# La protection des droits des demandeurs d'asile mineurs dans le Règlement de Dublin III face aux exigences de la CEDH

Les cas de la détention et de la réunification familiale

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Par

Juliette Samson – juliette.samson@gmail.com

et

Gabrielle-Anne Labrecque – gabrielle-anne.labrecque.1@ulaval.ca

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Sous la supervision des professeurs

Olivier BICHSEL, Olivier DELAS et Baptiste JOUZIER, Université Laval

Résumé : Adopté en 2013, le règlement de Dublin III impose aux membres de l'Union Européenne (UE) la règle générale selon laquelle le pays responsable de traiter une demande d'asile est le pays par lequel le demandeur est entré dans l'UE. Ce règlement a fait face à une forte critique, notamment en ce qui concerne la protection qu'il offre aux demandeurs d'asile mineurs. Il appert que celui-ci ne permet pas aux pays d'entrée de leur offrir une protection adéquate. La forte concentration des demandes d'asile que crée le règlement de Dublin III nuit de façon exacerbée aux mineurs demandeurs d'asile en raison de leur vulnérabilité particulière. En effet, cette vulnérabilité requiert une mobilisation de ressources supérieure à celle qui est requise pour les adultes. Cela rend difficile, voir impossible, l'évaluation et le respect de l'intérêt supérieur des demandeurs d'asile mineurs. Le présent texte examine cette dynamique dans le cadre du droit à la liberté et du droit à la protection de la vie familiale, tels que protégés par la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH).

demandeurs d'asile mineurs – règlement Dublin III – droit à la liberté – droit à la protection de la vie familiale
Table des matières

Introduction..................................................................................................................145

Considérations méthodologiques ........................................................................146

Violations au droit à la liberté des mineurs en raison du recours à la détention pendant le traitement de demandes d'asile..................................................................................147

Protection prévue par l'art. 5 CEDH et sa transposition dans le règlement Dublin III...147

a. Détention durant le traitement des demandes d'asile en raison des délais excessifs ..................................................................................................................149

b. Ressources insuffisantes pour évaluer pour les mineurs la nécessité et la proportionnalité de la détention, ainsi que ses alternatives ..................................................149

c. Conditions de détention inadaptées à la vulnérabilité particulière des mineurs ..151

Violations au droit à la protection de la vie familiale des mineurs en raison du manque de ressources nécessaire à la réunification familiale ................................................................153

La protection prévue par l'art. 8 CEDH et sa transposition dans le Règlement de Dublin III ..................................................................................................................153

Limites pratiques de la protection de la vie familiale des demandeurs d'asile mineurs .155

a. Défaillances dans l'étude individualisé des possibilités de regroupement familial ..................................................................................................................155

b. Déséquilibre entre besoin de contrôler l'immigration et l'intérêt de l'enfant......158

Conclusion ....................................................................................................................160

Bibliographie..................................................................................................................22
Introduction

Le nombre de demandeurs d'asile dans l'Union européenne s'est accru de manière exponentielle de 1990 à 2010. Cela s'explique notamment par les troubles sociopolitiques au Moyen-Orient, en Afrique et en Asie du Sud. Cette tendance s'est inversée à partir de 2010, alors que le nombre de demandeurs d'asile diminue (Evans et Mellon, 2015). Font exception les années 2015 et 2016, où un nombre record de demandeurs d'asile provenant du Moyen-Orient se sont rendus en Europe, notamment en raison de la guerre civile syrienne. Cet épisode appelé « la crise des migrants » se caractérise entre autres par une concentration très élevée des demandeurs d'asile dans le sud de l'Europe, soit en Grèce, en Italie et à Malte (International Organisation for Migration, 2018, p.30). Une tendance particulière est observée dans les migrations des dernières années : contrairement au nombre total de demandeurs d'asile, le nombre de demandeurs d'asile mineurs est en augmentation. Aussi, la proportion de mineurs non-accompagnés est significative : en 2020, 10% des mineurs demandeurs d'asile n'avaient pas d'accompagnateur. Ces mineurs sont considérés comme étant particulièrement vulnérables (Commission européenne [CE], 2021).

Bien qu'une proportion élevée des demandeurs d'asile arrivés dans l'Union européenne dans les dernières années ait rejoint l'Europe par la Méditerranée, la plupart souhaitent rejoindre des États où la conjoncture économique est plus favorable (CE, 2021). En vertu de l'espace Schengen, les individus sur le territoire de l'Union peuvent se déplacer librement entre les États. Ainsi, il est nécessaire pour les États de l'Union de limiter les déplacements des demandeurs d'asile et d'éviter que certains demandeurs d'asile posent des demandes dans plusieurs États. Entré en vigueur en janvier 2013, le Règlement de Dublin III (Règlement)(CE, 2013) prévoit donc des mécanismes pour répartir la responsabilité des demandes d'asile entre les États parties (Faure, 2020). Le principe général énoncé est celui de la responsabilité de l'État d'entrée. Ainsi, en règle générale, un demandeur d'asile arrivé du Moyen-Orient par la Grèce ne peut introduire sa demande qu'auprès de la Grèce. S'il s'est déplacé dans un autre État, il sera renvoyé en Grèce, où sa demande sera examinée (Règlement art.13). Une exception particulièrement pertinente dans le cas de demandeurs d'asile mineurs est celui du regroupement familial, prévu à l'article 8 du Règlement, qui spécifie que la demande d'asile d'une personne mineure non-accompagnée devra être traitée par l'État où se trouve légalement une personne de sa famille.
Les droits de ces demandeurs d'asile sont garantis par plusieurs instruments de droit international, dont la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH, Convention) (1950). Les demandeurs d'asile en bénéficient puisqu'elle garantit une protection à toute personne relevant de la protection de ses États membres, peu importe leur statut de citoyenneté (art. 1 CEDH). La présente démonstration s'appuie sur ce texte. Il a été préféré à d'autres pour deux raisons principales. D'abord, la Cour européenne des droits de l'Homme (la Cour, CrEDH) a une jurisprudence abondante permettant de bien illustrer les obligations qu'impose la Convention aux États. Or, ce sont ces mêmes États qui sont chargés d'appliquer le Règlement de Dublin III. Le lien entre la Convention et le Règlement se trace naturellement.

