Ce numéro de Territoire en Mouvement réunit six articles qui traitent de façon différente de concertation et de gouvernance à propos des questions environnementales. Que leur objet soit l’adaptation aux changements climatiques, la foresterie, l’agriculture, la gestion des paysages ou encore le développement insulaire ou urbain, tous analysent des cas concrets à partir de matériaux recueillis au cours d’enquêtes de terrain menées par les auteurs eux-mêmes. Cet engagement personnel sur le terrain est une façon de faire sortir le débat sur la gouvernance de ses ornières habituelles, à savoir la tendance à faire des catalogues de bonnes pratiques.

A l’exception d’un seul (Diadema, au Brésil), les terrains présentés se situent tous en France ou au Canada. Cette façon d’enjamber l’Atlantique en ne prenant pied que dans deux pays nous paraît réunir deux avantages. Le premier découle de l’hétérogénéité des contextes pris en compte, ce qui doit permettre tant au lecteur français que canadien de décaler son regard, de ne pas considérer le cas du pays (ou du continent) qui est l’objet habituel de ses recherches comme la référence obligée, celle à partir de laquelle il mesure similitudes et variations. Le second avantage est que cette hétérogénéité est limitée, qu’elle ne contraint pas celui qui voudrait lire l’ensemble du dossier à maîtriser des situations nationales aux caractéristiques trop différentes. À chaque moment, il peut juger du cas nord américain à la lumière de ce qu’il a déjà lu sur la France et l’Europe et inversement. Il n’est pas obligé de mémoriser trop de modes de fonctionnement, trop de vocables différents. Par exemple, le lecteur canadien peut aisément s’habituer au découpage territorial de la France où Etat, régions, départements et communes s’emboîtent en descendant, du plus éloigné au plus proche du citoyen ; et le lecteur français peut faire le même genre d’apprentissage pour le Canada, en partant de l’entité fédérale, puis provinciale pour, dans le cas du Québec, descendre ensuite vers les MRC (Municipalités Régionales de Comté) qui regroupent elles-mêmes les Municipalités et les citoyens.

Avant de passer en revue les principaux apports des articles de ce numéro sur la question de la participation et du type de gouvernance qui lui est associée, évoquons brièvement les tendances générales qui se dégagent de cette série d’allers-retours entre analyse théorique et enquêtes de terrain. D’abord, l’ensemble des auteurs n’ignore pas que la gouvernance est un concept polysémique qui peut paraître flou à certains, voire constituer une étiquette accommodante et réductrice pour les parties prenantes dominantes, celles qui désirent masquer des modes de gouvernement bien plus verticaux qu’horizontaux. Mais, ils savent aussi que cette grille d’analyse de la gouvernance qui vise à comprendre l’articulation des actions entre les acteurs, possède aussi ses vertus heuristiques et qu’on peut l’utiliser, même si c’est avec prudence, dans le cadre d’une approche réaliste et pragmatique, pour faire le bilan, dans des contextes particuliers, de ce qui fonctionne bien et de ce qui dysfonctionne.

L’éclairage par les contextes locaux, la difficile généralisation des bonnes pratiques en matière de gouvernance environnementale.Tous les articles de ce numéro montrent que le contexte local est toujours important pour comprendre les réussites et les limites – voire les échecs – des tentatives de mise en place d’une participation citoyenne sur des questions environnementales. Ainsi, dans son texte traitant du cas de deux îles du fleuve Saint-Laurent (Québec), Julie Guillemot, à partir d’une analyse des relations de proximité entre les acteurs, montre que le contexte local doit être examiné avec finesse pour comprendre les heurs et malheurs des processus de concertation tentés sur ces territoires. Le mode de vie particulier aux petites îles, caractérisé par une grande promiscuité et un contrôle social de tous par tous, constitue à la fois un avantage et un inconvénient pour une gouvernance à forte dimension participative. Les démarches participatives étudiées ici, même si elles ont favorisé l’émergence d’espace de dialogue et les échanges et rencontres entre les habitants, facilités parce que tout le monde ou presque se connaît, la parole n’est pas pour autant libre de toute contrainte, et ce pour les même raisons : il s’agit de ne pas fâcher le voisin avec lequel on est obligé de vivre dans un espace physique aux dimensions réduites et dont on ne peut aisément s’échapper. Et cette autocensure peut encore être renforcée par l’asymétrie des prestiges et pouvoirs entre individus. Aussi, paradoxalement, faut-il parfois réintroduire dans ces lieux où le voisin est proche et bien connu, un acteur extérieur ; celui qui va permettre les déblocages, qui va faire en sorte que tout ce qui ne pouvait être dit jusqu’ici puisse enfin l’être. Ainsi, à l’Isle-aux-Grues, c’est la réglementation sur les fosses septiques imposée par le gouvernement provincial qui a permis de répondre aux attentes de ceux qui craignaient, sans pouvoir le dire ouvertement, la pollution des puits et des sols par les eaux usées lors des événements de submersion marine.

