Ce travail a été soutenu par le projet Gestion et Résilience des pêcheries de petits pélagiques transfrontaliers en Afrique de l’Ouest - GREPPAO, financé par l’Union Européenne dans le cadre du programme PESCAO (EuropeAid/158370/DD/ACT/Multi), et piloté par l’Université de Portsmouth.

# Introduction

Le secteur de la pêche sénégalaise a largement bénéficié du soutien de l’état à travers diverses politiques publiques, notamment l’accompagnement du processus de motorisation du parc piroguier, la péréquation sur le carburant, la détaxe sur les produits de la pêche, le régime de libre accès aux ressources en faveur de la pêche artisanale, ou encore la subvention à l’exportation (Bâ et al., 2016 ; Brochier et al., 2018 ; Déme, 2018 ; Dème et al., 2019). En soutenant les pêcheurs artisans, les autorités tentaient de poursuivre un objectif majeur, qui consistait à améliorer la situation nutritionnelle des Sénégalais par un approvisionnement correct du marché local en produits de la mer à des prix compatibles avec le pouvoir d’achat des populations (Samba et al., 1989 ; Sénégal, 2014 ; Sénégal, 2017). Toutefois, en l’absence d’encadrement et d’évaluation de ce soutien accordé à la pêche, les politiques publiques enclenchées ont produit des effets pervers. En effet, elles ont favorisé la connexion croissante du secteur de la pêche à l’exportation et des stimulations exogènes au jeu du marché sans un véritable contrôle de l’État (Déme, 2018 ; Déme et al., 2001 ; Bara Deme et al., 2020). Au cours des deux dernières décennies, les exportations ont enregistré une croissance significative. Les volumes de produits halieutiques exportés entre 2008 et 2018 ont atteint une moyenne annuelle d’environ 170 000 tonnes, constituant près de 38 % du total de la production annuelle moyenne estimée à 450 000 tonnes (Bara Deme et al., 2020). Cette croissance des exportations a créé au fur et à mesure des années les conditions d’une diminution de l’offre sur le marché interne, provoquant une augmentation des prix de vente au kilogramme des catégories d’espèces les plus consommées au Sénégal, notamment les pélagiques, démersaux et produits issus de la transformation artisanale (Le Sann, 1995 ; Gascuel, 2009). Au rythme des exportations et de la flambée des prix, les poissons et produits transformés deviennent de plus en plus difficilement accessibles aux populations sénégalaises, d’où la nécessité et l’urgence pour l’État de mettre en place des politiques d’envergure pour redresser la courbe et approvisionner en quantité suffisante le marché local.

L’objectif de cet article est de décrypter les mécanismes qui concourent à la chute de l’approvisionnement du marché local de produits halieutiques au Sénégal et à la hausse des prix, en plus de susciter une réflexion critique sur les politiques publiques de soutien à la pêche artisanale. Les travaux portant sur les politiques de soutien à celle-ci se sont pour l’essentiel focalisés jusqu’ici sur les avantages microéconomiques (augmentation du profit des acteurs de la pêche avec une amélioration des comptes d’exploitation) et macroéconomiques : incitation à l’investissement, croissance des capacités de capture et atténuation du déficit de la balance commerciale (Failler, 1999 ; Failler et al., 2004 ; Dahou et al., 2006 ; Ndiaye O., 2003 ; Samba et al., 2001 ; Drakeford et al., 2020). Le présent article se démarque de ces travaux et apporte une lecture nouvelle en évaluant la répercussion des soutiens publics de la pêche artisanale sur la disponibilité en quantité et en qualité des ressources et leur accessibilité aux consommateurs sénégalais à faible pouvoir d’achat. Ce faisant, ce travail contribuera à une mise en cohérence des objectifs des politiques de soutien à la pêche artisanale dont la production est pour l’essentiel destinée au marché extérieur au détriment de l’approvisionnement du marché intérieur. Il pointe ainsi du doigt l’absence de limitation de la concurrence, de réglementation et régulation des marchés (interne versus externe).