La Convention garantit une protection accrue aux demandeurs d'asile mineurs en raison de leur vulnérabilité particulière. À la lumière des différentes critiques à l'endroit du Règlement en matière des droits de la personne (Vinet, 2018), la question suivante se dégage: « Le Règlement de Dublin III tel qu'il est appliqué permet-il une protection des demandeurs d'asile mineurs qui soit conforme à la CEDH ? ». Un effet important du Règlement est de concentrer les demandeurs d'asile dans les pays d'entrée, dont les ressources deviennent insuffisantes au traitement des demandes et à l'accueil des demandeurs d'asile, particulièrement lors de crises telles que celle de 2015-2016. Nous soutenons donc que le Règlement n'a pas été conçu pour gérer une telle concentration de demandeurs d'asile, ce qui entraîne des violations aux droits des demandeurs d'asile mineurs tels que prescrit par la Cour et sa jurisprudence. Puisque la Cour reconnaît des obligations spécifiques aux États quant aux demandeurs d'asile mineurs en raison de leur vulnérabilité particulière, les prochaines pages se concentreront sur les droits à la liberté (article 5 CEDH) et sur le droit à la vie familiale (article 8 CEDH). Ces articles ont été choisis en raison de leur relation intrinsèque et fondamentale avec les droits des mineurs demandeurs d'asile.

## Considérations méthodologiques

Afin d'appuyer adéquatement l'hypothèse avancée plus haut, trois catégories de références seront utilisées. Tout d'abord, nous aurons recours à deux textes de nature législative, soit la CEDH, la Convention relative aux droits de l'enfant (1989) et le Règlement de Dublin III. Ce sont d'ailleurs les définitions proposées à l'article 2 du Règlement qui seront applicables aux différents termes liés aux demandeurs d'asile. En deuxième lieu, afin d'appuyer ces textes législatifs et de les situer adéquatement au sein de la problématique migratoire européenne, nous aurons recours à
la jurisprudence de la Cour. Finalement, nous nous appuierons sur des rapports d'organisations reconnues en matière de protection des migrants. Plus précisément, les illustrations pratiques auxquelles il sera fait référence au cours des prochaines pages proviennent principalement de deux rapports : celui du Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR, 2017) et celui du Conseil danois pour les réfugiés (Danish Refugee Council [DRC], 2018). Tous deux se concentrent sur la mise en application du Règlement. Certaines sources doctrinales seront également mises à contribution au plan de l'interprétation des dispositions de la CEDH.

La section consacrée à chacun des articles de la CEDH débutera avec une présentation doctrinale et jurisprudentielle de l'article, ainsi qu'avec une présentation de la transposition de cet article dans le Règlement de Dublin III. Pour continuer, seront exposées, dans des sous-sections séparées, les différentes limitations pratiques au droit en question. Les limitations énoncées s'appuieront sur les rapports susmentionnés et sur la jurisprudence de la Cour.

## Violations au droit à la liberté des mineurs en raison du recours à la détention pendant le traitement de demandes d'asile

### Protection prévue par l'art. 5 CEDH et sa transposition dans le règlement Dublin III

L'article 5 de la CEDH protège le droit à la liberté en encadrant les conditions dans lesquelles les États peuvent détenir des individus. L'article 5(1)(f), plus précisément, prévoit la détention d'une personne que l'on souhaite « empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d'expulsion ou d'extradition est en cours ». A priori, la détention des demandeurs d'asile mineurs durant le traitement de leur demande est donc permise. Toutefois, la détention doit respecter trois conditions supplémentaires afin d'être considérée comme légale. Premièrement, la détention doit être prévue par la loi, et le texte législatif la justifiant doit être assez clair et précis pour que les individus puissent prévoir les conséquences de leurs actes. Deuxièmement, la détention doit être réalisée en conformité avec les lois applicables, c'est-à-dire avec les procédures prévues dans le droit national. En outre, le droit national doit lui-même être conforme à la Convention (Grabenwarter, 2014, p. 68-69).

La troisième condition, soit celle de l'absence d'une décision arbitraire dans la détention des demandeurs d'asile mineurs, est celle dont le respect est le plus souvent remis en question dans la jurisprudence de la Cour. Ce critère a trois composantes, soit la bonne foi des autorités
compétentes, la nécessité de la détention et sa proportionnalité. Ces critères prennent une
importance accrue dans le cas de la détention des demandeurs d'asile mineurs en raison de leur
vulnérabilité particulière (Grabenwarter, 2014, p. 70-71).

Les conditions encadrant la détention des demandeurs d'asile sont prévues à l'article 28 du Règlement de Dublin III. Celui-ci précise que les États membres ne peuvent placer les demandeurs d'asile en détention pour le seul motif qu'ils font l'objet d'une procédure prévue dans le règlement. Pour que la détention soit légale, il doit y avoir « un risque non négligeable de fuite, sur la base d'une évaluation individuelle » dans l'attente de transfert vers le pays responsable (article 28(1)). Elle doit aussi respecter les critères énumérés dans la section précédente. Des exigences quant à la durée de la détention sont également exposées à l'article 28(3) afin d'éviter une détention prolongée. L'article 28(4) garantit les conditions de détention des demandeurs d'asile en faisant notamment référence à l'article 11 de la directive 2013/33/UE (CE, 2013), qui garantit des conditions particulières aux demandeurs d'asile mineurs (article 11(2-3)). Ces conditions particulières reprennent les garanties prévues dans la doctrine traitant de l'article 5 de la Convention mentionnées précédemment.

