de la gestion forestière. Néanmoins, il est frappant de constater que les problèmes de droits de propriété (Andersson et Gibson 2004), de clarification des droits fonciers, de titres et de consolidation du cadastre rural (Pacheco 2005) sont semblables à ceux auxquels se heurtent les politiques foncières en Afrique. On le voit dans les cas du Cameroun en Figure 3.2.

L'évolution de la gestion communautaire – y compris le mouvement vers les groupes d'usagers au détriment des panchayats au Népal (Fisher 2000) et l'évolution par à-coups des ejidos au Mexique (Wyckoff-Baird et al. 2000) – a été marquée par les mêmes difficultés que dans le cas des gouvernements locaux : rétention centraliste de pouvoirs, capture par les élites et complexité des rapports fonciers, entre autres. Dans l'ensemble, et en dépit de certaines réussites et des apports d'une palette d'outils organisationnels, la décentralisation de la gestion des ressources naturelles est donc plombée par une conjonction de problèmes de représentation, de légitimité, de démocratie et de justice environnementale. Ces questions ont touché les gouvernements locaux comme toutes les autres formes de décentralisation.

Décentralisation, parcs et conservation

Le gouvernement local est une figure organisationnelle absente du répertoire de la
conservation, en dépit de sa gamme plus large d'outils de décentralisation. En se fondant
sur leur forme et leur rationalité sous-jacente, nous distinguons deux catégories d'outils
de conservation : (i) la gestion communautaire de la faune et les projets intégrés de
conservation et de développement (PICD), dont le principal objectif est de maintenir
les habitants hors des parcs par le biais d'incitations économiques ; et (ii) la gestion
subsidiaire, sous forme d'entités de gestion déléguée (Guatemala), consultative
(Australia, Haïti) ou conjointe (Australie) des parcs (Figure 3.3). Dans ce dernier cas, les
<table><caption>Figure 3.3 Les programmes de décentralisation dans le domaine de la gestion des parcs</caption><thead><tr><th></th><th></th></tr></thead><tbody><tr><td>Régimes de subsidiarité</td><td>L'Australie (Bauman et Smyth 2007 ; Borrini-Feyerabend et al. 2004) possède une longue expérience dans le domaine des conseils consultatifs, qui remonte à la reconnaissance croissante à partir du milieu des années 1970 des droits et des intérêts des Aborigènes vis-à-vis des parcs nationaux. À la différence du cas haïtien et d'autres régimes consultatifs « simples », les conseils de parcs reconnaissent le droit des Aborigènes à utiliser les ressources traditionnelles se trouvant dans les parcs et s'appuient parfois sur des accords formels d'utilisation des terres par les autochtones (ILUA en anglais). Ces conseils s'inscrivent dans les changements plus large du système de réserves australien suscités par la détermination progressive des droits fonciers autochtones. Cependant, ces régimes consultatifs ne donnent pas à la population locale des pouvoirs de décision et ne représentent pas une véritable cogestion.</td></tr><tr><td>Cogestion et Gestion conjointe</td><td>Borrini-Feyerabend et al. (2004) présentent des cas de cogestion en Australie et dans les parcs nationaux du Kayan Mentarang en Indonésie et de Gwaii Haanas au Canada. Le système de gestion conjointe en Australie est, de loin, le plus intéressant (Bauman et Smyth 2007). À la suite des premiers accords de gestion conjointe, établis dans le Territoire du Nord en 1981, des accords officiels ont été signés pour 27 parcs nationaux de ce Territoire en lien avec la reconnaissance du titre natif aborigène (1993) et la négociation d'accords d'utilisation des terres par les autochtones. Parmi les quatre modèles de gestion conjointe observés en Australie, trois se fondent sur la propriété aborigène des terres. Dans le « modèle Uluru » qui sert de base à la plupart des systèmes de gestion conjointe, les Aborigènes constituent la majorité du conseil de gestion et louent la terre au gouvernement contre une redevance annuelle. Grâce à la gestion conjointe, la population locale a trouvé un canal pour ses revendications historique sur le sol et a pu profiter de partenariats, de financements, de compétences et d'avantages économiques. Cependant, en dépit de ces « éléments de convenance et d'avantages mutuels », Bauman et Smyth notent que le soutien des aborigènes au maintien des parcs, par le biais de bails ou d'autres mécanismes légaux, est une condition de la restitution de leur propriété sur ces espaces. Les auteurs décrivent cette situation comme un « partenariat de convenance ou un partenariat fondé sur la contrainte », générateur de « tensions provenant d'une contestation de l'autorité et de partenariats transculturels non librement conclus ».</td></tr><tr><td>Gestion communautaire de la faune</td><td>Le Programme CAMPFIRE au Zimbabwe a débuté en 1989 avec l'attribution de l'autorité sur la faune à deux districts locaux ; le classement officiel a eu lieu un an plus tard après négociation d'un accord entre le parc et l'administration locale (Metcalf 1994). L'abondante littérature sur le programme CAMPFIRE reconnait le rôle pionnier et les réussites de ce processus de gestion des ressources naturelles, ainsi que ses effets distincts sur les quelque 37 districts ruraux soutenant ce mouvement. Par contre, la question d'équité entre territoires communautaires de chasse inégalement dotés en ressources ont été une source de préoccupation (Matose 1997 ; Mandondo 2000 ; Prabhu et al. 2001).</td></tr><tr><td>Projets de Conservation et de développement</td><td>Les PICD apparaient dans les années 1980 avec la promesse formidable de réconcilier la conservation avec la participation et le développement des plus pauvres (Wells et al. 1999 ; Enters et Anderson 2000 ; Brooks et al. 2006). En 2001, les PICD étaient devenus le principal moyen de financement des projets de conservation dans le monde et il y en avait alors près de 300. Hughes et Flintan (2001) ont repéré quelques traits communs aux PICD : ils sont principalement liés aux parcs nationaux ; la conservation de la biodiversité est leur principal objectif ; ils tentent de répondre aux besoins des populations dans le but d'améliorer leur relation avec les parcs et de protéger la biodiversité ; ils sont, pour la plupart, initiés de l'extérieur et financés ou lancés par des donateurs ou des organismes de conservation ; ils ne cherchent pas forcément à déléguer le contrôle ou la propriété des ressources des parcs aux communautés ou à résoudre ce problème à la périphérie des parcs</td></tr></tbody></table>

avantages économiques et politiques augmentent pour les populations lorsqu'on passe de la délégation à la gestion conjointe. Bauman et Smyth (2007) en font état dans leur étude de cas de gestion consultative et conjointe en Australie. Nous distinguons ces
programmes de décentralisation limitée, où l'Etat délègue des pouvoirs aux instances locales ou crée un espace pour leur participation à la gestion des aires protégées, des projets de faune ou de conservation-développement initiés et/ou pilotés par les ONG de conservation. Dans tous les cas, toutefois, les questions de droits fonciers et de prise de décision démocratique apparaissent comme les enjeux-clés de la gouvernance, la capture par les élites étant un thème moins important.

Comme l'atteste la littérature et comme l'illustrent les cas du programme CAMPFIRE et des COVAREF (Figure 3.3), la gestion communautaire de la faune génère des avantages importants pour les communautés. Cette approche reste cependant dans les limites du paradigme de la barrière sociale (social fencing) – dans lequel les gens reçoivent des incitations économiques pour constituer une couronne protectrice autour des parcs. Les projets de gestion communautaire des ressources naturelles ou de la faune à la périphérie des parcs sont des composantes importantes des projets intégrés de conservation et de développement (PICD) de deuxième génération (Hughes et Flintan 2001). Une partie de la littérature présente les PICD comme une forme de dévolution (Enters et Anderson 2000 ; Brooks et al. 2006), mais il est difficile de voir une quelconque dévolution de pouvoirs aux gouvernements locaux ou aux communautés locales dans ce type de projets ; l'absence de dévolution ou de propriété communautaire sur les ressources des parcs est, au contraire, une caractéristique commune des PICD (Hugues et Flintan 2001).

Après une série de rapports soulignant leurs résultats « décevants » et « décourageants » (Wells et al. 1999 ; Enters et Anderson 2000 ; Newmark et Hough 2000), les PICD, qui furent un temps le fleuron des projets de conservation, sont devenus la cible d'un rejet conservationniste radical. Dans une série d'ouvrages et d'articles publiés à la fin des années 1990 et porteurs d'appels pathétiques au nom de la nature, (Kramer et al. 1997 ; Brandon et al. 1998 ; Terbogh 1999 ; Oates 1999), d'éminents biologistes de la conservation critiquent l'incapacité des PICD à protéger la biodiversité de façon adéquate et préconisent de revenir sur les tendances participatives limitées des années 1990. Au centre de leurs arguments figure un double rejet du développement et de la durabilité vue comme un mythe que « les Nations Unies et les bailleurs de fonds continuent de propager » (Soulé et Terbogh 1999). Ces auteurs proposent d'étendre les zones sous « protection stricte» afin de constituer des écosystèmes interconnectés et exempts de développement sur des régions entières et sur tous les continents (Soulé et Terbogh ibid). Pour certains, ceci devrait se faire par des mesures imposées par le haut, soutenues par l'Etat et les forces armées et comprenant des « forces de maintien de la nature » financées par la communauté internationale (Terbogh 1999 ; van Schaik et Kramer 1997 ; Rabinow 1999).<fnref n="1" />

Ce retour radical à la conservation forteresse oublie d'examiner ce que nous considérons comme le défaut fondamental des PICD : leur base commune dans la séparation spatiale et sociale de la conservation et du développement plutôt que leur « intégration » véritable par le biais des instances locales. La plupart des PICD sont fondés sur un marché de dupe dans lequel on demande à la population d'abandonner ses terres en échange du développement. Que ce soit à travers le déplacement forcé des populations (Diaw et

<footnote n="1">1 Voir aussi les analyses de Brechin et al. (2002), Wilshusen et al. (2002) et Diaw 2005b.</footnote>
Tiani, sous presse) ou des approches de barrière sociale dans les zones tampons, la principale stratégie des PICD a été d'empêcher la population d'accéder à ses ressources traditionnelles dans les parcs et de les utiliser, ce qui a été une cause structurelle de conflits et d'échecs pour la conservation comme pour le développement.

Par conséquent, ce qui ressort des PICD mais aussi des programmes communautaires visant avant tout à écarter les ayant-droits autochtones des parcs nationaux est leur caractère incomplet. La pleine mesure des droits des populations locales, y compris de leur droit démocratique à décider du meilleur usage de leurs terres, a rarement été reconnue. L'histoire récente montre que cette situation ne peut guère durer. Les critiques biocentriques pures et dures des PICD que nous avons citées ainsi que les nouvelles postures défensives justifiant le déplacement des populations des aires protégées (Maisels et al. 2007) doivent être revue de plus près, si l'on veut que les idéaux de conservation survivent et prospèrent dans le monde de plus en plus démocratique et peuplé du XXIᵉ s.

## Emergences locales de gouvernance environnementale

Il y a un nombre surprenant et croissant d'initiatives de conservation communautaires prenant place en dehors des frontières officielles des lois sur la décentralisation ou des projets de conservation. Nous discuterons plus loin leur signification pour les théories politiques de la gouvernance démocratique. Les cas choisis – allant de l'Afrique à l'Asie en passant par l'Amérique latine (Figure 3.4) – démontrent tous la capacité de la société locale à concevoir et à réaliser des actions de conservation profondément libératrices, sans nécessairement recourir à la rationalité discursive et instrumentale des formes conventionnelles de décentralisation, de conservation et de démocratie électorale.

