écologique contient un certain nombre de ressources, potentiellement variables selon les saisons et utilisées par une diversité d'usagères et d'usagers sur la base d'un ensemble de règles d'accès et d'exploitation. Ainsi, les espaces cultivés peuvent être aussi des espaces de pâturage (après la récolte), de cueillette (arbres présents dans le champ, pour les fruits, le feuillage, l'écorce, le bois), de chasse, pour des acteurs qui peuvent être différents du détenteur ou de la détentrice du champ. On a alors une superposition d'usages sur un même espace (Fache, Ancey, et Lavigne Delville 2022). Réciproquement, une même ressource (les ressources fourragères, par exemple) peut se rencontrer dans différentes facettes écologiques (bas-fonds, espaces ligneux, friches, landes, pâturages permanents, pâtures sur les champs récoltés, par exemple). Dans chacune de ces facettes, elle peut faire l'objet de dynamiques écologiques spécifiques et être soumise à des règles d'accès et d'exploitation différentes (accès libre sur les brousses et jachères, contrats de fumure avec le détenteur du champ pour les résidus de récolte, par exemple). Ces différentes facettes écologiques sont elles-mêmes intégrées dans des territoires socialement organisés et appropriés.

Par l'usage du principe des « faisceaux de droits », tel que rappelé au chapitre 1 (Schlager et Ostrom 1992 ; Penner 1995 ; Epstein 2011), les communs africains de la terre et des ressources naturelles reconnaissent une ou plusieurs fonctions à la terre et aux ressources, au profit d'une ou plusieurs personnes (Le Roy, Karsenty, et Bertrand 2016). Sur un même fond de terre peuvent coexister des droits de passage et de pacage d'animaux, d'exploitation agricole de la terre, de chasse et de prélèvement de bois ou de cueillette, chaque droit étant détenu sur des espaces et des ressources et à des périodes différentes par plusieurs individus ou groupes (Mansion et Broutin 2013). Les différentes composantes d'un faisceau de droits sont inscrites dans des contextes culturels et historiques particuliers et se caractérisent souvent par leur oralité et leur caractère informel. Elles sont susceptibles d'être contrôlées par différents individus et régulées par différentes instances (comme l'État ou les collectivités locales) et transférées séparément. La pratique du tutorat illustre par exemple la possibilité pour un détenteur autochtone de droits, de transférer une partie de ses droits (droit de culture, par exemple) à des familles migrantes, arrivées après la répartition initiale de la brousse. La contrepartie peut être une part de la récolte ou monétaire (Chauveau 2008). Ce n'est donc pas le statut de la terre (terres collectives, propriétés privées ou domaines de l'État) qui détermine les rapports fonciers en Afrique subsaharienne, mais les droits qui régissent l'accès aux terres et aux ressources.

Enfin, les communs africains de la terre et des ressources naturelles élaborent des dispositifs flexibles de gouvernance⁸ qui puisent, selon le contexte et l'objet de la sécurisation foncière, dans différents régimes de droits issus de la coutume, la religion, la loi, les instances gouvernementales ou les élections (Papazian et al. 2016). Les règles émanant des différents registres sont utilisées (ou non) par les
participantes et les participants au commun, suivant qu'elles sont considérées (ou non) comme ouvrant de nouvelles opportunités dans la conduite du commun. Les communs africains de la terre composent ainsi avec le pluralisme juridique à l'œuvre sur les territoires africains (Goldstein et al. 2015), et que nous expliquons dans la section suivante, avec une intelligence de la « juridicité » pour « sémanciper de la science juridique » (Le Roy 2021)⁹.

Nous aborderons plus en détail dans la prochaine section la manière dont ces différents régimes co-constituant les communs s'adaptent aux différences évolutions structurelles. Ces évolutions peuvent être environnementales et initiées par les changements climatiques, ou bien sociales, suscitées par les reconfigurations politiques internes aux pays d'Afrique subsaharienne ou par l'intégration multi-échelle engendrée par la mondialisation et venant mettre en concurrence le local avec le global. Ces mutations peuvent aussi bien être autoportées et émaner de manière locale par les propres sociétés co-composant les communs, qu'être perçues comme subies et imposées par le haut par des acteurs exogènes. Dans chacun des cas, elles peuvent tout aussi bien représenter des menaces que des opportunités de pérennisation des communs de la terre et des ressources naturelles.

## Les facteurs de mutation des communs africains de la terre et des ressources naturelles

Les communs de la terre et des ressources naturelles font face à un ensemble de mutations qui transforment les régimes sociaux et politiques qui en régissent la gestion et l'accès. Ces mutations peuvent s'avérer être des opportunités pour les communs, ou au contraire mettre en péril leur existence même. Elles sont associées à différents phénomènes, allant du processus de modernisation à la reconstruction des régimes politiques, en passant par les phénomènes de pression démographique et foncière et les processus d'urbanisation. Dans cette section, nous insistons sur quatre principaux facteurs de mutation et de risque pour les communs : les orientations des politiques de formalisation des droits fonciers ; la compétition entre les usages des ressources naturelles et notamment les enjeux de conservation ; les processus d'individualisation et de marchandisation ; et enfin les processus d'accaparement.

## Les espaces et ressources gérées en commun : le parent pauvre des politiques foncières

La colonisation a été à la source de mutations profondes des régimes fonciers en imposant un cadre légal moderne éloigné des normes coutumières et orienté vers la propriété privée. Cette dernière est alors déterminée par l'administration et basée sur la délivrance de titres fonciers et l'établissement de cadastre
(Chauveau 2018 ; Payne, Durand-Lasserve, et Rakodi 2009). La légitimité des primo-communs de la terre et des ressources naturelles a été remise en cause, allant jusqu'à les considérer comme des espaces « vacants et sans maîtres » (principe de la domanialité) et déclarés propriété éminente de l'État qui s'en est approprié les ressources naturelles (bois, minerais, terre par exemple).

À la suite des indépendances, une part importante de la population occupait, habitait, exploitait des terrains sans avoir de droits légalement reconnus sur ces terres. Cette situation est restée longtemps en vigueur. Les régimes coloniaux et postcoloniaux ont progressivement créé un dualisme dans la gestion foncière. Ce dualisme se manifeste sous plusieurs formes. Un dualisme spatial d'abord, les textes législatifs ayant différencié la manière de gérer le foncier et les possibilités d'usages du sol offertes aux colons d'une part et aux populations autochtones d'autre part. Un pluralisme juridique ensuite, par la superposition de régimes dans les espaces où les régimes fonciers associés aux primo-communs, basés sur l'usage, ont perduré après les indépendances en parallèle des régimes fonciers dits modernes, fondés sur la propriété du fond de terre. Sur un même territoire, différentes sources de légitimité (coutumières, néocoutumières, d'inspirations coloniale et néocoloniale¹⁰) peuvent ainsi se superposer, ou se confronter, ouvrant la possibilité pour les acteurs de contourner les règles locales par la mobilisation d'autres normes et d'autres instances, et inversement.

Ce pluralisme juridique se double d'une pluralité d'autorités (instances délivrant les droits d'accès et instances d'arbitrage) : chefs de terre, chefs de village administratif, administration territoriale, services techniques, élus communaux (Lavigne Delville 2012). Dans des contextes de fortes incertitudes juridiques et institutionnelles, les limites de légitimité des différentes normes et la hiérarchisation des mandats entre ces différentes autorités sont régulièrement remises en cause. Alors que la compétition pour les ressources augmente avec la pression démographique croissante, la mobilisation sélective et concurrentielle d'un régime de droits ou d'un autre et l'appel à des instances d'arbitrage diverses engendrent des situations de conflits d'usage et fonciers, des accaparements de terres et des tensions sociales, voire politiques (Chauveau 2018).

C'est au moment des politiques d'ajustement structurel que la formalisation des droits fonciers sous une forme écrite a été promue comme une condition de développement économique (Lavigne Delville et Mansion 2015). Sous l'impulsion des recherches de la Banque mondiale sur les programmes fonciers en Thaïlande (Feder et Nishio 1998 ; Feder et Onchan 1987)¹¹ et des théories de De Soto et Diaz (De Soto et Diaz 2002), de nombreux programmes de formalisation foncière ont vu le jour en Afrique subsaharienne avec l'objectif d'unifier les droits par la promotion de la propriété privée individuelle. Les législations foncières ont alors souvent conduit à fragiliser, voire délégitimer, les communs locaux de la terre et des ressources naturelles (Chauveau 2018).
Cette approche d'enregistrement systématique vise à réaliser un inventaire de l'ensemble des parcelles et à formaliser les droits sur ces terres. Ces politiques visent à regrouper des droits « informels » dans l'une des catégories juridiques prévues par la loi. Cela peut se traduire par la délivrance d'un titre foncier issu de la procédure d'immatriculation, ou bien de certificats ou d'attestations (Lavigne Delville 2018). Cependant ces documents ne précisent généralement pas le contenu des droits détenus par les différents ayants droit sur une parcelle. Ils sont donc interprétés comme témoignant d'une propriété privée exclusive. L'application de ces politiques, dans une démarche systématique, revient le plus souvent à transformer profondément les droits fonciers ruraux et à exclure de nombreux ayants droit. Les ayants droit d'accès aux ressources naturelles pasto-rales ou forestières sur les espaces en gouvernance partagée sont généralement les grands oubliés et les grands perdants de ces démarches.

Depuis le début des années 2000, des démarches alternatives hybrides de sécurisation foncière fondées sur la gouvernance et la sécurisation des arrangements sociaux ont émergé. Les évolutions de certaines d'entre elles au cours des vingt dernières années, visant à mettre fin au principe de domanialité et à reconnaître différents rapports fonciers, ont permis en partie la sécurisation foncière de communs de la terre et des ressources naturelles. Ces réformes, qui opèrent une révolution sur les plans juridiques et sociopolitiques, restent toutefois insuffisantes et achoppent encore sur de nombreux points (Mansion et Broutin 2013).

## Perceptions de la nature et politiques de conservation

En Afrique subsaharienne, le processus de colonisation a non seulement profondément marqué la relation au foncier et sa gestion, mais il a également tenté d'imposer une perception occidentale de l'environnement et des représentations socioculturelles de la nature. Dans les visions coloniales, l'Afrique subsaharienne était considérée comme un sanctuaire naturel primitif à exploiter ou à protéger et dénué de toute présence humaine (Selby 2014 ; Selby et Hoffmann 2014 ; Hartmann 2014 ; Verhoeven 2014 ; Rodary 2011). Sous l'égide des administrations coloniales, de nombreuses aires naturelles protégées (parcs et réserves) ont alors été créées (encadré 2.4), s'appuyant sur une perception conservatrice de l'environnement basée sur la maîtrise du territoire et l'exclusion des communautés riveraines (Duffy 2006 ; Hagberg, Gomgnimbou, et Somé 1996).

L'établissement des États-nations hérités de la période coloniale a marqué une continuité dans l'objectif de contrôle accru sur les ressources naturelles (bois, minerais, terre), ce qui a souvent mené à la remise en cause des pouvoirs locaux et à la protection accrue des parcs et réserves. Le déploiement des agents des eaux et forêts en Afrique Occidentale et Orientale au XXe siècle s'est traduit par la revendication du « monopole de la protection de la nature », au nom
de « l'utilité publique » et de la « raison d'État » (Bergeret 1994). Constituant une force de sécurité au sein des régions abritant les aires naturelles protégées, ces agents des Eaux et forêts ont aussi le plus souvent suscité la réticence des populations riveraines, voire généré d'importants conflits locaux (Duffy 2006; Hagberg, Gomgnimbou, et Somé 1996; Hubert 2021b; Massé 2020; Poda 2001; Sachedina 2010). En Afrique du Sud, la gestion de la nature et la création de réserves et d'aires protégées a été par ailleurs l'une des pièces maîtresses de l'ingénierie territoriale de la ségrégation coloniale, puis de l'apartheid (Giraut, Guyot, et Houssay-Holzschuch 2005). Plus tard, la montée en puissance sur la scène internationale des enjeux liés aux changements climatiques et à la préservation de la biodiversité a renforcé ces dynamiques (Obura et Treyer 2022), les espaces de conservation de l'environnement étant considérés comme déterminants pour la lutte contre les changements climatiques (Villette 2021; Saradoum et al. 2022).

Ces aires de conservation ont été établies à partir de la délimitation de grands espaces issus de réserves de chasse coloniales. Les communautés riveraines se sont alors vues privées de l'accès aux services environnementaux, donc à la flore, à la pharmacopée traditionnelle et à la faune. Les activités de chasse, traditionnellement pratiquées pour la subsistance alimentaire, ont été criminalisées et considérées comme du braconnage, à moins de s'acquitter de permis de chasse à des coûts prohibitifs. Ces grands espaces dédiés à la conservation, à l'image du *Transfrontier Conservation Area* (TFCA), zone de conservation transfrontalière du Kavango-Zambèze, ont privilégié une gouvernance centralisée et un modèle économique fondé sur les revenus du tourisme international.

En alternative à ces grands programmes de conservation et d'établissement d'aires protégées publiques, une vague de programmes d'appui à la gestion communautaire des ressources naturelles est apparue à partir des années 1990. Face au constat de faillite des grands programmes nationaux, on a vu apparaître des formes de conservation communautaires de gestion des ressources naturelles directement ancrées dans les approches de gestion des terroirs et épousant les dynamiques de décentralisation dans de nombreux pays du continent (Rodary 2008; Bollig 2016).
## ENCADRÉ 2.4

### Le modèle des aires naturelles protégées en Afrique subsaharienne

Le modèle des aires naturelles protégées à vocation exclusive de conservation prête de plus en plus à controverse. Ces espaces de protection de l'environnement, comprenant réserves ou parcs nationaux, représentent un véritable atout pour la conservation de la biodiversité, notamment au sein des régions les plus vulnérables face aux changements climatiques (Turner et al. 2021). Cependant, l'imposition d'une vision restrictive de la conservation sur des espaces clôturés ne permettant aucun autre usage des ressources, auparavant en accès partagé, a suscité de nombreux conflits locaux et nationaux. L'exemple de la réserve naturelle du Ngorongoro en Tanzanie illustre bien ce caractère conflictogène (Gagnon-Champigny 2020).

Face à ce constat, plusieurs initiatives locales ont vu le jour sur le continent et permettent de générer un véritable modèle entrepreneurial associant préservation des communs, gestion des conflits d'usage et développement économique local. C'est notamment le cas des modèles alternatifs « Fortress conservation » en Tanzanie (Blache 2020) ou encore des Zones Villageoises Cynégétiques (ZOVIC) au Burkina Faso. Au Sud-Est du Burkina Faso, des communautés riveraines de la Réserve de chasse naturelle de Pama, située au sein de la zone d'intégration socioéconomique du parc national d'Arly, ont constitué une ZOVIC afin de développer leur propre activité touristique autour de l'observation de la faune et de la chasse du petit gibier. Cette réserve naturelle auto-gérée permet d'accroître les retombées économiques issues du tourisme et de les répartir plus équitablement au sein des communautés riveraines. Les ZOVIC jouent également un rôle de conservation de l'environnement et de préservation des communs de la terre et des ressources naturelles dans des zones marquées par le développement des activités agricoles. En intégrant ainsi les tissus socioéconomiques endogènes à la conservation de l'environnement, et en permettant d'augmenter les retombées éco-nomiques associées au tourisme, ces espaces auto-constitués renforcent à la fois l'appro-priation des aires naturelles protégées par les populations riveraines et l'efficience de leur rôle de protection de la biodiversité (Hubert 2021b, 8-10).

Nous pouvons observer une dynamique similaire avec le modèle des conservancies, déployé en Namibie (Galvin, Beeton, et Luizza 2018). Ces conservancies se construisent sur des bases communales, mais demeurent regroupées sous l'administration des as-sociations régionales de conservation. Elles ont à la fois une mission de conservation, de gestion des conflits d'usage et de développement local par la valorisation durable des ressources naturelles, notamment via le tourisme et la chasse, mais également des objectifs sociaux (notamment par l'intermédiaire d'investissements effectués dans les communautés, par exemple en matière d'éducation et de services de santé). Les conser-vancies de Namibie bénéficient de nombreux donateurs internationaux, mais elles cher-chent une plus grande autonomie en tentant de diversifier les sources de financement disponibles pour leur fonctionnement. Cette évolution du modèle économique risque néanmoins de générer une certaine dépendance à la finance internationale dont les

(suite page suivante)
## Encadré 2.4 (suite)

objectifs premiers peuvent apparaître éloignés des bénéfices sociaux également offerts par les conservancies. De même, bien que ces *conservancies* soient conçues sur une volonté d'autogestion et d'intégration des autorités traditionnelles, ainsi que de collaboration étroite avec les populations riveraines, les organes locaux de décision n'ont généralement pas de droits sur la terre et demeurent dépendants des décisions que les autorités nationales pourront prendre sur la gestion du foncier. C'est l'une des principales limites exprimées par les membres des *conservancies*.

Ces modèles de conservation communautaire font ainsi face à un ensemble de défis (Campbell et Shackleton 2001) : clarification des mandats des autorités de régulation, gouvernance et collaboration avec les gouvernements locaux, transparence des organismes de gestion, financement d'une ingénierie sociale continue dans le temps et respect des droits fonciers légitimes au sein des politiques foncières.

## Processus d'individualisation et de marchandisation des terres et ressources gérées en commun

La pression démographique, la progression des logiques marchandes et les aspirations des cadets sociaux à plus d'autonomie induisent des recompositions des unités domestiques. Les grandes unités familiales, là où elles existaient, ont tendance à se fragmenter au profit de l'échelle du ménage qui s'affirme comme unité économique (Quesnel et Vimard 1996 ; Raynaut et Lavigne Delville 1997). Ces mutations peuvent coexister avec le maintien d'une gestion du patrimoine foncier à l'échelle de groupes familiaux élargis. Elles influencent cependant les règles de transfert du foncier jusqu'au sein du groupe familial.