La méthode a consisté à mettre en place une base de données sur une série de dix ans (2009–2018) intégrant la production nationale de produits halieutiques, le commerce (export et import) en poids vif et la démographie, afin de suivre l’évolution de la mise en marché des produits. Une seconde base de données a permis de reconstituer les prix de vente moyens annuels des démersaux (mérou blanc, capitaine et poulpe) et des petits pélagiques (sardinelle plate et ronde, ethmalose), les espèces les plus consommées au Sénégal, sur une série de trente-six ans (1980–2016), afin d’en apprécier les évolutions. L’ensemble des données qui ont pu être compilées proviennent de plusieurs sources notamment les bulletins statistiques du CRODT, des rapports annuels de la Direction des Pêches Maritimes – DPM et la Direction des Industries de Transformation des Pêches – DITP. Outre ce travail sur les données, un inventaire des documents stratégiques a été effectué, permettant de déterminer la contribution de la pêche dans le dispositif national de sécurité nutritionnelle. En parallèle, ce travail d’inventaire a été également fait sur les politiques publiques de soutien de la pêche artisanale, afin de les caractériser dans un premier temps, d’en venir à une analyse critique ensuite.

L’article est structuré en trois parties. La première caractérise la mise en marché des produits halieutiques sur la décennie 2009–2018, marquée par une dominance des exportations sur l’approvisionnement du marché intérieur. La seconde partie aborde la structure des prix en faisant le constat d’une hausse continue des espèces les plus consommées au Sénégal. Enfin, la troisième partie, abordée sous forme de discussion, détaille les politiques publiques et procède à une analyse critique de l’opportunité de ce financement dans un contexte où le secteur halieutique montre des signes d’extraversion. En conclusion, des recommandations sont formulées en vue d’une révision des politiques publiques de soutien à la pêche

# Incidences du transfert accru de protéines du Sénégal vers les marchés d’exportation : entre abondance et rareté

La consommation de poisson présente une tendance baissière dans les pays développés depuis 2017 (FAO, 2020). Pour les pays du Nord, cette baisse de la consommation s’explique par les prix élevés des produits de la mer et le développement de produits de substitution ayant engendré un désintérêt vis-à-vis des produits de la mer (Failler, 2009 ; Gascuel, 2009 ; Failler, 2015 ; FAO, 2020).

Au Sénégal, le poisson reste particulièrement prisé par le consommateur, dont il assure près de 75 % des besoins en protéines animales (Déme, 1993 ; Déme et al., 2013), mais le facteur déterminant qui tire vers le bas la consommation est l’importance des exportations de poissons ces dernières années (Failler et al., 2006 ; Failler et al., 2015). De 2008 à 2018, la courbe des exportations est en hausse constante, là où celle de la disponibilité apparente est en baisse continue (Figure 1).

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L’augmentation de la demande étrangère, stimulée par la mondialisation, a eu un impact significatif sur le secteur halieutique sénégalais (Failler et al., 2006 ; Gascuel, 2009). L’approvisionnement du marché local affiche depuis 2008 une tendance à la baisse faisant ainsi chuter de près de moitié la consommation per capita (30 kg/pers/an en 2008 contre 16 en 2018) (Figure 1). Ainsi, au Sénégal, la croissance de la production profite plus aux exportations qu’à l’approvisionnement du marché national. Outre cette baisse de la consommation per capita, la rareté du poisson sur le marché local a engendré une flambée des prix au kilogramme des espèces les plus consommées au Sénégal, rendant problématique leur accessibilité aux populations locales (Dème et al., 2013).

# Des poissons de plus en plus inaccessibles au consommateur local

La solvabilité du marché extérieur, offrant des prix attractifs et une forte demande de produits halieutiques en grande quantité, pousse la pêche artisanale de petits pélagiques, autrefois orientée vers le marché local, à se tourner vers l’international. En prenant comme référence les espèces les plus consommées au Sénégal, on observe une hausse forte et continue des prix de vente au kilogramme (Figure 1). Au cours des quatre dernières décennies, le prix du mérou blanc a augmenté de manière significative, passant d’une moyenne de 650 FCFA (XOF) sur la période 1980-2000 à une moyenne de 3 600 FCFA par kilogramme sur la période 2000-2016 (Bara Deme et al., 2020). Il en va de même pour les autres démersaux les plus commercialisés sur le marché local, notamment le capitaine et le poulpe. En 1990, ces deux espèces étaient vendues à moins de 150 FCFA le kg, et sur la décennie 2010–2020 le prix du capitaine a été multiplié par six (soit en moyenne 750 FCFA le kg). Quant au poulpe, son prix est multiplié par 14 (soit en moyenne 1 720 FCFA).