Dans un autre contexte, celui des grandes forêts canadiennes, Guy Chiasson, Catalina Gonzalez et Edith Leclerc mettent en évidence de leur côté que les grands accords internationaux peuvent favoriser la mise en place de processus de concertation en matière de politiques forestières, mais que ceux-ci seront interprétés, adaptés, déclinés en fonction des juridictions provinciales et des situations locales. A travers l’exemple de deux Provinces limitrophes, l’Ontario et le Québec, ils montrent en effet que si les directives internationales, retranscrites dans les lois et réglementations fédérales canadiennes, ont bien joué un rôle d’accélérateur pour la mise en place et le développement des instances de participation des citoyens et parties prenantes à la gestion des forêts, les contextes géographiques, politiques et sociaux des deux Provinces ont néanmoins introduit, au-delà des ressemblances, des divergences non négligeables. Ce que les auteurs nomment le passage d’une gouvernance hiérarchique à une gouvernance hétérarchique se fait différemment d’une province à l’autre. Au Québec, les mécanismes de gouvernance participative sont plus territorialisés, plus proches des acteurs locaux et descendent plus facilement jusqu’au niveau de la municipalité qu’en Ontario. Dans cette Province-ci, le dialogue reste au contraire surtout provincial et tend à opposer le nord, peu peuplé et économiquement tributaire de l’exploitation forestière, et le sud où se situent les grandes villes moins directement dépendantes des ressources naturelles. Au sud, on est donc, logiquement, plus favorable à la réglementation de l’exploitation forestière, alors qu’au nord, pour préserver l’emploi et – à court terme – l’origine des richesses, on défend plutôt la mise en place d’un encadrement mesuré. Ce cas illustre l’importance qu’il y a à bien redéfinir le sens donné à ce que l’on nomme gouvernance participative.

Expert et citoyen : la place de l’expertise et de la connaissance locale dans la concertation.Un autre thème central et explicite dans deux articles du dossier (et secondaire et implicite dans les autres) est celui de l’expertise sur les questions d’aménités et de risques environnementaux, et des relations entre ceux qui connaissent d’un point de vue scientifique et ceux qui connaissent parce qu’ils habitent le territoire. Et, alors que la littérature a souvent opposé les deux savoirs (Berkes, 2004), penchant soit pour le savoir scientifique soit pour le savoir profane – ou encore les renvoyant dos à dos, les auteurs de ce numéro ont tendance à plaider pour une vraie composition des deux types de connaissances (Olsson, Folke et Haln, 2004 ; Fortier, 2005 ; Berkes, 2007). L’expert compétent est alors celui qui écoute et entend le profane sans renoncer à son savoir ; le profane réaliste celui qui n’attend ni trop ni trop peu de l’expert, qui sait incorporer dans sa vision des risques et aménités – pour la compléter, l’amender, voire dans certains cas la remettre en cause – les connaissances scientifiques. Il devient alors question de co-construction et co-production d’objets communs (projets, objectifs, etc.). Cette démarche vise à favoriser le partage des responsabilités et des opérations entre les partenaires et les institutions publiques, tout en permettant à chacun de conserver son autonomie, ses valeurs et sa mission.

