Article

Droits collectifs et ressources renouvelables

L'élaboration des plans de gestion participative, entre détour conceptuels et retours au terrain

Geoffroy Filoche

Juriste, UR199 Politiques de l'environnement, IRD, 5 rue du Carbone, 45072 Orléans cedex 02, France

En Amazonie, les plans de gestion participative ont tendance à s'imposer comme les nouveaux instruments de régulation de l'usage des ressources naturelles renouvelables dans le respect des pratiques et des valeurs des peuples autochtones. L'auteur s'interroge sur cette nouvelle forme d'institutionnalisation des rapports entre des sociétés locales et leur milieu, milieu dont elles tirent leurs ressources et qui est également l'objet d'enjeux environnementaux à l'échelle planétaire. Comment la mise en œuvre de ces plans de gestion conduit-elle à s'interroger sur les faisceaux de droits préexistants ? Comment ces droits locaux d'accès et d'usage des ressources sont-ils susceptibles de s'adapter aux changements politiques, sociaux et juridiques ? Et comment concevoir des plans de gestion plus appropriés à la diversité et à la singularité des situations rencontrées ?

La Rédaction

**Mots-clés :**
droits collectifs ;
gestion participative ;
ressources
renouvelables ;
populations
autochtones ;
Amazonie

**Résumé** – Les conventions internationales, les droits nationaux et les politiques de développement durable confèrent un rôle aux sociétés autochtones en matière de gestion de la biodiversité, en leur reconnaissant des droits collectifs sur les ressources renouvelables. Ces droits collectifs sont censés prévoir l'influence de ces sociétés lors de la mise en place des plans de gestion participative dont elles doivent se doter pour pouvoir s'approprier et utiliser les ressources, dans la majorité des États du bassin amazonien. Mais le concept même de « droits collectifs » fait l'objet d'importantes controverses, et les textes n'établissent pas comment les plans doivent être élaborés. Cet article poursuit dès lors deux objectifs. Il cherche à construire une définition de la notion de droits collectifs qui ne se réduise pas à opposer ceux-ci aux droits individuels, mais qui rende compte de leur détermination mutuelle. Il tente ensuite de proposer une méthode d'élaboration des plans de gestion qui s'appuie sur les droits déjà existants des communautés autochtones pour préciser, dans chaque contexte, les droits et obligations de toutes les parties prenantes à l'égard des ressources renouvelables.

**Keywords:**
collective rights;
participative
management;
renewable resources;
indigenous people;
Amazonia

**Abstract** – Collective rights and renewable resources. The making of participative management plans, between conceptual issues and fieldwork. International conventions, national laws and sustainable development policies are increasingly giving a role to indigenous peoples regarding the management of biodiversity by recognizing that they have collective rights over natural resources. These collective rights are assumed to establish the influence of these peoples in the implementation of participative management plans which they need in order to access and use the resources. These obligatory tools are requested in a large number of states (especially in the Amazon) and by institutions working in the field of sustainable development. Their goal is to integrate all environmental, economic, social and cultural aspects of the problem, and to establish rules allocating the rights and duties of each stakeholder. The purpose of this paper is to question the concept of collective rights, i.e. who holds them, and their importance, i.e. to what extent can these peoples influence the making of the norms. In order to do that, we attempted to produce a definition of "collective rights" which acknowledges their mutual dependence with individual rights. We also tried to propose a method for the making of management plans, which builds on the already existing rights of indigenous peoples in order to specify, in each context, the rights and duties of each stakeholder.
Le droit relatif à la gestion durable des ressources renouvelables ne se laisse pas facilement appréhender. D'abord, son contenu est souvent élaboré à un niveau local, bien qu'informé, encadré ou suscité par des règles juridiques internationales et nationales relevant de champs et d'objectifs (économiques, environnementaux, sociaux et culturels) bien différents. Ensuite, il existe une pluralité d'acteurs ayant, à un titre ou à un autre, compétence pour le créer et pour l'appliquer.

Dans le sillage de la notion de gouvernance décentralisée, les scènes politiques et juridiques contemporaines, comme la Convention sur la diversité biologique de 1992 ainsi qu'une multitude de textes internationaux et nationaux du bassin amazonien, appellent à la reconnaissance, au profit des « peuples et communautés autochtones », de droits collectifs relatifs aux ressources renouvelables situées sur les terres qu'ils occupent, en vue de leur gestion durable.

Toutefois, d'importants problèmes conceptuels et opérationnels se posent. Premièrement, la notion même de « droits collectifs » est sujette à d'importantes controverses, tant au niveau académique que politique, qui interrogent le fait d'octroyer à des collectifs non étatiques un pouvoir de coercition sur les individus qui les composent. Deuxièmement, il est souvent très difficile de déterminer, à la lecture des textes juridiques, les compétences respectives de l'État et de chaque communauté en ce qui concerne la précision et la concrétisation, sur le terrain, du contenu de ces droits collectifs<fnref n="1" />.

Si les législations des États amazoniens reconnaissent bien les droits à la terre des populations autochtones, leurs droits relatifs aux ressources renouvelables ne sont pas déterminés a priori, hormis quelques normes établissant des interdictions strictes (espèces protégées) ou des autorisations conditionnées (chasse et pêche de subsistance). Selon ces législations, dès lors que des communautés veulent exploiter commercialement les ressources ou que celles-ci sont situées dans une aire protégée, les droits et obligations les concernant doivent être élaborés au cas par cas -ressource particulière ou terrain délimité- dans des plans de gestion participative (Filoche, 2006). L'objectif de cet outil est triple. Il doit permettre l'intégration des éléments environnementaux, économiques, sociaux et culturels du problème, et entériner des normes adaptées à chaque contexte et évolutives. Il a également pour objet de concrétiser la répartition des compétences entre la communauté

autochtone, l'État et les autres parties prenantes (institutions multilatérales de développement comme la Banque mondiale, ONG, entreprises, scientifiques...).

