# L'indépendance professionnelle dans les textes fondamentaux des systèmes statistiques européens

Dominique Rouault

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Dominique Rouault. L'indépendance professionnelle dans les textes fondamentaux des systèmes statistiques européens. Courrier des Statistiques, 2007, 121-122, pp.27-36. hal-05462125

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# L'indépendance professionnelle dans les textes fondamentaux des systèmes statistiques européens

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Dominique Rouault*

L'indépendance professionnelle constitue le premier principe du Code de bonnes pratiques de la statistique européenne. L'examen des seules lois statistiques ou de leur équivalent dans les États membres de l'Union ne suffit pas à rendre compte en détail des sept indicateurs associés à ce principe, mais permet néanmoins de dresser un état de leur position de jure à cet égard, à travers quatre rubriques regroupant les éléments clés de l'indépendance selon le Code : impartialité et autonomie méthodologique, statut de l'institut national de statistique et de son directeur, conseils ou commissions d'orientation ou de contrôle, procédures de diffusion des données. Un classement des pays serait nécessairement réducteur car le panorama européen offre un continuum de positions différant par des nuances ou inflexions subtiles. L'indépendance professionnelle est, d'ailleurs, sauf exception, traitée rapidement dans les lois statistiques des États de l'Union européenne et inégalement selon l'ancienneté ou l'inertie de leur législation. Quant à l'indépendance de facto, reposant sur une tradition de « bonne gouvernance » enracinée dans la culture démocratique d'une société, l'examen des textes ne permet à l'évidence pas d'en juger. Les principes affichés comptent moins de ce point de vue que les procédures mises en place. La France, qui dispose dans les faits de telles procédures, occupe, au strict vu des textes, une place moins favorable que nombre de ses partenaires. Le système statistique public français gagnerait donc sans doute à voir conforter ses pratiques par une législation nationale modernisée.

Le présent article constitue une analyse de l'indépendance professionnelle des systèmes statistiques publics européens à travers les textes fondamentaux des 27 États membres de l'Union européenne (lois statistiques nationales ou, à défaut, cadre équivalent pour les rares pays n'en disposant pas).

L'indépendance professionnelle est considérée comme un sujet important pour tous les systèmes statistiques publics (SSP), puisqu'il constitue le premier principe du Code de bonnes pratiques de la statistique européenne.

Le sujet est pourtant difficile à traiter, tant pour des raisons conceptuelles que méthodologiques. L'indépendance professionnelle des autorités statistiques est une notion complexe et sept indicateurs ont été retenus dans le Code pour en décrire les différentes facettes : ces indicateurs postulent qu'en la matière, les meilleures garanties résident dans des procédures contrôlables, davantage que dans des principes susceptibles de simples déclarations d'intention.

Analyser cette indépendance à travers les seuls textes (et même les seuls textes fondamentaux) est une des seules méthodes aisément accessibles, mais ses limites ne tiennent pas seulement au décalage entre réalité de jure (c'est-à-dire inscrite dans le droit) et réalité de facto (c'est-à-dire appliquée de fait) : les codifications des principes d'indépendance dans les lois nationales sont historiquement datées et des législations récentes enregistrent les avancées de la

réflexion communautaire davantage que des dispositifs plus anciens et plus difficilement modifiables.

La datation des textes doit donc être considérée parallèlement à leur contenu, sous peine d'en biaiser la signification.

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Source : Communauté européenne, 2007

<footnote>* Dominique Rouault est chargé d'études au sein du pôle méthodes comparées, unité Europe et relations multilatérales, direction de la coordination statistique et des relations internationales, Insee.</footnote>
Les éléments clés
de l'indépendance des
systèmes statistiques
publics européens

L'indépendance scientifique dans
le Traité européen et dans la loi
statistique européenne

L'article 285 du Traité sur l'Union européenne, modifié par le Traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997, fait référence à l'« impartialité » et à l'« indépendance scientifique »<fnref n="1" /> auxquels doivent satisfaire les statistiques de l'Union européenne (UE), à côté d'autres critères habituellement classés sous la rubrique générale de la « qualité » par les organisations internationales. Un certain flottement règne sur la terminologie retenue par ces organisations et si la liste figurant dans l'article du Traité comporte évidemment sa propre et forte légitimité, elle reste sujette à interprétation.

Le principe d'impartialité figure dans l'article 10 du règlement 322/97 du 17 février 1997, ou loi statistique communautaire<fnref n="2" />, avec la définition suivante : « L'impartialité est une manière objective et indépendante de produire les statistiques communautaires, à l'abri de toute pression émanant de groupes politiques ou d'autres groupes d'intérêt, notamment en ce qui concerne le choix des techniques, définitions et méthodologies les plus adaptées à la poursuite des objectifs définis. Cela implique que tous les utilisateurs (institutions communautaires, gouvernements, acteurs économiques et sociaux, milieux universitaires et public en général) aient accès aux statistiques dans les meilleurs délais ».

Encadré : premier principe du Code de bonnes pratiques de la statistique européenne (recommandation de la Commission du 25 mai 2005 sur l'indépendance, l'intégrité et la responsabilité des services statistiques nationaux et communautaires)

Principe 1 : Indépendance professionnelle – L'indépendance professionnelle des autorités statistiques à l'égard aussi bien des autres services et organismes politiques, réglementaires ou administratifs, que des opérateurs du secteur privé, assure la crédibilité des statistiques européennes.

Indicateurs :

- L'indépendance de l'autorité statistique à l'égard des interventions politiques et autres interférences externes dans la production et la diffusion de statistiques publiques est inscrite dans le droit.

- Le chef de l'autorité statistique a un rang hiérarchique suffisamment élevé pour lui permettre d'avoir des contacts à haut niveau au sein des administrations et organismes publics. Son profil professionnel doit être du plus haut niveau.

- Il appartient au chef de l'autorité statistique et, le cas échéant, aux chefs de ses organismes statistiques, de veiller à ce que les statistiques européennes soient produites et diffusées en toute indépendance.

- Il appartient exclusivement au chef de l'autorité statistique et, le cas échéant, aux chefs de ses organismes statistiques, de décider les méthodes, les normes et les procédures statistiques ainsi que le contenu et la date de diffusion des publications statistiques.

- Les programmes de travail sont publiés et font l'objet de rapports réguliers sur les progrès accomplis.

- Les publications statistiques sont clairement distinguées des communiqués politiques et diffusées séparément.

- L'autorité statistique, s'il y a lieu, s'exprime publiquement sur les questions statistiques, y compris sur les critiques et les utilisations abusives des statistiques publiques.

