# Sur les droits des occupants domaniaux

On the Rights of Public Domain Tenants

Fanny Tarlet

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/crdf/8389
DOI : 10.4000/crdf.8389
ISSN : 2264-1246

## Éditeur

Presses universitaires de Caen

## Édition imprimée

Date de publication : 15 décembre 2022
Pagination : 31-36
ISBN : 978-2-38185-189-1
ISSN : 1634-8842

## Référence électronique

Fanny Tarlet, « Sur les droits des occupants domaniaux », *Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux* [En ligne], 20 | 2022, mis en ligne le 08 novembre 2022, consulté le 17 octobre 2025.
URL : http://journals.openedition.org/crdf/8389 ; DOI : https://doi.org/10.4000/crdf.8389

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# Sur les droits des occupants domaniaux

Fanny TARLET

Professeure de droit public à l'université de Montpellier

Centre de recherches et d'études administratives de Montpellier (CREAM, EA 2038)

I. Le progrès des droits économiques contrarié par la domanialité publique

II. La difficile admission d'un droit à l'utilisation privative du domaine public

Le domaine public a-t-il une fonction sans ses occupants ? Un bien qui appartient à une personne publique et qui est précisément affecté à l'intérêt général doit-il être soustrait à une utilisation par des tiers ? C'est la question qui donne lieu à la présente contribution. S'il faut prendre appui sur l'ouvrage de Pierre-Joseph Proudhon *Théorie de la propriété* achevé en 1862 et publié à titre posthume en 1866¹, dont le présent numéro se propose de célébrer les 160 ans, c'est dans l'ouvrage d'un de ses lointains cousins, Jean-Baptiste-Victor Proudhon, davantage connu des domanistes, et intitulé *Traité du domaine public, ou de la distinction des biens considérés principalement par rapport au domaine public*, publié en 1833, qu'on trouvera un secours précieux<fnref n="2" />. S'ils ont tous deux donné leurs noms à des rues de Besançon, ils ont également contribué à structurer le droit des biens pour l'un et le droit des biens publics pour l'autre, à tel point qu'il est difficile d'évoquer le premier sans le second. Leurs démonstrations vont de pair : pour Pierre-Joseph Proudhon, théoricien socialiste, la propriété est « le vol », un accaparement de l'économie

et des biens par les bourgeois; pour Jean-Baptiste-Victor Proudhon, doyen de l'école de droit de Dijon, le domaine public ne peut pas être l'objet d'une quelconque appropriation, le souverain n'en ayant reçu que la garde à des fins collectives.

Rappelons très rapidement que, à la lettre d'une codification à droit constant dans le Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), le patrimoine appartenant à une personne publique se compose de deux catégories que sont, d'une part, par défaut, le domaine privé, d'autre part, par détermination législative, le domaine public. Les biens composant le domaine public ont été identifiés par la loi soit pour présenter de façon intrinsèque une utilité particulière d'intérêt général (dont les domaines publics maritime<fnref n="3" />, fluvial<fnref n="4" />, routier<fnref n="5" />, ferroviaire<fnref n="6" />, aéronautique<fnref n="7" />, hertzien<fnref n="8" /> et mobilier<fnref n="9" />) soit pour être affectés au libre usage du public ou à un service public<fnref n="10" /> ou encore par rattachement à une dépendance principale en vertu des théories de l'accessoire<fnref n="11" />, de la virtualité<fnref n="12" /> et de la globalité<fnref n="13" />. Ainsi, là où les dépendances du domaine privé sont largement

<footnote n="1">1. P.-J. Proudhon, *Théorie de la propriété* [1866], nouvelle édition, Paris, A. Lacroix, Verboeckhoven et C¹e, 1871.</footnote>

<footnote n="2">2. J.-B.-V. Proudhon, *Traité du domaine public, ou de la distinction des biens considérés principalement par rapport au domaine public*, Dijon, V. Lagier, 1833-1834, 4 t.</footnote>

<footnote n="3">3. Art. L. 2111-4 CGPPP.</footnote>

<footnote n="4">4. Art. L. 2111-7 sq. CGPPP et art. L. 2124-16 pour la Loire.</footnote>

<footnote n="5">5. Art. L. 2111-14 CGPPP.</footnote>

<footnote n="6">6. Art. L. 2111-15 CGPPP.</footnote>

<footnote n="7">7. Art. L. 2111-16 CGPPP.</footnote>

<footnote n="8">8. Art. L. 2111-17 CGPPP.</footnote>

<footnote n="9">9. Art. L. 2112-1 CGPPP.</footnote>

<footnote n="10">10. Art. L. 2111-1 CGPPP.</footnote>

<footnote n="11">11. Art. L. 2111-2 CGPPP.</footnote>

<footnote n="12">12. CE, 13 avril 2016, *Commune de Baillargues*, n° 391431, *Recueil Lebon*, p. 131.</footnote>