La détention des demandeurs d'asile mineurs n'est pas en elle-même contraire au droit à la liberté tel que garanti par la CEDH. En effet, dans l'arrêt *Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique* (Cour européenne des droits de l'homme [CrEDH], 2006), la Cour réfute l'argument de la première requérante selon lequel la seule condition où la détention de mineurs est légale est celle de l'article 5(d) de la Convention, soit dans le but de son «éducation surveillée» ou de le «traduire devant l'autorité compétente». La Cour déclare que « [ce] paragraphe renferme en réalité un cas spécifique, mais non exclusif, de détention d'un mineur» (para 103). Ainsi, toujours dans cet arrêt, la Cour reconnaît que le « droit indéniable [des États] de contrôler souverainement l'entrée et le séjour des étrangers sur leur territoire » (para 111) inclut le droit de placer des demandeurs d'asile mineurs en détention, sous réserve d'importantes garanties prenant en compte leur vulnérabilité particulière. L'arrêt *Popov* (CrEDH, 2012), quant à lui, spécifie que la détention de demandeurs d'asile mineurs n'est pas a priori irrégulière, « dès lors qu'il [existe] un lien entre le motif invoqué pour la privation de liberté, le lieu et le régime de la détention » (para 111).
# Limites pratiques de la protection contre la détention abusive des demandeurs d'asile mineurs

## a. Détention durant le traitement des demandes d'asile en raison des délais excessifs

Bien que la détention de demandeurs d'asile mineurs ne soit pas interdite au regard de la CEDH, les différentes conditions à sa légalité, ainsi que plusieurs autres instruments de droit international des droits de la personne, comme la Convention relative aux droits de l'enfant, imposent aux États de limiter le plus possible le recours à la détention (article 3). Or, la détention de mineurs demandeurs d'asile est rendue plus fréquente par la concentration accrue de demandeurs d'asile dans les pays d'entrée traditionnels de l'Union européenne, ainsi que par le grand nombre de demandes de prise en charge et de demandes de retour que reçoivent ces États d'entrée des autres États parties au Règlement (UNHCR, 2017, p.160). Cette section portera sur la problématique générale des délais excessifs causant la détention, puisqu'elle n'affecte pas particulièrement les demandeurs d'asile mineurs, et les sections suivantes traiteront du cas spécifique des mineurs en détention.

L'usage accru de la détention des demandeurs d'asile mineurs est dû notamment aux délais importants pour déterminer quel État est responsable du demandeur d'asile, puis pour le transférer vers cet État. Ces délais sont souvent allongés lorsque le demandeur d'asile mineur fait l'objet d'une procédure de regroupement familial prévue à l'article 8 du Règlement. Nous y reviendrons. En effet, en période d'afflux particulièrement important de demandeurs d'asile, comme lors de la crise migratoire de 2015-2016, le personnel traitant les demandes d'asile ainsi que les demandes échangées entre les États est insuffisant pour respecter les délais prévus dans le Règlement. Les autorités nationales en la matière peuvent également se voir attribuer un budget insuffisant au traitement de toutes les demandes (UNHCR, 2017, p.170). Ainsi, par peur de voir les demandeurs d'asile se déplacer à nouveau lors du délai d'attente élevé et ainsi de perdre leur trace, ou pour tenter de contrôler l'accumulation de demandeurs d'asile due à la lenteur du traitement des demandes, les États recourent à la détention des demandeurs d'asile, incluant ceux qui sont mineurs.

## b. Ressources insuffisantes pour évaluer pour les mineurs la nécessité et la proportionnalité de la détention, ainsi que ses alternatives.

Comme mentionné précédemment, la Cour a reconnu aux États le droit de placer les demandeurs d'asile mineurs en détention dans l'attente de leur transfert vers l'État responsable de leur
demande. Toutefois, la Cour, dans l'arrêt Popov (CrEDH, 2012), reconnaît que les États ont l'obligation d'évaluer la décision de placer une personne mineure en détention en fonction de la préservation de leur intérêt supérieur. La Cour poursuit cet arrêt en insistant sur le fait que l'intérêt supérieur de l'enfant n'est jamais d'être placé en détention, même si certaines situations peuvent permettre un tel placement (Rodier, 2012, p.25).

L'évaluation de l'intérêt supérieur de l'enfant se traduit par l'évaluation de la nécessité et de la proportionnalité de la détention, deux des critères permettant de déterminer la légalité de celle-ci. L'évaluation de la nécessité de la détention consiste d'abord en l'évaluation du risque de tentative de fuite du demandeur d'asile mineur. Dans l'arrêt Popov (CrEDH, 2012), la Cour estime que la détention des plaignants était illégale puisque le contexte ne laissait pas présager que la famille en question allait tenter de fuir la France dans le délai avant leur expulsion (para 119). Pour éviter de priver arbitrairement des mineurs de leur liberté, la Cour impose aux États l'obligation de considérer des alternatives à la détention. Cette obligation a pour origine la Convention internationale des droits de l'enfant et le Comité des droits de l'enfant, qui, tel que soulevé dans l'affaire Mitunga c. Belgique (CrEDH, 2006), imposent aux États l'obligation de considérer des options restreignant moins la liberté des demandeurs d'asile, comme « le placement en centre spécialisé ou dans une famille d'accueil » (para 83). Dans l'affaire Rahimi c. Grèce (CrEDH, 2011), en l'absence de considération de l'intérêt supérieur de l'enfant et de l'examen de toute autre mesure moins attentatoire à la liberté du demandeur d'asile, la Cour remet en doute la bonne foi des autorités grecques, soit le respect du critère d'absence de détention arbitraire (para 109).

L'évaluation de la proportionnalité de la détention consiste en une mise en balance de l'intérêt des États à contrôler l'entrée sur leur territoire d'étranger et la protection de l'intérêt de l'enfant. La Cour reconnaît que, sous réserve de garanties, les États peuvent détenir des demandeurs d'asile mineurs, mais uniquement si les considérations sécuritaires que représentent le demandeur d'asile sont plus importantes que la préservation de son intérêt en tant que mineur. Dans l'arrêt Popov (CrEDH, 2012), par exemple, la Cour estime que le critère de proportionnalité n'a pas été respecté en raison de l'absence de tout élément permettant de soupçonner que la famille allait se soustraire aux autorités (Rodier, 2012, p.26). D'autres considérations, comme la durée de la détention et les conditions dans lesquelles vit le mineur détenu sont à prendre en compte dans l'évaluation de la proportionnalité, puisqu'elles influencent le niveau d'atteinte à l'intérêt du
mineur, ainsi que les dommages qui lui seront causés psychologiquement (Grabenwarter, 2014, p.84).

