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# L'élaboration de la loi de 1951

Gérard Lang

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Gérard Lang. L'élaboration de la loi de 1951. Courrier des Statistiques, 2008, 123, pp.39-41. hal-05449592

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Submitted on 9 Jan 2026

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# L'élaboration de la loi de 1951

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Gérard Lang*

La loi française n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques reste aujourd'hui le texte fondamental relatif à la statistique publique française, après plusieurs retouches formelles qui n'en ont qu'assez peu modifié l'esprit et l'économie générale. Cet article présente les prémices et les conditions d'élaboration de cette loi. Les principales étapes historiques du processus intellectuel et juridique de cette élaboration comprennent : le « serment d'Hippocrate », le Code pénal Napoléon de 1810, les décrets « Sauvy » de 1938, la « loi » du 11 octobre 1941 créant le Service national des statistiques, puis la création par Vichy des comités d'organisation. Les deux dernières étapes de ce processus sont la suppression de ces comités d'organisation par une loi du 26 avril 1946, immédiatement suivie de la création de l'Insee par une loi du 27 avril 1946, le tout dans un contexte de reconstruction économique du pays dans l'après Seconde Guerre mondiale.

Le Journal officiel de la République française du 8 juin 1951 publie la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.

Plus de 55 ans plus tard, cette loi reste le texte de base du droit français concernant la statistique publique. Elle aura été abondamment remaniée (explicitement et implicitement) par plus de 20 lois, ordonnances et décrets, amputée de son article 5 en 1962, augmentée d'un article 7 bis en 1986 et de deux articles 6 bis et 7 ter en 2004, cependant qu'aucun autre article original n'a été épargné par les modifications<fnref n="1" />.

## Secret, coordination et obligation

Les trois principes de coordination, de secret et d'obligation décrivent parfaitement l'esprit de la loi. Il est proposé ici de chercher à décrire l'émergence et l'évolution de l'implantation de chacun d'eux dans le droit français.

Le 18 germinal an VIII (8 avril 1800), Chaptal, qui vient de succéder à Louis Bonaparte au poste de ministre de l'Intérieur de Napoléon Bonaparte, marque l'inscription de la statistique et du principe de coordination dans l'administration française par l'insertion d'un bureau de statistique dans l'organigramme de son ministère.

## Coordination

Cette inscription est renforcée par une ordonnance de 1833 transformant le « deuxième bureau du Conseil supérieur du commerce », au sein du ministère du Commerce, en « bureau de la statistique générale ». Puis le décret du 19 février 1885 (publié au J.O. du 22 février 1885, précédé d'un remarquable rapport du 17 décembre 1884) porte création du Conseil supérieur de la statistique.

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Source : Wikipedia

<caption>Jean-Antoine Chaptal</caption>

Vient ensuite un décret « Sauvy » du 17 juin 1938 « tendant à coordonner les renseignements statistiques fournis par les administrations », suivi de l'article 2 de la « loi » du 11 octobre 1941 instituant le Service national des statistiques (SNS), article qui spécifie que ce service a pour attribution « de coordonner l'action statistique des administrations publiques et des

organisations privées d'intérêt général et de centraliser la documentation rassemblée par les services ».

Le décret n° 46-1432 du 14 juin 1946 relatif à l'Insee indique ensuite, pour sa part, que l'Institut est chargé « de coordonner les méthodes, les moyens et les travaux statistiques des administrations publiques et des organisations subventionnés ou contrôlés par l'État, de centraliser leur documentation statistique et économique et de réaliser l'unification des nomenclatures et codes statistiques ».

## Secret

On peut faire remonter l'apparition de la notion de secret professionnel au « serment d'Hippocrate », qui apparaît en Grèce vers 300 avant J.C. pour formuler comme suit le secret médical : « Ce que tu as appris de ton malade, tu le tairas en toute circonstance (...). Les choses que, dans l'exercice ou même hors de l'exercice de mon art, je pourrai voir ou entendre sur l'existence des hommes et qui ne peuvent pas être divulguées en dehors, je les tairai ».