Ainsi, les droits collectifs sont présents à la fois en amont du plan de gestion (ils permettent d'évaluer dans quelle mesure la communauté autochtone peut participer à l'élaboration du plan) et en aval (ils sont précisés par le plan lui-même). Toutefois, il est difficile de dire a priori si le plan de gestion participative est un outil réellement contractuel ou s'il est imposé par l'État ou par l'institution multilatérale de développement, étant donné que la procédure de son élaboration n'est jamais bien établie. Jusqu'à présent, les législations amazoniennes ne font qu'énoncer le fait que chaque plan, s'il est bien réalisé dans une importante mesure par la communauté, doit nécessairement être approuvé par l'État.

Dans un souci de légitimité et d'efficience, il paraît alors essentiel de se demander comment les plans de gestion participative sont élaborés. Pour cela, des détourss conceptuels (que met-on derrière la notion de droits collectifs ?) et des retours au terrain (quelle est la réalité de chaque collectif autochtone, et quels sont les conditions et les enjeux locaux ?) sont nécessaires.

Dès lors, à travers ce va-et-vient entre nuances théoriques et constatations empiriques, et dans une démarche tant juridique qu'anthropologique, nous tenterons de répondre à trois questions qui se suivent logiquement : qui sont les titulaires des droits collectifs, et qu'est-ce que cela implique en termes d'articulation des droits entre la communauté et ses membres ? Quelle est la portée de ces droits, et qu'est-ce que cela implique en termes de compétences partagées avec les autres acteurs, dont l'État ? Enfin, comment ces droits collectifs permettent-ils d'élaborer les plans de gestion et sont-ils précisés par ces plans ?

## Titularité des droits collectifs

Le plus souvent, on se trouve placé face à diverses entités pouvant prétendre à la titularité des droits collectifs, et qui les revendiquent effectivement. Selon les États, il existe également une grande diversité des articulations entre ces différentes entités.

## Multiplicité des institutions : l'incertaine déclinaison dans l'exercice des droits

Sans même parler du vaste problème de la définition juridique d'un peuple ou d'une communauté autochtone (Koubi et Schulte-Tenckhoff, 2000), il est ardu de saisir les rapports entre les multiples collectivités prétendant à la représentation d'un groupe ethnique. Quelquefois, des rapports formels de hiérarchie entre les différentes institutions indigènes sont entérinés par le droit étatique,

<footnote n="1">¹ Les recherches aboutissant au présent article ont été réalisées en vue d'une mission d'expertise, effectuée en septembre 2006 à l'Institut des Hautes études internationales et du Développement (IHEID) de Genève, dans le cadre du module « Droits collectifs et ressources naturelles » dirigé par Isabelle Schulte-Tenckhoff, professeur d'anthropologie à l'IHEID. Ce module fait partie de l'école doctorale CUSO (Conférence universitaire de la Suisse occidentale), dont la thématique est intitulée « Ressources naturelles et développement : une approche interdisciplinaire ».</footnote>
## Encadré 1. L'articulation des compétences chez les Yuracaré de Bolivie

Les institutions yuracaré contrôlent l'accès et l'utilisation de la forêt à différents niveaux : le clan (famille élargie regroupant une dizaine de familles nucléaires issues d'un ancêtre commun, réel ou mythique) ; le corregimiento (les clans s'organisent en onze corregimientos) ; les Tierras Communitarias de Origen (TCO), qui sont la figure juridique par laquelle l'État bolivien reconnaît aux Yuracaré la propriété inaliénable des terres qu'ils occupent traditionnellement.

À l'intérieur de chaque famille élargie, la mise en commun des terres et des ressources est variable. L'articulation des institutions se fait de la manière suivante. Les représentants de chaque clan élisent un cacique mayor à la tête de chaque corregimiento. Chaque corregimiento envoie des représentants au Consejo Indigena Yuracaré. Ce dernier utilise un système de vote « une personne/ une voix » et de majorité, simple ou absolue selon les cas. Ses décisions concernent plutôt les relations extérieures. La majorité des activités opérationnelles et décisionnelles relatives aux terres et aux ressources renouvelables sont faites au niveau du clan (Becker et Leon, 2000).

Toutefois, lorsqu'il s'agit de contracter avec des compagnies extérieures au sujet des ressources, tant la compétence de signer le contrat que le pouvoir d'élaborer le cadre dans lequel il doit s'inscrire sont l'objet de négociations, d'autant plus que les compagnies peuvent chercher à contracter avec l'institution la moins tatillonne ou la moins exigeante financièrement (Roper, 2003).

et les prérogatives des communautés de base doivent être exercées dans le cadre des directives des fédérations au niveau national ou régional. Les relations peuvent être plus ou moins bonnes entre ces fédérations et ces communautés, et des problèmes de gouvernabilité et de légitimité peuvent survenir (comme en Équateur : Chiriboga, 2004).

Au niveau de l'attribution des terres, la situation est la même. En Bolivie, c'est souvent le groupe ethnique qui se voit conférer, par le droit étatique, la propriété collective de la terre : celle-ci est inaliénable, ce qui veut dire que les communautés et les familles ne peuvent pas la vendre. Chaque communauté reconnue exerce une emprise sur un territoire donné et peut disposer, par rapport aux institutions du groupe ethnique dans son ensemble, d'une marge de manœuvre plus ou moins importante dans la régulation des activités ayant lieu sur ce territoire (Encadré 1). Au Pérou, par contre, c'est la communauté qui se voit reconnaître cette propriété inaliénable. D'ailleurs, le plus souvent, dans les législations amazoniennes, le centre de gravité décisionnel en ce qui concerne l'affectation et l'usage des terres et des ressources est la communauté, que l'on dira juridiquement prescrite, parce qu'elle correspond à une entité reconnue, ou recréée, par le droit étatique. Les fédérations peuvent néanmoins avoir une influence importante sur les décisions de chaque communauté, ou au moins sur les orientations de ses activités.

