# Émergences croisées, la gestion de l'eau source de nouvelles régions franciliennes

*Emerging crossways: water management as a source of new regions in the Paris region*

Anne Grillet-Aubert et Virginia Laguia-François

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/belgeo/75716

DOI : 10.4000/13y08

ISSN : 2294-9135

## Éditeur :

Société Royale Belge de Géographie, National Committee of Geography of Belgium

## Référence électronique

Anne Grillet-Aubert et Virginia Laguia-François, « Émergences croisées, la gestion de l'eau source de nouvelles régions franciliennes », *Belgeo* [En ligne], 4 | 2024, mis en ligne le 15 mai 2025, consulté le 19 mai 2025. URL : http://journals.openedition.org/belgeo/75716 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13y08

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# Émergences croisées, la gestion de l'eau source de nouvelles régions franciliennes

*Emerging crossways: water management as a source of new regions in the Paris region*

Anne Grillet-Aubert et Virginia Laguia-François

## NOTE DE L'AUTEUR

L'article est issu d'une recherche réalisée dans le cadre du programme CLIMAT-AmSud. Territorial and Urban Planning for integrated watershed management. Experiences in France, Argentina and Chile.

## Introduction

1. En France, la gestion de l'eau a été territorialisée avec la première loi sur l'eau de 1964 qui introduit une gestion globale en rupture avec la gestion sectorielle jusqu'alors existante (Larrue, 2002). Des établissements publics dédiés, les agences de bassin rebaptisées agences de l'eau sont alors créées pour gérer et préserver la ressource en eau des grands bassins hydrographiques français. La territorialisation de la gestion de l'eau s'est renforcée avec la loi sur l'eau de 1992 qui instaure des procédures de planification pour la gestion de l'eau aux échelles du bassin hydrographique et du bassin versant. La prévention des risques d'inondation a cependant continué à relever de services de l'État pendant que la compétence eau et assainissement relève des communes.

2. Les travaux sur l'inscription territoriale de la gouvernance de l'eau (Hellier et al., 2009) ont analysé les territorialités spécifiques associées aux périmètres hydrographiques ou
issues d'aspects sectoriels comme le risque d'inondation (Deroubaix et al., 2016). L'étude des dispositifs locaux (Girard et Rivière-Honegger, 2014) a montré les limites de la territorialisation de l'eau et pointé les limites de la gouvernance par bassin versant quand elle correspond à une dilution de l'action publique (Ghiotti, 2006).

3 La décentralisation de la planification territoriale depuis les années 90 a favorisé les Régions et les intercommunalités en leur attribuant de nouvelles compétences et en ajustant les intercommunalités aux bassins de vie. L'acte III de la décentralisation¹, en confiant la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) aux intercommunalités, rompt avec la logique hydrographique et avec les fondements de la solidarité dans la gestion de la ressource (Carré et Marcovitch, 2024). Par ailleurs, l'attention portée au système hydro social a conduit la recherche à croiser l'analyse des hydrosystèmes et la connaissance des territoires, à mobiliser l'hydrologie et les sciences sociales pour la compréhension des milieux anthropisés à l'échelle des bassins hydrographiques (Goeldner-Gianella et al., 2016). Ainsi, depuis 35 ans, le groupement de recherche PIREN-Seine a pour objectif « de développer une vision d'ensemble du fonctionnement du système formé par le réseau hydrographique de la Seine, son bassin versant et la société humaine qui l'investit » (PIREN-Seine). Ces travaux ont souligné l'impact de l'urbanisation contemporaine sur les systèmes hydrographiques, ce qui appelle à Concilier la gestion de l'eau et des territoires (Goeldner-Gianella et al., 2016) et montre la nécessité d'une évolution de l'usage des sols, des cultures et des pratiques de l'aménagement.

4 Les nouveaux territoires de gestion de l'eau contribuent-ils alors à une gestion de l'eau plus intégrée, à concilier « gestion de l'eau et des territoires » ? Nous considérons ici le cas de l'île-de-France menacée par des risques de pénurie, de sécheresse et d'inondation. Nous présentons dans un premier temps les enjeux liées aux interdépendances entre l'île-de-France et le bassin Seine Normandie (1), nous précisons les formes de territorialisations de l'eau et de la planification qui émergent du nouveau cadre institutionnel (2) puis l'émergence de nouvelles grandes régions de l'eau.

## Interdépendances entre l'île-de-France et le bassin hydrographique

### Les tensions sur la ressource

5 Le bassin de la Seine accueille à la fois la plus grande région urbaine et l'une des grandes régions agricoles de France. Le bassin a longtemps été l'espace nourricier de ses villes et de Paris en particulier. Aujourd'hui, la production agricole n'est plus tournée principalement vers les besoins locaux, elle s'est ouverte sur les marchés mondiaux tandis que l'alimentation de la région francilienne s'est affranchie en grande partie de son bassin et dépend de produits originaires d'autre pays européens et non européens (Billen, 2009). Si les liens de corrélation entre les villes et leur hinterland se sont distendus, le bassin fournit cependant l'essentiel de l'eau potable des habitants et les interdépendances se sont renforcées. L'alimentation de la région urbaine en eau potable ne se limite pas à la Seine ; elle dépend d'eaux lointaines. Aujourd'hui l'alimentation en eau de Paris provient pour moitié de la Seine et de la Marne et pour l'autre moitié, d'eaux souterraines captées en Île-de-France, en Bourgogne et en Normandie (Barles et al., 2016).
6 Les interdépendances en matière de qualité de l'eau sont encore plus étroites. Si les villes ont longtemps été à l'origine de la pollution des rivières, c'est désormais l'activité agricole et l'exploitation intensive des sols qui menacent la qualité de la ressource en eau. Ainsi en France la pollution importante des nappes a entraîné la fermeture de la moitié des captages ; l'alimentation en eau potable en Île-de-France dépend de trois secteurs géographiques : Paris est alimentée par la Seine, la Marne et des captages lointains ; une zone intermédiaire comprend Paris et une grande partie de la proche couronne ; et enfin, une zone périphérique alimentée par des forages puisant dans les nappes dont la qualité est de plus en plus dégradée et qui représente le secteur francilien le plus menacé par la fermeture de captages².

