# GESTION DES RESSOURCES NATURELLES ET DROITS DE PROPRIÉTÉ DANS LE GRAND NORD NORVÉGIEN : ÉLÉMENTS POUR UNE ANALYSE COMPARATIVE

AUDUN SANDBERG

> Pour sortir des schémas simplistes à propos de l'utilisation des ressources "communes", il faut analyser finement les règles qui codifient leurs usages. Le nord de la Norvège représente pour ce faire un cas de figure d'une richesse exceptionnelle, valable pour l'ensemble de la zone circumpolaire. Une occasion également de faire connaissance avec une littérature scientifique peu connue en France.

Résumé en anglais p. 333

Depuis toujours, la prospérité des habitants du Grand Nord dépend des ressources naturelles, des moyens de contrôle de l'accès à ces ressources ainsi que des capacités d'exclusion (Dacks, 1981, 1990). Ces relations entre individus, groupes d'individus, communautés et États à propos des ressources naturelles sont communément appelées des droits de propriété. Ceux-ci vont des droits d'usage les plus modestes aux droits de propriété les plus étendus. Ils constituent une composante fondamentale de toute gestion des ressources qu'elle soit individuelle ou collective, privée ou publique. Dans le domaine politique, de tels droits ont également une forte valeur symbolique et l'expression «nos droits sur les ressources» est souvent utilisée

## RÉSUMÉ : Gestion des ressources naturelles et droits de propriété dans le Grand Nord Norvégien : éléments pour une analyse comparative

Les ressources naturelles ont de tout temps été la base essentielle des activités humaines dans les régions les plus septentrionales de l'Europe. La nature des droits de propriété accompagnant leurs usages est au cœur des débats actuels sur la gestion de l'exploitation de ces ressources. Pour comprendre leur rôle, il est nécessaire de se doter d'un cadre d'analyse rigoureux de ces droits de propriété. L'analyse comparative d'études de cas en est un outil privilégié. La Norvège offre pour cela de multiples exemples de la diversité des structures de droits de propriété.

pour fonder une identité culturelle ou rallier des partisans pour ou contre une solution particulière. La définition précise des concepts se référant aux droits de propriété est donc indispensable. Elle en ferait des outils précieux pour l'analyse des rapports entre les affaires humaines et économiques et l'administration des ressources.

L'importance fondamentale des relations ancrées dans ces droits est attestée par leur tendance à resurgir après les nombreuses tentatives de «modernisation» des sociétés du Grand Nord :

* L'industrialisation dans le nord a traditionnellement reposé sur les ressources et a fortement dépendu des droits d'accès aux minerais, aux espaces maritimes et terrestres, aux ressources halieutiques, à l'énergie hydraulique, au bois, etc. Que le principe en soit la compétitivité sur les marchés, les connaissances scientifiques ou les «compétences», les tentatives récentes pour donner une autre base au développement des industries n'ont pas été couronnées de succès. Malgré un fort investissement public, la stratégie de Recherche et Développement des années quatre-vingt a été dans une large mesure un échec. Aujourd'hui, c'est à nouveau sur la base des ressources naturelles que se nouent les stratégies les plus fructueuses d'association entre industries et recherche.

* Depuis plus d'une génération, les transferts sociaux ont défini le niveau de vie des populations du Grand Nord. Face à l'incertitude de l'agriculture arctique, des pâturages et de la pêche sur des stocks très variables, la stabilité des transferts venant du gouvernement

central a conforté les agriculteurs, les pêcheurs et les éleveurs de renne. Il en est résulté une relative stabilisation des revenus et des retours sur investissements qui sont constitutifs de cette «modernisation» et indépendants des dotations naturelles, de leurs variations ou des droits traditionnels. La remise en cause des fondements du modèle scandinave fait resurgir les idées de «droits et devoirs» vis-à-vis de l'État providence et de «fruits du travail». Au niveau global, ce mouvement est contrebalancé par le fait que l'image positive de l'État dans le nord est fortement liée à ces avantages (Eriksen, 1993). Pour éviter de voir contesté leur rôle de propriétaire privilégié des ressources du sol et de la mer, les États devront maintenir un certain niveau de transferts vers les populations du nord. Dans le même temps, la valeur symbolique des droits locaux sur les ressources et la valeur politique que leur confère une certaine manipulation, semblent s'accroître avec la mise en cause de l'État providence quelle que soit l'importance économique de ces ressources (Gaski, 1993).