## Formalisation juridique de la « communauté » : les incidences sur les modalités d'appropriation et d'usage des ressources renouvelables

Reconnaître juridiquement une communauté autochtone n'est pas sans poser problème. Selon les perspectives et les échelles, la représentation change de forme, devenant une unité administrative, une unité spatiale de localisation, une unité économique, sociale, culturelle, écologique, religieuse (Schulte-Tenckhoff, 2002). De surcroît, le droit fait souvent comme si la communauté était homogène, stable, et qu'elle sécrétait ses propres normes dans l'abstrait. Or, la communauté est le plus souvent hétérogène, mouvante, et ses normes sont créées par des personnes pour des personnes. En outre, bien souvent, le droit peut changer le social sans l'avoir prévu (de nouvelles compétences reconnues au profit de la communauté entraînent de nouveaux rapports entre les individus), alors qu'il a été originellement créé pour refléter et stabiliser les processus sociaux.

On peut illustrer cette problématique en analysant la question des terres et des ressources naturelles. Le fait de donner une existence juridique à la communauté, pour qu'elle soit repérable par l'État et pour que ses droits et ses compétences soient définis, risque de changer la façon dont ses membres conçoivent l'espace et les ressources, et dont ils se les approprient et se les partagent (Filoche, 2007). Le manque de place empêche d'analyser ici de façon approfondie les manières dont la plupart des Amérindiens d'Amazonie s'approprient et utilisent traditionnellement l'espace et les ressources renouvelables, mais on peut néanmoins en restituer grossièrement les traits principaux à partir d'un certain nombre de synthèses (Colchester et al., 2001; Descola, 2005), de monographies (Grenand et Grenand, 1996; Colchester et al., 2004; Albert et Le Tourneau, 2007) et de travaux de terrain au Pérou et en Guyane<fnref n="2" />.

Tout d'abord, une distinction doit être opérée entre les jardins cultivés (abattis), pourvoyeurs entre autres de manioc, et la forêt, dans laquelle on chasse, pêche et cueille. Quelles sont les modalités d'appropriation de ces espaces ? Le plus souvent, c'est le chef de la famille la plus influente et/ou la plus ancienne dans la communauté, ou le chamane, qui choisit de s'installer à un endroit. À partir de là, les membres des autres familles peuvent choisir de défricher une parcelle et d'établir un jardin, en toute autonomie ou bien, plus rarement, après l'avis plus ou moins contraignant du chamane ou du chef de la famille principale. Il y a donc bien appropriation de ces parcelles par les différentes familles composant la communauté, sans qu'il y ait obligatoirement besoin de l'aval d'une

<footnote n="2">² Pour comparer avec l'Afrique, beaucoup plus et mieux analysée même s'il s'agit le plus souvent de sociétés agricoles ou pastorales, voir, par exemple, la synthèse de Rouland (1988) et l'étude de cas plus contemporaine de Barrière (2003).</footnote>
autorité centralisée. Les espaces forestiers, quant à eux, ne font généralement pas l'objet d'une appropriation par les familles. En tout état de cause, la communauté exerce une emprise sur le territoire global, même si les frontières peuvent en être mouvantes, et même si cette communauté peut se scinder en cas de mésentente ou de pression trop importante sur les ressources.

Qu'en est-il maintenant de l'appropriation des ressources renouvelables ? Ce qui est cultivé dans les jardins ne pose pas de problème : c'est la famille qui cultive qui s'approprie les fruits du travail des femmes. Toutefois, il existe souvent une pratique sociale de partage ; en effet, productivité et générosité sont les principales marques de prestige dans bon nombre de ces sociétés. En ce qui concerne les ressources cynégétiques ou fruitières issues de la forêt, les mécanismes sont différents. Chez la majorité des autochtones amazoniens, la terre s'agence comme un ensemble de cercles concentriques allant du village à la forêt. Plus on s'en éloigne, plus l'espace est aux mains d'entités surnaturelles qui sont les véritables maîtres du gibier et dont il faut, sinon s'attirer les faveurs, du moins ne pas attiser le courroux en chassant immodérément ou en violant un interdit culturel spécifique. Mais ce n'est pas pour autant que les Amérindiens ne peuvent pas s'approprier les terres et les ressources qui sont loin du village. En effet, le territoire global de ces sociétés peut souvent être vu comme un réseau de chemins, de parcours de chasse, de concentrations fruitières et de lieux mythiques qui permet, en fonction du contexte écologique et social, de déployer de nouvelles stratégies de subsistance. Les droits sur les terres et les ressources s'activent donc, et se désactivent de la même manière, en fonction des besoins et des contextes.

Dans tous les cas, tolérés par les esprits plus que véritables usufruitiers, les hommes doivent se comporter et agir avec prudence. Mais ce n'est pas parce que les Amérindiens ne se sentent pas propriétaires de la terre et des ressources, ni même investis d'un droit d'usufruit sur les ressources qu'ils pourraient opposer aux entités surnaturelles, qu'ils ne se sentent pas le droit d'exclure les autres, même membres de la communauté, de la jouissance des ressources prises. Toutefois, celles-ci sont souvent partagées, en fonction des rapports sociaux. Cela ne constitue néanmoins pas une obligation au sens juridique du terme : bien qu'ils réclament souvent de façon implicite, les autres membres de la communauté ne sont pas fondés à exiger. À l'inverse, certaines activités communes, comme le défrichage par plusieurs membres de la communauté pour une seule famille, sont soumises à réciprocité.

