# Élaboration des schémas de cohérence territoriale grenoblois et montpelliérain

Fernanda Moscarelli

► To cite this version:

Fernanda Moscarelli. Élaboration des schémas de cohérence territoriale grenoblois et montpelliérain. Aziz Iraki; Claude de Miras. Interroger les gouvernances urbaines. Entre fragmentation et contrat territorial., Karthala, pp.155, 2017, 978-2-8111-1809-9. hal-04938069

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Fernanda MOSCARELLI

Docteur en géographie de L'université Paul Valery
UMR-GRED

Elaboration des schémas de cohérence territoriale
grenoblois et montpelliérain :
structure, démocratie, efficacité ?
Analyse du réseau de gouvernance

Introduction

Le paradigme actuel de l'action publique est basé sur une perspective décisionnaire plus partagée, élargie et interactive, connu sur le nom de gouvernance.

Cette dynamique territoriale prétendant à l'action multi-acteurs, concertative et partagée, apparaît dans l'élaboration des documents d'urbanisme du type SCoT<fnref n="1" />.

Cependant, les exemples étudiés montrent la complexité inhérente à la structuration du système de décision (réseaux de gouvernance) ainsi que les défis liés au grand nombre de variables existant dans le processus décisionnaire.

Bien que ces deux enjeux interviennent dans l'efficacité de l'élaboration d'un document de planification comme les SCoTs, notre contribution ne ciblera que les implications inhérentes aux acteurs, aux échelles et aux organisations appartenant au réseau de gouvernance.

Les cas choisis, ceux du SCoT de la Communauté d'Agglomération de Montpellier (CAM) et du SCoT de la Région Urbaine grenobloise (RUG), sont différents à la fois, par leur échelle, la structure de l'élaboration du SCoT, l'organisation entre maîtrise d'œuvre et maîtrise d'ouvrage, les méthodes et l'ancienneté des études urbaines.

Ces deux études de cas produisent, bien sûr, les mêmes documents règlementaires (diagnostic, PADD, DOO) mais à partir de situations bien différentes en termes : (a) de temporalité, (b) de culture de planification, (c) de périmètre.

Ainsi, ce travail propose, à travers ces deux cas d'étude représentatifs, d'explorer les réseaux de gouvernance constitués, leurs enjeux et leurs vertus.

Le SCoT contient 3 documents :

* un rapport de présentation, qui contient notamment un diagnostic et une évaluation environnementale

* le projet d'aménagement et de développement durables (PADD)

* le document d'orientation et d'objectifs (DOO), qui est opposable aux PLUi et PLU, PLH, PDU et cartes communales, ainsi qu'aux principales opérations d'aménagement (ZAD, ZAC, lotissements de plus de 5000 m2, réserves foncières de plus de 5ha...)

sources : http://www.territoires.gouv.fr/schema-de-coherence-territoriale-scot

<footnote n="1">¹ Les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) ont remplacé les schémas directeurs, en application de la loi « Solidarité et Renouvellement Urbains » (SRU) du 13 décembre 2000. Le SCoT est l'outil de conception et de mise en œuvre d'une planification stratégique intercommunale, à l'échelle d'un large bassin de vie ou d'une aire urbaine, dans le cadre d'un projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Le SCoT est destiné à servir de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles, notamment celles centrées sur les questions d'organisation de l'espace et d'urbanisme, d'habitat, de mobilité, d'aménagement commercial, d'environnement.... Il en assure la cohérence, tout comme il assure la cohérence des documents sectoriels intercommunaux : plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), programmes locaux de l'habitat (PLH), plans de déplacements urbains (PDU), et des PLU ou des cartes communales établis au niveau communal. Le SCoT doit respecter les principes du développement durable : principe d'équilibre entre le renouvellement urbain, le développement de l'espace rural et la préservation des espaces naturels et des paysages ; principe de diversité des fonctions urbaines et de mixité sociale ; principe de respect de l'environnement.</footnote>
# 1. Cadrage théorique de l'étude

La gouvernance urbaine est aujourd'hui plus qu'une idéologie de l'action publique, elle est devenue une nécessité due à l'ampleur du phénomène des *Sprawl Cities* que génère, à son tour, une complexification des structures sociales due à l'amplification de la mobilité. Cet élargissement des périmètres urbains va induire un élargissement des périmètres des politiques publiques et des projets d'aménagement, qui vont concerner différents niveaux de communautés locales (Pinson, 2010 ; Hoffmann-Martinot et Sellers, 2006).

