# Pour une cartographie des Projets Alimentaires Territoriaux (PAT) : une spatialisation reflét de la gouvernance

Zoé Uteza et Stéphane Angles

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## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/rge/9944

DOI : 10.4000/13dva

ISSN : 2108-6478

## Éditeur

Association des géographes de l'Est

## Édition imprimée

Date de publication : 26 février 2025

ISSN : 0035-3213

## Référence électronique

Zoé Uteza et Stéphane Angles, « Pour une cartographie des Projets Alimentaires Territoriaux (PAT) : une spatialisation reflét de la gouvernance », *Revue Géographique de l'Est* [En ligne], 1-2 | 2025, mis en ligne le 26 février 2025, consulté le 12 mars 2025. URL : http://journals.openedition.org/rge/9944 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13dva

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# Pour une cartographie des Projets Alimentaires Territoriaux (PAT) : une spatialisation reflét de la gouvernance

Zoé Uteza et Stéphane Angles

## Introduction

1. L'articulation entre productions agricoles, alimentation et territoire dans un contexte de transition est devenue une question majeure dans la nouvelle vision portée sur l'agriculture et sur les politiques publiques afférentes. Cela va de pair avec l'émergence d'une volonté de reterritorialisation, amorcée au cours des dernières décennies (Rieutort, 2009). Cette importance accordée à l'ancrage territorial de la sphère agrialimentaire a largement contribué à l'éclosion d'une riche littérature scientifique qui présente de nouvelles approches tant sur les plans conceptuels qu'opérationnels (Soulard, 2020).

2. Après des décennies marquées par le processus de dé-territorialisation de l'agriculture généré par la mondialisation des échanges, l'insertion de la sphère agrialimentaire dans les territoires tend à s'imposer et se concrétise ces dernières années par différentes politiques publiques : Loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LOAAF 2014), loi EgAlim (2018), Programme National de l'Alimentation et de la Nutrition (PNAN 2019). Une incarnation majeure de ces politiques publiques est le Projet Alimentaire Territorial (PAT). Mis en place dans le cadre de la LOAAF, les PAT « sont élaborés de manière concertée avec l'ensemble des acteurs d'un territoire et répondent à l'objectif de structuration de l'économie agricole et de mise en œuvre d'un système alimentaire territorial » (article 39 de la loi). Le terme de territoire quant à lui est largement mobilisé dans les objectifs des PAT mais sans y apporter de définition ou de précision quant aux contours, aux aires ou aux portages de ces nouvelles entités
territoriales. Ainsi, la dimension territoriale des PAT a pu être nuancée (Maréchal, Noël, Wallet, 2018 ; Serrano, Tanguay, Yengué, 2021), la notion du territoire des PAT pouvant être considérée comme « un objet mouvant non identifié » (Banzo, Corade, Lemarié-Boutry, 2022).

3 Dans la continuité de ces travaux, cet article entend analyser les PAT afin d'approfondir les multiples questions spatiales et territoriales qu'ils revêtent : quelle diffusion au sein du territoire national ? Quelles échelles et délimitations ont-elles été privilégiées ? Quels agencements spatiaux ont-ils été opérés ? A l'aune du renforcement des Systèmes Agri-Alimentaires Territorialisés (SAAT) et d'une relocalisation souhaitée de la production alimentaire, les questions autour des aires, des délimitations ou des organisations spatiales des PAT prennent toute leur importance. Outre la dimension spatiale, nous entendons également aborder plus généralement la dimension territoriale en scrutant la place des acteurs locaux dans le portage des PAT.

4 Pour ce faire, nous ferons d'abord le point sur le développement de ces PAT et sur la méthodologie cartographique déployée. Puis nous présenterons nos résultats en deux parties successives en portant notre attention sur les caractéristiques spatiales des PAT, puis sur leur gouvernance. Dans cet article, notre étude portera sur les PAT labellisés, c'est-à-dire ceux reconnus officiellement par le Ministère dépositaire de la marque « PROJET ALIMENTAIRE TERRITORIAL » depuis 2017.

# I.- Les PAT : l'outil privilégié de la territorialisation de la sphère agrialimentaire

## A.- Un cadre institutionnel favorisant la mise en place des PAT

5 Dans le cadre de la LOAAF de 2014, les Pouvoirs Publics français ont choisi de permettre, par la mise en place d'un outil de politique publique nommé Projet Alimentaire Territorial (PAT), l'institutionnalisation de démarches dont l'objectif est de répondre aux enjeux de la transition agrialimentaire vers plus de durabilité. Cette recherche de durabilité est une des principales voies – aux côtés de l'origine des produits et de la patrimonialisation – du processus de reterritorialisation, c'est-à-dire du mouvement de fond qui « contribue à ancrer davantage l'agriculture dans ses territoires » (Rieutort, 2009). Longtemps considérée comme une simple réaction au phénomène de la mondialisation dans un rapport dialectique résumé par le sociologue britannique Robertson sous le terme de « glocalization » (Robertson, 1992), cette reterritorialisation prend aujourd'hui une dimension politique beaucoup plus affirmée et un caractère opérationnel avec les PAT. Elle recouvre néanmoins des processus différents qu'il convient de différencier en fonction de leur portée plus ou plus globalisante et de leurs domaines et formes d'action (forme matérielle ou forme symbolique et politique). Ainsi Frayssignes et al. proposent de distinguer « la relocalisation, apte à rendre compte des dynamiques productives dans leur dimension matérielle et spatiale, et la territorialisation, qui serait dédiée d'une part à l'analyse des formes de gouvernance multi-acteurs à l'œuvre dans les processus de structuration des filières alimentaires, et d'autre part aux aspects symboliques liés à l'ancrage des produits » (Frayssignes, Pouzenc, Olivier-Salvagnac, 2021). Dans son acception initiale, les PAT entendent participer tant à cette relocalisation (« la consolidation de filières
territorialisées », art. 39 de la LOAAF) qu'à cette territorialisation (« Les PAT sont élaborés de manière concertée avec l'ensemble des acteurs d'un territoire », art. 39).