Les caractéristiques communes à ces cas sont leur émergence de contextes locaux et le fait que leur modèle de gouvernance, leur structure politique et l'orientation pratique de la gestion des ressources naturelles sont entre les mains de la population locale. Dans tous les cas, les communautés, diversement inspirées par leurs leaders et leurs anciens, ont pris de leur propre chef l'initiative de mesures visant à protéger des sites de ressources naturelles pour le bénéfice de la population locale. Dans ce mouvement, ils ont mis en place leurs propres règles pour sauvegarder et gérer ces milieux naturels. Le cas de la Gambie est celui qui se rapproche le plus de la gestion communautaire classique ; il s'agit aussi d'un rare exemple de création spontanée d'une forêt communautaire. Les tentatives de récupération de ces initiatives par les programmes officiels de gestion communautaire ou conjointe en Gambie comme au Maharashtra (Khotari et Pathak 2006), et aussi par les régimes officiels de conservation dans le cas du PEMASKY (Projet d'étude pour l'aménagement des zones forestières de Kuna Yala), révèlent la difficulté d'équilibrer l'autonomie locale avec le besoin de partenariats et de soutiens externes. Les cas australiens (Figures 3.3 et 3.4) rendent bien compte de cette question pour ce qui est de la gestion conjointe et des aires protégées indigènes. Bauman et Smyth (2007) ont trouvé que ces régimes possèdent tous deux des avantages institutionnels et économiques
**Inde** : Khotari et Pathak (2006) ont examiné les aires protégées communautaires (APC) autonomes inspirées par les mouvements sociaux dans les Etats d'Orissa, du Maharashtra et du Nagaland. Le mouvement pour la conservation du peuple de Ranapur en Orissa et le mouvement autonome en Maharashtra, qui émergent à la fin des années 1970, étaient fondés sur la renaissance des identités culturelles tribales et un plus grand contrôle sur la terre et les ressources ; ils avaient en outre d'autres points communs : le sentiment d'un désastre écologique imminent suite à la disparition de certaines forêts, un mouvement spontané de protection des forêts et de réglementation de leur usage et des organisations locales et supralocales liées aux clans villageois et capables d'unifier et de diriger la communauté dans sa quête d'autonomie. Au Nagaland, de nombreuses initiatives de ce genre ont vu le jour dans les années 1990. Dans le district de Phek, 80 villages de cultivateurs itinérants et de chasseurs-cueilleurs – la totalité des villages chakesang – se mettent ensemble en 1999 pour constituer l'Organisme public Chakesang et interdire les modes destructifs de chasse, de pêche et de brûlis. En 2005, 23 villages prirent la résolution supplémentaire de déclarer les réserves de faune inviolables. Dans une autre partie de l'Etat, le Conseil de Khonoma, village de chasseurs et de guerriers traditionnels anami, vieux de 700 ans, crée le sanctuaire de Trapogan et de conservation de la nature de Khonoma, après qu'un ancien du village se soit battu pour ce projet pendant 18 ans.

**Australie** (Bauman et Smyth 2007). Il existe maintenant 22 aires protégées autochtones (APA) sur environ 20 % du territoire australien consacré à la conservation. Ces APA sont apparues au cours des 10 dernières années, à la suite des revendications foncières aborigènes des années 1970 et 1980. Pour affirmer leur droit de propriété en vertu de la loi foncière coutumière, les aborigènes ont intenté leur premier recours en justice contre une compagnie minière de la région du Dhimurru. Bien que le tribunal fédéral ait rejeté ce recours, la loi sur les droits fonciers des Aborigènes fut votée par la suite dans les Territoires du Nord en 1976 suite à la création d'une Commission Royale sur les droits fonciers des Aborigènes. En 1992, la décision de la Haute Cour relative au titre aborigène Mabo conduisit à une plus grande reconnaissance de la propriété et des lois autochtones dans le common law australien. L'Association aborigène de gestion des terres de Dhimurru a été créée dans ce cadre, en 1992, par 11 clans dont les terres étaient affectées par l'exploitation minière. L'aire protégée autochtones du Dhimurru fut déclarée quelques années plus tard, en 2000. Il faudrait noter qu'à plusieurs reprises dans les années 1990, les propriétaires traditionnels avaient refusé des accords de gestion conjointe avec le gouvernement du Territoire du Nord. Les clans n'acceptèrent de rejoindre le système des aires protégées qu'après que l'idée des APA se soit répandue. L'APA de Dhimurru s'est révélée un succès, marqué par un contrôle aborigène total et des avantages provenant d'un large éventail de partenariats et d'opportunités.

**Panama** : En 1983, le PEMASKY ou Projet d'étude pour l'aménagement des aires sauvages de Kuna Yala (Whyckoff-Baird et al. 2000 ; Cook 2004 ; Brosius et al. 2005) cherchait à créer une forêt tropicale protégée de 60 000 ha comme tampon contre les incursions extérieures et les inconvénients attendus de l'autoroute panaméricaine. Les Kunas, qui sont gouvernés par un Congrès général Kuna, disposaient déjà de l'autonomie juridique sur leurs terres tribales depuis 1938. Cette initiative autonome de conservation par un peuple indigène attira un flot de financements par les organismes de conservation ; malheureusement, les attentes des intervenants extérieurs étaient trop grandes pour les possibilités du projet, précipitant sa fin.

**Sénégal** : Les Aires du patrimoine communautaire (Thiaw et al. 2003) sont des « initiatives autochtones consensuelles » destinées à « protéger un site du patrimoine culturel ou naturel particulièrement intéressant pour la population locale ». Elles peuvent faire l'objet d'une reconnaissance juridique par le biais d'une convention avec les services de l'Etat. Le mouvement a été lancé en 1987 dans la lagune de la Somone par une association regroupant une centaine de femmes organisées pour restaurer le couvert végétal autour d'une réserve proche de leur village. Seize ans plus tard, elles avaient mis en place un programme de développement durable. Sur la suggestion de l'UNESCO, le concept s'est diffusé en Afrique de l'Ouest, six pays francophones ayant déclaré leur intérêt d'adapter le schéma à leur législation nationale.

**Gambie** (Diaw 1999, données de terrain non publiées). La forêt communautaire de Kwashorkor dans le Tumani Tenda est un rare cas de gestion communautaire autonome initiée par les villageois eux-mêmes pour combattre les feux de brousse se produisant tous les ans. Huit ans plus tard, fut cooptée par le programme officiel de foresterie communautaire. Malheureusement, la communauté n'a pas veillé à se doter de clauses protégeant son autonomie de décision. Ainsi, après que le Tumani Tenda ait gagné le premier prix environnemental national, il s'est retrouvé en conflit avec l'Agence nationale de l'environnement qui ne l'autorisait pas à dépenser le prix de 70 000 dalasi (environ 7 000 $ US) pour un centre d'écotourisme. Ce cas est différent, sur ce plan, de celui du Maharashtra (Khotari et Pathak 2006) où les villages ralliés au programme de Gestion conjointe (JFM) avaient prévu des dispositions extraordinaires garantissant la primauté de leurs besoins et de leurs règles de gestion forestière.

<caption>Figure 3.4 Cas de mouvements environnementaux d'initiative populaire</caption>
par rapport à la gestion conventionnelle des parcs mais que les aires protégées autochtones sont supérieures en ce qu'elles permettent une réelle propriété autochtone et un meilleur résultat des partenariats externes.

Dans l'ensemble, ces émergence populaires de gouvernance locale, enracinées de façon diverse dans les identités tribales et communautaires, dans les luttes autochtones pour les terres (Australie, Inde, Panama), comme dans des revendications environnementales moins conflictuelles (Sénégal, Gambie), démontre qu'il est possible de gouverner l'environnement par la base, en mobilisant les institutions et les dynamiques politiques locales ou en les transformant. Ceci est tout à fait manifeste dans le rôle central joué par les clans et les anciens dans les institutions villageoises et par les fédérations supralocales qui ont soutenu les mouvements populaires en Inde ou les revendications de terres en Australie. C'est un fait significatif. Une longue tradition anthropologique a montré la nature corporative et les fonctions politiques de ces groupes de parenté (Fortes et Evans-Pritchard 1940 ; Fortes 1945 ; Middleton et Tait 1958 ; Shu 2004), ainsi que leur rôle dans la reproduction sociale et les régimes fonciers (Diaw 1997 ; Diaw 2005). Souvent invisibles, ils constituent le véritable centre de prises de décision dans de nombreuses situations foncières ; les ignorer a été une source récurrente de déboires environnementaux. Les mouvements populaires que nous avons décrits avaient donc le double avantage de l'enracinement social et de la pertinence politique, ce qui leur a permis d'exister comme acteurs légitimes performants dans les politiques environnementales de leur temps.

## Droit du sang, droits civiques et démocratie : conversation sur la gouvernance locale

La question de la « capture du pouvoir » est un thème transversal majeur de la littérature sur la décentralisation. Kate Farrel (2004) défend l'idée que « le pouvoir fugitif », c'est-à-dire la propension du pouvoir à agir en dehors de la loi et de ses propres structures de légitimation, est une propriété émergente des systèmes politiques. Dans les théories des systèmes complexes, une propriété émergente est un potentiel qui, laissé à lui-même, se réalisera tout seul. Ceci signifie qu'en l'absence de conditions régulatrices, le pouvoir évoluera « naturellement » hors d'atteinte des structures institutionnelles qui lui confèrent sa légitimité et rendent possible son exercice (selon l'énoncé d'Arendt selon lequel la légitimité est nécessaire à l'exercice du pouvoir). La démocratie est par conséquent une quête constante visant à ramener le pouvoir à ses conditions de légitimité afin d'améliorer la gouvernance. La grande question est donc celles des « conditions » qui font de ces escapades du pouvoir une caractéristique si récurrente des pratiques de décentralisation.

## Droit du sang, droits civiques et Etat

Comme Jacob et Blundo l'ont écrit (1997), la décentralisation, en tant que « projet social » en Afrique, était dès le début une tentative de rompre avec la dichotomie ville-campagne et d'en finir avec la « multicentricité » en concentrant le flux des ressources locales autour d'une entité légale unique. En sociologie politique, un projet social est un
projet transformatif à l'échelle de toute une société. Le « nationalismisme foncier » africain des années 1960-1970 faisait ainsi partie d'un projet plus large visant à « moderniser » les sociétés africaines sur le modèle européen (Diaw et Njomkap 1998). Afin de construire l'Etat-nation, il semblait essentiel de briser la base communautaire des systèmes fonciers, de les « détribaliser », selon les termes de Melone (1972). Dans une étude des régimes fonciers de 22 pays d'Afrique de l'Ouest réalisée près de 40 ans après les indépendances, Elbow et al. (1998) trouvent que 64 % des politiques foncières ne reconnaissaient pas la tenure coutumière ou cherchaient son remplacement tandis que le tiers restant représentait des formes de reconnaissance passive ou de continuation de l'héritage colonial des réserves tribales. La même étude (Bruce 1998) constate que la tenure de type communautaire restait « de facto le type dominant de tenure foncière » dans presque tous les pays du Sud du Sahara. La situation générale en Afrique est donc celle d'un compromis difficile entre le droit dit positif, d'origine extérieure et les régimes de tenure enchâssée<fnref n="2" /> (Diaw 2005). Ce pluralisme légal, fondé sur la coexistence d'ordres juridiques distincts et concurrents, n'a pas été reconnu par les politiques de décentralisation et de conservation. Pour comprendre cette occultation, il faudrait observer sa source dans l'invisibilité des institutions coutumières (au sens de systèmes de normes) et les conditions historiques et épistémologiques qui l'ont produite.

