# Chronique de l'administration [1er février au 30 avril 2017]

Véronique Champeil-Desplats, Frédéric Edel, Antoine Fouilleron, Stéphanie Hennette-Vauchez, Jean-François Monteils, Pissaloux Jean-Luc, Didier Supplisson

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Véronique Champeil-Desplats, Frédéric Edel, Antoine Fouilleron, Stéphanie Hennette-Vauchez, Jean-François Monteils, et al.. Chronique de l'administration [1er février au 30 avril 2017]. 2017, pp. 399-434. 10.3917/rfap.162.0399. hal-05130097

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CHRONIQUES*

CHRONIQUE DE L'ADMINISTRATION

# I – Réforme de l'État et gestion publique

Antoine FOUILLERON

Auditeur à la Cour des comptes

Jean-François MONTEILS

Conseiller-Maître à la Cour des comptes,
Président de la Chambre régionale des comptes
Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes

II – Décentralisation et collectivités territoriales

Jean-Luc PISSALOUX

Professeur à l'Institut d'études politiques de Lyon,
Vice-Président du Conseil scientifique du GRALE

Didier SUPPLISSON

Avocat à la Cour, ex-directeur général adjoint
des services de la ville de Dijon

III – Agents publics

Frédéric EDEL

Chercheur à l'École nationale d'administration,
Chargé d'enseignement en droit public à l'Université de Strasbourg

IV – Administration et libertés

Véronique CHAMPEIL-DESPLATS

Professeure à l'Université de Paris Nanterre

Stéphanie HENNETTE-VAUCHEZ

Professeure à l'Université de Paris Nanterre

<footnote>* Les « Chroniques » de l'administration et du secteur public économique couvrent la période du 1er février au 30 avril 2017.</footnote>
# I – RÉFORME DE L'ÉTAT ET GESTION PUBLIQUE

* Institutions

* Réforme de l'État

* Administration centrale

* Administration consultative et autorités indépendantes

* Administration déconcentrée

* Juridictions

* Établissements publics et agences

* Finances publiques et gestion publique

* Administration numérique

* Simplification administrative

## • Institutions

### *Composition du Gouvernement*

Le décret du 27 février 2017 relatif à la composition du Gouvernement met fin aux fonctions de Mme Axelle Lemaire, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances, chargée du numérique et de l'innovation, remplacée par M. Christophe Sirugue.

Le décret du 21 mars 2017 relatif à la composition du Gouvernement met fin aux fonctions de M. Bruno Le Roux, ministre de l'intérieur, remplacé par M. Matthias Fekl. M. Bruno Le Roux « a présenté sa démission afin de fournir toutes les précisions utiles à l'établissement de la vérité, dans le cadre de l'enquête préliminaire ouverte par le parquet financier »<fnref n="1" />.

### *Élection présidentielle*

Le décret n° 2017-223 du 24 février 2017 portant convocation des électeurs pour l'élection du Président de la République, fixe au dimanche 23 avril 2017 la date du premier tour et au dimanche 7 mai 2017 l'éventuel second tour, et en établit les modalités.

## • Réforme de l'État

### *Les dispositifs de réforme de l'État dans l'OCDE (étude E&Y)*

Le cabinet Ernst & Young et l'Institut de l'entreprise ont publié, le 30 mars 2017, une étude comparative sur les dispositifs de réforme dans neuf pays de l'OCDE, dans la perspective de l'élection présidentielle française du mois de mai<fnref n="2" />. Selon le document, pour réussir la réforme de l'État, « il faut une très forte volonté politique qui ne peut être qu'incarnée par le président de la République, tout en responsabilisant les ministres qui doivent devenir de véritables patrons de leur administration ». Le pilotage de la réforme devrait donc être centralisé et le contrôle des objectifs exercé par le Parlement. Ensuite, « il faut se concentrer sur trois ou quatre thèmes prioritaires avec quelques projets emblématiques et communiquer régulièrement auprès des agents et de la population sur les objectifs et les résultats obtenus ». Là

<footnote n="1">1. Voir cette « Chronique », RFAP, n° 161, 2017, p. 148.</footnote>

<footnote n="2">2. http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-etude-transformation-de-l-action-publique-mars-2017/%24FILE/ey-etude-transformation-de-l-action-publique-mars-2017.pdf.</footnote>
encore, les exemples à ne pas suivre sont donnés par les précédentes tentatives françaises. La Modernisation de l'action publique (MAP) concernait 779 projets, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) en avait dénombré 503. En Australie, la « revue d'efficacité » des politiques publiques en a affiché 16. L'autre élément important relevé par l'étude est de ne pas changer de direction à chaque élection. « L'alternance politique ne devrait pas remettre systématiquement en cause les avancées précédentes. Et il faut donner du sens à la réforme pour engager les agents publics et le pays tout entier ». L'étude s'accompagne d'un sondage selon lequel 79 % des français sont favorables à la baisse des dépenses publiques. Les français estiment par ailleurs que la plupart des services publics se sont dégradés au premier titre desquels le service public de l'emploi, la protection sociale et les hôpitaux. 86 % des français estiment que la réforme de l'État est dans ce contexte un sujet important et 57 % d'entre eux qu'elle doit être une priorité du prochain président de la République.

## Administration centrale

### Ministère de la justice - Livre blanc sur l'immobilier pénitentiaire

Le livre blanc sur l'immobilier pénitentiaire a été remis au Garde des sceaux, ministre de la justice par le président de la commission du livre blanc le 4 avril. La Commission rappelle les données de la surpopulation carcérale (au 1er janvier 2017, la capacité d'hébergement française en « prison » était de 58 681 places pour 69 432 personnes détenues, soit une densité moyenne de 120 %). La situation particulièrement critique des maisons d'arrêt résulte à la fois de la croissance actuelle du nombre de prévenus et de l'application d'un numerus clausus de fait dans les établissements pour peines depuis la réforme de 1975. La Commission juge indispensable, en préalable à toute autre action, de dynamiser la politique d'alternatives à l'incarcération et d'aménagements de peines. S'agissant de la construction des nouvelles prisons, la Commission a d'abord voulu « réaffirmer son attachement au droit à l'encellulement individuel ». Elle préconise en conséquence la construction de structures légères adaptées aux courtes peines et à la réinsertion.

### Organisation du ministère de la Justice

Le décret n° 2017-634 du 25 avril 2017 modifiant le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice et le décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 portant création de l'inspection générale de la justice poursuit un double objectif<fnref n="3" /> : d'une part, ajuster les compétences du secrétariat général du ministère de la justice aux exigences des textes interministériels relatifs aux secrétariats généraux des ministères et, d'autre part, répondre aux attentes des directions du ministère de la justice quant à la qualité de service rendu et au développement des capacités de pilotage stratégique et au coordination transversale.

Ce texte, dont la publication a été retardée à plusieurs reprises, vient en réalité normaliser l'organisation du ministère, en ré-équilibrant les missions du secrétariat général par rapport à celles des directions d'administration centrale. Le secrétariat général du ministère est désormais chargé des missions de défense et de sécurité ; des ressources humaines du ministère ; des affaires financières ; des systèmes d'information et de communication ; de la politique immobilière du ministère ; de la politique de communication du ministère ; de l'information statistique et, en liaison avec les directions, de la politique d'études, de recherche

<footnote n="3">3. Sur la création de l'Inspection générale de la justice, voir cette « Chronique », RFAP, n° 161, 2017, p. 178-149.</footnote>
et de prospective ; du traitement des contentieux auxquels le ministère est partie, en liaison avec les directions, à l'exception des matières fixées par arrêté du garde des Sceaux ; de la coordination de la tutelle sur les opérateurs relevant du ministère ; du pilotage des travaux de modernisation et d'expertise transverses au ministère ; des actions de coopération européenne et internationale ; de définir et mettre en œuvre les politiques ministérielles d'accès au droit et à la justice et de l'aide aux victimes. Il a autorité sur l'Agence nationale des techniques d'enquêtes numériques judiciaires, service à compétence nationale créé par le décret n° 2017-617 du 24 avril 2017, qui lui est rattaché.<fnref n="4" />. Il s'appuie sur neuf délégations interrégionales dans les domaines des ressources humaines, des achats et de l'exécution budgétaire et comptable, de l'immobilier, et de l'informatique et des télécommunications.

## Réforme de l'organisation du Contrôle général économique et financier

Placé auprès du ministre de l'économie et des finances, le Contrôle général économique et financier (CGEFI) est historiquement chargé d'assurer le contrôle des établissements publics industriels et commerciaux et des entreprises dont le capital est majoritairement détenu par l'État, en vertu du décret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l'État. Les missions du CGEFI se sont diversifiées vers l'audit et le conseil, appelant à un renforcement de son fonctionnement interne. Deux textes en date du 7 avril 2017 (décret n° 2017-510 du 7 avril 2017, ainsi que l'arrêté du 7 avril 2017) visent en effet à renforcer l'intégration du fonctionnement du CGEFI en vue de répondre au besoin accru de réactivité exprimé par le ministre de l'économie et des finances et les autres commanditaires, par la refonte des missions et la création de sections, ainsi que par le renforcement du pouvoir de direction du chef du service. Un programme général des travaux est désormais fixé par un comité stratégique dans le cadre des orientations stratégiques du CGEFI. Le comité stratégique est composé du secrétaire général du ministère de l'économie et des finances, des directeurs d'administration centrale du ministère et des chefs de service directement rattachés au ministre.

### • Administration consultative et autorités indépendantes

#### Création d'un comité interministériel et d'un secrétariat général chargé de l'aide aux victimes

Par le décret n° 2017-143 du 8 février 2017, est institué un comité interministériel de l'aide aux victimes chargé de définir les orientations de la politique interministérielle de l'aide aux victimes et d'examiner les questions relatives à la coordination des départements ministériels dans la mise en œuvre de cette politique. Il créé le secrétariat général à l'aide aux victimes, placé sous l'autorité du Premier ministre et rattaché au secrétaire général du Gouvernement, dont il définit les missions. Le secrétaire général à l'aide aux victimes participe au comité interministériel de l'aide aux victimes et au Conseil national de l'aide aux victimes. La création de ces structures vise à pérenniser les actions du secrétariat d'État chargé de l'aide aux victimes, dont la persistance dans les gouvernements à venir est peu probable.

<footnote n="4">4. L'agence nationale des techniques d'enquêtes numériques judiciaires se substitue à la délégation aux interceptions judiciaires qui avaient en charge la maîtrise d'ouvrage de la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) créée par le décret n° 2014-162 du 9 octobre 2014 (voir cette « Chronique », RFAP, n° 153, 2015, p. 246). Cette création répond en partie aux critiques formulées par la Cour des comptes dans son référendu du 18 février 2016 adressé au Premier ministre, qui avait relevé le caractère inadapté du pilotage de ce projet, ses importants retards et son coût, et qui appelait à un renforcement de la délégation aux interceptions judiciaires avec des compétences interministérielles affirmées (https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20160425-refere-S2016-0336-1-interceptions-judiciaires-PNIJ.pdf).</footnote>
### Abrogation du délégué interministériel à l'égalité républicaine et à l'intégration

Le décret n° 2017-617 du 24 avril 2017 abroge le décret du 29 mars 2014 portant création d'un délégué interministériel à l'égalité républicaine et à l'intégration, « qui n'avait fait l'objet d'aucune mise en application depuis son adoption » selon la notice publiée au *Journal officiel*.

### Création d'un délégué interministériel à la langue française pour la cohésion sociale

Le décret n° 2017-174 du 14 février 2017 crée un délégué interministériel à la langue française pour la cohésion sociale. Il « contribue à la définition et à la mise en œuvre des politiques favorisant, sous différentes formes, la maîtrise de la langue française. Il coordonne à ce titre l'action des différents ministères compétents. Il anime également un réseau de délégués régionaux ». Dans un décret du 16 février 2017, M. Thierry Le Paon, ancien secrétaire général de la CGT, est nommé délégué interministériel à la langue française pour la cohésion sociale. Dans sa communication lors du conseil des ministres du 15 février 2017, le Premier ministre a cherché à présenter l'objectif des missions de ce délégué interministériel, alors que l'opportunité de créer cette fonction et de la confier à M. Le Paon faisaient débat : « Le français est la langue de la République. En plus d'être une compétence scolaire ou professionnelle, la maîtrise de la langue française est une compétence sociale, indispensable à l'exercice de la citoyenneté. Bien maîtriser le français est une condition essentielle pour trouver sa place dans l'espace républicain. La création d'un délégué interministériel à la langue française pour la cohésion sociale s'inscrit dans une ambition, portée depuis 2012 et qui a été réaffirmée au lendemain des attentats de 2015 dans le cadre des comités interministériels à l'égalité et à la citoyenneté. Elle marque l'importance de la maîtrise de la langue et vise à garantir la coordination des politiques y concourant et à amplifier les moyens qui lui sont consacrés ».

### Rapport d'activité du Défenseur des droits

Dans son rapport d'activité pour 2016, le Défenseur des droits reprend à son compte les développements sur les risques relatifs à la fracture numérique et fait le constat que « l'accès au droit a tendance à reculer dans notre pays. [...] Le non-recours au droit est un phénomène majeur dans notre société. Il s'explique par un certain retrait du service public et particulièrement une réduction des fonctions d'accueil, d'orientation et d'assistance, au profit de procédures numérisées ». Il regrette qu'une partie des gains procurés par la dématérialisation des services publics ne soit pas redéployée vers le financement d'un accompagnement des usagers au numérique ou à un dispositif alternatif. Le Défenseur des droits apporte donc une vision beaucoup plus critique du développement des services publics numériques que ne l'avait fait la Cour des comptes dans son rapport de février 2016 réalisé à la demande du Comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale<fnref n="5" />.

