# La construction du système statistique européen. 1952-2003 : un grand élan

Pierre Bischoff, Hervé Piffeteau

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Pierre Bischoff, Hervé Piffeteau. La construction du système statistique européen. 1952-2003 : un grand élan. Courrier des Statistiques, 2025, 14, pp.7-26. hal-05421101

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# La construction du système statistique européen

## 1952-2003 : un grand élan

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Pierre Bischoff* et Hervé Piffeteau**

Ce premier volet de l'histoire du système statistique européen (SSE) couvre les années 1952 à 2003. C'est au cours de cette période qu'ont été posés les grands piliers du système actuel.

Les statistiques officielles harmonisées ont d'abord été développées sur la base d'une coopération entre les six pays fondateurs des premières Communautés européennes : la Communauté européenne du charbon et de l'acier, la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique. En 1959, un service statistique dédié à ces Communautés est créé : l'Office statistique des Communautés européennes (OSCE), plus connu aujourd'hui sous le nom d'Eurostat. Ce dernier s'attelle à faire progresser l'harmonisation statistique.

Cependant, les avancées deviennent plus difficiles, avec l'élargissement à d'autres États et à d'autres domaines politiques. Pour relever les défis, la statistique européenne s'organise plus formellement : programmation des travaux, création des grands comités. Les valeurs partagées par les statisticiens facilitent les avancées, mais les demandes vont toujours croissant. La construction juridique de l'Union européenne se propage alors à la sphère statistique : en 1997, le Conseil adopte le règlement n° 322/97 relatif à la statistique communautaire. Cette « loi statistique de 1997 » préfigure le règlement n° 223/2009 relatif aux statistiques européennes qui régit aujourd'hui le SSE.

This first chapter of the history of the European Statistical System (ESS) covers the years 1952 to 2003. This period saw the construction of the current system's foundation.

Harmonised official statistics were first developed on the basis of cooperation between the six founding members of the first European Communities: the European Coal and Steel Community, the European Economic Community, and the European Atomic Energy Community. In 1959, a statistics department dedicated to these communities was born: the European Statistical Office, more commonly known as Eurostat nowadays. Its goal was to further improve statistical harmonisation.

However, progress became difficult with the enlargement of the European Union to other states and other political fields. To take on those challenges, European statistics started organising in a more formal manner: planification of work, creation of the big comities. The values statisticians have in common made progress easier, but demand kept on growing. The European Union legal construction then spread to the statistical sphere: in 1997, the Council passed Regulation n° 322/97 regarding Community statistics. This "statistics law of 1997" announces Regulation n° 223/2009 regarding European statistics. This regulation still rules the ESS to this day.

<footnote>* Conseiller auprès de la directrice générale d'Eurostat.</footnote>

<footnote>pierre.bischoff@ec.europa.eu</footnote>

<footnote>Note : Les opinions exprimées dans le présent article sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement la position de la Commission européenne.</footnote>

<footnote>** Membre de l'Inspection générale de l'Insee.</footnote>

<footnote>herve.piffeteau@insee.fr</footnote>
Le pilotage de l'Union européenne (UE) nécessite des statistiques fiables et harmonisées entre les pays. Les besoins d'information sont liés à la mise en œuvre et au suivi des politiques européennes, lesquelles concernent des domaines variés : agriculture, emploi et affaires sociales, marché unique, etc.<fnref n="1" /> Pour répondre à ces besoins, les statistiques officielles élaborées dans le cadre du système statistique européen (SSE)<fnref n="2" /> jouent un rôle prépondérant. Il importe en effet que tous les décideurs puissent disposer de données impartiales et objectives. Ces statistiques officielles contribuent aux capacités d'information requises par le fonctionnement de l'UE, pour appuyer ses objectifs stratégiques, ainsi que les politiques et instruments de soutien correspondants. Elles constituent dès lors un bien public qui permet à la démocratie de fonctionner harmonieusement.

Un système efficace de production de statistiques européennes nécessite un cadre juridique à la fois stable et transparent, en mesure de garantir l'indépendance, l'intégrité et le sens des responsabilités des autorités qui en sont chargées. Dans le même temps, il doit être assez souple pour pouvoir relever les défis actuels et à venir. Il doit notamment pouvoir faire face à l'évolution rapide des besoins des politiques, aux contraintes financières, à l'objectif de réduction de la charge pesant sur les répondants et à l'évolution des technologies de l'information.

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> Les avancées et crises politiques ayant façonné l'Europe ont évidemment marqué la manière dont les statistiques officielles ont été construites.

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Le SSE actuel et ses fondements juridiques, mais aussi les règlements européens sous-jacents à la production des statistiques officielles européennes, ont été élaborés au gré de la construction de l'Europe. Ce premier volet de l'histoire du SSE couvre les années 1952 à 2003, une période marquée par une succession d'élans qui ont permis de poser les piliers du système<fnref n="3" />. Les avancées et crises politiques ayant façonné l'Europe ont évidemment marqué la manière dont les statistiques officielles ont été construites (figure 1). La première étape a été la création d'un office statistique européen, dont la production de statistiques a d'abord reposé essentiellement sur la coopération entre les six États membres fondateurs de l'Europe. L'élargissement progressif à d'autres pays, à partir de 1973, a cependant rendu de plus en plus manifeste le besoin d'une procédure décisionnelle impliquant des comités pour mieux réguler les échanges entre, d'une part, l'office statistique européen (désormais appelé Eurostat) et, d'autre part, les instituts nationaux de statistique (INS) et les autres autorités statistiques nationales<fnref n="4" />. Ce n'est cependant qu'au milieu des années 1980 qu'émergera l'idée d'un « système statistique européen », doté de structures et d'une organisation de concertation commune. Enfin, comme pour les autres champs de la construction européenne, les statistiques officielles ont été développées sur la base de dispositions juridiques, indispensables à la consolidation d'une Europe dont le suivi nécessitait des indicateurs robustes et fiables. Ce sont tous ces élans qui ont façonné entre 1952 et 2003 le SSE, avec notamment la création du comité du programme

<footnote n="1">1 Sur les domaines d'action de l'UE, voir le lien : https://european-union.europa.eu/priorities-and-actions/actions-topic_fr.</footnote>

<footnote n="2">2 Voir le lien : https://ec.europa.eu/eurostat/fr/web/european-statistical-system/overview.</footnote>

<footnote n="3">3 Pour de nombreux détails historiques, cet article s'appuie sur l'histoire d'Eurostat retracée par deux de ses anciens directeurs, Alberto De Michelis et Alain Chantraine (De Michelis et Chantraine, 2003).</footnote>

<footnote n="4">4 Les autres autorités statistiques nationales recouvrent par exemple, en France, des services statistiques ministériels.</footnote>
► **Figure 1 - L'élaboration du système statistique européen au gré de la construction de l'Europe**

* Avancées et crises européennes

* Construction du système statistique européen

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CECA : Communauté européenne du charbon et de l'acier.