Nous savons depuis Morgan (1877) qu'une des clés de lecture des systèmes politiques dans l'histoire est l'opposition fondamentale entre deux modèles d'organisation sociopolitique, la « société gentille » (ou communauté) et la « société politique » (ou société civile). Dans le premier, le gouvernement s'exerce à travers les groupes de parenté ; dans le second, il repose sur la citoyenneté politique et l'appartenance à un territoire. Le premier modèle est fondé sur le droit du sang (jus sanguinis), le second sur les droits civiques (ou droit du sol, jus soli). Ces deux modèles coexistent toujours au sein de l'Etat-nation moderne. En Amérique du Nord et dans d'autres « pays d'immigration », on devient citoyen du seul fait d'être nait dans le pays ; dans les vieux continents, cela n'est pas suffisant ; la première condition de la citoyenneté est d'avoir des parents déjà citoyens du pays, c'est-à-dire d'être membre d'une lignée existante de citoyens. Entre les deux, l'on trouve toute une gamme d'arrangements, qui constituent la réalité de la citoyenneté moderne et sa réalisation sous des formes plurielles d'expression démocratique. Ainsi, l'Etat-nation, une invention européenne du XIXe s. érigée en modèle d'organisation planétaire, a supprimé le droit du sang comme principe d'organisation de l'Etat tout en le conservant dans la construction politique de la citoyenneté et de l'identité nationale. Ce paradoxe larvé, généralement invisible, se révèle néanmoins dans les difficultés que rencontrent les enfants d'immigrants pour obtenir la citoyenneté dans les pays européens ou même africains et asiatiques ainsi que dans diverses crises identitaires, mouvement de revendication des droits civiques et confrontations ethniques. C'est dans les régions rurales des « pays du Sud », où le droit du sang n'est pas seulement la manifestation d'une identité ethnique mais un principe d'organisation de l'économie et des institutions indigènes, que ce paradoxe est peut-être le plus pernicieux et le plus répandu. Et ce sont ces zones là qui

<footnote n="2">2 Par tenure enchâssée, nous entendons un régime d'appropriation où les droits privés, les droits partagés et les droits collectifs sur les ressources naturelles sont emboîtés les uns dans les autres et aussi dans des institutions sociales plus larges fondées sur la parenté et la généalogie (Diaw 2005).</footnote>
font l'objet de la plus grande attention des programmes de décentralisation. La Figure 3.5 représente le continuum théorique entre le droit du sang et les droits civils.

La décentralisation fait partie intégrante du processus de formation et de transmutation de l'Etat-nation, lui-même partie d'un mouvement plus vaste de rationalisation des sociétés sur la base des principes d'organisation d'une économie capitaliste globalisée. C'est la raison pour laquelle le rôle de l'Etat et des institutions multilatérales en matière de programmes de réforme foncière et de privatisation a été si central. Dans La Grande Transformation (1944), Karl Polanyi montre que le secret de l'économie libérale du XIXe s. réside dans le fait que cette économie s'est « désenchâssée » de la société pour inventer des institutions marchandes spécifiques autour desquelles la société s'est réorganisée. Contrairement à la société précapitaliste (et à de nombreuses sociétés modernes du Sud), les relations sociales se sont enchâssées dans le marché au lieu que ce soit le marché qui soit enchâssé dans les relations sociales (Polanyi Levitt 2003). A l'échelle mondiale, ce triple mouvement pour rationaliser l'Etat, la société et l'économie est très incomplet. Il a du faire face, en effet, à une forte résilience de formes d'organisation économique, sociale et politique alternatives, que le paradigme moderniste occidental qui domine la pensée scientifique et le raisonnement politique au Sud s'obstine à ne pas voir ou à ignorer.

Dans des travaux précédents (Diaw 1998 ; 2005), nous avons indiqué comment cette « altérité », cette autre façon d'exister, se manifeste dans diverses expressions économiques, y compris dans des régimes résilients de tenure enchâssée. Ce système a fait preuve de

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>**Figure 3.5** Représentation du continuum entre le droit du sang et les droits civils</figcaption></figure>
sa capacité à s'adapter aux marchés autant qu'aux pressions politique et démographique et à soutenir des modes performants de gouvernance locale et supralocale (comme nous l'avons vu dans le cas des mouvements autonomes et populaires de conservation au Panama, en Australie et en Inde). Le fait qu'il existe toujours est la raison principale du pluralisme légal tel qu'il se manifeste dans les sociétés rurales du Sud.

## Politique, conservation et démocratie

La reconnaissance de la coexistence du droit du sang et du droit du sol dans les sociétés modernes et sa manifestation dans divers accommodements légaux soulignent des conditions importantes pour une gouvernance locale inclusive. La première est la nature plurielle, duale ou emboîtée, de la sphère politique dans de nombreux pays en développement. Deux sphères sociopolitiques sont ainsi juxtaposés : d'une part, une superstructure fondée sur les institutions démocratiques officielles, les titres privées et la société civile et, d'autre part, une infrastructure de droits enchâssées, plus fortement présente dans les zones rurales et suscitant un régime séparé de modes d'appropriation, de représentation et de réseaux de légitimation. Dans de nombreuses régions, c'est cette infrastructure qui a subit tout le poids des programmes de conservation, de développement et de réforme environnementale et foncière. Elle a, dans le même temps, constitué un foyer de résistance au métaprogramme de modernisation lancé par le colonialisme il y a plus d'un siècle. La démocratie comme la gouvernance locale ne peuvent se réaliser quand le discours de légitimation et les procédures de l'ordre institutionnel et politique sont structurées de façon à rendre cette seconde sphère invisible. Cela a plutôt créé des conditions favorables au pouvoir fugitif ainsi qu'une source de problèmes pour la décentralisation démocratique et la conservation.

Le concept de décentralisation démocratique est d'ailleurs particulièrement intéressant. La démocratie n'est pas un concept univoque ou un livre de recettes et de procédures pour exprimer des préférences politiques ; la démocratie électorale n'est qu'un moyen parmi d'autres d'avoir voix au chapitre dans l'espace social. A un niveau plus profond, la gouvernance démocratique est une congruence de droits sociaux et politiques comprenant la reconnaissance, la possibilité de s'exprimer, la légitimité et la responsabilité collective ; bien qu'essentiel à la gouvernance démocratique, la reddition de comptes est une dimension de la responsabilité qui ne requiert pas le vote à bulletin secret pour exister. De nombreuses lois sur la conservation, qui ont permis l'expropriation de milliers de personnes sans bénéfices tangibles pour la nature ou les populations, ont été votées par des parlements élus et appliquées par des gouvernements représentatifs ; ceci ne les a pas nécessairement rendues légitimes, ce qui explique pourquoi elles ont si souvent débouché sur de nouveaux problèmes et conflits sociaux. En ce qui concerne la gestion des parcs, la loi a souvent été utilisée comme « bouclier légal » (legal fencing), c'est-à-dire comme procédure discursive visant à fermer le débat public ou à restreindre la délibération démocratique (Diaw et Tiani, sous presse). Le déclassement du parc national d'Amboseli au Kenya, acte qui a soulevé un tollé dans le monde de la conservation, ainsi que des accusations portant sur la volonté cachée du gouvernement de s'assurer le vote Massaï
lors du référendum de 2005, illustre la courte vue de la fermeture démocratique en matière de décision environnementale. Que la conservation ait expurgé la démocratie de son vocabulaire reflète peut être le fait que les « arguments de supériorité morale » dont elle se réclame ont plus à voir avec l'influence politique et la raison d'état que la volonté du peuple. La démocratie a constitué jusqu'ici une dimension élusive de la conservation et le déficit de légitimité qui en découle a fragilisé beaucoup de gains apparents, les rendant incertains sur le long terme.

## Création, reconnaissance et prise d'espaces de gouvernance locale : des chemes démocratiques alternatifs

La capacité des groupes locaux à investir des espaces de gouvernance environnementale de leur propre initiative et de façon non anticipée par les gouvernements et les planificateurs de la conservation et du développement est un fait. Manor (1999) exclut intentionnellement de sa typologie de la décentralisation les mouvements populaires volontaires issus des « Etats en faillite ». Il accepte cependant des cas de « décentralisation par inadvertance », où, comme en Chine et en Russie, des innovations politiques produisent une « décentralisation involontaire de pouvoirs et des ressources ». A notre avis, les mouvements populaires qu'il exclut de sa typologie appartiennent à toute une classe d'émergences locales imprévues animées par la base. Nous parlerons donc ici de prise d'espace, comme métaphore soulignant le rôle joué par les citoyens et les communautés en tant que « sujets démocratiques agissant » de la gouvernementalité locale.

En liant cette prise d'espace (par le bas) aux dimensions complémentaires de création et de reconnaissance (par l'Etat) d'espaces de gouvernance locale, nous présentons des conditions d'une gouvernance innovante dans une société post-conflits. La décentralisation se porterait en effet beaucoup mieux si elle s'efforçait de créer, de reconnaitre et d'élargir les espaces d'expression de la volonté locale plutôt que de surdéfinir la façon dont les acteurs locaux devraient s'organiser. Ceci serait plus en phase avec la notion anglo-saxonne d'agence, agency, qui rend mieux compte des moyen dont disposent les acteurs sociaux pour s'exprimer en tant que sujets de leur propre histoire et formuler et réaliser leurs propres projets. Pour que ceci se produise de manière non-conflictuelle, il est nécessaire que ceux qui détiennent le pouvoir (notamment l'Etat, les projets et les grandes entreprises) aient également la capacité de « faire de l'espace » pour rendre ces initiatives possibles ou qu'ils soient au moins capable d'accorder ces espaces de liberté lorsque ceux-ci sont en train d'être pris par les gens.

Le cas du Negaland en Inde est un exemple de création d'espace du fait de la position progressiste de l'Etat qui avait remis la prise de décisions en matière de politique de ressources naturelles entre les mains des communautés locales (Kothari et Pathak 2006). Dans les cas du Maharashtra, du Sénégal, du Panama, et des revendications foncières autochtones en Australie, il s'agissait plus de reconnaissance d'espaces ; ces figures sont toutes deux essentielles à la gouvernance locale. Le Réseau international de Forêts Modèles qui travaille sur quatre continents depuis 1994 afin d'instaurer des partenariats
volontaires sur de grands paysages gouvernés par les acteurs locaux eux-mêmes (Besseau et al. 2007) est un autre exemple de création d'espace. A partir d'un noyeau restreint de (six) principes et valeurs partagés par toutes les Forêts Modèles, chaque partenariat local trouve sa voie, décide par lui-même et développe ses initiatives. L'expérience camerounaise de Forêts Modèles (Jum et al. 2007) a permis de voir qu'une telle démarche peut en fait élargir le champ de la décentralisation en intégrant diverses constructions locales (forêts communautaires, aires protégées, municipalités, exploitation forestière, etc.) dans un projet collaboratif cohérent, animé localement.

Ce sont là des éléments de débat importants pour une conception de la démocratie allant au-delà de la simple politique électorale pour engager des notions plus complexes de démocratie délibérative et de mouvements sociaux. La démocratie délibérative, qui est au centre de la philosophie de Rawls et Habermas (1995), se base sur des principes d'inclusion, d'argumentation et de délibération dans la prise de décision démocratique ; c'est plus que le vote ou l'élection de représentants. Il y a néanmoins dans cette notion une hypothèse implicite d'homogénéité sociale, que les théoriciens des mouvements sociaux considèrent avec suspicion au motif que les moins puissants doivent pouvoir se mobiliser par des voies et des moyens autres que la délibération, afin de faire entendre leur voix et que leurs intérêts soient pris en compte. Dans la littérature sur la décentralisation, ce courant de pensée s'est exprimé dans les travaux de Wollenberg et al. (2001), qui sont assez éloignés du modèle de responsabilité électorale que l'on trouve dans les écrits de Manor et Ribot. En reconnaissant la possible coexistence de ces trois paradigmes (la délibération, les mouvements sociaux et la responsabilité) dans la réalisation d'une gouvernance pluraliste, nous postulons qu'aucun d'entre eux ne suffit à changer les déterminations sociopolitiques des sociétés qui constituent le sujet de notre propos. Pour agir non seulement sur les enjeux de représentation et de pouvoir mais aussi sur des questions plus aiguës d'identité culturelle, de pluralisme légal et d'altérité économique, un concept plus fin de la gouvernance doit être élaboré. Kate Farrell (2006) préconise un processus délibératif et itératif s'étendant à un ensemble de débats et de niveaux, afin de résoudre la « disparité de représentation » inhérente aux consultations de parties prenantes, jurys de citoyens, conférences de consensus et autres modes de démocratie délibérative. Notre expérience de la gestion collaborative et adaptative nous a montré que les processus itératifs, associés aux méthodologies interactive et à la négociation de sens, ont le pouvoir de ramener les conflits à des niveaux où ils peuvent être discutés et transformés (Diaw et Kusumanto 2005). Notre expérience des forêts modèles suggère en outre qu'il est possible d'entrer dans le champ de la gouvernance locale de façon non anticipée par la décentralisation mais contribuant à étendre son envergure et son contenu démocratique.