* Dans une économie mixte comme celle de la Norvège, les marchés font couplement l'objet d'un encadrement réglementaire initié par les instances politiques ou d'arrangements institutionnels convenus par négociation entre des intérêts organisés. Il en résulte des coûts de transaction élevés et une perte d'efficacité qui ont engendré un processus continu de dérégulation des marchés. L'objectif explicite des experts gouvernementaux est de laisser les mécanismes de marché gouverner les prises de décisions parlementaires.
tout où cela semble le plus efficace. Avec une intervention publique moindre sur les différents marchés, les droits de propriété vont reprendre une partie de leur importance et avoir à nouveau une influence sur la distribution des revenus et des bénéfices ainsi que sur la redistribution globale de la prospérité. La peur que cette dérégulation ne conduise à des inégalités croissantes, à la misère sociale et à l'agitation politique est une des raisons de l'intérêt renouvelé pour les recherches sur l'origine et la perpétuation des droits de propriété. Les institutions de gestion de l'accès aux ressources sont le produit de processus de négociation entre les différents acteurs. Une plus grand attention portée à la question des droits de propriété lors de l'élaboration de ces institutions peut permettre d'éviter certaines de ces conséquences indésirables.

## QUELQUES EXEMPLES DE GESTION DES RESSOURCES

Il est impossible en une seule étude de couvrir l'ensemble des ressources naturelles utilisées dans les régions septentrionales. Quelques exemples pris dans le nord de la Norvège permettent d'exposer à la fois les traits communs et la diversité des enjeux attachés à la gestion des ressources dans ce contexte.

Dans la plupart des endroits du nord de la Norvège, la pratique du ramassage des œufs n'a pas été touchée par les interventions gouvernementales ou par les grosses entreprises en raison de sa faible importance économique. Par conséquent, nous y retrouvons des principes de gestion qui ont été affi-nés progressivement depuis l'époque Viking. À plusieurs titres, ces principes soutiennent la comparaison avec ceux qui sous-tendent des systèmes de gestion plus récents et plus com-pliqués (voir encadré).

Sur le plan économique, les poissons marins représentent la ressource renouvelable la plus importante des régions septentrionales. Pour cette raison, les pêches maritimes sont empêtrées dans des réglementations éta-tiques, des règlements internationaux et le jeu ininterrompu des intérêts des pêcheurs, des industries de transformation et des exporta-

teurs. Il ne s'agit pas uniquement de manœuvres dirigées contre les États ou les organismes de contrôle internationaux défaillants mais surtout de jeux entre groupes utilisant l'appareil d'état ou la «communauté» pour défendre des intérêts opposés. Ce sont les actions particulières des groupes et des États, ou les réactions des organisations internationales à ces actions, en particulier leurs services s'occupant d'environnement, qui constituent l'intérêt analytique dans ce cas.

Les écosystèmes côtiers constituent

### L'EXEMPLE DES ŒUFS D'OISEAUX

Malgré une importance économique négligeable, les œufs d'oiseaux sont intéressants sur le plan analytique. Depuis des milliers d'années, les familles de pêcheurs et d'agriculteurs ramassaient au printemps les œufs de goélands et de certains canards sauvages pour leur subsistance. Plus tard en saison, ils récoltaient et traitaient les duvets de certains canards, notamment les eiders, pour faire des édredons et des oreillers. L'environnement où nichaient les oiseaux fournisseurs d'œufs et de duvet était aménagé par de simples constructions (pierres protectrices, épaves de bateaux,...) tandis que les oiseaux fournisseurs d'œufs uniquement ne bénéficiaient d'aucune action de ce type. Traditionnellement, le printemps était l'époque où les stocks de céréales et de viande étaient épuisés après un long hiver. Le poisson était mis à sécher pour la vente et les œufs frais représentaient une source importante de protéines. Seuls les œufs des espèces capables de pontes de remplacement étaient ramassés. Pour des raisons évidentes, le ramassage avait lieu très peu de temps après la ponte, offrant ainsi aux oiseaux une chance de pondre à nouveau. Des règles strictes quant au nombre d'œufs pouvant être récoltés en fonction du type de nid, de l'époque et par quelles familles ont maintenu ces principes au travers des siècles en tant que système de gestion durable des ressources (Vold, 1981). Les seules menaces contre ce système de ramassage des œufs semblent être externes. Il s'agit par exemple de la surpêche d'espèces de poissons qui constituent la principale nourriture des poussins ou de réglementations internationales, notamment celles de l'Union Européenne, qui interdisent sans distinction tout ramassage d'œufs d'oiseaux sauvages au nom de la protection de certaines espèces en danger.