C’est dans la position d’experts venus à la demande des instances municipales que Steve Plante, Omer Chouinard et Gilles Martin sont allés mêler leur savoir à celui des habitants, dans le cadre d’une recherche-action-participative sur trois territoires du Nouveau-Brunswick. Les municipalités (Le Goulet et Bathurst) et le district de service local de Pointe-du-Chêne sont déjà exposés ponctuellement à l’érosion côtière et à la submersion marine (et qui présentent une forte probabilité d’être bien plus touchés par ces aléas avec le changement climatique). Outre l’inondation possible d’habitations situées sur de terres basses, les principaux problèmes de ces trois communautés du littoral acadien (communauté pris dans le sens anglo-saxon) sont notamment la salinisation de l’eau des puits, la contamination de ceux-ci et des terrains par les fosses septiques inondées. C’est en impliquant les habitants dans un processus de co-construction de l’objet de la recherche et en les accompagnant dans leur démarche de réflexion que les chercheurs ont permis de reposer la question des risques encourus et de faire émerger ou de remettre en jeu des solutions ignorées ou décriées. Le cas le plus probant est certainement celui de la municipalité de Le Goulet, puisque, face au risque de submersion accompagnant les phénomènes de forte tempête, les habitants commencent à envisager le déplacement de certaines maisons et infrastructures les plus menacées plutôt que la construction d’un mur de 5 km de long devant faire (ou pas !) barrage aux flots. Ici, savoir profane et savoir expert se sont mêlés, dans le respect mutuel, pour imaginer des solutions qui soient efficaces, acceptables et viables sur le long terme. Et c’est en avouant les limites de leur savoir, tout en n’y renonçant pas, que les experts ont favorisé l’émergence chez les habitants de la confiance nécessaire pour penser avec eux de nouvelles solutions face aux défis du changement climatique.

Hervé Davodeau et Camila G. Sant’Anna réfléchissent quant à eux, à partir d’un exemple brésilien (la ville de Diadema, près de Sao Paulo) et un exemple français (Blanquefort, en Gironde), à la façon dont on peut faire intervenir la participation dans la question des paysages. Entre la figure du paysagiste artiste, celui qui met l’emphase sur l’inspiration et le dessin qui la sert, et celle du paysagiste ingénieur qui, à partir d’un savoir technique, surtout horticole, propose une solution pragmatique à une question paysagère, il y aurait, selon les auteurs, place pour le renouvellement de l’action de paysagistes qui acceptent que les habitants apportent leurs propres idées et compétences. Cette voie, jugée intéressante, productive et certainement à généraliser, peut avoir aussi son étroitesse, ses écueils à éviter. Ainsi, si le paysagiste doit être à l’écoute des habitants, s’il y a bien co-construction à la fois de la demande et des solutions, il y aurait danger à ce que le premier n’assume pas assez sa position d’expert. Il doit, selon les auteurs, dire le possible, guider les différents participants dans la mise en cohérence de demandes qui peuvent ressembler à « une liste de Noël ». La figure du paysagiste engagé dans la démarche participative est donc celle du maître d’œuvre qui permet au maître d’ouvrage (les collectivités territoriales surtout) et aux maîtres d’usage (les habitants) de coproduire cet artefact en grande partie immatériel que constitue un paysage. Là aussi, c’est en dialoguant avec le savoir profane que le savoir expert, sans se renier, sert au mieux habitants et institutions.

Les acteurs de la participation : acteurs faibles, acteurs absents, acteurs dominants.

Une autre question essentielle qui traverse l’ensemble des articles ici réunis est celle de la place des acteurs dans la concertation, le pouvoir qu’ils ont de faire vraiment partie du processus et de peser sur les décisions prises, les mécanismes concrets de la gouvernance.