<footnote n="13">13. CE, avis, 19 juillet 2012, *Domaine national de Chambord*, n° 386715.</footnote>
comparables aux biens détenus par des personnes morales de droit privé et qui ne sont pas particulièrement alloués au service d'une fonction d'intérêt général (sous réserve de quelques particularités de leur régime juridique qui visent à protéger les deniers publics, telles que l'insaisissabilité de droit commun et l'inaliénabilité à un prix inférieur à la valeur du marché), les dépendances du domaine public en revanche sont dédiées à la satisfaction des besoins collectifs que tout leur régime juridique tend à garantir (les règles de l'inaliénabilité et de l'imprescriptibilité sont un rempart non pas à la sortie du patrimoine public mais aux atteintes susceptibles d'être portées à cette affectation<fnref n="14" />). C'est précisément la relation entre le domaine public, cette sous-catégorie de biens publics dédiée à l'intérêt général, et les droits des administrés qui mérite d'être approfondie.

Au sujet justement des droits que les administrés peuvent exercer sur le domaine public, deux hypothèses se distinguent. Dans le premier cas, le bien fait l'objet d'une utilisation collective et les administrés l'utilisent concomitamment sans s'exclure les uns les autres; le domaine public est alors au service de la réalisation des libertés. Dans le second cas, des occupants individuels identifiés comme tels peuvent bénéficier d'une autorisation d'utiliser privativement le domaine public, privant les tiers de la disposition de cette ressource d'intérêt collectif. C'est précisément les droits de ces occupants privatifs qu'il s'agit de confronter à l'évolution du droit. En effet, postuler que les occupants privatifs du domaine public pourraient disposer de droits sur le domaine public suppose de concilier d'abord l'idée que l'utilité publique qui doit se réaliser sur le domaine public est compatible avec sa réservation à certains bénéficiaires et avec l'exclusion du public; ensuite l'idée que ces occupants pourraient revendiquer des droits sur ces dépendances concurremment aux libertés collectives qui s'y exercent normalement. C'est tout l'objet de la présente contribution, démontrer que des droits individuels sont compatibles avec l'affectation du domaine public à l'intérêt général, et vérifier si ces droits sont susceptibles de progresser ou doivent au contraire demeurer circonscrits et limités. Ces droits reconnus au bénéfice des occupants privatifs

sont traditionnellement des droits économiques tirés de la liberté du commerce et de l'industrie et de la liberté d'entreprendre, ils sont renouvelés et enrichis notamment sous impulsion conventionnelle par les droits au logement décent, au respect des biens ou encore par le droit à une vie familiale normale ou par l'intérêt supérieur de l'enfant. Ces droits légitiment et expliquent la concurrence entre ces droits privatifs et les libertés collectives qui se réalisent tous sur le domaine public.

Puisque la concurrence que ces droits individuels fait peser sur les libertés collectives est le facteur discriminant de leur admission pure et simple, il est nécessaire de faire un retour sommaire sur ces libertés. En effet, l'utilisation collective du domaine public – qui peut se définir comme l'utilisation anonyme et impersonnelle des biens publics par la masse des administrés et des usagers de services publics – est l'utilisation normale et conforme des dépendances qui sont librement accessibles à chacun. En ce sens, la loi vise le « droit d'usage qui appartient à tous »<fnref n="15" /> pour garantir cette utilisation par trois grands principes cardinaux qui gouvernent le régime de la domanialité publique et qui sont la liberté d'utilisation, l'égalité entre les utilisateurs et la gratuité des utilisations. Les personnes publiques propriétaires ont l'obligation constitutionnelle de respecter cette affectation à l'utilité publique<fnref n="16" />, ce qui revient à ne pas conditionner l'utilisation collective à la délivrance d'une autorisation<fnref n="17" /> et à faire cesser les troubles éventuels qui compromettraient l'affectation<fnref n="18" />. Le respect de l'affectation domaniale permet de réaliser plusieurs libertés dont principalement la liberté d'aller et venir, la liberté du commerce et de l'industrie et la liberté d'expression, mais également la liberté religieuse, la liberté de réunion ou encore la liberté de communication. Principalement, l'ensemble des libertés peut être pensé comme des manifestations de la liberté de circuler, de commercer et d'exprimer. Le domaine public a ainsi une vocation historique à accueillir ces libertés, à organiser leur exercice dans la sphère publique, il en est le support privilégié et de nombreux travaux doctrinaux se sont intéressés à ce sujet classique<fnref n="19" />. C'est donc bien sur le domaine public que l'on

<footnote n="14">14. Art. L. 3111-1 CGPPP.</footnote>

<footnote n="15">15. Art. L. 2122-1 CGPPP.</footnote>

<footnote n="16">16. « [...] les exigences constitutionnelles qui s'attachent à la protection du domaine public [...] résident en particulier dans l'existence et la continuité des services publics dont ce domaine est le siège, dans les droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté » (CC, déc. n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, p. 382, § 29).</footnote>

