# Évaluer la durabilité des modes de gestion de l'eau par l'analyse institutionnelle et des capabilités : le cas de Mafate (La Réunion)

Maëlle Nicault

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Maëlle Nicault. Évaluer la durabilité des modes de gestion de l'eau par l'analyse institutionnelle et des capabilités: le cas de Mafate (La Réunion). LHB Hydroscience Journal, 2026, 112 (1), pp.1-10. 10.1080/27678490.2025.2609571. hal-05482844

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LHB

Hydroscience Journal

ISSN: 2767-8490 (Online) Journal homepage: www.tandfonline.com/journals/tlhb21

# Évaluer la durabilité des modes de gestion de l'eau par l'analyse institutionnelle et des capabilités : le cas de Mafate (La Réunion)

Maëlle Nicault

**To cite this article:** Maëlle Nicault (2026) Évaluer la durabilité des modes de gestion de l'eau par l'analyse institutionnelle et des capabilités : le cas de Mafate (La Réunion), LHB, 112:1, 2609571, DOI: 10.1080/27678490.2025.2609571

**To link to this article:** https://doi.org/10.1080/27678490.2025.2609571

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Published online: 26 Jan 2026.

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# Évaluer la durabilité des modes de gestion de l'eau par l'analyse institutionnelle et des capabilités : le cas de Mafate (La Réunion)

Maëlle Nicault a,b,c,d

ªUMR PACTE, Université Grenoble Alpes, Grenoble, France ; bConseil Régional de La Réunion, Saint-Denis, France ; cUR Océan Indien Espaces et Sociétés, Université de La Réunion, Saint-Denis, France ; dAssociation Sillages, La Réunion, Saint-Denis, France

## RÉSUMÉ

Cet article synthétise les principaux résultats d'une thèse en urbanisme et aménagement du territoire. Centrée sur l'évaluation des politiques de développement des Hauts à La Réunion, elle s'attache à répondre à la question suivante : dans quelle mesure la combinaison des approches institutionnelles et des capabilités permet-elle d'expliquer les trajectoires de résilience des socio-écosystèmes de La Réunion ? A travers 3 études de cas, la thèse cherche à qualifier les impacts de la gestion de l'eau du cirque de Mafate sur sa résilience. En combinant les apports théoriques et méthodologiques des travaux de Sen et Ostrom, elle propose l'analyse des capabilités territoriales des acteurs, c'est-à-dire leurs possibilités réelles d'agir pour adapter la gestion de l'eau aux évolutions des socio-écosystèmes mafatais. Les résultats montrent une impossibilité d'améliorer la gestion de l'eau dans le cirque, diminuant sa capacité de résilience et la protection des droits fondamentaux des populations. Ce statu quo est renforcé par 3 facteurs : l'absence de prise en compte du risque manifeste de l'eau brute pour les habitants et visiteurs ; une gestion habitante ne pouvant pas être reconnue officiellement ; des interactions déséquilibrées et une situation de sur-étude (over-study) du cirque mettant à mal les collaborations entre acteurs publics et habitants.

# Understanding water management sustainability through capabilities and institutional analysis: the case of Mafate (La Réunion)

## ABSTRACT

This article summarises the main findings of a thesis in urban and regional planning. Focusing on the evaluation of mountains and rural development policies of La Réunion, this work seeks to answer the following question: to what extent can the combination of institutional and capability approaches explain the resilience trajectories of socio-ecosystems in La Réunion? Through 3 case studies, the thesis seeks to qualify the impact of water management on the resilience of Mafate. By combining the theoretical and methodological contributions of Sen and Ostrom's work, it proposes an analysis of stakeholders' territorial capabilities, in other words their real possibilities to adapt water management to changes in Mafate's socio-ecosystems. The results show that it is impossible to improve water management in this territory, reducing its resilience and the protection of the population's fundamental rights. This status quo is reinforced by 3 factors: a failure to take into account the significant risk of raw water for inhabitants and visitors; inhabitants' water-management that cannot be officially recognised; unbalanced interactions and a situation of « over-study » in Mafate, undermining collaboration between public stackholders and inhabitants.

## MOTS-CLÉS

Capabilités territoriales ; gestion de l'eau ; La Réunion ; Mafate ; résilience

## KEYWORDS

Mafate; resilience; Reunion Island; territorial capabilities; water-management

## 1. Introduction

Cet article synthétise les résultats des études de cas d'une thèse réalisée en Convention Industrielle de Formation par la Recherche sur l'évaluation des politiques de développement des Hauts de La Réunion. Correspondant à 77 % de l'île et 21 % de sa population (Garoche et al., 2024), les Hauts s'inscrivent au sein du périmètre de l'aire d'adhésion maximum du Parc National de La Réunion (PNR). Cette thèse se focalise sur la mise en œuvre du Cadre

Stratégique Partagé pour le développement des Hauts 2014-2020 (CSP), en vigueur lors de la réalisation de cette recherche. Issu d'un accord tripartite entre la Région Réunion, le Département de La Réunion et la Préfecture de La Réunion, il définit le cadre stratégique, financier et programmatique des politiques publiques de développement des Hauts sur la période.