Dans la pratique, la plupart des États membres doivent prendre en compte la vulnérabilité particulière des demandeurs d'asile mineurs lorsqu'il s'agit de prendre une décision quant à sa détention. L'évaluation de la nécessité et de la proportionnalité de la détention est également prévue par la plupart des États. Cependant, dans la réalité, elle n'a pas toujours lieu ou, à tout le moins, pas de manière suffisante. En effet, l'évaluation se fait sur une base individuelle, ce qui nécessite une grande quantité de ressources, qui n'est pas toujours disponible lorsque les États reçoivent de grandes quantités de demandeurs d'asile. Lorsqu'un État est aux prises avec une quantité excessive de demandeurs d'asile par rapport à ses capacités administratives, il peut omettre cette étape complètement, ou alors la faire trop rapidement, en omettant des éléments importants. Qui plus est, ni le Règlement, ni la jurisprudence de la Cour ne spécifient de critères à évaluer lors de l'évaluation de la nécessité et de la proportionnalité, ce qui laisse la liberté aux États de restreindre la portée de l'analyse pour faciliter le processus (UNHCR, 2017, p.82).

Les alternatives à la détention, quant à elles, sont inégalement utilisées entre les États. Selon le UNHCR, une variété d'alternatives sont présentes à travers les pays membres du Règlement, comme des garanties financières, l'utilisation de garants ou l'assignation à domicile, mais certains États les utilisent très peu. Cette sous-utilisation des alternatives à la détention peut être due au manque de ressources pour les mettre en place ou au manque de ressources pour évaluer les alternatives disponibles pour les demandeurs d'asile mineurs (Grabenwarter, 2014, p.166-167).

### c. Conditions de détention inadaptées à la vulnérabilité particulière des mineurs

En plus de ne recourir à la détention qu'en dernier ressort, après un examen de sa nécessité et de sa proportionnalité, les États se sont également vu reconnaître l'obligation, à la fois par la Cour et dans la doctrine, de garantir des conditions de détention adéquates et adaptées à la vulnérabilité particulière des mineurs (Grabenwarter, 2014, p.84). Bien que les conditions de détention soient habituellement encadrées par l'article 3 de la Convention, soit la protection contre la torture et les peines ou traitement inhumains ou dégradants, la Cour a également condamné certains États n'offrant pas des conditions de détention adéquates aux demandeurs d'asile mineurs sur la base de l'article 5 de la Convention.

Dans l'arrêt Mitunga (CrEDH, 2006), la Cour s'inspire de la Convention relative aux droits de l'enfant, qui énonce certains critères que les États ont l'obligation de respecter à son article 37, particulièrement le fait que les détenus mineurs doivent être séparés des adultes ne faisant pas
partie de leur famille (Muzny, 2007, p.772). La jurisprudence de la Cour énonce une série d'autres critères. Par exemple, toujours dans l'arrêt *Mitunga* -qui porte sur une mineure non-accompagnée-la Cour soulève l'illégalité de la détention de la requérante mineure en raison de sa détention « dans un centre fermé conçu pour des adultes étrangers en séjour illégal, dans les mêmes conditions que celles d'une personne adulte, lesquelles n'étaient par conséquent pas adaptées à sa situation d'extrême vulnérabilité » (para 103). Cette exigence de garantie de conditions adaptées à la situation de mineur de la personne en détention est également applicable lorsque le mineur en question est accompagné de ses parents, comme dans l'arrêt *Muskhadzhiyeva et autres c. Belgique* (CrEDH, 2010). La durée de la détention est également un facteur à considérer lors de l'analyse de la légalité de la détention d'un demandeur d'asile mineur, puisqu'elle multiplie les effets physiques et psychologiques de la détention. Finalement, ces critères sont également évalués en fonction de l'âge de l'enfant, qui influence lui-même sa vulnérabilité (Cournil, 2008, para 22).

Les conditions de détention sont elles aussi affectées par des concentrations excessives de demandeurs d'asile. Le cas de la Grèce est particulièrement éloquent quant à cette problématique. En effet, la Grèce a mis en place un système de Centres de réception et d'identification pour les demandeurs d'asile mineurs non-accompagnés qui sont adaptés à la détention d'enfants, en prévoyant notamment du soutien psychosocial, la liberté de mouvement sur le terrain des centres, des services médicaux et des activités scolaires et récréatives. Toutefois, devant l'afflux important de demandeurs d'asile mineurs arrivés en Grèce en 2015 et 2016, le nombre de Centres est rapidement devenu insuffisant. Les autorités grecques ont donc dû placer les demandeurs d'asile mineurs dans des cellules de police ou dans des centres de détention, souvent en compagnie d'adultes (Doshi et Doyal, 2020).

En somme, la concentration des demandeurs d'asile dans certains États en raison du mécanisme de répartition des demandes d'asile prévu par le Règlement de Dublin III est susceptible d'entraîner des violations au droit à la liberté des demandeurs d'asile mineurs d'abord en augmentant les chances qu'ils soient placés en détention en raison des délais excessifs dans le traitement de leurs demandes, puis en provoquant une surcharge des systèmes nationaux d'évaluation de la légalité de la détention et finalement, en entraînant une surcharge du système de détention, ce qui dégrade les conditions de détention spécifiques aux mineurs.
# Violations au droit à la protection de la vie familiale des mineurs en raison du manque de ressources nécessaire à la réunification familiale

## La protection prévue par l'art. 8 CEDH et sa transposition dans le Règlement de Dublin III

L'article 8 de la CEDH assure à toute personne le « respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance » (art. 8 al. 1 CEDH). Néanmoins, il prévoit également des limites intrinsèques à ce droit. En effet, il peut y avoir atteinte justifiée à l'article 8 al. 1 de la CEDH lorsque, en tout respect de la loi et des principes démocratiques, un État agit pour protéger ses intérêts nationaux et ceux des individus¹. Cette section portera sur le droit au respect de la vie familiale, cette division de l'article 8 de la CEDH étant la plus pertinente à la situation des mineurs demandeurs d'asile.