Ces processus d'individualisation peuvent se coupler à la marchandisation de la terre (Lavigne Delville et al. 2017). Selon les sociétés rurales, cette marchandisation peut être ancienne ou récente (encadré 2.5). Les moteurs en sont multiples : insertion dans les filières marchandes, ventes d'urgence ou de détresse (frais médicaux, événements familiaux, mariages et funérailles par exemple), stratégies de reconversion, ajustements liés à la fragmentation des héritages ou offre de la part d'acteurs externes. Les droits d'administration et les droits d'usage tendent à être regroupés dans ces processus et à devenir similaires à des droits de propriété. Les détenteurs de droits fonciers agissent alors comme des propriétaires de fait (Bon et al., à paraître).

Individualisation et marchandisation des droits ne vont pas forcément de pair (Colin et Bouquet 2022). Il peut y avoir une marchandisation, par exemple au niveau des segments de lignage, sans individualisation complète des droits (Diongue et al. 2021 ; Magnon 2013). Inversement, face aux opportunités financières, des cadets sociaux qui n'ont normalement pas le droit de vendre, voire des acteurs n'ayant aucun droit foncier, peuvent procéder à des transactions foncières ou remettre en cause des arrangements passés par leurs aînées et aînés.
Les conditions de pratique de l'agriculture, notamment les paramètres naturels (climat et fertilité des sols) et le cadrage par les politiques publiques, influencent également les pratiques foncières dans les espaces ruraux (voir chapitre 3). Ainsi la marginalisation de l'agriculture ou la plus faible rentabilité des productions sous l'effet des politiques agricoles (coût de la main-d'œuvre et des intrants) et de l'imprévisibilité climatique (événements météorologiques violents, stress hydrique et irrégularité des pluies) stimulent la vente des terres, notamment pour de la création immobilière (Bon *et al.*, à paraître).

## ENCADRÉ 2.5

### Émergence de la propriété individuelle et de la marchandisation des terres familiales au Sud-Bénin

Simonneau (2015) rappelle les processus relativement anciens d'émergence de la propriété individuelle et de la marchandisation des terres au Bénin. Le régime traditionnel, comme dans d'autres pays d'Afrique subsaharienne, fait de la terre une ressource sacrée et inaliénable. Sa gestion pour le compte de la communauté est assurée par un chef de terre, qui est aussi un chef spirituel. La notion de propriété individuelle n'existe pas (Ouedraogo 2011). Plusieurs évolutions politiques, sociales et économiques ont néanmoins fait émerger la propriété individuelle avant la période coloniale (Mondjannagni 1977 ; Pescay 1998).

Un premier changement s'amorce au début du XVIIe siècle lors de la structuration des grandes royautés, dont les rois s'arrogent les pouvoirs fonciers. Ces derniers font construire leurs palais sur des domaines initialement ancestraux ou les donnent en gestion à des délégués royaux pour leur mise en valeur, ce qui constitue une première forme d'appropriation privative de la terre.

À la fin du XVIIe siècle, sous la pression démographique, l'autorité du roi s'affaiblit, ainsi que la référence spirituelle à l'alliance homme-terre. Le travail devient progressivement le fondement principal du droit sur la terre et le caractère inaliénable et sacré de la terre s'assouplit. En outre, les terres ancestrales se structurent progressivement autour de références plus segmentées (clan, ethnje, lignage, famille). La dispersion des clans et des ethnies, les migrations et assimilations d'étrangères et d'étrangers font que seules les propriétés familiales perdurent.

La propriété individuelle émerge au XIXe siècle sous une triple influence : i) des délégués royaux finissent par s'approprier les terres dont ils n'avaient que la gestion et les donnent parfois aux esclaves libérés ; ii) après l'abolition de l'esclavage en 1848, l'explosion du commerce de produits dérivés du palmier à huile rehausse l'importance économique de la propriété de palmeraiès ; iii) certains groupes sociaux s'émancipent des règles foncières coutumières, tels que les esclaves affranchis revenus du Brésil avec un fort attachment à la notion de propriété foncière acquise dans les plantations.

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## Encadré 2.5 (suite)

Facilités par ces évolutions, la vente de terres par des propriétaires coutumiers devient possible dès les années 1990 (Sotindjo 2010). La législation coloniale (« Coutumier du Dahomey » de 1933) prévoit la vente des terres familiales. Marchandisation et individu- alisation des droits s'accentuent dans les années 1990 sous l'influence de la démocra- tisation, les programmes d'ajustement structurel et la faillite du système bancaire (1988). La propriété foncière, y compris semi-formelle, incarne alors les aspirations d'ascension sociale et détient une fonction d'épargne centrale dans l'économie des ménages.

L'émergence des classes moyennes urbaines en Afrique disposant d'une épargne et d'une capacité d'investissement a renforcé le développement des marchés fonciers dans de nombreuses zones rurales du continent. Disposant d'une capacité d'investissement, mais aussi d'influence ou de soutien politique, les cadres ont acquis des terres pour développer des activités agricoles ou pour des objectifs immobiliers. En Côte d'Ivoire, les investissements des cadres urbains sont l'un des déterminants majeurs du développement de l'économie de plantation du cacao et de l'hévéa (Ruf, Salvan, et Kouamé 2020). Le dévelop- pement des marchés fonciers se fait également en lien avec l'étalement urbain (Durand-Lasserve, Durand-Lasserve, et Selod 2015). Dans de nombreux cas, les appropriations interviennent sur des espaces gérés en commun ou utilisés pour différents usages.

## Des processus d'accaparement multiples

Les communs de la terre et des ressources naturelles sont enfin exposés aux processus d'accaparement des terres (encadré 2.6). Ces accaparements résultent de plusieurs dynamiques internes tout comme de l'attrait d'investisseurs nation- aux et internationaux¹². Ces appropriations de terre à grande échelle ont pris de multiples formes impliquant le plus souvent l'attribution de concessions foncières par les États à des investisseurs (Boche 2014). Les lois nationales permettent à l'État d'exproprier pour des motifs d'intérêt public des terres valo- risées par des populations locales afin de favoriser l'installation d'investisseurs pour développer des plantations agro-industrielles.

Des Zones économiques spéciales (ZES) se sont également multipliées sur le continent dans les dernières années. En général, les ZES sont destinées à promouvoir l'investissement pour favoriser le développement industriel. Les États mobilisent la déclaration d'utilité publique afin d'enregistrer les terres en son nom et transférer la gestion à l'administration. Au Sénégal, la Loi portant création des ZES a été adoptée en janvier 2017. Face à l'enlisement du proces- sus de réforme foncière, des inquiétudes ont été exprimées quant au fait que
la mise en place et le fonctionnement de ZES pourraient faciliter une forme de réappropriation par l'État de la maîtrise du foncier sur des zones à « fort potentiel économique ». À Madagascar, des lois et programmes successifs ont établi diverses formes de ZES : les Zones Franches et Entreprises Franches, les Zones d'Investissements Industrielles et les Zones d'Investissements Agricoles. La Loi sur les ZES a donné lieu en 2017 à des contestations publiques et des réserves émises par la Haute Cour constitutionnelle. Un projet de Loi sur les terrains dits à « statuts spécifiques » a aussi vu le jour en 2020 pour formaliser les statuts de zones dédiées à l'investissement, mais aussi des aires protégées ou des pâturages. Il est lui aussi controversé, car il prévoit que les terres concernées, y compris des terres communautaires, soient titrées au nom de l'État et gérées par l'administration (Burnod et al. 2022).

Ce procédé a trois conséquences majeures. Il altère les rôles sociaux et culturels co-constituant les communs de la terre et des ressources naturelles. Il modifie les rapports au foncier des populations, déconstruisant les structures sociales qui y étaient associées. Il accentue la conversion des usages du sol (pour l'industrie, l'agrobusiness ou l'immobilier) dans des zones souvent déjà forte-ment utilisées par les communautés locales pour leurs productions vivrières (agriculture, élevage, cueillette ou pêche). Les personnes expropriées cherchent alors de nouveaux terrains où pratiquer leurs activités agricoles ou pastorales ou alors se destinent à l'émigration. Ainsi, en plus d'accentuer la transformation des écosystèmes, la privatisation d'espaces accueillant une gestion des ressources en commun accroît la mutation des tissus sociaux, économiques et culturels associés aux communs de la terre et des ressources naturelles.
## ENCADRÉ 2.6

### Fragilisation des communs autour des ressources minières

Selon le rapport « Transformation structurelle et ressources naturelles » (BAD et al. 2013), l'ouverture de l'accès à l'exploitation des ressources naturelles aux acteurs économiques internationaux est encouragée pour stimuler la croissance des PIB des pays et mettre à profit les revenus miniers ou des industries (Ashukem 2020 ; Delors 2019 ; Gyapong 2021 ; Oliveira, McKay, et Liu 2021) pour amorcer des projets nationaux de développement (Campbell 2009). Les acteurs exploitant de manière industrielle les ressources naturelles se voient garantir un accès prioritaire par les codes fonciers et régimes fonciers modernes (Campbell 2009 ; Chouli 2014 ; Hubert 2018).

Dans la plupart des cas, les codes miniers s'appuient sur la modernisation des régimes et codes fonciers pour établir des « compensations financières » afin de dédommager les populations expropriées par le développement minier. Ce processus peut avoir des retombées positives sur les populations locales (Chuhan-Pole, Dabalen, et Land 2017). Il attribue toutefois une valeur monétaire à la terre, évaluée en fonction de la valeur économique des rendements agricoles annuels des exploitantes et des exploitants, et transposée sur le régime de la propriété individuelle.

Au Burkina Faso, cette valeur monétaire est directement associée à la notion de danger par les communautés dans le sens où elle tend à modifier négativement les habitudes de vie, les rapports intra-communautaires et la relation au foncier. Avec l'inflation engendrée localement par l'implantation des sites miniers industriels, les personnes ayant reçu des compensations financières se retrouvent souvent et rapidement à court d'argent. Elles ne sont pas habituées à gérer leur budget sur plusieurs années, n'ont pas accès aux infrastructures permettant de stocker des sommes importantes sur le long terme, ne possèdent plus d'espaces agro-pastoraux ou d'activités économiques au sein desquels elles pourraient investir leurs capitaux. Elles s'exposent alors au vol, au racket et à la prédation, ce qui les placent rapidement dans des situations de forte précarité.

Les compagnies minières jouent par ailleurs de la confusion générée par la superposition des régimes fonciers comme rappelée à la section précédente. Le code minier burkinabè mentionne que le sous-sol est la propriété de l'État et détermine les modalités de fixation des indemnités en cas d'expropriation. En accord avec ce code, les compensations, pour les compagnies minières, sont fixées contre transfert de propriété exclusive de la terre et des ressources naturelles. Elles sont déterminées selon un prix à l'hectare fixé par les compagnies minières sur la base d'une indemnité fixe, calculée sur le rendement annuel des exploitations agro-pastorales sur une période de trois ans. Les exploitants en revanche signent une entente pour la cession de leurs droits d'exploitation pour une période temporaire.

Ainsi l'altération la plus marquante engendrée par la compensation financière des expropriations terriennes en Afrique subsaharienne est la valeur monétaire conférée au foncier. Elle instaure de fait le caractère privé et individuel de la propriété, et dépossède le foncier et l'interrelation à l'environnement de son rôle sociopolitique (Hubert 2018 ; 2021a).
Pour conclure les deux premières sections de ce chapitre, l'observation des dynamiques en cours sur le terrain souligne la vitalité et l'ingéniosité des acteurs locaux des communs de la terre. S'appuyant sur des traditions et expériences de mises en commun de terres et de ressources en situation d'incertitude climatique et socioéconomique, des formes originales et innovantes de mises en commun apparaissent et se structurent progressivement, de façon à répondre aux multiples défis sociaux, économiques et écologiques auxquels elles doivent faire face. Cependant, les cadres institutionnels et politiques dans lesquels ces dynamiques émergent n'évoluent pas à la même vitesse. Ils restent ancrés dans des cadres standardisés, figés et inadaptés aux évolutions actuelles, et rapides du contexte environnemental et socioéconomique. Ainsi les formes d'entrepreneuriat en communs qui émergent de ces innovations sociales se retrouvent dans un contexte institutionnel ne permettant pas une reconnaissance, une sécurisation et un accompagnement suffisants pour assurer leur durabilité.

Développer un entrepreneuriat en communs autour
de la terre et des ressources naturelles

Les communs de la terre et des ressources naturelles sont porteurs, sous certaines conditions, du développement contrôlé et mesuré d'un agro-entrepreneuriat. Développer un entrepreneuriat économique en communs (voir chapitre 1) à partir de ressources gérées et exploitées en commun nécessite plusieurs niveaux de sécurisation qui doivent être traités de manière intégrée (encadré 2.7). Il s'agit d'abord de l'établissement de dispositifs de gouvernance foncière prenant en charge la gestion des territoires et permettant une sécurisation des règles, accords et usage des ressources gérées en commun. Il s'agit ensuite de la sécurisation des conditions financières et économiques permettant le développement d'activités économiques. Il s'agit enfin de (re)penser l'engagement de l'État.
## ENCADRÉ 2.7

### L'appui au développement d'un entrepreneuriat économique basé sur des communs dans la Vallée du fleuve Sénégal – Une approche intégrée

L'appui au développement d'un entrepreneuriat économique basé sur des communs dans la Vallée du fleuve Sénégal s'est organisé autour d'un triptyque dont les approches et outils ont été progressivement mis au point par une grappe de projets financés par l'Agence française de développement (AFD) depuis 2012 puis déployés dans l'ensemble de ce territoire par les acteurs locaux : i) le transfert d'outils de sécurisation sociale et foncière ; ii) la mise en place de guichets de financement local, gérés par les municipalités, pour la réalisation d'infrastructures indispensables au développement de l'entrepreneuriat économique ; iii) l'organisation et le développement des capacités des acteurs locaux pour une meilleure insertion dans les filières locales les plus rentables. Ces outils ont permis de faciliter l'émergence de nombreuses initiatives entrepreneuriales dans les filières agro-sylvo-pastorales de la région.

La sécurisation des usages des ressources naturelles a été formalisée dans un document communal appelé Plan d'occupation et d'affectation des sols (POAS), inscrit dans les lois et politiques sénégalaises de décentralisation (d'Aquino et al. 2020 ; Papazian et al. 2016 ; Richebourg 2019 ; Bourgoin et al. 2020). Le POAS permet la reconnaissance officielle et la sécurisation des espaces en communs inscrits dans ces plans. Cette reconnaissance participe implicitement à la reconnaissance légale d'une gouvernance locale, en commun, de ces ressources. Les communes ont été dotées des capacités leur permettant de mettre en œuvre un Système d'information foncière (SIF) à l'échelle communale et de disposer d'une cartographie de l'enregistrement précis des parcelles affectées. Sur les espaces en gestion collective se pose la question de l'affectation foncière à des collectifs sous une forme qui n'est pas considérée comme de l'appropriation privative (« un accaparement interne », comme certains villageois le soulignent). Plusieurs formes juridiques sont expérimentées : les Groupements d'intérêt économique (GIE), les associations d'usagers ou la constitution de zones communales par exemple.

Les espaces gérés en commun dans la Vallée se situent généralement dans la zone hors du lit majeur du fleuve. Il s'agit d'une zone qui souffre d'une carence en infrastructures de base, en particulier celles nécessaires au développement économique (parc à bétail, marché de viande, point d'eau pastoral, laiterie, centre de collecte des produits de cueillette, aménagements pastoraux et forestiers). La sécurisation financière a porté sur le financement d'infrastructures publiques de telle manière à ce que les modalités de gestion des fonds soient adaptées à des organisations sociales en commun. Une ligne de financement local a été créée (Fonds d'appui aux investissements – FAI), dont la gestion a été confiée aux collectivités locales. Les infrastructures sont installées sur des terres affectées par la collectivité locale qui est légalement chargée de la gestion du foncier et qui donne ensuite mandat de gestion de ces infrastructures à une association des usagers

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## Encadré 2.7 (suite)

locaux. Un effort a aussi été fait pour créer des Unités Pastorales, qui rassemblent les usagers d'un espace périphérique d'un point d'eau permanent (le plus souvent un forage) pour la mise en valeur plus productive de cet espace en commun. Des aménagements physiques ou organisationnels (gestion des pâturages) et un appui technique à la production tivité sont mis en œuvre, et peuvent suivre le même schéma de mandat de gestion que pour les infrastructures, afin de favoriser une gestion plus productive des ressources tout en sécurisant une organisation en commun de leur exploitation. Cette formule permet ainsi à cette communauté de mieux veiller, dans une approche intégrée qu'elle pilote elle-même, à la préservation des ressources locales, à la santé des animaux et des écosystèmes, à une gestion concertée des ressources naturelles et pastorales et à l'augmentation des revenus des acteurs et de la collectivité territoriale.

La sécurisation économique a porté sur l'appui à l'identification des filières à haute valeur ajoutée. Les formes d'appui ont été diverses, allant du renforcement de la dynamique organisationnelle à la valorisation de toute la chaine de valeur.

Ce dispositif intégré a d'abord constitué la base d'une part majeure de la production rizicole du Sénégal avant de s'élargir ces dix dernières années aux ressources agrosylvo-pastorales des zones non irriguées.

## Sécuriser les usages plutôt que la propriété

Le pluralisme juridique et la pluralité des autorités aboutissent à une insécurité foncière importante pour les ayants droit des communs de la terre et des ressources naturelles en Afrique subsaharienne. Le sentiment de sécurité foncière est ici entendu comme la confiance dans le fait que les droits que l'on détient sur des terres et des ressources naturelles ne seront pas contestés sans raison, et que, s'ils le sont, seront confirmés par des instances d'arbitrages considérées comme légitimes. Il tient donc au fait que les institutions de régulation foncière sont effectives, que leurs décisions sont prévisibles et que les conflits sont arbitrés en faveur des ayants droit légitimes.