Le développement des Hauts y est défini par la réduction des inégalités sociales, économiques et infrastructurelles entre la façade littorale, « les Bas »,

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et le centre montagneux et rural, « les Hauts », par le
rééquilibrage en équipements et services publics (accès
à l'eau potable – AEP, assainissement, voirie, électri-
cité, équipements publics), par la protection des éco-
systèmes et de l'identité culturelle des Hauts et par la
participation des habitants au développement de leurs
territoires. La finalité du travail est ainsi de compren-
dre si les politiques publiques mises en place permet-
taient effectivement d'atteindre ces objectifs.

L'ensemble du travail d'évaluation proposé dans la
thèse repose sur une analyse quantitative et qualitative
comprenant : une analyse statistique des dynamiques
territoriales des Hauts ; une analyse des représentation
des Hauts pour les acteurs locaux ; une analyse finan-
cière des dispositifs ; une analyse institutionnelle des
politiques régionales de développement des Hauts de
1978 à 2020 ; ainsi que trois études de cas, correspon-
dant à l'analyse de trois projets émargeant au CSP, sur
la gestion de l'eau à Mafate. Cet article se concentre
cependant exclusivement sur les résultats des études
de cas et cherche à répondre à la question de recherche
suivante : les acteurs du territoire ont-ils réellement les
capacités de changer les modes de gestion de l'eau du
cirque de Mafate ?

En réalisant ces études de cas, le travail a permis de
mieux comprendre si les actions réalisées lors de la
mise en œuvre du CSP permettaient effectivement de
répondre aux objectifs de protection des écosystèmes
et de réduction des inégalités d'accès aux services
publics fondamentaux, en prenant pour exemple
l'AEP dans le site le plus enclavé et symbolique des
Hauts de La Réunion. En effet, Mafate occupe une
place particulière dans l'histoire de l'île, son aménage-
ment et au sein des politiques de développement des
Hauts : accessible uniquement par des sentiers de
randonnée de haute montagne et par hélicoptère, il
s'agit d'un territoire fortement enclavé, éloigné des
services publics et historiquement symbolique pour
les politiques publiques.

La première partie de cet article décrit le contexte
géographique de l'étude. La seconde partie décrit le
cadre théorique et méthodologique utilisé pour analy-
ser la durabilité des modes de gestion de l'eau et leur
possible évolution à Mafate. La troisième partie s'atta-
che à présenter et discuter des principaux résultats,
mettant en exergue 3 facteurs expliquant le maintien
du statu quo dans le cirque.

2. Contexte de l'étude : le cirque de Mafate,
un espace habité sans eau potable

Le « cirque » de Mafate, amphithéâtre naturel entouré
de « remparts » verticaux et encaissés, est né de l'ef-
fondrement du Piton des Neiges, des glissements de
terrain et de l'érosion d'une paléo-surface, une
ancienne coulée volcanique qui remplissait le cirque.
Il est structuré par le bassin versant de la rivière des

Galets, qui le relie au littoral. Son lit constitue la limite
administrative des deux communes se partageant le
cirque, Saint-Paul et la Possession. Le cirque appar-
tient à l'intercommunalité du Territoire de la Côte
Ouest (TCO). Cette géographie particulière explique
la dispersion de la population, vivant sur des plateaux
isolés appelés « îlets ».

Mafate est inscrit au sein du « cœur habité » du PNR depuis 2007 et au sein du Bien classé au Patri moine Naturel de l'Unesco depuis 2009. Après une déprise démographique importante, le cirque voit sa population se stabiliser. Mafate est aujourd'hui composé de 10 îlets pour près de 900 habitants. Défini comme vitrine de La Réunion, le cirque compte plus de 120000 passages de touristes et 90000 nuitées par an. Il est habité très tôt lors de la colonisation de l'île par les marons, esclavisés ayant fui le système colonial. La dangerosité des lieux leur permet de construire une société furtive (Eve, 2020). A partir de 1848, les « petits blancs des Hauts », colons désargentés, commencent à peupler le cirque (Bourquin, 1994). La population mafataise est donc originellement une population en marge de la société coloniale réunionnaise, non recon nue, criminalisée et perçue comme destructrice des écosystèmes forestiers (Bouet, 2019). Il faut attendre l'approbation de la charte du PNR en 2014 pour que les mafatais soient reconnus comme habitants légitimes du cirque. L'ensemble du cirque est encore aujourd'hui inscrit au sein du domaine département odomanial du Conseil Départemental, ancien domaine de la Colonie, géré par l'Office National des Forêts (ONF). Les mafatais ne sont donc pas propriétaires du foncier qu'ils occupent. Ils louent des concessions par des baux à renouveler tous les 10 à 20 ans.

Enfin, les mafatais n'ont pas accès aux services publics de base (eau potable, gestion des déchets, assainissement, santé). Concernant l'eau, seule une eau brute est acheminée à leur domicile. Aucun système de potabilisation n'est mis en place et les captages d'eau de surface ne sont pas protégés (Figure 1). Les ressources sont difficilement appropriables, du fait de la rareté et localisation des résur gences, exclusivement situées à flanc de rempart et éloignées des espaces habités. Les ouvrages sont sou mis aux mouvements de terrain. Les layons pour y accéder sont étroits, vertigineux et ne sont pas sécu risés (Figure 2). Les ouvrages et réseaux sont réalisés et entretenus par les habitants.