### Administration déconcentrée

#### Rapport sénatorial sur la Préfecture de police

Un rapport d'information de M. Philippe Dominati<fnref n="6" />, fait au nom de la commission des finances du Sénat, estime que la Préfecture de police est fragilisée par la complexité de son

<footnote n="5">5. Voir cette « Chronique », RFAP, n° 157, 2016, p. 249-250.</footnote>

<footnote n="6">6. La préfecture de police de Paris : qui trop embrasse mal étreint ?, Rapport d'information de M. Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances du Sénat, n° 353 (https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-353-notice.html).</footnote>
organisation et l'enechevêtrement de ses compétences, propose de s'appuyer davantage sur les directions générales de la police nationale et de la sécurité intérieure et de réduire le plus possible les spécificités de la Préfecture de police par rapport au droit commun. Il recommande également d'étendre la zone d'intervention de la Préfecture de police aux frontières de la Métropole du Grand Paris.

## Juridictions

### Réforme des procédures d'exécution des décisions des juridictions administratives

Par un décret n° 2017-493 du 6 avril 2017 modifiant le code de justice administrative (partie réglementaire), sont modifiées les dispositions du code relatives à l'exécution des décisions de justice<fnref n="7" />. Ces dispositions simplifient et clarifient la procédure d'exécution applicable aux décisions rendues par le Conseil d'État et par les juridictions administratives spécialisées, en la rapprochant de celle applicables aux jugements et arrêts des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Le décret supprime, à cette fin, la procédure non juridictionnelle « d'aide à l'exécution ». Toutes les demandes adressées au Conseil d'État sont enregistrées par la section du rapport et des études, qui effectue d'abord des diligences en vue de parvenir à l'exécution de la décision. En cas d'échec de ces diligences, le président de la section du contentieux ouvre ensuite une procédure juridictionnelle susceptible de conduire au prononcé d'une astreinte. Le décret permet également au Conseil d'État, de sa propre initiative, de demander à l'administration de justifier de l'exécution de certaines décisions rendues par la section du contentieux. Il renforce le suivi des astreintes prononcées par les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel.

Un décret n° 2017-566 du 18 avril 2017 relatif à la médiation dans les litiges relevant de la compétence du juge administratif introduit des dispositions relatives à la médiation dans la partie réglementaire du code de justice administrative. Le décret précise les règles procédurales de la médiation dans les litiges relevant de la compétence du juge administratif, dont le régime législatif est fixé par les articles L.213-1 et suivants du code de justice administrative, issus de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIᵉ siècle. Il précise en outre les modalités d'articulation de la médiation à l'initiative des parties avec la procédure de recours administratif préalable obligatoire devant la commission des recours des militaires.

### Refonte du code des juridictions financières

Le décret n° 2017-671 du 28 avril 2017 modifiant la partie réglementaire du code des juridictions financières actualise la partie réglementaire de ce code dans la suite de l'ordonnance du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative. Cette ordonnance résultait d'une habilitation donnée par l'article 86 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Le décret du 28 avril 2017 tire les conséquences directes de ces évolutions législatives et poursuit le travail de modernisation, de clarification et de suppression des dispositions obsolètes et redondantes du code. Il porte en outre quelques réformes de fond, en nombre limité, qu'appelle l'évolution des missions des juridictions financières et de leurs procédures. Il précise enfin certains aspects du régime statutaire des magistrats de la Cour et des chambres régionales des comptes.

<footnote n="7">7. Sur les évolutions procédurales récentes devant les juridictions administratives, voir notamment cette « Chronique », RFAP, n° 156, 2015, p. 1119 et RFAP, n° 161, 2017, p. 150.</footnote>
## Établissements publics et agences

### Ajustement du fonctionnement du Commissariat général à la stratégie et à la prospective

Le décret n° 2017-392 du 24 mars 2017 prend en compte la modification de la dénomination du Commissariat général à la stratégie et à la prospective, désormais désigné « France Stratégie ». Le texte vise à clarifier deux éléments majeurs : d'une part, les relations entre le Premier ministre et France-Stratégie grâce à une Charte relative à l'autonomie de France-Stratégie, préparée par le commissaire général et approuvée par le Premier ministre, qui définit le mode de travail de France-Stratégie avec le Premier ministre et le Gouvernement ; d'autre part, la coordination du réseau des organismes associés à France-Stratégie autour d'une programmation annuelle des travaux. Deux modifications sont par ailleurs apportées à la liste des membres du réseau : le Conseil national de l'industrie est supprimé de cette liste, en raison de son caractère plus fortement ministériel et l'élargissement du Haut Conseil de la famille en un Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge est pris en compte. Le décret institutionnalise la plateforme nationale d'actions globales pour la responsabilité sociétale des entreprises créée au sein de France-Stratégie. Enfin, le texte prévoit le rattachement à France-Stratégie du Conseil national de productivité prévu dans chaque État membre par le Conseil européen du 20 septembre 2016.

### Création de l'Agence française anticorruption

Créée sous la forme d'un service à compétence nationale rattaché aux ministères de la justice et du budget par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, l'Agence française anticorruption remplace le service central de prévention de la corruption (SCPC). Elle a pour mission « d'aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et à détecter les faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme ». À cette fin, elle est chargée de coordonner, de centraliser et de diffuser les informations permettant d'aider à prévenir et à détecter les faits de corruption et d'élaborer des recommandations. Elle peut contrôler, de sa propre initiative, la qualité et l'efficacité des procédures mises en œuvre au sein des administrations de l'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et sociétés d'économie mixte, et des associations et fondations reconnues d'utilité publique pour prévenir et détecter les faits de corruption. Dirigée par un magistrat de l'ordre judiciaire, l'Agence est composée d'un conseil stratégique et d'une commission des sanctions, cette dernière étant composée de deux conseillers d'État, deux conseillers à la Cour de cassation et deux conseillers maîtres à la Cour des comptes. Le décret n° 2017-329 du 14 mars 2017 précise les missions et les modalités de fonctionnement de l'Agence française anticorruption. L'Agence est en effet chargée de préparer un plan d'action national et d'assister le Gouvernement dans la définition des positions françaises dans les organisations internationales, en particulier l'OCDE. En cas de manquement aux règles de probité, l'Agence peut engager une procédure contradictoire de sanction, mise en œuvre par la commission des sanctions. Les sanctions peuvent aller jusqu'à 200 000 euros pour une personne physique et 1 million d'euros pour une personne morale.

## Finances publiques et gestion publique

### Rapport annuel de la Cour des comptes

Le rapport annuel de la Cour des comptes publié le 8 février 2017 débute par un examen de la situation d'ensemble des finances publiques (à fin janvier 2017), qui estime
que l'objectif destiné à ramener le déficit public en dessous de 3 % « sera très difficile à atteindre ». Pour la Cour, la trajectoire s'appuie en effet sur des prévisions de dépenses publiques « probablement sous-estimées, car certaines économies affichées ne pourront pas atteindre les montants attendus ». Selon la Cour, « l'accentuation de l'effort de maîtrise des dépenses, indispensable pour respecter les objectifs que la France s'est donnés, est réalisable. Depuis 2010, le poids des dépenses publiques dans le produit intérieur brut (PIB) a diminué dans la zone euro hors France, alors qu'il s'est simplement stabilisé dans notre pays. Surtout, le niveau particulièrement élevé des dépenses publiques en France est loin de conduire à des résultats à la hauteur des moyens engagés, comme l'illustrent les politiques du logement, de la formation professionnelle ou de la santé. Les pouvoirs publics devront donc dans les années à venir s'attacher résolument à améliorer l'efficience de la dépense publique et, pour ce faire, effectuer des choix explicites, s'appuyant sur un réexamen des missions assurées par les administrations publiques prises dans leur ensemble et un meilleur ciblage des politiques d'intervention ». Parmi les exemples de politiques publiques analysées par la Cour, on relève particulièrement une insertion consacrée à l'abandon de l'écotaxe poids lourds : « un échec stratégique, un abandon coûteux »<fnref n="8" />.

## Mise en œuvre du prélèvement à la source

Dans un communiqué commun en date du 14 avril 2017, trois organisations syndicales du ministère des finances (Solidaires-Finances publiques, CGT et FO), opposées au principe du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu <fnref n="9" />, mettent en garde contre des « risques d'accident industriel susceptibles de se produire tant sur le niveau des recettes fiscales de l'État que sur le consentement à l'impôt, les conditions d'accueil des contribuables ou encore les conditions de travail des personnels de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) ». Cette mise en garde syndicale intervient alors qu'un des candidats à l'élection présidentielle (M. Emmanuel Macron) a annoncé son intention de reporter cette réforme et que le secrétaire d'État au budget la juge, dans le même temps, parfaitement opportune et techniquement prête.

## Réforme du code de la propriété des personnes publiques

L'ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 procède à la modification de la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques. Ce code avait été créé par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 par le regroupement, essentiellement à droit constant, de l'ensemble des dispositions législatives relatives au droit domanial. L'ordonnance du 19 avril 2017 modifie principalement les dispositions concernant les autorisations d'occupation du domaine public, en renforçant les obligations de mise en concurrence de ces autorisations en application de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne. L'ordonnance assouplit également les règles applicables en matière de déclassement préalable du domaine public.

<footnote n="8">8. Cette « Chronique » avait évoqué la question de la suspension de l'écotaxe poids lourds et de ses conséquences : RFAP, n° 151-152, 2014, p. 851-852 ; RFAP, n° 153, 2015, p. 251-252.</footnote>

<footnote n="9">9. Sur la réforme du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu prévue par l'article 60 de la loi de finances pour 2017, voir notamment cette « Chronique », RFAP, n° 161, 2017, p. 155-156.</footnote>
## • Administration numérique

### *Plan d'action pour un gouvernement ouvert*

Alors que la France préside pour un an, depuis septembre 2016, le Partenariat pour un gouvernement ouvert et a accueilli le sommet mondial de ce partenariat du 7 au 9 décembre 2016, le secrétaire d'État à la Réforme de l'État, Jean-Vincent Placé, a annoncé, le 12 février 2017, l'ouverture d'une consultation en ligne le 20 mars en vue d'élaborer avec la société civile le deuxième plan d'action de la France pour un gouvernement ouvert pour la période 2017-2019. Une ébauche d'autocritique du premier plan 2015-2017 commence à se faire jour.

### *Mise en œuvre du service public de la donnée*

L'article 14 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une république numérique, codifié à l'article L. 321-4 du code des relations entre le public et l'administration, a ins'tauré un « service public de la donnée », fondé sur la notion de données de référence <fnref n="10" />. À l'issue d'un important travail de concertation destiné à identifier les données de référence et à préciser les conditions financières et juridiques de leur mise à disposition, le décret n° 2017-331 du 14 mars 2017 relatif au service public de mise à disposition des données de référence détermine le périmètre et les modalités de ce service. Ce décret identifie neuf bases de données de référence : le répertoire SIRENE des entreprises produit par l'INSÉE ; le répertoire national des associations produit par le ministère de l'intérieur ; le plan cads'tral informatisé produit par le ministère du budget ; le registre parcellaire graphique produit pour l'Agence de services et de paiement ; le référentiel à grande échelle produit par l'IGN ; la base « adresse nationale » produite par la mission Etalab, l'IGN, La Poste et l'associa'tion OpenStreetMap ; la base de données de l'organisation administrative de l'État produite par les services du Premier ministre ; le répertoire opérationnel des métiers et des emplois produit par Pôle-emploi ; le code officiel géographique produit par l'INSÉE. Le décret du 14 mars 2017 précise les exigences de qualité des données et confie à la mission Etalab le soin de les mettre à disposition sur le site « data.gouv.fr ». Deux autres textes relatifs à la mise à disposition de données par l'administration ont également été publiés dans la période sous revue. Le premier concerne les licences de réutilisation à titre gratuit des informations publiques et aux modalités de leur homologation (décret n° 2017-638 du 27 avril 2017), avec l'objectif de standardiser les licences ou de prévoir un mécanisme d'homologation d'une licence conçue spécifiquement par une administration. Le second texte est relatif à l'accès dérogatoire sécurisé aux bases de données publiques, couvertes notamment par le secret statistique (décret n° 2017-349 du 20 mars 2017).

## • Simplifications administratives

### *Poursuite du « choc de simplification »*

Le Président de la République a annoncé à l'Élysée, le 23 mars, la dernière vague de mesures destinées à alléger entreprises et particuliers de leur fardeau administratif. Selon les services du secrétaire d'État chargé de la réforme de l'État et de la simplification, près de

<footnote n="10">10. L'article L.321-4 du code des relations entre le public et l'administration précise que « sont des données de référence les informations publiques [qui] constituent une référence commune pour nommer ou identifier des produits, des services, des territoires ou des personnes ; [qui] sont réutilisées fréquemment par des personnes publiques ou privées autres que l'administration qui les détient ; [dont la] réutilisation nécessite qu'elles soient mises à disposition avec un niveau élevé de qualité ».</footnote>
500 mesures pour les entreprises et 300 pour les particuliers ont été annoncés, sans compter les 80 mesures concernant les collectivités locales. Cet événement a aussi été l'occasion pour le secrétaire d'État chargé de l'industrie, du numérique et de l'innovation, de revenir sur le dispositif France-Expérimentation, lancé l'été dernier, qui permet à des porteurs de projet de demander une dérogation aux normes existantes pour développer un produit ou service innovant. Pour autant, le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), et la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, estiment le 9 février 2017, que la politique de simplification est largement insuffisante et proposent notamment de l'intensifier en matière de normes applicables aux collectivités territoriales. Ils proposent enfin de « diffuser la culture de la sobriété normative pour mieux prévenir ; généraliser l'évaluation *a posteriori* pour mieux guérir ; rassembler pour mieux simplifier ».

A.F. & J.-F.M.

## II – DÉCENTRALISATION ET COLLECTIVITÉS TERRITORIALE

* Organisation territoriale

* Gestion des collectivités territoriales

### • Organisation territoriale

*Principes et règles de la décentralisation*

Réforme des collectivités territoriales

Le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales et la secrétaire d'État chargée des collectivités territoriales ont présenté une communication lors du Conseil des ministres du 1er mars 2017 sur la réforme territoriale et la réalisation des objectifs gouvernementaux au 1er janvier 2017. S'agissant de la refonte de la carte communale, au 1er janvier 2017, la France comptait 1 266 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, contre 2 062 un an auparavant, soit une diminution de 39 % du nombre d'EPCI à fiscalité propre ; toute la population française étant désormais couverte par un EPCI à fiscalité propre. En outre, la France compte désormais 517 communes nouvelles grâce à la fusion de plus de 1 700 communes historiques, regroupant une population totale de 1,8 million d'habitants<fnref n="11" />.