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L’augmentation des prix du poisson est particulièrement notable lorsqu’on examine le cas des petits pélagiques, qui constituent environ 72 % de la consommation et étaient jusqu’à présent accessibles aux populations à faible pouvoir d’achat. La figure suivante fait ressortir un prix moyen de 25 FCFA au kg sur la période 1980–2016 pour la sardinelle plate, ronde et l’ethmalose.

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Globalement, il existe des tensions sur les prix avec la baisse de la consommation de poisson par habitant notée ci-dessus, consécutives à la diminution de l’approvisionnement national et à la rareté des produits (Gascuel, 2009). La hausse des prix au Sénégal peut être attribuée à l’augmentation des exportations, créant une demande intérieure de produits halieutiques qui dépasse l’offre (Gascuel, 2009). Les espèces démersales sont quasiment inaccessibles à plus de 50 % des Sénégalais (Sy, 2014 ; ANSD, 2019). Par ailleurs, les prix des petits pélagiques, qui constituent le « filet de sécurité alimentaire » de la majorité des consommateurs, sont sujets à tension compte tenu de leur caractère multi-usage actuellement : développement du marché de l’exportation et implantation des usines de farines et huile de poisson au Sénégal (Déme et al., 2016). Si des mesures de régulation appropriées des mises en marché ne sont pas rapidement mises en place, ces tensions sur les prix des démersaux et des pélagiques iront en s’exacerbant. Cela ne manquera pas d’hypothéquer durablement le caractère social ainsi que la pertinence des politiques étatiques d’appui à la pêche artisanale visant à atteindre la sécurité alimentaire. Ce point sera examiné dans la section suivante. En définitive, il convient de se demander qui tire réellement profit des soutiens de l’État à la pêche artisanale.

# Discussion : les politiques publiques de la pêche et la question de la sécurité alimentaire

En raison du déclin de l’agriculture et de l’élevage, pourvoyeurs traditionnels de protéines animales et végétales, la pêche s’impose désormais comme une composante essentielle de la politique de l’État en matière de sécurité alimentaire. La part du poisson dans la consommation de protéines animales compte pour près de 70 % au niveau national. Cette contribution déterminante à la sécurité nutritionnelle nationale explique la place centrale qui lui est accordée dans l’ensemble des documents d’orientations stratégiques de la pêche (Tableau 1).

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Elle justifie par ailleurs les importants investissements injectés dans le secteur halieutique par l’État et le soutien particulier accordé à la pêche artisanale pour lui permettre de satisfaire la forte demande intérieure de produits halieutiques en vue d’endiguer la précarité nutritionnelle prévalente dans le pays. Ce soutien s’est matérialisé à travers la mise en place d’une panoplie de mesures que sont la péréquation sur le carburant, la détaxe des produits de la pêche, la subvention des moteurs hors-bord et le libre accès aux ressources halieutiques pour la pêche artisanale (Déme et al., 2001, 2018, 2019).

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En soutenant particulièrement le secteur de la pêche artisanale, les politiques publiques sénégalaises visent à améliorer la situation nutritionnelle des Sénégalais par un approvisionnement optimal du marché national à des prix compatibles avec leur pouvoir d’achat. Toutefois, le développement asymétrique du commerce de poissons, marqué par des quantités annuelles exportées supérieures à celles mises sur le marché local, interpellent quant à la pertinence de ces mesures de soutien. En effet, l’importance des quantités exportées fait ressortir la principale incohérence des politiques publiques de la pêche dont l’objectif sociopolitique visant à assurer la sécurité nutritionnelle des populations sénégalaises semble entrer en contradiction avec l’objectif de portée économique relatif au souci de préserver l’équilibre de la balance commerciale sénégalaise par le biais des exportations de produits de la pêche marine. Parallèlement, même les politiques publiques et les législations n’apportent aucun soutien à la pêche continentale aménagée, ce qui pourrait pourtant contribuer à réduire le taux d’insécurité alimentaire. Cette dernière est néanmoins considérée comme le parent le plus désavantagé des politiques de développement rural au Sénégal depuis l’indépendance. Les efforts en faveur de la pêche continentale se concentrent principalement sur la promotion de la pisciculture. Cependant, leur efficacité demeure limitée en raison de leur envergure restreinte et de leur forte dépendance technique et financière à l’égard des soutiens extérieurs (Magrin & Seck, 2009).