La manière d'assurer la sécurisation foncière fait l'objet de controverses depuis la période coloniale. Il existe une tension entre l'objectif de favoriser l'accès d'agents économiques performants à des droits légalement reconnus et l'objectif de protéger les droits existants, en particulier ceux des groupes les plus vulnérables. Depuis les années 1990, la plupart des pays d'Afrique subsaharienne mettent en œuvre des politiques de formalisation à grande échelle des droits dits « coutumiers ». Ces politiques, qualifiées d'« enregistrement », de « légalisation » ou de « sécurisation des droits fonciers par le titre », ont abouti à des résultats mitigés et en Afrique, seules 5 à 20% des terres seraient aujourd'hui immatriculées, c'est-à-dire enregistrées et inscrites dans un livre ou un registre foncier dont la conservation est garantie par l'État (Mansion et Broutin 2013).
Cette perspective par la propriété, perspective dominante aujourd'hui, interroge à plusieurs titres.

* Elle associe le fond de terre (la surface spatiale) aux ressources qu'il porte (Delay, Aubert, et Botta 2020). L'accès à la ressource est garanti par l'accès à l'espace, ce qui revient à négliger l'imbrication des ressources sur un même espace, la connectivité de ces ressources avec d'autres espaces et les différents usagers et formes d'usages à l'œuvre que nous avons rappelés en première section du chapitre. Cette approche met en invisibilité les pratiques de communs issues d'une adaptation historique des sociétés à leur environnement et dont le sentiment de sécurité foncière dépend plus d'une reconnaissance sociale que d'une reconnaissance juridique (Le Roy *et al.* 2019).

* Dans un contexte de pluralisme juridique, toute nouvelle politique foncière ne s'impose pas de fait, mais vient s'ajouter aux modes de régulation existants pour être réinterprétée et hybridée (Papazian *et al.* 2016).

* Les autorités coloniales, puis postcoloniales, avaient déjà fait preuve d'une certaine réserve vis-à-vis des campagnes systématiques et autoritaires de titrisation des terres et de leur répartition entre paysannat, entrepreneuriat et firmes internationales en raison des risques d'aggravation des fractures sociales et ethniques (Chauveau 2017).

* L'idée que le non-accès à une pleine propriété serait le frein principal à l'investissement a été contestée dans de nombreuses analyses (Binswanger, Deininger, et Feder 1993) qui mettent en avant les rapports de prix entre productions agricoles et intrants, les dysfonctionnements au sein des filières, les difficultés d'accès au crédit bancaire ou les risques climatiques. Les bienfaits escomptés de la formalisation ne prennent en conséquence pas en compte la nécessité d'agir à un niveau plus global des politiques agricoles et économiques dans une perspective de lutte contre la précarité des agriculteurs en Afrique (Bromley 2008).

La sécurisation foncière et sociale des communs de la terre et des ressources naturelles suppose que la formalisation des droits ne soit considérée que comme un moyen parmi d'autres et d'ouvrir la voie à une approche flexible de la sécurisation des droits. Cela exige une compréhension fine des « situations d'action » (voir chapitre 1) et une approche fonctionnelle des rapports fonciers. Goulin *et al.* (2018) montrent par exemple que le développement de la pisciculture familiale dans certaines communautés de Côte d'Ivoire permet de contribuer à répondre à la demande du marché national tout en développant un entrepreneuriat local, en renforçant les tissus socioéconomiques et en exploitant des espaces marécageux ou semi-marécageux moins exposés à la pression foncière.
Cet agro-entrepreneuriat se développe par l'acquisition de la terre auprès des autorités coutumières, soit par le don, la contrepartie, la négociation ou l'achat pour les acteurs allochtones, soit par héritage pour les acteurs autochtones. Ce développement de l'entrepreneuriat participe à la mutation des régimes co-constituant les communs ainsi qu'à la transformation des usages et des services environnementaux. Goulin et al. (2018) concluent à ce sujet que les mutations engendrées, lorsqu'elles demeurent dans le respect des communs, ont « permis aux pisciculteurs sans distinction de mode d'accès, de jouir quasi-paisiblement et continuellement du droit d'exploiter les espaces piscicoles qui leur avait été cédés. Il convient d'en conclure que ces modes d'accès s'avèrent tous favorables à la pratique piscicole lorsque les pisciculteurs se garantissent des droits d'exploitation pérennes ».

Concrètement, les droits d'accès et d'usage des ressources naturelles peuvent être sécurisés par l'adoption d'outils d'aménagement du territoire et de sécurisation foncière. La connaissance et le partage d'informations sur les potentialités écologiques et sur les usagers, ainsi que la cartographie des usages et des règles de gestion sont des préalables indispensables. La sécurisation passe par la cartographie des zones à vocation prioritaire, la formalisation et la diffusion des règles d'accès et de gestion en vigueur et un dispositif d'animation permanent permettent de faire respecter ces dispositions.

## Sécuriser et favoriser les conditions d'émergence d'un entrepreneuriat en communs

Si on se réfère aux catégories proposées au chapitre 1, les modèles économiques des communs de la terre et des ressources naturelles sont le plus souvent marchands, dans le sens où les participants au commun valorisent sur le marché les unités de ressource prélevées sur le commun grâce aux droits qui leur ont été alloués. Mais les communs de la terre et des ressources naturelles relèvent aussi d'un modèle « EnMarché ». Au-delà de la sécurisation des droits d'accès et d'usage des ressources naturelles, le développement d'un entrepreneuriat en communs repose sur quatre facteurs supplémentaires.

Le premier facteur est le financement d'infrastructures structurantes collectives permettant la mise en valeur des ressources naturelles. On pense notamment à des aménagements hydro-agricoles de grande ampleur, des dispositifs d'hydraulique pastorale, des infrastructures de stockage, de commercialisation et de mise en marché, des pistes de désenclavement par exemple. Ce développement nécessite une négociation préalable avec les ayants droit et les acteurs locaux légitimes ainsi que leur accord libre, préalable et informé sur la compensation des dommages causés, puis leur implication dans la création de ces ressources collectives, sous forme de contributions en nature (travail gratuit par exemple) ou en espèces (cofinancement de l'acquisition de matériel ou abondement d'un
fonds de maintenance par exemple). La délégation de gestion des ouvrages doit s'accompagner si nécessaire de renforcement de capacités et intervenir de manière proportionnée sur la base de contrats d'engagements signés entre les bénéficiaires, les services de l'État et les représentantes et représentants des collectivités locales.

Le deuxième facteur est l'organisation de l'action collective pérenne. Comprise comme découlant de la mobilisation d'un ensemble de personnes qui prennent conscience de leur intérêt commun et de leur avantage à le défendre ou le faire progresser (Froger et Méral 2002, 15), l'action collective peut prendre la forme de multiples arrangements institutionnels combinant des acteurs et des instruments de régulation publique, marchande et communautaire. Le développement de l'action collective dans la gestion des ressources naturelles est rendu difficile par un ensemble de facteurs tels que l'identification de l'échelle territoriale pertinente, la confrontation d'objectifs antagonistes et les difficultés à réaliser un suivi précis qui permette la prise de décision et qui soit porté par une institution reconnue comme légitime par l'ensemble des participants (Petit 2019). La mobilisation de solidarités écologiques et sociales préexistantes et la reconnaissance de la valeur patrimoniale du territoire et des ressources naturelles constituent de puissants vecteurs pour assurer une mobilisation dans le temps. L'action collective grandira sur ce terreau fertile sous réserve du respect de certaines conditions d'effectivité (encadré 2.8)
## ENCADRÉ 2.8

### Les conditions d'effectivité des conventions locales instituant l'action collective

Le programme de recherche Negos-GRN « Promouvoir une gestion locale concertée et effective des ressources naturelles et foncières », mené en 2012, a permis d'identifier un ensemble de conditions d'effectivité de l'action collectiveª :

* Disposer d'une compréhension partagée du problème et des aspects critiques de gestion de la ressource afin de faire émerger un enjeu collectif et partagé.

* Co-construire et négocier des règles d'accès, d'exploitation et d'administration claires, applicables et évolutives. Les règles doivent être adaptées, faire sens pour les acteurs à qui elles s'appliquent, être simples et opératoires.

* Mettre en place des mécanismes de surveillance et de sanction opératoires et peu coûteux.

* Prendre en compte les cadres locaux de la négociation et les problèmes de représentation (liens historiques entre villages ou droits d'aînesse dans la prise de parole et la décision par exemple).

* Identifier et travailler sur les problèmes de fonds avec les acteurs du commun.

* Obtenir un soutien de la part des services techniques de l'État permettant une marge de souplesse entre cadre légal et application des arrangements locaux. L'implication des autorités locales décentralisées est cruciale pour apporter une certaine légitimité aux conventions de fonctionnement des communs et assurer la médiation avec les services de l'État.

* Mobiliser un ensemble d'acteurs reconnus comme légitimes pour apporter une information ou une reconnaissance légale. La perception de la légitimité des services techniques à apporter un regard et un soutien technique est un facteur important. De même, les gouvernements locaux et les collectivités locales sont en général des instances pertinentes pour la légalisation des accords de constitution du groupe de participants au commun.

* Assurer un respect des règles en vigueur au moment des premières transgressions. La crédibilité du dispositif de gestion en dépend. Une seconde épreuve de vérité intervient lorsque le collectif devra adapter les règles qu'il s'est fixées.

<footnote>a. Source : Notes de politiques élaborées dans le cadre du programme NEGOS-GRN mis en œuvre par un consortium d'acteurs dirigé par l'Organisation non gouvernementale (ONG) française Gret.</footnote>
Le troisième facteur permettant de sécuriser l'émergence d'un entrepreneur-
iat en commun est l'existence et l'accessibilité d'un dispositif d'accompagnement
technique et de gestion économique régulier afin de permettre l'établissement
d'un modèle économique stable. Les entrepreneurs sont trop souvent laissés
seuls pour développer leurs modèles de production et de commercialisation.
Les dispositifs de conseil et de gestion font souvent défaut, en raison du faible
investissement des États dans la formation agricole et rurale. Il existe sur le
continent plusieurs dispositifs financés et portés par les organisations de pro-
producteurs et les filières agricoles (dont notamment les centres de gestion et
d'économie rurale au Sénégal, le conseil agricole de proximité de l'organisation
professionnelle agricole malgache Fifata, les centres de prestations de services
au Mali, le programme de consolidation et de pérennisation du conseil agro-
pastoral au Cameroun).

Le quatrième facteur est la capacité de commercialisation permettant de
sécuriser à la fois les revenus des participants aux communs et de donner les
moyens à l'action collective. Le modèle économique est nécessairement dépen-
dant de la nature des produits et de leur destination. La durabilité économique
passe par l'insertion des activités économiques du commun dans des filières
porteuses incluant l'organisation de la production, de la collecte, de la transfor-
mation et de la contractualisation avec les autres acteurs des filières. Cela passe
aussi par des mécanismes réglementaires tels que les quotas de chasse ou financiers
tels que la fiscalité, qui reconnaissent la valeur sociale et environnementale des
services rendus par les communs. La commercialisation de la production et la
certification des comptes par des organismes de gestion et économie rurale per-
mettent aux participants aux communs regroupés en association, coopérative
ou groupement économique de pouvoir accéder au crédit rural.

Repenser l'engagement de l'État

La sécurisation des communs de la terre et des ressources naturelles, ainsi que
des formes d'entrepreneuriat dont ils sont porteurs, repose sur une gestion
locale négociée et institutionnalisée qui permette de renforcer à la fois l'action
collective et l'action publique. Sauf exception, pour renforcer leur légitimité
les communs africains de la terre et des ressources naturelles ont besoin de
l'appui technique et politique des acteurs publics, étatiques ou décentralisés. Ils
ont aussi besoin de pouvoir mobiliser ces acteurs publics pour renforcer leur
capacité à agir, en particulier afin de disposer d'un accompagnement technique
et pour faire respecter leurs droits. La bonne articulation entre ces modes de
régulation permet de réduire l'incertitude sur les normes régissant l'exploitation
des ressources naturelles, et celle sur la capacité des autorités à assurer la mise
en œuvre effective des règles (Ndione et Lavigne Delville 2012).
L'effectivité d'une gestion locale négociée repose sur de nombreux facteurs (encadré 2.9). Elle suppose avant tout une reconnaissance réciproque des légitimités, mais également des intérêts et des besoins de chacun et de chacune. Elle interroge à la fois l'engagement des autorités, mais aussi la posture des communautés concernées.

## ENCADRÉ 2.9

### Les facteurs de réussite des conservancies en Afrique subsaharienne

La réussite des conservancies est conditionnée selon Campbell et Shackleton (2001) à huit facteurs : la réelle volonté politique des gouvernements pour transférer l'autorité de décision au niveau local sur l'ensemble du faisceau de droits ; la clarification sur les mandats et les relations entre les différents acteurs ; l'intégration des commissions de gestion des ressources naturelles dans les gouvernements locaux décentralisés ; la représentativité, la redevabilité et la transparence des organismes de gestion ; une ingénierie sociale continue dans le temps ; la reconnaissance de la place des autorités traditionnelles ; l'appui sur le secteur privé pour générer des revenus sur la base de l'utilisation des ressources ; la reconnaissance de la valeur ajoutée créée pour déterminer la meilleure structure organisationnelle.

Du côté des autorités publiques, une gestion locale négociée nécessite la construction de vrais cadres de subsidiarité qui rendent cohérentes la coexistence des pratiques et les prises de décision aux échelles adaptées (Hesse 2011). Cela consiste à articuler les autorités légitimes sur les différents niveaux de règles tels que rappelés au chapitre 1 (niveau opérationnel, niveau collectif et niveau institutionnel). Les usagers restent maîtres, dans l'espace et dans le temps, de l'évolution des règles opérationnelles et d'une partie des règles collectives (Delay, Aubert, et Botta 2020) qui ne reposent donc pas sur des normes impo-sées de l'extérieur (voir chapitre 7). Dans cette optique, par exemple, une loi foncière ou de gestion des ressources naturelles doit rester une loi-cadre afin de permettre aux acteurs locaux de concevoir, de proposer et de définir des règles et processus opérationnels et collectifs de gestion des ressources (Loi Gelose à Madagascar, Loi foncière au Niger).

Du côté des communautés engagées dans les communs de la terre et des ressources naturelles, mobiliser le soutien des autorités publiques suppose de les associer et de reconnaître leurs intérêts qui peuvent être variés : « intérêt à se voir réaffirmer une légitimité pour des pouvoirs locaux, intérêt politique et symbolique de s'engager sur un sujet intéressant leurs concitoyennes et concitoyens pour des élus, intérêt de pouvoir mettre en avant des cas de gestion durable pour les services techniques » (Lavigne Delville et Djiré 2012a, 1).
Les modalités de mise en place d'une gestion négociée ont fait l'objet d'une large littérature notamment (Ostrom 1990 ; Djiré 2003 ; Petit 2019 ; Tall et Gueye 2003 ; Seegers 2005 ; Djiré et Dicko 2007 ; Bachir et Vogt 2007 ; Faye, Haller, et Ribot 2018). Il revient que dans nombre de situations, les accords gagnent à être légalisés. La légalisation donne aux accords entre parties une force de règlementation locale opposable aux tiers et limite leur remise en cause par l'État. L'implication des communes, lorsque les processus de décentralisation à l'œuvre le permettent, est souvent préférable aux services techniques de l'État, les communes étant des instances élues normalement plus proches des préoccupations des citoyens (Lavigne Delville et Djiré 2012b). La légalisation reste toutefois une étape et c'est sur la durée, à l'épreuve de la réalité, que se joue l'effectivité de tels dispositifs (encadré 2.10).

## ENCADRÉ 2.10

### Les principes d'un accord tripartite – L'exemple de la Vallée du fleuve Sénégal

La forme contractuelle retenue pour sécuriser l'entrepreneuriat en communs dans la Vallée est un accord tripartite, entre des exploitantes et des exploitants de ressources naturelles, une collectivité locale, et un partenaire technique public. Elle reprend le principe fondamental de gestion traditionnelle des communs dans la Vallée (Schmitz 1994) et engage dans l'accord la diversité des parties en présence, chacun assumant son rôle traditionnel dans l'organisation de la société.

Ce type de contrat définit les droits et devoirs des trois partenaires, chacun se portant témoin des engagements des deux autres. Il permet une sécurisation juridique, mais aussi sociale, d'une exploitation économique de la zone, sans appropriation privative. Cette formule a été mise en œuvre, à partir de 2005, pour l'exploitation de l'eau dans le cadre d'aménagements hydro-agrocoles : le contrat, appelé Charte du domaine irrigué (CDI), engageait alors l'usager de l'eau (agriculteur en irrigué sur un aménagement hydro-agricole public), la Société d'aménagement et d'exploitation des terres du Delta du fleuve Sénégal (la SAED) et la collectivité locale, responsable de l'assise foncière. Cette forme contractuelle tripartite s'est élargie aux infrastructures publiques pour un investissement, en s'agrémentant d'un mandat de gestion, ainsi qu'à la mise en valeur agrosylvopastorale d'un espace en commun.