<footnote n="17">17. CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac, n° 00590, Recueil Lebon, p. 362, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, M. Long et al. (dir.), 23° éd., Paris, Dalloz, 2021, n° 61; et CE, Ass., 22 juin 1951, Fédération française des photographes-filmeurs, n° 1392, Recueil Lebon, p. 363, Les grandes décisions du droit administratif des biens, C. Chamard-Heim et al. (dir.), 3° éd., Paris, Dalloz, 2018, n° 52.</footnote>

<footnote n="18">18. CE, sect., 3 mai 1963, Ministre des transports publics et de l'équipement c. Commune de Saint-Brévin-les-Pins, n° 45478, Recueil Lebon, p. 259.</footnote>

<footnote n="19">19. Notamment P. Yolka, « Les espaces publics. Libres propos au temps du Covid », Revue des droits et libertés fondamentaux, 2022, chronique n° 1, en ligne: http://www.revuedlf.com/droit-fondamentaux/dossier/les-espaces-publics-libres-propos-au-temps-du-covid; P. Yolka, « Libertés, domanialité et propriété publiques », Revue des droits et libertés fondamentaux, 2017, chronique n° 2, en ligne: http://www.revuedlf.com/droit-administratif/libertes-domanialite-et-propriete-publiques; Droit et espace(s) public(s), O. Bui-Xuan (dir.), Clermont-Ferrand, Fondation Varenne (Colloques & essais), 2012; C. Boutayeb, « Liberté d'utilisation du domaine public et affectation domaniale », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, n° 1, 2001, p. 221; F. Tarlet, La liberté d'aller et venir à l'épreuve du domaine public naturel, Lyon, Publications de l'université Jean-Moulin Lyon 3, 2010; M. Fau-Nougaret, « Liberté de navigation et responsabilité sur le domaine public fluvial », L'actualité juridique. Droit administratif, 2005, p. 1990; Y. Gaudemet, « Libertés publiques et domaine public », in Mélanges Jacques Robert, X. Robert (dir.), Paris, Montchrestien, 1998, p. 125 sq.; J.-P. Brouant, « Domaine public et libertés publiques: instrument, garantie ou atteinte? », Les petites affiches, n° 84, 15 juillet 1994, p. 21; J. Mourgeon, « De quelques rapports entre les libertés et la domanialité publique », in Mélanges offerts à Paul Couzinet, Toulouse, Université des sciences sociales de Toulouse, 1974, p. 607 sq.</footnote>
peut circuler, manifester, vendre, échanger, il est bien cette
agora du peuple indispensable à l'exercice des libertés.

Afin de vérifier si les droits des occupants privatifs du domaine public sont susceptibles de progresser, et ce nécessairement au détriment des utilisations collectives et indifférenciées de « pur » intérêt général, il apparaît utile de distinguer les droits économiques dont le domaine public est historiquement le siège, historiquement contraints par la domanialité publique (I), mais qui ne cessent d'être consolidés (II), si bien qu'il ne serait pas incongru d'évoquer un droit « à » l'occupation privative. En effet, lorsque les opérateurs économiques exercent leur activité commerciale sur le domaine public en l'occupant privativement, leur situation est encadrée et demeure circonscrite par des contraintes de gestion domaniale, si bien que la garantie de leur situation juridique ne progresse que faiblement et que le droit peine à leur reconnaître un droit à l'occupation privative. En revanche, en dehors des utilisations économiques privées du domaine, d'autres libertés trouvent dans le domaine public un nouveau moyen de s'épanouir et de se développer. C'est ce double mouvement que nous proposons de justifier.

## I. Le progrès des droits économiques contrarié par la domanialité publique

Avant tout, il faut signaler que le domaine public peut être utilisé à des fins économiques et commerciales sans qu'il ne fasse l'objet d'une occupation privative. La liberté du commerce et de l'industrie est alors soutenue par la liberté d'aller et venir et il est loisible par exemple aux commerçants ambulants ou aux photographes professionnels de circuler sur les voies et places publiques pour exercer leur activité. Les personnes publiques ne peuvent alors utiliser ni leur droit de propriété ni leur pouvoir de police administrative pour limiter ces activités de façon préventive ou disproportionnée<fnref n="20" />. C'est l'hypothèse différente où l'entreprise aurait besoin de s'installer durablement et privativement sur le domaine public qui doit être envisagée ici. Longtemps, la protection de l'affectation des

dépendances à l'utilité publique et sa manifestation par le principe d'inaliénabilité a placé ces occupants dans une situation de grande précarité.