CEE : Communauté économique européenne.

Ecofin : Conseil pour les affaires économiques et financières, rassemblant les ministres des Finances des États membres.

Euratom : Communauté européenne de l'énergie atomique.

INS : Institut national de statistique.
statistique, en 1989, et l'adoption de la première loi statistique européenne, en 1997. C'est sur la base, notamment, de ces deux piliers fondateurs que naîtra, à la fin des années 2000, le règlement n° 223/2009 relatif aux statistiques européennes<fnref n="5" /> qui régit aujourd'hui le fonctionnement du SSE.

► **1952-1985 : la statistique européenne émerge au gré de la construction de l'Europe**

Le 18 avril 1951 marque le départ officiel de la construction de l'Union européenne. Six pays signent à Paris le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA)<fnref n="6" /> : l'Allemagne de l'Ouest, la France, l'Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg. Ce traité instaure un marché commun du charbon et de l'acier entre les six pays signataires : il supprime les droits de douane et les restrictions quantitatives entravant la libre circulation de ces marchandises, ainsi que toutes les aides ou subventions qui seraient accordées par les pays à leur production nationale. La gestion de la Communauté est placée sous le contrôle de la Haute Autorité, présidée initialement par Jean Monnet. Le traité entre en vigueur le 23 juillet 1952 pour une durée de cinquante ans (il expirera le 23 juillet 2002).

**Les traités de Paris et de Rome, fondateurs de la construction européenne, ébauchent un service de la statistique européenne...**

Dans son article 46, le traité de Paris fixe à la Haute Autorité des objectifs de suivi de l'activité dans les domaines de l'acier et du charbon qui requièrent la mise en place d'une documentation statistique<fnref n="7" />. L'article 47 prévoit par ailleurs que la Haute Autorité peut recueillir les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission. En 1952, afin d'assister les divisions de l'économie et de l'industrie qui viennent d'être créées, il est décidé de mettre en place à titre temporaire une division auxiliaire de la statistique, comprenant initialement sept personnes. Elle sera finalement pérennisée et prendra par la suite le nom de division des statistiques. Cette division va définir les thèmes qui seront le fil conducteur du programme statistique européen tout au long des années à venir : **l'harmonisation des statistiques visant à leur comparabilité, les relations avec les INS de la Communauté et les relations internationales.**

La division des statistiques commence à travailler en rassemblant des données issues de sources internationales existantes. Puis, en partenariat avec les INS de la Communauté et les organisations professionnelles, elle élabore des méthodologies communes afin de rapprocher des sources nationales existantes ou de créer de nouvelles sources. L'objectif est d'abord d'aboutir à des statistiques comparables dans les domaines du charbon et de l'acier. C'est le début de l'harmonisation européenne des statistiques publiques.

<footnote n="5">5 Voir les références juridiques en fin d'article. Ce règlement a depuis fait l'objet de révisions, relatives notamment à l'accès aux sources de données privées par le système statistique européen (Lesur, 2025).</footnote>

<footnote n="6">6 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>

<footnote n="7">7 Par exemple, la Haute Autorité doit effectuer une étude permanente de l'évolution des marchés et des tendances des prix.</footnote>
Au début, la coopération avec les INS de la Communauté se limite à la participation de leurs représentants dans des comités sectoriels, dominés essentiellement par les fonctionnaires de la Haute Autorité et des membres des ministères et organisations professionnelles concernés. En 1953, la division des statistiques réunit pour la première fois le « groupe de travail des directeurs généraux des INS ». Ce dernier fonctionnera ensuite régulièrement et sera renommé ultérieurement « conférence des directeurs généraux des INS » ou, dans le jargon des statisticiens, « conférence des DGINS ».

Le 25 mars 1957, l'intégration européenne se poursuit : les six pays pionniers de la construction européenne signent à Rome les traités instituant, d'une part, la Communauté économique européenne (CEE) et, d'autre part, la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom)<fnref n="8" />. La CEE doit permettre la création d'une union douanière pour l'ensemble des biens et services (elle entrera en vigueur en juillet 1968), tandis que l'Euratom doit promouvoir la coopération dans l'énergie nucléaire.

Avec le traité instituant la CEE naît la législation européenne en matière de statistiques, qui permettra de bâtir ce que l'on appelle aujourd'hui l'acquis statistique communautaire<fnref n="9" />. En effet, auparavant, dans le cadre du traité instituant la CECA, la Haute Autorité pouvait collecter directement certaines statistiques auprès des entreprises sidérurgiques et charbonnières à la seule condition de l'accord des comités sectoriels compétents du

CECA. Désormais, dans le cadre du traité de Rome, les conditions sont plus restrictives : la collecte directe d'informations statistiques dans les États membres doit faire l'objet de règlements adoptés par le Conseil de la CEE.

En 1958, la décision est prise de créer plusieurs services communs aux trois Communautés (CECA, CEE et Euratom) : un service juridique, un service de presse et information et... un service des statistiques. Ce dernier est d'abord placé sous l'autorité de la division statistique de la Haute Autorité, organe exécutif de la CECA. En 1959, il prend le nom d'**Office statistique des Communautés européennes (OSCE)**, plus connu aujourd'hui sous le nom d'Eurostat. Il est alors placé sous l'autorité d'un conseil d'administration composé d'un membre de l'exécutif de chacune des trois Communautés... jusqu'à la fusion en 1967 des trois exécutifs en une seule institution : la Commission des Communautés européennes<fnref n="10" />.

