# Le rôle des organisations ouvrières dans la fabrique du régime général de la sécurité sociale à la Libération

*The role of workers' organisations in the creation of the Social Security system in post-liberation France*

Léo Rosell

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OpenEdition
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## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/histoirepolitique/20327

DOI : 10.4000/13kp5

ISSN : 1954-3670

## Éditeur

Centre d'histoire de Sciences Po

## Référence électronique

Léo Rosell, « Le rôle des organisations ouvrières dans la fabrique du régime général de la sécurité sociale à la Libération », *Histoire Politique* [En ligne], 55 | 2025, mis en ligne le 01 mars 2025, consulté le 13 janvier 2026. URL : http://journals.openedition.org/histoirepolitique/20327 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13kp5

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# Le rôle des organisations ouvrières dans la fabrique du régime général de la sécurité sociale à la Libération

*The role of workers' organisations in the creation of the Social Security system in post-liberation France*

Léo Rosell

1. Les politiques sociales mises en place dans la France de la Libération, en particulier le régime général de la sécurité sociale, occupent une place majeure dans la mythologie du programme du Conseil national de la Résistance (CNR). La création généralisée de systèmes de protection sociale, dans le sillage de la Déclaration de Philadelphie¹, interroge à ce titre les spécificités nationales du plan français de sécurité sociale, dans le cadre d'une démocratie libérale élargie par la démocratie sociale. En confiant la gestion des caisses aux intéressés eux-mêmes, la Sécurité sociale devait instaurer un « ordre social nouveau² » et reconnaître aux organisations syndicales une nouvelle place prépondérante dans la société³.

2. Le but de cet article est précisément d'évaluer la part réelle jouée par les organisations ouvrières, politiques comme syndicales, au premier rang desquelles la Confédération générale du travail (CGT), le Parti communiste français (PCF) et la Section française de l'Internationale ouvrière (SFIO), dans la création du régime général de la sécurité sociale, alors présenté comme une « conquête » du mouvement ouvrier. Une approche généalogique, inscrivant ce moment 1944-1946 dans le temps long, met d'abord en évidence le fait que le mouvement ouvrier revendique de longue date une protection sociale gérée par les travailleurs eux-mêmes. Cette tradition prend racine, au début du XIXe siècle, dans les premières caisses de secours mutuels⁴, émanant directement d'un monde du travail marqué par l'avènement progressif de la société salariale⁵. Leur récupération par le pouvoir, sous le Second Empire, les transforme en institutions garantes de l'ordre social⁶.
3 De ce fait, le mouvement ouvrier est divisé face aux premières législations d'assistance et d'assurance mises en œuvre au début du XXe siècle. Réformistes et révolutionnaires adoptent des positions antagonistes, d'abord face à la loi sur les Retraites ouvrières et paysannes de 1910, puis au moment de l'instauration des Assurances sociales en 1928-1930. La CGT confédérée considère cette nouvelle législation comme une victoire par rapport à ses revendications, et construit son propre réseau de caisses d'affinité, « Le Travail », tandis que la Confédération générale du travail unitaire (CGTU) communiste commence par dénoncer cette loi, qu'elle juge paternaliste, tout en défendant de « vraies assurances sociales⁷ ». Les députés communistes déposent d'ailleurs à la Chambre un contre-projet dès 1930, dont les propositions maximalistes – telles que la suppression du versement ouvrier et la gestion des caisses exclusivement par les assurés – doivent servir de « base⁸ » pour une réforme des assurances sociales. Rassemblées au sein du Front populaire, les principales organisations ouvrières portent un programme de transformation sociale ambitieux. Or, comme le notait Pierre Laroque en 1955 :

> « Sur le plan des réformes sociales la période 1944-1945 a ressemblé à bien des égards à 1936. C'était une période de gouvernement s'appuyant sur les masses ouvrières, d'un gouvernement dans lequel la masse des travailleurs mettait ses aspirations pour un renouveau sur le plan économique comme sur le plan social⁹. »

4 De ce point de vue, le rôle des organisations politiques et syndicales dans la fabrique de la Sécurité sociale a certes donné lieu à de nombreux développements¹⁰, mais leur degré d'implication reste pour autant encore débattu. Si l'historiographie de la protection sociale a beaucoup insisté sur le rôle moteur de l'administration dans la création de la Sécurité sociale, incarnée par le haut fonctionnaire Pierre Laroque¹¹, les partis et syndicats ouvriers apparaissent souvent relégués au second plan. Face au « mythe » d'une Sécurité sociale perçue comme « conquête ouvrière », de nombreux travaux ont insisté sur les origines mutualistes, patronales, voire étatiques de la protection sociale en France¹². Michel Dreyfus estime ainsi que « la Sécurité sociale n'a pas été, à la Libération, seulement une "conquête ouvrière". Cette vision mythique tend à accréditer l'idée selon laquelle il n'y aurait rien eu avant la Sécurité sociale¹³ ».

5 Les apports de cette historiographie sont majeurs pour mieux comprendre la dynamique d'affirmation progressive de l'État social depuis le XIXe siècle¹⁴, en insistant sur les éléments de continuité idéologique et administrative d'une législation à l'autre. De même, ils remettent en perspective les récits mythifiés, portés par la mémoire militante, d'un mouvement ouvrier tout-puissant au sortir de la guerre et seul acteur de cette histoire. Toutefois, les approches internalistes, voire stato-centrées, ne permettent pas toujours de saisir la *rupture* que constitue le régime général de la sécurité sociale, ni l'implication du mouvement ouvrier dans la conduite des politiques sociales réalisées à la Libération. L'historien Michel Margairaz juge ainsi qu'« à tant insister sur le "mythe" créé à partir de 1944 [...], on a pu en amoindrir la portée réelle dans les réalités, particulièrement économiques et sociales¹⁵ ». Dès lors, certains travaux mettent davantage l'accent sur les origines conflictuelles de ce modèle social, à travers les revendications et la combativité des organisations ouvrières, mais aussi en rappelant les oppositions provenant de divers groupes politiques et sociaux organisés¹⁶.

6 Principale centrale syndicale, la CGT réunifiée apparaît décisive dans la mise en place des caisses de Sécurité sociale sur l'ensemble du territoire. Le caractère de masse de la CGT, qui revendique plus de cinq millions d'adhérents à la Libération¹⁷, et la capacité
d'organisation de ses militants, sont mis au service de l'implantation territoriale des caisses. Bruno Valat écrit ainsi :

> « La quasi-abstention de la CFTC et la nomination du communiste Ambroise Croizat comme ministre du travail, pour remplacer Alexandre Parodi en novembre 1945, achevèrent de donner à la CGT un rôle central dans la mise en place de la démocratie sociale. [...] Cette quasi-hégémonie sur le plan local se double d'un rôle important au niveau national, avec la création de la FNOSS (Fédération nationale des organismes de sécurité sociale) dans laquelle la CGT joue un rôle central¹⁸. »

7. De nombreux personnages illustrent cette participation des organisations du mouvement ouvrier dans la naissance de la « Sécu ». C'est le cas d'Albert Gazier, de Georges Buisson ou encore d'Henri Raynaud. Toutefois, aucun ne semble aussi bien incarner cette contribution qu'Ambroise Croizat. Secrétaire de la puissante Fédération des Métaux de la CGT, député communiste, président de la commission du Travail et des Affaires sociales à l'Assemblée consultative provisoire (ACP), cet ancien ouvrier métallurgiste devient ministre du Travail le 21 novembre 1945. La figure d'Ambroise Croizat a ainsi pu agir comme un prisme dans les mémoires militantes, permettant de saisir à hauteur d'homme le rôle des organisations du mouvement ouvrier dans cette conquête sociale.

8. Une analyse séquentielle de la période, distinguant la phase d'élaboration puis celle de la mise en œuvre du régime général de sécurité sociale, invite néanmoins à insister sur l'œuvre collective que constitue la création de la Sécurité sociale, se nourrissant de traditions politiques et philosophiques diverses.

## Des organisations ouvrières impliquées dans les réflexions sur la politique sociale pour l'après-guerre

### Une contrepartie de la place du mouvement ouvrier dans la Résistance

9. La contribution de la classe ouvrière et de ses organisations représentatives aux combats de la Résistance est décisive dans la lutte clandestine contre l'occupant et le régime de Vichy¹⁹. Leur ralliement au général de Gaulle est un enjeu majeur dans l'affirmation de ce dernier comme chef incontestable de la France libre. De nombreux militants ouvriers sont dès lors associés progressivement aux instances émanant de la France combattante, à Londres comme à Alger, puis à Paris.