La liberté du commerce et de l'industrie qui compose avec la liberté d'entreprendre ce qu'on désigne comme la liberté économique depuis sa reconnaissance notamment par le décret d'Allarde en 1791²¹ s'analyse dans la jurisprudence comme une liberté publique<fnref n="22" /> et un principe général du droit<fnref n="23" /> et trouve dans le droit des occupations privatives un lieu de réalisation particulier. En effet, les commerçants, les entreprises, ont besoin d'installer leur activité sur le domaine public, d'y établir leurs locaux et leurs fonds de commerce. À cette fin, ils doivent être munis d'une autorisation – unilatérale ou contractuelle – d'occuper le domaine public privativement<fnref n="24" /> et s'acquitter d'une redevance domaniale<fnref n="25" />. Pourtant, il n'y a à la rien d'automatique ou de sécurisant pour ces entreprises. En effet, afin de garantir l'affectation des dépendances à l'utilité publique, leur situation est marquée d'une stricte précarité (à l'exception notable des autorisations spéciales qui sont constitutives de droit réel et dont le régime complexe n'autorise pas ici de longs développements) qui permet de douter de l'effectivité de cette liberté.

Ainsi, la précarité des utilisations privatives du domaine public est une règle de principe qui protège tous les domaines publics et tous les titres d'occupation. Elle s'entend comme le fait que les autorisations sont toujours révocables<fnref n="26" />, à tout moment, dès l'instant où l'intérêt général commande de mettre un terme à l'utilisation privée du domaine. Elle est définie aux articles L. 2122-1 et L. 2122-3 du CGPPP en ces termes: « L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire » et « L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable ». Par suite, quelle que soit la durée pendant laquelle l'occupant est installé et a établi son activité, il est toujours susceptible de devoir quitter les lieux qu'il occupe<fnref n="27" /> et la situation des occupants ne peut jamais être consolidée par l'écoulement du temps, aussi long soit-il et quels que soient les termes de l'autorisation<fnref n="28" />, le Conseil d'État ayant affirmé en 2019 l'incompatibilité des titres d'occupation perpétuels avec la domanialité publique<fnref n="29" />. Les personnes

<footnote n="20">20. Voir CE, Ass., 22 juin 1951, *Daudignac*; et notamment CE, 16 mai 2007, *Syndicat des transporteurs de marchandises de la région Nord*, n° 293842, tables du *Recueil Lebon*, concernant l'interdiction de circulation des poids lourds les dimanches et jours fériés à des fins sécuritaires; CAA Marseille, 9 avril 2013, *Commune du Lavandou*, n° 11MA02622, inédit, concernant l'interdiction de commerce ambulant sur les plages pendant la période estivale à des fins sanitaires; CE, 15 mai 2009, *Société Compagnie des bateaux-mouches*, n° 311082, *Recueil Lebon*, p. 201, concernant la limitation des transports de passagers par péniches sur le domaine fluvial à des fins sécuritaires.</footnote>

<footnote n="21">21. Décret d'Allarde des 2 et 17 mars 1791 et décret du 14 juin 1791 relatif aux assemblées d'ouvriers et artisans de même état et profession dit loi Le Chapelier.</footnote>

<footnote n="22">22. CE, sect., 21 octobre 1960, *Martial de Laboulaye*, n° 48293, *Recueil Lebon*, p. 570.</footnote>

<footnote n="23">23. CE, 29 septembre 2003, *Fédération nationale des géomètres-experts*, n° 221283, inédit.</footnote>

<footnote n="24">24. Art. L. 2122-1 CGPPP: « Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public [...] ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ». Faute de titre, l'occupant est irrégulier et son expulsion peut être obtenue par l'établissement d'une contravention de voirie, ou même être exécutée d'office par la personne publique (TC, 24 septembre 2009, *Société BE Diffusion c. RATP et société Promo Métro*, n° C3221, *Recueil Lebon*, p. 747, *Les grandes décisions du droit administratif des biens*, n° 89).</footnote>

<footnote n="25">25. Art. L. 2125-1 CGPPP.</footnote>

<footnote n="26">26. CE, 6 mai 1985, *Association Eurolat*, n° 41589, *Recueil Lebon*, p. 141.</footnote>

<footnote n="27">27. Cass., 3e civ., 16 février 2000, *Société Unibéton c. Commune de Decazeville*, n° 97-13.752.</footnote>

<footnote n="28">28. CE, 5 février 2009, *Association Société centrale d'agriculture, d'horticulture et d'acclimatation de Nice et des Alpes-Maritimes (SCA)*, n° 305021, *Recueil Lebon*, p. 20, *Les grandes décisions du droit administratif des biens*, n° 59.</footnote>