La gouvernance devient, en conséquence, impérative dans un monde où existe une forte interdépendance entre acteurs, et où les ressources sont réparties entre différents acteurs et institutions (Edelenbos et Klijn, 2007).

Le développement lent, mais graduel, des institutions de coopération intercommunale (prétablissement public de coopération intercommunale, statut défini par la Loi Chevènement de 1999), vient en réponse, permettant de gérer en commun et en réseau un certain nombre de services et d'exercer à une échelle plus large un ensemble de compétences stratégiques (Pinson, 2010). Ces intercommunalités cherchent donc à répondre aux enjeux des limites communales trop restreintes (au niveau territorial) et trop restrictives (au niveau de l'action publique).

Néanmoins, l'exigence légale d'une action planificatrice concertée à une échelle plus large que celle de la municipalité, voire même des associations intercommunales, n'est pas capable de dissimuler les « imperfections » des organisations en réseaux structurés pour élaborer les Schémas de Cohérence Territoriale. L'efficacité de ces structures repose sur un fragile équilibre entre **partage décisionnel**, donc plus de confiance dans leur mise en place, et **coût et temps d'élaboration**.

Par ailleurs, il semble évident que les formes de gouvernance seront plus ou moins efficaces selon le type d'enjeux auxquels elles s'intéressent, selon les acteurs et institutions associées et les objectifs fixés par le réseau de gouvernance. Ces facteurs sont particuliers à chaque réseau. Pourtant, d'autres variables influent également sur l'efficacité de la gouvernance et peuvent être plus généralisées.

Des auteurs comme K.G. Provan et P. Kenis (2007), M. Van Gils et E. H. klijn, (2007), J. Foley et M. Lauria (2009), Edelenbos et klijn, (2007) et P. Melé et al. (2003), identifient comme facteurs intervenant dans l'efficacité de la gouvernance: (a) l'objectif de « décision partagée » qui se traduit par le consensus, (b) la confiance entre acteurs et organisations et (c) l'existence des coopérations ou des conflits internes au réseau.

L'étude des deux réseaux précédemment cités, a permis d'identifier des comportements différents quant à leur efficacité au moment de leur organisation en vue de l'élaboration du SCOT. Les pages suivantes donneront un aperçu de ces réseaux, avec leurs points forts et faibles, tout en prenant en compte leur *statu quo* historiquement constitué.

# 2. Quel réseau pour une gouvernance ?

L'analyse des deux réseaux de gouvernance se concentrera sur la structuration de ces réseaux : nombre des communes et donc de décideurs, leur capacité de mise en œuvre et les arènes internes.
## 2.1 Analyse structurelle de l'arène SCoT

Les deux arènes SCoT étudiées se sont organisées en arènes décisionnelles qui conviennent à leur capacité d'association organisationnelle. Bien sûr, cette capacité, dépend autant des acteurs et organisations associées, que du vécu de ces deux territoires.

Dans le cas de la Région Urbaine Grenobloise, les regroupements intercommunaux sont présents depuis les premiers travaux d'endigement du Drac et de l'Isère. Au début du XVIIe siècle, certaines villes localisées dans la plaine, entre l'Isère et le Drac, et soumises aux constantes inondations des deux fleuves, engagent une première procédure concertée entre eux et l'Etat pour une maîtrise du Drac (Parente, 2002).

D'une part, cela dénote l'existence d'une pratique ancienne de planification intercommunale; celle-ci n'a pas cessé d'évoluer, comme le montre la figure 1. D'autre part, cette pratique intercommunale a été aussi renforcée par l'existence de l'Agence d'Urbanisme de la Région Grenobloise<fnref n="2" />, cette dernière étant responsable de plusieurs études urbaines et d'aménagements antérieurs au SCoT.

Ainsi, il n'est pas étonnant de voir que le périmètre du SCoT de la RUG correspond à 19 intercommunalités, auxquelles s'ajoutent deux communes, totalisant 273 communes<fnref n="3" />, dans un territoire d'environ 3 720 Km<fnref n="2" />, à peine plus petit que celui du département de l'Isère<fnref n="4" />.

Compte tenu de l'importance du territoire<fnref n="5" /> qui concentre aussi 63% de la population iséroise, il est évident qu'il y a eu une nécessité de créer un syndicat mixte pour coordonner les travaux. En effet, le périmètre de projet du SCoT ne coïncide pas avec le périmètre administratif-gestionnaire : celui de l'intercommunalité.