Eurostat tend à assimiler le concept d'indépendance scientifique à ce principe d'impartialité dans les exégèses qu'il fait de la loi statistique européenne dans ses différents working papers. Nous adoptons cette interprétation ici, en réservant le terme d'indépendance scientifique au processus de production des statistiques, allant de l'élaboration à la mise à disposition des chiffres selon une méthodologie rigoureuse.

L'indépendance professionnelle
selon le Code de bonnes
pratiques

Le Code de bonnes pratiques de la statistique européenne, promulgué sous forme de recommandation par la Commission européenne en mai 2005³, introduit le concept d'indépendance professionnelle en tant que premier principe ainsi défini : « L'indépendance professionnelle des autorités statistiques à l'égard aussi bien des autres services et organismes politiques, réglementaires ou administratifs, que des opérateurs du

secteur privé, assure la crédibilité des
statistiques européennes ». Ce prin-
cipe fait l'objet de sept indicateurs
pour en contrôler périodiquement
l'application (reproduits en encadré).

L'indépendance professionnelle visée par le Code de bonnes pratiques va au-delà de la stricte indépendance scientifique inscrite dans la loi communautaire. Ainsi, le premier indicateur<fnref n="4" /> (« L'indépendance de l'autorité statistique à l'égard des interventions politiques et autres interférences externes dans la production et la diffusion de statistiques publiques est inscrite dans le droit »), étend le centre d'intérêt de la production à la diffusion des statistiques et prévoit l'insertion explicite de clauses de garanties institutionnelles dans le droit national. Les indicateurs suivants élargissent encore les contours de l'indépendance professionnelle, en s'intéressant au profil et aux prérogatives du chef de l'autorité statistique, à l'autonomie méthodologique, aux programmes de travail et rapports d'activité, aux procédures de pro-

<footnote n="1">1. « L'établissement des statistiques se fait dans le respect de l'impartialité, de la fiabilité, de l'objectivité, de l'indépendance scientifique, de l'efficacité au regard du coût et de la confidentialité des informations statistiques ; il ne doit pas entraîner de charges excessives pour les opérateurs économiques » (art. 285, alinéa 2 du Traité).</footnote>

<footnote n="2">2. Paru au JOCE L52 du 22 février 1997.</footnote>

<footnote n="3">3. La recommandation de la Commission du 25 mai 2005 sur l'indépendance, l'intégrité et la responsabilité des services statistiques nationaux et communautaires promulgue le Code définitivement adopté par le Comité du programme statistique (CPS) du 24 février 2005.</footnote>

<footnote n="4">4. Dans la suite, nous désignerons par 1.1 ce premier indicateur du premier principe, par 1.2 le deuxième indicateur du premier principe, etc.</footnote>
duction et diffusion des données, aux commentaires des publications statistiques.

Il est intéressant de noter que ces indicateurs du Code mettent moins l'accent sur le dispositif institutionnel de supervision et l'autonomie budgétaire que sur la publicité des programmes de travail et la transparence des procédures de diffusion et de publication des données. Ce sont les procédures (et non les principes) qui sont au cœur du système d'indicateurs du Code.

Il est bon de préciser également que le principe d'indépendance professionnelle concerne les *autorités statistiques*, c'est-à-dire les institutions (INS ou autres services), et non leurs membres, qui sont en général soumis à des obligations statutaires. Il ne doit pas être confondu avec la déontologie professionnelle, qui engage la responsabilité individuelle des agents des services statistiques publics, comme par exemple la violation du secret statistique (donnant lieu à sanctions généralement prévues, comme en France, dans la loi statistique).

## Une grille d'analyse des textes en quatre rubriques

Pour examiner la position des INS vis-à-vis de chacun de ces indicateurs, il faut examiner leur environnement institutionnel et surtout, leur pratique, de façon approfondie. Une enquête a été effectuée fin 2005 par Eurostat auprès des INS européens à travers un questionnaire d'auto-évaluation normalisé, élaboré en consultation avec leurs responsables qualité. Ce questionnaire s'appuie sur les indicateurs de bonnes pratiques du Code. Des « évaluations par des pairs » (peer reviews) sont menées actuellement auprès des INS sur leur conformité aux principes du Code et complèteront cette auto-évaluation.

Eurostat a mis en ligne, sur son site « qualité », son rapport daté du 19 mai 2006 sur les résultats du questionnaire normalisé.

Si ce premier rapport permet d'ores et déjà à chaque INS de compa-

rer ses réponses avec la moyenne au début du processus, il ne donne aucune information individualisée selon les pays.

Sans prétendre évidemment se substituer à la tâche dévolue aux évaluations par les pairs, ce travail plus modeste d'analyse des seuls textes fondamentaux (lois statistiques nationales ou leur équivalent<fnref n="5" />) des États membres de l'Union européenne permet d'apporter un premier éclairage sur leur positionnement individuel au regard de l'indépendance professionnelle.

À cette fin, on a transcrit en annexe<fnref n="6" />, pour chacun des 27 pays de l'UE, les passages de ces textes significatifs en la matière (avec les restrictions imposées par l'exercice<fnref n="7" />), regroupés pour la commodité de la présentation selon quatre rubriques :

- 1) transcription de l'indépendance scientifique : principe d'impartialité, autonomie méthodologique ;

- 2) statut de l'INS : rattachement à un ministère, nomination du directeur ;

- 3) Commission/Conseil d'orientations stratégiques, programmes de travail, autorité statistique extérieure au SSP ;

- 4) procédures de diffusion et de publication des données, interférences du gouvernement.

On trouvera ci-après, pour chacune de ces quatre rubriques, une analyse détaillée, un tableau de synthèse en déclinant les dimensions significatives (tableaux 1 à 4) et un examen du positionnement de la France vis-à-vis de l'ensemble de ses partenaires.

## L'indépendance professionnelle de l'autorité statistique dans les lois nationales

### Transcription de l'indépendance scientifique

Compte tenu du caractère de règlement de la « loi statistique » de

février 1997, le principe d'indépendance scientifique a valeur de loi dans tous les États membres pour ce qui concerne l'établissement des statistiques européennes. Mais pour étendre ce principe à l'établissement des statistiques non européennes, il est nécessaire de le transposer dans la législation nationale. La plupart des pays de l'UE disposent donc de clauses le reprenant explicitement dans leurs textes fondamentaux relatifs à la statistique publique.

