# RÉFORME FISCALE AU BRÉSIL : UNE ANALYSE SOUS L'ANGLE DE LA MODERNISATION DU SYSTÈME FISCAL

## ARTICLE ORIGINAL

TORREÃO, André D Albuquerque¹, DENDASCK, Carla Viana²

TORREÃO, André D Albuquerque. DENDASCK, Carla Viana. Réforme fiscale au Brésil : une analyse sous l'angle de la modernisation du système fiscal. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Année. 06, Éd. 11, Vol. 09, pp. 88-98. Novembre 2021. ISSN : 2448-0959, Lien d'accès: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/droit/langle-de-la-modernisation, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/droit/langle-de-la-modernisation

## RÉSUMÉ

Cet article vise à réfléchir sur la réforme fiscale au Brésil dans une perspective de modernisation du système fiscal. La méthodologie utilisée a été celle de la revue bibliographique, qui a été chargée de fournir des bases et des éléments pour établir un lien entre la recherche de solutions aux problèmes liés à la réforme fiscale et la perspective de modernisation des sphères publiques. En conclusion, il a été observé que ce sujet nécessite encore une enquête approfondie, car ses défis deviennent de plus en plus complexes.

Mots-clés : Réforme fiscale, Modernisation, Système fiscal.

## 1. INTRODUCTION

Le système fiscal brésilien est l'un des plus complexes au monde. Sa structure est mondialement reconnue pour être étendue et compliquée, tant dans le calcul des impôts que dans sa charge fiscale. Comprendre son fonctionnement ainsi que connaître les lois et réglementations qui le régissent constitue donc un défi.

Dans les discussions actuelles sur la réforme fiscale, un point est toujours convergent : la simplification du système fiscal. La législation est si vaste, si diversifiée, qu'elle crée une incertitude juridique tant pour les personnes morales que pour les personnes
physiques, ce qui constitue l'une des principales préoccupations à ce sujet. La réforme fiscale devrait se concentrer sur la modernisation et la simplification de la taxation pour favoriser une croissance économique effective.

Cependant, malgré l'urgence de la modification du système fiscal, il est nécessaire de prendre en compte la mesure et l'ampleur de ces propositions de réforme afin que le discours ne se limite pas à une simple rhétorique. À la Chambre, la PEC 45/19 est en cours ; au Sénat, la PEC 110/19 est en cours, et le gouvernement fédéral a présenté le PL 3.887/2020. Aucune de ces propositions n'a encore fait l'objet d'une étude d'impact sectoriel ou d'impact sur les prix, et aucun dialogue fructueux n'a été établi entre le secteur public et les contribuables. Bien que les propositions visent la simplification, des études indiquent une augmentation des prix pour le consommateur final.

## 2. PROPOSITIONS DE RÉFORME FISCALE

La PEC 45/2019, présentée à la Chambre des députés, propose d'instituer la Taxe sur les Biens et Services (TBS), remplaçant l'IPI, le PIS, la COFINS, la TVA et la taxe sélective sur le tabac et les boissons IS (taxe sélective). Elle prévoit que la TBS relèvera de la compétence fédérale et sera définie par une loi complémentaire. Elle sera constituée sur la base de trois sous-taux : fédéral, étatique et municipal, qui formeront ensemble un taux unique.

La PEC 110/2019 propose également l'abolition de certains impôts et la création de deux nouveaux. La TBS, dans ce cas, remplacera les impôts suivants : IPI, IOF, PIS, PASEP, COFINS, CIDE - Carburant, Salaire-Éducation, TVA et ISS, avec également la création du IS (impôt sélectif), l'impôt sur les biens et services luxueux. Dans cette proposition, l'impôt sera de compétence étatique et sera créé par l'intermédiaire du Congrès fédéral, avec la participation principalement des entités municipales et étatiques. Le taux de la TBS sera défini par une loi complémentaire, avec un taux standard.
La proposition du gouvernement fédéral, présentée en 2020, PL 3.887/2020, montre une réforme fiscale à réaliser en quatre phases. La première, déjà présentée, consiste en l'unification des PIS, PASEP et COFINS sur les opérations de biens et services, appelée CBS. Le taux serait de 12% pour toutes les opérations, indépendamment de l'activité économique, sauf pour les institutions financières, soumises à un taux de 5,8%.