Ainsi, les droits relatifs à l'appropriation des ressources renouvelables ne sont pas donnés a priori. En d'autres termes, on n'a de droit que sur ce qu'on exploite concrètement, et pour un temps donné. On pourrait à cet égard parler de droits ponctuels, itinérants, et toujours

réactualisés : ils évoluent en fonction des déplacements et des activités des familles, plutôt qu'ils ne sont la condition de celles-ci, tout en dépendant d'un ensemble d'interdits culturels (Colding et Folke, 2001) et du fait que d'autres membres de la communauté peuvent déjà s'être appropriés la ressource. À l'inverse, dans le cadre des communautés juridiquement prescrites, tout le territoire a tendance à être quadrillé et affecté à des familles –on peut cependant trouver des terres en réserve, appropriées par la seule communauté. Par ailleurs, on comprend qu'il n'existe pas en tant que tel, traditionnellement, de règles relatives à la gestion des ressources. Aucune autorité centralisée ne décide de l'allocation de droits d'utilisation aux membres de la communauté, ni de l'impact que doit avoir cette utilisation : chaque famille s'autolimite et, dans quelques cas, c'est le chamane qui prétend permettre magiquement la régénération des ressources (Cayón et Turbay, 2005).

Aujourd'hui, ce sont les autorités de la communauté juridiquement prescrite qui déterminent l'allocation des terres et la distribution des droits et obligations relatifs aux ressources renouvelables (McClain et Cossío, 2003 ; Sirén, 2006), l'influence –formalisée ou non dans les стauts qu'elle élabore– des tabous, des familles et des anciens restant néanmoins souvent déterminante. Or, au cœur même de ce processus, s'affrontent deux mouvements. D'un côté, il existe une centralisation des prérogatives en matière de ressources entre les mains des chefs prévus par le droit étatique, même si individualisme et factionnalisme subsistent, comme chez les Ticunas présents au Brésil, en Colombie et au Pérou (Ullán de la Rosa, 2004). De l'autre, on a pu constater la volonté des membres soit de s'attribuer des parcelles de manière moins temporaire, soit de s'attribuer des parcelles communes réservées aux activités de chasse ou de cueillette. Les conséquences de tels processus sur l'élaboration d'un plan de gestion conduisent à reconnaître que si la communauté juridiquement prescrite, pour fonctionner et être légitime, doit laisser « respirer » et agir les familles qui la composent, elle doit en même temps définir des buts et des actions communs et encadrer leur autonomie.

## Comprendre l'articulation entre les droits du groupe et les droits des individus : vers une définition analytique des droits collectifs

Dans le bassin amazonien, la question de l'articulation entre les droits des groupes et les droits des individus n'est pas réglementée par le droit étatique, alors que de nouvelles compétences en matière de gestion des ressources renouvelables sont octroyées aux communautés.

Pour faciliter l'élaboration d'un plan de gestion, il est donc nécessaire d'adopter une définition des droits collectifs qui permette d'analyser au cas par cas quels sont les intérêts en jeu et comment se concilie la liberté de
chaque membre avec la nécessité d'une régulation par la
communauté. On a vu que, empiriquement, dans toutes
les communautés autochtones amazoniennes, les terres et
les ressources renouvelables ne sont pas uniquement soit
collectivisées, soit individualisées, contrairement à ce que
peuvent laisser penser les débats se polarisant autour de
la dichotomie droits individuels/ droits collectifs (Sanders,
1991 ; Jones, 1999).

Dès lors, on peut tenter de comprendre ce que sont les droits collectifs des communautés autochtones, et comment ils évoluent, en construisant une définition analytique, à travers trois étapes qui sont autant de distinctions cardinales. La première est relative à la personne jouissant du droit : c'est la distinction entre droits collectifs et droits de collectifs ou droits de groupes (Koubi, 1998). Les droits collectifs sont des droits exercés collectivement par les individus : il s'agit, dans notre optique, des droits de chaque individu à la terre et aux ressources, et du droit de participer à la limitation de ses propres droits, tandis que les droits de groupes sont ceux d'une entité identifiée : ils sont attribués à des ensembles pourvus de statuts particuliers, telles les communautés juridiquement prescrites en Amazonie.

À l'égard de qui, ou contre qui, ces droits collectifs sont-ils exercés ? C'est la distinction relative au champ d'application du droit collectif : celui-ci peut être exercé vis-à-vis de l'extérieur ou de l'intérieur du groupe. Le premier type concerne les droits qu'un groupe peut opposer à la société extérieure. L'objectif de ces droits est, d'une part, de contribuer à la protection des groupes minoritaires (par exemple, que leurs terres soient inaliénables) et, d'autre part, de limiter les obstacles qui les empêchent d'avoir accès à d'autres opportunités (par exemple, faciliter la constitution de filières spécifiques de produits naturels). Le deuxième type de droits vise la possibilité pour un groupe de se protéger contre les effets déstabilisants de la dissension interne : par exemple, le fait que les membres du groupe décident de ne pas suivre le droit propre de ce groupe.

Dans quel cas le groupe peut-il se protéger des individus, et dans quelle mesure ? C'est la distinction relative à l'objectif du droit. Celui-ci peut être de protéger les individus ou de reproduire le groupe. Mais, plus que d'une distinction, on est en présence ici d'une véritable dialectique. En effet, même si l'activité du groupe sert principalement à protéger les droits des individus, sa continuité est essentielle aux personnes qui le composent. Et même si l'activité du groupe sert principalement à sa propre reproduction, la finalité de son activité peut être l'individu. Ainsi, le collectif peut être la condition sine qua non des droits des personnes, dût-il pour cela brider leur liberté : la légitimité des mesures d'une communauté à l'encontre d'un de ses membres peut, dans certains cas, être plus importante que la volonté de ce membre de se soustraire à l'autorité du groupe, parce que cette volonté

aboutirait à la violation des droits des autres membres du groupe. Cela peut être le cas lorsqu'un membre d'une communauté décide de couper et de vendre des arbres dans une parcelle qui n'est appropriée par personne, ou qu'il le fait dans sa propre parcelle mais que cette action a des répercussions sur les parcelles des autres membres (ruissellement des eaux...), voire sur l'espace commun (fuite du gibier...).

On comprend dès lors que cet équilibre entre droits et obligations, individuels et collectifs, est précaire et en constante renégociation. En tout cas, ainsi définis, les droits collectifs peuvent constituer une grille de lecture de la façon dont les communautés autochtones tentent de déterminer cet équilibre. Ils permettent de comprendre comment s'établit et se reconfigure, en fonction des questions, la répartition des compétences à l'intérieur de la communauté.

