1 Les différents articles seront donc cités en mentionnant le nom de leur auteur et le code 1 pour l (...) 2 Cf. par exemple, Travail et emploi, numéros « Spécial centenaire » du ministère du Travail, Premiè (...) 1Sandrine Kott et Isabelle Moret-Lespinet ont fait le choix de publier en deux volumes distincts les interventions du colloque « Politiques sociales transnationales, réseaux réformateurs et organisation internationale du travail » qui s’est tenu en 2009 à Genève à l’occasion du 90e anniversaire de l’Organisation internationale du travail (OIT). Vingt-huit des trente-deux contributions du colloque sont distribuées entre ces deux volumes : l’un, en français, qui reprend, à une exception près, des communications proposées dans cette langue, et l’autre, en anglais, dont la sélection repose, à trois traductions et un article complémentaire de Joëlle Droux près, sur le même principe. Si cette option permet de publier, à défaut d’un choix plus drastique, l’essentiel des communications, et malgré les efforts des éditrices pour donner une cohérence à leurs volumes respectifs qui n’est plus celle du colloque, il n’en reste pas moins que seule la lecture conjointe des deux volumes permet de saisir pleinement la richesse du projet qui a porté ces échanges1. Ce colloque, qui s’inscrit dans les recherches entreprises dans la perspective du centenaire de l’organisation, participe des efforts engagés pour construire une histoire transnationale des institutions du travail et démarrés à l’occasion d’un autre centenaire, celui du ministère du Travail français2.

3 Parmi lesquels on peut citer : Aglan A., Feiertag O., Kevonian D. (dir.), Humaniser le travail. Ré (...) 2Projet d’organisation internationale tout à fait remarquable et organe important de la construction normative en matière de travail, l’OIT a déjà fait l’objet de nombreuses études. Elles se sont pour l’essentiel attachées au fonctionnement interne de cette institution originale fondée sur la représentation tripartite des États et des représentants ouvriers et patronaux, ainsi qu’à sa contribution à l’affirmation de normes internationales en matière de droit du travail3. La perspective proposée ici se veut décalée et engage une relecture de l’histoire de l’institution qui s’attache plutôt à des questions de relations internationales. Elle s’inscrit dans l’étude de l’émergence d’une « société civile globale », au cœur de l’histoire transnationale et globale, espace collectif qui dépasse les seuls acteurs étatiques et les actes du droit international. Le regard se porte sur la multiplicité des acteurs, leurs pratiques, la circulation des idées et la mobilisation de leurs expertises. Cette approche permet de dépasser les limites de la représentation juridique de la norme internationale qui fonde son effectivité sur l’hypothèse de l’exercice vertical de la hiérarchie dont elle occuperait un sommet. L’hypothèse d’une « société civile globale » permet au contraire de saisir un double mouvement de production de la norme à partir du local et de renforcement des pratiques effectives grâce à la légitimité que confère la norme globale. L’OIT constitue de ce point de vue un laboratoire exceptionnel. Institution parmi les plus anciennes de l’ordre international contemporain, elle a tout d’abord accompagné, depuis 1919, le développement des organisations interétatiques et préfigure le rôle croissant des acteurs non étatiques dans la structuration de l’espace international. Elle est, en second lieu, l’un des espaces d’expression de ces acteurs non étatiques. Enfin, l’effectivité de la construction normative qu’elle promeut ne trouve pas son seul fondement dans le processus traditionnel de ratification et de transposition dans l’ordre juridique interne. Elle s’appuie sur des réseaux sociaux plus larges, dont la contribution à l’élaboration de la norme constitue un gage de sa mise en œuvre. L’OIT a ainsi été, dès sa conception, un projet alternatif à la construction de l’ordre international étatique et reflète le caractère composite des fondements du droit social. L’histoire de ses acteurs, de ses réseaux, de ses modes de fonctionnement et des conséquences de ses actions constitue un contrepoint précieux aux questions qui se posent aujourd’hui dans le champ des relations internationales.