7 Les eaux usées sont traitées et rejetées quotidiennement dans la Seine par 494 stations d'épuration. Le type de traitement des eaux usées varie selon les secteurs géographiques. Il est effectué en réseau unitaire en zone agglomérée tandis qu'une grande partie du territoire de la grande couronne francilienne est équipée de réseaux séparatifs. En zone agglomérée, le Syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP) traite chaque jour dans 6 usines d'épuration 9,4 millions de m³ d'eaux usées comprenant les eaux pluviales et les eaux usées domestiques de 9 millions d'habitants. Achères, la première station d'épuration d'Europe traite 60 % des eaux usées franciliennes et est arrivée à saturation en 1995 ; elle est aujourd'hui en partie délestée par la nouvelle station d'épuration de Bonneuil mais Achères a connu récemment plusieurs accidents et est placée sous vigilance renforcée depuis 2021. Les fortes pluies peuvent compromettre le fonctionnement de l'usine et augmenter le risque de déverser dans la Seine des eaux non traitées (Radisson, 2023). Des centaines de petites stations d'épuration traitent les eaux usées de la grande couronne. L'Île-de-France génère cependant 80 % de la pollution de la Seine en micro polluants et 37 % des flux d'azote mais aussi, la régulation hydrique, la navigation fluviale, l'exploitation de granulats et la réutilisation des boues traitées des stations d'épuration compromettent l'écosystème fluvial (Billen, 2009).

8 L'île-de-France bien que pourvue en ressources hydriques est de plus en plus exposée aux sécheresses qui se sont beaucoup aggravées ces dernières décennies. L'augmentation des températures moyennes (+ 2 °C depuis 1990) et la baisse de l'humidité des sols (- 5 %) renforcent ce phénomène, compromettent la recharge des nappes phréatiques et le maintien du niveau des cours d'eau. Les actions de soutien d'étiage permettent de limiter la baisse des débits de la Seine et de la Marne mais pas ceux de l'Oise, le troisième grand cours d'eau d'île-de-France. Par ailleurs, la sécheresse des sols entraîne le retrait des argiles dans une région particulièrement vulnérable au risque de leur retrait-gonflement, le second plus important risque de catastrophe naturelle après les inondations.

9 Pour préserver la ressource, des politiques de réduction des prélèvements ont été mises en œuvre, la consommation a diminué, mais selon un rapport récent de l'OCDE (2025) ne peut plus décroître et la préservation de la ressource dépend désormais d'autres pratiques : l'usage des eaux non conventionnelles (eau de pluie, eaux d'exhaure, eaux usées), une meilleure gestion de l'eau, l'accroissement des capacités de rétention du sol et les aménagements paysagers (banquettes, talus, retenues collinaires). La réutilisation des eaux usées représente désormais une solution alternative majeure pour limiter la pénurie et contribuer à la gestion intégrée de l'eau.
Les risques d'inondation

10 Située au cœur de trois confluences de la Seine avec l'Yonne, la Marne et l'Oise, l'Île-de-France est, avec l'Auvergne-Rhône Alpes, la région française la plus exposée au risque d'inondation par débordement de cours d'eau. Les crues lentes de très grande échelle, généralement hivernales, sont liées au débordement des cours d'eau dès que les sols sont saturés, les crues rapides surviennent principalement en été et ont des impacts sur de petits bassins versants à forte pente, peu perméables, comme ceux du Grand Morin, du Petit Morin, de l'Orge et de l'Yvette, ainsi que de l'Yerres. D'importants écoulements de surface emportent la pollution des sols agricoles et urbains. Ces inondations, soudaines et de courte durée, sont le plus souvent le fait d'une imperméabilisation excessive des bassins versants ou du ruissellement agricole. Elles sont concentrées dans la zone agglomérée et au nord-est de la Seine-et-Marne et représentent la grande majorité des inondations en Île-de-France (Faytre, 2023).

11 Les crues de la Seine par débordement trouvent leur origine dans des précipitations sur l'amont du bassin de la Seine et de ses affluents. Bien qu'exceptionnelles, elles sont de plus en plus importantes et fréquentes. Ainsi la crue de 2016, la plus importante des trente dernières années, a placé 8 départements en situation de catastrophe naturelle, 15 000 personnes ont été évacuées et 20 000 foyers privés d'électricité ; le montant des dégâts pour les bassins Loire et Seine est évalué à 1 milliard d'euros³.