<footnote n="29">29. CE, 8 novembre 2019, *Association Club seynois multisport*, n° 421491, tables du *Recueil Lebon*, p. 725.</footnote>
publiques disposent d'une immense marge de manœuvre pour mettre en œuvre cette révocabilité générale des titres d'occupation, elles peuvent ainsi se fonder sur des motifs d'intérêt général, de police administrative, sur leur pouvoir de gestion 30 dans le cadre de la quasi discrétionnaire « meilleure utilisation possible du domaine » 31, et utiliser des motifs tirés de leur intérêt financier 32, de la protection de l'environnement, de la gestion des services publics 33. Ces révocations d'autorisation sont d'autant plus sévères qu'elles n'ouvrent pas toujours droit à indemnisation 34. Par conséquent, outre l'entrave certaine que cette précarité peut porter à l'exploitation d'une activité, elle est également susceptible de freiner le développement des activités commerciales qui requièrent des investissements qui doivent faire l'objet d'un amortissement 35. La révocabilité des titres domaniaux emporte des particularités même au-delà du seul champ économique, le juge administratif ayant par exemple décidé que les règles de protection des occupants ne sont pas applicables et que la personne publique n'est notamment pas tenue de respecter la trêve hivernale pour procéder à l'expulsion de ses occupants. La protection du domaine s'étend donc largement au détriment des droits de ses occupants 36. Plus avant, la précarité des occupations s'étend à la question de la prolongation et du renouvellement de l'autorisation d'occupation, qui sont des éléments importants de stabilisation de leur activité qui concourent directement à la réalisation de leurs droits économiques. Pourtant, la prorogation d'un titre n'est qu'une simple faculté pour la personne publique, elle n'est jamais accordée de droit puisque le juge considère simplement que le titre est arrivé à son terme 37. Tout au mieux l'occupant qui sollicite un renouvellement de son titre peut-il bénéficier d'une sorte de droit de préférence lorsqu'il est en charge d'une activité de service public, ce qui reste somme toute très restrictif 38.

Ainsi, il est difficile de considérer que la liberté du commerce et de l'industrie soit tout à fait soluble dans l'occupation privative du domaine public, qui demeure néanmoins recherchée en tant qu'elle confère un avantage économique certain aux occupants. Pourtant, la situation des occupants domaniaux se consolide sous l'effet combiné

de plusieurs protections qui permettent d'évoquer un droit à l'utilisation privative du domaine et qui vont sécuriser leur situation juridique et économique.

## II. La difficile admission d'un droit à l'utilisation privative du domaine public

En dépit des résistances classiques à la sécurisation des droits des occupants privatifs qui viennent d'être évoquées, ceux-ci bénéficient de garanties significatives. En particulier, selon que l'occupation qu'ils sollicitent s'avère conforme ou compatible avec l'affectation, il sera plus ou moins difficile à l'administration de refuser de leur accorder le droit de s'installer sur le domaine.

Ainsi, concernant d'abord le droit à obtenir un titre d'occupation du domaine, si l'occupant potentiel propose à l'administration de réaliser une utilisation compatible avec l'affectation, alors ses chances d'obtenir seront réelles. Ces chances sont augmentées par le contrôle du juge sur la délivrance des titres, qui procède à un contrôle in concreto 39. Et s'il propose une utilisation conforme à l'affectation, ses chances d'obtenir le titre seront quasiment certaines; c'est le cas notamment dans les cimetières, les halles, les abattoirs, les marchés, ou encore pour les utilisateurs des réseaux de transports et de distribution d'énergie (on pense par exemple aux « droits de sillon » qui sont les autorisations délivrées aux entreprises de transport ferroviaire pour accéder au réseau depuis l'ouverture à la concurrence de ce marché). De plus, si la délivrance du titre est nécessaire à l'exercice d'une liberté publique, l'administration devra justifier plus étroitement un refus de délivrance. Il en va ainsi de la liberté d'association, de la liberté religieuse 40, de la liberté de réunion 41 qui trouvent à se réaliser sur le domaine public, obligeant par principe les personnes publiques propriétaires à mettre leurs biens à disposition de ceux qui en sollicitent l'usage privatif. Dans cette perspective, il est quasiment possible d'évoquer un « droit à » l'utilisation privative du domaine. La délivrance d'un titre est donc la délicate recherche d'un équilibre entre la

<footnote n="30">30. CE, sect., 18 novembre 1966, *Froment*, n° 63503, *Recueil Lebon*, p. 607; sur le pouvoir de gestion en tant que tel, voir CE, sect., 20 décembre 1956, *Société nationale d'éditions cinématographiques (SNEC)*, n° 7365, *Recueil Lebon*, p. 702, *Les grandes décisions du droit administratif des biens*, n° 46.</footnote>

<footnote n="31">31. CE, 25 janvier 2017, *Commune de Port-Vendres*, n° 395314, *Recueil Lebon*, p. 14.</footnote>

<footnote n="32">32. CE, 23 mai 2011, *Établissement public pour l'aménagement de la région de la Défense (EPAD)*, n° 328525, tables du *Recueil Lebon*, p. 924.</footnote>

<footnote n="33">33. CE, 19 janvier 2011, *Commune de Limoges*, n° 323924, tables du *Recueil Lebon*, p. 923.</footnote>