Alors que dès 1978 la réduction des inégalités d'accès
aux services publics, tel que l'AEP, est clairement posée
au sein des politiques de développement des Hauts, notre
recherche analyse pourquoi les habitants n'ont toujours
pas accès à l'eau potable et pourquoi seul
l'acheminement d'une eau brute non traitée
continue d'être portée au sein des politiques publiques.
Pour ce faire, nous avons analysé 3 projets d'amélioration
de l'adduction et de la qualité de l'eau (brute) dans les
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<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>**Figure 1.** Un exemple de l'état d'un captage à destination des habitants (crédit photo M.Nicault).</figcaption></figure>

<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>**Figure 2.** Un exemple de sentier d'accès à un captage (crédit photo M.Nicault).</figcaption></figure>

îlets des Orangers, de Roche-Plate et de Marla (Figure 3) mis en œuvre entre 2017 et 2020 et émargeant aux politiques de développement des Hauts, via le dispositif de financement européen LEADER.

**3. Proposition théorique et méthodologique**

**3.1. Evaluer la résilience des modes de gestion de l'eau par l'analyse institutionnelle et des capabilités**

En nous appuyant sur les recherches sur les socio-écosystèmes (SES) et leur résilience (Berkes et al., 2008 ; Folke, 2016) et sur la gestion des ressources communes (Ostrom, 1990), nous soutenons que la résilience des territoires peut être définie comme la capacité d'une communauté d'acteurs à analyser l'impact des activités humaines sur les SES et à proposer des actions pour s'adapter à leurs évolutions continues (Nicault, 2023). Un accès durable à l'eau potable se comprend alors

comme la capacité d'un groupe de gestionnaires à analyser les impacts des modes de gestion et des usages sur les hydrosystèmes et à les adapter pour garantir une quantité et une qualité de la ressource suffisantes et pérennes pour les besoins des usagers et ce malgré les évolutions constantes des hydrosystèmes.

Afin de qualifier la résilience des modes de gestion de l'eau dans le cirque de Mafate, nous combinons deux cadres théoriques : le cadre « Social-Ecological System Institutional Analysis and Development » (SES IAD ; Anderies et al., 2004 ; Ostrom, 2005) et l'approche des capabilités (Bockstael & Watene, 2016 ; Dissart, 2012 ; Sen, 2001). Cette proposition permet d'analyser les interactions entre acteurs lorsqu'ils définissent les règles de gestion de l'eau, leur autonomie et leurs possibilités effectives d'adapter et de faire changer les règles de gestion en vigueur. Nous soutenons ainsi que le système de gestion proposé dépend largement de la possibilité pour les acteurs de faire des choix, dans un SES donné, en fonction de leurs capacités réelles d'agir, des
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<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>**Figure 3.** Le cirque de Mafate, localisation de ses îlets.</figcaption></figure>

contingences de l'écosystème dans lequel ils vivent et de la diversité de leurs normes et règles culturelles. Ce que nous appelons "capabilités territoriales".

## 3.2. Un protocole méthodologique qualitatif

Le terrain mafatais s'est réalisé sur 3 ans et a mobilisé 145 personnes et 35 organismes (collectivités, associations, services de l'État, entreprises). Plus de 30 sessions de 3 groupes de travail en observation directe ont été réalisées pour analyser les interactions entre les acteurs impliqués dans les projets (habitants, associations, agents publics de collectivités territoriales, du PNR et des services de l'État, ingénieurs de bureaux d'études) et dans la mise en œuvre du CSP. 53 entretiens semi-directifs, ainsi que des micro-entretiens ont été réalisés, permettant de préciser les données recueillies lors des phases d'observation. Ils se focalisent sur le rôle et les compétences des acteurs sur la gestion de l'eau, leurs difficultés, leurs relations avec les autres acteurs, leurs connaissances des hydrosystèmes et sur l'histoire de la gestion de l'eau à Mafate, ainsi que sur les politiques de développement des Hauts et leur mise en œuvre.

La principale contribution méthodologique du travail est la création d'une matrice permettant de qualifier les capabilités associées à la gestion de l'eau. En recensant les comportements récurrents des acteurs, leur autonomie, leur possibilité de s'exprimer, ainsi que la réalisation effective de la décision prise, nous qualifions leur influence et leurs capacités réelles d'agir pour changer les modes de gestion de l'eau.

L'analyse s'appuie également sur des données techniques et financières collectées dans 49 documents de la littérature grise auprès d'acteurs administratifs (Mairie, Intercommunalité, PNR, BRGM, Office de l'Eau, ARS, Département, Région). Il s'agit de documents de planification, d'urbanisme, de schémas et programmes départementaux, de rapports et études des services de l'État et des collectivités territoriales sur les politiques de l'eau réunionnaises, de rapports et études hydrauliques et hydrogéologiques concernant le cirque de Mafate, de fiches actions des programmes européens LEADER, FEADER et FEDER 2014-2020 liées à la gestion de l'eau et au cirque de Mafate. L'analyse de ces documents a notamment permis de compléter et confronter les données récoltées lors des observations et des entretiens sur l'histoire des politiques publiques de gestion de l'eau dans le cirque, leurs évolutions, leurs difficultés techniques et leur financement.

