# Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980

Annie Fourcaut

► To cite this version:

Annie Fourcaut. Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980. Vingtième siècle. Revue d'histoire, 1999, Villes en crise?, 64, pp.113-119. 10.3406/xxs.1999.3896. halshs-04617074

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https://shs.hal.science/halshs-04617074

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lished or not. The documents may come from
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publics ou privés.

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# Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980

Annie Fourcaut

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Annie Fourcaut. Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980. Vingtième siècle. Revue d'histoire, 1999, Villes en crise?, 64, pp.113-119. 10.3406/xxs.1999.3896. halshs-04617074

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# Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980

## Annie Fourcaut

Citer ce document / Cite this document :

Fourcaut Annie. Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980. In: Vingtième Siècle, revue d'histoire, n°64, octobre-décembre 1999. Villes en crise ? pp. 113-119;

doi : https://doi.org/10.3406/xxs.1999.3896

https://www.persee.fr/doc/xxs_0294-1759_1999_num_64_1_3896

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# Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980

## Annie Fourcaut

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Fourcaut Annie. Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980. In: Vingtième Siècle, revue d'histoire, n°64, octobre-décembre 1999. Villes en crise ? pp. 113-119;

doi : https://doi.org/10.3406/xxs.1999.3896

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Résumé

Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980, Annie Fourcaut.

L'émergence brusque, en 1981, de mesures regroupées sous le nom de politique de la ville appelle
l'étude de leurs origines, des hommes qui les ont mises en œuvre, des influences dont elles ont
bénéficié, des doctrines qui les ont structurées. Est-ce une réponse politique neuve à un problème
inédit ou un habillage différent de préoccupations et d'inquiétudes anciennes ? Pour répondre, il faut
faire une histoire des politiques urbaines, sur le long et moyen terme, champ encore peu exploré par
les historiens. Outre un bilan des travaux des politistes et des sociologues sur la naissance, dans la
France des années 1980, d'une sphère nouvelle de l'action publique, cet article propose une lecture
historique de la politique de la ville, à l'aune des différentes durées où elle prend sens.

Abstract

The New Clothes of City Policies Since 1980, Annie Fourcaut.

The sudden appearance of measures gathered under the name of city policies in 1981 calls for a study
of their beginnings, the people who implemented them, the influences that inspired them, the doctrines
that structured them. Was it a new political answer to a new problem or a different covering for old
worries or concerns ? To answer, it is necessary to study the history of urban policies over the long and
middle run, a field that historians have not explored much yet. In addition to a record of the works of
political scientists and sociologists on the origin of a new sphere of public action in France in the
1980s, this article suggests a historical reading of city policy in function of the various periods in which
it was carried out.

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

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commons
Résumé

Les habits neufs des politiques de la ville depuis 1980, Annie Fourcaut.

L'émergence brusque, en 1981, de mesures regroupées sous le nom de politique de la ville appelle
l'étude de leurs origines, des hommes qui les ont mises en œuvre, des influences dont elles ont
bénéficié, des doctrines qui les ont structurées. Est-ce une réponse politique neuve à un problème
inédit ou un habillage différent de préoccupations et d'inquiétudes anciennes ? Pour répondre, il faut
faire une histoire des politiques urbaines, sur le long et moyen terme, champ encore peu exploré par
les historiens. Outre un bilan des travaux des politistes et des sociologues sur la naissance, dans la
France des années 1980, d'une sphère nouvelle de l'action publique, cet article propose une lecture
historique de la politique de la ville, à l'aune des différentes durées où elle prend sens.

Abstract

The New Clothes of City Policies Since 1980, Annie Fourcaut.

The sudden appearance of measures gathered under the name of city policies in 1981 calls for a study
of their beginnings, the people who implemented them, the influences that inspired them, the doctrines
that structured them. Was it a new political answer to a new problem or a different covering for old
worries or concerns ? To answer, it is necessary to study the history of urban policies over the long and
middle run, a field that historians have not explored much yet. In addition to a record of the works of
political scientists and sociologists on the origin of a new sphere of public action in France in the
1980s, this article suggests a historical reading of city policy in function of the various periods in which
it was carried out.

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LES HABITS NEUFS DES POLITIQUES
DE LA VILLE DEPUIS 1980

Annie Fourcaut

La politique de la ville, bruyamment menée par les pouvoirs publics à partir de 1981, pour gérer la crise des banlieues à-t-elle été une innovation radicale dans la manière de penser l'urbain ? La réponse, nous dit Annie Fourcaut, passe par une lecture historique des milieux et des acteurs impliqués dans ce domaine hautement sensible.

L'expression « politique de la ville » désigne d'abord, de façon étroite et conventionnelle, l'ensemble des dispositifs législatifs, réglementaires et institutionnels qui ont vu le jour en France à partir de 1981 : la commission des maires de France sur la sécurité dirigée par Gilbert Bonnemaison, créée le 28 mai 1981 ; la commission nationale pour le développement social des quartiers, animée par Hubert Dubedout à partir d'octobre-novembre 1981 ; les missions locales pour l'emploi, issues du rapport Schwarz de septembre 1982 ; le groupe Banlieues 89, mis en place en novembre 1983 ; la création, enfin, du ministère d'État chargé de la ville le 21 décembre 1990, dirigé par Michel Delebarre, alors ministre de l'Equipement, du Logement, des Transports et de la Mer<fnref n="1" />. Cette naissance peut être envisagée comme un aspect de l'extension des fonctions régaliennes traditionnelles de l'État, enrichies tout au long du 20e siècle de rôles économiques et sociétaux neufs : création par Gambetta en 1881 du ministère de l'Agriculture pour arrimer les masses rurales à la République, ministère du Travail voulu par Briand en 1906 dans une vaste perspective de participation sociale, ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme né en novembre 1944 pour répondre à la fois aux urgences de la Reconstruction et aux ambitions planificatives des urbanistes, ou encore création d'un ministère de l'Environnement en janvier 1971 pour prendre en compte les préoccupations écologiques naissantes de la nouvelle société.

Le ministère de la Ville et la politique qu'il met en œuvre, sont-ils, un siècle plus tard, le pendant urbain du ministère de l'Agriculture, répondant au vaste dessein d'empêcher les habitants des zones urbaines en difficulté de sortir du pacte républicain ou bien n'a-t-on à faire qu'à une configuration administrative fragile et conjoncturelle, à l'ombre du ministère de l'Équipement, situation voisine du cas flucuant des secrétariats d'État aux droits des femmes ?

Ce foisonnement d'organismes et d'institutions nouvelles pose aussi la question classique, mais toujours heuristique, de la rupture et des continuités : la politique de la ville n'est-elle que la suite des politiques urbaines antérieures – construction des grands ensembles (1953-1975), puis premières mesures concernant leur amélioration (années 1960-1980) – ou une véritable innovation dans la définition comme dans la prise en compte des questions urbaines par l'État ? Jusqu'à la décennie 1970-1980 <fnref n="2" />,

<footnote n="1">1. Pour un bilan prospectif sur la situation actuelle, cf. Jean-Pierre Sueur, *Changer la ville. Pour une nouvelle urbanité*, Paris, Odile Jacob, 1999.</footnote>

<footnote n="2">2. Une enquête systématique, dans la presse comme dans la terminologie officielle et administrative, de la</footnote>
LES HABITS NEUFS DES POLITIQUES
DE LA VILLE DEPUIS 1980

Annie Fourcaut

La politique de la ville, bruyamment menée par les pouvoirs publics à partir de 1981, pour gérer la crise des banlieues à-t-elle été une innovation radicale dans la manière de penser l'urbain ? La réponse, nous dit Annie Fourcaut, passe par une lecture historique des milieux et des acteurs impliqués dans ce domaine hautement sensible.