## Conclusions

Le principal objectif de ce chapitre était de mettre en exergue le besoin de concepts plus sophistiqués de gouvernance environnementale et de démocratie. Nous avons commencé notre propos en rappelant les racines historiques et philosophiques de la décentralisation et
de la conservation, pour conclure sur leur déficit démocratique en raison de leur réticence
à pleinement intégrer le pluralisme des sociétés locales à leurs perspectives théoriques et à
l'orientation de leurs politiques. Ce fil conducteur nous a conduit à décrire diverses formes
de décentralisation et de gestion des ressources naturelles. Plus important, nous avons
distingué la décentralisation strico sensu des émergences populaires de gouvernance par
le bas et montré la nature fécondante, pour la conservation comme pour la démocratie,
de ces manifestations de l'initiative locale.

Fondamentalement, la décentralisation n'est que le prolongement du mouvement
historique de pénétration et de rationalisation de la société par l'Etat selon des idéaux
modernistes ; en tant que telle, elle ne devrait pas être confondue avec « la prise d'espace »
multiforme qui caractérise la gouvernance locale et translocale. Le passage du « tout
gouvernement » à la gouvernance impliqué par la décentralisation environnementale
ne peut pas déboucher sur des processus sociaux ou des résultats environnementaux
singuliers et prédéfinis. Il est donc nécessaire de changer la perspective, en considérant que
ce mode de gouvernance se réalise forcément à diverses échelles, implique un ensemble
d'acteurs, de valeurs et d'usages productifs, requiert de la négociation sociale autant que
des compromis, ainsi qu'une plus grande aptitude à travailler en coopération pour faire
face à des situations inattendues.

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# Chapitre 4

## Le nouveau « grand jeu » économique en Afrique et l'avenir des réformes de la gouvernance du secteur forestier

A. Karsenty

### Résumé

Une nouvelle architecture mondiale des flux commerciaux des produits forestiers se dessine. Des pays émergents, la Chine en tête, se positionnent comme acheteurs de bois, investisseurs économiques et bailleurs de fonds de gouvernements africains dont les pays sont riches en ressources naturelles. Ceci, combiné à d'autres facteurs, contribue à l'érosion de l'influence des institutions financières comme la Banque Mondiale, dont les actions dans le domaine forestier sont centrées sur les politiques et la gouvernance, et les conséquences de cette évolution peuvent être importantes pour l'évolution de ces deux composantes.

Un facteur d'achoppement dans les processus de réformes destinés à promouvoir la gestion durable des forêts et à faire évoluer la gouvernance est le dysfonctionnement des institutions publiques. Une régulation basée sur des instruments économiques doit pouvoir compter sur une application suffisante des lois et sur une relative neutralisation des intérêts personnels des agents de l'administration. Les bailleurs de fonds, promoteurs extérieurs des réformes, considèrent implicitement les gouvernements soit comme des réformateurs potentiels tournés vers l'intérêt général, soit, au contraire, comme dominés par des intérêts particuliers justifiant une très large privatisation. Trop peu d'attention est portée à des architectures différentes de l'Etat, favorisant les contre-pouvoirs institutionnalisés (checks and balances), malgré des innovations prometteuses comme les observateurs indépendants. Trop d'espoirs sont fondés également sur la gestion communautaire des forêts comme alternative à une réforme de l'Etat dont on espère pouvoir faire l'économie.

D'importantes ressources financières sont attendues des initiatives prises dans le cadre du mécanisme REDD (Réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation). Elles seront en partie destinées à financer des paiements pour services environnementaux, créant de nouvelles « rentes de conservation » et susciteront des enjeux importants entre les communautés et au sein même de celles-ci. L'engagement pour que, au niveau central comme au niveau local, se développent les mécanismes de reddition des comptes (accountability) sera l'une des principales clés de l'évolution de la gouvernance des forêts.
## Un nouveau « grand jeu » en Afrique ?

Au XIXe siècle, la Russie impériale cherchait à s'assurer le contrôle de ports maritimes des mers chaudes du golfe persique mais elle se heurtait à l'ambition concurrente de la Couronne britannique qui cherchait à étendre son influence à partir des Indes. La Perse était au confluent de ces rivalités, qui aboutirent à la création de l'Afghanistan comme Etat tampon. C'était le « grand jeu »<fnref n="1" /> que les gazettes de l'époque se plaisaient à représenter sous la forme d'un affrontement feutré entre l'ours russe, le lion anglais et le chat (pour le Shah).

Cette expression est régulièrement utilisée pour parler de nouvelles rivalités stratégiques entre des puissances visant à s'assurer le contrôle de zones ou ressources clés. Les pays émergents, la Chine en tout premier lieu, semblent devoir être les protagonistes de nouvelles rivalités en Afrique dont les enjeux sont l'accès à des ressources naturelles et secondairement à des marchés. Les pays occidentaux et leurs entreprises, historiquement dominants dans les économies de cette région, sont sur la défensive. Le phénomène inédit est que les grandes organisations internationales, Banque Mondiale en tête, qui s'efforcent de rendre plus transparent l'accès à ces ressources naturelle dans le cadre de la promotion de la « bonne gouvernance », voient leur influence s'éroder. Avec elle, un certain nombre d'évolutions jugées inéluctables par de nombreux analystes, comme la dévolution de droits de gestion des ressources forestières, pourraient être remises en cause.

Il faudra compter aussi avec l'autonomie des gouvernements africains, passés maîtres dans l'art de maintenir à peu près intacts certains intérêts tout en réformant avec plus ou moins de conviction les secteurs forestiers ou miniers. L'arrivée en force d'un pays comme la Chine dans le jeu économique et politique du continent permet d'accroître encore les marges d'autonomie des Etats africains, et rend encore plus incertain le sens des évolutions quant à la gouvernance de ces ressources naturelles.

Un autre « grand jeu » se profile autour de l'accès à de futures rentes de conservation liées aux efforts internationaux de lutte contre les changements climatiques. La forêt, qui était restée le parent pauvre des mécanismes incitatifs du protocole de Kyoto, devient l'objet d'une attention nouvelle avec la mention dans la déclaration de Bali d'un nouveau mécanisme baptisé REDD (Réduction des émissions issues de la déforestation et de la

<figure><img src="image_9.png" /></figure>

<footnote n="1">1 « Now I shall go far and far into the North, playing the Great Game » (Kim, Rudyard Kipling).</footnote>
dégradation) susceptible de générer des ressources financières significatives pour les grands pays forestiers. Mais l'importance de ces ressources financières dépendra tout autant, sinon plus, des règles qui seront adoptées pour ce mécanisme que des efforts consentis par les pays pour réduire la déforestation. Les grands pays forestiers africains – qui se trouvent essentiellement en Afrique centrale – se sont organisés dans cette perspective, et ont remporté un premier succès à Bali avec la mention de la « dégradation ». Sans, d'ailleurs, que les implications de cette mention ne soient véritablement claires. Dans ce nouveau jeu qui émerge, il faudra veiller à ce que ne soient pas sacrifiés l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d'une part, et les aspirations légitimes des populations africaines à sortir de la pauvreté, de l'autre.

## Une nouvelle orientation des flux commerciaux et une nouvelle donne géopolitique

La Chine, et dans une moindre mesure pour l'instant l'Inde, ont multiplié ces dernières années les investissements et les accords commerciaux avec des pays africains, riches en matières premières (pétrole, gaz, minerais, bois etc.). Forts de réserves de liquidités impressionnantes, les Chinois, notamment, acquièrent des sociétés existantes, prennent des participations dans les entreprises stratégiques de l'énergie ou des mines, se font attribuer des concessions minières ou forestières, et n'hésitent pas à construire des routes ou d'autres infrastructures de transport pour évacuer les matières premières qui leur ont été concédées (comme au Gabon).

## Une influence politique accrue des « nouveaux acteurs internationaux »

Sur le plan politique, la conférence « Chine-Afrique » qui a réuni les représentants de 48 pays africains en novembre 2006 à Pékin, a manifesté spectaculairement la dimension géopolitique de cette coopération marqué par les promesses d'un doublement de l'aide chinoise d'ici 2009 et une offre de prêts et de crédits au continent africain d'un montant de 5 milliards de dollars. En marge du sommet a été annoncée la signature de contrats commerciaux d'une valeur de 1,9 milliard de dollars (Le Monde 07/11/06).

La Chine se présente comme une alternative aux nations européennes, toujours soupçonnées de néo-colonialisme par une partie de l'opinion africaine ; un sentiment que les chefs d'Etat africains sont prompts à instrumentaliser pour s'affranchir des tentatives exogènes d'imposition d'une meilleure gouvernance. Les dirigeants chinois mettent habilement en avant le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des pays récipiendaires de l'aide qu'ils fournissent. Ils proposent ainsi à certains pays africains des aides financières directes en échange de garanties d'accès à certaines ressources stratégiques, sans assortir ces aides de conditionnalités – contrairement aux institutions financières internationales. Les pays disposant de matières premières utiles aux Chinois ou aux Indiens peuvent ainsi envisager de se soustraire, au moins partiellement, aux directives des institutions financières internationales dans les pays où elles interviennent
<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Figure 4.1 Evolutions des échanges entre l'Afrique et la Chine et l'Inde</figcaption></figure>

Source : Goldstein *et al*. 2006 et IMF Direction of Trade Statistics

fortement, tant en ce qui concerne la privatisation, le démantèlement des monopoles publics, etc. que dans le domaine de la transparence et de la gouvernance.

Jusqu'à présent, peu de travaux ont rendu compte de ce phénomène ou analysé les effets de ces nouvelles alliances sud-sud. Celles-ci interviennent dans un contexte d'amélioration de la situation budgétaire des pays exportateurs, du fait de la hausse du prix des matières premières, alimenté précisément par croissance de la demande chinoise et des autres pays émergents.

Depuis deux ou trois ans une certaine érosion de l'influence de la Banque Mondiale sur le formatage des politiques sectorielles se manifeste, à l'opposé des années 1990 où, à travers l'ajustement structurel et des conditionnalités mises sur les prêts, la Banque était parvenue à imprimer une orientation commune dans les nouvelles politiques sectorielles adoptées par plusieurs pays africains (par exemple la réforme forestière au Cameroun et la rédaction du Code Minier en République Démocratique du Congo). L'effacement d'une partie de la dette publique – et notamment de celle vis-à-vis de la Banque Mondiale et du FMI – de plusieurs pays africains dans le cadre de l'initiative PPTE<fnref n="2" /> contribue objectivement à accroître les marges d'autonomie des pays africains producteurs de matières premières.

