# Une quotité de la redevance minière est allouée au FONAREV

Fabien Mayani Bungiasi

## ► To cite this version:

Fabien Mayani Bungiasi. Une quotité de la redevance minière est allouée au FONAREV. Revue des sciences juridiques et de l'interdisciplinarité, 2025, Presses universitaires de Likasi, 8 (1), pp.97-118. hal-05328988

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UNIVERSITÉ DE LIKASI

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FACULTÉ DE DROIT

Revue des Sciences Juridiques et de l'Interdisciplinarité

Volume 8 numéro 1 - 2025

Fondée en 2018

Review of legal sciences and
interdisciplinarity

Volume 8, issue 1

2025

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Presses Universitaires de Likasi
(P.U.L.I.)
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# Une quotité de la redevance minière est allouée au FONAREV : Est-ce légal ? Est-ce légitime ? / *A portion of mining royalty is allocated to the FONAREV : Is this legal ? Is it legitimate ?*

Fabien MAYANI BUNGIASI*

## RÉSUMÉ

Le gouvernement de la République Démocratique du Congo (RDC) a créé en décembre 2022 un établissement public dénommé *Fonds National des Réparations des Victimes de violences sexuelles liées aux conflits et d'autres crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité*, en sigle FONAREV, dans le cadre de la mise en œuvre des mécanismes de justice transitionnelle. Le FONAREV a pour mandat d'identifier les victimes de crimes ci-dessus et de leur apporter de l'aide juridique et des réparations appropriés. Les ressources financières du FONAREV sont entre autres constituées de la quotité de 11% de la redevance minière.

Loin de remettre en cause cette initiative louable qui a vocation à compléter le Fonds au profit des victimes de la Cour Pénale Internationale, cet article examine d'une part la conformité à la Constitution et au Code Minier des dispositions légales allouant au FONAREV une portion de la redevance minière. D'autre part, il questionne la légitimité sociale de retenir les fonds de la redevance minière parmi les sources de financement de cet établissement public.

**Mots clés** : Crimes internationaux - Justice transitionnelle -Victimes - Réparation - Redevance minière

## ABSTRACT

The Democratic Republic of Congo (DRC) established in December 2022 the National Fund for Reparations for Victims of conflict-related sexual violence and other crimes against peace and security of humanity (“FONAREV”), as part of transitional justice mechanisms. The FONAREV's mandate includes identifying victims of these crimes and providing them with appropriate legal aid and reparations. An 11% share of mining royalty is one of FONAREV's funding mechanisms. Far from calling into question this commendable initiative that aims to supplement the International Criminal Court's Trust Fund for victims, this article examines the compliance with the Constitution and the Mining Code of legal provisions mandating the

<footnote>* Avocat au Barreau du Haut-Katanga, Défenseur des droits humains et chercheur spécialisé en Gouvernance des ressources naturelles, transition énergétique et justice climatique. Il a été Rapporteur de la Sous-Commission Responsabilité Sociétale des Entreprises Minières de la Commission de Révision de Révision du Code Minier de la RDC. Il est également Chargé de cours à l'Université Nouveaux Horizons (UNH) de Lubumbashi où il enseigne notamment le cours de Politiques publiques du secteur de ressources naturelles, environnement et développement durable. Il remercie Monsieur Joseph Cihunda Hangelela, Docteur en droit de l'Université de Kinshasa et Chercheur au CREEDA, qui a accepté d'assumer la responsabilité scientifique de cet article.</footnote>
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utilization of a portion of mining royalty to support FONAREV. Additionally, the article interrogates social legitimacy of using mining royalty to fund legal aid and reparations for victims of sexual violence and other international crimes.

**Keywords** : International crimes - Transitional justice - Victims - Reparation - Mining royalty.

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- Plan de l'article -

Introduction

I. PROBLEMATIQUE DE LA CONFORMITE A LA CONSTITUTION ET AU CODE
MINIER DE L'ARTICLE 25 ALINEA 1 POINT 3 DE LA LOI N° 22-065

A. Notions et objet de la redevance minière

B. Évolution de la clé de répartition de la redevance minière

1. Clé de répartition de la redevance minière fixée par le Code Minier de juillet 2002

2. Clé de répartition de la redevance minière fixée par le Code Minier révisé de mars 2018

3. Clé de répartition de la redevance minière découlant de la Loi des réparations n°22-065 du 26 décembre 2022

II. PROBLEMATIQUE DE LA CONFORMITE A LA CONSTITUTION ET AU CODE
MINIER DE L'ARTICLE 25 ALINEA 1 POINT 3 DE LA LOI N° 22-065

A. Objectif et destination des fonds de la redevance minière : Un levier de soutien au développement durable des populations

B. Loi générale ne peut déroger à la loi spéciale

1. En quoi le Code Minier est-il une loi spéciale face à la Loi N° 22-065 du 26 Décembre 2022 ?

2. Conditions d'application du principe général du Droit « la loi spéciale déroge à la loi générale »

III. DE LA LEGITIMITE SOCIALE CONTROVERSE DE L'ALLOCATION D'UNE QUOTITE DE LA REDEVANCE MINIERE AU FONAREV

A. Objectif et destination des fonds de la redevance minière : Un levier de soutien au développement durable des populations

B. Réduction des ressources du FOMIN : Un recul dans le processus de mise en œuvre du principe d'équité intergénérationnelle en RDC ?

1. Portée du principe d'équité intergénérationnelle

2. Principe d'équité intergénérationnelle en RDC : De la domestication aux entraves

Conclusion
## Introduction

Au cours de 30 dernières années, la RDC a été et est encore le théâtre de conflits armés internes, internationaux et internationalisés, qui ont créé un environnement favorable aux crimes de masse, aux violations graves du Droit International Humanitaire (DIH), aux crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité et, pour reprendre la formule du Préambule du Statut de Rome, aux "crimes graves qui touchent l'ensemble de la communauté internationale, et qui ne sauraient rester impunis<fnref n="1" />".

Alors qu'un nombre très limité des victimes de ces crimes ont pu avoir accès à des réparations devant la Cour Pénale Internationale (CPI) à travers le Fonds au profit des victimes<fnref n="2" />, la grande majorité d'entre elles est laissée pour compte en raison de l'impunité et des cycles continus de violences dans les régions orientales du pays de la RDC.

C'est dans ce contexte que, depuis son arrivée au pouvoir en janvier 2019, le Président de la République, Monsieur Félix Tshisekedi, et son administration multiplient les initiatives de justice transitionnelle visant notamment à assurer aux victimes de ces nombreux crimes l'accès à la justice et aux réparations. L'une des initiatives importantes entreprises concerne l'adoption et la promulgation de la Loi n°22/065 du 26 décembre 2022 fixant les principes fondamentaux relatifs à la protection et à la réparation des victimes de violences sexuelles liées aux conflits et des victimes des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité<fnref n="3" />, ci-dessous appelée "Loi des réparations".

Soutenue par les organisations de défense des droits humains et les associations des victimes ainsi que par Madame Denise Nyakeru Tshisekedi<fnref n="4" />, épouse du Président de la République, cette Loi a notamment confirmé le mandat du FONAREV, institué 20 jours plutôt par le Décret n°22/038 du 06 décembre 2022. Cependant, les implications juridiques et sociales des dispositions de cette Loi concernant l'allocation d'une portion des fonds de la redevance au FONAREV ne semblent pas avoir fait l'objet d'analyses et de débats approfondis tant au sein du gouvernement congolais que devant les deux chambres du Parlement.

En effet, la Loi des réparations n°22/065 prévoit que les ressources du FONAREV proviennent entre autres de la quotité de 11 % de la redevance minière, modifiant ainsi la clé de répartition et la destination des fonds de cette redevance telles que fixées par le Code minier. En application des dispositions de cette Loi, le Premier Ministre avait signé le Décret n°23/32 du 26 août 2023 précisant les modalités de recouvrement et de répartition de la redevance

<footnote n="1">¹ Avant-Propos de Raphaël Nyabirungu Mwene Songa, dans Olympia BEKOU et al., *Donner la priorité aux affaires de crimes internationaux à caractère sexuel en République Démocratique du Congo*. Appuyer le système judiciaire national dans les enquêtes et les poursuites de crimes fondamentaux internationaux à caractère sexuel, Kinshasa, The Centre for International Law Research and Policy, 2015, p.4, en ligne : https://www.casematrixnetwork.org/fileadmin/documents/reports/CMN_DRC_Report_FR.pdf</footnote>

<footnote n="2">² Cour Pénale Internationale, *Le Fonds au profit des victimes lance dix nouveaux projets d'assistance en République démocratique du Congo*, 2020.</footnote>

<footnote n="3">³ Loi n°22/065 du 26 décembre 2022, en ligne : www.leganet.cd/Legislation/Droit%20Public/DH/Loi.022.65.26.12.2022.html</footnote>

<footnote n="4">⁴ FONAREV, *A propos du FONAREV*, en ligne : https://www.fonarev.cd/a-propos-du-fonarev.</footnote>
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minière suivant la nouvelle clé de réparation consécutive à la promulgation de la Loi des réparations n°22/065.