A l'opposé, le SCoT Communauté d'agglomération de Montpellier, approuvé en 2006, a réussi à associer seulement 31 communes de son périmètre intercommunal. A cause de conflits entre les acteurs, la coopération intercommunale y est beaucoup plus récente.

La première association de communes – le district – date de 1965. C'est le résultat tardif de l'application de l'ordonnance n° 59-30 du 5 janvier 1959 tendant à instituer des districts urbains dans les grandes agglomérations (Legifrance).

Pour autant, le district a fondé les bases de ce que nous appelons aujourd'hui la Communauté d'Agglomération de Montpellier. Le District avait associé 12 communes : Castelnau-le-Lez, Clapiers, Le Crès, Grabels, Jacou, Juvignac, Lattes, Montferrier-sur-Lez, Montpellier, Palavas-les-Flots, Saint-Jean-de-Védas, Vendargues. En 1974, la commune de Pérols intègre aussi le District. Entre 1985 et 1986, deux communes Baillargues et Prades-de-Lez viendront rejoindre le District. En 2001, en vertu de l'application de la loi Chevènement, l'ancien district devient communauté d'agglomération et il passe à constituer un ensemble de 38 communes.

<footnote n="2">² Fondée en 1967 : Agence d'urbanisme de l'agglomération grenobloise (AUAG), devenue Agence d'urbanisme de la région grenobloise (AURG) en 1973.</footnote>

<footnote n="3">³ Agroupement existant en Décembre de 2011, date de l'arrêt du SCoT.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Données : SCoT RUG : http://www.region-grenoble.org</footnote>

<footnote n="5">⁵ Notamment face à celui du SCoT de l'Agglomération de Montpellier, comme montre l'annexe A.</footnote>
<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Figure 1 : Analyse comparative des associations intercommunales dans les deux cas d'étude avec les rebondissements intercommunaux du SCOT montpelliérain</figcaption></figure>
Cependant, les différends politiques et l'opposition à la personnalité du Président de l'agglomération et Maire de Montpellier, ainsi que les différences de stratégies concernant l'élaboration du Schéma de Cohérence Territoriale – prévue pour 2004 – vont culminer avec le détachement de plusieurs communes, aboutissant, in fine, à une communauté d'agglomération limitée à 31 communes.

De ce fait, comme le montre la figure 2 (comparaison graphique entre les deux cas), le cas montpelliérain (à gauche), partage le même périmètre intercommunal que celui du projet SCoT, agissant en faveur de la mise en œuvre des orientations définies dans le Document d'Orientations Générales intégrant au SCoT. Cependant, ce périmètre est plus réduit que celui où agissent les dynamiques périurbaines et de déplacements : l'aire urbaine. Dans le cas grenoblois, (à droite) le périmètre SCoT est même plus grand que le périmètre de l'aire urbaine. Cependant, il a plusieurs subdivisions administratives emboitées.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure2 : Synthèse des structures d'organisations des deux arènes SCoT. A gauche : SCoT de l'Agglomération de Montpellier. A droite : SCoT de la Région Urbaine de Grenoble</figcaption></figure>

Nous voyons donc bien deux structures de réseaux opposées tant dans leur ampleur, que dans la relation « périmètre de projet / périmètres administratifs ».

## 2.2 Une organisation hiérarchique, mais interactive

Les procédures liées à l'élaboration d'un SCoT sont semblables puisqu'elles répondent à un cadre normatif qui délimite les partenaires et l'action concertée :

> « La Loi impose aux SCoT un cadre d'élaboration intercommunal dont le périmètre, publié par arrêté du préfet, est déterminé à l'initiative des communes et/ou de leurs groupements. Un établissement public (EP) maître d'ouvrage, le plus souvent un syndicat mixte regroupant communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents (EPCI), est constitué pour élaborer de manière concertée ce document de planification stratégique » (CERTU). »

De ce fait, chaque territoire est cadré sur quelques points, mais bénéfice de certaines libertés pour s'organiser selon les intérêts de coopération de ses membres et selon les méthodes de travail, qui leur semblent les plus pertinentes et adéquates à leurs moyens.
Il revient à l'EPCI d'assurer l'élaboration et le suivi du SCoT, soit en régie, soit en le confiant à un ou plusieurs bureaux d'études ou à une agence d'urbanisme, quand il en existe une. Par conséquent, les caractéristiques des territoires ainsi que leurs capacités d'ingénierie des EPCIs sont déterminantes.

