# Les projets coopératifs d'énergie renouvelable à l'épreuve des régimes de politique publique : les cas de MOZES au Royaume-Uni et de Bretagne énergies citoyennes en France*

Pierre Wokuri*

Science politique, Sciences Po Paris, UMR CEE, Paris, France

Reçu le 29 avril 2019. Accepté le 25 février 2021

**Résumé** – Dans des régimes de politique publique britanniques et français peu propices aux projets coopératifs d'énergie renouvelable, comment peut-on expliquer l'émergence de ces initiatives depuis une décennie ? À partir de l'analyse de deux projets, l'article met à l'épreuve l'hypothèse de partenariats entre pouvoirs locaux et collectifs citoyens comme outils permettant de contourner les difficultés produites par les régimes nationaux. Dans le cas de Lorient, nous mettons en évidence que la régulation conventionnée entre la municipalité et Bretagne énergies citoyennes (BEC) permet d'atténuer les évolutions de l'instrument de tarif d'achat. Dans le cas de Nottingham, nous mettons en évidence que l'initiative envisagée par Meadows Ozone Energy Services Limited (MOZES) est altérée par le régime avec une coopération avec City Council de Nottingham qui ne permet pas de produire une régulation conventionnée contournant la barrière érigée par le régime national.

**Mots-clés** : politiques publiques / économie sociale et solidaire / énergies renouvelables / énergies citoyennes et coopératives

**Abstract** – How do cooperative renewable energy projects stand the test of public policy regimes? The cases of MOZES in the United Kingdom and Bretagne énergies citoyennes in France. With British and French policy regimes that do not encourage cooperative energy projects, how can one explain the emergence of these initiatives over the past decade? Based on the analysis of two projects in Lorient and Nottingham, this paper tests the hypothesis of partnerships between local authorities and citizen groups as a tool to overcome the obstacles created by national policy regimes. In the case of Lorient, the author shows that the cooperation between the municipality and Bretagne énergies citoyennes (BEC) creates opportunities to mitigate the evolution of feed-in-tariffs. In the case of Nottingham the author shows that the initiative initially planned by Meadows Ozone Energy Services Limited (MOZES) is altered by the policy regime, as the partnership capacity between MOZES and Nottingham City Council is too weak to bypass the barriers established by the national regime.

**Keywords:** public policy / social entrepreneurship / renewable energy / community energy

« La technologie ne détermine pas le changement social ; la technologie fournit des instruments et des potentialités. La façon dont ils sont utilisés implique des choix sociaux » (Bell, 1999, p. xxxviii).

La réflexion de Daniel Bell au sujet de la technologie ouvre plusieurs pistes de réflexion sur les liens entre

société et technologie. L'extrait mentionné suggère tout d'abord de rompre avec l'idée d'un déterminisme technologique sur les dynamiques sociales à l'image de travaux fondateurs sur l'industrie électrique raisonnant en termes de systèmes d'équilibres multiples et évoquant « qu'à plusieurs moments historiques, des résultats très différents pourraient avoir émergé » (Granovetter et McGuire, 1998, p. 150). Il suggère également d'être attentif aux potentialités et instruments fournis par la technologie. Cette dernière peut constituer un instrument de captation de rente comme dans le cas de l'extraction

<footnote>* Voir dans ce numéro l'introduction par S. Chailleux et R. Hourcade, ainsi que les autres contributions au dossier.</footnote>

<footnote>*Auteur correspondant : pierrewokuri@gmail.com</footnote>
minière dans certains États africains et latino-américains (Bebbington et al., 2018) ou encore un instrument d'action collective comme dans le cas d'initiatives de production et de distribution d'électricité d'origine renouvelable avec une participation citoyenne au financement et/ou à la gouvernance des infrastructures : les « projets coopératifs ». L'usage de ce terme présente un triple avantage : il permet premièrement de prendre au sérieux les problèmes de traduction en élaborant une notion transnationale<fnref n="1" /> (Lallement, 2003, p. 305-306) car « comparer suppose d'abord d'avoir des descripteurs communs » (Lorrain, 2019, p. 84). Deuxièmement, l'emploi du terme projets coopératifs donne l'opportunité de rendre compte des multiples contours des dynamiques de coopération entre collectifs citoyens<fnref n="2" />, collectivités locales et/ou développeurs (entreprises électriques prenant en charge le développement et l'exploitation des infrastructures de production d'électricité). Mobiliser ce terme permet troisièmement d'envisager ces initiatives à l'aune de deux dimensions clés d'un projet : « l'identification d'un futur souhaité et des moyens propres à le faire advenir » (Boutinet, 2012, p. 77). Le futur souhaité par les acteurs impliqués dans les projets coopératifs présente une dimension alternative articulée autour de l'idée de démocratie énergétique, approche qui reformule le concept de transition énergétique –au-delà de l'idée d'une substitution de sources d'énergies fossiles et/ou nucléaires par des énergies renouvelables (ENR)– en faisant la promotion d'un changement en termes d'acteurs contrôlant les moyens de production et de distribution d'énergie (Van Veelen, 2018). Certains systèmes énergétiques comme le système danois (Mendonça et al., 2009) semblent être ouverts aux projets coopératifs. À l'inverse, les cas britannique et français sont caractérisés par leur fermeture et comme étant peu propices aux initiatives coopératives. Le premier est décrit comme un système centralisé et dominé par les Big Six<fnref n="3" /> avec une implication citoyenne limitée dans le développement et la mise en

