# Gobernanza territorial: bases, características y la necesidad de su estudio en Chile

Gerardo Ubilla-Bravo

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Gerardo Ubilla-Bravo. Gobernanza territorial: bases, características y la necesidad de su estudio en Chile. Seminario Sustentabilidad y Gobernanza, Universidad de Chile, Sep 2016, Santiago, Chile. 15 p., 10.5281/zenodo.164823. halshs-01389912

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FACULTAD DE CIENCIAS
AGRONÓMICAS
UNIVERSIDAD DE CHILE

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Seminario Sustentabilidad y Gobernanza
26 de septiembre 2016. Santiago, Chile

# Gobernanza territorial: bases, características y la necesidad de su estudio en Chile

Gerardo UBILLA-BRAVO (1)

Doctorante en geografía y ordenamiento territorial
Geógrafo

(1) UMR Innovation INRA-SAD, École Doctorale 60 Université Paul-Valéry, Montpellier III 2 place Pierre Viala 34060 Montpellier Cedex 2, gerardo.ubilla_bravo@yahoo.fr

## Resumen

El artículo de conferencia presenta de forma breve una primera versión de un marco conceptual para la gobernanza territorial. En primer lugar describimos ocho conceptos que construyen esta noción desde diferentes perspectivas, junto con la presentación de la estructura de análisis. Posteriormente, damos cuenta de las principales características de la gobernanza territorial a partir de una revisión bibliográfica basada en revistas científicas de países hispanoparlantes. Para finalizar, hacemos una sucinta revisión de argumentos empíricos que apoyan la idea de comenzar a abordar esta problemática en Chile, superando otros enfoques o esquemas de pensamiento.

**Palabras clave:** gobernanza territorial, marco conceptual, poder, territorio, Chile.
# 1. Introducción

Durante los últimos años se ha venido desarrollando una discusión en revistas científicas en torno al concepto de gobernanza territorial en varios países de América Latina (Martínez y Espejel, 2015; Rosas-Ferrusca et al., 2012; Zurbriggen, 2011) y España (Casellas et al., 2013; Farinós Dasí y Romero, 2008; Fernández Tabales et al., 2015). En el caso de Chile es aún más reciente su análisis y discusión, luego que algunas instituciones internacionales recomendaran la inclusión de este debate dentro de sus próximas políticas públicas (OCDE, 2009).

Estas observaciones fueron producto de un diagnóstico previo donde se destaca que en Chile predomina una planificación sectorial (o también denominada como ministerial) en el territorio (OCDE, 2009; Ubilla Bravo, 2013, 2015a)<fnref n="1" />. Una de sus consecuencias corresponde a una baja integración tanto de las relaciones verticales (ya sea una aproximación *top-down* o *bottom-up*), como de las horizontales (dentro de una misma escala de intervención) (Ubilla Bravo, 2008, 2013). Otro punto a considerar corresponde al debate sobre la politización de la sociedad chilena, la que desde hace diez años viene haciendo nuevas demandas para cambiar estructuras heredadas de la dictadura militar (PNUD Chile, 2015).

Teniendo en consideración estos antecedentes, el presente artículo de conferencia o comunicación apunta a desarrollar de forma general, las bases conceptuales y las principales características de la gobernanza territorial. Cabe destacar que este trabajo tiene por objetivo formular una primera versión de la construcción de un marco conceptual sobre esta noción, el que se desarrolla en el marco del proyecto de tesis doctoral: "Gouvernance territoriale et politiques d'aménagement. Cas du périurbain au Chili, 1960-2015"<fnref n="2" />.

<footnote n="1">¹ Para este caso se destaca el sistema de acción del conjunto de los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU).</footnote>

<footnote n="2">² El proyecto de tesis se desarrolla en francés, sin embargo consideramos el desarrollo de artículos sobre resultados intermedios tanto en español como en francés. Traducción del título en español: "Gobernanza territorial y políticas de ordenamiento. Caso del periurbano en Chile, 1960-2015".</footnote>
**2. Revisión de conceptos precedentes**

Los ocho conceptos que revisamos en este apartado son: gobierno, gobernabilidad, gobernanza, territorio, poder, sistema de acción, participación ciudadana y geo-gobernanza.
En este sentido también es relevante indicar que se describen de cada una de las nociones de forma breve, ya que en esta sección no se pretende recopilar a todos los autores que han tratado sobre los conceptos, si no desarrollar las bases para la construcción de gobernanza territorial en la presente investigación. Finalmente formulamos una síntesis de la construcción conceptual.

**2.1. Gobierno**

Una primera definición es la descrita por la Real Academia Española (RAE, 2014), esta señala que un gobierno es un “Órgano superior del poder ejecutivo de un Estado o de una comunidad política, constituido por el presidente y los ministros o consejeros”<fnref n="3" />. De esta manera observamos que corresponde a una institución formal cuyo líder es elegido democráticamente.