Ce type de contrat permet de responsabiliser et de légaliser l'identité morale d'un collectif d'usagers sans lui transférer un droit de propriété. Il permet aussi de préserver un accès réglementé à des usagers n'étant pas membres de l'association ou groupement de personnalité morale gérant l'infrastructure, l'espace ou la ressource. Cependant, ce sont des outils encore insuffisamment mobilisés au quotidien et leur inscription dans la durée constitue un défi stratégique pour la SAED.
Conclusion

Les communs de la terre et des ressources naturelles s'ancrent dans l'expérience séculaire des sociétés africaines pour s'adapter à l'incertitude environnementale et socioéconomique tout en préservant l'accès aux ressources, et donc à la survie, au maximum d'usagers possibles. Leur nature et leur forme évoluent au fil des contextes. Au cours des dernières décennies, des néo-communs hybrides combinant administration en commun, initiatives individualisées et investissement privatif ont émergé. Ainsi de nombreux exemples montrent qu'un entrepreneuriat économique apaisé est intégré dans ces évolutions de communs, sous des formes innovantes qui assurent un équilibre social pouvant prévenir tensions et conflits.

La nature sociopolitique de la régulation de la terre et des ressources naturelles est ainsi soulignée dans ce contexte et nous amène à nous interroger sur les formes de régulations et de politiques publiques les plus adaptées, dans un contexte marqué par une pluralité juridique et une fréquente concurrence entre acteurs de la régulation foncière.

Il se dégage de ce chapitre une ligne directrice forte : compte tenu de la nature des États en Afrique subsaharienne, seules les populations locales ont un intérêt dans de nombreuses situations à préserver les ressources naturelles sur le long terme. Elles ne peuvent néanmoins le faire que dans la mesure où elles gardent la capacité à définir et faire appliquer leurs règles collectives de fonctionnement dans un cadre institutionnel clair et appuyé par l'État. Ce n'est pas tant le statut juridique de l'espace en question qui semble déterminant, mais plutôt la garantie des droits d'exploitation, la pertinence et l'effectivité des règles et la clarté du cadre institutionnel.

Dans ce contexte, l'enjeu est d'établir les bases d'une gestion et d'une mise en valeur négociées impliquant les participants aux communs de la terre et des ressources naturelles, les acteurs publics et l'investissement privé. Cette gestion négociée relève nécessairement de processus de négociations internes aux acteurs locaux et avec l'État. Elle implique aussi de repenser les politiques publiques d'accompagnement, de façon à sécuriser et booster les dynamiques entrepreneuriales innovantes qui en émergent. Une nouvelle approche intersectorielle des politiques publiques est ainsi à bâtir (foncier, décentralisation, appui à l'investissement, structuration des chaines de valeur), non pas de façon standardisée, mais à imaginer de façon différente, selon chaque contexte culturel, social, institutionnel et économique, la meilleure voie pour y parvenir étant de s'appuyer sur un dialogue multi-acteurs au niveau local.

Se dégage de ces orientations une nouvelle posture de l'État, un profond changement de paradigme à encourager, dont l'enjeu n'est pas seulement de répondre aux crises environnementales contemporaines, mais aussi de construire du lien et de la coordination entre différents pouvoirs dans un contexte marqué par une pluralité d'instances de pouvoir. On contribue à renforcer les collectivités
locales comme espace où se nouent ces articulations entre logiques sociales du territoire et dispositif étatique national, participant ainsi à la construction d'un nouveau pacte social entre l'État et les citoyens, cohérent avec les processus de démocratisation et de décentralisation, face à l'essoufflement des modes de gouvernance issus des indépendances.

## Notes

1. Nous adoptons pour ce chapitre une démarche non systématique de langage inclusif. Nous mentionnons dans la mesure du possible le masculin et le féminin à la première apparition du mot et conservons la forme masculine pour le reste du texte, étant entendu que cette forme recouvrira le masculin et le féminin sauf mention expresse. Pour les accords, sera adoptée la règle de proximité qui consiste à accorder les mots avec le terme le plus rapproché.

2. Employment in agriculture (% of total employment) (modeled ILO estimate) - Sub-Saharan Africa | Data (worldbank.org)

3. La restauration des terres dégradées en Afrique progresse lentement et nécessite des efforts accrus (FAO) | ONU Info (un.org)

4. Ces chiffres présentés par la FAO peuvent être sujets à interprétation et à controverse. Ils demeurent néanmoins représentatifs des dégradations environnementales en Afrique subsaharienne.

5. Par exemple, l'évolution des techniques d'irrigation vers des systèmes sous pression avec des coûts d'investissement par hectare importants ne permet plus le maintien des mêmes règles de cohabitation entre agriculteurs et éleveurs.

6. Par exemple, assise foncière gérée par le collectif comprenant différents statuts fonciers de terres, avec des espaces traditionnellement en exploitation en commun et des parcelles en appropriation privative aux modes d'exploitation plus intensifs, individuelle ou pour un sous-groupe de la communauté ; exploitation individualisée de certaines ressources telles que la collecte de fourrage ou la cueillette de gomme ou de fruits au sein d'un espace utilisé en commun pour d'autres de ses ressources.

7. https://www.inter-reseaux.org/ressource/fanaye-arret-definitif-du-projet-senethanol/

8. Le terme « gouvernance » est utilisé ici au sens fort de « coordination d'acteurs, de groupes sociaux et d'institutions en vue d'atteindre des objectifs définis et discutés collectivement » (Le Galès 2019).

9. Le Roy (2011) proposera une analyse plus poussée des faisceaux de droits à travers la théorie des maîtrises foncières qu'il appliquera aux régimes d'appropriation foncière en communs dans son ouvrage *La terre de l'Autre*.

10. Par logiques néocoutumières, on entend les pratiques s'appuyant sur les possessions coutumières, incluant des acteurs se réclament directement ou indirectement de la coutume et vendant plus de droits que le système coutumier ne leur en reconnaît (Durand-Lasserve, Mattingly, et Mogale 2004). Par logiques néocoloniales, on entend les pratiques de reconnaissance administrative de la possession et des droits d'usage et la consécration de la possession en droits de propriété (Comby 2013).

11. Selon Bromley (2009), ces travaux souffrent de biais méthodologiques.

12. Voir la plateforme en libre accès sur les acquisitions foncières à grande échelle en Afrique : https://landmatrix.org/
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Chapitre 3

Habitat et devenir des communs
fonciers

Claire Simonneau, Bérénice Bon, Éric Denis,
Stéphanie Leyronas, Issa Sory

Introduction

Le continent africain connait la plus forte croissance urbaine au monde (OCDE et CSAO 2020)¹. La population urbaine est passée de 27 millions en 1950 à près de 600 millions aujourd'hui. D'ici 2050, on estime que la population africaine va doubler et que les deux tiers de cette croissance seront en ville. 950 millions de nouveaux citadines et citadins² sont attendus dans les trois prochaines décennies.

Cette croissance urbaine s'accompagne de transformations territoriales remarquables. De larges régions métropolisées apparaissent, dépassant pour certaines les frontières nationales, à l'instar du corridor urbain Accra-Lagos qui regroupe plus de 30 millions d'habitantes et d'habitants sur une bande littorale de 500 km le long du Golfe de Guinée traversant quatre pays. Les villes petites et moyennes se multiplient notamment dans l'intérieur du continent, sous l'effet d'une croissance démographique encore très soutenue en milieu rural. Des villages et petits bourgs grossissent et forment des agglomérations urbaines par leur seul accroissement naturel. Avec des nuances propres à chaque région du continent, cette urbanisation est globalement diffuse. Des agglomérations dynamiques assimilent des localités auparavant considérées comme villageoises. Les frontières entre urbain et rural tendent à s'estomper (OCDE et CSAO 2020).

Ces dynamiques d'urbanisation, associées à l'explosion de la demande en logements, ne sont pas sans effet sur le foncier : les besoins en terre pour l'habitat s'accroissent et entrent en concurrence avec ceux de l'agriculture. Avant même les changements d'usage des sols, la polarisation des richesses dans les villes
entraine une pression sur les terres rurales, augmente la valeur financière de ces terres et bouleverse les économies locales.

Ce chapitre entend rendre compte des dynamiques foncières en Afrique subsaharienne dans le contexte d'une urbanisation massive, rapide et diffuse. Dans la première section, il se concentre sur le devenir des communs de la terre et des ressources naturelles étudiés au chapitre 2 lorsqu'ils s'inscrivent plus spécifiquement dans les périphéries des agglomérations urbaines, y compris dans leurs franges rurales où certaines parties prenantes anticipent l'avancée du front urbain. Dans la deuxième section, il met en lumière l'émergence de nouveaux communs pour l'accès au logement des populations précaires ainsi que des classes moyennes en l'absence de politiques de logement social, alors que les possibilités d'accès au sol pour le logement en ville se resserrent sous l'effet de l'augmentation des prix fonciers et de la valorisation financière croissante du sol urbain. Enfin, dans la troisième et dernière section, nous discutons du renouvellement de l'action publique visible et souhaitable face à ces défis fonciers.

## Terres rurales face à la ville : effets des dynamiques d'urbanisation sur les communs ruraux

L'Afrique s'urbanise à grande vitesse et de manière diffuse dans l'espace (Jaglin, Didier, et Dubresson 2018 ; Agergaard et al. 2019 ; OCDE et CSAO 2020). Le continent expérimente le plus fort étalement du bâti dans le monde. La surface construite y a presque doublé depuis 1990 : si l'on n'observe pas le décrochage entre la croissance démographique et l'extension du bâti comme dans d'autres régions du monde, puisque la croissance démographique reste soutenue, environ 30 000 km² de terre ont été bâtis entre 1990 et 2015, soit une moyenne de 6 000 km² par an (Denis 2020).

Ces processus ne relèvent pas seulement d'une expansion de la ville en tache d'huile, comme en Europe au siècle dernier, mais sont hétérogènes, hybrides et instables. Ils appellent un nouveau vocabulaire reflétant plus justement ces phénomènes que connaissent les Suds en général (Denis 2015) et l'Afrique en particulier. L'importante littérature scientifique cherchant à nommer ces espaces en témoigne (Meth et al. 2021) : *piecemeal urbanisation* (Sawyer 2014), *new African suburbanisation* (Buire 2014) ou *postcolonial suburbs* (Mercer 2017).

Les conversions d'usage liées à cette urbanisation diffuse ont comme spécificité d'avoir lieu dans un contexte de pluralisme juridique rappelé au chapitre 2, qui à la fois les alimente et les formate. Avec la progression du front urbain et ses anticipations, un changement de registre de normes foncières s'opère, depuis des communs de la terre et des ressources naturelles, plutôt typiques des espaces ruraux, vers des formes plus ou moins formelles de propriété privée.
Ces changements ne sont pas toujours un remplacement ni ne constituent une rupture franche. Différents moteurs sont à l'œuvre.

## Moteurs de conversion des usages des sols et de mutations de normes foncières

Le chapitre 2 a mis en évidence les mutations, plus ou moins récentes, qui transforment, à des degrés divers sur le continent, les régimes sociaux et politiques des communs de la terre et des ressources naturelles. Ces mutations sont associées à l'individualisation et la marchandisation progressive des droits fonciers. Les moteurs en sont multiples : pression démographique, conditions dégradées de pratique de l'agriculture (coût des intrants, imprévisibilité climatique), aspirations des cadets sociaux, progression des logiques marchandes (insertion dans les filières marchandes, ventes de détresse, stratégies de reconversion, fragmentation des héritages ou offres de la part d'acteurs et d'actrices externes), décennies de réformes foncières légales en faveur de la propriété privée et de son individualisation dans certains pays.

Dans les espaces périphériques des agglomérations à croissance rapide, les communs de la terre et des ressources naturelles font de plus face aux besoins fonciers et en logements³ liés à la décohabitation parentale, à la pression sociale à sortir de la location, à la hausse du niveau de vie et à l'émergence d'une classe moyenne dans certains pays d'Afrique subsaharienne. La Banque mondiale estime ainsi qu'un milliard d'Africaines et d'Africains subsahariens, soit 50 % des ménages, feront partie des classes moyennes en 2060 (Lall, Henderson, et Venables 2017). Ces ménages investissent principalement dans l'éducation des enfants et le logement (Darbon et Toul labor 2014). Des superficies importantes sont également nécessaires pour les infrastructures et les espaces productifs qui se développent en périphérie de ces agglomérations dynamiques : les industries, les plateformes commerciales et logistiques et les zones économiques spéciales (ZES) ont besoin de vastes espaces à un coût maîtrisé (CNUCED 2019 ; Berger et Cotula 2021).

Le rôle d'actif financier que joue de plus en plus le foncier à toutes les échelles est le dernier moteur de conversion foncière des communs de la terre et des ressources naturelles dans les zones d'expansion urbaine. À l'échelle des ménages, le foncier constitue un support d'épargne d'autant plus important que l'inclusion et la confiance dans le secteur bancaire sont faibles et que les sources de revenus restent incertaines. La terre, et éventuellement l'immobilier, constituent le patrimoine à transmettre par excellence. La valeur différentielle des terres rurales et urbaines encourage aussi la thésaurisation des terres et les reventes opportunistes. La propriété du sol représente enfin un actif souvent incontournable dans une perspective d'hypothèque pour emprunter afin de bâtir ou d'entreprendre (Steel, Van Noorloos, et Otsuki 2019).
À l'échelle macroéconomique et globale, les cadres de l'action publique ont dès le début des années 1990 favorisé la place du marché dans la production et la gestion des villes en Afrique subsaharienne. Ces transformations institutionnelles ont permis le déploiement de nouvelles formes d'accumulation du capital dans les espaces métropolitains et ont favorisé la financiarisation de la production urbaine, comprise comme la transformation des biens immobiliers en actifs financiers (Aveline-Dubach et al. 2020 ; Aalbers, Rolnik, et Krijnen 2020). Les dynamiques foncières ne se comprennent désormais qu'en articulation étroite avec les marchés immobiliers et financiers. Cela est particulièrement prégnant dans les économies émergentes d'Afrique subsaharienne où l'on voit émerger de nombreuses villes nouvelles et quartiers de luxe (Eko Atlantic à Lagos, le quartier du Lac à Kinshasa, le quartier de Bolé à Addis Abeba ou Konza Technopolis à Nairobi par exemple). Les acteurs privés qui ont un intérêt dans ces dynamiques foncières stimulent les transactions et les conversions d'usage, voire exercent une pression financière ou sociale pour inciter les propriétaires à vendre leur terre. Sous des formes institutionnelles et statuts variés, ils sont présents à de nombreuses étapes de la vente de terres et de leur aménagement : arcentage et bornage, évaluation foncière, élaboration de plans de lotissement ou de schémas d'aménagement, construction, promotion foncière et immobilière.

## Les formes de démantèlement des communs ruraux

Ces moteurs de transformation des rapports au sol entrainent des processus différenciés, mais qui concourent globalement à un démantèlement des communs ruraux de la terre et des ressources naturelles. On peut distinguer trois processus (Bon et al. à paraître).

Un premier processus est lié à la réalisation de projets d'aménagement orchestrés par les pouvoirs publics et qui nécessitent une emprise foncière conséquente. Cette dernière est récupérée sur des communs ruraux aux statuts souvent non sécurisés. Villes nouvelles, zones d'activités économiques et lotissements s'accompagnent de différentes procédures de dépossession des détenteurs ou des détentrices de terres rurales. Les droits locaux sont rarement protégés dans les législations nationales, la documentation foncière est insuffisante et les acteurs et les actrices ne sont pas en mesure de les exercer pleinement. La déclaration d'utilité publique et l'expropriation sont utilisées, avec des compensations souvent jugées bien plus faibles que les pertes engendrées. Par exemple dans la région de Dakar, la mise en place du Pôle urbain de Diamniadio a été permise par décret en 2013 sur une zone de 1 664 hectares. L'emprise du Pôle urbain a fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique et prend place sur des terrains majoritairement agricoles (parcours pastoraux, champs pluviaux, jardins maraichers, vergers et poulailleurs) utilisés par des détenteurs de droits d'usage. La reprise par terrains s'est faite au cas par cas, dans un climat tendu relatif au montant des indemnisations. Selon la loi, seuls les investissements peuvent être indemnisés puisqu'il
s'agit de droits d'usage, mais dans les faits, des traitements différents ont été appli-
qués selon les projets de construction et des maîtres d'ouvrage (État ou promoteurs
privés), créant ainsi des inégalités difficilement acceptables (Lavigne Delville et
Sow à paraître).

Un deuxième processus s'arrime à des opérations de promotion immobilière ou à des opérations foncières privées. Il s'opère sur des superficies relativement importantes à travers l'achat-vente de domaines par des opérateurs privés. Ces domaines sont ensuite morcelés, lotis, titrés et éventuellement construits. Les propriétaires en milieu rural ou les autorités villageoises peuvent s'associer à ces promoteurs (Colin et Pottier à paraître). Ces transferts marchands de domaines fonciers peuvent avoir un caractère spéculatif, notamment lorsqu'ils sont réalisés loin du front urbain. Les domaines peuvent alors rester en friche ou exploités par des cultures saisonnières et des plantations non pérennes, clôturés et en processus de titrement foncier (encadré 3.1).

ENCADRÉ 3.1

Transactions marchandes de terres sur les fronts
d'urbanisation au Kenya

À l'échelle du Kenya, 20 % des terres fertiles concentrent 75 % de la population. Les autres terres, soit 80 % de la superficie du pays, sont arides et semi-arides. Les terres sont divisées en trois catégories : les terres publiques (12 % des superficies nationales), privées (20 %, une proportion qui augmente) et communautaires (68 %). Les terres situées en grande périphérie de la capitale du Kenya, Nairobi, révèlent une grande diversité en termes d'usages, de milieu naturel, d'accès à l'eau, de prix et d'éloignement ou proximité avec de grandes opérations publiques ou privées. Au Nord de Nairobi, dans un rayon d'une trentaine de kilomètres, les terres volcaniques très fertiles sont utilisées depuis la colonisation pour des plantations de café, la floriculture ou le maraîchage, et irriguées sur plusieurs centaines d'hectares. Des titres individualisés sont délivrés dès 1963 sur les terres agricoles détenues en pleine propriété (freehold) et conférant des droits de subdivision et de vente. À partir de 2009, la construction de l'autoroute Thika et de rocades accélère considérablement la subdivision des terres et la vente de parcelles pour des usages non agricoles à des investisseurs nationaux et internationaux pouvant parer à la montée des prix. Au Sud-Est de Nairobi, à une soixantaine de kilomètres, les transferts de terre s'intensifient également au milieu des années 2000 à proximité de la petite ville de Kitengela et de nouvelles voies rapides reliant la Tanzanie et le port de Mombasa.

