# Les unités d'intégrité et la lutte contre le dopage

Marc Peltier<fnref n="1" />
Maître de conférences
Université Côte d'Azur (France)

Laisser la lutte contre le dopage entre les mains des organisateurs de compétitions sportives n'écarte pas les risques de conflits d'intérêts. Dès 2015, le Centre canadien pour l'éthique dans le sport avait ainsi souligné que « le Comité international olympique se rend compte maintenant plus clairement que les fédérations sportives internationales devraient se retirer des activités de contrôle de dopage et de gestion des résultats des cas de dopage à l'intérieur de leurs propres sports ; c'est, et cela a toujours été, un cas extrême de conflit d'intérêts »<fnref n="2" />.

Si les conflits d'intérêts ne sont probablement pas totalement éradiqués aujourd'hui, force est de reconnaître que de nouveaux modèles sont apparus avec la création de l'Agence de contrôles internationale (ITA) et d'unités d'intégrité.

Certaines unités d'intégrité ont été instituées au niveau national. Le conseil japonais des sports a ainsi créé en 2014 une unité d'intégrité du sport. L'unité d'intégrité du sport mène des programmes dans les domaines de la lutte contre le dopage, du renforcement de la gouvernance et de la conformité, et de la garantie d'un environnement sûr pour les athlètes. En 2021, l'agence suisse de lutte contre le dopage, Antidoping Suisse, a été intégrée à une fondation à la compétence élargie, *Swiss Sport Integrity*, en charge de la lutte pour la préservation de l'éthique du sport au niveau national. En 2020, une loi fédérale australienne<fnref n="3" /> a créé la *Sport Integrity Australia*, entité dénuée de la personnalité morale, qui reprend les fonctions autrefois dévolues à l'Autorité australienne de lutte contre le dopage et à l'Unité nationale pour l'intégrité du sport.

Dans le cadre de cette étude, ce sont cependant les unités d'intégrité créées par des fédérations internationales qui seront analysées. Pour mieux délimiter le sujet, on peut constater que l'appellation donnée à ces structures peut différer. Les fédérations internationales de hockey, de badminton, d'athlétisme, de natation ou de tennis de table ont ainsi chacune créé leur unité d'intégrité.

La Fédération Internationale de Tennis avait créé une unité d'intégrité du tennis en 2008 mais, depuis le 1er janvier 2022, ses compétences ont été transférées à l'International Tennis Integrity Agency (ITIA). La Fédération Internationale de Football Association (FIFA) a, quant à elle, créé un département d'intégrité.

On peut aussi évoquer l'Union cycliste internationale (UCI) qui avait pu apparaître comme un précurseur lorsqu'elle avait créé en 2008 la fondation antidopage pour le cyclisme, à qui avait été déléguée la lutte contre le dopage. Enfin, la Fédération Internationale de Gymnastique a créé en 2019 la *Gymnastics Ethics Foundation*.

<footnote n="1">¹ L'auteur de ces lignes est membre du bureau de l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme et ancien membre de l'Unité d'intégrité de la Fédération Internationale de Hockey. Les opinions exprimées doivent être considérées comme propres à leur auteur.</footnote>

<footnote n="2">² https://cces.ca/fr/blog/conflit-dinteret-dans-lantidopage</footnote>

<footnote n="3">³ *Sport Integrity Australia Act 2020.*</footnote>
Si l'on s'en tient déjà à ce bref panorama des seules appellations, on remarque qu'il n'y a pas d'unité des unités d'intégrité. Elles ont des appellations différentes même si leur raison d'être est similaire : isoler du pouvoir des organes dirigeants des fédérations internationales les problématiques liées à l'éthique dans les sports dont elles ont la charge.

Petit à petit, la notion d'unité d'intégrité se développe au point d'apparaître presque comme un label, une norme ou un standard censé garantir une bonne gouvernance à tel point que certains candidats aux plus hautes fonctions au sein des fédérations internationales ont pu intégrer dans leur programme la création d'une unité d'intégrité<fnref n="4" />. Nous utiliserons cette notion pour couvrir ces différentes entités, quelle que soit leur appellation. Si les unités d'intégrité apparaissent, d'une part, d'une grande diversité (I), elles se retrouvent, d'autre part, autour du modèle d'indépendance qu'on leur prête (II).