10. Déjà à Londres, Henry Hauck, syndicaliste socialiste de la CGT devenu directeur du Travail de la France libre, dirige la section des questions sociales au sein de la commission Alphand, créée en décembre 1941 pour se consacrer aux « aspects économiques, financiers et sociaux de l'après-guerre²⁰ ». Le socialiste André Philip, commissaire à l'Intérieur et au Travail, les syndicalistes Georges Buisson de la CGT, tendance confédérée, et Marcel Poimbœuf de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), font aussi partie de cette commission. Pour autant, la sécurité sociale n'y fait pas l'objet de discussions approfondies, face à d'autres priorités. Un syndicaliste membre de la section, Jean Gendrot, rédige toutefois un rapport à la demande du Centre syndical français, « plongeant ses racines dans la tradition historique de la revendication ouvrière²¹ ».
11 En juin 1943, l'installation du Comité français de libération nationale (CFLN) à Alger constitue un tournant. Le socialiste Adrien Tixier est nommé commissaire au Travail et à la Prévoyance sociale le 7 juin 1943, puis aux Affaires sociales du 9 novembre 1943 au 9 septembre 1944²². En janvier 1944, ses services « ne sont pas encore en mesure de commencer l'élaboration d'un plan français de sécurité sociale²³ ». Des projets économiques et sociaux pour l'après-guerre sont aussi discutés au sein de l'Assemblée consultative provisoire d'Alger, qui se tient du 3 novembre 1943 au 25 juillet 1944, et qui compte sur ses bancs de nombreux militants ouvriers²⁴, mais la sécurité sociale ne fait pas encore partie des « principales mesures sociales à prendre dès la Libération²⁵ ».

12 Entre-temps, en métropole, le programme du CNR a été adopté dans la clandestinité, le 15 mars 1944. Celui-ci prévoit la mise en place d'un « plan complet de sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d'existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail, avec gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l'État²⁶ ». La portée symbolique de ce texte est considérable, car il illustre l'unanimisme apparent de la Résistance. Toutefois, son adoption a été le fruit d'un long processus²⁷. En janvier 1943, alors que le PCF est désormais représenté à Londres par Fernand Grenier, le Comité d'action socialiste publie *Notre programme*, qui prévoit l'amélioration de la législation sociale d'avant-guerre²⁸. La CGT présente quant à elle un *Programme d'action d'après-guerre* en septembre, à travers son représentant Louis Saillant. Anciens unitaires et confédérés se sont accordés sur « l'amélioration de la loi sur les assurances sociales²⁹ ». En novembre 1943, un texte proposé par le Front national, proche des communistes, sert de base à la discussion. Son représentant au sein du Bureau, le communiste Pierre Villon, s'était entretenu à ce sujet avec Jacques Duclos du PCF et Benoît Frachon de la CGT, avant de jouer un rôle majeur dans l'élaboration du texte final. Pour ce qui est de la sécurité sociale, ce *Projet de Charte de la Résistance* était hostile au principe de la cotisation ouvrière et prévoyait un financement par l'État. Après une série de modifications par les différentes composantes du CNR, le programme est finalement adopté le 15 mars 1944. Notons que le texte final omet, faute de consensus, la question du financement, de même que celle de la gestion des caisses, prévue initialement comme devant être assurée par l'État selon le texte communiste, et par les intéressés selon le bureau du CNR.

13 Plus encore que le discrédit porté sur le patronat, l'importance prise par les militants ouvriers dans la Résistance, parfois à des postes à responsabilités, amène Claire Andrieu à estimer que l'on « peut même se demander si la Résistance n'a pas suivi le mouvement social plutôt qu'elle ne l'a devancé. Les grandes étapes de l'adoption du programme montrent le rôle décisif joué par les gauches dans le processus³⁰ ». Si les détails ne sont pas encore réglés, et si la formule retenue reste délibérément synthétique, l'importance prise par les communistes et les socialistes au sein du CNR explique « les tendances socialisantes des projets que la Résistance présenta après la Libération³¹ ».

## La Libération et la mise à l'agenda progressive d'une nécessité sociale

14 À la Libération, justement, l'élaboration d'un plan concret s'intensifie et les divergences se font d'autant plus sentir. Lorsque Pierre Laroque est nommé directeur général des Assurances sociales par le ministre du Travail Alexandre Parodi, le 5 octobre 1944, il ne
dispose toutefois d'aucun projet détaillé sur lequel s'appuyer, et doit se contenter des textes d'avant-guerre, de ceux provenant de l'étranger comme le Plan Beveridge et des orientations politiques définies par le programme du CNR ou les services du commissariat aux Affaires sociales. En parallèle, l'ACP, qui siège désormais à Paris, se dote d'une commission du Travail et des Affaires sociales³², présidée par Ambroise Croizat. Ce dernier estime que les premières mesures sur lesquelles la commission doit se prononcer « ne touchent pas au fond du problème », dans l'attente d'une « refonte complète de la législation³³ ».

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Il faut attendre le printemps 1945 pour que le processus d'élaboration des ordonnances portant création de la Sécurité sociale s'accélère. La commission élit le 9 mars 1945 deux représentants auprès du Conseil supérieur des Assurances sociales, à savoir Georges Buisson et Robert Prigent. Le 21 mars, elle accueille le ministre du Travail et de la Sécurité sociale, qui dresse un exposé, assez vague, de la politique sociale du gouvernement notamment en matière de sécurité sociale. Le 27 avril, Ambroise Croizat crée une sous-commission pour l'étude du nouveau régime d'allocations aux vieux travailleurs, tout en témoignant d'une volonté d'associer directement les organisations syndicales à l'élaboration du rapport, à travers des auditions³⁴.

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Par la suite, le 9 juin, la commission Delépine est chargée d'examiner le projet relatif à l'organisation de la sécurité sociale, élaboré par Pierre Laroque et les services de la direction générale des Assurances sociales³⁵. Cette commission compte notamment des représentants des syndicats ouvriers, quatre siégeant à ce titre³⁶, et deux représentants de la commission du Travail et des Affaires sociales. Insistant sur les débats conflictuels, Nicolas Da Silva écrit que « outre Laroque lui-même, les représentants de la CGT ont été les plus grands défenseurs de la caisse unique³⁷ ». La concrétisation du projet voit en effet l'affirmation d'oppositions latentes, qui doivent désormais être résolues par la négociation et le compromis, faute de consensus. Ainsi, le 12 juin, Ambroise Croizat annonce que la commission du Travail et des Affaires sociales « aura à s'occuper très prochainement » de cette question. Le 20 juillet, Georges Buisson communique aux membres de la commission son projet de rapport concernant le texte du gouvernement. Gaston Tessier (CFTC) souligne son opposition au projet, adopté à l'unanimité moins sa voix. Plus tard, ce dernier sous-entend que ce vote s'est tenu dans des circonstances exceptionnelles, avec une « majorité occasionnelle, soigneusement et uniquement composée de délégués de la Confédération Générale du Travail³⁸ ».

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Cette présentation des travaux de la commission présidée par Ambroise Croizat permet donc de mieux comprendre le rôle qu'elle a joué dans la phase d'élaboration du plan français de sécurité sociale. Comme le rappelle Bruno Valat, « la commission du Travail a certes un rôle à jouer mais l'Assemblée provisoire est dépourvue de tout pouvoir législatif. Elle peut seulement rendre des avis sur les sujets que le gouvernement décide de lui soumettre³⁹ ». En effet, cette commission court, d'une certaine façon, après le projet d'un gouvernement qui tarde à l'investir de ce rôle de consultation et de délibération. Finalement, lorsque le gouvernement se décide à lui accorder ce pouvoir, il reconnaît à la fois la légitimité de cette instance à traiter ce sujet et le poids politique que constituerait un avis favorable de sa part. D'ailleurs, la commission, composée de spécialistes des questions sociales, et notamment des Assurances sociales, s'estime en droit de revenir sur certaines concessions faites dans le texte aux opposants à la caisse unique, notamment sur l'autonomie des caisses d'allocations familiales (CAF)⁴⁰.
Une mise au vote qui révèle l'hégémonie des forces de gauche dans la France libérée ?