La loi de finances pour 2017 permet l'accompagnement de la réforme territoriale en renforçant les moyens des collectivités territoriales pour investir, en facilitant la réorganisation des intercommunalités et en favorisant la péréquation. La création, en 2017, d'un fonds de soutien de 450 millions d'euros aux régions pour le développement économique et l'octroi d'une fraction de taxe sur la valeur ajoutée à compter de 2018 en remplacement de leur dotation globale de fonctionnement (DGF) a pour ambition de doter les régions des ressources pérennes dont elles ont besoin pour soutenir l'emploi et l'économie dans leurs territoires. Les mécanismes de péréquation ont été de nouveau renforcés. Les dotations

<footnote n="11">11. Voir le dossier thématique consacré à ce sujet dans ce présent numéro de la *Revue française d'administration publique*.</footnote>
de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement progressent ainsi de 380 millions d'euros, dont plus de 180 millions d'euros pour la dotation de solidarité urbaine (DSU) rénovée, et plus de 80 millions d'euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR) ; entre 2012 et 2017, la DSU et la DSR auront progressé respectivement de 53 % et de 60 %, pour atteindre 900 millions d'euros d'augmentation sur le quinquennat. Au-delà de cette progression de la péréquation, la loi de finances pour 2017 prolonge et accentue les efforts menés en 2015 et 2016 pour soutenir l'investissement local à travers le Fonds de soutien à l'investissement local (FSIL) ; pour cela, 1,2 milliard d'euros de crédits supplémentaires sont mobilisés sur le FSIL.

## • Structures intercommunales et autres groupements

### *Les métropoles*

La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain<fnref n="12" /> a élargi les possibilités de création de métropoles prévues à l'article L.5217-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) en direction notamment des chefs de lieux de région restés à l'écart du statut : les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSÉE), comprenant dans leur périmètre le chef-lieu de région et les EPCI à fiscalité propre de plus de 250 000 habitants ou comprenant dans leur périmètre, au 31 décembre 2015, le chef-lieu de région, centre d'une zone d'emplois de plus de 500 000 habitants, au sens de l'INSÉE. Sept nouvelles métropoles pourront ainsi être créées : Dijon, Orléans, Saint-Étienne, Toulon, Metz, Tours et Clermont-Ferrand, ce qui portera à 22 le nombre total de métropoles.

### *Collectivités spécifiques*

#### Paris et le Grand Paris

La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain vise à simplifier le statut de Paris et à rendre son organisation plus lisible pour les citoyens : elle crée, à partir du 1er janvier 2019, une collectivité unique à statut particulier, au sens de l'article 72 de la Constitution, dénommée « Ville de Paris », en lieu et place de la commune de Paris et du département de Paris. Pour corriger les déséquilibres en termes de représentation, la loi crée un secteur regroupant les quatre premiers arrondissements de Paris. La loi tend aussi à rapprocher Paris du droit commun pour ce qui est de la répartition des compétences entre le préfet de police et le maire de Paris ; le maire de Paris pourra exercer les compétences et attributions suivantes : verbalisation du stationnement payant et du stationnement gênant (transfert des personnels de la préfecture de police à la mairie de Paris), gestion des fourrières automobiles, police des édifices à usage d'habitation menaçant ruine et des bâtiments funéraires, sécurité des parties communes des immeubles d'habitation, salubrité des immeubles d'habitation, police des baignades, police des funérailles, réception des demandes de cartes nationales d'identité et des demandes de passeports. En matière de police spéciale de la circulation et du stationnement, sur les axes essentiels, le préfet de police conservera un pouvoir de prescription dans le cadre des projets d'aménagement de voirie engagés par la mairie de Paris dans le but de garantir la fluidité de la circulation des

<footnote n="12">12. Loi n° 2012-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain (JORF du 1er mars 2017).</footnote>
véhicules de secours et de sécurité ; sur les axes concourant à la sécurité, le maire de Paris exercera la police de la circulation et du stationnement après avis du préfet de police.

## Lyon, Marseille

La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain renforce également les compétences des maires et des conseils d'arrondissement de Marseille et Lyon, en plus de ceux de Paris. Le conseil d'arrondissement est désormais compétent pour approuver les contrats d'occupation du domaine public portant sur les équipes de proximité, à l'exclusion des équipements scolaires (pour ces contrats d'une durée n'excédant pas douze ans, le maire d'arrondissement peut recevoir délégation du conseil d'arrondissement), et pour délibérer sur l'implantation d'espaces verts dont la superficie est inférieure à un hectare. Le maire d'arrondissement est compétent pour émettre un avis sur toute autorisation d'étalage et de terrasse dans l'arrondissement délivrée par le maire de la commune en application du CGCT. Enfin, les communes de Marseille, Lyon et Paris doivent conclure, avec les établissements publics chargés de missions relevant de la compétence de ces communes ou gérant un service public relevant de ces mêmes compétences, un contrat fixant les objectifs qualitatifs et quantitatifs ainsi que les exigences de performance associés à ces établissements. Ce contrat devra notamment prévoir les moyens et modalités de contrôle des établissements concernés, incluant des vérifications sur pièces, sur place et par voie dématérialisée ; à défaut d'accord, ces objectifs et modalités sont fixés par délibération du conseil municipal ou du conseil de Paris.

## Corse

Une loi du 7 mars 2017<sup>13</sup> ratifie les ordonnances n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse et n° 2016-1563 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures électorales applicables en Corse. Ces trois ordonnances permettent la mise en place de la nouvelle « collectivité de Corse » qui remplacera l'actuelle collectivité territoriale de Corse et les départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse à compter du 1er janvier 2018, date à laquelle la nouvelle collectivité de Corse exercera sur son territoire simultanément les compétences de droit commun des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse ainsi que celles de la collectivité territoriale de Corse. Ces trois ordonnances explicitent certaines règles de fonctionnement.

Par ailleurs, la loi du 6 mars 2017 visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété<sup>14</sup> a pour objet de mettre fin progressivement au régime fiscal et foncier dérogatoire en Corse qui dispense ses habitants de toute déclaration de succession, (et donc de paiement des droits) empêchant, de fait, de tenir à jour le cadastre dessinant les limites de toutes les parcelles de terrains et le registre de leurs propriétaires. Ce texte pose notamment, dans son article 1er, qu'un acte notarié de notoriété portant sur un immeuble situé en Corse et constatant une possession répondant aux conditions de

<footnote n="13">13. Loi n° 2017-289 du 7 mars 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse et n° 2016-1563 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures électorales applicables en Corse (JORF du 8 mars 2017).</footnote>

<footnote n="14">14. Loi n° 2017-285 du 6 mars 2017 visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété (JORF du 7 mars 2017).</footnote>
la prescription acquisitive fait foi de la possession, sauf preuve contraire ; il ne peut être contesté que dans un délai de cinq ans à compter de la dernière des publications de cet acte par voie d'affichage, sur un site internet et au service de la publicité foncière. Cela s'applique aux actes de notoriété dressés et publiés avant le 31 décembre 2027.

## Collectivités territoriales d'Outre-Mer

La loi du 28 février 2017¹⁵ définit les principes, la méthodologie et les instruments des politiques publiques en faveur de l'égalité réelle entre l'outre-mer et la métropole. Est ainsi créé, par territoire, un plan de convergence, élaboré de manière partenariale entre l'État, les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et leurs établissements publics. Il s'agit d'un instrument de planification d'une durée de dix à vingt ans. Ce plan comprend une stratégie de développement, permettant de fixer un horizon commun à l'ensemble des politiques publiques menées dans les outre-mer conjointement par l'État et les collectivités, ainsi qu'un suivi mesurant la contribution de chacune de leurs interventions à la réduction des écarts de développement, dans une logique de solidarité nationale. En vertu de l'article 8 de la loi, l'État, les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, la Nouvelle-Calédonie et ses provinces et les établissements publics de coopération intercommunale intéressés peuvent également conclure un plan de convergence tenant compte des institutions, du régime législatif et de la répartition des compétences propres à chaque collectivité ; en Nouvelle-Calédonie, le plan de convergence propose les voies permettant une révision du dispositif de la continuité territoriale et les voies permettant notamment un alignement des prix des services bancaires sur ceux constatés en métropole ainsi que l'extension locale de l'ensemble des missions de la Banque publique d'investissement. Plusieurs dispositions de la loi ont par ailleurs pour objectif d'assurer la convergence des droits sociaux vers les standards nationaux : elles concernent d'abord le département de Mayotte afin de renforcer, de manière significative, les droits dont bénéficient les français de Mayotte en matière de prestations familiales et d'assurance vieillesse. Ces mesures permettent, d'une part, d'accélérer la logique de convergence prévue dans le cadre du plan Mayotte 2025 et, d'autre part, de consolider la mise en place d'un système complet d'assurance-vieillesse dans ce département. Enfin, des mesures visant à favoriser l'égalité réelle en matière d'accès aux opportunités économiques et à l'initiative entrepreneuriale sont mises en place. La loi contient également des dispositions en faveur du renforcement de la concurrence, de l'investissement dans le capital humain, de l'accès aux droits économiques et de la lutte contre la vie chère.

## • Gestion des collectivités territoriales

Le 14 mars 2017, Martin Malvy, ancien ministre, président de l'association Sites et cités remarquables de France, a remis au ministre des affaires étrangères le rapport « 54 suggestions pour améliorer la fréquentation touristique de la France à partir de nos patrimoines »<fnref n="16" />. La question posée était la suivante : comment mieux valoriser et promouvoir l'offre touristique française dans le domaine du patrimoine ? Le rapport contient 54 propositions, articulées autour de cinq axes : enjeux de gouvernance pour renforcer les synergies entre les différents acteurs du secteur ; structuration de l'offre pour mieux répondre aux exigences des touristes et à leurs nouvelles attentes ; formation pour renforcer l'expertise des jeunes

<footnote n="15">15. Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique (JORF du 1er mars 2017).</footnote>

<footnote n="16">16. M. Malvy, 54 suggestions pour améliorer la fréquentation touristique de la France à partir de nos patrimoines, ministère des Affaires étrangères et du Développement international, 146 p., mars 2017.</footnote>
aux enjeux liés au tourisme culturel et patrimonial ; transition numérique afin d'adapter l'offre touristique aux nouvelles pratiques ; promotion afin de faire connaître les trésors du patrimoine français, parfois éloignés des grands circuits actuels empruntés par les touristes. Il propose donc notamment de mobiliser le secteur des transports pour une meilleure accessibilité des sites, de mettre à niveau le parc hôtelier situé hors des périmètres des métropoles et d'inciter les sites patrimoniaux en manque de ressources à recourir aux financements participatifs.

## Ressources humaines et fonction publique territoriale

La loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté 17 comporte des dispositions applicables à la fonction publique. Elle prévoit notamment le renforcement du service civique dans la fonction publique qui pourra être effectué auprès de toute personne morale de droit public. Un décret du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue dans la fonction publique 18 détermine les modalités de désignation des référents déontologues ; dans les collectivités territoriales, le référent déontologue est désigné par l'autorité territoriale, à l'exception des collectivités territoriales et des établissements publics affiliés à titre obligatoire ou volontaire à un centre de gestion où il est désigné par le président du centre de gestion. Lorsque des faits susceptibles d'être qualifiés de conflit d'intérêts lui ont été signalés, le référent déontologue apporte, le cas échéant, aux personnes intéressées tous conseils de nature à faire cesser ce conflit.

## Instruments de la commande publique

Le décret n° 2017-516 du 10 avril 2017 portant diverses dispositions en matière de commande publique 19, et entré en vigueur le lendemain de sa publication 20, a été pris en application de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine et de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Afin d'alléger les démarches des acheteurs, ce décret instaure notamment un seuil de 25 000 euros en-deçà duquel les acheteurs ne seront pas soumis aux obligations relatives à l'open data prévues aux articles 107 du décret n° 2016-360 et 94 du décret n° 2016-361 imposant aux acheteurs d'offrir, sur leur profil d'acheteur, un accès libre, direct et complet aux données essentielles de leurs marchés publics. Il étend l'obligation de recourir au concours à tous les acheteurs soumis à la loi MOP pour la passation de leurs marchés publics de maîtrise d'œuvre, notamment aux organismes publics et privés d'habitations à loyer modéré, ainsi qu'aux sociétés d'économie mixte, pour les logements à usage locatifs aidés par l'État et réalisés par ces organismes et sociétés. Il supprime, en application de la loi « Sapin II », l'obligation de produire un extrait de casier judiciaire au profit d'une simple déclaration sur l'honneur.

<footnote n="17">17. Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté (JORF du 28 janvier 2017) ; voir également par ailleurs cette Chronique p. 418.</footnote>

<footnote n="18">18. Décret n° 2017-519 du 10 avril 2017, JORF du 12 avril 2017.</footnote>

<footnote n="19">19. JORF du 12 avril 2017.</footnote>

<footnote n="20">20. Cependant, l'article 3, le 2° de l'article 5 et l'article 19 ne s'appliquent qu'aux marchés publics pour lesquels une consultation est engagée ou un avis d'appel à la concurrence est envoyé à la publication à compter du 1er avril 2017, et les articles 9 et 27 ne s'appliquent qu'aux marchés publics pour lesquels une consultation est engagée ou un avis d'appel à la concurrence est envoyé à la publication à compter du 1er juillet 2017.</footnote>
## Modes de gestion

La loi précitée du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métro-politain crée une nouvelle catégorie d'entreprise publique locale, les Sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN). Cette création part du constat selon lequel les Sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA) existantes ne permettent pas, en l'état du droit, de collaboration entre l'État et les collectivités en matière d'aménagement, du fait de l'interdiction pour l'État et ses établissements publics de participer à leur capital. Le capital d'une SPLA-IN pourra ainsi être détenu conjointement par les collectivités territoriales, leurs groupements et l'État et ses établissements publics, tout en assurant une minorité de blocage aux collectivités. En effet, au moins une collectivité territoriale, ou un groupement, doit participer à la SPLA-IN et détenir 35 % au minimum du capital et des droits de vote. La même loi prévoit la création de la « Foncière solidaire », société de droit privé détenue par l'État et la Caisse des dépôts et consignations, dont l'objet est de faciliter la construction de logements, notamment en apportant de la trésorerie aux collectivités pour le portage foncier de leurs projets ou en acquérant des biens immobiliers de l'État avec une décote de 60 %.

