# Décentralisation, gouvernance urbaine et action publique locale : les innovations de “ l’Acte 3 ” de la décentralisation au Sénégal

Cheikh Samba Wade, Aïssatou Drame, Babacar Mbaye

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Cheikh Samba Wade, Aïssatou Drame, Babacar Mbaye. Décentralisation, gouvernance urbaine et action publique locale : les innovations de “ l’Acte 3 ” de la décentralisation au Sénégal. Evens Emmanuel et Ketty Balthazard-Accou (Eds). COVID-19, Santé-Environnement, Productivité Scientifique : Regards sur la période du confinement à l’Université Quisqueya., 2021. hal-05022535

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# Décentralisation, gouvernance urbaine et action publique locale :
les innovations de « l'Acte 3 » de la décentralisation au Sénégal

Cheikh Samba Wade, Aïssatou Drame et Babacar Mbaye

Université Gaston Berger de Saint-Louis Sénégal BP 234

## Résumé

Au Sénégal, le processus de décentralisation entamé depuis les années 1970 a été revu avec la réforme territoriale de 2013 dite « Acte 3 de la décentralisation », dont l'objectif principal était de créer des territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable. Cette contribution se fixe comme objectif d'analyser le processus de décentralisation au Sénégal, notamment les innovations de l'Acte 3 de la décentralisation sous le prisme de la gouvernance urbaine et de l'action publique locale. La méthodologie choisie s'appuie sur la revue documentaire, des entretiens et de l'observation directe. Les résultats révèlent une gouvernance urbaine plus inclusive qui connait une évolution significative avec le renforcement de la participation citoyenne sous l'effet de l'Acte 3 de la décentralisation. Malgré la persistance de certaines incohérences territoriales dans le découpage territorial, on note des innovations majeures dans la façon de gouverner les villes, avec des initiatives novatrices qui améliorent le contrôle de l'action publique locale dans les collectivités territoriales.

**Mots clés :** Acte 3 de la décentralisation, action publique locale, innovations, gouvernance urbaine, collectivités territoriales, Sénégal

## Introduction

Partout dans le monde, les gouvernements locaux et régionaux, des communes aux métropoles sont devenus des facteurs institutionnels clés et des moteurs du changement dans la promotion de la croissance inclusive<fnref n="1" />. Aujourd'hui, le poids de la population urbaine et les défis de la gestion des villes font de la gouvernance urbaine un volet incontournable dans la définition des politiques et réformes en faveur de la lutte contre la pauvreté<fnref n="2" />. En réalité, la communauté internationale a adopté différents agendas à travers les Objectifs de développement durable (ODD) en septembre 2015, le Nouveau Programme pour les Villes et Établissements Humains en octobre 2016, entre autres qui prônent des approches de gouvernance mieux centrées sur les besoins des citoyens. Plusieurs tentatives de contextualisation de ces nouvelles politiques ont

<footnote n="1">¹ Document de travail sur la gouvernance urbaine, Habitat III, Quito 2016</footnote>

<footnote n="2">² KANOUTE B et DRAME A, juillet 2020, Etat des lieux du gouvernement ouvert au Sénégal, 24p.</footnote>
été opérées par les différents Etats membres selon leurs réalités politiques, économiques et sociales.

L'adoption par les Etats africains de la Charte Africaine des valeurs et principes de la décentralisation et du développement local en juin 2014 à Malabo et de l'Agenda 2063 en janvier 2015 à Addis-Abeba traduit leur engagement à renforcer la bonne gouvernance, la démocratie, le respect des droits de l'homme, la justice et l'état de droit. Il s'agit d'un ensemble de documents stratégiques et de plaidoyers que les gouvernements locaux et régionaux devraient utiliser pour amener tous les acteurs à soutenir les processus de décentralisation dans leurs pays respectifs<fnref n="3" />.

Pour répondre à ces orientations de la communauté internationale et régionale, le Sénégal s'est engagé sur la voie de l'émergence à travers, entre autres, l'adoption du Plan Sénégal Emergent (PSE) qui constitue le référentiel de la politique économique et sociale sur le moyen et le long terme<fnref n="4" />, l'adhésion au Partenariat pour un Gouvernement Ouvert (PGO)<fnref n="5" /> et l'approfondissement de la politique de décentralisation avec la réforme de l'acte 3.

La création à côté de l'État central d'entités administratives compétentes dans les limites territoriales de leurs circonscriptions respectives était déjà de rigueur sous l'occupation coloniale. Le Sénégal a connu un processus de décentralisation assez ancien en rapport avec son rôle dans la politique d'administration des territoires coloniaux aux cotés de la France. La décentralisation est un instrument de renforcement de la démocratie et de la participation citoyenne à la gestion des affaires locales permettant à l'État de céder une partie de ses fonctions, responsabilités, ressources, budgets et pouvoirs à des entités décentralisées

Cette expérience de gestion locale explique sans doute que, dès l'indépendance, le Sénégal se soit lancé dans une politique de décentralisation de plus en plus poussée à travers des réformes territoriales et administratives actées, 1972 et 1996 et 2013.