Une explication rapide sur le processus des propositions et les instruments juridiques utilisés pour modifier les règles constitutionnelles : un Projet de Loi (PL) est un plan pour créer une nouvelle loi ou modifier une loi existante ; le texte peut être présenté par tout député ou sénateur, une commission de la Chambre, le président de la République, le procureur général, les tribunaux supérieurs et même des citoyens. La PEC est une Proposition d'amendement à la Constitution, qui est une norme à rectifier ou à ajouter à la loi existante. Autrement dit, elle met à jour un texte présent dans la Constitution.

Pour proposer une PEC, cela peut être fait par le président de la République, au moins un tiers des députés fédéraux ou des sénateurs et plus de la moitié des assemblées législatives des États. Il est à noter qu'une proposition d'amendement constitutionnel ne peut pas porter sur la forme fédérative, le vote, la séparation des pouvoirs et les droits et garanties individuels.

## 3. ANALYSE DES PROPOSITIONS DE RÉFORME FISCALE

On constate qu'il n'y a pas réellement de proposition de réforme fiscale. Toutes celles suggérées sont très similaires. Aucune d'entre elles ne s'attaque aux véritables problèmes du système fiscal brésilien : aucune ne réduit la charge fiscale, on ne parle pas des obligations accessoires, car nous ne traitons que du point de simplification, qui est un point de convergence pour toutes les parties concernées. Ce qui est déterminant dans ce scénario, c'est que les acteurs politiques veulent une réforme fiscale pour augmenter les recettes, en raison du coût élevé des dépenses publiques.
Cependant, un point critique des propositions de réformes présentées est qu'elles violent le pacte fédératif. En effet, les propositions prévoient la création d'un impôt unique, retirant ainsi aux États et aux municipalités l'autonomie de gestion de leurs budgets, ne respectant ni les principes d'égalité ni la capacité contributive. Tous les biens et services seront fixés de manière égale.

Il est important de souligner que notre système constitutionnel est très organisé, bien qu'il soit nécessaire d'apporter des ajustements constitutionnels en matière fiscale. Cependant, on observe dans les propositions de réforme fiscale plusieurs questions formelles traitées de manière négligente, comme c'est le cas des clauses pénales. Ces clauses sont des exceptions lorsque l'on cherche des propositions de modification de la Constitution, car ce sont les bases fondamentales qui établissent la République fédérative du Brésil, à savoir : la forme fédérative de l'État, le vote, la séparation des pouvoirs et les droits et garanties individuels. Cette explication est nécessaire pour que les citoyens brésiliens aient une meilleure connaissance des propositions présentées. En banalisant l'ordre constitutionnel, on affaiblit la démocratie et les droits constitutionnels.

Dans un pays caractérisé par de grandes inégalités socioéconomiques entre les États et les municipalités, le Brésil doit prendre en compte, dans sa réforme fiscale, des mesures qui apportent un véritable changement dans la manière de taxer, en modifiant la charge fiscale excessive, en réduisant les exigences bureaucratiques et en recherchant l'équité fiscale. De plus, on observe que le Brésil est le pays le plus disparate économiquement et qu'il n'y a pas de proposition de changement réel, qui impacte et réduise la taxation de la consommation, du revenu et du patrimoine.

Les propositions auxquelles nous faisons référence n'ont même pas évoqué une proposition de régulation de l'impôt sur les grandes fortunes. Les projets se contentent de présenter une pseudo-débureaucratisation du système fiscal, qui semble destiné à être aussi complexe que l'actuel et qui, par conséquent, n'apportera qu'une augmentation des recettes. Il faut prendre en compte qu'il n'y a aucune étude efficace des propositions présentées.
Cependant, pour la construction d'une société plus juste et solidaire, le système fiscal doit être guidé par une taxation qui tienne compte de la capacité économique des contribuables, taxant ceux qui ont une plus grande capacité de contribuer, afin qu'ils contribuent équitablement au coût des services publics. De même, ces services pourront être plus efficaces, apportant le retour attendu à la société, en particulier en ce qui concerne les plus démunis.

Dans ce contexte, on commence à faire face aux problèmes systémiques de la fiscalité brésilienne, en mettant en avant la charge fiscale. Il est courant d'entendre dire que la charge fiscale au Brésil est élevée. Cette perception est due aux nombreux cas de corruption et à une mauvaise gestion des ressources publiques.