Les organisations de la société civile avaient contesté la légalité (au sens large) de ce Décret et demandé au gouvernement congolais de trouver d'autres moyens pour financer le FONAREV à la place des fonds de la redevance minière<fnref n="5" />. A la suite de cette réaction et du débat public timide engagé sur le sujet, le présent article s'est proposé d'analyser à fond la problématique de la légalité ainsi que le fondement sociologique de l'utilisation des fonds de la redevance minière pour soutenir les activités du FONAREV. Plus spécifiquement, l'article examine la conformité à la Constitution et au Code minier du prélèvement au profit du FONAREV d'une partie des quotités de la redevance minière, particulièrement celles revenant aux provinces et aux entités territoriales décentralisées (ETD). En outre, l'article remet en surface la question de fond qui, de notre point de vue, aurait dû faire l'objet d'un examen minutieux en amont au sein du gouvernement ainsi que d'un débat public et des consultations populaires plus larges concernant la légitimité sociale de l'utilisation des fonds de la redevance minière comme l'un des véhicules financiers de soutien à la réparation des victimes de crimes internationaux.

Ces interrogations forment ainsi l'ossature de cet article et sont groupées en deux points clés comprenant d'une part l'analyse de la conformité à la Constitution et au Code minier de la loi des réparations n°22-065, en particulier son article 25 alinéa 1er point 3 qui prévoit l'allocation d'une quotité de la redevance minière au FONAREV. D'autre part, la problématique de légitimité sociale de l'utilisation des fonds de la redevance minière pour financer les réparations des victimes des crimes internationaux. Ces deux points sont précédés d'un bref rappel de l'objet et de l'évolution de la clé de répartition de la redevance minière en RDC.

# I. OBJET ET EVOLUTION DE LA CLE DE REPARTITION DE LA REDEVANCE MINIERE EN RDC

## A. Notions et objet de la redevance minière

En dépit de la variation de sa structure et de son taux dans les pays producteurs de minerais, la redevance minière joue généralement le rôle d'instrument d'indemnisation du propriétaire des ressources lorsqu'on prélève les minerais de sa terre<fnref n="6" />.

<footnote n="5">⁵ Voir notamment le communiqué de presse conjoint du 16 août 2023 de la Coordination des Actions Plaidoyer de la Société Civile pour la Gouvernance des Ressources Naturelles et du Consortium Makuta ya Maendeleo, deux grandes coalitions d'organisations de la société civile spécialisées dans la gouvernance des ressources naturelles et le suivi de la gestion des revenus du secteur minier, disponible sur https://congomines.org/reports/2410-communique-de-presse-des-osc-sur-le-changement-des-modalites-repartition-de-la-redevance-miniere.</footnote>

<footnote n="6">⁶ J. OTTO et al., *Mining Royalties. A Global Study of Their Impact on Investors, Government, and Civil Society (World Bank)*, New York, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2006, p. 41-42, en ligne : https://documents1.worldbank.org/curated/en/103171468161636902/pdf/372580Mining0r101OFFICIALOUS E0ONLY1.pdf</footnote>
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En RDC, la notion de redevance indemnitaire ou compensatoire dans l'exploitation minière a connu une importante évolution concernant notamment sa dénomination, sa base de calcul et ses bénéficiaires. Après l'accession du pays à l'indépendance, l'Ordonnance-Loi n°67-231 du 11 mai 1967 portant législation générale sur les mines et hydrocarbures a, pour la première fois, institué la redevance superficiaire annuelle calculée sur base de la superficie des concessions minières et perçue au profit exclusif des ayants-droits coutumiers du sol ou de la terre<fnref n="7" />. Abrogeant l'Ordonnance-Loi n°67-231 du 11 mai 1967, la législation minière de 1981 a maintenu cette redevance superficiaire en modifiant son objectif et ses bénéficiaires. Selon cette dernière législation, la redevance superficiaire annuelle devait compenser les droits de concession foncière lésés en tout ou en partie du fait de l'octroi des droits miniers<fnref n="8" />. La redevance superficiaire annuelle instituée par ces deux législations avait un caractère indemnitaire et compensatoire et se limitait au cercle des populations et communautés directement concernées et/ou impactées par l'exploitation minière.

Le Code Minier, adopté en 2002 et ayant abrogé la législation de 1981, a instauré la redevance minière (format en vigueur) en tant qu'instrument jouant le double rôle de compensation du propriétaire des ressources pour l'épuisement des minerais extraits du sol et d'indemnisation des communautés victimes d'impacts sociaux et environnementaux de l'exploitation minière<fnref n="9" />. De plus, il a mis en place de nouveaux paramètres de calcul de la redevance minière et des taux attachés à la catégorie des substances minérales exploitées en transformant la redevance superficielle annuelle en droits superficiaires annuels devant contribuer aux frais de fonctionnement du Cadastre Minier et de certains services de l'administration minière<fnref n="10" />.

Révisé en mars de 2018, le Code minier a maintenu cette redevance minière et a relevé ses taux, élargi son assiette et introduit la notion de substances minérales stratégiques pour lesquelles le taux de la redevance minière est fixé à 10%<fnref n="11" />. La redevance minière est ainsi une somme d'argent qu'une entreprise minière en production ou une entité de traitement/transformation des minerais verse au propriétaire des ressources minières exploitées

<footnote n="7">⁷ Article 79 de l'Ordonnance-loi n° 67-231 du 11 mai 1967 portant législation générale sur les mines et hydrocarbures, en ligne : https://faolex.fao.org/docs/pdf/cng39713.pdf</footnote>

<footnote n="8">⁸ Article 77 de l'Ordonnance-loi n° 81-013 du 02 avril 1981 portant législation générale sur les mines et les hydrocarbures, en ligne : https://www.leganet.cd/Legislation/Droit%20economique/Code%20Minier/OL.81.013.02.04.1981.htm</footnote>

<footnote n="9">⁹ Ce double rôle découle d'une part de la propriété exclusive de l'Etat congolais (populations congolaises) sur les ressources minières et de la définition de l'exploitation minière qui implique la notion des impacts subis. La redevance minière est ainsi payée pour compenser la perte des ressources minières exploitées et indemniser les victimes des impacts liés à l'extraction et au traitement des minerais. Voir les articles 3 et 1er point 20 et 242 du Code Minier.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Articles 12 et 198 du Code Minier.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Interview de Fabien Mayani, Coordonnateur du Programme Plaidoyer de Cordaid en RDC, "Deux ans après la révision du code minier en république Démocratique du Congo : Les communautés locales en attente des retombées sociétales", L'interview.cd, Kinshasa, 8 juin 2020, en ligne : https://linterview.cd/rdc-deux-ans-apres-la-revision-du-code-minier-les-communautes-locales-attendent-toujours-des-retombees-societales-rapport/</footnote>
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sur chaque quantité des minerais vendus ou destinés à la vente<fnref n="12" />. Cette somme d'argent est calculée sur la valeur marchande des produits miniers, c'est-à-dire en fonction de la quantité des minerais destinés à la vente et de leur prix sur le marché mondial. Il découle de ce qui précède que la redevance minière est une copropriété de l'ensemble des populations congolaises qui perdent les ressources minières exploitées et des communautés locales qui subissent directement les impacts de l'exploitation minière, comme en témoigne sa clé de répartition originelle décrite dans le paragraphe qui suit.

## B. Évolution de la clé de répartition de la redevance minière

Depuis son institution, la redevance minière a déjà connu trois formules de partage ou clés de répartition entre les entités publiques. Ces trois clés de répartition ont été respectivement organisées par le Code minier de juillet 2002, par la révision de mars 2018 ainsi que par la Loi des réparations n° 22-065 du 26 décembre 2022 telles que présentées ci-dessous.