# 1. Contexte institutionnel et évolution de la décentralisation au Sénégal

La « Décentralisation » : la scission territoriale au service du contrôle politique ou de l'aménagement ? Dans un État de tradition jacobine comme celle du Sénégal, l'option

<footnote n="3">³ Cités et Gouvernements Locaux Unis d'Afrique (CGLUA), mai 2020</footnote>

<footnote n="4">⁴ Résumé Plan Sénégal Emergent, p2</footnote>

<footnote n="5">⁵ Le Sénégal a rejoint l'initiative Partenariat pour un gouvernement ouvert en juillet 2018. Le Partenariat pour le gouvernement ouvert (en anglais « Open Government Partnership ») est un partenariat multi acteurs dont l'objectif fondamental est la concrétisation de la bonne gouvernance en rendant les gouvernements plus ouverts, responsables et réceptifs aux attentes des citoyens. Lancé officiellement en septembre 2011 lors de l'Assemblée générale de l'ONU, il vise à soutenir la transparence de l'action publique. Il s'agit d'un mode de démocratie participative qui prend de plus en plus d'importance car il met le citoyen au cœur de l'action publique pour améliorer la qualité des services et la satisfaction des usagers.</footnote>
de décentraliser le pouvoir et de promouvoir l'autonomie des territoires se déroule, naturellement, dans une temporalité particulière car, en contradiction avec la logique régaliennne de l'État et l'histoire de sa construction. La décentralisation est à ce titre un legs que l'État, au lendemain de l'indépendance, ne cesse de resignifier au point qu'il en est à son troisième Acte⁶.

La municipalisation précoce comme l'atteste le décret du 10 août 1872 signé par le Président Louis-Adolphe, THIERS, Président de la République française du 31 août 1871 au 24 mai 1873, qui promeut Saint-Louis et Gorée « communes de plein exercice » marque le début de la décentralisation au Sénégal. Ces villes seront suivies en 1880 par Rufisque (décret du 12 juin 1880) et en 1887 par Dakar (décret du 17 juin 1887). Ces établissements désignés « des quatre communes » ou des « vieilles communes » bénéficient d'un statut spécifique, particulier prônant un nouveau modèle de gouvernance inspiré des communes françaises avec des privilèges et particularités<fnref n="7" />. Ce mouvement d'autonomie impulsé sera étendu à la plupart des établissements, anciennes escales ferroviaires et fluviales, centres de la traite arachidière et de la gomme, instituées « communes mixtes ». A mesure que les autres localités devenaient importantes, elles sont instituées « communes mixtes » sans toutefois bénéficier des avantages des quatre communes (Johnson, 1991). Le processus aboutit à la veille de l'Indépendance à l'évolution générale du statut des municipalités par l'érection des communes importantes en communes de plein exercice, des communes mixtes ou de moyen exercice avec des modes d'administration différents. De cette évolution, des constats font prévaloir l'intérêt du contrôle politique du territoire sur l'aménagement du territoire proprement dit.

Dans l'évolution des collectivités locales nationales, après l'indépendance en 1960, on retiendra particulièrement la réforme de 1964 qui est une étape institutionnelle importante avec l'adoption de la loi 64-02 du 01-01-1964 instituant le régime municipal spécial qui donne les pleins pouvoirs à l'Etat pour rectifier les erreurs de gestion qui étaient diagnostiquées dans la plupart des communes.

La crise des territoires des années 1970 et 1990 sera un des véritables justificatifs de la décentralisation dans le monde. Un peu partout (en Occident dans les années 1970 et dans les pays du Sud, 1990), les pouvoirs publics ont tenté de valoriser les villes au plan économique pour juguler la crise de l'Etat, la rareté des ressources financières, l'inadéquation et l'inefficacité des instruments d'aménagement des territoires.

Deux repères, 1972 et 1996 construisent le profil territorial national, modifient la forme et le sens de l'intervention de l'Etat dans les collectivités et redéfinissent l'organisation

