# Un bilan de la politique commerciale du gouvernement Harper

## A Review of the Harper Government's Trade Policy

André Donneur

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Journals

### Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/2752

DOI : 10.4000/interventionseconomiques.2752

ISSN : 1710-7377

### Éditeur

Université du Québec à Montréal

### Référence électronique

André Donneur, « Un bilan de la politique commerciale du gouvernement Harper », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 54 | 2016, mis en ligne le 01 mars 2016, consulté le 01 novembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/2752 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.2752

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# Un bilan de la politique commerciale du gouvernement Harper

## *A Review of the Harper Government's Trade Policy*

André Donneur

1. Dans une critique sévère de la politique étrangère canadienne du gouvernement Harper, Paul Heinbecker qui a étel'ambassadeur du Canada aux Nations Unies et un conseiller écouté du premier ministre Brian Mulroney, dessine dix voies pour rétablir les dommages causés à la politique étrangère canadienne¹. S'il ne dénie pas les succès remportés par le gouvernement Harper pendant que John Baird était ministre des Affaires étrangères (la négociation de l'accord économique et de commerce avec l'Union européenne, l'accord commercial avec la Corée, l'initiative pour la santé et les mères et la défense par M. Baird des droits des homosexuels et des lesbiennes et contre les mariages forcés), il considère que la politique du gouvernement Harper a « endommagé » la réputation du Canada et « ses intérêts vitaux ». Les dix voies préconisées par Heinbecker sont les suivantes :

1. Réparer les relations médiocresentretenues avec les États-Unis (exemple : deux visites seulement par Obama);

2. Donner au Mexique « l'attention et le respect » qu'il mérite (c'est le troisième partenaire commercial de L'ALENA et imposer un visa à ses nombreux visiteurs a entrainé l'annulation de la visite de son président);

3. Mettre à jour l'ALENA (en yincorporant les éléments négociés dans l'accord de libre-échange avec l'Union européenne);

4. Mettre au point une stratégie complète et « agressive » vis-à-vis de l'Asie, en commençant par la Chine (accord de libre-échange avec la Chine, le Japon, l'Inde et l'Indonésie pour paver la voie à l'accord de partenariat transpacifique);

5. Rétablir une « posture » à l'égard d'Israël et de la Palestine dans la ligne traditionnelle modérée (reconnaître par exemple que les implantationsd'Israël dans les territoiresoccupés sont illégales et rendent impossible ce que le Canada veut, c'est-à-dire deux États);
6. Sur l'Ukraine, « réaligner la rhétorique avec la réalité (contribuer aux efforts de l'OTAN, mais sans faire des déclarations « hyperboliques ») ;

7. Modérer « l'estime de soi » (le Canada n'est pas une superpuissance, en matière d'énergie, ni « un dragon moral ») ;

8. Reconnaître que la mondialisation rend « la coopération avec les autres indispensables » (le Canadadoit coopérer à nouveausérieusement avec les NationsUnies, conjointement avec ses alliés, enadhérant par exemple au traité sur la désertification et en ratifiant le traité sur les petites armes) ;

9. « Restaurer les instruments de la puissance et de l'influence canadiennes (e pourcentage consacré à la défense est le plus bas depuis les années 1930 et le gouvernement « déprécie » l'expertise des diplomates) ; et

10. « Laisser les ministres des Affaires étrangères » jour un rôle dans la politique extérieure (même si le bureau du premier ministre continuera à prendre les décisions essentielles).

2. Ces recommandations, sommairement résumées et sur lesquelles nous reviendrons, méritent réflexion : elles seront le point de départ de nos propos sur les partenariats économiques du Canada².

## Les relations avec les États-Unis

3. Ce n'est pas d'aujourd'hui que le Canada a cherché à diversifier ses relations économiques : dès le début, les relations avec le Royaume-Uni ne suffisaient pas. Les relations avec les États-Unis, en particulier, étaient importantes, et même quand celles-ci furent considérées comme trop importantes, il n'en restait pas moins que le souci de continuer à conserver des relations de confiance, d'alliance, voire d'influence ne s'est jamais démentie : diversifier les relations économiques n'a jamais impliqué se couper des États-Unis, ce qui d'ailleurs aurait été absurde.