la ressource essentielle pour le développement de l'aquaculture le long des côtes septentrionales. Les cages d'élevage en pleine mer forment la base actuelle de l'élevage des saumons. La santé et la croissance rapide des saumons dépendent donc largement d'un écosystème côtier propre et sain. Ceci est important même au niveau de chaque pisciculteur ; les externalités (polluants et agents contaminants) produites par une entreprise piscicole touchent non seulement les pisciculteurs voirs mais également l'entreprise elle-même. Il faudrait donc fortement inciter les entreprises piscicoles soit à être éloignées les unes des autres soit, si cela est impossible, à internaliser tout ou partie de ces effets. L'effet attendu de ces deux stratégies est que la propreté de l'environnement côtier soit considérée comme un facteur de production capital méritant certaines dépenses pour être maintenu. Ces considérations sont également valables pour de nouvelles formes de mise en culture des océans : repeuplement, dispositifs concentrateurs de poissons et aménagement des fjords. En théorie, tous ceux qui dépendent de la pisciculture devraient s'efforcer, autant que possible, de maintenir et d'améliorer le bien commun que représente pour eux un écosystème côtier propre et sain.

En réalité, cela ne se passe pas ainsi. Les pisciculteurs ont la même tendance que d'autres entreprises à se servir gratuitement de ce qu'ils considèrent comme un bien public : un écosystème côtier propre et sain. Il s'agit d'une vision à court terme dominée par le référent culturel des pêcheurs de la "fortune de mer". Le système actuel des autorisations fondées sur la limitation de la taille de chaque entreprise ne résout pas le problème. Il a pour effet inverse d'inciter à l'augmentation des densités dans les cages d'élevage aboutissant à une surcharge de certains sites du point de vue environnemental. De plus, l'exigence des pisciculteurs concernant un environnement côtier propre et sain est en concurrence avec d'autres utilisations et besoins tels que les rejets urbains, les loisirs, la pêche telsive, les frayères et les nourrisseries pour les poissons sauvages. Il semble donc nécessaire de remplacer l'encadrement de l'activité aquacole
par une gestion de la ressource naturelle en cause : la qualité des écosystèmes côtiers (Sandberg, 1993).

Le cas de la pêche au saumon sauvage migrateur est intéressant pour l'importance que prend la multiplicité des droits qui doivent être pris en compte (voir encadré). Ceci a donné lieu dans le passé à des affrontements sur la question de l'élimination des droits de la pêche côtière traditionnelle. La discussion sur les droits de propriété des souches génétiques des rivières à saumon est aujourd'hui au cœur des conflits avec les aquaculteurs. L'exploitation par la cueillette, la chasse, la pêche ou la coupe des ressources des régions inhabitées du nord est aussi un cas intéressant d'enchêvetrement de droits coustumiers et de droits récents autour desquels s'affrontent de multiples intérêts (voir encadré).

L'étude des pratiques humaines liées à l'exploitation des ressources naturelles que

nous venons de mentionner, ou d'autres telles que l'énergie hydraulique, est indispensable pour analyser l'éventualité d'un rôle nouveau de l'État, les perspectives d'action pour les entreprises privées et l'action collective dans des régions riches en ressources. Pour cela, il est nécessaire de clarifier les principes qui régissent les relations entre société et ressources naturelles. De quoi parlons-nous lorsque nous plaidons pour la nécessité de gérer ou d'administrer une ressource, qu'il s'agisse de baleines ou de mûriers sauvages, de harengs ou de pâturages en montagne pour les rennes ?