### 1. Clé de répartition de la redevance minière fixée par le Code minier de juillet 2002

Selon la version initiale des dispositions de la Loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier, les recettes de la redevance minière devaient être réparties entre le gouvernement central, la province où se trouve le projet minier et la ville ou le territoire dans le ressort duquel s'opère l'exploitation minière, à raison de 60% pour le gouvernement central, 25% pour la province et 15% pour la ville ou le territoire<fnref n="13" /> tel que repris dans le tableau ci-après :

<table><thead><tr><td>Entité bénéficiaire</td><td>Quotité/pourcentage</td></tr></thead><tbody><tr><td>Gouvernement Central</td><td>60%</td></tr><tr><td>Province</td><td>25%</td></tr><tr><td>Ville ou Territoire</td><td>15%</td></tr></tbody></table>

Le gouvernement central collectait la totalité des fonds et devait rétrocéder les quotités dues aux provinces et aux deux autres entités administratives décentralisées selon que les opérations d'exploitation du projet minier se déroulaient dans les milieux urbains ou dans les milieux ruraux. Cependant, pendant plus de 15 ans d'application de ce Code, le gouvernement central n'a rétrocédé qu'une portion dérisoire des quotités de la redevance minière dues aux provinces et rien n'avait été versé ni aux villes ni aux territoires. Cette situation a poussé la

<footnote n="12">¹² ADDH et COSCCET, L'espoir fait vivre. État des lieux de la contribution des revenus infranationaux du secteur minier au développement local dans les provinces du Haut-Katanga & du Lualaba, Lubumbashi-Kolwezi, 2023, p.12, en ligne :</footnote>

<footnote>https://congominespdfstorage.blob.core.windows.net/congominespdfstorage/Rapport%20COSCCET%20%20A DDH%20final.pdf</footnote>

<footnote n="13">¹³ Selon les dispositions du Décret-Loi n°081 du 02 Juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la République démocratique du Congo, sous l'empire duquel le Code Minier de 2002 avait été édicté, la Province, la Ville et le Territoire étaient des entités administratives décentralisées dotées de la personnalité juridique. Ce Décret-Loi avait été abrogée par la Constitution du 18 février 2006, en ligne : https://www.leganet.cd/Legislation/Droit%20Public/Administration.ter/DL.081.02.07.1998.htm</footnote>
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société civile à exiger, à partir de 2012, lorsque les discussions sur la révision du Code minier de 2002 ont commencé, que les sociétés minières versent directement aux provinces et ETD<sup>14</sup> leurs parts respectives de la redevance<sup>15</sup>. Le plaidoyer de la société civile a ainsi abouti à l'inscription dans la révision de mars 2018 de l'obligation pour chaque opérateur minier assujetti au paiement de la redevance minière de verser directement à la province et à l'ETD leurs quotes-parts respectives<sup>16</sup>.

## 2. Clé de répartition de la redevance minière fixée par le Code minier révisé en mars 2018

En plus d'avoir ordonné le paiement direct aux provinces et aux ETD de leurs quotités respectives de la redevance minière, la Loi a Loi n° 18/001 du 09 mars 2018 modifiant et complétant le Code minier de 2002 (généralement appelé Code Minier révisé de mars 2018) a également institué le Fonds Minier pour les générations futures (FOMIN) devant bénéficier de 10% de la redevance minière. Ces 10% ont été déduits de 60% revenant au gouvernement central<sup>17</sup>. La clé de répartition de la redevance minière prévue par le Code minier révisé de 2018 se présente dès lors comme suit :

<table><thead><tr><td>Entité bénéficiaire</td><td>Quotité/pourcentage</td></tr></thead><tbody><tr><td>Gouvernement Central</td><td>50%</td></tr><tr><td>Province</td><td>25%</td></tr><tr><td>ETD</td><td>15%</td></tr><tr><td>FOMIN</td><td>10%</td></tr></tbody></table>

## 3. Clé de répartition de la redevance minière découlant de la Loi n°22-065 du 26 décembre 2022

En tant que mesure d'application de la Loi des réparations n° 22-065, particulièrement son article 25 alinéa 1er point 3, le Décret n°23/32 du 26 août 2023 précisant les modalités de recouvrement et de répartition de la redevance minière<sup>18</sup> a fixé la "nouvelle" clé de réparation de la redevance minière ci-dessous :

<footnote n="14"><sup>14</sup> Article 3 de la Constitution du 18 février 2006 a érigé les provinces en entités régionalisées dotées de la personnalité juridique. La ville, la Commune, le Secteur et la Chefferie ont été érigées en entités territoriales décentralisées dotées de la personne juridique. C'est donc la ville, la Commune, le Secteur et la Chefferie qui devaient et qui perçoivent la redevance minière à partir de février 2006 en remplacement de la Ville et du Territoire</footnote>

<footnote n="15"><sup>15</sup> MAKUTA YA CONGO, La redevance minière destinée aux entités territoriales décentralisées : Un casse-tête à résoudre, Kinshasa, 1er novembre 2020, Kinshasa, 2020, p.5.</footnote>

<footnote n="16"><sup>16</sup> Fabien MAYANI, Révision du Code Minier en République Démocratique du Congo. Regards sur la contribution des organisations de la société civile, Kinshasa, 2018, p.3.</footnote>

<footnote n="17"><sup>17</sup> Article 242 du Code Minier révisé disponible sur https://congomines.org/reports/1629-code-minier-rdc-revise-textes-coordones</footnote>

<footnote n="18"><sup>18</sup> Article 1er du Décret n°23/32 du 26 août 2023 précisant les modalités de recouvrement et de répartition de la redevance minière, en ligne : https://www.leganet.cd/Legislation/Dfiscal/Ministeres/Mines/D.23.32.26.08.2023.html#:~:text</footnote>
<table><thead><tr><td>Entité bénéficiaire</td><td>Quotité/pourcentage</td></tr></thead><tbody><tr><td>Gouvernement Central</td><td>44%</td></tr><tr><td>Province</td><td>23%</td></tr><tr><td>ETD</td><td>14%</td></tr><tr><td>FONAREV</td><td>11%</td></tr><tr><td>FOMIN</td><td>8%</td></tr></tbody></table>

La quotité de 11% allouée au FONAREV découle de la déduction de 6% de la quotité de 50% due au pouvoir central, 2% de la quotité de 25% due à la province, 1% de la quotité de 15% de l'entité territoriale décentralisée (ETD) et 2% de la quotité de 10% du FOMIN suivant la clé de répartition fixée par le Code Minier révisé de mars 2018.

Tel qu'indiqué précédemment, la présente réflexion examine la conformité à la Constitution et au Code minier de l'article 25 alinéa 1er point 3 de la Loi des réparations n° 22-065 et ses mesures d'application en ce qu'ils ont fixé cette dernière clé de répartition ainsi que la légitimité sociale d'utiliser une partie des fonds de la redevance minière pour le financement du FONAREV. Ainsi, les sections qui suivent présentent les détails de nos analyses et points de vue sur ces questions.

## II. PROBLEMATIQUE DE LA CONFORMITE À LA CONSTITUTION ET AU CODE MINIER DE L'ARTICLE 25 ALINÉA 1 (3) DE LA LOI DES RÉPARATIONS

Tel que repris dans la dernière (troisième) clé de répartition de la redevance minière, trois (3) des 11% de la quotité allouée au FONAREV ont été ponctionnés sur les quotités revenant aux provinces (2%) et aux ETD (1%). En disposant ainsi, l'article 25 alinéa 1 (3) de la loi des réparations n°22-065 soulève deux principales questions de Droit concernant, d'une part, sa conformité à la Constitution qui garantit la libre administration aux provinces et aux ETD ainsi que l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques et financières. D'autre part, l'applicabilité de cette disposition se trouve confrontée au Code minier, une loi spéciale, qui a établi la clé de répartition et la liste des entités bénéficiaires des fonds de la redevance minière sans mentionner le FONAREV. Les paragraphes qui suivent donnent plus de détails sur les deux questions de Droit.

### A. Clé de répartition au regard du principe de la libre administration et de l'autonomie de gestion reconnues aux provinces et aux ETD sur les ressources économiques et financières

Aux termes de l'article 3 de la Constitution de la RDC, les provinces et les ETD<fnref n="19" /> jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources

<footnote n="19">¹⁹ Aux termes de l'article 3 de la Constitution, les entités territoriales décentralisées sont la Ville, la Commune, le Secteur et la Chefferie. La Constitution de la République Démocratique du Congo telle que modifiée par la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006, en ligne :</footnote>
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économiques, humaines, financières et techniques. Cette disposition constitutionnelle est
réaffirmée par la loi n°08/012 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration
des provinces (telle que modifiée et complétée par la loi n° 13/008 du 22 janvier 2013) et la Loi
organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement
des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'État et les Provinces. De plus,
l'article 220 alinéa 2 de la même Constitution<fnref n="20" /> interdit toute révision constitutionnelle ayant
pour objet ou pour effet de réduire notamment les prérogatives des provinces et des ETD.

Explicitant le contenu des attributs de la libre administration et de l'autonomie de gestion,
la doctrine et certains experts en décentralisation indiquent que les provinces et les ETD
disposent d'un certain nombre des pouvoirs, incluant l'autonomie financière, c'est-à-dire le
pouvoir de gérer et d'utiliser de manière indépendante leurs ressources économiques et
financières dans l'intérêt des populations relevant de leurs juridictions sans immixtion des
autorités de tutelle, sauf dans des cas limitativement énumérés par la loi<fnref n="21" />. Pour Jean-Bernard
Auby, l'autonomie de gestion comprend l'indépendance des organes de décision, les
prérogatives juridiques, des compétences exercées et le pouvoir d'auto-organisation des
collectivités territoriales<fnref n="22" />. Eric Oliva considère que l'autonomie de gestion implique
l'existence des moyens financiers suffisants mis à la disposition des autorités locales<fnref n="23" /> et
organisés par la loi<fnref n="24" /> afin de permettre aux entités infranationales d'assumer pleinement
l'ensemble de leurs compétences et charges et de garantir l'élan du développement à la base.