18 Cette implication de la commission et de son président est d'ailleurs rappelée par Georges Buisson, dans son discours à l'Assemblée consultative le 31 juillet 1945, lors duquel il présente son rapport⁴¹. Le secrétaire de la CGT conclut son exposé en insistant sur la portée que constitue la création de la Sécurité sociale et sa gestion par les travailleurs eux-mêmes :

> « Une telle classe ouvrière honore un pays. Vous pouvez, sans réserve, lui faire la confiance qu'elle mérite. Souscrivez, par votre vote, à cette émancipation qui se prépare. (Vifs applaudissements.)⁴² »

19 S'ensuit la mise au vote du « projet de l'Administration remanié par la commission du Travail⁴³ », adopté dans la foulée par « la majorité SFIO-PCF-CGT de l'Assemblée⁴⁴ », par 194 voix pour, et une seule voix contre, celle du député conservateur Joseph Denais. En raison de leur opposition à la caisse unique, qui cristallise les tensions, 84 députés s'abstiennent, pour la plupart des délégués du Mouvement républicain populaire (MRP), de la CFTC, et quelques radicaux, témoignant aussi bien de leurs réserves vis-à-vis du projet que de leur renoncement à se positionner ouvertement contre cette mesure prévue par le CNR.

20 Les ordonnances du 4 et du 19 octobre 1945 portent ainsi création de la Sécurité sociale, à l'issue d'un travail mené par les services de la direction générale des Assurances sociales, incarnés par Pierre Laroque – notamment par le syndicaliste socialiste Marcel Legras et Francis Netter, de convictions socialistes également –, après avis des différentes commissions consultées et avec le soutien des principales organisations ouvrières. Rappelons que la CFTC de Gaston Tessier s'y est au contraire opposée avec détermination, en raison du principe de la caisse unique qui lui ôtait le rôle qu'elle jouait dans l'ancienne législation à travers son réseau de caisses confessionnelles, mais aussi par idéologie familialiste, contre l'inscription initiale des allocations familiales dans la caisse unique. Enfin, la CFTC s'oppose à la désignation des administrateurs de caisses selon le principe de la représentativité, au profit de la CGT, quasi hégémonique à la Libération.

21 Lors des élections constituantes du 21 octobre 1945, le PCF devient le premier parti de France⁴⁵, et les partis qui se revendiquent du programme du CNR – le PCF, la SFIO et le MRP – totalisent près de 78 % des sièges, ce qui semble assurer la réalisation du projet d'un vaste soutien parlementaire. Encore faut-il s'interroger sur les intentions qui ont conduit les communistes et ex-unitaires de la CGT à soutenir de façon déterminée ce projet, rompant avec leur attitude hostile vis-à-vis des Assurances sociales. L'hypothèse selon laquelle seule une rupture profonde par rapport à la législation sociale précédente a pu justifier ce changement est intéressante. En effet, si la cotisation, ouvrière comme patronale, est finalement retenue comme moyen de financer les caisses, celle-ci acquiert désormais une contrepartie décisive, à savoir la gestion par les intéressés eux-mêmes, à travers leurs représentants syndicaux :

> « La CGT espérait par ailleurs occuper une position privilégiée dans le futur système [...]. Le soutien de la centrale étant indispensable au succès de la législation, il eut été impensable de la priver d'un tel bénéfice politique⁴⁶. »
22 Le poids pris par cette tendance dans le rapport de force à gauche, dans le mouvement syndical et dans les institutions sociales, apparaît ainsi déterminant dans la démarche constructive dont témoignent ses dirigeants.

23 Loin d'être comparable à un simple système de protection sociale libéral ou national, le régime général défendu par l'administration de Pierre Laroque, la CGT, les communistes et les socialistes affirme sa singularité en matière de gestion par les intéressés. Plus qu'une institution étatique et imposée « par le haut », tel que le suggère l'expression d'État-providence, elle repose davantage, comme le soulignait Laroque lui-même, sur la tradition d'entraide collective héritée des premières formes d'organisation du mouvement ouvrier, animée « par cette foi des Tolain, des Varlin, des Pelloutier, des mutualistes et des syndicalistes, par cette foi qui a été et restera à la base de toutes nos révolutions : car c'est une révolution qu'il faut faire et c'est une révolution que nous ferons⁴⁷ ». Lorsqu'il conclut son propos par cette formule programmatique, Pierre Laroque révèle l'ambition de son projet, et la portée révolutionnaire⁴⁸ qu'il souhaite lui insuffler, inscrivant la création de la Sécurité sociale dans la tradition du mouvement ouvrier français. Toute l'originalité de cette démarche semble donc résider dans la rencontre entre une haute fonction publique modernisatrice – empreinte d'un sens aigu de l'intérêt général et s'inscrivant dans la lignée des réformateurs sociaux – et un mouvement ouvrier traditionnellement méfiant vis-à-vis de l'action de l'État, mais développant alors une culture de la participation institutionnelle.

## Une mobilisation ouvrière décisive dans la mise en œuvre du régime général

24 La CGT réunifiée et le PCF, particulièrement liés à cette période, deviennent dès lors les plus ardents défenseurs du régime général de la sécurité sociale, qui symbolise à leurs yeux la capacité de la classe ouvrière à s'organiser. Après la phase d'élaboration du plan, vient donc la phase de mise en œuvre⁴⁹. La défense de ce projet dans le cadre législatif et sa mise en place sur le terrain, essentiellement par les militants cégétistes, exigent donc une action politique déterminée.

## Un dirigeant ouvrier au ministère du Travail et de la Sécurité sociale

25 C'est à Ambroise Croizat que revient le rôle de porter politiquement les projets de lois sur la Sécurité sociale et de les défendre publiquement devant l'Assemblée, la presse et les groupes d'intérêts susceptibles de s'y opposer.

26 Notons que la Sécurité sociale ne fait pas tout de suite partie explicitement des attributions de son ministère. En effet, lorsqu'il est nommé ministre du Travail le 21 novembre 1945, l'attribution de la Sécurité sociale, qui dépendait auparavant de ce ministère, est en même temps revendiquée par le MRP Robert Prigent, ministre de la Population. Face à l'insistance d'Ambroise Croizat, qui fait de la Sécurité sociale une priorité dès son discours d'entrée en fonctions, de Gaulle lui répond que « c'est en dehors de toute considération d'ordre politique, au sens étroit du terme, qu'un tel problème doit être envisagé⁵⁰ ». Il semble néanmoins qu'il faille attendre la démission du général de Gaulle, le 26 janvier 1946, pour que ces attributions soient définitivement
confirmées, à travers la reconduction d'Ambroise Croizat comme ministre du Travail et de la Sécurité sociale dans les cabinets de Félix Gouin et de Georges Bidault du 26 janvier⁵¹ jusqu'au 16 décembre 1946, puis de Paul Ramadier du 22 janvier 1947 au 4 mai 1947.

27 L'historien Herrick Chapman insiste sur le fait que cette nomination permit de raffermir le soutien des organisations ouvrières à la Sécurité sociale :

> « Grâce à la profonde estime dont jouissait Croizat à la CGT et au PCF [...], les vingt-huit mois qu'il passa à la tête du ministère du Travail contribuèrent à renforcer le soutien de la gauche ouvrière au nouveau système de sécurité sociale, allocations familiales comprises⁵². »

28 À la tête de ce ministère, Croizat dépose quarante-cinq projets de loi⁵³. Parmi eux, certains visent à mettre sur pied l'arsenal législatif sur lequel doit reposer l'ensemble de l'édifice. Dans une revue éditée par la CGT, *Servir la France*, Charles Lederman écrit ainsi, en parlant des textes d'octobre 1945 :

> « L'ensemble du mouvement ouvrier est unanime pour considérer qu'ils comportent des avantages immédiats certains en même temps qu'ils renferment une promesse pour l'avenir [...]. Aussi, les organisations ouvrières ont-elles réclamé [leur] mise en œuvre rapide [...]. Ce sera le grand mérite d'A. Croizat, ministre du Travail, d'avoir pris rapidement et avec la plus grande largeur de vue les décrets et arrêtés nécessaires, alors qu'une campagne de presse savamment organisée par les trusts tentait de s'opposer à l'application de la sécurité sociale⁵⁴. »

29 Le 22 mai 1946, la loi portant généralisation de la Sécurité sociale est promulguée. Présentée par la presse communiste comme la « loi Croizat⁵⁵ », celle-ci devait permettre à l'ensemble de la population, salariée comme non salariée, d'en être bénéficiaire. Certaines améliorations, du point de vue de la CGT, sont enregistrées à cette période, comme le passage des deux tiers aux trois quarts de représentants des syndicats ouvriers dans les conseils d'administration des caisses. Face aux manœuvres provenant des opposants au nouveau régime – principalement les représentants du MRP et les défenseurs de la Mutualité –, qui tentent d'en retarder l'entrée en vigueur, Ambroise Croizat prend la parole à l'Assemblée le 8 août 1946⁵⁶, déclarant à cette occasion que la Sécurité sociale est « une réforme d'une trop grande ampleur [...] pour que quiconque puisse en réclamer la paternité exclusive⁵⁷ ».

