# 5 Environnement politique de la REDD : Acteurs, événements et processus politique

La REDD+ semble placer les différents acteurs congolais devant une problématique inédite : concilier les intérêts et avis divergents des divers acteurs en mettant en exergue leurs capacités à mieux s'insérer dans les interactions propres aux dispositifs institutionnels complexes de la REDD+ pour réussir les nombreux enjeux.

## 5.1 Acteurs, événements et processus politiques autour de la REDD+

### 5.1.1. Typologie des acteurs

Depuis son lancement en janvier 2009 en RDC, la REDD+ est devenue un enjeu autour duquel s'activent quatre groupes d'acteurs d'influence inégale. Voilà un processus multi-acteurs placé sous la bienveillance de la communauté internationale et faisant appel à une multitude d'expertises internes et externes, avec une institutionnalisation assez particulière des relations de travail entre les différents partenaires. Dans cette perspective, la scène nationale de la REDD+ a fait apparaître les groupes d'acteurs suivants :

* le gouvernement congolais qui a confié la coordination de toutes les activités à une structure fonctionnant selon un modèle polycéphale : la Coordination Nationale REDD+ ;

* la société civile structurée autour du groupe de travail climat-REDD+ ;

* Le secteur privé (Fédération des industriels du bois ; Fédération des entreprises du Congo, etc.) ;

* les partenaires au développement au nombre desquels on identifie les partenaires techniques et les bailleurs de fonds.

**Gouvernement congolais** : Un dispositif permettant à une vingtaine de ministères,

sous la houlette du MECNT de participer au mécanisme REDD+, a été mis en place<fnref n="25" />. Il s'agit des ministères ci-après : i) Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme ; ii) Ministère du Plan ; iii) Ministère de l'Agriculture, Pêche et Elevage ; iv) Ministère des Finances ; v) Ministère du Budget ; vi) Ministère des Affaires Foncières ; vii) Ministère des Transports et Voie de Communication ; viii) Ministère des Affaires Sociales ; ix) Ministère des Mines ; x) Ministères de l'Intérieur ; xi) Ministères du Commerce, des Petites et Moyennes Entreprises ; xii) Ministère de l'Industrie ; xiii) Ministère de l'Urbanisme et Habitat ;xiv) Ministère de l'Economie ; xv) Ministère de la Décentralisation et de l'Aménagement du Territoire ; xvi) Ministère de la Fonction Publique ; xvii) Ministère de la Recherche Scientifique ; xviii) Ministère du Genre, Femme et Enfant ; xix) Ministère du Développement Rural.

Comme déjà mentionné dans la section précédente, si le MECNT semble préparer à amorcer les différents chantiers de la REDD+, les autres ministères piétinent encore et paraissent loin de répondre aux attentes du processus engagé. Il se dégage donc que les représentants des autres ministères ont des difficultés à connecter leurs objectifs à la REDD+. Cette contrainte pose en réalité le problème des capacités d'appropriation locale de la REDD+, en constituant actuellement un frein réel à la formulation rapide de la stratégie

<footnote n="25">25 La plus grande innovation est la mise en place de 30 Groupes de coordination thématique chargés chacun de faire des propositions constructives devant alimenter la construction de la stratégie nationale REDD. Ces groupes de coordination thématique sont composés des acteurs de toutes les composantes. Ils sont obligatoirement dirigés par des représentants des ministères pour veiller que les propositions émises ne s'écartent des directives gouvernementales pour chaque ministère concerné.</footnote>
nationale. Certains ministères siègent au Comité
interministériel, d'autres énumérés ci-dessus sont
tous dans les Groupes de coordination thématique.
On constate aussi une faible participation de
la Présidence de la République, de l'Assemblée
nationale, des gouvernements et des parlements
provinciaux. De ce fait, la volonté politique en
faveur du processus REDD+ semble relativement
faible ou tout au moins sujette à caution. Le
gouvernement central est censé jouer un rôle clé
dans la définition de la stratégie nationale REDD+.
Pour permettre d'intégrer les priorités de chaque
ministère dans la formulation de la stratégie
nationale REDD+, place 30 groupes de travail
thématique ont été mis en place, tous dirigés par
les délégués représentant chacun de département
ministériels.

Dans un contexte national doublement marqué
par les contestations de la légitimité du régime
politique du président Kabila suite aux élections
de novembre 2011 et des escalades de la violence
puis du conflit armé avec les rebelles à la frontière
avec le Rwanda, il y a lieu d'émettre un doute
évident sur l'attention que les autorités congolaises
porteront au mécanisme REDD+. La crainte est
de voir ce mécanisme relégué au second plan, voire
provisoirement oublié. Car en toute logique, les
préoccupations et priorités de l'agenda politique
sont sécuritaires et visent la pérénnisation d'un
pouvoir ébranlé. Subséquemment, le climat actuel
de mauvaise gouvernance pourrait favoriser la
capture des financements ultérieurs de la REDD+
par les élites y compris les élites politiques.

**Société civile** : La première mission conjointe ONU-REDD FCPF entreprise en janvier 2009 avait posé les jalons d'une approche REDD+ réellement participative, qui avait impliqué plus de 40 participants de la société civile. L'implication de la société civile dans tout le processus devenait dès lors un élément clé dans son déploiement ultérieur. Cette implication était facilitée par le fait qu'au cours de cette même année, quelques organisations de la société civile congolaise mettaient en œuvre des projets REDD+. C'est le cas notamment de l'ONG CODELT qui a développé, avec la facilitation du WRI, le projet « Making REDD Work in the Congo basin », projet orienté vers les populations autochtones et les parlementaires, membres du REPAR ; et du Réseau ressources naturelles (RRN), qui disposait d'un programme REDD+, bénéficiant du financement de la

Rainforest Foundation Norvège (RFN). Pour
coordonner l'accompagnement du processus
REDD+ et donner une plus grande efficacité à la
participation de la société civile, les organisations
majeures de la société civile environnementale ont
mis en place le Groupe de Travail Climat-REDD
(GTCR). Ce GTCR sera ainsi identifié comme
l'interlocuteur attitré représentant la société
civile nationale dans tout ce processus. Le rôle du
GTCR ainsi créé va donc être de : i) devenir un
acteur représentant une société civile thématique ;
ii) structurer l'appui et l'accompagnement
de la société civile au processus REDD+ ;
iii) participer à tous les chantiers de la REDD+
en RDC ; iv) accompagner le pays dans toutes les
négociations sur les changements climatiques ;
v) surveiller le respect des engagements consentis
par les autres parties prenantes dans la préparation
et la mise en œuvre de la REDD+.

En dépit des qualités reconnues aux acteurs qui
constituent la société civile en RDC (Hoefsloot
et Eba'a Atyi 2011), il y a lieu de questionner
leur capacité d'adaptation positive au REDD. En
effet, la complexité du mécanisme REDD+ exige
que les ONG nationales habituées à se cantonner
aux opérations qui rentrent dans l'advocacy
traditionnel, s'orientent vers les actions de
sensibilisation, de formation, d'accompagnement
et de mise en œuvre du processus. De ce fait, la
REDD+ impose donc une mutation positive de la
société civile, afin qu'elle oeuvre effectivement en
faveur des actions. Il faudrait donc que les acteurs
de la société civile évitent de succomber aux actions
opportunistes de capture de la rente financière de
la REDD+.

**Partenaires financiers** : Deux précisions importantes doivent être apportées. La première, c'est qu'en RDC, l'ONU-REDD, à travers ses institutions spécialisées (PNUD, FAO, PNUE) travaille de façon concertée avec la Banque mondiale par le biais du FCPF pour appuyer conjointement le processus REDD+. La seconde, c'est que le principal bailleur de fonds du processus REDD+ est le Royaume de Norvège. Une bonne partie de ces fonds est gérée par le PNUD, une autre transite par le CBFF qui finance essentiellement les projets pilotes REDD+ en RDC. Une partie des fonds destinés à appuyer quelques initiatives de la société civile transite par la Rainforest Foundation Norvège.
**Rôle prépondérant de l'UNREDD-Banque mondiale.** Après le lancement du processus REDD+ en janvier 2009, s'est fait sentir le besoin les besoins de mettre en place les structures devant gérer le processus. La Banque mondiale, à travers le FCPF, a consenti, à cet effet, à débloquer une première subvention à hauteur de 200 000 USD. Le programme ONU-REDD avait en même temps alloué quelques subventions en deux phases. La première subvention était une allocation d'un montant de 1,88 million de dollars couvrant la période 2010-2011. En mars 2010, la communauté internationale prenant conscience des avancées du processus REDD+ congolais a approuvé des financements pour la seconde phase (phase de préparation) à travers les programmes ONU-REDD (5,5 millions de dollars US pour la seconde phase) et FCPF (3,4 millions de dollars US) suivant le budget prévisionnel du plan de préparation (R-PP). Le programme ONU-REDD est ravitaillé par le Fonds multi-bailleurs (MDTF), qui bénéficie des financements des gouvernements de la Norvège, du Danemark et de l'Espagne. Ce programme est mis en œuvre par trois organes des Nations Unies : la FAO, le PNUD et le PNUE. Il est le principal support du processus REDD+ au pays. L'ensemble de ces programmes nécessite les ressources globales (7 383 200 USD) pour l'ONU-REDD en RDC, qui ont été fournies par ces pays. En dehors des partenaires susmentionnés, il y a également lieu de mentionner le gouvernement japonais, la GIZ, l'AFD, l'OIBT.