# I.- La diversité des unités d'intégrité

Outre les différences d'appellation déjà évoquées, les unités d'intégrité n'exercent pas toutes les mêmes compétences (A) et n'ont pas le même statut (B).

## A.- La diversité des compétences

Puisqu'il s'agit d'analyser le rôle des unités d'intégrité dans le cadre de la lutte contre le dopage, il convient de préciser que certaines unités d'intégrité créées par des fédérations internationales n'ont aucune compétence dans ce domaine.

L'unité d'intégrité de la Fédération Internationale de Hockey (FIH) est ainsi compétente pour l'exécution et l'application du Code d'intégrité de cette fédération. Elle n'a cependant aucune compétence en matière de lutte contre le dopage, en grande partie déléguée à l'ITA. La FIH conserve néanmoins la gestion des résultats, qu'elle n'attribue cependant pas à son unité d'intégrité. Le schéma est à peu près similaire pour l'unité d'intégrité de la Fédération Internationale de Tennis de Table à ceci près que la délégation du programme antidopage à l'ITA est totale.

Également, la *Gymnastics Ethics Foundation* exerce des compétences en matière d'éthique mais n'a aucun rôle dans la lutte contre le dopage qui, dans ce sport, est délégué à l'ITA. Le département Intégrité de la FIFA dispose de compétences en matière de lutte contre la manipulation des matches mais qui ne couvrent pas la lutte contre le dopage.

Même lorsque la lutte contre le dopage est transférée à une unité d'intégrité, force est de constater que la compétence peut varier de l'une à l'autre. L'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme a pour rôle de protéger l'intégrité de l'athlétisme (Statuts de *World Athletics*, art. 71.1), ce qui inclut notamment la lutte contre le dopage qui lui est intégralement transférée. Le schéma est identique pour l'Unité d'Intégrité du Biathlon, chargée de faire appliquer le Code d'intégrité de l'Union Internationale du Biathlon et de mettre en œuvre le programme antidopage dans ce sport (Statuts de l'Union Internationale du Biathlon, article

<footnote n="4">⁴ Patricia St. Peter, candidate à la présidence de la Fédération internationale de patinage en 2022, avait ainsi proposé la création d'une unité d'intégrité qui aurait notamment été compétente pour lutter contre le dopage. Elle n'a finalement pas été élue.</footnote>
28.2)<fnref n="5" />. Pour les affaires postérieures au 1er janvier 2022, tous les aspects du programme antidopage ont été délégués par la Fédération Internationale de Tennis à l'ITA (Programme antidopage du tennis, art. 1.1.7)<fnref n="6" />.

Pour d'autres unités d'intégrité, seule une partie du programme antidopage leur est déléguée. L'unité d'intégrité de la Fédération Internationale de Badminton dispose ainsi d'une compétence qui couvre les luttes contre la corruption, la manipulation des matches et le dopage. Cependant, certains points de la lutte antidopage sont délégués à l'ITA, notamment la gestion des autorisations d'usage à des fins thérapeutiques. L'Aquatics Integrity Unit, créée par la Fédération internationale de natation (FINA) est entrée en fonction le 1er janvier 2023. Elle devra travailler en collaboration avec l'ITA, au moins dans un premier temps, puisque la FINA et l'ITA sont liées par un contrat portant délégation du programme de lutte contre le dopage jusqu'à la fin de l'année 2023⁷. La compétence des unités d'intégrité en matière de lutte contre le dopage varie donc d'un sport à l'autre. Il en va de même de leur statut.