<footnote n="4">⁴ Mouhamadou Mawloud DIAKHATÉ « Penser, fabriquer, gouverner, les territoires : le Sénégal à l'épreuve du développement territorial », l'Harmattan/Sénégal, 2020.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Les habitants des communes en question sont désormais des citoyens français et sont devenus électeurs pour participer aux choix de leurs représentants dans les assemblées constituantes</footnote>
de la gouvernance locale. La réforme de 1972 aujourd'hui systématisée politiquement<fnref n="8" /> Acte 1 de la décentralisation a fixé une nouvelle administration du territoire et subdivisé le pays en 7 régions administratives, superposées aux unités éco géographiques du pays. Son originalité réside dans la création des communautés rurales dans l'architecture institutionnelle nationale et la promotion de la déconcentration. La réforme de 1996 dans le souci d'accroitre la proximité de l'Etat et la responsabilité des collectivités locales, consacre la régionalisation avec, notamment, l'érection de la région en collectivité locale, la création de communes d'arrondissement. Elle est charpentée par les lois n° 96-06 portant Code des Collectivités locales, celle n° 96-07 portant transfert de compétences aux régions, aux communes et aux communautés rurales et n° 96-09 du 22 mars 1996 fixant l'organisation administrative et financière de la commune d'arrondissement et ses rapports avec la ville. Elle modifie les relations entre l'Etat et les collectivités locales en renforçant l'autonomie de gestion, entre autres, la libre administration, l'allègement du contrôle ainsi que les compétences de ces dernières dans neuf domaines. Elle a, également, été marquée par l'institution de nouveaux dispositifs destinés au renforcement des moyens financiers, humains et matériels des collectivités locales afin qu'elles puissent assurer une bonne gestion de leurs compétences

L'Etat tente de réformer mais sans remettre en question le découpage territorial, la réforme de la fiscalité, la question de la fonction publique locale et de la maitrise d'ouvrage qui sont considérés comme l'une des sources des dysfonctionnements et du manque de moyens des collectivités locales<fnref n="9" />. Cette réforme qui paraissait révolutionnaire par la dévolution de pouvoirs aux collectivités locales s'est révélée impertinente dans la pratique et dans le fonctionnement des collectivités locales éprouvées par l'insuffisance de moyens budgétaires et par l'absence de conception et de maitrise d'ouvrage. Elle est vue par certains analystes comme un désengagement de l'Etat du développement des collectivités et des territoires. Même si le caractère décentralisé de l'Etat est manifeste dans la Constitution, le transfert de compétences et de ressources vers les collectivités est en deçà des ambitions affichées (Boutinot, 2001 ; PDM, 2008). L'un des problèmes fondamentaux des collectivités est le chevauchement des compétences des unes par rapport aux autres et le déficit de moyens humains, matériels et financiers. Leur prolifération a par ailleurs entrainé une forte concurrence dans l'accès aux ressources financières qui se traduit par la

<footnote n="8">⁸ C'est le discours politique du pouvoir actuel qui fixe ces propres repères qui ne prennent pas en compte les initiatives prises dans la décentralisation au fil du temps. Les initiatives prises dans la période pré indépendance et celles de la période de la première alternance politique du pays 2000-2012 ne semblent pas être homologuées. Or cette étape dite Acte 1 intervient un siècle, 100 ans, après la communalisation précoce de Saint-Louis en 1872. Ce balisage est politique et s'identifie aux Présidents Senghor, Diouf et Sall sans faire référence au Président Wade un rival politique actif</footnote>

<footnote n="9">⁹ Code général des collectivités locales de 1996</footnote>
démultiplication des espaces dédiés au commerce (Diop, 2006) et le recours à des partenaires étrangers dans le cadre de la coopération décentralisée.

Cette ambiance et environnement justifient les nouvelles dynamiques endogènes locales pour construire un développement à la base. La gouvernance est investie par les élites urbaines, élus, fonctionnaires et techniciens, parfois représentant du monde économique, qui ont pris le relais des représentants de l'Etat comme acteurs nodaux des politiques publiques (G Pinson 2009).

Ces innovations intervenues dans le renforcement institutionnel et l'organisation administrative de la municipalité n'ont pas créé l'épanouissement attendu dans la plupart des communes confrontées à une faiblesse des ressources financières et humaines nécessaires pour la planification et la programmation efficaces du développement communal qui reste généralement lacunaire surtout dans les petites communes créées souvent pour récompenser des notables et dignitaires politiques ou pour recomposer la carte électorale locale. Cette situation est en nette déphasage avec la loi qui stipule que « ne peuvent être constituées en communes que les localités ayant un développement suffisant pour pouvoir disposer de ressources propres nécessaires à l'équilibre de leur budget » (art. 73 CGCL).