4. Certes, les relations avec les États-Unis sont loin d'avoir toujours été idylliques. Il y a eu des frictions importantes sous les gouvernements Pearson (Vietnam) et Trudeau (économiques et Vietnam), mais ces frictions se sont dissipées par la négociation. Sous Trudeau les relations furent difficiles avec Nixon quand celui-ci imposa les mesures commerciales restrictives et que Jean-Luc Pépin, alors ministre de l'Industrie et du Commerce, se fit dire par John Connolly, secrétaire américain au commerce que le Canada n'en serait pas exempté. Même sous le gouvernement Diefenbaker, les relations exécrables avec les États-Unis de Kennedy ne durèrent pas, puisque ce gouvernement fut renversé assez rapidement après l'arrivée au pouvoir de Kennedy, suite aux cafouillages au moment de la crise des missiles et sur la question nucléaire. S'il y avait des tensions, elles se résorbaient par des négociations souvent difficiles. On a pu ainsi qualifier le Canada d'allié ambivalent³. Les différends et même des conflits limités avec les États-Unis sont inévitables, mais sont à régler avec diplomatie.

5. L'important est de diversifier et cette diversification commence par une relation qui tienne compte que les États-Unis d'Obama ne sont pas ceux de George W. Bush. Trente ans après le Sommet (irlandais) de Québec entre Brian Mulroney et Ronald Reagan, on doit constater que les relations du premier ministre Harper avec le président Obama sont bien différentes. Mulroney avait inauguré le 17 mars 1995 des visites annuelles du président des États-Unis. Il en a reçu huit en neuf ans, qui ont développé la coopération et facilité la conclusion de l'Accord de libre-échange avec les États-Unis, puis de l'ALENA. Jean Chrétien a reçu sept visites présidentielles; même Paul Martin, qui avait
loin d'avoir le contact facile avec Bush fils a eu plus de rencontres que Stephen Harper : les relations du Canada avec les États-Unis sous la présidence d'Obama se sont raréfiées au sommet et sont devenues routinières ; Harper a continué à mener ses relations comme si Bush junior était toujours au pouvoir.

## Les relations avec le Mexique et l'ALENA

6. Les relations avec le Mexique sont restées limitées. À lire ce qu'en pense le gouvernement canadien, tout va pour le mieux. Le commerce bilatéral entre le Canada et le Mexique s'élevait à 34,3 milliards de $ en 2014 (plus de 650 % depuis le début de l'ALENA), les investissements directs canadiens au Mexique à 12,3 milliards et les investissements mexicains à 12,3 millions, 2 millions de touristes canadiens au Mexique par an.4 Tout cela est fort bien, mais l'ALENA a déjà vingt ans et les progrès des relations pourraient être plus substantiels. Surtout, le Mexique et son président pourraient être traités avec plus d'égards. Ici comme dans d'autres circonstances, le premier ministre n'a pas affirmé suffisamment sa présence ; il s'agit d'un manque de diplomatie.

7. Qui plus est, avec les transformations de l'économie mondiale, l'ALENA a atteint des limites. Mais lui appliquer les normes qui ont été négociées dans l'accord de partenariat du Canada avec l'Union européenne implique des négociations complexes et il est loin d'être sûr que les États-Unis et le Mexique y soient totalement intéressés. De toute façon, là encore la diplomatie se doit d'être beaucoup plus active.

## Les relations avec l'Union européenne

8. L'Accord économique et commercial global (AECG)5 entre le Canada et l'Union européenne est l'aboutissement d'un vieux rêve. Au début des années 70, déjà dans le volet Europe du Livre blanc sur la politique étrangère canadienne (1970), puis plus nettement, dans le cadre de la politique de troisième option de diversification du commerce, des investissements et de la technologie, un accord avait été recherché avec la Communauté européenne. Un accord-cadre de coopération économique avait été conclu en 1975. Malgré quelques activités technologiques communes comme la participation de l'Agence spatiale canadienne à certains programmes de l'Agence spatiale européenne, l'accord-cadre n'a pas donné les résultats escomptés : notamment, la part de la Communauté dans le commerce canadien a décliné. Pour relancer la coopération, en novembre 1990, une Déclaration transatlantique prévoyait des réunions régulières entre le premier ministre canadien et les présidents du Conseil européen et de la Commission. En 1995, on parle déjà d'une zone de libre-échange transatlantique. Ces réunions au Sommet loin d'être inutiles permettront à long terme une coopération plus poussée. Il faudra attendre 2009 pour que s'ouvrent les pourparlers en vue d'un accord commercial entre le Canada et l'Union européenne soient engagés. Il sera conclu en septembre 2013 et « signé » en octobre 20146. Il est en procédure de ratification. C'est un accord vraiment global qui comprend aussi bien le commerce y compris celui des services, les investissements, les politiques de soumission d'offres. Il avait été précédé d'un accord avec L'AELE (Suisse, Norvège, Islande, Liechtenstein), entré en vigueur le 1er janvier 2015, qui a ouvert la voie.
Les relations avec l'Asie-Pacifique et en particulier le
Partenariat transpacifique