12 Le bassin parisien compte 16 Territoires à Risque importants d'Inondation (TRI)⁴ qui représentent 62 % de la population et 77 % des emplois du bassin. La région Île-de-France est particulièrement menacée ; le TRI Métropole francilienne couvre entièrement Paris, les communes riveraines de la Seine de Créteil à Mantes-la-Jolie et les communes riveraines de la Marne et de l'Oise. En cas de crue d'occurrence moyenne, 800 000 habitants et entre 700 000 et 1 millions d'emplois seront directement impactés, l'ensemble de la Région sera concerné par les effets de la crue sur les réseaux d'eau, d'assainissement, de transport et d'énergie.
<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 1. Carte des territoires à risques importants d'inondation du bassin Seine-Normandie (2024).</figcaption></figure>

13 La régulation en amont protège la zone agglomérée du risque d'inondation. L'Établissement Public Territorial de Bassin Seine Grands Lacs (Seine Grands Lacs) créé à la suite de l'inondation de 1910⁵, a pour première mission l'exploitation de quatre lacs-réservoirs situés en amont de Paris afin d'écrêter les crues d'hiver et de printemps et de soutenir l'étiage en été et en automne. Seine Grands Lacs réalise un nouvel ouvrage dans la vallée de la Bassée qui constitue la plus grande plaine inondable du bassin de la Seine et la zone humide la plus importante d'Île-de-France. Ce projet controversé vise à compléter le dispositif de protection en aménageant de vastes casiers capables de retenir une partie de l'eau de la Seine ; le premier casier comprend une station de pompage et une digue longue de 7,8 km entre la confluence Seine-Aube et la confluence Seine-Yonne à Montereau-Fault-Yonne.

14 Le ralentissement des crues dépend des aménagements hydrauliques et des zones d'expansion naturelle des crues, situées en amont de Paris et quasi-absentes des parties urbanisées de l'agglomération parisienne. Les 4 grands lacs-réservoirs ne contrôlent que les apports de 17 % du bassin versant de la Seine à Paris et permettent de faire baisser le niveau de la ligne d'eau à Paris ce qui, couplé à la construction achevée des 10 casiers de la Bassée prévue à l'horizon 2035, pourrait permettre de maintenir le niveau d'eau sous 7,10 m, « le niveau d'apparition des principaux dommages » selon Seine Grands Lacs. Le premier casier qui s'étend sur 360 hectares a fait l'objet d'une mise en eau en janvier 2025 et pourrait réduire le niveau d'eau d'une crue de 10 à 15 cm⁶. L'impact de ce projet colossal semble modeste au regard des niveaux d'eau : le pic de la crue de 2016 a atteint 6,10 m à Paris et celui de la crue de 2018, 5,88 m⁷. Par ailleurs, les risques sont appelés à s'amplifier sous l'effet du dérèglement climatique et la ressource globale en eau au-delà de 2050 pourrait diminuer de moins 30 % à moins 50 %, celle des étiages de moins 30 % à moins 80 % (Medde, 2012). A l'horizon 2030-2060, sont estimés une diminution des débits des cours d'eau de 10 à 30 %, la réduction de 10 % du niveau moyen des nappes d'années les plus sèches connues à ce jour, la multiplication par trois
du nombre de jours en sécheresse agricole et par dix du nombre de jours en sécheresse
hydrologique, l'augmentation de l'évapotranspiration de 20 % d'ici à 2060 et une
fréquence accrue des pluies fortes et des tempêtes (Comité de bassin Seine Normandie,
2022).

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Les aménagements hydrauliques semblent atteindre les limites de leur efficacité. Les zones d'expansion des crues (difficiles à envisager toutefois dans les secteurs très urbanisés), les milieux humides, les capacités d'infiltration des sols pour limiter le ruissellement (désimperméabilisation et gestion des eaux de pluie à la parcelle) constituent des composants essentiels de la gestion des risques. Par ailleurs, les dispositifs de protection n'agissent pas sur la vulnérabilité des territoires accrue par la très forte concentration humaine et d'activités de l'agglomération. La réduction de la vulnérabilité et la maîtrise de l'urbanisation dans les zones inondables représentent alors des mesures essentielles de prévention.

Périmètres de gestion de l'eau, des risques et des
territoires en Île-de-France

La planification de l'eau et des territoires

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 2. Relations entre le PGRI, les documents de planification et les décisions administratives dans le domaine des risques, de l'urbanisme et de l'eau.</figcaption></figure>

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Les Agences de l'eau sont chargées de l'élaboration des grandes orientations en matière de gestion de l'eau traduites par des documents de planification opposables qui s'imposent à la planification territoriale et urbaine qui relève des collectivités territoriales.
17 La Loi relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution de 1964 décentralise la politique de l'eau à la fois sur les plans institutionnels (les Agences de l'eau sont compétentes), technique (la gestion de l'eau relève des Agences) et financier (le financement de la politique de l'eau repose sur des redevances collectées par les Agences de l'eau auprès des usagers des services d'eau) et redistribuées sous forme de subventions et/ou d'avances selon le principe de l'eau paie l'eau.

18 La loi de 1964 est considérée comme l'un des principaux textes régissant la ressource de l'eau en France. La seconde loi, dite loi sur l'eau, date de 1992 et prend en compte la dimension écologique et la « mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels ». Elle prévoit la mise en place dans chaque bassin hydrographique d'un plan de gestion, le Schéma Directeur d'Aménagement des Eaux (SDAGE), pour identifier les objectifs et les priorités d'action à mettre en œuvre, et, au niveau local, des Schémas d'Aménagement et de Gestion de l'Eau (SAGE) sont chargés de l'élaboration, de la révision et du suivi de l'application du SDAGE à l'échelle des bassins versants. À partir des années 2000, la question du climat et la raréfaction de l'eau vont donner une nouvelle impulsion à la politique de l'eau. La loi sur l'eau et les milieux aquatiques traduit la Directive Cadre sur l'Eau européenne de l'an 2000 (DCE, 2000/60/CE). De nouvelles règles sont établies pour améliorer la lutte contre les pollutions et la gestion quantitative de l'eau en favorisant les économies d'eau, le partage de la ressource et le bon fonctionnement des milieux aquatiques. Elle réaffirme le bassin versant comme périmètre de la mise en œuvre d'une gestion durable et amplifie l'association des usagers à la politique de l'eau. Elle représente désormais le texte central de la politique de l'eau en France.