Ces transferts s'opèrent dans des zones rurales sur des terres semi-arides relevant d'un régime communautaire à l'indépendance du pays. À la fin des années 1960, l'introduction de groupements de producteurs de statuts privés (group ranches) déclenche l'enregistrement de droits individualisés. Les familles rencontrées dans ce secteur détientient généralement des titres de pleine propriété issus du morcellement foncier mené par ces groupes d'éleveurs. Très peu de grands domaines sont aujourd'hui disponibles
(suite page suivante)

## Encadré 3.1 (suite)

à la vente. Si la plupart des familles issues de la communauté Masaï conservent un terrain avec la maison familiale, elles ont vendu une grande partie de leurs terres. L'argent tiré des ventes est réinvesti dans l'irrigation pour l'agriculture, des forages pour vendre de l'eau aux nouveaux installés, la construction de petits appartements à louer à Kitengela, et l'éducation des enfants. Le profil socioéconomique des acheteurs et des acheteuses reste divers selon leur accès au capital financier, leurs logiques et stratégies d'achat. On relève cependant des tendances similaires : l'appropriation privée toujours plus resserrée de la terre *via* la subdivision en parcelles ou en petits lots, la mutualisation de ressources économiques, les stratégies d'attente et des emprises foncières durablement inhabitées.

Des entreprises d'achat de terre (*land buying companies*) ont ainsi été créées et développées par des femmes et des hommes d'affaires qui acquièrent un domaine, obtiennent le titre de propriété puis entament le processus de subdivision en parcelles (en moyenne 300 m²) et leur commercialisation. L'argent tiré des ventes est mobilisé dans l'achat d'autres domaines et dans des activités commerciales en ville. Ces investisseurs vendent souvent à des coopératives (appelées *saccos* au Kenya) désignant un groupe d'acheteurs individuels, par exemple les employées et employés d'une entreprise ou des fonctionnaires, un groupe d'amis et d'amies, ou des membres de la diaspora kényane. Ces personnes achètent un domaine ou plusieurs lots d'un projet à des prix inférieurs à ceux du marché, puis divisent le terrain et se répartissent les parcelles en obtenant chacun et chacune un titre de propriété. Ces processus de mutualisation de l'argent puis d'individualisation concernent aussi des acheteurs réunis en groupes d'intérêt qui ne passent pas par des structures de coopératives. Dans ces zones rurales autour de Kitengela, très peu de personnes investissent dans l'auto-construction d'une maison. Sur des hectares de terre, des bornes, poteaux, végétaux ou des clôtures de fils barbelés et de murs marquent le paysage. Ils traduisent l'usage de la terre comme moyen de fixer le capital, sans visée immédiate de revente, pour épargner, constituer un patrimoine, disposer d'une garantie si les affaires commerciales stagnent, parer à des accidents de la vie, accéder au crédit ou accumuler un capital au fil des reventes. Ces pratiques s'appuient sur l'anticipation de plus-values réalisées avec la venue de services et une plus forte demande dans ces fronts d'urbanisation (Bertrand et Bon 2022).

Un troisième processus, beaucoup plus diffus, concerne l'important marché d'achat-vente de parcelles (Colin 2004 ; 2017). À l'échelle des familles, un morcellement de domaine est parfois décidé et est formellement attesté par un géomètre ou par l'autorité locale *via* une procédure de lotissement ou de remembrement. La décision de convertir et éventuellement de vendre les terres résulte de logiques défensives (ventes de détresse, ventes d'urgence face à un grand projet, ventes de parcelles devenues trop petites pour être partagées entre héritiers) ou offensives (ventes pour réinvestir dans des activités rémunératrices) (Yung et Bosc 1999). Les familles morcelant elles-mêmes leurs terres pour les vendre
gardent la majorité de la rente de la conversion. Les propriétaires de terres rura-
les prennent une part active à ce marché, dans la perspective de retirer des gains
financiers de cette activité, sans que ce soit une activité principale ou officielle.
Il s'agit alors d'acheter et de revendre des domaines ou des lots dans les franges
urbaines au fil de l'augmentation des prix fonciers. On notera en particulier
l'importance de ces micro-transactions sur des domaines divisés en micro-lots :
elles sont opérées par un continuum d'acteurs avec des ressources en capital
très hétérogènes (détenteurs ruraux, promoteurs locaux et ménages de classe
moyenne). Il s'agit alors d'un processus diffus et non linéaire, qui s'opère parcelle
par parcelle, entre individus ou acteurs économiques locaux (encadré 3.2).

ENCADRÉ 3.2

Démantèlement de la gestion collective des terres
périurbaines au Burkina Faso

Au Burkina Faso, le démantèlement de la gestion collective des terres à la périphérie des grandes villes (Ouagadougou et Bobo-Dioulasso par exemple) est stimulé par les différentes politiques publiques de ces quatre dernières décennies. Depuis le Conseil national de la révolution (1983-1987), les résidentes et les résidents des quartiers informels objet d'opérations d'aménagement sont prioritaires lors de l'attribution des parcelles. La négociation ou l'achat de parcelles en périphérie en s'y installant ou en apportant la preuve d'y loger sont ainsi devenus une voie d'accès à la terre dans les nouveaux quartiers formels. Cette perspective n'accroît pas seulement la demande, elle influence positive-ment aussi l'offre. Des terres périurbaines, jadis gérées de façon collective sous l'égide d'un chef de terre, font l'objet de morcèlement et de partage entre fratries, puis de ventes aux candidats et aux candidats des quartiers informels. Cette stratégie des néo-proprié-taires terriens, qui finalement anticipent sur les opérations d'aménagement, est soutenue par l'espoir d'une double valorisation : la vente de terres à des néo-résidents des quartiers informels et la revendication de dédommagements auprès des pouvoirs publics lors des opérations d'aménagement (Traoré et al. 1986 ; Sory 2019).

Le processus de passage de la gestion collective à l'appropriation privée des terres a été accéléré par la Loi numéro 57 portant promotion immobilière de 2008 et la Loi numéro 034 portant régime foncier rural de 2009. La Loi numéro 034 avait pour objectif de sécuriser la propriété collective à travers la subdivision du domaine foncier national en domaine foncier de l'État, domaine foncier des collectivités territoriales et patrimoine foncier des particuliers. Dans un contexte d'autorisation de la promotion foncière aux promoteurs immobiliers par la Loi numéro 57, les néo-propriétaires terriens préfèrent vendre leurs vastes domaines après obtention de l'attestation de possession foncière. Les terres acquises par cette filière sont aménagées et vendues aux plus offrants, ce qui participe à la spéculation foncière et à l'accélération du démantèlement de la gestion collective des terres périurbaines.
Ces trois processus convoient des changements dans les modes de gestion du foncier, mais pas nécessairement immédiatement dans l'usage des sols. Ainsi apparaissent des paysages de petites cultures, de friches et de clôtures, témoignant de manière discrète d'un mouvement de morcellements de domaines et de privatisation des droits sur la terre (Bon 2022).

## Les formes de résistance

Deux formes de résistance à ces mutations sont observées. Il s'agit tout d'abord d'une résistance sociopolitique : elle passe par des mobilisations sociales et partisanes combinant plusieurs répertoires d'action. Par exemple, les évictions liées au Pôle urbain de Diamniadio au Sénégal ont suscité des résistances fortes. Dès 2015, les 1 700 familles attributaires de terrains dans les lotissements communaux de Khoumbé et de Khoumbé extension ont refusé de perdre leurs parcelles, affectées par l'État à une entreprise privée, et de voir leurs maisons démolies. Elles ont mobilisé l'Inspection générale d'État. À partir de 2018, les habitants de Deny Malick Gueye ont tenté d'obtenir la clarification des limites du Pôle. Ils se sont en particulier opposés aux projets d'hôtels, considérant qu'ils ne refusaient pas les infrastructures d'intérêt général, mais n'acceptaient pas de perdre leurs terres pour des intérêts privés (Lavigne-Delville et Sow à paraître).

Il peut s'agir également d'une résistance par des pratiques agricoles résilientes et des stratégies économiques hybrides. Se reposant sur les rentabilités différenciées des terres et les contraintes et opportunités du milieu, certains agriculteurs et agricultrices vendent une partie de leurs terres et transforment leurs pratiques culturales, par le changement de productions ou l'intensification (encadré 3.3).

### ENCADRÉ 3.3

## Stratégies foncières des agriculteurs dans le maintien des espaces agricoles à Antananarivo

L'analyse de l'emprise spatiale de l'agriculture à Antananarivo menée par Defrise et al. (2019) montre que l'agriculture ne fait pas que disparaître. Elle peut aussi localement se maintenir, voire s'étendre. Dans les aires urbaines moins densément peuplées, le système urbain entraine une intensification des pratiques agricoles, avec une expansion de l'espace cultivé aux dépens des pâturages. Dans le centre-ville, les terres cultivées diminuent, mais relativement lentement : l'indivision foncière agit comme un frein à la vente de terre et contribue à maintenir leur usage agricole. Dans les plaines agricoles du front urbain, l'évolution de l'emprise agricole est liée aux infrastructures.
En définitive, les questions foncières sont au cœur des transformations ter-
ritoriales de grande ampleur que connait l'Afrique subsaharienne aujourd'hui.
Les mécanismes d'étalement urbain et de progression de la marchandisation
et de l'individualisation des droits fonciers, s'ils répondent à une demande en
logements, creusent les inégalités socio-spatiales et mettent en cause la dura-
bilité des territoires métropolitains. Concevoir l'accès au foncier pour se loger
autrement que par les opportunités du seul marché périurbain est nécessaire.
La section suivante, en prenant appui sur l'approche par les communs, examine
certaines pistes et expériences concrètes en la matière.

Les dispositifs collectifs d'accès au sol
et au logement en ville

Rouvrir les accès au foncier en ville pour se loger

Le droit au logement convenable (*adequate housing*) est inscrit dans la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 et dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966. Il dépasse la seule habitation matérielle. Il s'agit du droit de « vivre en un lieu dans la sécurité, la paix et la dignité » (ONU-Habitat et OHCHR 2010, 3), et dont les composantes sont : la sécurité d'occupation ; le respect de la capacité de paiement ; l'habitabi-lité ; l'existence de services, matériaux, équipements et infrastructures ; la facilité d'accès ; un emplacement convenable et permettant un accès à des opportunités d'emploi et de services ; le respect du milieu culturel. L'habitat est également traité explicitement dans l'Objectif de développement durable (ODD) numéro 11 relatif à l'accès de tous à un logement et des services de base adéquats et sûrs, à un coût abordable d'ici 2030. Enfin, le Nouveau programme pour les villes, adopté lors de la Conférence Habitat III en 2016, développe la vision de « villes pour tous » dans laquelle la réalisation du droit à un logement convenable y est identifiée comme une cible à atteindre, à travers généralement des politiques publiques relativement classiques de soutien à l'accession à la propriété privée.

Se loger en ville de façon décente reste toutefois inaccessible pour une part significative des citadins en Afrique subsaharienne. Le risque d'éviction, la précarité de l'habitat ou du terrain d'édification, ou encore de sa marginalité en termes d'accès aux services et aux emplois sont très présents et dégradent les conditions de logement. Le système de la propriété privée individuelle, reposant sur les offres proposées par l'État ou par le marché, est inaccessible à de nombreux ménages. Le prix du foncier rend impossible la production de logements décents et abordables pour les familles modestes, tant en locatif qu'en accession ou en auto-construction. En outre, l'essor rapide de la valeur d'échange et de la valeur financière du sol urbain n'a de cesse d'accroître la part des acquisitions spéculatives, en particulier dans les contextes de faible inclusion financière et de forte inflation (Aalbers, Rolnik, et Krijnen 2020).
Depuis le début des années 2000, la sécurisation des régimes fonciers dans leur diversité est reconnue comme une nécessité par une partie du monde aca-démique et de la communauté internationale. L'ODD numéro 11 et les réflexions en matière de logement convenable du Haut-commissariat des Nations unies aux droits de l'homme (HCDH) reconnaissent la pluralité des droits (*continuum of rights*) et la nécessité de reconnaître une gamme variée de solutions d'hébergement et de tenure foncière, notamment les solutions coopératives et les différentes formes de tenure collective.

L'approche des communs permet d'ouvrir la réflexion sur des modalités d'accès et de possession du sol pour le logement qui puissent maintenir de la mixité sociale en ville, dans le cadre de la réhabilitation de quartiers précaires ou de la promotion de nouveaux ensembles de logements.

## Communs fonciers pour l'habitat

Partir de l'approche des communs pour penser l'accès au foncier pour l'habitat populaire dans des contextes urbains denses, où le foncier est l'objet d'une forte valorisation commerciale et financière, implique un retournement de valeur : il s'agit de donner la priorité à la fonction sociale du sol. Le partage de la res-source foncière prime alors sur son appropriation privative individuelle. L'enjeu réside dans l'élaboration de dispositifs permettant de résister à l'exclusion par le marché et à une spéculation foncière marquée par l'influence haussière et exclusive des surplus de liquidités transnationales (Simonneau et Denis 2021).

À partir du principe de fonction sociale du sol, des dispositifs variés de pro-duction de logements populaires existent dans les Suds pour maintenir sur la durée l'accessibilité du foncier et du logement. Ils reposent sur : i) la mise en commun du foncier ou d'une partie du processus de production de logement ; ii) la neutralisation de la valeur foncière et la maîtrise des modalités de revente des logements, de contrôle et de partage des plus-values ; iii) une gouvernance à une échelle communautaire du projet de construction ou de la gestion de l'ensemble résidentiel.

Ces dispositifs visent à :

* Mettre en place un usage collectif du foncier ou du logement pour permettre la fonction sociale immédiate de la propriété. Les arrangements juridiques fonciers peuvent être transitoires lorsque la dimension collective de la possession foncière n'a pas vocation à durer ou peut être réversible.

* Ou dissocier la propriété du sol de celle du logement à long terme, dans une perspective non-spéculative. La dimension non-spéculative des dispositifs vise à garantir la primauté de l'utilité sociale de la possession foncière à travers un prix foncier bas sur le long terme et au fil des personnes qui ont l'usage et la propriété du sol et un encadrement strict des reventes.
Derrière une apparente évidence de la production collective et coopérative, une large gamme de situations existe, selon les éléments qui sont mis en commun (le financement, les droits fonciers, le logement, les espaces ouverts et les équipements, la gestion de l'ensemble résidentiel) (Simonneau, Denis, et Sory 2019). Les situations diffèrent en termes de modalités d'accès au foncier, d'accès au financement, de construction du logement, d'aménagement des espaces collectifs et des équipements, de maintenance de ces espaces et équipements collectifs, de maîtrise de la transmission du bien et de la plus-value réalisée, de solidarité financière entre les membres et plus largement d'entraide.

Nous nous intéressons ici à deux formes particulières qui se déploient en Afrique subsaharienne et qui ciblent des groupes sociaux différents : les coopératives de construction ouest-africaines (encadrés 3.4 et 3.5) et le dispositif Community Land Trust (CLT), expérimenté au Kenya (encadré 3.6). Nous analyserons dans chacune des situations les apports de la démarche collective en termes d'accès au foncier et à l'habitat ainsi que les limites et les perspectives.

## Les coopératives d'habitat

Les coopératives d'habitat constituent un dispositif de production de logements dans plusieurs pays d'Afrique subsaharienne⁴ (Ganapati 2014). La quantité de logements produits à travers ce dispositif reste relativement faible et s'adresse plutôt à des personnes salariées qu'aux populations les plus précaires. La longévité et le potentiel de ces dispositifs méritent néanmoins qu'on s'y attarde.

Il s'agit essentiellement de « coopératives de construction » (Simonneau, Denis, et Sory 2019). La dimension collective ne concerne souvent que l'accès au foncier, la mise en commun des ressources financières et la négociation pour l'achat en commun d'un domaine et la construction d'un ensemble résidentiel. Après cette phase de construction, chaque ménage de la coopérative peut accéder à la pleine propriété de sa parcelle et de son logement.

À titre de comparaison, les coopératives uruguayennes, qui font figure de référence internationale en matière de production sociale de l'habitat (de Souza, Valitutto, et Simonneau 2021), sont caractérisées par une collectivisation de toutes les étapes de la production du logement et du quartier d'habitation, une propriété du sol et du logement qui reste coopérative (les habitants ne détientenent que des droits d'usage) et une vie communautaire soutenue, notamment autour de la maintenance des espaces collectifs. La dimension commune des dispositifs ouest-africains de coopératives apparaît donc beaucoup plus limitée dans ses ambitions et sa durée.
ENCADRÉ 3.4

Les coopératives d'habitat au Burkina Faso

L'agglomération urbaine de Ouagadougou accueille entre 100 000 et 110 000 personnes supplémentaires chaque année en raison de l'accroissement naturel, de l'exode rural et plus récemment des déplacements internes résultant de la crise sécuritaire (Sory 2019 ; Delaunay et Boyer 2017). Le marché foncier informel entretenu par les pratiques de lotissement des pouvoirs publics conduit à un important étalement urbain et à une périphérie où de nombreuses parcelles ne sont pas mises en valeur ou sont en attente de régularisation (Guigma, Boudoux d'Hautefeuille, et Pierre-Louis 2015). Les politiques publiques depuis le début des années 2000 sont orientées vers la libéralisation du secteur du logement, la relance de la construction de logements encadrée par l'État en privilégiant les partenariats public-privé, et une lutte affichée, bien que peu effective, contre les pratiques foncières spéculatives en périphérie des villes (Sory, Lingani, et Korbeogo 2015 ; Guigma 2017). En témoigne notamment le Programme national de construction de logements (PNCL) lancé en 2017.