## Gestion et finances des collectivités territoriales

Dans son Rapport public annuel 2017 publié le 8 février 2017²¹, la Cour des comptes dresse le constat de politiques publiques insuffisamment pilotées et milite une nouvelle fois pour le développement d'une culture de l'évaluation. Le Président Didier Migaud a ainsi relevé que l'objectif de réduction de déficit de 2017 sera très difficile à atteindre et « au-delà de 2017, le rétablissement programmé des finances publiques demandera des efforts d'une ampleur inédite sur les dépenses ». Cinq obstacles partagés par l'État et les collectivités territoriales à l'amélioration de la gestion publique sont pointés par la Cour. En premier lieu, est soulignée la mauvaise adaptation des missions et des objectifs prioritaires assignés aux administrations : c'est notamment le cas, relève le rapport, pour l'accueil des gens du voyage, l'action sociale du ministère de l'intérieur ou encore la gestion du Muséum national d'histoire naturelle. En deuxième lieu, est relevé le manque de clarté et de pertinence du partage des compétences et des tâches, notamment entre les services de l'État et les collectivités locales, comme l'illustrent la gestion du stationnement urbain, le traitement des déchets franciliens et le réseau des chambres d'agriculture. En troisième lieu, est égale-ment dénoncé le choix d'instruments inadéquats par rapport aux objectifs fixés, à l'instar de l'usine de méthanisation des déchets Ametyst construite par la communauté d'aggloméra-tion de Montpellier. En quatrième lieu, la préparation insuffisante est trop fréquente dans de nombreux domaines comme, par exemple, la création de France Business School en 2012 ou la gestion de l'Ordre national des chirurgiens-dentistes. Enfin, selon Didier Migaud, « le défaut de volonté politique clairement exprimée et durable, pourtant nécessaire pour sur-monter les résistances au changement et conduire les réformes jusqu'à leur terme » reste le principal obstacle, comme l'illustre le « gâchis » de l'abandon de l'écotaxe, « échec stratégique et coûteux » ayant coûté plus d'un milliard d'euros et un montant non compensé pour les collectivités de l'ordre de 160 millions d'euros.

<footnote n="21">21. Cour des comptes, *Rapport public annuel*, 1285 p., La Documentation française, février 2017. Ce rapport se compose de deux tomes : le premier expose une sélection d'observations et de recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) ; le second présente l'organisation et les missions de la Cour et des CRTC, ainsi que les résultats de leur action et en particulier les suites données aux observations et recommandations formulées antérieurement.</footnote>
Dans son compte rendu du Conseil des ministres du 8 février 2017, le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales a fait un point sur le Fonds de soutien à l'investissement public local et le Fonds d'urgence des départements. Le Fonds de soutien à l'investissement public local, créé en 2016, d'un montant total porté initialement à 1 milliard d'euros, a permis entre autres de financer 4 700 projets en 2016, visant à la réalisation de projets et travaux directement liés à la vie quotidienne (amélioration du cadre de vie, attractivité des territoires, transition énergétique...) ; les territoires ruraux et les petites villes ont été les premiers bénéficiaires de ce fonds de soutien, puisque 80 % des subventions ainsi allouées leur ont été destinées ; pour 2017, le fonds est reconduit, et abondé pour atteindre 1,2 milliard d'euros, étant précisé que sur cette somme, la moitié est destinée à la ruralité, et l'autre moitié est allouée à tout le territoire. Le Fonds d'urgence des départements, créé en 2015, avait été initialement doté de 50 millions d'euros ; le gouvernement s'était engagé à quadrupler ce montant en 2016, le portant à 200 millions d'euros dans la loi de finances rectificative, afin d'apporter un soutien renforcé aux départements les plus fragilisés ; la répartition des aides tient compte de la situation financière et du niveau des restes à charge des différentes allocations de solidarité, et notamment du Revenu de solidarité active (RSA).

J.-L.P. & D.S.

### III – AGENTS PUBLICS

* Stratégie interministérielle de ressources humaines de l'État pour 2017-2019

* Organisation de la direction générale de l'administration et de la fonction publique

* Inégalités salariales entre femmes et hommes

* Écoles de service public et diversité

* Dispositions de la loi « égalité et citoyenneté » applicables à la fonction publique

* Politique d'égalité, de lutte contre les discriminations et de promotion de la diversité

* Violences et harcèlement

* Laïcité

* Contrôle des absences pour raison de santé

* **Circulaire du 16 mars 2017 relative à la Stratégie interministérielle de ressources humaines de l'État pour 2017-2019**

Annoncée par le décret du 22 décembre 2016 renforçant, tout à la fois, le rôle de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) dans ses missions de pilotage et de coordination des ressources humaines de la fonction publique d'État et le rôle des responsables ministériels, la stratégie en matière de ressources humaines des administrations et établissements publics de l'État pour la période 2017-2019 est définie par une circulaire du 16 mars 2017. Cette stratégie a vocation a être déclinée au sein de chaque département ministériel (ainsi que dans chaque région). Sa déclinaison sera formalisée par une convention d'engagement signée entre la DGAFP et le secrétaire général du ministère, ayant une durée de trois ans (mais révisable annuellement). Parmi les cinquante actions préconisées par la stratégie 2017-2019, quinze revêtent un caractère prioritaire au niveau interministériel et constitueront le socle commun des conventions d'engagement ministérielles. Cette stratégie traduit la volonté d'une organisation plus intégrée entre la DGAFP et les ministères et d'une action davantage prescriptive au travers de la contractualisation de leur relation.
Parmi les objectifs fondamentaux de la politique de ressources humaines de l'État, figurent la volonté de réaffirmer les valeurs du service public tels que la dignité, l'impartialité, l'intégrité, la probité (notamment la prévention du conflit d'intérêt), la neutralité et le respect de la laïcité, cette dernière devant faire l'objet d'information et de modules de formations. La circulaire préconise : un suivi des actions menées dans le cadre du label « Diversité » et la création d'un cercle des structures publiques labellisées ou candidates à son obtention ; le développement des travaux sur les écarts salariaux entre femmes et hommes dans les ministères<fnref n="22" /> ; une cartographie exhaustive (car inexistante à ce jour) des effectifs, des emplois et des compétences ; un plan d'actions interministériel pour recruter et fidéliser les compétences stratégiques, rares ou en tension, notamment dans le domaine informatique qui compte quelque 600 emplois vacants et où le marché de l'emploi est très concurrentiel. Certains ministères pourront jouer le rôle d'animation d'une filière « métier » pour le compte de la communauté interministérielle ; un groupe de travail sera lancé pour fluidifier les contrôles financiers sur les recrutements par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) ; une action de communication de mise en avant de l'État employeur sera menée en direction de la jeunesse ; une évaluation de l'efficacité de réformes du recrutement quant à leur capacité à répondre aux besoins en compétences sur l'ensemble du territoire, certains d'entre eux connaissent des difficultés de recrutement. La circulaire recommande l'élaboration d'un schéma directeur des politiques de formation tout au long de la vie dans le cadre de la mise en place, depuis le 1er janvier 2017, du compte personnel de formation et veut consacrer « un droit à l'accompagnement personnalisé » par un conseiller dédié à cette fonction. Dans la continuité des réformes menées ces dernières années, la circulaire appelle à la levée des freins juridiques et financiers à la mobilité des fonctionnaires. D'une manière qui est davantage dans l'air du temps, elle souhaite le développement des expérimentations (au travers du « fonds d'innovation ») y compris au niveau local. Elle souhaite étendre la politique de repérage des talents, de gestion des viviers et de « revue des cadres » dans le prolongement de ce qui a été mis en place pour le vivier des cadres dirigeants et récemment expérimenté pour les emplois de chef de service. La circulaire recommande l'élaboration d'un plan pluriannuel de simplification de la réglementation et des pratiques ressources humaines.

## • Arrêté du 16 mars 2017 relatif à l'organisation de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique

Toujours dans le sillage du décret du 22 décembre 2016 renforçant le rôle de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, lui donnant pour mission de coordonner la politique de ressources humaines au titre de l'ensemble de la fonction publique et d'exercer les missions de « direction des ressources humaines de l'État », un arrêt procède à la réorganisation de ses services en deux entités (au lieu des trois actuelles) : d'un côté, le service du pilotage des politiques de ressources humaines (lequel a la responsabilité de la connaissance notamment statistique des personnels, de la cohérence des politiques menées, du développement des compétences des agents et de la promotion de la prospective, de la simplification et de la transition numérique) et, de l'autre, le service des parcours de carrière et des politiques salariales et sociales (lequel définit les règles de rémunération, de déroulement de carrière, de conditions de travail et de protection sociale des agents publics). Seront directement rattachés au directeur un cabinet (essentiellement en charge du dialogue social à un niveau supérieur) et un bureau (centré davantage sur des fonctions d'administration

<footnote n="22">22. Cf. en ce sens cette « Chronique », infra.</footnote>
générale et notamment financières) ; la mission des cadres dirigeants demeure rattachée, quant à elle, au Secrétariat général du gouvernement (SGG) et non à la DGAFP.

* Rapport sur les inégalités de rémunération et de parcours professionnels entre les femmes et les hommes dans la fonction publique

Le 8 mars 2017, la députée Françoise Descamps-Crosnier a remis au Premier ministre, un rapport que ce dernier lui avait commandé et qui est assorti d'une cinquantaine de recommandations. Ce rapport du 27 décembre 2016 est intitulé « La force de l'égalité : les inégalités de rémunération et de parcours professionnels entre les femmes et les hommes dans la fonction publique ». Il dresse un état des lieux comparés des salaires des femmes et des hommes dans les administrations. À rebours du titre imagé qui lui a été donné, le rapport met en lumière la force de l'inégalité salariale entre les femmes et les hommes dans la fonction publique française malgré les garde-fous conférés par son caractère statutaire ; le constat est celui d'une moindre rémunération des femmes en cours de carrière, d'une moindre retraite à la sortie et d'une moindre progression de carrière.

S'appuyant sur plusieurs études universitaires et administratives, ainsi que des auditions de fonctionnaires et le recueil de 856 témoignages (par le bais d'un questionnaire en ligne), le rapport révèle que les femmes gagnent en moyenne 19 % de moins que les hommes dans la fonction publique : un écart qui va de 6,6 % dans la fonction publique hospitalière (FPH) à 22,7 % dans la fonction publique d'État (FPE). Plus encore, cet écart reste significatif – de 11 % à quasiment 20 % selon les versants de la fonction publique –, y compris lorsqu'on neutralise la variable du temps de travail (une fois enlevé le facteur « temps de travail » c'est-à-dire en particulier les temps partiels) et il croît avec l'âge : il passe ainsi, entre 25 et 50 ans de 6,7 % à 24,5 % en catégorie A, de 5,8 % à 13,4 % en catégorie B, et 7,8 % à 14,2 % en catégorie C. Le montant brut du « manque à gagner » pour les femmes, lié notamment aux différences d'emploi occupé, d'ancienneté... est très significatif lorsqu'on le traduit en termes absolu : à 50 ans, une femme gagne en moyenne 4 000 euros de moins par an qu'un homme en catégorie C, 5 400 euros en catégorie B et 11 400 euros en catégorie A : soit respectivement plus de deux mois de traitement pour les catégories B et C et quatre mois pour les catégories A (en salaire moyen par catégorie). À la retraite, les pensions des femmes représentent 78 % de celles des hommes dans les fonctions publiques d'État et territorial, mais 96 % pour la fonction publique hospitalière.

Les facteurs qui expliquent le mieux ces écarts sont l'offre de travail (effet « temps de travail »), la ségrégation professionnelle (c'est-à-dire le fait que les femmes n'occupent pas les mêmes emplois que les hommes), la différence d'âge et de localisation des postes. Ces facteurs ont une pondération différente selon les versants : la ségrégation professionnelle joue un rôle prépondérant dans la fonction publique d'État et la fonction publique terrotoriale, alors que dans la fonction publique hospitalière, c'est d'abord l'« offre de travail ».

Parmi les mesures prioritaires préconisées, la députée recommande : de recueillir de manière systématique des données sexuées dans la durée ; de revaliser les métiers féminisés qui, à contraintes semblables, sont sous rémunérés et de décliner une méthode globale de réévaluation des emplois à prédominance féminine fondée sur la notion de travail de valeur égale ; d'envisager la création de corps inter-versants de la fonction publique pour atténuer l'effet des filières tout en favorisant la mobilité entre versants ; d'aligner le nombre de trimestres de bonification accordés au titre de la maternité sur le régime du privé, de deux à quatre, pour le calcul des pensions ; de faciliter l'accès aux crèches et d'expérimenter le télé-travail, etc.

Doit être signalé en ce sens la parution, le 17 mars 2017, d'un guide intitulé « Congés familiaux et temps partiel dans la fonction publique : incidences sur la rémunération et la
retraite » (collection « Les essentiels ») élaboré par la DGAFP en application du protocole d'accord du 8 mars 2013 relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique (axe n° 3, mesure n° 12), recommandant de mieux informer les agents publics civils sur les règles applicables et les effets en termes de carrière des choix faits en matière de congés familiaux et de temps partiel puisque ceux-ci ont des incidences immédiates sur leur rémunération et, à plus long terme, sur leurs droits à pension de retraite comme l'illustre le rapport Descamps-Crosnier.

## Rapport du 16 février 2017 sur les écoles de service public et la diversité

Le 16 février 2017, le conseiller d'État, Olivier Rousselle, a rendu au Premier Ministre un rapport sur *Les écoles de service public et la diversité*. Ce rapport lui avait été commandé à la suite du troisième Comité interministériel « Égalité et citoyenneté » du 26 octobre 2016 qui affichait la volonté de procéder à une rénovation du processus de recrutement dans la fonction publique afin de favoriser la diversification des profils recrutés. Il lui avait été demandé d'accompagner les 75 écoles de service public, qui recrutent et forment des fonctionnaires, dans une démarche d'état des lieux et d'élaboration de programmes d'action en vue de favoriser la diversité en leur sein.