Nous pouvons dès lors affirmer avec Antoine Gossin que la diminution substantielle des ressources économiques et financières revenant aux provinces (entités régionalisées) et aux ETD de la RDC sans compensation conséquente pourrait constituer une entrave à la libre administration de ces entités et à l'autonomie de gestion de leurs ressources<fnref n="25" /> et, partant une possible violation de la Constitution.

Certes, la Constitution de la RDC n'exige pas le contrôle a priori de constitutionnalité<fnref n="26" />
par la Cour Constitutionnelle des lois ordinaires comme la Loi la Loi des réparations n°22-065,

<footnote>www.leganet.cd/Legislation/JO/2011/JOS.05.02.2011.pdf</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Si cette disposition constitutionnelle interdit toute révision constitutionnelle ayant pour objet ou pour effet de réduire les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées, il va de soi que toute loi qui réduit ces prérogatives est contraire à la Constitution.</footnote>

<footnote n="21">²¹ P. MABIALA MANTUBA-NGOMA, « Le processus actuel de décentralisation en RDC : Enjeux et défis » in Le processus de décentralisation en République Démocratique du Congo, Kinshasa, Fondation Konrad Adenauer, 2009, p. 25-55.</footnote>

<footnote n="22">²² J.P. AUBY, « La libre administration des collectivités locales : un principe à repenser ? », in *Quel avenir pour l'autonomie des collectivités locales?*, Les 2ièmes entretiens de la Caisse des dépôts, Paris, Editions de l'Aube, 1999, p.87-102.</footnote>

<footnote n="23">²³ E. OLIVA, « La conception de l'autonomie financière locale. Quel contenu ? Quelle effectivité ? » in *Gestion & Finances Publiques* 2017/2 N°2, 2027, p.4.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ Les quotités de 25% et de 15% de la redevance minière constituent les ressources financières clés des provinces et des ETD des régions minières et sont garanties par le Code Minier et l'Ordonnance-Loi n°18/004 du 13 mars 2018 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances de la Province et de l'ETD ainsi que les modalités de leur répartition.</footnote>

<footnote n="25">²⁵ A.A. GOSSIN, « L'autonomie financière des collectivités locales » in *Wikiterritorial*, 2024, p.4.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Suivant l'article 160 de la Constitution, seuls les lois organiques, les Règlements Intérieurs des deux Chambres du Parlement et du Congrès, de la Commission électorale nationale indépendante ainsi que du Conseil</footnote>
<figure><img src="image_11.png" /></figure>

mais l'analyse de l'article 25 alinéa 1(3) de cette Loi qui réduit les ressources financières des provinces et des ETD suggère une entrave à leur libre administration garantie par la Constitution. Nous présumons donc que si la Cour Constitutionnelle avait été sollicitée pour se prononcer sur la conformité à la Constitution de cette Loi, en particulier son article 25 alinéa 1 (3), elle aurait probablement constaté que la réduction des recettes des provinces et des ETD peut avoir une incidence sur leur libre administration. Ceci est d'autant plus plausible dans le contexte actuel où le droit de retenir à la source 40%, les recettes à caractère national reconnu aux provinces par l'article 175 de la Constitution ainsi que la possibilité pour les provinces et les ETD de bénéficier des financements des projets et programmes d'investissement public de la Caisse Nationale de Péréquation ne sont toujours pas mises en œuvre par le gouvernement central. Bien plus, les éléments factuels montrent par exemple que les fonds de la quotité de la redevance minière versés aux ETD des régions minières représentent la part la plus importante des recettes publiques de la grande majorité de ces entités depuis l'entrée en vigueur du Code Minier révisé de mars 2018. A ce sujet, certains responsables des ETD des provinces du Haut-Katanga et du Lualaba, interrogés dans le cadre de l'élaboration de cet article, ont indiqué que les fonds de la quotité de la redevance minière représentent plus de 90% des recettes de leurs entités. Ainsi, la réduction de 1/15 de ces fonds, soit environ 7% de ces recettes pourrait bien constituer une entrave à la libre administration de ces ETD. Nous croyons que l'analyse de ces éléments factuels aurait dû permettre à la Cour Constitutionnelle de déterminer si la réduction sans compensation des ressources financières des provinces et des ETD peut constituer ou non une entrave à leur libre administration et l'autonomie de gestion de leurs ressources.

En Droit comparé par exemple, le Conseil Constitutionnel Français a indiqué à plusieurs reprises que les dispositions légales tendant à restreindre la part des recettes ou à diminuer une part importante des ressources globales des collectivités territoriales<fnref n="27" /> peuvent constituer une entrave à la libre administration de ces collectivités<fnref n="28" />. Dans ces décisions, le Conseil Constitutionnel a considéré que l'autonomie financière des collectivités locales ne dépendait pas seulement du pouvoir de décision que pouvaient détenir les autorités locales dans la détermination de leurs ressources, mais aussi de la disposition d'un certain niveau de ressources en deçà duquel leur libre administration ne serait plus garantie<fnref n="29" />.

<footnote>supérieur de l'audiovisuel et de la communication doivent être soumis à la Cour constitutionnelle qui doit se prononcer sur leur conformité à la Constitution avant leur promulgation ou mise en application. La saisine de la Cour Constitutionnelle pour examiner la conformité à la constitution des lois ordinaires à promulguer est une prérogative discrétionnaire reconnue au Président de la République, au Premier ministre, au Président de l'Assemblée Nationale, ou celui du Sénat au dixième des députés nationaux ou au dixième des sénateurs.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ En France, les collectivités territoriales sont l'équivalent des provinces et des ETD en RDC et comprennent les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer. Voir articles 72-74 de la Constitution Française du 04 octobre 1958, en ligne : https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur</footnote>

<footnote n="28">²⁸ Conseil Constitutionnel Français, Décisions n°90-277 du 25 Juillet 1990, n° 91-291 du 6 mai 1991, n° 91-298 du 24 Juillet 1991 et décision n° 2000-442 du 28 décembre 2000.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ L.D. EKAMBO APETO KONABEKA, « L'autonomie financière des collectivités locales en République du Congo », (2020) Revue africaine de droit et de science politique, p.16. hal-03092943.</footnote>
<figure><img src="image_12.png" /></figure>

Bien que cette jurisprudence soit l'œuvre d'une juridiction étrangère, elle a, de notre point de vue, posé les garanties de la libre administration et de l'autonomie de gestion des ressources économiques et financières applicables aux collectivités ou entités régionalisées ou décentralisées d'autres pays. Ces garanties peuvent bien s'appliquer en RDC où les provinces (entités régionalisées) et les ETD jouissent, de par la Constitution et la loi, de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques et financières tel que rappelé ci-dessus.

Pour revenir au cas spécifique d'analyse des recettes de la redevance minière, le fait pour le législateur congolais d'avoir diminué, à travers l'article 25 alinéa 1 point 3 de la Loi précitée, 2/25 soit 8%, des fonds de la redevance revenant aux provinces et 1/15 soit près de 7% des fonds de cette redevance revenant aux ETD au profit du FONAREV sans compensation, pourrait être considéré comme une entrave à la libre administration de ces entités et de l'autonomie de la gestion de leurs ressources économiques et financières.

A la lumière de ce qui précède, nous pensons que la Cour Constitutionnelle devrait systématiquement être saisie pour exercer le contrôle a priori de constitutionnalité sur toutes les lois ordinaires destinées à la promulgation et de tous les actes ayant force de loi qui impliquent la réduction des ressources financières et économiques des provinces et des ETD. Cette saisine devrait être l'œuvre soit du Président de la République, soit du Premier ministre, ou du Président de l'Assemblée nationale ou celui du Sénat, soit d'un dixième des députés nationaux et surtout d'un dixième des sénateurs<fnref n="30" /> conformément à l'article 139 de la Constitution. Ce contrôle a priori de constitutionnalité permettra de s'assurer que la libre administration des provinces et des ETD n'est pas entravée.

## B. La loi générale ne peut déroger à la loi spéciale

Ce paragraphe questionne la régularité de l'application des dispositions l'article 25 alinéa 1 (3) de la Loi des réparations n°22-065 au Code minier, une loi spéciale.