L'expression « politique de la ville » désigne d'abord, de façon étroite et conventionnelle, l'ensemble des dispositifs législatifs, réglementaires et institutionnels qui ont vu le jour en France à partir de 1981 : la commission des maires de France sur la sécurité dirigée par Gilbert Bonnemaison, créée le 28 mai 1981 ; la commission nationale pour le développement social des quartiers, animée par Hubert Dubedout à partir d'octobre-novembre 1981 ; les missions locales pour l'emploi, issues du rapport Schwarz de septembre 1982 ; le groupe Banlieues 89, mis en place en novembre 1983 ; la création, enfin, du ministère d'État chargé de la ville le 21 décembre 1990, dirigé par Michel Delebarre, alors ministre de l'Equipement, du Logement, des Transports et de la Mer<fnref n="1" />. Cette naissance peut être envisagée comme un aspect de l'extension des fonctions régaliennes traditionnelles de l'État, enrichies tout au long du 20e siècle de rôles économiques et sociétaux neufs : création par Gambetta en 1881 du ministère de l'Agriculture pour arrimer les masses rurales à la République, ministère du Travail voulu par Briand en 1906 dans une vaste perspective de participation sociale, ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme né en novembre 1944 pour répondre à la fois aux urgences de la Reconstruction et aux ambitions planificatives des urbanistes, ou encore création d'un ministère de l'Environnement en janvier 1971 pour prendre en compte les préoccupations écologiques naissantes de la nouvelle société.

Le ministère de la Ville et la politique qu'il met en œuvre, sont-ils, un siècle plus tard, le pendant urbain du ministère de l'Agriculture, répondant au vaste dessein d'empêcher les habitants des zones urbaines en difficulté de sortir du pacte républicain ou bien n'a-t-on à faire qu'à une configuration administrative fragile et conjoncturelle, à l'ombre du ministère de l'Équipement, situation voisine du cas flucuant des secrétariats d'État aux droits des femmes ?

Ce foisonnement d'organismes et d'institutions nouvelles pose aussi la question classique, mais toujours heuristique, de la rupture et des continuités : la politique de la ville n'est-elle que la suite des politiques urbaines antérieures – construction des grands ensembles (1953-1975), puis premières mesures concernant leur amélioration (années 1960-1980) – ou une véritable innovation dans la définition comme dans la prise en compte des questions urbaines par l'État ? Jusqu'à la décennie 1970-1980 <fnref n="2" />,

<footnote n="1">1. Pour un bilan prospectif sur la situation actuelle, cf. Jean-Pierre Sueur, *Changer la ville. Pour une nouvelle urbanité*, Paris, Odile Jacob, 1999.</footnote>

<footnote n="2">2. Une enquête systématique, dans la presse comme dans la terminologie officielle et administrative, de la</footnote>
les deux champs lexicaux se distinguent mal, et politique urbaine et politique de la ville sont des termes facilement interchangables. Deux exemples, qu'il faudrait évidemment systématiser : *Le Figaro* du 3 novembre 1972, parlant du problème de la construction des tours à Paris, titre « La politique de la ville entre la contrainte et le libéralisme » ; à l'inverse, *Le Matin* du 8 septembre 1979, à propos des projets du conseil interministériel sur les banlieues, annonce : « Urbanisme : le gouvernement va s'attaquer à la réorganisation des banlieues », alors qu'il est question de remédier à des problèmes sociaux autant qu'urbains<fnref n="1" />. Le grand discours d'Olivier Guichard, ministre de l'Aménagement du territoire, de l'Équipement, du Logement et du Tourisme, prononcé à la Chambre le 17 mai 1973 et intitulé « Déclaration sur les orientations de la politique urbaine » décline les questions techniques et sociétales sous le vocable global du « redressement de notre politique urbaine ».

L'émergence brusque de la politique de la ville au début du premier septennat de François Mitterrand appelle donc l'étude de ses origines, des hommes qui l'animent, des influences qui l'irriguent et des doctrines qui la structurent. Politique nouvelle pour un problème – la sécession<fnref n="2" /> des quartiers défavorisés – qui semble neuf, ou habillage différent d'inquiétudes et de préoccupations anciennes, de dysfonctionnements perçus de longue date par les responsables du ministère de l'Équipement, la

haute et moyenne fonction publique urbaine, comme par les hommes de terrain, administrateurs et gestionnaires du logement social ? La réponse passe par des études croisées, encore en chantier.

Cet article ne présente donc qu'un bref état des lieux, une série d'interrogations et de pistes de recherche pour ouvrir un champ où les historiens doivent trouver leur place spécifique, dans une analyse contemporaine de l'urbain dont ils ont été trop souvent absents <fnref n="3" />. Il s'agit d'entreprendre l'étude de la ville des Trente Glorieuses par la fin, puisque l'urbanisation des années 1955-1975 débouche sur l'actuel traitement social de quartiers nés, pour l'essentiel, pendant cette période, et de montrer, comme l'ensemble de ce numéro tente de le faire, que l'étude des villes par la crise peut se révéler productive.

## O UNE MUTATION ENDOGÈNE DE LA SPHÈRE DES POLITIQUES PUBLIQUES

La politique de la ville a été surtout étudiée par les politistes et secondairement par les sociologues. Pour ces disciplines, elle offre un cas d'émergence d'un champ d'action neuf des politiques publiques, avec de nouveaux référentiels pour l'action ; le tout dans la suite des travaux engagés par ces mêmes disciplines sur les conséquences de la décentralisation, le désengagement de l'État et ses nouvelles modalités d'intervention : administration de mission <fnref n="4" /> préférée aux administrations de gestion, contractualisation, multiplication des partenaires et des acteurs locaux, recherche de l'échelle optimum de l'action publique <fnref n="5" />. La construction de l'Île-de-France comme espace politique nouveau, à travers l'ensemble des modifications institutionnelles qu'elles a connues depuis les années 1960, présente une problématique

<footnote>coexistence puis de la divergence des expressions • politique urbaine • et • politique de la ville • serait d'une grande utilité.</footnote>

<footnote n="1">1. Le journaliste écrit : • Incidents racistes à Grigny-La Grande Borne (Essonne), ghetto pour immigrés à Saint-Louis près de Marseille, loubards dont la légende dépasse souvent les méfaits : dans les banlieues, les pauvretés se mélangent et les cultures s'opposent •</footnote>

<footnote n="2">2. Le terme est déjà employé par Olivier Guichard le 17 mai 1973 à l'Assemblée nationale : à propos des villes, ciment de la communauté nationale, il dit : • Il est évident que la cité ouvrière, le quartier HLM ou la banlieue résidentielle sont à cet égard des structures déformantes – à la limite des lieux d'apprentissage de la sécession sociale. • Ce vocabulaire radical a donc précédé l'apparition des *gattered cities* en France, et • la nouvelle question urbaine • l'est rarement tout à fait.</footnote>

<footnote n="3">3. Comme le souligne l'article d'Antoine Prost dans ce même numéro.</footnote>

<footnote n="4">4. Type DATAR ou DIV.</footnote>

<footnote n="5">5. Pour un résumé du point de vue des politistes sur ces évolutions, Jean-Pierre Gaudin, *Les nouvelles politiques urbaines*, Paris, PUF, 1993 (coll. • Que sais-je ? •).</footnote>
les deux champs lexicaux se distinguent mal, et politique urbaine et politique de la ville sont des termes facilement interchangables. Deux exemples, qu'il faudrait évidemment systématiser : *Le Figaro* du 3 novembre 1972, parlant du problème de la construction des tours à Paris, titre « La politique de la ville entre la contrainte et le libéralisme » ; à l'inverse, *Le Matin* du 8 septembre 1979, à propos des projets du conseil interministériel sur les banlieues, annonce : « Urbanisme : le gouvernement va s'attaquer à la réorganisation des banlieues », alors qu'il est question de remédier à des problèmes sociaux autant qu'urbains<fnref n="1" />. Le grand discours d'Olivier Guichard, ministre de l'Aménagement du territoire, de l'Équipement, du Logement et du Tourisme, prononcé à la Chambre le 17 mai 1973 et intitulé « Déclaration sur les orientations de la politique urbaine » décline les questions techniques et sociétales sous le vocable global du « redressement de notre politique urbaine ».