19 Le SDAGE du bassin hydrographique de la Seine-Normandie a été approuvé en 2022. Le bassin compte 42 SAGE, dont 11 en Île-de-France qui ne couvrent pas entièrement le territoire régional. Leurs limites sont basées sur la définition des bassins versants et indépendantes des limites administratives. Leurs dimensions varient donc de 200 km² pour le SAGE de la Bièvre, le plus petit, à 9 700 km² pour le SAGE de la nappe de Beauce ; ce dernier est géré par les deux Agences de l'eau du Bassin Seine Normandie et de la Loire Bretagne et s'étend sur deux régions, la région Centre et l'Île-de-France, où il se superpose en partie au SAGE de l'Orge-Yvette⁸.
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 3. Les SAGE en Île-de-France.</figcaption></figure>

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Les SDAGE et les SAGE sont des documents opposables qui s'imposent aux documents de planification et d'urbanisme dont les périmètres dépendent des limites administratives des collectivités territoriales, à trois échelles de planification. À l'échelle régionale, issus de la loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe), les Schémas Régionaux d'Aménagement et de Développement Durable et d'Égalité des Territoires (SRADDET) sont élaborés par les Régions françaises, à l'exception de l'Île-de-France qui a son propre outil de planification régionale, le Schéma Directeur de la Région Île-de-France (SDRIF), pour préciser règles, stratégies et objectifs dans les grands domaines de l'aménagement du territoire régional. À l'échelle des intercommunalités, le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) créé par la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) de décembre 2000 définit les orientations fondamentales d'aménagement. C'est un document pivot chargé de l'intégration de toutes les politiques sectorielles et des orientations des documents d'échelle supérieure et les documents d'échelle inférieure peuvent se référer juridiquement uniquement au SCOT. À l'échelon communal ou intercommunal, le Plan Local d'Urbanisme communal (PLU) ou intercommunal (PLUi) précise les besoins, définit les conditions d'aménagement et fixe l'affectation des sols ; la carte communale, second outil d'échelle communale, est un document d'urbanisme simplifié pour les petites communes qui délimite les secteurs où les constructions peuvent être autorisées tandis que les règles générales d'urbanisme s'appliquent aux autres secteurs. Tous ces documents doivent être compatibles avec le SDAGE et les SAGE. L'affirmation des outils de planification d'échelle intercommunale : les SCoT depuis les années 2000 puis les PLUi en plein développement à partir des années 2010 ont accompagné le développement des intercommunalités, engagé depuis les années 90 et renforcé par la réforme des collectivités, l'acte III de la décentralisation : la loi de Modernisation de l'Action Publique Territoriale et d'Affirmation des Métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 et la loi NOTRe du 7 août 2015. Ces deux lois obligent les communes à faire partie
d'un groupement intercommunal et fixent un seuil de 15 000 habitants pour les intercommunalités ; le législateur leur confie la compétence Gestion des Milieux Aquatiques de Prévention des Inondations (GEMAPI) afin de « concilier urbanisme et prévention des inondations par une meilleure intégration du risque d'inondation dans l'aménagement du territoire, notamment à travers les documents d'urbanisme et par la gestion des ouvrages de protection mais aussi concilier urbanisme et gestion des milieux aquatiques en facilitant l'écoulement des eaux et en gérant des zones d'expansion des crues »⁹.

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Ces lois ont redessiné la carte de l'intercommunalité en mettant en place un regroupement intercommunal sans précédent. En Île-de-France, leur nombre a diminué presque de moitié (de 113 à 63 dont 52 Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupent les 1 276 communes d'Île-de-France), leurs périmètres se sont élargis et leur population moyenne est passée de 72 648 à 196 436 habitants (Zugetta et Fauconnier, 2020). Dans cette nouvelle cartographie de l'intercommunalité francilienne se démarque la Métropole du Grand Paris (MGP), par son statut de métropole créé par la loi MAPTAM et par son poids démographique de 7,2 millions d'habitants. La nouvelle entité administrative regroupe la Ville de Paris et 130 communes ; elle fournit pour la première fois la possibilité d'un projet de territoire unitaire à l'échelle de l'agglomération parisienne.

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Toutefois, la MGP s'est emparée lentement des nouvelles missions confiées par le législateur. Le SCoT qui constitue le premier document de planification à l'échelle métropolitaine a été approuvé en juillet 2023, seulement sept ans après la création de la MGP ; le document assez peu prescriptif n'oblige pas les EPCI à établir un diagnostic de vulnérabilité ni à déterminer les zones d'expansion de crue sur lesquelles éviter le développement urbain. La majorité des EPCI franciliens sont beaucoup moins puissants que dans les autres régions françaises. Ce retard résulte en partie de compétences partagées avec d'autres acteurs : la Métropole du Grand Paris, les grands syndicats de services urbains, les départements, la Région ou l'État. Ainsi seulement 17 des 63 intercommunalités franciliennes disposent d'un SCoT approuvé ou en cours d'élaboration et 18 de la compétence PLUi (DRIEAT, 2023), suite au refus des communes de transférer cette compétence aux EPCI. En l'absence de SCoT, les communes peuvent intégrer les indications des plans de gestion de l'eau dans les prescriptions à l'échelle communale assez librement, en opérant un difficile saut d'échelle du SAGE défini sur des secteurs de plusieurs km² au PLU, défini à l'échelle de la parcelle.