Malgré les progrès et acquis enregistrés, beaucoup de faiblesses et de contraintes pèsent encore sur la mise en œuvre de la politique de décentralisation qui se confronte, en effet, à beaucoup de limites, à savoir, notamment : les faiblesses objectives du cadre organisationnel et fonctionnel de la décentralisation pour la promotion d'un développement territorial ; la politisation de l'action territoriale entretient la confusion dans les rôles des différents pouvoirs et acteurs du développement territorial ; la gestion partisane qui centralise les pouvoirs entre les mains d'un élu représentant du parti au pouvoir, également décideur au niveau national (Ministre de l'aménagement du territoire, des collectivités, de la décentralisation ou de l'intérieur) montre la limite des initiatives locales. Le constat c'est une gouvernance partisane où le libre arbitre n'est pas intégré dans la décision, le juge est aussi partie. Affectées par ces pratiques, les communes sont devenues de l'avis des observateurs des « organismes d'assurance chômage ». La gestion du personnel municipal jugé inutile parce que non qualifié et pléthorique, corrobore ce que Sedjari A. (1997) traitait de « fonctionnaires fantômes payés à ne rien faire ». Le contexte et la faiblesse des politiques et stratégies de développement appliquées jusque-là, nécessitent, en conséquence, d'initier des alternatives susceptibles de corriger les déficiences et de produire simultanément des progrès significatifs à l'échelle nationale et un développement local harmonieux. La réforme lancée le 19 mars 2013 sous la rhétorique Acte 3 de la décentralisation ou communalisation intégrale est un projet institutionnel adopté pour réformer les réformes successives de la décentralisation (Actes 1 et 2), décrypter les dysfonctionnements dans les collectivités et débrouiller les révélateurs de développement des collectivités territoriales. Son slogan est la création de territoires
viables, compétitifs, porteurs de développement et d'équité territoriale pour l'émergence.

## 2. L'Acte 3 de la décentralisation est-il un stimulateur pertinent de la gouvernance urbaine et du développement territorial ?

Les principes énoncés de la réforme de 2013 attribuent une responsabilité plus forte des collectivités territoriales pour la gestion des affaires locales. La réforme vise l'objectif d'organiser l'espace national en "territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable à l'horizon 2022"<fnref n="10" /> et la « refondation de l'action territoriale de l'État »<fnref n="11" />. Il s'agit de mieux répondre à l'exigence du développement économique, social et environnemental local en créant des collectivités territoriales mieux capacitées et performantes. Ses leviers sont entre autres :

- la région n'est plus une collectivité territoriale. C'est désormais le département qui incarne le statut ;

- les communautés rurales et les communes d'arrondissement deviennent des communes de plein exercice d'où l'expression « communalisation intégrale » ;

- la participation citoyenne est validée au même titre que la libre administration.

### 2.1. Une réforme controversée et pleine d'incohérences

Malgré les innovations annoncées, de nombreuses études s'interrogent sur la pertinence de la réforme qui contraint les collectivités territoriales à assumer des responsabilités loin de leur portée, faute de transfert conséquent de ressources proportionnellement aux poids des compétences transférées. Si pour certains, l'acte 3 de la décentralisation est « une révolution », en revanche pour d'autres, cette réforme est adoptée avec des tares congénitales qui plomberaient toute sa pertinence<fnref n="12" />. Les problèmes diagnostiqués, déclinés par : la faiblesse objective du cadre institutionnel et fonctionnel de la décentralisation pour la promotion du développement territorial ; le manque de viabilité des collectivités locales et de valorisation des potentialités de développement des territoires, ainsi que la faiblesse de la politique d'aménagement du territoire limitée par une architecture territoriale rigide ; la faiblesse de la gouvernance locale accentuée par une multitude d'acteurs avec des logiques et des préoccupations parfois différentes et l'incohérence et inefficience des mécanismes de financement du développement local, sont davantage affirmés et ne semblent pas redessiner un profil de développement territorial plus prometteur.

<footnote n="10">¹⁰ Code Général des Collectivités Territoriales, 2013</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Le Président Macky SALL lors du lancement de l'acte 3 de la décentralisation, le mardi 19 mars 2013</footnote>

<footnote n="12">¹² Djibril DIOP, quand l'acte 3 tue la décentralisation sénégalaise, 2018</footnote>
Les leviers du développement et la bonne gouvernance des territoires énumérés : une fiscalité locale pour le département ; l'instauration des pôles territoires de développement recoupant le découpage senghorien, la correction des distorsions territoriales et le transfert de nouvelles compétences: agriculture, élevage, hydraulique, pêche, tourisme qui devraient assurer les nouvelles perspectives pour les territoires et constituer les déclencheurs de leur développement n'ont jamais été adoptés par faute de vision et de directives claires et assumées.

Dans tous les cas, deux principaux écueils ressortent des études : les incohérences dans le découpage actuel du territoire, l'imbroglio administratif et institutionnel et la faiblesse des ressources humaines et financières des collectivités territoriales. Le Sénégal :197 000 km², un peu plus de 16 millions d'habitants (Prévisions ANSD) est subdivisé administrativement en 14 régions (gouvernances), 45 départements (préfectures) et 123 arrondissements (sous-préfectures). Il compte par ailleurs 599 collectivités territoriales dont 42 départements, 552 communes (167 urbaines et 385 rurales de fait) et 5 communes-villes (Dakar, Guédiawaye, Rufisque, Pikine, Thiès : une totale incohérence qui n'engage que le prince mu par des désirs politiciens)<fnref n="13" />.