**Partenaires techniques.** Ils englobent :
i) des organisations non-gouvernementales internationales comme WWF qui dispose d'un programme REDD+, mis en œuvre avec la collaboration de la société civile nationale. On y rencontre aussi des organisations telles que WCS, Conservation international (C.I), OFAC-FORAF, OSFAC, USAID-CARPE, AWF, WRI, ONFI, CIRAD qui opérationnalisent chacune dans le champ des activités de la REDD+ ; ii) des institutions universitaires comme l'Université de Kinshasa ; l'Université de Kisangani ; l'Université de Lubumbashi ; l'Université pédagogique nationale ; INERA ; IFA Yangambi ; ERAIFT ; Le World Agroforestry Centre (ICRAF) travaille aussi en RDC depuis 2003 sur la domestication participative des arbres, et participe indirectement aux processus REDD+, à travers l'apport de l'agroforesterie dans l'atténuation et

la séquestration du CO₂ et la conservation de la biodiversité.

**Secteur privé.** Jusqu'ici, le secteur privé intéressé par la REDD+ est dominé par les industriels du secteur bois, appartenant à deux corporations différentes : la Fédération des Industriels du Bois (FIB) et la Fédération des Entreprises du Congo (FEC). Les relations entre la société civile et les industriels du bois sont souvent tumultueuses, la première accusant la seconde d'être à l'origine de la déforestation, des pratiques illégales et de la violation des droits des communautés locales. Cet ensemble d'accusations et de dénonciations ne facilite pas le dialogue nécessaire aux dynamiques d'actions REDD entre la société civile nationale et les opérateurs économiques.

## 5.1.2 Principaux événements

L'évolution de la REDD+ en RDC est marquée par plusieurs événements. Leur succession obéit à une feuille de route convenue par les parties prenantes dans le R-PP<fnref n="26" />. Cette feuille de route donne les principales étapes de la REDD+ en RDC : i) phase d'initialisation ; ii) phase de préparation ; iii) phase d'investissement ; et iv) phase d'implémentation. Ces différentes phases de préparation du pays à la REDD+ s'articulent autour des 4 composantes suivantes :

* la coordination, le pilotage d'ensemble, Information, Education et Communication, consultation et mobilisation et ancrage communautaire ;

* la construction de la stratégie nationale et la préparation technique, institutionnelle et réglementaire ;

* l'élaboration et la mise en œuvre d'un programme d'expérimentation ;

* l'élaboration et la mise en œuvre du déploiement anticipé de la stratégie REDD+.

A ce jour, le pays a déjà entièrement achevé la phase d'initialisation (phase 0), il est en pleine phase de préparation (phase 1) et entrevoit d'amorcer simultanément celle d'investissement (phase 2).

<footnote n="26">26 Cette feuille de route obéit également aux normes internationales définies lors de la COP 16 à Cancun.</footnote>
<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Figure 5.1. Calendrier Prévisionnel du Processus REDD en République Démocratique du Congo</figcaption></figure>

Source: Coordination nationale REDD

### 5.1.2.1 Événements de la phase d'initialisation

La phase d'initialisation est une phase de démarrage. Elle consiste à : i) identifier les parties prenantes ; ii) les informer, éduquer et sensibiliser au travers d'ateliers, d'émissions télévisées, etc., iii) réaliser quelques études techniques nécessaires à la finalisation du R-PP.

**Première mission conjointe ONU-REDD/ Banque mondiale**<fnref n="27" />. Un moment important ayant marqué le début de la REDD+ en RDC a été la première mission d'exploration, entreprise conjointement par le Programme ONU-REDD et la Banque mondiale en collaboration avec le gouvernement congolais en janvier 2009. Cette mission avait préparé le terrain au lancement du processus REDD en RDC. L'ONU-REDD était représentée par la FAO, le PNUD et le PNUE, tandis que la Banque mondiale était représentée par le Fonds de Partenariat pour le Carbone Forestier (FPCF).

**Première allocation financière.** En mai 2009, une allocation du Programme ONU-REDD, d'un montant de 1 883 200 USD (phase 1 : 2009-2010) ainsi qu'une subvention du FCPF de 200 000 USD ont permis de mettre en place le processus REDD+ national et de le structurer. Ce processus REDD+ a consisté en une concertation-coopération entre les principales parties prenantes

sur les mécanismes REDD+ (document du programme national Appui ONU-REDD au plan de préparation 2009). Les premiers objectifs de la phase d'initialisation étaient : i) préparer un plan de préparation (R-Plan) REDD+, à travers une approche participative et multipartite ; ii) informer et former les intervenants dans le but pour eux de participer activement au processus REDD+ ; et iii) jeter les bases techniques pour la REDD+. Les fonds alloués par l'ONU-REDD et le FCPF étaient orientés vers ces objectifs considérés comme préalables à la préparation du pays au mécanisme REDD+.

**Mise en place de la Coordination Nationale REDD.** En mai 2009, la CN REDD a été mise en place et a fonctionné de manière informelle jusqu'au mois de novembre 2009, lorsqu'est intervenu le décret organique, qui a instauré la structure de pilotage du processus REDD+<fnref n="28" />. Sur le plan organique, elle est placée sous la tutelle de la Direction du Développement Durable (DDD) qui est l'une des principales directions du MECNT. Ceci a été suivi par le lancement officiel du processus REDD+ au cours d'un atelier organisé à cette fin du 21 au 22 août 2009 par le MECNT.

**Campagne nationale d'éducation, de formation et d'information.** Le lancement du processus REDD+ nécessitait une grande campagne d'éducation, de formation et d'information à travers tout le pays. Ainsi, du mois d'août 2009

<footnote n="27">27 Cette première mission conjointe est très importante dans la genèse mais aussi dans l'évolution du processus REDD en RDC dans ce sens qu'elle avait posé le principe d'exclusivité du processus et avait préparé une proposition du cadre institutionnel de la REDD dans ce pays.</footnote>

<footnote n="28">28 La Coordination nationale REDD a commencé à fonctionner de façon informelle en tenant des réunions et en prenant des initiatives opérationnelles. La signature tardive du décret mettant en place cette structure est venue consacrer une situation de fait.</footnote>
jusqu'en mars 2010, des ateliers provinciaux destinés à former et à informer la population ont été organisés dans 7 provinces : provinces Orientale (Kisangani) ; province du Sud-Kivu (Bukavu) ; province du Bas-Congo (Matadi) ; province du Katanga (Lubumbashi) ; province de l'Équateur (Mbandaka).

### Ateliers de pré-validation et de validation du R-PP.
Les consultations susmentionnées avaient permis de mobiliser l'ensemble des acteurs pour l'élaboration du Plan de préparation à la REDD+ (R-PP). Les ateliers de pré-validation et de validation ont été organisés respectivement les 18 et 19 février 2010. Vu l'engagement de toutes les parties prenantes dans le processus d'élaboration et de validation du R-PP, celui-ci est considéré par l'ensemble des acteurs comme un véritable plan d'action national unifié de toutes les activités nécessaires à la préparation de la RDC à la REDD+ au cours des 3 prochaines années.

### Séquences de finalisation, d'approbation et de publication du R-PP.
Le R-PP de la RDC a été finalisé le 2 mars 2010. Il a fait l'objet de grands débats entre les différentes parties prenantes conviées. Ce processus a permis au pays de négocier les subventions nécessaires à sa mise en œuvre. Cette séquence a été suivie par l'approbation du R-PP par l'ONU-REDD et le FCPF à la fin du mois de mars 2010, alors que le Plan de préparation du pays à la REDD+ sera approuvé par le Conseil d'Orientation de l'ONU-REDD et le Comité des Participants du FCPF. Enfin, la publication du document portant R-PP est intervenue le 15 juillet 2010 après de nombreuses corrections apportées aussi bien par la société civile, les différents comités techniques, le conseil de l'ONU-REDD et le comité des participants du FCPF.

#### 5.1.2.2 Événements de la phase de préparation

Cette seconde phase amorce la mise en œuvre du R-PP. Elle doit déboucher sur la formulation d'une stratégie nationale REDD+. Elle s'articule autour de 4 composantes et repose essentiellement, mais pas uniquement, sur deux piliers : les études, d'une part; et les expérimentations de terrain, d'autre part.