30 Même si le ministre insiste sur la dimension collective de cette mise en œuvre, le nom de Croizat demeure associé à la dimension affective que portent les militants cégéto-communistes pour la « Sécu », grâce aux relais que constituent la presse communiste et la propagande électorale du parti⁵⁸. Ainsi, selon Bruno Valat, « l'énergie déployée alors par Ambroise Croizat contribue à installer dans l'opinion l'image d'un PCF maître d'œuvre de la Sécurité sociale et joue un grand rôle dans l'identification militante avec [cette] institution⁵⁹ », quitte à surestimer son rôle effectif, notamment dans l'élaboration du plan.

31 En revanche, Ambroise Croizat n'est pas le seul ouvrier ni le seul communiste dans son ministère, comme en témoigne la composition de son cabinet. Jean-Pierre Le Crom écrit ainsi que beaucoup de ses membres « sont recrutés, ce qui est logique, parmi les proches de Croizat au [PCF] et/ou à la CGT⁶⁰ », comme l'avocat communiste Marcel Willard ou les cégétistes Jean Briquet, Henri Fradin, Henry Hauck et Marcel Lamour, pour ne citer qu'eux. La présence de représentants du mouvement ouvrier au sein du ministère du Travail et de la Sécurité sociale a de ce point de vue été un levier direct de leur implication dans la mise en œuvre de ces politiques sociales, obtenant alors force de loi.
La mise en œuvre sur le terrain, monopole de la CGT

32 Le volontarisme politique d'Ambroise Croizat se traduit également par son implication personnelle dans l'implantation sur l'ensemble du territoire des caisses primaires, régionales et nationale, en temps et en heure. Pour ce faire, il s'appuie sur les travailleurs et les militants de la CGT avec lesquels il conserve un contact permanent, en témoignent ses nombreuses interventions lors de réunions syndicales et ses visites hebdomadaires, chaque mercredi, à la Fédération des Métaux de la CGT, parfois accompagné de Pierre Laroque⁶¹. Adam Steinhouse insiste sur la position particulière d'Ambroise Croizat, au contact direct des militants cégétistes :

> « The attitude of the minister was also crucial in making workers' organisations and demands more prominent. [...] Metalworkers held "d'excellents rapports" with their own former general secretary, Ambroise Croizat [...]. Croizat's Ministry of Labour was "envahi [du matin au soir] par les délégations syndicales, assurées ici d'un accueil chaleureux et complice." Croizat acted as a "recours hiérarchique" after any labour inspector decisions opposed to worker interests and his ministerial replies to the inspectors often defined or interpreted laws⁶². »

33 La relation de confiance unissant Ambroise Croizat à ces militants de terrain apparaît ainsi comme le gage d'une collaboration efficace entre les pouvoirs publics et le mouvement syndical. D'autant que, de l'ordonnance du 4 octobre 1945 à la date prévue d'entrée en vigueur de la Sécurité sociale, le 1er juillet 1946, ils disposent d'à peine neuf mois pour construire cet édifice.

34 En ce sens, Henry Galant relève que « la position prépondérante de la CGT et le refus initial de la CFTC de coopérer à la gestion des caisses aboutirent à créer un véritable monopole de gestion au profit de la CGT à prépondérance communiste⁶³ ». En effet, l'abstention de la CFTC⁶⁴, qui refuse le principe de la caisse unique, renforce le rôle central de la CGT dans cette réalisation, de même que la présence « d'un des leurs » au ministère⁶⁵. La CGT est donc chargée de trouver des militants prêts à être désignés dans les conseils d'administration des cent trente-huit caisses primaires et des cent onze caisses d'allocations familiales. Ils doivent, en plus de se former à leurs futures tâches, trouver des locaux, immatriculer les nouveaux assurés – jusqu'à 800 000 en trois mois pour la seule région parisienne, d'après Henri Raynaud⁶⁶ – et se préparer à percevoir les cotisations des assurés et des employeurs.

35 Afin d'unifier l'action des caisses, une Fédération nationale des organismes de sécurité sociale (FNOSS) est par ailleurs constituée à l'initiative de la CGT⁶⁷ et tient son premier congrès le 24 juin 1946. Elle est par exemple chargée de négocier les conditions de travail des travailleurs des caisses, et cherche à « devenir un interlocuteur légitime entre l'État et les caisses⁶⁸ », allant jusqu'à être représentée dans certaines institutions. Elle est présidée par un cégétiste, de tendance communiste, qui n'est autre que Henri Raynaud⁶⁹, tandis que son directeur, Clément Michel, est socialiste⁷⁰. À leur création, le 1er juillet 1946, plus de 80 % des caisses primaires de Sécurité sociale sont ainsi dirigées par un membre de la CGT⁷¹.

36 L'accent est alors mis sur les capacités de gestion financière des caisses, leur équilibre financier étant nécessaire pour démontrer « toutes les capacités de gestion de la classe ouvrière⁷² ». Pour ce faire, des brochures sont publiées et diffusées par la CGT aux intéressés⁷³. Face à la réussite de la mise en place des caisses à la date fixée, Henri Raynaud exprime sa fierté :
« Oui, camarades, c'est un chant de victoire pour la CGT que nous avons le droit de chanter [...]. Une telle transformation administrative et sociale accomplie en 6 mois est sans doute un fait sans précédent dans notre pays⁷⁴. »

37 En effet, si l'on compare la vitesse de cette réalisation à celle des Assurances sociales, dont l'élaboration législative a pris plus de dix ans, ou du Plan Beveridge, traduit dans le *National Health Service* après plus de six ans, la mise en œuvre du régime général apparaît extrêmement rapide. Bruno Valat concède que « la Sécurité sociale devient cette "conquête ouvrière" que les représentants syndicaux ne cesseront par la suite de défendre contre les tentatives supposées de remise en cause⁷⁵ ». De fait, à peine entrée en application, la Sécurité sociale est remise en cause par ceux qui avaient tenté d'en retarder – voire d'en empêcher – l'application, d'autant que l'engagement des socialistes perd alors en intensité.

## Vers la « défense de la Sécu »

38 Loin d'être une mesure consensuelle, la Sécurité sociale est au contraire révélatrice des tensions croissantes, qui remettent dès lors en question son avenir. Si l'amélioration des prestations n'est pas directement remise en cause, les oppositions se concentrent sur le principe de la caisse unique qui ôtait à la Mutualité, à la CFTC et au patronat le rôle qu'ils jouaient dans l'ancienne législation. De même, les défenseurs de l'idéologie familialiste combattent l'inscription initialement prévue des allocations familiales dans la caisse unique. Ces oppositions ont amené à des négociations au cours desquelles Ambroise Croizat a démontré un certain pragmatisme : la loi Morice du 9 avril 1947 permet à la Mutualité de gérer certaines caisses⁷⁶. Les revendications des cadres obtiennent également satisfaction, ainsi que celles des agriculteurs⁷⁷. De même, alors que le système affichait un objectif de 80 % de remboursement des soins, grâce à une Commission nationale des tarifs – composée de représentants des médecins, des caisses et de l'administration –, les médecins libéraux s'opposent massivement à l'idée d'un conventionnement et d'un tarif opposable, qui apparaîtraient comme une atteinte à l'entente directe avec les patients⁷⁸.

39 La politisation des enjeux autour de la Sécurité sociale, déjà palpable dans les débats à l'Assemblée et dans le refus des syndicats chrétiens de participer à sa mise en place, est exacerbée à l'approche des élections sociales, qui doivent se tenir le 24 avril 1947. Dans ce contexte, Henri Raynaud présente en janvier 1947 un rapport intitulé « La Défense de la Sécurité sociale », qui fait un bilan des premiers mois de gestion des caisses par la CGT, et s'attaque avec virulence à la CFTC. Le secrétaire de la CGT dresse le constat que « l'ensemble du mouvement syndical, par ses militants » s'est très largement approprié l'esprit de la nouvelle législation, mais qu'il « ne faut pas croire que la Sécurité Sociale [soit] présentement comprise par la masse des travailleurs⁷⁹ ». Révélant un hiatus entre la mobilisation des militants ouvriers et le reste de la population, Henri Raynaud préconise alors une grande « campagne de popularisation et de défense de la Sécurité Sociale⁸⁰ », en s'appuyant sur le travail de propagande dans les entreprises, mais aussi sur un *Guide de l'Assuré Social et des Vieux Travailleurs*, édité à un million d'exemplaires par le ministère du Travail.