<footnote n="34">34. Sauf le cas particulier des conventions d'occupation, voir CE, 31 juillet 2019, *Société Jonathan Loisirs*, n° 316534, tables du *Recueil Lebon*, p. 739, *Les grandes décisions du droit administratif des biens*, n° 64.</footnote>

<footnote n="35">35. Dans le cadre de l'article L. 2122-2, alinéa 2 CGPPP adopté par l'ordonnance du 19 avril 2017 qui dispose: « Lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, sa durée est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l'amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis, sans pouvoir excéder les limites prévues, le cas échéant, par la loi ».</footnote>

<footnote n="36">36. CE, 2 septembre 2017, *M. Naroun c. Centre régional des œuvres universitaires et scolaires de Lyon*, n° 407031, tables du *Recueil Lebon*, p. 661.</footnote>

<footnote n="37">37. CE, 21 novembre 2018, *Société Fêtes Loisirs*, n° 419804, tables du *Recueil Lebon*, p. 777.</footnote>

<footnote n="38">38. CE, 25 janvier 2017, *Commune de Port-Vendres*.</footnote>

<footnote n="39">39. Par exemple, CE, sect., 23 juin 1995, *Ministre de la Culture et de la Francophonie c. Association « Défense Tuileries»*, n° 161311, *Recueil Lebon*, p. 268.</footnote>

<footnote n="40">40. CE, Ass., 19 juillet 2011, *Commune de Montpellier*, n° 313518, *Recueil Lebon*, p. 398; CE, ord., 30 mars 2007, *Ville de Lyon*, n° 304053, tables du *Recueil Lebon*, p. 1013, sur la mise à disposition d'un local à l'association des Témoins de Jéhovah; CE, ord., 23 septembre 2015, *Association des musulmans de Mantes Sud*, n° 393639, inédit.</footnote>

<footnote n="41">41. CE, ord., 19 août 2002, *Front national et Institut de formation des élus locaux (IFOREL)*, n° 249666, sur la mise à disposition de locaux à un parti politique pour une université d'été.</footnote>
protection de l'affectation principale du bien qui justifie des considérations tenant à l'intérêt financier 42 et économique 43 des personnes publiques, à l'intérêt esthétique d'un site 44, à la protection de l'environnement 45 d'une part, et la situation privilégiée d'un occupant domanial qui souhaite disposer d'une localisation foncière et de moyens matériels rares. Une seconde donnée en entre alors en considération, celle de la récente mise en œuvre d'une procédure de sélection des occupants domaniaux. En effet, si l'on veut bien considérer que l'égale concurrence entre les opérateurs économiques est une modalité de mise en œuvre de la liberté du commerce et de l'industrie, rendue nécessaire par l'organisation d'un marché commun concurrentiel, alors il faut saluer la nouvelle procédure de sélection des candidats à l'occupation du domaine public. En effet, là où le droit de propriété et le pouvoir de gestion domanial donnaient toute latitude aux propriétaires publics pour choisir librement leurs occupants 46, le droit de l'Union européenne et le droit de la concurrence ont imposé par voie jurisprudentielle d'abord 47 puis normative ensuite de procéder à une publicité et à une sélection des candidats à l'occupation domaniale 48. Ce nouvel instrument d'égalité entre les opérateurs économiques est un levier certain de mise en œuvre de la liberté d'entreprendre.

Concernant ensuite le droit au maintien et au renouvel-
lement du droit d'utiliser le domaine public, les évolutions
de la matière concourent également à une stabilisation et
une sécurisation de la situation des occupants domaniaux.
En effet, quelle que soit la durée de l'autorisation d'occupa-
tion (qui peut aller jusqu'à 99 ans), les occupants disposent
dans quelques hypothèses de la possibilité de transmettre
leur titre, pourtant délivré intuitu personae et inaccessible
par principe<fnref n="49" />, qu'il s'agisse de mettre en œuvre le droit
de présentation d'un successeur<fnref n="50" /> ou depuis 2015 de céder
le titre sous réserve de l'accord express de la personne
publique propriétaire ou gestionnaire du domaine<fnref n="51" />. Cette
récente admission de la transmissibilité des titres leur
confère une réelle dimension patrimoniale, permettant à
leurs titulaires de les inscrire à l'actif de leur entreprise et
d'organiser leur amortissement à des fins fiscales. On peut

donc désormais considérer que l'autorisation domaniale
déborde le seul droit d'utiliser le domaine, et que l'orga-
nisation de son régime concourt à la consolidation de la
liberté du commerce et de l'industrie. La même logique
préside au droit pour l'occupant de valoriser son titre en
accordant un sous-titre d'occupation à un autre occupant.
La possibilité pour l'occupant d'autoriser un tiers à occuper
le bien n'est conditionnée qu'à l'accord de la personne
publique propriétaire<fnref n="52" />, sans qu'il ne soit nécessaire en
principe d'organiser une procédure de sélection<fnref n="53" />.