**Études.** Une série d'études doivent être réalisées pour éclairer la formulation de la stratégie nationale REDD+. Un certain nombre d'entre elles sont

en phase finale, tandis que d'autres sont déjà terminées et versées à la Composante qui s'occupe de l'élaboration de la stratégie nationale REDD+: i) l'étude sur les causes et agents de la déforestation et de la dégradation forestière; ii) l'étude exploratoire du potentiel REDD+ en RDC<fnref n="29" />; iii) retour d'expériences sur les alternatives à la déforestation et à la dégradation des forêts ayant un impact sur la réduction de la pauvreté; iv) l'étude sur les standards socioenvironnementaux des projets et initiatives REDD+; v) analyse nationale des programmes sectoriels; vi) études sur le cadre de mise en œuvre et la répartition des revenus issus de la REDD+; vii) étude sur le droit du carbone, etc.

**Expérimentations.** Elles portent sur les projets pilotes sectoriels et les projets pilotes régionaux intégrés. Du 27 juin au 1er juillet à Kinshasa a eu lieu le lancement des projets pilotes REDD+<fnref n="30" />,

<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>**Figure 5.2.** La localisation des projets pilotes en République Démocratique du Congo</figcaption></figure>

Source : Coordination Nationale REDD

<footnote n="29">29 Cette étude réalisée par le cabinet MCKINSEY a essuyé beaucoup de critiques venant aussi bien de la société civile nationale qu'internationale. Greenpeace a consacré de nombreuses pages pour fustiger les conclusions de cette étude qui, selon cette organisation, sont bâties sur des statistiques d'origine douteuse.</footnote>

<footnote n="30">30 Les projets pilotes devaient en grande partie être financés par le fonds CBFF. Ils ont connu un démarrage tardif suite aux procédures internes de la Banque africaine de développement qui est l'institution qui gère ce fonds. Il faut signaler le fait que le projet intégré d'Isangi est porté par une organisation de la société civile.</footnote>
à l'occasion d'un atelier de démarrage des projets pilotes REDD+ qui marquait le début des expérimentations dont les leçons devaient alimenter la stratégie nationale REDD. Au cours de cet atelier qui a regroupé toutes les parties prenantes aux projets, les différents membres des unités de gestion de projets ont été formés sur les règles et procédures de gestion de la Banque Africaine de Développement (BAD). Cet atelier de démarrage faisait suite au don d'un montant de 29,5 millions d'euros que le FFBC accordait à la RDC, dont 16 millions d'euros pour la mise en œuvre de six (6) projets pilotes REDD+ et 13,5 millions pour le développement de l'agroforesterie communautaire et la promotion de la foresterie communautaire.

**Seconde mission conjointe ONU-REDD/ Banque mondiale.** Comme pour la phase 0, la mise en route de la phase 1 a été marquée par la seconde mission conjointe ONU-REDD (FAO, PNUD, PNUE) /Banque mondiale. L'objectif principal de cette mission conjointe, qui a eu lieu du 18 au 25 mai 2009, a été d'apporter l'appui nécessaire au « démarrage des Programmes ONU-REDD et FPCF ». Les principaux résultats attendus étaient : i) mettre à jour le plan de travail REDD+ pour 2009-2010 ; ii) définir le mécanisme d'implémentation du programme ONU-REDD et rédiger une note d'actualisation sur le processus REDD+.

**Lancement de la phase 2 du Programme ONU-REDD.** En juin 2010, le Programme ONU-REDD lance la phase 2 de son programme appelée à couvrir une période de 2 ans et demi.

Ces projets sont les suivants :

* **le projet pilote REDD+ agroforestier intégré du Sud Kwamouth** : localisé dans le territoire de Kwamouth (Province du Bandundu), ce projet est mis en œuvre par la société privée NOVACEL/SPRL. C'est un projet de développement rural intégré basé sur l'agroforesterie dans une zone fortement dégradée du bassin d'approvisionnement en bois de chauffe de Kinshasa ;

* **le projet pilote intégré autour de la réserve de biosphère de la Réserve de Luki** dans le Mayombe (Province du Bas-Congo) : situé dans le territoire de Moanda dans la Province du Bas-Congo, ce projet est porté par WWF et vise le développement rural intégré dans la forêt du

Mayombe qui est une zone qui subit une forte déforestation ;

* **le projet pilote REDD+ intégré d'Isangi** : localisé dans le territoire d'Isangi (Province Orientale), ce projet est porté par la société civile nationale, pilotée par l'organisation OCEAN. Il porte sur le développement rural intégré, l'aménagement du territoire, la gestion communautaire des forêts et la gestion des activités dans les forêts de production permanente ;

* **le projet pilote intégré de Mambassa** : situé dans le territoire de Mambassa (Province Orientale), ce projet est porté par Wildlife Conservation Society, WCS. Comme le précédent, il vise le développement rural intégré, l'aménagement du territoire, la gestion communautaire des forêts et la gestion des activités dans les forêts de production permanente ;

* **le projet pilote REDD+ intégré dans le paysage Maringa-Lopori-Wamba** : localisé dans le territoire de Djulu et Befale (Province de l'Équateur), ce projet est porté par African Wildlife Foundation. Il porte sur la sédentarisation de l'agriculture sur brûlis, l'amélioration des conditions d'accès au marché et le développement d'une gestion communautaire des forêts dans une zone de faible pression avec des pratiques agricoles extensives ;

* **le projet pilote intégré REDD+Ecomakala+** : localisé dans les territoires de Goma, Nyiragongo et Rutshuru dans la province du Nord-Kivu, ce projet est porté par WWF. Il vise les plantations à petites échelles dans le bassin d'approvisionnement de Goma, avec production et commercialisation de briquettes, diffusion de foyers améliorés et amélioration des techniques de carbonisation.

### 5.1.2.3 Événements de la phase d'investissement

**Première mission conjointe PIF.** Le point de départ de la phase d'investissement se trouve être la première mission conjointe PIF; une mission de cadrage, composée des représentants des Banques multilatérales de développement, ainsi que des membres observateurs (Norvège et Fonds pour les Forêts du Bassin du Congo), qui a travaillé à Kinshasa du 21 au 27 février 2011. L'objectif
principal de la mission était d'initier le dialogue avec le gouvernement et les principales parties prenantes pour planifier toutes les activités de préparation de la Stratégie d'Investissement PIF. Les autres objectifs étaient les suivants : i) discuter les buts poursuivis par le programme du PIF, ses bénéfices et modalités de mise en œuvre en RDC de manière à assurer une compréhension et une vision commune du PIF chez toutes les parties prenantes en RDC ; ii) discuter comment le PIF s'insère et appuie le processus de préparation à la REDD en RDC, entamé depuis 2009 avec le soutien des programmes FCPF et ONU-REDD ; iii) discuter avec les parties prenantes les types d'activités qui pourraient être incorporées dans le programme d'investissement du PIF en RDC, en prenant en compte le processus de préparation de la Stratégie Nationale REDD+ en cours; et iv) élaborer les Termes de Référence pour la mission conjointe. Consécutivement au travail de la première mission PIF, le gouvernement congolais a lancé officiellement la phase d'investissement le 8 décembre 2010, à l'occasion d'une manifestation parallèle (side event) organisée par la RDC en marge de la COP16, à Cancun (Mexique).

Seconde mission conjointe PIF. Elle a eu lieu du 9 au 13 juin 2011. Son objectif principal était d'appuyer la RDC dans la préparation de la Stratégie d'Investissement PIF. Cette stratégie devrait remplir les critères d'investissements et de priorités du PIF, répondre aux priorités nationales et être préparée de façon collaborative et participative, notamment en impliquant les représentants des communautés locales et les peuples autochtones. Les objectifs spécifiques de la mission étaient (Termes de référence de la seconde mission PIF 2011) : i) examiner dans quelle mesure les recommandations de la mission de cadrage ont été respectées ; ii) examiner la version préliminaire de la Stratégie d'Investissement et la discuter avec le gouvernement et les autres parties prenantes en vue de sa finalisation pour présentation au sous-comité du PIF ; iii) discuter des modalités de financement du PIF, le rôle du secteur privé dans la mise en œuvre des Programmes, ainsi que des éventuels mécanismes de gestion des fonds PIF, y compris le rôle du Fonds National REDD+ (en discussion actuellement) ; iv) discuter avec les parties prenantes leurs préoccupations et attentes par rapport à la Stratégie d'Investissement PIF, notamment avec les membres de la société civile nationale et les représentants des peuples

autochtones ; v) discuter le suivi de la Stratégie d'Investissement PIF et ses programmes, le lien avec le cadre logique du PIF et avec le système SRV (Suivi, Reporting et Vérification) national ; vi) échanger avec les membres du Comité National REDD+ et du Comité Interministériel REDD+ sur leur vision de la REDD+ et le rôle de la Stratégie d'Investissement PIF ; vii) réaliser une visite de terrain dans le cadre du projet de reboisement « Ibi Bateke », qui génère des bénéfices importants, y compris du charbon de bois durable et de la culture de manioc.