Les deux SCoTs étudiés ont partagé la même organisation décisionnelle à travers trois arènes: Arène des décideurs, Arène des experts, Arène de discussion.

Ce type de structure suppose donc une gouvernance interne, balancée entre négociation et décision (K.G. Provan et P. Kenis, 2007), où officiellement ce sont les élus qui négocient entre eux et déterminent leurs choix soumis à une validation finale par vote. Cette structure est basée sur une logique fortement décentralisée.

Cependant, nos observations de terrain du cas grenoblois ont signalé une forte interaction et influence des acteurs des autres arènes, notamment l'arène d'expert, menée par l'équipe de l'Agence d'Urbanisme de la Région Grenobloise. Les experts étant reconnus comme porteurs des connaissances techniques sur le territoire, ils influencent et même guident des choix par l'intermédiaire de la logique de la faisabilité technique.

Dans le cas de Communauté d'agglomération de Montpellier, par exemple, la confiance des élus dans l'équipe d'urbanistes, lauréats du marché d'études<fnref n="6" /> et le marketing associé au choix de cette équipe, a fait que ces planificateurs ont été vus aussi comme porteurs du projet SCoT.

Nos observations ont également identifié la présence d'autres acteurs, situés officiellement hors de l'arène du SCoT, mais qui ont pu aussi avoir une grande influence compte tenu de leur légitimité. Ils sont aussi garants de certains 'intérêts et exercent une influence sur les décideurs. Ce sont entre autres, des entreprises de promoteurs immobiliers, des Sociétés d'Economie Mixte locales, des grands groupes économiques.

Les promoteurs-constructeurs, par exemple, sont parmi les acteurs privés qui contribuent aujourd'hui à faire la ville à travers des grandes opérations urbaines entreprises inscrites dans les documents d'urbanisme tel que le SCoT : réhabilitation des quartiers, construction de nouveaux quartiers denses où la logique de la durabilité est à l'ordre du jour. En s'associant normalement à des bailleurs, les promoteurs travaillent souvent en concertation avec les collectivités pour parvenir à financer des opérations immobilières rentables, tout en ménageant les quotas de 20% de logements sociaux<fnref n="7" />. Plusieurs acteurs interviewés ont reconnu qu'avoir travaillé de façon « concertée » avec ce type d'acteurs, semble aider les élus dans la mise en œuvre des projets territoriaux SCoTs.

Au niveau consultatif, la participation de la société civile et de la population est faible. La seule représentation citoyenne est faite par l'intermédiaire des conseils de développement, qui sont composés de représentants civils (hôpitaux, syndicats, universitaires, personnalités diverses...), mais dont le manque de légitimité au sein des équipes de projet est notoire.

<footnote n="6">⁶ Cabinets : Robert & Reichein associés.</footnote>

<footnote n="7">⁷ La Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (article 55) institue l'obligation d'un pourcentage de 20 % de logements sociaux dans les communes de plus de 3 500 habitants (comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants, comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants). En cas de manquement à cette règle, les communes sont soumises au paiement d'une pénalité annuelle.</footnote>
## 3. Des décisions vraiment partagées ?

Le nombre d'acteurs composants ces deux arènes étudiées est différencié et correspond à une logique représentative. De telle sorte que l'ensemble des acteurs décisionnels –les élus– n'est représenté que par un nombre réduit de délégués. Cependant, les deux cas apparaissent très différents quant à leur degré de représentativité.

Or, les 28 représentants du comité syndical du SCoT grenoblois représentent les quelques 3 000 élus des 273 communes organisées en 19 intercommunalités<fnref n="8" /> qui intègrent l'établissement public du SCoT. Dans le cas montpelliérain, les 90 conseillers communaux représentent les élus de seulement 31 communes. Pour mieux visualiser ces différences de représentation, la figure 3 montre la structure des niveaux décisionnels des deux arènes.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 3 : l'organisation décisionnelle des SCoTs montpelliérain et grenoblois</figcaption></figure>

Ainsi, le niveau de « représentativité » est très différent dans les deux cas étudiés. Il en résulte que le SCoT montpelliérain permet à l'ensemble des conseillers communautaires de participer aux discussions et aux décisions – même si un bureau de 21 élus prépare les discussions – puisqu'ils sont moins nombreux et le périmètre correspond à l'échelle intercommunale. Cette correspondance entre le périmètre de projet et le périmètre de l'EPCI évite, ainsi, l'ajout d'un échelon de représentativité, sous l'égide d'un syndicat mixte.