Davantage, les occupants domaniaux ont depuis 2014
la possibilité de constituer un fonds de commerce sur le
domaine public, hypothèse jusqu'alors inimaginable au
regard de l'incompatibilité des droits réels avec les garanties
de l'inaliénabilité<fnref n="54" />, ce qui permet de donner ses pleins effets
et une indispensable amplitude à l'utilisation économique
des dépendances. La propriété d'un fonds de commerce
permet de séparer une clientèle propre de l'entreprise
de la masse des utilisateurs qui circulent sur le domaine.
C'est sous l'effet de la jurisprudence conventionnelle qui a
étendu le droit au respect de biens à la protection des droits
économiques constitués par une activité professionnelle, y
compris sur le domaine public, que l'évolution normative
fut engagée<fnref n="55" />. Ainsi, en 2014 le législateur introduisit le
nouvel article L. 2124-32-1 dans le CGPPP permettant
d'exploiter un fonds de commerce sur le domaine public<fnref n="56" />
et autorisant ainsi les occupants à déployer toutes les utilités
économiques tirées de leur titre d'occupation.

L'ensemble de ces éléments récents permet de sou-
tenir l'idée qu'un droit « à » l'utilisation économique du
domaine public se structure progressivement. Si la liberté
du commerce et de l'industrie dans un contexte d'organi-
sation d'un marché justifie que les plus grands progrès se
manifestent dans ce domaine, d'autres droits pourraient
être également de nature à consolider la situation des
occupants domaniaux. L'état de la jurisprudence ne per-
met pas de parler d'un véritable progrès de fond, mais il
reste que quelques pistes pourraient permettre d'utiliser le
domaine comme un levier ou un support de renforcement
des droits fondamentaux. Ainsi par exemple, à chaque

<footnote n="42">42. CE, sect., 6 mai 1932, *Démoiselle Taillandier*, n° 9698, *Recueil Lebon*, p. 467.</footnote>

<footnote n="43">43. CE, 19 janvier 1968, *Club aérien « Les Gerfauts »*, n° 68943, *Recueil Lebon*, p. 50.</footnote>

<footnote n="44">44. CE, 13 juillet 1951, SA *La nouvelle jetée-promenade de Nice*, n° 88840, *Recueil Lebon*, p. 404.</footnote>

<footnote n="45">45. CE, 23 novembre 1984, *Ministre de l'Environnement c. Sté hydroélectrique de Bourgnassou*, n° 46751, *Recueil Lebon*, p. 387.</footnote>

<footnote n="46">46. CE, 17 mai 1912, *Agence nationale d'affichage de la compagnie nouvelle des chalets de nécessité*, n° 36189, *Recueil Lebon*, p. 570; CE, sect., 3 décembre 2010, *Ville de Paris et association Paris Jean Bouin*, n° 338272, *Recueil Lebon*, p. 472.</footnote>

<footnote n="47">47. CJUE, 14 juillet 2016, *Promoimpresa Srl*, n° C-458/14.</footnote>

<footnote n="48">48. Ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques créant les articles L. 2122-1-1 à L. 2122-1-4 CGPPP.</footnote>

<footnote n="49">49. CE, 10 mai 1989, *M. Munoz*, n° 73146, tables du *Recueil Lebon*, p. 675.</footnote>

<footnote n="50">50. Par exemple pour les autorisations d'utilisation de fréquences hertziennes (art. L. 42-3 du Code des postes et des communications électroniques), de places dans les marchés d'intérêt national (art. R. 761-24 du Code de commerce), les concessions de culture marine (art. 9 et 11 du décret n° 83-228 du 22 mars 1983 fixant le régime de l'autorisation des exploitations de culture marine), etc.</footnote>

<footnote n="51">51. CE, 19 septembre 2015, *Société Prest'air*, n° 387315, tables du *Recueil Lebon*, p. 666.</footnote>

<footnote n="52">52. CE, 30 mars 1984, SCI *Marjenco*, n° 41090, *Recueil Lebon*, p. 142; CAA Marseille, 24 janvier 2020, SCI *Les Éoliennes*, n° 18MA00136, inédit.</footnote>

<footnote n="53">53. Par exception, voir par exemple le régime des sous-concessions de plage prévu à l'article R. 2124-31 CGPPP.</footnote>

<footnote n="54">54. TC, 3 décembre 1979, *Ville de Paris c. Société des étudiants de Port-Neuf*, n° C02143, *Recueil Lebon*, p. 578; CE, 6 novembre 1998, *Association Amicale des bouquinistes des quais de Paris*, n° 17137, tables du *Recueil Lebon*, p. 753; et sur l'illégalité générale de tous les baux commerciaux conclus sur le domaine public, voir CE, 19 janvier 2011, *Commune de Limoges*, n° 323924, tables du *Recueil Lebon*, p. 923.</footnote>