Entre algunas definiciones de origen anglófono, destacamos el trabajo de Bealey y Johnson (1999), cuyo planteamiento es que el gobierno es el estilo, alcance, propósito y control que ejerce el Estado, gracias a un grupo de personas que toman decisiones en un cierto periodo de tiempo. Para Calise y Lowi (2010), el gobierno es el sistema de relaciones entre actores institucionales, las que se enfocan en el trabajo del poder del ejecutivo.

**2.2. Gobernabilidad**

A partir del concepto de gobierno se desarrolla la noción de gobernabilidad, la que se define como la capacidad de una organización para controlar y regular su propio funcionamiento interno para llegar a un objetivo, y para evitar la fragmentación de sus integrantes (Ubilla Bravo, 2015a). En este caso, dicha organización corresponde al gobierno.

Existen otros argumentos que lo plantean como mecanismos que permiten resolver conflictos y tomar decisiones públicas que se hagan realidad (Centelles Portella, 2006).
Giner y Arbós (1993) destacan tres características de este término: (i) cualidad de una

<footnote n="3">³ Asimismo, en el diccionario de la RAE también se destacan cuatro tipos de gobierno: absoluto, constitucional, parlamentario y representativo.</footnote>
comunidad política, (ii) instituciones actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, y (iii) obediencia cívica del pueblo.

**2.3. Gobernanza**

Centelles Portella (2006) destaca cinco puntos para comprender qué es gobernanza: (i) una estructura de relaciones entre los diferentes actores, (ii) está formada por un conjunto articulado de reglas y procedimientos institucionalizados, (iii) es de tipo compleja, porque involucra a actores de los diferentes sectores: público, privado y social, (iv) a menudo lo hacen con interdependencias multinivel, y (v) abarca a mecanismos relacionales mediante los cuales diversos actores intervienen en la toma de decisiones públicas.

Observamos que este concepto representa una nueva forma de relaciones entre diversos actores, superando el paradigma anterior donde el gobierno era protagonista de los cambios de la sociedad. Haciendo un análisis fuera de lo revisado, el trabajo de Peters y Pierre (1998) plantean un cuestionamiento sobre la posibilidad de tener una gobernanza sin gobierno (*governance without government*).

**2.4. Territorio**

El territorio es uno de los conceptos clave de la geografia, el que a su vez también ha tenido una larga historia de desarrollo y evolución a lo largo de los diferentes paradigmas discutidos en esta disciplina.

Ubilla Bravo (2015a, 2015b) propone a modo de síntesis una **clasificación general de cuatro familias o corrientes**, debido a que existe una gran cantidad de definiciones sobre este concepto: (i) en relación con el poder, (ii) la aproximación antropológico-social, (iii) la mirada biótica, y (iv) la mirada fisico-natural<fnref n="4" /> (ver Figura 1).

<footnote n="4">⁴ Para ver en detalle algunos de los conceptos de territorio más relevantes por cada categoría, se sugiere revisar a Ubilla Bravo (2015b).</footnote>
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figura 1. Enfoques para abordar el concepto de territorio: cuatro categorías para su comprensión</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia a partir de las ideas de Ubilla Bravo, 2015a.

Para efectos del trabajo que desarrollamos en el proyecto de tesis doctoral, nos adscribimos al concepto de territorio definido por Foucault, el que "es sin duda una noción geográfica, pero es en primer lugar una noción jurídico-política: lo que es controlado por cierto tipo de poder" (1979, p. 116).

**2.5. Poder**

Desde un punto de vista filosófico, Painter (2015) comienza su reflexión planteándose qué es el poder. De esta forma se cuestiona si ¿es una idea, una sustancia, una cosa, una relación, una cualidad? (Painter, 2015). Asimismo continúa preguntándose si ¿esto se gana o pierde? Si no usa ¿existe? Y si implica solo una fuerza negativa o ¿también es positiva? (Painter, 2015). Más allá de estos cuestionamientos iniciales, para efectos de este artículo consideramos que el poder es una relación entre dos o más actores que se encuentran en interacción, la que puede ser simétrica o asimétrica (Raffestin y Barampama, 2004). Además, existen otros enfoques donde se resalta al poder como un proceso relacional (Sánchez, 1981); el que se presenta bajo una forma de jerarquía y cuyo interés en la geografía se centra en su manifestación espacial, particularmente en el porqué de su localización (Gallaher, 2009).
Un autor que desarrolló un nuevo enfoque o visión de poder es Michel Foucault (Ávila-Fuenmayor, 2007). Una de las líneas desarrolladas que consideramos en este trabajo son dos categorías de poder. El **multipoder**, donde se plantea que no existe sólo un tipo poder (no es global); que en la sociedad se dan múltiples relaciones de autoridad situadas en distintos actores; y que no es exclusivo del gobierno o del estado (Foucault, 1999; argumentos destacados por Ávila Fuenmayor y Ávila Montaño, 2010). El segundo que consideramos es el **subpoder**, donde se reconoce un conjunto de pequeños poderes e instituciones situadas en un nivel más bajo (Foucault, 1992).

