<figure><img src="image_1.png" /></figure>

# Le contexte de la REDD+ en République Démocratique du Congo

## Causes, agents et institutions

Augustin M. Mpoyi

Floribert B. Nyamwoga

Felicien M. Kabamba

Samuel Assembe-Mvondo
<figure><img src="image_2.png" /></figure>
# Le contexte de la REDD+ en République Démocratique du Congo

## Causes, agents et institutions

Augustin M. Mpoyi
CODELT, RDC

Floribert B. Nyamwoga
CODELT, RDC

Felicien M. Kabamba
CODELT, RDC

Samuel Assembe-Mvondo
CIFOR, Yaoundé, Cameroon
Document Occasionnel 84

© 2013 Centre de Recherche Forestière Internationale
Tous droits réservés

ISBN 978-602-8693-99-8

Mpoyi, A.M., Nyamwoga, F.B., Kabamba, F.M. et Assembe-Mvondo, S. 2013. Le contexte de la REDD+ en République Démocratique du Congo : Causes, agents et institutions. Document Occasionnel 84. CIFOR, Bogor, Indonésie.

Photographie de couverture : Bobulix/Flickr

CIFOR
Jl. CIFOR, Situ Gede
Bogor Barat 16115
Indonésie

T +62 (251) 8622-622
F +62 (251) 8622-100
E cifor@cgiar.org

cifor.org

Les opinions exprimées dans cet ouvrage sont celles des auteurs. Elles ne représentent pas nécessairement celles des institutions dont les auteurs font partie ni des personnes ou institutions ayant financé la publication du présent ouvrage.
# Table des matières

Remerciements v

Principaux sigles et acronymes vi

Résumé ix

1 Introduction générale 1

2 Analyse des moteurs de la déforestation et de la dégradation forestière 3

2.1 Introduction 3

2.2 Couvert forestier et aperçu de l'évolution historique 3

2.3 Revue des facteurs principaux du changement du couvert forestier 10

2.4 Potentiel de mitigation 14

3 Environnement institutionnel et aspects de partage des revenus 18

3.1 Gouvernance dans le secteur forestier 18

3.2 Décentralisation et partage des revenus 25

3.3 Gouvernance foncière, droits au carbone et droits autochthones 31

3.4 Conclusion 36

4 Économie politique de la déforestation et de la dégradation 37

4.1 Contexte politico-économique des moteurs de la déforestation et de la dégradation et leur impact sur le processus REDD+ 37

4.2 Politique forestière à forte finalité économique 38

4.3 Déforestation et politiques sectorielles 39

4.4 Pressions de la demande internationale 44

4.5 Conclusion 45

5 Environnement politique de la REDD : Acteurs, événements et processus politique 46

5.1 Acteurs, événements et processus politiques autour de la REDD+ 46

5.2 Processus de participation et d'accès à l'information sur la REDD+ 52

5.3 Options futures pour les politiques et processus REDD+ 53

6 Évaluation du profil REDD+ au regard des critères 3E+ : efficacité, efficience, équité et bénéfices associés 57

6.1 Contexte institutionnel et de la gouvernance 57

6.2 Tenure des ressources et droit de propriété 58

6.3 Capacité de mesure, surveillance et vérification 59

6.4 Financement de la REDD+ et options futures pour les coûts – bénéfices 59

6.5 Participation, coordination verticale et horizontale 60

7 Conclusion générale 62

8 Références 63
# Liste des tableaux et figures

## Tableaux

3.1 Répartition des compétences selon la Constitution et les nouvelles lois sur la décentralisation 26

3.2 Répartition indicative des compétences entre les trois échelons de la gouvernance forestière selon le code forestier et ses textes d'application 27

3.3 Situation des transferts effectués par le Gouvernement Central au profit des provinces de 2007 à octobre 2010 29

4.1 L'état de financement de programmes d'aide ayant intégré l'activité agricole 40

## Figures

2.1 Répartition des forêts en République Démocratique du Congo, modifiée à partir de la Carte d'occupation du sol 1:3 000 000 3

2.2 Cartographie des Écorégions WWF en République Démocratique du Congo 4

2.3 Délimitation des zones pour les analyses sous nationales et disponibilité des estimations de déforestation et dégradation 5

2.4 Répartition et densité des populations sur l'ensemble du territoire de la République Démocratique du Congo, d'après le Ministère de la Santé ; réalisée par Kalombo K. Donatien 7

2.5 Répartition des échantillons Landsat et estimation (en ha) de la superficie concernée annuellement par la déforestation et de la dégradation pour la période 1990-2000 9

2.6 Répartition des échantillons Landsat et estimation (en ha) de la superficie concernée annuellement par la déforestation et de la dégradation pour la période 2000-2005 9

2.7 Causes directes possibles et forces motrices potentielles de la déforestation et de la dégradation dans le contexte de la République Démocratique du Congo pour la période 1990 à 2005 10

2.8 Scénario de déforestation historique et futur de la République Démocratique du Congo 15

2.9 Potentiel de mitigation, approche sociétale, horizon 2030 16

4.1 Paysage déforesté par l'exploitation minière (Photo de Floribert Nyamwoga) 43

5.1 Calendrier Prévisionnel du Processus REDD en République Démocratique du Congo 49

5.2 La localisation des projets pilotes en République Démocratique du Congo 50
Remerciements

Ce travail a bénéficié d'un financement de
l'Agence norvégienne de coopération pour le
développement (NORAD), l'Agence australienne
pour le développement international (AusAID),
le Ministère britannique de la coopération
internationale (DFID), et la Commission
européenne (CE), qui sont les principaux bailleurs
de fonds de l'étude comparative globale de la
REDD+, conduite par le CIFOR (GCS-REDD)
dans certains pays d'Amérique latine, d'Asie du
Sud-est et d'Afrique Sub-saharienne, rentrant
dans l'échantillon global. Toutefois, les points
de vue exprimés dans ce document ne peuvent
en aucun cas être considérés comme reflétant les
positions officielles de la NORAD, de l'AusAID,
du DFID, de la CE, du CIFOR et du CODELT.
Il faut souligner que l'origine de ce rapport découle
d'un guide méthodologique qui présente dans le
détail la nature des informations recherchées dans
le contexte national de la REDD+. Les critères
et indicateurs extraits du guide méthodologique
font partie du cadre méthodologique général du
module 1 de l'étude comparative globale, préparé
par Maria Brockhaus, Sheila Wertz-Kanounnikoff
et Monica DiGregorio, qui ont marqué ce travail.

Cette étude a été réalisée en RDC, grâce au
partenariat liant le CIFOR et l'ONG nationale
dénommée CODELT (Conseil pour la défense
environnementale par la légalité et la traçabilité),
qui opère à partir de la ville de Kinshasa. Dans

cette perspective, il faudrait souligner le travail
remarquable accompli par l'équipe des rédacteurs
du CODELT, avec la contribution active
d'Angelique Mbelu. Une équipe importante des
chercheurs du CIFOR a permis l'amélioration de la
première version du présent rapport à travers une
relecture critique, il s'agit nommément de : Jolien
Schure, Richard Eba'a Atyi, Guillaume Lescuyer,
Louis Putzel, Robert Nasi et Andrew Wardell.
La deuxième version du rapport a été relue à
l'extérieur du CIFOR, grâce à la disponibilité de
l'expertise de : Professeur Theodore Trefon (Musée
royal d'Afrique centrale, Belgique), Dr Apollinaire
Moyene Biloso (ICRAF, RDC), Jostein Lindland
(Conseiller du programme forêts et changements
climatiques, Ambassade du royaume de Norvège,
Kinshasa, RDC), et Lars Ekman (ancien
Conseiller du programme forêts et changements
climatiques, Ambassade du royaume de Norvège,
Kinshasa, RDC).

Notre gratitude va également à l'équipe de
l'administration et de la communication du
CIFOR, notamment à Christine Wairata,
Ria Widjaja-Adhi, Rahayu Koesnadi, Gideon
Suharyanto et Erisa, qui ont contribué activement
à la finalisation de ce travail. Enfin, nous tenons
à remercier Sandra Caya qui a assuré la tâche de
l'édition, et sans laquelle, la publication du présent
document n'aurait pu se faire de sitôt.
# Principaux sigles et acronymes

AFD Agence Française de Développement

APV Accord de Partenariat Volontaire

AWF African Wildlife Foundation

CARPE Programme Régional pour l'environnement en Afrique Centrale

CBFF Congo Bassin Forest Funds / Fonds pour les Forêts du Bassin du Congo

CCNUCC Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques

CCR Centre Commun de Recherche

CDB Convention sur la Biodiversité Biologique

CE Commission Européenne

CGT Capital Gains Taxes

CI Conservation International

CIFOR Center for International Forestry Research / Centre de recherche forestière internationale

CITES Convention on International Trade of Endangered Species / Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction

CN REDD Coordination Nationale REDD

CNONGD Conseil National des Organisations Non Gouvernementales de Développement

CODELT Conseil pour la Défense Environnementale par la Légalité et la Traçabilité

COMIFAC Commission des Forêts d'Afrique Centrale

COP14 14ème Conférence des Parties à la CCNUCC

COP16 16ème Conférence des Parties à la CCNUCC

DDD Direction du Développement Durable

DES Direction des Services Environnementaux

DFID Department for International Development

DGF Direction de Gestion Forestière

DGPA Dynamique des Groupes des Peuples Autochtones

DIAF Direction d'Inventaires et d'Aménagement Forestiers

DSCRP Document de Stratégie et de Croissance pour la Réduction de la Pauvrété en RDC

ECOSOC Economic and Social Council / Conseil Économique et Social

EISA Extended Industry Standard Architecture

ERAIFT Ecole Regionale Post-Universitaire d'Aménagement Intégré des Forêts Tropicales

ETD Entités Terriales Décentralisées

FAO Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture

FC Fonds Commun
FCPF Forest Carbon Partnership Facility / Fonds de Partenariat pour le Carbone Forestier

FEC Fédération des Entreprises Congolaises

FIB Fédération des Industriels du Bois

FLEGT Forest Law Enforcement Governance and Trade

FMI Fond Monétaire International

FNUAP Fonds des Nations Unies pour la population

FORAF Forêts d'Afrique

FORCOL Forêts des Communautés Locales

FORCOM Foresterie Communautaire

FTI Forest Transparency Initiative

GCT Groupe de Coordination Thématique

GEF Global Environnement Fund

GIZ (GTZ) Coopération Technique Allemande

GTCR Groupe de Travail Climat REDD

ICCN Institut Congolais de Conservation de la Nature

IDA International Development Association

INERA Institut National pour l'Étude et la Recherche Agronomique

LINAPYCO Ligue Nationale des Autochtones Pygmées du Congo

MECNT Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme

SRV Suivi, Reporting et Vérification

MW MegaWatt

NOVACEL Nouvelle Société d'Agriculture, Culture et Élevage

OCEAN Organisation Concertée des écologistes et amis de la nature

OFAC Observatoire des Forêts d'Afrique Centrale

OIBT Organisation Internationale des Bois Tropicaux

OIF Observation indépendante des forêts

OIT Organisation Internationale du Travail

ONG Organisation Non Gouvernementale

ONUDC Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime

OSAPY Organisation d'accompagnement et d'Appui aux Pygmées

OSFAC Observatoire Satellitale des forêts d'Afrique Centrale

PCPCB Programme de Contrôle de la Production et de la Commercialisation des Bois

PERENCO Acronyme anglais d'une société d'exploitation pétrolière dans le Bas-Congo

PIF Programme d'investissement forestier

PNFOCO Programme national Forêts et Conservation

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

PNUE Programme des Nations Unies pour l'Environnement

PPTE Pays Pauvres Très Endettés
PWC PricewaterhouseCoopers

RCA République Centrafricaine

RDC République démocratique du Congo

REDD Réduction des Émissions dues à la Déforestation et à la Dégradation des Forêts

REDD+ Réduction des Émissions dues à la Déforestation et à la Dégradation des Forêts +

REM Resource Extraction Monitoring

REPALEF Réseau des Populations Autochtones et Locales pour la Gestion Durable des Ecosystèmes

REPAR Réseau des Parlementaires pour la Gestion Durable des Ecosystèmes Forestiers d'Afrique Centrale

R-PIN Plan de préparation REDD- Readiness Plan Idea Note

R-PP Readiness Preparation Proposal

RSA République d'Afrique du Sud

SGS Société Générale de Surveillance

SIGEF Système d'Information de Gestion Forestière

SyGIS Système de Gestion de l'Information Spatiale

TEP Tonnes Equivalent Pétrole

UE Union européenne

UN REDD United Nations-REDD

USAID United States Agency for International Development / acronyme anglais de l'Agence des États-Unis pour le Développement International

USD United States Dollar / Dollar américain

WCS Wildlife Conservation Society

WRI World Resources Institute

WWF World Wildlife Fund / Fond Mondial pour la Nature
# Résumé

La revue du contexte de la mise en place du mécanisme de la Réduction des Émissions liées à la Déforestation et à la Dégradation des Forêts (REDD+) en République Démocratique du Congo (RDC) rentre dans le cadre général du Module 1 de l'étude comparative globale sur la REDD+ (connue sous le sigle anglais de GCS-REDD) que conduit le Centre de Recherche Forestière Internationale (CIFOR). L'objectif général de cette étude globale est de mettre à la disposition despreneurs de décisions, des praticiens, des bailleurs de fonds et de la communauté scientifique des informations fiables portant sur les dynamiques d'actions nationales se rapportant au mécanisme REDD+. En effet, les discussions sur la REDD semblaient initialement se focaliser principalement sur la construction d'une architecture globale et la mise en place d'un instrument multilatéral susceptible de succéder au Protocole de Kyoto. Cependant, depuis la 14ème session de la Conférence des Parties (CoP 14) qui s'est tenue à Poznan en 2008, on observe que les débats sur la faisabilité de la REDD+ s'orientent plus actuellement vers les dynamiques d'actions aux échelles nationale et locale. Il apparaît dès lors nécessaire de mieux comprendre, analyser et expliciter le contexte institutionnel domestique dans lequel la REDD+ se développe.

L'étude comparative globale a déjà été initiée par le CIFOR et ses divers partenaires nationaux, dans huit pays tropicaux à travers le monde : Brésil, Bolivie, Cameroun, Indonésie, Népal, Pérou, Tanzanie et Vietnam. A ce premier groupe, il faudrait désormais ajouter la RDC, qui est au centre de la présente analyse. Dans cette perspective, la présente revue est construite sur les approches extractives. Tout d'abord, elle se nourrit des rapports, articles, livres et autres documents publiés ou non sur la RDC, se rapportant directement à la gestion des forêts, aux institutions socioéconomiques et politiques et à des thématiques connexes. À cet effet, certaines données quantitatives issues de diverses sources peuvent parfois apparaître contradictoires et conflictuelles. Ensuite, des entretiens semi-structurés ont été conduits avec des experts du

secteur forestier opérant en RDC. Enfin, des constats sont faits à partir de l'observation des participants.

De manière globale, la revue met en exergue le panorama suivant : bien que disposant du deuxième grand potentiel forestier tropical du monde après le Brésil, susceptible donc de contribuer aux efforts globaux d'atténuation des effets pervers imputables aux changements climatiques, et ayant déjà fait quelques avancées dans la mise en place du mécanisme REDD+ au niveau domestique (R-PP approuvé, FIP disponible, création de la coordination nationale et des groupes de travail thématique etc), le profil REDD+ de la RDC est néanmoins caractérisé par plusieurs insuffisances et des déficiences structurelles avérées dans des institutions étatiques, notamment en termes de mauvaise gouvernance ; une quasi- absence de l'autorité de l'État dans certaines régions de son territoire ; des capacités domestiques insuffisantes pour enclencher des réformes politiques sectorielles compatibles avec les exigences de la REDD+ ; une indisponibilité des ressources humaines, matérielles et financières autonomes. Cette lecture rejoint d'ailleurs celle qui considère déjà la RDC comme étant un « État fragile » au sein de la communauté des bailleurs de fonds internationaux.

Une telle situation faite de déficits structurels est imputable à la fois aux nombreux dysfonctionnements qui plombent les institutions contemporaines et à la genèse ensanglantée de l'État congolais. De surcroît, la résurgence d'un véritable front armé rebelle à la frontière avec la République du Rwanda, ne favorise pas l'adoption et la mise en place de la REDD+. Ce dernier facteur nourrissant, à lui seul, une instabilité sociopolitique au risque de conforter un régime politique en manque de légimité démocratique nécessaire auprès de ses populations déconcertées et meurtries. Par conséquent, au regard de la situation actuelle de la RDC, il s'avère d'une part difficile, voire quasi- impossible, que la REDD+ soit mise en œuvre dans ce contexte d'instabilité permanente ; d'autre part, que les critères des 3E+,
qui désignent l'efficacité, l'efficience et l'équité,
du mécanisme REDD+, soient réalisables dans
un climat d'incertitude sociopolitique. Une telle
lecture provisoire pourrait apparaître abrupte
et prématurée auprès de certains acteurs. Mais,
elle confirme l'observation déjà faite par Trefon
(2009), qui avait noté l'échec relatif des principales
grandes initiatives et autres projets menés dans
le cadre de la réhabilitation de l'État congolais.
La responsabilité de ces résultats en demi-
teinte étant imputable à la fois, à la coopération
internationale et aux autorités congolaises.
Cependant, la REDD+ étant conçue comme un
nouvel instrument de la gouvernance forestière
(en lien avec les préoccupations climatiques)

susceptible de générer des financements et suggéré
par la communauté internationale, pourrait
néanmoins induire des réformes des politiques
sectorielles, notamment dans une perspective de
construction d'une gouvernance décloisonnée
et cohérente des ressources foncières, forestières,
minières et d'aménagement du territoire. Enfin, les
acteurs internationaux et les forces vives nationales
devraient veiller au préalable à : remettre de l'ordre
public ; instaurer l'autorité d'un État légitime et
une paix sociale, en se basant sur les principes du
constitutionnalisme démocratique pour imprégner
la scène sociopolitique.
# 1 Introduction générale

La revue du contexte de la mise en place du mécanisme de la Réduction des Émissions liées à la Déforestation et à la Dégradation des Forêts (REDD+) en République Démocratique du Congo (RDC) rentre dans le cadre général de la Composante 1 de l'étude comparative globale sur la REDD+ (connue sous le sigle anglais de GCS-REDD) que conduit le Centre de Recherche Forestière Internationale (CIFOR). L'objectif général de cette étude globale est de mettre à la disposition des décideurs, des praticiens, des bailleurs de fonds et de la communauté scientifique des informations fiables portant sur les dynamiques d'actions nationales se rapportant au mécanisme REDD+. En effet, les discussions sur la REDD semblaient initialement se focaliser principalement sur la construction d'une architecture globale et la mise en place d'un instrument multilatéral susceptible de succéder au Protocole de Kyoto. Cependant, depuis la 14ème session de la Conférence des Parties (CoP 14) qui s'est tenue à Poznan en 2008, on observe que les débats sur la faisabilité de la REDD+ s'orientent plus actuellement vers les dynamiques d'actions aux échelles nationale et locale. Il apparaît dès lors nécessaire de mieux comprendre, analyser et expliciter le contexte institutionnel domestique dans lequel la REDD+ se développe.

Il faut souligner au préalable que la Composante 1 de l'étude comparative globale sur la REDD+ (GCS-REDD) du CIFOR voudrait identifier et étudier les arrangements institutionnels et techniques qui guident la mise en place de la REDD+ et ses différentes activités de démonstration sur le terrain qui sont appelées à être efficaces, efficientes, équitables et apporter des avantages (CIFOR, 2010). Les résultats issus de cette analyse et les outils subséquents développés dans le cadre de cette recherche globale devraient nourrir le processus d'apprentissage continu portant sur la manière de réaliser les objectifs assignés aux projets de démonstration de la REDD+ en termes d'efficacité, d'efficience et d'équité (3E+). De plus, les leçons apprises et les meilleures pratiques mises en exergue par les

différentes évaluations réalisées dans le cadre de la première génération des activités démonstratives de la REDD+ devront éclairer et améliorer la seconde génération. Dans cette perspective, quatre séries d'objectifs sous-tendent le présent travail (Brockhaus et al. 2012) : i) l'efficacité, l'efficience et l'équité des dynamiques d'actions REDD+ domestiques dépendent de la gouvernance institutionnelle, des principales parties prenantes, des processus et de l'environnement macro-économique dans l'arène politique nationale ; ii) le degré de l'engagement politique, l'existence des mécanismes d'apprentissage politique et les dynamiques de pouvoirs conditionnent la réussite de la REDD+ ; iii) l'absence d'institutions et de mécanismes institutionnels adaptés met un frein à l'orientation efficace des incitations financières pour réduire la déforestation et réaliser les bénéfices corrélatifs ; iv) l'efficacité, l'efficience et l'équité d'une stratégie REDD+ domestique, ainsi que la réalisation des bénéfices associés soient améliorées en comprenant la relation qu'entretiennent les parties prenantes, les structures, les processus, le contexte du pays et le contenu des différentes politiques, d'une part ; et, d'autre part, en formulant les options adéquates pour le mécanisme REDD+ grâce à cette meilleure compréhension. L'étude comparative globale a déjà été initiée par le CIFOR et ses divers partenaires nationaux, dans huit pays tropicaux à travers le monde : Brésil, Bolivie, Cameroun, Indonésie, Népal, Pérou, Tanzanie et Vietnam. A ce premier groupe, il faudrait désormais ajouter la RDC, qui est au centre de la présente analyse. Il faut ajouter que l'approche comparative de l'étude globale conduit, dans une première séquence, à procéder aux études de cas au niveau de chacun des pays rentrant dans l'échantillon, afin de mieux comparer les pays entre eux dans la deuxième séquence sur la base des mêmes variables. Dans cette perspective, l'étude de cas d'un pays de l'échantillon comprend les documents suivants : le profil du pays ; l'évaluation de la stratégie nationale REDD+ ; l'analyse du discours des médias sur la REDD+ ; l'analyse des réseaux politiques ; et les études sur des politiques sectorielles qui affectent la gestion forestière. Au
plan méthodologique, la revue du contexte de la REDD+ en RDC utilise des données qualitatives et quantitatives extraites de diverses sources. Tout d'abord, la revue se nourrit des rapports, articles, livres et autres documents publiés ou non sur la RDC, se rapportant directement à la gestion des forêts, des institutions socioéconomiques et politiques et des thématiques connexes. À cet effet, certaines données quantitatives issues de diverses sources peuvent parfois apparaître contradictoires et conflictuelles. Mais en réalité, tout ceci démontre la difficulté d'accéder à des statistiques fiables en RDC, le pays étant en voie de reconstruction pour revenir à une vie normale, après une longue période d'antagonismes meurtriers et d'instabilité sociopolitique (KuyuMwissa 1996 ; Braeckman 2001). Ensuite, le document intègre des avis et perceptions recueillies auprès de nombreux experts et autres praticiens qui opèrent dans la filière de la gestion des vastes forêts de la RDC.