## ... pour mettre en place des statistiques harmonisées dans des domaines de plus en plus variés

Dans les années 1960, les priorités de l'OSCE sont de rassembler dans les différents pays les données disponibles, de rendre comparables les principes, les définitions et les méthodes, de combler les lacunes en matière de production statistique et, enfin,

> *En 1958, plusieurs services communs aux trois Communautés sont créés, dont un service des statistiques.*

<footnote n="8">8 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>

<footnote n="9">9 De manière générale, l'acquis communautaire est l'ensemble des droits et obligations communs qui constituent le corpus législatif de l'UE et sont incorporés dans les systèmes juridiques de ses États membres. Concernant plus spécifiquement les statistiques, l'acquis au 11 avril 2025 est rassemblé dans Eurostat (2025).</footnote>

<footnote n="10">10 Elle prendra finalement le nom de Commission européenne en 2007.</footnote>
d'améliorer la qualité des données statistiques (De Michelis et Chantraine, 2003). En 1967, le premier directeur général d'Eurostat, Rolf Wagenführ<fnref n="11" />, évoque dans un ouvrage l'idée d'une loi statistique spéciale autorisant la Commission des Communautés européennes à collecter directement des informations individuelles (Wagenführ, 1967). Il considère en effet que cela serait le seul moyen de coordonner et d'harmoniser efficacement les données transmises par chacun des États membres. La première loi communautaire pour organiser la production statistique dans son ensemble ne verra cependant le jour que trente ans plus tard (voir infra).

En France, jusqu'au début des années 1960, l'Insee n'est pas très « attiré » par l'activité statistique internationale, même si les premières sollicitations européennes émergent (Insee, 1996). L'élan communautaire concerne surtout les comptes nationaux. L'OSCE crée dans ce domaine un groupe de travail auquel participe l'expert français André Vanoli (Muller, 2024). Ce dernier est chargé de faire des propositions pour établir un cadre communautaire de comptabilité nationale. De manière générale, concernant les statistiques européennes, l'orientation privilégiée par l'OSCE et les six INS est de parvenir, à différentes échéances, à une convergence des méthodes de travail, plutôt qu'à des structures et à une organisation de concertation commune.

Dans la seconde moitié des années 1960, l'OSCE est confronté à de nouvelles demandes statistiques générées par le développement des politiques européennes : la politique agricole commune (PAC), la coopération renforcée en matière d'économie et la préparation du premier élargissement. Ce dernier n'interviendra qu'en 1973, en raison d'une succession de crises qui retardent le processus d'intégration européenne (encadré 1). Dans ce contexte, l'approche envisagée par l'OSCE pour développer la statistique européenne demeure celle d'une harmonisation par les méthodes. Elle se heurte cependant aux positions alors défendues par les directeurs généraux des INS, confrontés également, à l'époque, à de fortes contraintes nationales. Le dialogue est difficile : si tous les pays sont d'accord sur le principe de renforcer l'harmonisation, chacun souhaite qu'elle se fasse sur la base de ses propres méthodes. Le rôle de conciliateur opéré par l'OSCE n'est pas encore reconnu...

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> L'approche par la convergence des méthodes de travail montre ses limites.

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Cette approche par la convergence des méthodes de travail, plutôt que par des structures et une organisation de concertation commune, montre donc ses limites, surtout lors des périodes de crise de l'intégration européenne. Malgré les tensions politiques, De Michelis et Chantraine (2003) relatent que les relations entre les INS demeurent « très bonnes », autorisant « une harmonisation en douceur des projets statistiques communs aux six pays, passant par les décisions des experts et des directeurs

généraux [des INS] ». C'est donc **une harmonisation essentiellement informelle** qui s'opère entre les six pays fondateurs de la future Union européenne. Elle ne s'appuie sur aucune disposition légale et l'architecture balbutiante du futur système statistique européen ne repose alors que sur les comités sectoriels et sur la réunion semestrielle des directeurs généraux des INS.

<footnote n="11">11 Rolf Wagenführ est alors à la retraite. Il a été remplacé en 1966 par Raymond Dumas, ancien cadre de l'Insee.</footnote>
► **Encadré 1. Périodes de crise de l'intégration européenne**

Initié en 1951, le processus d'intégration européenne a traversé plusieurs périodes de crise. Chacune a eu des spécificités et des impacts différents, mais elles ont toutes contribué à façonner l'Union européenne dans sa forme actuelle. Les principales périodes de crise identifiées sont les suivantes :

1954-1957 : Cette période est marquée par le rejet par le Parlement français de la Communauté européenne de défense (CED), ce qui met un coup d'arrêt aux ambitions fédéralistes de l'époque.

1963-1969 : Cette période est caractérisée par les deux rejets de la candidature britannique à la CEE par le président français Charles de Gaulle (en 1963 et en 1967) et par la « crise de la chaise vide » (1965-1966), lors de laquelle la France a boycotté les réunions de la CEE en raison de désaccords sur le budget et sur la politique agricole commune (PAC).

1973-1985 : Cette période a été marquée par des tensions budgétaires et des crises liées à l'adhésion de la Grande-Bretagne (en 1973), ainsi que par des réformes institutionnelles qui n'ont pas toujours abouti à des résultats concrets.

1992-1995 : La ratification difficile du traité de Maastricht* ouvre une nouvelle période de crise, avec des débats intenses sur la souveraineté nationale et l'intégration européenne.

Depuis 2005 : La crise contemporaine de l'UE débute avec le rejet du traité constitutionnel européen par la France et les Pays-Bas. Cette période est marquée par des défis multiples, notamment : la crise de la zone euro (déclenchée par la crise financière mondiale de 2008), le Brexit (sortie du Royaume-Uni de la zone euro effective à partir du 1er janvier 2021), et des tensions politiques internes au sein des États membres.

