# L'évolution du rôle de coordination de l'INS au niveau national dans un système statistique européen renforcé

Jean-Michel Charpin

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Jean-Michel Charpin. L'évolution du rôle de coordination de l'INS au niveau national dans un système statistique européen renforcé. Courrier des Statistiques, 2007, 121-122, pp.5-9. hal-05461057

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# L'évolution du rôle de coordination de l'INS au niveau national dans un système statistique européen renforcé

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Jean-Michel Charpin*

Le rôle de coordination de l'institut national de statistique (INS) au niveau national recouvre différentes fonctions : une fonction de représentation au niveau international, une fonction de labellisation des autorités statistiques et des produits et une fonction d'arbitrage des ressources et des travaux entre les différents services statistiques. L'accroissement probable du rôle du Comité du programme statistique sous l'effet de la refonte de la loi statistique, la mise en place d'une nouvelle gouvernance, centrée sur le Code de bonnes pratiques, devraient renforcer les deux premières fonctions. La redéfinition des priorités de ce programme va accroître le rôle d'arbitrage de l'INS. Enfin, il pourrait être pertinent que le Comité consultatif européen de l'information statistique dans les domaines économique et social (CEIES) réformé prenne la tête d'un réseau des instances de concertation nationales.

Les systèmes statistiques publics des pays européens présentent des degrés divers de décentralisation. Voyons quels sont les différents modes de coordination de ces systèmes, après quoi on s'intéressera à l'évolution du rôle de leur coordination.

## Les différents modes de la coordination de l'INS

Certains de ces systèmes statistiques sont très centralisés ; la quasi-totalité des fonctions statistiques est alors concentrée dans un seul institut et en un lieu unique : c'est le cas aux Pays-Bas. Dans d'autres pays, la statistique publique s'exerce en divers endroits du territoire, des instituts locaux ou régionaux ayant une grande autonomie par rapport à l'institut national : c'est le cas en Allemagne. Dans d'autres encore, soit les activités de la statistique publique sont présentes dans de nombreux ministères, soit des agences spécialisées traitent les aspects de la statistique publique relevant de leurs compétences : le système suédois repose sur des agences, la France offre les deux exemples. Il arrive même que ces deux dimensions de la décentralisation, géographique et fonctionnelle, se combinent et conduisent à une grande dispersion des entités en charge de la production et de la

diffusion des statistiques publiques : ainsi en Italie.

Chacun connaît les avantages et les inconvénients de ces systèmes d'organisation, qui sont souvent l'héritage d'une tradition administrative propre à chaque pays. Mon propos ne sera pas de détailler ceux-ci, mais de voir comment se fait la coordination des divers organismes statistiques au sein d'un même pays. Je ne donnerai dans chaque cas qu'un ou deux exemples parmi les pays, parfois nombreux, se trouvant dans telle ou telle situation.

Voyons d'abord quels sont les objectifs que vise cette coordination :

- elle doit tout d'abord permettre au pays concerné de parler d'une seule

voix lors des rencontres internationales : c'est une fonction de représentation ;

- cette coordination doit aussi permettre de reconnaître sans ambiguïté le périmètre de la statistique publique, ses productions, les enquêtes qu'elle conduit : c'est une fonction de labellisation ;

- elle doit enfin veiller à une bonne répartition des ressources et des travaux entre les diverses composantes du système statistique public : c'est une fonction d'arbitrage.

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Source : Communauté européenne, 2007

<caption>Le Parlement européen, Strasbourg</caption>

<footnote>* Au moment de la rédaction de cet article, Jean-Michel Charpin était directeur général de l'Insee. Il a présenté ce texte à Cracovie (Pologne) en septembre 2006, lors de la conférence des directeurs généraux des instituts nationaux de statistique (DGINS).</footnote>
Source: Conseil de l'Europe

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Le Conseil de l'Europe, Bruxelles</figcaption></figure>

Revenons maintenant un peu plus en détail sur ces trois fonctions.