6 Ce processus se traduit ainsi par une grande diversité de dynamiques situées qui peuvent jouer sur différents plans : le maintien du maillage de l'emploi agrialimentaire, la préservation du patrimoine paysager agricole, la question des transports, de la transparence et de la traçabilité alimentaire... Initialement les PAT cherchent à contribuer à ce processus de reterritorialisation : ils entendent participer à « la mise en œuvre d'un système alimentaire territorial » et à « la consolidation de filières territorialisées et au développement de la consommation de produits issus de circuits courts, en particulier de la production biologique » (art. 39). En découle l'inclusion attendue d'une grande diversité d'acteurs au sein de ces démarches, allant de la société civile aux opérateurs économiques en passant par les acteurs plus institutionnels comme les élus et les représentants des services de l'État. Cette ouverture affichée (« l'ensemble des acteurs d'un territoire » selon la loi) est à nuancer car bien que conviés, certains acteurs comme les industries agro-alimentaires, les entreprises commerciales et certaines catégories de la population locale dont les plus démunies restent majoritairement absents (Maréchal, Wallet, 2022). Pourtant, inclure ce dernier public dans la gouvernance favorise une transition vers plus de durabilité (Bui et al., 2016). Ainsi, le système agrialimentaire territorialisé (SAAT) (Lamine, 2012) n'apparaît guère au complet dans les PAT. Nonobstant, ces derniers se sont multipliés depuis leur création en 2014 puisqu'ils étaient une soixantaine en 2017, 387 en janvier 2023 et 435 en janvier 2024¹, au point de s'imposer comme l'outil privilégié de la reterritorialisation de la sphère agrialimentaire. Un tel déploiement en quelques années mérite que l'on s'attarde et prenne un peu de recul sur ce phénomène, en particulier pour tirer quelques conclusions sur les liens qu'entretiennent les PAT aux territoires, au cœur même de leur raison d'être. Dans cette optique, une cartographie exhaustive des PAT sur le territoire métropolitain français a été dressée permettant une analyse géographique des multiples formes spatiales qu'ils peuvent revêtir.

## B.- La cartographie des PAT : une méthode centrée sur la dimension territoriale

7 Bien que l'historique du développement des territoires alimentaires jusqu'à l'apparition des PAT a déjà été réalisé (Soulard, 2020 ; Maréchal, Wallet, 2022), de même que l'analyse des données descriptives des PAT, notamment par l'Observatoire national des PAT et le PATnorama du Réseau National des PAT (RNPAT)², il nous semblait important de revenir sur la dimension géographique des PAT en privilégiant une approche cartographique. L'idée est ainsi d'apporter un regard plus large sur l'articulation entre alimentation et territoire en France métropolitaine. Nous avons fait le choix de ne pas travailler sur les espaces de l'Outre-Mer, terrains étudiés par Cerdan (2022) qui souligne le rôle des PAT dans la lutte contre la précarité alimentaire due à « la vie chère » et précise la nécessité de « la mise en place de mesures dédiées et spécifiques » sur ces territoires. La figure 3 est l'aboutissement de ce travail de cartographie des aires des 409 PAT métropolitains reconnus officiellement par le ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire, réalisée à partir de ses données de janvier 2023 complétées par une actualisation en avril 2023. Ces documents fournissent une liste officielle des PAT reconnus, avec notamment leur nom, l'identité de la ou des
structures porteuses et le type de structure dont il s'agit. L'aire du territoire concerné par chaque PAT n'est pas précisée. Afin de réaliser une cartographie nationale des PAT de la manière la plus exacte possible, une procédure a donc été mise en place et a été suivie pour les identifier, puis les localiser en utilisant le logiciel QGIS.

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En premier lieu, le PAT est individualisé dans la liste fournie par le Ministère, puis nous effectuons une recherche de la page web de ce PAT sur le site du RNPAT afin d'avoir les informations requises sur les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les collectivités territoriales et/ou les entités concernées. Si l'information n'est pas présente sur le site du RNPAT ou si elle ne concorde pas avec les données de la liste du Ministère, nous vérifions sur les sites des porteurs du PAT afin d'obtenir l'identification du PAT la plus juste possible. Une troisième vérification est effectuée sur les sites des Directions Régionales de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt (DRAAF) et notamment avec leurs cartographies des PAT. Une fois toutes ces vérifications achevées, l'aire du PAT est tracée sur le logiciel de SIG. Il arrive que les différentes sources soient contradictoires ou paraissent incohérentes ; dans ce cas, c'est la présence du PAT dans la liste du Ministère et son périmètre géographique selon la DRAAF qui sont retenus. La consultation de ces différentes sources s'avère indispensable car les listes ministérielles sont parfois imprécises sur le portage du PAT. A titre d'exemple, le PAT dont l'aire d'action correspond au département de l'Indre-et-Loire est porté par la chambre d'agriculture et la préfecture de l'Indre-et-Loire, alors que le document ministériel indique que le conseil départemental en est le porteur. Les sources peuvent mettre en avant des informations contradictoires rendant difficile la définition de l'aire du PAT. Par exemple, plusieurs DRAAF indiquent des PAT non reconnus par le Ministère mais pourtant recensés par l'Observatoire du RNPAT à l'image du PAT Châteaubriant Derval en région Pays de la Loire (mai 2023)³. De plus, la surface d'un PAT peut dans certains cas ne pas correspondre exactement à la surface de sa structure porteuse. Elle peut être plus grande : c'est le cas de Grenoble-Alpes Métropole qui porte un PAT sur neuf territoires qui englobe les départements de l'Isère et une partie de la Drôme et de la Savoie. Elle peut aussi être plus petite : en région Grand-Est, l'aire du PAT porté par le Conseil départemental de la Meurthe-et-Moselle ne correspond qu'à une partie méridionale du territoire départemental.