<footnote n="2">2 Pays pauvres très endettés.</footnote>
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Figure 4.2 Les 5 premiers fournisseurs africains de bois à la Chine</figcaption></figure>

Source : White *et al*. 2006

<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Figure 4.3 Investissements directs étrangers asiatiques en Afrique sub-saharienne en 2004–2005 ; (en millions $ US)</figcaption></figure>

Source : UNCTAD 2007
Quel impact sur la gouvernance sectorielle et
environnementale ?

L'impact du développement des échanges sud-sud et des investissements directs des firmes
asiatiques en Afrique pose des questions majeures à l'analyste des régimes internationaux,
aux agences d'aide et de coopération et aux ONG qui ont mis sur le développement
d'instruments de gouvernance fondés sur des normes environnementales et sociales, et
appuyées par l'initiative privée, comme la certification et la Responsabilité Sociale et
Environnementale (RSE) des entreprises ou encore l'initiative EITI (Extractive Industry
Transparency Initiative) Ces instruments sont fondés sur des normes internationales, et
fonctionnent sur une base volontaire. Ils ont émergé avec la prise de conscience, suscitée
par les médias et des ONGs internationales, de la capacité des consommateurs à influer
sur un certain nombre de pratiques des firmes (en général occidentales) implantées au
Sud ou s'y approvisionnant largement. Plusieurs analyses ont mis en avant la possibilité
que ce type de normes générées par des dispositifs transnationaux associant des entreprises
privées et des acteurs de la « société civile » permette de « gouverner sans gouvernement »
(Cashore 2002).

<table><caption>Tableau 4.1 Forêts certifiées FSC en Afrique (septembre 2008)</caption>
  <thead>
    <tr>
      <th></th>
      <th>Type forêt</th>
      <th>Tenure</th>
      <th>Surface (ha)</th>
    </tr>
  </thead>
  <tbody>
    <tr>
      <td>Afrique du Sud</td>
      <td></td>
      <td></td>
      <td>1 704 729</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Cameroun</td>
      <td>Forêt naturelle</td>
      <td>Concession</td>
      <td>482 110</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Congo</td>
      <td>Forêt naturelle</td>
      <td>Concession</td>
      <td>748 200</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Kenya</td>
      <td>Mixte</td>
      <td>Privé</td>
      <td>2 605</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Maroc</td>
      <td>Plantation</td>
      <td>Public</td>
      <td>37 271</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Tanzanie</td>
      <td>Plantation</td>
      <td>Privé</td>
      <td>33 939</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Ouganda</td>
      <td></td>
      <td></td>
      <td>28 500</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Mozambique</td>
      <td></td>
      <td></td>
      <td>71 061</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Namibie</td>
      <td></td>
      <td></td>
      <td>187 437</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Swaziland</td>
      <td></td>
      <td></td>
      <td>86 874</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Zimbabwe</td>
      <td>Forêt naturelle</td>
      <td>Privé</td>
      <td>41 574</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>""</td>
      <td>Plantation</td>
      <td>Privé</td>
      <td>47 885</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>""</td>
      <td>Plantation</td>
      <td>Privé</td>
      <td>18 972</td>
    </tr>
  </tbody>
  <tfoot>
    <tr>
      <td><strong>Total</strong></td>
      <td></td>
      <td></td>
      <td><strong>3 491 157</strong></td>
    </tr>
  </tfoot>
</table>

Source : www.fsc.org<fnref n="3" />

Même sans exclure totalement l'action publique mais plutôt en articulation avec celle-ci
(Falkner 2003), les nouvelles formes de gouvernance, observées dans plusieurs secteurs
dont la forêt (Pattberg 2005), laissaient entrevoir des stratégies nouvelles pour surmonter
les défaillances des institutions publiques. Mais de telles hypothèses sont aujourd'hui

<footnote n="3">3 Depuis le début 2008, le site du FSC ne détaille plus le type de forêt et de tenure des surfaces certifiées. Le tableau 4.1 l'indique donc seulement lorsque cette information est connue de l'auteur.</footnote>
mises en question par le poids des pays émergents, et en premier lieu Chine et Inde, dans les exportations des pays producteurs de matières premières et de produits agricoles, et tout particulièrement en Afrique. Ces pays émergents sont à la recherche de gros volumes, de bas prix, sans intérêt spécialement marqué pour la qualité et encore moins pour des garanties environnementales et sociales – synonymes de surcoûts.

Le changement d'orientation des flux d'exportation des pays africains, d'une part, et les investissements directs dans les activités d'exploitation, d'autre part, affaiblissent la « politique de régulation par les normes » qui a pourtant rencontré quelques succès en Afrique dans les domaines forestiers et miniers, avec plusieurs entreprises engagées dans la certification forestière FSC en Afrique centrale. En République du Congo, le sud du pays est caractérisé par la prédominance des entreprises chinoises et malaisiennes d'exploitation forestière qui ne respectent pas, avec semble-t-il une certaine complaisance de la part des autorités, l'obligation légale d'aménagement forestier (généralement considérée comme une étape nécessaire et *sine qua non* pour la certification), contrairement au nord du pays où plusieurs entreprises européennes ont obtenu la certification FSC (deux concessions de plusieurs centaines de milliers d'hectares certifiées en 2006 et 2007) et préparent des plans d'aménagement. En outre, les sociétés asiatiques préfèrent payer les lourdes surtaxes imposées pour manquements aux obligations de transformation locale que de s'y conformer.

Les entreprises européennes, qui voient la part de la Chine et de l'Inde s'accroître tous les ans dans leurs carnets de commande, pourraient être tentées de renoncer à se mettre en conformité avec les normes environnementales et sociales véhiculées par la certification forestière ou qui figurent dans les engagements volontaires d'un certain nombre de grandes entreprises occidentales intervenant en Afrique. D'un autre côté, la plupart des entreprises sont positionnées sur plusieurs marchés, parfois complémentaires (dans le bois, marchés de niches haut de gamme pour l'Europe, marchés de gros volume et de qualité inférieure pour l'Asie...), et les systèmes de certification s'accordent mal avec une segmentation des productions en fonction de la destination : il y a des risques de réputation pour les entreprises qui ne peuvent se permettre d'ignorer certains marchés. Autre phénomène plaidant pour une incitation à la certification indépendamment du marché : la hausse importante de la valeur boursière des sociétés forestières certifiées FSC.<fnref n="4" /> L'IFIA (*InterAfrican Forest Industry Association*), qui regroupe de grandes industries forestières en Afrique, annonce qu'elle vise 10 millions d'hectares de forêts certifiées à l'horizon 2012 en Afrique. Mais toutes les entreprises n'ont pas un capital ouvert aux fonds d'investissements internationaux et ne sont pas également sensibles aux questions de réputation.

Du fait de ces tendances opposées, il est encore difficile d'évaluer l'impact de cette nouvelle donne commerciale et géopolitique sur la gouvernance des ressources naturelles, et notamment des forêts. On peut cependant avancer l'hypothèse que cette compétition croissante pour les forêts présentant une valeur commerciale élevée et pour les ressources naturelles (produits minerais et pétroliers qui gisent dans les sous-sols forestiers) ira plutôt

<footnote n="4">⁴ Schneider (2007) signale une augmentation de 300 % du cours de bourse d'une grande société forestière indonésienne entièrement imputable à l'obtention de la certification FSC. En Afrique, les données ne sont pas connues.</footnote>
dans le sens du renforcement des efforts des gouvernements pour conserver la propriété et
le contrôle de ces forêts que dans celui d'une large dévolution de droits aux communautés
 locales. En ce sens, on peut contester la prévision faite par White et al. (2007) d'un
doublement, au niveau mondial, d'ici 2020 des forêts de propriété communautaire « du
fait d'un déclin du contrôle des gouvernements centraux sur les terres » (p. 9). Là où les
enjeux économiques du contrôle des terres boisées sont élevés, il est vraisemblable que
les tentations étatiques de conserver la capacité d'allouer ces ressources l'emporteront
souvent sur les aspirations au contrôle local par les populations rurales. On verra plus
loin que certains analystes redoutent également qu'une telle tendance centralisatrice ne
constitue l'un des effets pervers du mécanisme de déforestation et de dégradation évitées
(REDD) à travers une extension des aires protégées et la marginalisation des populations
(Griffiths 2007). Il est nécessaire, de ce point de vue, d'être attentif aux objectifs réels des
gouvernements et au fonctionnement des Etats.

Des réformes qui trébuchent sur la nature de l'Etat ... et des « communautés »

En matière de gestion des ressources naturelles et de l'environnement, le recours aux instruments économiques que constituent la fiscalité incitative, la certification volontaire, les marchés de droits d'usage, les mécanismes d'allocation par enchères, et les « paiements pour services environnementaux », se généralise dans les pays industrialisés et devient plus fréquent dans les pays du Sud (OCDE 2004). De nombreux économistes pensent que ces instruments, souvent basés sur le marché, sont plus efficaces que les instruments réglementaires de type « command and control » pour atteindre des objectifs de gestion environnementale (Cashore 2002 ; Pagiola et al. 2002 ; Sterner 2003). La Banque Mondiale, très active dans ce domaine depuis le début des années 1990, et d'autres organismes de coopération ont encouragé les pays africains à adopter de tels instruments, en inspirant et appuyant des réformes dans le domaine de la fiscalité forestière ou pour promouvoir l'introduction de la compétition dans l'allocation des concessions (Brunner et Ekoko 2000 ; Karsenty 2006). On ajoutera à ces instruments économiques la dévolution des responsabilités de gestion aux « communautés villageoises » qui procède d'une recherche d'alternatives plus efficaces, au plan écologique, social et même économique, à une gestion étatique et centralisée (Ostrom 1990 ; Borrini-Feyerabend et al. 2004) ; White et al. 2007).

De la décennie de réformes et d'efforts consentis pour déployer certains de ces nouveaux
instruments dans le secteur forestier, il ressort un bilan mitigé, qui incite à réfléchir sur
la mise en œuvre d'instruments économiques dans un contexte où l'Etat est défaillant
dans sa mission de régulateur neutre et travaillant pour l'intérêt général des populations
qu'il est censé représenter. Beaucoup d'observateurs tendent à sous-estimer la capacité
des gouvernements – et d'autres acteurs non gouvernementaux – à n'appliquer que de
manière très formelle ou sélective les fameuses « exigences » des institutions financières
internationales (IFI), afin de déjouer les « conditionnalités » qui retardent l'attribution
des aides financières.
## L'instrumentalisation des administrations par des intérêts privés

Les institutions publiques, censées créer un cadre favorable à la mise en œuvre des objectifs de développement décidés par la sphère politique, accusent des faiblesses importantes, notamment du fait du détournement de leur mission par des intérêts privés, de la faible coordination entre les différentes structures et de l'absence d'alliance stratégique avec les éléments les plus dynamiques de l'industrie forestière pour promouvoir les intérêts généraux des entreprises. Les administrations de nombreux Etats africains souffrent depuis plusieurs années d'un manque de légitimité et de crédibilité vis-à-vis des citoyens. Ces administrations sont perçues comme des institutions prédatrices, essentiellement mues par la recherche d'opportunités de captation de rentes. Ainsi, par exemple, au Cameroun, le recours à l'adjudication pour l'attribution des titres forestiers, qui privait l'administration forestière de cette responsabilité et des rentes qui y sont attachées, différentes parades ont été édifiées par celle-ci au fil du temps : utilisation visiblement abusive des « critères techniques » au détriment de l'offre financière, non respect vraisemblable de la confidentialité des manifestations d'intérêt (Karsenty et al. 2006). Comment sortir d'une situation où le fonctionnement de l'Etat est dominé par la recherche de rentes et où les instruments économiques ne peuvent fonctionner correctement sans un Etat ayant un minimum d'efficacité et de neutralité ? Faut-il s'inspirer des théories des autorités indépendantes (Frison-Roche 2002) qui ont pour mission d'assurer de manière libre grâce à un statut protecteur la régulation d'un champ d'intervention public ?