## La représentation internationale

Lors des rencontres internationales, il convient que chaque pays parle d'une seule voix, surtout lorsqu'il s'agit de négocier de nouvelles règles ou de mettre en place de nouveaux dispositifs statistiques. Cela suppose qu'une instance de coordination ait au préalable recueilli les diverses opinions s'exprimant sur ce sujet parmi les divers organismes en charge de la statistique officielle, afin de pouvoir défendre celle qui lui paraît le mieux traduire ce que souhaite défendre son pays. Ce rôle est dévolu à l'INS, soit en vertu de la législation nationale, soit du fait des règles internationales : notamment, au niveau européen, la décision du Conseil du 19 juin 1989 instituant le Comité du programme statistique (CPS) prévoit explicitement que ce comité soit composé des représentants des INS.

Cette fonction confère donc des responsabilités à celui qui la porte, puisqu'il va devoir s'exprimer au nom d'une collectivité où les avis sont parfois partagés. Elle lui donne aussi un pouvoir, puisque c'est celui qui représentera son pays, au cours de ces négociations internationales, qui pourra donner son accord sur une proposition, la refuser ou en proposer des nuances. Il s'engage aussi à ce que la parole qu'il a donnée au nom de l'ensemble de la statistique publique de son pays soit ensuite respectée. Pour qu'il en soit ainsi, il est nécessaire qu'il ait un minimum d'autorité sur les diverses composantes de la statistique publique nationale.

On voit donc que cet aspect de la coordination comporte en lui-même une composante de pouvoir du coordonnateur sur les autres participants du système statistique public de son pays. C'est une caractéristique que nous allons retrouver dans les deux autres points.

## La labellisation des services, des produits et des enquêtes

En toute circonstance, il est indispensable que les utilisateurs de la statistique sachent avec précision ce qui relève de la statistique publique et ce qui en est exclu.

Il arrive que le périmètre de la statistique publique soit clairement défini dans des textes fondateurs, comme par exemple dans une loi statistique. Un examen rapide de ces lois, pour les pays de l'Union européenne qui en disposent, suffit néanmoins à révéler la diversité des situations.

Le périmètre de la statistique publique peut être défini de manière fonctionnelle, comme l'ensemble des entités exerçant les fonctions de production et de diffusion de statistiques publiques (ou « officielles ») : c'est le cas de l'Irlande et de l'Espagne (avec, dans ce dernier cas, la distinction supplémentaire entre des statistiques « aux fins de l'État » et celles « aux fins des Communautés autonomes »). En même temps, la loi statistique peut préciser que ces fonctions liées aux statistiques publiques sont exercées exclusivement par l'INS – ainsi en Irlande et à Chypre –, ou bien par le Conseil (ou l'Autorité) statistique : ainsi à Malte.

Mais le périmètre peut aussi être défini de manière organisationnelle, comme un ensemble d'organismes de droit public. Ces organismes peuvent être énumérés dans la loi : c'est le cas de l'Autriche, de l'Italie (avec le SISTAN) ou encore de la Hongrie. Ils peuvent aussi être désignés par décret gouvernemental : ainsi en Suède ou en Lettonie. Là encore, ce périmètre peut se réduire à l'INS, comme aux Pays-Bas. Au Portugal, cas original, le système statistique public est défini

explicitement comme le couple INS-Conseil statistique.

Si le périmètre du système n'est pas clairement défini, il faut alors qu'une autorité coordinatrice soit en mesure à tout moment de dire quels sont les services produisant et diffusant une statistique pour laquelle est reconnu le label de « statistique publique ». Dans certains pays, cette certification pourra aller jusqu'à préciser, parmi les productions d'un même service, quelles sont celles que l'on doit considérer comme des statistiques publiques et celles qui ne peuvent prétendre à ce label. De même, il convient de distinguer, parmi toutes les enquêtes menées auprès des particuliers et des entreprises, quelles sont celles qui relèvent du programme de la statistique publique.

Dans certains cas, la fonction de labellisation peut être clairement affichée. En France, le comité du label, instance spécifique du Conseil national de l'information statistique (Cnis), attribue ou non aux enquêtes statistiques, y compris à celles envisagées par l'INS, un label d'intérêt général avec ou non un caractère obligatoire. En Suède, la loi statistique stipule que toute statistique officielle doit être estampillée comme telle par un logo. De même, au Royaume-Uni, la marque National Statistics fait référence à des statistiques établies aux termes d'une procédure décrite dans le Framework for National Statistics et à des critères de qualité établis dans le National Statistics Code of practice.