A titre liminaire, il faut souligner que la RDC semble se singulariser par rapport aux autres pays qui rentrent dans l'échantillon du GCS-REDD du CIFOR. La RDC est un État où le pouvoir légitime est en voie de restauration progressive, après son effondrement quasi- total pendant les période des années 1990 (Weiss 1995 ; Nzongola-Ntalaja 2004 ; Trefon 2010). En effet, au lendemain de son accession à la souveraineté internationale, ce pays a vécu pendant près de trente ans, sous un régime autoritaire, qui s'est soldé concomitamment par une guerre civile au niveau domestique et des fronts armés ouverts à ses frontières. À cet effet, il a été prouvé que, sous couvert de la guerre civile, diverses forces armées se sont livrées au pillage systématique de nombreuses ressources naturelles dont regorge le territoire congolais, et notamment ses ressources forestières (Jackson 2001 ; Debroux et al. 2007 ; Global Witness 2007 ; International Alert 2009). Suite à un cycle de discussions entre les différentes forces politiques nationales (encore connues sous le nom de Dialogue Inter-Congolais), les élections au sein des institutions politiques ont pu se tenir en 2006, sous la surveillance de la communauté internationale. Après un premier

mandat relativement décevant, le Président Kabila a été réelu dans des conditions peu démocratiques au mois de novembre 2011 (Githaiga 2012). Par conséquent, le pays connaît actuellement un nouveau climat délétère qui ne lui permet pas d'amorcer la phase de reconstruction de son vaste territoire et de ses institutions sociopolitiques sur les fondements de la gouvernance démocratique. La situation post-électorale de 2011 caractérisée par des contestations violentes des résultats par l'opposition est de nature à détériorer les bases d'une stabilité politique pacifique et durable. La réouverture d'un véritable front armé à la frontière avec le Rwanda au premier semestre de cette année 2012 permet d'émettre des doutes et des interrogations profondes sur les capacités locales et les conditions de stabilisation sociopolitique dont ce pays a grandement besoin aujourd'hui. Mais, c'est dans ce contexte de balbutiement et de soubresauts vers la restauration de l'autorité politique légitime et la stabilisation apaisée du pays que doit s'inscrire la mouvance globale de la REDD+, pour prendre corps au niveau national. En effet, après avoir réformé le secteur de la gestion forestière nationale depuis 2002 (Trefon 2008), les autorités publiques congolaises, conscientes des enjeux qui sous-tendent la REDD+, ont lancé le processus national REDD+ en 2009, à la suite de l'adoption du R-PP. Dans cette perspective, un cadre institutionnel de la REDD+ a été mis en place pour répondre aux différents défis auxquels ce pays et ses forêts sont confrontés. Aussi, ce document qui présente l'économie institutionnelle du contexte REDD+ de la RDC s'articule-t-il autour des cinq grandes sections suivantes :

* L'analyse des moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts ;

* L'environnement institutionnel et le mécanisme de distribution des revenus forestiers et connexes ;

* L'économie politique de la déforestation et de la dégradation des forêts ;

* L'environnement politique de la REDD+, organisé autour des acteurs, événements et processus ;

* L'évaluation du profil REDD+ de la RDC au regard des critères de 3E+.
# 2 Analyse des moteurs de la déforestation et de la dégradation forestière

## 2.1 Introduction

La question des moteurs et dynamiques de la déforestation et de la dégradation forestière est au centre du processus global REDD (Kanninen et al. 2007), et de la RDC en particulier. En effet, le cadre d'analyse emprunté à Geist et Lambin (2001) est accepté par les différentes parties prenantes comme énumérant les causes directes et sous-jacentes de la déforestation et de la dégradation forestière. Mais, aucune étude scientifique systématique ne semble avoir permis d'évaluer l'importance relative des différentes causes à l'échelle nationale, et à l'échelle des différents paysages. L'élaboration d'un consensus national sur l'importance relative des moteurs de la déforestation est une préoccupation majeure, car les acteurs impliqués dans le processus REDD estiment qu'elle sera au centre de la priorisation des actions dans les différents paysages.

## 2.2 Couvert forestier et aperçu de l'évolution historique

Les estimations de la superficie totale du couvert forestier de la RDC varient selon les diverses sources. Ceci semble imputable au fait qu'à ce jour, il n'existe pas encore d'inventaire forestier systématique. La variation des estimations serait due, d'une part, à la différence des méthodes utilisées, et d'autre part, aux périodes d'observations opérées. À titre illustratif, selon la carte forestière de la RDC édictée par la Direction des Inventaires et Aménagements Forestiers (DIAF) du ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme (MECNT), la forêt occuperait une superficie totale de 1 280 042,46 km², représentant 56,59 % de la superficie totale du territoire national, elle-même estimée à 2 345 000 km². Le document portant état des forêts du Bassin du Congo en

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 2.1. Répartition des forêts en République Démocratique du Congo, modifiée à partir de la Carte d'occupation du sol 1:3 000 000</figcaption></figure>
2008 estime, pour sa part, la superficie forestière de la RDC à 155,5 millions d'hectares sur une surface totale de 2 329 374 km² du territoire national, soit 67 % du territoire national de la RDC (de Wasseige et al. 2009). Cette estimation de la superficie forestière de la RDC est globalement confirmée par le travail de Mertens et Belanger (2010) dans le cadre de l'Atlas forestier dressé par le programme Global Forest Watch et le MECNT. La FAO (2011) estime que le couvert forestier a enregistré une baisse par rapport aux premières statistiques, et qu'il représente actuellement une surface forestière de 154 135 000 ha. Cette statistique est aussi corroborée par Blaser et al. (2011). Mais, si l'on tient compte du travail commis par Debroux et al. (2006), le couvert forestier serait de 145 millions d'hectares. De manière concrète, certaines publications répartissent le paysage congolais en trois grandes régions (Debroux et al. 2007) :

* **Les forêts denses et humides de plaines,** représentant environ 86 millions d'hectares et sont situées principalement dans la Cuvette Centrale et pour partie dans le Bas-Congo ; ce type de forêts concerne aussi les forêts marécageuses de la Cuvette Centrale ainsi que les mangroves, situées le long de la côte atlantique du pays.

Ce type de paysage se termine par les galeries forestières qui partent de la Cuvette centrale pour s'enfoncer vers les provinces du Kasaï et du Maniema, au sud du pays ;

* **Les montagnes et les hauts plateaux** constituent le paysage du rift albertin, dans la partie orientale du pays. Ce paysage s'étend sur les provinces administratives du Nord et du Sud-Kivu, une partie de la province Orientale, du Maniema et du Katanga. Les montagnes et hauts plateaux de l'est du pays surplombent un chapelet de cours d'eaux (lacs de montagne) localisés dans la vallée du rift albertin. Ce paysage est partagé avec les pays frontaliers de l'est du pays, notamment l'Ouganda, le Rwanda, le Burundi, la Zambie et la Tanzanie : trois lacs transfrontaliers encaissés au fond des vallons les surplombent ;

* **Les forêts sèches et la mosaïque forêts-savanes,** écosystème s'étendant en deux blocs de part et d'autre de la Cuvette Centrale. On le retrouve dans les provinces administratives Orientale, de l'Équateur, du Katanga et du Kasaï. Ce type particulier de forêts sèches est connu sous le nom de « Miombo ». A noter également l'existence de savanes dans les provinces de Bandundu et du Bas-Congo.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>**Figure 2.2.** Cartographie des Écorégions WWF en République Démocratique du Congo</figcaption></figure>

Source : Olson *et al*. 2011
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>**Figure 2.3. Délimitation des zones pour les analyses sous nationales et disponibilité des estimations de déforestation et dégradation.**</figcaption></figure>

Zone 1 : mosaïque forêt – savane, au nord-ouest. Zone 2 : transition forêt dense – forêt secondaire. Zone 3 : mosaïque forêt – savane, au nord-est. Zone 4 : forêt dense humide, à l'est. Zone 5 : forêt d'altitude. Zone 6 : forêt édaphique. Zone 7 : forêt dense humide, au centre. Zone 8 : mosaïque forêt – savane, au sud-ouest. Zone 9 : transition forêt dense – forêt secondaire. Zone 10 : mosaïque forêt – savane, au sud-est. Zone 11 : forêt claire de type Miombo.

Source : de Fourny et al. 2011

De façon similaire, Olson *et al.* (2001) ont dressé une carte détaillée des divers types de couvert végétal de la RDC. Elle constitue une référence à ce jour, et elle est mieux connue sous le nom de carte WWF des Écorégions. Cette carte illustre de façon simplifiée la complexité du couvert végétal du territoire congolais.

En combinant le critère du couvert végétal ainsi délimité et les différentes dynamiques socioéconomiques, Defourny et al. (2011) stratifient la superficie du pays en 11 zones représentant des cas d'étude sur les moteurs de la déforestation pour les périodes de 1990 à 2000 et de 2000 à 2005. Ces 11 zones d'étude sont représentées sur la carte 3 ci-après. L'échantillonnage à l'intérieur de chacune de ces zones d'étude se fait en prenant en compte la disponibilité de données pour les deux périodes d'étude.

Loin de reposer la problématique de la définition de la forêt, cette classification l'aborde sous l'angle du puits carbone, – notamment un type de couvert végétal de sol caractérisé par la présence d'arbres, qui prend en compte trois éléments : la superficie au sol, la hauteur minimum des arbres et la couverture de la canopée. Les seuils pris en compte pour la qualification de ces différents types de couvert végétal en forêt sont ceux prescrits par la CCNUCC et la définition nationale de la forêt. En superposant ces différentes cartes avec la carte administrative de la RDC, il se dégage que les forêts les plus denses sont concentrées dans les provinces congolaises de l'Équateur, de Bandundu et la province Orientale. Ces trois provinces sont, par ailleurs, couramment appelées les « provinces forestières » du pays. À elles seules, elles abritent un total de 89 millions d'hectares de forêt, ce qui représente 69,5 % du couvert forestier national. Hormis les mangroves le long de la côte atlantique et les galeries forestières s'enfonçant dans les provinces du Kasaï et Maniema, ces mêmes provinces abritent le reste des forêts denses humides du pays. Le Code Forestier de 2002 distingue trois types d'affectation du domaine forestier de l'État : les forêts de production permanente, les forêts protégées et les forêts classées. Les forêts de production permanente sont subdivisées en forêts attribuées et non encore attribuées mais rendues quittes de tout droit par le biais d'une enquête publique pour être attribuées par la suite. Les forêts protégées correspondent à des forêts mises en réserves, où les seules exploitations admises sont l'extraction artisanale du bois d'œuvre ou le prélèvement commercial du bois à des fins énergétiques (charbon de bois et bois de feu). Les forêts des communautés locales rentrent dans cette catégorie. Enfin, les forêts classées, qui sont destinées à la conservation, relèvent du domaine public de l'État en raison du caractère d'intérêt public de la conservation. On retrouve dans cette catégorie les réserves naturelles intégrales, les forêts situées dans des parcs nationaux, les jardins botaniques et zoologiques, les réserves de faune et les domaines de chasse, les réserves de biosphère, les forêts récréatives, les arboreta, les forêts urbaines et les secteurs sauvegardés.

Cette classification sera matérialisée sur le terrain avec la finalisation du processus de mise en place d'un zonage forestier indicatif, lequel est appelé à s'inscrire dans le processus général d'aménagement
du territoire. Il doit permettre à terme de faire la distinction entre les zones d'aménagement forestier durable sous le régime des concessions (forêts de production permanente), et celles destinées au développement rural ainsi que zones de conservation de la biodiversité. Le zonage forestier fait l'objet d'un programme, avec le support financier de la Banque mondiale (Mpoyi 2012). Ainsi donc, on attend que le pays se dote d'une politique nationale d'aménagement du territoire et de schémas d'affectation des sols, ce qui constituera une avancée importante dans des processus comme la REDD+ ainsi que dans tous les autres projets d'utilisation des sols. Les changements du couvert végétal semblent être les moins dynamiques : un croisement de diverses données indique un taux annuel brut de déforestation autour de 0,25 %, ce qui serait relativement bas. En effet, l'évolution normale des dynamiques sociocommunautaires fait prédire une conversion inévitable de terres forestières en terres non forestières. Ces dynamiques se manifestent notamment par la croissance démographique ; laquelle crée de nouveaux besoins en espaces pour l'aménagement d'établissements humains et de production vivrière ainsi qu'en énergie domestique, essentiellement constituée de produits forestiers ligneux. Le rapport du 27 octobre 2009 du MECNT sur le potentiel REDD+ de la RDC évalue le taux annuel de déperdition des superficies forestières entre 0,2 et 0,3 % sur les 20 dernières années (MECNT 2009).

Si l'on croise ces statistiques initiales avec celles de la FAO (2011) qui sont de 0,2 pour la période de 2000-2010, on peut conclure à une convergence d'estimations sur le taux de la déforestation et de la dégradation des forêts en RDC. D'ailleurs, Blaser et al. (2011) s'appuyant sur les données officielles transmises par le Ministère en charge des forêts de la RDC dans l'évaluation commise par l'OIBT avancent le même taux de déforestation de 0,2 % par an. Toutefois, comme le soulignent Debroux et al. (2006), aucune estimation ne pourrait être fiable dans le contexte d'instabilité sociopolitique que la RDC a connu au cours des 20 dernières années. Cette prudence est de mise en matière de taux de déforestation et de dégradation forestière, car Laporte et Justice (2001) avaient déjà avancé le chiffre de 0,4 %. Ces statistiques ne seraient d'ailleurs pas homogènes d'une région à une autre.

Toutes les sources consultées font cependant état d'un taux de déforestation historique relativement faible. Ceci s'explique principalement par une combinaison de trois facteurs majeurs : i) la

configuration logistique du pays, qui constitue un facteur naturel de préservation des forêts, la plupart d'entre elles étant logistiquement inaccessibles suite au faible développement des infrastructures ; ce qui met une bonne partie de la forêt congolaise à l'abri d'une exploitation humaine intensifiée, et empêche le développement de l'agriculture commerciale qui est souvent un facteur plus important de la déforestation que l'exploitation forestière ;

ii) un taux de croissance démographique moyen autour de 0,3 %, qui ne constitue pas encore une pression importante au vu de la faible densité de la population, située autour de 25 habitants au kilomètre carré et iii) une grande disponibilité de terres non forestières, plus facilement aménageables en nouveaux établissements humains ou en champs. Les terres forestières présentent une faible densité moyenne, soit moins de 1 habitant au km² dans certaines régions, et les grandes concentrations urbaines, comme Kinshasa, Lubumbashi et d'autres grands centres urbains occupent l'autre extrême, soit plus de 1 000 habitants au km². Ceci est visible sur la carte de densité de la population, réalisée suite au recensement électoral de 2006.

Le croisement d'études disponibles sur la dynamique de la déforestation en RDC a identifié, à l'échelle nationale et sous provinciale, la variante « densité de la population », comme étant la plus directement corrélée avec la déforestation. Ceci tend à confirmer que les usages communautaires de la forêt constituent à ces échelles, la principale cause directe de la déforestation. Les plus répandu de ces usages sont le bois énergie et le défrichage de la forêt pour l'agriculture, la construction venant en troisième position. Il faut aussi noter la tradition de l'agriculture itinérante sur brûlis qui précède la coupe et le dessouchage des arbres sur des terres forestières réclamées pour l'agriculture de subsistance (Tollens 2010). Cependant, à l'échelle locale, d'autres activités comme l'exploitation forestière et l'exploitation minière peuvent avoir une incidence plus grande sur le couvert forestier que les usages communautaires précités. Bien que relativement faible à l'échelle mondiale, ce taux de déperdition forestière compte parmi les plus élevés dans le bassin du Congo et représente une moyenne annuelle nationale de 420 000 ha de terres forestières converties à d'autres usages.

Cependant, prise à l'échelle locale, cette moyenne statistique ne reflète aucune réalité, étant donné la forte inégalité dans la répartition de la déforestation sur le territoire national, qui varie d'une superficie annuelle inférieure à 10 ha dans
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 2.4. Répartition et densité des populations sur l'ensemble du territoire de la République Démocratique du Congo, d'après le Ministère de la Santé ; réalisée par Kalombo K. Donatien</figcaption></figure>
certaines régions, à des moyennes supérieures à 1250 ha par an dans d'autres. Ernst et al. (2012) ont cartographié la répartition des échantillons Landsat et l'estimation de la superficie concernée annuellement par la déforestation et la dégradation pour les deux périodes 1990-2000 et 2000-2005 (Defourny. et al. 2011). Cette représentation donne une idée de la disparité géographique et temporelle de la répartition de la déforestation sur le territoire national.

Les deux figures indiquent une forte progression du rythme de la déforestation entre les périodes 1990 et 2000 ainsi qu'entre 2000 et 2005. Cette progression se résume de manière générale à :

* une résurgence de points chauds (au-delà de 1 250 ha de déperdition de superficie forestière par an) vers le centre du pays au cours de la deuxième période schématisée, alors que ceux-ci étaient concentrés principalement dans le nord, le sud-ouest et sur certains points de la bande est du pays au cours de la première période ;

* une très faible déforestation, au cours de la période 2000 – 2005, dans les paysages de la partie sud du pays, correspondant aux provinces administratives du Katanga et du Bandundu, le sud du Kasai ainsi qu'autour de la ville de Kinshasa. Ceci s'explique, soit par l'absence d'images satellite pour la période, soit par la disparition de la forêt, comme c'est le cas au Sud Kasai et au Katanga. En effet, ces zones comptent au nombre des zones les plus touchées par le phénomène de la déforestation, jusqu'à voir des forêts entières disparaître en l'espace de quelques années.

Les données satellitaires disponibles permettent d'estimer les tendances à la perte du couvert forestier pour la période allant de 1990 à 2005 (Ersnt et al. 2012). Ces données sont représentées dans les figures 4 et 5 ci-dessus. Il n'existe pas encore de possibilité de confronter ces données satellitaires avec des prélèvements sur le terrain suite au nombre limité d'inventaires réalisés à ce jour. En effet, selon le rapport « État des forêts 2008 », jusqu'en 2004, ces inventaires ne concerneraient que 20 millions d'hectares, et seraient principalement occasionnels (inventaires d'allocation forestière), et caractérisés par de très faibles taux de sondage (de Wasseige et al. 2010). Les premiers inventaires d'aménagement sont conduits depuis 2005 seulement, et ne couvrent, à la publication du présent rapport, que 2 millions d'hectares. L'éventualité d'inventaires

de plus grande envergure peut cependant être envisagée dans les prochains jours, à l'occasion du processus de zonage du domaine forestier qui, bien que tardant encore à démarrer, se dessine déjà à l'horizon, puisqu'une méthodologie en a déjà été élaborée et des discussions sont en cours entre différents acteurs pour les prochaines étapes, notamment la préparation technique et la mobilisation des fonds. Face à cette insuffisance de données de terrain, les observations satellitaires restent la seule source objective disponible pour l'évaluation des tendances à la déperdition de la forêt. En raison de divers facteurs socioéconomiques, il n'y a pas eu d'investissements significatifs dans l'agro-industrie depuis l'époque coloniale. La plupart des anciennes plantations de cette époque, aménagées dans certains cas au détriment des superficies forestières, ont été laissées à l'abandon, et il y a eu très peu de nouvelles plantations industrielles à grande échelle par la suite. En effet, à ce jour, la plus grande exploitation agro-industrielle active est aménagée sur une superficie inférieure à 15 000 ha, à l'intérieur d'une zone qui n'est pas forestière ; il s'agit de la concession de la Société Sucrière de Kwilu Ngongo. Il n'y a pas eu non plus d'aménagements significatifs de nouveaux établissements humains ou d'infrastructures ces vingt dernières années. En effet, seuls trois grands mouvements de populations ayant abouti à des explosions démographiques dans certains grands centres urbains sont à signaler depuis l'époque coloniale :

1. les refoulements du Katanga vers le Kasai, qui ont abouti à une explosion démographique des villes de Mbujimayi et Mweneditu avec, comme conséquence, le défrichage de forêts aux alentours pour installer de nouvelles cités et l'augmentation de la demande en bois énergie et en bois d'œuvre ;

2. l'entrée massive, en 1994, de réfugiés rwandais dans les provinces de l'est de la RDC, qui a abouti à un triplement des populations urbaines des villes de Bukavu, Goma et Uvira, avec comme conséquence des prélèvements importants de bois pour couvrir les besoins en construction et en bois énergie des camps des réfugiés.

3. Les déplacements de populations de l'est vers l'ouest de la République depuis 1996, suite à différents épisodes de guerres, qui ont eu pour conséquence une forte augmentation de la population dans la ville de Kinshasa, avec comme corollaire une explosion de la demande en bois énergie et en bois d'œuvre.
<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>**Figure 2.5.** Répartition des échantillons Landsat et estimation (en ha) de la superficie concernée annuellement par la déforestation et de la dégradation pour la période 1990-2000</figcaption></figure>

Source : Ernst et al. 2012

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>**Figure 2.6.** Répartition des échantillons Landsat et estimation (en ha) de la superficie concernée annuellement par la déforestation et de la dégradation pour la période 2000-2005</figcaption></figure>

Source : Ernst et al. 2012
<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>**Figure 2.7.** Causes directes possibles et forces motrices potentielles de la déforestation et de la dégradation dans le contexte de la République Démocratique du Congo pour la période 1990 à 2005</figcaption></figure>

Source : Defourny et al. (2011)

## 2.3 Revue des facteurs principaux du changement du couvert forestier

Le taux moyen annuel de déforestation est estimé à 0,2 % (FAO 2011). Il est réparti de manière inégale sur le territoire national. En partant du cadre général de Geist et Lambin (2001) élaborant une liste des potentiels moteurs de la déforestation et les classifiant en causes directes et en causes indirectes, Defourny et al. (2011) ont identifié, en explorant la littérature, 35 variables potentielles pouvant expliquer la déforestation dans les différents paysages de la RDC, pour la période allant de 1990 à 2005. Ces 35 variables ont été regroupées en 8 catégories majeures, trois d'entre elles étant des causes directes et cinq catégories des causes indirectes. Cette catégorisation est présentée dans la figure ci-dessous.

Pour la période étudiée, l'équipe de Defourny et al. (2011) n'a pas identifié d'autres causes applicables au contexte de la RDC. Par ailleurs,

les variables indiquées en italique dans la figure ci-dessus n'ont pas été modélisées suite au manque de données disponibles pour la période étudiée. Cette étude étant la seule objective existant pour la période concernée, et couvrant la plus grande portion du territoire national, ses conclusions fourniront l'essentiel des propos de la section sur les moteurs du changement du couvert forestier. Il paraît indiqué, à ce stade, de préciser les termes « déforestation » et « dégradation ».