# 4. Résultats : la gestion de l'eau à Mafate, une résilience limitée

## 4.1. La mise en œuvre des projets d'amélioration de la gestion de l'eau dans trois îlets de Mafate, la définition de trois groupes-projet

L'analyse des projets d'amélioration de la gestion de l'eau dans les îlets de Marla, des Orangers et de Roche-Plate a consisté à suivre les interactions et travaux des membres des groupes-projet qui se sont constitués pour leur réalisation. Pour chaque îlet, un groupe-projet, dirigé par la mairie de Saint-Paul, était constitué d'un
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agent médiateur du PNR (ayant principalement un rôle d'accompagnateur des bureaux d'études et de facilitateur auprès des habitants), de deux ingénieurs de bureaux d'études (mandatés par la Mairie), de deux agents communaux (maîtres d'ouvrage des études), des habitants des îlets concernés selon leurs disponibilités, et notamment des habitants-gestionnaires,<fnref n="1" /> et leurs associations (dont les représentants étaient eux-mêmes conviés en tant qu'habitants).

Les habitants et leurs associations étaient conviés à chaque mission de terrain effectuée par les bureaux d'études et la mairie pour des sessions de travail (point sur l'avancée des études, discussions sur les suites à donner, décisions à prendre pour la poursuite des projets). Ils les assistaient également lors des visites des ouvrages, partageant ainsi leurs connaissances sur la localisation des ouvrages et layons pour y accéder, le fonctionnement et la struc-turation des réseaux, leurs connaissances empiriques des débits observés et leurs évolutions, l'identification du matériel nécessaire pour les réparations ou entre-tien des ouvrages et réseaux. Le groupe-projet avait pour mission de collecter les données nécessaires à la réalisation des diagnostics de l'état du patrimoine hydraulique et son fonctionnement, de se réunir pour décider collectivement des actions à réaliser pour améliorer la qualité et l'approvisionnement en eau des trois îlets.

Ce groupe interagissait également de manière régulière avec l'Agence Régionale de Santé (ARS), la Direction de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DEAL), le Conseil Départemental de La Réunion, l'ONF, le TCO et le Conseil Régional de La Réunion au sein de comités techniques, ou lors d'entretiens spécifiques avec la mairie de Saint-Paul et les bureaux d'études. Ces rencontres plus ponctuelles et toujours situées à l'extérieur du cirque avaient pour principal objectif de faire valider techniquement les propositions envisagées par les groupes-projet et de vérifier si celles-ci étaient bien conformes à la réglementation en vigueur. Cette étape, indispensable, devait notamment garantir la possibilité effective de réaliser *in fine* les travaux d'amélioration envisagés. Lors du terrain, aucun élu n'a pris part aux séances de travail des groupes-projet ou des comités-techniques.

Lors de ces sessions, les groupes-projet ont formulé les demandes d'améliorations suivantes : 1. faire des associations des îlets les gestionnaires formels de l'eau dans chaque îlet, permettant par là-même de

bénéficier de taux de subventionnements supérieurs aux collectivités territoriales ; d'être plus réactifs lors des casses et urgences et de reconnaître le travail déjà effectué par les habitants-gestionnaires ; 2. réaliser des travaux pour réhabiliter et sécuriser les captages, réseaux et équipements vieillissants, installer de nouveaux réservoirs, séparer les réseaux dédiés à l'irrigation des réseaux dédiés à la consommation humaine ; 3. à la demande des habitants, capter de nouvelles sources pour pallier les baisses de débits importants lors des étiages ; 4. proposer des équipements simples en termes d'exploitation et d'entretien pour que les associations puissent les gérer facilement en cas de pannes et dysfonctionnements, et fonctionnant par énergies propres, afin de respecter les enjeux de protection environnementale de la charte du PNR.

L'analyse de ces situations d'action et de l'évolution des modes de gestion de l'eau dans le cirque révèle une impossibilité de réaliser ces améliorations. Trois facteurs nous paraissent fondamentaux pour l'expliquer. Les sous-parties suivantes décrivent chacun d'eux.

## 4.2. Une déresponsabilisation des acteurs publics sur la potabilisation de l'eau à Mafate

### 4.2.1. Des enjeux et risques sanitaires ignorés

Le premier facteur expliquant l'impossibilité de faire changer les règles de gestion de l'eau dans le cirque est le manque de données disponibles, tant sur la quantité que sur la qualité des eaux desservies. Il n'y a pas de suivi quantitatif continu de la ressource en eau, ce qui rend impossible d'estimer les volumes disponibles des ressources du cirque pour répondre durablement aux besoins des activités humaines. L'état écologique et global des masses d'eau est également inconnu, ni analysé ni répertorié au sein du Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion de l'Eau (SDAGE). D'un point de vue sanitaire, les captages, non régularisés, ne sont pas contrôlés régulièrement par les autorités. Quelques analyses de l'eau ont été réalisées de manière ponctuelle lorsqu'elles étaient intégrées à des études spécifiques (études de Saint-Paul 2011, du PNR en 2009), concluant la présence de certaines bactéries dans les eaux consommées.

Malgré une absence de données récentes, nos observations sur l'état des infrastructures montrent une absence de maîtrise des risques : captages non couverts ; infrastructures en mauvais état ; présence de matériaux organiques en décomposition ou proliférants ; absence de périmètre de protection de captage immédiat ; présence de papier toilette à proximité des points de captage, situés aux abords des sentiers de randonnée et d'espaces de bivouac. Les bassins maçonnés des captages sont également utilisés par les randonneurs pour se tremper les pieds et se rafraîchir. Les sentiers techniques ne sont ni fermés au public ni signalés et sont parfois empruntés par les randonneurs.

