# Redéfinir les frontières du surendettement : Quel problème pour quel public ?

Jeanne Lazarus, Yohann Morival

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Jeanne Lazarus, Yohann Morival. Redéfinir les frontières du surendettement : Quel problème pour quel public ?. LIEPP Policy Brief, 2016, 26, 10.25647/liepp.pb.26. hal-01459820

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Submitted on 13 Jun 2017

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# Redéfinir les frontières du surendettement : Quel problème pour quel public ?

par Jeanne Lazarus

j.lazarus@cso.cnrs.fr

Jeanne Lazarus est chargée de recherche au CNRS, membre du Centre de Sociologie des Organisations. Ses recherches portent sur les effets de la financiarisation sur les économies domestiques.

## RÉSUMÉ

Les évolutions des politiques de lutte contre le surendettement constituent un poste d'observation privilégié de la lutte contre la pauvreté : la figure du surendetté se transforme parallèlement aux mutations des malheurs socio-économiques perçus comme légitimes. L'entrée par les Points conseil budget (PCB), un dispositif d'action publique actuellement en expérimentation, signale une innovation notable : l'inclusion des questions bancaires dans la lutte contre le surendettement. L'approche préventive promue par les PCB s'accompagne d'une redéfinition des publics visés par la lutte contre le surendettement. En insistant sur les frontières fluctuantes de la figure du surendetté et sur ses conséquences, nous décrivons la difficulté à penser un dispositif d'action publique sans public clairement identifié.

Yohann Morival

yohann.morival@sciencespo.fr

Yohann Morival est docteur en science politique et post doctorant au Centre de Sociologie des Organisations.

## ABSTRACT

The evolutions of fight against over-indebtedness policies constitute a primary observation point of the fight against poverty: the over-indebted population transforms in parallel with the transfers of socioeconomic misfortunes perceived as justifiable. The implementation by Points council budget (PCB), an ongoing public policy experimentation, indicates a considerable innovation: the inclusion of banking related questions in the framework of the fight against the over-indebtedness. The preventive approach promoted by the PCB comes along with the redefinition of the targeted population by the fight against the over-indebtedness policies. By focusing on the fluctuating borders of over-indebted population and on its consequences, we describe the complexity of designing a public policy without a clearly defined targeted population.

## Introduction

La lutte contre le surendettement constitue en France un domaine d'action publique relativement récent. La première loi sur le sujet, appelée loi « Neiertz », date de 1989. Cette lutte est progressivement devenue partie intégrante de la politique sociale, en témoigne la place importante qu'elle occupe dans les lois de 1993 (loi « Aubry »), 2003 (loi « Borloo »), 2010 (loi « Lagarde ») ou encore 2013 (loi « Hamon »). Par exemple, l'« inclusion bancaire et la lutte contre le surendettement » était l'une des thématiques du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale lancé en janvier 2013. À cette occasion est formalisé le projet de Points conseil budget (PCB), dispositif devant prévenir le surendettement en agissant en amont afin, entre autres, de réaliser des conciliations avec les créanciers.

Loin de n'être qu'une confirmation des investissements dont fait désormais l'objet la lutte contre le surendettement, les PCB éclairent ses nombreuses recompositions. L'attention portée au contrôle du « malendettement », catégorie aux contours flous, indique que les PCB sont également pensés comme devant être un outil de prévention, voire d'« anticipation»[1], des difficultés budgétaires. La multiplication des catégories dérivées du surendettement participe de la redéfinition à la fois des modalités de la lutte contre le surendettement et du public concerné. Les moyens et les dispositifs diffèrent selon qu'il

<footnote>* Les auteurs adhèrent à la charte de déontologie du LIEPP disponible en ligne et n'ont déclaré aucun conflit d'intérêt potentiel.</footnote>
s'agisse de lutter contre le « surendettement », de prévenir le « malendettement » ou de limiter l'«endettement actif». Ces tensions sont au cœur de ce policy brief qui, à partir des PCB, interroge les dynamiques structurant la définition du public d'une action publique.

même s'ils n'ont jamais eu d'incidents de paiement. Le Fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) recense quant à lui les personnes ayant rencontré des incidents de remboursement caractérisés et qui y sont inscrites pour une durée de 5 ans. Le cadrage employé pour caractériser le problème de l'endettement a des effets importants sur la population concernée.