En considérant la situation de déficit budgétaire à laquelle le Brésil est confronté ces dernières années, une réduction de la charge fiscale à court terme est exclue. En effet, cette mesure ne résoudrait pas cette conjoncture mais placerait le pays dans une situation pire que celle vécue aujourd'hui, créant un déséquilibre budgétaire qui affecterait les principales dépenses telles que la santé, l'éducation et même le paiement des salaires des fonctionnaires. Cependant, s'il n'est pas possible de réduire la charge fiscale en ce moment, l'ajustement fiscal doit être réalisé en fonction de la capacité contributive de l'individu.

Cette imputation doit être effectuée car plus la richesse est grande, moins l'impact de la taxation est important. Dans une analyse concise, on constate que, parmi tous les impôts créés, aucun n'est capable de prendre en compte la capacité économique individuelle des contribuables. C'est pourquoi il est urgent de procéder à une réforme fiscale qui réponde aux besoins du Brésil. Le président actuel du Brésil a fait de la réforme fiscale un point central de sa campagne, garantissant une réduction et une simplification du système fiscal. Cependant, la proposition présentée n'est pas conforme à ce qui a été promis pendant la campagne, et elle enfreint également les bases constitutionnelles et la nature juridique de l'ordre fiscal.

En plus de l'ensemble du système fiscal complexe et de son fort impact économique, on fait face aux répercussions économiques de la Covid-19. La crise sanitaire a affecté
l'économie mondiale, imposé l'isolement social et a immédiatement touché la production et la consommation, laissant tout le monde impuissant quant à la durée nécessaire pour la récupération, impactant la trajectoire à long terme de l'économie.

## 4. POUR UNE RÉFORME FISCALE EFFECTIVE

Il est bien connu que la réforme fiscale idéale doit inclure le fondement essentiel d'une taxation efficace, qui doit se concentrer sur les mécanismes de collecte, l'équité, les coûts, les incidences et la lutte contre la fraude comme priorité dans le débat.

En ce qui concerne les propositions de réforme fiscale présentées, des questions se posent sur les changements dans le système fiscal national, les véritables impacts sur notre économie et si ces propositions sont conformes aux principes constitutionnels d'égalité, de capacité contributive, cherchant l'équité et la justice sociale.

L'auteur Hugo Machado de Brito, cité par Schoeuri (2015), souligne que l'utilisation du terme proportionnalité est minime, car, en droit fiscal, le critère de quelque chose de proportionnel réside dans l'utilisation de la capacité économique. C'est pourquoi le constituant de 1988 a utilisé, en plus du principe d'égalité, le principe de la capacité économique dans son texte.

Il est donc essentiel d'effectuer une évaluation plus approfondie des instruments permettant d'élargir la participation des citoyens au processus de construction de solutions pour les conflits de l'État. Taxer selon le concept classique n'a plus de sens. Une étude de la capacité contributive est nécessaire, en tenant compte non seulement du revenu, sans aucun doute, mais aussi de la manifestation de la richesse de manière objective. Autrement dit, ceux qui ont la capacité de posséder davantage ont la capacité de contribuer davantage.

Par conséquent, l'introduction de nouveaux concepts dans le domaine fiscal est indispensable, tels que la discrétion, le pouvoir de décision de l'entité publique, partagé avec le citoyen, qui doit être socialement participatif. Cependant, dans le processus d'élaboration des propositions présentées comme solution aux nouveaux défis de la taxation, seul l'intérêt public a été considéré. Cependant, l'intérêt du bien commun doit
être contextualisé. Le principe de l'égalité fiscale, prévu à l'article 150, paragraphe II de la Constitution fédérale, interdit un traitement inégal entre les contribuables.

L'auteur Luiz Eduardo Schoueri (2015) soutient que, dans le domaine fiscal, le texte constitutionnel n'oblige pas à un traitement égal pour des personnes dans une situation analogue. Cependant, ce qui est pris en compte, ce sont les contribuables se trouvant dans une situation équivalente. On comprend que le constituant a reconnu que l'égalité sera toujours relative, nous faisant réfléchir sur le fait que le législateur doit faire usage de l'application des principes, en se basant sur l'analogie des critères économiques pour les contribuables qui ne se trouvent pas dans une situation équivalente.

Une réforme d'une telle importance doit avoir ses détails largement détaillés et connus de tous les acteurs économiques. De plus, sa configuration finale doit être basée sur des études d'impact minutieuses, élaborées tant par le secteur privé que, surtout, par le secteur public, et soumises à l'examen de tous les secteurs de la société brésilienne.