40 La « liste d'union pour la défense de la sécurité sociale » de la CGT, menée par Raynaud, recueille 59,3 % des suffrages, celle de la CFTC 26,4 % et celle de la Mutualité 10 %. Malgré ce succès électoral de la CGT, la centrale exprime une certaine déception, eu
égard au rôle primordial qu'elle estimait avoir joué dans la mise en place de ces caisses. Henry Galant estime ainsi que ces élections « eurent le caractère d'élections politiques [et] firent ressortir encore davantage le caractère purement politique du choix des administrateurs de caisses⁸¹ ». Ce résultat décevant pour la CGT entraîne une remise en cause croissante, au sein du PCF, de la participation gouvernementale, de plus en plus discutée au sein du parti. Éric Jabbari rappelle d'ailleurs que la direction du PCF, au même moment, remet en question le principe de la caisse unique, proposant une retraite sur la base de la solidarité professionnelle :

> « For the PCF, political expediency proved more important than remaining steadfast in its support for the Laroque Plan. While Ambroise Croizat and Alfred Costes had been consistent and vocal advocates of social security, the rest of the party's leadership did not share the same commitment to the pursuit of this policy⁸². »

41 L'auteur montre ici un décalage intéressant entre l'action et les convictions d'Ambroise Croizat d'une part, et la stratégie politique décidée par le bureau politique du PCF d'autre part. De ce point de vue, le ministre du Travail et de la Sécurité sociale semble plus en phase avec les orientations de la CGT qu'avec celles de la direction communiste.

42 L'exclusion des ministres communistes du gouvernement⁸³, le 4 mai 1947, permet d'une certaine façon de résoudre le problème posé par le mécontentement populaire croissant envers une organisation qui entendait « servir la classe ouvrière⁸⁴ », mais qui voyait son audience décliner dans les mondes ouvriers. Dans un article publié dans *Le Guide du métallurgiste*, organe de la FTM, Ambroise Croizat explique à sa base les raisons, selon lui, de son départ du gouvernement :

> « Il devenait impossible, dans de telles conditions, à un militant ouvrier, qui n'a pas oublié son origine, de continuer à être ministre du Travail⁸⁵. »

43 La fin du tripartisme entraîne celle, désormais définitive, de l'application du programme du CNR, et précède de quelques mois la scission syndicale entre la CGT et la CGT-FO, en décembre. La commission Surleau, qui se réunit pour la première fois le 4 juin, aboutit à la loi du 17 janvier 1948 mettant fin au principe de généralisation et d'extension progressives contenu dans la loi du 22 mai 1946⁸⁶.

44 Le PCF et la CGT, progressivement marginalisés politiquement, voient leur influence sur la Sécurité sociale décliner, et s'opposent dès lors frontalement à cette orientation. Bruno Valat et Michel Laroque insistent sur le fait que « la CGT et le PC en firent des atteintes intolérables à l'esprit de la Libération et le fruit d'un complot des forces réactionnaires opposées au progrès social⁸⁷ ». Subissant cette évolution, Ambroise Croizat continue à déposer plusieurs propositions de loi⁸⁸, de sa sortie du gouvernement le 4 mai 1947 à sa mort, le 11 février 1951, dont onze relatives à la Sécurité sociale ou à la retraite. Mais dans un contexte politique radicalement différent, ces propositions ont désormais avant tout valeur de témoignage⁸⁹.

## Conclusion

45 D'une certaine façon, l'historien s'intéressant à la création de la Sécurité sociale, dans une démarche d'histoire sociale du politique, semble gagner à se tenir à distance de deux tendances, pouvant être induites par un biais de documentation. D'une part, une approche liée à la mémoire militante, qui a pu construire le mythe d'une conquête de la « Sécu » par les communistes, seuls et contre tous, et fantasmer à ce titre le rôle
d'Ambroise Croizat, dans des récits tendant parfois à l'hagiographie ; d'autre part, une approche plus institutionnelle, stato-centrée et moins sensible au climat politique et social, servant une certaine mémoire de l'institution et condamnant d'emblée comme militante toute réévaluation positive du rôle des organisations ouvrières dans ce processus historique.

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Comme l'a bien montré l'historiographie de la protection sociale, il serait illusoire d'accorder la « paternité exclusive » de la Sécurité sociale au mouvement ouvrier. Pour autant, il serait tout aussi partiel de croire que la Sécurité sociale a vu le jour entre les quatre murs de la direction générale des Assurances sociales, et de nier le rôle qu'y ont joué les forces politiques et sociales en présence. Dès sa phase de conception, des représentants du mouvement syndical et des partis ouvriers ont participé aux réflexions et aux débats sur la politique sociale à mettre en œuvre à la Libération. Si la Sécurité sociale n'apparaît pas comme la priorité des organisations ouvrières, face à d'autres urgences à la Libération, l'idée d'un changement nécessaire dans la législation sociale fait consensus. Cet esprit réformateur de 1945, qui lève bien des obstacles antérieurs, est favorisé par l'hégémonie des forces progressistes dans la France libérée. Un tel climat politique et social se reflète dans le projet du gouvernement, préparé dans les bureaux de la direction générale des Assurances sociales, et qui aboutit à la publication des ordonnances d'octobre 1945. Partenaire aussi efficace qu'exigeant, la CGT réunifiée a ainsi représenté le principal soutien du projet de l'administration, sans s'interdire d'émettre certaines critiques et suggestions visant l'amélioration du projet. On y voit bien l'acculturation des anciens unitaires à une pratique de la négociation et de la participation aux institutions sociales, rappelant la période du Front populaire. Toutefois, c'est encore davantage dans la phase de mise en œuvre concrète, sur le terrain, des textes de lois et des décrets, que cette intervention semble avoir été la plus prépondérante, même si les études monographiques à l'échelle locale manquent encore pour pouvoir l'évaluer plus précisément.

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Estimant que l'on peut s'attaquer aux différents mythes de la période, cet article a donc essayé de délimiter le véritable rôle de chacun, en rappelant que la création du régime général de la sécurité sociale a résulté d'une construction collective, puisant ses origines dans une législation précédente, dont la réforme nécessaire faisait consensus à la Libération. Des projets d'amélioration du système, déjà élaborés avant-guerre, ont par la suite été poursuivis pendant la Résistance, discutés et précisés à mesure que la mise à l'agenda de cette question la rendait plus concrète. L'ambition inédite du modèle social français né à la Libération, dans le contexte politique et social que l'on connaît, s'est confortée par la rencontre entre une haute administration attachée à une conception émancipatrice de l'État social, représentée en particulier par Pierre Laroque, et le volontarisme politique d'un mouvement social, incarné par Ambroise Croizat, cherchant à renouer avec l'esprit du Front populaire et à gagner des positions dans la démocratie sociale. Nous sommes alors d'accord avec Michel Dreyfus, lorsqu'il écrit qu'il « n'est pas question de tomber dans le moindre culte de la personnalité à l'égard d'Ambroise Croizat ou de tout autre militant. En revanche, il est nécessaire de rendre hommage à un militant exceptionnel mais trop souvent oublié encore aujourd'hui⁹⁰ ». Cette histoire sociale incarnée, à hauteur d'homme, révèle que la multipositionnalité d'Ambroise Croizat – syndicale, politique et gouvernementale –, de même que sa capacité à mobiliser des réseaux aussi variés durant l'exercice de ses
fonctions ministérielles, sont apparues déterminantes dans les différentes étapes de la réalisation du régime général de la sécurité sociale.

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L'originalité de la mise en œuvre du régime général de la sécurité sociale apparaît ainsi dans la collaboration originale entre pouvoirs publics et mouvement syndical, dans la rencontre entre une haute fonction publique modernisatrice, garante de l'intérêt général et promotrice de la réforme sociale, et un mouvement ouvrier traditionnellement méfiant vis-à-vis de l'État, mais développant alors une culture de la participation institutionnelle. Dès lors, le sens de cette « conquête ouvrière » pose question. Si la « classe ouvrière » dans son entièreté n'a peut-être pas saisi la portée historique de cette législation sociale émancipatrice, comme le regrettait Henri Raynaud, les militants ouvriers ont au contraire démontré une attitude déterminée, celle de « hussards rouges » de la Sécurité sociale, pour reprendre la belle expression de Bernard Friot et Christine Jakse⁹¹.