L'étude de Defourny et al. (2011) définit la déforestation et la dégradation du point de vue des causes de la réduction du couvert forestier : la déforestation est une réduction du couvert forestier suites à l'action de l'Homme, tandis que la dégradation résulte de facteurs biophysiques, sans participation humaine. Cependant, la CCNUCC exige que chaque pays élabore une définition de la forêt en tenant compte des spécificités nationales, tout en demeurant à l'intérieur du seuil qu'il détermine pour trois paramètres : la
superficie au sol, la couverture de la canopée, et
la hauteur des arbres (GIEC 1997). De ce point
de vue, la dégradation se définit comme étant la
réduction du couvert forestier tout en restant dans
les limites de la définition nationale du point de
vue des minima des trois indicateurs, tandis que la
déforestation concerne une réduction du couvert
forestier qui met un des indicateurs en deçà du
seuil minimum. Tandis que les deux définitions
précédentes considèrent la forêt uniquement du
comme réservoir naturel de carbone et prennent
en compte uniquement sa fonction dans la
régulation du climat, les communautés ont plutôt
un entendement holistique de la forêt, prenant en
compte l'ensemble des services environnementaux,
sociaux et culturels qu'elle fournit, avec un
accent plus particulier sur les services qu'elles
utilisent le plus : i) *forêt habitat*, les villages étant
érigés sur des clairières aménagées en pleine zone
forestière ; ii) *forêt pharmacie*, la biodiversité
animale et végétale fournissant le gros des produits
utilisés dans la pharmacopée traditionnelle ;
iii) *forêt supermarché libre-service*, la plupart des
biens de consommation et d'utilisation courante
étant prélevés dans la forêt ou fabriqués à partir
d'espèces animales et végétales ; iv) *forêt régulatrice
socioculturelle*, jouant plusieurs fonctions sociales
et culturelles, etc. Ceci, vient s'ajouter aux autres
services rendus par les écosystèmes forestiers.
De ce point de vue, les trois indicateurs de la
CCNUCC ne suffisent plus pour définir la forêt.
En effet, pour une communauté tirant ses protéines
animales de la chenille ou de la viande de brousse,
si ces denrées venaient à se raréfier ou à disparaître
pour une raison quelconque, la forêt n'existera
simplement plus à cet endroit, indépendamment
des arbres qui restent encore debout. C'est ainsi
que les communautés forestières ont développé des
savoirs endogènes qui régulent une exploitation
durable de façon à préserver la forêt dans sa
dimension holistique : un écosystème fournissant
bien plus que des services de régulation du climat
par le stockage de carbone, et dont dépend la
vie des membres des communautés ainsi que
l'équilibre social. Le phénomène de déforestation
est renforcé par la densité de la population dans
les complexes ruraux, ainsi que par l'augmentation
des populations suite aux différents facteurs cités,
notamment les grands mouvements des populations
connus depuis 1994. Lorsque les complexes
ruraux sont reliés aux centres d'écoulement par
un réseau routier, la déforestation s'intensifie,
laissant supposer que la production agricole au

sein des complexes ruraux sert tout autant à la
consommation locale qu’à la commercialisation
vers les centres de consommation. Il faut également
signaler que sur la même période on constate une
dégradation naturelle de la forêt au niveau national,
mais que celle-ci joue un rôle moins important que
l’agriculture communautaire.

Les observations plus systématiques qui précèdent
viennent corroborer les affirmations faites par
Laporte et al. (2007), qui, sans faire la distinction
entre les causes directes et les forces motrices,
identifient, par ordre d'importance, l'agriculture
et le pâturage, la récolte de bois de feu et la
fabrication de charbon de bois (carbonisation),
l'exploitation forestière, les coupes illégales de bois
et l'urbanisation et les infrastructures connexes
comme étant les causes du déboisement en RDC.
Ils ont également noté une corrélation entre la
démographie et le déboisement, notant que les
zones de déboisement important coïncidaient
avec celles ayant une densité de population élevée
(Laporte et al. 2007). Ils mentionnent d'ailleurs
l'agriculture et l'exploitation minière comme
facteurs provoquant la fragmentation de la forêt,
l'exposant davantage au déboisement. Enfin, le
PNUE (2011) identifie, par ordre d'importance,
les moteurs de la déforestation et de la dégradation
forestière en RDC de la manière suivante :

* l'agriculture itinérante sur brûlis avec de courtes périodes de jachère ;

* la collecte de bois énergie, qui couvre 95 % des besoins énergétiques des ménages ;

* l'exploitation forestière illégale et à petite échelle, représentant 75 % des exportations de bois ;

* la réhabilitation des infrastructures routières, qui ouvre des zones forestières à l'activité humaine.

En résumé, parmi les causes identifiées par différents auteurs cités dans la classification de Defouny et al. (2011), la dynamique de la déforestation et dégradation des forêts en RDC peut être schématisée dans le modèle ci-dessous, qui fait la distinction entre les causes directes et les forces motrices (causes indirectes ou secondaires) :

2.3.1 Causes directes

Parmi les causes directes de la déforestation et
de la dégradation forestière, les infrastructures,
l'agriculture et l'exploitation forestière semblent être
les plus récurrentes.
**Infrastructures : exploitations minières et extension des routes.** Depuis l'année 1990, il n'y a pas eu de développement significatif des infrastructures dans le pays : pas de nouveaux établissements humains aménagés, pas de gros travaux de constructionde nouvelles routes, les quelques projets connus se concentrant principalement sur la réhabilitation de certaines routes très dégradées. Cependant, on a pu noter des taux élevés de déforestation suite à l'exploitation minière, qu'elle soit artisanale, comme dans le Kasaï Oriental, la Province Orientale et le Kivu (Nord-Kivu, Sud-Kivu, Maniema), ou industrielle, comme dans la province du Katanga. En effet, l'exploitation artisanale des métaux précieux (or, diamant, coltan, cassitérite) se fait sans aucun contrôle environnemental ; ce qui fait que des régions entières sont défrichées pour ouvrir de nouvelles mines. Selon le PNUE (2011), depuis le déclin des sociétés minières industrielles dans les années 1990, cette forme d'exploitation minière représente, 90 % de la production totale, et occupe 18 % de la population. Quant aux extensions de routes, il s'agit principalement des routes situées en zones d'exploitation forestière industrielle, dans la mesure où cette activité oblige les exploitants à maintenir les réseaux routiers ouverts pour évacuer leur production. Cette dynamique de construction de grandes infrastructures couplée à l'exploitation minière devrait s'amplifier à moyen terme avec la mise en œuvre de l'Accord signé en septembre 2007 entre la Chine et la RDC (Global Witness 2011). En effet, l'Accord « Ressources contre infrastructures » a été signé entre deux entreprises publiques chinoises opérant dans les travaux publics et la compagnie publique congolaise productrice de cuivre. L'accord, d'une valeur de plus de 9 milliards de dollars US, porte sur la construction de routes, de lignes de chemin de fer, d'hôpitaux, d'écoles et de barrages hydroélectriques en RDC (Global Witness 2011). En contrepartie, les entreprises chinoises devraient jouer un rôle majeur dans la chaîne d'exploitation de nombreux minerais que recèle le sous-sol de la RDC.

**Agriculture.** Il est reconnu que les troubles sociopolitiques et militaires qu'a connu la RDC ont fortement entravé le développement agricole. De ce fait, les dernières grandes exploitations agricoles ont été aménagées à l'époque coloniale. La plupart de ces anciennes plantations ont été abandonnées pour diverses causes, et se sont

reconverties en zones forestières. L'agro-industrie est encore très peu développée en RDC. En effet, moins de 10 % de terres agricoles, évaluées à plus de 135 millions d'hectares, sont mises en valeur (Devey 2012). Cependant, on note une certaine résurgence de l'agriculture sur de grandes superficies dans la province du Katanga, où le développement agricole se concrétise par des investissements privés. De façon concrète, on distingue deux types d'agriculture : l'une moderne constituée de grandes exploitations agricoles ou d'élevage et l'autre de type familial qui se fait dans les petites surfaces. L'agriculture de subsistance est la principale activité économique dans les complexes ruraux. Bien qu'occupant une surface totale estimée entre 4-6 millions ha, chaque ménage rural cultive en moyenne 1,5 ha/ an (RDC 2008), ce qui donne une communauté agropastorale de près de 14 millions de ménages pour une production ridicule (Devey 2012). Une telle situation devrait s'inverser avec le programme de mobilisation de 23 millions dollars US lancé par le gouvernement en faveur du secteur agricole. Cependant, la petite agriculture semble contribuer directement à la déforestation suite à l'insuffisance de l'encadrement de l'agriculture pratiquée par les paysans, qui continuent à pratiquer des méthodes culturales parfois nuisibles à la forêt : l'itinérance sur brûlis, qui consiste à migrer vers de nouvelles terres agricoles une fois que celles exploitées sont devenues improductives. Les terres forestières sont les plus prisées par les communautés rurales à cause de leur fertilité, et le défrichage est précédé par une coupe sombre des arbres et un dessouchage, et suivi du brûlage de la végétation résiduelle avant les travaux de labour. Comme l'affirme le PNUE (2011), l'agriculture semble apparaître toujours comme le premier facteur de la déforestation en RDC. Cette forte assertion n'est pas étayée par les évidences empiriques actuelles qui semblent démontrer l'impact relatif de la petite agriculture paysanne dans la perte du couvert forestier en RDC (Tollens 2010 ; Ernst et al. 2012).

**Exploitation forestière et bois de feu.** Bien que le secteur de l'exploitation forestière soit marqué par deux dynamiques contradictoires : d'une part, en dépit d'une production industrielle en croissance continue depuis la fin de la guerre civile et la forte crise du marché international de 2008 (Eba'a Atyi 2010), la production annuelle du secteur industriel n'excède jamais 500 000 m³ (Mertens et Belanger 2010) ; et d'autre part, un secteur
informel plus fort et qui produirait 3-4 fois plus que le secteur industriel (Lescuyer et al. 2012). L'expansion du secteur informel de l'exploitation forestière serait donc un danger réel pour les forêts en RDC (Lescuyer et al. 2012). Quant au bois de feu, la RDC produirait près de 75,4 millions de m³ de bois énergie (FAO 2011). L'utilisation du bois de feu semble être connectée à la croissance démographique et surtout à la forte demande des ménages dans les grands centres urbains, tels que Kinshasa, Kinsangani et Lubumbashi (Tollens 2010 ; Trefon et al. 2010 ; Schure et al. 2011 ; Schure et al. 2012). De ce fait, plusieurs observateurs s'accordent à dire que la récolte de bois de feu produit des impacts négatifs sur le couvert forestier, en termes de déforestation et de dégradation forestière (Marien 2010 ; Ernst et al. 2012). Pour diminuer les impacts négatifs de la collecte de bois énergie sur le couvert forestier naturel, il est suggéré de développer des alternatives durables, telles que des plantations forestières, la vulgarisation de foyers améliorés et l'augmentation des capacités de production d'électricité à moindre coût au regard du potentiel.

## 2.3.2 Forces motrices : causes indirectes

**Facteurs économiques : la proximité des grands centres urbains, des frontières, des exploitations minières et des concessions forestières.** Les centres urbains constituent de grands marchés pour les produits forestiers, utilisés abondamment comme source d'énergie domestique (bois énergie) ainsi que pour la construction et l'ameublement (bois d'œuvre). On note un rythme de déforestation très élevé dans les massifs proches des centres urbains, ceux-ci servant de bassins d'approvisionnement pour ces centres. Les frontières constituent également des voies de sortie de produits forestiers prélevés dans les massifs forestiers proches, surtout des produits destinés à l'exportation. Dans une étude récente, Forest Monitor (2007), s'est penché sur la question du commerce de bois entre l'est de la RDC et les pays frontaliers, le Rwanda, le Burundi, l'Ouganda et le Kenya, qui importent 75 % du bois exploité de manière artisanale dans les forêts de l'Est du pays. Ces observations sont corroborées par Benneker (2012). Quant aux exploitations minières et concessions forestières, elles sont caractérisées par l'ouverture qu'elles font de massifs jusque-là en défens, et la fragmentation qu'elles provoquent sur la forêt, de par leur nature

(Mertens et Belanger 2010). Ces deux éléments rendent les massifs proches de ces types d'activités plus accessibles que d'autres, sans omettre le fait que ces activités génèrent un afflux de main-d'œuvre, qui s'établit de manière durable dans des zones autrefois inhabitées, créant parfois de nouveaux complexes ruraux.

**Transport : présence de routes principales, secondaires et locales, distance par rapport aux routes, distance par rapport aux voies navigables.** Les routes et cours d'eaux navigables constituent les moyens d'évacuation du produit de l'exploitation forestière, qu'elle soit artisanale ou industrielle. Le fleuve Congo et son vaste réseau d'affluents/confluents navigables constituent une voie principale d'évacuation de la production forestière des provinces de l'Équateur, de Bandundu, Orientale et du Bas-Congo. Quant au réseau routier, on note une intensification de l'exploitation forestière dans les massifs à proximité des axes carrossables du réseau routier national, qui est généralement en très mauvais état.

**Facteurs démographiques : augmentation de la population, taille de ménage dans des villages.** Les plus importants mouvements des populations et leur concentration dans certaines zones ont été accompagnés d'une intensification de l'exploitation forestière, pour couvrir de nouveaux besoins en bois d'œuvre et en bois énergie (Schure et al. 2012), ainsi que pour la conquête de nouveaux espaces de production agricole. Les mouvements de populations les plus significatifs dans l'histoire récente de la RDC se concentrent autour de la période 1994-2005, caractérisée par l'exode massif de réfugiés rwandais vers la partie Est du pays, ainsi que les déplacements des populations de l'Est vers l'Ouest, consécutifs aux guerres civiles successives survenues dans les pays voisins (Rwanda et Burundi) et à l'intérieur du territoire congolais. Ces mouvements ont toujours été accompagnés d'importants changements socioéconomiques avec un impact significatif sur la forêt.

**Facteurs sociopolitiques : camps de réfugiés, zones de conflit, présence d'aires protégées, distance aux aires protégées, code forestier.** Les camps des réfugiés installés à l'est de la RDC ont favorisé, pendant plus de trois ans, un déboisement à un rythme jusque-là sans précédent. En effet, les populations venues du Rwanda et du Burundi pour se déverser sur les trois provinces (Nord
Kivu, Sud Kivu et Maniema) sont estimées à plus de 2 000 000 de personnes, représentant plus de quatre fois la population des villes de Goma, de Bukavu et d'Uvira et des villages environnants. Cet afflux massif a été accompagné d'une brusque montée de la demande en bois énergie (une quantité moyenne de 2 m³ était fournie mensuellement à chaque famille, selon les standards du HCR), et leurs abris étaient constitués d'une structure en bois autour de laquelle était tendue une bâche reçue du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR). Le PNUE (2011) estime que, depuis 2002, époque à laquelle la situation sécuritaire avait pourtant commencé à se stabiliser, plus de 2,4 millions de personnes se sont déplacées de leur lieu de résidence suite aux divers foyers de conflits. Cette même source a mesuré l'impact de ces mouvements sur la forêt : il estime à 89 ha par jour la superficie déboisée dans la seule zone du Parc National des Virunga pour la recherche de bois de chauffe. L'abondante main-d'œuvre que constituent les réfugiés venus du Rwanda et du Burundi et les déplacés internes constitue une force de travail considérable pour l'exploitation forestière artisanale afin de répondre aux besoins de ces populations.

**Facteurs biophysiques : fragmentation forestière, présence de forêts dégradées, présence d'axes navigables, pentes.** Le dernier facteur favorisant la déforestation est l'élément biophysique : les forêts fragmentées et dégradées sont plus accessibles pour l'exploitation, principalement artisanale et illégale, tandis que les axes fluviaux navigables favorisent l'évacuation des récoltes et les pentes exposent les terres forestières à des glissements et érosions de terrains qui peuvent emporter également la végétation forestière. En résumé, les différentes sources citées attribuent les causes directes de la déforestation au développement d'infrastructures routières, à l'agriculture et à l'exploitation forestière artisanale informelle, à l'exploitation forestière incontrôlée pour la recherche du bois énergie ainsi qu'à l'exploitation forestière industrielle du bois d'œuvre par l'ouverture des voies d'évacuation. Ces causes directes sont favorisées par des facteurs sous-jacents que sont les causes indirectes, comme les facteurs économiques, la proximité des voies d'évacuation, la démographie, les facteurs sociopolitiques et enfin, les facteurs biophysiques. Nous n'avons trouvé, à ce jour, aucune publication consensuelle sur l'importance relative de ces causes directes les unes par rapport aux autres,

que ce soit à l'échelle nationale ou à l'échelle des différents paysages. Il reste à espérer que les études en cours au moment de la publication de ce rapport pourront permettre d'établir ce consensus, considéré comme capital pour guider la décision dans le processus REDD+.

## 2.4 Potentiel de mitigation

Le cabinet McKinsey a mené une étude sur le potentiel REDD+ en RDC (MECNT 2009). Au centre de la Stratégie Nationale REDD+, cette étude a été publiée en décembre 2009 (MECNT 2009), soit peu avant l'adoption, en mars 2010, du Plan national de préparation à la REDD+ de la RDC. L'approche McKinsey a procédé en trois étapes principales :

* élaboration d'une liste des causes de déforestation et leur catégorisation : 10 causes ont été identifiées et regroupées sous trois catégories, comme l'illustre la figure ci-après ;

* sur la base des analyses de différents indicateurs de développement de la Banque mondiale et d'autres agences, définition d'un scénario de référence de l'évolution de la déforestation entre 2010 et 2030 en modélisant la conséquence de l'évolution prévisible de certains facteurs socioéconomiques sur le couvert forestier ;

* identification de quatre axes stratégiques d'intervention REDD+ en vue de renverser la tendance de la courbe pour obtenir, d'ici 2030, un bilan carbone positif, faisant de la RDC un puits de carbone d'une capacité de 20 Mt.

Les principales conclusions de cette étude sont les suivantes :

* Dans le scénario de référence, synthétisé dans le tableau ci-dessus, la combinaison de la croissance démographique, de la croissance économique générale et de la croissance de certains secteurs économiques ayant un impact direct sur la forêt, notamment le secteur minier et les hydrocarbures, contribueront à une perte de la masse forestière nationale qui la fera passer de 145 millions d'ha en 2007 à 109 millions d'ha en 2030, soit une réduction nette de 36 millions d'ha de forêts, représentant des émissions nettes de 390 à 400 Mt CO₂e ;

* L'étude de Laporte et al. (2007) avait, quant à elle, estimé le niveau de référence pour les émissions dues à la déforestation
et à la dégradation en R.D. Congo jusqu'à 200 millions de tonnes de CO₂ entre la période de 2008 à 2036, réparties entre les usages communautaires, l'exploitation forestière et le développement des biocarburants par les plantations de palmier à huile, qui conduiraient au déboisement à hauteur de 23 millions d'hectares.

* En déployant une stratégie d'intervention pour la mitigation, axée sur un volet transversal consistant dans la mise en œuvre de réformes politiques intersectorielles pour la coordination, la réalisation, le financement et le contrôle des activités à potentiel de réduction des émissions. On y retrouve ainsi trois volets sectoriels que sont : la gestion, l'exploitation durable et l'accroissement du patrimoine forestier ; la mise en place d'une agriculture plus performante en milieu rural forestier ; et la limitation des impacts de la croissance urbaine et des secteurs industriels sur la forêt. Cette tendance peut

être renversée et voire transformer le pays, à l'horizon 2030, en un vaste puits de carbone d'une capacité de 20 Mt, à un coût moyen de 6,5 € la tonne. Ce potentiel est illustré dans le schéma ci-après.

* De nombreuses critiques ont été faites au rapport McKinsey, les plus pertinentes étant le manque de clarté sur la méthodologie utilisée pour les estimations et l'imprécision des sources d'informations citées. Il a cependant le mérite d'être le principal rapport à avoir proposé un scénario de référence basé non pas sur la courbe historique de déforestation, mais sur la projection de croissance et le besoin en développement du pays, avec ses conséquences sur le massif forestier national.

Par ailleurs, la FAO (2011) estime le potentiel de mitigation de la RDC à 19 639 millions/t, soit un taux de 127 t/ha. Au-delà de sa valeur scientifique, il y a lieu d'observer que le rapport McKinsey a

## La déforestation devrait réduire le patrimoine forestier de la RDC de 12 à 13 millions Ha à l'horizon 2030

### Scénario de déforestation historique et futur en RDC<fnref n="1" />

Millions Ha de stock de Forêts

<figure><img src="image_10.png" /></figure>

* **Accélération de la déforestation en RDC :**

- De 360.000 Ha/an (entre 0,2% et 0,3%) dans la période 1990-2007 à +400.000 Ha/an (au delà de 0,3% par an) à partir de 2010

- Impact important de la croissance démographique et socio-économique du pays sur la Forêt

* Cette courbe ne prend pas en compte les effets de la dégradation ~21-23 Millions Ha d'ici 2030, contribuant fortement aux émissions<fnref n="2" />

Source de données : Banque Mondiale, FAO, OFAC, UCL, South Dakota University, CN-REDD, R-PIN, CIRAD, CIFOR, CTB, MECNT, Ministère de l'Agriculture, Ministère du Plan, Ministère des hydrocarbures, Ministère des énergies, IES, McKinsey, UNEP, PNUD, CSRC, UN-REDD, Greenpeace, WWF, IWG-IFR, CBFP, Rainforest Foundation, FSC, EarthTrends, WRI

<caption>**Figure 2.8.** Scénario de déforestation historique et futur de la République Démocratique du Congo</caption>

Source : Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme (MECNT 2009)

<footnote n="1">1 Represénte uniquement la déforestation et n'inclut pas la dégradation</footnote>

<footnote n="2">2 La superficie totale de forêts dégradées est indicative et comprend un ensemble de types de dégradations (légères, moyennes, sévères)</footnote>
~60% du potentiel de réduction des émissions et de séquestration peut être atteint avec un coût inférieur à EUR 5/tCO2e

Approche sociétale, horizon 2030¹

Levier non considéré car dépassant EUR 60/tCO2e

<figure><img src="image_11.png" /></figure>

Source de données : New Forests, Service National des Statistiques Agricoles (SNSA), International Food Policy Research Institute, Gates Foundation, Karsenty, A. et Gourlet-Fleury, Ruiz-Perez, M. et al., Econ Group/Banque Mondiale, Tullow's Oil CSR report, ITTO, Datastream, FAO

<caption>**Figure 2.9.** Potentiel de mitigation, approche sociétale, horizon 2030</caption>

Source : Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme (MECNT 2009)

été un peu trop optimiste quant à la tendance au développement du pays. Il pourrait, certes, s'être basé pour la définition des paramètres pris en compte, sur les rapports et études de différentes sources fiables comme la Banque mondiale, la FAO, le PNUD, le ministère du Plan, et bien d'autres, mais il semble n'avoir pas suffisamment intégré des éléments liés au contexte sociopolitique et macroéconomique général du pays, contexte dans lequel de telles projections de croissance paraissent trop optimistes. À titre illustratif, le scénario de référence prévoit la déforestation à hauteur de 3,2 millions d'ha jusqu'en 2015, en vue de l'aménagement d'exploitations agricoles industrielles, notamment le développement de plantations d'huile de palme ; de même, il prévoit l'aménagement, au cours de la même période, d'une superficie de 400 000 ha précédé d'une déforestation, ainsi que 2,4 millions d'ha de dégradation forestière suite à l'installation

de grands ranchs dans la savane arbustive de la Cuvette Centrale. De telles prévisions d'investissement sont démesurées, au regard du contexte macroéconomique national, dominé par une trop faible mobilisation du secteur privé pour diverses raisons, de l'insuffisance d'infrastructures logistiques pouvant appuyer le développement de l'agro-industrie, notamment les voies de circulation et l'accès à l'énergie, de l'insuffisance de la main-d'œuvre nationale qui constitue le talon d'Achille de tout investissement de grande envergure en RDC, du temps matériel pour réaliser des investissements d'une telle ampleur même dans l'hypothèse où des projets seraient prêts à être mis en oeuvre une fois que les études et autres préliminaires ont permis de boucler le budget, ainsi que de la lenteur de la mise en place de réformes politiques nécessaires à l'accompagnement d'un tel programme de développement, en dépit de leur inclusion dans différents documents de

<footnote n="1">1 Explication méthodologique et comment lire la courbe de coût en annexe ; Levier « Contrôle et Réduction des feux de brousse » trop faible pour apparaître sur la courbe (environ 1,5 MtCO2e en 2030 à un coût de 0,01 EUR/tCO2e ; la courbe représente une estimation du potentiel maximum de toutes les mesures techniques de réduction de GES qui coûtent moins que EUR 60 par tCO2e, si chaque levier était suivi agressivement. Nous utilisons un taux d'actualisation de la société de 4%.</footnote>
politique générale. Par ailleurs, des investissements d'une telle ampleur pourraient bien se réaliser sans exercer de pression supplémentaire sur la forêt, le pays disposant d'un énorme potentiel de terres arables non forestières, estimées, selon plusieurs sources concordantes, à plus de 100 millions d'hectares.