Il va sans dire que l'organisme qui a cette capacité de labellisation dispose d'un grand pouvoir sur les producteurs de statistique dans son propre pays. En effet, le fait de pouvoir se réclamer du label « statistique publique » est souvent lié à de nombreux avantages. En dehors de celui, non négligeable, de la notoriété, il arrive que certaines dispositions, prévues par la loi, soient liées à cette appartenance au système statistique public : possibilité de financement ou accès à certaines informations confidentielles, par exemple. Contrairement à la fonction précédente de représentation internationale, cette fonction de
labellisation s'exerce le plus souvent dans un cadre collégial ; même si la certification est formellement délivrée par une personne, celle-ci a été en général préparée et instruite par une forme de conseil où sont représentées toutes les parties prenantes : producteurs, représentants des utilisateurs, voire des enquêtés eux-mêmes.

L'existence d'un Conseil (ou d'une Autorité) statistique à côté de l'INS est en effet presque générale parmi les 25¹ États membres de l'Union européenne. Le plus souvent, l'auto-rité sur le système est partagée entre l'INS et le Conseil, ce qui trouve parfois sa traduction dans une direction bicéphale du système statistique public sous la forme « président du Conseil / directeur de l'INS », comme en Slovénie.

La loi peut néanmoins prévoir la subordination des services statistiques au directeur ou président de l'INS, comme en Pologne ; elle peut également établir l'INS comme autorité centrale, comme au Danemark. Ailleurs, c'est le Conseil statistique qui détient clairement le rôle de superviseur, par exemple au Portugal et à Malte. En Irlande, le *National Statistics Board* n'est pas une instance exécutive, c'est plutôt un organe de conseil dont la fonction est d'orienter la stratégie du *Central Statistics Office*.

La fonction de labellisation des services peut parfois être cruciale lorsqu'il est question de l'indépendance professionnelle dans la diffusion des chiffres, notamment dans le cas de services statistiques insérés dans des ministères très politiques ou réga-liens. La fonction de labellisation de la qualité des produits sera importante pour des services statistiques de taille réduite ou relativement récents.

On peut rattacher à cette fonction de labellisation des services, des productions et des enquêtes, celle qui consiste à coordonner, pour l'ensemble de la statistique publique, les nomenclatures et les méthodes. C'est aussi une forme de labellisation puisqu'elle revient à dire quelles sont les méthodes et les nomenclatures qui devront être utilisées pour

la production et la diffusion de statistiques publiques. La fonction de coordination des nomenclatures et méthodes est, dans tous les États membres de l'Union européenne, un des rôles essentiels dévolus à l'INS, le plus souvent cité dans la loi statistique. Mais, dans un certain nombre de pays, l'INS n'est pas seul dans cette fonction de coordination : le Conseil statistique peut en effet disposer d'un pouvoir d'avis, voire de contrôle, en matière méthodologique (ainsi à Malte).

Dans le cas du Royaume-Uni, les pouvoirs de contrôle de la *Statistics Commission* s'exercent globalement sur la qualité de l'information statistique, entendue au sens large<fnref n="2" />. En Italie, cas exceptionnel, un tel rôle de garantie de la qualité de l'information statistique est confié à une instance indépendante (CGIS) différente du Conseil statistique.

Bien entendu, certaines de ces méthodes ou nomenclatures résultent parfois de décisions prises au niveau international : c'est par exemple le cas pour la nomenclature des activités de la Communauté européenne (NACE). Il est à noter ici que certaines lois statistiques, comme en Estonie et en Lettonie, spécifient expressément que l'INS doit définir des méthodes et/ou des nomenclatures en accord avec les standards internationaux.