## Renforcer les contre-pouvoirs institutionnalisés

Un premier pas, modeste, dans cette direction est peut-être le principe de l'observation indépendante, que ce soit pour veiller au respect de l'attribution concurrentielle des concessions (rôle confié à une personnalité issue de la société civile) ou pour accompagner les services de contrôle forestiers sur le terrain afin de lutter contre les infractions. Ce rôle est confié à une ONG internationale (Resources Extraction Monitoring) au Cameroun, en République du Congo (en RDC cette mission devrait être confiée à Global Witness).

## Privatiser la fonction régalienne de contrôle ?

La délégation de fonctions de contrôle à des sociétés privées fait également partie de l'arsenal employé par les IFI. On peut éventuellement voir dans ces privatisations le reflet d'un choix idéologique des institutions de Bretton Woods – ce qui est parfois le cas – mais on peut également considérer, avec Laffont (2000 : 141) que « la privatisation d'activités peut se justifier par les obstacles qu'elle met à la poursuite d'agendas privés par des gouvernements non bienveillants ». Dans le secteur forestier, où le problème de l'exploitation illégale est central, un début de privatisation des fonctions de contrôle existe à travers le rôle accru des sociétés de surveillance. Ce rôle est probablement appelé à se renforcer avec l'exigence de « vérification de légalité » formulée par l'Union Européenne (UE) pour l'importation des bois tropicaux.<fnref n="5" /> Mais cette « privatisation » est incomplète dans la mesure où ces sociétés privées effectuent des contrôles (aux points d'exportation,

<footnote n="5">5 Voir http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r12528.htm.</footnote>
à l'entrée des usines...) sans pour autant que ne disparaissent les structures traditionnelles de l'administration qui effectuent, en principe, les mêmes tâches (les douanes, le service forestier). Ce « dédoublement » du public par le privé est-il une solution viable ? C'est, à tout le moins, une solution coûteuse pour les contrôlés, même ceux en règle. Le double contrôle se paye en argent (taxe supplémentaire sur les exportations) et en temps (« lourdeurs administratives » et quelques tracasseries en prime). Existe-t-il des alternatives à cette privatisation rampante dont on voit qu'elle ne peut pas vraiment évincer l'administration (pour le meilleur ou pour le pire) ?

Augmenter le personnel en charge du contrôle, et l'équiper convenablement, ne résoudra rien si des mécanismes efficaces mettant les agents à l'abri de la corruption ne sont pas trouvés. L'augmentation des salaires des fonctionnaires est absolument nécessaire mais n'est pas une solution suffisante pour empêcher la corruption. Cette dernière est diffusée dans toutes les couches de revenus et elle se manifeste plus particulièrement quand les agents de l'Etat peuvent favoriser ou gêner des agents économiques disposant de moyens financiers substantiels. Une solution possible est de déléguer certaines fonctions de contrôle à des structures privées, mais une autre serait de créer un corps spécial fonctionnant selon les principes du secteur privé au sein de l'administration elle-même. Un tel corps spécial de contrôle ne remettrait pas en cause le statut des fonctionnaires, mais serait régit par des règles de fonctionnement, d'avancement et de rémunération s'inspirant du secteur privé. Avec une incitation forte pour les agents de l'administration à intégrer ce corps, mais avec le risque de « redescendre » dans le régime commun administratif si les performances sont mauvaises (conviction de corruption par exemple).

Certes, rien ne garantit qu'une telle structure ne dériverait pas, ou que tout risque de nouveau dédoublement du contrôle (par des fonctionnaires « hors corps spécial ») serait banni. Mais on peut envisager qu'une telle solution présenterait quelques avantages (acceptabilité par les fonctionnaires en général) que n'offre pas la solution de la privatisation.

## L'expérience mitigée de la foresterie communautaire au Cameroun

L'expérience de « dévolution de la gestion » aux communautés villageoises qui s'est concrétisée par la création institutionnalisée de « forêts communautaires » depuis 1994 au Cameroun, s'est avérée constituer plus souvent des sources d'enrichissement illicites pour des « élites » associées à des fonctionnaires forestiers indélicats, qu'un levier de développement local (Bigombe Logo 2004 ; Oyono 2004 et 2005 ; Ndanyou et Majerowicz 2004).

Les forêts communautaires camerounaises posent de sérieux problèmes au niveau de la maîtrise de ces titres d'exploitation. Originellement prévues par la loi forestière pour permettre un développement communautaire dans les zones forestières, ces espaces qui
<table><caption>Tableau 4.2 Données 2007 sur les forêts communautaires au Cameroun</caption><thead><tr><th>Forêts communautaires</th><th>Nombre</th><th>Surface totale (ha)</th><th>Surface moyenne (ha)</th><th>Volume produit (m³)</th><th>Surface annuelle de production (ha)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Sous convention</td><td>110</td><td>420 713</td><td>3 825</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Avec plan simple de gestion et exploitation légale</td><td>51</td><td>195 852</td><td>3 840</td><td>40 802</td><td>8 652</td></tr></tbody></table>

Source : Sous-direction des forêts communautaires du MINFOF

ne sont pas assujettis au paiement des principales taxes forestières et doivent produire artisanalement des débités suivant un plan simple de gestion sur 25 ans, font l'objet depuis 2003, d'une exploitation incontrôlée. Les forêts exploitées ne respectent pas les plans simples de gestion. Les zones ne sont pas matérialisées. L'utilisation des documents sécurisés n'est pas maîtrisée. Des partenariats sont souvent noués avec des exploitants et des agents indélicats pour avoir accès aux « lettres de voiture »<fnref n="6" /> de transport des débités, en vue de faire une exploitation abusive des forêts concernées, voire d'exploiter illégalement d'autres zones forestières et de déclarer les bois abattus comme provenant « d'une forêt communautaire ». En 2005, 120 000 m³ de bois scié exporté à Douala était déclaré venir de partenariats avec des forêts communautaires, soit largement plus que la production légale sur celles-ci (Karsenty et al. 2006).

## Quelles « communautés » ?

En Afrique le discours sur la « communauté villageoise » masque la réalité de l'appropriation des espaces et des ressources par des groupes familiaux aux contours plus ou moins larges. Les villages sont souvent des créations induites par l'action coloniale, à travers le regroupement de populations le long des routes pour en faciliter le contrôle. Comme le notait Bayart (1989), on a trop souvent assimilé en Afrique *logiques communautaires* (les activités et l'appropriation des ressources sont individualisées mais l'accès à l'espace, support de ces ressources, est socialisé dans des cadres communautaires) et *sociétés « holistes »* à comportement collectif (l'individu n'a pas de stratégie en dehors du groupe). Hugon (1992) résume parfaitement, et simplement, la question en ces termes : « la caractéristique des sociétés africaines est à la fois celle de très fortes contraintes sociales limitant les libres arbitres et interdisant une vision utilitariste et également des stratégies économiques fortement individualisées caractérisées par la mobilité, « l'exit option », et la grande flexibilité des pratiques économiques limitant les effets de structure privilégiés par l'anthropologie ».

Les expériences de transfert de gestion dans plusieurs pays en Asie du Sud-est (Levang et Buyse 2007) et en Afrique montrent que la « communauté locale » n'apparaît pas comme une entité aisément identifiable, aux contours bien définis et dotés de règles internes stables. Cette incertitude sur la nature de la « communauté » se double d'une

<footnote n="6">⁶ Autorisation administrative qui permet de faire circuler des quantités déterminées de bois sur le territoire. Ces « lettres de voiture » font l'objet d'intenses trafics (fabrication de faux...).</footnote>
actualisation de la question de l'identité des acteurs, dont l'enjeu est de déterminer qui est « ayant droit » et qui ne l'est pas, souvent en jouant sur l'argument de l'identité ethnique et en stigmatisant l'« étranger ».

## Les limites de l'autonomie : le facteur géographique

Les tentatives de promotion d'un autre modèle de développement forestier basé sur l'autonomie économique des collectivités s'accompagnant d'un transfert de droits et de responsabilités butte sur la contrainte des coûts d'une activité économique dans des zones dépourvues d'infrastructure et éloignées des marchés. Ezzine de Blas et Ruiz-Pérez (2006) ont montré que la probabilité d'une exploitation « en régie » (self-management) – a priori plus intéressante financièrement pour la communauté qu'un contrat d'exploitation avec une compagnie forestière – décline avec la distance aux grands axes routiers et aux marchés. Le partenariat avec une entreprise est souvent nécessaire pour lever les contraintes de transport et de commercialisation.

On peut faire l'hypothèse que dans les grandes zones forestières d'Afrique, enclavées et à faible densité de population, le modèle de la petite entreprise artisanale et/ou de la foresterie communautaire est difficilement viable en tant qu'entité économique autonome tant que l'exploitation de bois d'œuvre (timber) reste l'activité la plus rémunératrice. Des modèles fondés sur l'exploitation d'autres ressources (à l'instar des communautés qui, en Amérique du Sud, exploitent la noix du Brésil) peuvent émerger dans l'avenir, mais la situation actuelle laisse à penser que le régime de la concession industrielle garde une certaine rationalité dans les conditions économiques et démographiques qui prévalent.

<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Figure 4.4 Relation statistique entre intégration verticale (gestion autonome) d'un échantillon de forêts communautaires au Cameroun et distance aux marchés où les bois sont vendus</figcaption></figure>
D'où l'intérêt de travailler à le réguler, et à veiller à ce que les partenariats conclus entre les entreprises et les communautés villageoises soient satisfaisants en termes d'équité.

L'option de généralisation de formes de gestion communautaires des ressources naturelles défendue par de nombreux analystes est souvent une façon de se dispenser d'une réflexion sur les moyens de réformer l'Etat – puisqu'on se propose simplement de le contourner. Elle trouve ses limites dans le contexte de dilution de toute idée d'intérêt général et d'espace public généré par les dysfonctionnements de l'Etat. La diversité des rapports réels au sein des « communautés » et la faible structuration économique et politique de vastes territoires enclavés limitent également la portée d'une telle option. Enfin, la place nouvelle et éminente que semble prendre la forêt dans les négociations internationales sur l'environnement, en particulier celles sur les changements climatiques, peut avoir des effets inattendus, et pas forcément favorables, pour la gestion communautaire des forêts.

## Des ressources financières nouvelles dans le cadre de la lutte contre la déforestation et la dégradation ?

Avec les décisions de la CdP 13 (13ème Conférence des parties de la conventions-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques) qui s'est tenue en décembre 2007 à Bali, il est très vraisemblable que des financements additionnels publics vont alimenter un portfolio de programmes visant à réduire la déforestation, et ce sans attendre la période post-2012 et une éventuelle intégration du mécanisme REDD (Réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation) au marché des permis d'émission. Rappelons qu'il s'agit d'un mécanisme de rémunération des pays en développement qui réduiraient leur rythme de déforestation (connu sous le nom de « déforestation évitée »). Ce mécanisme serait mis en œuvre au niveau de chaque pays en comparant le niveau de déforestation réel sur la « période d'engagement » avec celui correspondant à une période ou un scénario de référence. Le mécanisme est présenté comme un processus gagnant-gagnant puisque les pays du Sud bénéficieraient de crédits carbone, et donc d'incitations financières, s'ils réduisaient leur taux de déforestation, mais ils ne perdraient rien s'ils ne parvenaient pas à remplir leurs objectifs.