La formation des coopératives d'habitat est rendue possible depuis la Loi sur la motion immobilière de 2008. Le PNCL, qui prévoit la construction de 40 000 logements, fixe un objectif de production de 5 000 logements via des coopératives. Les coopératives d'habitat s'adressent aux ménages les plus modestes, dans la perspective de développer l'accession formelle à la propriété foncière et immobilière par des crédits bancaires adaptés. Dans les faits, ce sont plutôt les personnes salariées qui participent à ce mécanisme.

Les activités de production de logement et d'aménagement des coopératives sont encadrées par l'État, à l'instar de celles des promoteurs. Les coopératives doivent solliciter un agrément auprès du ministère chargé de l'Urbanisme, peuvent bénéficier de parcelles mises à disposition par l'État (ou en acquérir sur le marché), et avoir des activités d'aménagement de parcelles ou de construction de logements selon les standards de logements sociaux (encadrés par un prix plafond), pour de la vente directe ou de la location-vente au bénéfice de leurs membres.

Depuis 2008, six coopératives ont été créées. Les logements sont en accession à la propriété dans les conditions du logement social : ils sont cédés au prix plafond de 7,5 millions de francs CFAa, en vente directe ou en location-vente. Dans ce dernier cas, les ménages doivent obtenir individuellement un crédit bancaire. Le foncier est rétrocédé par l'État à la coopérative vía un titre foncier « mère » (qui n'est pas toujours délivré). Les ménages détiennent un certificat d'attribution de logement attestant de leur droit d'usage sur le sol et le logement. À l'issue du remboursement du prêt, il devient possible aux ménages de demander un permis urbain d'habiter puis un titre foncier. La parcelle est dès lors banalisée et peut être vendue au prix du marché. La motivation première des membres des coopératives semble se trouver en partie dans les facilités d'accès au foncier et à la propriété immobilière par rapport aux programmes publics classiques de logements sociaux. La coopérative peut ne plus avoir de fonctions saillantes après la remise des clés.
## ENCADRÉ 3.5

### Les coopératives d'habitat au Sénégal

La moitié de la population urbaine du pays, soit 3,9 millions d'habitants, réside dans la région de Dakar. L'accès au logement formel est contraint par son prix et l'impossibilité, pour les ménages vivant de l'économie informelle d'avoir accès à un crédit (CAHF 2019). La pression démographique, couplée à une envolée des prix du foncier, entraine un important étalement urbain, que le récent Plan de développement urbain (2016) tente de canaliser par la création de pôles urbains.

Les premières coopératives sénégalaises d'habitat sont nées à Dakar dans les années 1950 (Fall 2007 ; Osmont 1973). Elles sont encadrées juridiquement à partir de 1983 par la Loi numéro 1983/07 portant sur le statut général des coopératives. Elles s'insèrent également dans les dispositions plus récentes de soutien à la construction de logements sociaux par la Loi 2016-31 de 2016.

Il s'agit de structures agréées par l'État et qui bénéficient d'un appui technique et davantages financiers. Dès 1989, un Bureau d'assistance aux collectivités pour l'habitat social (BAHSO) a été mis en place au sein du ministère chargé de l'Urbanisme pour faciliter les processus administratifs et financiers d'acquisition du sol urbain et encadrer la construction des logements (Sané 2013). Les coopératives bénéficient d'une fiscalité minorée (exonération de l'impôt sur les bénéfices et taux d'enregistrement réduits), et de taux préférentiels de remboursement de crédits immobiliers, individuels ou collectifs, à la Banque de l'habitat du Sénégal. Depuis 2020, le Fonds pour l'habitat social accompagne les demandeurs et demandeuses pour leur garantir un prêt destiné à l'acquisition d'un logement social. Des programmes publics de production de logements mettent à disposition du foncier et des aménagements en matière de voirie. Les coopératives peuvent toutefois acquérir leur terrain également sur le marché classique.

Les coopératives constituent des structures d'acquisition foncière, d'auto promotion immobilière et de caution mutuelle (Diop 2012). Elles sont souvent structurées par profession et certaines entreprises ou administrations donnent des garanties et peuvent faciliter l'accès aux crédits de leurs employés en finançant tout ou partie des apports requis pour entrer dans la coopérative. Le foncier est en général acquis au nom de la coopérative, par un bail collectif. Le financement du projet repose sur l'épargne individuelle des membres, collectée par la coopérative, et sur des prêts bancaires contractés auprès de la Banque de l'habitat du Sénégal. Ces prêts peuvent être collectifs au nom de la coopérative (« prêt promoteur ») ou individuels au nom des coopérateurs (« prêt acquéreur »). La construction est réalisée par des entreprises privées mandatées par la coopérative, ou assurée par les membres eux-mêmes.

Au début des années 2010, on recensait plus de 700 coopératives d'habitat regroupant environ 300 000 membres. En 2009, 74 400 logements ont été construits grâce à l'appui des coopératives d'habitat. À Dakar, 3,7 % des ménages résidaient en coopératives en 2013. Ces coopératives de construction sont composées le plus souvent de travailleurs salariés de grands employeurs publics ou privés (94,5 %). Le cadre légal n'exclut pas cependant les travailleurs du secteur informel (Sané 2013 ; Cissé 2013).

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## Encadré 3.5 (suite)

La production coopérative de logements reste contrainte, comme les autres segments de la production de logements formels dans le pays, par les coûts des matériaux de construction importés élevés et l'accès au foncier. Par ailleurs, les jeux de pouvoir et des pratiques de corruption peuvent mettre à mal la dimension collective des projets. Enfin, des abus de la part de promoteurs envers les gestionnaires parfois bénévoles de ces projets immobiliers coopératifs peuvent également faire échouer le projet. Le dispositif des coopératives d'habitat semble néanmoins offrir un cadre suffisamment souple pour permettre à des projets collectifs innovants d'émerger, et des facilités à même d'encourager les collectifs d'habitants à s'en emparer. C'est ce que tend à démontrer le projet de la Cité FSH (encadré 3.7).

### Le Community Land Trust

Le CLT est un dispositif de distribution des droits d'usage et de propriété du sol et de l'immobilier structuré autour de quatre principes (Davis 2010) :

* La propriété du sol et celle de l'immobilier sont distinctes. Le sol appartient à une organisation tierce, le *trust* (une fiducie), tandis que les habitants détient la propriété du logement.

* Les habitants détiennent des droits d'usage sur le sol.

* Des dispositions anti-spéculatives donnent un droit de préemption au trust en cas de vente et lui attribuent une partie de la plus-value de la revente de logements. Ces dispositions permettent de maintenir dans la durée le caractère abordable des logements.

* Le projet d'habitat est organisé de manière collective, impliquant habitants, représentantes et représentants des pouvoirs publics et de la société civile dans les instances de gestion du CLT.

Nés aux États-Unis dans les années 1960, le CLT et ses principes ont été adaptés à de nombreux contextes (comme le Canada, le Royaume-Uni, la Belgique, la France ou l'Australie) (encadré 3.6) et à des fonctions variées (comme l'agriculture, l'habitat ou les activités économiques) (Simonneau 2018 ; Davis, Algoed, et Hernandez-Torrales 2020).
## ENCADRÉ 3.6

### Le Community Land Trust de Voi au Kenya

La ville secondaire de Voi au Kenya accueille le seul CLT du continent africain à ce jourª. Il a été mis en place dans le cadre d'un projet d'amélioration des conditions de vie d'un quartier précaire, financé par la coopération allemande dans les années 1990. Le quartier, nommé Tanzania-Bondeni, occupait sans autorisation des terrains publics en périphérie du centre-ville. Il accueillait environ 3 000 personnes dans des conditions d'habitat précaire (mal-logement, manque de services de base et insécurité foncière). Le projet visait une amélioration générale de ces conditions, avec un accent mis sur la sécurité foncière de long terme.

C'est dans cette perspective que le dispositif du CLT a été choisi par les habitants, parmi d'autres options de régularisation foncière telles que des titres individuels (leasehold titles) et des titres individuels associés à des coopératives d'habitat (individual titles coupled with housing cooperatives) (Bassett 2001). La mise en place formelle du CLT a nécessité plusieurs ajustements légaux. Le foncier a été cédé à titre de contribution au projet par les deux propriétaires des terres occupées par les habitants (Voi Sisal Estates et Kenya Railways). Deux instances ont été constituées : une organisation de quartier (Tanzania-Bondeni Settlement Society), représentant les habitants (locataires comme propriétaires présumés), et une fiducie (trust) détenant le bail principal (leasehold). Deux niveaux de gouvernance leur correspondent : un comité d'habitants élus pour les affaires courantes et un conseil d'administration (board of trustees) gérant les affaires foncières. Enfin, une assemblée générale se réunit annuellement et élit les personnes qui représentent ces instances de gouvernance. Plusieurs structures collectives connexes se sont créées dans la foulée, telles que des tontines et des associations à l'échelle du quartier.

Environ 25 ans après la fin du projet, le bail emphytétique principal, pièce maîtresse du montage foncier, n'a toujours pas été délivré et seule une lettre d'attribution (letter of allotement) a été émise. En conséquence, les résidents ne bénéficient pas des baux emphytétiques secondaires (subleases), mais seulement de certificats de bornage (beacon certificates), indiquant la délimitation des parcelles. La vie communautaire vigoureuse s'est affaiblie (réticence des représentants à organiser l'assemblée générale annuelle, non-respect de certaines règles internes telles que l'interdiction de ventes de parcelles ou de location des habitations). Néanmoins certains bénéfices matériels du dispositif restent apparents : amélioration générale de la qualité architecturale des maisons, respect de la planification établie, services urbains mis en place.

<footnote>a. Des réflexions ont été menées en Afrique du Sud (Klug et Klug 2019), et sont en cours au Sénégal autour de la Cité FSH (CAHF, UrbaMonde, et UrbaSEN 2020), sans réalisation concrète à ce jour à notre connaissance.</footnote>
Des formes alternatives à l'individualisation et la marchandisation du foncier ?

L'ensemble de ces expériences représente aujourd'hui un nombre relativement modeste de logements et de ménages en Afrique subsaharienne. Elles apportent toutefois un éclairage intéressant sur une approche par les communs pour répondre aux besoins d'habitat en milieu urbain où la pression foncière et les dynamiques d'individualisation et de marchandisation sont les plus fortes. Elles étendent le spectre de l'offre de logements souvent très binaire, entre d'un côté une offre formelle peu accessible, et de l'autre l'offre des quartiers précaires, bien que cette dernière catégorie soit extrêmement diverse en son sein (Deboulet 2016). Elles mettent la lumière sur d'autres acteurs que les seuls organismes publics de construction et les promoteurs immobiliers privés : apparaissent les figures des habitants constructeurs, leurs collectifs et les Organisations non gouvernementales (ONG) qui les appuient. L'existence locale, parfois de longue date, de ces dispositifs comme les coopératives d'habitat, constitue un cadre juridique et une expérience utile pour élargir le panel des offres de logements, par la mise en commun de l'accès au foncier, de la construction, du financement ou de la vie locale.

Deux constats méritent l'attention dans une perspective de communs fonciers pour l'habitat. Le premier est qu'on peut s'interroger sur les conditions de durabilité de ces productions collectives dans des contextes de mobilités résidentielles qui peuvent être rapides et de marchés immobiliers et financiers actifs (Midheme 2015 ; 2018 ; Simonneau, Bassett, et Midheme 2020).

* D'abord, les dispositifs existants intègrent peu la mobilité des sociétaires et sont peu armés pour prendre en compte le changement de générations de possédantes et de possédants (notamment au décès des premiers possédants). S'ils permettent en théorie de développer une part de logements locatifs, ils demeurent des modèles largement propriétaristes.

* Les collectifs concernés par ces dispositifs sont par ailleurs plus ou moins résilients face aux pressions des marchés immobiliers et financiers pour deux raisons distinctes. La première est structurelle : dans le cas des coopératives d'habitat au Burkina Faso et au Sénégal, les gens se regroupent afin de contourner la contrainte foncière pour accéder à la pleine propriété du sol et du bien : les collectifs s'étiolent ensuite lorsque cet objectif est atteint (Simonneau et Denis 2021). La seconde est contextuelle : l'expérience kenyane du CLT est aujourd'hui soumise aux dynamiques d'un quartier sous pression foncière croissante qui se traduisent par des accaparements indus, un usage lucratif des parcelles et un marché foncier actif.
Le second constat est que ces instruments touchent rarement les populations les plus précaires, mais plutôt des ménages détenant des revenus stables pouvant obtenir un accès au crédit hypothécaire, parfois grâce à des garanties collectives, et pouvant se permettre d'attendre l'aboutissement d'un projet gelant leur épargne souvent pendant plusieurs années. Les coopératives d'habitat sont par exemple l'instrument privilégié des travailleurs du secteur formel, seuls 5,5 % des coopératives d'habitat sénégalaises relevant du secteur informel (Fall 2007).

Il semble toutefois possible de renforcer à la fois la place de la production collective et d'élargir les cibles aux populations plus précaires, à condition que les acteurs de terrain s'approprient pleinement la démarche et que l'État confirme son soutien. Les ONG d'appui aux collectifs d'habitants ont souvent un rôle important à jouer dans la structuration des demandes des habitants et d'une démarche de plaidoyer, par exemple pour que leur profil socioéconomique (revenus faibles et irréguliers notamment) puisse être inclus dans les politiques publiques d'habitat.

C'est à ces conditions que ces dispositifs se positionneront en réelles alternatives, dans la durée, aux dynamiques d'individualisation et de marchandisation du foncier urbain en Afrique subsaharienne. Le projet conjoint de la Fédération sénégalaise des habitants, associant les groupements d'épargne de quartiers populaires et des ONG UrbaSen et Urbamonde est remarquable à cet égard (encadré 3.7).

## ENCADRÉ 3.7

### Le projet de la Cité FSH – Un projet coopératif et non spéculatif d'habitat populaire en périphérie de Dakar

La Fédération sénégalaise des habitants (FSH) est une fédération de groupements d'habitants des quartiers précaires du Sénégal. Créée en 2014 à Pikine, elle porte un projet de construction de logements (la Cité FSH) pour ses membres. Elle compte aujourd'hui plus de 12 000 membres.

Avec l'accompagnement de l'ONG UrbaSen, de l'ONG Urbamonde et du Centre for Affordable Housing Finance (CAHF), la FSH élabore un projet de construction de 150 logements et d'équipements communautaires (dispensaire, école, lieux de culte) sur un domaine acquis en 2021 dans la région de Dakar.

La FSH a créé une entité coopérative en 2020. Elle aura pour rôle de prendre en charge la promotion immobilière, détiendra le foncier ( titre foncier au nom de la coopérative FSH) dans la perspective d'éviter les spéculations, recevra l'épargne des membres et assurera la distribution des logements aux ménages. En se constituant en coopérative, la FSH peut bénéficier de facilitations bancaires, de garanties et de la prise en charge par l'État de la viabilisation du terrain.

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## Encadré 3.7 (suite)

Le projet propose des solutions concrètes innovantes dans le contexte sénégalais sur plusieurs points. Il s'affirme comme un éco-quartier avec l'utilisation de matériaux durables et sourcés et une végétalisation systématique du quartier. Des artisans locaux seront privilégiés et formés. La gestion et la conception sont participatives avec des exercices de planification impliquant les futures habitantes (ce sont surtout des femmes) (Brant de Carvalho et al. 2020). Le financement repose sur un financement mixte solidaire et citoyen.

La dimension collective est un rouage important du projet. La Cité FSH repose sur une propriété collective du foncier et une séparation de la propriété du sol et du logement. L'emprunt bancaire est envisagé de manière collective, au nom de la coopérative, avec la garantie du Fonds pour l'habitat social. En ce sens, le projet se rapproche des modalités du dispositif CLT.

Le projet a une ambition d'exemplarité, pour promouvoir au Sénégal des modalités de production de logements sociaux accessibles aux ménages précaires. À travers ce projet pilote, il s'agit de faire du plaidoyer auprès du gouvernement du Sénégal pour élargir les cibles des programmes de logements sociaux (UrbaMonde 2021).

## Quelles perspectives en termes d'action publique ?

### Réguler les pratiques foncières et offrir de l'espace à la ville à venir

Les conversions des usages des sols en lien avec l'urbanisation et le démantelement des communs ruraux ne vont pas s'atténuer. Les stratégies d'acquisition, d'accumulation foncière et de parcellisation des propriétés couvrent un vaste spectre de pratiques, impliquent un large éventail d'acteurs répondant à des logiques variées et avec des capacités inégales d'action, et mobilisent différentes ressources économiques autour de l'exploitation de la ressource foncière.

L'accompagnement des pouvoirs publics est nécessaire : ces processus créent des inégalités d'accès au sol, aux équipements et aux services entre détenteurs et détentrices du foncier rural et nouvelles personnes arrivant (les différents détenteurs de droits ont des capacités de revendication et de recours souvent inégales), mais aussi entre nouvelles arrivantes et arrivants (urbains des milieux populaires et classes plus aisées). Ces pratiques foncières sont des réponses à des situations socioéconomiques réelles, qui varient selon les populations concernées : la recherche d'un patrimoine (stocker une épargne), la réponse à l'inflation (forme de protection sociale), le besoin de se loger. Or les politiques publiques travaillent rarement sur les conditions socioéconomiques qui permettent ou encouragent ce marché foncier, c'est-à-dire sur les inégales capacités financières des ménages et un secteur agricole souvent surendetté (Merlet, Sauzion, et El Ouaamari 2017).
Le futur de la production agricole et de la sécurité alimentaire est également en jeu. Si les grandes exploitations sont davantage préservées, certains transferts de droits entrainent la mise en friche ou la stérilisation de sols fertiles. Dans certains territoires, l'activité agricole résiste, s'adapte aux demandes urbaines, ou encore promeut des ajustements et recompositions vivrières, avec des pratiques de maintien de la fertilité des sols et des perspectives d'écoulement des produits agricoles sur les marchés urbains.