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Ainsi, le thème de la « conquête ouvrière » de la Sécurité sociale peut-il aussi être compris comme un « mythe mobilisateur ». Autrement dit, les militants cégétistes auraient-ils mis autant de cœur à l'ouvrage s'ils n'avaient pas eu le sentiment d'œuvrer, individuellement et collectivement, à une grande conquête ouvrière ? Ambroise Croizat lui-même voyait dans la Sécurité sociale « l'instrument de tous les progrès sociaux qui doivent, dans l'avenir, se réaliser⁹² ». Une ambition qui continue à mobiliser les mouvements revendiquant non plus seulement la défense de la Sécurité sociale, mais aussi son extension.

## NOTES

1. Cette déclaration est adoptée lors de la Conférence générale de l'Organisation internationale du travail, tenue à Philadelphie, le 10 mai 1944. Voir Alain Supiot, *L'esprit de Philadelphie, La justice sociale face au marché total*, Paris, Le Seuil, 2010 ; Daniel Maul, *L'Organisation internationale du Travail : 100 ans de politique sociale à l'échelle mondiale*, Berlin/Genève, OIT, 2019 ; Sandrine Kott (dir.), « La justice sociale dans un monde global. L'Organisation internationale du Travail (1919-2019) », *Le Mouvement social*, 2018/2, n° 263.

2. Pierre Laroque, « Le plan français de Sécurité sociale », *Revue française du travail*, n° 1, 1946, p. 9.

3. Sur la participation des organisations ouvrières aux institutions de la France libérée et leur participation à la gestion des entreprises, voir l'ouvrage d'Adam Steinhouse, *Workers' participation in post-liberation France*, Lanham, Lexington Books, 2001. Notons par ailleurs l'importante production historiographique anglo-saxonne sur le sujet, dont témoignent également l'ouvrage de George Ross, *Workers and Communists in France. From Popular Front to Eurocommunism*, Berkeley, University of California Press, 1982, celui de Paul Dutton, *Origins of the French Welfare State. The Struggle for Social Reform in France, 1914-1947*, Cambridge, Cambridge University Press, 2002 et, plus récemment, celui de Herrick Chapman, *La longue reconstruction de la France. À la recherche de la république moderne*, Paris, Presses de Sciences Po, 2021 (traduction française de France's *Long Reconstruction: In Search of the Modern Republic*, Cambridge, Harvard University Press, 2018).
4. Voir Patricia Toucas-Truyen, *Histoire de la mutualité et des assurances, l'actualité d'un choix*, Paris, Syros - Mutualité française, 1998 ; Bernard Gibaud, *Mutualité, assurances (1850-1914)*, Paris, Économica, 1998 ; Michel Dreyfus, Bernard Gibaud et André Gueslin (dir.), *Démocratie, Solidarité et Mutualité. Autour de la loi de 1898*, Paris, Mutualité française, 1999, et en particulier le chapitre de Jean-Pierre Daviet, « Un rêve de liberté et de bonheur. De la loi Le Chapelier aux associations ouvrières et à la mutualité », pp. 40-48 ; Michel Dreyfus, *Liberté, égalité, mutualité. Mutualisme et syndicalisme (1852-1967)*, Paris, Les éditions de l'Atelier / Éditions ouvrières, 2001.

5. Robert Castel, *Les métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat*, Paris, Fayard, 1995 ; Claude Didry, *L'institution du travail. Droit et salariat dans l'histoire*, Paris, La Dispute, 2016.

6. Voir notamment l'article de Patricia Toucas-Truyen, « Les sociétés approuvées du Second Empire », dans Michel Dreyfus, Bernard Gibaud et André Gueslin (dir.), *Démocratie, Solidarité et Mutualité. Autour de la loi de 1898, op. cit.*, pp. 14-25.

7. Sur cette question, voir Morgan Poggioli, « La CGT du Front Populaire à l'État Français (1934-1940) », thèse de doctorat en histoire sous la direction de Serge Wolikow, Université de Bourgogne, 2005, en particulier pp. 394-398.

8. « Luttons pour de vraies assurances sociales », 1934, en ligne : https://pandor.u-bourgogne.fr/fr/archives-en-ligne/functions/ead/detached/BMP/brb2343.pdf [consulté le 15 mai 2024]. Cette brochure revendique « la refonte totale de la loi des assurances sociales sur la base du contre-projet de la CGTU », p. 61.

9. Pierre Laroque, « Des assurances sociales à la Sécurité sociale », reproduit dans *Bulletin d'histoire de la Sécurité sociale*, Paris, AEHSS, 2006, p. 224. Jean Vigreux insiste également sur cette continuité avec l'esprit du Front populaire dans son *Histoire du Front populaire. L'échappée belle*, Paris, Tallandier, 2016, pp. 267-268.

10. Voir Henry Galant, *Histoire politique de la sécurité sociale française, 1945-1952*, préface de Pierre Laroque, Paris, Armand Colin, 1955 ; Éric Polian, « La CGT et les Assurances sociales, 1930-1939 », mémoire de Maîtrise, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, 1996 ; Bruno Valat, *Histoire de la Sécurité sociale (1945-1967)* ; L'État, l'institution et la santé, Paris, Économica, 2001 ; Jean-Pierre Le Crom (dir.), *Les acteurs de l'histoire du droit du travail*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2004.

11. Sur le rôle fondamental de Pierre Laroque, voir l'étude approfondie d'Éric Jabbari, *Pierre Laroque and the Welfare State in Postwar France*, Oxford, Oxford University Press, 2012.

12. Voir notamment Henri Hatzfeld, *Du paupérisme à la Sécurité Sociale. Essai sur les origines de la Sécurité Sociale en France. 1850-1940*, Paris, Armand Colin, 1971 ; Michel Dreyfus, Michèle Ruffat, Vincent Viet et Danièle Goldman, avec la participation de Bruno Valat, *Se protéger, être protégé. Une histoire des Assurances sociales en France*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2006 ; Philippe-Jean Hesse et Jean-Pierre Le Crom (dir.), *La protection sociale sous le régime de Vichy*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2001.

13. Michel Dreyfus, « La CGT et la Sécurité sociale (1946-1961) », dans Elyane Bressol, Michel Dreyfus, Joël Hedde et Michel Pigenet (dir.), *La CGT dans les années 1950*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2005, p. 133. Voir aussi Michel Dreyfus, « Confédérés, Assurances sociales et Sécurité sociale : retour sur une histoire mythifiée », *Cahiers d'histoire. Revue d'histoire critique*, n° 144, 2019, pp. 141-160.

14. L'historiographie du ministère du Travail a été profondément renouvelée à l'occasion du centenaire de l'institution, en mettant en évidence le rôle de ce ministère dans les politiques sociales. Deux ouvrages collectifs offrent d'efficaces synthèses de la question, tout d'abord l'ouvrage dirigé par Alain Chatriot, Odile Join-Lambert et Vincent Viet (dir.), *Les politiques du travail (1906-2006)*. Acteurs, institutions, réseaux, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2006, mais aussi celui de Boris Dänzer-Kantof, Véronique Lefebvre et Félix Torres, *Un siècle de réformes sociales. Une histoire du ministère du travail 1906-2006*, Paris, La Documentation française, 2006.
15. Michel Margairaz, « Singularité, postérité différentielle et actualité du programme du CNR », *Histoire@Politique*, n° 24, septembre-décembre 2014, pp. 88-98.

16. Centre d'études des relations sociales, *Sécurité sociale et conflits de classes*, préface de Pierre Laroque, Paris, Éditions ouvrières, 1962 ; Grégoire Madjarian, *Conflits, pouvoirs et société à la Libération*, Paris, UGE, 1980 ; Annie Lacroix-Riz, *La CGT de la Libération à la Scission de 1944-1947*, Paris, Éditions sociales, 1983 ; Nicolas Da Silva, *La bataille de la Sécu. Une histoire du système de santé*, préface de Bernard Friot, Paris, La Fabrique, 2022.

17. Antoine Prost interroge ce chiffre, l'historien privilégiant l'estimation basse de 3,8 millions d'adhérents, dans *Autour du Front populaire. Aspects du mouvement social au XXe siècle*, Paris, Le Seuil, 2006, pp. 215-231.

18. Bruno Valat et Michel Laroque, « La démocratie sociale dans la gestion de la Sécurité sociale de 1945 à 1994 », *Vie sociale*, n° 10, 2015, p. 93.