C’est donc une mise en perspective globale des processus de formation de la norme internationale en matière de droit du travail, bien plus que de son contenu ou des débats dans lesquels elle s’intègre, qui nous est proposée ici. Si l’institution repose sur une organisation interne assez traditionnelle et des procédures qui se stabilisent au cours du temps, son caractère tripartite comme la diversité des enjeux associés au travail conduisent à observer un fonctionnement qui se reconfigure au gré des dossiers et de la diversité des acteurs qui les portent. Par ailleurs, acteur d’un réseau évolutif, l’OIT ne se réduit pas non plus à la seule production normative présente dans ses conventions et ses recommandations. Elle peut aussi être une ressource, un outil, une référence d’expertise ou encore un lieu de confrontation soumis aux tensions liées au jeu international. Ainsi envisagé au-delà des seuls débats internes et des enjeux diplomatiques, le fonctionnement de l’institution permet de mieux comprendre son ancrage, le respect qu’elle inspire et l’efficacité de son action. Celle-ci ne résulte pas tant de la mise en œuvre de textes internationaux qui sont toujours des compromis et ne valent que par le bon vouloir des acteurs concernés, que d’une capacité d’influence qui résulte d’un jeu parallèle d’écoute et d’expertise lui permettant de diffuser des positions. On comprend alors pourquoi l’OIT n’est pas une institution lointaine où s’exprime une bonne volonté collective ou une tribune qu’instrumentalisent à l’occasion ses membres, mais qu’elle peut effectivement contribuer à la construction de normes partagées en matière de travail.

Sans viser à restituer l’ensemble des communications proposées dans les deux ouvrages, on peut relever trois configurations dans lesquelles l’action de l’OIT est susceptible de déboucher sur une évolution des normes et des pratiques : lorsqu’elle intervient pour synthétiser un cadre déjà largement élaboré ; lorsqu’elle sert de tribune à des intérêts particuliers, qu’il s’agisse de ceux d’États ou d’organisations non gouvernementales (ONG) ; enfin, lorsqu’elle joue un rôle plus ou moins autonome d’innovation ou de promotion de son approche normative.

# Un lieu de synthèse

Les grands domaines d’action de l’OIT dans l’entre-deux-guerres, comme le chômage (Sauthier, 2), l’hygiène industrielle (Lespinet-Moret, 1), la durée du travail ou le travail des enfants (Droux, 2) se déploient à partir du cadre déjà élaboré chez ses membres les plus actifs. La dimension tripartite permet à l’institution de mobiliser un large réseau dont les positions sont synthétisées par des experts et les services de l’organisation pour aboutir à des propositions. La conférence internationale du travail, qui se réunit annuellement, s’appuie alors sur un éventail de pratiques et de réflexions déjà bien connues et établies si bien que ses décisions ont de bonnes chances d’être intégrées dans le droit social des États membres.

Les relations que ces derniers entretiennent avec l’institution doivent néanmoins beaucoup à des personnalités qui assurent un rôle d’interface et qui trouvent dans cet engagement une justification pour leur propre action politique ou syndicale. Le cas de Justin Godart (1871-1956), qui fut en France ministre du Travail du cartel des gauches et avant tout une des figures de l’élaboration de la doctrine de l’OIT, est emblématique (Viet, 1). En Belgique, Ernest Vandervelde joue, à la même époque, un rôle tout à fait comparable (van Daele, 2).

Pour autant, l’intégration des préconisations de l’OIT dans le droit social des États membres ne repose pas que sur ces réseaux, elle dépend également des aléas du contexte politique et social. Même avec la meilleure volonté des autorités politiques, le processus de transposition des préconisations de l’OIT aboutit rarement lorsque les pratiques internes des États en sont trop éloignées. Ce fut par exemple le cas en Suisse où le dossier des assurances du travail, longtemps bloqué malgré le souhait des autorités de suivre les préconisations de l’organisation, n’avança finalement que lorsqu’il s’avéra nécessaire de traiter le cas des travailleurs frontaliers (Lengwiller, 2).

# Une tribune pour des intérêts particuliers

L’OIT constitue aussi, sur de nombreux dossiers, une ressource sur laquelle s’appuient les démarches des acteurs qui contribuent à son fonctionnement, qui l’instrumentalisent au besoin, mais qui s’engagent du même coup à défendre ses préconisations. Les Britanniques jouèrent un rôle majeur dans la création de l’OIT parce que l’institution semblait pouvoir permettre de consolider un compromis politique interne entre libre-échange et défense syndicale en promouvant un espace de concurrence enfin rendu équitable par des normes sociales partagées (Hidalgo-Weber, 2).