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Par ailleurs, hors métropole, les SCoT sont élaborés à l'échelle d'un seul EPCI, sur des territoires assez peu étendus. Leurs périmètres étant indépendants de ceux des SAGE, ils peuvent devoir tenir compte d'un, de plusieurs ou d'aucun SAGE et dans ce cas, se référer aux orientations du SDAGE à l'échelle territoriale du bassin hydrographique. Aux décalages spatiaux s'ajoutent les déphasages liés aux calendriers. Les SCoT ont été pensés comme des documents de planification stratégique à long terme, à l'horizon de vingt ans tandis que les plans de gestion de l'eau ont une durée de six ans. Le législateur impose la compatibilité des documents d'urbanisme avec les plans de gestion de l'eau mais aucune procédure ne permet de la vérifier. L'intégration des orientations des SDAGE et des SAGE dans les documents de planification intercommunale paraît alors aléatoire.
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 4. Etat d'avancement des SCoT et PLUi en Île-de-France au 31.08.2022.</figcaption></figure>

## Gestion sectorielle et gestion intégrée du risque d'inondation

24 Un second facteur de complexité dépend d'une gestion sectorielle héritée qui distingue la gestion de la ressource et celle des risques d'inondation. En effet, les agences de bassin chargées de la gestion de l'eau et des milieux aquatiques n'ont pas de compétence en matière de risque. La création de structures parallèles à l'échelle des bassins versants chargées de la gestion du risque était prévue en 1964 mais doit attendre la fin des années 90 et la notion d'« Établissement Public Territorial de Bassin » (EPTB) qui devient effective avec la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (Loi n° 2003-699, 2003). Celle-ci fait des EPTB des acteurs officiels de la politique de l'eau à l'échelle d'un grand bassin versant ou d'un sous-ensemble cohérent de sous-bassins hydrographiques, d'un seul tenant et sans enclave (Thépot, 2020). Ils ont une mission de coordination de l'action des maîtres d'ouvrage sur leurs territoires et sont chargés de la mise en œuvre des SAGE. Le bassin de Seine Normandie compte 4 EPTB dont trois de dimensions très différentes couvrent en partie l'Île-de-France, l'EPTB Seine Grands Lacs (44 384 km²), Entente Oise Aisne (16 934 km²) et le Comité du Bassin Hydrographique de la Mauldre et de ses Affluents (COBAHMA) (403 km²). Seine Grands Lacs est issu de la transformation de l'Institution interdépartementale des barrages réservoirs du Bassin de la Seine créée en 1969 et son périmètre, immense, couvre tout l'est de la région francilienne et 19 départements de 4 régions françaises. Sa première mission est, depuis sa création, de réduire les crues et de soutenir l'étiage mais il est aussi chargé de coordonner l'action publique des collectivités territoriales sur l'ensemble du territoire et de la préservation et restauration de la biodiversité des écosystèmes aquatiques et des zones humides.

25 Le rôle des EPTB a été renforcé par les lois Grenelle de 2009 et 2010 qui transposent en droit français la directive européenne du 23 octobre 2007 dite « Directive Inondation ». Cette directive a imposé aux États membres de fixer des objectifs de réduction des conséquences dommageables, l'évaluation préliminaire des risques, une géographie prioritaire d'intervention avec la sélection des Territoires à Risque Important (TRI),
leur cartographie et, enfin, a exigé l'élaboration de Plans de Gestion des Risques d'Inondation (PGRI) avant fin 2015.

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Figure 5. Cartographie des EPTB en France.</figcaption></figure>

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La Stratégie Nationale de Gestion des Risques d'Inondation (SNGRI) a été mise en place en 2014 ; elle comprend l'évaluation préliminaire des risques d'inondation (EPRI) et la définition des Territoires à Risques Importants d'Inondation (TRI). 124 TRI ont été arrêtés sur l'ensemble du territoire national et, en Île-de-France, deux TRI sont identifiés : le TRI Métropole francilienne qui compte 141 communes et le TRI de Meaux de 5 communes. La déclinaison locale de la stratégie nationale donne lieu à la Stratégie Locale de Gestion des Risques d'Inondation (SLGRI) et à l'élaboration de Plans de Gestion des Risques d'Inondation (PGRI) définis à l'échelle des bassins hydrographiques et élaborés par le préfet coordonnateur de bassin avec les parties intéressées, dont les collectivités territoriales. Le PGRI est le premier document de planification abordant la gestion des inondations dans toutes ses dimensions. Il est élaboré pour une période de six ans à partir de 2016, en cohérence avec le calendrier des plans de gestion de l'eau et précise les objectifs spécifiques des TRI. Sous l'impulsion des collectivités, en lien avec l'État et en concertation avec les acteurs locaux, ces stratégies sont ensuite mises en œuvre par des Programmes d'Action et de Prévention des Inondations (PAPI). 9 programmes d'action portés par Seine Grand lacs ou par des syndicats couvrent actuellement presque entièrement l'île-de-France.
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Figure 6. Les PAPI en Île-de-France.</figcaption></figure>