## 5.2 Processus de participation et d'accès à l'information sur la REDD+

L'implication des parties prenantes dans le processus REDD+ en RDC avait été encouragée par la première mission ONU-REDD/Banque mondiale. Cette implication s'est davantage accrue avec les 4 missions qui ont suivi. Cependant, on note que le R-PIN congolais a été rédigé sans consultation des parties prenantes. Ceci est sans doute l'une de ses faiblesses majeures. Il a été l'affaire du gouvernement, de la coopération internationale et des consultants rédacteurs. C'est donc au niveau du R-PP que l'implication des parties prenantes et surtout de la société civile a été beaucoup plus évidente. Si les études et les premières réflexions ont été réalisées par les experts, les débats engagés au niveau des différentes parties prenantes permettaient de dégager des intérêts communs et des principes directeurs afin de définir un cadre général de la REDD+ accepté par tous. Nul ne doute que l'émergence d'un tel processus consultatif soit dictée par la nécessité de répondre aux exigences internationales de la démocratie environnementale, qui veulent que la construction de la stratégie nationale REDD+ soit le résultat d'un processus de dialogue ouvert, de sorte à faire émerger un consensus entre les différentes parties prenantes.

Loin d'être uniquement une conformité aux normes internationales, le processus consultatif qui caractérise la REDD+ en RDC est aussi une stratégie de captation des subventions internationales payées ou promises. Les demandes de fonds du gouvernement congolais à travers la CN-REDD pour la mise en œuvre la REDD+ comportent de vastes compartiments relatifs aux activités de la société civile. Au-delà de
l'officialisation de la consultation gouvernement-
société civile, on voit émerger une collaboration
FAO-société civile ou encore Banque mondiale-
société civile. La FAO qui était chargée de faire
aboutir l'étude sur les moteurs de la déforestation
et de la dégradation forestière a confié à la
société civile la responsabilité de la collecte des
données et de leur analyse aussi bien dans la phase
qualitative que quantitative de l'étude. Quant
à la Banque mondiale, elle a financé à travers
le PNFOCO, les consultations nationales sur
la stratégie nationale PIF confiées à la société
civile. Ce modèle de collaboration ressemble à
une institutionnalisation d'une relation de travail
entre différents partenaires. Ce travail d'ensemble
s'expérimente davantage dans les groupes de travail
thématique conçus comme des cadres de reflexion
et de discussion permettant aux différentes parties
prenantes de dialoguer et de déboucher sur des
consensus consolidés dans la stratégie nationale
REDD+. Les processus consultatifs engagés dans
la REDD+ en RDC sont donc considérés comme
des cadres de travail qui produisent non seulement
des normes mais aussi des recommandations
consensuelles qu'il est difficile de remettre en
cause, sinon avec l'accord de toutes les parties
prenantes. Tels que conçus, ils favorisent une libre
discussion entre toutes les parties prenantes. La
libre discussion donne à la démarche adoptée un
caractère interactif, car elle suscite et favorise un
dialogue entre tous les acteurs concernés. Elle crée
ainsi les conditions d'un véritable débat sur les
différents chantiers de la REDD+. Elle permet,
le cas échéant, de trouver un consensus, voire de
déboucher sur des prises de décision concertées sur
les principales actions à entreprendre. Les GCT
constituent une autre plateforme multi-acteurs. Ils
permettent aux parties prenantes de travailler en
synergie et favorisent l'émergence d'un climat de
confiance qui se renforce par des contacts répétés.

Dans le cadre de ce processus, le gouvernement est chargé de jouer un rôle clé dans la définition de la stratégie nationale REDD+. Pour permettre à chaque ministère de tenir compte de ses priorités dans la formulation de cette stratégie, tous les 30 groupes de travail thématique GTC sont dirigés par les délégués de chacun de ces ministères. Cependant, les autres parties prenantes considèrent que la décision prise par la CN-REDD de faire présider tous les GTC par les délégués des ministères constitue un piège. Ceci est revélateur d'une certaine volonté des autorités

étatiques de contrôler tout le processus REDD
venant. Par ailleurs, si l'instauration d'un dialogue
entre les différentes parties prenantes est un fait
acquis, l'accès à l'information qui est la pierre
angulaire de la REDD+ reste encore déficitaire.
Il n'existe pas encore de mécanismes destinés à
mettre à la disposition du public les connaissances
sur la REDD+, pour accroître son niveau de
participation et lui permettre de les partager à une
plus grande échelle. Le constat fait sur l'accès à
l'information en matière de REDD+ en RDC est
le suivant : i) les informations existent mais ne sont
pas toujours accessibles ; ii) certaines informations
n'existent pas et doivent être produites (études,
statistiques, données socio-anthropologiques,
etc.) ; iii) l'asymétrie dans l'accès à l'information ;
et iv) l'inexistence d'un mécanisme simple d'accès
à l'information et d'un système transparent et
efficace de diffusion de l'information.

5.3 Options futures pour les politiques et processus REDD+

Depuis l'approbation de son R-PP à la fin du
mois de mars 2010 par le Conseil d'Orientation
de l'ONU-REDD et le Comité des Participants
du FCPF, la RDC s'est résolument engagée dans
la phase d'affinement de sa stratégie REDD+.
Cette approbation a permis au pays d'entamer la
phase de préparation à la REDD+ (2010 à 2012)
et, comme mentionné précédemment, de se
positionner pour amorcer en même temps la phase
d'investissement (2011 à 2015) et d'ouvrir un
chantier d'études préalables permettant de dégager
les options à adopter sur des questions spécifiques,
en intégrant les éléments du contexte national.

5.3.1 Activités éligibles de la REDD+

Découlant directement du scénario de référence établi à la suite de l'étude du cabinet McKinsey, la stratégie nationale REDD+ s'articule autour de quatre volets : i) un volet transversal, consistant enclencher les réformes sectorielles à mettre en place pour la coordination, la mise en œuvre, le financement et le contrôle des activités REDD+ ; ii) trois volets sectoriels regroupant les types d'activités éligibles, qui sont :

* la gestion, l'exploitation durable et l'accroissement du patrimoine forestier national : volet visant à améliorer la gestion
durable des forêts de production permanente, à gérer, valoriser et étendre les forêts classées et augmenter la capacité de stockage de carbone à travers les activités de boisement et reboisement ;

* le développement accéléré d'une agriculture plus performante en milieu rural forestier, à travers une coordination efficace entre le MECNT et le ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Élevage en vue de sédentariser l'agriculture vivrière et d'en améliorer la productivité à travers l'accroissement des rendements et la valeur ajoutée de l'agriculture commerciale extensive à petite échelle, et de développer de manière maîtrisée l'agriculture intensive, permettant de réduire sensiblement la pression exercée par la demande en aliments sur les terres forestières ;

* la limitation des impacts sur la forêt de la croissance urbaine et industrielle, à travers une forte coordination interministérielle qui devrait viser la réduction de la demande en bois de chauffe, tout en augmentant l'offre en produits forestiers ligneux et en alternatives énergétiques pour les ménages, ainsi que la limitation des impacts sur la forêt des industries extractives, notamment dans les secteurs des mines et des hydrocarbures.

Trois programmes pilotes géographiquement intégrés sont en cours de mise en œuvre. Ils visent l'expérimentation de certaines activités et permettront certainement un retour d'expérience considérable pour enrichir la stratégie sur des questions bien spécifiques. Par ailleurs, une délimitation de certaines zones d'intervention prioritaires a été réalisée à l'occasion de la présentation par la RDC d'un plan d'investissements soumis au Programme d'Investissement Forestier. Cette priorisation géographique des interventions permettra de concentrer les efforts dans les zones où le problème de la déforestation est plus critique; ces zones se situant principalement dans le bassin d'approvisionnement en produits forestiers ligneux des grands centres urbains. En plus des bénéfices sur le climat, qui sont l'objet principal du processus, les activités REDD+ sont supposées apporter d'autres bénéfices, notamment sur : i) la biodiversité par une forte réduction des pertes en biodiversité animale et végétale à travers une meilleure exploitation des écosystèmes porteurs ; ii) les communautés locales par une

création de nouvelles opportunités sociétales en termes d'emplois directs et indirects ainsi qu'une amélioration du revenu des ménages à la fois à travers l'injection de nouvelles sources de revenus et la réduction des dépenses en énergie domestique ; iii) l'environnement en général, par l'amélioration des services des écosystèmes des zones forestières et la valorisation d'autres sources de richesses.