19. Voir notamment Denis Peschanski et Jean-Louis Robert (dir.), *Les Ouvriers en France pendant la Seconde Guerre mondiale*, Paris, CNRS Éditions, 1992 ; Michel Margairaz et Danielle Tartakowsky (dir.), *Le Syndicalisme dans la France occupée*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2008.

20. Bruno Valat, « Résistance et Sécurité sociale, 1941-1944 », *Revue Historique*, n° 592, octobre-décembre 1994, p. 317 et suivantes.

21. *Ibid.*, p. 324.

22. Il représente la France à la conférence internationale du Travail de Philadelphie en avril-mai 1944. Il avait dirigé le service des assurances sociales du Bureau international du travail (BIT) à partir de 1923, avant de devenir sous-directeur de l'institution en 1936.

23. Cité par Bruno Valat dans « Résistance et Sécurité sociale, 1941-1944 », art. cit., p. 327.

24. Cette assemblée compte cinq représentants désignés par la CGT (les ex-confédérés Albert Bouzanquet, Georges Buisson, Albert Gazier et les ex-unitaires Ambroise Croizat et Pierre Fayet), deux par la CFTC (Max Francke et Marcel Poimbœuf), trois par le PCF (Fernand Grenier puis Joanny Berlioz, André Mercier, Henri Pourtalet) et trois par la SFIO (Just Évrard, Édouard Froment, André Le Troquer puis Roger Mistral). En plus de ces treize membres désignés par les organisations ouvrières, d'autres délégués sont membres de ces dernières, mais siègent au titre de la Résistance.

25. Archives nationales (AN), archives de l'Assemblée consultative provisoire, (1943-1945), C//15265, commission des Affaires économiques et sociales, dossier 649, Rapports faits au nom de la commission : Rapport sur les principales mesures sociales à prendre dès la Libération par Albert Gazier, sans date.

26. Musée de la Résistance nationale, Champigny-sur-Marne, document référencé par la cote 85AJ/1/4/15.

27. Claire Andrieu, *Le programme commun de la Résistance : des idées dans la guerre*, Paris, Les Éditions de l'Érudit, 1984.

28. *Ibid.*, pp. 32-35.

29. Bruno Valat, « Résistance et Sécurité sociale, 1941-1944 », art. cit., p. 343.

30. Claire Andrieu, « Le programme du CNR dans la dynamique de construction de la nation résistante », *Histoire@Politique*, n° 24, septembre-décembre 2014, pp. 5-23.

31. Henry Galant, *Histoire politique de la sécurité sociale française, 1945-1952*, op. cit., p. 43.

32. AN, archives de l'Assemblée consultative provisoire, C//15280, Travail et Affaires sociales, dossier 94001/810, Procès-verbaux des séances de la Commission du Travail et des Affaires sociales. Sa composition « illustre la position de force tenue par les formations issues de la Résistance », voir Bruno Valat, *Histoire de la sécurité sociale*, op. cit., p. 37.

33. AN, archives de l'Assemblée consultative provisoire, C//15280, Travail et Affaires sociales, dossier 94001/810, Procès-verbal de la séance du 6 décembre 1944.

34. Toutefois, aucun élément n'indique une quelconque influence de cette sous-commission dans les décisions du gouvernement.
35. Arrêté du 9 juin 1945 : Nomination des membres (président : M. Delépine, conseiller d'État), commission chargée d'examiner les dispositions d'un projet relatif à l'organisation de la sécurité sociale, JORF, 15 juin 1945, p. 3565.

36. Georges Buisson, secrétaire de la CGT, Oreste Capocci, secrétaire de la Fédération nationale des syndicats d'employés (CGT), Henri Fradin, conseiller juridique de l'Union des syndicats de la région parisienne (CGT) et Henri Sinjon, secrétaire général de l'Union régionale parisienne des syndicats chrétiens (CFTC).

37. Nicolas Da Silva, *La bataille de la Sécu, op. cit.*, p. 128.

38. Archives de la CFDT, Fonds Gaston Tessier, CP/1/11, Études sur l'histoire de la Sécurité sociale. « Pour la Sécurité sociale. Liberté et conciliation », *Centre éclair*, 29 mars 1946 : « Au hasard d'une fin de séance, les neuf membres présents, dont une majorité occasionnelle, soigneusement et uniquement composée de délégués de la Confédération Générale du Travail, adoptèrent les conclusions contenues dans le rapport, d'ailleurs intéressant et éloquent, sinon persuasif, de M. Georges Buisson. Les dossiers repartirent donc, sans avoir été consultés, vers les archives du Ministère. »

39. Bruno Valat, *Histoire de la sécurité sociale, op. cit.*, p. 37.

40. Voir Bruno Valat, *Histoire de la Sécurité sociale, op. cit.*, p. 76. Toutefois, l'ordonnance du 4 octobre 1945 réaffirme cette autonomie, alors considérée comme provisoire, des CAF.

41. JORF. *Débats parlementaires*, n° 68, 1er août 1945, p. 1673.

42. Ibid., p. 1676.

43. Bruno Valat, *Histoire de la Sécurité sociale, op. cit.*, p. 77.

44. Ibid.

45. Le PCF obtient 26,2 % des suffrages exprimés, contre 23,5 % pour les socialistes et 23,9 % pour le MRP. Son influence maximale est atteinte en 1946, avec 28,6 % des suffrages exprimés et 183 députés.

46. Bruno Valat, « Chapitre XI. Le choix de la Sécurité sociale », dans Michel Dreyfus et al., *Se protéger, être protégé. Une histoire des assurances sociales en France*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2006.

47. Discours de Pierre Laroque prononcé le 23 mars 1945, reproduit dans Michel Lagrave et Michel Laroque, « Hommage à Pierre Laroque à l'occasion du centenaire de sa naissance », *Revue française des Affaires sociales*, n° 1, janvier 2008, pp. 157-163.

48. Le philosophe marxiste Lucien Sève qualifie quant à lui la Sécurité sociale de « réforme révolutionnaire », dans *Penser avec Marx aujourd'hui*, tome IV, Paris, La Dispute, 2019, p. 611.

49. Antoine Mégie, « Mise en œuvre », dans Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, et Pauline Ravinet (dir.), *Dictionnaire des politiques publiques*, 5e éd., Paris, Presses de Sciences Po, 2019, p. 348.

50. AN, AG 3/4/64, Lettre du général de Gaulle à Ambroise Croizat, 29 novembre 1945, 7 p. dactylographiées.

51. Le communiste Marius Patinaud devient alors son sous-secrétaire d'État au Travail. Notons par ailleurs la disparition quelques jours plus tard, le 31 janvier 1946, de Georges Buisson, voir Gérard Da Silva, *Georges Buisson, père de la Sécurité sociale*, Paris, L'Harmattan, 2016.

52. Herrick Chapman, *La longue reconstruction de la France. À la recherche de la république moderne, op. cit.*, p. 99. Signalons qu'Ambroise Croizat ne passe pas vingt-huit mois à la tête du ministère du Travail, mais seulement dix-huit.

53. Table nominative, Première Assemblée constituante (1945-1946), tome 2, pp. 66-67 ; Deuxième assemblée constituante (1946), tome 2, pp. 67-68 ; Première Législature (1946-1951), tome 1, pp. 592-595.

54. IHS CGT, 15 C, 1502/1, Charles Lederman, « Les réalisations d'Ambroise Croizat », *Servir la France*, n° 12, mars 1946, p. 28. L'auteur, avocat membre du PCF, est né en 1913 à Varsovie et mort en 1998. Résistant, cofondateur de l'Union des juifs pour la résistance et l'entraide et du Mouvement national contre le racisme, il connut une carrière politique comme conseiller de Paris puis sénateur du Val-de-Marne.
55. Voir par exemple *L'Humanité* du 3 mai 1946 qui titre que « L'application de la loi Croizat placera la France au premier rang dans le domaine de la protection sociale ».

56. JORF. *Débats parlementaires*, n° 78, 9 août 1946, pp. 3087-3092.

57. Ibid., p. 3087.

58. *L'Humanité* du 3 mai 1946 titre ainsi que « L'application de la loi Croizat placera la France au premier rang dans le domaine de la sécurité sociale », p. 2.

59. Bruno Valat, *Histoire de la Sécurité sociale*, op. cit., pp. 179-180.

60. Jean-Pierre Le Crom, « Le ministère du Travail au temps d'Ambroise Croizat », dans *Ambroise Croizat, le Ministre (1945-1947)*, textes rassemblés par David Chaurand, Montreuil, IHS-CGT, 2014, p. 13.

