La dernière décennie a vu, dans le monde entier, la question de la pauvreté occuper une place centrale dans les débats économiques et sociaux. Dans le même temps, elle a vu se modifier les approches utilisées pour l’analyser et proposer des politiques adaptées, puisque l’on est passé de perspectives très quantitatives et consuméristes à des visions plus sociales, sinon politiques, de la pauvreté. La question des droits des pauvres, considérés en tant qu’êtres humains et que citoyens, est de plus en plus mise en avant, dans le cadre des approches en terme d’exclusion, même si ce débat demeure encore relativement circonscrit aux démocraties occidentales. Au Yémen la pauvreté s’accroît depuis le début des années 1990, et tout un appareillage de lutte contre elle se met progressivement en place. Toutefois, la prise en compte des divers registres de droits reste très partielle.

# L’accroissement de la pauvreté au Yémen

La question de la pauvreté émerge au Yémen au milieu des années 1990, produite à la fois par l’accroissement « objectif » du nombre de pauvres, l’aggravation de leur état de dénuement et l’expansion et la globalisation d’un discours qui fait passer la pauvreté au premier plan des approches économiques et sociales, en particulier dans les pays du tiers monde.

Quelles que soient les divergences d’évaluation de la pauvreté monétaire, les sources s’accordent sur sa croissance dramatique au cours de la dernière décennie et sur le fait que cette croissance a été plus forte au Yémen (et en Irak) que dans les autres pays arabes. Différents chiffres illustrent ce constat.

4Selon le PNUD1, de 1992 à 1998, le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvreté est passé de 3,2 millions à 4,3 millions et, en 1998, la part des ménages pauvres représentait 26,9 % du total des ménages, ceux vivant dans la pauvreté absolue 13,1 %2. D’après les évaluations de la Banque mondiale, entre 1997 et 1998-1999, le nombre des personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté serait passé de 19 à 25 % de la population. Pour l’année 1999, le Bureau national des statistiques du Yémen estimait le pourcentage des pauvres absolus à 38 %, chiffre repris dans un document établi par le bureau local du PNUD et daté d’octobre 20003. Ce même document estime par ailleurs qu’en 1999 la part des ménages yéménites vivant avec moins d’un dollar par jour s’élevait à 60,9 % (51,4 % en zone urbaine et 67,9 % en zone rurale) et que la pauvreté alimentaire affectait 37,3 % des ménages et 30 % de la population.

5Quant à la pauvreté humaine, il est difficile, avec si peu de recul historique, de mesurer son évolution au cours de la dernière décennie. Dès 1992, la CESAO4 estimait qu’elle touchait au Yémen 47 % de la population, sur la base d’un indicateur mixte, monétaire et social5. En 1997, le Yémen était au 78e rang des 92 pays sous-développés classés par le PNUD pour la pauvreté humaine (IPH-1). Si l’on considère l’Indicateur de Développement Humain (IDH), il se situait au 148e rang.

Une conjonction d’événements et de circonstances est à l’origine de cette situation et laisse prévoir une aggravation de la pauvreté monétaire ainsi qu’une stagnation, voire une régression, d’indicateurs sociaux tels que la mortalité infantile, l’espérance de vie, l’exposition aux maladies endémiques, l’analphabétisme, pour ne citer que ceux-là.

Certains relèvent de la conjoncture régionale : crise du Golfe, transformation du marché régional du travail menant à la réduction des opportunités d’emploi et des gains, chute des ressources exogènes. D’autres sont plus spécifiquement locaux : guerre civile de 1994 et difficultés d’intégration du pays réunifié, démantèlement de l’Etat social du Yémen du Sud, inégalités de scolarisation et de niveau d’instruction entre filles et garçons ou entre hommes et femmes, augmentation du chômage, inflation galopante du début des années 1990 et chute du pouvoir d’achat, sans oublier l’ajustement structurel et les restrictions budgétaires qui ont entraîné une stagnation, voire une réduction, des dépenses sociales de l’Etat, une diminution des subventions et une augmentation des taxes et des tarifs des biens et services publics (électricité, eau, carburants). La hausse des prix des produits de première nécessité a d’ailleurs provoqué des manifestations populaires au Yémen en 1993 et 1998.

8Bien évidemment, l’appauvrissement ne touche pas toutes les catégories ou n’affecte pas de façon homogène tous les groupes sociaux. L'accès à l'emploi, à l'information et les transactions commerciales étant très fortement conditionné par les relations sociales, ceux qui sont le moins dotés en capital social se retrouvent également dans la situation économique la plus précaire et sont les premiers à être affectés par la crise. Les plus exposés sont, sans surprise, ceux dont l’assise économique et sociale était – et est demeurée – la plus fragile et la plus dépendante, directement ou indirectement, des ressources externes, sans pour autant qu’ils soient parvenus à sécuriser leur position dans les circuits, les emplois, les relations et les statuts qui leur permettraient de capter une partie de ces ressources. Il s’agit surtout des akhdam6, des paysans vivant dans des zones marginales ou soumis à des redevances élevées, de fonctionnaires qui n’ont pas d’autres revenus que leur salaire, des migrants pauvres des villes qui ne sont pas parvenus à s’intégrer économiquement de façon stable.