## Qu'est-ce qu'un PCB ?

L'expérimentation des Points conseil budget a été lancée le 29 février 2016 dans quatre régions pilotes (les Hauts de France, le Grand Est, l'Ile d France et le Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées). Les PCB sont un dispositif en phase d'expérimentation, qui sous un label public, regroupe des points d'accueil proposant des conseils et une éventuelle médiation avec les créanciers. Ils sont destinés à recevoir toute personne ayant une difficulté budgétaire.

## Les évolutions de la définition du surendettement

La figure du surendetté incarne, pour chaque période, les malheurs socio-économiques identifiés par la société. Depuis la loi Neiertz de 1989, les catégories de perception du surendettement n'ont cessé d'évoluer en fonction des transformations de la définition des populations cibles, des modes d'intervention jugés efficaces, et des modes de légitimation d'une intervention publique destinée à soulager de leurs dettes des personnes les ayant librement contractées. Ainsi, surendettement actif/passif, accidents de la vie, malendettement, sont une série de termes qui tous visaient à construire le surendettement légitime, celui dont la société estime que la responsabilité n'incombe que très partiellement au débiteur, victime d'une mise au chômage, d'un problème de santé, d'un brusque changement familial voire de crédits inadaptés, destinés à le mettre en difficultés (Plot 2009). La loi Neiertz a été votée en réponse à la montée du chômage et à la fin de l'inflation qui avait brutalement augmenté le prix réel des crédits immobiliers souscrits dans les années 1970 (Lacan, 2013) ; au moment de la loi Borloo en 2003, la notion centrale de « situation irrémédiablement compromise » témoigne d'une période où la crise économique est perçue comme structurelle. Le législateur considère alors qu'une partie de la population est structurellement vouée à une forme de pauvreté monétaire.

L'évolution de ces catégories conduit à des chiffrages variables du nombre de personnes touchées par les problèmes financiers : le chiffre administratif du nombre de plans de surendettement en cours est le plus restreint, quand le terme de « malendettement », beaucoup plus vaste, peut aller jusqu'à intégrer des ménages affirmant avoir du mal à rembourser leurs crédits

Les enjeux du chiffrage sont multiples : points d'appui à la dénonciation de l'urgence de traiter le problème, ces estimations orientent le regard de l'action publique vers des catégories différentes de la population. Le surendettement touche-t-il des populations structurellement pauvres monétairement ? Des classes moyennes touchées par le chômage ? Des classes moyennes qui travaillent mais ont du mal à payer leurs charges ? Autour de ce repérage du surendettement des catégories comme celles des « travailleurs pauvres », des « classes moyennes fragiles » sont mobilisées par les différents acteurs travaillant à alerter sur les problèmes et à les résoudre en orientant les politiques publiques. Il s'agit souvent pour eux de lutter contre l'idée que le surendettement serait un avatar de la pauvreté, mais qu'au contraire, il touche des personnes qui ont accès au crédit et dont les revenus devraient les autoriser à revendiquer légitimement un accès à la consommation « normale ».