œuvre de projets énergétiques (Kern et al., 2014), tandis que le second est décrit comme l'idéal-type « d'un système très centralisé et oligopolistique, géré de manière *top down* et laissant peu d'espace pour les initiatives locales de production d'énergie » (Yalçın-Riollet et al., 2014, p. 348). Cependant, la dernière décennie a été marquée par l'émergence de projets coopératifs dans ces deux pays. En 2008, on dénombrait quatre initiatives de ce type en France tandis que, fin 2017, il existait 54 projets coopératifs, 42 projets photovoltaïques et 12 projets éoliens, d'une capacité de production de 134 MW, représentant 3% et 0,7% des capacités de production éolienne et photovoltaïque (Wokuri et al., 2019). Au Royaume-Uni, trois initiatives coopératives étaient en exploitation en 2008 tandis que, fin 2017, on dénombrait 137 projets coopératifs, 101 projets photovoltaïques, 16 projets éoliens et 20 projets d'hydroélectricité, d'une capacité de production de 121 MW<fnref n="4" />, représentant 1,9% de la capacité de production d'origine renouvelable au Royaume-Uni<fnref n="5" /> (Willis et Simcock, 2019).

Dans des systèmes énergétiques peu propices aux projets coopératifs, comment peut-on expliquer la mise en action de ce type d'initiatives ? La littérature sur les projets coopératifs, segmentée entre des monographies étudiant les dynamiques internes de ces projets et des travaux étudiant l'impact des politiques publiques sur leur développement, ne permet pas de répondre à cette question. Le premier type de travaux propose des descriptions ethnographiques d'un ou plusieurs projets locaux (Martiskainen, 2014) mais accorde peu d'importance à leur articulation avec les environnements politiques et sociaux nationaux. Le deuxième type de travaux traite des effets des instruments de politique publique et des institutions financières sur le développement des projets coopératifs (Hall et al., 2016) mais n'implique pas d'études d'initiatives locales pour saisir les interactions entre celles-ci et leurs environnements institutionnels. Pour contribuer à expliquer la mise en action de ces projets dans des environnements peu propices, l'article propose d'examiner ces questions en s'attachant aux interactions entre les initiatives coopératives et les régimes de politique publique (Howlett, 2001) en France et au Royaume-Uni. La notion de régime de politique publique invite à examiner cette mise en action de manière dynamique en saisissant les principales caractéristiques de l'encadrement national d'un secteur d'activité et les types de relations entre ses différents

<footnote n="1">¹ Dans le contexte français, les expressions « projet citoyen » et « projet participatif » d'énergie renouvelable sont utilisées pour désigner ces initiatives tandis que c'est celle de *community energy project* qui est employée au Royaume-Uni.</footnote>

<footnote n="2">² Envisagé comme 1) une organisation collective (par exemple, une association) de « profanes », non spécialisée dans le secteur de l'énergie ; 2) au sein de laquelle l'appartenance n'est pas liée à une activité professionnelle ; 3) dont l'existence se matérialise par l'existence d'espaces de délibérations et 4) disposant d'autonomie de fonctionnement vis-à-vis d'autorités politiques nationales ou infranationales.</footnote>

<footnote n="3">³ Il s'agit des six plus grandes compagnies énergétiques britanniques (British Gas, EDF Energy, E.ON, Npower, SSE et Scottish Power) qui se partagent près de 95 % du marché de la fourniture d'énergie.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Capacité totale pour l'Angleterre, l'Irlande du Nord et le pays de Galles. L'Écosse produit ses propres statistiques et recensait 81 Mw de *community energy*.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Les énergies renouvelables représentaient respectivement 24,6% et 18,7% de la production d'électricité au Royaume-Uni et en France en 2016 (statistiques Eurostat).</footnote>
<table><caption>**Tab. 1.** Régimes de politiques publiques et projets coopératifs (réalisation : P. Wokuri).</caption><thead><tr><td>Composantes du régime</td><td>Éléments structurants</td></tr></thead><tbody><tr><td>Relations et organisations du pouvoir</td><td><ul><li>Existence et pouvoir des <i>veto players</i> (acteurs dont l'accord est essentiel pour réaliser un changement, voir Tsebelis [1995, p. 289-325])</li><li>Influence des partis écologistes sur les politiques énergétiques</li><li>Capacité des autorités politiques infranationales à influencer l'intégration des projets coopératif</li><li>Capacité des organisations coopératives à jouer le rôle de <i>rule makers</i> (« designers institutionnels » qui établissent ou modifient, souvent dans le conflit et la concurrence, les règles avec lesquelles les <i>rule takers</i> doivent composer [Streeck et Thelen, 2005, p. 13])</li></ul></td></tr><tr><td>Idées et choix des instruments</td><td><ul><li>Idées, instruments concernant les énergies renouvelables et formes de régulation vis-à-vis des projets coopératifs via ces instruments</li></ul></td></tr><tr><td>Institutions frontières (institutions qui orientent l'action des acteurs du marché : les institutions publiques fournissant de l'information sur les questions énergétiques [agences locales de l'énergie en France et au Royaume-Uni], de financement des entreprises électriques [banques] et régulant les réseaux de production et de distribution [Enedis en France]).</td><td><ul><li>Actions et positionnements de ces institutions vis-à-vis des projets coopératifs</li></ul></td></tr></tbody></table>

acteurs. La définition d'Howlett<fnref n="6" /> constitue un point de départ de notre réflexion mais a été adaptée (Tab. 1) de manière à prendre en compte : les effets des rapports de pouvoir sur la trajectoire d'un type d'acteur, ici les projets coopératifs ; les effets d'inclusion et d'exclusion de certains types d'acteurs induits par les instruments.