Au regard des statistiques sur les exportations, il est établi que la pêche artisanale s’est détournée de son objectif initial de pourvoyeur du marché intérieur en poissons. C’est dire que l’orientation préférentielle de la production de la pêche artisanale vers les marchés extérieurs pose la question d’identifier les véritables bénéficiaires finaux des aides et financements publics alloués à la pêche artisanale.

On peut affirmer sans craindre d’être démenti que ceux-ci bénéficient davantage aux entrepreneurs exportateurs de poisson frais ou de farine/huile de poisson et aux consommateurs étrangers qu’au consommateur local, plus que jamais confronté à la rareté du poisson dont les prix se révèlent de plus en plus exorbitants. Cet état de fait corrobore les propos de Gascuel (2009) : « on pêche au Sud, on mange au Nord ». En définitive, les mesures de soutien multiformes de l’État sénégalais à la pêche artisanale, qui ne profitent que très peu au consommateur local, affectent par ailleurs bien plus les franges sociales les plus vulnérables. Ceci soulève donc des préoccupations majeures quant à la cohérence des politiques publiques et une certaine injustice, surtout lorsque l’on considère qu’au Sénégal les produits de la mer jouent un rôle crucial en termes d’apports de protéines animales. Il s’agit donc non seulement d’un problème de cohérence des politiques publiques, mais également de questions d’éthique et d’équité.

Cette situation incite à repenser les diverses mesures publiques d’appui de la pêche artisanale ainsi que celles de régulation des tensions sur le marché intérieur conduites jusqu’ici. Pour apporter des réponses aux incohérences et effets pervers signalés plus haut, l’adoption d’une politique sélective de subvention du carburant doit être explorée. Ainsi, les unités de production dont les captures sont destinées au marché local (mareyage et transformation artisanale) pourraient être les seules éligibles au bénéfice de la péréquation sur le carburant-pirogue. Aussi, l’on se doit de réexaminer la question de l’accès libre pour tous à la mer en instaurant une licence payante pour les unités de production qui ciblent les marchés extérieurs. Quant à celles qui se spécialisent dans l’approvisionnement du marché intérieur, elles pourraient continuer à bénéficier du régime de libre accès à la mer.

De même, dans un contexte de tension sur les marchés, un travail de fond doit être entrepris par les décideurs publics en concertation avec les agents économiques locaux du secteur de la pêche afin de définir une politique en matière d’approvisionnement net de produits halieutiques. L’on peut d’ores et déjà faire en sorte que l’exportation de poissons se fasse à l’image des mécanismes qui président à l’existence des accords de pêche basés sur le principe du « surplus ». Autrement dit, les exportations doivent être un mécanisme pour se départir des seuls surplus non indispensables à la satisfaction des besoins locaux.

Il serait bien de renforcer la production intérieure en eau douce au Sénégal, en adoptant une approche globale et concertée, mettant en œuvre des mesures spécifiques pour encourager le développement de la pisciculture. Cela pourrait être réalisé en lançant des programmes de promotion de la pisciculture qui offrent un soutien complet aux agriculteurs engagés dans l’élevage de poissons en eau douce. Ces initiatives devraient inclure un appui technique, financier et matériel pour assurer une mise en œuvre efficace des pratiques d’aquaculture durable. Parallèlement, la collaboration avec des partenaires internationaux s’avère cruciale pour bénéficier de l’expertise et du soutien technique nécessaires au développement optimal de la pisciculture et à la gestion durable des ressources en eau. Cette coopération peut permettre d’importer des meilleures pratiques, des technologies avancées et des connaissances spécialisées qui contribueront à renforcer les capacités locales et à améliorer la productivité de la pisciculture. En combinant ces efforts, le Sénégal peut non seulement stimuler la production intérieure en eau douce, mais aussi renforcer la sécurité alimentaire, favoriser la croissance économique au niveau local et contribuer à la résilience des communautés dépendantes de ces ressources vitales.