Le principe d'indépendance scientifique ne trouve aucune transcription, même partielle, dans les lois statistiques nationales de la France, du Luxembourg et du Danemark. La transcription peut être considérée comme effective dans au moins 22 États membres de l'UE sur 27⁸. Mais si tantôt la rédaction insiste longuement sur cette indépendance (ainsi en Lettonie), tantôt elle n'y fait

<footnote n="5">5. Pour le Royaume-Uni, la première loi sur la statistique (Statistics and Registration Act), promulguée le 26 juillet 2007, ne rentrera en application qu'en avril 2008. Mais elle porte davantage sur le cadre institutionnel que sur les principes, renvoyés à un futur Code of practice (art. 10). Le Framework for National statistics, qui fournit actuellement un cadre général au système statistique anglais, n'a valeur que de règlement interministériel. De même, au Luxembourg, la seule loi sur la statistique est celle instituant et organisant un INS. À l'inverse, en Suède, Finlande, Lettonie et Estonie, les questions organisationnelles étant absentes des lois statistiques, nous avons eu recours sur ce point à des décrets d'application.</footnote>

<footnote n="6">6. Composé de 16 pages, ce tableau est trop volumineux pour figurer dans la version papier du Courrier des statistiques. Il est en revanche consultable sur le site www.insee.fr où il figure parmi les articles de ce n° 121-122.</footnote>

<footnote n="7">7. Le recours aussi souvent que possible à des citations dans les tableaux devrait permettre de réduire les abus d'interprétation sur une matière aussi délicate. À sept exceptions près (France, Belgique, Luxembourg, Italie, Espagne, Portugal, Roumanie), c'est néanmoins la version anglaise de la loi qui a été utilisée, ce qui ne met donc pas totalement à l'abri de glissements sémantiques dans les traductions. En Grèce, nous n'avons eu accès en anglais qu'à la modification de la loi la plus récente. Faute de mieux, certaines informations (présentées entre crochets) proviennent exceptionnellement de sites web officiels, des INS ou de l'ONU-Genève.</footnote>

<footnote n="8">8. Au Royaume-Uni, l'autonomie méthodologique de l'autorité statistique (Board) est seulement censée résulter du dispositif mis en place par la nouvelle loi statistique de 2007. De même, l'impartialité des statistiques figure seulement comme objectif du Board (art. 7), la publication d'un Code of Practice étant une des premières tâches confiées au Board. Pour la Grèce, l'absence d'une loi consolidée en anglais ne nous permet pas de conclure.</footnote>
qu'une allusion très discrète (ainsi en Suède).

Dans la majorité des cas, il est fait référence, à côté de l'impartialité, à d'autres critères « habituels » de qualité : fiabilité, objectivité, pertinence, transparence, efficience, confidentiabilité...

Le biais lié à l'ancienneté de la législation signalé en introduction est sensible sur ce point. Ainsi, toutes les lois statistiques des dix adhérents à l'UE en 2004 et des deux adhérents de 2007, tenus d'incorporer « l'acquis communautaire », mentionnent un principe d'impartialité ou d'objectivité auquel doit se conformer l'élaboration des statistiques. Néanmoins, plusieurs pays de la « vieille Europe », comme l'Allemagne, l'Italie, l'Autriche et très récemment (mars 2006) la Belgique, ont introduit ces recommandations internationales dans leur loi statistique, soit d'emblée, soit par le biais d'amendements modificatifs.

Même si ces mentions semblent surtout des pétitions de principe, on peut considérer qu'elles ont une vertu pédagogique, signalant à l'opinion ce qu'on est en droit d'attendre d'un système statistique public et fournissant une base d'appui légale aux statisticiens pour revendiquer une déontologie d'objectivité.

Au surplus, dans leur grande majorité, les lois ne se contentent pas de se référer aux principes et prévoient la responsabilité de l'INS en matière de choix des techniques, définitions et méthodologies. L'accent est mis alors sur les procédures. C'est l'approche privilégiée par une série de pays comme l'Espagne, les Pays-Bas, le Portugal ou l'Irlande. En outre, dans la plupart des cas, le rôle de coordonateur de l'ensemble du SSP sur ce point est explicitement dévolu à l'INS (avec parfois des cadres institutionnels forts comme en Italie, en Espagne ou en Pologne) : c'est lui qui élabore, en cohérence avec les normes et recommandations internationales, les nomenclatures et classifications qui s'imposent à l'ensemble du SSP. Dans certains pays (Suède,

<table><caption>Tableau 1 : transcription de l'indépendance scientifique : principe d'impartialité, autonomie méthodologique</caption><thead><tr><th rowspan="2">Pays</th><th colspan="2">Existence dans les textes fondamentaux de clauses relatives :</th></tr><tr><th>à l'impartialité des statistiques</th><th>à l'autonomie méthodologique de l'INS</th></tr></thead><tbody><tr><td>Loi statistique ou équivalent</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Allemagne (DE)<br/>Loi du 22 janvier 1987 modifiée en 1990, 1993, 1998, 2000, 2002, 2005</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Autriche (AT)<br/>Loi 2000 sur les statistiques fédérales modifiée en 2001 et 2003</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Belgique (BE)<br/>Loi du 7 juillet 1962 modifiée en 1985 et 2006</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Bulgarie (BG)<br/>Loi du 25 juin 1999 modifiée en 2001, 2002, 2003 et 2004</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Chypre (CY)<br/>Loi 15-2000</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Danemark (DK)<br/>Loi du 22 juin 2000 modifiant loi du 21 décembre 1992</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Espagne (ES)<br/>Loi du 9 mai 1989</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Estonie (EE)<br/>Loi du 11 juin 1997 modifiée en 2000, 2002, 2004 et décret du 26 juillet 2004</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Finlande (FL)*<br/>Loi du 23 avril 2004 et décret du 11 décembre 2002</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>France (FR)<br/>Loi du 7 juin 1951 modifiée en 1962, 1984, 2004, 2005</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Grèce (EL)*<br/>Loi du 9 avril 1996 modifiant décrets de 1956, 1980, 1986 et 1991</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Hongrie (HU)<br/>Loi 46-1993</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Irlande (IE)<br/>Loi statistique 21-1993</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Italie (IT)<br/>Décret-loi du 6 septembre 1989</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Lettonie (LV)<br/>Loi du 25 novembre 1997 mod. en 1999, 2004 et 2006 ; décret du 30 novembre 2004</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Lituanie (LT)<br/>Loi du 23 décembre 1999</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Luxembourg (LU)*<br/>Loi du 9 juillet 1962 révisée le 14 juillet 1971</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Malte (MA)<br/>Loi 24-2000</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Pays-Bas (NL)<br/>Loi du 20 novembre 2003</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Pologne (PL)<br/>Loi du 29 juin 1995</td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Portugal (PT)<br/>Loi du 15 avril 1989</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>République Tchèque (CZ)<br/>Loi du 20 avril 1995 modifiée en 1999, 2000, 2002 et 2004</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Roumanie (RO)<br/>Ordonnance 9/1992 modifiée en 2002, 2003 et 2004</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Royaume-Uni (UK)*<br/>Loi du 26 juillet 2007</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Slovaquie (SK)<br/>Loi du 29 novembre 2001</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Slovénie (SI)<br/>Loi 45-2169/1995 modifiée en 2001</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Suède (SE)*<br/>Loi 2001 :99 et décret 1988 :137 modifié</td><td>Oui</td><td></td></tr></tbody></table>

Légende : une case grisée indique que l'information, formellement absente dans la loi, découle de son contexte. Une case vide signifie que les clauses correspondantes n'existent pas dans les lois du pays concerné.
Finlande, Pologne...), la loi prévoit qu'un conseil scientifique assiste le directeur de l'INS spécifiquement sur les questions méthodologiques (tableau 1 et annexe).