### 5.3.2 Financement de REDD+

Les possibilités de financement et le volume de fonds à mobiliser dans les activités REDD+ dépendront de trois facteurs essentiels :

* les options levées à l'échelle internationale, et qui auront des répercussions sur la réaction des divers intervenants financiers, notamment des partenaires au développement qui ont toujours participé au financement de la phase préparatoire, ainsi que les éventuels investisseurs, dont la décision de s'impliquer sera essentiellement basée sur le potentiel de retour sur l'investissement ;

* les options levées au niveau national : en effet, on envisage la constitution d'un Fonds National REDD+, qui serait alimenté par des financements en provenance de diverses sources et qui développerait des mécanismes et définirait des critères d'orientation des fonds vers des activités offrant un bon potentiel de résultats ;

* la capacité de mobilisation du secteur privé, qui a encore besoin d'être entraîné dans la dynamique.

Le processus est arrivé à une phase intermédiaire dite d'expérimentation, au cours de laquelle des études spécifiques sont effectuées pour apporter des réponses à certaines questions précises, et des projets à potentiel de résultats REDD+ sont identifiés. Des besoins budgétaires à hauteur de 500 millions de dollars US ont été définis pour le financement de projets expérimentaux. Une première contribution à ce budget a été mobilisée à la fin du mois de juin 2011. Le Partenariat pour l'Investissement Forestier du Fonds d'Investissement du Climat, lors de la réunion de son Sous-comité au Cap, a adopté le Plan d'Investissement présenté par la RDC, pour un montant de 60 millions de dollars, sous forme de Fonds d'Aide au Développement
(FAD). Trois zones d'intervention prioritaires ont été définies pour ce fonds, notamment le bassin d'approvisionnement de Kinshasa, celui de Kisangani et celui de Mbujimayi-Kananga. Le fonds financera les activités habilitantes, notamment la modernisation et la sécurisation foncière, l'aménagement du territoire et l'amélioration du climat des affaires, ainsi que des activités sectorielles, notamment la biomasse- énergie, la foresterie communautaire et les projets d'efficience énergétique et d'énergies alternatives domestiques. Il reste encore à définir des stratégies pour la mobilisation du secteur privé, ainsi que des cofinancements qui viendront renforcer l'allocation du Partenariat pour l'Investissement Forestier. Un certain nombre d'alternatives de financement est envisagé, tant pour alimenter le futur Fonds National REDD+ à mettre en place que pour financer des projets spécifiques sur le terrain. Parmi ces alternatives, il faut noter, outre les FAD, les investissements privés dans ce nouveau secteur porteur, les financements indirects sous forme de détaxes et d'exemptions, ainsi que des subsides pour certaines activités.

### 5.3.3 Système SRV

Le concept REDD+ est basé sur les activités de démonstration, la performance et les résultats, qui conditionneront les éventuels paiements. Il est donc capital que soient définis, tant au niveau national qu'aux niveaux des projets/ initiatives REDD+, des éléments permettant cette démonstration, notamment :

* Un scénario de référence plausible, réaliste et accepté par toutes les parties prenantes ; si le scénario de référence à la base de la stratégie nationale REDD+ a subi autant de critiques, c'est principalement parce que certains acteurs l'estiment trop optimiste. En effet, il est entièrement basé sur des projections dans le futur des prévisions de développement socio-économique pour les vingt années à venir. Les données statistiques de la Banque mondiale, de la Banque nationale et du PNUD principalement ont constitué la base des projections ;

* Un arsenal d'outils méthodologiques et d'indicateurs de performance et d'impact définis en prenant en compte le contexte national et les diversités sous-nationales, validé par la communauté scientifique impliquée

dans la thématique du climat, adopté par les partenaires au processus et capable de donner la mesure du résultat de manière consensuelle entre toutes les parties prenantes, de façon à servir de référentiel pour l'estimation des paiements ; de tels outils ne sont même pas en cours d'élaboration à l'heure actuelle ;

* Une expertise nationale avérée pour rendre compte de ces mesures, pouvant collaborer avec une expertise internationale de contre vérification pour certifier les résultats.

L'institutionnalisation d'un dispositif SRV répondant à ces impératifs devra comporter une composante scientifique, une composante politique et institutionnelle et enfin une composante administrative, renforcée par des outils procéduraux et de mesure et de reporting. Porté par une instance nationale, il devrait pouvoir être suffisamment flexible pour s'adapter à différents contextes locaux au niveau des projets. La procédure d'homologation et les Standards Nationaux REDD+ en cours de développement devraient davantage intégrer ces préoccupations.

### 5.3.4 Partage des revenus

La mise en place d'un modèle et de mécanismes efficients de partage des bénéfices est un élément capital pour le processus, en ce qu'il constitue un élément essentiel de participation et de garantie de permanence. Lancé au début de l'année dernière, ce chantier a permis la participation d'instances gouvernementales et de la société civile, qui est au centre de la réflexion en cours de développement. Deux ateliers ont déjà été organisés à ce propos : un atelier en début d'année 2011, qui a posé la problématique, et un deuxième atelier à la fin du mois de juillet de la même année, dont l'objectif était d'élaborer un « Options Paper » à soumettre aux instances de décision pour une analyse plus approfondie et une levée d'options nationales. La réflexion continue, et il a été décidé de confier certains travaux de recherche à des personnes ressources à titre de consultation. À ce jour, les consultants recrutés ont relevé un certain nombre de problèmes, qui concernent des clarifications à apporter, des choix à opérer et des politiques à adopter sur certaines questions pertinentes qui déterminent le partage des revenus
découlant de la REDD+, dont : i) la définition du statut juridique du carbone, et spécialement du carbone forestier, ainsi que de sa propriété ;
ii) l'identification des parties prenantes à un projet/initiative REDD+ ; iii) la prise en compte des apports non matériels et leur intégration au coût du projet ; iv) la définition même de revenus REDD+ distribuables ; v) les modes d'injection des bénéfices dans les communautés aux fins d'éviter les impacts nuls, de minimiser les effets pervers et d'éviter la confiscation par l'élite.

### 5.3.5 Mécanismes de participation proposés

Il est important de noter que le processus REDD+ en RDC a développé un modèle de participation particulièrement efficace, en dépit des quelques écueils inhérents à tout processus nouveau, en phase expérimentale. Ainsi, à travers les organes de coordination du processus institués par décret, notamment le Comité National, le Comité Interministériel et la Coordination Nationale, le processus regroupe toutes les parties prenantes majeures, notamment le Gouvernement à travers ses ministères spécialisés, la société civile, le secteur privé, les communautés locales et les peuples autochtones, par le biais de leurs représentations respectives. La participation est effective tant dans les diverses activités qu'à travers les GCT, au sein desquels s'élaborent les détails de la stratégie nationale REDD+. Il est cependant impératif de noter qu'à ce jour, le niveau estimé de communication et d'appropriation communautaire du processus est encore très faible. En effet, celui-ci devrait se réaliser à travers les représentations provinciales de la Coordination Nationale REDD, organe exécutif du processus, ainsi que le déploiement en province de la structure du Groupe de Travail Climat REDD, regroupant les acteurs de la société civile provinciale impliqués dans la thématique. La consultation et le consentement libre constituent un préalable au développement de projets. Des instruments de mise en œuvre sont en cours de développement. On espère que les principes seront énoncés dans les procédures et critères d'homologation des projets REDD+ en cours d'élaboration. La mise en opération des GTC s'est encore heurtée au problème crucial d'insuffisance de budgets. De même, la participation effective de la société civile connaît

encore des financements sporadiques, orientés vers des activités occasionnelles, ce qui pousse les organisations à mobiliser en dehors du processus les ressources financières leur permettant de rendre leur participation effective. La participation du secteur privé en est encore au stade de la mobilisation et de la sensibilisation. Même les opérateurs du secteur de l'exploitation forestière n'ont pas encore établi un lien opérationnel entre leurs exploitations et le processus REDD+ en cours de déploiement.

### 5.3.6 Politiques et institutions

Des réformes sectorielles majeures sont capitales pour la réussite du processus, en raison du caractère transversal de la REDD+. En effet, les secteurs ci-dessous devront bénéficier d'une attention particulière : i) les secteurs touchant à l'utilisation des terres, notamment le foncier, l'agriculture, l'aménagement du territoire, le développement rural, les mines, les hydrocarbures ; ii) les secteurs affectant directement l'utilisation des ressources ligneuses, notamment l'énergie, l'économie, l'industrie, etc. Toutes ces réformes sectorielles viseront deux objectifs : i) harmoniser les cadres de politiques, législatifs, réglementaires et institutionnels sectoriels, de sorte à intégrer les préoccupations de tous les secteurs et de replacer l'engagement de la R.D. Congo pour le climat au centre des politiques ; ii) mettre en place des mécanismes opérationnels de collaboration en vue de prendre en charge les questions transversales de manière efficiente.