Plusieurs points importants restent cependant à préciser au cours du cycle de négociation qui s'est ouvert après Bali :

* le choix de la période de référence servant à mesurer la réduction de la déforestation. Faut-il comparer le niveau de déforestation de la période d'engagement (sans doute 2013-2017) avec une période passée (figure 4.5) ou en projetant un scénario tendanciel (« business as usual ») de la déforestation sur la période d'engagement (figure 4.6) ? Le choix de l'une ou de l'autre des méthodes entraînera des gagnants et des perdants potentiels : les pays ayant déjà subi une forte déforestation et qui n'ont plus beaucoup de couvert boisé seraient sans doute gagnants dans le cas de la prise en compte d'une période passée. A l'inverse, les pays qui ont eu des taux faibles de déboisement mais qui vont probablement voir ceux-ci s'accroître du fait d'investissements dans les
infrastructures routières et d'une expansion des surfaces agricoles, risquent d'être perdants avec la première option. Ils plaident donc pour celle du scénario tendanciel intégrant un « facteur d'ajustement » pour prendre en compte des besoins de développement. C'est notamment la proposition défendue dans les négociations par les pays d'Afrique centrale regroupés au sein de la COMIFAC (Commission des Forêts d'Afrique Centrale).

* La rémunération pourra être constituée de crédits carbone, négociables sur le marché international des permis d'émissions de CO₂, ou d'autres formes de crédits non négociables sur ce même marché. Dans le premier cas, le mécanisme est intégré au marché carbone de Kyoto ; dans le second cas ce serait un fonds international qui rémunèrerait les pays.

* Qui seront les principaux bénéficiaires de crédits carbone ? Les gouvernements (approche nationale) ? Les acteurs locaux, que ce soient les communautés, les entreprises ou les propriétaires (approche par projet) ? Ou les deux à la fois ?

Des craintes se sont manifestées quant aux possibles effets pervers liés à différentes modalités de mise en œuvre de ce processus. Le fait que les variations de l'ampleur du déboisement soient bien plus lié à des facteurs exogènes (changement des prix agricoles, modifications des conditions climatiques influant sur les probabilité d'incendies...) ou à des scénarios irréalistes qu'à l'action effective des gouvernements a été souligné (Karsenty et Pirard 2007) avec le risque de générer d'importantes quantités de crédits carbone douteux (i.e. non additionnels), qui viendraient déstabiliser le marché international des permis d'émission. Une autre crainte a été exprimée par des défenseurs des intérêts des communautés : celle qu'une expansion rapide des programmes de déforestation évitée ne se traduise par un contrôle accru des Etats et des « experts » sur les forêts pour favoriser des modèles de conservation favorisant l'exclusion des populations (Griffiths 2007).

La Banque Mondiale a lancé à Bali un instrument financier, le Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) afin de préparer la mise en œuvre du mécanisme REDD et de renforcer les capacités institutionnelles des pays impliqués. L'un des buts d'un tel fonds « prototype » est également de financer de nouvelles politiques publiques et des programmes de réduction de la déforestation. Dans ce cadre, il serait possible de payer directement les acteurs de terrain qui participent à la réduction de la déforestation. Avec le FCPF et les contributions importantes annoncées par des pays comme la Norvège (plus de 500 millions de dollars par an sur 5 ans), les pays en développement disposant de surfaces forestières importantes vont bénéficier de ressources qui seront dépensées dans le cadre de projets et programmes, et il est peu probable que les pays donateurs accepteront que leurs contributions constituent des « récompenses financières » inconditionnelles pour des « efforts antérieurs de limitation de la déforestation » : en Afrique, dans les régions où la déforestation est restée limitée (comme dans le Bassin du Congo), il faut plus rechercher les causes dans le manque d'attractivité de la région pour des activités d'agro-business à grande échelle (et sans doute aussi à la faible densité de population dans les grandes zones forestières) que dans une « bonne gouvernance environnementale ».

L'ambiguïté demeure sur la façon de prendre en compte la notion de « dégradation » (évitée). Pour les pays d'Afrique centrale qui ont défendu la mention de la dégradation à
<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>Figure 4.5 Schéma d'une rémunération pour réduction de la déforestation par rapport à une période de référence passée</figcaption></figure>

<figure><img src="image_15.png" /></figure>

Note : Aire ABC : déforestation « évitée » (par rapport au scénario) pouvant ouvrir droit à des crédits carbone (via le marché) ou à une rémunération (via un fonds)

<caption>Figure 4.6 Schéma d'une rémunération pour déforestation évitée avec scénario de référence intégrant un « facteur d'ajustement » pour prendre en compte des besoins de développement</caption>
la COP 13, l'idée était d'obtenir des avantages liés à la politique de « gestion durable » des concessions forestières, qui distingue favorablement le Bassin du Congo des autres régions tropicales grâce à l'extension de l'aménagement forestier.<fnref n="7" /> Mais deux obstacles majeurs s'opposent à l'idée d'une rémunération des pays pour leurs surfaces aménagées :

* L'aménagement est une condition légale qui conditionne la délivrance des concessions. Etre rémunéré pour la simple application de la loi est difficilement recevable.

* Le plan d'aménagement n'est pas conçu pour la réduction des émissions de CO₂ résultant de l'exploitation mais pour assurer un renouvellement des principales espèces exploitées. Son impact sur le carbone est incertain et, de toute façon, limité.

Le plus vraisemblable est donc que la « dégradation évitée » sera mesurée par le biais de la réduction des surfaces consacrées à l'exploitation forestière, sans que cela ne bénéfice par ailleurs à des modes de foresterie communautaire basés sur l'exploitation du bois (puisqu'ils entraînent également une certaine dégradation des forêts).

## Vers la création de « rentes de conservation » ?

Outre les actions de renforcement institutionnel, inévitables et nécessaires, il est pratiquement certain que les programmes REDD seront en partie destinés à financer des paiements pour services environnementaux (PSE) et des systèmes de compensations financières pour les acteurs locaux auxquels on demandera de renoncer à un certain nombre d'opportunités économiques associées au déboisement (total ou partiel). Les initiatives vont certainement se multiplier et il ne faut pas sous-estimer un certain nombre de risques associés à la mise en place de PSE à des échelles plus larges que les PSE pratiqués jusqu'à présent, notamment en Amérique centrale, sur de petits bassins versants et avec des entreprises intéressées à maintenir la qualité de l'eau utilisée en aval. Du point de vue de l'efficacité, il faudra prendre au sérieux la question de l'additionnalité des activités financées, c'est-à-dire que l'argent versé ne serve pas à rémunérer de faux efforts de réduction du déboisement (si, de toutes les manières, les agents n'avaient pas la capacité ou l'opportunité de déboiser). Mais cette focalisation des économistes sur l'efficacité risque de se heurter aux revendications « indigénistes » ou « locales » de rémunération des pratiques « séculaires » de conservation des forêts, et il ne manque pas de voix pour défendre, au nom d'un principe d'équité, le principe d'une rémunération égale des communautés qui conservent les forêts et des « destructeurs potentiels » comme les entreprises et les gros paysans.

Les PSE ne constituent certainement pas une panacée, dans la mesure où le respect des contrats n'a guère de chances d'être spontané, et que la surveillance des programmes à grande échelle sera coûteuse. La création d'une « rente de conservation » va susciter des enjeux importants entre les communautés et au sein même de celles-ci :

* Les groupes détenant des terres en dehors des programmes PSE vont demander également à bénéficier de ces programmes (et vont accroître leurs efforts de déboisement pour appuyer leur demande) et la réduction de la production (bois, produits agricoles) dans les zones PSE peut justement (selon l'élasticité de l'offre) accroître la profitabilité des zones « frontières » limitrophes des zones PSE. L'argument

<footnote n="7">⁷ Sur la situation de l'aménagement en Afrique centrale, voir Nasi *et al.* (2006a ; 2006b), Devers et Van de Weghe (2006).</footnote>
<table><caption>**Tableau 4.3 Quelques données sur la déforestation dans les pays en développement**</caption><thead><tr><th rowspan="2">Pays</th><th colspan="2">Surface moyenne perdue annuellement entre (en milliers d'hectares)</th><th rowspan="2">Surface forêt en 2005</th><th colspan="2">Changement moyen brut</th></tr><tr><th>1990 à 2000</th><th>2000 à 2005</th><th>1990 à 2000 %</th><th>2000 à 2005 %</th></tr></thead><tbody><tr><td>Brésil</td><td>2 681</td><td>3 103</td><td>477 698</td><td>-0,5</td><td>-0,6</td></tr><tr><td>Indonésie</td><td>1 872</td><td>1 871</td><td>88 495</td><td>-1,7</td><td>-2*</td></tr><tr><td>Soudan</td><td>589</td><td>589</td><td>67 546</td><td>-0,8</td><td>-0,8**</td></tr><tr><td>Myanmar</td><td>466</td><td>466</td><td>32 222</td><td>-1,3</td><td>-1,4</td></tr><tr><td>Zambie</td><td>445</td><td>445</td><td>42 452</td><td>-0,9</td><td>-1</td></tr><tr><td>Tanzanie</td><td>412</td><td>412</td><td>35 527</td><td>-1</td><td>-1,1</td></tr><tr><td>Nigeria</td><td>410</td><td>410</td><td>11 089</td><td>-2,7</td><td>-3,3</td></tr><tr><td>RD Congo</td><td>532</td><td>319</td><td>133 610</td><td>-0,4</td><td>-0,2</td></tr><tr><td>Zimbabwe</td><td>313</td><td>313</td><td>17 540</td><td>-1,5</td><td>-1,7</td></tr><tr><td>Venezuela</td><td>288</td><td>288</td><td>47 713</td><td>-0,6</td><td>-0,6</td></tr><tr><td>Autres pays (68)</td><td>3 257</td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Source : FAO 2007

souvent avancé selon lequel pour réduire les coûts, il faut cibler les paiements sur les zones de forêt effectivement menacées ne prend pas en compte les effets de diffusion d'une revendication de type « droit au paiement ».

* Les conflits au sein de « communautés », généralement moins homogènes qu'on ne le croit (surtout en Afrique), pour l'appropriation de la rente de conservation, entraîneront des coûts de prévention et de règlement des conflits (en même temps qu'ils feront apparaître la nécessité d'arbitrages politiques sur la répartition du foncier, et donc de véritable réformes). Mais quand, comme en Côte d'Ivoire, ils prendront une dimension de contestation identitaire de la légitimité des groupes se partageant la terre, les solutions techniques seront impuissantes.

Deux tendances opposées vont probablement entrer en tension :

* D'un côté, une tentative de « centralisation » des droits d'accès aux terres et aux ressources naturelles entraînée par l'intérêt des gouvernements qui seront tentés d'accéder aux demandes d'accès de grands groupes industriels aux ressources minières dans les zones forestières, ou pour installer de grandes cultures industrielles pour fournir le marché mondial en agro-carburants.

* Le développement des PSE au profit, notamment, des communautés va favoriser une appropriation *de facto* de territoires relevant en principe du domaine public par les acteurs locaux, car les contrats seront passés avec les communautés, reconnues en tant que responsables des zones à conserver.

<footnote>* Sous-estimé car compensé en partie par des plantations</footnote>

<footnote>** ainsi dans FAO 2007</footnote>
L'appropriation de ces futures rentes de conservation constituera sans doute une partie importante des jeux d'acteurs du secteur forestier dans les années à venir. Quel impact cela aura-t-il sur la gouvernance des forêts ? Il est probable que les communautés villageoises, en tant que bénéficiaires potentiels, vont voir leur situation matérielle s'améliorer. Cela profitera-t-il surtout à des « élites » locales habiles à capter ces nouvelles rentes ou cela servira-t-il de tremplin à un nouveau modèle de développement durable basé sur les communautés – ainsi que l'espère la plupart des chercheurs travaillant sur ces questions ? La question reste ouverte et les réponses sont aux mains des acteurs africains eux-mêmes. Mais la communauté des chercheurs a aussi son rôle à jouer pour éclairer les enjeux et appuyer les évolutions les plus prometteuses. L'engagement pour que, au niveau central comme au niveau local, se développent les mécanismes de reddition des comptes (*accountability*) (Ribot 2007) sera l'une des principales clés de l'évolution de la gouvernance des forêts. Et au niveau des formes d'architecture de l'Etat, une telle évolution serait favorisée par l'émergence de contre-pouvoirs institutionnalisés (réseau des Cours des Comptes, commissions parlementaires disposant de pouvoirs d'investigation, justice indépendante et dotée de moyens d'action, Ombudsman...) à côté et au sein des institutions publiques afin d'améliorer la gouvernance et de favoriser la lutte contre la corruption. Si nul n'est en mesure de garantir qu'une telle architecture institutionnelle parviendra à améliorer la situation, on peut espérer que des forces politiques et sociales réformatrices émergentes dans les pays d'Afrique centrale pourront tenter d'utiliser un certain nombre de leviers attachés à l'existence de ces contre-pouvoirs institutionnalisés. Car sans relais puissants dans les sociétés civiles africaines, les nouvelles architectures institutionnelles et formes de régulation évoquées ne pourront pas fonctionner, même si différents composants sont formellement mis en place.