## B.- La diversité des statuts

Beaucoup d'unités d'intégrité n'ont pas la personnalité morale et restent au sein des fédérations internationales qui les ont créées. L'unité d'intégrité de la Fédération Internationale de Badminton est ainsi intégrée à celle-ci. L'Unité d'Intégrité du Biathlon opère au sein de l'Union Internationale du Biathlon et n'est pas dotée d'une personnalité morale distincte. L'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme fait partie de World Athletics (Statuts de World athletics, art. 72.1). Elle n'a donc pas non plus la personnalité morale<fnref n="8" />.

Lorsqu'une unité d'intégrité n'a pas la personnalité morale, elle ne peut notamment être reconnue en tant que partie dans le cadre d'un contentieux porté devant le Tribunal arbitral du sport (TAS). Ainsi, dans le cadre des affaires devant le TAS, c'est bien l'Union Internationale du Biathlon qui est partie à la procédure.

L'ITA présente la particularité d'être une personne morale autonome en tant que société immatriculée au Royaume-Uni. Il s'agit d'une société sans capital où la responsabilité des associés est limitée par la garantie qu'ils ont consentie (« Private company limited by guarantee without share capital »). Les associés sont les circuits professionnels féminins et masculins (WTA Tour et ATP Tour), une filiale de la Fédération internationale de tennis (ITF Licensing) et les organisateurs des quatre tournois du grand chelem (The All England Lawn Tennis Club LTD, Tennis Australia LTD, The USTA Incorporated, Fédération Française de Tennis). Chaque associé s'est engagé à garantir les dettes de la société à hauteur d'une livre symbolique.

Les unités d'intégrité à qui sont déléguées les compétences en matière de lutte contre le dopage doivent respecter le programme mondial antidopage. Elles ne sont

<footnote n="5">⁵ L'article 1.1.5 du Règlement anti-dopage de l'Union Internationale du Biathlon confirme que l'Union Internationale du Biathlon a délégué à l'Unité d'Intégrité du Biathlon la mise en œuvre du programme antidopage dans ce sport.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Les affaires sont dirigées en première instance devant la chambre antidopage du TAS pour le biathlon et devant *Sport resolutions* pour l'athlétisme et le tennis.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Il semblerait cependant que l'éducation en soit exclue.</footnote>

<footnote n="8">⁸ C'était une recommandation du programme *Time for change* à l'origine de la réforme de la gouvernance de la Fédération Internationale d'Athlétisme.</footnote>
cependant pas signataires du Code mondial antidopage, au contraire des fédérations internationales qui leur ont délégué leurs compétences. Ce sont bien les fédérations internationales qui, en tant que signataires du Code mondial antidopage, demeurent responsables de la conformité de ce programme à l'égard de l'Agence mondiale antidopage (AMA).

Cette règle est rappelée tant pour les unités d'intégrité qui bénéficient de la personnalité morale que pour celles qui en sont dénuées. En ce qui concerne les premières, l'article 1.1.7 du programme antidopage du tennis rappelle que si l'ITIA jouit d'une autorité et d'une autonomie totales pour accomplir ces tâches déléguées, la Fédération Internationale de Tennis reste responsable de la conformité de ce programme devant l'AMA. Pour les secondes, l'article 28.2.2 des statuts de l'Union Internationale du Biathlon, par exemple, rappelle expressément que seule la fédération internationale signataire est responsable devant l'AMA.

Ces principes sont conformes aux dispositions du Code mondial antidopage. L'article 20 du Code mondial antidopage dispose clairement « Chaque organisation antidopage peut déléguer certains aspects du contrôle du dopage ou de l'éducation antidopage relevant de sa responsabilité, tout en restant pleinement responsable de veiller à ce que chaque aspect délégué soit exécuté conformément au Code. Dans la mesure où une telle délégation est faite à un tiers délégué qui n'est pas un signataire, l'accord avec le tiers délégué exigera la conformité de celui-ci avec le Code et les standards internationaux ».