Les avancées sont cependant importantes dans le domaine des statistiques agricoles (encadré 2). La gestion de la PAC, mise en place en 1963, nécessite des statistiques très détaillées, à jour et surtout comparables. Sous l'impulsion du comité permanent de la statistique agricole, les statistiques harmonisées dans ce domaine se développent fortement<fnref n="12" />. Plus largement, De Michelis et Chantraine (2003) soulignent que « seuls les domaines à forte composante politique comme l'agriculture (PAC) et le commerce extérieur (Union douanière et négociations commerciales du GATT) arrivent à faire progresser l'harmonisation statistique »<fnref n="13" />.

## L'esprit singulier de la communauté des statisticiens aide à surmonter les crises politiques de l'Europe

Le développement de la statistique européenne est très fortement imbriqué à la construction de l'Europe et aux vicissitudes de cette dernière, qui soit impulsent un élan à l'élaboration d'indicateurs harmonisés (comme lors de la mise en place de la PAC), soit retardent sa mise en œuvre (comme lors des crises liées à l'adhésion de la Grande-Bretagne). Cependant, une des spécificités de la statistique européenne, qui perdure jusqu'à aujourd'hui, est la **communauté de partage qui lie l'ensemble de la profession statistique au niveau européen**. Davantage que le cadre réglementaire, c'est le partage de valeurs communes autour d'une statistique impartiale, fondée sur des approches scientifiques et - osons le mot – une même éthique professionnelle, qui établit la solidité du SSE (en construction ou actuel). Au point que celui-ci peut parfois se ressentir comme « une grande famille ». Il est en tout cas perçu comme tel par les acteurs extérieurs.

<footnote>* Voir les références juridiques en fin d'article. Voir également le lien : https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/le-traite-de-maastricht-1992/.</footnote>

<footnote n="12">12 Au cours des années 1960, plusieurs textes juridiques relatifs à la statistique agricole sont approuvés par le Conseil des Communautés européennes afin d'améliorer l'harmonisation de certaines enquêtes (la production porcine, le lait et les produits laitiers, les œufs à couver et les poussins, le cheptel bovin, l'abattage des bovins de boucherie).</footnote>

<footnote n="13">13 Le *General Agreement on Tariffs and Trade* (GATT, en français : accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) a été signé le 30 octobre 1947 par 23 pays, pour harmoniser les politiques douanières des parties signataires.</footnote>
► **Encadré 2. L'émergence de la statistique agricole : un double défi pour l'OSCE**

La gestion de la PAC, mise en place en 1963, nécessite de disposer de nombreuses statistiques harmonisées : sur la structure des exploitations agricoles, sur la production effective, sur les prix agricoles et sur le revenu des agriculteurs.

* Le premier défi pour l'OSCE résulte du défaut d'harmonisation des statistiques existantes. À la fois les calendriers des enquêtes et les méthodes employées divergent d'un État membre à l'autre. Ces derniers sont par ailleurs réticents à modifier leur calendrier d'enquêtes et/ou leurs définitions, car cela générerait des coûts qui pèseraient sur les budgets nationaux.

* Le second défi pour l'OSCE est de servir d'intermédiaire entre les gestionnaires de la PAC, qui ont besoin de données comparables et sans aucun délai, et les INS, qui doivent s'adapter à ces nouvelles exigences. Le défi est d'autant plus difficile à relever que l'OSCE souhaite préserver sa compétence exclusive en matière de production de statistiques au sein de la Commission des Communautés européennes. Or, la direction générale de l'agriculture n'hésite pas à financer directement des opérations de collecte de données dans les États membres, jugeant trop lente la réaction du système statistique européen en construction.

Dans ce contexte, l'outil législatif européen devient un catalyseur pour accélérer la comparabilité des statistiques agricoles. Ainsi, pour répondre aux attentes des gestionnaires de la PAC, l'OSCE a

d'abord recours à des « directives » du Conseil des Communautés européennes, textes qui fixent des objectifs aux États membres tout en leur laissant une marge dans la mise en œuvre. Ce fut le cas en 1971 sur le lait et les produits laitiers, puis en 1973 sur le cheptel bovin. L'OSCE recourt ensuite à des « règlements » du Conseil, textes directement applicables sans transposition. Un règlement est ainsi promulgué en 1976 sur les céréales.

Parallèlement, la direction générale de l'agriculture initie en 1968 le réseau d'information comptable agricole (RICA), encore actif aujourd'hui. Il s'agit d'une enquête communautaire qui suit l'évolution des résultats économiques des exploitations agricoles dans les États membres. Le RICA est alors confié aux ministères nationaux de l'Agriculture.

Dans les années 1960, l'OSCE privilégie le recours aux enquêtes plutôt qu'aux données administratives, disponibles trop tardivement. La mise en place des enquêtes est accompagnée de financements substantiels pour les ministères de l'Agriculture, ce qui permet de consolider leurs services statistiques. À la fin des années 1970, l'OSCE, désormais appelé plus communément Eurostat, change de stratégie. Jusqu'à présent, il financait de manière systématique des enquêtes spécifiques dans tous les États membres, y compris dans les pays où ces enquêtes préexistaient. Désormais, il décide de financer davantage des plans de restructuration des systèmes statistiques dans les pays les plus en retard.

Ce partage de valeurs communes ne signifie pas, néanmoins, l'absence de disparités au sein des modèles statistiques européens. On pense ici, en particulier, à la différence encore prégnante – quoique de moins en moins pertinente – entre les systèmes nationaux fondés historiquement sur l'utilisation de registres administratifs et ceux fondés principalement sur des enquêtes statistiques. Ce partage n'est pas davantage une garantie contre les atteintes ou les manquements à ces valeurs communes, qu'ils viennent de l'extérieur ou parfois même de l'intérieur. Enfin, ce socle commun et le processus d'harmonisation progressive ne sont pas réduits à maintenir un plus petit dénominateur commun : la communauté statistique européenne a tout au long de son histoire démontré sa volonté de suivre des standards toujours plus élevés quant à la qualité des statistiques produites et à l'exigence d'un environnement qui protège son indépendance professionnelle.