<table><caption>Tableau Organisation territoriale, administrative et ordre de gouvernance au Sénégal</caption><thead><tr><td>Organisation territoriale</td><td>Circonscription administrative / Ordre</td><td>Autorité</td><td>Collectivité locale / Ordre</td><td>Autorité</td></tr></thead><tbody><tr><td>Région</td><td>Oui / 1</td><td>Gouverneur</td><td>Non</td><td>-</td></tr><tr><td>Département</td><td>Oui / 2</td><td>Préfet</td><td>Oui / Néant</td><td>Conseil départemental (Président)</td></tr><tr><td>Arrondissement</td><td>Oui / 3</td><td>Sous-préfet</td><td>Non</td><td>-</td></tr><tr><td>Commune</td><td>Non</td><td>-</td><td>Oui / Néant</td><td>Conseil municipal (Maire)</td></tr><tr><td>Ville (Commune-Ville)</td><td>Non</td><td>-</td><td>Oui / Néant</td><td>Conseil de la Ville (Maire)</td></tr></tbody></table>

Sources de données : PNADT juin 2020 et CGCT 2013

L'organisation politico-administrative du pays est un facteur de controverses et d'obstacles à la gouvernance et au développement des territoires. Il ressort de ce tableau un schéma très complexe de gestion des compétences. Les rôles, responsabilités et pouvoirs dans la gouvernance sont souvent mal délimités et très confus.

<footnote n="13">¹³ Dans CGCL du Sénégal de 1972 encore non corrigé et actualisé, il n'existe au Sénégal que 5 villes : Dakar, Guédiawaye, Rufisque, Pikine, Thiès</footnote>
Lors de la conférence nationale sur l'Aménagement et l'attractivité territoriale tenue les 09 et 10 juillet 2018 à Dakar, le Président Macky SALL remarquait « qu'il devenait un impératif plus qu'une nécessité de corriger l'anarchie des territoires dans leur configuration. Qu'il fallait beaucoup de courage pour affronter la nécessaire correction territoriale. Parce que chacun à son petit gâteau, ce qui ne va pas régler ce problème ».

## 2.2. Les innovations de la réforme dans la gouvernance territoriale

Au-delà des incohérences identifiées, force est de constater que la gouvernance des villes connaît aujourd'hui une nouvelle étape. On observe de plus en plus l'expérimentation d'une vague de nouvelles initiatives novatrices dans plusieurs collectivités territoriales grâce aux dispositions qu'offre la loi pour s'aligner au renforcement de la participation citoyenne telle qu'édictée par la réforme. Ces initiatives témoignent d'une part du leadership des acteurs locaux et d'autre part de la capacité des citoyens à participer effectivement à l'action publique même si des faiblesses d'appropriation des textes de la décentralisation sont encore réelles<fnref n="14" />. Ces initiatives concernent différents niveaux des principes de la gouvernance urbaine notamment à travers la responsabilité, la participation et la transparence. Les dispositifs et outils de bonne gouvernance développés dans les collectivités territoriales, laissent entrevoir des avancées significatives. De nombreuses études ont mis en avant le potentiel des collectivités territoriales, cadres d'expérimentation des approches de gouvernance dans la promotion du développement et la contribution à l'innovation, comme le souligne le récent rapport sur l'état des lieux du gouvernement ouvert au Sénégal (KANOUTE B, DRAME A, juillet 2020).

### 2.2.1. Une participation citoyenne de plus en plus accrue dans les villes

Jusqu'en 2013, la participation citoyenne était évoquée dans le cadre des dispositions générales du code des collectivités locales. Malgré l'existence de ce cadre normatif, la réalité du terrain montrait des lacunes liées à l'absence d'un modèle de gestion incluant des règles de bonne gouvernance dans la conduite des affaires locales et aussi une absence d'implication des citoyens dans les processus de prises de décision<fnref n="15" />. Avec la nouvelle réforme, elle a été élevée au rang de principe au même titre que le principe de la libre administration des collectivités territoriales dans un souci de donner plus d'impacts à l'implication des citoyens dans la mise en œuvre des politiques locales. Une telle option constitue une des manifestations capitales d'une gestion de proximité tant décriée dans le cadre des politiques de décentralisation.

<footnote n="14">¹⁴ Bachir KANOUTE, Aissatou DRAME, op.cit.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ Note conceptuelle Label de la bonne gouvernance locale et certification citoyenne</footnote>
La participation citoyenne est un catalyseur de la promotion de la bonne gouvernance. Elle se matérialise par la mise en place de processus qui permettent d'augmenter l'implication des citoyens dans la vie politique et d'accroître leur rôle dans les prises de décision. Une approche verticale et la participation des communautés locales dans la gestion de la ville et l'élaboration de la politique sont importantes, car ces communautés travaillent et habitent sur place, et sont donc bien placées pour évaluer et contribuer aux projets locaux. Aujourd'hui, l'acte 3 encourage plusieurs approches et méthodes innovantes qui sont en train d'être expérimentées dans les villes pour renforcer la gouvernance. Quels sont les outils ? Comment les décisions sont-elles prises ? Par qui ? Quel est le degré de participation des populations à l'impulsion et à la mise en œuvre des stratégies de développement territorial ? Sans être exhaustif, nous pouvons citer :