La responsabilité du signataire de la conformité du programme mené par le tiers délégué est confirmée à de nombreuses reprises dans d'autres règles élaborées par l'AMA, notamment les articles 6.2.4 et 8.4.3 du standard international pour la conformité au Code des signataires. Le commentaire sur l'article 8.4.3.2 du Standard international pour la conformité au Code des signataires fait référence à une sentence du TAS<fnref n="9" /> qui retient notamment qu'« une instance tenue de faire appliquer le Code dans son domaine de compétence demeure entièrement responsable de toute violation, même si celle-ci est due aux actions d'autres instances sur lesquelles elle s'appuie mais qu'elle ne contrôle pas. (...) ; et tout comme un sportif ne peut échapper aux conséquences d'une violation des règles antidopage en déléguant à d'autres sa responsabilité de se conformer à ses obligations antidopage, un signataire a l'obligation absolue et intransmissible de se conformer aux exigences du Code et des standards internationaux. Le signataire a le droit de décider comment s'acquitter de cette obligation, y compris le droit d'attribuer certaines tâches à des tiers appropriées, s'il le juge opportun, mais il demeure entièrement responsable du respect du Code et des standards internationaux, ainsi que des non-conformités attribuables à des manquements dus à ces tiers ».

Les unités d'intégrité pourraient être regardées comme des tiers délégués dans le cadre de la lutte contre le dopage. Il faut cependant rappeler à ce titre que beaucoup d'unités d'intégrité n'ont pas la personnalité morale. Elles ne sont pas des personnes distinctes des fédérations internationales qui les ont créées. Or, le Code mondial antidopage définit ainsi la notion de tiers délégué : « Toute personne à qui une organisation antidopage délègue tout aspect du contrôle du dopage ou des programmes d'éducation antidopage<fnref n="10" /> ». Par conséquent, au sens du Code mondial antidopage, seule une entité jouissant de la

<footnote n="9">⁹ TAS, aff. 2016/A/4745, Comité paralympique russe c. Comité international paralympique, 30 août 2016.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Il est précisé que cette définition n'inclut pas le TAS.</footnote>
personnalité morale peut être qualifiée de tiers délégué, ce serait le cas de l'ITIA. En revanche, lorsqu'une unité d'intégrité n'a pas la personnalité morale, elle ne peut être qualifiée de tiers délégué. La fédération internationale signataire reste d'autant plus responsable de la conformité de son programme antidopage qu'elle a choisi de maintenir en son sein l'unité d'intégrité qu'elle a créée.

Après avoir constaté des approches différentes selon les sports, il semblerait qu'il n'y ait pas un modèle de l'unité d'intégrité en ce qui concerne sa compétence ou son statut entre celles qui ont un rôle en matière de lutte contre le dopage ou non et celles qui ont la personnalité juridique ou non. En revanche, les unités d'intégrité se rejoignent sur l'affirmation d'un modèle d'indépendance.

## II.- Un modèle d'indépendance

L'unité d'intégrité apparaît comme un modèle d'indépendance opérationnelle (A) qui lui apporte certaines garanties quant à son existence (B).

### A.- L'indépendance opérationnelle des unités d'intégrité

Lorsque l'unité d'intégrité est dotée de la personnalité morale, comme l'ITIA, il est sans doute plus aisé d'affirmer qu'elle opère de manière indépendante à l'égard de la fédération internationale. La séparation entre ces deux entités semble étanche.

Le personnel est directement employé par l'ITIA à qui il doit seul rendre compte. La gouvernance de l'ITIA est confiée à un conseil de surveillance de neuf membres. Quatre membres représentent les actionnaires de l'ITIA (la Fédération internationale de tennis, l'ATP, la WTA et les organisateurs de tournois du grand chelem), les cinq autres membres, dont la présidente, sont indépendants. Majoritairement composé de membres indépendants, le conseil de surveillance a notamment pour rôle d'élaborer et amender le programme antidopage du tennis au niveau international.

Lorsque l'unité d'intégrité n'est pas dotée de la personnalité morale, son indépendance opérationnelle doit être aménagée par des clauses statutaires ou des dispositions règlementaires spécifiques<fnref n="11" />. On peut à ce titre se référer aux unités d'intégrité du biathlon et de l'athlétisme qui partagent de nombreuses règles<fnref n="12" />. L'une et l'autre font partie de la fédération internationale du sport dont elles ont la charge mais fonctionnent de façon indépendante vis-à-vis de celle-ci<fnref n="13" />.