L'émergence brusque de la politique de la ville au début du premier septennat de François Mitterrand appelle donc l'étude de ses origines, des hommes qui l'animent, des influences qui l'irriguent et des doctrines qui la structurent. Politique nouvelle pour un problème – la sécession<fnref n="2" /> des quartiers défavorisés – qui semble neuf, ou habillage différent d'inquiétudes et de préoccupations anciennes, de dysfonctionnements perçus de longue date par les responsables du ministère de l'Équipement, la

haute et moyenne fonction publique urbaine, comme par les hommes de terrain, administrateurs et gestionnaires du logement social ? La réponse passe par des études croisées, encore en chantier.

Cet article ne présente donc qu'un bref état des lieux, une série d'interrogations et de pistes de recherche pour ouvrir un champ où les historiens doivent trouver leur place spécifique, dans une analyse contemporaine de l'urbain dont ils ont été trop souvent absents <fnref n="3" />. Il s'agit d'entreprendre l'étude de la ville des Trente Glorieuses par la fin, puisque l'urbanisation des années 1955-1975 débouche sur l'actuel traitement social de quartiers nés, pour l'essentiel, pendant cette période, et de montrer, comme l'ensemble de ce numéro tente de le faire, que l'étude des villes par la crise peut se révéler productive.

## O UNE MUTATION ENDOGÈNE DE LA SPHÈRE DES POLITIQUES PUBLIQUES

La politique de la ville a été surtout étudiée par les politistes et secondairement par les sociologues. Pour ces disciplines, elle offre un cas d'émergence d'un champ d'action neuf des politiques publiques, avec de nouveaux référentiels pour l'action ; le tout dans la suite des travaux engagés par ces mêmes disciplines sur les conséquences de la décentralisation, le désengagement de l'État et ses nouvelles modalités d'intervention : administration de mission <fnref n="4" /> préférée aux administrations de gestion, contractualisation, multiplication des partenaires et des acteurs locaux, recherche de l'échelle optimum de l'action publique <fnref n="5" />. La construction de l'Île-de-France comme espace politique nouveau, à travers l'ensemble des modifications institutionnelles qu'elles a connues depuis les années 1960, présente une problématique

<footnote>coexistence puis de la divergence des expressions • politique urbaine • et • politique de la ville • serait d'une grande utilité.</footnote>

<footnote n="1">1. Le journaliste écrit : • Incidents racistes à Grigny-La Grande Borne (Essonne), ghetto pour immigrés à Saint-Louis près de Marseille, loubards dont la légende dépasse souvent les méfaits : dans les banlieues, les pauvretés se mélangent et les cultures s'opposent •</footnote>

<footnote n="2">2. Le terme est déjà employé par Olivier Guichard le 17 mai 1973 à l'Assemblée nationale : à propos des villes, ciment de la communauté nationale, il dit : • Il est évident que la cité ouvrière, le quartier HLM ou la banlieue résidentielle sont à cet égard des structures déformantes – à la limite des lieux d'apprentissage de la sécession sociale. • Ce vocabulaire radical a donc précédé l'apparition des gattered cities en France, et • la nouvelle question urbaine • l'est rarement tout à fait.</footnote>

<footnote n="3">3. Comme le souligne l'article d'Antoine Prost dans ce même numéro.</footnote>

<footnote n="4">4. Type DATAR ou DIV.</footnote>

<footnote n="5">5. Pour un résumé du point de vue des politistes sur ces évolutions, Jean-Pierre Gaudin, *Les nouvelles politiques urbaines*, Paris, PUF, 1993 (coll. • Que sais-je ? •).</footnote>
voisine : les politiques publiques succésives mettent à jour la question régionale en Île-de-France <fnref n="1" />.

Pour certains chercheurs, par ailleurs évaluateurs de la politique de la ville <fnref n="2" />, une profonde mutation du mode d'action volontariste traditionnelle de l'État républicain se serait produite grâce à la décentralisation, à l'interministérialité et à la territorialisation de l'action publique, faisant de l'État un simple « animateur » et un « incitateur » <fnref n="3" />. De nombreux travaux de science politique, de sociologie et d'administration publique rendent fort bien compte de l'institutionnalisation de la politique de la ville, produite par la sédimentation d'expériences – la municipalité Dubedout à Grenoble, l'Alma-Gare à Roubaix, le groupe Habitat et Vie sociale –, d'organismes et de rapports successifs <fnref n="4" />. La politique de la ville est donc un des avatars de l'appareil d'État et s'explique *in fine* par des logiques endogènes d'institution, dont la généalogie est par ailleurs complexe.

Le rôle de l'événement, par exemple l'été chaud lyonnais et sa médiatisation en juillet 1981, ou même l'impact du changement politique de mai-juin 1981 ne sont pas considérés comme décisifs. La priorité accordée à la politique de la ville à partir de 1981 (ce que le langage technocratique appelle la mise sur agenda) est rarement analysée comme un des effets de l'arrivée de la gauche au pouvoir, mais comme la suite chronologique d'un ensemble de rapports et de commissions <fnref n="5" />, propres à la sphère de la haute fonction publique ur-

baine, qui déboucherait, par un mouvement interne, sur cette nouveauté.

Dans cette perspective, la politique de la ville n'a pas de couleur politique, n'est ni de droite ni de gauche et la survie des dispositifs, certes modifiés, à travers les alternances depuis 1981 plaide pour ce caractère consensuel. Comme pour les politiques urbaines antérieures <fnref n="6" />, une convergence des réformateurs de droite et de gauche s'opère autour du refus affiché de la ségrégation urbaine et de ses effets <fnref n="7" />. Il en va de la mise en place d'une politique de la ville comme de celle de l'immigration, où l'accouchement douloureux du modèle républicain <fnref n="8" /> se fait indépendamment du clivage entre la droite et la gauche de 1938 aux années 1990.