Le droit au respect de la vie familiale oblige les États à ne pas s'ingérer indûment dans la vie familiale. Ils ne peuvent, par exemple, expulser une personne loin de sa famille sans justification légitime. D'ailleurs, les motifs d'expulsion et d'éloignement doivent être encore plus convaincants lorsque la personne concernée est mineure (Grabenwarter, 2014, p.199). Découlent également de l'article 8 alinéa 1 de la CEDH des obligations positives d'origine jurisprudentielle. En effet, en 1981, la Cour affirme dans l'arrêt X et Y c. Pays-Bas (CrEDH, 1981) que les États ont l'obligation de mettre en place des mesures permettant de respecter la vie familiale (p. 180). Ils ne peuvent se contenter de ne pas violer ce droit. L'arrêt Mitunga c. Belgique (CrEDH, 2006) fournit une illustration de ce principe. Dans cette affaire, une enfant de 5 ans est détenue pendant 2 mois avant d'être refoulée vers son pays d'origine. La mère de l'enfant est réfugiée au Canada, où il était prévu que sa fille la rejoigne. La Cour affirme que la Belgique avait l'obligation positive de mettre en œuvre des mécanismes permettant d'évaluer la situation de l'enfant. Elle avait également l'obligation positive de tenter de réunir l'enfant et sa mère. L'arrêt Popov fournit également un éclairage important sur ces obligations positives en y ajoutant le devoir préserver, autant que faire se peut, l'unité familiale (CrEDH, 2012). Il existe toutefois des limites aux obligations positives des États en matière de respect de la vie familiale. En effet, ceux-ci conservent le droit de contrôler l'immigration sur leur territoire (Grabenwarter, 2014, p.229). Tel que le dit fréquemment la Cour,
conformément à l'alinéa 2 de l'article 8 de la CEDH, il faut que les États trouvent un équilibre entre le respect du droit à la vie familiale et l'intérêt à contrôler l'immigration (CrEDH, 2012). Nous y reviendrons.

C'est cet équilibre fragile et ces obligations positives des États que le Règlement de Dublin III tente de mettre en application par le truchement de ses dispositions sur le regroupement familial. Tout d'abord, le Règlement impose à l'article 6 le principe de l'intérêt supérieur de l'enfant, lequel doit guider toutes les décisions prises à l'égard de mineurs en vertu du Règlement. À l'article 6(3), le Règlement précise quatre aspects qui doivent être pris en considération dans l'évaluation de l'intérêt supérieur de l'enfant. Le premier d'entre eux est la possibilité de réunifier le mineur avec sa famille. À cet effet, lorsqu'un demandeur d'asile mineur n'est pas accompagné, l'État où la demande d'asile est introduite doit rapidement tenter de trouver des personnes proches pouvant prendre en charge le mineur non-accompagné (art. 6(4) du Règlement), afin que des démarches de réunification soient entamées. Prévu à son article 8, le mécanisme de regroupement familial permet à la demande d'asile du mineur non-accompagné d'être traitée dans un pays membre où se trouve légalement un membre de la famille ou un proche. Il faut pour cela qu'une personne correspondant aux critères soit identifiée, et que le regroupement soit dans l'intérêt supérieur de l'enfant.

Certains autres articles permettent d'élargir le spectre d'action de la réunification familiale. Les articles 9 et 10 du Règlement, par exemple, permettent la réunification lorsqu'un membre de la famille du demandeur d'asile bénéficie de la protection internationale dans un État membre (art. 9 du Règlement), ou qu'il y a présenté une demande afin d'en bénéficier (art. 10 du Règlement). La réunification n'est ainsi plus subordonnée à la présence légale d'une personne sur le territoire. Cette possibilité est ouverte à tous, incluant les demandeurs d'asile mineurs accompagnés, si cela est dans leur intérêt. L'article 11, quant à lui, permet à des demandes d'asile présentées dans la même période par les membres d'une même famille d'être traitées par un même État, même lorsque la procédure les aurait normalement séparés.

Notons qu'il est également possible pour un État membre d'attribuer la responsabilité du traitement d'une demande d'asile à un autre État dans le but de le « rapprocher tout parent pour des raisons humanitaires fondées, notamment, sur des motifs familiaux ou culturels » (art.17(2) du Règlement). Une exception similaire est prévue pour les personnes dépendantes, si le lien familial existait dans le pays d'origine (art. 16 du Règlement). Bien que rarement envisagés pleinement par les autorités (DRC, 2018 p.4 ; UNHCR, 2017, p.38) - et encore plus rarement mis en application
- ces articles permettent également de combler certaines lacunes du règlement et de protéger les mineurs dans un plus grand éventail de situation, par exemple lorsque le jeu des définitions sépare indûment des mineurs de leur fratrie (DRC, 2018, p.7)ï.

## Limites pratiques de la protection de la vie familiale des demandeurs d'asile mineurs

### a. Défaillances dans l'étude individualisé des possibilités de regroupement familial

Tel qu'exposé plus tôt, la pression migratoire sur les pays traditionnels d'entrée des demandeurs d'asile entraîne des délais de traitement pour toute demande d'asile. Dans ce contexte, il s'avère difficile de procéder à une analyse suffisante de l'intérêt supérieur de l'enfant et, donc, des possibilités de regroupement familial. Cette situation affecte particulièrement les mineurs non-accompagnés, mais elle peut également affecter les mineurs accompagnés. Le manque d'information dont souffrent les demandeurs d'asile mineurs et l'évaluation insuffisante de leur intérêt sont ici à blâmer.