Les enjeux environnementaux de l'urbanisation sont aussi cruciaux en termes de maintien de la fertilité des sols et des capacités de recharge des nappes phréatiques, de renouvellement des ressources comme le bois, les pierres, l'eau, et de préservation de zones humides et réserves de biodiversité.

Il s'agit donc de placer de manière judicieuse le curseur entre d'une part, la nécessité de réguler les pratiques de reconversion des sols pour envisager la durabilité des territoires et d'autre part, préserver la possibilité pour les usagères et les usagers de répondre à leurs besoins en matière de logement, d'épargne, et, parfois, de constitution d'un patrimoine et d'une sécurité économique par le foncier pour développer leurs projets de vie et assurer le futur de leurs enfants.

Dans cette perspective, l'approche par les communs fonciers pour l'habitat visant la gestion raisonnée du patrimoine foncier à des fins de logement apparaît comme une des voies possibles pour imaginer des dispositifs innovants.

## Des dispositifs collectifs à saisir pour répondre aux besoins en logements

Ainsi très concrètement, les initiatives collectives pour l'habitat décrites dans la section précédente constituent des approches originales, qui portent le potentiel d'élargir la gamme des voies d'accès au logement convenable. Trois dimensions peuvent être relevées, cohérentes avec l'approche de l'entrepreneuriat en communs (voir chapitre 1), bien que leur mise en œuvre sur le terrain montre une ampleur relativement limitée dans le temps et l'espace.

Tout d'abord, selon des degrés divers et de manière non homogène, la production collective et coopérative se pose en alternative à la propriété foncière privée individuelle, avec différents arrangements et outillages (baux collectifs, titres fonciers « mères », outils de démembrement du faisceau de droits, fractionnement de la propriété) qui remettent au cœur les usages dans une perspective de long terme. Si les normes foncières coutumières (les communs ruraux) sont parfois évoquées dans les discours des parties prenantes des projets (Simonneau 2018), les outils proposés relèvent plutôt du droit dit moderne, et les aspirations des habitants concernent plutôt la sécurisation d'un chez-soi individuel ou familial. Il n'en demeure pas moins que parfois, le sentiment d'appartenance est bien présent au sein d'un quartier ou au sein d'une communauté (professionnelle ou ethnique). Notons que dans certains pays, la reconnaissance légale de la propriété coutumière ou collective peut s'appliquer en milieu
urbain, par exemple au Kenya, en Namibie et en Tanzanie (Alden Wily 2018). Quelques exemples hors Afrique peuvent être inspirants à cet égard, comme au Brésil où les propriétés des *quilombos* sont reconnues par des statuts fonciers spéciaux (Soares-Gonçalves 2021).

Deuxièmement, la production collective et coopérative peut contenir des dispositions limitant la spéculation. Il s'agit en ce sens de s'assurer que le foncier comme le logement sont au service des besoins en logement et non dans les rouages lucratifs du marché immobilier. Elle assure également dans certains cas la neutralisation du coût du sol pour les ménages. La mise en œuvre de ce principe reste inégale et dessine les limites entre une approche de l'habitat par les communs et une instrumentalisation du principe collectif dans le but de constituer un patrimoine individuel. Cette question est directement liée au caractère transitoire ou non des collectifs : la production collective et coopérative reste finalement limitée si elle constitue une passerelle vers l'accès à la propriété privée. De plus l'environnement économique local, s'il n'offre que l'hypothèque et la capture de la rente foncière et immobilière comme gage de sécurité et d'insertion économique, encourage encore cette appropriation privative individuelle.

Troisièmement, la gouvernance participative est souvent affirmée dans les textes régissant les dispositifs coopératifs. Elle reste néanmoins mesurée dans la durée. Les collectifs rassemblés autour d'une épargne commune et d'un projet de sécurisation et de construction d'habitat à moyen terme ne sont pas forcément maintenus dans la durée. Cela n'empêche pas une vie de quartier intense ni la formation d'autres collectifs autour d'autres raisons d'être (épargne ou défense pour l'accès aux services par exemple).

Les dispositifs collectifs pour l'habitat constituent ainsi des communs sous certaines conditions. En prise directe avec les mécanismes du marché foncier urbain, ils montrent des limites évidentes dans ce qu'ils sont en mesure d'atteindre. Le « faire commun » (voir chapitre 1) ne va pas de soi par rapport aux aspirations individuelles des citadins, notamment celle de pouvoir constituer un patrimoine, voire de conserver le droit à une valorisation du capital logement. En ce sens, réserver les dispositifs de communs non spéculatifs aux seules populations précaires en nécessité absolue de trouver un toit nous semble être une manière de creuser les inégalités. Surtout, il nous semble important de rappeler que les phénomènes d'accaparement foncier urbain (Steel, Van Noorloos, et Otsuki 2019) tirent aussi leur origine dans une trop faible prise en charge collective des coûts de l'éducation, de la santé et de la sécurité sociale au sens large.

## Conditions pour un passage à l'échelle et un ancrage dans la durée

L'analyse des expériences concrètes les plus innovantes (non spéculatives en particulier) nous amène à souligner que peu d'entre eux dépassent l'échelle expérimentale et qu'ils peinent à se pérenniser au fil des générations de résidents. Le CLT de Voi au Kenya, pourtant largement relayé dans les instances inter-
nationales spécialisées⁵ au début des années 2000, n'a jamais été reproduit dans le pays. À Voi même, ce qui fut un succès pour la première génération relogée souffre aujourd'hui de l'affaiblissement des structures de gouvernance communautaire et de la dispersion de la propriété foncière faute d'un cadre permettant d'en garantir un accès subventionné et non-spéculatif intergénérationnel. Les coopératives d'habitat quant à elles constituent une filière discrète de production de logements en Afrique de l'Ouest. Elles sont encore à leurs débuts au Burkina Faso, plus solidement ancrées au Sénégal. Leur processus ardu entraîne un fort taux d'échec et les collectifs s'étiolent souvent à la remise des clés. Il n'existe pas d'analyses systématiques à notre connaissance sur le renouvellement des générations d'habitants dans ces ensembles résidentiels, qui pourraient renseigner sur l'avenir de ces coopératives et leur capacité à assurer un accès en ville au-delà de la première génération de primo-accédants. La littérature grise et scientifique recense de nombreuses initiatives collectives, coopératives innovantes par l'un ou l'autre aspect (financement, statut foncier, gouvernance) de la production ou de la régularisation de l'habitat populaire en Afrique⁶ et dans les Suds⁷ (UrbaMonde et Royez 2015 ; Gillespie 2018). Rares sont néanmoins les études empiriques approfondies et sur la durée de ces mêmes initiatives. Or, seul ce type d'analyse permettrait d'évaluer dans la durée la solidité des collectifs et surtout de l'application de leurs règles foncières.

Nos observations nuancées nous conduisent cependant à dégager quelques principes pour favoriser le succès initial, le passage à l'échelle et la durabilité inclusive de communs fonciers pour l'habitat populaire.

### L'adhésion locale au modèle et son appropriation par des collectifs de résidents

Comme témoigne l'expérience du CLT au Kenya, le soutien de la coopération internationale, ou même l'appui national à la mise en œuvre d'un modèle ayant fait ses preuves ailleurs, n'est pas une condition suffisante pour garantir son succès localement, et encore moins pour sa diffusion au-delà d'une première expérimentation. La mise en commun du sol doit être appropriée localement et, pour ce faire, doit répondre à des manières de « faire commun » préexistantes, qu'elles soient militantes ou traditionnelles : l'envie de faire et d'habiter en commun doit rencontrer l'adhésion d'un collectif suffisamment soudé pour en porter les valeurs dans la durée. C'est en ce sens que l'appui sur des valeurs partagées préexistantes est fondamental. Les traditions coopératives et syndicales ou les collectifs populaires d'épargne et de financement forment des socles essentiels au déploiement des mouvements coopératifs locaux. Il est tout aussi essentiel que le cadre de gestion collective assurant la maintenance de la copropriété, le contrôle des transactions et le partage des plus-values, de la transmission ou de la location et, éventuellement, de l'entraide entre résidents soient clairement formalisés et portés par un collectif élu renouvelé régulièrement.
### *Un appui convaincu des autorités publiques*

Il est également essentiel, mais pas suffisant, qu'un cadre législatif favorable émerge à l'échelle nationale, et qu'il puisse être approprié par des collectifs de résidents et les associations qui les appuient notamment dans la mise sur pied d'une structure juridique qui les protège. La création de statuts de coopératives ou des formes légales permettant la dissociation entre la propriété du sol et celle du logement est ainsi une étape clé.

Les autorités locales ont également un rôle crucial à jouer dans la mise à disposition de foncier en cœur de ville, comme c'est le cas en Uruguay notamment avec le principe du portefeuille foncier, ou dans la régularisation collective du sol dans le cas de la réhabilitation in situ de quartiers précaires (de Souza, Valitutto, et Simonneau 2021).

### *Un cadre réglementaire adapté pour pérenniser les communs urbains pour l'habitat*

Des projets prometteurs amorcés avec enthousiasme par les résidents et leurs appuis associatifs et institutionnels, comme à Voi au Kenya, risquent d'être peu à peu démantelés par manque d'encadrement réglementaire.

Le bien commun est dissous par la vente peu encadrée des possessions individuelles au fil du temps. Des dispositions non-spéculatives et le découplage entre la propriété du sol et celle du bâti sont là essentiels pour encadrer les reventes et les successions afin de conserver la dimension inclusive de ces communs. Des dispositifs de partage et de limitation de la plus-value en cas de vente sont ici essentiels pour assurer le maintien de la fonction sociale de l'habitat et abonder des crédits de fonctionnement ou de rénovation au collectif, tout en assurant le partage des bénéfices entre coopérative et habitant-revendeur.

### *Des mises en réseau et un partage détaillé d'expériences et manière de faire*

Le soutien mutuel de collectifs d'habitants, parfois organisés par des structures intermédiaires, constitue un élément facilitateur de maintien de ces expériences, de leur diffusion et du plaidoyer local en leur faveur. Le succès de l'expérience coopérative uruguayenne et ses effets d'entrainement en Amérique du Sud reposent ainsi en grande partie sur la Fédération nationale des coopératives par aide mutuelle, la FUCVAM, qui a organisé et canalisé les échanges d'expériences entre pairs, en Uruguay d'abord, puis à l'échelle latino-américaine, et aujourd'hui à l'échelle mondiale. La structuration des organisations de société civile en Afrique subsaharienne constitue néanmoins un point de différentiation majeur ici.

Les ONG internationales actives dans le secteur du logement (notamment celles réunies dans le réseau CoHabitat) ont réussi à porter dans le débat international la question des communs et du droit à la ville, et à faire connaître et disséminer les projets-pilotes dans plusieurs régions d'Afrique et dans les Suds. Elles ne remplacent cependant pas une appropriation par les parties prenantes locales du secteur, au premier rang desquelles les habitants, mais également les acteurs économiques de la construction et les pouvoirs publics.
Conclusion

Ce chapitre avait pour ambition d'explorer les dynamiques foncières actuelles en Afrique subsaharienne et de discuter des devenirs des communs dans le contexte d'une urbanisation massive, rapide et diffuse. Les pressions foncières pour répondre aux besoins en logement, mais également à l'usage de la terre comme base assurantielle et support d'épargne, sont extrêmement importantes.

Le chapitre montre d'une part des accès aux communs fonciers ruraux, issus de la gestion coutumière des terres, qui se ferment. Dans le sillage des mutations sociétales, de bouleversement des économies locales et des conditions de production agricole, les terres coutumières auparavant collectives sont morcelées, les droits progressivement individualisés et parfois transférés à l'extérieur des communautés locales. Ces processus faiblement régulés génèrent des inégalités entre ruraux et urbains, et entre acquéreurs du foncier inégalement dotés.

Le chapitre examine d'autre part les possibilités d'accès au foncier qui s'ouvrent en ville par la création de nouveaux communs. L'approche des communs permet de repenser plusieurs axes de production de la ville, notamment une gouvernance collective mettant au cœur les besoins des habitants, un foncier au service de la fonction sociale sur le long terme et résistant aux pressions du marché. Des outils concrets existent pour faire vivre cette vision : dispositions non spéculatives, statuts fonciers collectifs préservant les habitants de l'exclusion par le marché et mécanismes de financement solidaire. S'ils ne répondent pas à l'ensemble de la très forte demande en logements de ces villes, ils permettent de diversifier les voies d'accès au foncier et de production de logements.

Nous appuyons notre propos sur quelques expériences concrètes de mise en œuvre de certains de ces outils : les coopératives d'habitat au Burkina Faso et au Sénégal et le CLT de Voi au Kenya. Les études de cas empiriques nous permettent de montrer les potentialités et les limites de ces dispositifs en matière d'inclusion des profils socioéconomiques les plus précaires, de passage à l'échelle, de continuité du « faire commun » au-delà des premiers habitants impliqués. La majeure partie des coopératives ouest-africaines sont aujourd'hui des dispositifs transitoires pour accéder à la propriété privée pour des populations aux revenus stables et les populations vulnérables peinent vraisemblablement à mener à bout ces projets fonciers et immobiliers ambitieux et de longue haleine. Le CLT a été une expérience très riche à son démarrage, mais tend à s'étioler aujourd'hui, mettant en lumière l'importance de penser les mécanismes de sortie ponctuelle des dispositifs coopératifs et collectifs pour les ménages qui le souhaitent, et les mécanismes d'évolution des règles à l'échelle du projet d'habitat.

Les dispositifs coopératifs et collectifs renferment un potentiel prometteur pour progresser vers l'atteinte de l'ODD numéro 11, car ils contribuent à étendre le spectre de l'offre de logements et à apporter de la diversité dans les mécanismes de financement et les modes de gouvernance de l'habitat. Il s'agit bien d'un
potentiel, car les résultats de ces expériences très localisées (exemple du CLT de Voi), ou orientées vers les ménages moins précaires (comme les coopératives d'habitat) restent limités aujourd'hui. Le mouvement coopératif existant en Afrique pourrait toutefois être soutenu sur le plan financier, légal, technique et de gouvernance pour qu'il s'ouvre, dans le cadre de politiques publiques de logements (Marot et al. 2022), à des classes populaires de manière plus radicale et sécurisée : quel accès au financement solidaire pour les ménages qui ne peuvent accéder à l'emprunt bancaire faute de revenus réguliers ? Quelle place pour les ménages précaires dans les récents programmes publics de logements sociaux et abordables en Afrique ? Comment renforcer l'appui technique aux organes de gestion des coopératives ?

Le dispositif du CLT alimente de plus les réflexions sur la sécurisation des habitants afin qu'ils puissent rester sur place dans des quartiers convoités ou même venir s'y installer. Il vient également contribuer à l'important débat sur la régularisation des quartiers précaires courant sur ces quarante dernières années, et doit être examiné de manière approfondie aux côtés de la longue liste des dispositifs de sécurisation de long terme des droits des habitants des quartiers précaires en Afrique subsaharienne (Gulyani et Bassett 2007) et dans les Suds. La dimension collective des régularisations et les restrictions à la revente des terrains ont été testées à ces occasions et ces expériences mériteraient d'être revisitées.

À ce titre, le travail des ONG internationales organisant des échanges d'expérience entre pays des Suds et capitalisant sur la production collective et coopérative au service des habitants précaires (Williamson 2019 ; Gonzalez 2013 ; Davis, Algoed, et Hernandez-Torrales 2020) nous semble mériter une grande attention. Il semble qu'il doit néanmoins être complété par des études empiriques approfondies et de long terme pour évaluer la solidité des communs dans la durée.

Finalement il nous semble que c'est dans la production et la diffusion améliorées des savoirs habitants et des analyses scientifiques diachroniques, selon les principes des communautés apprenantes et d'un urbanisme open source, bien ancrés dans les communs de la connaissance, que réside l'une des clés de l'appropriation de ces dispositifs par les communautés d'habitants.
## Notes

1. Ce chapitre repose sur des travaux de recherche qui ont bénéficié du financement de l'Agence française de développement (AFD) et du Comité technique « Foncier et développement » (CTFD). Nous remercions les collaborateurs qui ont dirigé les enquêtes de terrain, dont Issa Sory au Burkina Faso (2019), Emmanuel Midheme au Kenya (2018) et Thomas Voldoire appuyé par Momar Diongue au Sénégal (2022).

2. Nous adoptons pour ce chapitre une démarche non systématique de langage inclusif. Nous mentionnons dans la mesure du possible le masculin et le féminin à la première apparition du mot et conservons la forme masculine pour le reste du texte, étant entendu que cette forme recouvrira le masculin et le féminin sauf mention expresse. Pour les accords, sera adoptée la règle de proximité qui consiste à accorder les mots avec le terme le plus rapproché.

3. En 2018, Bah *et al.* estimaient un déficit de 50 millions d'unités de logement sur le continent (Bah, Faye, et Geh 2018).

4. Notamment au Sénégal, Burkina Faso, Mali, Cameroun, Ghana et Kenya.

5. Repris dans les meilleures pratiques du Kenya lors de la conférence Habitat II en 1996, finaliste du *World Habitat Award* en 2006.

6. Par exemple, *Amui Dzor Housing cooperative* à Accra au Ghana (Gillespie 2018) ou la coopérative Coophylos au Cameroun.