À titre de conclusion à la présente section, la scène de la REDD+ en RDC, fait apparaître un ensemble d'acteurs, d'événements hétéroclites qui semblent s'engager vers le même objectif global, mais avec des intentions, intérêts, et agenda dispersés. De ce fait, il y a lieu de craindre que le mécanisme REDD+ en RDC soit dominé par le jeu du dilemme du prisonnier. Selon Ostrom (1990), le jeu du dilemme du prisonnier est conceptualisé comme un jeu non coopératif dans lequel tous les joueurs disposent d'une information complète. Dans cette perspective, chaque acteur de la scène REDD+ a une stratégie dominante dans le sens où il a toujours intérêt à opter pour une tactique individualiste, et non pour une véritable action collective.
# 6 Évaluation du profil REDD+ au regard des critères 3E+ : efficacité, efficience, équité et bénéfices associés

## 6.1 Contexte institutionnel et de la gouvernance

L'analyse des dynamiques socio-économiques à la base de la déforestation en RDC a relevé des déficiences institutionnelles majeures qui sont les principaux facteurs sous-tendant le phénomène de la déperdition du couvert forestier national. Elles se regroupent sous trois labels principaux : i) un modèle énergétique qui n'exploite pas suffisamment l'énorme potentiel national en hydroélectricité et autres formes d'énergies renouvelables, laissant de côté ce secteur vital dépendant de la forêt ; ii) un encadrement insuffisant d'encadrement des activités de subsistance des communautés locales, l'économie rurale étant centrée autour d'activités d'utilisation des sols, notamment l'agriculture, l'exploitation artisanale du bois de chauffe et l'exploitation minière artisanale ; et enfin, iii) une réglementation insuffisante, caractérisée par une faiblesse du niveau de mise en œuvre des textes légaux régissant des domaines forestiers et connexes ainsi qu'une absence des excroissances de l'administration publique à l'échelle locale, où se déroulent la plupart des dynamiques de déforestation. De même, le caractère transversal de la plupart des questions touchant à la REDD+ exige un niveau de coordination interministérielle qui ne fait pas encore partie du mode de gestion public en cours en RDC.

Il est cependant important de signaler ici la structuration théorique de la gouvernance du processus REDD+, qui prévoit un Comité National et un Comité Interministériel comme cadres de concertations politiques et interinstitutionnelles pour la discussion des questions transversales, ainsi que les GCT

comme cadres de travail pour concrétiser les politiques et orientations élaborées dans les deux cadres précédents. Toutefois, à moins d'un an de la fin de la période de préparation, fixée au 31 décembre 2012, le constat est que ces plateformes ont, pour diverses raisons, de sérieuses difficultés à se mettre en route, de façon à jouer leur rôle de manière efficace, efficience et équitable dans le cadre du processus. Il faudrait également dire que le rôle prépondérant que joue le MECNT dans le pilotage du processus contraste avec sa capacité à influer sur les questions gérées au sein des autres portefeuilles ministériels, tels que l'agriculture, l'énergie, les hydrocarbures, les mines, l'aménagement du territoire, les travaux publics, le transport, le foncier, etc., et qui peuvent avoir une influence directe sur le domaine forestier national. À titre illustratif, l'impossibilité pour le MECNT d'influencer directement la loi sur l'énergie, en cours d'élaboration, alors que celle-ci est déterminante pour l'avenir du couvert forestier en RDC, puisque la demande nationale en énergie est couverte à 85 % par les produits forestiers ligneux. Ce déficit est aussi patent sur les secteurs économiques très attractifs comme les mines et les hydrocarbures, gérés par d'autres ministères qui n'intègrent pas encore suffisamment toutes les préoccupations environnementales inhérentes à la préservation de la forêt dans leurs décisions et agendas. À titre illustratif, le Parc National de Virunga classé au patrimoine mondial, le tout premier en Afrique, est aujourd'hui au centre d'un dilemme cornélien majeur : déclasser pour permettre l'exploration pétrolière, dont l'économie nationale a besoin en ces temps de vaches très maigres, ou conserver pour continuer à préserver le rôle de cette réserve sur le climat et la biodiversité ? La capacité de coordination interinstitutionnelle demeure vitale pour l'effectivité et l'efficience
du processus. Elle devra se manifester à travers la concrétisation du fonctionnement du Comité Interministériel et des GTC, faisant partie intégrante de la structure de gouvernance de la REDD+.

Le processus reste également tributaire de sa capacité de déploiement aux échelles nationales et locales, où se mettent en œuvre les projets/activités REDD+. En effet, il est important de signaler le grand écart entre le niveau élevé de structuration, de coordination, de participation et de fonctionnement des organes du processus à l'échelle nationale, ainsi que leur faible taux de déploiement et de représentation en province et au niveau des ETD. Ce constat est valable pour toutes les parties prenantes, aussi bien le Gouvernement que la société civile et le secteur privé. Dans le contexte actuel de la configuration de la déclinaison du processus au niveau provincial, il reste à déployer des efforts considérables pour espérer arriver à l'appropriation du processus par les communautés à la base. Un important « Talon d'Achille » du processus REDD+ en RDC sur le chapitre de la gouvernance et la participation demeure l'implication du secteur privé. En effet, à ce jour, il n'existe pas encore de stratégie claire pour l'implication de cette partie prenante majeure surtout dans la phase opérationnelle vers laquelle le processus avance sûrement, ce qui fait présager une absence sur le terrain de cet acteur clé. Le virage vers la phase d'investissement ne saurait être négocié efficacement sans qu'au préalable le processus n'ait bénéficié de l'implication, de l'appropriation et de l'ancrage au sein du secteur privé national, y compris le secteur bancaire. Un deuxième « Talon d'Achille » réside dans le processus de décentralisation administrative, qui, à ce jour, demeure un vœu pieux du politique, bien que préconisée dans les différents instruments juridiques importants comme la Constitution et les lois sur la décentralisation. Les pesanteurs dont souffre le démarrage effectif du processus de décentralisation se répercuteront certainement sur le processus REDD+ au niveau local, certaines questions capitales relevant des entités décentralisées et déconcentrées peinant encore à se mettre en place à ce jour. Il est enfin important de noter un point fort du processus en RDC : le modèle de participation de la société civile, garante de la prise en compte des intérêts des communautés, et des représentants du secteur privé, s'est distingué à bien d'occasions.

Cet acquis important devrait être capitalisé à travers une meilleure structuration et un meilleur encadrement de la société civile, ainsi qu'une plus forte mobilisation pour une plus grande efficience, efficacité et équité du processus.

## 6.2 Tenure des ressources et droit de propriété

Le cadre politique, juridique et institutionnel actuel de gestion des terres offre peu de sécurité aux investissements sur le foncier et ne favorise pas une exploitation productive et durable des terres. Étant un processus intimement lié à la tenure foncière, la REDD+ risque d'être elle-même affectée par les écueils qui frappent le système de la gouvernance des terres en RDC (Cotula et Mayers 2009 ; Doherty et Schroeder 2011). En effet, même s'il reste vrai que le régime foncier actuel comporte quelques dispositions qui semblent favorables aux investissements connectés au foncier, en facilitant et en simplifiant l'accès des opérateurs économiques aux terres, il n'en demeure pas moins que, sur le plan fonctionnel, des contraintes d'ordre politique et administratif liées à la mauvaise gouvernance endémique alourdissent le système et empêchent ainsi les investissements sur le foncier de se déployer en toute sécurité sur le terrain. À ces considérations, s'ajoute le fait que la Loi du 20 juillet 1973 est mal connue et insuffisamment appliquée, surtout au sein des communautés locales, les administrations chargées de l'appliquer restant dépourvues des capacités nécessaires pour sa mise en œuvre. Une telle situation vient renforcer le climat d'insécurité foncière déjà réelle sur le terrain. Outre ces pesanteurs, il existe d'autres facteurs qui sont liés au cadre juridique lui-même, auquel il est reproché : i) la limitation à 25 ans de la durée des concessions foncières, ii) le fait qu'il décide qu'à l'expiration de la concession, quelle qu'en soit la cause, le concessionnaire ne peut enlever les plantations et autres améliorations qu'il a faites, ni réclamer aucune indemnité ; iii) le fait qu'il interdit au concessionnaire d'enlever les constructions qu'il a faites, pour lesquelles l'État lui devra une indemnité fixée aux trois quarts de leur valeur actuelle et intrinsèque (Mpoyi 2011).

Ces contraintes semblent être à l'origine du peu d'investissements sur les terres observé dans le passé, soit moins de 10 % des 125 millions de terres arables qui sont actuellement mises en
valeur. La RDC se doit, dès lors, de moderniser
son cadre juridique relatif à la gestion des terres,
pour intégrer et mieux répondre aux nouveaux
enjeux qui accroissent la pression sur les terres,
en même temps qu'elle poursuit ses efforts
tendant, d'une manière générale, à améliorer la
gouvernance de ses ressources naturelles. S'agissant
de la tenure, quand bien même au niveau
conceptuel, le système congolais tente de faire
coexister les droits coutumiers sur les terres avec
la propriété quasi absolue de l'état, l'articulation
entre ces deux systèmes n'est toujours pas bien
comprise par les fonctionnaires de l'administration
foncière et les leaders locaux (chefs coutumiers et
administrations), entraînant ainsi des malentendus
et autres quiproquos, qui sont des circonstances
aggravant le climat d'insécurité foncière et les
conflits divers que l'on retrouve sur le domaine
foncier. À la veille du déploiement d'un processus
aussi exigeant que la REDD, il importe que le
pluralisme juridique soit institutionnalisé et
appliqué dans la gestion des terres, de sorte à
garantir la permanence des résultats de la REDD+.
Il s'agit là, en effet, d'une question fondamentale,
dont la compréhension devrait être partagée
et harmonisée entre l'administration foncière,
d'autant plus que le montage même du droit sur le
carbone ainsi que des mécanismes de partage des
revenus en sont largement tributaires.