En effet, bien que le FONAREV perçoive déjà la quotité de 11% de la redevance minière depuis le mois d'octobre 2023, le caractère général de la Loi des réparations n°22-065 vis-à-vis du Code minier, une loi spéciale qui ne reprend pas le FONAREV parmi les entités bénéficiaires des fonds de cette redevance, constitue un obstacle juridique à l'application régulière de l'article 25 alinéa 1 (3) de cette Loi. Cette assertion découle du principe général du Droit<fnref n="31" /> selon lequel

<footnote n="30">³⁰ Nous pensons qu'en leur qualité de Représentants des provinces, les sénateurs devraient être plus actifs et plus entreprenants dans la défense et la protection des ressources financières et économiques des provinces et des ETD.</footnote>

<footnote n="31">³¹ Les principes généraux du Droit sont des règles, des maximes généralement non écrites de portée générale qui expriment une haute sagesse juridique. En RDC, les principes généraux du Droit s'appliquent en vertu de l'articl 118 de la Loi organique n° 13/011-B du 11 avril 2013 portant organisation, fonctionnement et compétences des juridictions de l'ordre judiciaire, en ligne : https://leganet.cd/Legislation/Droit%20Judiciaire/LOI.13.011.11.04.2013.htm. Cette loi a repris les dispositions de l'Ordonnance de l'Administrateur Général du Congo du 14 mai 1886 relative aux principes à suivre dans les décisions judiciaires qui avait été abrogée par l'article 199 du Code de procédure civile de mars 1960.</footnote>
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le "spécial déroge au général" (*specialia generalibus derogant*), mieux la "loi spéciale déroge
à la loi générale". Il signifie que lorsque deux cadres juridiques peuvent s'appliquer à une
même situation, l'un spécifique et l'autre général, c'est le cadre spécifique qui doit être
appliqué. En d'autres termes, le texte spécial est mieux adapté à la situation qu'il régit que tout
autre texte plus général. Il doit donc s'appliquer en priorité, à l'exclusion de tout autre texte
plus général<fnref n="32" />.

1. En quoi le Code minier est-il une loi spéciale face à la Loi des réparations n° 22-065 du 26 décembre 2022 ?

Une loi est spéciale lorsqu'elle est limitée dans sa portée ou confinée à un champ d'action
ou d'opération déterminé<fnref n="33" />. Ainsi, en tant que loi qui régit un seul secteur spécifique, en
l'occurrence le secteur minier, le Code minier renferme à bien des égards le caractère d'une loi
spéciale. Ce caractère spécial découle également des régimes juridiques spécifiques et
dérogatoires au Droit commun que ce Code a mis en place, entre autres le régime fiscal, le
régime des changes, le régime douanier, le régime de la responsabilité sociétale, le régime de
la responsabilité industrielle, le régime de la sécurité et de l'hygiène dans les lieux de travail,
etc. En revanche, la Loi des réparations n°22-065 du 26 décembre 2022 est une loi générale en
ce qu'elle fixe les principes fondamentaux relatifs à la protection et à la réparation des victimes
de violences sexuelles liées aux conflits et des victimes des crimes contre la paix et la sécurité
de l'humanité.

2. Conditions d'application du principe général du Droit « la loi spéciale déroge à la loi générale »

Trois principales conditions sont généralement évoquées par la doctrine pour l'application de ce principe général du Droit. Ces conditions comprennent la pluralité des textes légaux applicables à une même situation, l'identité de valeur juridique de ces textes ainsi que leur incompatibilité<fnref n="34" />. Alors que la pluralité des textes renvoie à l'existence de deux ou plusieurs textes légaux du Droit positif théoriquement applicables à une même matière, l'identité de valeur juridique souligne que les textes en présence doivent être classés dans la même catégorie de la hiérarchie des normes dans l'ordonnancement juridique national<fnref n="35" />. Enfin, l'incompatibilité fait référence à l'impossibilité légale d'appliquer les textes en présence de manière simultanée du fait de leur caractère contradictoire<fnref n="36" />.

<footnote n="32">³² S. SCHILLER, S. et F. PÉRALDI-LENEUF, "Les Conflits horizontaux de normes : le traitement légistique et jurisprudentiel des conflits de normes de niveau équivalent", p.151-176, Paris, 2014, dans C. DESNOYER, *Du bon usage de la règle specialia generalibus derogant : le contre-exemple de la jurisprudence relative à l'articulation des articles 1386 et 1384 al. 1 du Code civil*, Paris, Mare & Martin, p.151-176, 2014. hal-03351297.</footnote>

<footnote n="33">³³ General Multilingual Environmental Thesaurus, Special Law, 2021.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ A. SIRI, « Des adages lex posterior derogat priori & specialia generalibus derogant. Contribution à l'étude des modes de résolution des conflits de normes en droit français », (2009) 34 : 129 *Droit prospectif : Revue de la recherche juridique. Droit prospectif*, p.11.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ En RDC, la hiérarchie des normes écrites de Droit se présente généralement comme suit : Traités et accords internationaux, Constitution, Lois organiques, Lois ordinaires votées par le Parlement, Lois référendaires sur consultation du peuple, Ordonnances-lois autorisées par le Parlement, Ordonnances Présidentielles, Décrets du Premier Ministre ; Arrêtés ministériels, Édits provinciaux, Arrêtés des gouverneurs des provinces, Arrêtés des ministres provinciaux, Décisions des Conseils Urbains, Décisions des Maires, Décisions des conseils municipaux et locaux, Décisions des Bourgmestres, des Chefs de Secteurs/Chefferies.</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Desnoyer, C., « Du bon usage de la règle specialia generalibus derogant : le contre-exemple de la jurisprudence</footnote>
<figure><img src="image_14.png" /></figure>

Dans le cas sous examen, les trois conditions sont réunies pour l'application de ce principe général du Droit. En effet, depuis décembre 2022, la répartition des fonds de la redevance minière est régie par deux cadres juridiques de même valeur juridique (lois ordinaires) que sont le Code minier de 2002 et la Loi des réparations n°22-065 et leurs mesures d'application respectives (première et deuxième conditions). Ces deux cadres juridiques ont instauré deux clés de répartition contradictoires des fonds de la redevance minière que voici :

Clé de répartition fixée par le Code Minier

<table><thead><tr><td>Entité bénéficiaire</td><td>Quotité/pourcentage</td></tr></thead><tbody><tr><td>Gouvernement central</td><td>50%</td></tr><tr><td>Province</td><td>25%</td></tr><tr><td>ETD</td><td>15%</td></tr><tr><td>FOMIN</td><td>10%</td></tr></tbody></table>

Clé de répartition fixée par la Loi n° 22-065

<table><thead><tr><td>Entité bénéficiaire</td><td>Quotité/pourcentage</td></tr></thead><tbody><tr><td>Gouvernement central</td><td>44%</td></tr><tr><td>Province</td><td>23%</td></tr><tr><td>ETD</td><td>14%</td></tr><tr><td>FONAREV</td><td>11%</td></tr><tr><td>FOMIN</td><td>8%</td></tr></tbody></table>

De plus, l'allocation de la quotité de 11% de la redevance minière attribuée au FONAREV par la Loi des réparations n°22-065 est, de notre point de vue, incompatible avec celle déterminée par le Code Minier, particulièrement pour les fonds revenant aux provinces, aux ETD et au FOMIN, tel qu'on le verra dans le troisième point de cette réflexion. En effet, le Code minier et ses mesures d'application assignent aux fonds de la redevance minière la mission de contribuer au développement durable des populations congolaises et à l'équité intergénérationnelle (troisième condition). Dès lors, l'application du principe général du Droit la loi spéciale déroge à la loi générale, dans cette situation ambivalente et incompatible de répartition et d'allocation des fonds de la redevance minière instaurée par les deux cadres juridiques, conduit, en toute logique, à la remise en question de la régularité du versement de la quotité de 11% de la redevance minière au FONAREV.

De notre point de vue, cette irrégularité devrait entraîner le non-versement de la quotité de 11% de cette redevance au FONAREV aussi longtemps que le Code minier n'aura pas été révisé afin d'y intégrer la « nouvelle » clé de répartition fixée par la loi des réparations n° 22-065. Nous estimons, dès lors, que le versement actuel de la quotité de 11% de la redevance minière au FONAREV est juridiquement irrégulier en vertu du principe général du Droit la loi spéciale déroge à la loi générale.

Dans l'hypothèse où l'État congolais envisagerait de procéder à une éventuelle révision du Code minier aux fins d'une régularisation *ex post* du versement des fonds de la redevance minière au FONAREV, il sera préalablement nécessaire de s'assurer que la réduction des quotités dues aux provinces et aux ETD n'entrave pas leur libre administration et ne touche pas

<footnote>relative à l'articulation des articles 1386 et 1384 al. 1 du Code civil » in HAL Open Science. Paris, 2001, p.p.12-13.</footnote>
<figure><img src="image_15.png" /></figure>

à l'une des matières verrouillées par l'article 220 de la Constitution comme mentionné au paragraphe précédent. De plus, il faudra s'assurer de la légitimité sociale d'une pareille démarche telle qu'elle est questionnée dans la section qui suit.