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En outre, les PAT peuvent présenter une structuration mouvante. A titre d'exemple dans la région Grand Est, le département des Vosges présente deux PAT qui se superposent : le PAT de la communauté de communes (CC) de Mirecourt-Dompaire et le PAT du Pôle d'Equilibre Territorial et Rural (PETR) de la Plaine des Vosges. L'initiative citoyenne à l'origine du PAT de la CC est toujours active aujourd'hui ; néanmoins elle a été absorbée par le PAT du PETR lors de sa construction en 2021. Ainsi le PAT de la CC n'existe plus à proprement parler, cela afin de satisfaire les exigences de la DRAAF Grand Est qui est opposée à toute superposition de PAT. La liste du Ministère indique pourtant l'existence du PAT de la CC en plus du PAT du PETR. Conformément à la méthodologie avancée plus haut, ces deux entités ont été tracées cartographiquement bien que seul le PAT du PETR ait aujourd'hui une réalité institutionnelle. Un autre cas de figure est celui des PAT portés par les communes de Durtal (Maine-et-Loire) et d'Albi (Tarn). Elles affichent une volonté de collaboration avec leurs intercommunalités dès 2021, avec comme objectif une extension de leur PAT⁴. Aujourd'hui, ces deux PAT sont toujours présents, mais d'après leurs DRAAF respectives, leur aire a évolué à une échelle intercommunale. Durtal étant toujours présente dans la liste du Ministère, elle
reste cartographiée ici. Albi, pour sa part, a semble-t-il « progressivement glissé vers un PAT intercommunal »3 le choix a été fait de représenter ce PAT conformément à la cartographie réalisée par la DRAAF Occitanie, sur l'aire de sa Communauté d'Agglomération (CA). Même chose pour le PAT de Castelnaudary (Aude), auparavant à l'échelle de la commune et aujourd'hui porté par la CC Castelnaudary Lauragais Audois, (Gonçalves, Duvernoy, Merville, 2022).

10 Reflet d'une certaine effervescence, les listes successives des PAT changent constamment avec de nombreux nouveaux-venus et quelques rares disparitions. Ainsi deux PAT ont officiellement perdu leur label entre janvier et avril 2023 : celui de la CC de la Picardie Verte et de la CA Pays de Saint Omer. Ils ont donc été supprimés de la cartographie présentée ici, tout comme le PAT de la CA Seine-Eure dont la labellisation n'a pas été renouvelée. Pour autant, certains PAT, dont le PAT Vendée Cœur Océan labellisé en 2021, ont simplement disparu de la liste actualisée en avril 2023. En l'absence d'informations précises sur leur disparition effective ou simple oubli dans la liste, le choix a été fait de conserver ces PAT.

11 Ainsi la cartographie des PAT est rendue bien difficile en raison de données incomplètes ou changeantes fournies par le Ministère, le RNPAT, les DRAAF et les sites web des structures porteuses. Associer ces quatre sources de données s'avère donc indispensable pour la réalisation d'une cartographie la plus complète possible des aires des PAT. En outre, la base de données mobilisées pour cette tâche a permis également d'effectuer de multiples traitements sous SIG offrant un état des lieux géographique et structurel des PAT propre à une analyse plus fine de ces entités émergentes : le nombre de PAT par département, les superficies concernées, les délimitations, la superposition de plusieurs PAT au sein d'un même territoire, les types de portage sont autant d'éléments issus de notre travail cartographique que nous souhaitons présenter et étudier dans cet article. Nous émettons l'hypothèse que ces différents éléments peuvent nous fournir des informations pertinentes sur la nature et la gouvernance des PAT. Tout ce travail s'appuie aussi sur une large recherche bibliographique⁵ concernant l'ensemble des initiatives agrialimentaires territorialisées.

## II.- Les PAT : différentes formes d'inscription dans l'espace

### A.- La place et la répartition des PAT au niveau des régions et des départements

12 Fruit des initiatives locales et des politiques plus ou moins volontaristes en faveur des questions agri-alimentaires, la place et la répartition des PAT dans les régions et départements de la France métropolitaine constituent des éléments pertinents afin de saisir l'ampleur pris par ce dispositif. La figure 3 montre que 76,4 % de la superficie métropolitaine sont désormais couverts par au moins un PAT en avril 2023 et nous pouvons observer d'importants contrastes régionaux sur la place qu'occupent les PAT. L'île-de-France et, dans une moindre mesure, les Hauts-de-France s'individualisent nettement en présentant un faible pourcentage dans la couverture des PAT (figure 1). Quelques éléments d'explication à ce constat peuvent être trouvés dans la littérature (Guillot, Blatrix, 2021). L'ampleur de l'enjeu agrialimentaire à l'échelle de l'aire francilienne, associé à une orientation agricole fondée sur les grandes cultures qui sont
peu adaptées pour répondre aux besoins alimentaires locaux, et une interprétation du dispositif restreignant sa déclinaison régionale. A l'inverse, les régions Provence-Alpes-Côte d'Azur, Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire et Occitanie ont enregistré un essor généralisé de leurs PAT au point d'occuper la quasi-totalité de leurs aires régionales.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 1 :part de la superficie régionale couverte par les PAT en France métropolitaine (avril 2023)</figcaption></figure>

Réalisation Zoé Utéza

Sources : Carte des 409 PAT métropolitains reconnus officiellement par le ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire (avril 2023) à partir des données du Ministère de janvier et avril 2023 (https://agriculture.gouv.fr/pres-de-400-projets-alimentaires-territoriaux-pat-reconnus-par-le-ministere-au-1er-janvier-2023)

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A l'échelon des départements, nous observons également que tous les départements métropolitains présentent au moins un PAT ce qui montre bien la diffusion du dispositif sur l'ensemble du territoire national : la conjonction des initiatives locales et les injonctions publiques ont largement contribué à ce fait. On compte en moyenne entre 4 et 5 PAT par département (4,9 PAT/département) et la médiane se situe à 4 PAT par département.
<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 2 : nombre de PAT par département en France métropolitaine (avril 2023)</figcaption></figure>