## Portée et fragmentation des droits collectifs

Les droits collectifs reconnus – au moins dans leur principe – par les textes internationaux et nationaux font nécessairement partie d’un ordre juridique plus vaste traitant de la question de la gestion durable des ressources naturelles. Dans quelle hiérarchie normative ces droits s’inscrivent-ils ? Et dans quelle mesure sont-ils conditionnés ou limités par les droits détenus par l’État ou par d’autres acteurs ? Ici encore, l’analyse des textes ne permet pas de répondre de façon univoque, du fait notamment des phénomènes d’interférence entre différentes règles s’appliquant à un même objet. S’il n’est pas possible d’évoquer dans le cadre de cet article tous ces conflits de normes (Filoche, 2007), on peut néanmoins s’attarder sur quelques exemples symptomatiques.

## Le droit relatif à l'autodétermination des sociétés autochtones et le droit relatif à la gestion de l'environnement : un hiatus important

Dans sa décision « Awas Tingni » de 2001, la Cour américaine des droits de l'homme (CIDH) a établi que les droits de propriété des peuples autochtones ne sont pas exclusivement définis par des titres relevant du régime juridique formel étatique : ces droits de propriété incluent la propriété communautaire qui « émerge de » et est « enracinée dans » la coutume et la tradition des sociétés autochtones (Anaya et Grossman, 2002). En 2002, dans sa décision « Mary and Carrie Dann », la CIDH a franchi un pas encore plus important. D'après une interprétation extensive du droit international, les États doivent reconnaître les intérêts particuliers et collectifs des populations autochtones en lien avec l'occupation et l'exploitation de leurs terres et de leurs ressources naturelles ; ces sociétés
ont le droit de ne pas être privées de ces intérêts, à moins
de donner leur consentement pleinement éclairé, dans
des conditions égalitaires et en contrepartie d'une juste
indemnisation. Ainsi, leurs droits collectifs sont perma-
nents et inaliénables, et ne peuvent être modifiés que
d'un commun accord avec l'État concerné. Dans cette
logique, les règles prescrites par le droit international de
l'environnement (par exemple, la convention de Bonn
sur la conservation des espèces migratrices appartenant à
la faune sauvage de 1979) devraient être inféodées à ce
principe, ou au moins conciliées avec.

Pour sa part, la convention n° 169 (1989) concernant les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants, signée dans le cadre de l'Organisation internationale du travail (OIT), dispose dans son article 15 (1) que les droits des autochtones sur les ressources naturelles dont sont dotées leurs terres doivent être spécialement sauvegardés. Ces droits comprennent celui de « participer à l'utilisation, à la gestion et à la conservation de ces ressources ». En vertu de l'article 7 (4), « les gouvernements doivent prendre des mesures, en coopération avec les peuples intéressés, pour protéger et préserver l'environnement dans les territoires qu'ils habitent ». Toutefois, le consentement des communautés autochtones n'est pas exigé; il doit simplement être l'objectif des consultations. On voit bien le hiatus entre ce que prône la CIDH (obligation pour l'État de parvenir à un accord) et ce que prévoit la convention n°169 (obligation pour l'État de rechercher le consentement)<fnref n="3" />.

Dès lors, quel poids réel les communautés peuvent-
elles se voir reconnaître dans l'élaboration des règles ? En
général, les choses se précisent au niveau national, même
si des difficultés émergent également. Depuis la Sentencia
SU-039/97 de 1997, la Cour constitutionnelle colombienne
a posé comme principe que la participation des com-
munautés autochtones aux décisions qui les concernent
en matière d'exploitation des ressources naturelles est
un droit fondamental, car elle s'érige en un instrument
essentiel pour préserver leur intégrité ethnique, sociale,
économique et culturelle. Toutefois, le détail des modalités
de cette participation peut remettre en cause l'importance
de ce droit (Encadré 2).

Le droit international et les normes établies par la
Banque mondiale : une concurrence dangereuse

Les projets de développement impulsés par la Banque
mondiale sont soumis à leurs propres règles, qui peuvent

minimiser les garanties – déjà fragiles – prévues par le
droit international ou par les droits nationaux. Depuis
2005, l'Operational Policy 4.10 (OP 4.10) établit que l'État
emprunteur doit engager un processus de « consultation
libre, préalable et informé » des communautés autoch-
tones et que l'existence de ce processus est une condition
de l'implication de la Banque mondiale. Toutefois, cette
consultation ne constitue pas un droit de veto permet-
tant aux populations de s'opposer à un projet sur leurs
terres voulu par l'État. En même temps, il est établi que
la Banque mondiale ne suivra pas l'État si celui-ci ne
parvient pas à démontrer, au terme de la consultation
qu'il engage, qu'il existe un « appui » de la part des com-
munautés ciblées, sans que des critères significatifs ne
soient imposés.

Les projets financés par la Banque mondiale incluent
des mesures tendant à éviter les effets négatifs de ces
projets sur les autochtones, ces effets étant déterminés sur
la base d'une étude d'impact social. Mais il ne s'agit pas
d'une condition impérative : lorsqu'il n'est pas possible
d'éviter ces effets négatifs – sans que des conditions ne
soient établies pour déterminer quand il faut impérati-
vement faire le projet de développement –, il convient
alors simplement de « minimiser, mitiger ou compenser »
ces effets. Le seul véritable impératif consiste en ce que
les bénéfices économiques et sociaux que reçoivent les
communautés doivent être « culturellement appropriés ».
Cela semble peu concret au regard de l'obligation pour
les autochtones de se voir imposer un type de dévelop-
pement dont on ne connaît pas les répercussions à long
terme.