En France, les modifications de la loi de 1951 (et notamment la modification substantielle la plus récente de 2004) n'ont pas été l'occasion de transcrire l'indépendance scientifique de la statistique, que ce soit sous la forme d'une réaffirmation des principes du règlement communautaire ou sous celle de l'autonomie méthodologique de l'INS et des procédures de coordination du SSP. Au regard de cette rubrique, la France occupe donc une position très particulière au sein de l'UE.

## Statut de l'INS et de son directeur

Le statut de l'INS pourrait a priori être jugé comme fournissant un indice intéressant d'indépendance professionnelle. Si certains pays dotent leur INS d'un statut d'agence ou d'organisation indépendant dans leur loi, cela peut avoir des conséquences importantes, en particulier dans le domaine budgétaire, mais cela ne signifie pas pour autant une absence de supervision politique : tous les INS sont rattachés au gouvernement et, dans la plupart des cas, à un ministre particulier (dans quelques pays, comme l'Italie, l'Irlande ou la Lituanie, l'institut est rattaché directement au chef du gouvernement). Certains textes affichent d'ailleurs cette dualité dans des raccourcis éloquents comme « organe d'administration publique professionnellement indépendant à compétence nationale sous la supervision immédiate du gouvernement » (Hongrie).

Cette situation n'est pourtant pas nécessairement une entrave au libre exercice de leur activité par les statisticiens publics : les statistiques peuvent à bon droit être considérées comme relevant du domaine régalien de l'État et une agence complète indépendante des ministères ne jouirait sans doute pas d'une autorité suffisante pour mener les enquêtes, et surtout, pour obtenir les données

administratives dont elle a besoin. En tout état de cause, la présence de l'adjectif « indépendant » dans la description du statut de l'INS ne saurait constituer un critère de classement pertinent pour la question qui nous occupe, et le dispositif institutionnel de supervision de l'INS n'a pas été retenu parmi les indicateurs du Code de bonnes pratiques.

La procédure de nomination du directeur de l'INS constitue un aspect sans doute plus significatif de l'indépendance professionnelle, puisque ce haut fonctionnaire est presque toujours l'acteur principal du SSP, désigné comme tel en droit dans des pays de culture anglo-saxonne sous le vocable de National Statistician (Royaume-Uni, Danemark). Ce n'est pas sans raison que cette procédure fait l'objet de trois indicateurs du Code de bonnes pratiques (1.2 à 1.4). Le directeur (ou président), souvent nommé par son ministre de tutelle, l'est quelquefois par le président de la République (Allemagne, Italie, Irlande) ou la Couronne (Danemark, Royaume-Uni) sur proposition du gouvernement, sans qu'il soit certain qu'une telle distinction ait une portée autre que symbolique.

Des exigences de qualification particulière sont rarement prévues (Italie : professeur d'université dans les matières pertinentes, Finlande : haut niveau universitaire, qualités de management et d'expertise du domaine, Malte et Chypre : personne avec des compétences ou une expérience reconnues dans le domaine des statistiques). Si une durée de mandat est en revanche assez souvent explicitée (Italie, Pays-Bas, Autriche...), ce mandat est toujours révocable, même assorti de conditions : les Pays-Bas prévoient une suspension ou révocation « seulement pour inadéquation, incompétence ou raisons sérieuses tenant à la personne » et après avis de la Central Commission for Statistics (Conseil statistique) ; la Slovénie inclut un droit de démissionner en explicitant ses raisons (tableau 2 en page suivante et annexe).

Même si, formellement, la France n'apparaît pas bien placée au regard

de cette rubrique, elle l'est dans les faits davantage que dans les textes : le directeur général de l'Insee a toujours été un expert dans le domaine des statistiques ou des études économiques et la longévité moyenne dans le poste est proche de neuf ans<fnref n="10" />, ce qui témoigne d'une large insensibilité du mandat aux aléas politiques.

## Conseil statistique et programme de travail

La quasi-totalité des systèmes statistiques des pays de l'UE compor-
tent un organisme collégial du type « Conseil des statistiques », compren-
nant généralement, à côté de mem-
bres du SSP, des représentants de
milieux institutionnels, socioprofes-
sionnels et académiques. L'absence
de mention dans la loi d'un tel Conseil
(Suède, Finlande, Estonie, Lettonie)
peut occulter son institution dans
un texte séparé : ainsi en Suède,
le Conseil, créé en 1992, n'apparaît
pas dans la loi de 2001 mais dans le
décret de 1988 modifié ; en Finlande,
son existence est mentionnée dans le
rapport d'activité 2005... À l'inverse,

<figure><img src="image_4.png" /></figure>

Source: Communauté européenne, 2007

<caption>Vue de Londres (Tower Bridge)</caption>

<footnote n="9">9. D'ailleurs, c'est après avoir tiré les conclusions de cette situation que l'Institut français de l'environnement (Ifen) est passé, en 2004, du statut d'établissement public national » à celui de « service à compétence nationale » du ministère chargé de l'environnement.</footnote>

<footnote n="10">10. Sept directeurs généraux en soixante et un ans.</footnote>
le *Board of Directors* danois semble s'apparenter à un simple conseil d'administration de l'INS et les *Statistical Councils* tchèque ou slovaque, composés uniquement d'experts, à un simple conseil scientifique.

Le « Conseil des statistiques » est le plus souvent un organe consultatif, même s'il lui est théoriquement reconnu un rôle de « validation » des décisions du SSP. Si les cas de dépendance marquée vis-à-vis de l'INS sont exceptionnels (Slovaquie et surtout République tchèque), la préférence par le directeur de l'INS est une disposition fréquente, qui comporte toujours le risque de réduire le conseil à une chambre d'enregistrement. Quelquefois, pourtant, sa fonction de copilotage du système est relativement affirmée, notamment dans les pays à organisation fédérale ou quasi-fédérale (Allemagne, Espagne). Il peut ainsi fixer ses règles de fonctionnement et diligenter des experts ou groupes de travail. Plus rarement, la balance semble pencher vers un conseil détenteur de l'autorité statistique sur le SSP et jouant le rôle principal dans son pilotage (Irlande et surtout Malte).