Réalisation Zoé Utéza

Sources : Carte des 409 PAT métropolitaires reconnus officiellement par le ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire (avril 2023) à partir des données du Ministère de janvier et avril 2023 (https://agriculture.gouv.fr/pres-de-400-projets-alimentaires-territoriaux-pat-reconnus-par-le-ministere-au-1er-janvier-2023)

La figure 2 permet d'affiner ce constat général et nous pouvons y relever de grandes disparités puisque sept départements ne comptent qu'un seul PAT alors que six en regroupent plus de neuf, avec un maximum de 11 PAT pour les départements de la Drôme et de la Vendée. Les six départements avec un seul PAT correspondent à deux situations dissemblables : la plupart ont opté pour une seule entité sur l'ensemble de leur territoire (Territoire-de-Belfort, Deux-Sèvres, Creuse, Paris) alors que dans le Val-de-Marne ou les Hauts-de-Seine, il n'existe qu'un seul PAT isolé, sans connexion à l'échelle départementale et ne couvrant qu'une portion du département. Les différences observées dans le nombre de PAT par département peuvent s'expliquer par des choix éminemment politiques et/ou par des décalages chronologiques dans l'apparition des PAT.

En premier lieu, la précocité des projets agrialimentaires locaux induit un plus grand nombre de PAT qui se multiplient ainsi dans les départements. A contrario, les dynamiques tardives aboutissent à un plus faible nombre de PAT apparus et ont subi les efforts récents de structuration des PAT voulus par les DRAAF et certains conseils départementaux en faveur d'un faible nombre de PAT voire d'un seul à l'échelle départementale.

En second lieu, le nombre de PAT reflète aussi la vigueur des initiatives agrialimentaires locales susceptibles de monter un PAT et leur portage par les collectivités locales. Ainsi les territoires connus pour favoriser des démarches agrialimentaires allant dans le sens d'une transition agroécologique sont bien représentés parmi ceux comptant le plus grand nombre de PAT. Nous pouvons citer les départements de la Drôme, des Alpes-Maritimes, du Gard ou encore de l'Hérault qui comptent plus de 9 PAT. Dans ce cadre, nous émettons l'hypothèse que le nombre de
PAT au sein d'un département fournit une indication pertinente sur l'appropriation locale de la reterritorialisation de la sphère agrialimentaire.

17 Notre étude s'est particulièrement intéressée à la situation dans la région Grand Est car tous ses départements ont un faible écart dans le nombre de leurs PAT compris entre 2 et 6. Outre ce nombre relativement réduit, les PAT y apparaissent plutôt homogènes au niveau de leurs surfaces et de leur configuration générale en regroupant plusieurs intercommunalités. De plus, on n'y compte qu'un seul PAT départemental, dans l'Aube et aucun PAT communal. Ces caractéristiques semblent refléter une genèse et un développement des PAT similaires dans leur structuration et leur chronologie, largement impulsés par la DRAAF Grand Est. On peut aussi y voir la rareté des initiatives micro-locales qui auraient été susceptibles de générer et de multiplier de tels projets.

## B.- Les PAT : des délimitations et aires variées mais fondamentalement administratives

18 Issue de notre travail d'identification et de cartographie des PAT, la figure 3 donne à voir l'ensemble des aires des 409 PAT métropolitains reconnus officiellement par le ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire en avril 2023 et nous fournit quelques éclairages géographiques intéressants.

<caption>Figure 3 : les aires des 409 PAT métropolitains reconnus officiellement par le ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire (avril 2023)</caption>

Les aires des 409 PAT métropolitains reconnus officiellement par le ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire (avril 2023)

<figure><img src="image_5.png" /></figure>

Réalisation Zoé Utéza

Sources de données : ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire janvier et avril 2023 (https://agriculture.gouv.fr/pres-de-400-projets-alimentaires-territoriaux-pat-reconnus-par-le-ministere-au-1er-janvier-2023), INPN2021, Admin Express 2023

19 Un premier enseignement majeur porte sur la taille des PAT qui varie très fortement de la dimension communale jusqu'à l'échelle départementale. L'existence en France de 15 PAT sur une seule commune présente un grand intérêt car cela met en exergue les initiatives micro-locales suscitées par des collectifs citoyens et/ou des élus qui
cherchent une action pleinement ancrée et souvent très opérationnelle au sein de leurs territoires de proximité. A ce titre, le département des Alpes-Maritimes est remarquable car il compte, à lui seul, 4 PAT communaux. Le rôle de la commune de Mouans-Sartoux est ici à souligner puisqu'elle forme et outille notamment de futurs chargés de mission PAT et est engagée dans différentes démarches pour essaimer⁶. Face à ces micro-PAT, nous pouvons relever l'existence de 27 PAT à l'échelle départementale, en particulier en Occitanie (7 PAT départementaux) et en Bourgogne-Franche-Comté (6).

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Il convient aussi de noter que la métropolisation n'apparaît pas de manière flagrante dans cette géographie des PAT. Toutes les métropoles (à l'exception de celle d'Orléans) se sont certes engagées dans la constitution d'un PAT mais leurs aires se limitent souvent aux seules agglomérations urbaines. Dans ce cas, ces PAT ne semblent pas vouloir intégrer des surfaces plus vastes qui pourraient correspondre aux bassins d'approvisionnement alimentaire potentiels, peut-être trop difficiles à circonscrire. Quelques agglomérations font figure d'exception, par exemple le Grand Clermont qui s'est engagé dans un co-portage de PAT avec le Parc Naturel Régional Livradois-Forez : le PAT ainsi construit comprend une surface plus vaste que l'agglomération urbaine de Clermont-Ferrand en incluant le périmètre du PNR.