### III. LEGITIMITE SOCIALE CONTROVERSÉE DE L'ALLOCATION D'UNE QUOTITE DE LA REDEVANCE MINIERE AU FONAREV

L'option levée par l'État congolais d'allouer une partie des fonds de la redevance minière au FONAREV soulève la question de la légitimité sociale d'utiliser les ressources devant financer le développement durable à la réparation des victimes de crimes internationaux. Cette option met en conflit l'objectif de contribution au développement socioéconomique attribué aux fonds de la redevance minière et les droits légitimes à la justice et à la réparation des victimes de violences sexuelles et d'autres crimes internationaux commis en RDC.

Certes, la réparation des victimes est l'un des piliers essentiels de tout processus de justice transitionnelle dans un pays post-conflit et en conflit comme la RDC, mais il ne nous semble pas socialement légitime d'utiliser les ressources visant le développement durable des populations et l'indemnisation d'autres communautés victimes de l'exploitation minière pour la réparation des victimes de crimes internationaux. Tel qu'indiqué précédemment, les fonds de la redevance minière ont pour seule mission de financer les projets de développement durable des populations congolaises, en particulier celles vivant dans les zones minières qui sont à la fois des victimes directes de l'épuisement des ressources minières exploitées et des victimes des impacts et coûts sociaux et environnementaux de l'exploitation minière. Dans cette section, nous exposons notre analyse et nos opinions sur la problématique de la légitimité sociale de la décision d'allouer une portion de la redevance minière au FONAREV.

#### A. Objectif et destination des fonds de la redevance minière : Un levier de soutien au développement durable des populations

Alors que les législations minières de 1967 et 1981 étaient muettes sur l'utilisation des recettes découlant de la redevance superficiaire annuelle, le Code minier de 2002 a clairement indiqué que les fonds résultant de la redevance minière, en particulier les quotités revenant aux provinces et aux ETD doivent être affectés exclusivement à la réalisation des infrastructures de base d'intérêt communautaire au sein des entités bénéficiaires<fnref n="37" />.

<footnote n="37">³⁷ L'alinéa 2 de l'article 242 de la version initiale du Code Minier de 2002 précise clairement que les quotités revenant aux entités infranationales (provinces et ETD) doivent être affectées exclusivement à la réalisation des infrastructures de base d'intérêt communautaire. Mais, les textes coordonnés de la version révisée du code minier révisé de mars 2018 publiés au Journal Officiel le 3 mai 2018 ont omis cet alinéa qui n'a fait l'objet ni de modification ni de suppression tant lors des travaux préparatoires de révision de ce Code que lors des débats devant les deux chambres du Parlement. Dans la version annotée du code minier révisé, le gouvernement congolais suggère que cet alinéa n'a pas été supprimé car évoqué dans d'autres dispositions du même code. Nous sommes entièrement d'avis que l'alinéa 2 de l'article 242 du code minier n'a pas été supprimé. Lors du processus de révision de ce code, le seul changement proposé et obtenu par la société civile (dont nous avons été l'un des délégués) a porté uniquement sur le paiement direct aux provinces et aux ETD de leurs quotités ainsi que la création du FOMIN qui devait bénéficier de la quotité de 10% tirée de la quotité de 60% due au pouvoir central. La version annotée du code minier révisé est disponible sur</footnote>
<figure><img src="image_16.png" /></figure>

S'agissant de l'utilisation des fonds de la quotité revenant au pouvoir central, nous considérons en toute logique, quoique la loi ne l'ait pas explicitement dit, qu'ils ont vocation à financer les infrastructures et autres projets de développement durable relevant des attributions du pouvoir central sur l'ensemble du territoire national, particulièrement dans les régions qui ne génèrent pas (encore) de redevance minière<fnref n="38" />. Ce postulat s'applique également à la quotité de la redevance minière versée aux provinces. En d'autres termes, le développement durable des populations congolaises a été défini comme seul et unique véhicule de compensation de l'épuisement des ressources minières exploitées dans le pays et d'indemnisation des populations impactées par les activités d'exploitation minière.

Cette conception imprimée par le Code minier sur l'utilisation des fonds de la redevance minière est en parfaite adéquation avec bon nombre d'instruments juridiques et standards internationaux et régionaux qui promevent la gestion durable des ressources naturelles et leur contribution au bien-être des populations concernées.

Ces instruments incluent la Résolution 1803 de l'Assemblée Générale des Nations-Unies relative à la souveraineté permanente des peuples et nations sur leurs richesses ressources naturelles, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, la Charte Africaine des droits de l'homme et des peuples, la Vision Minière Africaine, l'Initiative pour la Transparence dans le Industries Extractives (ITIE). Dès lors, tout autre utilisation des fonds de la redevance minière est socialement et philosophiquement questionnable.

L'allocation d'une partie des fonds de la redevance au FONAREV pose ainsi un réel problème de légitimité sociale et peut constituer une entrave à l'atteinte des objectifs de développement durable des populations congolaises, plus particulièrement pour celles vivant dans les zones minières. A ce sujet, quelques responsables des ETD bénéficiaires de fonds de la redevance minière dans les provinces du Haut-Katanga et du Lualaba interviewés dans le cadre de l'élaboration de cet article ont indiqué que la réduction de 1/15 de leur quotité de la redevance minière, soit près de 7% des fonds, a un impact négatif sur la planification et la réalisation des projets de développement de leurs entités. C'est donc avec raison que les deux grandes coalitions d'organisations de la société civile évoquées précédemment avaient contesté l'allocation des fonds de la redevance minière au FONAREV et demandé au gouvernement congolais de trouver d'autres ressources pour financer cet établissement public.

## B. Réduction des ressources du FOMIN : Un recul dans le processus de mise en œuvre du principe d'équité intergénérationnelle en RDC ?

La notion d'équité intergénérationnelle a pris de l'ampleur au cours du 20ème siècle pour exprimer la nécessité d'assurer la justice entre les générations actuelles et les générations

<footnote>https://congomines.org/system/attachments/assets/000/001/943/original/Code_minier_annote%CC%81.pdf.pdf?1594890178</footnote>

<footnote n="38">³⁸ Ceci procède du postulat selon lequel les ressources naturelles d'un pays appartiennent à l'ensemble de ses populations en vertu du droit de redevance permanente des peuples et des nations sur leurs richesses et leurs ressources naturelles.</footnote>
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futures dans le cadre de la gestion des ressources naturelles, du développement durable, et de la préservation de la planète contre le réchauffement climatique. Dans ce paragraphe, nous essayons de démontrer comment la réduction des ressources du FOMIN constitue un recul dans la mise en œuvre du principe d'équité intergénérationnelle, et partant une atteinte aux droits des générations futures. Pour ce faire, il nous faut déterminer la portée réelle du principe d'équité intergénérationnelle et démontrer l'usage de ce principe en RDC.

# 1. Portée du principe d'équité intergénérationnelle

Le principe d'équité intergénérationnelle est par définition une interdiction à la discrimination sur base de l'époque, puisqu'il suppose que chaque génération ait à disposition les mêmes ressources et qu'elle bénéficie des mêmes chances que les autres<fnref n="39" />.

Après la Conférence des Nations Unies de Stockholm sur l'environnement humain de 1972 et les écrits de l'économiste James Tobin sur la nécessité de préserver l'équité entre les générations<fnref n="40" />, c'est au Sommet de la Terre de Rio Janeiro de 1992 que le principe d'équité intergénérationnelle a reçu l'adhésion de plusieurs gouvernements, ONG activistes et autres personnalités dont Jacques-Yves Cousteau qui y avait lancé la pétition pour l'adoption de la Charte des droits des générations futures. En effet, le principe 3 de la Déclaration de Rio de 1992 sur l'environnement et le développement énonce clairement que : « Le droit au développement doit être réalisé de façon à satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l'environnement des générations présentes et futures »<fnref n="41" />. Cette déclaration fait ainsi écho aux principes fondamentaux du développement durable, entendu comme un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs<fnref n="42" />. Dans la même optique, le Préambule de l'Accord de Paris l'Accord de Paris sur le climat de 2015 engage les États parties à respecter, à promouvoir et à prendre en considération leurs obligations respectives concernant les droits de l'Homme, ....et l'équité entre les générations.