Si un développement détaillé de ce concept dépasse l'objet de cet article, la reformulation de la notion de régime de politique publique appelle une remarque préliminaire essentielle pour la suite de notre propos. Au sein des éléments relatifs au pouvoir, nous considérons

comme éléments structurants, en plus de variables abondamment mobilisées pour traiter des questions énergétiques comme l'influence des partis écologistes, la capacité politique d'autorités infranationales à influencer l'intégration des projets coopératifs. Dans la lignée de travaux ayant mis en évidence le rôle des villes ou des régions dans l'action publique environnementale (Béal, 2011; Lorrain et al., 2018; Luque Ayala et al., 2018), la prise en compte de cette capacité politique répond à la volonté de « se prémunir contre la tentation d'une référence trop rapide aux cultures nationales ou aux effets sociétaux » (Paugam et Van de Velde, 2012, p. 381). À partir de l'analyse de deux projets, Meadows Ozone Energy Services Limited (MOZES) à Nottingham au Royaume-Uni et Bretagnes énergies citoyennes (BEC) à Lorient en France (Tab. 2), nous testerons donc l'hypothèse selon laquelle la capacité politique de municipalités permet de surmonter les obstacles existant dans les régimes nationaux. On accordera une attention particulière aux régulations conventionnées ou négociées entre municipalités et collectifs citoyens avec des rapports de partenariat dans lesquels ces collectifs ont leur mot à dire sur les règles du jeu les concernant (Laville, 2013).

<footnote n="6">⁶ Défini par Howlett comme « un arrangement politique persistant et régulier composé de 1) un ensemble de relations étatiques-sociétales affectant le style ou le processus de fabrication sectorielle des politiques publiques ; 2) un ensemble d'idées liées au gouvernement de ces interactions et affectant les contenus des politiques et les choix des instruments ; et 3) un ensemble d'institutions formées pour régulariser le contenu et le style de la fabrication des politiques dans le secteur concerné. » (Howlett, 2001, p. 6-7, traduit par l'auteur).</footnote>
<table><caption>**Tab. 2.** Présentation des projets de BEC et MOZES (réalisation : P. Wokuri).</caption><thead><tr><td>Nom du projet</td><td>MOZES</td><td>BEC</td></tr></thead><tbody><tr><td>Intentions de départ</td><td>Installer des panneaux photovoltaïques gratuitement sur des toitures de ménages du quartier de Meadows à Nottingham et utiliser les revenus issus du tarif d'achat pour lutter contre la précarité énergétique dans ce quartier (entretien avec un membre fondateur de MOZES, Nottingham, janvier 2018)</td><td>Permettre aux citoyens de s'impliquer au sein d'actions collectives de production d'énergie renouvelable dont les infrastructures sont détenues par les citoyens (entretien avec un membre de l'association BEC, Lorient, octobre 2015)</td></tr></tbody></table>

À partir d'un dispositif d'enquête comparatif (Encadré 1), l'article procède en deux temps. La première partie évoque les régimes britannique et français de politique énergétique pour contextualiser la trajectoire des projets coopératifs. La deuxième partie met en évidence les trajectoires contrastées des deux initiatives analysées : un projet altéré par le régime, cas de MOZES au Royaume-Uni, un projet qui atténue les effets du régime, cas de BEC en France.

**Encadré 1. Dispositif d'enquête.**

La réflexion proposée dans cet article s'appuie sur un terrain d'enquête issu d'une recherche sur les projets coopératifs d'énergie renouvelable au Danemark, en France et au Royaume-Uni comportant des cas nationaux qui correspondent aux trajectoires des projets coopératifs dans les trois États et des cas locaux qui constituent des projets de production et/ou de distribution d'électricité. Le choix des cas a été guidé par le fait que la littérature sur les systèmes énergétiques caractérise ces trois États comme trois idéaux-types différents (voir *infra*). Les observations ont été sélectionnées en mobilisant les critères suivants : types d'énergie (éolien et photovoltaïque); diversité d'espaces (urbain, rural et insulaire); acteurs impliqués (collectifs citoyens seuls ou avec des entreprises électriques et/ou pouvoirs locaux) et « état de développement » du projet (réalisé ou non). Ce dernier critère est crucial car les travaux sur les projets coopératifs d'énergie renouvelable concernent essentiellement des initiatives ayant « réussi » à produire et/ou distribuer de l'électricité<fnref n="17" />. En complément d'une analyse de la littérature grise et académique sur le sujet, quatre-vingts entretiens semi-directifs ont été menés avec une pluralité d'acteurs des projets coopératifs entre février 2015 et septembre 2019 : citoyens engagés, intermédiaires (ONG environnementales, fédérations d'initiatives), acteurs du marché (développeurs éoliens et photovoltaïques) ou responsables administratifs (ministériels ou territoriaux).

## Des régimes nationaux peu propices à la participation des projets coopératifs

### « Fondamentalisme de marché » et résistible intégration des énergies renouvelables : le régime britannique de politique énergétique

« Les organisations de *community energy*<fnref n="7" /> sont entravées par un environnement de politiques publiques en change-ment perpétuel et par des barrières réglementaires liées au régime de régulation financière, aux autorisations adminis-tratives requises pour installer des infrastructures de production ou aux conditions de raccordement au réseau électrique. Cela est très problématique pour les *community enterprises* qui disposent d'une flexibilité financière et d'une capacité administrative limitées» (Non traditional business models: supporting transformative change in the energy market. Response by Community Energy England, Regen SW, Community Energy Coalition and 10:10, Mai 2015, p. 4, traduit par nous)

L'extrait de cette contribution d'organisations soute-nant le développement de projets coopératifs à une consultation de l'Office of Gas and Electricity Market (OFGEM), agence en charge de la régulation des marchés de l'électricité et du gaz au Royaume-Uni, évoque plusieurs des difficultés rencontrées par ces initiatives au sein du régime britannique comme la connexion au réseau électrique (institutions frontières du régime) ainsi que l'environnement de politiques publiques instable et les barrières liées à la régulation financière (instruments du régime). Les idées, instru-ments, modes de régulation relatifs aux énergies renouvelables, les rapports, l'organisation du pouvoir