<footnote n="11">¹¹ La séparation fonctionnelle se double d'une séparation géographique dans la mesure où les locaux de l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme comme ceux de l'Unité d'Intégrité du Biathlon doivent être séparés de ceux de World Athletics et de l'Union Internationale du Biathlon (Règles relatives à l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme, art. 15.4 ; Règlement de l'Unité d'Intégrité du Biathlon, art. 3). L'Unité d'Intégrité du Biathlon a également sa propre image de marque et son propre site internet (Règlement de l'Unité d'Intégrité du Biathlon, art. 7).</footnote>

<footnote n="12">¹² Les unités d'intégrité ne se réunissent pas encore dans le cadre d'un réseau formalisé même si elles partagent déjà de nombreuses informations. On note cependant parfois une grande ressemblance entre certains d'entre elles. La règlementation adoptée à propos de l'une peut influencer la règlementation choisie pour une autre. Les unités d'Intégrité de l'Athlétisme et du biathlon ont ainsi beaucoup en commun.</footnote>

<footnote n="13">¹³ Selon la formulation qui est adoptée à l'article 72.1 des statuts de World athletics pour l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme.</footnote>
Ces deux unités sont dirigées par un conseil pour la première et par un bureau pour la seconde. Au sein de l'un et de l'autre, seuls les membres indépendants<sup>14</sup>, nommés en fonction de leur expérience en matière de gouvernance, de lutte antidopage, d'intégrité ou de droit, disposent d'un droit de vote (Statuts de l'Union Internationale du Biathlon, art. 29 ; Statuts de World Athletics, art. 73.1). Ces membres sont nommés par le Congrès de la fédération internationale sur l'avis d'un panel de nomination indépendant (Règlement de l'Unité d'Intégrité du Biathlon, art. 9<sup>15</sup>).

L'article 8.1 des règles relatives à l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme dispose que le bureau élabore notamment le plan stratégique, les programmes antidopage et d'intégrité ainsi que le budget de l'unité. C'est sur la recommandation du bureau de l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme que le Conseil de World Athletics peut modifier les règles relatives à la lutte contre le dopage et à l'intégrité. Ainsi, si le Conseil de World Athletics a le pouvoir d'adopter et de modifier les règles de lutte contre le dopage, c'est à la suite d'une recommandation qui est formulée par le bureau de l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme et décidée par ses membres indépendants.

Le Conseil de l'Unité d'Intégrité du Biathlon publie un rapport annuel et présente un rapport lors de chaque réunion ordinaire du Congrès de l'Union Internationale du Biathlon (Règlement de l'Unité d'Intégrité du Biathlon, art. 13.1). Le Bureau de l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme présente un rapport annuel au Congrès de World Athletics.

Le directeur de l'Unité d'Intégrité du Biathlon est nommé par le Conseil de cette unité. Il ne reçoit d'instructions et n'est responsable que devant le Conseil de l'Unité d'Intégrité du Biathlon (Règlement de l'Unité d'Intégrité du Biathlon, art. 15.2). Les modalités et conditions d'emploi du directeur de l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme relèvent de la seule compétence du bureau de cette unité (Règles relatives à l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme, art. 12.1). Celui-ci est également seul compétent pour recruter et mettre un terme aux fonctions du directeur de l'unité. Responsable de la gestion de l'unité d'intégrité, le directeur reçoit ses instructions du bureau et est responsable vis-à-vis de lui (Règles relatives à l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme, art. 12.2).

Quant au personnel de l'Unité d'Intégrité du Biathlon, il est certes employé par l'Union Internationale du Biathlon mais il ne rend compte qu'au directeur de cette unité et non à la fédération internationale (Règlement de l'Unité d'Intégrité du Biathlon, art. 5).

Les règles relatives à la gouvernance et à l'organisation des unités d'intégrité ont ainsi pour rôle de garantir leur indépendance. Elles ont aussi pour objectif de garantir leur existence même.