## DROITS DE PROPRIÉTÉ ET AUTRES DROITS

De tout temps, l'espèce humaine a été confrontée au problème de l'organisation de son rapport aux ressources naturelles. Ceci

## LE SAUMON SAUVAGE MIGRATEUR

Le saumon sauvage migrateur est un type très particulier de ressource et peut-être l'une des ressources les plus appréciées par les habitants du nord. Dans un contexte de gestion des ressources, ce poisson anadrome est particulier, car il se déplace entre l'océan ouvert, les eaux côtières et les nombreuses rivières qui se jettent dans les océans du nord. Le long de son itinéraire de migration, le saumon rencontre des systèmes de droits de propriété très différents qui sont aussi difficiles à franchir que les chutes d'eau des rivières les plus rapides. En pleine mer, personne n'est propriétaire du saumon, difficile à attraper. Lorsqu'il se rapproche des côtes, le saumon se présente en concentrations plus fortes. Dans ces zones, les pêcheurs côtiers disposant de droits traditionnels et munis d'autoisations gouvernementales avaient l'habitude de placer de véritables barrières de filets dérivants. Quand le saumon entre dans les détroits et les fjords, les propriétaires du littoral utilisent des filets fixes (Kilnot) – dont les emplacements datent pour certains du Moyen Âge. Dans ces endroits, les pêcheurs sportifs pêchent également le saumon à la cuiller ou bien mieux avec un petit filet quand personne ne risque de les voir. Dans les fjords, les instincts de reproduction et de migration du saumon sont contrariés, du fait de l'existence des élevages, par des rencontres avec des parents génétiquement incom-

patibles ou par l'odeur des excréments des alevins. Lorsque quelques rares saumons arrivent à atteindre finalement la rivière de leur naissance, aussi bien la plage que la rivière proprement dite sont la propriété privée de quelqu'un. À cet endroit, la pêche s'effectue généralement à la ligne et ne peut être pratiquée qu'avec la permission exclusive du propriétaire. Dans certaines rivières du nord, des agriculteurs pratiquent toujours la "récolte" traditionnelle du saumon à l'aide de pièges ou de filets. Ailleurs s'est développée "la pêche au saumon pour personnalités", lords anglais ou hommes d'affaires américains. Dans d'autres rivières moins célèbres, les propriétaires ont regroupé leurs droits de propriété et vendent des permis de pêche qui permettent au grand public d'accéder aux nombreuses plages privées et cela pour un prix modique. Lorsqu'ils détient des droits de propriété avérés, les propriétaires de rivières à saumon sont habituellement très désireux de mettre en valeur l'environnement de leur rivière afin d'améliorer le niveau de réussite des frayères et d'enrichir la population de poissons. La plupart de ces activités sont conduites dans un esprit de coopération entre les propriétaires, souvent avec l'assistance de l'administration locale ou de l'association locale de pêche sportive.
## FORÊTS, BAIES SAUVAGES, PÂTURAGES

Les forêts, les baies et les pâturages sont les principales ressources des terres et montagnes inhabitées du nord. En norvégien, ces zones sont traditionnellement appelées utmark, c'est-à-dire "champ éloigné". Ceci signifie qu'elles étaient utilisées par les agriculteurs ou villages en tant que champs supplémentaires dans un environnement difficile. Le bois était ramassé dans les forêts, les baies sauvages cueillies pendant l'automne, les vaches et les chèvres laitières menées en transhumance dans les montagnes tandis que moutons et rennes étaient laissés en toute liberté en altitude. Plutôt que de s'astreindre à une surveillance onéreuse de ces animaux, les communautés d'éleveurs et les communautés lapones s'en sont de plus en plus remises à l'équilibre naturel maintenu par les prédateurs dans ce qu'elles considèrent comme des "terres de propriété commune".

Des engagements internationaux récents ont forcé la nation à prendre en charge la gestion des prédateurs, afin de préserver une population autochtone viable de loups, d'ours et de lynx. Ceci se heurte cependant aux processus actuels d'extensification de l'élevage dans ces mêmes zones. L'État, propriétaire de facto de la majorité des territoires du nord, garantit un libre accès aux ressources contre paiement d'une redevance qui attire des millions de touristes. Les groupes d'intérêt qui se sont constitués autour de la chasse, la pêche ou la cueillette ainsi que la position de l'État et l'opinion publique du "sud" se heurtent aux revendications territoriales des populations lapones et aux droits communaux ancestraux restaurés par certains villages. Ceci donne lieu à de nombreux affrontements juridiques et politiques.