Selon un article publié dans le *Jornal da Paraíba* par le juriste Daniel Duarte (2021), la réforme fiscale doit être liée à la capacité contributive et à la justice sociale. Cependant, la politique de collecte de recettes adopte un seul objectif : l'efficacité de la taxation pour satisfaire les dépenses publiques, ce qui pose un grand problème, car elle conduit l'activité fiscale sur des voies qui privilégient une facilité accrue de collecte d'impôts au détriment de l'utilisation de modalités qui compromettent l'application correcte du principe de capacité contributive et imposent un coût élevé aux contribuables.

La quête de l'unification de la taxe reproduit quelque chose de dépassé : la TVA (Taxe sur la Valeur Ajoutée), l'impôt unique européen. Les propositions présentées qui circulent au Congrès ne parviennent plus à suivre les questions fondamentales de la modernité. Cela s'explique par le fait que les transactions numériques ont rompu avec les paradigmes fiscaux, suscitant des interrogations sur le lieu où les profits doivent être taxés. Taxer selon le concept classique n'a plus de sens.
Il est donc essentiel d'effectuer une évaluation plus approfondie des instruments permettant d'élargir la participation des citoyens au processus de construction de solutions pour les conflits de l'État. Une étude de la capacité contributive est nécessaire, en tenant compte non seulement du revenu, sans aucun doute, mais aussi de la manifestation de richesse de manière objective. Autrement dit, celui qui a la capacité de posséder davantage a la capacité de contribuer davantage.

Il est important de souligner que la société brésilienne nourrit des sentiments négatifs de rejet envers les lois fiscales, car les impositions pèsent toujours sur le contribuable, tant en termes de coûts que de responsabilités, en plus de la constance de leurs modifications. En ce qui concerne la relation juridico-fiscale entre les parties, d'un côté, il y a des citoyens hésitants à coopérer financièrement avec l'État, supposant qu'ils ne sont pas traités de manière efficace ; et d'un autre côté, il y a l'Administration, qui part du principe erroné que la majorité des citoyens souhaite contourner les obligations fiscales. Ainsi, il s'agit d'une relation basée sur le manque de coopération et d'esprit de participation mutuelle, ce qui crée un climat de méfiance mutuelle, dominant et archaïque.

Certains doctrinaires brésiliens estiment que le système fiscal est avant tout un ensemble de taxes qui a pour mission de collecter des ressources afin de financer les activités relevant de la compétence de l'État, telles que l'éducation, la santé, la sécurité, le logement, l'assainissement de base, l'infrastructure, la culture, entre autres (MARANHÃO, 2009). Le système fiscal brésilien est considéré comme incongru et inefficace. Le fait est qu'il est difficile de trouver une cohérence logique, basée sur des fondements théoriques, justifiant une structure fiscale telle qu'elle est actuellement. Changer cela n'est pas une tâche simple et dépend d'accords politiques et fédératifs, mais un bon point de départ est de mettre à jour le diagnostic des problèmes à affronter et les alternatives de solutions disponibles à la lumière de la théorie économique et des expériences internationales.

Selon Meireles (2011), il convient d'identifier les règles d'un système fiscal orienté vers une réforme fiscale simple et adaptée, systématisant les différentes options et opinions existantes, de manière à délimiter à partir de quel point se termine l'évaluation
technique-économique et commence le choix politique et social. De manière similaire, l'objectif est de confronter un prototype de système idéal avec les déformations de la structure fiscale en vigueur, tout en apportant également la préoccupation qu'il soit un système capable de soutenir les politiques de croissance économique et sociale. À partir de ces perspectives, quelques lignes directrices peuvent être extraites pour une proposition de réforme fiscale au Brésil, dans le but de s'appuyer sur un débat guidant la conduite publique sur ce sujet. Ainsi, on peut envisager deux approches : une première, où elle serait réalisée de manière énergique, mais plus difficile à mettre en œuvre, et une seconde, qui serait un processus de changement graduel.

Selon Varsano (2014, cité par ORAIR et GOBETTI, 2018), les changements apportés de manière morcelée de manière ordonnée ont tendance à entraîner des erreurs et à ne pas suivre l'intention pour laquelle ils ont été déterminés. Cependant, on comprend que lorsqu'une réforme morcelée est envisagée, l'existence d'un certain schéma de système fiscal que l'on cherche à atteindre à l'avenir est implicite, la mise en œuvre fractionnée facilitant la transition et permettant certaines corrections en cours de route. Néanmoins, l'élément le plus important est qu'il y ait un point de convergence, rapprochant la structure d'un système fiscal efficace des besoins de l'État et du contribuable, de manière à ce que les divers points discutés s'ajustent de manière appropriée et que les distorsions inutiles soient éliminées.