Para Foucault (1979) el análisis del poder va a depender del contexto social e histórico. Una aproximación para aplicar dicho análisis se basa en dos tipo de relaciones de poder: (i) el contrato-opresión, de tipo jurídico (legitimidad) y (ii) dominación-represión, de tipo social (lucha-sumisión) (Ávila-Fuenmayor, 2007). En cuanto a la dinámica del poder, este funciona mediante una organización reticular (Ávila, 2006), y no de forma individual (Foucault, 1979).

**2.6. Sistema de acción**

La noción de sistema de acción se utiliza en este trabajo ya que apunta a comprender la dinámica de los diferentes actores en un marco de gobernanza. De este modo, Crozier y Friedberg (2014) lo definen como un conjunto humano estructurado que coordina las acciones de sus participantes mediante mecanismos de reglas, regula su estabilidad de estas y las relaciones entre los actores.

**2.7. Participación ciudadana**

En general, la participación se refiere a una relación de comunicación entre dos o más personas (RAE, 2014). Debido a la amplitud de definiciones que existen sobre participación, aquí acotamos su definición a la participación ciudadana. Guillen *et al*. (2009) indican que el término se aplica para comprender la incidencia de individuos o grupos sociales en las diferentes etapas de la toma de decisiones del quehacer público.

Para efectos de la investigación, consideramos al concepto de participación pública como una herramienta que permite el análisis y la evaluación del comportamiento del sistema de acción. En este sentido adscribimos a la visión de Arnstein (1969), quien propone como analogía una escalera para medir el grado de participación ciudadana (ver Figura 2).
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figura 2. Ocho peldaños de una escalera de participación ciudadana</figcaption></figure>

Fuente: elaboración propia a partir de Arnstein (1969).

**2.8. Geo-gobernanza**

Finalmente, consideramos pertinente el trabajo de Masson-Vincent *et al*. (2011); Masson-Vincent y Dubus (2013) quienes tras un proyecto de investigación desarrollado en Francia, proponen la noción de geo-gobernanza. Esta consiste en la inclusión de las herramientas del análisis espacial que usan los geógrafos [...] para apoyar las decisiones y a la gobernanza como modelo de toma de decisiones.

**2.9. Síntesis de la construcción conceptual**

A partir de los ocho conceptos tratados anteriormente, en la Figura 3 advertimos una síntesis de la construcción de la noción de gobernanza territorial donde se identifican tres subsistemas según su raíz etimológica. El primero comprende a la gobernanza, la que se deriva de la evolución del antiguo modelo de 'gobierno' y de su 'gobernabilidad'. El segundo componente reconoce al 'territorio' como resultado de un 'poder' que interviene sobre una porción del 'espacio geográfico'. El tercer ámbito corresponde a aquellos conceptos que interactúan con la gobernanza territorial: por un lado se tiene al 'sistema de acción' y a la 'participación ciudadana', cuyo rol es el de brindar una base para el desarrollo del concepto central. Por otro lado se observa el término de 'geo-gobernanza', el que deriva de la gobernanza territorial y que permite examinar el rol de la geografia como disciplina que aporta a la toma de decisiones.
<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Figura 3. Bases para la construcción conceptual de la gobernanza territorial (primera versión de análisis)</figcaption></figure>

Fuente: elaboración propia.

### 3. Características de la gobernanza territorial

Para la identificación de las características de la gobernanza territorial, el método consiste en la definición de criterios de selección, a partir de una revisión bibliográfica. De esta manera se definen los siguientes elementos: (a) el idioma y el alcance territorial, donde consideramos para efectos de este trabajo, a la lengua española dentro de América Latina y España; (b) el tipo de documento, cuya elección corresponde a los artículos de revistas científicas; (c) la rigurosidad de las revistas, para ello escogimos tres sitios web que indexan literatura científica: www.scielo.org, www.redalyc.org y https://dialnet.unirioja.es; (d) revisión documentos que señalan la palabra “gobernanza territorial” en el título y/o resumen y/o palabras clave; y (e) la aplicación del falso-positivo, donde se evalúa cada documento del criterio ‘d’ y se descarta si su contenido no tiene relación con un análisis de la gobernanza territorial.

A partir de la aplicación de estos cinco criterios, definimos tres niveles con las características del término ‘gobernanza territorial’ en la literatura científica de Hispanoamérica, considerando la definición de cada autor. Cada una de las categorías se delimita a partir de la cantidad de autores que asocian los conceptos. El primer nivel comprende a más de siete autores, el segundo son las nociones asociadas entre seis y tres autores y el tercero es la asociación de términos de dos autores. En la Figura 4 se aprecia un
esquema de anillos concéntricos con la síntesis del mapa conceptual, dentro de esta se encuentran los siete grupos de términos que caracterizan a la gobernanza territorial, divididos en los tres niveles.