<footnote>* Gérard Lang est chef-adjoint du département de la coordination statistique, au sein de la direction de la coordination statistique et des relations internationales de l'Insee.</footnote>

<footnote n="1">1. À l'heure où ces lignes sont écrites, une substantielle modification des articles 6 et 6 bis de la loi, traitant du secret statistique, est envisagée dans le débat de la loi sur les archives. Des modifications ont été votées au Sénat et seront prochainement examinées à l'Assemblée nationale.</footnote>
C'est au cours de l'Ancien Régime qu'est progressivement reconnu le secret des prêtres dans l'exercice de la confession, puis le secret des avocats. Mais la Révolution française abolit le secret professionnel.

Celui-ci est rétabli par le Code pénal Napoléon de 1810, dans son article 378 : « Les médecins, les chirurgiens et les autres officiers de santé, ainsi que les pharmaciens, les sages-femmes et toutes les autres personnes dépositaires par état et profession ou par fonction temporaire ou permanente des secrets qu'on leur confie qui, hors des cas où la loi les oblige ou les autorise à se porter dénonciateur, auront révélé ces secrets, seront punis d'un emprisonnement de six mois et d'une amende ».

Un second décret « Sauvy » du 17 juin 1938 relatif à « la communication de renseignements utiles à l'étude de la situation économique », pris dans une ambiance d'urgence et de préparation de la guerre, prévoit, d'une part, l'organisation d'un recensement de la production et de la distribution en liaison avec le recensement de la population et, d'autre part, l'organisation d'enquêtes périodiques auprès d'entreprises privées, en précisant que « seuls pourront être publiés les renseignements généraux résultant du dépouillement des questionnaires affectant soit une branche de l'industrie ou du commerce, soit une ou plusieurs régions économiques déterminées ».

Son article 4 précise : « Toute personne participant à un titre quelconque aux recensements et enquêtes (...) est tenue au secret professionnel dans les termes de l'article 378 du Code pénal et passible des peines prévues audit article, sans préjudice, le cas échéant, des sanctions disciplinaires qui pourraient être prises par l'administration dont elle relève ».

L'article 7 du décret n° 46-1437 du 14 juin 1946, pris pour l'application des articles 32 et 33 de la loi de finances du 27 avril 1946 relatifs à l'Insee, dispose ensuite : « Les fonctionnaires de l'institut prêtent serment. Le personnel de toutes catégories de

l'institut est tenu au secret professionnel ».

Puis, l'article 6 de la loi du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques astreint au secret professionnel « les agents des services publics et des organisations appelés à servir d'intermédiaires pour les enquêtes (statistiques publiques) ».

En 1994, l'article 378 de l'ancien Code pénal, relatif au secret professionnel, est devenu l'article L226-13 du nouveau Code pénal, cependant que l'article 26 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, avait défini l'obligation de respect de la discrétion professionnelle.

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Source: Ined

<caption>Alfred Sauvy</caption>

## Obligation

C'est seulement dans un troisième décret « Sauvy » du 12 novembre 1938, relatif à « l'amélioration du rendement et de l'efficience du travail », qu'apparaît un article 16 faisant appendice du décret du 17 juillet 1938 sur la « communication de renseignements utiles à l'étude de la situation économique ». Cet article prévoit l'application de sanctions sous forme d'amendes, en cas de non-réponse aux questionnaires de la statistique publique. Ces sanctions sont applicables aux « employeurs et chefs d'établissements qui négligeraient ou refuseraient de fournir, dans le délai fixé, les renseignements demandés, ou qui feraient des réponses incomplètes ou inexactes ».

Un quatrième décret « Sauvy », du 16 décembre 1938, crée une com-

mission des statistiques de production et d'activités industrielles et commerciales auprès de la direction de la statistique générale et du Conseil supérieur de statistique.

Ce décret prévoit que : « Les organisations professionnelles pourront être autorisées à recueillir et à dépouiller les questionnaires des chefs d'entreprise par arrêté du ministre chargé de la statistique générale. Les chefs d'entreprise qui n'accepteraient pas d'envoyer leur questionnaire à un organisme professionnel habilité à cet effet devront le faire parvenir à la direction de la statistique générale aux fins d'un dépouillement spécial ».