Commençons par envisager la situation du mineur non-accompagné. Dans son rapport, l'UNCHR dévoile que, dans la plupart des cas, les demandeurs d'asile ne bénéficient pas de toute l'information dont ils ont besoin pour comprendre le processus de Dublin III. Dans le cas des mineurs non-accompagnés, l'information est souvent fournie à l'oral lors de l'entrevue individualisée permettant aux autorités nationales de comprendre leur situation et de déterminer le pays responsable de leur dossier. Or, souvent, l'information qui leur est fournie est fragmentaire (UNHCR, 2017, p.3). Cela s'explique, entre autres, par un manque de ressources adéquates. Par exemple, le temps accordé à chaque mineur dans le cadre de l'entrevue peut être insuffisant. Aussi, contrairement à ce qui est prévu par l'article 6(2) du Règlement, la représentation obligatoire des mineurs non-accompagnés n'assure pas une information adéquate, puisque les représentants manquent eux-mêmes de temps et de formation pour accomplir adéquatement leur travail (UNHCR, 2017, p.23-24). Considérant la complexité des exceptions liées au regroupement familial, cette situation s'avère spécialement problématique. Tel que le formule le rapport : «applicants, without the specific knowledge of their rights under the Dublin Regulation, may fail to disclose relevant details for the correct assignment of responsibility» (UNHCR, 2017, p.33).
Outre ces problèmes informationnels, l'UNCHR rapporte que les personnes chargées d'interroger les mineurs non-accompagnés, bien que souvent adéquatement formées (UNHCR, 2017, p.42), ne colligent pas suffisamment d'informations pour que soit posé un diagnostic adéquat quant à la situation des mineurs. Plus spécifiquement, il s'avère que les aspects essentiels de l'évaluation de l'intérêt de l'enfant établis par le Règlement à l'article 6(3) pour ne sont pas suffisamment étudiés et documentés. Cela est directement lié à la production de décisions trop peu motivées et potentiellement inadéquates quant à l'intérêt supérieur de l'enfant, ce qui est contraire aux recommandations du Comité des Nations Unies pour les droits des enfants (UNHCR, 2017, p.52).

Étonnamment, le DRC pose un constat similaire en ce qui concerne l'évaluation des intérêts des mineurs accompagnés. En effet, ceux-ci ne sont pas suffisamment pris en compte, ce qui ouvre la porte à des violations au droit au respect de la vie familiale du mineur et des personnes les accompagnant. Cette observation est cohérente avec la sous-application des articles 16 et 17 du Règlement, tel que mentionné plus tôt. L'organisation explique :

> In DRC's experience, the best interests of accompanied children are assessed even less than the best interests of unaccompanied children and thus rarely included in the decisions by the Member State authorities. When we talk to children and teenagers in the Dublin procedure, they often provide us with information about their situation, which we would not have gotten from other sources. (DRC, 2018, p.12)

La jurisprudence de la Cour fournit de nombreux exemples des conséquences de l'étude inadéquate de l'intérêt supérieur de l'enfant par les instances nationales. Bien que la situation d'espèce ne relève pas du règlement Dublin III, la décision *Moustahi c. France* (CrEDH, 2020) illustre bien les situations qui peuvent découler de ces mauvaises évaluations, et comment cela peut nuire au droit au respect de la vie familiale. Dans cette affaire, un groupe comprenant 2 mineurs âgés de 3 et 5 ans est détenu par la France après être entré irrégulièrement sur son territoire. L'État français refuse de les réunir avec leur père présent légalement sur le territoire et leur attribue une filiation artificielle à un des membres du groupe avec lequel ils sont arrivés en territoire français. Moins de 8 heures plus tard, les mineurs sont renvoyés dans leur pays d'origine, annihilant simultanément les risques d'immigration clandestine et la possibilité d'avoir à examiner des demandes d'asile. La France est reconnue coupable de plusieurs violations (dont une à l'article 8 de la CEDH), et d'avoir négligé l'évaluation adéquate de l'intérêt supérieur de l'enfant au profit d'un refoulement accéléré. Dans ce type de situations, le guide international qu'est l'intérêt supérieur de l'enfant prend toute
son importance. Cette affaire permet également de comprendre dans quelle mesure les mineurs accompagnés peuvent être négligés dans l'évaluation d'une situation.

La décision *Mitunga c. Belgique* (CrEDH, 2006), évoquée précédemment, illustre aussi le type de violations dont le droit au respect de la vie familiale peut souffrir lorsqu'il y a appréciation insuffisante des besoins d'un mineur non-accompagné. Dans cette affaire, la Belgique n'avait pas mis en œuvre les moyens essentiels à la compréhension de la situation d'une demandeuse d'asile mineure et n'avait pas posé les gestes inhérents à la préservation de ses intérêts. Bien que cet arrêt soit soumis à une version antérieure du Règlement, il appert que de telles situations persistent. C'est ce qu'indiquent les rapports d'organisations de protection des droits des mineurs demandeurs d'asile. La jurisprudence tarde néanmoins à constater les violations relatives à l'article 8 de la CEDH chez les mineurs soumis à Dublin III. On ne saurait attribuer le manque de jurisprudence récente à un redressement de la situation. En effet, les lacunes dans la transmission des informations aux demandeurs d'asile affectent l'effectivité des recours à laquelle la Convention tient les États (art. 13 de la CEDH) (DRC, 2018, p.15). Comment un mineur, spécialement un mineur non accompagné, peut-il se pourvoir contre des violations à ses droits si on ne l'informe pas qu'il est détenteur de ces droits ? Qui plus est, puisqu'aucune structure claire n'est prescrite pour l'évaluation du meilleur intérêt de l'enfant, les décisions émises à leur endroit sont fréquemment insuffisamment motivées. Cela rend plus complexe la contestation des décisions (DRC, 2018, p.12).