En conclusion, l'étude a certainement identifié des axes d'action pertinents pour réaliser le potentiel de mitigation nationale, mais elle a fait des évaluations qui, au vu des récents développements, paraissent surestimées par rapport aux réalités nationales. De ce fait, le potentiel pourrait se réaliser à certaines conditions : i) la finalisation de réformes institutionnelles, principalement sur des questions transversales, notamment avec les ministères de l'Agriculture, du Développement Rural, de l'Industrie, des Mines et Hydrocarbures, de l'Aménagement du Territoire, de l'Energie ; ii) le déploiement, à l'échelle nationale, d'un train de mesures incitatives pour encourager l'investissement privé, et plus particulièrement, le développement d'une stratégie d'implication du secteur privé dans la REDD+ ; iii) le développement de mécanismes de financement à la hauteur du potentiel de mitigation ; iv) la finalisation d'études de base et la production d'instruments juridiques ainsi que la mise en place des réformes institutionnelles en découlant.

Des études scientifiques importantes ont été identifiées pour affiner la stratégie nationale :

* les moteurs de la déforestation, qui font l'objet de la dernière phase d'enquêtes sur site, et

qui pourront permettre de comprendre les différentes dynamiques de la déforestation à l'échelle locale où seront mis en œuvre les projets ;

* le statut du carbone et le partage des revenus, qui permettra de développer des mécanismes d'incitation à la participation de toutes les parties prenantes, la mise en place d'instruments juridiques définissant et sécurisant les intérêts de toutes les parties ;

* le Fonds National REDD+, au sein duquel se développeront des stratégies de mobilisation financière et des canaux de déploiement des moyens matériels mobilisés vers les projets/initiatives à potentiel de mitigation et vers l'amélioration des politiques publiques sectorielles, qui pourraient être habilitantes pour la REDD+;

* la procédure d'homologation, qui mettra le secteur privé et les autres secteurs porteurs éventuels en confiance en renforçant la régulation de ce nouveau secteur d'investissement potentiel ;

* l'harmonisation des politiques et législations transversales.

Ce synopsis de la REDD+ en RDC a fait l'objet d'une critique acerbe de Greenpeace (2010b). Pour cette ONG, le Panel consultatif technique et le Comité des participants de la Banque mondiale lors de l'examen de la R-PP de la RDC, auraient fait une impasse sur les problèmes de gouvernance, le droits d'usage, les impacts sociaux et écologiques, préférant s'appuyer sur le rapport de Mckinsey.
# 3 Environnement institutionnel et aspects de partage des revenus

À titre introductif, il y a lieu de dire que l'appropriation du mécanisme international REDD+ requiert un cadre institutionnel national novateur et adapté aux nombreux enjeux (Wertz-Kanounnikoff et Angelsen 2010). Elle fait appel à la mise en place de politiques sectorielles coordonnées et de cadres juridiques clarifiant notamment la situation des droits fonciers et de carbone ainsi que de mesures nationales pour le renforcement de la gouvernance (notamment forestière) et la lutte contre la corruption. Elle fait également appel à la mise en place de systèmes qui favorisent une répartition ciblée et équitable des bénéfices que pourrait générer le mécanisme REDD+. Ceci exige non seulement que les reformes politiques soient entreprises, mais aussi que des capacités institutionnelles et techniques sur la REDD+ soient créées et/ou renforcées (ONU-REDD 2011).

## 3.1 Gouvernance dans le secteur forestier

La mauvaise gouvernance semble être à l'origine de nombreuses crises sociopolitiques et militaires qui animent la vie de l'État en RDC. En effet, depuis l'accession de l'ancienne colonie belge à la souveraineté internationale, les régimes politiques qui se sont succédés à Kinshasa ont été qualifiés d'autoritaire et de despotique (Weiss 2000). Ce qui n'a pas favorisé ni la bonne gouvernance, ni une distribution équitable des richesses nationales et des bénéfices afférents, ni un développement économique susceptible d'améliorer les conditions de vie de ses populations. Au contraire, ces écueils ont entraîné la déconfiture des structures étatiques et des autorités, précipitant ainsi tout le pays dans des conflits armés et des crises sociopolitiques interminables. De ce fait, la situation de la gouvernance forestière, en dépit de quelques actions publiques louables et de celles éparses de la société civile, reflète la vie sociopolitique et économique du reste du pays (Oyono et

Lelo Nzuzi 2006 ; Trefon 2008). Il en découle que la RDC est classée au 44ᵉ rang de la bonne gouvernance générale parmi les 54 États africains, 50ᵉ au niveau de la gouvernance politique, 52ᵉ au niveau de l'Indice du développement humain (Suarez 2012).

### 3.1.1 Engagements internationaux

La RDC est signataire de 28 conventions internationales environnementales. Les 28 conventions ont fait l'objet de ratification et font désormais partie de l'ordonnancement juridique interne de la RDC, même si, pour leur mise en œuvre, elles nécessitent que d'autres mesures (notamment législatives, réglementaires ou institutionnelles) soient prises par l'État congolais. Néanmoins, le code forestier de 2002 ainsi que la loi toute récente portant principes fondamentaux relatifs à la protection de l'environnement de juillet 2011 intègrent déjà un certain nombre de principes modernes affirmés par ces instruments juridiques internationaux, dont, notamment, les principes de consultation et de participation aux processus décisionnels, de partage des revenus découlant de l'exploitation des ressources naturelles, la reconnaissance des droits traditionnels sur les forêts et la possibilité de leur inscription, enregistrement et titrage<fnref n="1" />, l'accès à la justice des communautés locales pour des atteintes à l'environnement et en cas d'infractions forestières les affectant, etc.

Par ailleurs, le pays est membre du Forum des Nations Unies sur les forêts, un organe subsidiaire du Conseil économique et social (ECOSOC) de l'Organisation des Nations Unies, auquel il soumet périodiquement son rapport sur l'état des lieux de la gouvernance de ses forêts, dont le dernier date de 2010, avec un accent particulier sur les financements du secteur.

<footnote n="1">1 Code forestier, article 22</footnote>
### 3.1.2. Engagements dans le cadre sous-régional de la COMIFAC et des autres initiatives environnementales internationales

Dans la sous-région d'Afrique centrale, la RDC est signataire du Traité relatif à la conservation et à la gestion durable des écosystèmes forestiers d'Afrique centrale instituant la Commission des forêts d'Afrique centrale (COMIFAC), signé à Brazzaville le 5 février 2005, par les 10 États d'Afrique centrale. Son parlement a ratifié ce

Traité le 31 décembre 2009. Depuis lors, la COMIFAC participe activement à de nombreuses initiatives. Par le biais de son Plan de Convergence, la COMIFAC se positionne comme l'instance d'harmonisation, de coordination et de suivi des politiques et initiatives entre ses pays membres sur les questions forestières et environnementales. A ce titre, la COMIFAC a fait adopter des instruments juridiques additionnels sur des thématiques bien précises engageant ainsi ses États membres :

* L'Accord sous-régional sur le contrôle forestier en Afrique centrale ;

### L'encadré ci-après présente la liste des 28 conventions internationales environnementales ratifiées par la RDC

1. Convention phytosanitaire pour l'Afrique au Sud du Sahara.

2. Accord de coopération concernant la quarantaine et la protection des plantes contre les parasites et les maladies

3. Convention Africaine sur la Conservation de la nature et des ressources naturelles.

4. Convention relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats de la sauvagine (Ramsar)

5. Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel

6. Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (Bonn)

7. Convention de Vienne sur la protection de la couche d'ozone; protocole de Londres et de Montréal

8. Convention des Nations Unies sur les changements climatiques

9. Convention sur la Diversité Biologique

10. Convention sur les transports transfrontaliers des déchets dangereux et leur gestion (Convention de Bamako)

11. Accord international sur les bois tropicaux

12. Convention des Nations Unies sur les droits de la mer

13. Convention sur le transport transfrontalier des déchets dangereux et leur traitement

14. Convention relative à la conservation de la faune et de la flore à l'état naturel

15. Convention phytosanitaire pour l'Afrique

16. Convention internationale pour la protection des végétaux

17. Convention sur l'interdiction de la mise au point de la fabrication et du stockage des Armes Bactériologiques (Biologiques) et à Toxines et sur leur destruction

18. Convention concernant la protection de fabrication du patrimoine mondial culturel et naturel

19. Convention sur la prévention de la pollution de la mer résultant de l'immersion de déchets

20. Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES)

21. Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage

22. Convention sur le criquet migrateur africain, Kano, Mali, 23 mai 1962

23. Traité interdisant les essais d'armes nucléaires dans l'atmosphère, dans l'espace extra-atmosphérique et sous l'eau, Moscou, URSS, 5 Août 1963

24. Convention sur l'interdiction d'utiliser des techniques de modification de l'environnement à des fins militaires ou toutes autres fins hostiles, Genève, Suisse, 18 mai 1977

25. Traité instituant la Communauté économique africaine, Abuja, 3 juin 1991

26. Convention sur la gestion du Lac Tanganyika, Dar-es-salam, 12 juin 2003

27. Protocole de Kyoto, 11 décembre 1997

28. Charte de la Terre
* Les Directives sous-régionales relatives à la gestion durable des produits forestiers non ligneux d'origine végétale en Afrique centrale ;

* Les Directives sous-régionales pour la participation des populations locales et autochtones et des ONG à la gestion durable des forêts d'Afrique centrale.

Par rapport à la REDD+, six pays disposant du potentiel forestier humide de la COMIFAC (Cameroun, Gabon, Guinée Equatoriale, République Centrafricaine, République Démocratique du Congo et République du Congo) ont décidé de regrouper une partie de leurs allocations du financement GEF pour le développement d'un projet régional d'appui au renforcement des capacités concernant la REDD+. Ce projet ne se contente pas de reproduire des actions menées au niveau de chacun de ces pays mais cherche, au contraire, à appuyer les actions collectives sous-régionales susceptibles de les aider au mieux dans le cadre du processus REDD+, par le biais des économies d'échelle (COMIFAC 2011).<fnref n="2" /> Outre ces initiatives sous-régionales, la RDC est engagée dans des processus visant l'application au niveau national des engagements internationaux pris dans le cadre de la gestion durable de ses forêts et de la protection de la biodiversité. On pourrait, à ce titre, mentionner les initiatives suivantes :

* L'accord sur l'application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux (FLEGT). La RDC a déjà amorcé des négociations avec l'Union européenne en vue de la conclusion de l'Accord APV-FLEGT ayant pour objectif premier d'élaborer un système de traçabilité et de vérification de la légalité, qui donnera aux consommateurs européens l'assurance que le bois qu'ils achètent provient de sources légales, respectueuses des réglementations environnementales, sociales et fiscales. Ce renforcement des systèmes de contrôle permettra aussi à la RDC de lutter contre la déforestation illégale et la dégradation qui contribuent au changement climatique. Alors qu'une Commission Technique des Négociations de l'APV avec l'UE est mise en place et s'active dans une série d'activités préparatoires (finalisation de la grille de légalité

et des procédures de vérifications de la légalité, séances de négociations avec la Commission Européenne, etc.), la signature de l'APV est envisagée pour mai 2013.

* **Le cadre national de mise en œuvre de la Convention sur la Diversité Biologique.** Depuis qu'elle a ratifié la Convention sur la diversité biologique et a déposé l'instrument de ratification auprès des Nations Unies à New York à la date du 3 décembre 1994, la RDC s'est engagée dans le processus de sa mise en œuvre au niveau national. À ce titre, elle a produit une monographie nationale sur la diversité biologique ainsi qu'une stratégie nationale et un plan d'action en la matière, comme résultats des consultations organisées au niveau national et provincial dans la période allant de novembre 1997 à juin 1998. Ainsi ces outils intègrent, de façon consensuelle, les préoccupations spécifiques des différentes provinces tant du point de vue de la conservation et de l'utilisation durable des ressources biologiques que de celui de la mise en œuvre des programmes et des actions. Par ailleurs, et conformément aux termes de la CDB, le pays présente des rapports réguliers sur l'évolution de la mise en œuvre de la Convention dans le cadre de la Conférence des Parties.

* **Le cadre national de la mise en œuvre de la Convention CITES.** En effet, après avoir ratifié la CITES, la RDC a pris un arrêté de mise en œuvre de cette convention<fnref n="3" /> et désigné l'ICCN (Institut Congolais pour la Conservation de la Nature) comme à la fois l'organe central de gestion CITES et l'autorité scientifique. Elle transmet périodiquement un rapport annuel contenant un résumé des informations sur le nombre et la nature des permis ou certificats délivrés et un rapport biannuel sur les mesures législatives, réglementaires et administratives prises pour l'application de la Convention.

**Autres efforts visant l'amélioration de la gouvernance forestière.** Pour les dix dernières années, on pourrait mentionner, notamment la conduite et la finalisation du processus de la revue légale des anciens titres forestiers et la modernisation de son arsenal juridique : plus de

<footnote n="2">2 www.comifac.org/Members/MavoungouM/atelier-depréparation-du-projet-regional-redd-financement-gef-22-24-juin-2010-yaounde</footnote>

<footnote n="3">3 Arrêté n° 056 CAB/MIN/AFF-ECNPF/01/00 du 28 mars 2000 portant réglementation du commerce international des espèces de la faune et de la flore menacées d'extinction (CITES)</footnote>
quarante textes d'application du code forestier ont été pris pour avancer dans l'application des lois. Pour consolider son avancée vers la transparence, le pays a procédé au recrutement d'un observateur indépendant des opérations d'exploitation

forestière (REM) ainsi que d'une firme spécialisée (SGS) pour la mise en place d'un système renforcé de contrôle de l'exploitation et de la commercialisation des bois ainsi que d'une chaîne de traçabilité du bois.

**Appui à la mise en place d'un système de contrôle et de traçabilité.** Le projet d'appui à la mise en place d'un système de contrôle et de traçabilité (PCPCB) est mis en œuvre dans le cadre d'un financement du Fonds Commun multibailleurs (financé principalement par la Commission européenne et la Belgique) et de dons IDA à hauteur de 8 M USD. C'est le SGS (Société Générale de Surveillance) qui l'exécute. Le projet a démarré en février 2010. L'objectif est de mettre en place un système de contrôle de l'ensemble de la production (formelle et informelle) et de la commercialisation sur tout le territoire. Ce projet mettra notamment en œuvre une plateforme informatisée de gestion de l'information forestière (SIGEF) avec le concours de la société Helveta et des structures de contrôle de terrain.

**Observateur indépendant de l'exploitation forestière.** Une étude de faisabilité relative au mécanisme d'observation indépendante en RDC a été effectuée par Global Witness en 2007. L'intervention d'un Observateur Indépendant des Fôrets (OIF) permanent a été ensuite sollicitée par le Gouvernement. Prévu initialement pour être financé par le Fonds Commun multi-bailleurs, il sera finalement financé sur le Programme d'appui à la Gouvernance de l'UE. Il s'agit d'un projet de 3 millions d'euros sur 3 ans. L'ONG Ressource Extraction Monitoring (REM) avait été sélectionnée dans le cadre de l'appel à proposition lancé par la Banque mondiale (FC multi-bailleurs). La Délégation de la Commission européenne a dû valider ce processus de sélection. Le projet couvrira les 3 provinces forestières (Bandundu, Orientale et Équateur). Il est prévu, outre le volet observation indépendante, un volet visant le développement de procédures de contrôle ainsi qu'un volet formation d'une équipe d'homologues.

**Projet Proformal.** Il s'agit d'un projet financé par la Commission européenne. Il est mis en œuvre par le CIFOR, avec trois partenaires nationaux, l'Université de Kisangani, l'ONG Océan et le réseau d'ONG Réseau CREF. Il s'agit d'un budget de 3 millions d'euros qui a démarré en septembre 2010. L'objectif est de développer des options politiques («policy options») pour mieux réguler le secteur artisanal et informel en RDC, mais aussi au Cameroun, en Indonésie, au Gabon et en Équateur.

**Projet Atlas forestier.** Un atlas forestier est en voie de finalisation et pourrait être utile dans certains éléments de contrôle physique, tel le positionnement des titres convertibles. Cet atlas est réalisé grâce à un accord de collaboration entre WRI et la DIAF/DGF qui devra fournir des données régulièrement à WRI pour constituer l'Atlas. Les Atlas interactifs ont commencé au Cameroun sur une idée proposée par WRI dans le cadre du projet CARPE I / USAID. L'objectif était d'avoir un outil de gestion et surtout de surveillance des exploitations illégales. Aujourd'hui, le concept s'est élargi pour devenir un outil de gestion du territoire avec le financement de la Banque mondiale pour le projet PNFOCO. C'est avec ce financement que le produit SyGIS (la base des données géographiques du SIGEF) a été créé.

**Aménagement et gestion durable des forêts.** Un contrat de 2 millions USD de soutien à la DIAF sera conclu avec le WWF pour la préparation et la diffusion de normes et de guides opérationnels d'aménagement. Par ailleurs, il existe un autre financement de l'Agence Française de Développement (AFD) visant deux volets : (i) ouvrir des lignes de crédit aux sociétés privées pour la réalisation des plans d'aménagement et (ii) renforcer les capacités du Ministère (DIAF, DGF et administrations provinciales) en matière de contrôle.

**Foresterie communautaire.** Deux initiatives sont actuellement en cours. Il s'agit des projets FORCOM et FORCOL. Le projet FORCOM financé par la Belgique, est exécuté par la FAO, et vise le développement et la mise en œuvre de la foresterie communautaire sur 4 sites d'intervention en RDC. Le projet FORCOL est mis en œuvre par Forests Monitor sur financements du DFID. Ces deux projets appuient le MECNT dans la rédaction d'outils
juridiques et techniques en matière de foresterie communautaire. Ils appuyent également le Ministère dans la création d'une Division de Foresterie Communautaire au sein de la DGF (Direction de la Gestion Forestière). De façon tout à fait pertinente, ces deux projets aux objectifs similaires ont initié des discussions visant à n'avoir qu'un seul et unique programme national de foresterie communautaire. La foresterie communautaire apparaît pour plusieurs comme la solution évidente à l'informel. Toutefois, il est difficilement envisageable qu'une administration forestière déjà aussi démunie puisse porter une assistance technique à grande échelle à des communautés encore plus démunies. Les textes sur les forêts des communautés locales sont encore attendus.

**Gouvernance et transparence forestières.** a) *Le projet FORAF est financé sur la ligne budgétaire Forêts Tropicales de la CE, et mis en œuvre par le Centre Commun de Recherche (CCR) de la CE. Le projet FORAF met en place l'Observatoire des Forêts d'Afrique Centrale OFAC. Il comporte 3 volets : i) Évolution du couvert forestier, ii) Secteur forestier économique et iii) Biodiversité. Il agit à trois niveaux : au niveau régional dans les 6 pays forestiers de la COMIFAC (il manque encore les 4 derniers : Tchad, Rwanda, Burundi et Sao Tomé), au niveau national où les informations sont collectées via des groupes nationaux et enfin, au niveau des sites de gestion (concessions, unités de transformation et aires protégées). La base de données est partagée entre OFAC et WRI / FTI (Forest Transparency Initiative) ; b) Le projet Forest Transparency Initiative (FTI) est financé par le DFID, à hauteur de 1 million USD sur 3 ans. L'objectif est de produire un « répertoire interactif » sur les exploitants forestiers et ainsi d'accroître la transparence du secteur. Il couvre toute l'Afrique centrale forestière (6 pays) et vise à devenir à terme un outil clé de la COMIFAC. Les projets FTI et FORAF partagent la même base de données ; c) L'Appui à la cartographie, projet financé par le Japon, en appui au MECNT. Il s'agit d'un don de 10 millions USD, essentiellement pour l'achat de matériel destiné à renforcer les services cartographiques du ministère : ordinateurs, véhicule, etc.*

L'encadré ci-dessus résume les différents programmes et initiatives qui traduisent les efforts en cours en RDC pour améliorer la gouvernance forestière. Ces informations sont tirées de l'étude réalisée par CODELT dans le cadre du processus de la formulation de la politique forestière nationale appuyé par la FAO.

### 3.1.3 Gouvernance forestière au quotidien

Depuis 2002, la RDC a adopté un nouveau code forestier et un Agenda des réformes axé sur la transparence, l'application des lois et la participation des acteurs. La loi 11/2002 du 29 août 2002 portant Code forestier représente le premier effort de la RDC de développement d'une nouvelle vision de la gestion des ressources forestières tenant compte d'une part des exigences des Agendas sous-régionaux (COMIFAC) et de la communauté internationale ; et d'autre part, des conditions socioéconomiques internes au pays. Selon Debroux et al. (2007), le Code forestier innove par rapport à son prédécesseur, à travers les principes suivants qui constituent sa trame : le découpage des forêts selon les vocations prioritaires ; les consultations publiques avant l'affectation des forêts ; la reconnaissance de la

possession coutumière communautaire des forêts et le maintien des droits d'usage traditionnels ; l'aménagement durable et la conservation des écosystèmes ; la foresterie communautaire ; la transparence dans l'allocation des concessions forestières ; la participation de tous les acteurs dans la gestion ; et les usages alternatifs. Pour la bonne mise en application du Code forestier, les autorités publiques congolaises ont engagé trois grandes revues : i) Revue économique du secteur devant aboutir à une réforme de la fiscalité de la filière bois en 2004 ; ii) revue légale pour la conversion des titres forestiers en contrats de concession forestière, achevé en 2011 ; iii) revue institutionnelle qui a conduit à la réorganisation du ministère de l'Environnement en charge des forêts. Dans la même foulée, une quarantaine de textes d'application réglementaires ont été adoptés afin de faciliter la mise en œuvre des principes édictés dans la loi forestière.