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Figura 4. Principales características de la gobernanza territorial a partir de la revisión de autores hispanoamericanos (primera versión de análisis)</figcaption></figure>

Fuente: elaboración propia.

De esta manera, en el primer nivel observamos que la mayoría de los autores usan las palabras ‘participativa’ o ‘colectiva’ (Arias Arbeláez y Vargas, 2010; Casellas et al., 2013; Cruz, 2008; Dallabrida, 2003; Delamaza y Thayer, 2016; Farinós Dasí, 2008; Fernández Tabales et al., 2015; Romero y Farinós Dasí, 2011; Rosas-Ferrusca et al., 2012), junto a ‘nueva forma o sistema de [gobierno]’ (Cruz, 2008; Farinós Dasí, 2008; Farinós Dasí y Romero, 2008; Martínez y Espejel, 2015; Romero y Farinós Dasí, 2011; Torres Salcido y Ramos Chávez, 2008; Zurbriggen, 2011), para asociarla a la gobernanza territorial.

En un segundo nivel de asociación conceptual encontramos a las nociones ‘cooperación’ o ‘coordinación’ (Dallabrida, 2003; Delamaza y Thayer, 2016; Diez, 2014; Romero y Farinós Dasí, 2011; Torres Salcido y Ramos Chávez, 2008; Zurbriggen, 2011), y ‘multiescala’ o ‘multinivel’ (Martínez y Espejel, 2015; Romero y Farinós Dasí, 2011; Rosas-Ferrusca et al., 2012; Torres Salcido y Ramos Chávez, 2008).

En el último nivel de relación con el concepto de gobernanza territorial, encontramos a los términos de: ‘acuerdos’ (Arias Arbeláez y Vargas, 2010; Diez, 2014), ‘polisémico’ (Arias Arbeláez y Vargas, 2010; Romero y Farinós Dasí, 2011), y ‘proceso’ (Arias Arbeláez y Vargas, 2010; Dallabrida, 2003).
4. ¿Por qué estudiar la gobernanza territorial en Chile?

Tal como se señala en la introducción, Chile es un país donde se presentan ciertas
situaciones que ameritan una expansión del estudio y la investigación en gobernanza
territorial. A continuación se describen cuatro temas que respaldan y justifican la necesidad
de su estudio en el país.

La primera sentencia que respalda el estudio es que existe una persistencia de los
**problemas y conflictos socio-ambientales que no se resuelven**. En general se aprecia
como ejemplo la extracción y usufructo de recursos naturales, entre los que se puede
destacar la situación de la construcción de represas en la Patagonia chilena (Romero Toledo
et al., 2009). Junto con lo anterior, cabe señalar que la dimensión territorial para abordar
estos temas queda relegada a un segundo lugar (Stamm y Aliste, 2014).

El segundo punto se asocia a una de las características de la gobernanza territorial, donde se identifica que existen intervenciones públicas que **no pueden ser abordados sólo desde el ámbito local y requiere de una coordinación multinivel**. En este caso se puede mencionar el caso de las áreas metropolitanas, entre las que destacamos el análisis realizado por Zunino (2004), para las metrópolis de Santiago y Concepción.

El tercer argumento tiene su origen desde la geografía y se concluye que existen **nuevos tipos de territorios cuyas dinámicas no obedecen a las formas tradicionales de gobernar o de coordinación**. Entre estos nuevos espacios encontramos a las áreas periurbanas, las cuales sólo han sido estudiadas desde un punto de vista físico, pero no sobre la dimensión política en la interacción de sus habitantes (Ubilla Bravo, 2015b; Ubilla-Bravo, 2016).

El último tema que justifica nuestra preocupación por avanzar, es que si bien existen
investigaciones sobre la incidencia del poder y de los conflictos<fnref n="5" /> en el territorio, en 2016
**recién han comenzado a desarrollarse estudios sobre la gobernanza territorial**
propiamente tal, donde indicamos los trabajos de Delamaza & Thayer (2016) y Ubilla
Bravo (2016).

<footnote n="5">⁵ Tal como se indicó en la reseña metodológica se recomienda revisar los siguientes sitios Web: www.scielo.org, www.redalyc.org y https://dialnet.unirioja.es.</footnote>
## Agradecimientos

Agradezco a Juan Manuel Uribe, organizador de este evento, por la posibilidad de exponer este artículo de conferencia en la Universidad de Chile. También agradezco a Cristian Lastra por la lectura y los comentarios a una versión anterior del artículo.

## 5. Referencias bibliográficas

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