A l'opposé, le SCoT grenoblois, très large en termes de périmètre et en nombre d'acteurs concernés, a opté pour des mécanismes décisionnels plus indirects qui transfèrent, aux intercommunalités et aux secteurs, les décisions à travers leurs délégués. Vu le nombre des

<footnote n="8">⁸ Ce nombre a été réduit à 17 (2 Communautés d'Agglomération et 15 Communautés de Communes) en 2011, puis 13 (plus 2 communes) depuis le SDCI de 2012 (Communauté d'Agglomération Grenoble-Alpes Métropole).</footnote>
communes et donc des élus concernés, cela n'est pas étonnant face à la nécessité de se réunir périodiquement.

Ainsi, les représentants du comité syndical sont affiliés aux secteurs et leur nombre est proportionnel au nombre d'habitants de chaque secteur. Cependant, une analyse rapide de ces mécanismes d'élaboration d'une décision partagée peut négliger d'autres facteurs importants à considérer tel que le degré d'influence des parties prenantes dans le réseau de gouvernance.

Selon le cadre juridique approprié<fnref n="9" />, le nombre de délégués et d'élus communautaires est proportionnel au nombre d'habitants. De sorte que :

> « La composition des conseils peut placer les Communes membres sur un pied d'égalité (logique confédérale) ou bien leur accorder une place proportionnelle à la population respective de chacune d'elles (logique fédérale). Au sein du conseil de la communauté d'agglomération, la répartition des sièges peut s'effectuer par accord amiable ou par décision des deux tiers des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population ou à l'inverse. En tout état de cause, chaque commune devra disposer d'au moins un siège et aucune ne pourra détenir plus de la moitié des sièges ». (Desjardins, 2007, pages 74-75)

Cette logique confédérale est utilisée par les acteurs du SCoT grenoblois afin d'éviter une majorité très accentuée des délégués et donc un poids décisionnel très favorable à la Metro – agglomération grenobloise – lors de l'élaboration du SCoT. L'agglomération grenobloise dans ce réseau ne compte que 1/3 des votes parmi la totalité des élus délégués.

Cependant, le SCoT montpelliérain donne la majorité de votes à la commune la plus peuplée, celle de Montpellier. De ce fait, 50% des droits de vote attribués à Montpellier dans le conseil communautaire font que la ville est déjà « en déficit de représentation » puisque elle comptait, en 1999 - à l'époque de création de la CAM - 225 511 habitants d'une agglomération de 366 945 habitants, (61,45%). La figure 4 schématise la différence entre les deux cas d'étude quant aux modalités de partage décisionnel entre leurs entités territoriales.

Ainsi, ce partage décisionnel permet aux délégués de la ville-centre de prendre une décision « légitime » sans avoir besoin de négocier avec les représentants des autres 30 communes de la CAM. Cela donne deux options aux Maires du supposé périmètre intercommunal en construction: (a) la domination, pour ceux qui intègrent le périmètre, (b) l'isolement et l'exclusion pour les autres, lors des projets (Baraize et Négrier, 2001).

Ce « favoritisme » évident de la ville de Montpellier confirme la méfiance de certains acteurs territoriaux et il en résulte, finalement, une dissociation communale au réseau CAM, déjà démontrée dans la figure 1.

<footnote n="9">⁹ Selon la Loi de réforme des collectivités Territoriales (2010), les conseils municipaux peuvent fixer le nombre de sièges de délégués communautaires selon : (a) une majorité qualifiée (cf. supra) de délibérations doit être obtenue, (b) le nombre total de sièges ne peut excéder de plus de 10 % le nombre de sièges qui serait attribué par application du dispositif fixé par le législateur pour la composition du conseil communautaire des communautés urbaines et des métropoles, (c) la répartition des sièges doit tenir compte de la population de chaque commune, (d) chaque commune dispose d'au moins un siège, (e) aucune commune ne peut avoir plus de la moitié des sièges du conseil.</footnote>
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 4 : schéma comparatif du réel poids décisionnel des SCoTs montpelliérains et grenoblois</figcaption></figure>

## 4. SCOT : un outil capable de dépasser conflits et méfiance ?

Dans un réseau de gouvernance, la confiance est une pièce essentielle pour sa légitimité, s'imposant, donc, comme une nécessité individuelle et supra-individuelle (Bourdin et al., 2006). Elle confère aux acteurs une assurance vis-à-vis des décisions pour lesquelles ils ne maîtrisent ni l'ensemble des informations, ni toutes les actions à mettre en œuvre<fnref n="10" />.