D'autres types de références peuvent aussi être imposés à l'ensemble du système statistique public par l'autorité coordinatrice ; c'est le cas lorsque celle-ci gère des répertoires qui serviront à attribuer un numéro d'identification à des personnes ou à des entreprises. Ces numéros d'identification serviront de référence commune pour tous les travaux statistiques. Leur usage pourra éventuellement s'étendre au-delà du strict domaine de la statistique.

## L'arbitrage de la répartition des ressources

Les ressources affectées par la collectivité nationale au système statistique public ne sont pas illimitées. Leur répartition parmi les différents

services producteurs doit se faire si possible de manière optimale. L'un des aspects de la coordination pourra être de rechercher cet optimum.

La coordination consiste bien évidemment à répartir tout d'abord les travaux entre les différents services, afin de s'assurer que la production et la diffusion de la statistique publique se feront sans doublons ni lacunes. Cette activité de coordination est le plus souvent exercée par le Conseil où se trouvent fortement impliqués les utilisateurs de la statistique publique.

Cette coordination peut ensuite porter sur la répartition des ressources humaines, puisque dans quelques pays, par exemple en France et en Grèce, on organise une mobilité des personnes entre les différents services concourant à la production de la statistique publique.

Il peut aussi s'agir de l'attribution des moyens financiers, ce qui est le cas quand un budget global couvre l'ensemble des financements accordés au système statistique public : la répartition des sommes entre eux est alors une tâche cruciale du coordinateur.

Dans une très large majorité des pays de l'Union européenne, le programme est élaboré par l'INS en concertation avec les autres services du système statistique public. Ce projet est parachevé par le Conseil de statistique, puis est soumis pour approbation, soit au ministre responsable, soit au gouvernement. Dans ce processus, la collégialité donne au programme sa légitimité. Au Royaume-Uni, le *National Statistician* est formellement en charge de définir le programme

<footnote n="1">1. Depuis le 1er janvier 2007, l'Union européenne comporte 27 États membres.</footnote>

<footnote n="2">2. En vertu de la loi réorganisant la statistique britannique de juillet 2007, un *Board* (directoire) entrera en fonctions en avril 2008. Assurant les fonctions de production et de labélisation, ce *Board* comportera notamment un *Head of assessment* (littéralement : chef de l'évaluation), dont la fonction principale sera d'attribuer (éventuellement, d'ôter) le label de *National Statistics* à un produit statistique. La fonction de *National Statistician*, qu'occupe l'actuel chef de l'ONS, perdure et se trouve placée au sein du *Board*.</footnote>
de travail pour le système statistique public après consultation des administrations concernées, bien qu'en pratique ce programme soit essentiellement l'agrégation des programmes de travail de l'Office for National Statistics et des services ministériels producteurs de statistiques<fnref n="3" />. Parmi les autres cas de figure, citons celui de l'Allemagne où, chaque enquête étant votée par une loi, le rôle du Parlement est prépondérant dans la validation du programme. Aux Pays-Bas, le programme statistique n'est soumis pour approbation qu'au Conseil statistique.

Ces diverses fonctions d'allocation des travaux et des ressources comportent d'importantes responsabilités pour l'institution coordonnatrice. Elles lui donnent aussi un certain pouvoir sur les divers éléments constitutifs du système statistique public. Elles ne sont pas nécessairement toutes exercées par la même personne ; et c'est souvent le Conseil statistique qui prépare, instruit et délibère sur la décision qui constituera l'acte de coordination.

## L'évolution du rôle de coordination par les INS

Le contexte futur du système statistique européen devrait être notamment conditionné par deux éléments : d'une part, les conclusions du Conseil Ecofin du 8 novembre 2005, relatives à la mise en œuvre des modes de gouvernance et à la redéfinition des priorités du programme statistique européen ; d'autre part, l'évolution du cadre réglementaire de la statistique européenne sous l'impulsion du Comité du programme statistique, si toutefois les travaux actuellement entrepris dans ce domaine aboutissent.

La nouvelle gouvernance s'articulera notamment autour du Code de

bonnes pratiques de la statistique européenne et d'un Comité consultatif européen de l'information statistique dans les domaines économique et social (CEIES) réformé, composé d'une vingtaine de membres.

Ces différentes évolutions pourraient avoir des conséquences notables au niveau national.