<footnote n="17">¹⁷ Cette focalisation sur les *success stories* est également évoquée pour d'autres objets comme les mouvements sociaux d'opposition aux projets énergétiques (McAdam et Boudet, 2012).</footnote>

<footnote n="7">⁷ Notion définie de la manière suivante par Community Energy England (2017, p. 6) : "Community organisations" are defined as organisational bodies owned or managed (entirely or in part) by individuals from a community to the benefit of a defined area or group. This may include communities within defined geographical boundaries or more dispersed communities of mutual interest [...] including Community Benefit Societies (BenComs), Cooperatives and Community Interest Companies (CICs)".</footnote>
et un deuxième type d'institutions frontières, celles relatives au financement du secteur électrique, sont également défavorables aux projets coopératifs.

Concernant la première composante, l'absence de soutien fort aux énergies renouvelables (Mitchell, 2008) et l'hégémonie durable d'un « fondamentalisme de marché » (Rutledge et Wright, 2010) soutenant une austérité budgétaire et une intervention étatique limitée malgré l'intégration d'éléments prenant en compte le changement climatique entravent le développement des énergies renouvelables au Royaume-Uni. Un nombre important de travaux ont également mis en évidence que les systèmes successifs de soutien aux énergies renouvelables ont été essentiellement exploités par les grandes entreprises électriques et non par les plus petits acteurs et nouveaux entrants sur les marchés (Strachan et al., 2015; Mitchell, 2008) avec l'absence d'une régulation préférentielle pour les projets coopératifs contrairement à d'autres pays comme le Danemark (Wokuri, 2019).

Concernant la deuxième composante, le pouvoir important de veto players économiques, les Big Six, et les contraintes en termes de ressources pour les projets coopératifs font que les collectifs citoyens sont « des acteurs structurellement défavorisés (Hall et al., 2016, p. 11) au sein du régime britannique. Le pouvoir des six plus grandes entreprises du secteur énergétique est notamment illustré par le fait que trois d'entre elles, EDF Energy, Npower et Centrica, ont mis à disposition gratuitement 50 de leurs salariés pour travailler avec le gouvernement britannique sur les questions énergétiques de 2007 à 2011 (Willis et Simcock, 2019, p. 372). La capacité des projets coopératifs à influencer les règles du régime est fortement limitée par les ressources dont disposent ces organisations : l'essentiel de l'activité des collectifs citoyens est consacré au développement et au fonctionnement de projets locaux, ce qui laisse peu de temps pour effectuer du lobbying auprès du gouvernement ou créer et animer des réseaux régionaux et nationaux. Les collectifs locaux sont fortement dépendants d'organisations intermédiaires comme Community Energy England, Community Energy Wales ou la Communities and Climate Change Action Alliance (CCAA). CCAA et Community Energy Wales ne disposent pas de budget de fonctionnement tandis que Community Energy England est composée de trois salariés dont un se consacre au lobbying. Les organisations du mouvement community energy sont également peu présentes dans les réseaux de l'industrie des énergies renouvelables comme Renewables UK dont les agendas sont dominés par les grandes entreprises du secteur (Strachan et al., 2015, p. 103).

En ce qui concerne les barrières relatives aux institutions financières, les projets coopératifs d'énergie renouvelable connaissent de grandes difficultés pour obtenir des prêts auprès des institutions bancaires

(Hall et al., 2016). Pour ces institutions, les projets de community energy sont perçus comme des investissements peu attrayants, non seulement en raison de leur taille, mais aussi à cause de leur ancrage géographique, car ils tendent à être des initiatives uniques et cantonnées à une localité, incapables de répartir le risque d'échec sur plusieurs projets et de multiples sites. Les caractéristiques du régime britannique évoquées ici font donc de celui-ci un environnement peu propice aux projets coopératifs où ces initiatives constituent un développement parallèle toléré à petite échelle mais pas soutenu ni perçu comme une opportunité par les gouvernements se succédant (Nolden, 2013). Cette dimension défavorable du cadre national est également prégnante dans le régime français.

## « Méso-corporatisme » et prédominance du nucléaire : le régime français de politique énergétique

« Pour restaurer la confiance, l'État doit déclarer d'intérêt collectif les sociétés coopératives locales de production d'électricité photovoltaïque afin de favoriser l'émergence de l'économie sociale et solidaire dans un secteur en risque de cartellisation [...] assurer une transparence, clarifier le positionnement d'EDF et veiller plus étroitement au respect du code de bonne conduite d'ERDF, qui tend à se comporter en propriétaire du réseau public de distribution de l'électricité, appartenant en réalité aux collectivités locales [...] À de trop nombreuses reprises, EDF et ses filiales, en particulier dans le secteur des énergies renouvelables, ont été mises en cause pour avoir abusé des avantages que leur procure leur position de détenteurs de monopoles de service public en matière de raccordement, tant aux réseaux de distribution qu'au réseau de transport d'électricité RTE. Les pénalités dérisoires fixées par la CRE pour les retards de raccordement ne permettront pas de résoudre ces problèmes.» (Lançons le Solaire Citoyen ! Filière photovoltaïque, état des lieux et propositions, Collectif Touche Pas à Mon Panneau Solaire, avril 2012).