Cette panoplie de mesures, non exhaustive certes, en offrant des avantages comparatifs aux pêcheurs et mareyeurs de la filière artisanale pourrait les inciter à privilégier le marché local rendu tout aussi attractif que le marché extérieur. Cela permettrait aussi de moins mettre l’accent sur le bénéfice économique et privé (entreprises d’import-export, mareyeurs et marché extérieur), mais de faire en sorte que les soutiens de l’État à la pêche artisanale se soldent par un bénéfice social plus large, bénéfique pour l’ensemble des consommateurs (Failler et al., 2015).

L’application de ces recommandations permettrait dans un court terme de s’approcher en termes de consommation de la moyenne annuelle de la FAO de 20 kg par personne, sachant que les Sénégalais accordent un intérêt particulier au poisson dans leur ration alimentaire. Elles auront également des impacts sur les prix de vente au kilogramme, parce que celui-ci serait moins influencé par les marchés extérieurs. Enfin, les soutiens de politiques publiques auraient des retombées de portée nationale en permettant au consommateur local l’accès à un poisson en quantité, qualité et à des coûts en adéquation avec le pouvoir d’achat des Sénégalais.

# Conclusion

Le développement incontrôlé du commerce extérieur sénégalais de produits de la mer, pourtant si souvent présenté comme un facteur de développement par sa contribution significative à la balance commerciale du pays, apparaît plutôt comme un obstacle à la réalisation des objectifs de la politique nationale relative à l’autosuffisance alimentaire. à cet égard, la forte connexion au marché extérieur, outre ses incidences négatives sur la disponibilité des produits halieutiques pour la consommation intérieure, entretient une forte et quasi permanente inflation des prix au kilogramme de toutes les espèces de poissons. Pire encore, ce commerce extérieur remet sérieusement en cause l’objectif social des politiques publiques de soutien à la filière artisanale. Ce soutien se justifiait jusque-là par la fonction instrumentale dévolue à la pêche artisanale d’assurer un approvisionnement suffisant du marché local. Mais ces soutiens génèrent plutôt un bénéfice économique profitable aux entreprises de négoce (import-export), aux pêcheurs / mareyeurs, et au marché extérieur avec de plus en plus de difficultés pour le consommateur sénégalais d’accéder depuis des années aux poissons démersaux « nobles », qui finissent dans les assiettes des pays du Nord. La seule alternative offerte aux consommateurs sénégalais de base est de se replier sur les espèces de petits pélagiques à faible valeur commerciale. Or, au fil des dernières années, ces petites espèces, qui représentaient initialement un peu moins de 10 % du tonnage des produits exportés, en constituent désormais 60 %, entraînant par conséquent une diminution de la disponibilité sur le marché local. Ces petits pélagiques sont de nos jours pour l’essentiel destinés à être transformés en farine de poisson servant d’aliments pour les élevages de poisson-chat dans les pays asiatiques, ou encore des poulets d’élevage des pays du Nord. Ceci pose clairement un problème d’incohérence des politiques publiques de soutien à la pêche artisanale qui, finalement, bénéficient à tous sauf au consommateur local. Autant dire que la problématique de la sécurité nutritionnelle au Sénégal ne peut qu’aller de mal en pis si des mesures idoines ne sont pas prises.

Il devient primordial et pressant de reconsidérer les politiques de soutien à la pêche artisanale et de réorganiser la commercialisation de la production halieutique. Cela doit passer par la mise en œuvre de mesures d’appui exclusivement réservées aux pêcheurs approvisionnant le marché local. Des mesures plus fortes pourraient être également envisagées en n’exportant que le surplus de la production après satisfaction du marché local en définissant annuellement le quota du marché extérieur. Ainsi, l’on pourrait légitimement espérer que le bénéfice social des soutiens des politiques au secteur de la pêche artisanale profite aux consommateurs locaux sans pour autant remettre en cause des intérêts économiques des opérateurs ciblant les marchés d’exportation.

<footnote n="1">1 Compte tenu de la fluctuation importante des prix des espèces selon la saisonnalité de l’activité de production et des débarquements, les prix des différentes espèces par année ont été obtenus en calculant la moyenne des prix mensuels pour chaque espèce à partir des données de la DPM.</footnote>