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Un autre élément instructif dans l'analyse de la figure 3 concerne les délimitations des PAT. Ces derniers restent circonscrits dans des territoires institutionnels qui demeurent une référence commode pour leur mise en œuvre (Banzo, Corade, Lemarié-Boutry, 2022). Le découpage administratif s'est ainsi imposé aux dépens d'un découpage en régions naturelles qui, malgré tout, aurait pu avoir sa pertinence si on s'appuie sur le concept de biorégion défini par Peter Berg (Berg, Dasmann, 2019). L'efficience opérationnelle semble avoir prévalu. Les contours des PAT respectent très majoritairement les limites régionales et les délimitations départementales. Quelques exceptions sont à noter comme le PAT de l'aire grenobloise qui rassemble 9 territoires dont les Parcs Naturels Régionaux (PNR) du Vercors et de la Chartreuse et se situe dans trois départements : l'Isère, la Savoie et la Drôme. La logique territoriale en faveur d'une vaste aire polarisée par l'agglomération grenobloise semble s'être imposée au découpage départemental.

## C.- Les agencements spatiaux des PAT

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Nous avons choisi d'explorer l'hypothèse selon laquelle la superposition des PAT pourrait informer sur l'état de la coopération locale sur les questions agrialimentaires. En effet, la configuration spatiale des PAT présente des agencements qui peuvent étonner. La figure 4 montre ainsi les aires couvertes par les PAT en mettant en lumière les situations dans lesquelles plusieurs PAT se superposent au sein du même territoire. Ce phénomène, certes minoritaire en termes de surface métropolitaine couverte avec 18,7% du territoire (17,8% pour une superposition de 2 PAT et 0,9% pour 3 PAT), concerne toutefois 197 PAT soit 48% du total. Leur localisation est particulièrement remarquable dans les anciennes régions du Languedoc-Roussillon et de Bourgogne et dans des départements comme la Drôme, les Alpes-Maritimes, le Finistère, la Seine-Maritime ou les Pyrénées-Atlantiques.
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 4 : les aires des 409 PAT métropolitains reconnus officiellement par le Ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire (avril 2023)</figcaption></figure>

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Les cas de superposition naissent principalement de l'investissement de l'échelon
departemental, souvent porté par le conseil départemental, pour la construction d'un
PAT. Cette superposition interroge les potentialités de coopération qui en découlent
(Néel, Perrin, Soulard, 2023). La DRAAF Occitanie s'est ainsi penchée sur la question du
rôle des PAT départementaux dans la coordination entre PAT (inter-PAT) et révèle
l'implication variée mais systématique des conseils départementaux enquêtés et la
pertinence de cette échelle dans l'organisation des coordinations, au moins en
Occitanie (Maillo, 2023). Le cas du département du Gers, qui a fondé son PAT
departemental justement sur une volonté de coordination des PAT locaux en son sein,
en est une illustration. Autre exemple, l'inter-PAT de l'Aude qui se fédère et
communique ses actions sur une page web dédiée⁷. L'Occitanie n'est pas un cas unique :
en Bourgogne-Franche-Comté, le conseil départemental de la Côte-d'Or (CD21) semble
investi dans la construction des PAT aux côtés de la chambre d'agriculture. Le CD21
communique largement à cet égard : la CC Terre d'Auxois a ainsi monté son PAT avec le
soutien affiché du département, tout comme le PAT Auxois Morvan⁸. Néanmoins, toutes
les superpositions ne résultent pas de l'implication d'un département et tous les
départements n'ont pas fait le choix de construire un PAT ou de s'engager dans la
coordination des PAT locaux. Nous serions tentés d'émettre l'hypothèse selon laquelle
une superposition importante de PAT pourrait traduire une plus grande propension à
la coopération interterritoriale, à travers une coopération inter-PAT dans un
emboîtement d'échelles. Elle pourrait cependant résulter dans certains cas d'une
addition de PAT sans grande concertation mais placées à des échelles différentes. Il
convient de demeurer prudent à propos des coopérations inter-PAT : ces dernières
peuvent apparaître dans une superposition intégrant des PAT locaux au sein d'un PAT
departemental fédérateur mais aussi dans une simple coopération entre plusieurs PAT
sans entité intégratrice. Voici deux exemples de coopération inter-PAT en l'absence
d'un PAT départemental : en Meurthe-et-Moselle ce sont deux PAT qui unissent leurs forces autour d'un projet commun de Marché d'Intérêt Local et dans les Vosges ce sont 3 PAT qui se coordonnent afin de porter chacun une action pour le compte de l'ensemble des 3 PAT. Il est possible que cette forme de coopération inter-PAT soit un phénomène spécifique au Grand Est puisque la DRAAF Grand Est refuse les projets de PAT menant à une superposition de leurs aires. Toute coopération doit ainsi se faire sans superposition factuelle des échelles institutionnelles des PAT. Une exception existe toutefois avec l'Aube, seul département labellisé PAT du Grand Est, qui comprend aussi un PAT porté par le PNR de la Forêt d'Orient sur une portion de son territoire.

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Ainsi, le rôle des DRAAF dans la structuration des politiques alimentaires et notamment des PAT (Guillot, Blatrix, 2021) n'est pas à négliger puisqu'elle impacte directement l'organisation spatiale. Le volontarisme sans cesse croissant des services de l'Etat en faveur des PAT comme le prouve la directive ministérielle adressée en 2017 aux préfets pour la reconnaissance des PAT n'est pas étranger à ce phénomène. Parallèlement, la question du niveau de coopération territoriale au sein des régions et départements marqués par de nombreuses superpositions de PAT demeure une piste à explorer.

## III.- Les PAT : une gouvernance et des actions à interroger ?

### A.- Un portage des PAT très largement dominé par les collectivités territoriales et les intercommunalités

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Bien qu'un PAT puisse résulter de l'initiative d'une large gamme d'acteurs, tant publics que privés, l'analyse de leur portage montre la place écrasante occupée par les collectivités territoriales. Comme le rappellent Banzo et al. (2022), « dans la réalité, les PAT sont le plus souvent des projets par et pour les territoires institutionnels ».