Rédigé par le Collectif Touche Pas à Mon Panneau Solaire (TPAMPS)<fnref n="8" /> suite au moratoire sur le tarif d'achat photovoltaïque<fnref n="9" />, ce document évoque trois composantes du régime français entravant la participation de projets

<footnote n="8">⁸ Collectif composé de 4 000 membres et constitué au lendemain du moratoire sur le photovoltaïque (décembre 2010) puis consolidé en association, regroupant des PME/PMI de la filière photovoltaïque française (bureaux d'études, fabricants, grossistes, installateurs) ainsi que des associations soutenant le développement des énergies renouvelables.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Suspension partielle en décembre 2010, pour une durée de trois mois, du dispositif qui impose le rachat par les opérateurs électriques de la production d'électricité assurée par les installations photovoltaïques.</footnote>
coopératifs : les institutions frontières, les instruments de politique publique et les rapports du pouvoir.

Concernant la première composante, l'extrait cité évoque des barrières liées au positionnement des institutions en charge du raccordement au réseau électrique (institutions frontières). Une deuxième institution de ce type, les institutions de financement, rend également difficile la participation des projets coopératifs avec des banques réticentes à prêter aux initiatives coopératives d'énergie renouvelable (Mignon et Rüdinger, 2016).

Concernant la deuxième composante, la prise de position du collectif évoque « l'ouverture contrôlée du régime français aux ENR » (Evrard, 2013, p. 199) avec une politique de transition énergétique qui « assure non seulement la pérennité du choix nucléaire, mais plus généralement du modèle économique et industriel centralisé, interventionniste et technocratique » (Aykut et Evrard, 2017, p. 44) et une instabilité des règles illustrée par le cas du tarif d'achat. La trajectoire de cet instrument, adopté en 2002, est marquée par une forte instabilité qui nuit à la lisibilité de l'action publique. Le tarif appliqué au photovoltaïque pâtit, par exemple, de soubresauts nuisibles à la stabilité du secteur : fixé à un niveau relativement élevé entre 2002 et 2010, il assure la rentabilité financière d'installations qui auraient été loin d'être viables à des conditions plus ordinaires (Cointe, 2016). Du fait de ces excès, ce tarif est ensuite « gelé » en décembre 2010 puis considérablement réduit. En ce qui concerne l'absence de régulation préférentielle pour les projets coopératifs évoquée dans le cas britannique, le régime français présente des similitudes avec « des politiques publiques énergétiques récentes comme la loi de Transition Énergétique qui reconnaissent le rôle des projets citoyens sans les différencier ni les favoriser » (entretien avec un salarié d'Énergie Partagée, Grenoble, janvier 2016) à l'image de l'instrument de bonus sur les appels d'offres.

« Mis en place en France en 2017, le bonus participatif consiste à bonifier le tarif d'achat de l'électricité d'origine photovoltaïque pour trois types d'organisations : les collectivités locales ; les sociétés par actions, dont au moins 40 % du capital est détenu par vingt personnes physiques, une ou plusieurs collectivités territoriales ou des groupements de collectivités ; et les sociétés coopératives, dont au moins 40 % du capital est détenu par vingt personnes physiques, une ou plusieurs collectivités territoriales et des groupements de collectivités. Le recours à la participation dans la production d'énergie est ainsi une possibilité reconnue, encouragée même, mais sans caractère contraignant » (Wokuri, 2019, p. 170).

Ainsi, tout en encourageant partiellement l'inclusion d'une dimension participative dans les projets d'énergie renouvelable via des instruments comme le bonus, le régime français ne fait pas usage d'une approche contraignante en la matière et n'alloue pas de ressources préférentielles aux projets coopératifs.

Concernant la troisième composante, les rapports du pouvoir, la prise de position du collectif TPAMPS évoque le pouvoir important de *veto players* dans le secteur énergétique « avec des institutions politiques qui semblent peser bien peu face à des institutions sectorielles très autonomes comme EDF » (Deront et al., 2018, p. 288). Ce pouvoir limite l'influence des partis écologistes, à l'image de la participation des Verts au gouvernement Jospin (1997-2002), caractérisée par quelques concessions mineures (Evrard, 2012) et la capacité des organisations coopératives à influencer les règles du régime<fnref n="10" />.

Les éléments que nous venons d'évoquer au sujet des régimes britannique et français mettent en lumière que ces cadres nationaux sont peu propices à la participation des projets coopératifs d'énergie renouvelable. Dans ces contextes défavorables à ce type d'initiative, l'alliance avec des pouvoirs locaux peut constituer un outil de contournement des obstacles produits par les régimes nationaux, hypothèse que nous mettrons à l'épreuve dans la partie suivante avec les cas de BEC et MOZES.

## L'alliance avec les pouvoirs locaux : un levier de participation pour les projets coopératifs britanniques et français ?

### Alliance entre pouvoirs locaux et collectifs citoyens : cinquante nuances de vert ?

Pour ouvrir la boîte noire des alliances entre villes et collectifs citoyens, des précisions sur la capacité politique des pouvoirs locaux en matière de projets coopératifs et les formes de cogestion sont nécessaires. Pour saisir le premier élément, nous envisageons cette capacité comme le pouvoir d'orienter les principales séquences d'action publique (en particulier, l'élaboration et la mise en œuvre) en lien avec le développement économique, social ou culturel de leur territoire (Keating, 2008; Pasquier, 2012). Partant de cette définition globale, nous l'avons spécifiée pour analyser les projets coopératifs d'énergie renouvelable en la mettant en relation avec les quatre modes de gouvernement du changement climatique par les pouvoirs locaux identifiés par Bulkeley et Kern : 1) self-governing, capacité du gouvernement local à gérer ses propres activités ; 2) governing by provision, l'orientation de pratiques par la fourniture de formes particulières de services et de ressources ; 3) governing by authority, l'utilisation de formes traditionnelles d'autorité telles que la réglementation et 4) governing by enabling, avec le recours à des incitations pour persuader (Bulkeley et Kern, 2006, p. 2242). Dans le cas des projets coopératifs, les