Dans certains cas, les fonctions de pilotage et de contrôle sont nettement distinguées : au Royaume-Uni, ces deux fonctions s'exerceront au sein d'un même *Board*, mais par des responsables séparés, le *National Statistician* d'une part, le *Head of Assessment* d'autre part<fnref n="11" />; en Autriche, c'est un comité d'experts externe à l'INS, le *Statistical Council*, qui exerce le pouvoir de contrôle davantage que la *Central statistical Commission*<fnref n="12" /> à caractère collégial; en Italie, la fonction d'autorité garante de la qualité et de l'intégrité des statistiques est confiée à une commission distincte du conseil, la *Commissione*

<table><caption>Tableau 2 : statut de l'INS, rattachement à un ministère, nomination du directeur</caption><thead><tr><th rowspan="2">Pays</th><th colspan="3">Existence dans les textes fondamentaux de clauses relatives :</th></tr><tr><th>au rattachement direct de l'INS au (chef du) gouvernement</th><th>à la nomination du chef de l'INS sur critères techniques</th><th>aux conditions au renvoi du chef de l'INS</th></tr></thead><tbody><tr><td>Loi statistique ou équivalent</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Allemagne (DE)<br/>Loi du 22 janvier 1987 modifiée en 1990, 1993, 1998, 2000, 2002, 2005</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Autriche (AT)<br/>Loi 2000 sur les statistiques fédérales modifiée en 2001 et 2003</td><td></td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Belgique (BE)<br/>Loi du 7 juillet 1962 modifiée en 1985 et 2006</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Bulgarie (BG)<br/>Loi du 25 juin 1999 modifiée en 2001, 2002, 2003 et 2004</td><td>Oui</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Chypre (CY)<br/>Loi 15-2000</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Danemark (DK)<br/>Loi du 22 juin 2000 modifiant loi du 21 décembre 1992</td><td></td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Espagne (ES)<br/>Loi du 9 mai 1989</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Estonie (EE)<br/>Loi du 11 juin 1997 modifiée en 2000, 2002, 2004 et décret du 26 juillet 2004</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Finlande (FL)*<br/>Loi du 23 avril 2004 et décret du 11 décembre 2002</td><td></td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>France (FR)<br/>Loi du 7 juin 1951 modifiée en 1962, 1984, 2004, 2005</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Grèce (EL)*<br/>Loi du 9 avril 1996 modifiant décrets de 1956, 1980, 1986 et 1991</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Hongrie (HU)<br/>Loi 46-1993</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Irlande (IE)<br/>Loi statistique 21-1993</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Italie (IT)<br/>Décret-loi du 6 septembre 1989</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Lettonie (LV)<br/>Loi du 25 novembre 1997 mod. en 1999, 2004 et 2006 ; décret du 30 novembre 2004</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Lituanie (LT)<br/>Loi du 23 décembre 1999</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Luxembourg (LU)*<br/>Loi du 9 juillet 1962 révisée le 14 juillet 1971</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Malte (MA)<br/>Loi 24-2000</td><td></td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Pays-Bas (NL)<br/>Loi du 20 novembre 2003</td><td></td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Pologne (PL)<br/>Loi du 29 juin 1995</td><td>Oui</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Portugal (PT)<br/>Loi du 15 avril 1989</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>République Tchèque (CZ)<br/>Loi du 20 avril 1995 modifiée en 1999, 2000, 2002 et 2004</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Roumanie (RO)<br/>Ordonnance 9/1992 modifiée en 2002, 2003 et 2004</td><td>Oui</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Royaume-Uni (UK)*<br/>Loi du 26 juillet 2007</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Slovaquie (SK)<br/>Loi du 29 novembre 2001</td><td>Oui</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Slovénie (SI)<br/>Loi 45-2169/1995 modifiée en 2001</td><td>Oui</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Suède (SE)*<br/>Loi 2001 :99 et décret 1988 :137 modifié</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

<footnote n="11">11. Le nouveau *Board* cumule ainsi les fonctions de l'ancien institut de statistique (ONS) et de la *Statistics Commission*, Haute Autorité externe, à la fois morale et scientifique, dont la composition variée excluait les membres du SSP. L'ONS et la *Statistics Commission* seront dissoutes lors de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi (cf. note de bas de page n° 5).</footnote>

<footnote n="12">12. Appellations de la version anglaise, dont les traductions françaises peuvent prêter à confusion.</footnote>

<footnote>Légende : une case grisée indique que l'information, formellement absente dans la loi, découle de son contexte. Une case vide signifie que les clauses correspondantes n'existent pas dans les lois du pays concerné.</footnote>
per la garanzia dell'informazione sta-
tistica, composée d'experts hors
SSP<fnref n="13" />.

On peut estimer que l'existence d'un
organisme externe à l'INS et au SSP,
exerçant un rôle de haute autorité,
deutrait favoriser l'indépendance pro-
fessionnelle de la statistique publi-
que, puisqu'il y a alors cloisonne-
ment entre deux légitimités et deux
hiérarchies, l'une administrative et
opérationnelle (le gouvernement, le
directeur de l'INS, le SSP), l'autre
citoyenne et de vigilance (le président
de l'autorité, les représentants des
« forces vives », les usagers) : l'ab-
sence de mélange des genres, des
personnes et des intérêts favorise le
respect de l'indicateur 1.7 du Code
de bonnes pratiques (libre expression
publique de l'autorité statistique). La
réforme introduite au Royaume-Uni
par la nouvelle loi statistique fait du
Board un organisme rattaché direc-
tement à la Couronne, mais en même
temps un Conseil incluant à la fois
les producteurs de statistiques (exe-
cutive members) et les personnalités
externes (non executive members),
plus proche du modèle dominant
en Europe continentale. Pour ces
raisons, il n'est pas sûr que cette
réforme aille, paradoxalement, dans
le sens d'une plus grande indépen-
dance professionnelle<fnref n="14" />.

À défaut d'une telle haute autorité,
le choix d'un expert ou d'un repré-
sentant d'un organisme professionnel
extérieur au SSP, élu pour la prési-
dence du Conseil statistique, peut
être considéré comme un facteur
d'indépendance, puisque celui-ci est
supposé moins sensible aux pres-
sions que, par exemple, un représen-
tant du ministre ou un haut fonction-
naire. Une représentation large de la
« société civile » au sein de ce Conseil
va dans le même sens, et sans doute
davantage encore, puisqu'elle est
gage d'un débat social pluraliste sur
l'élaboration des statistiques.