concerne particulièrement celles qui sont biologiquement renouvelables. Le problème a été rendu encore plus difficile du fait de certaines conceptions erronées des scientifiques quant à l'existence d'une relation déterministe entre les caractéristiques physiques d'une ressource et la manière dont elle est gérée. La position adoptée ici est qu'une telle relation déterministe n'existe pas. À titre d'exemple, il est impossible de trouver une ressource dont la propriété est commune par nature, c'est-à-dire une ressource particulière qui est toujours gérée en tant que bien commun. En réalité, les ressources que nous trouvons peuvent être gérées ou administrées de nombreuses manières : que ce soit en tant que bien privé, bien commun, bien de l'État ou en tant que bien n'appartenant à personne (Bromley, 1992). La question principale n'est pas la relation entre un individu et la ressource physique «poisson» ou «pâturage» mais les relations croisées qui s'établissent entre plusieurs individus à propos de ces ressources. De telles ressources forment le contenu réel d'une propriété comme revendication de droits sur un flux à venir de bénéfices. Ce type de relations de propriété peut être direct et personnel comme dans une rencontre face à face. Elles peuvent également être indirectes et personnelles comme dans les cas de gestion par

les collectivités locales. Enfin, elles peuvent être indirectes et impersonnelles comme dans le cas de l'intervention de l'État. L'administration des ressources concerne donc principalement les relations des êtres humains entre eux ou avec des institutions collectives (Bromley, 1991). Dans le fond, il s'agit du contrat social entre les membres d'une société et l'État en tant que symbole de la société.

Lorsqu'il est question de gestion de ressources naturelles, on peut raisonnablement exiger qu'elle satisfasse les conditions minimales suivantes :

* assurer la pérennité ou un usage écoliquement soutenable de la ressource ;

* éviter la misère sociale parmi les populations dépendantes des ressources ;

* être acceptée comme juste par l'ensemble de la société, y compris par ceux qu'elle exclut ;

* jouir d'une grande légitimité parmi les utilisateurs des ressources ;

* nécessiter un coût public de contrôle raisonnable.

On ne peut progresser dans l'analyse qu'à condition d'être d'accord pour considérer que toutes ces exigences sont d'égale nécessité et pour que, prises ensemble, elles suffisent à garantir une utilisation écologiquement

durable d'une ressource. En cas de désaccord, il est nécessaire d'attribuer à chacune un poids relatif ou de les classer en fonction de leur importance. Par exemple, certains jugeront plus important d'éviter toute inégalité parmi les utilisateurs, tandis que d'autres revendiqueront la priorité pour l'efficacité économique ou, selon l'expression à la mode, la "soutenabilité économique". L'importance de définir le poids relatif accordé à ces exigences est attestée par le débat permanent sur les défaillances du régime de gestion des pêcheries multispécifiques dans l'Atlantique Nord. Ceci est autant un débat sur l'absence d'objectifs du régime proposé que sur les imperfections des modélisations biologiques (Eikeland, 1993).

L'imprécision des concepts et leur utilisation abusive par les universitaires et «experts» à la mode limitent sérieusement l'efficacité des systèmes de gestion, contrai-gnent la transformation des systèmes de gestion existants et empêchent l'élaboration de nouveaux systèmes plus adaptés. Certains exemples permettent d'éclaircir ce point :

* la Commission Brundtland attache énormément d'importance au besoin d'administrer "nos ressources communes" – et même "notre futur commun" – sans spécifier à qui ils sont communs et qui a des droits et obligations par rapport à eux. Comme cela a été largement démontré au cours de la CNUED (Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement, Rio), il est donc extrêmement difficile de mettre en œuvre les recommandations de la Commission. Seul l'Antarctique inhabitable est gérée comme un "bien global" et ce pour une période moratoire limitée à cinquante ans en ce qui concerne les revendications territoriales des États.

* Un autre exemple est la confusion qui règne en Norvège à propos des "ressources communes" dans le débat sur la gestion des ressources. Le terme «commun» a été utilisé ici pour définir des types fondamentalement différents de relations de propriété. Dans le débat public, on a appelé "ressources communes" :

– des ressources dont personne n'est
propriétaire (res nullius) et qui sont en accès
totalement libre (allemannsrett) ;

- des ressources dont l'État est pro-
priétaire (res publica) dans le nord de la
Norvège et où seul l'État a tous les droits en
relation avec la propriété (statsgrunn) ;

- des ressources dont l'État est pro-
priétaire mais pour lesquelles la communauté
locale a des droits clairement définis, droits
d'usage et d'administration à l'exclusion de
tout autre (statsallmenning) ;

- des ressources en propriété com-
mune d'un groupe local de personnes déten-
trices de certains droits, véritable bien com-
mun (res communes).