7. Voir le recensement en ligne du Réseau CoHabitat : https://www.co-habitat.net/en/tools/cohabitat-io.

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Chapitre 4

# Les communs urbains : recréer du lien social dans les villes africaines

Stéphanie Leyronas, Alix Françoise, Isabelle Liotard, Lola Mercier, Guiako Obin

## Introduction

Bien qu'elle soit le continent le moins urbanisé, l'Afrique nèn est pas moins celui où le rythme de croissance démographique en villes est le plus soutenu. Le taux d'urbanisation actuel se situerait entre 42,5 % (ONU 2019) et 50,4 % (OCDE et CSAO 2020) de la population totale du continent. Depuis les années 1950, le taux de croissance urbaine s'établit à 4,8 % par an en moyenne. Ainsi, la population urbaine africaine a été multipliée par plus de seize entre 1950 et 2018, passant de 33 à 548 millions de personnes. Il est attendu que cette dynamique se poursuive, avec un triplement de la population urbaine à horizon 2050 pour atteindre 1,5 milliard d'individus (ONU 2019). Ce rythme est variable selon les pays et est d'autant plus sensible pour des pays faiblement urbanisés (comme le Niger, le Burundi, le Lesotho, le Soudan du Sud et le Malawi) où le taux de croissance dépasse les 7 %, impliquant un doublement de la population tous les dix ans (OCDE et CSAO 2020).

La plupart des systèmes urbains nationaux africains sont dominés par de larges agglomérations et cette tendance s'accroît : la population de Luanda (Angola) équivaut par exemple à celle des 27 agglomérations suivantes de la hiérarchie urbaine du pays (OCDE et CSAO 2020). En parallèle se structure un réseau d'agglomérations secondaires, souvent capitales de régions à dominante agri-colé, porté par des politiques nationales de développement territorial. Ces villes, de tailles intermédiaires, augmentent aussi, du fait de l'accroissement naturel de la population et, dans une moindre mesure, des migrations internes.

Le développement urbain en Afrique a été inscrit dans les priorités de l'agenda de la communauté d'aide internationale. La définition par l'Organisation des Nations unies (ONU), en 2015, de l'Objectif du développement durable (ODD) numéro 11 visant à créer des villes durables et accessibles pour tous, ainsi que le Nouvel Agenda Urbain (ONU-Habitat 2015) adopté lors du sommet
Habitat III de 2016 afin de rendre les villes plus sûres, plus résilientes et plus durables, constituent des moments clés de la gouvernance internationale de la croissance urbaine.

Dans un contexte de rareté de la ressource financière publique, les collectivités doivent se livrer à de nouvelles formes de gouvernance qui impliquent de nombreuses parties prenantes des villes et de l'urbain. Un certain consensus s'est ainsi établi sur la reconnaissance de la diversité des parties prenantes (publiques, privées, associatives, politiques), des domaines (foncier, logement, infrastructures) et des échelles d'interventions (locale, municipale, nationale, internationale) qui façonnent la ville, mais aussi la fabrique et la gouvernance urbaines en Afrique subsaharienne (Schlimmer 2022).

Ce chapitre rend compte des communs qui émergent en milieu urbain comme une des expressions de ces phénomènes sociaux, économiques, politiques et spatiaux. Les analyses présentées dans ce chapitre s'appuient sur des entretiens avec des acteurs et actrices¹ des communs urbains en Afrique subsaharienne, sur une revue de la littérature académique, ainsi que sur une recherche documentaire (sites web et réseaux sociaux, presse locale et internationale).

La première section permet de préciser le champ des pratiques qui relèvent des communs urbains en Afrique subsaharienne : il s'agit de lieux, publics ou privés, partagés par les riveraines et les riverains qui y développent des usages pluriels en impliquant une multitude d'acteurs différents dans des gouvernances ouvertes et en mobilisant des ressources variées du territoire, matérielles et immatérielles, pour des usages s'adressant à différents cercles d'usagères et d'usagers. La deuxième section apporte une analyse empirique de certains d'entre eux (lieux hybrides culturels, terrains de sport, jardins partagés, fablabs²) pour révéler, dans la troisième et dernière section, leur potentiel de participation à la fabrique urbaine en Afrique subsaharienne.

# Les communs urbains dans une perspective de l'Afrique subsaharienne

## Fragmentation urbaine : des situations multiples de rupture des liens sociaux

Dans un contexte de forte croissance démographique, les villes africaines contribuent à l'amélioration des performances économiques de leurs pays ainsi qu'à l'amélioration du niveau de vie. Dans son dernier rapport, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) montre qu'en Afrique, au cours des vingt dernières années, l'urbanisation a contribué pour environ 30 % de la croissance du produit intérieur brut (PIB) par personne (OCDE, BAD, et CEA 2022). En outre, le niveau de vie, la durée d'étude (8,5 ans contre 4,5 ans en moyenne) et la qualification des emplois des personnes résidant en
zone urbanisée sont en moyenne supérieurs à ceux des pays dans lesquels ils sont situés. La répartition des richesses par quintiles montre une part croissante, jusqu'à devenir parfois majoritaire, de la population la plus riche dans les grandes villes. L'OCDE note aussi un effet d'entrainement sur les zones situées à proximité des villes (OCDE et CSAO 2020).

Malgré cette performance, les économies urbaines africaines ont en réalité peu changé au cours des dernières années. Elles restent peu diversifiées : le secteur manufacturier, bien que représentant un potentiel de transformation pour de nombreuses régions du continent (Abreha et al. 2022), reste sous-représenté, contrairement à certains pays asiatiques (Chine, Inde, Malaisie). Elles doivent faire face à des défis structurels (tels que le renforcement du capital humain) et aux coûts de fonctionnement de ces villes.

La gouvernance constitue un enjeu majeur. Les municipalités africaines ren-
contrent des difficultés à planifier les investissements et à fournir les services
essentiels du fait de fragilités financières, institutionnelles et techniques. Les
villes s'étalent sans que les investissements dans les infrastructures suivent au
même rythme. Certains quartiers, particulièrement en périphérie, croissent
rapidement sans pour autant bénéficier de connexion aux réseaux viaires et
aux services publics de base. Or, plus de la moitié des personnes vivant dans les
zones urbaines africaines habitent dans ces quartiers précaires (ONU-Habitat
2015). En outre, dans les grandes villes les enjeux en termes de mobilité sont
prégnants avec des phénomènes de congestion et de pollution marqués. Les
acteurs publics peinent aussi à préserver des espaces publics, notamment des
espaces verts. À cela s'ajoute la question de la vulnérabilité aux aléas climatiques
pour des personnes urbaines qui sont d'ores et déjà davantage soumis à des
phénomènes tels que les vagues de chaleur, les pénuries d'eau et les inondations
(Dodman, Hayward, et Pelling 2021).

De ces défaillances résulte une fragmentation des villes africaines sur les
plans spatial, social, économique et politique. Cette fragmentation a pour con-
séquence la création d'une multitude de situations où le tissu social est brisé,
au sein des communautés, mais aussi entre les populations locales et les institu-
tions publiques (Commission européenne et Enabel 2021). Elle participe à la
déstructuration des liens sociaux, entendus comme les relations de personne à
personne au sein d'une même société, les niveaux de confiance mutuels et les
normes de réciprocité (Garroway 2011; Colleta, et Cullen 2000).

À propos des métropoles nigérianes et sud-africaines, Fourchard indique
que si les villes sont pourvoyeuses d'emploi, elles ont fait émerger « très tôt de
nouvelles formes de pauvreté et de violences sociales (chômage, délinquance,
maltraitance, prostitution, gangstérisme, proxénétisme) ainsi que des ques-
tions liées à l'intégration des populations migrantes » (Fourchard 2018, 7).
L'origine géographique (population indigène, migrante ou non) constitue une
base d'exclusion, plus ou moins institutionnalisée et politisée. Ces villes sont
« des laboratoires de l'exclusion et de déploiement des violences » (8) en partie physiques. Cela amène, selon l'anthropologue Balandier, les personnes habitant en milieu urbain à conserver des liens étroits avec leurs milieux et villages d'origine pour s'appuyer sur des solidarités existantes, « se réintégrer dans une communauté et [...] trouver une assistance matérielle qu'ils ne sauraient trouver ailleurs » (Balandier 1958, 21).

L'émergence dans les villes africaines de communs autour de ressources d'une grande diversité témoigne d'une volonté de renforcement de nouveaux liens sociaux au sein de communautés urbaines. Ces communs sont portés par des collectifs de tailles et de natures différentes (des résidentes et résidents, des riverains, des usagers, des entrepreneurs et entrepreneurises, des spécialistes). Ils recouvrent un large spectre de domaines de la vie urbaine : le foncier, les services publics, le bien-être ou l'éducation.

## Des communs dans la ville aux communs urbains

Nous nous intéressons ici à des lieux incarnés physiquement dans des espaces urbains et gérés en commun par des collectifs qui projettent sur ces espaces un projet social, économique et politique qui refonde le territoire en tant que construit sociopolitique. Ce projet peut être tourné vers le bien-être et l'amélioration du cadre de vie (jardins partagés, terrains de sport, salles communautaires), l'accès à l'art et la culture ou peut être encore spécialisé dans les domaines des sciences, de l'innovation et du numérique (espaces d'innovation technologique et de fabrication comme les fablabs).

Les communs urbains auxquels nous nous intéressons recoupent en de nombreux points les expériences de « tiers lieux ». La notion est introduite par le sociologue Oldenburg en 1989 comme des espaces intermédiaires entre domicile et lieu de travail contribuant à une sociabilité urbaine (Fabbri 2016). Ce sont celles et ceux qui les fréquentent (Lofland 1998 ; Oldenburg 1989) qui créent la convivialité du lieu, son accessibilité aux autres individus et, par là même, sa dimension collective. Nous préfèrerons dans le cas de l'Afrique subsaharienne utiliser le terme « lieux hybrides », la notion de « tiers lieu » étant peu mobilisée par les acteurs africains (Besson, à paraître).

Les communs urbains africains sont par nature plurifonctionnels et combinent des activités alliant :

* Une offre de services (production alimentaire dans des jardins partagés, services d'intermédiation, accès à du matériel ou des équipements, accès à des productions artistiques).

* Des activités pédagogiques ou de dissémination en lien avec l'objectif collectif poursuivi (éducation populaire, organisation d'évènements, cours et ateliers, rencontres).

* Des activités autour des villes durables et de leur résilience (revalorisation des déchets ou énergies renouvelables).
Les communs urbains témoignent aussi d'un phénomène relativement récent : « l'africanisation » du mouvement maker est rendue visible par la création croissante de fablabs ces dix dernières années en Afrique subsaharienne (Mboa Nkoudou 2017). Ils se développent de manière diversifiée en se spécialisant dans des domaines spécifiques (l'agriculture, l'éducation, le handicap). Ce sont des expérimentations locales, qui s'organisent parfois de façon informelle et spontanée. Ils peuvent être difficiles à saisir, car il s'agit d'une strate d'acteurs que seules des enquêtes de terrain approfondies permettent d'identifier. Ces acteurs sont dans leur grande majorité issus des milieux sociaux populaires et difficiles.

## Les communs urbains : éclairages théoriques

Les communs urbains ne se caractérisent pas uniquement par leur localisation ou concentration dans la ville (Susser et Tonnelat 2013), mais par : i) la construction d'une finalité commune capable de motiver la coopération des acteurs ; ii) des dispositifs participatifs afin d'inclure les usagers dans les activités de co-délibération et de co-décision ; et iii) le territoire urbain comme espace commun à l'intérieur duquel les individus peuvent constituer des communs urbains.

Les communs urbains émergent dans une phase plutôt récente du débat sur les communs (Festa 2016). Ils présentent une généalogie assez spécifique, celle des new commons dont Hess a proposé une cartographie (Hess 2009). La notion est développée en Europe où plusieurs villes ont vu se développer des pratiques de gestion partagée. En Italie, le mouvement d'occupation des lieux culturels revendique dès 2011 un « droit à la ville » (Lefebvre 1968) devant permettre de produire un espace public accessible. Bon nombre de ces formes de résistance urbaine naissent pour s'opposer à la confiscation de ressources communes abandonnées ou réutilisées à titre spéculatif (cinémas, théâtres, sites de vie et de production). Elles mettent en avant l'utilisation de l'espace urbain, physique et symbolique, interrogent les régimes de gouvernance locale et l'articulation entre droits de citoyenneté et de citadinité (Lussault et Lévy 2013 ; Gervais-Lambony 2001). L'accent n'est plus mis sur le sujet propriétaire de l'espace, mais sur la fonction que cet espace doit remplir dans la société (Rodotà 2016).

Les ressources mobilisées sont constituées par des biens publics ou privés (parcs, jardins, rues, places, infrastructures), des biens intangibles (l'air) ou immatériels (propriété intellectuelle, réseaux d'information, réseaux sociaux, valeurs cultureles ou patrimoniales). La particularité des communs urbains est de se déployer dans des milieux où certaines ressources sont en tension : prix du foncier et de l'immobilier élevés, diversité des usages, ou densité démographique. (Harvey 2012) affirme qu'ils présentent les mêmes contradictions que les autres communs, mais « d'une manière hyperconcentrée ».

Comme rappelé dans le chapitre 1, plus que la nature de la ressource, c'est la façon de la gérer qui importe (Bollier et Helfrich 2015). Au cœur des communs urbains se trouvent des communautés hétérogènes, aux limites ouvertes et fluides, parfois très changeantes, ce qui les différencie des communs plus
classiques très largement étudiés par Ostrom et l'école de Bloomington (Ostrom 1990). Ces communautés prennent corps autour d'un processus de mise en commun et peuvent évoluer dans le temps et dans l'espace (Festa 2016). Parfois se dégagent plusieurs types d'intensité dans le lien aux biens : des groupes plus restreints prennent en charge le commun au quotidien ; des groupes plus larges jouissent de certaines utilités et participent à la gestion collective de façon plus ponctuelle. Il peut donc y avoir différents intérêts qui se coalisent dans la prise en charge des communs. Certains communs urbains, plus complexes, incluent différents types d'intérêts (citoyens, privés, institutionnels) et demandent alors des collaborations intersectorielles, des processus de longs termes pour aboutir à une gouvernance véritablement participative (Kip 2015).

## Les communs africains incarnés par des lieux sociaux, culturels et technologiques

Il existe peu d'études détaillées de ces communs urbains africains (Cléré 2018 ; Besson 2018). Nous proposons de regrouper les communs urbains étudiés en deux types dont les frontières restent poreuses : les communs urbains à dominances sociale et culturelle d'une part, et les communs urbains d'innovation technologique et de fabrication, auxquels appartiennent les fablabs, d'autre part.

Nous avons conduit une série d'entretiens entre janvier et avril 2017 et entre décembre 2021 et mai 2022 auprès de onze espaces sociaux et culturels (carte 4.1) et treize fablabs (carte 4.2). Le choix de ces lieux, en milieu urbain, repose sur la représentativité de leur dynamique et de leur stade de développement.

Nous revenons d'abord sur les expériences des espaces sociaux et culturels étudiés en Afrique subsaharienne puis, dans un second temps, sur les communs urbains d'innovation technologique et de fabrication.
Carte 4.1 Espaces sociaux et culturels étudiés

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Carte 4.2 Fablabs étudiés

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Source cartes 4.1 et 4.2 : Banque mondiale.
## Les communs urbains à dominances sociale et culturelle : espaces ouverts et lieux hybrides culturels

Les communs urbains à dominance sociale et culturelle se déploient autour d'enjeux de bien-être et mobilisent l'art, le sport, le jardinage et l'agriculture urbaine comme des vecteurs de lien social au sein des quartiers. Ce faisant, ils viennent se loger là où certains besoins sociaux ne sont pas satisfaits. Peu d'industries créatives et culturelles sont prises en charge par les administrations publiques en Afrique subsaharienne alors que l'accès à la culture est considéré comme « un moyen pour les citoyennes et citoyens, et particulièrement la jeunesse, de faire entendre leurs voix et ainsi renforcer la participation à la démocratie » (Commission européenne et Enabel 2021, 7). Les infrastructures publiques pour la pratique non professionnelle du sport restent insuffisantes³ alors que cette dernière participe au maintien de l'ordre, à l'évitement de la délinquance et à l'amélioration de la santé des jeunes⁴. Enfin, sans surestimer leur importance face aux enjeux d'insécurité alimentaire dans les villes africaines (Davies et al. 2021), le jardinage et l'agriculture urbaine produisent une valeur économique et de l'emploi, mais aussi une valeur sociale forte (Rutt 2007).

Deux grandes familles de communs urbains à dominance sociale et culturelle se dégagent en Afrique subsaharienne : des espaces ouverts et de passage d'une part et des espaces spécifiquement dédiés à l'art et à des artistes d'autre part.

Dans les espaces ouverts et de passage, l'art, le sport, le jardinage sont mobilisés comme des vecteurs de lien social au sein d'un quartier. Ces espaces sont des lieux de passage (des places, des rues, des jardins, des terrains de sport) investis par des initiatives collaboratives (encadré 4.1). Ce sont des lieux où les personnes circulent, sans forcément s'arrêter (Joseph 1998). Les collectivités locales africaines peinent à planifier, mettre en œuvre et faire vivre de tels espaces, notamment à cause de la fragmentation des villes (Navez-Bouchanine 2002). Cela se traduit par des friches urbaines, des terrains vagues, des déchetteries. Les espaces ouverts comme ceux-ci représentent des « matériaux urbains fondamentaux » (Secchi 2006) pour qui s'en empare. Délaissés par les pouvoirs publics, ces espaces peuvent être investis par des collectifs pour y développer des usages communs tournés vers le sport, la production alimentaire ou la culture. Le premier objectif de cette appropriation collective des lieux est de leur rendre leur caractère public, dans le sens où les citoyens peuvent s'y arrêter, y circuler et participer à la vie du lieu. Il s'agit donc avant tout de créer un lien entre l'expérience urbaine vécue et les « processus normaux de l'existence » (Dewey 2010).