Formes et contenu des droits collectifs

S'il est difficile d'appréhender la position des droits
collectifs dans la hiérarchie des normes et l'importance
des compétences des communautés vis-à-vis de l'État, il
est également malaisé de savoir sous quelle forme ces
droits vont s'exprimer et dans quelle mesure ils vont avoir
une incidence lors de l'élaboration des plans de gestion.

Manifestation des droits collectifs : vers un droit
hybride

D'après le droit international relatif aux peuples autoch-
tones et d'après l'article 10 (c) de la Convention sur la
diversité biologique<fnref n="4" />, le droit relatif à la gestion des res-
sources renouvelables situées sur les terres indigènes
doit, dans la mesure du possible, intégrer le droit dit

<footnote n="3">³ On peut également mentionner l'adoption récente, le 13
septembre 2007, par l'assemblée générale de l'ONU, d'un ins-
trument international non contraignant mais hautement sym-
bolique : la Déclaration des Nations unies sur les droits des
peuples autochtones. Toutefois, la notion même et le contenu
des droits collectifs n'y sont pas plus précis que dans les textes
que l'on a évoqués.</footnote>

<footnote n="4">⁴ « Chaque Partie contractante, dans la mesure du possible et selon qu'il conviendra, protège et encourage l'usage coutumier des ressources biologiques conformément aux pratiques culturelles traditionnelles compatibles avec les impératifs de leur conservation ou de leur utilisation durable ».</footnote>
## Encadré 2. La participation des communautés autochtones colombiennes à l'élaboration du régime de gestion des ressources naturelles

L'État colombien reconnaît à chaque communauté autochtone (resguardo) le pouvoir décisionnel et juridictionnel (même en matière pénale) à l'encontre de ses membres, ainsi que le pouvoir d'allouer les parcelles de terre et de déterminer comment utiliser les ressources naturelles. D'un côté, le droit colombien établit que l'exploitation commerciale par les communautés des ressources naturelles est assujettie à toutes les dispositions juridiques concernant la gestion durable et la préservation de ces ressources. Mais l'article 25 du décret 2164 de 1995 pose le principe fondamental suivant : la protection de l'environnement doit se faire « en s'arrangeant avec les usages, coutumes et culture » des autochtones.

Toutefois, une limite importante vient entraver ce principe. Selon l'article 330 de la Constitution de 1991, « l'exploitation des ressources naturelles dans les territoires indigènes se fera sans détérioration de l'intégrité culturelle, sociale et économique des communautés indigènes ». En outre, il ressort du décret 1320 de 1998 que l'État colombien conserve une voix prépondérante dans l'élaboration du plan d'utilisation déterminant la possibilité ainsi que les conditions d'exploitation de l'environnement sur les terres autochtones, que ce soit par les communautés elles-mêmes ou par des entreprises extérieures. Ainsi, en plus de l'autorisation donnée à la communauté autochtone pour l'exploitation commerciale des ressources situées sur son territoire (souci de préservation des ressources naturelles), l'autorisation de l'État est également indispensable afin de ratifier le fait qu'une activité n'aura pas d'effet négatif sur cette communauté (souci de préservation des autochtones eux-mêmes, éventuellement contre leur gré...).

« coutumier » des communautés et/ou être exprimé par ce droit. L'hypothèse sous-jacente est que les pratiques autochtones – censées être écologiquement viables – sont régulées par le droit coutumier, lequel donne à chaque membre de la communauté son rôle à jouer, ses droits et ses obligations, de façon relativement immuable et bien ordonnée.

Pourtant, le plus souvent, le droit propre des autochtones amazoniens ne fait que régir de manière ad hoc les conflits qui surviennent entre les personnes. Quand, exceptionnellement, il prévoit des seuils ou des modalités d'exploitation, il ne le fait que pour certaines espèces végétales et animales considérées comme très importantes (Lu, 2001). Or, les règles relatives à la gestion durable impliquent nécessairement l'organisation des activités, la définition et la prévention des problèmes, ou une certaine articulation au préalable des obligations de chaque membre. En outre, hormis quelques exceptions, les normes régulant les sociétés autochtones ne sont ni précises ni totalement fixées. Souvent, elles ne sont qu'une référence plus ou moins lointaine à ce qui s'était à peu près passé à telle époque, ou à ce que telle valeur incarnée par tel ancêtre ou tel mythe veut dire. Ainsi, le droit propre de ces communautés vise dans la grande majorité des cas la résolution d'un problème précis et présent à la lueur d'éléments pas forcément préétablis ou difficilement identifiables, évolutifs, et dont l'objet est de restaurer la paix sociale plutôt que de donner raison à quelqu'un ou de planifier les activités.

De plus, à nouveaux voisins, nouveaux besoins ; et à nouvelles compétences, nouvelles institutions et nouveau droit. Le droit autochtone sera donc le plus souvent un droit hybride, empruntant à d'autres répertoires (du droit national, des projets de développement, des actions d'ONG...) de nouveaux concepts et techniques qui seront réinterprétés. C'est pour cela que, plutôt que de droit autochtone, il est préférable de parler de juridiction

autochtone qui permettra aux communautés, en partenariat avec les autres parties prenantes, de créer le droit le plus adapté à leur nouvelle situation.

## Fabrication et variabilité des droits collectifs : l'élaboration par étapes des plans de gestion participative

En modifiant le modèle d'E. Ostrom (1992 ; et al., 2002), on peut distinguer trois niveaux d'activités en relation avec la gestion des ressources renouvelables. Le niveau opérationnel concerne les activités individuelles affectant l'état de la ressource (planter, cueillir, récolter, transplanter, tailler...). Le niveau de choix collectif est celui de la régulation de ces activités (qui a le droit de planter..., comment sont appropriées les ressources, comment sont partagés les fruits ?). Le niveau constitutionnel est celui qui détermine par qui et comment est décidé le niveau du choix collectif<fnref n="5" />. À chacun de ces niveaux, il est nécessaire de se demander qui décide de l'opportunité et des modalités de l'activité, tant de protection que de production. En d'autres termes, il est indispensable de voir comment s'opère le partage du pouvoir normatif entre la communauté, les membres de cette communauté, l'État et les autres parties prenantes, et comment s'opère de ce fait la répartition des droits et des obligations dans les plans de gestion.