Lorsque les concepts utilisés par la
recherche et dans les débats publics devien-
nent aussi peu nets que le montrent ces mal-
entendus, l'analyse perd toute précision et les
politiques qui en découlent sont impuissantes
à mettre en place des institutions adaptées.
Lorsque la logique de « la tragédie du libre-
accès » est parfaitement comprise (Brox,
1989), l'économiste dispose du meilleur argu-
ment possible contre toutes formes de pro-
priété commune et pour la privatisation
comme seul salut face à la "tragédie des com-
muns". Les quotas de pêche (partiellement
transférables) ont ainsi été introduits avec
pour objectifs d'éviter les problèmes de "res-
sources halieutiques communes". Pour de
nombreuses communautés côtières, l'intro-
duction des quotas et la difficulté d'accès aux
zones de pêche pour les jeunes ne disposant pas
de ces nouveaux droits de propriété privés
constituent désormais la véritable tragédie. Le
même type de difficulté a conduit à une exten-
sification inutile de l'utilisation des ressources
dans les zones de pâturage des rennes.

Dans le monde entier, il existe de
nombreux exemples de tragédies inévitables
qui résultent pour une part d'analyses impré-
cises mais aussi de l'abus d'utilisation de
concepts scientifiques flous présentés comme
des slogans. De nombreux États cherchent à
reprendre en main des systèmes de gestion
locaux de biens communs qui, bien que com-
plexes, fonctionnent correctement (pâturage,
pêche, exploitation forestière ou systèmes

d'irrigation). Le prétexte invoqué est la crainte
d'une dynamique de la «tragédie». Mais dans
la plupart des cas, l'État et ses conseillers ont
une capacité limitée à proposer les dispositifs
institutionnels nécessaires à une gestion viable
des ressources. Si ceux-ci ne sont pas mis en
place à temps, la ressource passe en « accès-
libre » et la tragédie devient réalité. Dans la
plupart des cas, cela conduit à des problèmes
encore plus importants tels que l'exclusion, le
chômage, la misère sociale et l'agitation poli-
tique.

Comme nous l'avons déjà dit, afin
d'éviter d'autres tragédies de ce genre, il est
nécessaire de préciser les concepts relatifs aux
droits de propriété. Ceci vaut notamment
pour ceux qui permettent de mieux distinguer
la propriété privée des personnes physiques ou
morales, la propriété commune à un groupe
plus ou moins défini et la propriété publique
d'un État ou universelle. C'est parce que ces
notions semblent être fondamentales dans
n'importe quel système de gestion des res-
sources que leur élaboration est déterminante
pour le niveau de prospérité de larges groupes
humains dépendant des ressources naturelles
et pour la répartition de ce bien-être.

UNE PROPOSITION DE CADRE
D'ANALYSE DES DROITS
DE PROPRIÉTÉ

Dans l'analyse des droits de propriété
ou des ensembles de droits et d'obligations
relatifs à différents systèmes d'administration
des ressources dans le Nord, il ne suffit pas de
distinguer entre propriétaires et non-proprié-
taires. Les rapports entre droits et obligations
doivent être décomposés en unités utilisables
pour l'analyse de situations réelles. Une façon
d'arriver à cela consiste à définir des ensembles
de droits de propriété qui ne permettent de
qualifier quelqu'un de propriétaire que
lorsqu'on en observe un jeu complet. Un tel
cadre analytique a été développé par Edella
Schlager et Elinor Ostrom. Son efficacité n'a
été testée pour l'instant que dans le cas de la
pêche du homard dans le Maine (Schlager et
Ostrom, 1992).
Dans un tel cadre, il est utile de distinguer entre les droits de propriété à un niveau opérationnel – où les événements se déroulent – et les droits de propriété à un niveau collectif – où se prennent les décisions. Un niveau constitutionnel – où les droits de propriété sont conçus et contestés en permanence – doit être aussi considéré pour ce cadre analytique. Ce dernier niveau n’est pas représenté dans les figures 1 et 2.