Mais, en dépit de l'adoption de la nouvelle loi forestière, des textes réglementaires et d'un nouveau dispositif institutionnel, les pratiques des acteurs de la filière ont continué à être en marge de la légalité. Dans une étude préparatoire à la mise en place d'une mission de l'observation indépendante du système d'exploitation forestière réalisée par
Global Witness (2007), cette ONG britannique revèle une photographie assez négative de la situation de la gouvernance forestière, caractérisée entre autres par : l'ignorance des dispositions de la nouvelle loi forestière ; la confusion juridique ; l'absence d'un système de vérification et de contrôle forestier opérationnel ; l'attribution irrégulière des titres d'exploitation forestière; le non-respect des engagements sociaux pris envers les communautés locales par les opérateurs économiques ; les défaillances au niveau des capacités d'exploitation ; les déficits en ressources humaines qualifiées et en équipements appropriés. Il faut dire que des constats similaires avaient déjà été faits par Counsell (2006) et Greenpeace (2007). Certes, quelques efforts louables ont été faits, notamment celui qui a vu naître un accord de collaboration entre le ministère congolais de l'Environnement (MECNT) et le World Resource Institute (WRI) pour le renforcement des capacités en matière de cartographie et de surveillance géospatiale des forêts (Mertens et Belanger 2010), le processus en vue du zonage du domaine forestier, le programme de la revue institutionnelle du MECNT, etc. Cependant, le travail conduit par Hoare et al. (2008) a démontré les faiblesses systémiques dont souffre la gouvernance forestière en RDC. Dans leur rapport, les auteurs soulignent que les fondations et rôles, les cadres institutionnels, les politiques et législations, les pratiques et le système de vérification ne favorisent pas l'avènement d'une gestion durable et équitable des ressources forestières (Hoare et al. 2008). Cette analyse est confirmée par l'ONG Greenpeace (2010), qui est revenue à la charge pour mettre en exergue une facette moins reluisante de l'exploitation forestière en RDC avec la description de nombreux conflits sociaux que cette dernière engendre. Aussi, dans l'optique de la lutte contre l'exploitation illégale des forêts congolaises et de la préparation du pays au processus APV-FLEGT, les autorités congolaises ont signé, avec l'ONG britannique Resource Extraction Monitoring (REM), un contrat d'Observation indépendante du contrôle forestier, en vue de promouvoir la gestion durable et de lutter contre l'exploitation illégale (REM 2011). Pour l'instant, des missions d'observation ont été organisées et les rapports de mission ont été validés et rendus publics.

Le déficit de gouvernance, tel que décrit ci-dessus, semble avoir des répercussions négatives sur l'avancement de l'aménagement forestier.

À ce titre, Bayol et al. (2012) avancent que, comparativement aux autres pays de l'espace COMIFAC, le retard qu'accuse la RDC en matière d'aménagement forestier est imputable à la fois aux conflits armés et au processus « politisé » de la conversion des anciens titres d'exploitation forestière. Par ailleurs, plusieurs observateurs affirment que le système de gouvernance qui a cours dans le secteur forestier en RDC est plombé par de nombreux travers et déficits qui nuisent à la fois à la pérennité des ressources forestières, à l'économie nationale et à la stabilité sociopolitique (Klaver 2009 ; Trefon 2010 ; Kiyulu 2011). Cette situation, aussi désastreuse soit-elle, est susceptible de connaître une évolution positive à terme, si les négociations du processus FLEGT/APV qui viennent d'être enclenchées entre la RDC et l'UE aboutissent, d'une part ; et, d'autre part, si les réformes politiques structurelles dans des secteurs connexes sont engagées et effectivement mises en œuvre.

### 3.1.4 Situation actuelle de la corruption et son impact sur la gouvernance forestière et les perspectives en termes de REDD

La RDC est depuis longtemps considérée comme un pays dans lequel il n'est pas conseillé d'investir, en raison de son environnement des affaires peu attractif et des problèmes de gouvernance récurrents (Gambino 2011). En effet, outre la lourdeur des procédures administratives et une fiscalité et parafiscalité asphyxiantes, la corruption, l'impunité, et la propension à l'enrichissement facile imputable à la classe politique dirigeante et aux agents de l'administration ont placé ce pays aux derniers rangs sur le plan du climat des affaires. En effet, jusqu'en 2010, le rapport « Doing Business 2010 » classe la RDC 182ème sur une liste de 183 pays les plus importants réformateurs de la planète en termes de climat des affaires, tandis que pour la même année, elle est 164ème sur 178 quant à l'indice de perception de la corruption (Transparency International 2010). Cette situation qui dévoile les réalités des pratiques endémiques de corruption est corroborée par Trefon (2010) dans le cadre de son analyse du secteur forestier. Pour remédier à la situation, le Gouvernement congolais avait mis en place un Comité de pilotage pour l'amélioration du climat des affaires et des investissements, présidé par le Ministre du Plan et a adopté une feuille de route relative à l'amélioration
du climat des affaires. La Banque mondiale, le Fonds Monétaire International ainsi que les bailleurs de fonds regroupés au sein des Clubs de Paris et de Londres en avaient fait, du reste, un des prérequis à la réalisation du Point d'Achèvement de l'Initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés). Dans la même lancée, une stratégie nationale de lutte anti-corruption a été élaborée en 2002, avec l'aide de l'Institut de la Banque mondiale.

Cependant, pour diverses raisons, notamment le manque d'appropriation et de volonté politique réelle durant la période de transition (2003-2006), la stratégie nationale n'a pas été appliquée. Finalement pressé par les partenaires au développement, le nouveau gouvernement qui a été installé en février 2007, après la période de transition, a formulé un contrat de gouvernance pour la période de mars à décembre 2007, dont un des principaux aspects était consacré à la prévention et la lutte contre la corruption. Ce programme ne semble pas non plus avoir été mis en œuvre. Une Commission d'Audit et de Bonne Gouvernance a été créée en 2008, rattachée au cabinet du Premier Ministre et s'est vu confier la mission d'auditer les entreprises d'état. Ses résultats n'ont pas encore été rendus publics. En 2009, le Président Kabila a proclamé la tolérance zéro à l'égard de la corruption. Et, sous son autorité, le gouvernement a organisé en décembre 2009 le Premier Forum national de lutte anti-corruption, avec le soutien de l'Institut Electoral d'Afrique du Sud, de l'EISA et du Comité de pilotage de la mise en œuvre du Protocole d'Accord anti-corruption RDC-RSA-ONUDC, avec pour objectif de lancer le processus de formulation d'une nouvelle stratégie de lutte anti-corruption. Par ailleurs, un programme national de réforme des finances publiques a été préparé et est en voie de démarrage avec le soutien du FMI et de la Banque mondiale. Ce programme est l'une des conditions pour la réduction de la pauvreté et l'accord avec le FMI pour la croissance, approuvé par son Conseil d'Administration en 2009 (PWC 2010). Malheureusement, toutes ces dispositions ont été prises sans que la situation sur le terrain ne s'améliore réellement (Matti 2010). Leur application sur le terrain rencontre des résistances liées à des pesanteurs politiques, sociales et administratives qui handicapent les mutations sociopolitiques. Comme le relève à ce sujet le PWC (2011), le risque de corruption est trop élevé en RDC.

Les systèmes de contrôle (parlementaires, et les institutions étatiques spécialisées comme l'Inspection des Finances, la Cour des Comptes) semblent quasiment inopérants. Il n'est donc pas exclu que ce contexte de mauvaise gouvernance généralisée influe sur le processus du développement de la REDD+, si des mesures spécifiques ne sont pas prises, notamment pour la gestion des flux financiers attendus de la REDD+. Car comme l'a démontré Chêne (2010), la petite et la grande corruption impliquent un large éventail d'agents publics, des politiques, des forces de police et rebelles, et des opérateurs économiques à travers l'ensemble du territoire de la RDC. Dans la province Orientale, qui compte deux projets pilotes REDD et dont les alentours de la Ville de Kisangani figurent au nombre de sites FIP en tant que grand bassin d'approvisionnement en bois énergie, les acteurs de la société civile ont exprimé de réelles craintes de voir les revenus REDD+ destinés aux populations être détournés de leur destination finale. Ils ont préconisé, face à la faillite des institutions étatiques, la mise en place de mécanismes de contrôle citoyens, en soutenant notamment des initiatives d'implication et de participation citoyenne dans le monitoring des revenus carbone.

### 3.1.5 Implication de la société civile.

Bien qu'ayant des capacités limitées et évoluant dans un contexte sociopolitique relativement hostile, les organisations de la société civile congolaise jouent un rôle important dans le décor national (Oyono et Lelo Nzuzi 2006 ; Rauch 2011). C'est dans cette perspective que les organisations de la société civile sont reconnues comme des acteurs clés dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques. En matière forestière, elles participent à de nombreux programmes et projets du ministère de l'Environnement, de la Conservation de la nature et du Tourisme. Par rapport à la REDD+, elles sont reconnues dans le R-PP de la RDC et participent à la définition de la stratégie nationale REDD+, tant au niveau national que provincial et sont représentées dans le Comité National REDD+ (organe de prise de décisions sur la REDD+) par quatre délégués, dont un représentant des populations autochtones. Pour participer au processus REDD+, elles sont actuellement organisées en réseau : le Groupe
de Travail Climat REED (GTCR). Ce réseau s'est constitué en juin 2009 avec l'ambition d'être une plate-forme ouverte de la société civile congolaise sur les questions liées au climat et à la REDD+. On retrouve ainsi parmi ses membres les principaux réseaux d'ONG congolaises que sont le CNONGD (le plus ancien et le plus étendu), le Réseau Ressources Naturelles, les réseaux des peuples autochtones (DGPA, LYNAPICO, REPALEF, etc.). Les difficultés dans la maturation institutionnelle de ce réseau sont apparues en mi-2010 autour de la question de son autonomisation et ceci a abouti à la création de deux GTCR concurrents revendiquant chacun sa légitimité.

Cependant, la logique de la conduite des activités de la REDD par le MECNT et la CN-REDD a fini par faire collaborer les deux GTCR pour faire avancer le processus. Ainsi, ces deux groupes ont-ils collaboré à la conduite de deux études majeures : l'une sur les vecteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts, appuyée par la FAO et l'autre sur les consultations provinciales et locales sur le plan d'investissement du Partenariat pour l'Investissement pour la Forêt (PIF) de la RDC, appuyée par la Banque mondiale. Il faut souligner que la participation de la société civile dans l'élaboration du plan d'investissement FIP de la RDC ainsi que l'intégration de ses recommandations et attentes ont été déterminantes pour l'approbation de ce Plan d'investissement par le Sous-Comité FIP, au Cap, en Afrique du Sud, les 29 et 30 juin 2011. Il y a lieu également de mentionner ici que la gestion de deux projets pilotes REDD a été confiée aux organisations de la société civile : le projet Isangi, à OCEAN et le projet Mambassa, à WCS et OSAPY, qui ont déjà passé leur contrat avec le MECNT, pour respectivement plus de 2 300 000 et 2 600 000 euros.

## 3.2 Décentralisation et partage des revenus

### 3.2.1 De la décentralisation politique et administrative

La Constitution du 18 février 2006 ouvre la voie à une décentralisation administrative et à la gestion décentralisée du pays en organisant la répartition des compétences et des ressources entre le pouvoir central et les provinces. Pour renforcer l'option

de la décentralisation, trois lois organiques ont été adoptées en octobre 2008: i) la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces ;
ii) la loi n° 08/015 du 07 octobre 2008 portant modalités d'organisation et de fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de Provinces ;
iii) la loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées (ETD) et leurs rapports avec l'État et les Provinces. Par ailleurs, la loi portant principes de la libre administration des provinces précise que :

* Les ETD ou Entités Territoriales Décentralisées dotées d'une personnalité juridique sont : la ville subdivisée en communes ; la communes organisée en quartiers et/ou en groupements incorporés ; le territoire organisé en communes, secteurs et/ou chefferies ; le secteur ou chefferie organisé en groupements ; le groupement organisé en villages ;

* Les Entités Territoriales Déconcentrées, dépourvues de la personnalité juridique, sont : le Territoire ; le Quartier ; le Groupement ; le village ;

* Les institutions provinciales sont l'Assemblée provinciale (pouvoir législatif) et le Gouvernement provincial (organe exécutif de la province) ;

* Le gouvernement provincial est composé d'un gouverneur (élu par l'Assemblée Provinciale), d'un vice-président (élu) et des ministres provinciaux (maximum 10) ;

* Le gouverneur est le chef de l'exécutif de la province ; il dispose de l'administration publique en province. Tous les services publics provinciaux et nationaux en province sont placés sous son autorité ;

* Les comptes des provinces et ceux des ETD sont soumis au contrôle de l'Inspection générale des finances et de la Cour des comptes ;

* La clé de répartition du produit des taxes d'intérêt commun entre les provinces et les ETD est fixée par la législation, après avis de la conférence des Gouverneurs de province ;

* La part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40 % et retenue à la source.

La loi sur la Conférence des Gouverneurs des provinces précise que la Conférence des Gouverneurs « est une instance de concertation et d'harmonisation entre le pouvoir national et les
gouverneurs de province » ayant les compétences pour émettre des avis et formuler des suggestions sur la législation à édicter. Cette Conférence est composée du Président de la République, du Premier Ministre, du Ministre de l'Intérieur et des Gouverneurs de province. La loi portant composition, organisation et fonctionnement des ETD et leurs rapports avec l'État et les Provinces indique que la province est subdivisée en villes et territoires. Elle précise dans une première partie les attributions et le fonctionnement des ETD et dans une seconde partie les rapports des ETD avec la province et l'État. Le gouverneur de province exerce la tutelle sur les actes des ETD et il peut déléguer cette compétence à l'Administrateur du Territoire. Ce contrôle s'exerce *a priori* pour huit (8) actes (budget, créations des taxes....), et *a posteriori* pour le reste des actes des ETD. La loi prévoit dans son article 101 une réunion annuelle entre le Gouverneur et les chefs des exécutifs des ETD en vue d'une meilleure concertation et harmonisation de leurs actes et actions. La Province appuiera les ETD à travers ses services techniques (planification, budget, T.P....) dans la mise en œuvre de leurs compétences décentralisées. En matière de ressources entre ETD, la répartition sera fonction de la capacité de production, de la superficie et de la population.

Il faut relever ici que la loi 2008, qui prévoit le passage de 11 (chiffre actuel) à 26 provinces, n'est toujours pas effective. Absence d'une véritable volonté politique ou viabilité douteuse de certaines des futures entités ? La réouverture d'un front armé rebelle à la frontière avec le Rwanda semble être

l'un des arguments dont les autorités en charge de piloter le dossier se prévalent pour justifier la mise en œuvre partielle et prudente du processus de décentralisation politique du pays.

### 3.2.2 Décentralisation forestière

Les options de la nouvelle politique forestière nationale vont dans le sens du renforcement des pouvoirs des autorités provinciales et locales et de leurs administrations en matière de gouvernance forestière. Les provinces ont pour principale fonction d'appliquer la législation nationale et participent à la réglementation des régimes forestiers, en conformité avec la législation et la réglementation nationale ou, dans certaines hypothèses, pour combler le vide au niveau de la législation et/ou de la réglementation nationales. D'une manière générale, on peut noter substantiellement que : i) le pouvoir de réglementation forestière et d'attribution des titres d'exploitation industrielle des forêts relève du pouvoir central ; ii) l'attribution des titres d'exploitation artisanale du bois d'oeuvre et de prélèvement des produits forestiers non ligneux (PFNL) relève de la compétence des provinces, sauf dans l'hypothèse où les PFNL à prélever sont protégés (auquel cas le permis est délivré par le pouvoir central) ; iii) l'attribution des titres de prélèvement de la ressource ligneuse devant servir comme bois de feu et de carbonisation ainsi que la supervision de l'exploitation des forêts et/ou concessions des communautés locales relève des ETD.

<table><caption>Tableau 3.1 Répartition des compétences selon la Constitution et les nouvelles lois sur la décentralisation (loi sur la libre administration des provinces et loi organique de 2008)</caption><thead><tr><th>Compétences exclusives du pouvoir central</th></tr></thead><tbody><tr><td>L'élaboration des programmes forestiers d'intérêt national et la coordination des programmes d'intérêt général</td></tr><tr><td>Les régimes forestiers sur la chasse et la pêche, sur la conservation de la nature (Art. 202.25)</td></tr><tr><td>La législation concernant la conservation des ressources naturelles (Art. 202.36-e)</td></tr></tbody></table>

<table><thead><tr><th>Compétences concurrentes</th></tr></thead><tbody><tr><td>Les régimes des forêts (Art. 203.16)</td></tr><tr><td>La réglementation sur les régimes forestiers (Art. 203.19)</td></tr></tbody></table>

<table><thead><tr><th>Compétences exclusives des provinces</th></tr></thead><tbody><tr><td>Elaboration des programmes forestiers provinciaux et leur exécution conformément au planning national</td></tr><tr><td>Application de la législation nationale concernant les forêts (Art. 204.20)</td></tr></tbody></table>
<table><caption>Tableau 3.2 Répartition indicative des compétences entre les trois échelons de la gouvernance forestière selon le code forestier et ses textes d'application</caption><thead><tr><td>Pouvoir central</td><td>Provinces</td><td>Entités décentralisées</td></tr></thead><tbody><tr><td><ul><li>Détermine la politique nationale en matière de forêts</li><li>Attribue les titres d'exploitation industrielle des forêts (concessions et permis de coupe ordinaire)</li><li>Réglemente des autorisations forestières (délivrance des permis)</li><li>Etablit la procédure de classement et déclassement des forêts</li><li>Etablit les actes de classement des forêts</li><li>Détermine la procédure d'attribution des concessions forestières</li><li>Détermine la procédure d'attribution des forêts aux communautés locales</li><li>Fixe l'organisation et le fonctionnement des conseils consultatifs national et provinciaux</li><li>Fixe l'organisation et le fonctionnement du cadastre forestier, etc.</li></ul></td><td><ul><li>Élaboration du plan forestier provincial</li><li>Délivrent tous les actes d'agrément des exploitants artisanaux et les permis artisanaux</li><li>Exercice de certaines compétences dévolues au ministre par délégation de ce dernier</li><li>Réalisent les enquêtes publiques préalables à l'attribution des forêts et au classement des forêts</li><li>Déterminent la liste des produits forestiers prélevés au titre de droits d'usages forestiers</li><li>Accordent les permis de déboisement lorsque la superficie à déboiser est inférieure ou égale à 10ha</li><li>Délivrent l'autorisation de reconnaissance forestière</li><li>Délivrent l'autorisation de l'inventaire forestier</li></ul></td><td><ul><li>Mènent la supervision et le contrôle technique de l'exploitation des forêts des communautés locales</li><li>Proposent l'agrément des exploitants artisanaux au Gouverneur des provinces</li><li>Approuvent les contrats d'exploitation des forêts de CL passés avec des tiers</li><li>Appuient l'administration provinciale dans la réalisation des enquêtes publiques préalables à l'attribution des concessions</li></ul></td></tr></tbody></table>

**Difficile apprentissage de la décentralisation sectorielle : résistance aux réformes.** En dépit des clarifications apportées par le nouveau cadre légal, réglementaire et institutionnel sectoriel, on observe, d'une part, que le pouvoir central à travers le Ministère en charge des forêts (MECNT) résiste encore à se dessaisir d'un certain nombre de tâches qui lui revenaient jadis mais qui, aujourd'hui, relèvent de la compétence des provinces (allusion ici à la délivrance des titres d'exploitation forestière artisanale et à la redevance sur la superficie concédée) ; et, d'autre part, les nouvelles institutions provinciales (les assemblées provinciales et les gouvernements provinciaux) ne tardent pas à revendiquer certaines sphères des compétences forestières qui, à l'analyse, n'ont toujours pas d'assises juridiques claires au regard du nouveau contexte normatif en matière de décentralisation dans le secteur (cas de la taxe d'évacuation des grumes et de la réglementation de l'exploitation artisanale du bois d'oeuvre).

Dans le même sens, les provinces se plaignent notamment que l'attribution des droits sur les espaces forestiers, aussi bien dans le cadre de la création des aires protégées que dans celui de l'exploitation forestière industrielle revienne au pouvoir central, mais que les conflits qui en découlent leur soient laissés, sans qu'elles soient suffisamment préparées à y faire face de la manière la plus adéquate. Au sein même des provinces, les anciennes administrations déconcentrées (les chefs des divisions provinciales) qui continuent à se vouloir redevables envers le pouvoir central (le secrétariat général) ont du mal à collaborer avec les nouveaux ministères provinciaux, leur cadre de collaboration n'étant pas encore clarifié. En effet, une loi sur les entités administratives déconcentrées ainsi qu'une autre loi organique sur la fonction publique provinciale, sont prévues pour couvrir ces aspects institutionnels. Elles se font encore attendre au niveau du parlement national.
Par-dessus tout, il y a lieu de mentionner que l'absence d'une compréhension commune et partagée des nouvelles orientations et exigences en matière de décentralisation est à la base des conflits de compétences et des rapports parfois tendus entre les trois échelons de la gouvernance (central, provincial et local). Ainsi, au-delà des rencontres politiques qui se font dans le cadre de la Conférence des Gouverneurs qui abordent plutôt des questions politiques, il est impérieux que des rencontres d'échanges et de dialogue entre les administrations sectorielles soient encouragées et soutenues. Elles permettront d'harmoniser la vision et la compréhension de la décentralisation dans le secteur forestier entre ces trois niveaux de la gouvernance et favoriseraient l'appropriation et une mise en œuvre apaisée de la décentralisation et des compétences sectorielles.

Enfin, dans une démarche d'appui à la gouvernance locale, il faudrait renforcer suffisamment les provinces sur le plan des informations, des capacités et de la logistique, pour leur permettre d'exercer leurs nouvelles prérogatives. Pour aller justement dans cette direction, le gouvernement a lancé, avec l'appui des bailleurs des fonds, un programme de revue institutionnelle du MECNT qui a débouché sur un nouveau cadre organique de ce Ministère entraînant soit la suppression, soit la transformation de ses anciens départements et services, y compris ceux ayant des compétences spécifiques en matière de forêts. Les principaux bénéficiaires de ce programme sont les institutions forestières du gouvernement central et les administrations provinciales et locales, avec comme objectif de rétablir la capacité institutionnelle au niveau central et surtout au niveau local décentralisé, où 11 bureaux de district et 51 bureaux de sous-district seront reconstruits, rééquipés et où le personnel sera recyclé. Quelque 1 400 agents bénéficieront des modules de formation. Sur ces 1 400 agents, 950 seront formés sur place, et environ 450 agents auront à voyager pour recevoir la formation dans d'autres régions du pays, dans la sous-région ou à l'étranger. Une formation spécialisée supplémentaire sera offerte au personnel sélectionné pour les tâches spécialisées et les systèmes de gestion. Ce type de formation fera partie des services qui seront assurés par l'intermédiaire de contrats pertinents de gestion délégués et sera intégré dans ces contrats (PNFOCO 2008).