Pour sa part, Jacques Attali propose l'inscription dans la Constitution de chacun de nos pays le principe selon lequel « toute décision contraire à l'intérêt des générations futures est inconstitutionnelle »<fnref n="43" />. Cette proposition reflète parfaitement la notion de devoir de responsabilité et de justice incombant aux générations présentes envers les générations futures dans la gestion des ressources de la planète<fnref n="44" />. A propos du devoir de responsabilité des générations présentes vis-à-vis des générations futures, Brian Barry souligne que chaque

<footnote n="39">³⁹ M. LIÉNARD, *Protection des générations futures et de l'environnement : une représentation en justice possible et efficace?*, Mémoire de Master en droit, à finalité spécialisée : Droit transnational, comparé et étranger, Bruxelles, Université Catholique de Louvain, 2022-2023, p. 49.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ J. TOBIN, « What is permanent endowment income? », 1974, dans C.J. GEORGE, « Justice intergénérationnelle : Satisfaire les besoins et non pas la cupidité », dans Le droit à l'avenir, 2012, p.1, en ligne : https://www.socialwatch.org/sites/default/files/Justicelntergenerationnelle2012_fr.pdf</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ La Déclaration de Rio de 1992 est disponible sur https://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm</footnote>

<footnote n="42">⁴² Nations Unies, Notre avenir à tous (Rapport Brundtland), 1987.</footnote>

<footnote n="43">⁴³ J. ATTALI, « Mettre fin à la violence contre les générations futures », Jacques Attali, 2022, en ligne : https://www.attali.com/societe/violence/</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ S.B. MULINDWA, « Deux faux jumeaux agonisants en RDC : cas du Fonds pour les générations futures et du Fonds minier pour les générations futures », dans *Conjonctures de l'Afrique Centrale*, n°98, 2022, p. 107-108.</footnote>
<figure><img src="image_18.png" /></figure>

génération a le devoir de transmettre à ses successeurs une gamme totale de ressources et de possibilités au moins aussi vaste que celle à laquelle elle-même a accès<fnref n="45" />.

En plus du volet de préservation et de gestion rationnelle des ressources, le principe d'équité intergénérationnelle préconise également le partage ou le transfert aux générations futures d'une partie des richesses générées par l'exploitation des ressources naturelles, surtout lorsqu'il s'agit ressources épuisables. C'est dans ce sens que la Déclaration de Stockholm de 1972 a non seulement abordé la question de l'épuisement des ressources, mais aussi celle du partage des avantages.<fnref n="46" />

En somme, l'équité intergénérationnelle traduit une volonté de non-report vers les générations futures des conséquences négatives (environnementales, sociales et économiques) du développement ou « mal développement » tel que promu par le modèle industriel et économique du 20ème siècle.<fnref n="47" />

## 2. Principe d'équité intergénérationnelle en RDC : De la domestication aux entraves.

Au cours de la décennie 2010-2020, la RDC a emboîté le pas de certains autres pays en instaurant des mécanismes de transfert aux générations futures d'une partie des richesses générées par l'exploitation des ressources naturelles. Ces mécanismes comprennent le Fonds pour les générations futures créé en 2015 par l'article 19 de la loi n° 15/012 du 1er août 2015 portant régime général des hydrocarbures et le Fonds Minier pour les générations futures (FOMIN) institué par l'article 8 bis Code minier révisé de mars 2018.

Les ressources du Fonds pour les générations futures du secteur des hydrocarbures proviendront notamment d'une quotité de la part du profit oïl de l'État, tandis que celles du FOMIN proviennent de 10% de la redevance minière tel que mentionné précédemment. L'institution de ces deux fonds constitue une avancée significative dans le processus de reconnaissance et de domestication du principe d'équité intergénérationnelle dans la gestion des rentes de l'exploitation des ressources naturelles de la RDC.

Alors que l'opérationnalisation du Fonds pour les générations futures du secteur des hydrocarbures attend encore la signature des mesures réglementaires y afférentes, le FOMIN a déjà été opérationnalisé en tant qu'établissement public depuis 2019 à travers le Décret n°19/17 du 25 novembre 2019 tel que complété et modifié par le Décret n°23/05 du 20 février 2023, et ses mandataires ont été nommés en décembre 2022. Aux termes de l'article 2 du Décret précité, le FOMIN a pour mission principale de constituer des richesses matérielles et/ou financières en nature ou en numéraire, en vue de contribuer à la pérennisation de la recherche minière, pour garantir l'après-mine, en faveur des générations futures.

<footnote n="45">⁴⁵ B. BRIAN BARRY, « Intergenerational justice in energy policy », dans D. MACLEAN & P.G. BROWN (dir.), "Energy and the future", 2016, p.98, Totowa, New Jersey, Etats-Unis, Rowman and Littlefield, cité par T. HURKA, *Développement durable : Que devons-nous aux générations futures ?*</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ J. BANSARD J., et M. SCHRÖLER, L'exploitation durable des ressources naturelles : Le défi de la gouvernance, International Institute for Sustainable Development (IISD), 2021, p.3, en ligne : https://www.iisd.org/fr/articles/lexploitation-durable-des-ressources-naturelles-le-defi-de-la-gouvernance</footnote>

<footnote n="47">⁴⁷ G. TCHOUASSI, « Que peut-on enseigner ou espérer de l'économie de communion ? », (2020) 2 : 30 *Revue Congolaise de Gestion*, p. 47-78</footnote>
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En dépit des incohérences légistiques, de la multiplicité des objectifs, de l'absence de règles claires d'investissement et de la gouvernance déficitaire actuelle du FOMIN<fnref n="48" />, sa mission de garantir l'après-mine en faveur des générations futures est conforme à l'esprit du principe d'équité intergénérationnelle et est de nature à assurer un transfert aux générations futures d'une partie des richesses générées par l'exploitation minière.

Il apparaît dès lors clair que le prélèvement au profit du FONAREV de 2/10 de la quotité de 10% de la redevance minière, soit 20% des fonds alloués aux générations futures tel que prévu par l'article 25 alinéa 1 point 3 de la loi n°22-065 constitue une réelle entrave au principe d'équité intergénérationnelle et à la préservation des droits de ces générations futures. Ainsi, en dépit de l'absence de législation et de juridiction appropriées pour faire valoir et protéger les droits des générations futures, la décision de soustraire et d'utiliser 20% des ressources du FOMIN à d'autres fins pourrait bien être qualifiée de crime contre les générations futures. De plus, il y a lieu de s'interroger sur les critères et paramètres ayant motivé la décision de l'État congolais de réduire une partie des ressources (déjà minimes) dédiées aux intérêts des générations futures, alors que le reste de 90% des fonds de la redevance minière et tous les autres revenus générés par le secteur minier sont utilisés pour les besoins des générations actuelles.

## Conclusion

Nous n'avons nullement la prétention de conclure sur une telle thématique, car nous espérons que nos opinions alimenteront et relanceront les débats sur les leviers appropriés de financement des politiques de justice transitionnelle en RDC. La réparation des victimes de nombreux crimes internationaux commis en RDC au cours de trois dernières décennies reste une composante essentielle de tout processus de justice transitionnelle. Le FONAREV devrait être l'élément central d'un programme holistique de justice transitionnelle afin de rétablir la vérité, lutter contre l'impunité, briser le cycle de violences, promouvoir la réconciliation nationale et restaurer la paix durable dans le pays.

La mise en œuvre des initiatives de justice transitionnelle tel que le FONAREV ne devrait cependant pas entraver et hypothéquer le développement durable des populations et la préservation des droits et intérêts des générations futures. Au-delà des problématiques juridiques soulevées dans cet article, la redevance minière, dont la vocation est de soutenir les projets de développement durable et d'assurer la justice intergénérationnelle, n'est pas l'instrument le mieux indiqué pour financer les mécanismes de justice transitionnelle en RDC.

Avec l'appui de ses partenaires nationaux, régionaux et internationaux, la RDC est encouragée à mettre un programme complet et cohérent de justice transitionnelle et à recourir à d'autres ressources financières, incluant les dommages-intérêts dus aux victimes par les auteurs de crimes. A cet effet, l'acompte de 195 millions de dollars américains payé à la RDC par l'Ouganda sur le montant de 320 millions en exécution de l'arrêt de la Cour internationale de Justice (CIJ) sur les réparations des dommages causés par l'armée ougandaise dans l'est de

<footnote n="48">⁴⁸ MAKUTA YA MAENDELEO, *Pourquoi le Fonds minier pour les générations futures ? Analyse du cadre réglementaire et institutionnel du FOMIN*, Lubumbashi, 2021, p. 6-7.</footnote>
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la RDC peut constituer l'une des ressources du FONAREV. Nous pensons que le Fonds spécial de réparation et d'indemnisation des victimes des activités armées de l'Ouganda en RDC (FRIVAO) censé gérer les fonds d'indemnisation payés par l'Ouganda devrait être restructuré et transformé en une branche du FONAREV.

# - Références -

## I. Textes juridiques

* Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966.

* Charte Africaine des droits de l'Homme et des Peuples de 1981.

* Constitution de la RDC du 18 Février 2006 telle que modifiée par la Loi Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011.

* Loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Province.

* Loi organique n°13/011-B du 11 avril 2013 portant organisation, fonctionnement et compétences des juridictions de l'ordre judiciaire.

* Loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier telle que modifiée et complétée par la Loi n° 18/001 du 09 mars 2018.

* Loi n°08/012 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, telle que modifiée et complétée par la loi n° 13/008 du 22 janvier 2013.

* Loi n°n°22/065 du 26 décembre 2022 fixant les principes fondamentaux relatifs à la protection et à la réparation des victimes de violences sexuelles liées aux conflits et des victimes des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité.