Pour les États-Unis, dont la participation fut, comme pour d’autres institutions internationales, épisodique et liée à leurs intérêts immédiats, l’OIT constitue un outil de politique étrangère. Adhérents à partir de 1934, ils y promeuvent leur conception de l’articulation entre État et initiative individuelle, à travers la démarche du « social and economic planning », pensée comme une réponse à la crise et une alternative à la planification soviétique (Cayet, 1). L’OIT devient même l’un des lieux de promotion mais aussi de discussion des idées du New Deal sur le rôle de l’État et les formes de régulation économique et sociale. L’esprit de cette politique s’y poursuit d’ailleurs après 1945 avec la présence des experts états-uniens qui y sont détachés (Jensen, 2). Avec la conférence de Philadelphie de 1944, l’OIT prend de fait une place dans le front allié, consacrant ainsi le tournant opéré à partir de son repli au Canada dès le début du conflit mondial. L’OIT s’affirme comme porte-voix du syndicalisme chrétien et anticommuniste et affiche durant les années 1940 une proximité avec l’AFL (American federation of labor) et un rejet de la CIO (Congress of industrial organizations). Elle est pour un temps un allié objectif des gouvernements nord-américains et ne devient un lieu d’expression de la guerre froide qu’avec l’adhésion en 1954 de l’URSS (Union des républiques socialistes soviétiques ; Delpal, 1). Plus récemment, l’OIT fut partie intégrante de l’initiative Better factories Cambodia portée par l’administration Clinton, qui conditionnait l’ouverture du marché américain aux produits textiles cambodgiens à l’amélioration des conditions de travail des ouvriers. L’organisation joua un rôle clé dans la mise en œuvre de ce programme en assumant des fonctions d’expertise mais aussi d’encadrement des missions de contrôle qui suppléèrent les carences des autorités cambodgiennes (Delpech, 1).

Ce rôle de ressource ne concerne pas que les États. Les organisations non gouvernementales, les groupes de pression et d’expression peuvent également y trouver un outil de légitimation et d’amplification de leurs positions. Ce fut le cas pour les associations féminines et leurs porte-paroles, qu’ils / elles s’expriment en tant qu’experts ou même que fonctionnaires de l’institution, comme dans les débats de l’entre-deux-guerres au sujet de la spécificité du travail féminin et de la nécessité ou non de sa protection (Natchkova et Schoeni, 1 ; Thébaud, 1). L’OIT fut aussi un lieu d’expression de la critique, voire de la contestation des États coloniaux. Le dossier du travail forcé, ouvert à la fin des années 1920, permit, malgré un rapport aux conséquences très limitées, de mettre en lumière des pratiques et d’en contester les justifications (Daughton, 2). L’organisation contribua enfin à former les futurs cadres de la décolonisation et à leur donner une première expérience et légitimité internationale, en particulier dans le cas indien (Herren, 1).

# Un espace d’innovation normative

Enfin, depuis cent ans, l’OIT a entrepris des actions de manière plus au moins autonome, dont les effets reposaient à la fois sur la légitimité qui lui était reconnue et sur celle qu’elle accordait à ses interlocuteurs.

Il a beaucoup été reproché à l’institution ses relations avec les régimes autoritaires et totalitaires. Elles résultent évidemment du fonctionnement même des institutions internationales à vocation universelle, ce qui ne l’empêche pas d’y poursuivre ses objectifs fondamentaux d’amélioration des conditions de vie des travailleurs et de respect de la représentation syndicale. La position parfois présentée comme complaisante d’Albert Thomas, son premier directeur, à l’égard du fascisme italien peut s’expliquer par une interprétation personnelle de la dynamique historique : il aurait ainsi considéré avec bienveillance les avancées matérielles favorables au monde ouvrier que proposait le régime dans les années 1920 tout en estimant que l’évolution politique se ferait, comme ailleurs, en France en particulier, dans un second temps. Cette position alla de pair avec une critique ferme et directe de la violence du régime et de ses pratiques répressives (Gallo, 2). Dans le cas de l’Espagne franquiste, l’OIT produisit, à la fin des années 1960, un rapport très pondéré et essentiellement technique sur les relations de travail. Cette position très tiède s’explique par les contraintes diplomatiques de l’époque ; elle ne doit cependant pas occulter que l’enquête qui fut menée put recueillir officiellement les avis des contestataires du régime et fit respecter le principe du pluralisme syndical (Farré, 1). Dans les deux cas, le dialogue porté par l’institution assurait une reconnaissance réciproque d’une forme de bonne volonté des régimes en contrepartie d’une soumission relative aux principes promus au niveau international.