27 Les TRI sont également couverts par les Plans de Prévention des Risques d'Inondation (PPRI) qui constituent l'un des principaux outils de prévention. Ces plans, opposables, sont issus de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite Loi Barnier¹⁰. Élaborés par les services de l'État, sous l'autorité du préfet de département, ils portent sur l'urbanisation dans les zones à risque. Ils délimitent des zones d'exposition au risque dans lesquelles ils réglementent les possibilités de construction ou d'aménagements, éventuellement en interdisant de nouvelles constructions ou en imposant de construire au-dessus des plus hautes eaux connues. Les PPRI participent également à la réduction de la vulnérabilité¹¹. Selon un rapport de la Cour des comptes de novembre 2022 (Cour des Comptes, Chambres régionales et territoriales des comptes, 2022a), leur efficacité en Île-de-France est incertaine par manque d'ambition (très peu de zones sont classées en zone d'aléa très fort), leur faible incidence sur le bâti existant largement majoritaire dans l'agglomération francilienne et leur ancienneté; leur élaboration à l'échelle départementale ne conduit pas non plus une planification cohérente au niveau du bassin.

## Mise en œuvre de la GEMAPI en Île-de-France

28 La compétence dite GEMAPI (Gestion des Milieux Aquatiques de Prévention des Inondations), ne confie pas l'ensemble des douze missions définies par le code de l'environnement pour la gestion du grand cycle de l'eau, mais seulement quatre d'entre elles correspondant aux articles 1, 2, 5 et 8 : 1°, L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ; 2°, L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ; 5°, La défense contre les inondations et contre la mer et 8°, La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des
formations boisées riveraines¹². On peut distinguer une orientation GEMA (Gestion des Milieux Aquatiques) (missions 1, 2 et 8) et une orientation PI (Prévention des Inondations) (mission 5). Ces missions sont sécables, c'est-à-dire qu'un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) peut déléguer ou assurer en propre une ou plusieurs de ces missions.

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Dans le bassin Seine Normandie, les EPCI assument ces nouvelles missions en les exerçant en propre ou en les délégant à un ou plusieurs syndicats (la majorité des cas) ou encore par combinaison des deux situations. Le nombre de structures chargées auparavant de ces compétences a été divisé par deux, elles se sont élargies et de nouveaux syndicats ont été créés. La GEMAPI est exercée en parts presque égales par des syndicats (104 syndicats) et des EPCI à Fiscalité Propre (109 EPCI-FP), mais les syndicats couvrent 70 % du bassin. La mission PI est exercée par un plus grand nombre d'EPCI sur un territoire moins large que celui couvert par les syndicats qui assurent cette compétence sur 62 % de la surface du bassin. Moins du tiers des intercommunalités qui exercent la compétence en propre assurent l'ensemble des missions. La dispersion des structures est encore plus grande à l'échelle des unités hydrographiques avec seulement 16 % des unités couvertes par une maîtrise d'ouvrage recouvrant l'intégralité des missions de la GEMAPI (Agence Eau Seine Normandie, 2024). La distinction entre les missions GEMA et PI apparaît clairement sur les territoires concernés par un risque d'inondation où les intercommunalités conservent le volet PI et les acteurs historiques, le volet GEMA (Normand, 2018).

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En Île-de-France, la Métropole du Grand Paris (MGP) a intégré la gouvernance de Seine Grands Lacs et assume la GEMAPI tout en se coordonnant avec les départements franciliens, la Ville de Paris et les syndicats de rivières. En grande couronne, la maîtrise d'ouvrage pour la majorité des bassins versants est partagée entre plusieurs acteurs, les collectivités, les syndicats mais aussi les parcs naturels régionaux ou des associations.

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Ainsi, la compétence GEMAPI n'a pas été confiée à Seine Grands Lacs (à l'exception des lacs dont elle est propriétaire), bien que l'EPTB (l'Établissement Public Territorial de Bassin) soit chargé de la mise en œuvre de programmes PAPI (Programmes d'Action et de Prévention des Inondations) (Chambre régionale des comptes, 2022b) et assiste les 28 syndicats présents sur son territoire, compétents pour la mise en œuvre des SAGE (Schémas d'Aménagement et de Gestion de l'Eau) et des PAPI (Programmes d'Action et de Prévention des Inondations). Le syndicat mixte Entente Oise Aisne, présent dans le Val d'Oise et en Seine-et-Marne, assume partiellement les missions GEMAPI sur son territoire, qui correspond à l'ensemble du bassin versant de l'Oise, de l'Aisne et de leurs affluents dans trois régions françaises ; les intercommunalités franciliennes qui recouvrent les territoires de l'Entente Oise Aisne lui ont confié les missions de prévention des inondations et de maîtrise du ruissellement¹³.

## De nouvelles grandes régions de l'eau : l'Entente Axe Seine, le plan Seine et le Vallée de la Seine

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La MGP (Métropole du Grand Paris), le syndicat mixte Seine Ouest (8 EPCI) et le syndicat mixte de gestion Seine Normandie (7 EPCI) partagent la compétence GEMAPI sur un territoire dessinant une continuité territoriale complète le long de la Seine de Paris à la mer. Un groupe de travail représentant ces trois structures est piloté par la MGP pour
construire une vision associant développement, préservation de l'écosystème et prévention des risques d'inondation. Cette réflexion de projet s'inscrit dans le cadre d'une coopération nouvelle entre les intercommunalités de ce même territoire. Ainsi la MGP, la Ville de Paris, la Métropole Rouen Normandie et la communauté urbaine Le Havre Seine Métropole se sont associées pour définir un projet de développement concernant la Seine qui représente, dans cette perspective, une opportunité de projet commun de territoire. La coopération s'est élargie à d'autres collectivités et un accord élargi, l'Entente Axe Seine, réunit les 16 collectivités territoriales de ce territoire afin de mutualiser l'ingénierie et la connaissance et de bâtir des stratégies communes. Il s'agit « d'apporter des réponses concrètes aux grands enjeux de la transition et d'assurer une visibilité nationale et européenne à l'Axe Seine » (Entente Axe seine, 2022).