### a. La certification citoyenne

Depuis 2009, le Forum civil en partenariat avec des acteurs institutionnels et techniques promeut la labellisation de la bonne gouvernance locale par le processus de la Certification Citoyenne. Il s'agit d'un outil de gestion transparente et participative de l'action publique. L'utilisation de cet instrument s'est étendue à l'échelle de plusieurs communes depuis la réforme de l'Acte 3 et permet de faire une appréciation constructive de la gestion des affaires locales en conformité avec la constitution, le code général des collectivités territoriales et l'acte 3 de la décentralisation représentant un arsenal juridique qui donne une place importante à la participation citoyenne. L'outil permet également de renforcer les capacités des élus locaux et de donner un cadre aux citoyens pour qu'ils puissent participer effectivement à la gestion des collectivités territoriales<fnref n="16" />. Il s'agit aussi d'inciter une nouvelle citoyenneté active par la responsabilisation des différentes catégories d'acteurs locaux. Cet outil expérimenté dans plus de 120 collectivités territoriales au Sénégal<fnref n="17" /> est de plus en plus approprié par les élus locaux et les communautés à la base des communes de Fatick, Mont Rolland, Saint-Louis, Louga, Matam, Médina Yoro Foulah, Diaobé-Kabendou, Salikégné, Kédougou, Sabodala, Tomboronkoto, entre autres. Cette appropriation a aujourd'hui permis de mieux comprendre l'élaboration de budgets et la gestion dans les collectivités territoriales. Le Forum Civil en collaboration avec l'association des Maires du Sénégal et avec l'appui financier de l'Union Européenne a initié un projet de généralisation de la mise en œuvre de l'outil dans 50 communes du Sénégal<fnref n="18" />.

### b. Les conventions locales

Les conventions locales sont des instruments de renforcement de la gouvernance locale des ressources naturelles, expérimentées par Innovation, Environnement et Développement (IED). Il s'agit d'arrangements locaux élaborés par les populations

<footnote n="16">¹⁶ Responsable du Forum Civil</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ ¹⁷ https://www.youtube.com/watch?v=e3h_A4dPfe8</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ https://www.youtube.com/watch?v=e3h_A4dPfe8</footnote>
pour mieux gérer leurs ressources naturelles. Elles découlent souvent d'un contexte de dégradation des ressources et d'une volonté pour les populations locales de recouvrer une situation antérieure<fnref n="19" />. L'interaction entre tous les acteurs du processus assure à la mise en œuvre des activités, toute sa crédibilité dans la recherche de solutions et de prise de décision. Ce niveau d'organisation acquis suit des étapes clefs allant de la sensibilisation à l'appropriation du système par les acteurs pour son implémentation dans d'autres localités et influencer ainsi les politiques publiques.

Les types de ressources concernées couvrent les domaines de la foresterie, de l'agriculture, des produits de la mer et de l'élevage. Leur fonctionnement participe à mettre en place un cadre participatif où se définissent les règles institutionnelles permettant la planification, l'aménagement et la gestion des ressources naturelles par l'opérationnalisation durable des activités. Les impacts d'ordre social, politique et écologique notés permettent aux collectivités territoriales d'améliorer les services aux populations et de devenir des acteurs incontournables des processus de développement des terroirs.

### c. Le budget participatif

L'instauration de cet outil de bonne gouvernance dans les collectivités territoriales à l'initiative de Enda ECOPOP et le Programme National de Développement Local avec l'appui et le soutien du Programme Equité des genres dans la gouvernance locale (Geld), le Mouvement Citoyen (MC) et Open Society Initiative for West Africa (OSIWA) s'inscrit dans le cadre de l'opérationnalisation de l'Acte 3 de la décentralisation et dans la mise en œuvre des orientations majeures définies par l'Etat dans différents documents de politiques nationales et des engagements internationaux auxquels le Sénégal a souscrit.

Le budget participatif renvoie à un processus de planification, de mise en œuvre et de suivi budgétaires qui met les citoyens au centre du processus de décisions. Il leurs donne l'occasion de décider de l'allocation des ressources, de faire une priorisation des différentes politiques sociales et de contrôler l'exécution des dépenses. Grâce à ce mécanisme, les politiques menées par la collectivité territoriale sont plus conformes aux besoins et préoccupations des groupes les plus vulnérables. Il permet une concertation entre l'exécutif local et la pyramide participative constituée de tous les acteurs sociaux. Les principes du budget participatif sont :