L’organisation a par ailleurs cherché à occuper une position autonome dans le jeu diplomatique. Dans l’entre-deux-guerres, afin de réduire son caractère manifestement trop européen, elle déploya d’importants efforts pour intégrer pleinement les pays d’Amérique latine. Elle dut accepter leur manque de moyens et de conviction (Herrera-Leon, 1). En s’ouvrant à ce nouvel espace, l’organisation élargit ses prérogatives avec une réflexion nouvelle sur la dimension nutritionnelle de la santé des travailleurs et sur le rôle de la relance de la consommation comme voie de sortie de crise (Pernet, 1). Le chômage des années 1930 l’amena par ailleurs à défendre une réflexion nouvelle sur la notion de « jeune chômeur » (Dogliani, 1). Après la seconde guerre mondiale, l’influence de l’institution s’observa dans la mise en œuvre du « modèle nordique » d’État social et plus généralement du rôle des prestations associées aux travailleurs dans la régulation économique globale, thèmes qu’elle observa au moins autant qu’elle contribua à développer (Kettunen, 2). Son action peut même s’analyser comme contribuant à la formation du droit international sans qu’il y ait nécessairement d’actes formels. Ainsi, en matière de coopératives, son rôle d’expertise et d’accompagnement de projets au Maroc ou en Turquie a clairement favorisé la diffusion de normes communes, avant même que des recommandations ne soient formalisées sur ce point (Henrÿ, 2).

L’OIT est un acteur parmi d’autres de la formation des normes et des pratiques du monde du travail et déploie à ce titre une capacité d’action autonome. Elle peut selon les circonstances s’allier très ponctuellement à des organisations internationales qui relèvent d’une autre nature ou d’autres objectifs. Face à la crise des années 1930, elle partage de façon a priori très improbable, du fait de profondes différences idéologiques, le discours de l’organisation économique et financière de la Société des nations (SDN) sur la nécessité de relever les niveaux de vie (Clavin, 2). Elle n’hésite pas à se confronter à d’autres organisations dont l’action contribue à remettre en cause ses positions, comme ce fut le cas avec l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) devenue à la fin des années 1970 l’un des porte-voix de la critique libérale de l’État social (Lemgruber, 2 ; Orenstein, 2). L’universalisme de l’institution tourne parfois court. Très européocentrée, l’OIT demeure, à ses débuts, respectueuse des États coloniaux. Elle appuie enfin l’affirmation d’une Organisation du travail arabe projetée par la ligue arabe en 1958 et qui voit le jour en 1971, ce qui renvoie à la tension permanente entre universalisme et reconnaissance des contextes sociaux locaux (Hadhri, 1).

Au terme de ce parcours, le lecteur est invité à regarder l’OIT dans une perspective transnationale, à s’interroger sur l’autonomie de ce type d’institution et à envisager l’articulation des normes sociales internes et internationales dans un jeu d’allers-retours complexe d’universalisation et d’ancrage qui mobilise des acteurs variés. On comprend mieux en quoi peut consister la légitimité de ces propositions normatives. Il ne s’agit cependant que d’une étape dans la compréhension de cette « communauté épistémique », pour reprendre l’expression de Sandrine Kott, que rassemble l’OIT. Elle mériterait en effet une étude tout aussi approfondie des conditions internes d’élaboration de ses propositions afin de mieux en mesurer les dimensions proprement institutionnelles.

<footnote n="1">1 Les différents articles seront donc cités en mentionnant le nom de leur auteur et le code 1 pour l’ouvrage édité par Isabelle Lespinet-Moret et Vincent Viet et 2 pour celui édité par Joëlle Droux et Sandrine Kott.</footnote>

<footnote n="2">2 Cf. par exemple, Travail et emploi, numéros « Spécial centenaire » du ministère du Travail, Première partie, n° 110, avril-mai 2007 ; deuxième partie, n° 111, juillet-septembre 2007 ; Chatriot A., Join-Lambert O., Viet V. (2006), Les politiques du travail, 1906-2006. Acteurs, institutions, réseaux, Rennes, Presses universitaires de Rennes.</footnote>

<footnote n="3">3 Parmi lesquels on peut citer : Aglan A., Feiertag O., Kevonian D. (dir.), Humaniser le travail. Régimes économiques, régimes politiques et Organisation internationale du travail, Bruxelles, Peter Lang, 2011.</footnote>