Issue de discours et de pratiques français antérieurs à l'arrivée de la gauche au pouvoir, la politique de la ville est liée aussi à l'importation de modèles étrangers. L'idée de définir des secteurs urbains dégradés comme périmètres d'intervention spécifique est empruntée à une conception américaine, née des urban area projects de l'École de Chicago <fnref n="9" />: *Area approach expérimentée sans succès* dans les années 1930, politique des model cities inaugurée par John Kennedy en 1961, reprise par Lyndon Johnson dans le cadre de la Great Society, qui vise à freiner la ségrégation ethnique par une démarche territoriale d'élimination des poches de pauvreté, avec participation des habitants <fnref n="10" />. La question

<footnote n="1">1. Laurent Zylberberg, « De la région de Paris à l'île-de-France, construction d'un espace politique », thèse de sociologie, IEP (dir. Catherine Grémion), 1992.</footnote>

<footnote n="2">2. Jacques Donzelot, Philippe Estèbe, *Le développement social urbain : rapport remis au Comité d'évaluation de la politique de la ville*, décembre 1992.</footnote>

<footnote n="3">3. Jacques Donzelot, Philippe Estèbe, *L'État-animateur. Essai sur la politique de la ville*, Paris, Éditions Esprit, 1994.</footnote>

<footnote n="4">4. Virginie Linhart, « La "ville" comme objet de politique publique, genèse et institutionnalisation de la politique de la ville en France », thèse de science politique, IEP (dir. Pierre Favre), 1996, remarquable instrument de travail qui comporte des annexes et une bibliographie précieuse.</footnote>

<footnote n="5">5. Rapports des commissions du Plan, commission Barre, rapport Nora-Eveno, FAU, procédure HVS, etc.</footnote>

<footnote n="6">6. Ces convergences réformatrices fonctionnent déjà en 1928, autour des lois Sarraut et Loucheur : cf. 1928. *Le social et l'urbain, Vie sociale*, 3-4, 1999.</footnote>

<footnote n="7">7. Jean-Pierre Gaudin, Philippe Genestier, Françoise Riou, *La ségrégation : aux sources d'une catégorie de raisonnement*, MELTT, Plan construction et architecture, recherche n° 69, 1995, p. 9. Également, Annie Fourcaut (dir.), *La ville divisée. Les ségrégations urbaines en question. France 18°-20° siècles*, Grâne, Créaphis, 1996.</footnote>

<footnote n="8">8. Patrick Weil, *La France et ses étrangers. L'aventure d'une politique de l'immigration (1939-1991)*, Paris, Calmann-Lévy, 1991.</footnote>

<footnote n="9">9. Jean-Claude Toubon, *Model cities, HVS. Comparaison entre deux politiques globales pour secteurs urbains dégradés*, Paris, IAURIF, 1982, étude réalisée pour le compte du groupe interministériel HVS.</footnote>

<footnote n="10">10. Un récent bilan, fait par un politiste américain sur les politiques d'aide aux quartiers défavorisés menées de 1946</footnote>
voisine : les politiques publiques succes-
sives mettent à jour la question régionale
en Île-de-France <fnref n="1" />.

Pour certains chercheurs, par ailleurs évaluateurs de la politique de la ville <fnref n="2" />, une profonde mutation du mode d'action volontariste traditionnelle de l'État républicain se serait produite grâce à la décentralisation, à l'interministérialité et à la territorialisation de l'action publique, faisant de l'État un simple « animateur » et un « incitateur » <fnref n="3" />. De nombreux travaux de science politique, de sociologie et d'administration publique rendent fort bien compte de l'institutionnalisation de la politique de la ville, produite par la sédimentation d'expériences – la municipalité Dubedout à Grenoble, l'Alma-Gare à Roubaix, le groupe Habitat et Vie sociale –, d'organismes et de rapports successifs <fnref n="4" />. La politique de la ville est donc un des avatars de l'appareil d'État et s'explique *in fine* par des logiques endogènes d'institution, dont la généalogie est par ailleurs complexe.

Le rôle de l'événement, par exemple l'été chaud lyonnais et sa médiatisation en juillet 1981, ou même l'impact du changement politique de mai-juin 1981 ne sont pas considérés comme décisifs. La priorité accordée à la politique de la ville à partir de 1981 (ce que le langage technocratique appelle la mise sur agenda) est rarement analysée comme un des effets de l'arrivée de la gauche au pouvoir, mais comme la suite chronologique d'un ensemble de rapports et de commissions <fnref n="5" />, propres à la sphère de la haute fonction publique ur-

baine, qui déboucherait, par un mouve-
ment interne, sur cette nouveauté.

Dans cette perspective, la politique de la
ville n'a pas de couleur politique, n'est ni
de droite ni de gauche et la survie des dis-
positifs, certes modifiés, à travers les alter-
nances depuis 1981 plaide pour ce carac-
tère consensuel. Comme pour les
politiques urbaines antérieures <fnref n="6" />, une
convergence des réformateurs de droite et
de gauche s'opère autour du refus affiché
de la ségrégation urbaine et de ses effets <fnref n="7" />.
Il en va de la mise en place d'une politique
de la ville comme de celle de l'immigra-
tion, où l'accouchement douloureux du
modèle républicain <fnref n="8" /> se fait indépendam-
ment du clivage entre la droite et la gauche
de 1938 aux années 1990.

Issue de discours et de pratiques français antérieurs à l'arrivée de la gauche au pouvoir, la politique de la ville est liée aussi à l'importation de modèles étrangers. L'idée de définir des secteurs urbains dégradés comme périmètres d'intervention spécifique est empruntée à une conception américaine, née des *urban area projects* de l'École de Chicago <fnref n="9" />: *Area approach* expérimentée sans succès dans les années 1930, politique des *model cities* inaugurée par John Kennedy en 1961, reprise par Lyndon Johnson dans le cadre de la *Great Society*, qui vise à freiner la ségrégation ethnique par une démarche territoriale d'élimination des poches de pauvreté, avec participation des habitants <fnref n="10" />. La question

<footnote n="1">1. Laurent Zylberberg, « De la région de Paris à l'île-de-France, construction d'un espace politique », thèse de sociologie, IEP (dir. Catherine Grémion), 1992.</footnote>

<footnote n="2">2. Jacques Donzelot, Philippe Estèbe, *Le développement social urbain : rapport remis au Comité d'évaluation de la politique de la ville*, décembre 1992.</footnote>

<footnote n="3">3. Jacques Donzelot, Philippe Estèbe, *L'État-animateur. Essai sur la politique de la ville*, Paris, Éditions Esprit, 1994.</footnote>

<footnote n="4">4. Virginie Linhart, « La "ville" comme objet de politique publique, genèse et institutionnalisation de la politique de la ville en France », thèse de science politique, IEP (dir. Pierre Favre), 1996, remarquable instrument de travail qui comporte des annexes et une bibliographie précieuse.</footnote>

<footnote n="5">5. Rapports des commissions du Plan, commission Barre, rapport Nora-Eveno, FAU, procédure HVS, etc.</footnote>

<footnote n="6">6. Ces convergences réformatrices fonctionnent déjà en 1928, autour des lois Sarraut et Loucheur : cf. 1928. *Le social et l'urbain, Vie sociale*, 3-4, 1999.</footnote>

<footnote n="7">7. Jean-Pierre Gaudin, Philippe Genestier, Françoise Riou, *La ségrégation : aux sources d'une catégorie de raisonnement*, MELTT, Plan construction et architecture, recherche n° 69, 1995, p. 9. Également, Annie Fourcaut (dir.), *La ville divisée. Les ségrégations urbaines en question. France 18°-20° siècles*, Grâne, Créaphis, 1996.</footnote>

<footnote n="8">8. Patrick Weil, *La France et ses étrangers. L'aventure d'une politique de l'immigration (1939-1991)*, Paris, Calmann-Lévy, 1991.</footnote>

<footnote n="9">9. Jean-Claude Toubon, *Model cities, HVS. Comparaison entre deux politiques globales pour secteurs urbains dégradés*, Paris, IAURIF, 1982, étude réalisée pour le compte du groupe interministériel HVS.</footnote>

<footnote n="10">10. Un récent bilan, fait par un politiste américain sur les politiques d'aide aux quartiers défavorisés menées de 1946</footnote>
de l'origine et des moyens de diffusion de ces modèles chez les responsables français reste à approfondir.