61. Nous remercions Pierre Caillaud-Croizat de ces informations.

62. Adam Steinhouse, *Workers' participation in post-liberation France, op. cit.*, p. 61.

63. Henry Galant, *Histoire politique de la sécurité sociale française, op. cit.*, p. 26.

64. Les consignes nationales ne sont toutefois pas toujours suivies par sa base. Ambroise Croizat lui-même indiquait que des représentants du syndicat chrétien avaient été associés à la gestion des caisses locales, à savoir vingt-huit caisses primaires de Sécurité sociale, trois caisses régionales, et la totalité des caisses d'allocations familiales, voir Ambroise Croizat, « La réalisation du plan de Sécurité sociale », *Revue française du Travail*, août-septembre 1946, et « La mise en vigueur du plan de Sécurité sociale », conférence de presse de M. Ambroise Croizat, ministre du Travail et de la Sécurité sociale, tenue le 6 juillet 1946, Direction de la documentation, Notes documentaires et études, n° 346, p. 3.

65. Voir Roger Linet, *CGT : lendemains de guerre, 1944-1947*, Paris, Hachette, 1995, en particulier pp. 120-121.

66. IHS CGT, Brochures Sécurité sociale, « La défense de la sécurité sociale », rapport présenté par Henri Raynaud au Comité confédéral national (CCN) les 14 et 15 janvier 1947, p. 27.

67. Bruno Valat, *Histoire de la Sécurité sociale, op. cit.*, p. 231.

68. Nicolas Da Silva, *La bataille de la Sécu, op. cit.*, p. 134.

69. Il préside la FNOSS de 1946 à sa démission en 1949, puis de 1960 à 1961.

70. Bernard Gibaud, *Clément Michel (1914-1990). La passion de la solidarité*, Paris, Association pour l'étude de l'histoire de la Sécurité sociale, 1993.

71. Bruno Valat et Michel Laroque, « La démocratie sociale dans la gestion de la Sécurité sociale de 1945 à 1994 », art. cit., p. 93.

72. Henri Raynaud, « La défense de la sécurité sociale », op. cit., p. 24.

73. IHS CGT, Brochures Sécurité sociale, *Guide de l'Administrateur de Caisse de Sécurité sociale*, s. d., 64 p.

74. Henri Raynaud, « La défense de la Sécurité sociale », op. cit., pp. 24-27.

75. Bruno Valat, *Histoire de la sécurité sociale, op. cit.*, p. 32.

76. Michel Dreyfus, « L'instauration de la Sécurité sociale : moment de crise pour la Mutualité », dans *Ambroise Croizat, le ministre (1945-1947)*, op. cit., 2013, pp. 52-54.

77. Claire-Élise Michard et René Bourrigaud, « Les relations ministère du Travail / ministère de l'Agriculture : le tournant de Vichy », dans Alain Chatriot, Odile Join-Lambert et Vincent Viet (dir.), *Les politiques du travail (1906-2006)*, op. cit., p. 286.

78. Henri Hatzfeld, *Le grand tournant de la médecine libérale*, Paris, Les Éditions ouvrières, 1963 ; Patrick Hassenteufel, *Les médecins face à l'État. Une comparaison européenne*, Paris, Presses de Sciences Po, 1997 ; Nicolas Da Silva et Maryse Gadreau, « La médecine libérale en France », *Revue de la régulation* [En ligne], n° 17, 2015 : http://journals.openedition.org/regulation/11120.

79. Henri Raynaud, « La défense de la Sécurité sociale », op. cit., p. 9.

80. Ibid.

81. Henry Galant, *Histoire politique de la sécurité sociale française, op. cit.*, p. 26.
82. Éric Jabbari, *Pierre Laroque and the Welfare State in Postwar France, op. cit.*, p. 143. L'historien poursuit en écrivant que « *Though the CGT might have been more conscious of the practical relevance of the caisse unique, the positions adopted by the PCF reflected the fact that the issue of social security was not central to the conduct of its political strategy, an attitude which explained its willingness to support the fragmentation of old age insurance along vocational lines.* », pp. 143-144.

83. Philippe Buton, « L'éviction des ministres communistes », dans Serge Berstein et Pierre Milza (dir.), *L'année 1947*, Paris, Presses de Sciences Po, 1999, pp. 339-355 ; Léo Rosell, « L'exclusion des ministres communistes du gouvernement en mai 1947 », *Transversales*, n° 22, mis en ligne le 14 décembre 2022 : http://tristan.u-bourgogne.fr/CGC/prodscientifique/Transversales.html [consulté le 28 mai 2024].

84. Julian Mischi, *Servir la classe ouvrière. Sociabilités militantes au PCF*, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2010.

85. Ambroise Croizat, « Les raisons d'une révocation », *Le Guide du métallurgiste*, n° 17, mai 1947, pp. 1-2.

86. Éric Jabbari, *Pierre Laroque and the Welfare State in Postwar France, op. cit.*, pp. 150-153.

87. Bruno Valat et Michel Laroque, « La démocratie sociale dans la gestion de la Sécurité sociale de 1945 à 1994 », art. cit., p. 95.

88. *Table nominative. Première Législature (1946-1951)*, tome 1, pp. 592-595.

89. C'est notamment le cas de la discussion particulièrement mouvementée de la proposition de loi qu'il dépose pour relever le montant de l'allocation aux vieux travailleurs anciens salariés, le 9 février 1951, d'autant plus symbolique qu'elle a lieu sans Ambroise Croizat, deux jours avant sa mort, voir JORF. *Débats parlementaires*, n° 20, 10 février 1951, pp. 984-1012.

90. Michel Dreyfus, « L'instauration de la Sécurité sociale : moment de crise pour la Mutualité », dans *Ambroise Croizat, le ministre (1945-1947)*, op. cit., p. 56.

91. Bernard Friot et Christine Jakse, « Une autre histoire de la Sécurité sociale », *Le Monde diplomatique*, décembre 2015.

92. JORF. *Débats parlementaires*, n° 78, 9 août 1946, p. 3090.

## RÉSUMÉS

La réalisation du régime général de la sécurité sociale occupe une place majeure dans la mythologie du programme du Conseil national de la Résistance (CNR). La mise en place généralisée de systèmes de protection sociale à l'échelle internationale, dans le sillage de la Déclaration de Philadelphie du 10 mai 1944, interroge à ce titre les spécificités nationales du plan français de sécurité sociale, dans le cadre d'une démocratie libérale élargie par la démocratie sociale. En confiant la gestion des caisses aux intéressés eux-mêmes, la Sécurité sociale devait instaurer un « ordre social nouveau » et reconnaître aux organisations syndicales une nouvelle place prépondérante dans la société. Ainsi, le plan de sécurité sociale a été porté et défendu politiquement par les organisations ouvrières, au premier rang desquelles la CGT, le PCF et la SFIO, contre des oppositions politiques et sociales qui se sont multipliées à mesure que le projet se concrétisait.

The establishment of the Social Security system occupies a major place in the mythology of the National Council of the Resistance (CNR). The widespread implementation of social protection systems at the international scale, in the wake of the Philadelphia Declaration of 1944, calls into
question the national specificities of the French Social Security plan, within the framework of a
liberal democracy extended by social democracy. By entrusting the management of the system to
the interested parties themselves, Social Security was intended to establish a "new social order"
and give trade unions a new leading role in society. Though, the Social Security plan was
politically supported and defended by workers' organisations, first and foremost the General
Confederation of Labor (CGT), the French Communist Party (PCF) and the Socialist Party (SFIO),
against political and social oppositions which multiplied as the project took shape.

INDEX

**Mots-clés** : Sécurité sociale, syndicats, mouvement ouvrier, Confédération générale du travail (CGT), Croizat (Ambroise)

**Keywords** : French Social Security, trade unions, working-class movement, Welfare State, Croizat (Ambroise)

AUTEUR

LÉO ROSELL

Normalien, agrégé d'histoire, Léo Rosell est doctorant en histoire contemporaine à l'université de
Bourgogne et ATER en science politique à l'université Paris-Dauphine-PSL. Il prépare une thèse
sociobiographique sur Ambroise Croizat, ouvrier métallurgiste, dirigeant cégéto-communiste et
ministre du Travail et de la Sécurité sociale à la Libération, sous la direction de Jean Vigreux et de
Julian Mischi. Il a notamment co-dirigé, avec Maxime Launay et Yann Sambuis, le dossier « Les
lieux de privation de liberté, des lieux politiques (XIXe-XXe siècles) » dans la revue
Histoire@Politique (n° 52, 2024).