<footnote n="10">¹⁰ Pour le cas de la récente loi de transition énergétique, voir Wokuri et al., 2019, p. 263-266.</footnote>
pouvoirs locaux peuvent ainsi gouverner par fourniture en soutenant financièrement des collectifs citoyens, gouverner par autorité en choisissant un projet coopératif comme fournisseur d'électricité ou encore gouverner par incitation en fournissant de l'information sur les toitures photovoltaïques propices à la production de ce type d'énergie, à l'image du « cadastre solaire » réalisé par le Bristol City Council. Pour préciser les contours des partenariats entre pouvoirs locaux et collectifs citoyens, on peut distinguer deux extrêmes allant d'une dynamique de cogestion par contrôle ou influence de l'exécutif sur les décisions du collectif citoyen à une dynamique d'autogestion sous contrôle de l'exécutif<fnref n="11" />. Nous verrons dans la partie suivante que ces modes de gouvernement et formes de partenariat contribuent fortement aux trajectoires différenciées des projets de MOZES, altéré par le régime britannique, et de BEC, atténuant le régime français.

## L'épreuve du régime : entre atténuation et altération

Les initiatives de MOZES et de BEC ont été mises à l'épreuve par les régimes nationaux via des mécanismes relatifs à un instrument similaire et central : le tarif d'achat. Dans le cas de MOZES, nous mettrons en évidence que c'est l'impossibilité de cumuler revenus issus du tarif et bourse du Département de l'énergie et du changement climatique (DECC) qui met à l'épreuve le projet tandis que, dans le cas de BEC, c'est la réduction du niveau de prix garanti qui met à l'épreuve la volonté de l'association de développer un projet photovoltaïque.

## Être altéré par le régime : le cas de MOZES

«En ce moment, ce que nous faisons à MOZES est limité car on ne peut pas aller au-delà des règles qui définissent et limitent ce que la *community energy* peut faire au Royaume-Uni» (entretien avec un membre du conseil d'administration, Nottingham, janvier 2018). Cet extrait d'entretien avec un ancien député travailliste ayant participé à l'élaboration du projet de MOZES fait apparaître qu'un régime national peut modifier les contours d'un projet coopératif, voire même le rendre obsolète. Dans le cas de ce projet, c'est la dimension « sociale » de justice énergétique<fnref n="12" /> qui a été mise à l'épreuve. L'objectif de cette

initiative était en effet d'installer des panneaux photovoltaïques pour ensuite utiliser les revenus issus du tarif d'achat pour lutter contre la précarité énergétique<fnref n="13" /> dans le quartier de Meadows. Cette connexion entre production et action sur la précarité énergétique s'inscrit dans un contexte britannique où « les grandes entreprises électriques contribuent à faire augmenter la précarité énergétique en pénalisant les consommateurs les plus modestes pour attirer ceux permettant de générer le plus de profit» (Boardman, 2010, p. 276) et où l'action publique vis-à-vis de celle-ci peine à identifier les pauvres énergétiques (Guyet, 2014; Sovacool, 2015). Le rapprochement de motivations environnementales et sociales au sein de l'initiative de MOZES est notamment souligné par l'un des membres fondateurs lorsqu'il évoque la question des critères d'appartenance aux cercles de prise de décision :

> « Ce qui rend MOZES particulier, c'est qu'il s'agit de la seule coopérative énergétique du pays où il n'est pas nécessaire d'investir pour être membre. Je suis membre d'autres coopératives énergétiques où ils invitent les gens à déposer de l'argent, à acheter des actions avec des taux de rendement modestes de 3%, mais vous êtes un investisseur dans la coopérative. À MOZES, vous êtes membre de la coopérative et ne pouvez être un membre avec des droits de vote que si vous habitez dans les Meadows. Donc, vous n'avez pas à «acheter votre place». Les pauvres ont donc un accès automatique» (entretien avec un membre fondateur de MOZES, Nottingham, janvier 2018).

Pour mettre en action ce projet, MOZES a été constituée sous la forme d'une société à responsabilité limitée en octobre 2009 par un groupe composé de représentants du Meadow Partnership Trust, de Nottingham Energy Partnership (NEP), d'un député travailliste, d'habitants du quartier de Meadows et du National Energy Action (NEA), une organisation caritative nationale qui agit contre la précarité énergétique. Deux éléments fragilisent d'emblée la capacité à produire une régulation conventionnée pour surmonter les barrières du régime britannique : la participation peu élevée des habitants du quartier de Meadows et la faible implication du Nottingham City Council.

Concernant le premier élément, le collectif constitué rencontre de grandes difficultés à mobiliser les habitants du quartier. Ces difficultés ont été tout d'abord rencontrées lorsque les membres du conseil d'administration ont envoyé un document informant les 4 000 ménages du quartier que 67 installations photovoltaïques allaient être

<footnote n="11">¹¹ Nous nous appuyons ici sur une typologie développée par Abers et reprise par Gret et Sintomer (2002) au sujet du budget participatif de Porto Alegre.</footnote>

<footnote n="12">¹² Concept qui envisage la notion de justice au sein des projets énergétiques en termes distributifs sur la manière dont les coûts, risques et bénéfices sont répartis entre acteurs et en termes procéduraux, sur l'ouverture et l'accès aux processus de décision qui gouvernent la répartition des coûts, risques et bénéfices (Goedkoop et Devine-Wright, 2016; Jenkins et al., 2016).</footnote>

<footnote n="13">¹³ « Le précaire énergétique renvoie à un groupe social dont les membres combinent des contraintes structurelles (logement, équipements électriques, climat), économiques (revenu, emploi) et sociales (composition du ménage), et qui, parce qu'ils sont confrontés à des prix de l'énergie qui ne cessent d'augmenter, n'ont pas les moyens de s'assurer l'accès à l'énergie» (Bafoil et al., 2014, p. 15).</footnote>
proposées gratuitement aux habitants. Alors que les membres du conseil s'attendaient à un nombre élevé de candidatures, ils n'ont reçu que 17 expressions d'intérêt. Ils ont donc dû contacter d'autres habitants pour les panneaux photovoltaïques restants.