## Préserver la confidentialité des données : un enjeu essentiel dans le cadre de l'émergence du SSE

En 1973, le Danemark, l'Irlande et le Royaume-Uni rejoignent les Communautés européennes, qui comptent à présent neuf États membres. **L'OSCE est désormais surnommé Eurostat.** Un des sujets de longue date auquel Eurostat s'attelle à l'époque est celui du secret statistique. C'est en effet la clef de voûte du système
> *Un des sujets de longue date auquel Eurostat s'attelle est celui du secret statistique.*

d'information et d'accès aux données à partir desquelles les statistiques sont élaborées. Dans cette perspective, les systèmes nationaux de statistiques, et plus largement le système européen, doivent être capables de protéger la confidentialité des données qui leur sont confiées (Redor, 2023). De Michelis et Chantraine (2003) racontent qu'au début de la construction du SSE, le problème était de savoir si l'OSCE pouvait donner aux INS les informations de base collectées directement auprès de l'industrie sidérurgique. En effet, avec le traité de Paris, l'OSCE pouvait organiser directement des enquêtes statistiques auprès des entreprises des secteurs du charbon et de l'acier des pays membres, sans passer par les INS. Cependant, à partir de 1958, avec le traité de Rome instituant la CEE, l'organisation s'est renversée. Le problème est désormais de savoir si les INS peuvent transmettre des données confidentielles à l'OSCE.

Le sujet revient de manière récurrente, chaque fois que l'OSCE/Eurostat doit produire un agrégat sur l'ensemble de la Communauté et que certains États membres refusent de transmettre leurs données au prétexte de la confidentialité. Aussi, en 1976, Eurostat confie à un expert français, Gérard Ader, une étude sur les problèmes du secret statistique. L'expert préconise d'alléger les règles pour ce qui concerne la transmission à Eurostat (Ader, 1976)<fnref n="14" />. Le rapport est présenté à la conférence des DGINS de mai 1976. La discussion révèle que certains États membres craignent qu'Eurostat se retrouve obligé de transmettre ces données aux autres services de la Commission. Un groupe de travail est alors constitué pour examiner le rapport Ader et apporter des solutions à ce problème de la confidentialité et de la préservation du secret statistique.

## Le programme statistique, outil de dialogue entre les INS, préfigure l'architecture future du SSE

À partir du milieu des années 1970, l'élargissement aux nouveaux États membres et les mauvaises relations d'Eurostat avec les services de la Commission affaiblissent l'esprit communautaire au sein des statisticiens européens (De Michelis et Chantraine, 2003). Pour y remédier, le commissaire en charge d'Eurostat, Ralph Dahrendorf, adresse à la Commission un document dans lequel il propose le cadre général d'un « programme statistique » que la Commission doit s'engager à faire appliquer. L'objectif est de mettre en place un programme pluriannuel, en commençant par la période 1976-1978. Ce programme, dont le principe est au fondement du système statistique européen, devient un véritable instrument de dialogue et de décision. Les discussions menées dans le cadre des comités sectoriels étaient en effet trop étroites et techniques pour créer la cohésion d'ensemble nécessaire au développement des statistiques européennes. Le programme statistique est quant à lui négocié entre, d'une part, les directeurs des INS qui disposent d'une vue d'ensemble des travaux à réaliser et, d'autre part, l'exécutif européen qui centralise les demandes des utilisateurs pour le suivi des politiques européennes. Pour renforcer la coopération nécessaire à l'harmonisation des statistiques, la Commission envisage également dès 1971 la création de deux comités :

<footnote n="14">14 Un article publié dans la revue Économie et Statistique reprend les thèmes principaux de ce rapport (Ader, 1978).</footnote>
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> Le commissaire en charge d'Eurostat, Ralph Dahrendorf, propose à la Commission le cadre général d'un « programme statistique » que la Commission doit s'engager à faire appliquer.

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Le comité du programme statistique (CPS), pour gérer à un plus haut niveau les arbitrages sur le programme statistique, et le comité consultatif européen de l'information statistique dans les domaines économique et social (CEIES), pour mieux prendre en compte les besoins des utilisateurs et les coûts des producteurs. Nous reviendrons plus bas sur ces deux comités : il faudra encore attendre près de vingt ans avant qu'ils ne soient établis et n'échafaudent la future structure du SSE.

Au début des années 1980, l'Europe semble s'essouffler sous l'effet des crises de l'intégration européenne (encadré 1) et de l'affaiblissement de la croissance économique, dans un contexte international marqué par les deux chocs pétroliers (1973 et 1979) et la forte fluctuation des monnaies. Mais la nouvelle Commission Jacques Delors (1985-1988) va lui donner un nouveau souffle, avec notamment l'Acte unique européen<fnref n="15" /> et des réformes institutionnelles qui auront aussi des conséquences favorables à terme pour le développement du SSE<fnref n="16" />. Dans un premier temps, cependant, la suppression des contrôles aux frontières intracommunautaires entravera considérablement les travaux des statisticiens européens, notamment pour établir les indicateurs du commerce extérieur, de la balance des paiements et les comptes nationaux des États membres.

## ► 1986-2003 : l'architecture et l'assise juridique du SSE se mettent en place

En 1986, les Communautés européennes comptent douze membres, après l'adhésion de la Grèce en 1981 et de l'Espagne et du Portugal en 1986 (figure 2). Dans ce contexte d'élargissement, et pour faire face aux exigences du futur marché unique, la statistique doit s'organiser de façon plus formelle<fnref n="17" />.