Les articles 2 et 3 de la loi du 14 novembre 1940, créant le service de la démographie, stipulent ensuite que « le service de la démographie est chargé des opérations statistiques de toute nature intéressant la population de la France et notamment du recensement de la population et de la statistique de la main-d'œuvre. Les administrations publiques sont tenues de lui fournir, dans la forme qu'il fixera, tous les renseignements qui lui sont nécessaires. Les entreprises privées sont tenues à la même obligation ».

La « loi » du 11 octobre 1941 relative au service national des statistiques (SNS) reprend, en le précisant et en l'étendant, le même dispositif.

« Les administrations publiques sont tenues de fournir au service, dans la forme qu'il fixera et, le cas échéant, suivant les directives techniques, tous les renseignements qui lui sont nécessaires. Les manquements à cette disposition seront sanctionnées disciplinairement. Les entreprises et les personnes sont tenues aux mêmes obligations.

Les personnes qui contreviendraient à ces obligations en ne transmettant pas les renseignements demandés dans les délais fixés ou en communquant de faux renseignements, seront passibles d'une amende de 200 à 10 000 francs.

En ce qui concerne les entreprises, les administrateurs, gérants et, d'une
manière générale, toute personne responsable de la direction ou de la gestion de la société ou de l'entreprise, ils seront punis dans les mêmes conditions des mêmes peines ».

Un dispositif analogue se retrouve ensuite dans l'article 3 du décret n° 47-963 du 29 mai 1947 fixant les modalités de la coordination statistique et des études économiques pour la métropole et la France d'outre-mer.

## Procédure de genèse et adoption de la loi

La genèse et l'adoption de la loi du 7 juin 1951 peuvent être rapidement décrites comme suit.

C'est en juin 1949, après des essais infructueux en avril 1947 et décembre 1948, que le Gouvernement retient un projet de loi destiné à servir de fondement juridique aux activités de la statistique publique.

Ce projet de loi va ensuite évoluer, pour résulter finalement de la fusion de deux projets distincts, fusion demandée par le Conseil d'État en juillet 1949. Il s'agit, d'une part, d'un

projet du Conseil national du patronat français (CNPF) relatif aux enquêtes d'entreprises reprenant les dispositions de 1938, obligation de réponse et habilitation des syndicats professionnels et, d'autre part, d'un projet de Francis-Louis Closon, directeur général de l'Insee, texte centré sur l'éthique, le secret et la coordination.

Au dernier moment, le CNPF obtient la création d'un dispositif de coordination des enquêtes auquel il participera, permettant d'éviter les doubles emplois et de limiter la charge pesant sur les entreprises, qui sera nommé « Comité de coordination des enquêtes statistiques (Cocoes) ».

Le CNPF s'accorde aussi avec l'Insee sur une définition du secret statistique plus ouverte en ce qui concerne les données relatives aux entreprises que celle, quasi-absolue, retenue en ce qui concerne les données relatives aux personnes physiques et aux ménages.

L'adoption de la loi du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, dont le texte initial est déposé à l'Assemblée nationale le 30 mai 1950, va durer plus d'un an !

Le texte adopté par le Parlement sera finalement très proche du texte déposé par le Gouvernement, la principale (et quasi-unique) modification étant relative à la prise en compte des territoires d'outre-mer.

Un seul point délicat est soulevé à l'occasion de la discussion au Parlement, lorsque le Conseil de la République élève de vigoureuses objections sur la possibilité ouverte à la statistique publique de collecter des renseignements ayant trait à la vie personnelle et familiale, et d'une manière générale aux faits et comportements d'ordre privé, qu'il refuse d'envisager à une large majorité.

Le Conseil suit en cela l'avis très ferme du rapporteur de sa Commission de la justice et de législation civile, criminelle et commerciale. Ce rapporteur écrit en effet que « la Commission ne peut transiger sur de telles questions inquisitoriales et liberticides, voire attentatoires à l'image de la France ».

Cette possibilité de collecte des données personnelles et familiales sera cependant rétablie lors de la seconde lecture à l'Assemblée nationale, à la demande du Gouvernement et sans véritable débat. ■