<table><caption>Tableau 1: Les multiples catégorisations du surendettement</caption><thead><tr><td>Qualification du surendettement</td><td>Chiffrage</td></tr></thead><tbody><tr><td>Exclus bancaire [2]</td><td>6 000 000</td></tr><tr><td>Ménages ayant des difficultés à rembourser leurs dettes [3]</td><td>3 600 000</td></tr><tr><td>Personnes inscrites au FICP (2015)</td><td>2 600 000</td></tr><tr><td>Dossiers de surendettement en cours (2015)</td><td>842 842</td></tr><tr><td>Dossiers de surendettement déposés (2015)</td><td>217 302</td></tr></tbody></table>

<footnote>[1] http://social-sante.gouv.fr/grands-dossiers/lutte-contre-la-pauvrete-et-pour-l-inclusion-sociale/PCB</footnote>

<footnote>[2] D'après les chiffres de Georges Gloukoviezoff (2010).</footnote>

<footnote>[3] Selon le Rapport d'information n° 445 (2007-2008) de M. Bernard SEILLIER, fait au nom de la Mission commune d'information pauvreté et exclusion du Sénat, 2 juillet 2008.</footnote>
Le niveau de consommation socialement légitime en fonction de son revenu est l'un des éléments essentiels des évolutions des définitions du surendettement. L'enjeu est de savoir dans quelle mesure il est socialement légitime d'enjoindre à la restriction des personnes salariées – donc officiellement socialement intégrées – dont le niveau de revenu ne leur permet pas de répondre à des aspirations de consommation « moyennes », dans une société où l'inclusion sociale passe en grande partie par l'accès à la consommation (Lazarus 2006).

## A quel problème les PCB répondent-ils ?

Les PCB sont à la fois des outils d'accompagnement de personnes ayant des difficultés financières et de médiation avec les créanciers. Longtemps, la procédure de surendettement était purement administrative, les salariés de la banque de France ne traitant qu'avec des professionnels (créanciers, juges, éventuellement travailleurs sociaux), quand l'accompagnement des surendettés, s'il était assuré, relevait du travail social ou associatif, sans mise en réseau entre les deux mondes. Les PCB sont pensés comme un moyen d'intervenir en amont de la procédure, avant que les problèmes ne soient trop importants, qu'il s'agisse de donner des conseils aux usagers pour limiter leurs frais bancaires ou choisir un crédit par exemple, mais aussi pour négocier avec des créanciers de toute sorte (banques, établissements de crédits, bailleurs sociaux, fournisseurs d'énergie, téléphonie, etc). Ils peuvent aussi être un interlocuteur en aval, pour accompagner les débiteurs tout au long du plan de surendettement, dont le respect implique des dépenses contraintes pendant de longues années [4].

En ce sens ils sont au croisement de la procédure de traitement du surendettement et des politiques sociales et témoignent donc d'une évolution dans la perception de ce que doit être l'intervention publique sur le surendettement, qui ne se limite plus à un calcul des possibilités financières des usagers mais considère que les personnes ont besoin d'un soutien technique. C'est pourquoi l'un des volets de la mise en œuvre du projet sur lequel insistent ses promoteurs est la formation des modes d'intervention jugés efficaces des travailleurs sociaux en charge de l'accompagnement budgétaire, afin d'améliorer leurs savoir-faire techniques de conseils et de médiation. Toutefois, à l'heure actuelle cette formation ne fait pas l'objet d'un plan centralisé mais doit être organisée par chaque PCB.

L'objectif de cette politique, offrir un service homogène à l'ensemble de la population, paraît d'autant plus délicat que les structures impliquées ont des moyens et des façons de travailler multiples. En ce sens, le développement d'une politique de formation pourrait être envisagée.

## Faire des questions financières une composante de l'inclusion sociale

Les PCB peuvent être considérés comme le symbole de l'institutionnalisation de l'inclusion des questions bancaires dans la lutte contre la pauvreté. Contrairement à d'autres pays, la France a longtemps dissocié les questions financières et l'accompagnement social. Cela peut sembler paradoxal dans un pays au taux de bancarisation des ménages qui atteint 99 %, mais les relations avec la banque, l'utilisation des moyens de paiement comme des crédits ou de l'épargne