La création des ZEP s'inspire à la fois d'une expérience menée par des instituteurs volontaires auprès des enfants des écoles des cités de transit du port de Gennevilliers à partir de 1965-1966¹ et de la découverte, par ces mêmes instituteurs, par ailleurs membres du SGEN-CFDT, des politiques anglaises. Le rapport Plowden, commandé en 1967 par Harold Wilson, qui préconise les *Educational Priority Areas*, est ainsi discuté en France à partir de 1969, et rejoint le programme du parti socialiste par l'intermédiaire du SGEN<fnref n="2" />.

## O DE 1894 À 1981 : QUESTIONS D'HISTOIRE

L'approche historique permet de changer de focale et de questions. Si l'on admet que la politique de la ville est aujourd'hui la territorialisation d'un ensemble de mesures sectorielles spécifiques, appuyée sur un appareil administratif, fiscal et juridique propre, qu'elle est interministérielle et qu'elle s'appuie sur des acteurs variés, on conviendra qu'en faire l'histoire est un exercice périlleux<fnref n="3" />, qui reviendrait, surtout avant la mise en place de l'État-provience, à faire l'histoire de tous les chantiers et de tous les acteurs de la paix sociale. Ainsi pendant l'entre-deux-guerres, l'aide aux jeunes en difficulté dans la banlieue parisienne est assumée conjointement par l'Église catholique, les partis - PC et SFIO au premier rang -, et les munici-

palités. Le combat contre les fléaux sociaux est assumé conjointement par des œuvres privées, des municipalités, les départements et plus rarement par l'État. Plus qu'une histoire linéaire de toutes les politiques sociales dans un cadre urbain<fnref n="4" />, faire l'histoire des politiques de la ville consiste à repérer les moments, les lieux et les acteurs autour desquels se noue l'articulation entre le social et l'urbain, la première question étant celle de la durée pertinente pour traiter de l'émergence de ces croisements.

La richesse factuelle de l'année 1981 incite d'abord à une lecture dans le temps court de l'événement. La politique de la ville naît de la conjonction du fait divers – les rodéos de la banlieue lyonnaise en juillet 1981⁵ – avec les conséquences du changement politique de mai-juin 1981, ce qui en fait un des aspects du « Changer la vie » et des ambitions sociales et modernistes affichées de 1981-1983⁶. Comme lors de la confirmation de Poincaré à la présidence du Conseil à la suite des élections législatives d'avril 1928, une brève période d'état de grâce permet, s'agissant de l'urbain, de prendre des mesures législatives ou réglementaires mettant brusquement à l'ordre du jour des velléités réformmatrices parfois anciennes.

Lue dans le temps court de la décennie

<footnote>à 1996 aux États-Unis conclut à leur inefficacité, voire à leur nocivité ; Robert J. Waste, *Independent Cities: Rethinking US Urban Policy*, New York-Oxford, Oxford University Press, 1998.</footnote>

<footnote n="1">1. Bruno Cogez, « Les zones d'éducation prioritaires (origines, projets, mise en place (1966-1985) », mémoire de maîtrise d'histoire, 2 vol., université Paris I (dir. Antoine Prost), 1996.</footnote>

<footnote n="2">2. Hervé Viellard-Baron, « Politique de la ville : origines, moyens, méthodes et résultats », rapport final, FEN-IRES, université Paris X, janvier 1998.</footnote>

<footnote n="3">3. Nous renvoyons à notre contribution sur ce sujet dans le cadre du rapport remis par Jean-Pierre Sueur, maire d'Orléans, à la ministre de l'Emploi et de la Solidarité : *De-main, la ville*, Paris, La Documentation française, 1998.</footnote>

<footnote n="4">4. Jacques-Guy Petit, Yannick Marrec, *Le social dans la ville (fin XVIII-début XXe siècle)* Paris, Éditions de L'Atelier, 1996.</footnote>

<footnote n="5">5. Dont la médiatisation reste hésitante : *Le Monde* dramatisé et réfute toute comparaison avec Brixton (« Été tiède à Vénissieux », 14 juillet 1981). *Libération* parle de « terreur » et montre que la gauche est débordée face à « la délinquance des pauvres » : « 70 jours de "force tranquille" dans le ghetto des Minguettes dans la banlieue lyonnaise » (24 juillet 1981), enfin deux reporters de *Paris Match* incitent les jeunes à brûler une voiture pour réaliser une photo truquée ; cf. Patrick Roland, « L'image de la banlieue dans le quotidien *Libération* de 1981 à 1991 », mémoire de maîtrise d'histoire, Paris I (dir. Annie Fourcaut), 1996 et Élodie Ficot, « L'image de la banlieue dans le journal *Le Monde* de décembre 1980 à juillet 1984 », mémoire de maîtrise d'histoire, Paris I (dir. Annie Fourcaut), 1997.</footnote>

<footnote n="6">6. Le récent colloque *Changer la vie 1981-1983* organisé par le CHEVS et l'Institut François Mitterrand en janvier 1999 n'a d'ailleurs pas abordé la question de l'invention d'une politique de la ville sous le ministère Mauroy ; il faut souhaiter que les archives des conseillers techniques de la présidence, ouvertes à cette occasion, soient encore accessibles.</footnote>
de l'origine et des moyens de diffusion de ces modèles chez les responsables français reste à approfondir.

La création des ZEP s'inspire à la fois d'une expérience menée par des instituteurs volontaires auprès des enfants des écoles des cités de transit du port de Gennevilliers à partir de 1965-1966¹ et de la découverte, par ces mêmes instituteurs, par ailleurs membres du SGEN-CFDT, des politiques anglaises. Le rapport Plowden, commandé en 1967 par Harold Wilson, qui préconise les *Educational Priority Areas*, est ainsi discuté en France à partir de 1969, et rejoint le programme du parti socialiste par l'intermédiaire du SGEN <fnref n="2" />.

## O DE 1894 À 1981 : QUESTIONS D'HISTOIRE

L'approche historique permet de changer de focale et de questions. Si l'on admet que la politique de la ville est aujourd'hui la territorialisation d'un ensemble de mesures sectorielles spécifiques, appuyée sur un appareil administratif, fiscal et juridique propre, qu'elle est interministérielle et qu'elle s'appuie sur des acteurs variés, on conviendra qu'en faire l'histoire est un exercice périlleux <fnref n="3" />, qui reviendrait, surtout avant la mise en place de l'État-provience, à faire l'histoire de tous les chantiers et de tous les acteurs de la paix sociale. Ainsi pendant l'entre-deux-guerres, l'aide aux jeunes en difficulté dans la banlieue parisienne est assumée conjointement par l'Église catholique, les partis - PC et SFIO au premier rang -, et les munici-

palités. Le combat contre les fléaux sociaux est assumé conjointement par des œuvres privées, des municipalités, les départements et plus rarement par l'État. Plus qu'une histoire linéaire de toutes les politiques sociales dans un cadre urbain <fnref n="4" />, faire l'histoire des politiques de la ville consiste à repérer les moments, les lieux et les acteurs autour desquels se noue l'articulation entre le social et l'urbain, la première question étant celle de la durée pertinente pour traiter de l'émergence de ces croisements.