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Figure 7. L'Axe Seine.</figcaption></figure>

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Parallèlement, un ambitieux projet de développement est porté par les Régions Île-de-France et Normandie et l'État, à travers une délégation interministérielle dédiée. Ce projet fait suite au plan Seine 2007-2013 qui était placé sous l'autorité du préfet coordonnateur de bassin et élaboré avec l'agence de l'eau et la direction régionale de l'environnement d'Île-de-France en associant collectivités territoriales, établissements publics et associations. Ce plan qui couvrait l'ensemble des problématiques liées au fleuve n'a pas abouti. En 2013, l'État décide de piloter un nouveau projet et crée un délégué interministériel au développement de la Vallée de la Seine, placé auprès du Premier ministre. Son périmètre, défini par décret, s'étend de la confluence de l'Oise à l'estuaire de la Seine. Un schéma stratégique d'aménagement et de développement de la Vallée de la Seine à l'horizon 2030 est défini et le Contrat de Plan Interrégional État-Régions (CPIER) *Vallée de la Seine* est conclu en juin 2015 par l'État et les Régions Île-de-France et Normandie pour des projets d'environ un milliard d'euros. Un second plan Seine 2015-2020, moins ambitieux et porté par le préfet coordonnateur de bassin, fait
cependant l'objet d'un deuxième contrat de plan interrégional entre l'État et les régions Basse-Normandie, Île-de-France, Champagne-Ardenne et Picardie

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Figure 8. Le territoire du Contrat de Plan Interrégional Vallée de la Seine.</figcaption></figure>

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Le CPIER *Vallée de la Seine* signé en 2015 prévoit des projets pour environ un milliard d'euros¹⁴. Il est centré sur trois axes : la gestion des espaces et développement durable ; la maîtrise des flux et des déplacements ; le développement économique, l'enseignement supérieur et la recherche, et prévoit la réalisation d'une ligne ferroviaire à grande vitesse de Paris au Havre, le développement du transport fluvial et des infrastructures portuaires fluvio-maritimes de l'axe Seine en lien avec la création de l'établissement public de l'Etat, HAROPA Port créé en 2021 par fusion des ports du Havre, Rouen et Paris. La stratégie du CPIER pour la Vallée de la Seine se décline au travers d'actions pouvant associer d'autres acteurs. Ainsi la Délégation interministérielle au développement de la Vallée de la Seine, l'Ademe, la Région Île-de-France et la Région Normandie ont lancé en 2024 l'Appel à Manifestation d'Intérêt Transition Écologique et valorisation économique afin de soutenir l'émergence de projets d'intérêt interrégional et innovants (études, expérimentations, démonstrateurs...) dans les deux régions.

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Deux territoires de projet également pensés à l'échelle du fleuve et non pas du bassin hydrographique sont aujourd'hui issus de ces nouvelles gouvernances : l'Axe Seine porté par les EPCI et la *Vallée de la Seine* porté par les Régions et l'État. *Vallée de la Seine* se déploie sur l'aval du bassin au risque de compromettre les solidarités amont-aval ; ainsi la partie amont du bassin ne dispose plus d'aucun contrat de plan interrégional à partir de 2022 (Cour des comptes, Chambres régionales et territoriales, 2022). Ces nouveaux territoires de projet et de gestion du fleuve sont fondés sur des logiques administratives et de projet à des échelles qui s'affranchissent des critères retenus pour la gestion de l'eau (le bassin hydrographique ou le bassin versant) et des périmètres administratifs établis pour la gestion des risque ; ils s'affranchissent aussi de l'autorité responsable à l'échelle du bassin, le préfet coordinateur du bassin chargé de coordonner la politique de l'État en matière de gestion des ressources et des risques d'inondation.
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Figure 9. Unité hydrographique et EPCI.</figcaption></figure>

Conclusion

36 Les tensions accrues sur la ressource en eau et l'augmentation des risques liés au réchauffement climatique appellent une gestion des interrelations très étroites entre le bassin de la Seine et l'île-de-France, à l'échelle du bassin hydrographique.

37 Malgré la montée en puissance de l'intercommunalité, l'élargissement de leurs territoires et de leurs compétences en matière de planification, l'insuffisance de la planification territoriale en Île-de-France et l'éparpillement des missions GEMAPI entre différentes structures, souvent scindant la gestion de l'eau et la prévention du risque, rendent très aléatoires la gestion intégrée de l'eau et des territoires par les EPCI (Établissements Public de Coopération Intercommunale). Les périmètres des EPCI pas plus que ceux des syndicats ne correspondent à des bassins versants et les EPTB (les Établissements Publics Territoriaux de Bassin), acteurs centraux de la politique de l'eau qui ont un périmètre d'action hydrographique, bénéficient peu du transfert des compétences GEMAPI.