L'existence d'un programme de tra-
vail faisant l'objet de discussions,
puis rendu public, est aussi un fac-
teur d'indépendance professionnelle
(indicateur 1.5 du Code). Dans la
plupart des cas, un tel programme

existe, dont le projet est préparé par
l'INS, discuté collégialement au sein
du Conseil, puis soumis au ministre
de tutelle ou au gouvernement pour
approbation (aux Pays-Bas, cepen-
dant, le ministre ne fait que formu-
ler ses observations ; en République
tchèque et en Slovaquie, le décret
semble directement pris par l'INS, la
concertation ayant eu lieu ex ante).
Le plus souvent, ce programme est
pluriannuel avec des plans de mise en
œuvre annuels pouvant donner lieu
aux ajustements indispensables. Un
rapport d'activité rendant compte de
l'exécution du programme constitue
un élément de transparence, non seu-
lement vis-à-vis du gouvernement,
mais aussi vis-à-vis du Parlement
(Royaume-Uni, Allemagne, Italie...)
et, s'il est consultable sur le net, vis-
à-vis du public (Espagne, France pour
la première fois en 2005...) (tableau 3
en page suivante et annexe).

La place intermédiaire de la France
au regard de cette rubrique ne lui
rend pas tout à fait justice quant à
la situation en matière de présidence
du Conseil statistique : c'est bien le
ministre qui préside en droit le Conseil,
mais c'est toujours le vice-président
qui le préside au quotidien. D'ailleurs,
le ministre ne se prononce pas sur
le programme de travail (contraire-
ment à la pratique de nombreux pays
de l'Union) et s'il signe formellement
l'arrêté fixant la liste des enquêtes
statistiques annuelles, jamais cette
liste n'a différé de celle que le Conseil
a validée. Du reste, ce dernier apporte
souvent de notables infléchissements
au contenu ou aux modalités de réa-
lisation des enquêtes présentées par
le SSP, notamment via le Comité du
label des enquêtes statistiques. Tant
sur le degré d'ouverture du Conseil à
la société civile que sur les procédures
d'adoption du programme de travail,
la France peut ainsi faire valoir une
position plutôt avantageuse au sein
du Système statistique européen.

Procédures de diffusion et de
publication, interférences du
gouvernement

Enfin, un certain nombre de pas-
sages des lois statistiques peuvent

constituer des affirmations ou au
contraire des restrictions au principe
de l'indépendance professionnelle.
L'occurrence de tels passages et la
force des expressions utilisées peu-
vent permettre de juger de l'« int-
tensité » de l'indépendance que le
législateur a cru bon d'octroyer au
SSP. Ainsi, en Espagne, l'article 30
stipule que l'INS « jouit de la capacité
fonctionnelle nécessaire pour garantir
sa neutralité opérationnelle », ce qui
constitue un signal positif en ce sens.
À l'inverse, en Allemagne, l'article 2
précise que « le président de l'INS
exerce ses tâches en accord avec
les exigences des ministères et à
l'intérieur d'une enveloppe budgé-
taire prédéfinie », ce qui constitue un
signal inverse.

Ce type de signaux ambivalents est
assez représentatif. Il est mentionné
explicitement dans plusieurs lois que
l'INS (ou plus rarement le SSP) jouit
d'une indépendance dans ses acti-
vités, voire « d'une entière indépen-
dance » (Portugal), mais cette for-
mule est presque toujours assortie
d'une restriction au plan technique
ou méthodologique et s'accompagne
souvent d'un rappel de l'encadrement
administratif ou budgétaire auquel
l'INS est soumis par ailleurs.

Il existe néanmoins des exemples où
la mention de l'indépendance déborde
le champ strict de la production pour
s'étendre au domaine plus sensible
de la diffusion :

- à Chypre, l'INS « est responsable du moment et de la façon de diffuser les résultats de ses enquêtes ou travaux de sorte que tous les utilisateurs y aient un accès égal et simultané » ;

- en Irlande, le directeur général (DG) de l'INS « a la responsabilité entière et est indépendant dans l'exercice de ses fonctions pour décider :

<footnote n="13">13. Ce modèle à deux commissions, unique en Europe, est celui proposé par Eurostat pour le Système statistique européen : un conseil d'orientation avec représentation des utilisateurs, le *European Advisory Committee in Community Statistical Information Policy* et une haute autorité de contrôle, le *European Statistical Governance Advisory Board*.</footnote>

<footnote n="14">14. La *Statistics Commission* était opposée à son intégration dans le *Board* dans son avis rendu au gouvernement.</footnote>
<table><caption>Tableau 3 : Commission/Conseil d'orientations stratégiques, programmes de travail, autorité statistique extérieure au SSP</caption><thead><tr><th rowspan="2">Pays</th><th colspan="4">Existence dans les textes fondamentaux de clauses relatives :</th></tr><tr><th>à l'examen du programme de travail par un Conseil statistique</th><th>à une large représentation de la société civile au Conseil</th><th>à une présidence du Conseil hors SSP</th><th>à une autorité déontologique extérieure au SSP</th></tr></thead><tbody><tr><td>Loi statistique ou équivalent</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Allemagne (DE)<br>Loi du 22 janvier 1987 modifiée en 1990, 1993, 1998, 2000, 2002, 2005</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Autriche (AT)<br>Loi 2000 sur les statistiques fédérales modifiée en 2001 et 2003</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Belgique (BE)<br>Loi du 7 juillet 1962 modifiée en 1985 et 2006</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Bulgarie (BG)<br>Loi du 25 juin 1999 modifiée en 2001, 2002, 2003 et 2004</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Chypre (CY)<br>Loi 15-2000</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Danemark (DK)<br>Loi du 22 juin 2000 modifiant loi du 21 décembre 1992</td><td>Oui</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Espagne (ES)<br>Loi du 9 mai 1989</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Estonie (EE)<br>Loi du 11 juin 1997 modifiée en 2000, 2002, 2004 et décret du 26 juillet 2004</td><td></td><td>Sans objet</td><td>Sans objet</td><td></td></tr><tr><td>Finlande (FL)*<br>Loi du 23 avril 2004 et décret du 11 décembre 2002</td><td>Oui</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>France (FR)<br>Loi du 7 juin 1951 modifiée en 1962, 1984, 2004, 2005</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Grèce (EL)*<br>Loi du 9 avril 1996 modifiant décrets de 1956, 1980, 1986 et 1991</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Hongrie (HU)<br>Loi 46-1993</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Irlande (IE)<br>Loi statistique 21-1993</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Italie (IT)<br>Décret-loi du 6 septembre 1989</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Lettonie (LV)<br>Loi du 25 novembre 1997 mod. en 1999, 2004 et 2006; décret du 30 novembre 2004</td><td></td><td>Sans objet</td><td>Sans objet</td><td></td></tr><tr><td>Lituanie (LT)<br>Loi du 23 décembre 1999</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Luxembourg (LU)*<br>Loi du 9 juillet 1962 révisée le 14 juillet 1971</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Malte (MA)<br>Loi 24-2000</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Pays-Bas (NL)<br>Loi du 20 novembre 2003</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Pologne (PL)<br>Loi du 29 juin 1995</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Portugal (PT)<br>Loi du 15 avril 1989</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>République Tchèque (CZ)<br>Loi du 20 avril 1995 modifiée en 1999, 2000, 2002 et 2004</td><td>Oui</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Roumanie (RO)<br>Ordonnance 9/1992 modifiée en 2002, 2003 et 2004</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Royaume-Uni (UK)*<br>Loi du 26 juillet 2007</td><td>Oui</td><td></td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Slovaquie (SK)<br>Loi du 29 novembre 2001</td><td>Oui</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Slovénie (SI)<br>Loi 45-2169/1995 modifiée en 2001</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Suède (SE)*<br>Loi 2001:99 et décret 1988:137 modifié</td><td>Oui</td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Légende : une case grisée indique que l'information, formellement absente dans la loi, découle de son contexte. Une case vide signifie que les clauses correspondantes n'existent pas dans les lois du pays concerné.