Le rapport relève que si l'administration n'est pas entièrement responsable du manque de diversité de son recrutement parce qu'elle hérite le plus souvent d'inégalités qui existent par ailleurs et se sont creusées tout au long d'un processus social et éducatif préalable au recrutement, la fonction publique accentue parfois ces inégalités et ne peut donc en être dédouanée.

Le rapport affirme que des moyens d'action non négligeables existent, tant au niveau des écoles que des administrations. Ceux-ci doivent cependant respecter les limites posées par le principe constitutionnel d'égale admissibilité aux emplois publics qui interdit — sauf les dérogations expressément prévues par la Constitution au profit des femmes notamment — tout mécanisme de discrimination positive pour accéder à de tels emplois. En revanche, il ne s'applique pas en tant que tel, en amont des concours, « dans le cadre éducatif, où une plus grande marge de manœuvre existe ».

Dans ces conditions, le rapport recommande notamment : de recueillir et traiter des données relatives aux profils et au contexte des candidats ainsi que des admis et d'assortir les programmes d'action d'indicateurs de suivi, présentés annuellement en conseil d'administration ou dans les instances de gouvernance des écoles ; de concevoir un cadre permettant d'utiliser le recrutement de stagiaires et d'apprentis comme un outil d'élargissement des viviers de la fonction publique ; d'instaurer des partenariats avec des associations et développer le tutorat ; d'élaborer des parcours de classes préparatoires intégrées sur deux ans et de personnaliser davantage encore la formation ; d'étendre et d'assouplir le recours au troisième concours ; de diversifier davantage encore la composition des jurys et d'élaborer un module commun de sensibilisation aux biais implicites dans le recrutement qui serait accessible en ligne, ou, à défaut, définir des standards minimaux en matière de formation des membres de jury ; de mieux expliciter les compétences mesurées par les concours et d'améliorer la lisibilité de la communication relative aux métiers de la fonction publique ; etc.
• Dispositions de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté applicables à la fonction publique 23

Dans le sillage des préconisations des rapports rendus au Premier ministre respectivement, par Y. L'Horty, le 12 juillet 2016 sur *Les discriminations dans l'accès à l'emploi public* 24, et, par O Rousselle, le 16 février 2017 sur *Les écoles de service public et la diversité* (mentionné précédemment), la loi du 27 janvier 2017 comporte un important volet consacré à la lutte contre les discriminations et la promotion d'une plus grande égalité d'accès à la fonction publique dans ses trois versants.

La loi impose au Gouvernement de publier désormais un « Rapport biennal sur la lutte contre les discriminations et la prise en compte de la diversité de la société française dans la fonction publique de l'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière ». La loi insère un article 16 bis dans la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 afin de permettre la collecte d'informations auprès des candidats aux concours d'accès à la fonction publique « dans le but d'obtenir des données relatives à leur formation et leur environnement social ou professionnel afin de produire des études et statistiques sur l'accès aux emplois ». Cette collecte doit être effectuée dans le strict respect de la loi du 6 janvier 1978 dite « informatique et libertés » selon laquelle « il est interdit de collecter ou de traiter des données à caractère personnel qui font apparaître, directement ou indirectement, les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses ou l'appartenance syndicale des personnes, ou qui sont relatives à la santé ou à la vie sexuelle ». Les données collectées ne seront pas communiquées aux membres des jurys. Les modalités d'application de ces dispositions seront déterminées par décret en Conseil d'État, après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Toujours dans le but de lutter contre la fermeture sociale de la fonction publique et ainsi diversifier davantage les recrutements, la loi du 27 janvier 2017 modifie les conditions d'accès à la fonction publique par le biais de trois canaux.

Premièrement, la loi modifie le statut général afin d'élargir les conditions d'accès aux troisièmes concours ouverts dans chacun des versants de la fonction publique. Désormais, toutes les activités professionnelles, quelles qu'en soient leurs natures doivent être prises en compte au titre des activités professionnelles requises pour se présenter à de tels concours. L'activité exercée dans le cadre d'un contrat d'apprentissage ou d'un contrat de professionnalisation est également considéré à ce titre.

Deuxièmement, la loi renforce l'accès à des corps et cadres d'emplois de catégorie C par la formation en alternance en élargissant le dispositif du PACTE (Parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et d'État) qui bénéficie annuellement, depuis sa mise en place en 2005, à environ une centaine de jeunes peu qualifiés ou sans qualification. Les nouvelles dispositions élargissent l'accès au dispositif : d'une part aux jeunes de seize à vingt-huit ans, au lieu de seize à vingt-cinq ans ; et d'autre part aux demandeurs d'emploi de longue durée, âgés de quarante-cinq et plus et qui sont bénéficiaires, soit du revenu de solidarité active, de l'allocation de solidarité spécifique ou de l'allocation aux adultes handicapés, soit du revenu minimum d'insertion ou de l'allocation de parent isolé lorsque la personne réside dans certains territoires ultramarins 25.

<footnote n="23">23. Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, JORF n°0024 du 28 janvier 2017 texte n° 1.</footnote>

<footnote n="24">24. Voir cette « Chronique », RFAP n° 159, p. 908.</footnote>

<footnote n="25">25. Les départements d'outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon</footnote>
Troisièmement, une procédure de recrutement expérimentale est mise en place pour six ans <fnref n="26" />, permettant l'accès à un emploi du niveau de la catégorie A ou de la catégorie B au profit, d'une part, des personnes sans emploi âgées de plus de vingt-huit ans et, d'autre part également, des personnes en situation de chômage de longue durée, âgées de quarante-cinq et plus, et qui sont bénéficiaires, soit du revenu de solidarité active, de l'allocation de solidarité spécifique ou de l'allocation aux adultes handicapés, soit du revenu minimum d'inser- tion ou de l'allocation de parent isolé lorsque la personne réside dans certains territoires ultramarins <fnref n="27" />. Ces personnes en situation précaires pourront être recrutées, en catégorie A ou B, par contrat de travail à durée déterminée de un ou deux ans, dans le cadre d'une formation en alternance pour préparer et présenter les concours externes. Le recrutement s'effectuera à l'issue d'une sélection opérée sur la base des aptitudes et des motivations à rejoindre le ser- vice public. La commission chargée d'effectuer ces sélections comprendra notamment une personne extérieure à l'employeur public qui recrute ainsi qu'un membre du service public de l'emploi. À aptitudes égales, la commission de sélection accordera la priorité aux candi- dats résidant : soit dans un quartier prioritaire de la ville ; soit dans une zone de revitalisation rurale ; soit dans certains territoires ultramarins ; soit dans un territoire défini par décret en Conseil d'État dans lequel les jeunes rencontrent des difficultés particulières d'accès à l'em- ploi. La personne recrutée suivra une formation afin de se préparer aux concours d'accès à un corps ou à un cadre d'emplois. Elle bénéficiera pour cela de l'aide d'un tuteur qui suivra son parcours de formation. En cas d'échec aux épreuves du concours présenté, la personne concernée pourra bénéficier d'un renouvellement de son contrat dans la limite d'un an.

Par ailleurs, la loi du 27 janvier 2017 modifie le code de l'éducation afin de favoriser les stages au sein des administrations des trois versants de la fonction publique (ainsi que dans le milieu associatif lequel possède souvent une dimension parapublique). Les stages jouant un rôle accru pour l'insertion professionnelle, la loi crée même au profit des collégiens et lycéens boursiers ou scolarisés dans un établissement d'éducation prioritaire un droit à choisir une administration publique pour effectuer ladite « période d'observation en milieu professionnel » : « Tout élève qui bénéficie d'une bourse nationale de collège ou d'une bourse de lycée et tout élève d'un établissement d'éducation prioritaire peut, à sa demande, accomplir cette période d'observation dans une administration de l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public ».

La loi modifie aussi le statut général afin d'instaurer le principe de la présidence, féminine et masculine, alternée des jurys de concours dans les trois versants de la fonction publique, sauf dérogation prévue par un décret en Conseil d'État. Par ailleurs, traduisant la volonté de lutter contre ce qui a pu être perçu, par certains parlementaires notamment, comme présentant le risque d'un recrutement endogame, la loi modifie également la composition des jurys du concours d'entrée à l'ENA en fixant un nombre minimal de membres de jury non issus de la fonction publique d'État. Alors même que l'École nationale d'administration a toujours fait appel à des actifs du secteur privé, des fonctionnaires territoriaux ou des administrateurs des Assemblées pour siéger aux côtés des universitaires et hauts fonctionnaires de l'État, la loi spécifie que, parmi la cinquantaine de membres du jury recrutés chaque année pour les trois concours de l'ENA, figurent désormais un nombre minimal de « cinq personnalités quali- fiées n'ayant pas la qualité de fonctionnaire de l'État choisies en raison de leur expérience » et « une personnalité qualifiée dans le domaine des ressources humaines » à l'instar de la présidente du jury de 2017, Michèle Kirry, directrice des ressources et des compétences de

<footnote n="26">26. À compter du 29 janvier 2017.</footnote>

<footnote n="27">27. En Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin ou Saint-Pierre-et-Miquelon.</footnote>
la police nationale à l'administration centrale du ministère de l'intérieur jusqu'au printemps dernier.

Enfin, la loi du 27 janvier 2017 comporte une série de dispositions visant à valoriser l'« engagement civique ». D'un côté, les agents de l'administration peuvent faire valoir leur participation (par définition bénévole et occasionnelle) à la « réserve civique » à travers l'oc-troi de crédits d'heures de formation dans le cadre du compte personnel de formation <fnref n="28" />, au titre de la reconnaissance de l'expérience professionnelle pour le recrutement par concours, de la validation des acquis, ou de l'ancienneté requise pour l'avancement de carrière, ou encore par le biais de la suspension du décompte de la durée d'inscription sur liste d'aptitude d'un concours de la fonction publique territoriale. De l'autre, toute personne morale de droit public peut accueillir un jeune souhaitant effectuer un « service civique » (de six à douze mois) : par exemple une collectivité territoriale peut ainsi prendre un jeune en qualité de sapeurs-pompiers comportant une phase de formation initiale de deux mois.

### • Circulaire du 3 avril 2017 relative à la mise en œuvre de la politique d'égalité, de lutte contre les discriminations et de promotion de la diversité dans la fonction publique

La circulaire du 3 avril 2017 relative à la mise en œuvre de la politique d'égalité, de lutte contre les discriminations et de promotion de la diversité dans la fonction publique précise les obligations récemment posées par le Gouvernement en faveur d'une égalité plus effective dans l'accès à la fonction publique et la carrière des agents et notamment celles issues de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté du 27 janvier 2017.

Outre le rappel des dispositions de cette dernière loi (cf. *supra*), la circulaire apporte des précisions qui sont les suivantes. Elle demande notamment : l'intégration systématique d'un module de « prévention des discriminations » dans la formation des jurys, et plus lar-gement, dans la formation de tous les recruteurs ; le développement de procédures d'appels à candidatures pour les fonctions de président de jury et de membre de jury ainsi qu'une meilleure valorisation de l'exercice de cette responsabilité dans le parcours des agents ; une durée de mandat de membre du jury limitée de deux à trois ans ; une expérimentation au sein de jurys de concours de catégorie A visant à les composer d'au moins une personne issue d'un concours par la troisième voie.

Elle insiste par ailleurs sur le fait que tous les employeurs publics doivent prévoir systé-matiquement des offres de stage pour les élèves des collèges et lycées, notamment pour ceux en classe de troisième, chaque service devant mettre à disposition une adresse électronique dédiée. La circulaire précise que le site des concours et des recrutements de l'État (le portail SCORE) sera doté à court terme d'un moteur de recherche permettant, au regard du niveau de diplôme des candidats et de leurs appétences, d'identifier les concours les plus appropriés à la concrétisation de leurs aspirations professionnelles.

Enfin, la circulaire invite les employeurs publics à la mise en place de plans d'actions qui accordent une attention particulière aux risques de discriminations à raison de l'état de santé, du handicap, de l'origine, de l'âge, des activités syndicales, la situation familiale, l'orientation ou l'identité sexuelle.

<footnote n="28">28. Autrement dit, l'acquisition de crédits d'heures de formation.</footnote>
* Guide de prévention et de traitement des situations de violences et de harcèlement dans la fonction publique

La législation relative à la lutte contre le harcèlement dans le milieu professionnel, y compris celui de la fonction publique, a beaucoup évolué ces derniers années ; aussi la publication en février 2017 par la direction générale de l'administration et de la fonction publique de la première édition du Guide de prévention et traitement des situations de violences et de harcèlement dans la fonction publique vient utilement clarifier le cadre de la protection due aux agents et les moyens d'action dont disposent les employeurs, les personnels des ressources humaines et les acteurs de la prévention, ainsi que les agents victimes ou témoins de violences.

Ce guide s'inscrit dans le cadre de la réalisation du quatrième Plan interministériel de prévention des violences faites aux femmes (2014-2016), du lancement du cinquième Plan interministériel de prévention des violences faites aux femmes (2017-2019) et de la mise la mise en œuvre du quatrième axe de l'accord relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, signé le 8 mars 2013.

Le guide expose d'abord clairement les différents types de violences – verbales, physiques, sexuelles – ainsi que les différents types de harcèlement – moral, sexuel et sexiste –, puis rappelle le cadre de protection des agents de la fonction publique ainsi que ses outils : la protection fonctionnelle (qui consiste en une obligation de prévention, d'assistance et de réparation), la suspension, la procédure d'alerte, le droit de retrait. Le guide explique ensuite les moyens d'action pour prévenir ces situations et pour intervenir en cas de harcèlement et de violences et, enfin, présente des retours d'expérience provenant des trois versants de la fonction publique.

* Circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique

La circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique précise le sens et la portée de l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 tel qu'il a été modifié par la loi dite « déontologie » du 20 avril 2016 et fait suite au rapport « Laïcité et fonction publique » visant à répondre aux interrogations des agents publics quant à l'application de ce principe<fnref n="29" />. Ce rapport présentait une série de solutions dont six sont considérées comme prioritaires par la circulaire. Après un rappel du cadre juridique et de la portée du principe de laïcité, la circulaire reprend les dispositifs existants d'accompagnement des agents et leurs modalités de renforcement. Les solutions portées comme prioritaires à ces fins sont : l'intensification du dispositif de formation initiale et continue, la mise en place de nouveaux supports d'informations dont un espace « laïcité » sur le site du ministère de la fonction publique, la désignation des référents déontologues dans chaque service, la création d'outils de veille visant à identifier les difficultés des services au regard de ce principe et l'instauration d'une journée, le 9 décembre, dédiée à l'information et la valorisation de ce principe dans la fonction publique.

<footnote n="29">29. Cf. cette « Chronique » in RFAP n° 161, p. 171.</footnote>
* Circulaire du 31 mars 2017 relative au renforcement de la politique de prévention et de contrôle des absences pour raison de santé dans la fonction publique

La circulaire du 31 mars 2017 relative au renforcement de la politique de prévention et de contrôle des absences pour raison de santé dans la fonction publique s'inscrit dans la continuité du constat formulé par le rapport d'évaluation du dispositif expérimental prévu par la loi de financement de la sécurité sociale (24 décembre 2009) concernant le contrôle des arrêts de maladie des fonctionnaires. En effet, cette circulaire semble s'intégrer dans la « stratégie volontariste » de lutte contre l'absentéisme médical que recommandaient les rédacteurs du rapport. Elle rappelle les dispositifs et règles actuellement applicables et disponibles pour lutter contre l'absentéisme et aussi prévenir les risques professionnels, l'amélioration des conditions de travail étant un facteur important de réduction des arrêts de maladie. Au-delà de ces rappels, la circulaire annonce que les indicateurs de suivi des absences pour raison de santé dans les bilans sociaux seront harmonisés au sein des trois versants de la fonction publique, suivant ainsi une recommandation de ce précédent rapport.

F. E.

## IV – ADMINISTRATIONS ET LIBERTÉS

* Trop humain ?

* Sécurité

* Numérique

* Eros et thanatos

* Thanatos

* Égalité, dignité, vulnérabilité

* Transparence

* À signaler aussi

* Trop humain ?

Le champ des droits et libertés connaît en France ces vingt dernières années diverses perturbations terminologiques. Le pays des « droits de l'Homme » et la République des libertés publiques sont confrontés à un vocabulaire concurrent en provenance, le plus souvent, des textes internationaux. Tel est le cas des références faites aux libertés et droits « fondamentaux » ou, plus récemment, celles relatives aux « droits humains ». Si les premières ont connu un engouement doctrinal et ont pu intégrer le vocabulaire législatif (l'art. L.521-2 du code de justice administratif l'illustre) et jurisprudentiel, celles aux droits humains restent plus débattues 30. La loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre a tenté de franchir le pas, comme l'avait fait celle sur l'économie solidaire du 31 juillet 2014, mais avec plus de succès. La « petite loi » exigeait, en effet, que les plans de vigilance imposés aux très grandes sociétés

<footnote n="30">30. Voir Danièle Lochak, commentaire de l'avis sur la dénomination « Droits de l'Homme » adopté par l'Assemblée plénière de la CNCDH du 19 novembre 1998, in Christine Lazerges (dir.), *Les grands avis de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme*, Dalloz, 2016, pp. 3 et s.</footnote>
établissent « les mesures de vigilance raisonnables propres à identifier les risques et à pré-
venir les atteintes graves envers les droits humains et les libertés fondamentales, la santé et
la sécurité des personnes ainsi que l'environnement ». Mais cela était sans compter sur la
perplexité du Conseil constitutionnel qui censure la disposition pour son imprécision : il
estime que « compte tenu de la généralité des termes qu'il a employés, du caractère large et
indéterminé de la mention des 'droits humains' et des 'libertés fondamentales' et du péri-
mètre des sociétés, entreprises et activités entrant dans le champ du plan de vigilance qu'il
instituait, le législateur ne pouvait [...] en dépit de l'objectif d'intérêt général poursuivi [...]retenir que peut être soumise au paiement d'une amende d'un montant pouvant atteindre
dix millions d'euros la société qui aurait commis un manquement défini en des termes aussi
insuffisamment clairs et précis » (Décision n° 2017-750 DC du 23 mars 2017).

• Sécurité

État d'urgence

À mesure que l'état d'urgence s'installe dans la durée 31, c'est un véritable droit de l'état d'urgence qui se consolide 32. Sur la période considérée, le régime juridique des assignations à résidence a été précisé à la suite de l'intervention successive du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État.

La Cinquième loi de prorogation (loi n°2016-1797 du 19 décembre 2016) avait sensiblement altéré le régime juridique de l'assignation à résidence prévoyant, d'une part, qu'elle devait être en principe limitée à une durée totale de 12 mois mais aménageant, d'autre part, sa possible prorogation. Le ministre était censé demander au juge des références du Conseil d'État l'autorisation de prolonger, par périodes de trois mois, une mesure d'assignation au-delà de 12 mois si le « comportement de la personne continue à constituer une menace pour la sécurité et l'ordre publics ». Ce dispositif a été sévèrement sanctionné par le Conseil constitutionnel, qui juge que cette nouvelle compétence du Conseil d'État méconnaît le principe d'impartialité, dès lors qu'elle l'amène à délivrer des autorisations de prolongation de mesures administratives (les assignations) dont il pourrait avoir à connaître, ultérieurement, dans le cadre d'actions contentieuses 33. Paradoxalement, cette censure constitutionnelle aggrave le dispositif mis en place par le législateur, puisque l'assignation à résidence peut désormais être prolongée au-delà de 12 mois sur seule décision du ministre de l'intérieur, sans qu'elle n'ait plus à être contrôlée ou autorisée par quiconque. Le Conseil constitutionnel a toutefois enserré la possibilité maintenue de ces assignations « ultra-longue durée » dans des réserves d'interprétation : il a ainsi spécifié que leur prolongation n'est possible que pour autant que « le comportement de la personne en cause constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics » et que « l'autorité administrative [produise] des éléments nouveaux ou complémentaires ». La durée totale du placement sous assignation, les conditions de celles-ci et les obligations complémentaires (pointages, etc.) dont elle a été assortie doivent être prises en compte dans la décision de prolongation au-delà de 12 mois (§17).

Cela étant, les premières applications jurisprudentielles de ce cadre de la constitution-
nalité « sous réserve » montrent le peu de rigueur avec lequel il est interprété par le juge

<footnote n="31">31. Jean-Louis Halpérin, Stéphanie Hennette-Vauchez, Éric Millard (dir.), *L'état d'urgence, de l'exception à la banalisation*, Presses de l'Université Paris Nanterre, 2017.</footnote>

<footnote n="32">32. David-André Camous, Albane Geslin, Karine Roudier, *L'état d'urgence*, Dalloz, 2016.</footnote>

<footnote n="33">33. CC, 2017-624QPC du 16 mars 2016, *Assignations à résidence*.</footnote>
administratif<fnref n="34" />. Prenant appui sur ces exigences nouvelles, deux individus faisant l'objet d'assignations à résidence successives depuis novembre 2015 formèrent, en mars 2017, des référés-liberté à l'encontre de nouveaux arrêtés pris par le ministre de l'intérieur pour une durée de trois mois. Ces recours ont été rejetés tant en première instance qu'en appel ; mais les motifs sur lesquels reposent les ordonnances rendues par le Conseil d'État laissent songeur quant à l'autorité qu'il prête aux réserves d'interprétation formulées par le Conseil constitutionnel et, quant au point de savoir s'il contrôle réellement que les mesures prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 sont « adaptées, nécessaires et proportionnées »<fnref n="35" /> à la finalité qu'elles poursuivent<fnref n="36" />. On peut en douter lorsqu'on lit que, en fait de prise en compte de « la durée totale [du] placement sous assignation à résidence, [des] conditions de celle-ci et [des] obligations complémentaires dont cette mesure a été assortie », il s'intéresse surtout aux aménagements qui ont été consentis pour établir qu'« en dépit de la durée de l'assignation » (critère essentiel dès lors largement mis à l'écart du raisonnement juridictionnel), les contraintes attachées à la mesure ne sont pas excessives. Plus encore, le Conseil d'État interprète l'exigence constitutionnelle de production par l'administration « d'éléments nouveaux et complémentaires » de manière souple. Établissant d'abord que de tels éléments peuvent résulter « de faits qui sont survenus ou qui ont été révélés postérieurement à la décision initiale d'assignation [...] au cours des 12 mois précédents », et ensuite que « de tels faits peuvent résulter d'agissements de la personne concernée, de procédures judiciaires et même, si elles sont fondées sur des éléments nouveaux par rapport à ceux qui ont justifié la première mesure d'assignation, de décisions administratives »<fnref n="37" />, il redéfinit en fait les réserves émises par le Conseil constitutionnel de manière bien peu contraignante. Il est, en effet, pour le moins incongru de considérer « nouveaux » des éléments écoulés au cours des 12 derniers mois lorsqu'il s'agit de juger la nécessité d'un arrêté prolongeant une assignation précisément prononcée 12 mois plus tôt, alors que la loi énonce que cette durée ne peut être excédée qu'à titre exceptionnel (d'où le recours par le Conseil à l'expression d'éléments « partiellement nouveaux »...). La raison d'État pèse indubitablement d'un lourd poids dans le contentieux de l'état d'urgence.

## Et au-delà

Une fois encore, l'enracinement de l'état d'urgence dans la durée produit des effets « collatéraux », qui se donnent notamment à voir par l'ancrage toujours plus fort d'un paradigme sécuritaire dans l'ordre juridique.

La loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique est emblématique de ce point de vue. Insistant sur la mobilisation hors du commun des forces de l'ordre depuis, notamment, les attentats de 2015, l'exposé des motifs du projet de loi rappelle l'importance qui s'attache au renforcement de « l'efficacité » et des « moyens d'action de ceux qui œuvrent quotidiennement à la sécurité de tous ». Ceci implique de « prévoir des dispositions leur permettant d'être juridiquement plus assurées lorsqu'elles ont à faire usage de leurs armes », et de les « protéger, à l'occasion des procédures pénales, contre ceux qui souhaiteraient se venger de l'autorité publique en s'en prenant aux personnes physiques qui l'incarnent ». Ces objectifs sont apparus suffisamment importants au Gouvernement pour que la

<footnote n="34">34. CE, ord., 25 avril 2017, n°409677 et 409725.</footnote>

<footnote n="35">35. CC, 2015-527 QPC, 22 déc. 2015, *Assignations à résidence*.</footnote>

<footnote n="36">36. De manière générale sur le contrôle du juge administratif vis-à-vis de l'état d'urgence : Stéphanie Hennette-Vauchez, S. Slama, « Harry Potter au Palais Royal : la lutte contre le terrorisme comme cape d'invisibilité de l'état d'urgence et la transformation de l'office du juge administratif », *Les Cahiers de la Justice*, 2017, n°2, p. 279.</footnote>

<footnote n="37">37. CE, ord., 25 avril 2017, n°409677 et 409725.</footnote>
procédure d'urgence soit enclenchée sur l'adoption de ce texte, lequel n'a donc fait l'objet que d'une seule lecture dans chaque chambre avant qu'intervienne la Commission mixte paritaire. Au fond, la loi apporte une série de modifications très importantes. Elle aligne le régime du recours à la force armée de l'ensemble des forces de l'ordre (police, douane) sur celui qui, jusque-là, était réservé aux gendarmes (militaires). En particulier, il est désormais permis aux forces de l'ordre de faire usage de leurs armes, « en cas de nécessité absolue et de manière proportionnée » <fnref n="38" />, « lorsque, immédiatement après deux sommations adressées à haute voix, ils ne peuvent contraindre à s'arrêter autrement [...] des personnes qui cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations et qui sont susceptibles de perpétrer, dans leur fuite, des atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celles d'autrui » <fnref n="39" />. Plus avant, et dans le but de protéger les forces de l'ordre, elle prévoit leur possible anonymat<fnref n="40" />, y compris en tant qu'auteurs d'actes administratifs <fnref n="41" />. *Last but not least*, la loi Sécurité publique se fait réceptacle de dispositions qui y étaient inattendues : après que le Conseil constitutionnel a censuré, par voie de question prioritaire de constitutionnalité (QPC), les dispositions de la loi du 3 juin 2016 incriminant la consultation habituelle de sites djihadistes, les parlementaires réintègrent aussitôt le principe de l'incrimination <fnref n="42" /> (amendée à la marge dans le but, revendiqué mais non nécessairement atteint, de tenir compte des motifs de la censure constitutionnelle). Reste à savoir si ce nouveau régime est compatible avec les exigences du droit international, et notamment européen, des droits de l'homme <fnref n="43" />.

De manière générale, c'est aussi le durcissement de la loi pénale qui accompagne l'ancrage durable de l'état d'urgence. On compte pas moins de quatre textes adoptés en la matière depuis sa proclamation le 14 novembre 2015 <fnref n="44" />. Face à ce processus qui renforce les interrogations déjà fortes sur l'équilibre entre sécurité et liberté face au défi terroriste <fnref n="45" />, il importe de souligner la décision par laquelle le Conseil constitutionnel a choisi de censurer une incrimination emblématique du paradigme sécuritaire qui se déploie depuis plusieurs années <fnref n="46" /> : l'entreprise individuelle terroriste <fnref n="47" />. Si le principe même de l'incrimination n'est pas remis en cause (le fait pour le législateur pénal de souhaiter incriminer un acte préparatoire ne méconnaît pas le principe de légalité des délits et des peines), c'est le type de faits matériels susceptibles d'être retenus comme constituant un tel acte préparatoire qui suscite la censure. Méconnaît en particulier le principe de nécessité des peines le fait que « rechercher... des objets ou des substances de nature à créer un danger pour autrui » puisse caractériser l'infraction.