9 Les Canadiens sont peu favorables au libre-échange avec les pays asiatiques dans les mesures d'attitude de l'opinion publique. Ils ne désirent pas qu'Ottawa adapte ses politiques comme l'a montré Nathan W. Allen qui a analysé ces mesures d'attitudes⁷. Là encore, le manque d'explication du gouvernement auprès des Canadiens se pose. Bien souvent, une méconnaissance de la situation interne des pays concernés ainsi que des avantages réciproques est patente. C'est le cas de la Corée du Sud, qui est mal perçue sans que la population canadienne dans sa majorité ne connaisse le fonctionnement de ses institutions. Pourtant un accord de libre-échange a finalement été conclu avec ce pays (entré en vigueur le 1er janvier 2015). En effet, de nombreuses entreprises canadiennes ont besoin des marchés ainsi que des investissements asiatiques, aussi bien dans l'Atlantique (produits de la mer par exemple), au Québec (producteurs de porc par exemple), en Ontario que dans l'Ouest.

10 Une position gouvernementale peu portée sur le multilatéralisme a beaucoup de peine à faire comprendre à la population les avantages, pourtant si bien négociés, d'un partenariat transpacifique. Ce partenariat transpacifique comprend douze États, dont le Japon, mais non le deuxième partenaire commercial du Canada, la Chine, sur lequel nous reviendrons. Le partenariat transpacifique pose des problèmes d'ajustement par rapport à L'ALENA. Dans le domaine de l'automobile, selon l'ALENA, une auto peut être vendue dans les trois pays sans droit de douane 62,5 % du contenu de ses pièces proviennent des trois pays. Le Japon a obtenu provisoirement des États-Unis un contenu de 45 % pour chaque pays et l'importation de pièces sans doit de douane avec un contenu intérieur de 30 %. Le Canada serait prêt à réduire le contenu à 50 % à la fois pour les autos que pour les pièces⁸. Le Mexique est évidemment lui aussi opposé à la position américaine. Finalement, l'accord prévoit 45 % pour les pièces principales (core products) et 40 % pour les pièces secondaires⁹. La question de la gestion des quotas de produits laitiers et de volailles fait aussi litige. On a obtenu finalement 3,25 % en libre-échange pour le lait et 2,1 % pour la volaille¹⁰. Des crédits d'adaptation sont prévus. C'est « un accord historique »¹¹, dû essentiellement à la volonté du président Obama de le conclure en faisant certaines concessions. Le fait que le premier ministre Harper ait négligé le contact étroit avec les présidents des États-Unis et du Mexique a certainement affaibli la position canadienne dans la négociation. Le Canada a joint la négociation tardivement de crainte d'être mis devant le fait accompli.

11 Même si on évalue à 40 % de la production mondiale cette zone transpacifique, il n'en reste pas moins que le deuxième partenaire commercial du Canada est la Chine. Si elle n'est pas prenante au partenaire transpacifique, c'est que l'APEC, comme l'a noté très justement Christian Deblock est restée une « coquille vide »¹². Mais l'ASEAN est bien vivante et la Chine négocie avec elle et d'autres partenaires asiatiques. Il est regrettable, toutefois, que le débat entre les chefs de partis du Canada sur la politique étrangère ait complètement négligé la Chine. Aucune question ne leur a été posée sur les relations avec la Chine¹³.