> **"Les PCB peuvent être considérés comme le symbole de l'institutionnalisation de l'inclusion des questions bancaires dans la lutte contre la pauvreté"**

n'entraient pas dans le champ de la lutte contre la pauvreté. A l'heure actuelle les produits financiers proposés aux ménages font l'objet de validation et surveillance réglementaire par l'autorité des marchés financiers, voire par les services de protection des consommateurs et inversement, les services s'intéressant aux finances des ménages – les services sociaux donc – sont quant à eux chargés de s'assurer de l'accès aux droits, avec assez peu d'exploration des budgets des personnes. L'une des explications principales de cet état de fait est l'existence d'une protection sociale collective, qui explique que l'État français – contrairement à ses homologues anglo-américains notamment, mais pas seulement – n'a longtemps pas considéré qu'apprendre aux citoyens à se servir des produits financiers (choix de placements, d'assurances, de crédits ou de moyens de paiement) relevait de son devoir de protection et encore moins que ces questions pouvaient faire l'objet de politiques sociales.

Pourtant, depuis une dizaine d'années, le thème de l'exclusion bancaire a pris de l'importance, faisant émerger l'idée que l'usage des produits financiers pouvait être la source de difficultés propres, distinctes du seul niveau de revenu. Produit de cette évolution, le modèle des

<footnote>[4] Le Crédit Municipal de Paris, qui a été désigné comme PCB, a développé depuis 2012 un programme pilote (Point Solution Surendettement) à Paris en lien avec la Banque de France, d'accompagnement des surendettés en aval de la procédure, et revendique une forte amélioration du respect du plan pour les personnes suivies.</footnote>
PCB vise à « mettre tout le monde autour de la table », non seulement pour gagner en circulation d'informations sur chaque dossier, mais également pour que les logiques des différents acteurs impliqués soient prises en compte dans les processus.

## L'accent mis sur un dispositif non stigmatisant

En lien avec l'inclusion des questions bancaires dans la lutte contre la pauvreté, la définition et le suivi des PCB fédèrent une grande diversité d'organisations. S'y côtoient des représentants des créanciers, parmi lesquels les fédérations professionnelles des banques et des compagnies financières, et ceux d'associations, comme le Secours catholique, la Croix rouge ou l'Union nationale des associations familiales (UNAF). Participent également à ces travaux des représentants d'organisations investies dans la médiation des dettes, comme CRESUS (Chambre régionale du surendettement social), et des représentants des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale. Outre la diversité des positionnements qui existent entre certaines de ces organisations, ces différents groupes sont également structurés par des intérêts divergents : si certains représentants de banque trouvent un intérêt au projet des PCB qu'ils soutiennent, d'autres s'y opposent, de même pour les membres d'associations, à chaque fois pour des raisons distinctes.

Au sein de l'État, le positionnement de la lutte contre le surendettement au croisement des politiques économique et sociale, complexifie l'identification d'un « propriétaire de cette cause » (Gusfield 2009). Il est impossible de circonscrire un service ou même un ministère qui pilote le projet des PCB avec continuité depuis le premier groupe de travail sur le projet en 2013. Porté à l'origine par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), le projet des PCB est ensuite confié au Contrôle général économique et financier (CGFI) où plusieurs fonctionnaires s'investissent dans la redéfinition du projet. Il est dans un troisième temps à nouveau confié à la DGCS : une équipe distincte de celle chargée de l'étape initiale est alors chargée de suivre la mise en place du dispositif. Les PCB sont ainsi du ressort de quatre secrétaires d'État, ce qui ne facilite pas le processus décisionnel. La lutte contre le surendettement est une action publique aux contours flous et mouvants (Plot 2011), ce qui en fait un enjeu particulièrement utile pour saisir la redéfinition des catégories de l'action publique. Dès lors, compte tenu de cette grande diversité d'acteurs, comment se produit un accord sur le rôle à confier aux PCB ?

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L'un des leitmotivs des acteurs impliqués dans la création des PCB est de toucher des populations qui habituellement ne fréquentent pas les centres sociaux, dont les revenus se situent au-dessus des barèmes des minima sociaux, mais qui restent trop peu fortunées pour faire face aux charges de la vie courante. Selon l'une des personnes particulièrement investies dans leur conception, l'objectif des PCB est de « faire venir des personnes en difficultés ou en risque d'être en difficultés ». Difficilement objectivable, le « risque d'être en difficulté » constitue un point de convergence important.