<footnote n="38">38. Ces standards découlent directement du droit européen des droits de l'homme ; voir M. Afroukh, « L'article 2 de la CEDH dans la jurisprudence administrative », RFDA, 2011, p. 1153.</footnote>

<footnote n="39">39. Art. L. 435-1 Code de la sécurité intérieure.</footnote>

<footnote n="40">40. Art. 15-4-I Code de procédure pénale.</footnote>

<footnote n="41">41. Art. L. 212-1 du Code des relations entre le public et l'administration.</footnote>

<footnote n="42">42. Art. 421-2-5-2 du Code pénal.</footnote>

<footnote n="43">43. Dans l'arrêt CEDH, 17 avril 2014, Guerdner c. France, n° 68780/10, ce n'est qu'au terme d'un raisonnement alambiqué, détaillant les diverses interprétations restrictives, administratives (circulaires de la Direction générale de la gendarmerie nationale) comme judiciaires (la Cour de cassation exige que le recours à la force soit « absolument nécessaire », qu'elle avait admis la conventionnalité du régime de tir dessiné par le droit français. Une autre affaire est pendante devant la Cour de Strasbourg.</footnote>

<footnote n="44">44. Lois n°2015-1556 du 30 novembre 2015 (surveillance des communications électroniques internationales), n° 22 mars 2016 (prévention et à la lutte contre les incivilités), n°2016-731 du 3 juin 2016 (lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 (prorogation de l'état d'urgence et reprise de dispositions antiterroristes.</footnote>

<footnote n="45">45. Archives de politique criminelle, 2016/1, n°38.</footnote>

<footnote n="46">46. Voir de manière générale : Karine Roudier, *Le contrôle de constitutionnalité de la législation anti-terroriste*, LGDJ, 2012.</footnote>

<footnote n="47">47. CC, 2017-625 QPC, 7 avril 2017, *Entreprise individuelle terroriste*.</footnote>
• Numérique

Surveillance et renseignement semblent bien constituer désormais les enjeux clefs du numérique. Après la saga du fichier TES 48 qui soulève notamment la question des frontières entre identification (des personnes) et authentification (des identités), c'est le nouveau régime juridique des fichiers de renseignement qui a fait l'objet d'interventions et précisions contentieuses. On souhaite mentionner en particulier l'arrêt du 8 février 2017 par lequel le Conseil d'État établit la conventionnalité du nouveau mécanisme gouvernant le droit d'accès et de contrôle des personnes aux fichiers intéressant la sûreté de l'État (cf. art. L. 773-2 code de justice administrative), jugeant que « la dérogation apportée [...] au caractère contradicatoire de la procédure juridictionnelle, qui a pour seul objet de porter à la connaissance des juges des éléments couverts par le secret de la défense nationale et qui ne peuvent dès lors être communiqués au requérant, permet [...] à la formation spécialisée de statuer en toute connaissance de cause » 49. L'affirmation de la conventionnalité de la procédure dont on a déjà souligné le caractère opaque convaincra-t-elle, par exemple, les instances strasbourg geoises ? A suivre, au moment où la Cour de Strasbourg vient de déclarer recevable une requête mettant précisément en cause la loi Renseignement de 2015.

Si les droits des personnes face aux usages publics (police et renseignement) du numérique sont ainsi tendanciellement fragilisés, les conquêtes récentes par lesquelles les droits au respect de la vie privée et des données à caractère personnel ont été affirmés (face, notamment, aux GAFA et autres acteurs privés) demeurent fragiles. Sans pouvoir ici évoquer l'ensemble des évolutions récentes significatives, il faut souligner que l'arrêt *Google Spain* de la Cour de justice de l'union européenne (CJUE) qui consacrait le « droit à l'oubli numérique » 50 a connu des développements d'importance. Le Conseil d'État, en particulier, a adressé des questions préjudiciales à la CJUE, après que plusieurs requérants ont essuyé des refus de déréférencement de liens les concernant (CE, Ass., 24 fév. 2017, Mme C, M.F., M.H., M.D., n° 391000, 393769, 3999999, 401258). En particulier, il est demandé à la Cour de justice de préciser les obligations pesant sur l'exploitant d'un moteur de recherche lorsque les liens en cause mènent vers des informations sensibles dont la collecte et le traitement est illicite ou très encadré (informations relatives à l'orientation sexuelle, aux opinions politiques, à des infractions, condamnations pénales ou mesures de sûreté), ou lorsqu'elles mènent vers des contenus illicites. Ces affaires soulèvent également la question des obligations de déréférencement lorsque les informations en cause sont contenues dans des articles de presse.

• Éros et thanatos

Sexe

Cinéma

Pris entre une stratégie contentieuse dont la systématique l'apparente à une croisade et une réforme réglementaire d'importance, le droit du cinéma connaît des évolutions significatives. C'est notamment l'association *Promouvoir*, souvent secondée par *Juristes pour l'enfance*, qui mène la croisade contre les films violents et comprenant des scènes de sexe, fussent-elles simplement imagées ou évoquées comme dans le film d'animation trash *Sausage*

<footnote n="48">48. Voir notre précédente chronique.</footnote>

<footnote n="49">49. CE, 8 fév. 2017, n°396550.</footnote>

<footnote n="50">50. CJUE 13 mai 2014, *Google Spain*, aff. C-131/12.</footnote>
Party. Ce sont récemment les films Love (Gaspar Noé), Antichrist et Nymphomaniac (Lars von Trier), La vie d'Adèle (Abdellatif Kechiche), Saw 3D (Kevin Greutert), ou Sausage Party dont les visas d'exploitation ont fait l'objet de recours par ces associations cherchant à les faire entrer dans les catégories soumises à interdiction. Un visa d'exploitation peut en effet être refusé ou assorti de conditions pour des motifs tirés de la protection de la dignité humaine ou de la protection de l'enfance et de la jeunesse. Il existe quatre catégories de restrictions : mineurs de 12 ans, de 16 ans, de 18 ou classement X (films pornographiques ou d'incitation à la violence). Les critères présidant à la classification sont largement fixés par le juge à la faveur de ces recours. Depuis l'affaire Baise-moi (CE, 30 juin 2000, Ass. Promouvoir, n° 222194), de nombreux autres arrêts sont à l'avenant, qui annulent des visas réputés trop libéraux : récemment CE, 8 mars 2017, n°406387, Sausage Party ; CE, 13 janv. 2017, n° 397819, Antichrist... Sans remettre en cause la structure de ces catégories de restrictions, le décret n° 2017-150 du 8 février 2017 entend revisiter leur portée notamment au regard des scènes de sexe. Il substitue au critère essentiel du caractère simulé desdites scènes (qui disparaît) celui de leur répétition : « lorsque l'œuvre ou le document comporte des scènes de sexe ou de grande violence qui sont de nature, en particulier par leur accumulation, à troubler gravement la sensibilité des mineurs », le visa devra être accompagné d'une restriction aux mineurs de 18 ans. De manière plus technique, le décret procède à la définition d'un bloc de compétence en faveur de la cour administrative d'appel de Paris, compétente à compter du 1er mars 2017 en premier et dernier ressort en cas de recours contre les décisions du ministre de la culture en matière de classification des films. On en attend, plutôt qu'une diminution du contentieux, son accélération.

## Identités sexuelles

Le début du nouveau millénaire montre une sensibilisation croissante à la diversité longtemps niée, voire refoulée, des identités sexuelles. Toutes ne recueillent toutefois pas la même attention des autorités publiques. Alors que le tribunal de grande instance de Tours <fnref n="51" /> avait admis une demande d'inscription d'un sexe neutre dans les actes de naissance et, qu'en février 2017, le Défenseur des droits l'envisageait pour les majeurs et recommandait, à tout le moins, un droit « de ne pas renseigner la mention du sexe sur les documents de la vie courante » <fnref n="52" />, la Cour de cassation, le 4 mai 2017 <fnref n="53" />, rejetait le pourvoi formé contre l'infirmation du jugement de première instance par la Cour d'appel d'Orléans <fnref n="54" />. La motivation est brève et révélatrice de l'ancrage profondément binaire de la structuration du droit sur cette question alors que de nombreuses études en montrent la complexité <fnref n="55" />. Pour la Cour de cassation, « la dualité des énonciations relatives au sexe dans les actes de l'état civil poursuit un but légitime en ce qu'elle est nécessaire à l'organisation sociale et juridique, dont elle constitue un élément fondateur » ; « la reconnaissance par le juge d'un "sexe neutre" aurait des répercussions profondes sur les règles du droit français construites à partir de la binarité des sexes et impliquerait de nombreuses modifications législatives de coordination » <fnref n="56" />. Bref, au législateur de faire le travail et de poursuivre les efforts entrepris à l'art. 56 de la loi de modernisation de la justice du XXIᵉ siècle du 18 novembre 2016. Celui-ci a,

<footnote n="51">51. TGI Tours, 20 août 2015.</footnote>

<footnote n="52">52. Avis 17-04, 21 février 2017.</footnote>

<footnote n="53">53. Cass. Civ. 1, 4 mai 2017, n°531.</footnote>

<footnote n="54">54. Cour d'appel d'Orléans, 22 mars 2016, n°15-03.281, P. Le Maigat, « Rencontres du Troisième sexe : Le Juge et l'Hermaphrodite ou les incertitudes du genre », Actualités Droits-Libertés, 3 juin 2016, http://revdh.revues.org/2102</footnote>

<footnote n="55">55. Défenseur des droits, Avis 17-04.</footnote>

<footnote n="56">56. Cass. Civ. 1, 4 mai 2017, n°531.</footnote>
le 29 mars 2017, fait l'objet d'un décret d'application (n°2017-450) qui facilite notamment les procédures de changement de prénom (art. 57 C. civ.) et de modification de sexe à l'état civil (art. 61-5 et s. C. civil). À ce sujet, l'intervention du législateur n'avait rien de spontané car elle anticipait une condamnation pressentie de la Cour de Strasbourg. Chose faite depuis le 6 avril 2017⁵⁷ : la Cour européenne des droits de l'homme déclare contraire au droit au respect à la vie privée l'exigence d'une intervention médicale, comportant une « très forte probabilité de stérilité », préalablement à la décision judiciaire d'un changement de sexe à l'état civil. Après cette démédicalisation, beaucoup attendent l'étape suivante que la Cour laisse (pour l'heure ?) à l'appréciation des États, à savoir la déjuridicisation de la procédure.

S'il y a donc des sujets qui, en matière d'identité sexuelle, font encore débat, d'autres semblent en voie de clarification : ont ainsi été condamnés, le 22 février 2017⁵⁸, à quatre mois de prison avec sursis et à 1 euro symbolique les auteurs de *tweets* homophobes à l'égard d'un élu à la mairie de Paris.

• Thanatos

L'affaire Vincent Lambert connaît encore des développements judiciaires, façades publiques d'un drame familial privé d'une rare complexité. Le Conseil d'État devra de nouveau décider sur cette affaire, après que l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Nancy ordonnant au CHU de Reims de ré-enclencher la procédure médicale collégiale (CAA Nancy, 9 juin 2016, n°15NC02132) a donné lieu à une demande d'avis contentieux au Conseil d'État et à un recours en cassation. La voie pénale est également engagée par les parents de l'intéressé qui entament une action contre le CHU pour mauvais traitements infligés à leur fils.

C'est sur ces entrefaites qu'une nouvelle affaire dramatique vient illustrer les difficul-
tés liées à cette procédure médicale collégiale instituée par la loi Leonetti du 22 avril 2005.
En novembre 2016, un collège de médecins prenait une décision d'arrêt de traitements sur
une enfant d'un an pour laquelle un pronostic extrêmement péjoratif était formulé à la suite
de graves infections et complications neurologiques. Aussitôt, les parents introduisaient un
recours pour contester la décision et empêcher sa mise à exécution. La suspension obtenue
en première instance (TA Marseille, 8 fév. 2017, n°1608830) était confirmée par le Conseil
d'État (CE, ord., 8 mars 2017, AP HP Marseille, n°408146) qui affirme que la décision
médicale d'arrêt de soins ne saurait être prise que sur le fondement « d'un ensemble d'élé-
ments médicaux et non médicaux », parmi lesquels, notamment, la volonté du patient à
laquelle il convient d'attacher « une importance toute particulière ». Affirmation d'impor-
tance que le Conseil applique au cas d'espèce en insistant sur la nécessité pour les médecins
de « prendre en compte l'avis des parents » dans le cas d'une enfant mineure. La haute
juridiction précise encore que l'arrêt des traitements ne saurait être décidé qu'au terme d'un
« délai suffisamment long pour évaluer de manière certaine les conséquences » d'éventuelles
lésions neurologiques, ce qui n'est pas le cas en espèce, la suspension de la décision devant
alors être confirmée.

Reste que, procédure de référé oblige, certaines questions ne pouvant être tranchées
que dans un recours au fond demeurent en suspens. Il en va ainsi de la question de savoir si
la procédure même était applicable à la petite Marwa : peut-on, en effet, considérer qu'une
enfant d'un an est « hors d'état d'exprimer sa volonté » au sens de l'article L. 1110-5-1 du

<footnote n="57">57. CEDH, 6 avril 2017, A. P., *Nicot et Garçon c. France*, n° 79885/12, 52471/13 et 52596/13. Voir B. Moron-Puech, « L'arrêt A. P., *Nicot et Garçon c. France* ou la protection insuffisante par le juge européen des droits fondamentaux des personnes transsexuées », *Actualités Droits-Libertés*, 3 mai 2017, http://revdh.revues.org/3049.</footnote>

<footnote n="58">58. Tribunal correctionnel de Paris, 22 février 2017.</footnote>
CSP ? Et, à supposer qu'elle le soit, n'y a-t-il pas besoin de solliciter de manière spécifique les titulaires de l'autorité parentale pour autoriser la mise en œuvre de ladite procédure ? Ces aspects-là de l'affaire ne reçoivent pas de réponse définitive.

## Égalité, dignité, vulnérabilité

### Discriminations

La lutte contre les discriminations et pour l'égalité fait l'objet d'une attention soutenue. Au plan juridictionnel, le 1er février 2017, la Cour de cassation estime que ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression la condamnation à 10 000 euros d'amende et un an d'inéligibilité du maire de Roquebrune-sur-Argens pour provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence à l'égard des roms : stigmatisent un groupe de personnes en raison de leur origine des accusations ciblées de vol et de comportements incendiaires formulées au cours d'une réunion publique. Pour la Cour, la mission d'un maire n'est pas d'entretenir les préjugés mais « d'assurer la sécurité de l'ensemble des personnes » situées sur le territoire de sa commune<fnref n="59" />. De son côté, le Conseil d'État a rejeté le pourvoi formé par un député sanctionné par le bureau de l'Assemblée nationale pour avoir à dessein appelé la présidente de séance « Madame le Président »<fnref n="60" />.