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Même si en 2018 les collectivités des grandes aires urbaines sont les principales porteuses de PAT (Maréchal, Noël, Wallet, 2018), en 2023 les territoires ruraux ont largement investi ces initiatives. Aujourd'hui, « le caractère urbain ou rural des territoires ne constitue pas une variable explicative pertinente » (Guillot, Blatrix, 2021). La figure 5 montre clairement que le rôle prépondérant joué par les EPCI dans le portage des PAT est toujours aussi important : soit dans le cadre d'une ou plusieurs intercommunalités (59%), soit dans le cadre d'un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) pour 10%. Les PAT départementaux portés par les conseils départementaux ne représentent que 6% du total mais cela signifie que 30% des départements métropolitains se sont déjà emparés de ce dispositif. Il y a là un élément intéressant à analyser dans l'articulation qui peut s'opérer ou non entre les territoires du quotidien et de la proximité que forment les intercommunalités et l'échelle plus large que représentent les départements.
<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Figure 5 : le portage des Projets Alimentaires Territoriaux en France métropolitaine (avril 2023)</figcaption></figure>

Abréviations : CA : communauté d'agglomération ; CC : communauté de communes ; CU : communauté urbaine ; M : métropole ;

PETR : pôle d'équilibre territorial rural ; PNR : parc naturel régional.

Sources de données : ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire janvier et avril 2023 (https://agriculture.gouv.fr/pres-de-400-projets-alimentaires-territoriaux-pat-reconnus-par-le-ministere-au-1er-janvier-2023), les DRAAF, le RNPAT et les sites des structures porteuses - Réalisation Zoé Utéza

Nous pouvons également observer le rôle notable des PNR dans le pilotage des PAT puisque cela concerne 21 PNR en portage seul et 3 en co-portage (gouvernance hybride) sur les 55 PNR que comptait la France métropolitaine en avril 2023. Cette place de choix met en exergue et rappelle le rôle historique d'innovateur des PNR dans la reterritorialisation de l'alimentation à travers l'animation de leurs territoires (Chiffoleau, 2022).

Le fait que seules 15 communes aient choisi de déployer un PAT peut étonner, eu égard aux 35 000 que compte la France métropolitaine. Pourtant l'échelle communale pourrait paraître pertinente dans le souci de répondre concrètement aux attentes et aux besoins locaux. La participation citoyenne pourrait y trouver une arène plus apte à prendre en compte ses aspirations et un terrain plus propice à des actions visibles auprès de la population. La lourdeur du portage, une logique en faveur d'une vision plus globale des PAT, la montée en compétences des EPCI, le choix des DRAAF sont autant de raisons qui peuvent expliquer la grande rareté des PAT communaux. Toutefois, ces derniers présentent souvent un caractère emblématique, bien souvent porté par des élus qui entendent développer des actions fortes en faveur d'un maintien du foncier agricole, de l'installation de nouvelles exploitations et d'un approvisionnement local de leur restauration collective. Le cas de Mouans-Sartoux (Alpes-Maritimes) avec, entre autres, sa Maison de l'Education à l'Alimentation Durable et la mise en place de sa régie agricole en est un bel exemple. Un autre cas de figure semble être celui de la commune qui s'engage dans un PAT avec l'espoir d'entraîner l'intercommunalité dont elle fait partie : cela s'observe à Albi (Tarn), à Castelnaudary (Aude) ou à Durtal (Maine-et-Loire). L'échelle communale sert alors de tremplin pour lancer la démarche alimentaire, avec comme horizon l'échelle de l'intercommunalité.

Malgré un portage des PAT principalement réalisé par des EPCI, le territoire métropolitain connait un certain nombre d'exceptions, apportant de la diversité. Un
cas particulier, ici regroupé sous le nom de catégorie « hybride », correspond aux PAT ayant un co-portage. Ces derniers présentent une grande diversité d'acteurs impliqués. On y retrouve les types de collectivités habituelles (CC, CA, communauté urbaine, métropole, PETR, département et commune) ainsi que des chambres d'agriculture, PNR et syndicats mixtes. Y figurent également quelques structures plus rares comme la préfecture d'Indre-et-Loire (en association avec la chambre d'agriculture), le SICTOM Sud Gironde (aux côtés de deux associations et d'un pôle territorial), le centre INRAe de Mirecourt dans les Vosges (avec la CC Mirecourt-Dompaire) ou la Bergerie Nationale (aux côtés du PNR de la Haute Vallée de Chevreuse). Les chambres d'agriculture, malgré leur rôle central dans la sphère agricole, se retrouvent relativement peu présentes, avec 4 co-portages (PAT Indre-et-Loire, Loiret, Côte-d'Or et centre Bretagne).

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Il convient de noter aussi quelques structures porteuses originales et peu nombreuses (4% des portages de PAT) qui sont regroupées dans la figure 5 dans la catégorie « Autres ». Il s'agit des associations, au nombre de 6, dont un Centre permanent d'initiatives pour l'environnement-CPIE (PAT de Belle-Île-en-Mer) ou encore l'association "Chemin faisant" (PAT des Pyrénées Catalanes). Il s'agit également de 2 chambres d'agriculture (PAT Pyrénées-Orientales et Tarn-et-Garonne), du Pôle de développement de l'économie sociale et solidaire EcoSolidaireS (PAT du Pays de Fougères), du Comité de Développement de l'Agriculture-CDA (PAT de l'Île-d'Yeu) ou encore du Centre Intercommunal d'Action Sociale-CIAS (PAT de L'Île-Rousse-Balagne). Ce dernier illustre particulièrement la dimension de justice alimentaire et la possibilité pour les PAT d'incarner une « opportunité pour de nombreux territoires de repenser la justice sociale par le prisme de l'alimentation » (Corade, 2022).

## B.- Les PAT : des questions de gouvernance en suspens ?

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Au préalable, il convient de demeurer très prudent sur l'ensemble des données mobilisées dans cette étude car le nombre de PAT ne cesse de croître et d'évoluer ce qui rend délicate toute analyse sur un objet qui n'est pas encore stabilisé. De même, des restructurations récentes peuvent s'opérer aboutissant à la disparition de PAT inclus aujourd'hui dans des ensembles plus vastes. L'évolution des PAT dans leur périmètre ou leur gouvernance n'est pas anodine et peut traduire une évolution profonde dans les compétences et l'implication relative des acteurs de terrain. L'évaluation des PAT entamée en 2022 par le RNPAT illustre bien cette incertitude puisque cette évaluation du dispositif demeure incomplète et en voie de conception (Martinez, Gerbal, Bonnefoy, 2022).