<footnote n="1">¹Habitants-gestionnaires : expression permettant de distinguer les habitants impliqués directement dans la gestion quotidienne des infrastructures hydrauliques de leurs îlets. Appartenant ou non aux associations, ils assurent l'entretien, les réparations, les stratégies de financement, la logistique et l'acheminement des matériaux, les négociations avec les autres habitants ou les autorités publiques pour la réalisation des travaux liés à la gestion de l'eau. Ils sont également mobilisés pour leurs savoirs par les autorités publiques ou les privés mandatés.</footnote>
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Afin de limiter les risques sur leur santé, les habitants qui en ont les moyens s'équipent de manière individuelle avec des systèmes de filtration. En période de pluie, la turbidité oblige les habitants à laver les filtres tous les jours. Cependant, l'eau du cirque est encore considérée comme « pure » par certains habitants et certains acteurs publics, car provenant directement des remparts. Cela s'accompagne d'une habitation des risques sanitaires (Sturma, 2022). Les acteurs publics et habitants ont pu nous énoncer à plusieurs reprises que les mafatais ayant toujours bu cette eau seraient plus résistants aux maladies hydriques. La potabilisation ne serait donc pas prioritaire, du fait de cette immunité. Lors des micro-entretiens, des habitants nous ont pourtant énoncé que leurs enfants avaient régulièrement des diarrhées. Bien que la relation de cause à effet de ces maladies ne soit pas possible à effectuer sans contrôle sanitaire, l'état des captages et des réseaux observés atteste d'un risque manifeste de cette ressource non sécurisée pour la santé humaine. Nous observons ainsi une différenciation des traitements faits entre les mafatais et les habitants du reste de l'île, pour lesquels les pouvoirs publics appliquent systématiquement les protocoles de sécurisation de la ressource pour les personnes raccordées au réseau. Au-delà des discours politiques et administratifs, cette différenciation est inscrite au sein même des documents stratégiques du territoire, légitimant cette posture d'évitement. Depuis les années 2000, les documents de planification régio-naux et intercommunaux (SAGE, Programme pour l'eau dans les Hauts, LEADER) mentionnent tous un objectif d'acheminement «d'eau brute » pour la consom-mation humaine» géré par les habitants. La situation de non accès à l'eau potable des habitants et visiteurs n'ap-paraît jamais au sein des politiques publiques.

Le vocable « eau brute à destination de la consom-mation humaine », a été inventé par les acteurs publics pour pallier l'absence d'eau potable. Cette expression, incorrecte d'un point de vue réglementaire, s'est cons-truite sur la représentation du cirque par les autorités publiques comme un territoire « hors norme », trop spécifique du fait de son statut au sein du PNR pour que la législation puisse être appliquée telle quelle. Enfin, du fait de l'absence d'un gestionnaire public, les captages n'ont jamais été régularisés auprès des services de l'État, ne permettant pas la sécurisation de la ressource. Il s'agit cependant d'une première étape fondamentale pour permettre la mise en place d'un accès à l'eau sécurisé en permettant : mise en place de périmètres de protection des captages, réalisation de contrôles sanitaires, intégration aux politiques de gestion de l'eau (et leurs financements associés), acquisition de données sur la ressource ...

En focalisant et légitimant administrativement que seul l'accès à l'eau brute à Mafate est prioritaire, les pouvoirs publics, par cette posture d'évitement, ne permettent pas de pouvoir enclencher les actions qui

permettraient *in fine* la sécurisation de la ressource (suivi de la ressource et régularisation).

### 4.2.2. Une prise en charge limitée, informelle et en sursis de la gestion de l'eau par les habitants

Si les acteurs publics et les documents stratégiques insistent pour que ce soient les mafatais qui assurent la gestion de leurs ressources, les principaux concernés ne souhaitent quant à eux pas forcément le faire. Lors des situations d'action, ils insistent plutôt auprès des collectivités pour être considérés comme « des citoyens comme les autres » et donc d'accéder à un service public d'eau potable. Leurs revendications portent essentiellement sur le coût qu'ils doivent supporter, alors que les populations des Bas peuvent avoir accès à moindre frais à de l'eau sécurisée chez eux.

S'il n'existe pas de facturation de l'eau, en l'absence de service public, les mafatais paient l'ensemble des matériaux, transports, et de leur temps personnel pour réaliser les travaux de structuration des réseaux d'eau, des captages et du stockage. Du fait de l'absence d'autorisation réglementaire, les services de l'État, contrôleurs de la légalité, peuvent demander leur retrait. Les règles de gestion quotidiennes restent vulnérables et soumises aux contrôles des acteurs publics, car si elles sont tolérées, elles ne sont pas recon-nues réglementairement et donc ne peuvent pas être protégées. Par ailleurs, les mafatais possédant un gîte pourraient être tenus comme pénalement responsables, en tant qu'établissement recevant du public, si un tou-riste venait à tomber malade à cause de la qualité de l'eau. L'effort au développement demandé aux mafatais est ainsi important, tant pour les actions d'entretien des infrastructures, que financièrement et juridiquement.