La richesse factuelle de l'année 1981 incite d'abord à une lecture dans le temps court de l'événement. La politique de la ville naît de la conjonction du fait divers – les rodéos de la banlieue lyonnaise en juillet 1981 <fnref n="5" /> – avec les conséquences du changement politique de mai-juin 1981, ce qui en fait un des aspects du « Changer la vie » et des ambitions sociales et modernistes affichées de 1981-1983 <fnref n="6" />. Comme lors de la confirmation de Poincaré à la présidence du Conseil à la suite des élections législatives d'avril 1928, une brève période d'état de grâce permet, s'agissant de l'urbain, de prendre des mesures législatives ou réglementaires mettant brusquement à l'ordre du jour des velléités réformmatrices parfois anciennes.

Lue dans le temps court de la décennie

<footnote>à 1996 aux États-Unis conclut à leur inefficacité, voire à leur nocivité ; Robert J. Waste, *Independent Cities: Rethinking US Urban Policy*, New York-Oxford, Oxford University Press, 1998.</footnote>

<footnote n="1">1. Bruno Cogez, « Les zones d'éducation prioritaires (origines, projets, mise en place (1966-1985) », mémoire de maîtrise d'histoire, 2 vol., université Paris I (dir. Antoine Prost), 1996.</footnote>

<footnote n="2">2. Hervé Viellard-Baron, « Politique de la ville : origines, moyens, méthodes et résultats », rapport final, FEN-IRES, université Paris X, janvier 1998.</footnote>

<footnote n="3">3. Nous renvoyons à notre contribution sur ce sujet dans le cadre du rapport remis par Jean-Pierre Sueur, maire d'Orléans, à la ministre de l'Emploi et de la Solidarité : *De-main, la ville*, Paris, La Documentation française, 1998.</footnote>

<footnote n="4">4. Jacques-Guy Petit, Yannick Marrec, *Le social dans la ville (fin XVIII-début XXe siècle)* Paris, Éditions de L'Atelier, 1996.</footnote>

<footnote n="5">5. Dont la médiatisation reste hésitante : *Le Monde* dramatisé et réfute toute comparaison avec Brixton (« Été tiède à Vénissieux », 14 juillet 1981). *Libération* parle de « terreur » et montre que la gauche est débordée face à « la délinquance des pauvres » : « 70 jours de "force tranquille" dans le ghetto des Minguettes dans la banlieue lyonnaise » (24 juillet 1981), enfin deux reporters de *Paris Match* incitent les jeunes à brûler une voiture pour réaliser une photo truquée ; cf. Patrick Roland, « L'image de la banlieue dans le quotidien *Libération* de 1981 à 1991 », mémoire de maîtrise d'histoire, Paris I (dir. Annie Fourcaut), 1996 et Élodie Ficot, « L'image de la banlieue dans le journal *Le Monde* de décembre 1980 à juillet 1984 », mémoire de maîtrise d'histoire, Paris I (dir. Annie Fourcaut), 1997.</footnote>

<footnote n="6">6. Le récent colloque *Changer la vie 1981-1983* organisé par le CHEVS et l'Institut François Mitterrand en janvier 1999 n'a d'ailleurs pas abordé la question de l'invention d'une politique de la ville sous le ministère Mauroy ; il faut souhaiter que les archives des conseillers techniques de la présidence, ouvertes à cette occasion, soient encore accessibles.</footnote>
1970-1980, la politique de la ville devient l'institutionnalisation des idées des hommes du club Habitat et Vie Sociale, de la revue du même nom<fnref n="1" />, ainsi que du groupe permanent puis de la commission interministérielle, instituée en 1977, toujours sous la même dénomination. Ces groupes, dont l'action est impulsée par Robert Lion, directeur de la Construction au ministère de l'Aménagement du Territoire, de l'Équipement et du Logement, réfléchissent sur les moyens d'animer la vie sociale dans les grands ensembles. Leur levier institutionnel est l'application de la circulaire interministérielle du 15 décembre 1971 qui incite à réserver des locaux collectifs résidentiels, généralement appelés « mètres carrés sociaux » dans les grands ensembles ; elle permet d'alerter préfets et organismes gestionnaires du logement social sur la nécessité de mettre en œuvre une politique « d'animation communautaire » pour pallier les défectuosités sociales de ce type d'habitat <fnref n="2" />.

Une continuité réformatrice va de la « nouvelle société » aux débuts du septennat Mitterrand en passant par le giscardisme, à travers des hommes et des réseaux — ceux de l'action sociale, du catholicisme progressiste, du logement social et de la haute fonction publique urbaine. Tous tentent d'inventer une gestion « communautaire », c'est-à-dire impliquant la participation des habitants, des quartiers d'habitat collectif hérités des Trente Glorieuses, dont ils pressentent les difficultés.

D'ailleurs, dès les années 1960, des groupes réfléchissent au sein du ministère de la Construction aux difficultés prévisibles de la vie sociale dans les grands en-

sembles <fnref n="3" />, qui sont au même moment en train de sortir de terre. En 1982, sur la liste des 16 premières opérations DSQ (Développement social des quartiers), il y a 14 quartiers de logements sociaux collectifs, et l'adéquation entre cités et quartiers en difficulté fait aujourd'hui partie du sens commun. À l'aune des Trente Glorieuses, la politique de la ville devient la radicalisation tardive, sous une forme politique très visible, d'interrogations et de doutes sur les grands ensembles qui sont présents chez les décideurs dès leur mise en chantier.

Enfin, la politique de la ville doit être analysée dans la durée séculaire de la naissance, du développement et de la crise du logement social, des années 1880-1890 à notre fin de siècle, en ce qu'elle vise aussi à soutenir les bailleurs sociaux dans les difficultés qu'ils affrontent à partir des années 1975-1980 <fnref n="4" />. On est alors conduit à une histoire des lobbies réformateurs, du Musée social à aujourd'hui, reliés par la croyance séculaire qu'agir sur l'urbain permet de soigner le social. Le rôle considérable joué par la section d'hygiène urbaine et rurale du Musée social, créée en 1908 et présidée par Jules Siegfried puis par Georges Rissler, dans la mise en place d'une politique urbaine à la française est aujourd'hui bien connu <fnref n="5" />. Là se sont noués des contacts entre hommes politiques, administrateurs et hommes du mouvement des HBM. Reste à construire l'histoire de ses équivalents contemporains, plus diffus et mal connus, autour du mouvement HLM et de la nébuleuse des filiales immobilières et d'action sociale de la Caisse des dépôts et consignations. Du reste, une partie des

<footnote n="1">1. *Habitat et Vie sociale*: la collection de la revue, du n° 1 de novembre-décembre 1973 au n° 26 de novembre-décembre 1978, est consultable au Centre de documentation de l'urbanisme du ministère de l'Équipe-ment.</footnote>

<footnote n="2">2. Pour éclaircir ce point, on se propose de dépouiller les archives de R. Trintignac, administrateur civil, secrétaire du Groupe permanent HVS, direction de la Construction, ministère de l'Équipement, CAC, Fontainebleau.</footnote>

<footnote n="3">3. Cf. les archives du Bureau d'études sociologiques de l'habitat, direction de la Construction, ministère de l'Équipement, CAC, Fontainebleau.</footnote>

<footnote n="4">4. En 1996, 55,3 % des habitants des 546 quartiers de la politique de la ville sont locataires de HLM ; 64,9 % des HLM de ces sites ont été construits entre 1949 et 1974, *Le Monde*, 18 janvier 1996.</footnote>

<footnote n="5">5. Colette Chambelland (dir.), *Le Musée social en son temps*, Paris, Presses de l'École normale supérieure, 1998.</footnote>
1970-1980, la politique de la ville devient l'institutionnalisation des idées des hommes du club Habitat et Vie Sociale, de la revue du même nom<fnref n="1" />, ainsi que du groupe permanent puis de la commission interministérielle, instituée en 1977, toujours sous la même dénomination. Ces groupes, dont l'action est impulsée par Robert Lion, directeur de la Construction au ministère de l'Aménagement du Territoire, de l'Équipement et du Logement, réfléchissent sur les moyens d'animer la vie sociale dans les grands ensembles. Leur levier institutionnel est l'application de la circulaire interministérielle du 15 décembre 1971 qui incite à réserver des locaux collectifs résidentiels, généralement appelés « mètres carrés sociaux » dans les grands ensembles ; elle permet d'alerter préfets et organismes gestionnaires du logement social sur la nécessité de mettre en œuvre une politique « d'animation communautaire » pour pallier les défectuosités sociales de ce type d'habitat <fnref n="2" />.