En ce qui concerne le rôle de la municipalité de Nottingham, dont l'action consiste à accepter l'installation de panneaux photovoltaïques sur 25 bâtiments publics (logements sociaux, écoles), son implication renvoie à une forme embryonnaire de gouvernement par incitation. Dans un document promulguant cette décision, la municipalité précise que « ce dispositif ne représente pas une décision clé pour le City Council car il n'implique pas de dépense mais il permet de contribuer à l'un des engagements de notre programme Help you keep your energy bills down » (document du Nottingham City Council de notification de la décision relative au projet MOZES Energy, 24 octobre 2009, p. 1-2). Le partenariat entre la municipalité de Nottingham et les membres du collectif de MOZES constitue donc une coopération avec une autogestion de ce collectif avec une faible influence du pouvoir local.

Les membres du groupe de pilotage évoqués précédemment, en partenariat avec British Gas, ont obtenu une subvention de 615 000 £ en étant lauréat d'un appel à projets de DECC. MOZES a ensuite installé 67 sites de production photovoltaïques entre février et avril 2010. Lors du démarrage du projet, la subvention obtenue et les revenus du tarif d'achat étaient censés être compatibles. Le flux de revenus généré par le tarif d'achat devait être utilisé pour installer de nouveaux panneaux photovoltaïques et financer des actions de lutte contre la précarité énergétique. Cependant, en avril 2010, la Commission européenne a décidé que le tarif d'achat constituait une aide d'État. À la suite de cette décision, le DECC stipule que toute organisation ayant reçu des subventions pour son installation renouvelable au-delà du seuil des aides d'État ne peut les cumuler avec les revenus du tarif d'achat. Alors que cette décision pourrait être considérée comme une simple traduction de la législation de l'Union Européenne, un membre de MOZES analyse ce choix politique comme « une interprétation restrictive des règles de l'Union européenne parce qu'il ne s'agit pas d'une distorsion de marché dans la mesure où MOZES n'est pas assez important et grand pour distordre le marché et que ce n'est pas une entreprise commerciale, mais une entreprise sociale »<fnref n="14" /> (entretien, Nottingham, janvier 2018). En l'absence d'un collectif bénéficiant d'une forte

implication des habitants du quartier de Meadows et du City Council, MOZES échoue à produire une régulation conventionnée permettant de maintenir le projet initial et de surmonter les difficultés du régime britannique. D'autres évolutions au sein d'un régime, comme celles liées au niveau du prix garanti par le tarif d'achat, peuvent mettre à l'épreuve la viabilité d'un projet coopératif comme dans le cas de BEC en France.

## Atténuer les effets du régime : le cas de BEC

Dans le cas de cette initiative, le partenariat entre la municipalité de Lorient et l'association BEC a permis de contourner la baisse du tarif, démarche résumée de la manière suivante par un membre du collectif citoyen :

> « En 2009, pour la Biocoop<fnref n="15" />, le tarif d'achat était de 0,60 euro/kWh. Aujourd'hui, le tarif d'achat est de 0,25 euro/kWh. Depuis 2009, il est en baisse, c'est une constante. Donc, depuis 2013, on a cherché à reproduire le modèle de la Biocoop sans y arriver parce que, même si on ne cherche pas la rentabilité, on ne veut pas non plus solliciter des gens et gaspiller leur argent. En revanche, on a rencontré des gens de la mairie de Lorient qui étaient intéressés par un autre système que la vente d'électricité : c'était l'autoconsommation, c'est-à-dire quand on produit de l'électricité et qu'on la consomme sur place. Au cours de discussions, on a vu qu'on avait des intérêts communs. Eux cherchaient des financeurs, si c'était des financeurs citoyens, c'était encore mieux et nous, on était sur un modèle qui ne fonctionnait pas, et eux nous proposaient de changer de modèle » (entretien avec un membre du conseil d'administration de BEC, Lorient, octobre 2016).

Cet extrait d'entretien met en évidence l'évolution des projets de BEC. Au moment de la mise en fonctionnement du premier projet (évoqué au début de l'extrait), en 2009, le prix garanti par le tarif d'achat est relativement élevé et permet de développer un projet de production photovoltaïque avec revente du surplus. La baisse du tarif a cependant ensuite amené les membres de BEC à modifier le mode d'organisation pour leur second projet. Via ce dernier, produisant de l'électricité depuis 2016, les panneaux photovoltaïques, d'une puissance de 40 kWc (kilowatt-crête), sont détenus par la société par actions simplifiées (SAS) Oncimè, émanation de l'association Bretagne énergies citoyennes (BEC). La municipalité paie chaque année un loyer (garanti sur vingt ans) à la SAS. L'électricité est produite et autoconsommée sur place via des panneaux photovoltaïques installés sur deux bâtiments publics. La régulation est ici fortement conventionnée pour trois raisons : le mode de gouvernement dont fait usage la municipalité, l'implication d'acteurs multipositionnés

<footnote n="14">¹⁴ Cette dimension interprétative est mise en évidence par le cas français où des lauréats de l'appel à projets Énergies coopératives de la région Occitanie cumulent subventions de l'appel à projets et revenus issus du tarif d'achat ou du contrat d'achat d'un appel d'offres (Wokuri, 2020, p. 283).</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ Autre projet développé par BEC.</footnote>
dans le projet, et le type de partenariat entre la ville et le collectif citoyen.