## Conclusion

L'économie de l'Afrique bénéficie et va bénéficier de nouveaux flux d'investissements aux finalités bien différentes : investissements des nouveaux géants économiques que sont la Chine, l'Inde et d'autres pays émergents, avec pour but de s'assurer un accès à des matières premières qui tendent à devenir rares et dont les prix évoluent en conséquence : pétrole, minerais, certains bois des forêts naturelles. Mais aussi de possibles transferts financiers pour réduire la déforestation dans un certain nombre de pays, dont une grande partie sera probablement affectée à la conversation des forêts, en particulier dans le Bassin du Congo.

La demande des investisseurs des pays émergents pourrait s'étendre aux terres agricoles, car avec la crise pétrolière propulsant les prix du carburant à la hausse, la production d'agro-carburants va devenir de plus en plus rentable et l'Afrique apparaît comme un pays disposant de terres, notamment les forêts, qui pourraient être utilisées pour développer la production de palmiers à huile ou d'autres produits oléagineux susceptibles d'approvisionner les usines de fabrication. Ces flux d'investissements s'étendent également aux infrastructures, dans les zones où la mobilisation de ces ressources convoitées nécessite la réhabilitation des routes ou la construction de voies ferrées. Cela signifie
que le développement territorial sera très hétérogène, creusant des inégalités régionales déjà existantes.

Ces phénomènes économiques vont influer sur la gouvernance de l'environnement. Les Etats bénéficiant des nouveaux investissements (c'est à dire ceux qui sont les mieux dotés en ressources naturelles devenant stratégiques) sont plus enclins à tenir à distance les demandes des IFI en matière de transparence dans l'accès aux ressources naturelles et d'équité dans le partage des bénéfices. Dans ces pays, les tendances centralisatrices et le souci de garder un contrôle discrétionnaire de l'accès aux ressources risquent de l'emporter sur les aspirations à la décentralisation et à la gestion locale. Alors que dans les pays où les ressources naturelles ne constituent pas le même enjeu stratégique, les difficultés des Etats à répondre aux besoins de développement local favorisent au contraire les transferts de gestion et la décentralisation, les gouvernements centraux se « déchargeant » de certaines responsabilités sur les acteurs locaux de la vie publique.

Dans les sous-régions les plus boisées, ces tendances centralisatrices pourraient être encore renforcées par un accroissement de la demande de conservation dans le cadre des efforts pour réduire la déforestation et la dégradation des forêts découlant du mécanisme REDD, et ce parallèlement aux tentatives de grands acteurs économiques pour utiliser ces terres à des fins de production industrielle, forestière, agricole ou minière. Plusieurs modalités de la mise en œuvre de ce mécanisme REDD sont toutefois possibles, dont certaines, comme celles qui s'appuient sur des paiements pour services environnementaux aux communautés locales, sont plus favorables au renforcement des droits fonciers des populations locales et peuvent favoriser l'affermissement de leur contrôle sur les ressources des territoires qu'elles utilisent. Il est donc d'une importance majeure que les acteurs locaux, et leurs relais dans la société civile et le monde intellectuel africain, s'emparent de ce débat pour que l'architecture du mécanisme REDD et ses modalités de mise en œuvre bénéficient d'abord aux populations et acteurs de terrain – non seulement par des rémunérations mais aussi pour obtenir des investissements dans une agriculture durable, et dans des réformes et des programmes visant à assurer la sécurité foncière et matérielle des populations rurales.

Enfin, il semble nécessaire que les questions de l'équité et de la démocratie ne soient plus posées simplement comme un problème de répartition du pouvoir et des droits entre l'Etat et les communautés locales, mais aussi comme un problème de la gestion locale elle-même : quels sont les ressorts sociologiques et politiques qui permettent aux « élites » locales de s'approprier si facilement les différentes rentes occasionnées par la décentralisation, la rétrocession de taxes et les opportunité financières ouvertes par la production comme la conservation ? La nature et le fonctionnement des Etats reflètent des choix collectifs implicites tout comme ils influent profondément sur les modalités de la gestion locale. Toute proposition politique de décentralisation et de transfert de gestion qui ne serait que simple stratégie de contournement de l'Etat et qui éviterait de poser le problème de la transformation de celui-ci par des processus de réforme trouverait rapidement ses limites dans les difficultés de la gestion locale. Ces difficultés sont le plus souvent révélées par la captation des rentes par les élites, et les frustrations qu'engendre ce phénomène s'évacuent dans bien des cas sous la forme de conflits intercommunautaires.
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# Partie 2

## Gestion forestière décentralisée :
formes et résultats
<figure><img src="image_16.png" /></figure>
## Réforme du secteur forestier, niveau de vie et gestion durable dans l'ouest de l'Ouganda<fnref n="1" />

P. Jagger

### Résumé

Les réformes engagées au titre de la gouvernance le sont en tant que stratégies de politique intérieure visant à assurer de bonnes conditions de vie et une gestion durable des forêts. Nous manquons toutefois de données empiriques permettant d'étayer une telle affirmation. L'objet de cette recherche est de combler cette lacune en analysant le cas d'une réforme de grande envergure mise en œuvre en Ouganda dans le secteur forestier en 2003. Le modèle utilisé est un modèle de recherche quasi-expérimental comparant les données recueillies auprès d'un large échantillon de familles dans trois grands districts forestiers de l'ouest de l'Ouganda. Le modèle comporte un groupe témoin. Les réponses des familles interrogées sur leur perception des changements survenus en matière de densité et de qualité du couvert boisé ont servi à évaluer l'impact de la réforme sur la gestion.

Rien ne permet de conclure que les objectifs recherchés aient été atteints. Dans les zones de propriété foncière privée supervisées par le *District Forestry Service*, service forestier de district décentralisé, ni le revenu moyen annuel perçu par famille au titre de l'exploitation forestière ni la part du revenu total attribuable à cette exploitation n'ont évolué de façon notable, contrairement à la densité et à la qualité du couvert boisé qui, elles, ont décliné dans des proportions significatives. Dans la Réserve forestière centrale de

<footnote n="1">1 Je remercie les organisations suivantes qui ont financé cette recherche: le CIFOR (Centre de recherche forestière internationale) ; le projet CAPRi (Collective Action and Property Rights Initiative) du Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale ; la NSF (National Science Foundation) (*grant number DDIG 0622392*) ; le SSHRC (Social Sciences and Humanities Research Council of Canada); le SSRC (Social Science Research Council) ; et le SANREM CRSP (Sustainable Agriculture and Natural Resource Management Collaborative Research Support Program) (*grant number EPP-A-00-04-00013-00*). Ce projet n'aurait pas vu le jour sans le concours et les conseils de Glenn Bush de l'Université de Stirling, et d'Andy Plumptre de la Wildlife Conservation Society, Albertine Rift Programme, qui ont permis à l'auteur d'utiliser leurs données pour son étude (Bush *et al.* 2004). Au total, 521 ménages ont participé à toutes les phases de cette étude d'octobre 2006 à août 2007. Ce projet n'aurait pas pu aboutir sans leur active participation. Toujours disposés à nous fournir des informations sur un thème aussi épineux et controversé que celui de la forêt et de la terre/propriété foncière, ils nous ont accueillis dans leurs maisons pour de nombreuses heures de discussion à diverses reprises pendant une année entière. Les 639 ménages qui ont pris part à l'étude préliminaire conduite en 2003 par la WCS ont joué un rôle tout aussi important. Je remercie Arild Angelsen, Laura German, Marty Luckert, et Jerry Shively qui ont reli mon texte et fait d'utiles commentaires, ainsi que trois autres réviseurs restés anonymes. Enfin et surtout, ce travail a été réalisé avec le concours d'une extraordinaire équipe d'assistants de recherche de l'Ouganda de l'ouest, dynamiques, entreprenants et dévoués à leur tâche. Arthur Arinaitwe (chef d'équipe), Brian Isingoma, Issa Katwesige, Shallon Kihembo, Grace Nyesiga et Samson Tweheyo ont travaillé de longues heures durant les 16 mois consacrés à la collecte, puis à la saisie et au tri des données recueillies. Toute erreur ou omission m'est imputable.</footnote>
Budongo supervisée par la *National Forestry Authority*, organisme paraetatique, le revenu moyen perçu par les familles au titre de l'exploitation forestière et la part du revenu total attribuable à cette exploitation ont sensiblement augmenté. Toutefois, ces augmentations ne concernent que les ménages des tranches supérieures de revenus et proviennent de la vente de bois illégalement abattu. Le couvert boisé dans la Réserve de Budongo est en légère diminution mais une moindre diversité des essences, une raréfaction des grands arbres et une baisse de la qualité de l'eau dénotent un appauvissement qualitatif. Toutes ces observations tendent donc à remettre en cause l'argument selon lequel il suffit de réformer la gouvernance pour améliorer le niveau de vie et assurer une gestion durable des ressources de la forêt.

# Introduction

## Le Plan national pour les forêts vise à :

1. Aider les Ougandais à tirer plus d'argent et de meilleures conditions de vie de leurs forêts ;

2. Créer des emplois et de nouvelles sources de revenus dans les forêts ;

3. Bien soigner les forêts et les arbres de la forêt. Nouveau Plan national pour les Forêts, version grand public (MWLE 2003).

Des réformes de gouvernance sont en cours dans environ 60 pays en développement (WRI 2003) pour transférer aux gouvernements ou utilisateurs locaux les responsabilités et droits afférents à la gestion des ressources naturelles. Les motivations en sont l'échec des Etats centralisés à fournir l'infrastructure et les services de base, de hauts niveaux de corruption des systèmes centralisés, et le souhait de promouvoir des institutions démocratiques qui tiennent compte des besoins des citoyens (Vedeld 2003). Les résultats les plus communément attendus en sont l'amélioration des conditions de vie des populations rurales vivant dans ou près des forêts et la gestion durable de ces forêts (Agrawal et Ostrom 2001; Fisher et al. 2005; WRI et al. 2005; Meinzen-Dick et Knox 2001). On manque toutefois de données empiriques pour confirmer ou infirmer de tels résultats (Bardhan 2002), et leurs effets éventuels sur les interactions entre les conditions de vie et l'environnement.

La question abordée dans ce chapitre est de savoir si la réforme du secteur forestier instaurée en 2003 a eu des résultats bénéfiques sur les conditions de vie et la gestion des forêts. Au nombre des changements figurent des transferts de titres de propriété et de modes de gestion dans 85 pour cent des zones boisées. Bien que l'Ouganda soit au premier rang des pays d'Afrique subsaharienne ayant entrepris ce type de réformes (Ndegwa 2002), on manque de données empiriques sur la réorientation des gains provenant de l'exploitation forestière en faveur des utilisateurs locaux et sur le déclin éventuel du taux de déperdition de la densité et de la qualité du couvert boisé.