Concernant les pouvoirs publics, les collectivités ont eu tendance à nous indiquer qu'il n'était pas possible de déterminer qui était la personne publique respon-sable de la gestion de l'eau dans le cirque au regard de ses particularités administratives et foncières (part du domaine départemento-domanial et cœur de PNR). Ce flou constituaît pour eux le principal frein à toute possi-bilité de faire évoluer la situation. En effet, le TCO, intercommunalité compétente sur la gestion de l'eau potable sur la commune, exclu Mafate de son périmètre AEP du fait de l'éloignement géographique. Il y a peu de marge de manœuvre pour les autres institutions de prendre en charge la compétence de gestion de l'eau (non potable) pour la consommation humaine. D'autre part, la gestion de l'eau par les habitants pour la consom-mation humaine n'est pas prévue par la réglementation. En refusant d'inclure Mafate au sein de ses politiques d'eau potable, le TCO grève les possibilités de structurer une gestion encadrée et sécurisée de l'eau dans le cirque.

Les données récoltées montrent aussi que les acteurs publics considèrent que maintenir l'eau brute est une opportunité pour les habitants qui peuvent ainsi
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continuer à gérer l'eau, hors réglementation pour l'eau potable, plus contraignante. Par exemple, lors du financement des travaux de l'association de Marla, les services de l'État, contrepartie nationale des fonds européens sur la fiche-action LEADER, ont fait expressément spécifier dans le dossier que les installations et équipements devaient uniquement être utilisées à des fins d'irrigation agricole afin de ne pas être rejetés par les contrôles européens. Bien que les acteurs publics soient conscients de cette irrégularité, ils justifient leur positionnement en arguant du fait que la situation mafataise exige de naviguer de manière informelle pour que des équipements d'accès à l'eau puissent être réalisés et sans avoir à attendre une régularisation de la situation qui ne viendra peut-être pas.

Or, derrière cette « souplesse » et le maintien de ces irrégularités administratives, nous lisons surtout un continuum de discrimination systémique et historique envers les mafatais, considérés comme illégitimes sur les territoires et qui ont pu être exclus ou renvoyés du cirque (Bouet, 2019). L'incapacité à reconnaître Mafate comme un espace habité depuis plus de deux siècles se retrouvent d'ailleurs encore dans les discours d'élus et d'agents de collectivités ou services de l'État. Lors de nos entretiens, le cirque de Mafate est encore appréhendé comme un espace que les mafatais se seraient octroyés sans aucune autorisation. Ils sont ainsi en sursis d'habiter sur un site qui est considéré encore aujourd'hui par ces mêmes administrations comme un joyau environnemental à préserver. Cette idée est renforcée pour ces mêmes acteurs par le fait que les mafatais ne sont pas propriétaires de leur foncier, qu'ils louent des concessions au Conseil Départemental et qu'ils occupent un territoire inscrit en coeur de PNR. Lors de nos observations directes, cela a également servi d'argument pour que certains acteurs publics énoncent que les services publics n'avaient pas à assurer l'AEP à des populations qui n'auraient jamais dû habiter ces territoires.

Nous voyons ici que les actions menées par le groupe projet se confrontent à des objectifs en contradiction avec les objectifs des autres acteurs publics impliqués. Ceux-ci ont par ailleurs une plus grande influence sur les situations d'action (sur l'obtention des subventions, le contrôle de légalité sanitaire ou des permis de construire et des autorisations environnementales notamment) et bloquent les capacités à mettre en œuvre les décisions prises par le groupe projet.

### 4.3. Une collaboration entre acteurs publics et habitants mise à mal par des interactions déséquilibrées et une situation de sur-étude (over-study) du cirque

Les habitants-gestionnaires, épuisés, font part d'une lassitude et d'une amertume croissantes face aux espoirs que suscitent chaque nouvelle étude ou mobilisation. Malgré leur participation active aux projets,

leurs voix et leurs besoins ne sont pas toujours entendus. Quand ils le sont, l'absence d'amélioration de leurs conditions de vie et l'absence de mise en application concrète des actions pourtant décidées lors des sessions de travail des projets, érodent leur mobilisation et leur confiance en l'administration. Et ce en contradiction avec l'objectif des projets de légitimer et reconnaître leur gestion et expertise. Deux facteurs principaux expliquent cette incapacité des habitants à se sentir reconnus et légitimés au sein des espaces de participation pourtant créés par la commune lors des projets : des déséquilibres patents dans les capacités à interagir lors des sessions de travail qui ne sont pas perçus par les pouvoirs publics ; une situation de sur'étude limitant les capacités à passer en phase opérationnelle.

#### 4.3.1. Une situation déséquilibrée dans les capacités à choisir et agir lors des projets

Nos observations montrent que les pouvoirs publics s'appuient de manière importante sur les habitants et leurs associations pour les guider sur un territoire qu'ils connaissent peu. Les habitants partagent ainsi leurs connaissances sur leur localisation et des layons pour y accéder, le fonctionnement et la structuration des réseaux, leurs connaissances empirique de la resource, l'identification du matériel nécessaire pour les réparations ou entretien des ouvrages et réseaux. Lors de ces phases de diagnostic, une collaboration active se créé entre les pouvoirs publics et les habitants.