38 À la difficile conciliation entre logique hydrographique et logique administrative, s'ajoutent des incohérences entre deux stratégies de l'État en matière de territorialisation de la planification. La stratégie législative et réglementaire de la décentralisation qui opère par délégation de blocs de compétences a renforcé les collectivités territoriales, aux dépens cependant des instances compétentes et sans favoriser une gestion plus intégrée des ressources en eau. La stratégie en mode projet organise les articulations entre les collectivités et l'État, qui se positionne en chef de file, par exemple dans le projet Vallée de la Seine, mais indépendamment des autorités compétentes et en contradiction avec l'organisation institutionnelle de la gestion de
l'eau et du risque. Comme le souligne un récent rapport de la Cour des comptes, la gouvernance de l'eau, est un exemple de « décentralisation inachevée, confiant des responsabilités importantes aux collectivités locales, conjuguées à une intervention permanente de l'État qui manque de cohérence » (Cour des Comptes, 2023).

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*Loi relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages*, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000604335

## NOTES

1. L'acte III de la décentralisation désigne les réformes des collectivités territoriales françaises adoptées à partir de 2013 sous la présidence de François Hollande, https://www.vie-publique.fr/dossier/38481-la-decentralisation-et-les-reformes-territoriales

2. DRIEAT ÎLE-DE-FRANCE, https://www.drieat.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/points-principaux-a3485.html

3. DRIEAT ÎLE-DE-FRANCE, https://www.drieat.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/rapports-de-crues-a4721.html

4. La Stratégie Nationale de Gestion des Risques d'Inondation (SNGRI) a été définie en 2014, sous l'impulsion de la directive européenne inondation. 124 Territoires à Risque d'Inondation important (TRI) ont été arrêtés sur l'ensemble du territoire national sur la base de l'évaluation préliminaire des risques d'inondation nationale, https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/prevention-inondations

5. La crue de la Seine de 1910 est le plus important débordement de la Seine depuis 1658 devenue la référence en matière de prévention des inondations. Son pic avait atteint 8,62 mètres à l'échelle hydrométrique du pont d'Austerlitz.

6. SEINE GRANDS LACS, *Programme d'actions de prévention des inondations de la Seine et de la Marne Franciliennes (PAPI)* Synthèse, https://www.seinegrandslacs.fr/sites/default/files/media/downloads/dossier_synthese_papi.pdf

7. EPISEINE, https://episeine.fr/histoire-des-crues

8. DRIEAT ÎLE-DE-FRANCE, *Les SAGE en Île-de-France*, https://www.drieat.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/les-sage-en-ile-de-france-a75.html

9. MINISTÈRE DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES (23 juillet 2020), *Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations GEMAPI*, https://www.ecologie.gouv.fr/gestion-des-milieux-aquatiques-et-prevention-des-inondations-gemapi

10. La Loi no 95-101 du 2 février 1995 dite Loi Barnier est relative au renforcement de la protection de l'environnement, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000551804
11. DRIEAT Île-de-France, *Les plans de prévention des risques d'inondation en Île-de-France*, https://www.drieat.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/les-plans-de-prevention-des-risques-d-inondation-a4750.html

12. La liste des missions est établie par l'article L. 211-7 du code de l'environnement, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000045210558

13. Les compétences de l'Entente Oise Aisne, https://www.oise-aisne.net/l-entente/comp%C3%A9tences

14. VALLÉE DE LA SEINE, *Le Contrat de Plan Interrégional pour la Vallée de la Seine une dynamique d'acteurs et de projets*, https://www.vdseine.fr/le-contrat-de-plan-interregional/

## RÉSUMÉS

La gestion de l'eau en France est caractérisée par une organisation administrative fondée en 1964 sur les bassins hydrographiques. Le cadre institutionnel a connu récemment des transformations majeures liées au renforcement des intercommunalités et à leur attribution de nouvelles compétences dans les domaines de l'eau et des risques d'inondation. Cette nouvelle territorialisation de la gestion de l'eau s'éloigne cependant de l'objectif de gestion intégrée de la ressource et d'une gouvernance à l'échelle des unités hydrographiques. De nouvelles « régions » de l'eau apparaissent. L'article étudie les nouvelles régionalisations de l'eau en Île-de-France sous trois angles : des interrelations entre la région francilienne et le bassin de la Seine, de la gestion de l'eau et des territoires et des nouvelles régions de l'eau émergentes autour de la Seine.

Water management in France is characterised by an administrative organisation based on river basins since 1964. The institutional framework has recently undergone major changes linked to the strengthening of inter-municipal bodies and the allocation of new powers in the areas of water and flood risk. However, this new territorialisation of water management is moving away from the objective of integrated resource management and governance at the level of hydrographic units. New water "regions" are emerging. This article looks at the new regionalisation of water in the Île-de-France region from three angles: the interrelationships between the Île-de-France region and the Seine basin, the mapping of water management and territories, and the new water regions emerging around the Seine.

## INDEX

**Keywords** : territorial reform, planning, flood risk, GEMAPI, Seine-Normandie river basin, Île-de-France, Greater Paris Metropolis

**Mots-clés** : réforme territoriale, planification, risques d'inondation, GEMAPI, bassin Seine-Normandie, Île-de-France, Métropole du Grand Paris
AUTEURS

ANNE GRILLET-AUBERT

Chercheure laboratoire Ipraus, AUSser 3329
ORCID 0000-0003-3794-223X
anne.grillet-aubert@wanadoo.fr

VIRGINIA LAGUIA-FRANÇOIS

Chercheure laboratoire Ahttep, AUSser 3329
ORCID 0000-0002-7483-7706
virginia.laguia@paris-lavillette.archi.fr