* de la méthodologie statistique et des normes statistiques professionnelles utilisées par le service ;

* du contenu des informations de presse et des publications ;

* et de la période et des méthodes de diffusion des statistiques étabrées par le service » ;

- en Belgique, « la production et la diffusion des statistiques doivent être assurées par un organisme qui dispose d'une indépendance professionnelle à l'égard aussi bien des autres services et organismes politiques, réglementaires ou administratifs que des opérateurs du secteur privé » ;

- en Slovénie, « nul n'est autorisé à donner au DG de l'INS des instructions contraignantes quant aux questions professionnelles et méthodologiques relatives aux opérations statistiques nationales, en particulier en relation avec :

* le contenu des bases méthodologiques et des méthodologies des enquêtes statistiques ;

* l'étendue et le type de données qui seront collectées, traitées et difusées sur la base du programme d'enquêtes statistiques ;

* la diffusion préliminaire des résultats des enquêtes statistiques réalisées ».

Dans le cas de la Slovénie, un tel passage donne, avec d'autres, un contenu plus concret à la notion d'« activité professionnellement indépendante », évoquée en préambule au titre des « principes fondamentaux des statistiques nationales ».

À Malte, ce type de garanties est logiquement donné à l'Authority (Conseil statistique) plutôt qu'à l'INS, puisque c'est la première qui détient le pouvoir de pilotage du second :

« Les membres de l'Authority ne recevront pas d'instructions du gouvernement ni d'aucune autre autorité, partis politiques ou autres groupes d'intérêt, dans la sélection des données, les
<table><caption>Tableau 4 : procédures de diffusion et de publication des données, Interférences du gouvernement</caption><thead><tr><th rowspan="2">Pays</th><th colspan="3">Existence dans les textes fondamentaux de clauses relatives :</th></tr><tr><th>à des garanties sur diffusion, calendrier et commentaires</th><th>à un domaine séparé du reste de l'administration</th><th>à l'absence d'instructions du gouvernement</th></tr></thead><tbody><tr><td>Loi statistique ou équivalent</td><td></td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Allemagne (DE)<br/>Loi du 22 janvier 1987 modifiée en 1990, 1993, 1998, 2000, 2002, 2005</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Autriche (AT)<br/>Loi 2000 sur les statistiques fédérales modifiée en 2001 et 2003</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Belgique (BE)<br/>Loi du 7 juillet 1962 modifiée en 1985 et 2006</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Bulgarie (BG)<br/>Loi du 25 juin 1999 modifiée en 2001, 2002, 2003 et 2004</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Chypre (CY)<br/>Loi 15-2000</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Danemark (DK)<br/>Loi du 22 juin 2000 modifiant loi du 21 décembre 1992</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Espagne (ES)<br/>Loi du 9 mai 1989</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Estonie (EE)<br/>Loi du 11 juin 1997 modifiée en 2000, 2002, 2004 et décret du 26 juillet 2004</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Finlande (FL)*<br/>Loi du 23 avril 2004 et décret du 11 décembre 2002</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>France (FR)<br/>Loi du 7 juin 1951 modifiée en 1962, 1984, 2004, 2005</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Grèce (EL)*<br/>Loi du 9 avril 1996 modifiant décrets de 1956, 1980, 1986 et 1991</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Hongrie (HU)<br/>Loi 46-1993</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Irlande (IE)<br/>Loi statistique 21-1993</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Italie (IT)<br/>Décret-loi du 6 septembre 1989</td><td></td><td>Oui</td><td></td></tr><tr><td>Lettonie (LV)<br/>Loi du 25 novembre 1997 mod. en 1999, 2004 et 2006 ; décret du 30 novembre 2004</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Lituanie (LT)<br/>Loi du 23 décembre 1999</td><td>Oui</td><td></td><td></td></tr><tr><td>Luxembourg (LU)*<br/>Loi du 9 juillet 1962 révisée le 14 juillet 1971</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Malte (MA)<br/>Loi 24-2000</td><td>Oui</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Pays-Bas (NL)<br/>Loi du 20 novembre 2003</td><td></td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Pologne (PL)<br/>Loi du 29 juin 1995</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Portugal (PT)<br/>Loi du 15 avril 1989</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>République Tchèque (CZ)<br/>Loi du 20 avril 1995 modifiée en 1999, 2000, 2002 et 2004</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Roumanie (RO)<br/>Ordonnance 9/1992 modifiée en 2002, 2003 et 2004</td><td>Oui</td><td></td><td>Oui</td></tr><tr><td>Royaume-Uni (UK)*<br/>Loi du 26 juillet 2007</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Slovaquie (SK)<br/>Loi du 29 novembre 2001</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Slovénie (SI)<br/>Loi 45-2169/1995 modifiée en 2001</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Suède (SE)*<br/>Loi 2001:99 et décret 1988:137 modifié</td><td></td><td>Oui</td><td></td></tr></tbody></table>

Légende : une case grisée indique que l'information, formellement absente dans la loi, découle de son contexte. Une case vide signifie que les clauses correspondantes n'existent pas dans les lois du pays concerné.

méthodes statistiques et les procédures, dans le contenu, les formes et le moment de la diffusion, et dans l'application de la confidentialité statistique ».

Mais elles sont suivies presque immédiatement (à l'article suivant) de restrictions susceptibles d'en affaiblir fortement la portée :

> « Le ministre peut, en relation avec les matières qui lui apparaissent comme affectant l'intérêt général, donner de temps en temps à l'Authority des instructions par écrit de caractère général, non contradictoires avec les dispositions de la loi, sur la politique à suivre dans les fonctions dont l'Authority est investie, par ou d'après cette loi, et elle devra, aussi rapidement que possible, donner suite à ces instructions.[...] Si l'Autorité manque à respecter les instructions évoquées sous cet article, le Premier Ministre peut prendre un arrêté transférant au ministre tout ou partie des fonctions de l'Authority » (tableau 4 et annexe).