A la suite des étapes de diagnostics, les sessions de travail organisées avec le groupe-projet avaient pour objectif de décider collectivement des améliorations à réaliser sur les infrastructures. Lors de ces interactions, notre analyse des capabilités montre que les habitants et associations du cirque ont peu d'influence dans les situations d'action, ce qui exacerbe leur saturation. En effet, ils arrivent peu à imposer leurs points de vue et défendre ce qu'ils estiment important, du fait notamment de la position « d'insécurité linguistique » dans laquelle ils se trouvent lors ces situations d'action (Lebon-Eyquem & Gardody, 2024). Bien que l'ensemble du groupe-projet soit créolophone, nous avons observé que l'usage du créole ne se faisait que lors des échanges informels sur le terrain ou chez les habitants. Lors des réunions de travail officielles, la langue utilisée était systématiquement le français, utilisant par ailleurs un jargon administratif et technique. Ce passage à la langue française était réalisé de manière inconsciente par les acteurs publics et les bureaux d'études. Le français reste la langue intérieorisée du sérieux, la langue du travail, des réunions, la langue de la technique. Parfois exclusivement créolophones, les habitants ont partagé ressentir une honte ou un sentiment d'infériorité de ne pas pouvoir s'exprimer avec la même aisance et les mêmes mots en français. Cela a réduit leurs possibilités de s'exprimer
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et donner leur avis, ou encore de proposer des solutions et actions alternatives. Par ailleurs, les habitants craignent également des conséquences pour eux et leurs familles en cas de conflits avec les autorités, ce qui les poussent au silence. Or, cela n'a pas été perçu par la mairie et les bureaux d'études.

Ces déséquilibres d'influence lors des situations d'action se voient également lors du passage à l'opérationnel. Les entreprises mandatées et les pouvoirs publics ne respectent pas forcément le rôle et les actions des habitants et les décisions prises collectivement. Ce qui a pu conduire à des modifications des travaux réalisés par les associations, sans leur aval, et conduisant à des perturbations sur la distribution d'eau. Cela a entraîné des conflits entre les habitants gestionnaires et la mairie, rompant le lien de confiance qui s'était installé. Nous pouvons ici parler d'une forme d'extractivisme des savoirs des habitants, sans rétribution ni réelle amélioration de leurs conditions d'existence. Leurs revendications de protection de leur droit à l'eau, du respect de leurs compétences de gestionnaires, de leurs droits à vivre dans les îlets émanent d'un long continuum historique où les mafatais ont été discriminés et mis à l'écart de la société réunionnaise (Bouet, 2019).

### 4.3.2. Une situation de sur-étude (over-study) du cirque, grevant les possibilités de passer à l'opérationnel

Nous pouvons parler également ici d'une situation de sur-étude (over-study), qui sont vécus et perçus par les habitants comme de nouvelles formes de négation de leurs droits fondamentaux. A l'instar de la notion de sur-tourisme (over-tourism), nous définissons la sur-étude comme l'état de saturation de populations mobilisées et interrogées par la mise en étude systématique et répétée de leurs territoires par les pouvoirs publics sur les mêmes sujets ou problématiques, sans que celles-ci ne permettent d'arriver à une phase opérationnelle ou à une amélioration concrète.

Dans le cas de Mafate, les premières études publiques sur les eaux destinées aux besoins des mafatais commencent dans les années 1960 par le BRGM et l'ONF, établissant des bilans hydrogéologiques, des cartographies et un recensement des sources captées et non captées. Dans les années 1970 de premières études sur la qualité des eaux dans le cirque sont menées par le Conseil Général, permettant alors le suivi ponctuel des premières infrastructures construites entre 1963 et 1986 pour le prélèvement et l'acheminement de la ressource. En 2006, une étude commanditée par Saint-Paul se focalise sur la vulnérabilité des captages de ses îlets destinés à la consommation humaine. Cette étude sera actualisée en 2009 par le PNR, en 2011 par la Mairie de Saint-Paul, et enfin de nouveau en 2018 et 2020 uniquement à Roche-Plate et aux Orangers. L'ensemble de ces études insistent sur la nécessité de

potabiliser les ressources. En parallèle de ces études techniques d'ingénierie d'accès à l'eau portées par Saint-Paul, d'autres études parallèles viennent également mobiliser les habitants : en 2015 le Schéma Directeur d'Aménagement des îlets du TCO et le diagnostic et perspective d'un développement écotouristique à Mafate du PNR, et en 2019 le Schéma Expérimental des îlets et le Plan Alimentaire Territorial du PNR. Ces dernières études, cependant, n'abordent pas la question de la potabilisation. Cette liste, non exhaustive (d'autres études réalisées n'ont pas été accessibles lors de la réalisation du travail), donne un aperçu de la mobilisation demandée aux habitants auprès d'acteurs et équipes différents.

Dans l'ensemble de ces études, techniques comme stratégiques, les habitants demandent essentiellement la rénovation, la construction et l'entretien d'infrastructures d'accès à l'eau pour assurer a minima une quantité suffisante de la ressource pour l'ensemble de leurs usages. Ces besoins sont réitérés parfois à quelques semaines d'intervalle, comme lors des études de Saint-Paul et de la démarche de schéma expérimental des îlets de Mafate du PNR, où des sessions de travail se sont succédées pour les deux projets, demandant les mêmes informations aux habitants pour la réalisation de leur diagnostic sur le patrimoine hydraulique de ces îlets. Or, au-delà des études techniques comme stratégiques, peu de chantiers ont émergé. Seules des réparations ponctuelles, pour gérer les urgences, ont principalement été réalisées.