## 5. FINAL CONSIDERATIONS

Au-delà des difficultés économiques existantes dans le pays, les diverses questions soulevées par la Covid-19 ont affecté globalement la vie humaine. Ainsi, les impacts du confinement imposé par la pandémie, qui affectent certainement l'économie, et il est connu que les effets néfastes sur l'économie peuvent persister au-delà de la résolution de la crise sanitaire. On peut conclure que plus la population comprend que l'objectif est commun à tous, à savoir surmonter la crise, avec une pensée d'intérêt commun, meilleures seront les réponses pour la santé et l'économie.

Selon Young; Mathias (2020), le scénario actuel de la pandémie causée par la Covid-19 exigera un effort organisé entre les principales économies du monde. Cependant,
l'exigence la plus importante reposera sur les gestionnaires de la politique économique de chaque pays, de nouvelles solutions pour la conjoncture actuelle d'anormalités. S'il n'y a pas d'innovation, il est indéniable que les résultats seront paralysants et catastrophiques. Mais si des alternatives sont priorisées, proposant une réponse au caractère unique des effets de cette pandémie et remettant en question les dogmes et convictions les plus ancrés, proposant une union pour éradiquer les effets de cette pandémie, peut-être que la récupération viendra plus rapidement. Nous avons vécu des crises antérieures avec des problèmes graves du côté de la demande; la crise actuelle nous défie, car elle pointe des problèmes du côté de la demande et de l'offre, en plus de l'intégration de la santé publique pour la solution qui sera proposée. De plus, nous traversons une période historique de génération d'innovations avec de nouvelles perspectives, redessinant les relations entre la société et les économistes.

La économie moderne présente de grands défis qui peuvent être visualisés lorsque ses interprètes et opérateurs sont confrontés à la nécessité de remettre en question et de recréer les concepts forgés sous la vision de l'ancienne économie. Le système fiscal n'échappe pas à cette constatation. C'est ce qui se passe lorsqu'on discute de la fiscalité et de ses réformes et de la situation actuelle imposée à l'économie mondiale par la Covid-19; ce sont des questions qui doivent être étudiées et discutées pour le meilleur développement du pays, de manière à apporter une croissance économique et une élévation au niveau de l'égalité sociale.

## RÉFÉRENCES

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______. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. **Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios**. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 out. 1966. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compila]do.htm>. Acesso em: 1 ago. 2020.
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MARANHÃO, Eduardo Torres de Albuquerque. Análise crítica do Sistema Tributário Nacional e sugestões para o seu aperfeiçoamento. JUS, 1 ago. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/17218/analise-critica-do-sistema-tributariossistema-tributario-nacional-e-sugestoes-para-o-seu-aperfeicoamento>. Acesso em: 07 ago. 2020.

MEIRELES, James et al. Taxby Design. Oxford: Oxford UniversityPress, 2011. Disponível em: <https://www.ifs.org.uk/publications/5353>. Acesso em: 24 jul. 2020.

ORAIR, Rodrigo; GOBETTI, Sérgio. Reforma Tributária no Brasil: princípios norteadores e propostas em debate. SciELOAnalytics, 2018. Disponível em: <https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101-33002018000200213&script=sci_arttext#fn1>. Acesso em: 7 ago. 2020.

YOUNG, Carlos Eduardo Frickmann; MATHIAS, João Felippe Cury M. (Orgs.). COVID 19: meio ambiente & políticas públicas. São Paulo: HUCITEC, 2020.

Envoyé : novembre 2021.

Approuvé : novembre 2021.

<footnote n="1">¹ iplômé en droit de l'Université Unipê. Spécialisation en droit constitutionnel et administratif à l'Uniamérica.</footnote>

<footnote n="2">² Doctorat en psychologie et psychanalyse clinique. Doctorat en cours en communication et sémiotique à la Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). Master en sciences des religions de l'Universidade Presbiteriana Mackenzie. Master en psychanalyse clinique. Diplômé en sciences biologiques. Diplômé en théologie. Avec plus de 15 ans d'expérience en méthodologie scientifique (méthode de recherche) dans l'orientation de la production scientifique des étudiants en master et doctorat. Spécialiste des études de marché et des recherches dans le domaine de la santé. ORCID: 0000-0003-2952-4337. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/2008995647080248.</footnote>