### 3.2.3 Décentralisation financière et partage des revenus

**Décentralisation financière.** La Constitution affirme que les finances du pouvoir central sont distinctes de celles des provinces.<fnref n="4" /> Et la loi organique indique que les finances d'une ETD sont distinctes de celles de la province.<fnref n="5" /> Ces dispositions posent les bases d'une autonomie financière des provinces et des ETD. Dans le cadre des mutations institutionnelles que le pays est en train de connaître, la décentralisation financière s'est traduite par le transfert des charges de la province jadis exercées exclusivement par le pouvoir central au nom et pour le compte de cette dernière, en vue d'un développement à la base, grâce à une gestion de proximité. Dans la même lancée, la loi relative aux finances publiques adoptée par le Parlement en mars 2011 a été promulguée par le Président de la République le 19 juillet 2011. Cette dernière abroge l'ancienne loi financière n° 83-003 du 23 février 1983, telle que modifiée et complétée par l'ordonnance – la loi n° 87-004 du 10 janvier 1987, qui était devenue anachronique au regard de la nouvelle configuration politique et socioéconomique du pays. Ainsi, cette loi nouvelle organise, en un seul texte, les lois des finances, des budgets des provinces et des entités territoriales décentralisées. Elle réaffirme la distinction déjà faite par le constituant entre les finances du pouvoir central, des provinces et des ETD. Elle fixe les modalités de répartition des recettes à caractère national entre chaque niveau et réitère le principe de l'égalité des impôts, taxes, droits et redevances. Elle définit en outre, les modalités de consolidation du budget du pouvoir central avec ceux des Provinces et les règles d'intégration des budgets des ETD dans ceux des provinces de rattachement. S'agissant du partage des revenus, la Constitution a institué, comme mode opératoire, la retenue à la source des 40 % des recettes à caractère national<fnref n="6" /> et créé la Caisse Nationale de Péréquation ayant pour mission de financer des projets et programmes d'investissement public, en

<footnote n="4">4 Constitution, op.cit., article 171</footnote>

<footnote n="5">5 Loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'État et les Provinces, article 104</footnote>

<footnote n="6">6 Constitution, po. cit. article 175 alinéa 2</footnote>
<table><caption>Tableau 3.3 Situation des transferts effectués par le Gouvernement Central au profit des provinces de 2007 à octobre 2010</caption><thead><tr><th></th><th>2007</th><th>2008</th><th>2009</th><th>2010 (octobre)</th></tr></thead><tbody><tr><td>PROVINCES</td><td>131 882 405 875</td><td>354 511 019 270</td><td>456 305 308 784</td><td>328 163 729 134</td></tr><tr><td>SUD KIVU</td><td>7 619 256 015</td><td>14 308 833 595</td><td>21 082 611 010</td><td>18 539 329 344</td></tr></tbody></table>

Source : La chaîne de la dépense, présentée par le Ministère du budget en novembre 2010

vue d'assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres ETD<fnref n="7" />. Cependant, aussitôt que le principe de retenue à la source a été consacré, on s'est vite rendu compte que son application stricte allait générer d'énormes difficultés, en ce que seules les provinces où il existe une forte mobilisation des recettes à caractère national allaient disposer de ressources pour financer leur développement, tandis que d'autres auraient du mal à couvrir même les charges inhérentes aux secteurs et matières à compétences exclusives (NtahwaKuderwa 2010). Aussi, pour pallier à l'inégalité des ressources entre les provinces et à leur capacité de mobilisation des recettes à caractère national, le Gouvernement central, en concertation avec les provinces par le biais de la Conférence des Gouverneurs, a mis en place le mécanisme de répartition de 40 % de ces recettes basée sur deux critères, à savoir : la capacité de mobilisation des recettes générées par les directions provinciales des régies financières (DGRAD et DGI), et le poids démographique de celles mobilisées par la DGE/DGI et par l'Administration centrale DGRAD et DGDA. Sur cette base, le Gouvernement central s'est efforcé depuis lors à mettre à la disposition des provinces, chaque mois, des ressources nécessaires pour assurer le bon fonctionnement des institutions provinciales.

Si les transferts au profit des provinces semblent fonctionner comme le montre le tableau ci-dessus, des problèmes subsistent cependant quant aux transferts des provinces aux ETD, ce qui continue à freiner l'élan du développement au niveau de la base. Néanmoins, un mécanisme est en cours d'étude au niveau central pour trouver une solution définitive à ce problème. Lors de

l'atelier de haut niveau sur les cinq chantiers en milieu rural et la gouvernance du secteur du développement rural qui s'est tenu à Bukavu, du 10 au 15 novembre 2010, le Ministre national du Budget a fait savoir que les prévisions budgétaires des provinces dans le budget de l'État sont à plus ou moins 10 %. Les réalisations, elles, ne dépassent pas 5 %, en raison de l'insuffisance de mobilisation des ressources locales. Il a également exprimé sa réprobation face aux provinces et entités locales qui disposant de taxes et redevances propres, continuent à créer des nouvelles taxes sans aucun fondement légal, décourageant ainsi les opérateurs économiques, au moment où le niveau central fait des efforts pour améliorer le climat des affaires et attirer des capitaux frais.

**Partage des revenus de la REDD+**. Légalement, il n'existe pas encore d'indications et de visibilité sur la manière dont les revenus issus des marchés carbone, y compris la REDD+, pourraient être partagés. Le processus est en train de se mettre en place progressivement. Un Manuel des procédures d'homologation des projets REDD+ consacré par l'arrêté n° 004 du 15 février 2012 est en cours de révision au niveau de la Coordination Nationale du processus REDD+, à la suite des critiques formulées par la société civile. Il pourra certainement intégrer les standards sociaux, qui donneront une indication des exigences sociales minimales que les porteurs des projets seront tenus de remplir pour voir leurs projets bénéficier d'une approbation nationale. La question du partage des revenus découlant d'un projet REDD+ en fera certainement partie.

Cependant, le système congolais regorge d'un certain nombre d'initiatives et de références, les unes découlant d'une exigence formelle de la loi, les autres tirées de la pratique en matière d'accès aux ressources naturelles, qui peuvent servir de

<footnote n="7">7 Idem, article 181</footnote>
repère pour le partage des revenus découlant de
la REDD+. Sur le plan normatif, les secteurs
minier et forestier offrent une orientation pour
le partage des revenus issus de la REDD+. En
effet, le code forestier consacre l'intégration
d'une clause particulière relative àla réalisation
d'infrastructures socioéconomiques au profit
des communautés locales dans le cahier des
charges de la concession forestière,<fnref n="8" /> comme la
construction et l'aménagement des routes,
la réfection et l'équipement des installations
hospitalières et scolaires, et les facilités en matière
de transport de personnes et des biens (Malele
Mbala et Karsenty 2010); tandis que le code
minier prévoit l'obligation pour l'exploitant
minier de négocier avec les communautés locales
le plan de sa contribution au développement
socioéconomique de son milieu d'implantation et
d'assurer le financement de ce plan. Ce plan ainsi
que le financement y afférent doivent figurer dans
le dossier de demande du titre minier. Bien plus,
ces deux législations instituent une redevance de
superficie concédée, dont 40 % sont rétrocédés
aux ETD en provenance des bois ou des produits
miniers et 60 % au Trésor Public. Ils précisent, par
rapport àces 40 %, qu'ils ne peuvent être affectés
qu'au financement des investissements sociaux en
faveur des populations locales.<fnref n="9" />

Dans le secteur pétrolier, même s'il est vrai
qu'aucune exigence formelle de la loi n'impose
le partage des revenus, il existe cependant
quelques pratiques isolées, répertoriées ça et là,
dans les rares sites où se développe l'exploitation
pétrolière en RDC, qui traduisent la contribution
de l'exploitant pétrolier au développement

local, par le versement d'une rente. C'est, en
tout cas, le seul secteur qui offre un exemple
concret des mécanismes de partage des revenus
déjà opérationnels. L'exemple vient de Muanda,
dans le Bas-Congo. En effet, la société pétrolière
PERENKO qui exploite le pétrole dans cette
partie du pays paie aux communautés locales une
somme annuelle de 240 000 USD par an, dont
150 000 USD sont d'office aux dans les projets
sociaux. Il s'agit là d'un arrangement non prévu
par la loi. Mais, il est consacré par la convention
pétrolière du 9 août 1969 passée entre la RDC et
la société Chevron, qui a cédé ses droits àla société
PERENKO (Mingashanga 2009).

Ces expériences donnent certainement une
idée de la manière dont les revenus issus de la
REDD pourraient être partagés. Il s'agira de
les adapter au caractère très spécifique de la
REDD+ dans les processus futurs de montage
des mécanismes y afférents. Mais ce que l'on
pourrait déjà dire àce stade, c'est que la question
du partage des revenus de la REDD+ est en effet
au centre de trois éléments clés déterminants
pour la réussite de tout le processus REDD : i)
l'investissement privé dans le processus ; ii) la
garantie de la performance carbone des projets ;
et iii) la garantie de la permanence des réductions
d'émissions pendant toute la durée de vie du
projet. En effet, les différentes parties prenantes
s'impliqueront davantage dans les projets REDD
et les risques d'éventuels conflits et litiges seront
considérablement réduits si le Gouvernement
arrive àdéterminer des politiques claires sur cette
question et développe des instruments de mise en
application qui offrent une sécurité juridique aux
apports, attentes et intérêts de toutes les parties
prenantes. Cependant, il convient de souligner que
la réflexion sur cette question est intimement liée
àd'autres questions encore en chantier. Il serait
donc impossible de l'approfondir sans faire avancer
en même temps ces autres chantiers de réflexion. Il
s'agit de :

* l'identification des parties prenantes à un projet / activité REDD+ ;

* la double nature du « carbone » et son statut juridique et économique en RDC ;

* la propriété du carbone forestier en RDC, question elle-même liée àla précédente ;

* la valorisation des apports non financiers et non matériels àla construction d'un projet/initiative REDD+.

<footnote n="8">8 La loi n° 011/2002 du 29 août 2002, op. cit., articles 88 et 89.</footnote>

<footnote n="9">9 Cependant, il est important de noter les évolutions que le pays a enregistrées en matière de perception et de rétrocession de ces deux redevances de superficie : en vertu des exigences de la nouvelle constitution (article 175), ces 40 % n'étaient plus à rétrocéder (ou retenir à la source) de manière isolée. Ils s'intégraient d'office dans la rétrocession des 40 % des recettes à caractère national, que les provinces percevaient du Trésor public. Avec les nouveaux textes sur la décentralisation (particulièrement la loi sur la libre administration des provinces), elle fait passer ces redevances en elles-mêmes des taxes à caractère national aux taxes propres des provinces, de sorte que la notion même de rétrocession ou de retenue à la source devient sans objet. Mais le pouvoir central n'a pas encore accepté de lâcher ces deux taxes et continue à les percevoir, comme recette à caractère national, sans que son attitude soit réellement soutenue par une base légale régulière.</footnote>
## 3.3 Gouvernance foncière, droits au carbone et droits autochthones

La gouvernance foncière est au cœur des débats sur le mécanisme REDD (Davis et al. 2009). Car, comme le démontre Cotula et Mayers (2009), les droits de tenure foncière non clarifiés sont susceptibles de nuire aux résultats recherchés par le mécanisme REDD. Il importe de savoir ce qu'il en est dans le contexte spécifique de la RDC.

### 3.3.1 Cadre général de la gestion foncière en RDC

C'est la loi n° 073-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée par la loi du 18 juillet 1980 qui constitue jusqu'à ce jour le texte de base régissant les terres en RDC. Cette loi énonce le principe de l'appartenance de toutes les terres à l'État congolais (Pougoue et Bachelet 1982). À l'article 53, elle dispose que « le sol est la propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l'État ». Elle a ainsi organisé le patrimoine foncier de l'État, d'une part, en domaine foncier public et, d'autre part, en domaine foncier privé.<fnref n="10" /> Le domaine foncier public est constitué de toutes les terres affectées à un usage ou à un service public,<fnref n="11" /> tandis que le domaine foncier privé est fait de toutes les autres terres restantes, non affectées à un usage ou à un service public.<fnref n="12" /> Les terres du domaine public sont « inconcessibles » c'est-à-dire qu'elles ne peuvent pas faire l'objet d'une concession de droit privé, ni d'une quelconque forme de droits d'exploitation, tant qu'elles ne sont pas régulièrement désaffectées.<fnref n="13" /> Seules les terres qui relèvent du domaine privé de l'État peuvent faire l'objet de concessions foncières ou d'autres types de droits d'exploitation. L'État congolais étant le seul propriétaire des terres, toutes les autres personnes ne peuvent en détenir qu'un droit de jouissance attribué par contrat, dénommé « concession foncière » et constaté par un titre dénommé « certificat d'enregistrement ». L'article 61 susmentionné définit la concession foncière est définie dans la loi comme: « un contrat par lequel l'État reconnaît à une collectivité, à

une personne physique ou à une personne morale de droit privé ou de droit public, un droit de jouissance sur un fonds aux conditions et modalités prévues par la loi et ses mesures d'exécution ». Les terres concessibles du domaine privé de l'État sont soit urbaines, c'est-à-dire comprises dans les limites des entités administratives déclarées urbaines par les lois ou règlements en vigueur, soit rurales, c'est-à-dire toutes les autres terres en dehors des villes.<fnref n="14" /> Ce droit de jouissance sur le fonds est envisagé distinctement du droit sur les immeubles qui y sont incorporés qui, lui, est un droit de propriété.

Cependant qu'il s'agisse du droit de concession foncière ou du droit de propriété sur un immeuble incorporé dans le sol, l'un ou l'autre n'existe légalement qu'en vertu d'un certificat d'enregistrement.<fnref n="15" /> Le certificat d'enregistrement est un titre de concession foncière et/ou de propriété immobilière, enregistré (s) conformément à la loi par un fonctionnaire qualifié, le Conservateur des Titres Immobiliers. Ainsi, seul le certificat d'enregistrement consacre légalement l'existence des différentes concessions foncières organisées par la loi. Les terres rurales ne peuvent être concédées qu'à la suite d'une enquête dite de vacance des terres, réalisée dans les formes et suivant la procédure prévue par les dispositions des articles 193 et suivants de la loi foncière. Cette enquête a pour but de constater la nature et l'étendue des droits que des tiers, dont les communautés locales, pourraient avoir sur les terres demandées en concession. L'enquête n'est ouverte qu'à la suite d'un avis favorable du commissaire de district territorialement compétent. Elle est effectuée par l'administrateur du territoire ou par un fonctionnaire ou agent commis à cette fin. Sur les terres rurales trois situations de reconnaissance des droits sont possibles :

1. Les terres rurales affectées à un usage ou à un service public, qui relèvent à ce titre du domaine foncier public de l'État. Il n'existe pas de dispositions spécifiques régissant le domaine public, établissant notamment la procédure et les modalités par lesquelles un bien foncier, immobilier ou mobilier entre dans le domaine public de l'État. Cependant, il existe des textes sectoriels qui confèrent à certaines autorités de la République la prérogative d'ériger des portions des terres urbaines ou rurales en

<footnote n="10">10 Loi n° 073-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée par la loi du 18 juillet 1980, article 54</footnote>

<footnote n="11">11 Idem, article 55, alinéa 1</footnote>

<footnote n="12">12 Idem, article 56, alinéa 1</footnote>

<footnote n="13">13 Idem, article 55, alinéa 2</footnote>

<footnote n="14">14 Idem, article 60, alinéa 1 et 2</footnote>

<footnote n="15">15 Idem, articles 59 et 219, alinéa 1</footnote>
terrains réservés à des usages d'intérêt général ou d'utilité publique.

2. Les terres rurales relevant coutumièrement des communautés locales. Les droits collectifs sur les terres rurales sont reconnus au profit des communautés locales. Cependant, ces terres ne sont ni délimitées, ni enregistrées suivant les exigences du droit moderne. Elles ne sont pas non plus titrées au profit de la communauté. Néanmoins, il y a une délimitation et une répartition de ces terres entre les communautés sur une base coutumière, et donc non écrite. Sur ces terres, qui relèvent du domaine foncier privé de l'État, le droit de propriété de l'État se superpose avec les droits fonciers coutumiers des communautés locales. Ces droits fonciers coutumiers sont conceptualisés par la loi foncière comme des droits de jouissance fonciers collectifs, à savoir l'occupation coutumière.<fnref n="16" /> Mais la nouvelle constitution a introduit la notion d'appropriation coutumière,<fnref n="17" /> qui va au-delà d'une simple occupation. L'on dira ainsi d'une terre qu'elle est occupée par une communauté locale ou qu'elle lui appartient (appropriation coutumière), lorsque cette communauté l'a toujours habitée, cultivée ou exploitée d'une manière quelconque, conforme aux coutumes et usages locaux.

3. Les terres rurales concédées. Il s'agit des terres du domaine privé de l'État, situées en dehors des entités administratives érigées en ville et qui ont fait l'objet d'une concession foncière attribuée par l'État à un particulier, à la suite d'une enquête de vacance de terre.<fnref n="18" /> Les différentes concessions foncières qui peuvent être attribuées à ce titre sont l'emphytéose, la superficie, l'usufruit, l'usage et l'habitation. Ces terres sont délimitées et enregistrées. Elles sont par la suite titrées par l'établissement d'un certificat d'enregistrement au profit du bénéficiaire. Elles sont transférables.

Comme il découle des lignes qui précédent, les droits d'occupation ou de propriété collective sont légalement reconnus. La loi foncière renvoie à l'autorité de la coutume quant à leur régime, c'est-à-dire quant à la manière dont ces droits se créent, se transfèrent ou s'exercent. Et l'étude du

droit coutumier en RDC indique l'existence, au profit des individus, membres d'une communauté, d'un droit d'usufruit – et non de propriété – sur les terres de la communauté (Vermeulen et al. 2011). Ces droits d'usufruit individuels, à l'instar des droits coutumiers fonciers collectifs, ne peuvent être ni enregistrés, ni titrés au profit des individus concernés. Ils permettent tout simplement aux individus, membres d'une communauté, de satisfaire à leurs besoins personnels pris dans le sens le plus large. Mais il leur est impossible de demander le partage des terres ou de céder la propriété des terres qu'ils cultivent ou exploitent. La vente, la location, la cession ou l'échange de la propriété coutumière des terres est inexistante et inimaginable. Seul dans certains cas déterminés, l'usufruit des terres, le droit de jouissance, de possession ou de détention par un individu d'un terrain peuvent être l'objet d'un contrat de vente, d'un contrat de location, d'un contrat de prêt à usage ou d'un droit de succession. Un allochtone qui désire habiter un village doit obtenir l'autorisation de résidence du chef de la communauté concernée qui, en l'accordant, tolère ipso facto que l'intéressé fasse des cultures sur la terre collective de sa communauté. Cependant, certains observateurs estiment que les droits de tenure foncière des communautés locales sont précaires en RDC (Pougoue et Bachelet 1982 ; Cotula et Mayers 2009 ; Karsenty et Assembe-Mvondo 2011).

### 3.3.2 Cadre général de la gestion des forêts en RDC

La RDC s'est dotée d'un nouveau code forestier depuis le 29 août 2002, date de sa promulgation par le Président de la République. Comme la loi foncière, ce code énonce le principe de l'appropriation publique des forêts,<fnref n="19" /> lesquelles sont réparties en i) forêts classées (relevant du domaine public de l'État), ii) forêts protégées (relevant du domaine privé de l'État) et iii) forêts de production permanente (relevant aussi du domaine privé de l'État). Le domaine forestier public est constitué des forêts ayant une vocation écologique ou de conservation, respectivement couvertes par un titre : l'acte de classement de la forêt concernée (arrêté du Ministre ayant les forêts dans ses attributions). La partie du

<footnote n="16">16 Idem, article 388</footnote>

<footnote n="17">17 Constitution du 18 février 2006, article 34</footnote>

<footnote n="18">18 Loi n° 073, Op. cit., article 193 et suivants</footnote>

<footnote n="19">19 Loi n° 011/2002 du 29 août 2002, article 7</footnote>
domaine forestier privé de l'État érigée en forêts de production permanente comprend d'une part les forêts érigées en concessions forestières et, d'autre part, les forêts rendues quittes de tout droit par le biais de l'enquête publique pour être mises sur le marché (à titre de concession forestière). Les forêts protégées sont celles qui ne sont ni classées, ni érigées en forêts de production permanente. Sur les forêts protégées, se superposent à la fois le droit de propriété de l'État et ceux de possession coutumière, reconnue par l'article 22 du code forestier aux communautés locales. Dans la gestion de son domaine forestier, l'État s'oblige non seulement à la consultation des populations et communautés locales, mais aussi à la compensation des pertes de leurs droits dans les processus de création des forêts classées (aires protégées) et des forêts de production permanente (concessions forestières).

Par ailleurs, ayant reconnu aux communautés locales un droit de possession coutumière sur les forêts, l'État congolais affirme le droit pour ces communautés de solliciter et d'obtenir sur les forêts coutumièrement possédées un titre écrit dénommé « concession forestière ». Pour les distinguer des concessions forestières d'exploitation du bois d'œuvre ou de conservation, il a été convenu, dans le cadre du processus d'élaboration du décret fixant les modalités d'attribution des concessions aux communautés locales, de les désigner sous l'expression concessions forestières des communautés locales. Le code forestier apparaît ainsi comme le premier texte juridique en RDC à avoir envisagé la possibilité d'inscription, d'enregistrement et de titrage des droits coutumiers collectifs sur une ressource naturelle, confortant ainsi l'assise juridique des communautés locales, notamment à accéder directement, en tant que partie, aux nouvelles formes de marchés internationaux naissant à la faveur des changements climatiques, à l'instar du marché de carbone et des autres types des rémunérations pour les services environnementaux. En outre, le code reconnaît les droits d'usage forestiers des populations locales et les maintient sur les différentes catégories des forêts (classées, protégées ou de production permanente). Cependant, s'agissant des forêts classées, ces droits ont une portée très limitée.

**Conversion des terres forestières en d'autres usages.** La loi n° 011/2002 du 29 août 2002 portant code forestier définit le déboisement comme une « opération consistant à défricher

une terre forestière ou à couper ou à extirper ses végétaux ligneux en vue de changer l'affectation du sol ».<fnref n="20" /> À son article 52, ce code pose une exigence fondamentale, suivant laquelle « tout déboisement doit être compensé par un reboisement équivalent, en qualité et en superficie, au couvert forestier initial réalisé par l'auteur du déboisement ou à ses frais ». Il en découle que le code n'interdit pas le déboisement, mais l'organise de sorte à maintenir le capital forestier toujours disponible par le biais de la compensation. A l'article 53, il ne l'autorise que lorsque les besoins d'une activité minière, industrielle, urbaine, touristique, agricole ou autre le requièrent. En pareil cas, l'auteur et bénéficiaire du déboisement est tenu d'obtenir un permis de déboisement, dont la délivrance est assujettie au paiement d'une taxe correspondante. Les recettes générées par cette taxe sont affectées pour moitié à la reconstitution du capital forestier par le truchement du Fond Forestier National.<fnref n="21" /> L'arrêté ministériel n° 025 du 07 août 2008 portant réglementation du permis de déboisement fixe les formalités relatives à sa demande, la procédure de sa délivrance et les obligations incombant à son titulaire, dont celle de réalisation d'une étude d'impact environnemental. Enfin, il faut également faire attention pour ne pas confondre ou assimiler les opérations de coupe de bois, réalisées dans le cadre de l'exploitation forestière aux opérations de déboisement. Dans le contexte de la RDC, ces dernières relèvent de l'exploitation non forestière des espaces forestiers. Elles permettent la mise en valeur des autres ressources naturelles dans les zones forestières (cas de l'exploitation des mines, du pétrole, etc.), ou tout simplement la mise en valeur de l'espace lui-même (cas de l'effacement d'une forêt au profit d'un projet d'extension ou de création d'une ville, d'un site touristique ou industriel, etc.).