<footnote n="15">15 Voir les références juridiques en fin d'article. L'Acte unique européen vise à rendre effectives les libertés de circulation accordées en droit par le traité instituant la CEE sous le nom de « marché commun ». Il prévoit de mener à terme, avant le 1er janvier 1993, la réalisation de ce marché commun, rebaptisé « marché unique » : un « espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée » (article 7 du traité instituant la CEE).</footnote>

<footnote n="16">16 Le Conseil des ministres de l'UE décide désormais à la majorité qualifiée dans plusieurs domaines stratégiques pour l'achèvement du marché unique : tarif douanier extérieur, libre prestation de services, libre circulation des capitaux, transports maritimes et aériens, harmonisation des législations. De nouveaux domaines de compétences, comme la recherche et l'environnement, obéissent également à ce principe, ce qui facilite la prise de décision entre les États membres. Les questions fiscales et sociales, à l'exception de la santé et de la sécurité des travailleurs, sont en revanche toujours régies par la règle de l'unanimité.</footnote>

<footnote n="17">17 Alastalo (2023) considère également que la préparation du marché unique marque un tournant dans l'histoire du SSE, dans laquelle elle distingue deux périodes : « Durant la première, qui va du début des années 1950 aux années 1990, l'office œuvre à harmoniser les concepts et les méthodes statistiques afin que les États puissent fournir des données commensurables. Durant la seconde, le développement d'indicateurs et la stabilisation législative du système statistique constituent la nouvelle priorité. » Franchet (2014) évoque quant à lui qu'à partir de 1987, « anticipant la croissance exponentielle de la demande de statistiques d'une Europe en intégration politique accélérée, une « statistique européenne » s'est construite d'une façon énergique dans un projet coopératif en réseau ».</footnote>
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>► **Figure 2 - Élargissement de l'Union européenne : les étapes**</figcaption></figure>

* Réunification allemande en 1990.

Note : Les lettres entre parenthèses derrière les départements et territoires indiquent les pays auxquels ils sont rattachés : F pour Espagne, P pour France, ou P pour Portugal (P).

Source : [touteleurope.eu](https://touteleurope.eu).

## L'élargissement des Communautés européennes pousse à mieux structurer les relations entre les États membres

Au cours des années 1989 à 1991, la Commission crée successivement cinq grands comités : le comité du programme statistique (CPS), le comité européen du secret statistique, le comité directeur de la statistique (CDIS), le comité consultatif européen de l'information statistique dans les domaines économique et social (CEIES) et le comité des statistiques monétaires, financières et de la balance des paiements (CMFB) (figure 3). Ces cinq comités vont chacun, avec leur spécificité, faire intervenir les différents partenaires dans le processus de programmation des travaux statistiques :

* **Le comité du programme statistique (CPS):**

De manière générale, pour gérer les politiques communautaires, les institutions européennes prennent une orientation plus juridique en mettant en place le système
<figure><img src="image_12.png" /></figure>

En 1989, la
Commission propose
de mettre en place
un comité de gestion
du programme
statistique impliquant
les États membres.

<figure><img src="image_13.png" /></figure>

dit de « comitologie »<fnref n="18" />. À douze, il est en effet devenu plus difficile de travailler sous forme de gentleman's agreement, où chaque pays reste libre de s'engager ou non (De Michelis et Chantraine, 2003). De même, pour la construction des statistiques européennes, la conférence des DGINS a montré ses limites dans le processus de programmation des travaux. De ce fait, en 1989, la Commission propose de mettre en place un comité de gestion du programme statistique impliquant les États membres. La décision n° 89/382 du Conseil instituant un comité du programme statistique des Communautés européennes<fnref n="19" /> crée ainsi le CPS. Cette décision du Conseil marque en même temps une insertion de la statistique dans l'architecture juridique de la construction européenne. La conférence des DGINS devient alors davantage un séminaire de réflexion sur les orientations stratégiques de la statistique européenne.

## Le comité européen du secret statistique :

Ce comité est créé par l'article 7 du règlement n° 1588/90 du Conseil du 11 juin 1990 relatif à la transmission à l'Office statistique des Communautés européennes d'informations statistiques couvertes par le secret<fnref n="20" />. Il est composé d'un représentant de chaque État membre et est présidé par un représentant de la Commission (le directeur général de l'OSCE ou une personne désignée par lui). Il veille au respect des mesures mises en œuvre par l'OSCE pour garantir la confidentialité des données échangées avec les INS. Il s'assure notamment que l'OSCE prend toutes les mesures administratives, techniques et opérationnelles nécessaires à cette fin. Le règlement vise en particulier à rassurer les INS, qui n'auront plus de raison d'invoquer des dispositions nationales relatives au secret statistique pour refuser la transmission de données confidentielles à l'OSCE.

## Le comité directeur de la statistique (CDIS) :

Interne à la Commission, le CDIS réunit les hauts responsables des directions générales pour examiner les développements du programme statistique. L'objectif est d'établir les besoins des directions générales en matière de statistiques et de fixer les priorités concernant la réalisation des projets. Il se substitue à la procédure de consultation interservices sur la programmation annuelle des travaux d'Eurostat. Ce comité ne fonctionnera toutefois efficacement que pendant deux à trois ans. Il s'étiolera peu à peu pour se transformer en un forum d'échanges.

## Le comité consultatif européen de l'information statistique dans les domaines économique et social (CEIES) :

Dans un contexte de diffusion de plus en plus élargie des statistiques européennes, Eurostat nourrissait l'ambition de se mettre au service de la société européenne dans son ensemble. C'est ainsi que naît le CEIES, qui deviendra ultérieurement le comité consultatif européen de la statistique (ESAC pour European Statistical Advisory Committee)<fnref n="21" />,

<footnote n="18">18 Voir le lien : https://commission.europa.eu/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-acts/comitology_fr.</footnote>

<footnote n="19">19 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>

<footnote n="20">20 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>

<footnote n="21">21 Voir le lien : https://ec.europa.eu/eurostat/web/european-statistical-system/governance-bodies/esac.</footnote>
<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>► **Figure 3 - Prémices de l'architecture du système statistique européen au début des années 1990**</figcaption></figure>

équivalent du Conseil national de l'information statistique (Cnis) en France (Anxionnaz et Maurel, 2021). Ce comité consultatif voulu par Jacques Delors a pour mission d'assister le Conseil et la Commission dans la coordination des objectifs fixés en matière de politique de l'information statistique communautaire. Il réunit des représentants des utilisateurs et des producteurs et émet des avis prenant en compte à la fois les besoins des premiers et les coûts supportés par les seconds. Il va contribuer à démarquer Eurostat des autres directions de la Commission. Dans un premier temps, les avis rendus par ce comité seront mal perçus par les juristes du Conseil qui s'estimaient être les seuls légitimes à pouvoir conseiller la Commission (De Michelis et Chantraine, 2003).