* Ordonnance-Loi n° 67-231 du 11 mai 1967 portant législation générale sur les mines et hydrocarbures.

* Ordonnance-loi n° 81-013 du 02 avril 1981 portant législation générale sur les mines et les hydrocarbures.

* Décret-Loi n°081 du 02 Juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la République démocratique du Congo.

* Ordonnance-Loi n°18/004 du 13 mars 2018 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances de la Province et de l'ETD ainsi que les modalités de leur répartition..

* Décret n° 038/2003 du 26 mars 2003 portant Règlement Minier tel que modifié et complété par le Décret n° 18/024 du 08 juin 2018.

* Décret n°19/17 du 25 novembre 2019 portant statut, organisation et fonctionnement d'un établissement public dénommée Fonds Minier pour les générations futures, en sigle FOMIN
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tel que modifié et complété par le Décret n°23/05 du 20 février 2023.

* Décret n°22/038 du 06 décembre 2022 fixant le statut d'un établissement public dénommé Fonds National des Réparations des Victimes de violences sexuelles liées aux conflits et d'autres crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité, en sigle FONAREV.

* Décret n°23/32 du 26 août 2023 précisant les modalités de recouvrement et de répartition de la redevance minière.

## II. Autres instruments standards internationaux et régionaux

* Résolution 1803 de l'Assemblée Générale des Nations-Unies relative à la souveraineté permanente des peuples et nations sur leurs richesses et ressources naturelles.

* Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE).

* Vision Minière Africaine (VMA).

## III. Jurisprudence

* Décisions du Conseil Constitutionnel Français n°90-277 du 25 Juillet 1990, n° 91-291 du 6 mai 1991, n° 91-298 du 24 Juillet 1991 et décision n° 2000-442 du 28 décembre 2000. Disponibles sur https://www.conseil-constitutionnel.fr/les-decisions/decisions-par-type

## IV. Ouvrages

* OTTO J., et al., *Mining Royalties. A Global Study of Their Impact on Investors, Government, and Civil Society*, Washington DC, Ed. The World Bank, 2006, en ligne : https://documents1.worldbank.org/curated/ar/103171468161636902/pdf/372580Mining0r101OFFICIAL0USE0ONLY1.pdf

* General Multilingual Environmental Thesaurus, Special Law, 2021, en ligne : https://www.eionet.europa.eu/gemet/en/concept/7978.

## V. Articles des Revues et chapitres des ouvrages

* AUBY J.B., (1999) « La libre administration des collectivités locales : un principe à repenser ? », in *Quel avenir pour l'autonomie des collectivités locales ? Les 2ièmes entretiens de la Caisse des dépôts*, Paris, Éditions de l'Aube, 1999, p.87-102.

* ATTALI, J., « Mettre fin à la violence contre les générations futures », Jacques Attali, 2022, en ligne : https://www.attali.com/societe/violence/

* BANSARD, J. et M. SCHRÖDER, *L'exploitation durable des ressources naturelles : Le défi de la gouvernance*, 2021, en ligne : https://www.iisd.org/system/files/2021-04/still-one-earth-natural-resources-FR.pdf

* BARRY, B., « Intergenerational justice in energy policy », dans MACLEAN, D. et BROWN, P.G. (dir.), "Energy and the future. Totowa", New Jersey, Etats-Unis, Rowman and Littlefield, cité par T. HURKA, "Développement durable. Que devons-nous aux générations futures?", 1992, en ligne : https://www.fao.org/4/w2149f/w2149f08.htm

* DESNOYER C., « Du bon usage de la règle speciala generalibus derogant : le contre-exemple de la jurisprudence relative à l'articulation des articles 1386 et 1384 al. 1 du Code civil », dans SCHILLER, S. et PÉRALDI-LENEUF, F., *Les Conflits horizontaux de normes : le traitement légistique et jurisprudentiel des conflits de normes de niveau équivalent*, Paris, Mare & Martin, 2001, p.151-176, 2014, en ligne : https://shs.hal.science/hal-03351297/

* EKAMBO APETO KONABEKA, L.D., (2020). « L'autonomie financière des collectivités locales en République du Congo », 2020 en ligne : https://hal.science/hal-03092943/document

* FONDS AU PROFIT DES VICTIMES, *Le Fonds au profit des victimes lance dix nouveaux projets d'assistance en République démocratique du Congo*, La Haye, CPI, 2020, en ligne :
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https://trustfundforvictims.org/index.php/fr/news/le-fonds-au-profit-des-victimes-lance-dix-nouveaux-projets-projets-d'assistance-en-république

* GOSSIN, A., "L'autonomie financière des collectivités locales", in *Wikiterritoral*, 2024.

* MABIALA MANTUBA-NGOMA, P. (dir.), *Le processus actuel de décentralisation en RDC : Enjeux et défis*, Kinshasa, Fondation Konrad Adenauer, 2009, p.25-55, en ligne : https://www.kas.de/documents/275840/5293160/KAS_D%C3%A9centralisation.pdf

* MULINDWA, S.B., "Deux faux jumeaux agonisants en RDC : cas du Fonds pour les générations futures et du Fonds minier pour les générations futures", *Conjonctures de l'Afrique Centrale*, 2022, n°98, p.101-129, en ligne : https://www.eca-creac.eu/sites/default/files/pdf/deux_faux_jumeaux_agonisants_en_rdc.pdf

* OLIVA, E., « La conception de l'autonomie financière locale. Quel contenu ? Quelle effectivité ? » in *Gestion & Finances Publiques*, n°2, 2017/2, en ligne : https://shs.cairn.info/revue-gestion-et-finances-publiques-2017-2-page-13?lang=fr.

* SIRI, A., « Des adages lex posterior derogat priori & specialia generalibus derogant. Contribution à l'étude des modes de résolution des conflits de normes en droit français » (2009) *Revue de la recherche juridique. Droit prospectif*, en ligne : https://www.univ-mayotte.fr/_attachments/thomas-claverie-article-5-3-2-2/A.%2520SIRI%252C%2520art.%2520RRJ%25202009-4.pdf

* TOBIN, J., (1974), « What is permanent endowment income ? », dans GEORGE, C.J., *Justice intergénérationnelle : Satisfaire les besoins et non pas la cupidité*, Le droit à l'avenir, 1974, p.1, en ligne : https://www.socialwatch.org/sites/default/files/JusticeIntergenerationnelle_2012_fr.pdf

* TCHOUASSI, G., « Que peut-on enseigner ou espérer de l'économie de communion ? » (2020) 2 : 30 *Revue Congolaise de Gestion*, p.47 à 78, en ligne : https://shs.cairn.info/revue-congolaise-de-gestion-2020-2-page-47?lang=fr

## IV. Mémoires, Rapports de recherche et Autres

* ADDH et COSCCET, *L'espoir Fait vivre État des lieux de la contribution des revenus infranationaux du secteur minier au développement local dans les provinces du Haut-Katanga et du Lualaba*, Lubumbashi-Kolwezi, 2023, en ligne : https://congomines.org/reports/2444-cosccet-addh-rapport-revenus-infranationaux-hautkatanga-et-lualaba-novembre-2023

* CORDAID-MAYANI, F., *Deux ans après la révision du code minier en république Démocratique du Congo : Les communautés locales en attente des retombées sociétales*, 2020, en ligne : https://congomines.org/reports/1982-les-communautes-en-attente-des-retombees-societales.

* LIÉNARD, M., *Protection des générations futures et de l'environnement : une représentation en justice possible et efficace?*, 2023, en ligne : https://hera.futuregenerations.be/sites/www.futuregenerations.be/files/2024_mtalaw_06_tfe.matthieulienard.pdf

* MAKUTA YA MAENDELEO, *Pourquoi le Fond Minier pour les générations futures ? Analyse du cadre réglementaire et institutionnel du FOMIN*, 2021, en ligne : https://congomines.org/reports/2337-analyse-du-cadre-reglementaire-et-institutionnel-du-fomin-consulte-le-27-décembre-2024.

* MAKUTA YA CONGO, *La redevance minière destinée aux entités territoriales décentralisées : Un casse-tête à résoudre*, 2020, en ligne : https://www.resourcematters.org/post/redevance

* MAYANI, F., *Révision du Code Minier en République Démocratique du Congo. Regards sur la contribution des organisations de la société civile*, Kinshasa, septembre 2018.
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* NATIONS-UNIES (1987), *Rapport Brundtland : Notre avenir à tous*, en ligne : https://www.are.admin.ch/are/fr/home/media-et-publications/publications/developpement-durable/brundtland-report.html.

* NYABIRUNGU, M.S., *Avant-Propos du rapport «Donner la priorité aux affaires de crimes internationaux à caractère sexuel en République Démocratique du Congo*, publié en 2025 par the Centre for International Law Research and Policy. Disponible sur www.casematrixnetwork.org/fileadmin/documents/reports/CMN_DRC_Report_FR.pdf

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(ISSN : 3078-4077)

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