La sur-étude met alors en exergue trois problématiques principales pour le service public d'eau : le suivi, la traçabilité et l'accès dans le temps des études réalisées et financées par le public ; le financement et le subventionnement de prestations intellectuelles plus facilement mobilisables et accessibles que les prestations de travaux ; l'absence de rétribution des efforts déployés par les habitants. L'absence systématique de mise en application concrète des résultats des études menées avec les habitants et l'absence d'amélioration de leurs conditions d'existence n'incitent plus les habitants à participer pleinement aux travaux proposés. Cela a pour effet de diminuer les capacités d'agir des acteurs pour adapter les modes de gestion de l'eau aux besoins et enjeux qu'ils ont pourtant bien identifiés.

## 5. Conclusion : qualifier la durabilité de l'accès à l'eau potable en site isolé, un enjeu de résilience fondamental pour les territoires dits d'Outre-Mer

En conclusion, nous avons démontré la non-durabilité de la gestion de l'eau dans le cirque de Mafate, diminuant par là-même ses capacités de résilience. Les études de cas mettent en effet en évidence 3 facteurs renforçant le statu quo, liés principalement à l'absence
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de contrôle, d'information et de surveillance de la ressource ; des modes de vie, des besoins et des aspirations des habitants qui ne sont pas pris en compte ; un effort au développement assigné à des populations déjà vulnérables et isolées sans rétribution. L'accès à l'eau à Mafate interroge ainsi les performances des politiques publiques, ainsi que les rôles et responsabilités des acteurs publics à lutter contre la pauvreté, les inégalités et la stigmatisation de certaines populations.

Ce travail permet de questionner la mise en œuvre effective de la transcription de la directive européenne « Eau potable » de 2020, intervenue après la réalisation de ce travail de recherche. Elle impose en effet la réalisation de diagnostics par les intercommunalités pour identifier les populations n'ayant pas ou peu accès à l'eau potable et leur proposer des solutions. Nous avons vu que dans le cas de populations non raccordées en milieu isolé, la réglementation régissant l'AEP ne permettait pas de trouver des solutions adaptées et opérationnelles pour fournir à ces populations une eau potable sécurisée. La mise en cohérence du corpus réglementaire avec les réalités de l'accès à l'eau pour ces populations et au sein de ces territoires est ainsi primordiale pour respecter le droit à l'eau de ces populations et garantir une meilleure adaptabilité des modes de gestion au sein des SES.

La précarité infrastructurelle (Desmazes, 2024), combinée à la mise à distance des politiques de l'eau de certains espaces habités et des inadaptations réglementaires, telles que vues à Mafate, mettent en lumière des dysfonctionnements systémiques et historiques d'accès à l'eau dans les territoires dits d'Outre-Mer. Les travaux sur l'accès à l'eau potable et à l'assainissement sur ces territoires (Desmazes, 2024; Nicault, 2023; Sturma, 2022; Thébaux, 2023), à la lecture des travaux sur l'accès à l'eau en période coloniale (Cardillo, 2018), montrent une forme de continuum des modes de gestion de l'eau, plus qu'une rupture, entre leurs périodes coloniales et départementales. De plus, nous avons vu que la gestion de la ressource en eau est partagée exclusivement entre les pouvoirs publics, éloignant les habitants de la gestion de leurs ressources, alors même que des modes de gestion locaux et habitants sont encore pratiqués en France, notamment dans les territoires dits d'Outre-Mer (Nicault et al., 2025). Dans le cas des communautés en milieu isolé, comme Mafate, cet éloignement s'accompagne d'une difficulté à pouvoir réellement considérer les aspirations et besoins des habitants au sein de l'action publique. Deux systèmes de gestion coexistent alors : la gestion publique de l'eau, fondée sur les textes réglementaires, peu opérante ; et la gestion habitante, informelle, apparentée à une forme d'illégalité, adaptée aux besoins mais ne permettant pas d'assurer la sécurisation sanitaire de la ressource. La reconnaissance de cette coexistence, couplée à une réaffirmation de la protection de l'accès à une eau sécurisée comme premier objectif du service

public d'eau, nécessite alors des adaptations des outils réglementaires.

## Remerciements

L'auteur remercie le Conseil Régional de La Réunion ainsi que l'Association Nationale pour la Recherche et la Technologie qui ont financé cette recherche dans le cadre d'une Convention Industrielle de Formation par la Recherche, ainsi que l'ensemble des partenaires, notamment les habitants, entreprises et collectivités.

## Déclaration de divulgation

L'auteur ne déclare aucun intérêt concurrent.

## Financement

Ce travail a été soutenu par l'Association Nationale de la Recherche et de la Technologie [42000,00€] ; Conseil Régional de La Réunion [75741,90€].

## ORCID

Maëlle Nicault http://orcid.org/0000-0001-8443-1964

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## Déclaration de disponibilité des données (das)

Les données qui étayent les résultats de cette étude sont disponibles sur demande auprès de l'auteur correspondant.

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