• Le comité des statistiques monétaires, financières et de la balance des paiements (CMFB) :

Dans un contexte de relance de l'idée d'une Union économique et monétaire (voir infra), il convient de produire des indicateurs économiques et financiers fiables pour assurer la convergence des politiques économiques. Dans un grand nombre de pays, ces indicateurs sont produits par les banques centrales. Or, Eurostat a beaucoup investi dans la coordination entre le compte extérieur des comptes nationaux et le calcul de la balance des paiements. Il choisit alors de créer le CMFB pour réunir statisticiens des INS et des banques centrales.

<footnote n="1">1. Plus connu sous le nom d'Eurostat depuis 1973.</footnote>

<footnote n="2">2. Actuellement Comité du système statistique européen (CSSE).</footnote>

<footnote n="3">3. Actuellement European Statistical Advisory Committee (ESAC).</footnote>

<footnote n="4">4. ONAs (Other National Authorities). En France, dix services statistiques ministériels en font partie.</footnote>

<footnote n="5">5. Ce comité réunit non seulement les représentants des INS mais aussi ceux des banques centrales.</footnote>
De façon générale, l'approfondissement des politiques existantes des Communautés européennes et l'extension des politiques à de nouveaux domaines se traduisent par des besoins toujours plus grands en statistiques européennes... auxquels le SSE en construction doit répondre.

## Le traité de Maastricht engage l'Europe vers une monnaie unique et place les statisticiens sur la brèche

Le 7 février 1992, les douze États membres de la CEE signent le traité de Maastricht qui crée l'Union européenne. Il organise aussi la création au 1er janvier 1999 de l'Union économique et monétaire (UEM) entre les pays membres de l'UE qui satisferont aux critères de convergence en matière de prix, de finances publiques, de taux d'intérêt et de taux de change. Le suivi des indicateurs sous-jacents à ces critères nécessite le développement de statistiques encore plus harmonisées. Les statisticiens européens et leurs indicateurs sont alors soumis à rude épreuve.

Afin d'éviter les batailles de chiffres, le système européen de comptabilité (SEC) devient obligatoire dans chaque pays<sup>22</sup>. En effet, Eurostat s'était aperçu que la majorité des pays membres n'avait pas cette référence pour leurs comptes nationaux, le SEC n'était utilisé que pour la transmission des données à Eurostat. Ce fonctionnement introduisait de nombreuses distorsions dans l'interprétation et l'application des règles comptables et des définitions, lesquelles donnaient lieu à d'importantes différences de résultats entre les pays membres. Cela n'était plus acceptable dès lors que la comptabilité nationale devenait la référence dans la mise en œuvre de politiques communautaires de plus en plus nombreuses. En érigeant le taux d'inflation au rang des critères de convergence les plus stricts, le traité de Maastricht allait aussi rendre impératif une harmonisation plus grande du calcul de l'inflation, les indices nationaux étant trop liés à des négociations nationales salariales ou contractuelles. Eurostat propose alors la création de l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH)<sup>23</sup>.

## Le programme statistique, catalyseur de la négociation entre les INS, trouve enfin une légitimité juridique

Le programme statistique pour la période 1989-1992 relève pour la première fois d'une recommandation du Conseil. Il devient à ce titre un document juridique et non plus un document pour information, bien souvent perçu comme un catalogue de bonnes intentions. Des ressources budgétaires y sont par ailleurs associées : pour la première fois, les travaux statistiques sont financés au titre du budget des études de la Commission. Ainsi, les projets statistiques sont désormais basés sur des actes juridiques, ce qui renforce leur légitimité au regard du développement de la construction européenne et permet également d'obtenir des financements. Jusqu'en 1990, à l'exception des domaines

<footnote n="22">22 Cette obligation est l'objet du règlement (CE) n° 2223/96 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (voir les références juridiques en fin d'article). Le Conseil approuva en juin 1996 ce règlement, dont une première base avait été proposée en 1995 par Eurostat, avant que quelques discussions techniques supplémentaires améliorent le contenu du SEC. Le nouveau SEC est mis en œuvre à partir de 1999 par les États membres de l'UE.</footnote>

<footnote n="23">23 Voir le lien : https://www.insee.fr/fr/metadonnees/source/indicateur/p1654/description.</footnote>
relevant de la politique agricole et des échanges extérieurs, les travaux statistiques ne reposaient sur aucun fondement juridique<fnref n="24" />. Cette pratique est devenue depuis lors la règle pour les statistiques européennes.

## La loi statistique de 1997 : un outil essentiel pour structurer le SSE

L'explosion des demandes d'informations statistiques, dont en particulier l'utilisation de plus en plus grande de celles-ci à des fins de surveillance des politiques communautaires (de Peretti et Touchelay, 2024), exigeait une organisation plus formelle de la statistique communautaire. Le 17 février 1997, après plusieurs années de négociations dans les groupes de travail d'Eurostat et du Conseil, ce dernier adopte le règlement (CE) n° 322/97 relatif à la statistique communautaire<fnref n="25" />. Dans le jargon des statisticiens, on l'appelle « la loi statistique ». Cette dernière constitue un puissant levier pour le système statistique européen : elle précise le processus de programmation, les principes fondamentaux d'élaboration des statistiques, notamment d'impartialité et d'indépendance, et les principes de diffusion et de garantie de la confidentialité.

Avant son adoption, le texte a été examiné et discuté en profondeur dans tous les milieux politiques intervenant dans le processus décisionnel : Commission, Conseil, Parlement européen, CEIES, Institut monétaire européen (IME)<fnref n="26" /> et les autorités nationales des États membres. Désormais, la place de la statistique dans la construction communautaire est reconnue publiquement et juridiquement. En 1997, la Commission désigne Eurostat comme la seule « autorité communautaire » chargée de la production statistique.

## La statistique élevée au rang des politiques européennes relevant de la codécision !

Nouvelle étape de la construction européenne, le traité d'Amsterdam<fnref n="27" />, signé en 1997 et entré en vigueur en 1999, consolide les dispositions du traité de Maastricht. Il introduit de nouvelles politiques relevant de l'UE, telles que la politique sociale, et renforce les

pouvoirs du Parlement européen : désormais, dans le cadre de la procédure de codécision, le Parlement européen et le Conseil deviennent colégislateurs pratiquement sur un pied d'égalité.