12 Le commerce avec la Chine mérite d'être examiné avec attention : il est beaucoup plus fort du côté des importations que des exportations, à peine 4,3 % des exportations totales alors qu'elles représentent 11,1 % des importations. Qui plus est, les importations consistent surtout en produits électroniques, en machines, en meubles et
en jouets, alors que les exportations se composent surtout de produits de base (dans l'ordre: minerais, pâtes de bois, oléagineux, bois). Le Canada a également relativement peu investi en Chine¹⁴. Il est significatif que pas plus tard que le 21 septembre 2015, la Caisse du dépôt du Québec indiquait qu'elle investissait prudemment en Chine¹⁵. On retrouve toujours le même problème, sur lequel le Conseil des sciences du Canada (un organisme que le gouvernement Mulroney a aboli) avait attiré l'attention à la fin des années 70 : le faible niveau de la recherche et développement, de l'innovation et du tissu industriel¹⁶. Christian Deblock souligne avec justesse que la Commission Macdonald qui a donné lieu en 1985 à l'ouverture des pourparlers de libre-échange avec les États-Unis a « peut-être clos le débat sur les politiques industrielles, mais pas celui sur la productivité »¹⁷. Nous serions portés à dire que c'est là le point essentiel : le libre-échange n'est pas la panacée qui pouvait tout régler. Citant les chiffres du Centre d'études des niveaux de vie, Christian Deblock note que « la croissance de la productivité fut de 4 % en moyenne par année au Canada entre 1947 et 1973, comparativement à 3,2 % aux États-Unis. Par la suite, elle est de 1,6 % entre 1975 et 2000 au Canada, comparativement à 1,7 % aux États-Unis et de 1 % entre 2000 et 2007 au Canada contre 2,6 % aux États-Unis. »¹⁸ On ne peut se passer d'une politique industrielle et d'innovation et cela implique une forte intervention des leviers étatiques pour favoriser les entreprises de pointe et, quand c'est nécessaire s'y substituer. Et cela n'a pas été accompli dans les techniques de l'information et de la communication¹⁹.

13 Avec l'Inde, le commerce et les investissements restent relativement faibles. Les entreprises canadiennes ont peu investi dans ce pays. Le grand effort du gouvernement Chrétiendes années 90 n'a pas été poursuivi avec conséquence, ce qui est fâcheux, car sa croissance économique est solide et devient même plus forte que celle de la Chine²⁰.

## Considérations générales

14 D'une manière générale, le Canada de Harper a « oublié » que le commerceet la « grande politique » étrangère, sans parler du développement ne peuvent être séparés. C'est un paradoxe, puisqu'ils sont réunisau Canada dans un même ministère. La politique rigide et inconditionnelle de soutien à un Israël, gouvernée actuellement par des politiciens expansionnistes, au lieu d'une politique mesurée, est contraire à la tradition canadienne. Si l'on veut deux États, il faut traiter avec les deux partieset refuser les implantations dans les territoires occupés. Le Canada a été malheureusement le premier État à refuser de traiter avec l'ensemble des deux parties²¹. Sur l'Ukraine, il n'était absolument pas nécessaire de faire des déclarations péremptoires, mais œuvrer réellement en fonction de ses moyens, particulièrement sur le plan économique, même s'ils restent limités.

15 Sur le plan du développement, le programme de coopération avec l'Afrique, inauguré par le gouvernement Chrétien, qui méritait d'être étendu, a au contraire été restreint considérablement.

16 Autre point : pour avoir de l'influence, un « soft power », il faut être actif dans les institutions internationales et ne pas les bouder. Le fait que le gouvernement Harper a négligé délibérément la diplomatie multilatérale de l'ONU – combien de fois le premier ministre n'a-t-il pas été absent à la session ordinaire d'automne ? Les diplomates eux-mêmes ont été mis peu à contribution pour rechercher des solutions négociées aux problèmes débattus ou tout simplement pour garder un contact étroit non seulement
avec les pays amis, mais aussi un large éventail de diplomates, y compris sur le plan économique. L'avantage que confère le Commonwealth auquel s'ajoute l'Organisation internationale de la francophonie, l'Organisation des États américains, le G20 et le G7, donnait la possibilité au Canada de contribuer à la solution de conflits. Une diplomatie intelligente et souple aurait sans aucun doute permis l'élection du Canada au Conseil de sécurité où il aurait été en mesure d'exercer son influence pour trouver des solutions. Se poser « en dragon moral », comme le dit Paul Heinbecker, n'est vraiment pas la solution. D'autant plus, que dans cette perspective l'abandon du protocole de Kyoto, le refus d'adhérer au traité sur la désertification et de ratifier celui sur les petites armes cadre mal avec ce moralisme.