Sur le terrain des politiques publiques, le 8 mars 2017, était remis au Premier ministre un rapport sur la persistance des inégalités hommes/femmes dans la fonction publique<fnref n="61" />. Généralement, les effets des conditions de concours d'entrée dans les écoles de service public sur la « diversité » des personnes recrutées qu'un autre rapport pointait pour inciter à y remédier<fnref n="62" />.

Les initiatives s'accumulent donc, mais non sans cacophonie. Alors que l'on croyait les listes des critères pour lesquels les différences de traitements sont prohibées enfin harmonisées par les loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et du 27 janvier 2017 relative à l'Égalité et citoyenneté (v. précédentes chroniques), la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique sème de nouveau le trouble. Son art. 70 ajoute en effet à la loi du 27 mai 2008 portant diverses mesures d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations et au code du travail de nouveaux critères dont la formulation ne manque pas de laisser dubitatifs les plus convaincus par la cause. Ainsi, tandis qu'est inséré à l'art. 1 al. 1 de la loi de mai 2008 le critère de la domiciliation bancaire, l'art. L. 1132-1 du code du travail interdit, en sus des critères déjà présents, les discriminations en raison d'activités syndicales ou mutualistes, du lieu de résidence ou de la domiciliation bancaire, ou de la capacité à s'exprimer dans une langue autre que le français.

### « Gens du voyage »

Si la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et citoyenneté n'a pas éliminé toutes les difficultés liées tant à l'usage de la catégorie « gens du voyage » (qui couvre des réalités

<footnote n="59">59. Cass. Crim., 1er février 2017, req. n° 15-84.511</footnote>

<footnote n="60">60. CE, 3 mars 2017, req. n° 403398.</footnote>

<footnote n="61">61. Françoise Descamps-Crosnier (dir.), Rapport *La force de l'égalité - Les inégalités de rémunération et de parcours professionnels entre femmes et hommes dans la fonction publique*, La documentation française, mars 2017 : voir *supra* partie III de la « Chronique ».</footnote>

<footnote n="62">62. Olivier Rousselle (dir.), *Les écoles de service public et la diversité*, 16 février 2017 : voir *supra* Partie III de la « Chronique ».</footnote>
hétérogènes et ne s’imbrique que partiellement dans celle de « sans domicile stable »)<fnref n="63" /> qu’aux modalités quotidiennes de mise en œuvre de leur statut, elle poursuit le mouvement d’amélioration de leurs conditions de circulation (art. 193 et s.), d’accueil et d’habitat (art. 147 et s.). S’agissant des premières, l’apport le plus notable est l’abrogation de la loi du 3 janvier 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe. Celle-ci emporte la suppression des livrets de circulation exigés de ces personnes ainsi que l’assoulissement des conditions de choix de la commune de rattachement nécessaire à l’exercice de certains droits civils ou civiques et prestations sociales. S’agissant de l’accueil, la loi renforce les pouvoirs des présidents du conseil départemental et surtout des préfets, notamment à l’égard des communes récalcitrantes, mais aussi en contrepartie, en cas de violation d’arrêté d’interdiction de stationnement en dehors des aires définies. Les projets de décrets d’application ont été transmis à la Commission nationale consultative des gens du voyage qui a rendu un avis positif (avis n°2017-04 du 27 avril 2017), mais avec réserve s’agissant de la réduction de 72 heures à 48 heures du délai dans « lequel le juge administratif doit statuer sur un recours dirigé contre un arrêté de mise en demeure de quitter les lieux ». La Cour des comptes a, dans son rapport annuel, également salué les efforts à l’œuvre en pointant néanmoins leur inégale intensité selon les régions<fnref n="64" />.

## Migrants

Plusieurs associations, soutenues par des observations du Défenseur des droits présentées avant l’audience<fnref n="65" />, ont saisi d’un référendé-liberté le Tribunal administratif de Lille contre des décisions de la maire de Calais rejetant des demandes d’autorisation de distribution de repas à destination des migrants et un arrêté du 6 mars 2017 qui interdisait des occupations « abusives, prolongées et répétées dans la zone industrielle des Dunes ». Dans une ordonnance du 22 mars 2017, le tribunal administratif, qui devient coutumier de ces questions<fnref n="66" />, accueille les moyens et ordonne la suspension des arrêtés et décisions contestés. Il considère que « l’on peut comprendre le souhait de la commune de Calais » « de préserver ses habitants et leur cadre de vie » et « de ne pas se retrouver dans la situation éprouvante » qui résulterait du retour des migrants dont les camps ont été démantelés, « les mesures litigieuses, qui ont pour effet de priver une population en très grande précarité d’une assistance alimentaire vitale, ne sont ni adaptées, ni nécessaires, ni proportionnées au regard du but réellement poursuivi et des constatations effectuées à ce jour ». Elles portent « une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir, à la liberté de réunion et, en faisant obstacle à la satisfaction par les migrants de besoins élémentaires vitaux au droit à ne pas subir des traitements inhumains et dégradants » énoncé à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme. Le tribunal administratif ne fait toutefois pas droit à la demande d’enjoindre à la commune « d’ouvrir un lieu et de fournir aux associations requérantes les moyens matériels au fonctionnement d’un service de distribution de repas au bénéfice des migrants », compte tenu, en l’espèce, du nombre limité de migrants présents à Calais.

<footnote n="63">63. Voir Florian Aumond, « Le statut des gens du voyage saisi par la loi relative à l’égalité et citoyenneté », AJDA, 2017, p. 991.</footnote>

<footnote n="64">64. Rapport annuel 2017, La documentation française, t.1, février 2017, p. 209 et s.</footnote>

<footnote n="65">65. Décision du 16 mars 2017, n°2017-119.</footnote>

<footnote n="66">66. Voir « Chronique » août-octobre 2016, RFAP n° 160, p. 1316.</footnote>
## Droit au logement

Tandis que la Cour de comptes relevait dans un rapport du 22 février 2017 sur le *Logement social face au défi de l'accès des publics modestes et défavorisés*<fnref n="67" /> les apories de l'exécution des politiques de logement social (défaut de ciblage des zones de construction, insuffisance de transparence des conditions d'attribution...), au contentieux, le Conseil d'État poursuit son travail de précision de mise œuvre de la loi DALO. Dans un arrêt du 10 février 2017 (n°388607), il rappelait qu'une personne demandeuse peut refuser un logement proposé dès lors que celui-ci est situé dans un immeuble où elle est confrontée à « une situation inhabituelle d'insécurité » et de « risques graves pour elle-même ou pour sa famille » en raison de sa « vulnérabilité particulière ou d'autres éléments liés à sa situation personnelle »<fnref n="68" />. En l'occurrence, la demandeuse avait été agressée lors de la visite de l'appartement. Dans un arrêt du même jour, ce sont les conditions de calcul des délais pour saisir le juge administratif en cas d'absence de proposition de logement par le préfet suite à une notification tardive de la décision de la commission de médiation que le Conseil d'État précisait (n° 400470).

### • Lieux privatifs de liberté

Il n'y a pas un mois passant sans le rappel du caractère préoccupant, inhumain et dégratuant des conditions de détention en France. Le 9 février 2017⁶⁹, la Contrôleur général des lieux privatifs de liberté (CGLPL) émettait un nouvel avis critique sur les conditions de travail et le défaut de formation professionnelle des personnes détenues. Le 22 mars, la CGLPL rendait son rapport annuel d'activité<fnref n="70" /> avec son lot d'inlassables rappels sur la surpopulation carcérale, les caractères encore indignes des conditions de détentions (à rapprocher de l'arrêt CE, 11 janvier 2017, n° 389711), la faiblesse des recours aux peines alternatives... Le rapport s'inquiète aussi de la possibilité de placer en rétention des familles avec mineurs, y compris dans des locaux réputés spécialement aménagés. Le 7 avril, c'est le Comité pour la prévention de la torture et des peines ou des traitements inhumains ou dégradants du Conseil de l'Europe qui rendait public son rapport sur la visite effectuée en France en novembre 2015⁷¹. On y trouve pas moins de 176 recommandations pour lutter contre la surpopulation carcérale, les conditions indignes de détention ou les modalités de garde à vue. Les établissements psychiatriques ne sont pas en reste même si des améliorations ont été relevées. Ce sont surtout l'accès à l'information et les conditions de recours contre les placements de longue durée qui sont visés par le Comité. Sur ces établissements, la CGLPL s'est elle aussi inquiétée dans son rapport annuel de l'augmentation des placements sous contrainte et des modalités d'exécution des mesures d'isolement. La ministre des affaires sociales et de la santé a, le 29 mars 2017, relayé cette préoccupation en adoptant une instruction relative à la mise en œuvre de la politique de réduction des pratiques d'isolement et de contention au sein des établissements de santé mentale (n° DGOS/R4/DGS/SP4/2017/109 du 29 mars 2017). Il y est rappelé que les mesures d'isolement et de contentions psychiatriques doivent restées limitées.

<footnote n="67">67. https://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Le-logement-social-face-au-defi-de-l-acces-des-publics-modestes-et-defavorises</footnote>

<footnote n="68">68. Rappr. CE, 8 juillet 2016, n° 381333, chronique mai-juillet 2017.</footnote>

<footnote n="69">69. Avis relatif au travail et à la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires, 9 février 2017.</footnote>

<footnote n="70">70. Rapport d'activité 2016, Dalloz, 2017.</footnote>

<footnote n="71">71. https://rm.coe.int/1680707074</footnote>
## Transparence

Les institutions publiques sont chaque jour plus incitées à s'assurer que ceux qui les composent soient irréprochables. En avril 2017, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique publiait son rapport annuel faisant état de la croissance de ses activités. Elle formule neuf propositions afin d'améliorer encore son action et les mesures de transparence<sup>72</sup>. Parmi celles-ci, est sollicitée la création d'un mécanisme de certification des dispositifs déontologiques créés dans les institutions publiques, tant il est vrai que ceux-ci prolifèrent. On relèvera, par exemple, pour le trimestre considéré, l'arrêté du 6 février 2017 procédant aux nominations de la commission de déontologie de la fonction publique ou le décret n°2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue dans la fonction publique dont chaque administration doit se doter.

Outre cette figure instituée du déontologue, celle plus spontanée des lanceurs d'alerte participe aussi à la recherche d'un objectif de transparence. Mais n'est pas lanceur d'alerte qui veut ou le croit. Le 31 mars 2017 (n° 393216), le Conseil d'État a, comme les juges du fond, refusé cette qualité à l'ex-commandant de police Philippe Pichon, alors qu'il avait été au cœur de la dénonciation des dysfonctionnements du fichier « Système de traitement des infractions constatées ». Pour retenir un manquement au devoir de réserve et non une alerte, le Conseil d'État fait valoir que les informations dénoncées étaient déjà connues des journalistes et des autorités compétentes pour sanctionner le dysfonctionnement ou y remédier.

Dans un autre registre, l'exigence de transparence consiste aussi à faire connaître au public ceux qui, pour une raison ou une autre, s'adressent à nos institutions pour exprimer leur position sur une question soumise à décision. C'est ainsi qu'après plusieurs sollicitations et un rapport ouvert mais prudent du Club des juristes<sup>73</sup>, le Conseil constitutionnel a fait part, le 23 février 2017, de sa décision de publier, sur son site internet, les noms des entreprises, associations, syndicats ou personnes physiques lui adressant des « portes étroites », c'est-à-dire des « contributions extérieures » sur une question de constitutionnalité qui lui sont adressées et qui « n'ont pas le caractère de documents de procédure »<sup>74</sup>. Le Conseil a donc pour le moment choisi d'entériner la prudence et de rester à mi-chemin : rendre publics les noms, non les contributions.

## À signaler aussi

Rapport annuel du Défenseur des droits, 23 février 2017

Reconnaissance de la responsabilité de l'État du fait d'une loi déclarée inconstitutionnelle à l'issue d'une QPC (TA de Paris, 7 février 2017, req. n°s 1505725/3-1 et 1507681/3-1).

Constitutionnalité sous réserve de la loi relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse (décision n° 2017-747 DC du 16 mars 2017)

Publication du décret n° 2017-330 du 14 mars 2017 qui rentrera en vigueur le 1er septembre 2017 déterminant les conditions d'accès des administrés aux règles et caractéristiques des algorithmes qui peuvent fonder certaines décisions individuelles (exemple : APB pour les étudiants).

<footnote n="72">72. http://www.hatvp.fr/nos-publications/</footnote>

<footnote n="73">73. Denys de Béchillon, Réflexion sur le statut des portes étroites, Les notes du Club des juristes, janvier 2017, http://www.leclubdesjuristes.com/reflexions-statut-portes-etroites-devant-conseil-constitutionnel-notes-c-lub-juristes-denys-de-bechillon/</footnote>

<footnote n="74">74. http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/actualites/2017/communique-sur-les-contributions-exterieures.148638.html</footnote>
À Paris, des recours contre les opérations d'aménagement du quartier de la Goutte-d'Or qui prévoyaient la conclusion de baux emphytéotiques administratifs en faveur de locaux cultuels, ont été l'occasion de préciser que seules peuvent bénéficier de ce type de bail les associations remplissant les conditions définies au titre IV de la loi du 9 décembre 1905 (CE, 10 fév. 2017, n°395433).

Interdiction du port visible de signes politiques, philosophiques ou religieux par le règlement intérieur ne constitue pas une discrimination, dès lors qu'elle s'applique de manière générale et indifférenciée à tous les salariés (CJUE, CG, 15 mars 2017, *Achbita et Bougnaoui*,aff. C-157/15 et C-188/15).

Circulaire relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique (NOR : RDFF1708728C) : voir *supra* la partie III de cette « Chronique ».

V. C.-D. & S. H.-V.
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