<footnote n="10">¹⁰ Puisque l'aménagement urbain est caractérisé par un contexte où reine l'incertitude, conséquence de: l'instabilité normative et de la dépendance d'actions entreprises par des acteurs hors réseau (dont les stratégies ne sont pas maîtrisées par les acteurs du réseau)</footnote>
Pour J. Edelenbos et E-H. Klijn (2007), la confiance permet d'engager plus rapidement les acteurs parce qu'ils savent déjà ce qu'ils peuvent attendre les uns des autres et parce que la confiance interpersonnelle et interinstitutionnelle est dépendante de la reconnaissance, de la capacité ou de la valeur envers l'autre ou envers une organisation (Laurian, 2009). Plus un réseau est organisé à travers des acteurs et institutions qui ont eu de bons rapports dans les négociations engagées précédemment, plus ce réseau acquiert de légitimité en générant moins de conflits en interne. Par contre, là où existe une méfiance entre acteurs, deux situations se présentent : ou le réseau n'aboutit pas, ou le réseau « expulse » les non concordants.

Par conséquent, un périmètre SCoT, dans l'idéal, suppose que :

* l'association des communes ou des intercommunalités ait la volonté de coopérer et de trouver un projet territorial partagé,

* l'appartenance au réseau : les deux SCoTs aient été élaborés selon une gouvernance interne faiblement conflictuelle.

Nous pouvons donc supposer que (a) plus les objectifs sont partagés, moins de conflits apparaissent en interne, (b) un partage d'objectifs et une structure décisionnelle partagée peuvent dépasser certaines méfiances. Nos deux cas cités ci-dessous illustrent ces propos.

## 4.1 Quand la confiance s'établit

L'entrée du secteur Triève dans le périmètre du SCoT de la RUG constitue un bon exemple qui montre comment un réseau de projets bien structuré et ayant des objectifs de développement égalitaires peut dépasser une méfiance déjà instaurée.

Le Trièvre, (voir carte dans la figure 5), est un espace peu urbanisé, localisé au bord de la limite de périmètre du vaste territoire de la RUG, mais très concerné par la périurbanisation. Cependant, en dépit de son caractère économique dynamique, il partageait, avec d'autres territoires à vocation rurale, l'éternelle peur « d'être aspirée» par l'agglomération urbaine dominante de Grenoble.

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 5 : Dynamique pendulaire dans RUG (gauche) et localisation du Trièvre (droite)</figcaption></figure>
Les observations de terrain et les entretiens menés tendent à mettre en exergue trois facteurs qui ont fortement poussé les élus trièvrois à entrer dans le réseau SCoT de la RUG.

Le premier est l'évidente expiration de son ancien Schéma Directeur (2009), ce qui obligeait les trièvrois soit à intégrer un des SCoT en cours, soit à élaborer le leur, sans avoir évidement les moyens techniques pour cela. Intégrer un SCoT de périmètre élargi amène ainsi des avantages financiers.

Le deuxième facteur a été l'impact de la Loi Grenelle dans le SCoT grenoblois. La Loi Grenelle incite les territoires périurbains à planifier leur avenir en coopération avec leur pôle attractif urbain et, en même temps, fixe des objectifs en termes d'économie des espaces<fnref n="11" />. L'application de cette loi, dans son objectif d'aménagement, favorise les associations.

Mais tout cela aurait été vain, si l'équipe de l'Etablissement Public du SCoT et le président de l'EP SCoT, considéré comme consensuel, n'avaient réussi à établir un réseau où les décisions ont été vraiment partagées, quelle que soit la taille des territoires. C'est à travers une base décisionnaire qui ne favorise pas la métropole<fnref n="12" />, que l'équipe du SCoT grenoblois a réussi à élargir son périmètre de 244 à 273 communes, intégrant ainsi cette importante zone, où la dynamique périurbaine se manifeste et où habite 1/3 des habitants de la RUG.

## 4.2 Méfiance et déséquilibre décisionnaire agissant contre le réseau

A l'opposé du cas précédent, la création de la Communauté de Communes du Pays d'Or à partir de la dissidence des quelques communes de la CAM ainsi que l'existence de plusieurs SCoTs dans la même aire urbaine, montre à quel point la méfiance et les objectifs distincts peuvent créer des territoires réactifs.