Avec le traité d'Amsterdam, la statistique devient un sujet à part entière de la politique européenne et relève désormais de la codécision. Le traité contient un article dédié spécifiquement à la statistique communautaire, divisé en deux paragraphes :

> Avec le traité d'Amsterdam, la statistique devient un sujet à part entière de la politique européenne et relève désormais de la codécision.

<footnote n="24">24 Deux actes juridiques figuraient dans ce nouveau programme : une directive pour le calcul du produit national brut (PNB) pour la gestion des ressources propres de la Communauté et le règlement pour l'établissement de la nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne (NACE).</footnote>

<footnote n="25">25 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>

<footnote n="26">26 Créé par le traité de Maastricht, l'IME constituait une étape intermédiaire en vue de la création de la Banque centrale européenne (BCE).</footnote>

<footnote n="27">27 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>
* Le premier paragraphe dispose qu'il revient au Parlement européen et au Conseil d'arrêter des mesures en vue de l'établissement de statistiques lorsque cela est nécessaire à l'accomplissement des activités de l'UE et conformément à la procédure législative ordinaire. Cette nouvelle base juridique générique se substitue à toutes les bases juridiques spécifiques et sectorielles utilisées jusque-là. Elle représente une avancée majeure pour la statistique européenne. Elle participe du mouvement général qui vise à élargir le champ de la codécision et à renforcer les pouvoirs du Parlement européen. Elle imprime une nouvelle logique d'intervention qui voit le Parlement, au côté du Conseil, décider de la législation statistique européenne. Elle est à l'origine du développement massif d'un corpus législatif européen dans le domaine statistique, totalement inédit et sans équivalent au niveau national.

Cette logique de juridicisation de la matière statistique au niveau européen rencontre également le besoin de sécurité juridique de certains États membres, qui poussent à établir leurs droits et obligations dans le droit de l'UE, afin de pouvoir s'en prévaloir pour obtenir, au niveau national, les moyens nécessaires à leur réalisation. C'est le cas notamment de l'Allemagne. Ce mouvement entraîne aussi l'intervention croissante du juge européen dans ce nouvel ordre juridique statistique européen, à la demande d'États membres soucieux de faire respecter leurs droits face à la Commission européenne ou à Eurostat.

* Le second paragraphe établit les principes sur lesquels doit se fonder la production statistique. Il est également capital dans l'histoire du SSE. Pour la première fois, les principes d'impartialité, de fiabilité, d'objectivité, d'indépendance scientifique, ainsi que d'efficacité au regard du coût et de la confidentialité des informations statistiques, sont directement reconnus au niveau des traités de l'UE. Ils s'imposent ainsi aux États membres sans que la législation nationale puisse y faire obstacle.

## Les grands jalons du système statistique européen sont posés

En 2003, les grands jalons du futur système statistique européen sont donc posés, entre la création d'Eurostat, l'organisation pour la planification des travaux, l'installation des grands comités et l'adoption de la loi statistique de 1997. Ces premiers jalons sont donc le fruit d'une opération de longue haleine : un demi-siècle ! L'histoire a été complexe, la construction difficile, d'autant plus que le périmètre de la statistique européenne n'a cessé d'évoluer, au gré de l'élargissement à d'autres pays et à d'autres champs politiques. Les défis ont cependant été relevés. Les valeurs communes que partagent les statisticiens ont sans aucun doute facilité les avancées. Les impulsions politiques qui ont permis de passer de la CECA à l'UE ont été relayées au niveau des statistiques.

Fort des avancées réalisées au cours des cinquante premières années, la communauté statistique se prépare à répondre aux nouveaux besoins que l'approfondissement continuel des politiques européennes entraîne sans cesse. Le « grand élan » va cependant être coupé net en 2004 avec la révélation de la falsification des comptes publics grecs (Ernoult, 2012). Les fortes révisions du déficit et de la dette publics de ce pays vont entacher la crédibilité générale des statistiques européennes et l'intégrité de la communauté statistique. Ce sera un nouveau défi à relever, qui conduira vers d'autres évolutions. Mais c'est une autre histoire, pour un autre numéro du Courrier des statistiques...
▶ Fondements juridiques

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* Traité instituant la Communauté économique européenne (CEE), dit Traité de Rome. In : site de l'Union européenne. [en ligne]. 25 mars 1957. [Consulté le 31 octobre 2025]. Disponible à l'adresse :
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* Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, dit Traité Euratom. In : site de l'Union européenne. [en ligne]. 25 mars 1957. [Consulté le 31 octobre 2025]. Disponible à l'adresse :
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* Acte unique européen. In : site de l'Union européenne. [en ligne]. 17 et 28 février 1986. [Consulté le 31 octobre 2025]. Disponible à l'adresse :
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* Traité de Maastricht sur l'Union européenne. In : site de l'Union européenne. [en ligne]. 7 février 1992. [Consulté le 31 octobre 2025]. Disponible à l'adresse :
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* Traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union européenne. In : site de l'Union européenne. [en ligne]. 2 octobre 1997. [Consulté le 31 octobre 2025]. Disponible à l'adresse :
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* Décision (CEE, Euratom) n° 89/382 du Conseil du 19 juin 1989 instituant un comité du programme statistique des Communautés européennes. In : site de l'Union européenne. [en ligne]. [Consulté le 13 octobre 2025]. Disponible à l'adresse :
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* Règlement (CE) n° 2223/96 du conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté. In : site de l'Union européenne. [en ligne]. [Consulté le 13 octobre 2025]. Disponible à l'adresse :
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* Règlement (CE) n° 322/97 du Conseil du 17 février 1997 relatif à la statistique communautaire. In : site de l'Union européenne. [en ligne]. [Consulté le 13 octobre 2025]. Disponible à l'adresse :
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* Règlement (CE) n° 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes. In : site de l'Union européenne. [en ligne]. [Consulté le 13 octobre 2025]. Disponible à l'adresse : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32009R0223&qid=1760342713619.
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