Une continuité réformatrice va de la « nouvelle société » aux débuts du septennat Mitterrand en passant par le giscardisme, à travers des hommes et des réseaux — ceux de l'action sociale, du catholicisme progressiste, du logement social et de la haute fonction publique urbaine. Tous tentent d'inventer une gestion « communautaire », c'est-à-dire impliquant la participation des habitants, des quartiers d'habitat collectif hérités des Trente Glorieuses, dont ils pressentent les difficultés.

D'ailleurs, dès les années 1960, des groupes réfléchissent au sein du ministère de la Construction aux difficultés prévisibles de la vie sociale dans les grands en-

sembles <fnref n="3" />, qui sont au même moment en train de sortir de terre. En 1982, sur la liste des 16 premières opérations DSQ (Développement social des quartiers), il y a 14 quartiers de logements sociaux collectifs, et l'adéquation entre cités et quartiers en difficulté fait aujourd'hui partie du sens commun. À l'aune des Trente Glorieuses, la politique de la ville devient la radicalisation tardive, sous une forme politique très visible, d'interrogations et de doutes sur les grands ensembles qui sont présents chez les décideurs dès leur mise en chantier.

Enfin, la politique de la ville doit être analysée dans la durée séculaire de la naissance, du développement et de la crise du logement social, des années 1880-1890 à notre fin de siècle, en ce qu'elle vise aussi à soutenir les bailleurs sociaux dans les difficultés qu'ils affrontent à partir des années 1975-1980 <fnref n="4" />. On est alors conduit à une histoire des lobbies réformateurs, du Musée social à aujourd'hui, reliés par la croyance séculaire qu'agir sur l'urbain permet de soigner le social. Le rôle considérable joué par la section d'hygiène urbaine et rurale du Musée social, créée en 1908 et présidée par Jules Siegfried puis par Georges Rissler, dans la mise en place d'une politique urbaine à la française est aujourd'hui bien connu <fnref n="5" />. Là se sont noués des contacts entre hommes politiques, administrateurs et hommes du mouvement des HBM. Reste à construire l'histoire de ses équivalents contemporains, plus diffus et mal connus, autour du mouvement HLM et de la nébuleuse des filiales immobilières et d'action sociale de la Caisse des dépôts et consignations. Du reste, une partie des

<footnote n="1">1. *Habitat et Vie sociale*: la collection de la revue, du n° 1 de novembre-décembre 1973 au n° 26 de novembre-décembre 1978, est consultable au Centre de documentation de l'urbanisme du ministère de l'Équipe-ment.</footnote>

<footnote n="2">2. Pour éclaircir ce point, on se propose de dépouiller les archives de R. Trintignac, administrateur civil, secrétaire du Groupe permanent HVS, direction de la Construction, ministère de l'Équipement, CAC, Fontainebleau.</footnote>

<footnote n="3">3. Cf. les archives du Bureau d'études sociologiques de l'habitat, direction de la Construction, ministère de l'Équipement, CAC, Fontainebleau.</footnote>

<footnote n="4">4. En 1996, 55,3 % des habitants des 546 quartiers de la politique de la ville sont locataires de HLM ; 64,9 % des HLM de ces sites ont été construits entre 1949 et 1974, *Le Monde*, 18 janvier 1996.</footnote>

<footnote n="5">5. Colette Chambelland (dir.), *Le Musée social en son temps*, Paris, Presses de l'École normale supérieure, 1998.</footnote>
promoteurs de la politique de la ville, dont il faudrait reconstituer les itinéraires, sont des hauts fonctionnaires associés au mouvement HLM beaucoup plus que des élus et des militants des partis politiques <fnref n="1" />.

Evidemment, ces différentes approches ne sont pas contradictoires mais complémentaires, et doivent permettre de croiser l'impact de l'événement médiatique, le rôle de la décision politique et des réseaux et l'influence réformatrice, fut-elle séculaire, dans l'apparition d'une politique neuve.

## O LES CADRES CONCEPTUELS ET TERRITORIAUX

Alors qu'on sait comment la géographie urbaine, celle de Pierre George ou de Jean-François Gravier, puis les travaux d'Henri Chombart de Lauwe et de son équipe, enfin la sociologie urbaine, marixiste ou non <fnref n="2" />, ont pu diversement influencer les orientations des politiques urbaines des années 1940 aux années 1980, l'arrière-plan conceptuel des deux dernières décennies reste flou ; se discernent une influence anglo-saxonne autour du thème de la policy community <fnref n="3" /> ou mobilisation des citoyens, un retour au thème du quartier, engendrant des recherches autour du lien social en milieu urbain et non plus autour des groupes sociaux et de leur ségrégation, mais les filiations intellectuelles doivent encore être reconstituées.

La question du cadre urbain de l'action publique doit, elle aussi, être envisagée dans la longue durée, sinon les errements actuels autour des différentes zones conti-

nueront, à tort, d'être considérés comme neufs. L'action sociale a toujours été territorialisée, avec de vives interrogations sur l'échelle adéquate : paroisse, espace de la philanthropie privée, quartier, commune à l'époque du socialisme municipal, département avec la loi de 1893 sur l'assistance médicale gratuite, etc. Le croisement actuel d'un ensemble de politiques publiques dans des zones successivement définies par des maillages différents est plus une complexification bureaucratique qu'une innovation.

La question des effets de la politique de la ville et de son application sur le terrain, qui éviterait une histoire cheminant sur les crêtes de la décision, et qui appliquerait des méthodes éprouvées <fnref n="4" /> à propos des effets des politiques urbaines de l'entre-deux-guerres ou de la Reconstruction ne paraît pas possible en l'état actuel des connaissances. L'évaluation a déjà été ténée, à plusieurs reprises, par les acteurs eux-mêmes, mais elle bute, du point de vue historique, sur des obstacles techniques, politiques et méthodologiques considérables <fnref n="5" />.

L'absence d'une histoire sociale des grands ensembles rend en outre difficile l'appréciation de la mutation de leur population sous l'effet des politiques des années 1970 : la loi Barre, le 0,1 % patronal pour les immigrés, la réforme de l'aide personnalisée au logement (APL), le regroupement familial et les stratégies des bailleurs sociaux face à la nouvelle donne. Faute de monographies fines, pour lesquelles les sources sont difficilement accessibles, la question de la fabrication des ghettos reste entière.