En contractualisant l’arrangement mentionné pré-
cédemment, la ville de Lorient gouverne par fourniture
en protégeant le collectif citoyen (absence de mise en
concurrence et toitures réservées pour le projet) des
forces du marché et des évolutions défavorables du tarif
d’achat mais aussi en permettant à BEC de bénéficier de
l’expertise du technicien énergie de la municipalité. Ce
gouvernement par fourniture facilite la mise en action du
projet en réduisant l’intensité du processus de mise en
marché car l’initiative de BEC contourne les difficultés
liées au tarif et à la prospection de toitures viables pour la
production photovoltaïque.

La mise en action d'une régulation conventionnée permettant de surmonter les difficultés du régime français est favorisée par le multipositionnement de plusieurs acteurs. Parmi les 66 sociétaires de la SAS Oncimè, on trouve ainsi un conseiller municipal écologiste de la ville de Lorient et deux salariés de l'Agence locale de l'énergie de Lorient, institution en contact régulier avec la municipalité. Le partenariat entre BEC et la ville de Lorient renvoie à une forme d'autogestion sous contrôle de l'exécutif avec un pouvoir de décision important pour le collectif citoyen associé à un « droit de regard » de la municipalité. Les statuts de la SAS Oncimè, émanation de l'association BEC, impliquent le principe « une personne correspond à une voix » – et non « une action égale à une voix » – et la désignation par tirage au sort de deux représentants du conseil d'administration sur onze. Ce pouvoir de décision élevé pour le groupe citoyen s'est notamment incarné à travers une journée organisée le 13 juin 2015 et structurée autour de quatre ateliers intitulés « Gouvernance, Options financières, Durée et type de société et Identité de la SAS » durant lesquels les membres du collectif citoyen ont délibéré sur ces éléments. La ville de Lorient dispose toutefois d'un pouvoir de contrôle exercé dans les négociations sur le tarif de location et la durée du contrat avec l'association BEC.

Conclusion

Après avoir mis en évidence que les régimes de
politique énergétique britannique et français consti-
tuaient des environnements peu propices aux projets
coopératifs d'énergie renouvelable, nous avons testé
l'hypothèse de régulations conventionnées pouvoirs
locaux/collectifs citoyens comme outils de contourne-
ment d'obstacles produits par les régimes nationaux.
Dans le cas de MOZES, le partenariat avec le City
Council, faiblement impliqué, ne permet pas de produire
une régulation conventionnée contournant la barrière
érigée par le régime national : l'impossibilité de cumuler
revenus du tarif et bourses du DECC.

Dans le cas de BEC, le partenariat avec la ville de Lorient concrétise une régulation conventionnée atténuant l'un des obstacles érigés par le régime: la baisse significative du tarif d'achat. L'arrangement entre la municipalité et le collectif citoyen contractualise un « tarif » local et permet à BEC de mettre en action un projet tout en s'adaptant aux évolutions du régime.

Premièrement, la confirmation partielle de notre hypothèse (infirmation dans le cas de MOZES, confirmation dans le cas de BEC) ouvre une piste de réflexion au sujet de la capacité politique des pouvoirs locaux en matière de projets coopératifs d'énergie renouvelable.

L'analyse de ces deux projets met en évidence que les modes de gouvernement mobilisés par les pouvoirs locaux et la teneur des partenariats entre ceux-ci et les collectifs citoyens produisent des effets sur la mise en marché des projets coopératifs. Le gouvernement par encouragement du City Council, « partenaire silencieux » du projet de MOZES, apparaît ainsi comme peu à même d'atténuer les difficultés produites par le régime britannique, tandis que le gouvernement par fourniture et l'engagement sur le long terme de la ville de Lorient semblent pouvoir agir plus fortement sur les difficultés produites par le régime français. Ces effets contrastés introduisent plus largement l'enjeu de l'ampleur de la capacité politique des autorités politiques infranationales en matière de projets coopératifs. Le cas lorientais met en lumière que l'action d'une municipalité pèse sur l'aptitude des collectifs citoyens à concrétiser leurs initiatives. Cependant, ces effets ponctuels et localisés signifient-ils que les autorités politiques infranationales sont capables d'exercer un rôle de *market-making* en créant, ouvrant, régulant, contrôlant localement les marchés (Le Galès, 2018, p. 220; Levy, 2006) de l'électricité ? Au-delà d'une capacité à compenser et à atténuer des difficultés liées aux politiques publiques nationales, les pouvoirs locaux peuvent-ils structurer une « gouvernance territorialisée » (Le Galès, 2004)<fnref n="16" /> des projets coopératifs d'énergie renouvelable ?

L'analyse des cas de MOZES et de BEC indique
deuxièmement l'intérêt de mener des analyses multi-
niveaux pour expliquer la trajectoire des projets
coopératifs d'énergie renouvelable pour saisir conjointe-
ment leur encastrement dans des régimes de politique
publique qui structurent leur participation et leur capacité
à exprimer des formes d'autonomie vis-à-vis de ces
arrangements institutionnels. Pour comprendre leur
participation, il est donc fructueux d'examiner leur
capacité à orienter et s'orienter au sein d'un régime, et
leur capacité à activer des possibilités (juridiques,

<footnote n="16">16 Définie comme « un processus de coordination d'acteurs, de groupes sociaux, d'institutions pour atteindre des buts discutés et définis collectivement » (Le Galès, 2004, p. 108).</footnote>
financières, sociales, etc.) présentes à l'état latent dans le régime de politique publique et nécessaires pour leur concrétisation (Wokuri, 2020).

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**Citation de l'article** : Wokuri P. Les projets coopératifs d'énergie renouvelable à l'épreuve des régimes de politique publique : les cas de MOZES au Royaume-Uni et de Bretagne énergies citoyennes en France. *Nat. Sci. Soc.* 29, 1, 57-67.