Ces Yéménites récemment appauvris viennent ainsi grossir le nombre de ceux que la prospérité relative des décennies passées avait déjà laissés à l’écart, mais il faut encore leur adjoindre les populations comprises dans les marges extérieures à la nation. De nombreux réfugiés somaliens et migrants originaires de pays voisins (Djibouti, Ethiopie, Erythrée, Irak, etc.) cherchent au Yémen à échapper à leur état de pauvreté dramatique en occupant des fonctions de personnel domestique, d’employés de compagnies privées ou du gouvernement. S’ils sont engagés au Yémen dans des conditions de travail et de rémunération qui leur permettent de dégager une épargne à envoyer au pays, c’est souvent au prix d’un grand dénuement dans leur existence quotidienne.

# Le dispositif de lutte contre la pauvreté

La lutte contre la pauvreté s’impose progressivement comme entrée principale de toute politique économique ou sociale, à côté du volet « réformes structurelles » qui occupe la place dominante et détermine l’ensemble des dispositifs.

Les fonds destinés à cette lutte circulent d’une part dans des institutions spécialement créées dans ce but, bien souvent depuis moins de cinq ans ; d’autre part, dans des services et administrations qui ont réorienté leurs activités dans cette direction ou ont été gonflés par ces nouveaux apports. Les principales sont le Fonds social de développement, le Fonds d’assistance sociale, les bureaux de la Banque mondiale et de certaines agences des Nations unies, auxquels s’ajoutent un grand nombre d’ONG locales ou internationales ainsi que des départements et des programmes ministériels.

Les actions de lutte contre la pauvreté, telles qu’elles sont orchestrées par les organisations internationales, se développent dans quatre directions :

- Réformes structurelles : Les politiques publiques ont introduit des réformes qui sont supposées résoudre le problème sur le long terme tout en l’accroissant à court terme. Un Plan national de lutte contre la pauvreté devrait être lancé ainsi qu'un programme cadre pour la réduction de la pauvreté. Il vise à faire participer toutes les institutions publiques à la lutte contre la pauvreté et prévoit la mise en place d’un système d’information et de suivi. Le processus de décentralisation, dont la loi vient d’être adoptée par le Parlement, devrait ainsi favoriser l’efficacité des administrations locales dans la lutte contre la pauvreté.

- Actions ciblées destinées aux pauvres aptes au travail : Elles convergent sur la formation et la création d’emplois. Le Fonds social pour le développement est l’institution la plus spécifiquement destinée au soutien des petits projets d’entrepreneurs, mais d’autres programmes de micro-crédit existent également. En outre, le programme des « familles productives » du ministère des Assurances et des Affaires sociales, destiné à ouvrir le marché du travail aux femmes pauvres chefs de famille, est actuellement mis en œuvre. Un programme de travaux publics devrait créer des emplois temporaires. Enfin, la mise en place d’un système d’information sur le marché du travail devrait favoriser une meilleure gestion des emplois à l’échelle nationale.

- Amélioration des services sociaux : L’Etat est encouragé à développer les services de santé et d’éducation, tout en étant astreint à des restrictions budgétaires. De fait, sous l’appellation « développement communautaire », d’autres agents sont invités à participer à cette amélioration, en particulier les ONG, internationales ou locales, financées par divers programmes de coopération et par le Fonds social de développement.

- Actions destinées aux pauvres « structurels » : Les services d’aide sociale du ministère des Assurances et des Affaires sociales sont étendus, et des enquêtes systématiques sont actuellement menées, notamment dans le but d’améliorer le ciblage et d’éliminer les bénéficiaires illégitimes. Une campagne de lutte contre la mendicité est également en cours, sans que des solutions concrètes soient mises en place.

Ces « filets sociaux de sécurité », comme on les appelle maintenant, sont destinés à remplacer les politiques publiques de subventions et d’emplois que pratiquait l’Etat au cours des précédentes décennies et qui sont aujourd’hui jugées trop coûteuses, pas assez ciblées ni efficaces : on leur reproche d’avoir favorisé la corruption, le clientélisme et les détournements. La formulation des objectifs, des programmes et des projets épouse pour une large part, par pression ou par conviction, le cadre dessiné par le discours global de lutte contre la pauvreté, dont les mots-clés sont désormais « ciblage », « mise au travail », « rentabilité économique », « productivité » et « marché ».