Dans l'arrêt H.A. et autres c. Grèce (CrEDH, 2019), par exemple, des demandeurs d'asile mineurs - dont plusieurs avaient déposé des demandes de regroupement familial - n'ont pas été mis en contact avec un avocat. Ils n'ont donc pas pu déposer une plainte relative à leurs conditions de détention et n'ont pas pu demander à être transférés dans des institutions adaptées. La Cour conclut, entre autres, à une violation à l'article 13 de la CEDH (para 223). Il s'agit d'une illustration marquante des obstacles à la constatation par la Cour des violations à l'article 8 de la CEDH ayant lieu dans le cadre d'une demande de réunification familiale. Notons au passage que le règlement Dublin III est en vigueur depuis 2014, ce qui laisse peu de temps pour la construction d'une jurisprudence étayée à son sujet, surtout considérant les délais liés aux enjeux susmentionnés.
b. Déséquilibre entre besoin de contrôler l'immigration et l'intérêt de l'enfant

En conclusion de cette démonstration, il convient d'évoquer la limite pratique à la protection des
demandeurs d'asile mineurs qu'est la difficulté de trouver un équilibre favorable à l'intérêt de
l'enfant dans un cadre où les demandes d'asile excèdent la capacité des États à les traiter. La
démarche de réunification familiale est complexe, et chaque partie est essentielle à la protection
de l'intérêt de l'enfant. Dans un contexte de surcharge des institutions, il s'avère délicat de mettre
à exécution toutes les étapes sans aucune entorse justifiée aux droits des mineurs.

Tel que mentionné plus tôt, la Cour reconnaît aux États le droit de rechercher un équilibre
entre l’intérêt des personnes migrantes, incluant les demandeurs d’asile, et le droit de contrôler de
l’immigration (CrEDH, 2016). C’est d’ailleurs ce que codifie l’article 8 alinéa 2 de la CEDH : on
ne saurait imposer aux États d’abandonner leurs intérêts nationaux. Pour résumer :

*The Court refers to the fact that [...] a State has the right to control the entry of non-nationals into its territory. With a view to effective respect for family life Member States may be obligated to accept that their margin of appreciation for regulating immigration and residence may be limited and they may be obligated to allow for an immigration or residence.*
*(Grabenwarter, 2014, p.229)*

Ainsi, la Cour reconnaît, dans une certaine mesure, la possibilité de procéder par balance des inconvénients, notamment dans le cas spécifique des mineurs. L’arrêt Popov (CrEDH, 2012), abondamment cité, illustre bien cet état de fait. La Cour y explique que les pays peuvent avoir recours à des mesures attentatoires aux droits lorsque cela est justifié et proportionnel par rapport au besoin de freiner l’immigration illégale et de protéger le public compte tenu de l’intérêt supérieur de l’enfant (para 140). C’est également le cas dans l’arrêt A.M. et autres c. France (CrEDH, 2016)iii. Dans cette décision, la Cour conclut à l’absence de violation à l’article 8 de la CEDH en raison de motifs suffisants permettant de croire qu’une mère et ses deux enfants ne se soumettraient pas au processus normal de traitement de leur demande d’asile. En l’espèce, le risque de fuite que représentait cette famille justifiait leur brève détention, bien que la Cour reconnaisse que cette situation ait occasionné une violation au premier alinéa de l’article 8 de la CEDH.

Pour résumer, il est essentiel de faire certains aménagements particuliers aux vulnérabilités de l'enfant. Néanmoins, il y a lieu de se demander comment un équilibre favorable à l'intérêt des demandeurs d'asile mineurs peut être atteint lorsque le nombre de migrants est hors de proportion avec les ressources de contrôle de l'immigration. Tel qu'exposé plus tôt, les infrastructures des États traditionnels d'entrée des demandeurs d'asile sont insuffisantes pour satisfaire aux besoins,
spécialement pendant les vagues plus intenses de migrations. Cette situation crée un déséquilibre
entre les intérêts divergents des demandeurs d'asile et des États. Comme les mesures spécifiques
à mettre en place pour protéger les demandeurs d'asile mineurs requièrent des ressources
supplémentaires dont les États ne disposent pas forcément, leur situation est particulièrement
précaire face à ce déséquilibre. Cela est d'autant plus vrai lorsque les États doivent, en plus de
protéger les mineurs, s'assurer de chercher activement, rapidement et efficacement à les réunir
avec leur famille (art. 6 (4) du Règlement). Chacune des étapes nécessaires au regroupement
familial (identifier un membre de la famille, le localiser, évaluer l'intérêt de l'enfant à le rejoindre,
planifier le regroupement, etc.) est à risque d'être négligée. Au final, ces négligences
s'additionnent et nuisent aux mineurs.

Il s'agit là, en fait, d'une application à l'article 8 de la CEDH de la situation exposée plus
tôt relativement à l'article 5 de la CEDH. Lorsque l'afflux de demandeurs d'asile est trop
important, les États n'ont d'autre choix que de procéder à quelques entorses justifiées aux droits
des demandeurs d'asile. À titre illustratif, mentionnons les délais importants auxquels peuvent
faire face les mineurs et leur famille alors qu'ils attendent un regroupement familial. Le DRC
constate:

[...] families are forced to live separated many months after the six month-
deadline of the Dublin transfer. The lengthy waiting times for transfers between
Member States such as Greece and Germany especially have an impact on the
children, who are left waiting to be reunited [...]. (DRC, 2017, p. 16)

La jurisprudence future de la Cour pourra nous renseigner sur la façon dont les États doivent
trouver un équilibre entre leurs intérêts, le droit au respect de la vie familiale et l'intérêt supérieur
de l'enfant dans un contexte de crise migratoire.
Conclusion

Les personnes mineures déposant une demande d'asile en sol européen peuvent-elles être certaines que le Règlement de Dublin III assurera le traitement de leur demande en tout respect de la CEDH ? Non, elles ne le peuvent pas. Tel que démontré, la protection de leurs intérêts et de leurs droits exige le recours à des lieux adaptés, à des mécanismes particuliers et à des évaluations attentives. Or, les ressources sont insuffisantes et ne permettent pas aux États de leur garantir une protection qui soit conforme à la CEDH. À tout le moins, les États ne peuvent s'abstenir de violer la Convention, bien que cela puisse être justifié par les intérêts nationaux et par les circonstances difficiles dans lesquelles les pays accueillent les demandeurs d'asile. C'est notamment en raison des critiques qui ont été adressées au Règlement de Dublin III relativement à la protection des demandeurs d'asile mineurs que la Commission a proposé dès 2016 une refonte du Règlement. Toujours en examen, cette modification serait néanmoins ancrée davantage dans la continuité que dans le changement (European Council on Refugees and Exiles [ECRE], 2016, p.4). À ce titre, le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés s'inquiète. Les modifications proposées afin de protéger davantage les mineurs sont, selon lui, trop lourdes pour permettre aux États d'atteindre l'objectif de préservation de l'intérêt supérieur de l'enfant (ECRE, 2016, p.2-3)ï.