17 Mais cette présence active et non antagoniste est aussi un facteur important pour développer le commerce et les investissements, ainsi que l'économie en général. C'est en multipliant les contacts qu'on peut faire se faire connaître et préparer le terrain. En diminuant la représentation diplomatique et même en fermant certaines ambassades, le gouvernement canadien a affaibli la capacité d'influence du Canada.

## Conclusion : continuité et changement

18 La victoire surprise et ample du *tertius gaudens*, Justin Trudeau et le Parti libéral, aux élections du 19 octobre 2015, signifie-t-il un changement majeur dans la politique extérieure ? Le ministère est rebaptisé « Affaires mondiales ». Le premier ministre et ses ministres multiplient leur présence dans les conférences internationales. Le multilatéralisme ou en tout cas la présence active dans les instances multilatérales est de retour. Mais il y a une certaine continuité quant aux questions internationales, particulièrement en ce qui a trait aux accords commerciaux régionaux. Il n'est pas question par exemple de déchirer l'entente de partenariat transpacifique. Bien sûr, il y aura des consultations, peut-être des mesures compensatoires plus importantes dans les limites permises. L'AECG entre l'Union européenne et le Canada va poursuivre son lent processus de ratification dans des institutions européennes complexes²². Les provinces associées à la négociation, tout spécialement le Québec, qui a joué un rôle majeur dans le lancement et le déroulement de celle-ci, ne poseront pas de problèmes sérieux à ce chapitre, à condition que le gouvernement fédéral accorde les compensations promises.

19 Sur le chapitre, que nous avons jugé crucial, de la productivité, le gouvernement annonce qu'il va augmenter la dotation à la recherche, plus précisément aux divers conseils de recherche. Un premier pas est ainsi fait dans la bonne direction dans la recherche et le développement. Il faudra voir à ce que cet effort soit sérieux et de longue portée. Il impliquera aussi une coordination avec les provinces pour qu'elles aient les moyens de remplir leur rôle en éducation, recherche et développement. Ce ne sera pas une tâche facile. Au chapitre des investissements publics innovateurs, l'énergie verte est à l'honneur, mais il en faudra dans d'autres secteurs de pointe déjà mentionnés. Mentionnons aussi la concertation avec les partenaires sociaux.

20 La capacité de communiquer et d'expliquer du premier ministre sera un atout important. Il a repris le dialogue direct avec le président des États-Unis, mais celui-ci est en fin de mandat. Il maintient une position ferme sur l'Ukraine sans tonitruance. Le Moyen-Orient est surtout vu sous l'angle spectaculaire et humanitaire des réfugiés (suscité par le drame du petit Adam Kurdi, ce bambin syrien d'origine kurde), quoique
naturellement à un rythme plus réaliste que prévu. La suppression des frappes aériennes est confirmée, mais sa date n'est pas précisée, donc elles continuent. Les conseillers militaires restent engagés sur le terrain auprès des combattants kurdes du gouvernement irakien. Le Canada reste partie de la coalition contre le soi-disant État islamique. Sans influence majeure, il veut et peut essayer de contribuer modestement à modérer ses partenaires locaux (notamment l'Arabie saoudite dont le ministre des Affaires étrangères a été reçu à Ottawa le 17 décembre) et rétablir avec l'Iran la relation diplomatique dès que la sécurité des diplomates sera assurée.

21

Pour le reste, un vaste chantier reste ouvert. On devra voir si l'ouverture vers le Mexique se concrétise vraiment, si une présence active à l'OEA reviendra, si la structure du commerce avec la Chine sera peu à peu modifiée et des investissements accomplis dans ce pays (missions d'affaires annoncées), ou si une attention plus soutenue sera accordée au développement en Afrique.