Les quatre communes littorales – Communes de Palavas-les-Flots, de Mauguio, qui héberge l'aéroport et La Grande-Motte - quittent la CAM dès le début des négociations en vue de l'élaboration du SCoT. Elles vont alors rejoindre trois petites communes rurales - Mudaison, Lansargues, Candillargues - renforçant la Communauté des communes du Pays de l'Or, existant depuis 1993, mais qui s'est ainsi élargie en 2002 et puis en 2004.

Par ailleurs, trois autres communes de « montagne » - St Clément-de-Riviére, St Gély-du-Fesc et Assas – décident d'intégrer la Communauté de Communes du Grand Pic Saint-Loup et adoptent, aujourd'hui les projets concernés par le SCoT du Pic Saint Loup.

Ces départs empêchent un aménagement qui – selon le cadrage législatif - doit prétend être « à échelle des enjeux du territoire », puisqu'il laisse encore plus évident le manque de cohérence géographique et environnementale d'un périmètre de projet fractionné : les communes qui partagent des caractéristiques géo-écologiques (même bassin, par exemple) ou culturales s'organisant ainsi en différentes projets de territoire. Le problème est que les conflits entre ces trois groupes d'acteurs ne permettent pas une vraie coordination entre eux <fnref n="13" />. Ainsi, le territoire de projets du SCoT est très limité : ces communes ne sont qu'une part de l'ensemble des communes concernées par les déplacements motorisés quotidiens.

<footnote n="11">¹¹ Cela a été une des problématiques que l'Agenda 21 trièvroise avait aussi mis comme objectifs.</footnote>

<footnote n="12">¹² L'agglomération grenobloise détient 9 sièges (1/3 du totale) – alors que sa population dépasse la moitié de la totalité populationnelle du périmètre SCoT (54%) - le Pays Voironnais 3 sièges, le Grésivaudan 4 sièges. Les autres territoires 1 siège chacun.</footnote>

<footnote n="13">¹³ Les expériences inter-SCotS n'ont pas abouti à dépasser les collaborations entre acteurs techniques.</footnote>
Les hypothèses qui peuvent expliquer une telle "désagrégation territoriale" soulignent la volonté de certaines communes, comme Mauguio, de garder leur autonomie et leur pouvoir économique. D'autres communes ont craint d'être phagocytées par une ville centre puissante et pourtant soumise à ces politiques. Mais en fait, ces communes avaient la volonté d'affirmer leurs particularités (rurale ou littorale?) face à une métropole en formation et, évidement, de maintenir leurs zones d'habitat pavillonnaire. Le projet SCoT de Montpellier est reconnu comme un projet de qualité, bien axé sur la limitation de l'expansion urbaine associée à la densification des zones déjà urbanisées.

Il ne sera pourtant pas étonnant de lire dans les discours des acteurs des communes dissidentes un mouvement anti-Frêchisme<fnref n="14" />, reflet d'une peur d'être soumis aux projets de cette personnalité politique. Une peur, il faut bien reconnaitre, qui semble se confirmer par le déséquilibre décisionnaire du réseau SCoT de Montpellier, démontré précédemment.

## Conclusion

Nos observations autorisent trois considérations. Une première, la plus directe, qui rend compte de l'analyse des réseaux de gouvernance SCoT de la Communauté d'Agglomération de Montpellier (CAM) et de la Région Urbaine Grenobloise (RUG) vis-à-vis des caractéristiques propres à chaque territoire. Une deuxième, qui propose quelques généralisations concernant les réseaux de gouvernance type SCoT (et qui pourrait être éventuellement généralisée aux PLU intercommunaux). Une troisième qui amène à une compréhension des enjeux de planification en général.

En partant d'une analyse du *statu quo* des territoires étudiés, nous identifions deux structures de réseaux de gouvernance opposées dans la dimension de leur périmètre de projet et dans leur relation entre ce périmètre de projet et le (ou les) périmètres administratifs. La région grenobloise, ayant déjà une tradition dans les regroupements intercommunaux, compte un vaste territoire de projet de 19 intercommunalités, dont plusieurs entités administratives différentes. La Communauté d'agglomération de Montpellier, de coopération intercommunale plus récente et difficile, ne compte que 31 communes associées et partage le périmètre de projet avec le périmètre administratif.

Ces deux réalités différentes donnent, bien sûr, des réseaux de gouvernances opposées. Dans la RUG, 28 représentants du comité syndical du SCoT grenoblois représentent 273 intercommunalités. Dans la CAM, 90 conseillers communaux représentent les élus de seulement 31 communes. Mais, tandis que le partage décisionnel grenoblois est équilibré entre les trois grandes intercommunalités sans trop effacer le poids des votes des petits territoires ; le partage décisionnel de la CAM favorise largement la ville centre.