Bibliographie

Actes juridiques

Convention relative aux droits de l'enfant, New York, 20 novembre 1989,
https://www.ohchr.org/fr/professionalinterest/pages/crc.aspx.

Commission Européenne, Règlement (UE) No 604/2013 Du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte), OJ L 180, du 29.6.2013, p. 31–59, http://data.europa.eu/eli/reg/2013/604/oj.

Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 4 novembre 1950, https://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=basictexts&c=fre.

Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte) OJ L 180, du 29.6.2013, p. 96–116, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32013L0033.
## Jurisprudence

A.M. et autres c. France, n° 24587/12 (2016 CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-164680.

H.A. et autres c. Grèce, n°19951/16 (2019 CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-191278.

Moustahi c. France, n° 9347/14 (2020 CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-203163.

Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique, n° 13178/03 (2006 CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-73065.

Muskhadzhiyeva et autres c. Belgique, n° 41442/07 (2010 CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-96774.

Popov c. France, nos 39472/07 et 39474/07 (2012 CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-108708.

Rahimi c. Grèce, n° 8687/08 (2011 CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-104366.

Y c. Pays-Bas, n° 8978/80 (1981 CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-74068.

## Rapports d'organismes

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European Council on Refugees and Exiles. (2016). *ECRE Comments on the Commission Proposal for a Dublin IV Regulation*. https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/10/ECRE-Comments-Dublin-IV.pdf.

Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés. (2017). *Left in Limbo: UNHCR Study on the Implementation of the Dublin III Regulation*. https://www.refworld.org/docid/59d5dcb64.html.

International Organisation for Migration. (2018). *World Migration Report 2018: Chapter 3*. https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en_chapter3.pdf.
## Ouvrages

Grabenwarter, C. (2014). *European Convention on Human Rights Commentary*. Bloomsbury Academic, 2014. https://www-bloomsburycollections-com.acces.bibl.ulaval.ca/book/european-convention-on-human-rights-commentary/.

## Articles

Cournil, C. (2008). Les droits de l'Homme en zones d'attente : condamnation européenne et résistances françaises. *Culture et conflits*, 71, 75-92.
https://journals.openedition.org/conflits/16433?lang=en.

Evans, G., & Mellon, J. (18 décembre 2015). Immigration and Euroscepticism: the rising storm. *The Guardian*.
https://www.theguardian.com/news/datablog/2015/dec/18/immigration-euroscepticism-rising-storm-eu-referendum.

Muzny, P. (2007). Une contribution majeure en faveur de la protection des mineurs étrangers isolés. *Recueils Dalloz*, 771-780, https://actu.dalloz-etudiant.fr/fileadmin/actualites/pdfs/D2007page771.pdf.

Rodier, C. (2012). L'arrêt Popov : un répit et une étape. *Plein droit*. 1(92), 25-26.
https://www-cairn-info.acces.bibl.ulaval.ca/revue-plein-droit-2012-1-page-25.htm.

Vinet, C. (7 juin 2018). Immigration : comprendre le règlement de Dublin en 3 questions. *Le Monde*. https://www.lemonde.fr/europe/article/2018/06/07/comprendre-le-reglement-dublin-en-3-questions_5311223_3214.html.

## Sites Internet

Commission européenne. (22 septembre 2021). Statistiques sur la migration vers l'Europe. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/statistics-migration-europe_fr#asylum.

Faure, A. (23 septembre 2020). Asile et migrations en Europe : qu'est-ce que le règlement de Dublin ? *Toute l'Europe*. https://www.touteleurope.eu/societe/asile-et-migrations-en-europe-qu-est-ce-que-le-reglement-de-dublin/.

## Billet de blog

Doshi, H., & Doyal, R. (8 juillet 2020). The plight of unaccompanied migrant minors in Greek detention system: A national and international perspective. *European Law blog*. https://europeanlawblog.eu/2020/07/08/the-plight-of-unaccompanied-migrant-minors-in-greek-detention-system-a-national-and-international-perspective/.
Bibliographie

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CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-164680.

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Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte) OJ L 180, du 29.6.2013, p. 96–116, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32013L0033.

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Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique, n° 13178/03 (2006 CrEDH) https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-73065.

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Rodier, C. (2012). L'arrêt Popov : un répit et une étape. *Plein droit*. 1(92), 25-26. https://www-cairn-info.acces.bibl.ulaval.ca/revue-plein-droit-2012-1-page-25.htm.

Vinet, C. (7 juin 2018). Immigration : comprendre le règlement de Dublin en 3 questions. *Le Monde*. https://www.lemonde.fr/europe/article/2018/06/07/comprendre-le-reglement-dublin-en-3-questions_5311223_3214.html.
Note

<footnote>i Plus précisément, il faut que l'ingérence soit nécessaire « à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui » (art. 8 al. 2 CEDH).</footnote>

<footnote>ii Le DRC donne l'exemple suivant : « *Even if the only family in Europe is a sibling, the limited use of the dependency clause and the discretionary clauses results in many siblings being separated, which conflicts with the rationale of the Dublin III Regulation of keeping families and their asylum cases together* » (DRC, 2018, p.7). Il déplore également des définitions trop étroites de ce qu'est un membre de la famille et un proche.</footnote>

<footnote>iii À noter qu'en l'espèce, les migrants ne sont pas des demandeurs d'asile.</footnote>

<footnote>iv « *ECRE is concerned that in practice, Member States will not be able to uphold their positive obligations under the legislative proposal such as appointing a guardian, to carry out best interests assessments and to conduct family tracing due to the very short time limits imposed within the context of a take back notification under Article 26* » (ECRE, 2016, p. 2-3).</footnote>
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