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Toutefois, nous pouvons mettre en avant deux questionnements qui portent sur la gouvernance des PAT.

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Une première interrogation concerne la pertinence de leurs aires de gouvernance. En effet, ces dernières correspondent aux échelles administratives classiques, sans pour autant coïncider avec des échelles de gouvernances alimentaires antérieures ou des limites naturelles qui pourraient avoir une certaine pertinence. Cette délimitation administrative privilégiée suscite une interrogation sur la potentielle efficience des PAT et leur adaptation pour donner corps à une politique alimentaire locale, et ce avant même leur mise en place effective : « un outil de plus, aussi pertinent soit-il, ne suffira probablement pas à enclencher une politique alimentaire locale intégrée » (Perrin, Soulard, 2014).
34 Une seconde interrogation porte sur l'ampleur des champs d'actions des PAT, qui dépend des acteurs impliqués. Depuis l'évolution de la réglementation en 2021, la labellisation est requise pour que les PAT puissent être éligibles aux financements du Programme National pour l'Alimentation. Comme l'explique Corade (2022) « ce changement conduit à une certaine convergence des PAT aussi bien en termes d'actions avec par exemple l'approvisionnement en produits locaux de la restauration collective publique, mais aussi en termes de portage avec l'obligation de la présence d'au moins une collectivité territoriale dans le partenariat » (p. 40). Il y a également un risque de minorer les spécificités de chaque territoire et des structures locales en se basant sur la structuration et les actions de PAT déjà existants (Darrot, Maréchal, Bréger 2019 ; Corade 2022). Dans de nombreux cas le champ d'actions du PAT se réduit et ne permet pas une réelle appropriation des politiques alimentaires par les acteurs infra-territoriaux et les habitants. Cela peut résulter d'une traduction restrictive du rôle d'un PAT par les DRAAF, de la complexité de faire reconnaître ces projets par les habitants, des difficultés pour les élus à s'impliquer dans ces démarches (Néel, Perrin, Soulard, 2023) ou de l'essoufflement de partenaires associatifs qui ne trouvent pas forcément leur place et peuvent se décourager au détriment d'une gouvernance plurielle (Billion, 2017). Le PAT peut alors se révéler être une « occasion manquée pour générer un développement territorial » (Serrano, Tanguay, Yengué, 2021). Maréchal et al. (2018) vont jusqu'à envisager un scénario d'« enlisement institutionnel »⁹, cas de figure retrouvé par exemple sur le PAT de Tours Métropole (Serrano, Tanguay, Yengué, 2021) et Mestre (2021) décrit le PAT de l'île d'Oléron comme « principalement communicationnel ».

35 Ce manque de diversité dans les actions des PAT pourrait être compensé par de nouvelles dynamiques de coopération inter-PAT. Cela permettrait une répartition des différentes actions en fonction des intérêts politiques et des compétences de chaque structure porteuse, pour une visée de mise en commun. L'échelle départementale s'avère prometteuse pour la mise en place de cette coopération en raison de sa capacité de prise en charge « des dépenses d'ingénierie que les communes et intercommunalités ne peuvent pas couvrir » (Plouchard, 2022), bien que la construction d'un PAT départemental ne soit pas indispensable au développement d'une dynamique inter-PAT.

36 Dans cet esprit et dans le souci d'élargir les domaines d'action des PAT, les co-portages offrent des potentialités à explorer. Houdart et al. (2020) illustrent une conséquence du co-portage avec le PAT du Grand Clermont et du PNR Livradois-Forez ainsi : avant de travailler conjointement, chacun des deux porteurs présentait une vision spécifique du dispositif PAT qu'ils souhaitaient construire. Tous deux ont donc apporté leurs entrées. Pour le Grand Clermont il s'agissait de la relocalisation alimentaire tandis que pour le PNR il s'agissait de l'environnement et du foncier. Pour allier ces entrées, les porteurs affichent des objectifs de transversalité¹⁰ qualifiés par les auteurs comme « discutables ».

37 Le caractère volontariste de la politique d'implantation des PAT, déclinée par l'ensemble des services de l'État, est à souligner et pose la question du caractère top-down des PAT. Dans une circulaire adressée aux préfectures, la volonté descendante de multiplier les PAT est explicite : « Le déploiement de ces projets fédérateurs et de leur valorisation, soutenus par le ministère en charge de l'agriculture, passent par votre implication auprès de l'ensemble des acteurs locaux concernés » (Le Foll, 2017). Cela a
largement favorisé l'apparition de nombreux projets, mais les formes de gouvernances induites par ce caractère vertical génèrent de nombreux questionnements sur l'implication citoyenne, les champs d'intervention ou les modalités d'action.

Conclusion

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Instauré en 2014, le PAT est encore un dispositif peu stabilisé sur les plans institutionnels et programmatiques. Sa déclinaison régionale reste toujours dépendante de son acceptation au sein des DRAAF, de la manière dont s'en saisissent ou non les différentes collectivités territoriales ainsi que la myriade de structures concernées en local. D'où des changements constants qui rendent difficiles leur étude, une décennie plus tard.

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Le travail de cartographie des PAT réalisé dans cet article a nécessité une méthodologie adaptée et apporte plusieurs enseignements sur leurs caractéristiques spatiales et leur gouvernance. Le premier constat nous fournit un état des lieux géographique qui montre d'importants contrastes dans la couverture actuelle du dispositif à différentes échelles. Ainsi, l'outil PAT est mobilisé de manière très variable en fonction des territoires. Plusieurs paramètres relatifs à leur agencement spatial ont été étudiés, notamment le nombre de PAT, leurs superficies, leurs délimitations et leurs superpositions. Il résulte de cette analyse qu'il n'existe pas de modèle standard du PAT, mais plutôt une déclinaison à de nombreuses échelles de ce dispositif avec des articulations inter-PAT très variables. Notre cartographie offre également un regard sur la gouvernance des PAT et leur portage avec une prédominance très nette des collectivités territoriales qui continuent à jouer un rôle majeur dans le développement des PAT. Cela laisse augurer une place croissante de la sphère agrialimentaire dans les politiques publiques territoriales, mais cela pourrait également aboutir à des interrogations sur l'ambition transformatrice et la dimension plurielle et partagée de ces projets toujours en essor.