### 3.3.3 Droits des populations autochtones<fnref n="22" />

La RDC est signataire de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones de 2007. En revanche, le pays n'a pas encore ratifié l'instrument international

<footnote n="20">20 Idem, article 1, point 6</footnote>

<footnote n="21">21 Idem, article 81 et 122, point 4</footnote>

<footnote n="22">22 Cette section a largement puisé dans une étude que CODELT est en train de finaliser sur la cartographie institutionnelle du mouvement associatif autochtone en RDC, conduite par Félicien KABAMBA.</footnote>
juridiquement contraignant qu'est la Convention 169 de l'OIT de 1989.<fnref n="23" /> Sur le plan sous-régional, les pays de l'Afrique centrale, dont la RDC, ont adopté en 2010, dans le cadre de la COMIFAC, des directives sous-régionales pour la participation des populations locales et autochtones et des ONG à la gestion durable des forêts d'Afrique Centrale. Dès lors, quelques actions politiques domestiques en faveur de la promotion des droits des peuples autochtones seront évoquées dans les lignes qui suivent.

### Droits des autochtones dans le contexte national.

L'histoire des migrations en RDC révèle que les premiers occupants du territoire congolais furent les Pygmées (Bahuchet 1996). Le terme « Pygmée », dénoncé comme péjoratif par des leaders autochtones, désigne une multitude de groupes de chasseurs-cueilleurs vivant dans ou autour des forêts d'Afrique centrale (Guillaume 1989). Tous les groupes ne partagent pas de langue commune, et leurs traditions différent d'un groupe à l'autre. Ces différences grandissent considérablement avec la transformation des modes de vie liés à la sédentarisation forcée de certains groupes, l'exposition aux entreprises forestières, la multiplication des projets au bénéfice des populations autochtones. Plusieurs points communs rapprochent cependant ces groupes (Bahuchet 1990) : la chasse et la cueillette restent une partie importante de leurs activités et de leur culture ; ils s'identifient comme des groupes différents des ethnies environnantes (histoire, coutumes, modes de vie). Comme dans d'autres pays de l'espace COMIFAC, les populations autochtones de la RDC sont considérées comme des cadets sociaux ou des citoyens de seconde zone (Guillaume 1989 ; Oyono 2005). S'agissant de la reconnaissance du statut des Peuples Autochtones, il y a lieu de noter que la RDC n'a pas encore clairement apporté sa réponse à la problématique autochtone, telle qu'elle est posée sur le plan international et régional. En effet, en dépit du fait qu'elle est engagée par les Directives de la COMIFAC susmentionnées, elle n'a pas adhéré à la Convention 169 de l'OIT et sa Constitution et toutes ses lois sectorielles régissant les ressources naturelles restent muettes sur la question.

Et pourtant, depuis quelques années, les organisations autochtones ou de soutien aux

peuples autochtones « pygmées », appuyées par des ONG internationales et autres institutions onusiennes, revendiquent la reconnaissance légale du statut de « peuples autochtones » pour les populations de chasseurs-cueilleurs « pygmées » vivant dans les zones forestières du pays. Cette reconnaissance est considérée comme une étape essentielle pour remédier à la marginalisation de ces populations. Ces organisations appellent à la reconnaissance de droits spécifiques des peuples autochtones sur leurs terres ancestrales et leurs forêts, ainsi qu'aux ressources naturelles que renferment leurs espaces traditionnels. Du point de vue de la Constitution de la RDC cependant, les pygmées sont placés dans les mêmes conditions d'égalité des droits que tous les autres Congolais. Ils ne bénéficient pas encore d'un statut spécial, qui corresponde à leur situation de vulnérabilité et de marginalisation. Cette conception ne date pas d'aujourd'hui. Il découle, en effet, de l'histoire du pays que l'administration coloniale n'avait pas non plus conféré aux peuples « pygmées » un statut particulier : ils ont été, avec les Bantous, les Soudanais et les Nilotiques, indistinctement désignés sous le vocable d'indigènes et régis en tant que tels par ce statut. Néanmoins, en dépit du silence de la Constitution, du code forestier et des autres textes législatifs sectoriels, l'on observe depuis un certain temps, une évolution de la situation tendant à une reconnaissance des « pygmées » en tant que peuples autochtones, spécialement dans la démarche actuelle du Ministère de MECNT (Mpoyi 2011). En effet, la première démarche officielle allant dans le sens de l'intégration du concept dans le système juridique congolais s'inscrit dans le processus de la revue légale des anciens titres forestiers, organisé de janvier 2006 à janvier 2009. Le décret présidentiel 06/141 du 10 novembre 2006 portant nomination des membres de la Commission Interministérielle de conversion des titres forestiers est le premier texte officiel à avoir fait mention, sans le définir, du mot « autochtone ». En son A l'article 2 point 11, qui désigne nommément les membres de la Commission, il est explicitement indiqué que : « Dans le cas de présence des communautés autochtones parmi les communautés locales riveraines à proximité des titres visés, la Commission sera ouverte à un membre additionnel, représentant ces communautés autochtones »<fnref n="24" />.

<footnote n="23">23 Les pays ayant ratifié la Convention sont très largement européens et sud-américains.</footnote>

<footnote n="24">24 Le mot « communautés autochtones » employé ici fait référence aux communautés « pygmées »</footnote>
Depuis lors, on observe que tous les textes d'application du code forestier et autres outils opérationnels du MECNT développés après janvier 2008 intègrent le concept de « peuples autochtones » et l'appliquent exclusivement aux pygmées. Ce vocable est désormais employé aux côtés d'un autre : celui de communautés locales. De sorte que l'expression courante dans tous ces nouveaux textes réglementaires devient : « communautés locales et/ou peuples autochtones ». Par ailleurs, le MECNT a désigné un Point Focal de son Ministère, ayant en charge la thématique *peuples autochtones*. Au niveau de son cabinet, le Ministre MECNT a nommé un conseiller en charge des questions *peuples autochtones*. Les programmes et projets du MECNT vont dans le sens de la prise en compte de la spécificité des « pygmées » en tant que peuples autochtones. Le 9 août 2010 et 2011, le ministre de l'Environnement a organisé une cérémonie officielle pour célébrer la journée internationale des peuples autochtones (les années antérieures, cette journée avait été célébrée par les seules organisations de la société civile travaillant sur la thématique autochtone). Les ONG internationales et nationales opérant dans le secteur environnemental en RDC, les agences des Nations Unies comme le FNUAP, ont également participé à la cérémonie. Enfin, un projet de Stratégie Nationale sur les Peuples Autochtones a été proposé, avec appui de la Banque mondiale et attend d'être finalisé. Comme on le voit, il existe déjà une dynamique qui va dans le sens d'une véritable reconnaissance des populations « pygmées » en tant que peuples autochtones, quand bien même cette orientation n'a pas encore été confortée par une disposition claire de la Constitution, du Code forestier ou encore d'un autre texte législatif sectoriel. Le fait que ces principaux textes n'en disent rien atténue l'efficacité des garanties offertes par les textes réglementaires du code forestier et la démarche actuelle du MECNT. Il reste toutefois que des évolutions futures dans le sens du renforcement des garanties juridiques aux droits des peuples autochtones restent possibles. Dans ce sens, la stratégie nationale REDD en cours d'élaboration réserve un chapitre entier sur le développement des Peuples Autochtones. Un des Groupes de Coordination Thématique (GCT) a été consacré à ce sujet.

### 3.3.4 Vers un régime national du carbone

La question du statut du carbone est perçue comme un des prérequis à la fois pour la détermination de la qualité du porteur d'un projet REDD+ et pour la définition des mécanismes de partage des revenus REDD+. A ce jour, il n'existe pas encore en RDC d'indications légales sur le statut du carbone. La question est très récente et n'est donc pas encore couverte par la législation. Cependant, il se développe déjà des réflexions sur le sujet dans le cadre du processus de préparation du pays à la REDD+. A cet effet, dans le courant du mois d'août 2011, la Coordination Nationale REDD+ avait organisé un atelier sur le partage des revenus issus de la REDD+, à l'occasion duquel la question du statut du carbone a été abordée, du fait des liens qu'elle présente avec celle de partage des revenus. A la suite de deux exposés présentés par les experts de CODELT les participants à cet atelier se sont accordés sur le fait que le statut du carbone devra être construit en tenant compte de la double nature du carbone, lequel se présente à la fois comme une ressource naturelle – ou du moins le dérivé d'une ressource naturelle – et comme le produit d'un effort. En effet, dans l'approche de reconnaissance des stocks de carbone séquestrés par les réservoirs naturels établis sur le territoire national, les stocks/réserves de carbone peuvent être assimilés aux stocks d'autres ressources naturelles, comme le pétrole, les minerais, etc. Ces réservoirs peuvent être les forêts, les différentes formations géologiques, les fonds marins. Le fait que cette ressource soit incrustée dans une autre structure, fait que sa gestion est, dès lors, fortement tributaire de la gestion de la structure porteuse. Le stock de carbone forestier est donc tributaire de la gestion des puits aériens et souterrains du carbone forestier (Nyamwoga 2011). C'est une première démarche, qui confererait au carbone le statut de la ressource naturelle dans laquelle il est incrusté. Par ailleurs, le fait que le carbone ne peut exister qu'à la suite des investissements et du travail réalisé à travers le projet générateur en fait un produit, et lui confère une nature assimilable à tout autre produit issu d'une activité de production, qu'elle soit commerciale ou à but non lucratif. C'est la seconde démarche, qui fait valoir le carbone non comme une ressource naturelle, mais comme un bien découlant d'une activité bien précise. Cette articulation conceptuelle comporte des
implications juridiques qu'il va falloir également
examiner en prenant en compte le contexte
spécifique du pays.

3.4 Conclusion

L'environnement institutionnel des secteurs
forestier et connexes de la RDC semble encore
se caractériser par de nombreuses faiblesses
structurelles. Ce constat n'a pas fondamentalement
changé avec l'émergence du mécanisme REDD+
comme nouvel instrument susceptible de régir

les interactions entre les forêts et les changements
climatiques (Trefon 2008). En réalité, toutes les
institutions sont le reflet de l'état de gouvernance
peu démocratique qui prévaut dans ce pays,
circonstance qu'aggrave la permanence des conflits
armés. En sus, le secteur environnemental semble
être accessoire aux priorités fixées par les autorités
politiques de Kinshasa, qui seraient plus attirées
par l'extraction des riches ressources naturelles
du pays. De ce fait, il faudrait aller au-delà des
réformes des politiques sectorielles entrevues dans
le cadre de la REDD+, et remettre le pays sur les
rails de la normalité des États démocratiques.
# 4 Économie politique de la déforestation et de la dégradation

En RDC, l'économie politique de la déforestation et de la dégradation forestière se nourrit à la fois du contexte politico-économique favorable, des politiques sectorielles incohérentes à l'égard de l'objectif du développement durable et de l'attrait et de la pression des marchés internationaux.

## 4.1 Contexte politico-économique des moteurs de la déforestation et de la dégradation et leur impact sur le processus REDD+

Comme déjà évoqué dans la section précédente, la population de la RDC est essentiellement forestière : 90 % des établissements humains sont aménagés soit à l'intérieur ou à la lisière de forêts, soit sur des sites anciennement occupés par des forêts et déboisés pour l'aménagement urbain. C'est le cas, par exemple, de grands centres urbains comme Kinshasa, Kisangani, etc. Les modes de vie traditionnels, qui subsistent jusqu'à ce jour, sont fortement dépendants de la forêt. En effet, dans le NAPA publié en 2007, il est mentionné que l'agriculture paysanne et les produits forestiers non ligneux représentent 70 % de l'économie de subsistance de la population. L'agriculture itinérante sur brûlis, qui constitue le modèle traditionnel, effectue des migrations périodiques au détriment de la forêt, les terres forestières étant plus fertiles pour une agriculture entièrement climatique. La configuration biophysique et l'aménagement logistique du pays présentent des particularités qui soustraient une bonne partie de la superficie forestière nationale à l'exploitation : 77 % du pays est situé à plus de 1 000 m d'altitude, avec des sommets de 4 500 m à 5 000 m atteints au niveau du volcan de Virunga et des Monts Ruwenzori, à l'est du pays. Pour une forêt dont la superficie totale varie entre 112 millions et 154 millions d'hectares selon différentes sources, le pays ne possède que 42 km de ligne côtière, ce qui est modeste pour l'aménagement de ports d'évacuation de la production forestière.

Néanmoins, comme dans toute la région du Bassin du Congo, une partie importante du réseau routier national a été développée pour faciliter l'exploitation forestière. Les contraintes logistiques ont imposé la combinaison multimodale rail - route - cours d'eau afin d'opérer la jonction entre les différents sites de prélèvement de produits forestiers et autres produits de l'industrie extractive et leur acheminement vers trois grands axes de sortie : le port fluvial de Matadi en direction du port maritime de Boma, ainsi que les ports extérieurs de Mombassa (Kenya) et Dar es-Salaam (Tanzanie) à l'est de la RDC. Une carte multimodale juxtaposant la carte des voies navigables, la carte routière et la carte des voies ferrées nationales donnerait une configuration de l'aménagement logistique du territoire, orienté principalement vers l'évacuation des produits de l'industrie extractive, dont les produits forestiers. Le secteur informel et des activités criminelles dominent l'économie de la RDC (Kuyu 1996 ; Weiss 2000). Le secteur privé formel est, quant à lui, très faible : sur près de 1 580 000 emplois formels, l'administration publique emploie à elle seule 400 000 fonctionnaires et agents de l'État (BAD 2011a). 10 % des 180 000 emplois formels créés par le secteur privé sont des emplois du secteur de l'exploitation forestière. Dans ce sens, Tollens (2010) démontre que l'économie de la RDC orientée essentiellement vers les activités extractives, est moins productive que celle du Cameroun, autre pays faisant partir du même espace géopolitique.

Pour le secteur du bois, en 2009, les exportations du secteur de l'exploitation industrielle ne représentaient que 226 000 m³ de grumes et 62 000 m³ de bois sciés, les exportations du secteur informel sont estimées à plus de 2 000 000 m³, soit près de dix fois le volume de bois exporté formellement (Blaser et al. 2011 ; Lescuyer et al. 2012). Le contexte institutionnel est caractérisé par un très faible niveau de régulation. La hiérarchisation des textes institutionnels de gestion
et de régulation du développement se présente de
la manière ci-dessous :

* Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté, exprimée à travers le DSCRP ;

* Politiques sectorielles, exprimées à travers des Documents de politique sectorielle ;

* Lois cadre multisectorielles ;

* Lois spécifiques (sectorielles) ;

* Textes d'application (les actes du gouvernement, à savoir : ordonnances du Président de la République, décrets du Premier Ministre, arrêtés interministériels, arrêtés ministériels, arrêtés de gouverneur de province, arrêtés de ministre provincial, arrêté de chef de secteur ou de chefferie).

Malgré l'existence d'une deuxième version du DSCRP qui considère l'environnement et la lutte contre les changements climatiques comme un des piliers de la politique de développement, l'on observe que les secteurs transversaux, connexes avec la REDD+ (Environnement, Énergie, Développement Rural, Hydrocarbures, Mines, Aménagement du Territoire, Infrastructures, Affaires foncières, etc.) ne sont pas encore couverts par des documents de politique nationale. Seul le secteur de l'agriculture dispose à ce jour d'un Document de Politique Sectorielle. Par ailleurs, le secteur économique d'activités regroupées sous l'appellation d'Industrie extractive qui comprend principalement l'exploitation forestière, minière et des hydrocarbures, est caractérisé par un très faible niveau d'investissement dans la transformation. Les quelques emplois créés dans ce cadre sont rémunérés bien en deçà du coût réel de la vie : ce qui amène les employés formels à développer des activités parallèles pour compléter leurs revenus, dont celles d'exploitation forestière, généralement informelle. Enfin, la source principale d'énergie domestique reste les produits forestiers ligneux. En effet, contrastant avec son énorme potentiel hydroélectrique, le pays connaît un faible niveau de distribution et une mauvaise qualité de l'énergie électrique. Les ménages dépendent donc du bois et des produits dérivés, notamment le charbon de bois, pour la cuisson des aliments (Trefon et al. 2010 ; Schure et al. 2012). La demande de ce produit est beaucoup plus importante dans les grandes agglomérations humaines. Dans un tel contexte politique et institutionnel, caractérisé par une régulation aussi faible, des administrations publiques deviennent également quasi inopérantes et se caractérisent par des difficultés à faire accepter

l'autorité de l'État à travers l'application des lois (Weiss 1995 ; Buscher et Bongenia 2010) ; tout cela, au milieu d'une économie marquée par un faible taux d'emplois formels (Weiss 2000 ; Mazalto 2009) ; un très bas niveau des rémunérations ; la prédominance du secteur informel ; une économie parallèle nourrie par les activités criminelles et paramilitaires. Dans ce contexte, l'agriculture traditionnelle de subsistance et le prélèvement de produits forestiers non ligneux fournissent le plus gros de l'alimentation de la population. Il semble dès lors aisé de déduire les diverses conséquences que ces dynamiques d'actions causent sur les massifs forestiers et la biodiversité.

## 4.2 Politique forestière à forte finalité économique

Le climat de paix relatif qui a prévalu avant le double suffrage du mois de novembre 2011 dans certaines parties du territoire congolais semble avoir favorisé la reprise de l'exploitation forestière industrielle qui tourne autour d'une production annuelle de près de 300 000 m3, sur une superficie totale mise en concessions de 12 184 130 ha (Mertens et Belanger 2010 ; Bayol et al. 2012). Mais, la filière industrielle cohabite avec la grande niche du secteur informel qui alimente la forte demande domestique et celle de certains pays voisins (Lescuyer et al. 2012 ; Benneker 2012). À cet effet, l'exploitation forestière artisanale apparaît comme une menace réelle pour l'avenir (Lawson et Macfaul 2010), car sa production incontrôlée est estimée à plus de 2,4 millions de m³ de bois par an, soit près de 6 fois le volume du secteur formel (Lescuyer et al. 2012). À ces deux premières, il faudrait aussi ajouter le fait qu'une autre forme d'exploitation forestière en RDC est connectée directement aux activités économiques qui nourrissent les guerres et la grande criminalité et qui sont menées par des bandes armées internes et externes depuis le milieu des années 1990 (Weiss 2000 ; Debroux et al. 2007 ; Mazalto 2009). Tous ces types de production constituent l'économie forestière actuelle de la RDC et, par conséquent, font désormais peser des menaces réelles en termes de déforestation et de dégradation forestière.

Il faut dire que cette redynamisation de l'économie forestière trouve un terrain favorable avec l'avènement de la loi n° 11-2002 portant Code
forestier du 29 août 2002. Les dispositions de cette loi posent la trame politique de la gestion forestière en RDC. Dans cette perspective, on note d'entrée de jeu un souci des autorités publiques de concilier les objectifs le plus souvent conflictuels et contradictoires entre les vocations écologique, économique et sociale des ressources forestières : la gestion durable. Cet esprit se manifeste d'abord à travers la consistance et la délimitation du domaine forestier. Dans ce sens, les forêts sont classées en trois catégories : les forêts classées, les forêts protégées et les forêts de production permanente. Les exigences de la conservation ont conduit le pays à opter pour une mise en réserve de 15 % de sa superficie forestière. Certes, d'autres pays de la zone COMIFAC, à l'instar du Cameroun, ont adopté des pourcentages de protection plus élevés (30 %). Mais, il y a lieu de reconnaître un effort politique en faveur de la protection du patrimoine forestier à travers la constitution des aires protégées. Ensuite, la vocation économique des forêts se concrétise au travers de l'institutionnalisation de l'aménagement des forêts de production permanente, des concessions par appels d'offre et d'une fiscalité spécifique.

La nouvelle orientation économique est à rechercher dans les constats faits par les bailleurs de fonds internationaux, tels que la Banque mondiale aux lendemains de la guerre civile. En effet, les bailleurs de fonds qui ont suscité et financé la réforme sont partis du constat que les forêts en RDC ont souffert d'une gestion néopatrimoniale sous l'ancien régime de Mobutu (Debroux et al. 2007 ; Sakata 2007 ; Trefon 2008). Cette situation ne pouvait manifestement qu'ouvrir la voie à l'exploitation abusive des ressources forestières, à des pertes économiques tant pour les communautés locales que pour l'État et à des pertes en biodiversité. En sus, la guerre et la dégradation des infrastructures de communication ont considérablement réduit les capacités industrielles de production du bois. L'adoption du nouveau Code forestier de 2002 est ainsi apparue comme une des solutions idoines pour résoudre à la fois la disparition de la biodiversité forestière, la relance économique nécessaire au développement, la croissance des recettes fiscales nécessaires au budget de l'État, et les revendications des communautés locales. Pour Karsenty (2005 ; 2006), le modèle de réforme des politiques forestières dans les pays du bassin du Congo est une reconfiguration des modalités de partage de la rente forestière,

impulsée par les institutions de Bretton Woods, et avec pour source d'inspiration le modèle pionnier testé au Cameroun. Ce nouveau modèle de gestion des ressources forestières axé principalement sur la distribution de la rente forestière et accessoirement sur la protection de la biodiversité, a fait l'objet des critiques acerbes (Greenpeace 2007, 2010b; Nguiffo 2008). Pour ces observateurs, la réforme participerait de manière limitée à la durabilité de la gestion des forêts, ouvrant ainsi les vannes au pillage des ressources, à l'exploitation illégale, à une contribution relativement faible au développement économique et aux recettes fiscales. Cette dynamique contreproductive se fait au détriment de l'État, des communautés locales et de la pérennité des ressources forestières. C'est cette orientation économique de la politique forestière qui risque d'accélérer davantage la perte continue du couvert forestier et de la biodiversité forestière.

## 4.3 Déforestation et politiques sectorielles

Les politiques sectorielles agricoles, énergétiques et minières sont susceptibles d'encourager la déforestation et la dégradation forestière.