- la participation et l'engagement citoyen

- l'inclusion, l'égalité et l'équité

- la transparence et la redevabilité

- l'efficacité et l'efficience budgétaire

- la solidarité et la transversalité

<footnote n="19">¹⁹ Bara Guèye et Serigne Mansour Tall (2001) : Les Conventions locales au Sahel ; Un outil de co-gouvernance en Gestion des ressources naturelles</footnote>
Son application a favorisé une dynamique de concertation, de dialogue et de coproduction de décisions dans les différentes collectivités territoriales cibles. Une réelle volonté d'améliorer la performance des collectivités au profit des populations est aussi notée, de même qu'une prise de conscience des acteurs, de leurs rôles et responsabilités dans la promotion du développement local, des droits humains et de la participation citoyenne. Par conséquent, les priorités d'investissements sont mieux ciblées donc plus efficaces car ce sont les citoyens bénéficiaires qui les identifient. Aujourd'hui, ce mécanisme concerne plus de 105 collectivités territoriales en l'occurrence le conseil départemental de Kaolack, les communes de Dalifort Forail, Kolda, Kédougou, Sédhiou, Tambacounda, Koumpentoum, Tanaff, Darou Mousty entre autres dans les 45 départements du territoire national<fnref n="20" />.

**d. Le Baromètre de la Bonne Gouvernance (BBG)**

C'est un outil participatif qui intègre le renforcement du dialogue démocratique et la recherche du consensus entre les parties prenantes. L'objectif global du BBG est de décrire, d'analyser et de comprendre les situations de la gouvernance locale, afin de développer la capacité des intervenants locaux à promouvoir et à maintenir la bonne gouvernance et une meilleure prestation des services. En utilisant l'instrument d'une manière participative, il se révèle être à la fois un outil d'évaluation et de renforcement des capacités, qui favorise le dialogue démocratique. Le BBG a été vulgarisé au Sénégal par l'USAID en collaboration avec ENDA ECOPOP dans le cadre du Programme de Gouvernance Participative (PGP), couvrant 90 collectivités territoriales dans les régions de Tambacounda, Kédougou, Kolda et Sédhiou. En 2019, l'outil a été appliqué dans 28 collectivités territoriales d'intervention du programme Gouvernance Locale pour le développement (GoLD) ; (16 communes, 3 départements, 8 communes pilotes. L'analyse des scores du Baromètre de Bonne Gouvernance dans les huit communes pilotes de 2017 à 2019 a révélé une augmentation du score pour les communes de Médina Chérif (46%) et Salémata (42%). En revanche, d'autres communes telles que Bagadadji (8%), Missirah (7%) et Tanaff (6%) ont connu un niveau d'amélioration assez faible dans leur fonctionnement<fnref n="21" />.

### 2.2.2. Le renforcement du contrôle citoyen pour plus de transparence et d'efficacité de l'action publique locale

Dans le contexte d'une redéfinition de la territorialisation des politiques publiques, la promotion de la culture de transparence et l'accès du public à l'information sur la

<footnote n="20">²⁰ www.budgetparticipatifsenegal.com;
http://budgetparticipatifsenegal.com/2017/04/08/ag-constitutive-reseau-budget-participatif-senegal-presence-de-75-maires-presidents-de-departement/</footnote>

<footnote n="21">²¹ Analyse préliminaire de GoLD, Octobre 2019</footnote>
gestion des affaires locales deviennent une priorité. Dans plusieurs communes, les initiatives en termes de transparence émergent de plus en plus à partir de la création de nouveaux cadres pour instaurer un dialogue politique et social. Quelles sont les stratégies développées par les élus pour rendre leurs décisions transparentes ? Quels sont les supports et outils qu'ils utilisent pour rendre leurs actions transparentes, visibles et accessibles ? Comment les populations sont-elles tenues informées des décisions prises ? L'observation dans plusieurs communes illustre les mécanismes développés par les élus en collaboration avec leurs partenaires pour rendre compte aux populations. Il s'agit entre autres :

**a. Les Débats d'Orientation Budgétaire**

Le Débat d'Orientation Budgétaire a pour but de renforcer la démocratie participative en instaurant une discussion au sein de l'assemblée délibérante sur les priorités de la collectivité territoriale. Il améliore l'information transmise à l'assemblée délibérante et attire son attention sur les aspirations des populations. Le DOB est un outil pédagogique au service de la citoyenneté et du sens du bien commun puisqu'il invite à faire taire les clivages politiques pour bâtir des consensus sur les choix budgétaires. C'est une modalité du Budget Participatif. Toutes les collectivités territoriales qui adoptent le budget participatif passe inéluctablement par l'étape des DOB.