6.3 Capacité de mesure, surveillance et vérification

Les paiements associés au processus REDD+ étant
basés sur la démonstration des résultats, l'effectivité
est tributaire de la capacité des acteurs nationaux à
démontrer le résultat atteint à travers les différentes
initiatives REDD+. Ceci pose la question de la
capacité nationale et locale d'inventaire des gaz à
effet de serre liés à la forêt, ainsi que la solidité du
scénario de référence qui constituera la base de
cette démonstration. La RDC, comme plusieurs
autres pays dans la région, a la réputation de ne
pas disposer d'un système fiable de gestion et
d'accès aux données nationales dans la plupart des
secteurs de la vie nationale. Les sources premières
de données sont difficilement identifiables, suite à
la quasi-inexistence d'une instance de centralisation
des statistiques et sutout à la faiblesse voire à la
quasi-absence des ressources humaines appropriées.
Beaucoup de publications ne savent pas relever la
différence entre une spéculation et une donnée.

Il faudra donc s'attendre, dans ce contexte, à faire
face à une difficulté majeure de démonstration
des résultats REDD+. Dans le domaine forestier,
le pays bénéficie de la coopération d'institutions
diverses pour l'observation. Il faut citer ici la
Direction d'Inventaires et d'Aménagement
Forestier (DIAF), qui bénéficie du soutien
de la coopération internationale pour son
fonctionnement, mais il faut dire ici que le
niveau d'investissement consenti et le niveau
de préparation et de déploiement de ressources
humaines restent encore bien en deçà des besoins
réels du pays pour un inventaire efficient.
Cependant, divers processus en cours comme le
zonage contribueront à rendre disponibles des
données qui permettront d'améliorer le niveau
d'inventaires de GES liés à la forêt. Enfin, il faut
relever ici l'insuffisance du déploiement et de la
vulgarisation au niveau du vaste travail réalisé à
l'échelle internationale sur la production d'outils
méthodologiques pour la mesure du carbone.
Couplé à la faiblesse d'investissements et au
niveau insuffisant de préparation de compétences
nationales, cet élément suggère de concentrer les
efforts sur l'amélioration de la capacité nationale
SRV, surtout à l'aube de la phase d'investissement
qui pointe déjà à l'horizon.

Plusieurs observateurs s'accordent à émettre
des réserves sur la disponibilité des capacités et
une expertise nationale suffisante susceptibles
d'opérationnaliser le SRV (Eba'A Atyi et Bayol
2009 ; COMIFAC 2012). En effet, selon Estrada
et al. (2012), la RDC dispose de capacités
humaines limitées en inventaire forestier et dans
la manipulation des outils modernes tels que la
cartographie satellitaire et le GIS. De ce fait, il y a
un véritable risque que l'expertise nécessaire pour
opérationnaliser le SRV vienne de l'extérieur.

6.4 Financement de la REDD+ et options futures pour les coûts – bénéfices

L'élaboration d'un mécanisme financier national REDD+ à long terme pour gérer les paiements internationaux pour les réductions d'émissions réalisées est actuellement au cœur des débats. Les modalités financières et les arrangements institutionnels exacts constituent le noyau du cadre que la RDC veut actuellement développer. Quand bien même il n'y aurait pas encore assez
de visibilité sur les instruments que ce pays
pourra mettre en place, il reste évident qu'ils ne
pourront être efficaces, efficients et équitables
que s'ils intègrent les principes émergents dans la
conception des mécanismes de financement et de
tout instrument national REDD+, à savoir : i) être
fondés sur des principes de contributions pour des
produits livrés, (politiques propices, réductions
d'émissions vérifiées au niveau national) ; ii) être
gérés conformément aux normes internationales
établies – notamment de sauvegardes fiduciaires,
environnementales, sociales et de gouvernance ;
iii) assurer la transparence à tous les niveaux des
déboursements et des opérations ; iv) impliquer
les représentants du gouvernement central, des
gouvernements locaux, de la société civile et des
communautés autochtones et locales dans le
développement et la structure de gouvernance,
sous réserve de la législation nationale, et le
cas échéant, des instruments internationaux ;
v) canaliser les ressources financières uniquement
lors de la mise en œuvre de la REDD+ en
RDC et des stratégies de développement low-
carbon, qui peuvent être considérées comme aide
publique au développement (APD) ; vi) assurer
des réglementations, procédures, critères et lignes
directrices simples ; vii) se soumettre chaque année
à des vérifications indépendantes.

Il faudrait, par ailleurs, établir les liens entre le
paiement et le système national SRV. À ce titre,
la mise en œuvre des activités REDD+ et la
portée du système SRV en RDC ne devront pas
seulement se limiter à mesurer les changements
de la superficie de terres forestières en fonction
du type et des stocks de carbone dans la forêt,
mais également identifier les mécanismes de
distribution des bénéfices découlant de la mise
en œuvre des activités REDD+. Pour créer un
système SRV responsable, efficace, efficient et
transparent, les conditions préalables suivantes
doivent être réalisées : i) formuler des normes
nationales en conformité avec les méthodes, les
normes et les protocoles internationaux ainsi que
les bonnes pratiques en cours d'élaboration pour
mesurer les changements des stocks de carbone
forestier ; ii) mettre en place une institution
nationale indépendante, chargée de la collecte de
données, de la compilation et de la vérification
des informations ; iii) développer un mécanisme
de coordination et d'harmonisation du calcul
des stocks et du flux de carbone ainsi qu'un
système SRV dans tous les secteurs et à toutes les

échelles ; iv) développer un système coordonné et
transparent pour gérer l’information, en utilisant
les technologies disponibles, et veiller à ce que
toutes les informations pertinentes, spatiales
et non spatiales soient facilement accessibles à
tous les intervenants et mises à jour sur une base
régulière ; v) développer un mécanisme de rapports
aux institutions concernées, à l’échelle nationale
et internationale et fournir des informations
pertinentes aux parties prenantes du marché
du carbone. Dans le cadre de vérification et de
sauvegardes, il sera nécessaire de faire effectuer
une vérification financière externe (audit) par une
agence indépendante, dont le résultat sera mis à la
disposition du grand public à travers le mécanisme
existant, pour assurer la responsabilisation et la
transparence. Pour arriver à un mécanisme de
financement REDD+ qui est lié au système SRV,
il faut que les ministères et les diverses agences
gouvernementales de la RD du Congo aient une
connaissance approfondie de la conception des
systèmes SRV (comptabilisation du carbone et des
exigences nationales du système) ainsi que des liens
entre ses éléments.

6.5 Participation, coordination verticale et horizontale

La participation et la coordination verticale dans la
REDD+ renvoient au processus de décentralisation
tant politique et administrative que sectorielle
(forêts) ; toutes ces dynamiques d'actions sont en
cours d'expérimentation en RDC. Il ne fait aucun
doute que le pays fait des efforts pour mettre en
place un cadre juridique et institutionnel de la
décentralisation en tenant compte des différents
aspects examinés plus haut. Ceci en dépit de
l'instabilité persistante du climat sociopolitique
qui risque de s'aggraver avec l'émergence d'un
front armé ouvert à la frontière avec le Rwanda.
Cependant, le processus n'en est encore qu'à ses
débuts et subit les pesanteurs inhérentes à tout
processus en cours d'expérimentation, après des
décennies de gestion centralisée et autoritaire
du pouvoir politique imputable en partie, au
défunt régime de Mobutu (Obetela et Mandefu
Yahisule 2010). Ces difficultés de départ risquent
d'impacter négativement la coordination verticale
de la REDD+, entre le niveau central, provincial
et local. Néanmoins, si les institutions provinciales
de la REDD+ sont déployées et suffisamment
appuyées par des informations, des capacités et une
logistique de travail, leurs performances pourraient
compenser les déficits du processus global de la
mise en œuvre de la décentralisation, et même
l'impulser, en raison du caractère transversal de la
REDD+. Or, les retards pris pour le déploiement
des instances provinciales de la REDD+ soulèvent
des interrogations objectives, lorsqu'on sait que les
projets REDD+ sont des projets bien localisés dans
l'espace et qu'ils requièrent, à ce titre, une plus
grande implication des acteurs tant provinciaux
que locaux, qui sont également appelés à collaborer
avec les instances nationales de la REDD+.