Dans l’article qui est certainement le plus théorique des six, Léa Sébastien, en s’appuyant néanmoins sur des recherches antérieures menées avec d’autres chercheurs, expose un modèle en quatre dimensions (4D) qui permet de décrypter le jeu des acteurs. L’intérêt de ce modèle, qu’elle illustre avec le cas des ressources en eau de deux territoires français (la Plaine du Forez et les Barthes de l’Adour) est de faire entrer dans le jeu de la concertation les acteurs faibles et les acteurs absents. Les premiers rassemblent surtout les citoyens ordinaires, ceux qui sont souvent peu présents dans les débats, ou alors peu et mal écoutés, alors que l’auteure estime que leur « bon sens » pourrait constituer un apport important. Les seconds sont non-humains (le vivant biologique essentiellement) ou humains non encore nés (les générations futures). Tous devraient être intégrés d’une façon ou d’une autre dans la concertation si l’on veut éviter les dégradations environnementales graves et irréversibles. Même si dans la réalité cela pose problème, puisque les seconds (dont l’auteure ne nous dit pas assez comment on peut en établir la liste exhaustive et repérer « leurs intérêts ») sont trop souvent représentés par les premiers, c’est-à-dire les muets par les presque sans voix !

Nicolas Boivin et André Torre s’intéressent eux aussi aux différents niveaux de pouvoir des acteurs dans la concertation et la gouvernance participative. En adoptant l’angle de la gouvernementalité, ils mettent notamment en évidence qu’il faut qu’un pouvoir légitime la mette en place et lui donne les moyens d’exister pour que la concertation existe. Ici, dans le cadre du développement de l’agriculture biologique en Ile-de-France, c’est l’exécutif régional – issu d’une alliance de partis de gauche et d’écologistes – qui a enclenché le processus. Ainsi, si la gouvernance autour de ce sujet associe de nombreux acteurs, dont le puissant GABIF (Groupement des Agriculteurs Biologiques d’Ile-de-France), elle est d’une certaine manière dominée par la Région. C’est parce que la majorité des élus est convaincue qu’il est intéressant, d’un point de vue économique et plutôt payant d’un point de vue électoral, de développer l’agriculture biologique dans une région où les cadres du tertiaire – grands consommateurs de produits bio – sont nombreux et possèdent un bon pouvoir d’achat, que la concertation a été rendue possible et que les subventions aux agriculteurs qui produisent dans ce cadre ont été votées. Les acteurs faibles – même si les auteurs n’emploient pas le terme – seraient ici les agriculteurs « classiques », ceux qui ne recherchent pas à obtenir le label « bio », de même que les chercheurs de l’INRA (Institut National de Recherche Agronomique), qui voudraient faire entrer – sans y parvenir – dans le débat également l’agriculture à « faibles intrants ». En revanche, les agriculteurs bio, qui sont ailleurs et dans d’autres contextes des acteurs faibles, sont en Ile-de-France des acteurs forts, parce qu’alliés à l’acteur dominant : l’exécutif régional.

Bien sûr, les écrits sur la concertation et la gouvernance sont nombreux, et ce même lorsque l’on réduit le champ à ceux qui traitent, directement ou indirectement, de questions environnementales, aussi n’entrait-il nullement dans l’ambition de ce numéro de parcourir tous les compartiments de la question. Il se contente, à partir de terrains explorés par des chercheurs en sciences sociales de différentes disciplines (géographie sociale, études régionales, développement territorial, sciences de l’environnement, sciences politiques, etc.), d’explorer ces concepts et de documenter l’utilisation qu’en font différents auteurs.

La principale leçon à tirer de ce numéro est sans nul doute l’intérêt de recourir à des approches transdisciplinaires pour aborder les questions environnementales pour ce qui est de la coordination des actions entre les acteurs. Et s’il apparaît pertinent d’aborder ces questions sous l’angle de la gouvernance, c’est que ce concept permet de bien saisir et analyser les mécanismes de prise de décision qui ont lieu à différentes échelles. Enfin, pour terminer, nous redirons que la participation ne se résume pas seulement à une simple consultation ou à un transfert d’informations mais que, pour être réellement efficace, elle doit permettre la co-construction et la coproduction de solutions entre les différents acteurs concernés dans le respect des particularités des cadres qui animent la vie en société.