### Le renforcement possible des pouvoirs du CPS va conforter le rôle de représentation des INS au niveau national

Le rôle du comité du programme statistique devrait s'accroître dans les prochaines années.

D'une part, comme le laisse penser l'avancement des travaux de refonte de la loi statistique, une certaine institutionnalisation du système statistique européen pourrait être décidée. L'autorité professionnelle du CPS s'en trouverait ipso facto confortée et ce, d'autant plus si, comme le souhaitent les États membres, ses attributions de nature consultative sont mieux précisées – en particulier, la possibilité d'émettre des recommandations touchant à la direction fonctionnelle du système statistique européen. En outre, le CPS devrait reprendre les attributions du comité du secret statistique. Les pouvoirs réglementaires du CPS seraient encore renforcés s'il était décidé, comme le défendent plusieurs États membres, qu'il adopte le programme statistique annuel dans le cadre de la comitologie<fnref n="4" />. Enfin, Eurostat plaide pour que le rôle de coordination nationale de l'INS soit inscrit dans la nouvelle loi.

D'autre part, la nouvelle gouvernance qui se met en place sera largement articulée autour du Code de bonnes pratiques. Beaucoup des tâches de mise en œuvre et d'adaptation du Code continueront à être effectuées sous la responsabilité effective du Comité du programme statistique, c'est-à-dire sous celle d'Eurostat et des INS.

Le rôle de représentation des INS au niveau européen s'en trouvera donc conforté.

### Le Code de bonnes pratiques va accroître le rôle de labellisation exercé par les INS

Le Code de bonnes pratiques constituera une référence commune forte de la statistique européenne mais également, dans la pratique, de la statistique nationale, tant il est devenu difficile de distinguer les deux niveaux dans nos activités.

La mise en œuvre des principes du Code donnera lieu à des évaluations régulières au sein de la Commission et dans les États membres, notamment par le biais de missions d'experts. Ces missions, qui concerneront dans un premier temps Eurostat et les INS, devraient être étendues par la suite aux autres services statistiques. Les résultats de ces évaluations seront rendus publics.

La mise en œuvre du Code devrait obliger les États membres à mieux définir les frontières de leur système statistique public et son fonctionnement interne. La révision de la loi statistique pourrait accentuer cette tendance puisque, en particulier, Eurostat plaide pour que les contours du système statistique européen soient mieux fixés, la liste des autorités statistiques nationales pouvant alors être annexée à la nouvelle loi statistique.

Le Code de bonnes pratiques couvrant de nombreuses dimensions, il obligera également les systèmes statistiques nationaux à progresser dans la qualité des processus de production et dans la clarté des règles de la diffusion des résultats statistiques.

Il sera ainsi nécessaire de mettre en place des procédures d'habilitation ou de labellisation des différents services et/ou produits statistiques, procédures fondées sur les principes du Code (ou d'adapter en ce sens les procédures qui existent déjà).

La définition des contours du système statistique public est loin d'être aisée,

<footnote n="3">3. Voir la note de bas de page précédente à propos de la façon dont la situation au Royaume-Uni va évoluer.</footnote>

<footnote n="4">4. Comitologie : par cette procédure, le Conseil peut déléguer le pouvoir d'adoption de certains règlements à la Commission européenne. Celle-ci est alors assistée d'un comité, le CPS dans le cas des règlements statistiques.</footnote>
même en ne s'intéressant qu'aux organismes, sans considération de la qualité des statistiques qu'ils produisent. Il peut exister en effet, non pas deux situations qui s'opposent de manière nette, mais un continuum de situations. On peut néanmoins dire, pour simplifier, qu'il y a un premier cercle de services, notamment dans les ministères, dont la vocation est de faire de la statistique publique et un second cercle composé d'organismes qui, même s'il ne s'agit pas de leur vocation, ont une « production fatale » de statistiques très importante : par exemple les organismes de sécurité sociale, les agences de placement des chômeurs, la Banque centrale, voire certains services ministériels, comme ceux du domaine de la santé, du fait qu'ils gèrent de grandes bases de données sur les individus ou les entreprises.