Les PCB sont construits en partie comme distincts des structures d'action sociales. Ils doivent se différencier de ces derniers par leur capacité à être un dispositif « non stigmatisant », c'est-à-dire une structure où les « classes moyennes » pourraient se rendre sans gêne. Ce qualificatif de « non stigmatisant » est sans doute l'un des plus employés par les différents acteurs rencontrés. Un fonctionnaire axe ainsi sa présentation sur la nécessité « de ne pas avoir un message stigmatisant, anxiogène, qui pousse justement la fameuse classe moyenne à éviter d'y aller ». L'argument sur l'absence de stigmatisation est d'autant plus efficace qu'il est légitimé ailleurs. Parmi les critères de réussite des Money Advice and Budgeting Service (MABS) irlandais, qui ont en partie servi de modèle aux PCB, un rapport réalisé au nom de la Commission européenne insiste sur l'absence de stigmatisation.
L'accent mis sur la « non stigmatisation » participe de la promotion d'une acceptation particulière de la lutte contre le surendettement qui considère que tout citoyen est un surendetté potentiel. Prévenir le surendettement serait donc une urgence sociale, discours congruent avec l'actuel intérêt public pour l'éducation financière qui souligne les risques financiers qui pèsent sur l'ensemble de la population et la nécessité de réformer les comportements individuels pour y faire face (Lazarus, 2016).

> **"La difficulté posée par cette approche préventive centrée sur « la classe moyenne » est de circonscrire le public visé"**

Cette vision s'écarte d'une approche plus structurelle du surendettement qui détermine son origine dans un manque de ressources financières, ou dans des évènements extérieurs à la volonté des débiteurs. Cette dimension n'est pas totalement absente des débats, un responsable associatif précise que « La question de la difficulté structurelle des budgets, c'est la cause première pour moi de la pauvreté, or elle n'est pas traité dans le plan de lutte nationale contre la pauvreté, sauf sous l'angle il faut revaloriser un peu le RSA qui a décroché par rapport au SMIC ». Les tenants de cette approche se retrouvent dans le discours « non stigmatisant » pour une autre raison : ils insistent sur la nécessité de développer des actions en direction d'un nombre de plus en plus important de travailleurs pauvres – catégorie aux contours flous qui peut sans difficultés être associée à celle des « classes moyennes » évoquées plus haut. Ils estiment important de mener des actions vers ce « nouveau » public qui peut avoir des réticences à se tourner vers les structures installées de l'action sociale.

## Conclusion

La « non stigmatisation » est au cœur de la production d'un consensus entre des acteurs portant des analyses différentes du surendettement et des difficultés financières. Cette définition aussi floue qu'inclusive favorise l'obtention d'un accord, différents acteurs pouvant y projeter leurs priorités. La difficulté posée par cette approche préventive centrée sur « la classe moyenne » est de circonscrire le public visé. En partie constituée à partir de structures d'action sociale existantes, rien ne dit que les PCB trouveront ce nouveau public.

A bien des égards, ce public flou réduit les possibilités de mise en action : le dispositif peut-il se limiter aux « classes moyennes » ou doit-il s'adresser également aux populations plus fragiles qui rencontrent des problèmes bancaires ? Quelle complémentarité organiser avec la procédure de surendettement ? Comment proposer en même

temps une approche bancaire et une approche sociale sans que l'une des deux dimensions ne l'emporte ?