Le fait que, dans l'agenda de la CNREDD,
ce déploiement est déjà envisagé et même
amorcé (à travers le recrutement déjà effectif des
coordonnateurs provinciaux) porte à espérer qu'à
terme, la RDC pourra répondre aux exigences
de la participation et de la coordination verticale
de la REDD+. La Conférence des Gouverneurs
des Provinces, qui est le cadre de dynamisation
du processus de décentralisation politique et
administrative est un autre levier qui pourra
être utilisé pour cette coordination verticale. La
question de la REDD+ pourrait être portée au
niveau de cette instance pour une plus grande
responsabilisation des instances provinciales, mais
aussi dans l'optique d'une harmonisation entre
les provinces de la compréhension du mecanisme
REDD+. Toute la matière relative à la REDD+
est dans le champ des compétences du MECNT;
lequel a également dans ses attributions les eaux
et forêts. Au sein de ce ministère, la matière
de la REDD+ relève de la compétence de la

Direction du Développement Durable (DDD),
et au sein de celle-ci, de la Division des Services
Environnementaux (DES). Cependant, les
aspects liés à la composante SRV rentrent dans
les attributions de la Direction des Inventaires et
Aménagement Forestiers (DIAF).

Au-delà de ce ministère, s'il est vrai que les
structures de la REDD+, telles que découlant du
décret organique qui y correspond, comprennent
un organe appelé à prendre en compte la
dimension intersectorielle de la REDD+ (le
Comité interministériel), au sein duquel sont
représentés les mandataires des différents ministères
ayant un lien avec la REDD+, il apparaît qu'à ce
jour, ce comité n'a pratiquement pas fonctionné
comme il le devrait. Ceci diminue l'efficacité de la
coordination horizontale de la question REDD+
pour la prise en compte de son caractère transversal
et multisectoriel. Pour un renforcement approfondi
de la coordination horizontale, outre le Comité
Interministériel déjà mis en place et qu'il est urgent
de dynamiser, il faudrait désigner un point focal
REDD+ au sein de chaque ministère pour le suivi
continu des activités REDD+. Enfin, la fronde
ouverte des masses populaires à l'égard du régime
politique en place et de son action (Githaiga
2012) risque de multiplier les davantage des
processus d'exclusion sociale dont la REDD+ ne
pourrait se départir. Cette hypothèse viendrait tout
simplement renforcer un processus de gouvernance
des forêts qui réduirait les communautés locales
et les peuples autochtones à la portion congrue
(Greenpeace 2010a ; 2010b).
# 7 Conclusion générale

En tout état de cause, bien que disposant du deuxième grand potentiel forestier tropical du monde après le Brésil, et à même de contribuer ainsi aux efforts globaux d'atténuation des effets pervers imputables aux changements climatiques, et bien qu'ayant déjà réalisé quelques avancées dans la mise en place du mécanisme REDD+ au niveau domestique (R-PP, PIF, entité nationale de coordination REDD, etc.), le profil REDD+ de la RDC est néanmoins caractérisé par plusieurs insuffisances et autres faiblesses structurelles notoires au sein des institutions étatiques, à savoir : une mauvaise gouvernance ; la quasi-absence de l'autorité de l'État dans certaines régions de son territoire ; des capacités domestiques insuffisantes pour enclencher des réformes politiques sectorielles compatibles avec les objectifs de la REDD+ ; une indisponiblité des ressources humaines, matérielles et financières autonomes. Cette perspective est d'ailleurs conforme à celle qui considère la RDC comme un « État fragile » au sein de la communauté des bailleurs de fonds internationaux.

Une telle situation faite de déficits structurels imputables à la fois au mauvais fonctionnement des institutions et à la genèse de l'État congolais (DiJohn 2008) semble s'aggraver avec la résurgence d'un véritable front armé rebelle à la frontière avec la République du Rwanda. Ce dernier facteur nourrissant à lui seul une instabilité sociopolitique au risque de conforter un régime politique en manque de légimité démocratique nécessaire auprès des populations congolaises déconcertées et meurtries (Obotela et Mandefu Yahisule 2010). Par conséquent, au regard de la situation actuelle de la RDC, il s'avère difficile, voire quasi-impossible, que d'une part, la REDD+ soit mise en œuvre dans un contexte d'instabilité permanente ; et que d'autre part, les critères des 3E+ (Angelsen 2010), qui désignent l'efficacité, l'efficience et l'équité du mécanisme REDD+, soient réalisables

dans un environnement de précarité sociopolitique. Une telle conclusion provisoire pourrait paraître abrupte et prématurée, mais elle confirme l'analyse de Trefon (2009), qui avait déjà noté l'échec relatif des principales grandes initiatives et autres projets menés dans le cadre de la réhabilitation de l'État congolais. La responsabilité de ces résultats en demi-teinte étant imputable à la fois à la coopération internationale et aux autorités congolaises. La REDD+ conçue comme un nouvel instrument de la gouvernance forestière (en lien avec les préoccupations climatiques) susceptible de générer des financements, risquerait d'être detournée et confisquée par les élites político-administratives et une société civile avide de financements. À moins qu' aussi bien la communauté internationale et les forces vives domestiques veillent au préalable à y remettre de l'ordre et à rétablir la paix en se basant sur les principes du constitutionalisme démocratique pour abreuver la scène sociopolitique, renonçant ainsi à la destruction opportuniste et criminelle actuelle des ressources naturelles.

Mais, il faudrait néanmoins souligner et reconnaître que la dynamique REDD+ actuelle, en RDC comme partout ailleurs dans les autres pays tropicaux, est une véritable opportunité de refonte des politiques sectorielles incohérentes, inadaptées afférentes aux forêts. De ce fait, la dynamique d'actions se revendiquant de la REDD+ devrait logiquement impulser un remodelage cohérent des principes, normes et stratégies d'utilisation des terres, des forêts, des mines, de l'agriculture et de la construction des infrastructures en RDC, pour favoriser l'avènement de pratiques plus compatibles avec l'exigence de la lutte contre les changements climatiques. À moins que les autorités publiques en charge de déclencher les réformes ne soient pas assez convaincues par les arguments en faveur de l'avènement de la REDD.
# 8 Références

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Les Documents occasionnels du CIFOR contiennent des résultats de recherche qui sont importants pour la foresterie tropicale. Le contenu est revu par des pairs en interne comme en externe.

La revue du contexte de la mise en place du mécanisme de la Réduction des Emissions liées à la Déforestation et à la Dégradation des Forêts (REDD+) en République Démocratique du Congo (RDC), s'inscrit dans le cadre général du Module 1 de l'étude comparative globale sur la REDD+ (connue sous le sigle anglais de GCS-REDD) que conduit le Centre pour la Recherche Forestière Internationale (CIFOR). L'objectif général de cette étude globale est de mettre à la disposition des preneurs de décisions, de praticiens, des bailleurs de fonds et de la communauté scientifique des informations fiables portant sur les dynamiques d'actions nationales se rapportant au mécanisme REDD +. En effet, les discussions sur la REDD semblaient initialement se focaliser principalement sur la construction d'une architecture globale et la mise en place d'un instrument multilatéral susceptible de succéder au Protocole de Kyoto. Cependant, depuis la 14ème session de la Conférence des Parties (CoP 14) qui s'est tenue à Poznan en 2008, on observe que les débats sur la faisabilité de la REDD+ s'orientent actuellement davantage vers les dynamiques d'actions aux échelles nationale et locale. Il apparaît dès lors, nécessaire de mieux comprendre, analyser et expliciter le contexte institutionnel domestique dans lequel la REDD+ se développe.

Dans cette perspective, la présente revue est construite sur les approches extractives. Tout d'abord, elle se nourrit des rapports, articles, livres et autres documents publiés ou non sur la RDC, se rapportant directement à la gestion des forêts, aux institutions socioéconomiques et politiques et à des thématiques connexes. A cet effet, certaines données quantitatives issues de diverses sources peuvent parfois apparaître contradictoires et conflictuelles. Ensuite, des entretiens semi-structurés ont été conduits avec des experts du secteur forestier opérant en RDC. Enfin, des constats sont faits à partir de l'observation des participants. Enfin, il est nécessaire de souligner que cette analyse a été faite durant la période allant du mois mai 2011 jusqu'au mois de juin 2012. De ce fait, le document n'intégre pas les dynamiques d'actions de terrain et institutionnelles survenues après la période susmentionnée.

Cette recherche a été menée par le CIFOR dans le cadre du programme de recherche du CGIAR sur les forêts, les arbres et l'agroforesterie. Ce programme collaboratif vise à améliorer la gestion et l'utilisation des forêts, de l'agroforesterie et des ressources génétiques des arbres à l'échelle du paysage, des forêts aux exploitations agricoles. Le CIFOR dirige ce programme collaboratif en partenariat avec Biodiversity International, le CIRAD, le Centre international d'agriculture tropicale et le Centre mondial de l'Agroforestry.

cifor.org

ForestsClimateChange.org

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