### 4.3.1 Politique agricole en RDC

En RDC, l'agriculture de subsistance constitue l'activité économique principale dans la plupart des milieux ruraux. En effet, dans le Document d'Orientation sur la réduction de l'impact de l'agriculture de subsistance sur la forêt, publié par les ministères de l'Agriculture, du Développement Rural (MADR), de l'Environnement, de la Conservation de la Nature et du Tourisme (MECNT), et de la Coordination Nationale REDD (CN-REDD) en 2010, le secteur agricole congolais est présenté comme étant en baisse constante avec, à titre d'illustration, certains chiffres : entre 1990 et 2001, le PIB agricole par habitant a connu une baisse de 40 %, même si l'activité représente toujours 40 % du PIB et emploie 70 % de la population congolaise. L'agriculture paysanne représente 90 % de la production agricole nationale, mais elle est principalement destinée à l'autoconsommation, avec une moyenne de 1,5 ha de terre par habitant (Tollens 2010), cette moyenne étant très inégalement répartie sur l'étendue du territoire.
Comme l'a souligné Tollens (2010), l'agriculture au Congo a connu un déclin continu depuis l'époque coloniale : l'agriculture industrielle, qui exportait encore annuellement, en 1995, pour 334 millions de dollars de café, huile de palme, hévéa, cacao, n'exportait plus, en 2003, que pour 4,3 millions de dollars américains. Quant à l'agriculture paysanne (Tollens 2010), elle est caractérisée par une baisse constante de rendement : pour le manioc, à titre illustratif, le rendement à l'hectare est passé de 20 millions de tonnes de carottes en 1960 à 8 millions de tonnes à l'hectare uniquement en 2005. Il en est de même pour d'autres produits de forte consommation : tandis que les rendements de référence pour le maïs, le riz et le mil dans la région sont respectivement de 5 200 kg/ha, 6 000 kg/ha et 2 300 kg/ha, le paysan congolais ne produit respectivement que 1 000, 800 et 600 kg/ha pour ces denrées de forte consommation. Cette faiblesse des rendements agricoles s'explique par une absence de soutien et d'encadrement de la production du monde rural (Chausse et al. 2012). De ce fait, les petits agriculteurs continuent à utiliser des variétés indigènes, et à faire usage de pratiques caractérisées par une mauvaise gestion de la fertilité des sols. Dans ce contexte de faible productivité, le modèle prédominant est l'agriculture itinérante sur brûlis, caractérisée par une migration constante des terres et la conversion des terres forestières en champs agricoles. Ce modèle agricole est responsable d'une déperdition régulière du couvert forestier.

Le Gouvernement congolais a exprimé récemment et de manière explicite sa volonté de relancer l'appareil de production agricole, à travers l'adoption de la Loi n° 11/022 du 24 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l'agriculture. Cette loi porte la vision politique des autorités publiques congolaises dans le secteur. Dans cette perspective, elle met en place un cadre de référence contraignant pour l'ensemble des acteurs agricoles. Les objectifs assignés à la politique agricole émergente sont clairement de : favoriser la mise en valeur des potentialités ; stimuler la production agricole par l'instauration d'un régime douanier et fiscal particulier ; relancer les exportations agricoles afin de générer des ressources importantes et des investissements nouveaux ; promouvoir l'industrie domestique de transformation agricole ; attirer de nouvelles technologies d'énergie renouvelable. L'adoption de la loi de 2011 portant principes fondamentaux relatifs au secteur agricole apparaît opportune, car la RDC devient une des terres de prédilection de grands investissements agricoles, nécessitant de vastes étendues de terres (Karsenty 2010 ; Putzel et al. 2011 ; Putzel et Kabuyaya 2011 ; Chausse et al. 2012). De surcroît, les autorités congolaises viennent de nouer des partenariats pour développer des nouveaux investissements dans l'agriculture, comme le montre le tableau ci-dessous.

Cette mouvance de relance et de promotion des investissements agricoles fait peser des menaces réelles à moyen terme, sur le couvert forestier et la biodiversité de la RDC. Ceci, en dépit des

<table><caption>Tableau 4.1 L'état de financement de programmes d'aide ayant intégré l'activité agricole</caption><thead><tr><td>Nom du projet</td><td>Bailleurs de fonds</td><td>Coût total du volet agricole et rural dans le programme</td><td>Zones d'intervention</td></tr></thead><tbody><tr><td>PMURR</td><td>Banque Mondiale</td><td>33,4 millions USD</td><td></td></tr><tr><td>PARSAR</td><td>BAD</td><td>41,47 millions USD</td><td>Bandundu, Bas-Congo</td></tr><tr><td>PRESAR</td><td>FAD</td><td>59,05 millions USD</td><td>Katanga, Kasaï-Occidental et Oriental</td></tr><tr><td>PRODAP</td><td>FAD,FEM,FND,UICN</td><td>46,20 millions USD</td><td>Kalemie (Katanga)</td></tr><tr><td>PRAPE</td><td>FIDA, FBS</td><td>22,6 millions USD</td><td>Equateur</td></tr><tr><td>PRAPO</td><td>FIDA, FBS</td><td>26,30 millions USD</td><td>Province Orientale</td></tr><tr><td>PARRSA</td><td>Banque Mondiale</td><td>120 millions USD</td><td>Equateur</td></tr><tr><td>PIRAM</td><td>FIDA, OPEP</td><td>45 millions USD</td><td>Maniema</td></tr></tbody></table>

Source : Ministère de l'Agriculture (2009)
quelques précautions légales prévues dans les législations agricoles et environnementales qui viennent d'être adoptées et qui préconisent la protection des écosystèmes forestiers lors de la mise en place de grandes plantations, à travers des outils tels que les études d'impact environnemental.

### 4.3.2 Politique énergétique

Bien que le Document de politique énergétique n'ait pas fait l'objet d'une adoption par les instances qualifiées, on peut de dire qu'il s'articule autour des grands principes stratégiques et lignes d'actions qui vont gouverner l'avenir dudit secteur en RDC. Dans ce sens, il est prévu :

i) l'ouverture aux capitaux privés et une option forte de libéralisation du marché ; ii) une reforme institutionnelle du secteur de l'énergie par un désengagement progressif des pouvoirs publics ;

iii) la réforme de l'entreprise publique en charge de l'électricité ; iv) la création d'une agence d'électrification nationale (AGENA) ; la création de l'autorité de régulation du secteur électrique ;

v) la création d'un Fonds national d'électrification (FONEL). Il est illusoire d'aborder la question de la déforestation en RDC sans intégrer pleinement la question de l'énergie. En effet, la demande énergétique du pays, estimée à 8 millions de TEP en 2007, a été couverte par les sources suivantes (Kasemuana 2009) : i) bois, 85 % ; ii) électricité, 6 % ; iii) produits pétroliers, 8 % ; iv) charbon, 0,1 %. Ces chiffres sont indicatifs de la dépendance du secteur vis-à-vis de la forêt. Cependant, il faut noter la difficulté qu'il y a à lier directement la consommation de bois énergie à la déperdition forestière. En effet, certains marchés sont fournis à partir de zones qui ne sont pas qualifiées de forestières, notamment à partir de la savane boisée et des lambeaux de forêts résiduels, comme dans la périphérie de Kinshasa, de Mbujimayi, etc. Tout compte fait, tout en n'étant pas comptabilisés sur des superficies forestières, les prélèvements dans ces zones contribuent quand même à réduire les stocks de carbone terrestre séquestrés de manière globale.

L'hydroélectricité considérée comme une des formes d'énergie les plus propres, apparaît comme l'atout majeur de la RDC, car elle est estimée à plus de 100 000 MW, dont 44 000 MW concentrés au seul site d'Inga, dans le Bas-Congo (Kasemuana 2009). Le potentiel annuel exploitable en est de 774 GWh, ce qui représente

66 % du potentiel de l'Afrique centrale, 35 % du potentiel africain, et 8 % du potentiel annuel mondial. Cependant, sur une puissance exploitable minimale de 88 400 MW, seuls 6 000 GWh sont produits annuellement, soit 0,77 % du potentiel annuel (Kasemuana 2009). Le niveau de performance du secteur de fourniture d'électricité est très bas. L'objectif principal des politiques énergétiques nationales est d'apporter l'hydroélectricité sur toute l'étendue du territoire national. Le programme d'ici 2030 prévoit la valorisation de 55 sites hydroélectriques à un coût de 650 millions USD et d'assurer la promotion des autres énergies renouvelables, notamment :

i) le solaire, pour lequel le pays se situe dans une bande d'ensoleillement très avantageuse, comprise entre 3 250 et 6 000 Watts crête/m²/s ; ii) le gaz méthane, pour lequel le seul lac Kivu comporte des stocks de 50 milliards de m³, la totalité ne faisant pas l'objet d'exploitation par la RDC ;

iii) les biocarburants, pour lesquels le pays possède un potentiel énorme au vu des étendues de terres disponibles pour la réalisation de plantations de plantes à biocarburant. L'hydroélectricité constituerait donc une réponse considérable à la problématique de la déforestation en RDC. En effet, elle peut agir sur une bonne partie des 85 % des besoins en énergie du pays, couverts par le bois énergie, malgré les politiques et les programmes mentionnés plus haut. Certes, il n'existe aucun programme d'optimisation du fonctionnement des centrales intégrant les variations prévisibles des débits hydrauliques. Ceci revient à dire que le potentiel hydroélectrique du pays ira décroissant, rendant cette ressource de moins en moins disponible. D'autres programmes énergétiques à potentiel de mitigation concernent la conversion de la biomasse en énergie et l'efficience énergétique tant au niveau de la production que de la consommation (en réduisant le taux de gaspillage par des actions comme la vulgarisation des foyers améliorés/optimisés). Concentrer les efforts sur le secteur de l'énergie paraît, dès lors, l'une des options à potentiel de mitigation réelle, durable, économiquement viable, socialement et culturellement acceptable et envisageable dans le court terme sur la déforestation en RDC. Il paraît essentiel d'approfondir la recherche sur la question avec l'option de réorienter la stratégie nationale REDD et de faire passer le secteur de l'énergie (principalement hydroélectricité et autres énergies renouvelables) du statut d'un simple secteur transversal à celui de secteur porteur du plus grand
potentiel de mitigation. Ce recadrage permettra d'orienter les ressources disponibles là où elles vont réellement servir à produire des résultats pour la REDD+.

### 4.3.3 Politique minière

La question des mines en RDC recoupe bien d'autres domaines et soulève autant d'espoirs que d'inquiétudes. Depuis les exploitations de cuivre du Katanga jusqu'aux trafics qui prennent place dans l'est du pays en passant par les mines de diamant de Mbuji-Mayi, la situation des mines congolaise est contrastée. Dans un pays aussi vaste et richement doté en ressources du sous-sol, le contraste entre les bienfaits potentiels et le quotidien des Congolais souligne le faible impact positif de la politique minière en vigueur. En effet, après la chute du régime Mobutu et la période de la guerre civile, le gouvernement de transition a pris d'importantes mesures visant à stimuler le développement du secteur minier, notamment la restructuration des entreprises publiques et l'ouverture aux investissements privés. L'action la plus remarquable dans cette nouvelle dynamique fut sans doute celle l'adoption, sous l'impulsion des institutions de Bretton Woods (Mazalto 2008), d'un nouveau Code minier en 2002. Le législateur congolais a donné dans l'exposé des motifs les raisons qui ont suscité le changement de l'ancienne ordonnance-loi du 2 avril 1981. L'économie de la nouvelle loi minière fait ressortir une définition du rôle de régulateur de l'État, au profit des investissements privés dans le champ minier (Mazalto 2009). Dans cette perspective, les opérateurs privés bénéficient de mesures financières incitatives et d'un engagement de l'État et des bailleurs de fonds pour sécuriser leurs investissements. Le système de taxation apparaît aussi attractif, en permettant aux entreprises d'accéder aux exonérations fiscales et douanières au début de l'exploitation. En outre, le principe de la liberté de prospection minière est affirmé sur l'ensemble du territoire, moyennant une déclaration auprès du Cadastre minier. Le droit minier organise l'accès à la recherche et l'exploitation minière à grande et petite échelles, en distinguant les différents titres miniers suivants : i) les permis de recherche (PR), ii) les permis d'exploitation (PE), iii) les permis d'exploitation de petite mine (PEPM) et iv) les permis d'exploitation des rejets (PER). Un

cadastre minier (CAMI) a été mis en place. Celui-ci subdivise le territoire en carrés miniers dont les côtés sont orientés nord-sud et est-ouest suivant un quadrillage cadastral. Le CAMI tient à jour des cartes minières sur l'ensemble du territoire. Cette libéralisation du secteur minier a favorisé l'entrée massive de milliers d'entrepreneurs formels et informels. En 2008, le CAMI enregistrait 5 729 permis, dont 463 permis d'exploitation (Mertens et Bellanger 2010). La superficie de l'ensemble des permis miniers et des carrières était estimée à plus de 98 millions d'ha, soit 42 % du territoire national (Mertens et Bellanger 2010). Ceci engendre inéluctablement des cohabitations conflictuelles entre permis miniers, titres forestiers et aires protégées, dont l'une des illustrations emblématiques est l'autorisation de l'exploration de gisements des hydrocarbures dans le parc national de Virunga, le plus ancien parc national d'Afrique, abritant pourtant une biodiversité exceptionnelle. Pour faire face aux nombreux problèmes qui rythment l'exploitation minière en RDC (Mazalto 2008 ; Mazalto 2009), les autorités congolaises ont décidé d'adhérer à l'Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE). L'ITIE a pour objectif d'accroître la transparence des transactions financières effectuées entre les gouvernements et les entrepreneurs miniers. En dépit de ce pas vers la bonne gouvernance, de nombreuses questions subsistent, notamment sur l'Accord « ressources contre infrastructures » signé avec les opérateurs économiques chinois (Global Witness 2011). Dans ce sens, les effets des réformes se font attendre et leur rythme et mise en œuvre sont considérés comme amorphes.

Le secteur des mines est également caractérisé par une explosion de l'exploitation artisanale. Le développement de ce secteur informel qui se développe de plus en plus par rapport à l'exploitation industrielle, emprunte aussi les voies de la grande criminalité (Jackson 2001 ; Jacquemot 2009 ; International Alert 2009). Cette forme d'exploitation est caractérisée par l'absence/oubli de la législation environnementale à l'instar du secteur artisanal (Heydenrich 2008). Ceci se faisant au détriment de l'économie formelle et du couvert végétal. Relativement à la grande criminalité minière, la frontière est de la RDC semble être le principal terreau dudit trafic. Les tentatives se sont succédé pour mettre fin aux flux d'exportation de coltan et d'autres minerais qui continuent d'alimenter les conflits aux ramifications inconnues
dans la région des grands lacs. Ce commerce représenterait entre 300 millions et 1,4 milliard de dollars US par an, et impliquerait plus de 10 millions de personnes aussi bien en RDC que dans les pays voisins (Laurent 2012). C'est dans ce contexte de non-droit et de libéralisation de l'exploitation minière par le nouveau cadre législatif que les populations dans certaines provinces s'adonnent aux activités informelles. Il en découle une forte explosion de l'activité minière artisanale, qui a modifié plusieurs paysages du pays, notamment dans les provinces du Kasaï, où les prospecteurs/chercheurs de diamant à la recherche de nouveaux gisements n'hésitaient pas à pénétrer dans la forêt de l'ancien Kivu pour le cas de l'or et, plus récemment, du coltan ; de la province Orientale pour l'or et le diamant, et du Katanga pour plusieurs minerais. La faiblesse du contrôle du pouvoir public sur cette activité ainsi que l'implication de divers acteurs aussi bien politiques, civils que militaires en a fait un des facteurs à la base de la persistance de la guerre civile et de l'insécurité dans certaines régions du pays.

La succession des changements d'occupation des sols par la dynamique de l'exploitation minière passe donc par trois étapes : forêts-gisements miniers en exploitation-terres agricoles sur les anciens sites, terres fortement dégradées, abandonnées pour d'autres sites. Il n'est pas rare de trouver, sur d'anciens sites d'exploitation abandonnés, des paysages lunaires, constitués d'innombrables cratères, rigoles, caniveaux, etc. non restaurés, aucune contrainte de restauration des sites n'étant imposée aux anciens exploitants. Ainsi donc, au Kasaï, on dénombre plus de 130 têtes d'érosions dans la seule ville de Mbuji-Mayi, et autant, sinon plus, dans chaque village ayant abrité des sites d'exploitation artisanale de diamant. Le paysage dans la cité de Boya, une cité où fleurit encore l'exploitation artisanale de diamant dans le Kasaï Oriental, se distingue par la proximité d'habitations et d'anciens filons ; ce qui lui donne une apparence très caractéristique d'anciens sites d'exploitation minière artisanale. Quelques images récentes sur la route Mbuji-Mayi-Mabaya illustrent également ce paysage

<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Figure 4.1. Paysage déforesté par l'exploitation minière (Photo de Floribert Nyamwoga)</figcaption></figure>
caractéristique d'anciens sites d'exploitation
minière artisanale. Des terres anciennement boisées,
abandonnées dans cet état, n'ont aucune chance
de se régénérer, à moins que ne soit mis en œuvre
un programme de reboisement ou d'agroforesterie
conséquent.

## 4.4 Pressions de la demande internationale

Tirés par la croissance chinoise et d'autres pays émergents, les prix des matières premières ont fortement augmenté depuis une dizaine d'années, augmentant ainsi la demande mondiale et par ricochet la nécessité pour les pays africains de profiter de ce boom (BAD 2011a). Les multinationales investissent lourdement dans la recherche et l'exploration des matières premières extractives, tandis que les pays importateurs tentent de sécuriser au maximum leurs sources d'approvisionnement dans un contexte concurrentiel. Réservoirs de matières premières, l'Afrique en général, et la RDC en particulier, devraient jouer un rôle majeur dans l'économie de la planète. Bon élève des institutions financières internationales, le continent africain est le plus ouvert au libre-échange, faisant ressortir les traits caractéristiques de l'ordre économique mondialisé. En effet, en Afrique, des États faibles ou tout simplement complices laissent les multinationales exploiter sans vergogne des salariés locaux aux droits bafoués, la concurrence libre se sublime en une véritable guerre, dont la RDC, avec ses matières premières et ses rebelles armés, en sont la parfaite illustration. Le marché mondial du cobalt illustre aussi la place de la RDC comme réservoir de matières premières. En effet, dans les batteries de véhicules, on trouve parfois le cobalt, un sous-produit des mines de cuivre qui entre dans la composition des piles d'ordinateurs, des téléphones portables. La demande mondiale explose sous l'impulsion de la fabrication des produits informatiques et de la téléphonie mobile. Or c'est la RDC qui s'est affirmée sur ce marché. En 2010, le pays fournissait 51 % de la production mondiale et détiendrait 46 % pour des réserves (Le Loiet 2012).

Mais, le climat politique post-élection présidentielle tendu qui a vu la reconduction de Joseph Kabila, risque de mettre en danger les grands projets d'investissements. Le contrat conclu en 2007, entre la RDC et les entreprises chinoises, démontre l'attrait que suscite le territoire congolais (Global

Witness 2011). Par son ampleur et par son
originalité, ce contrat se démarque des pratiques
occidentales : conçu sur la base du troc, il prévoit
la mise à disposition par l'entreprise publique
Gécamines des concessions minières permettant
de produire, sur trente ans, 10 millions de tonnes
de cuivre, 200 000 tonnes de cobalt et 372 tonnes
d'or. En contrepartie, deux entreprises chinoises,
China Railway Group et Sinohydro Corporation,
s'engageaient à développer le secteur minier et
à construire des infrastructures : 36 000 km de
routes bitumées ; 31 hôpitaux ; 4 universités ;
50 000 logements sociaux. Comme le soulignent en
outre German *et al*. (2010), le secteur forestier est
désormais imbriqué dans l'économie globalisée. La
synergie actuelle entre crise alimentaire, la hausse
des carburants, et la crise financière, exercent de
nouvelles pressions sur les terres forestières des pays
du bassin du Congo (Tollens 2010). Le principal
marché d'exportation de bois prélevé au Congo reste
l'espace de l'Union européenne (Bayol *et al*. 2012).
En effet, le bois prélevé dans la partie Ouest du
Congo est évacué par voie fluviale (fleuve Congo),
jusqu'au port de Boma, tandis que celui prélevé à
l'Est transite par le réseau routier traversant les pays
frontaliers, jusqu'au port de Mombassa au Kenya
et de Dar es-Salaam en Tanzanie. Le rapport sur
la demande internationale de produits forestiers
ligneux (CEE/FAO 2009) mentionne une baisse
de la demande internationale en bois, suite à la
crise financière. La CEE reste le marché principal
pour le bois prélevé légalement en RDC. La crise
financière étant intervenue en plein processus de
revue légale des anciens titres forestiers, le secteur
a été doublement affecté, premièrement par cette
crise de portée internationale, deuxièmement par le
moratoire décrété par le Gouvernement congolais
sur l'attribution de nouveaux titres d'exploitation
industrielle du bois d'œuvre. L'exploitation
industrielle fournit une partie du volume de bois
exporté en RDC. Cependant, le degré d'exploitation
est faible par rapport au potentiel du pays : sur
la totalité de la superficie forestière nationale, les
titres forestiers validés à l'issue du processus de la
revue légale susmentionnée, qui a duré deux ans,
concernent uniquement à peu près 12 millions
d'hectares, soit moins de 10 % de la superficie
forestière nationale.

A côté de l'exploitation forestière régulière, il
continue d'exister une exploitation parallèle
et informelle, surtout dans la partie est de la
République, qui alimente les marchés du Rwanda,
du Burundi, de l'Ouganda et du Kenya, avec
comme voie d'évacuation principale les ports maritimes de Dar es-Salaam et de Mombassa. Le réseau routier est-africain, en très bon état et accessible à partir des villes frontalières de l'est de la RDC (Goma, Bukavu, Uvira, Beni, Bunia, Kasumbalesa etc.) relie ces dernières aux ports maritimes de Mombassa au Kenya et de Dar es-Salaam en Tanzanie. Cette exploitation non régulée est favorisée par la faible présence de l'administration forestière et la situation de guerre dans laquelle est plongé l'est du pays depuis 1994, qui ont favorisé l'affaiblissement de l'autorité de l'État dans cette contrée. La faiblesse de statistiques fiables caractérise le secteur du bois en RDC, comme par ailleurs tous les autres secteurs de la vie nationale. Néanmoins, il est important de noter que l'exploitation forestière est caractérisée par un gaspillage énorme : les déchets, représentant un volume considérable à l'hectare, ne sont pas pas injectés dans un circuit de prise en charge pour valorisation. Il y a lieu cependant de rappeler que la RDC est engagée dans le processus FLEGT pour améliorer la gouvernance du secteur forestier, et pourrait signer, dans les prochains mois, un Accord de Partenariat Volontaire avec l'Union européenne.

## 4.5 Conclusion

En tout État de cause, l'économie politique de la déforestation et de la dégradation forestière

met en exergue l'existence d'un conflit ouvert entre les objectifs visés par le mécainisme REDD+ et les politiques sectorielles qui encouragent les investissements et le développement économique, au détriment de la conservation de la biodiversité et de la gestion durable des forêts. Il ressort également une absence, un manque de cohésion et de coordination intersectorielle. De ce fait, une telle situation n'augure pas d'une bonne dynamique de construction et de mise en œuvre de la REDD+.

Le caractère transversal de la problématique de la forêt rend plus complexe la question de la lutte contre la déforestation et la dégradation des forêts. En effet, le processus REDD+, piloté techniquement par le ministère de l'Environnement, a essayé d'intégrer cette réalité à travers la mise sur pied, dans la structure de gouvernance de la REDD+, d'un Comité interministériel, une instance de concertation interministérielle, et des groupes de coordination thématiques, qui constituent un cadre technique, afin que chaque ministère sectoriel impliqué puisse disposer d'un cadre approprié pour apporter sa contribution à la question. La collaboration avec la société civile et le secteur privé fait de ce processus un modèle de participation sans précédent dans le fonctionnement des structures étatiques congolaises. Tout en louant cet effort de participation, il est cependant indiqué de signaler que le niveau d'implication des autres ministères sectoriels dans le processus reste encore à renforcer.