Ces éléments – fonds, institutions et mesures – contribuent à configurer un champ social radicalement différent de celui qui prévalait depuis les indépendances. De façon croissante, depuis qu’elle se détache du cadre budgétaire et institutionnel de l’Etat yéménite, la politique sociale devient une source convoitée de ressources de divers types : économiques mais aussi morales, sociales et politiques. En effet, les politiques actuelles de lutte contre la pauvreté apparaissent de plus en plus coupées du reste de la régulation socio-économique (système fiscal et budgétaire, processus de décision politique, circuits de distribution de revenus et de services). Le champ social dépend de façon croissante de financements et de mécanismes de décision externes.

19En même temps, la lutte contre la pauvreté ne repose que partiellement sur l’effort de solidarité national. Entre 1991 et 1998, la part des dépenses publiques consacrées aux services généraux de santé s’est maintenue autour de 4 %, pour remonter légèrement à 4,5 % en 19997. Les services sociaux, qui représentaient 2 % des dépenses publiques en 1996-1997, sont passés à 3 % en 1999. Entre 1991 et 1995, les dépenses pour l’éducation représentaient 19 % du total. Elles tombent à 17 % en 1998 mais remontent au dessus de 20 % en 19998. Quant aux dépenses consacrées à la défense, en légère décroissance depuis 1992, elles s’élèveraient à 18,4 % du total des dépenses publiques, ce qui représenterait 5,5 % du PIB en 19999.

Pour l’année 2000, un accroissement de 32 % des recettes publiques était prévu en raison de l’augmentation des prix du pétrole, ce qui devait se traduire par une hausse de 26 % des dépenses. C’est le secteur de la défense qui devait le plus en bénéficier : son budget devait être doublé, ce qui représenterait un triplement par rapport à son niveau de 1996. Les dépenses pour la fonction publique devaient augmenter de 31 % et les dépenses consacrées aux services sociaux, à l’éducation et à la santé respectivement de 23 %, 15 % et 14 % seulement, leur part relative diminuant dans le total des dépenses. En outre, il faut noter que la valeur absolue des dépenses sociales se maintient en dessous de son niveau de 1998 et parfois, pour certains secteurs, en dessous de celui de 1997.

Globalement, le dispositif de lutte contre la pauvreté est structuré par des discours volontaristes, difficiles à mettre en œuvre, et par des actions fragmentaires, souvent concurrentielles. De ce fait, il ne parvient pas à remettre en cause les mécanismes de production et de reproduction des inégalités de ressources, de patrimoine et d’accès aux services publics.

# L’importance du droit pour la lutte contre la pauvreté

Si la position sociale et politique des pauvres n’était pas aussi faible, leurs propres atouts et capacités leur permettraient de sortir de leur état de dénuement et de marginalisation. En l’absence d’un capital social élevé, l’assurance de voir leurs droits respectés serait pour les populations démunies le moyen le plus sûr et le plus digne d’avoir accès à l’éducation, à la santé, à un logement décent, à un traitement équitable par les institutions judiciaires et à une protection de leur personne et de leur patrimoine. Un environnement, qui garantisse aux pauvres comme à tous les citoyens un ensemble de droits, permettrait en effet de renforcer durablement leur capacité à faire valoir leurs intérêts dans les espaces publics et privés et d’intensifier les investissements dans des champs qui leur profitent (formation, éducation, santé).

23Toutefois, l’instauration d’une citoyenneté garante de droits sociaux et économiques, qui permettraient une diminution radicale de la pauvreté, est un chemin difficile dans un pays en crise, où les droits civiques et politiques sont encore faiblement défendus, et dans lequel la volonté politique de lutter contre la pauvreté procède pour une bonne part des conditions posées par les bailleurs de fonds. Plusieurs sources témoignent du fait que les dispositifs censés assister les pauvres sont parfois, voire souvent, détournés de leur but par l’exercice d’influences et l’utilisation de pouvoirs individuels ou collectifs. Dans de nombreux cas, les postes de la fonction publique seraient attribués non pas selon les compétences des postulants, mais sur la base de leurs relations et contre pot-de-vin. Certaines personnes chargées d’attribuer les aides sociales auraient parfois tendance à les verser à leurs amis et alliés au détriment des pauvres y ayant droit. Par ailleurs, l’application des dispositions constitutionnelles accordant la liberté d’expression et d’association serait fréquemment entravée : l’action des associations œuvrant pour le changement social et le respect des droits de l’homme en serait freinée et les journaux attirant l’attention sur les inégalités et les enfreintes à l’Etat de droit seraient parfois réduits au silence10. Il semblerait que la répartition des subventions publiques destinées à ces associations dépende autant de leur insertion dans des réseaux sociaux et politiques que de leur efficacité et de leurs performances. Enfin, les expressions de demandes populaires seraient le plus souvent étouffées ou interdites, comme cela a été le cas en mars 2000 quand les employés de la municipalité de Sanaa ont tenté de manifester pour réclamer leurs arriérés de salaire.