22

En définitif, ce qu'il faut retenir, dans les premiers pas du nouveau gouvernement est le retour au multilatéralisme (présence effective dans les organisations internationales) et à une diplomatie active ainsi qu'une continuité dans la mise en œuvre des partenariats régionaux.

## NOTES

1. Heinbecker, Paul, « Ten ways the new foreign minister can undo Bairs's damage », *Globe and Mail*, 9 février 2015.

2. Notons avec Kenneth E Boulding que la notion de partenariat est très ancienne en économie. (Boulding, Kenneth E., « The world as an economic system », dans *The World as a System*, Londres, Sage, 1985, p. 101).

3. Thompson, J.H. et Randall, S, *Canada, Ambivalent Allied*, Montréal, McGill-Queen's University Press, 1994.

4. ⁴ Les relations entre le Canada et le Mexique, *Un partenariat stratégique*. www.canadainternational.gvtcanada.mexico/mexique..15 mars 2015,

5. En anglais CETA = Comprehensive Economic and Trade Agreement

6. www.international.gc.ca/trade_agreements-accords_commerciaux/agracc/ceta.aecg.

7. Allen, Nathan W. « Keeping rising Asia at a distance: Canadian attitudes toward trade agreements with Asian countries », *International Journal*, 70.2, juin 2015, p. 286-308.

8. *Globe and Mail*, 16septembre 2015.

9. *Globe and Mail*, 5 octobre 2015, *New York Times*, 5 octobre 2015.

10. *Ibid*.

11. *Le Temps*, 5 octobre 2015.

12. Deblock, Christian, « Le Canada, l'ALÉNA et le souffle de la Chine », dans J.M.Lacroix et Gordon Mace, *Politique étrangère comparée : Canada-États-Unis*, Bruxelles, Peter Lang, 2010, p. 180.

13. Marlow, Iain, « federal candidates neglect China at their own peril », *Globe and mail*, 30 sept. 2015.

14. MAECI, *Le commerce international du Canada : le point sur le commerce et l'investissement*, 2014,
15. *Le Devoir*, 21 septembre 2015.

16. Britton, John et James Gilmour, *Le maillon le plus faible*, Ottawa, Conseil des sciences du Canada, 1980. Deblock, C., op.cit., p. 171. Donneur, André P., *Politique étrangère canadienne*, Montréal, Guérin universitaire, 1994, p.18.

17. Deblock, C., op.cit., p.171.

18. *Ibid.*, p. 172.

19. *Ibid.*, p. 175.

20. FMI, 6 octobre 2015.

21. Donneur, André, « La politique étrangère de Stephen Harper », *Annuaire du Québec 2008*, p. 386.

22. Pour voir en détail les points forts et les aléas de la ratification et de la mise en œuvre de l'AEG, cf. Deblock, C., J. Lebullenger et S. Paquin (dir), *Un nouveau pont sur l'Atlantique : L'Accord économique et commercial global entre l'Union européenne et le Canada*, Québec, Presses de l'Université du Québec, 2015,351 p.

## RÉSUMÉS

Ce texte dresse un bilan critique de la politique commerciale du gouvernement Harper, en passant en revue successivement ses relations avec les États-Unis, le Mexique, l'ALENA, l'Union européenne, l'Asie-Pacifique, notamment la Chine. Il s'interroge brièvement sur la continuité et le changement de politique du gouvernement Trudeau.

This text is a critical view of the Harper government's trade policy. It successively studies its relations with the United States, Mexico, NAFTA, European Union, Asia-Pacific, notably China. He briefly questions continuity and change of the Trudeau government's policy.

## INDEX

**Mots-clés** : ALENA, Asie-Pacifique, China, États-Unis, Harper, Mexique, politique commerciale, Trudeau, Union européenne

**Keywords** : Asia-Pacific, China, European Union, Harper, Mexico, NAFTA, Trade policy, Trudeau, United States

## AUTEUR

ANDRÉ DONNEUR

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IDREF : https://idref.fr/026834820

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VIAF : http://viaf.org/viaf/29533174

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ISNI : https://isni.org/isni/0000000081080428

(BnF BNF : http://data.bnf.fr/ark:/12148/cb119004019)

Professeur associé au Département de science politique et chercheur senior au Centre d'études sur l'intégration et la mondialisation (CEIM), Université du Québec à Montréal (UQAM).