Le questionnement historique sur la politique de la ville permet de réfléchir de

<footnote n="1">1. Dominique Damamme, Bruno Jobert, « La politique de la ville ou l'injonction contradictoire en politique », *Revue française de science politique*, 45(1), 1995.</footnote>

<footnote n="2">2. Michel Amiot, *Contre l'État, les sociologues*, Paris, Éditions de l'EHESS, 1985 et Pierre Lassave, *Les sociologues et la recherche urbaine dans la France contemporaine*, Toulouse, Presses universitaires de Toulouse-Le Mirail, 1997.</footnote>

<footnote n="3">3. Jean-Pierre Gaudin, *Les nouvelles politiques urbaines, op. cit.*</footnote>

<footnote n="4">4. Annie Fourcaut, *La banlieue en morceaux. La crise des lotissements défectueux dans l'entre-deux-guerres*, à paraître, Grâne, Créaphis, 1999 ; Danièle Voldman, *La reconstruction des villes françaises. Histoire d'une politique (1940-1954)*, Paris, L'Harmattan, 1997.</footnote>

<footnote n="5">5. Cf. V. Linhart, « La "ville" comme objet de politique publique... », cité, dont la bibliographie comprend 5 pages de rapports divers d'évaluation de la politique de la ville.</footnote>
promoteurs de la politique de la ville, dont il faudrait reconstituer les itinéraires, sont des hauts fonctionnaires associés au mouvement HLM beaucoup plus que des élus et des militants des partis politiques <fnref n="1" />.

Evidemment, ces différentes approches ne sont pas contradictoires mais complémentaires, et doivent permettre de croiser l'impact de l'événement médiatique, le rôle de la décision politique et des réseaux et l'influence réformatrice, fut-elle séculaire, dans l'apparition d'une politique neuve.

## O LES CADRES CONCEPTUELS ET TERRITORIAUX

Alors qu'on sait comment la géographie urbaine, celle de Pierre George ou de Jean-François Gravier, puis les travaux d'Henri Chombart de Lauwe et de son équipe, enfin la sociologie urbaine, marixiste ou non <fnref n="2" />, ont pu diversement influencer les orientations des politiques urbaines des années 1940 aux années 1980, l'arrière-plan conceptuel des deux dernières décennies reste flou ; se discernent une influence anglo-saxonne autour du thème de la policy community <fnref n="3" /> ou mobilisation des citoyens, un retour au thème du quartier, engendrant des recherches autour du lien social en milieu urbain et non plus autour des groupes sociaux et de leur ségrégation, mais les filiations intellectuelles doivent encore être reconstituées.

La question du cadre urbain de l'action publique doit, elle aussi, être envisagée dans la longue durée, sinon les errements actuels autour des différentes zones conti-

nueront, à tort, d'être considérés comme neufs. L'action sociale a toujours été territorialisée, avec de vives interrogations sur l'échelle adéquate : paroisse, espace de la philanthropie privée, quartier, commune à l'époque du socialisme municipal, département avec la loi de 1893 sur l'assistance médicale gratuite, etc. Le croisement actuel d'un ensemble de politiques publiques dans des zones successivement définies par des maillages différents est plus une complexification bureaucratique qu'une innovation.

La question des effets de la politique de la ville et de son application sur le terrain, qui éviterait une histoire cheminant sur les crêtes de la décision, et qui appliquerait des méthodes éprouvées <fnref n="4" /> à propos des effets des politiques urbaines de l'entre-deux-guerres ou de la Reconstruction ne paraît pas possible en l'état actuel des connaissances. L'évaluation a déjà été tôtée, à plusieurs reprises, par les acteurs eux-mêmes, mais elle bute, du point de vue historique, sur des obstacles techniques, politiques et méthodologiques considérables <fnref n="5" />.

L'absence d'une histoire sociale des grands ensembles rend en outre difficile l'appréciation de la mutation de leur population sous l'effet des politiques des années 1970 : la loi Barre, le 0,1 % patronal pour les immigrés, la réforme de l'aide personnalisée au logement (APL), le regroupement familial et les stratégies des bailleurs sociaux face à la nouvelle donne. Faute de monographies fines, pour lesquelles les sources sont difficilement accessibles, la question de la fabrication des ghettos reste entière.

Le questionnement historique sur la politique de la ville permet de réfléchir de

<footnote n="1">1. Dominique Damamme, Bruno Jobert, « La politique de la ville ou l'injonction contradictoire en politique », *Revue française de science politique*, 45(1), 1995.</footnote>

<footnote n="2">2. Michel Amiot, *Contre l'État, les sociologues*, Paris, Éditions de l'EHESS, 1985 et Pierre Lassave, *Les sociologues et la recherche urbaine dans la France contemporaine*, Toulouse, Presses universitaires de Toulouse-Le Mirail, 1997.</footnote>

<footnote n="3">3. Jean-Pierre Gaudin, *Les nouvelles politiques urbaines, op. cit.*</footnote>

<footnote n="4">4. Annie Fourcaut, *La banlieue en morceaux. La crise des lotissements défectueux dans l'entre-deux-guerres*, à paraître, Grâne, Créaphis, 1999 ; Danièle Voldman, *La reconstruction des villes françaises. Histoire d'une politique (1940-1954)*, Paris, L'Harmattan, 1997.</footnote>

<footnote n="5">5. Cf. V. Linhart, « La "ville" comme objet de politique publique... », cité, dont la bibliographie comprend 5 pages de rapports divers d'évaluation de la politique de la ville.</footnote>
façon emblématique à la possibilité d'une
histoire du très contemporain. Les ar-
chives, pléthoriques, sont inaccessibles,
sauf dérogation ; une énorme littérature
grise, rapports, revues, recherches non pu-
bliées donne l'impression fausse de la lisi-
bilité des évolutions ; pour cet épisode qui
n'est pas clos, le recueil des archives orales
est particulièrement délicat. Enfin l'histo-
rien est parfois appelé, comme expert,
conseiller, caution ou alibi, à participer à
l'écriture de cette histoire et à répondre au
besoin de compréhension historique qui,
face à la crise, se fait jour. Situation neuve,

alors qu'elle est courante et ancienne chez
les sociologues et les urbanistes, qui
contraint à mesurer, sans illusions ni fausse
pudeur, les rôles de notre discipline.

<figure><img src="image_3.png" /></figure>

Annie Fourcaut, professeur d'histoire contempo-
raine à l'ENS de Fontenay/Saint-Cloud, spécialiste
de l'histoire de la formation des banlieues (La
banlieue en morceaux. La crise des lotissements
défectueux dans l'entre-deux-guerres, à paraître,
Grâne, Créaphis, 1999), travaille maintenant sur
l'urbanisation des Trente Glorieuses et sur les po-
litiques urbaines.
façon emblématique à la possibilité d'une
histoire du très contemporain. Les ar-
chives, pléthoriques, sont inaccessibles,
sauf dérogation ; une énorme littérature
grise, rapports, revues, recherches non pu-
bliées donne l'impression fausse de la lisi-
bilité des évolutions ; pour cet épisode qui
n'est pas clos, le recueil des archives orales
est particulièrement délicat. Enfin l'histo-
rien est parfois appelé, comme expert,
conseiller, caution ou alibi, à participer à
l'écriture de cette histoire et à répondre au
besoin de compréhension historique qui,
face à la crise, se fait jour. Situation neuve,

alors qu'elle est courante et ancienne chez
les sociologues et les urbanistes, qui
contraint à mesurer, sans illusions ni fausse
pudeur, les rôles de notre discipline.

<figure><img src="image_3.png" /></figure>

Annie Fourcaut, professeur d'histoire contempo-
raine à l'ENS de Fontenay/Saint-Cloud, spécialiste
de l'histoire de la formation des banlieues (La
banlieue en morceaux. La crise des lotissements
défectueux dans l'entre-deux-guerres, à paraître,
Grâne, Créaphis, 1999), travaille maintenant sur
l'urbanisation des Trente Glorieuses et sur les po-
litiques urbaines.