Les effets de ce dispositif, qui rappelons-le n'existe que depuis le mois de janvier, ne peuvent pas encore être mesurés à travers l'impact sur les personnes qui le fréquentent, mais ils sont notables quant à la transformation de la définition de la lutte contre le surendettement, et peut-être sur la procédure de surendettement elle-même. En effet, la Banque de France a depuis 1989 circonscrit son intervention aux mesures administratives, n'entrant en contact qu'avec les créanciers et exceptionnellement avec les débiteurs. Le suivi social de ces derniers relevait pour la Banque de France uniquement du travail social et la concernait de très loin. Les liens entre ces deux faces du traitement du surendettement se sont progressivement resserrés. Ces mutations, dont les PCB sont un symbole, insèrent les débiteurs dans un réseau de prise en charge plus dense ayant vocation à agir bien plus en amont. Cet accompagnement à la temporalité de plus en plus étendue transforme doublement l'activité des intervenants sociaux, publics comme associatifs, en suscitant de nouvelles pratiques de conseil et en modifiant les rapports avec les créanciers désormais également partie prenante de la définition des finalités de l'action. Alors que jusqu'à présent les travailleurs sociaux disposaient de peu de ressources pour fournir un conseil budgétaire, la réussite des PCB paraît corrélée à leur capacité à en acquérir, gage d'expertise et d'homogénéité.
Résumé du projet : l'argent des ménages dans les politiques publiques

Ce projet réunit des historiens et des sociologues afin d'évaluer les politiques publiques françaises de gouvernement des conduites monétaires en s'intéressant tout particulièrement aux interactions entre acteurs publics, privés et du tiers secteur qui structurent cet espace d'intervention depuis le 19e siècle. Il prend place dans un contexte d'effervescence des interventions publiques sur ces questions dans le cadre d'importantes recompositions des politiques sociales. Ces politiques s'inspirent d'initiatives menées principalement dans des pays anglo-américains et peuvent être analysées comme des policy transfer. Le travail conjoint entre sociologues et historiens nous permet de mesurer l'ampleur de la nouveauté de la période actuelle et de nous demander s'il existe une corrélation entre la faiblesse des protections sociales et l'intensité des politiques d'encadrement des conduites monétaires. L'opération de recherche principale de ce projet consiste en une collecte exhaustive de données permettant de décrire et d'évaluer l'ensemble des politiques publiques et des domaines d'intervention étatique dans lesquels l'encadrement monétaire est présent (traitement du surendettement, travail social, éducation nationale, régulation bancaire, etc) depuis une dizaine d'années.

Nous avons l'ambition de montrer que les politiques de gouvernement des pratiques monétaires ne se trouvent pas à la périphérie des politiques sociales mais qu'au contraire, elles sont l'un des maillons importants de la transformation du traitement social de la pauvreté. Nous souhaitons par ce projet, qui réunit des chercheurs reconnus dans leurs domaines respectifs, ouvrir un champ de recherche peu exploré mais surtout faire en sorte que les travaux universitaires traitant de la pauvreté et des politiques sociales s'interrogent désormais sur la place de l'argent dans celles-ci.

Pour plus d'informations: http://www.sciencespo.fr/liepp/fr/content/l-argent-des-menages-dans-les-politiques-publiques

Bibliographie

Gusfield, Joseph R., (2009), La culture des problèmes publics: l'alcool au volant. Études sociologiques (Paris. 2003), Paris, Economica.

Lazarus, Jeanne, (2006), Les pauvres et la consommation. Vingtième Siècle. Revue d'histoire n° 91(3), p. 137–152.

Lazarus, Jeanne, (2016), Gouverner les conduites par l'éducation financière. L'ascension de la financial literacy, in Sophie Dubuisson-Quellier, Gouverner les conduites, Paris: Presses de Sciences Po, (2016), p. 93-125.

Plot, Sébastien, (2009), Du flambeur à la victime? Sociétés contemporaines (76): 67–93.

Plot, Sébastien, (2011), Les enjeux d'une mise en risque: La construction du surendettement comme problème public (1989-2010). Thèse de doctorat, Université Paris-Dauphine.

Lacan, Laure, (2013), L'argent des crédits, recours au crédit à la consommation, contraintes et pratiques de remboursement de petits fonctionnaires entre les années 1980 et les années 2000. Thèse de Doctorat, EHESS.
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