**b. Les espaces de dialogues et d'interpellation citoyenne**

Les Espaces de Dialogue et d'Interpellation Citoyenne (EDIC) autour de la gestion publique locale sont en effet, des exercices qui donnent l'occasion aux élus locaux de rendre compte de leur gestion publique locale et de se mettre à l'écoute des populations. Leur approche permet d'améliorer la gouvernance et la redevabilité entre les élus locaux et les populations pour davantage de transparence dans la gestion publique locale, l'augmentation du taux de recouvrement des impôts et taxes et l'amélioration du niveau de participation. Ils offrent aux citoyens l'opportunité d'échanger et de formuler des critiques constructives aux décideurs et de proposer des solutions alternatives face aux défis du développement de leurs collectivités territoriales. Cet outil est aujourd'hui expérimenté dans plusieurs collectivités territoriales des régions de Kédougou, Sédhiou, Kolda et Tambacounda avec l'appui du programme USAID GoLD, mais également dans les communes de Saint-Louis, Darou Mousty, Nguène Sarr, Déaly, Sébikotane, Rosso, Darou Mousty, Soum, Djibanar, Ndangalma, Pikine Est, Sébikotane entre autres. Elles sont organisées dans le cadre de la mise en œuvre du Projet de promotion de la participation citoyenne à la planification, budgétisation et gestion des affaires locales au Sénégal (Projet BPS).
Conclusion

La décentralisation sénégalaise est liée à l'histoire politique et administrative du pays. Ce que confirme l'exposé des motifs de la loi n° 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des collectivités locales : « *Le Sénégal depuis son accession à la souveraineté internationale a opté pour une politique de décentralisation progressive et prudente, mais désormais irréversible* ». Une telle option s'est matérialisée par trois grandes réformes (1972, 1996 et 2013) qui ont ponctué le temps pour une meilleure prise en charge des aspirations des populations.

Souvent qualifiée de « décentralisation institutionnelle », c'est-à-dire qui s'attache plus aux textes qu'à la réalité, la réforme de l'acte 3, constitue pour certains un léger toilettage de celle de 1996 pour que rien ne change, ou dit autrement, pour maintenir les équilibres, donc le pouvoir de contrôle de l'Etat et sa mainmise<fnref n="22" /> (Diop et Diouf 1993). Pour d'autres, cette réforme a voulu rendre la gouvernance des territoires vertueuse, à mettre fin aux disparités territoriales qui sont à la base de frustrations, de revendications et finalement des conflits. Cette volonté de libérer les énergies et de garantir la démocratie locale consacrée par l'Acte 3 de la décentralisation a valorisé le principe de participation qui détermine la légitimité de l'action publique locale. Il a aussi pour dessein de satisfaire l'impératif de rééquilibrage des fonctions territoriales passant par une politique d'aménagement globale et intégrée du territoire, pensée en fonction des spécificités de chaque région mais avec une vision d'ensemble, prenant en compte l'équilibre au plan national et l'équité, notamment dans le traitement des zones urbaines, rurales et des régions du Sénégal, une discrimination positive en faveur des régions périphériques<fnref n="23" />. Cette réforme devrait donc être le point d'ancrage de la politique de décentralisation en faisant du triptyque : décentralisation, démocratie et développement local une réalité concrète vécue positivement par les populations. Et pourtant, à l'heure actuelle, la question de la viabilité des collectivités territoriales se pose car en réalité, le transfert formel de compétences ne leur a pas permis d'être les promoteurs du développement local. Il est apparu que les collectivités territoriales destinataires des compétences transférées font face à de nombreuses contraintes quant à la gestion des affaires locales faute de ressources humaines et financières et de maitrise d'ouvrage.

Malgré tous ces écueils, des dispositifs et outils qui promeuvent des approches de gouvernance innovantes sont de plus en plus expérimentés dans les collectivités territoriales pour créer une synergie d'actions concertées entre acteurs territoriaux

<footnote n="22">²² Youssouph Sané, « La décentralisation au Sénégal, ou comment réformer pour mieux maintenir le statu quo », *Cybergeo : European Journal of Geography* [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 796, mis en ligne le 05 décembre 2016, consulté le 03 mai 2021. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/27845 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cybergeo.27845</footnote>

<footnote n="23">²³ Amadou Diop, Propositions pour la formulation d'une cohérence territoriale rénovée, (Support de la territorialisation des politiques publiques) pour le compte de la commission ª cohérence territoriale de l'acte 3 de la décentralisation. 2013</footnote>
dans le seul but de permettre un développement économique et social à la base. D'importantes initiatives sont aujourd'hui soutenues dans les collectivités territoriales par les ONG, projets et programmes. Ces initiatives s'appuient sur les dispositions prévues par l'acte 3 et renforcent la promotion de la culture de transparence, la responsabilisation ou encore la participation des populations à toutes les étapes du processus décisionnel local. Elles sont désormais les nouveaux cadres d'élaboration et d'exécution des plans et projets de développement pour la satisfaction des besoins prioritaires des populations dans une approche plus inclusive. Toutefois, il reste à capitaliser ces initiatives et les relire à la lumière des engagements internationaux pris par le Gouvernement du Sénégal dans le cadre des Objectifs de Développement Durable (ODD), de l'Agenda 2063 de Développement adopté par les Chefs d'État réunis en sommet de l'Union Africaine entre autres.

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