<footnote n="55">55. Cour EDH, 25 mars 1999, *Iatridis c. Grèce*, n° 31107/96.</footnote>

<footnote n="56">56. Art. 72 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, dite loi Pinel.</footnote>
fois que le domaine est occupé à des fins d'habitation et
de logement, la Convention européenne de sauvegarde
des droits de l'homme et libertés fondamentales est sus-
ceptible de fonder la garantie des droits des occupants.
Notamment, l'on pense au droit au respect de la vie privée
et familiale qui inclut le respect du domicile<fnref n="57" /> et au premier
article du premier Protocole additionnel qui protège le
droit au respect des biens<fnref n="58" />. Ces dispositions, le souci de
leur effectivité<fnref n="59" /> et leur accroissement constant permettent
de protéger ces droits lorsqu'ils sont exercés sur des pro-
priétés publiques, domaniales ou non, et quelle que soit
la forme – régulière ou irrégulière<fnref n="60" /> – de l'occupation
privative. En particulier, la Cour européenne des droits de
l'homme a jugé en 2004 que le droit au respect des biens
pouvait garantir les droits des occupants sans titre d'une
décharge<fnref n="61" />. C'est également sous l'élan conventionnel
que l'intérêt supérieur de l'enfant pourrait être utilement
mobilisé pour protéger les occupants domaniaux lorsque
ceux-ci sont des mineurs<fnref n="62" />.

Ce rapide panorama des droits susceptibles d'être
reconnus aux occupants privatifs du domaine public
permet de confirmer que, si le domaine n'accueille
classiquement qu'avec prudence la liberté du commerce
et de l'industrie, les évolutions du régime de la doma-
nialité publique vont vers une consolidation des droits

- principalement économiques – reconnus à ses occupants.
De ce point de vue, l'utilisation privative du domaine
public est une promesse économique aux atours de plus en
plus engageants. Néanmoins, la fonction centrale et initiale
du domaine public, sa dévolution au plus grand nombre
et son utilisation collective, se trouvent nécessairement
réduits par un effet de vases communicants : ce qu'on
accorde aux occupants privatifs est mathématiquement
réduit de ce dont dispose le public. De ce second point
de vue, la conception d'un domaine éminent<fnref n="63" /> dont la
personne publique n'aurait que la garde et qui devrait être
entièrement destiné à l'intérêt général et à la satisfaction
des besoins du plus grand nombre, dans ses aspects les plus
collectifs<fnref n="64" />, conception proudhonienne s'il en est, se trouve
appauvrie. En ce sens, le mouvement général tendrait
plutôt vers un développement des biens communs et de
la propriété collective, rendu nécessaire par les nouvelles
formes de l'économie, de l'urbanisme ou de la protection
de l'environnement. Le progrès des droits des occupants
domaniaux serait alors peut-être à contre-courant de
cette lame de fond et l'occupation privative se trouve bien
alors au milieu d'injonctions contradictoires. L'occupa-
tion privative et la poursuite des activités économiques
demeure pour l'instant soluble dans ces aspects collectifs,
il n'en sera peut-être plus ainsi dans quelques décennies.

<footnote n="57">57. Art. 8 de la Convention européenne des droits de l'homme: «1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance».</footnote>

<footnote n="58">58. Art. 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme du 20 mars 1952: «Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens [...]».</footnote>

<footnote n="59">59. Cour EDH, 9 octobre 1979, *Airey c. Irlande*, n° 6289/73, *Les grands arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme*, F. Sudre (dir.), 10e éd., Paris, Presses universitaires de France, 2022, n° 2.</footnote>

<footnote n="60">60. Cour EDH, 24 avril 2012, *Yordanova c. Bulgarie*, n° 25446/06.</footnote>

<footnote n="61">61. Cour EDH, 30 novembre 2004, *Öneryildiz c. Turquie*, n° 48939/99, *Les grandes décisions du droit administratif des biens* n° 45. Voir également *contra Cour EDH*, 29 mars 2010, *Brosset-Triboulet c. France*, n° 34078/02 et 29 mars 2010, *Depalle c. France*, n° 34044/02 pour l'occupation irrégulière du domaine public.</footnote>

<footnote n="62">62. Art. 3 de la Convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989: « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale [...] »; art. 16: « Nul enfant ne fera l'objet d'immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée, sa famille, son domicile [...] ».</footnote>

<footnote n="63">63. Voir notamment X. Bioy, « La propriété éminente de l'État », *Revue française de droit administratif*, n° 5, 2006, p. 963.</footnote>

<footnote n="64">64. N. Foulquier, « Rapport de synthèse », in *La propriété publique*, Association française pour la recherche en droit administratif (dir.), Paris, Dalloz (Thèmes & commentaires), 2020, p. 265.</footnote>