## B.- Les garanties relatives au maintien des unités d'intégrité

L'expérience de la fondation antidopage pour le cyclisme, que l'Union cycliste internationale avait créée en 2008 avant de la dissoudre en 2021 pour se tourner vers l'ITA, peut montrer que l'existence des unités d'intégrité n'est pas totalement garantie. Pour se prémunir contre le risque qu'un changement de cap au sein de la fédération internationale

<footnote n="14"><sup>14</sup> Sept membres siègent au bureau de l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme. Cinq membres indépendants y disposent d'une voix délibérative. Un membre représentant le Conseil de *World Athletics* et le directeur de l'unité y siègent sans droit de vote.</footnote>

<footnote n="15"><sup>15</sup> Ils sont alors nommés pour quatre ans et ne peuvent effectuer plus de trois mandats complets.</footnote>
remette en cause l'existence même des unités d'intégrité, des garde-fous ont pu être
aménagés.

Ainsi, les statuts de *World Athletics* et de l'Union Internationale du Biathlon sont
rédigés en des termes assez proches. Non seulement rappellent-ils que l'une et l'autre
établissent une unité d'intégrité mais, en outre, qu'elles doivent la maintenir (Statuts de
*World Athletics*, art. 70 ; Statuts de l'Union Internationale du Biathlon, art. 28.2).

Autrement dit, pour remettre en cause ces unités d'intégrité, il faudrait modifier les
statuts de la fédération internationale. Ce n'est bien sûr pas impossible mais c'est, d'une
part, une opération complexe d'un point de vue juridique. Une majorité qualifiée, deux tiers
des votants, est requise pour que le Congrès puisse modifier les statuts (Statuts de *World
Athletics*, art. 82.1 ; Statuts de l'Union Internationale du Biathlon, art. 43.1). C'est aussi,
d'autre part, une opération complexe d'un point de vue politique et médiatique. Si les bons
résultats de l'unité d'intégrité sont salués, il sera plus difficile de justifier sa dissolution.

Comme souvent, les meilleures constructions juridiques et les meilleures options de
gouvernance ne sont pas grand-chose en l'absence de volonté politique et de moyens
financiers. Le financement des unités d'intégrité est principalement assuré par les
fédérations internationales qui les ont créées. Le budget de l'ITIA s'élève ainsi à 7 millions $
en 2021. Dans son rapport annuel pour 2022, l'Unité d'Intégrité du Biathlon présente un
budget de € 1,759,195.00, soit 4 % des dépenses de l'Union Internationale du Biathlon. Les
fonds alloués à ce titre ne peuvent être utilisés que pour les missions déléguées à l'Unité
d'Intégrité du Biathlon (Règlement de l'Unité d'Intégrité du Biathlon, art. 17.3).

Le budget de l'Unité d'Intégrité de l'Athlétisme est financé à hauteur de 8 millions $
par *World Athletics*, soit près de 15 % des dépenses de la fédération internationale. Ce
budget est alimenté par d'autres sources de financement. En effet, rappelons que cette unité
d'intégrité a pour rôle de protéger l'intégrité de l'athlétisme défini comme incluant les
courses, concours, courses sur route, la marche, le cross-country, les courses de montagne
et le trail. Son objet dépasse donc le cadre des compétitions organisées par *World Athletics*.
Un accord a ainsi été conclu avec les organisateurs des marathons les plus importants (New
York, Boston, Chicago...) qui assure un financement externe à cette unité d'intégrité. En
développant ces sources de financement, les unités d'intégrité pourraient accroître encore
leur indépendance à l'égard des fédérations internationales.

La création d'une unité d'intégrité est ainsi parfois présentée avec beaucoup
d'emphase comme un remède miracle contre les maux du sport. Il faut bien sûr préciser que
si la création d'une unité d'intégrité peut limiter les risques de conflits d'intérêt, elle ne peut
être efficace que si elle dispose de moyens suffisants et d'une volonté claire de lutter contre
les dérives du sport.