24Le rapport sur le « développement humain du Yémen11 » déplore les difficultés de mise en œuvre d’un Etat de droit. Le Yémen est en effet en proie à une contradiction dans laquelle se débattent la plupart des pays soumis à l’ajustement structurel. D’un côté, des pressions à la fois locales et internationales sont exercées pour promouvoir la démocratisation et la participation citoyenne, à la suite notamment des processus de libéralisation politique, qui ont instauré un certain degré de pluralisme. De l’autre, l’appauvrissement massif de certaines couches de la population, en particulier des classes moyennes, engendre des pressions sociales et politiques qui remettent en cause le fonctionnement de l’Etat et dénoncent la confiscation par les groupes au pouvoir des mécanismes de décision et d’allocation des ressources publiques. Il en résulte un renforcement des fonctions de maintien de l’ordre et de répression, qui tend à freiner les processus de démocratisation. Dans ce contexte, le champ du droit et des droits est subsidiaire et demeure soumis aux impératifs de reproduction des structures de pouvoir. Cela ne doit pas masquer qu’avec l’appui des organisations internationales, de plus en plus d’hommes et de femmes organisés en structures associatives s’engagent pour promouvoir un régime de droit et une plus grande transparence, garants d’une meilleure équité. Aux côtés des interventions économiques et des programmes ciblés, leur action a un rôle crucial à jouer pour réduire le poids de la pauvreté au Yémen.

Tableau 1: Indicateurs sociaux de base et évaluations de la pauvreté au Yémen Indicateurs Années Unités Valeurs Sources Population totale vivant en dessous du seuil de pauvreté 199619981999 % de la population totale 19,136,437,7 Banque mondiale,1999-2000PNUD, 2000. Population urbaine vivant en dessous du seuil de pauvreté 199819981999 % de la population totale 3631,834 Banque mondiale*.PNUD, 2000. Population rurale vivant en dessous du seuil de pauvreté 199419981999 % de la population totale 3037,738,9 PNUD, 1995.PNUD, 2000. Rang IDH 1997 148 PNUD, 1999. Rang IPH-1 1997 78 PNUD, 1999. PIB réel par habitant 1997 dollars PPA12 810 PNUD, 1999. PIB réel par femme 1997 dollars PPA 579 PNUD ,1999. PIB réel par homme 1997 dollars PPA 1038 PNUD, 1999. PNB par habitant 1997 US dollars 270 Banque mondiale, 1999-2000. Distribution du revenu :- part du quintile le plus bas- part du quintile le plus haut 1992 % du revenu national 6.146.1 Banque mondiale, 1999-2000. Taux d’alphabétisation des adultes 1997 % de la population adulte (+ de 15 ans) 42.5 PNUD, 1999. Taux d’alphabétisation des femmes 19971998 % de la population féminine (+ de 15 ans) 2133,85 PNUD, 1999.PNUD, 2000. Taux d’alphabétisation des hommes 19971998 % de la population masculine (+ de 15 ans) 64,268,75 PNUD, 1999.PNUD, 2000. Taux brut de scolarisation (tous niveaux) 19941998 % de la population d'âge scolaire 5259,2 PNUD, 1999.PNUD, 2000 Accès à l’eau saineAccès à l’eau saine- dans les zones urbaines- dans les zones rurales 1990-19971998 % de la population 6144,4587,0131,72 PNUD, 1999.PNUD, 2000. Accès aux services de santé 1990-1995 % de la population 38 PNUD, 1999. Accès aux égoutsAccès satisfaisant aux égouts (total)dans les zones urbainesdans les zones rurales 1990-19971998 % de la population 2412,3353,5300,00 PNUD, 1999.PNUD, 2000. Espérance de vie à la naissance 196019971999 Années 35.85860,1 PNUD, 1999. PNUD, 2000. Mortalité infantile- dans les zones rurales- dans les zones urbaines- Moyen-Orient 1960199719981999199919991998 Pour 1000 naissances vivantes 17575,372,77073,954,449 PNUD, 1997b.PNUD, 2000.Banque mondiale*. Taux de croissance annuel de la population 1998 2,9 Banque mondiale*. Taux de croissance annuel de la population active 1998 3,4 Banque mondiale*. Chômage 1998 27-30 Middle East Economic Survey 19/04/99. * Source inconnue, citée par R. Detalle et E. Volpi, 1999 Note : il existe d’autres évaluations que les indicateurs ci-dessus, souvent contradictoires, y compris lorsqu’ils proviennent de la même source...