Or, les conditions dans lesquelles est diffusée l'information statistique sont reconnues unanimement comme un enjeu important de l'indépendance professionnelle, souligné dans presque tous les indicateurs du premier principe du Code de bonnes pratiques (indicateurs 1.1, 1.3, 1.4, 1.6 et 1.7). Avec la médiatisation des chiffres, c'est en effet un domaine dans lequel la manière dont les informations sont reprises échappe aujourd'hui largement au contrôle des statisticiens et dans lequel les interférences des gouvernements, mais aussi de l'ensemble des acteurs socio-économiques, sont les plus susceptibles de placer les statisticiens en situation difficile. Mais la grande majorité des textes ne portent pas encore la trace d'une préoccupation plus moderne que le simple souci d'objectivité dans la production des chiffres. À cette aune, la France n'est pas mieux lotie que la plupart de ses partenaires.

C'est pourquoi, s'agissant de cette rubrique tout particulièrement, les procédures fixées à travers des engagements internationaux forts peuvent constituer une protection efficace. Il
en est ainsi, par exemple, des normes de diffusion dites SDDS<fnref n="15" /> du FMI, qui contiennent des dispositions contrai-gnantes en la matière (métadonnées, calendrier de sortie de chiffres, respect d'embargo, transparence en matière de diffusion restreinte...). L'adhésion d'un pays à ces normes en matière de diffusion de données (*data dis-semination*), bien que portant sur un champ limité aux domaines d'intérêt du FMI (macroéconomie, comptabi-lité nationale, finances publiques...), est censé témoigner d'un souci d'in-dépendance professionnelle de son SSP. Les rapports ROSC<fnref n="16" /> menés par le FMI sur l'observation de ces nor-mes en constituent la contre-exper-tise indispensable.

La France a non seulement souscrit à ces normes, mais elle a fait l'objet de rapports *data dissemination* en 2003, 2004 et 2005, tous très favorables. À ce jour, parmi les 27 États membres de l'Union européenne, seuls Malte et Chypre ne sont pas adhérents de ces normes, le Luxembourg l'étant depuis le 12 mai 2006.

## Les textes et les faits

La tentation de résumer les tableaux de synthèse en un score unique qui permettrait un classement des INS selon leur « degré » d'indépendance

professionnelle doit, de notre point de vue, être écartée. Les indicateurs qui les composent, bien qu'inspirés de ceux du Code de bonne pratique, n'ont pas tous la même légitimité et la fixation de leur poids respectif dans le score final nécessiterait à l'évidence une longue procédure d'arbitrage col-lectif sans assurance de consensus.

De surcroît, de tels indicateurs dres-dent du SSE un panorama instructif mais nécessairement réducteur, qui doit être sérieusement nuancé sur plusieurs points :

- l'impression globale qu'on retire de la lecture des lois nationales régissant les systèmes statistiques européens est que cette indépendance est, sauf exception, traitée rapidement et le plus souvent de manière peu convaincante ; cette situation résulte en partie du décalage entre les avan-cées de la réflexion dans les encein-tes internationales, et singulièrement européennes, et la relative inertie de législations parfois anciennes ;

- si certains textes vont incontes-tablement plus loin que d'autres au regard de tel ou tel indicateur, on a globalement affaire à un *continuum* de situations différant par des nuances ou inflexions subtiles, même si joue un « biais historique » de codification des principes, notamment au profit des membres entrés dans l'Union européenne en 2004 avec l'ensemble de l'acquis communautaire ;

- l'examen de la seule loi statistique nationale ne permet pas, à lui seul, de juger de l'indépendance profes-sionnelle d'un SSP de jure, car des décrets peuvent préciser les lois de façon tout à fait significative (ainsi, en Suède, la loi statistique est lapi-daire puisqu'elle tient en une page, mais elle s'accompagne d'un décret plus volumineux sur l'organisation du SSP).

Reste que le seul examen de la posi-tion de jure ne permet pas, à l'évi-dence, de juger de cette position de facto. L'absence de dispositions contraignantes est en effet frappante dans des pays qui n'ont pas la répu-tation d'attenter à l'indépendance du système statistique<fnref n="17" />. *A contrario*, des pratiques bien peu déontologiques se sont volontiers abritées derrière les grands principes, comme des exem-ples historiques l'ont amplement démontré.

En effet, les comportements vertueux sont essentiellement le résultat d'une longue tradition de « bonne gou-vernance » débordant largement le champ spécifique des statistiques. Là comme ailleurs, la confiance ne se décrète pas mais est fille de la trans-parence. L'indépendance profession-nelle trouve sa garantie la plus pro-fonde dans le débat social pluraliste d'une société démocratique. La mise en place de procédures robustes, sous le regard d'acteurs extérieurs au SSP ou d'organisations internationa-les, libres de critiquer et d'interroger les méthodes employées, est plus démonstrative à cet égard que l'affi-chage de principes abstraits. C'est la voie privilégiée par la France, comme d'ailleurs par les pays nordiques.

Néanmoins, l'existence de textes reconnaissant sans équivoque une ample autonomie à la statistique publique est susceptible de lui fournir une protection et un appui apprécia-bles. C'est pourquoi le SSP français, dont la situation peut apparaître de ce point de vue moins favorable que celle de nombre de ses partenaires européens, gagnerait sans doute, à la fois, à une affirmation des principes et à une solidification des procé-dures dans la législation nationale. Certains de nos plus proches voisins ont d'ores et déjà opté pour cette actualisation, comme la Belgique ou le Royaume-Uni, ou s'apprêtent à le faire, comme l'Italie<fnref n="18" />. ■

<footnote n="15">15. Special Data Dissemination Standard.</footnote>

<footnote n="16">16. Reports on the Observance of Standards and Codes.</footnote>

<footnote n="17">17. Ainsi, les pays scandinaves, qui figurent systématiquement dans le haut des classe-ments de bonne gouvernance effectués par les agences internationales non gouvernementales, ont adopté des lois statistiques plutôt lapidaires et peu disertes sur le thème de l'indépendance professionnelle.</footnote>

<footnote n="18">18. Pour la Belgique et le Royaume Uni, voir la partie de cet article intitulée « Conseil statisti-que et programme de travail ». Le Conseil des ministres italien a déposé, fin septembre 2006, un projet de loi visant notamment à modifier le rôle et le statut de la Commissione per la garan-zia dell'informazione statistica.</footnote>