Par ailleurs, dans un réseau de gouvernance SCoT, officiellement ce sont les élus qui négocient entre eux et déterminent leurs choix. Mais officieusement, les acteurs des autres arènes ont une grande influence dans la décision puisque l'apport d'arguments est aussi important que le partage de l'ensemble des informations. Ce sont les acteurs de l'arène d'experts et les acteurs privés, qui, porteurs de légitimité, sont garants de la viabilité technique et de sa mise en œuvre.

<footnote n="14">¹⁴ Georges Frêche, ancien président et fondateur de l'agglomération montpelliéraine, mort le 24 octobre 2010 à Montpellier, a été vu comme peu démocratique et consensuel.</footnote>
Les techniciens détiennent la connaissance mais non le pouvoir décisionnel, les élus détiennent le pouvoir, mais pas toutes les connaissances nécessaires pour arbitrer. Ainsi, ces deux arènes sont en constante interaction. De même, les acteurs économiques détiennent les moyens mais pas toujours les autorisations des opérations immobilières. Les élus détiennent les objectifs d'aménagement, mais pas toujours les moyens de mise en œuvre.

Ces trois groupes ont donc tout intérêt à se concerter pour garantir l'application des projets contenus dans les SCoTs : la « célèbre » mise en œuvre.

Les observations concernant les deux cas d'étude confirment, tout d'abord, l'hypothèse que les réseaux SCoTs sont en interne peu conflictuels. Ils regroupent des territoires dont les objectifs sont partagés ou bien ils éliminent les territoires en opposition avec leur expulsion du réseau. Cela résulte du fait que l'efficacité d'un réseau de gouvernance dépend d'une mutuelle confiance entre les élus eux-mêmes et entre élus et le corpus d'experts.

Nous voyons bien que dans la structure de leur réseau de gouvernance, l'organisation des acteurs a été pensée de façon à garantir soit l'élargissement du périmètre à celui capable de rendre compte des enjeux périurbains, soit le choix du périmètre capable de correspondre à sa mise en œuvre.

Dans le cas montpelliérain les acteurs locaux ont choisi de rendre leur projet « opérationnel », justifiant ainsi leur position de rendre le périmètre du SCoT identique à celui administratif, dominé par le leadership, éloignant ainsi de la discussion ceux qui ne partagent pas leurs objectifs à savoir l'extension périurbaine. Cela a garanti au SCoT de Montpellier l'excellence reconnue de son projet et un rythme d'élaboration et d'application qui font qu'une part importante des projets a déjà été réalisée.

Le cas grenoblois vise à mettre autour de la table de discussion tous les acteurs et territoires concernés par les dynamiques économiques et sociales, mais sacrifiant la facilité opérationnelle. Ainsi, la flexibilité d'objectifs a été engagée et les discussions ont été menées par un nombre réduit des représentants<fnref n="15" />, réunis pour un temps bien plus long que celui du SCoT de Montpellier.

Evidement, ces longues discussions avec un nombre élevé d'acteurs ont impliqué une durée et des coûts élevés, mais, en contrepartie, ils ont réussi à générer une gouvernance territoriale davantage partagée. Il reste à voir, à l'issue de la prochaine décennie, si cette procédure pourra perdurer en prenant en compte l'ensemble des structures administratives en jeu.

A partir de ces considérations, il semble que le plus grand enseignement de ce travail correspond à admettre que, en dépit des recommandations technocratiques, la planification urbaine issue des outils comme le SCoT ne saurait jamais concilier un périmètre suffisamment « cohérent» pour circonscrire en même temps les dynamiques périurbaines et environnementales. Il correspond plutôt au périmètre de « cohérence politique », où les acteurs s'accordent sur les mêmes objectifs. Ainsi, la prise en considération de ces deux enjeux – métropolitains et écologiques – est la résultante d'articulations interterritoriales autres, où chaque périmètre correspond aux enjeux de chaque projet individualisé.

<footnote n="15">¹⁵ Ces représentants avaient pour rôle faire les «allers-retours» des discussions entre le comité syndical d'élaboration du SCoT et ces collègues territoriaux.</footnote>
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<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>ANNEXE A: comparaison entre territoires. La RUG à gauche, la CAM à droite sont insérées à même échelle.</figcaption></figure>