Les capitales font bien souvent figure d’exception comme le rappelle Damien Botteghi, responsable des questions juridiques à la Mairie de Paris, dans la préface de l’ouvrage Les villes capitales, miroir de l’État ?. « Collectivité hybride » (p. 9), à la fois municipalité et écrin de l’État, les villes-capitales sont un champ de prédilection pour des débats sur des questions institutionnelles. Le cas de Paris, pour lequel la création longue et laborieuse d’une « Métropole du Grand Paris » est d’actualité, en constitue un exemple. Si les sciences sociales peinent à saisir la définition des capitales, les auteurs ne présentent pas les sciences juridiques comme particulièrement avantagées a priori alors que l’intérêt pour l’objet est évident dans la discipline. Comme le rappellent les trois directeurs de cette publication, le thème des capitales a été peu abordé à une époque où la littérature en science politique et en droit s’intéresse de plus en plus aux réformes des collectivités territoriales et à la décentralisation. Pour preuve, un colloque tenu à Paris, en octobre 2014 rassemblait des chercheurs intéressés par la question de l’exceptionnalité juridique et politique de ces villes, dont le point commun le plus évident reste leur statut particulier de facto ou de jure. Laetitia Janicot, Franck Laffaille et Olivier Renaudie rassemblent ici les contributions proposées alors dans ce volume édité par l’Université de Cergy-Pontoise dans la collection « LEJEP ».

L’ouvrage se divise en deux grandes parties : la première rassemblant des contributions portant sur l’inscription des capitales dans des disciplines différentes (droit public, droit international, géographie économique, science politique) dans une perspective de généralisation et la deuxième s’attachant à des études de cas en ciblant des capitales en particulier ou un mode de gouvernance.

Le premier chapitre propose un cadrage général en insistant sur des logiques contradictoires de renforcement ou de maintien de la spécificité des capitales, ville pour laquelle l’État cherche à maintenir son pouvoir et d’autre part une tendance à la décentralisation et donc de renforcement des pouvoirs locaux dont la mise en place de « métropoles » en France en est un exemple. La contribution de Jeanne Chauvel montre que les capitales peuvent constituer l’occasion d’une introspection disciplinaire. Elle conduit l’auteure, d’ailleurs, à une grille de lecture de la capitale comme objet de science politique en distinguant policy, politics et policy. La capitale est vue successivement comme objet de construction nationale, un lieu de contrepoint par rapport au poids du pouvoir de l’État et un niveau d’application de politiques publiques spécifiques. Le chapitre de Anne-Thida Norodom propose une distinction entre capitale diplomatique et capitale gouvernementale, renvoyant à la question de la légitimité d’une capitale depuis l’étranger, pendant fort peu étudié de la reconnaissance de la souveraineté pour certains territoires nationaux.

Jean-Marie Pontier présente les relations complexes entre capitale et formation d’une identité nationale. Il insiste donc sur le capital symbolique porté par le centre du pouvoir, qui devient peu à peu un véritable champ de signes et d’épisodes édifiants. Le texte, très érudit, mélange cependant des époques où la définition de la capitale et de la nation ne sont à l’évidence pas les mêmes. Quoi de commun entre Amarna sous Aménophis IV et la création d’Astana au Kazakhstan ? Il n’évite pas l’écueil pénible de trop se centrer sur Paris, et donc à appliquer comme une généralité ce qui est en fait une exception française, à savoir un pays de relativement grande taille dans laquelle la capitale à une importance démesurée. Lise Bourdeau-Lepage propose de faire dériver le propos sur la question des métropoles globales. L’exceptionnalité des capitales est donc balayée au profit de l’hypothèse que ces villes sont à même de conquérir un leadership économique en devenant ces métropoles globales. Mais sans y toujours parvenir, conduisant l’auteure à conclure que « le statut de capitale politique ne semble pas être une condition suffisante ou nécessaire pour être une capitale économique de premier plan » (p. 30), ce que l’influence actuelle de villes comme New York en comparaison de celles de Tallinn ou de Wellington nous laissait présager. La contribution oublie ainsi l’immense majorité des capitales, qui ne s’avèrent ni des métropoles globales, ni des chefs-lieux concurrencés au niveau national par un centre plus puissant sur le plan économique. Par ailleurs, on notera quelques approximations. L’auteure écrit que « de nos jours on ajoute un adjectif au substantif de capitale » (p. 26) alors que la pratique est attestée au XIXe s.

Les études de cas de la deuxième partie sont très fouillées. Gwénaële Calvès sur Washington et Caroline Van Wynsberghe à propos de Bruxelles reviennent sur les rapports complexes entre capitale et Etat dans un contexte de réforme du fonctionnement de fédérations. La première propose un tableau très détaillé du statut d’exception de la capitale étatsunienne, territoire extérieur aux États fédérés, réunis sous la bannière de la devise « Taxation without representation ». Les habitants s’y retrouvent privés d’un certain nombre de canaux de représentation démocratique par rapport aux résidents des 50 États américains. La contribution montre notamment pourquoi la création du District de Columbia comme État fédéré se heurte de manière récurrente à des remparts à la fois juridiques et politiques. Bruxelles, capitale à la fois de la Belgique, de l’Union européenne, de la Flandre tout en étant État-fédéré, se trouve au centre de l’interminable processus de construction du fédéralisme belge. L’auteure dresse, avec une certaine ironie, le tableau d’une ville qui s’avère surtout un creuset des contradictions nationales.

A Paris et à Rome, c’est moins les rapports directs avec l’État qui posent problème que la mise en place d’une gouvernance urbaine à la fois suffisamment autonome et dont le caractère d’exception, celui d’être capitale, permet à l’État de maintenir son pouvoir. La difficile décentralisation française et la non-reconnaissance de Rome comme capitale pleinement légitime de l’Italie se répondent. Alors qu’à Paris, la mise en place d’une métropole (donc d’une structure intercommunale) constitue une sorte de normalisation de son statut de grande ville que 200 ans de pressions de l’État avaient contribué à taire. A l’inverse, Rome gagne peu à peu une institutionnalisation de son caractère d’exception dans la constitution, mettant fin à de sempiternels caractères dérogatoires.

Deux derniers chapitres reviennent sur des formes de gouvernance atypiques. La première est la multicapitalité, à savoir le fait d’avoir un État exerçant son pouvoir depuis des institutions sises dans plusieurs centres, remettant en cause la doxa d’un contrat unique entre un exécutif national et une ville en particulier. L’auteur, Thierry R ambaud, y voit l’émergence d’un État post-moderne, capable d’exercer un pouvoir en réseau, sans référents territoriaux. Le dernier chapitre revient sur le caractère de capitale, la capitalité, inhérent aux chefs-lieux d’États fédérés. Pour eux, la difficulté tient dans la co-existence avec une capitale fédérale, qu’elle écrase ou qui se trouve oubliée. La pluralité des situations, d’un Etat à l’autre et d’un système urbain à l’autre, empêche cependant l’auteur, dans le foisonnement des exemples qu’il invoque, de parvenir à des lois générales.

En somme, l’ouvrage présente la complexité de l’objet capitale tout en soulignant la dimension véritablement exploratoire de la recherche en droit sur le caractère exceptionnel de ces villes et la difficulté d’opérer des comparaisons. Il présente néanmoins un essai remarquable de rassembler dans un même ouvrage les défis de recherche sur la gouvernance de ces villes et sur les questions que chaque Etat est amené à se poser à leur propos.