Les vertus affichées de cet outil sont multiples. Il est d'abord censé être le résultat d'une concertation entre tous les acteurs. Il doit permettre une adaptation à chaque terrain, singulier « par nature ». Le plan doit susciter une

<footnote n="5">⁵ Chez Ostrom, le niveau constitutionnel est, le plus souvent, de l'ordre du non-dit, de l'inconscient collectif; or, on a vu que le processus de formalisation des communautés et de leurs prérogatives impliquait nécessairement, au moins en partie, une réflexion consciente sur cette question de la détermination du choix collectif.</footnote>
intégration de tous les aspects (environnementaux, économiques et sociaux) du problème, ainsi qu'une intégration des règles coutumières d'utilisation des ressources et des connaissances des communautés concernant les processus écologiques. Il doit permettre un certain dynamisme, c'est-à-dire une possibilité d'évoluer dans un cadre préétabli. Il doit enfin stabiliser les droits collectifs des communautés. Cela implique que le plan de gestion est l'outil dans et par lequel se cristallisent et se combinent les normes internationales, nationales et autochtones relatives à la gestion des ressources naturelles : alors que, prises telles quelles, des règles (par exemple internationales) pourraient sembler irrémédiablement contradictoires, ce plan peut permettre leur interprétation constructive et leur conciliation pratique. Toutefois, les caractéristiques de cet outil ne sont en général pas établies au préalable. D'où l'intérêt de proposer une méthode ouverte d'écriture de ces plans de gestion, en ce qu'un mauvais plan peut attiser les problèmes au lieu de les apaiser.

Pour ce faire, on peut commencer par discuter des travaux importants et novateurs qui ont traité la question. Pour A. Karsenty (1998), l'élaboration d'un plan de gestion devrait respecter la séquence suivante : établissement des principes juridiques de référence ; négociation ; définition d'objectifs de long terme ; choix des modalités de maîtrise et de gestion des ressources naturelles, et mise en place d'autorités de gestion ; adaptation quantitative de ces modalités en fonction des données environnementales. Dans la perspective particulière des communautés autochtones d'Amazonie (qui n'était pas celle de l'auteur), des précisions d'ordre juridique doivent être apportées à cette séquence. D'abord, les principes juridiques de référence ne se choisissent pas au hasard : le droit impose certaines hiérarchies et certaines techniques d'interprétation. Il faut donc se demander selon quels critères on doit convoquer les normes et comment on peut les combiner. Ensuite, la négociation ne se fait pas sans qu'il y ait une pondération et une comparaison des intérêts. Or, les textes existants peuvent déjà avoir entériné une certaine hiérarchisation des intérêts, favorable aux communautés, en ayant reconnu à leur profit des droits intangibles (hors d'atteinte de l'État lui-même). Lors de la définition d'objectifs de long terme, il faut se demander dans quelle mesure ils peuvent éventuellement être adaptés. Lors du choix des modalités de maîtrise et de gestion des ressources naturelles et de la mise en place d'autorités de gestion, il faut se demander qui participe à ce choix et comment se fait la prise de décisions, ce qui peut renvoyer à des processus déjà prévus par les textes. Enfin, en ce qui concerne l'adaptation quantitative de ces modalités en fonction des données environnementales, il est nécessaire de se demander en fonction de quels critères cette opération doit se faire. Si le droit doit impérativement pouvoir être changé dès lors que les conditions environnementales, économiques ou sociales évoluent, il faut que ce soit pour

de bonnes raisons et dans un certain cadre, sinon il n'y a plus de droit : celui-ci est censé s'adapter à des évènements par nature imprévisibles, mais cette exigence doit être conciliée avec une certaine prévisibilité de ce que peuvent devenir les normes.

Dans le même ordre d'idées, J. Weber (1998) et D. Babin *et al.* (2002) enracinent les plans de gestion dans la notion de contrat. Toutefois, selon eux, la légitimité des parties ne suffit pas : en l'absence d'égalité préalable des parties à la négociation du contrat, il n'y a pas contrat mais instrument de pouvoir. Pour cela, ils préconisent, par l'action d'un médiateur, de déséquilibrer le processus au profit du plus faible. La médiation aboutit à une règle d'allocation des ressources, quand la démarche classique part d'une règle préétablie d'allocation. Selon nous, les deux démarches doivent être à l'œuvre. En effet, concernant le rapport entre communautés autochtones et ressources naturelles, le paysage juridique n'est pas vierge. Les droits déjà existants peuvent être, au moins en Amazonie, une garantie minimale d'allocation (c'est très différent dans les pays dont traitent les auteurs : Madagascar et Afrique francophone). Toutefois, dans bien des cas, la teneur complète des droits des communautés sur les ressources est construite dans le cadre des plans de gestion, et cette notion de médiation peut être d'un très grand intérêt. Ainsi, notre démarche semble être complémentaire de celle des auteurs cités. Dans les cas traités par ces derniers, il s'agit surtout de se demander : « Que fait-on ? », ce qui est constitutif d'une première étape dont le but est de désamorcer des situations conflictuelles pour tenter d'établir des objectifs de long terme partagés. Dans notre optique, il s'agit, outre de voir si et en quoi le droit prévoit déjà une hiérarchisation des intérêts ou des objectifs, de se demander : « Comment fait-on ? »

Quelle pourrait donc être une méthode d'élaboration des plans de gestion participative ? On peut projeter deux phases successives : la détermination structurelle du plan, et sa détermination substantielle. Lorsque l'on s'intéresse à la détermination structurelle, on tente de répondre aux questions suivantes : quelle distribution des droits et obligations est-il opéré ? Et qui décide de cette distribution ? Distinguons l'infrastructure et la superstructure du plan, et commençons par évoquer l'infrastructure. Le processus de négociation entre la communauté autochtone et les autres parties prenantes est supervisé par un tiers. Dans ce cadre, les différents intérêts sont évalués. Ensuite, on doit voir en quoi ils peuvent être convergents ou divergents. Par exemple, les conservationnistes et les communautés ne sont pas toujours d'accord ; les entreprises, les communautés et les ONG ne sont pas toujours opposées ; les groupes d'usagers, les familles et la communauté en tant que telle peuvent avoir des intérêts partiellement disjoints. Ensuite, on doit hiérarchiser les intérêts (en se servant du droit existant dans la mesure du possible) et établir des droits et obligations intangibles au profit et à la
charge des uns comme des autres. On doit enfin procéder à la formalisation des procédures nécessaires pour créer les droits et obligations circonstanciés, qui constituent la superstructure.