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La temporalité de sortie de cet article est à souligner puisque nous sommes en 2024, une année charnière pour les PAT. En effet, une part importante des PAT a obtenu une labellisation niveau 1 en 2021 suite à une évolution règlementaire concernant l'accès aux financements PNA et au Plan de Relance. Trois ans après, il est tout à fait possible qu'un certain nombre de PAT ne demandent pas la labellisation niveau 2 et perdent ainsi la labellisation PAT. C'est le cas du PAT en Piémont Cévenol dans le département du Gard, qui ne souhaite pas renouveler sa labellisation PAT mais compte maintenir les actions initialement développées dans ce cadre. Ainsi, entre nouvelles labellisations, restructurations de l'existant ou dé-labellisations, l'objet mouvant qu'est le PAT ne semble pas près de se stabiliser.
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## NOTES

1. Site du ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire donnant accès aux données les plus actualisées : https://agriculture.gouv.fr/plus-de-430-projets-alimentaires-territoriaux-pat-reconnus-par-le-ministere-au-1er-janvier-2024, dernière consultation le 12 mars 2024.

2. Site du RNPAT avec la présentation de l'Observatoire et du PATnorama : https://rnpat.fr/projets-alimentaires-territoriaux-pat/, dernière consultation le 12 mars 2024.
Entre l'écriture et la correction de cet article, le portail numérique du RNPAT est devenu France PAT (https://france-pat.fr/)

3. Entre l'écriture et la correction de cet article, ce PAT non-labellisé d'après la liste fournie par le ministère (avril 2023) a disparu de la liste des PAT proposée par le RNPAT (réseau rebaptisé dans le même temps France PAT).

4. Comme en témoigne le magazine municipal de Durtal de l'été 2021 en page 3 : https://www.ville-durtal.fr/wp-content/uploads/2021/11/20210528-linfo_n117-ete-Bdef.pdf, consulté le 5 mars 2024 ; et le Plan Stratégique 2021 de la ville d'Albi en page 4 : https://www.calameo.com/read/004462724120425d112bf, consulté le 5 mars 2024.

5. Ce travail est réalisé dans le cadre d'une thèse en cours qui, outre la recherche bibliographique, privilégie également une approche qualitative par le biais d'entretiens semi-directifs (60 sur quatre terrains différents).

6. Le site de la Maison de l'Education à l'Alimentation Durable de Mouans-Sartoux présente à la fois son diplôme universitaire (http://mead-mouans-sartoux.fr/inscrivez-vous-au-du-chef-de-projet-en-alimentation-durable-avec-luniversite-nice-cote-dazur/, dernière consultation le 7 mars 2024) et sa démarche d'essaimage (http://mead-mouans-sartoux.fr/essaimer/, dernière consultation le 7 mars 2024).

7. https://interpat-aude.fr/, consulté le 27 février 2024.

8. Pour la CC Terres d'Auxois : https://www.bienpublic.com/economie/2023/04/27/projet-alimentaire-territorial-une-cuisine-centrale-en-reflexion, consulté le 5 mars 2024 ; pour le PAT Auxois Morvan : https://www.auxoismorvan.fr/pat/, consulté le 5 mars 2024.

9. Les deux autres scénarios envisagés correspondent à une « constellation de démocraties alimentaires locales » et à « une absence de rupture engageant une transition ».

10. « consistant à penser ensemble la qualité de l'alimentation et sa relocalisation, le développement d'une agriculture rémunératrice pour l'agriculteur et le respect de l'environnement » (Houdart, Le Bel, Lardon 2020)

## RÉSUMÉS

Cet article entend proposer, à partir d'un travail cartographique et bibliographique, une analyse géographique des Projets Alimentaires Territoriaux (PAT). Emanation de la Loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LOAAF) de 2014, les PAT visent à consolider des filières territorialisées et promouvoir une consommation de produits issus de circuits courts. Sans cesse plus nombreux, les PAT sont devenus des éléments structurants du Programme National pour l'Alimentation et la Nutrition dans le cadre de sa déclinaison à l'échelle locale. Sans précision dans la définition du périmètre géographique contenue dans la LOAAF, la dimension territoriale des PAT demeure très floue et interroge la portée et le portage de ces projets devenus incontournables dans les politiques publiques qui souhaitent ancrer l'agriculture et l'alimentation au sein des territoires.

This article aims to propose an analysis of the territorial dimension within Territorial Food Projects (PAT) based on cartographic and bibliographic work. PAT are an offshoot of the 2014 French law on the future of agriculture, food and forestry and PAT aim to consolidate local industries and promote the consumption of products from short food supply chains. With an
ever-increasing number of PAT (435 in January 2024), they have become key components of the National Food and Nutrition Programme as part of its local application. Without a precise definition of PAT's territorial scope, PAT's territoriality remains very unclear and raises questions about the extent and support for these projects, which have become an essential part of public policies designed to anchor agriculture and food in the territory.

## INDEX

**Mots-clés** : Projets Alimentaires Territoriaux, Territoire, France, Cartographie, Gouvernance

**Keywords** : Territorial Food Projects, Territory, France, Governance, Mapping

## AUTEURS

### ZOÉ UTEZA

Université de Lorraine, LOTERR, F-54000 Nancy, France. zoe.uteza@univ-lorraine.fr

### STÉPHANE ANGLES

Université de Lorraine, LOTERR, F-54000 Nancy, France. stephane.angles@univ-lorraine.fr