Les problèmes liés à l'indépendance des services producteurs dans la diffusion des chiffres seront également plus délicats pour les services placés directement dans des ministères qu'ils ne le sont pour les INS, généralement indépendants et bien structurés. Ces problèmes seront d'autant plus aigus que les services concernés sont insérés dans des ministères très politiques, ou encore que ces services sont de taille réduite, auquel cas la question de la qualité des résultats statistiques pourrait également se poser.

Au total, le rôle de labellisation de l'INS devrait s'en trouver accru, même si la gouvernance statistique au niveau national peut également évoluer vers la création d'un organe de surveillance, à l'instar de ce qui a été décidé pour la gouvernance d'Eurostat : elle sera exercée au niveau européen par le prochain groupe de haut niveau<fnref n="5" />. Le rôle de coordination de l'INS avec le premier cercle d'organismes constituant les autorités statistiques nationales se trouverait renforcé, notamment du fait d'exigences communes de respect des règles de diffusion et de critères de qualité dans le processus de production statistique.

## Un rôle d'arbitrage accru dans la coordination des priorités du programme statistique

Durant la période récente, l'effort exceptionnel consenti pour les statistiques de court terme nécessaires au pilotage de l'Union économique et monétaire s'est traduit par deux choses : une révision sensible des priorités statistiques de chaque État membre et une nécessité corrélative de réallocation des moyens qui y sont consacrés ; cette réallocation est d'autant plus délicate, que la décentralisation est forte et qu'il a fallu redéployer des moyens entre des institutions budgétairement séparées.

Le Conseil a réaffirmé à plusieurs reprises la nécessité de redéfinir les priorités statistiques. En février 2006, le Comité du programme statistique a validé une méthode pour la fixation de ces priorités, fondée principalement sur une analyse des coûts et des bénéfices de chacune des statistiques.

Le contexte budgétaire, qui restera contraint dans la plupart des pays, rendra d'autant plus aiguë la nécessité de cette redéfinition.

La montée en puissance du débat sur les priorités du programme statistique européenne va obliger les pays à progresser dans leur processus de coordination interne des services producteurs de statistiques publiques. Le défi sera naturellement plus difficile à relever pour les systèmes nationaux fortement décentralisés ou peu institutionnalisés.

Le rôle d'arbitrage de l'INS dans la répartition des ressources au sein du système statistique national sera renforcé.

## Un CEIES réformé, tête de réseau des instances de concertation nationales

Le CEIES, dont l'objet principal est la représentation des intérêts des utilisateurs de la statistique européenne, va être réformé en une instance plus resserrée (le projet de la Commission évoque une vingtaine de membres). Cette instance conseillerait les institutions européennes (la Commission européenne, mais aussi le Conseil et le Parlement européen) sur les questions stratégiques relatives à la statistique européenne, en particulier les grandes orientations du programme.

Les membres « privés » du CEIES tenaient leur mandat au titre de leur représentation des utilisateurs au niveau national ; ils étaient de ce fait aussi fréquemment membres des conseils nationaux de la statistique. Il en résultait une coordination informelle entre le CEIES et ces conseils nationaux représentant les utilisateurs nationaux.

Dans le projet de réforme du CEIES, les membres « privés » seront désignés en fonction de leur légitimité européenne et sont beaucoup moins nombreux. De ce fait, la coordination informelle qui existait entre le CEIES et les conseils nationaux de la statistique va s'affaiblir alors que le rôle structurant de l'harmonisation européenne sur les systèmes statistiques nationaux va aller croissant.

Cet inconvénient pourrait être compensé par un fonctionnement en réseau du CEIES et des conseils nationaux de la statistique. Cette mission n'est cependant pas inscrite dans le projet de décision réformant le CEIES et il n'est alors pas assuré que le nouvel organe s'engage dans cette voie. Il reviendrait dans ce cas aux INS d'assurer une meilleure liaison entre les travaux du CEIES et ceux des conseils nationaux de la statistique. ■

<footnote n="5">5. Groupe de haut niveau : organe consultatif sur la gouvernance statistique européenne (ESGAB en anglais).</footnote>