Les droits et obligations circonstanciés (quoi faire pour remédier à un problème ponctuel ou gérer une ressource précise ?) doivent être clairs et contraignants, même s'ils peuvent évoluer ou être modifiés après d'autres procédures. Ces droits et obligations circonstanciés sont créés dans le cadre des principes intangibles déterminés par toutes les parties prenantes. Il existe une gradation dans la maîtrise de l'élaboration de ces principes, selon leur importance : plus la question est importante (prélèvement d'une espèce en voie d'extinction, utilisation d'écosystème très dégradé...), plus la maîtrise de l'État et de tiers compétents – en tant que régulateurs des intérêts – devrait être importante. C'est une des applications du concept de subsidiarité : il est logique que le choix des principes soit de moins en moins maîtrisé par les communautés autochtones lorsque les enjeux sont de plus en plus importants. Dès lors, si le droit relatif à la gestion des ressources renouvelables est un droit non binaire dans son élaboration, il le devient au terme de la procédure. Par contre, lorsque les conditions changent (saisons, peuplement des espèces...), les droits et obligations circonstanciés sont modifiés. Voilà pour la détermination structurelle.

Lorsque l'on s'intéresse à la détermination substantielle du plan, on répond aux questions suivantes : quel est le degré d'appropriation des ressources reconnu aux communautés ? Quelles sont les modalités d'exploitation et de gestion qui sont entérinées ? En partant des conceptualisations juridiques propres des communautés, on peut établir une subtile gradation dans l'appropriation des ressources, celle-ci étant plus ou moins importante selon ce que l'on veut faire de la ressource, selon les techniques utilisées, selon la saison... (dans une démarche similaire, voir Le Roy, 2002). Par ailleurs, l'élaboration des techniques de gestion des ressources pourrait être informée par ce que font déjà les communautés, par les avis scientifiques, par l'intégration des différentes activités dans des projets d'agroforesterie, par des techniques modernes pour donner une valeur ajoutée aux ressources... Enfin, les seuils d'exploitation devraient être établis en fonction des avis scientifiques, des besoins des communautés ou de l'efficience économique des actions. Cette question des seuils implique de savoir quel type de durabilité l'on souhaite : il s'agit d'un choix, pour le moins délicat, qui dépendra de la façon dont seront arbitrés les différents intérêts (Agrawal, 2003). Dès lors, la détermination substantielle du plan devrait être en perpétuelle redéfinition selon l'articulation des communautés au marché, selon l'implantation ou la disparition des autres acteurs, selon l'état environnemental de la ressource, ou selon la valeur effective ou pressentie des ressources.

## Conclusions

Ces réflexions sont parties d'un double constat. Les législations amazoniennes ne précisent pas leur conception des droits collectifs qu'elles reconnaissent, ni comment les prérogatives de la communauté s'articulent avec les droits des membres de la communauté. Si cela peut être une chance, en ce que l'État n'impose pas aux autochtones leur gouvernance interne, cela peut également se révéler dangereux en ce que, quelquefois, les communautés évoluent vers une privatisation, par leurs membres, des terres et des ressources. La communauté ne peut plus, à ce moment, jouer son rôle de régulateur. Parallèlement, ces législations n'établissent pas avec suffisamment d'exactitude dans quelle mesure ces droits collectifs donnent des prérogatives aux communautés, par rapport aux autres parties prenantes dont l'État, pour établir les plans de gestion participative.

S'il est banal de dire que la communauté juridiquement constituée est compétente au regard du droit étatique mais qu'elle n'est pas forcément homogène, la définition analytique des droits collectifs que l'on a proposée peut permettre d'aller plus loin et d'évaluer pour quelle question et dans quelle mesure les intérêts de chaque membre peuvent être en synergie avec les intérêts des autres membres. Dès lors, cette démarche peut aider à mieux comprendre comment et pourquoi la communauté choisit les objectifs et prend les décisions. En outre, s'il est difficile de savoir quelle est la part d'influence de la communauté dans la concrétisation et la précision, par les plans de gestion, des droits et obligations vis-à-vis des ressources renouvelables, on a tenté de montrer comment, par étapes successives et en fonction du droit déjà existant, peut être mis en place un principe de subsidiarité qui ventile les compétences entre les différents acteurs.

Ainsi, par une approche interdisciplinaire, les chercheurs et les différents acteurs peuvent tenter de construire et de déconstruire un plan de gestion participative qui soit adapté et adaptable aux conditions écologiques et sociologiques, par définition non linéaires, et qui concilie conservation de la biodiversité, perpétuation culturelle et dynamisme économique. Toutefois, un certain réalisme doit être de mise. Il est certain que les normes instituées auront toujours un objectif hautement complexe, et donc malaisé, à atteindre : tandis qu'elles impulsent des pratiques inédites et provoquent une recomposition difficilement identifiable des représentations sociales aux conséquences incertaines (Pinton et Grenand, 2007), ces normes sont en même temps censées réguler ces processus et dégager des consensus. Or, ces changements provoquent inévitablement de nouveaux intérêts et de nouveaux besoins, et donc de nouvelles modalités de prise de décision au sein de la communauté, ce qui a, inévitablement, une incidence sur l'élaboration même du plan de gestion.
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