Au niveau opérationnel, nous pouvons distinguer entre le droit d'accès, pour entrer dans une zone physique définie, et le droit à prélever, pour récolter les produits provenant d'une ressource particulière. Entre ces droits opérationnels que les pêcheurs norvégiens, par exemple, exercent dans les eaux norvégiennes et les droits définis aux autres niveaux, la différence est fondamentale. Elle réside dans la possibilité de participer ou non à l'élaboration des possibles pour l'avenir et à la définition des droits opérationnels du futur. C'est ce qui fait toute la force des droits se plaçant au niveau collectif.

Au niveau collectif, nous pouvons distinguer entre le droit de gérer, permettant de réglementer les modes d'usage et de transformer la ressource en réalisant des améliorations ou en la négligeant ; le droit d'exclure, pour décider des bénéficiaires potentiels du droit d'accès et des conditions d'obtention, de perte ou de transférabilité de ce droit ; et le droit d'aliéner, pour autoriser la vente ou la location de l'un ou l'autre des deux autres. Ces cinq droits forment ainsi une hiérarchie au sein des droits de propriété de sorte que certains occupent un rang d'ordre supérieur et que d'autres en sont dérivés. L'arrêt de toute relation à la ressource étant l'acte le plus grave, le droit d'aliéner est placé au sommet de la hiérarchie. La figure 1 montre brièvement comment ces différents droits de propriété sont liés entre eux.

De cela, il ressort clairement que le droit opérationnel de prélèvement est dérivé du droit collectif de gérer dont jouit le propriétaire tout comme le droit d'accès est dérivé du droit d'exclusion.

Ces cinq droits de propriété peuvent être groupés en différentes associations per-

mettant ainsi de distinguer analytiquement plusieurs situations de propriété. Un propriétaire plein dispose des cinq droits alors qu'un simple usager a seulement les droits d'accès et de prélèvement. Entre ces positions, nous pouvons trouver toutes les formes connues de relations de propriété vis-à-vis des ressources. Par rapport au cadre proposé par Schlager et Ostrom (1992), il faut ajouter le cas de l'usager non autorisé qui n'a que le droit d'accès. C'est une catégorie utile pour l'analyse dans les régions septentrionales. Ce type de subdivision des droits de propriété présente de gros avantages analytiques. En dénouant l'enchevêtrement des différentes relations de propriété, il facilite la classification des rapports de propriété aux ressources selon la distribution concrète de ces cinq droits (figure 2). On définit ainsi cinq situations de propriété qui sont facilement identifiables dans le cas des ressources du nord.

Dans le nord de la Norvège et de la Suède, on laisse à l'utilisateur non-autorisé l'accès à la plupart des ressources sauvages au titre des «droits de tous» (allemannsretten).

Ceux-ci comportent un jeu d'obligations en matière de comportement vis-à-vis d'une nature protégée ou dans les forêts et les zones de montagne privées (Örebech, 1991). Cette liberté d'accès pour tous les ressortissants est profondément enracinée, notamment dans le nord de ces pays où l'État est le principal propriétaire du sol. Le droit d'accès se traduit par une protection générale contre les acquisitions de transgression. Des limitations temporaires de ce droit peuvent être introduites pour la protection d'oiseaux et autres animaux en période de reproduction. Si un utilisateur non-autorisé prélève d'autres produits que ceux qui sont permis dans les lois sur le tourisme, principalement des espèces non commercialisables de baies sauvages, il est considéré comme un voleur. Dans de nombreux cas marginaux, comme les mûres sauvages, il y a cependant une confusion légale (Nesheim, Rystad; 1990). Le bénéfice implique contenu dans ce type de droit de propriété modeste est un ensemble de valeurs récréatives tels que l'amélioration de la santé et de l'équilibre mental du public qui résulte

<figure><img src="image_1.png" /><figcaption>Figure 1 - Hiérarchie des droits
Source : Schlager & Ostrom, 1992</figcaption></figure>

<table><caption>Figure 2 - Associations de droits et rapports de propriété.
Source : Schlager & Ostrom, 1992</caption><thead><tr><th></th><th>Propriétaire en droit</th><th>Propriétaire de fait</th><th>Ayant droit</th><th>Utilisateur autorisé</th><th>Utilisateur non autorisé</th></tr></thead><tbody><tr><th>Accès</th><td>x</td><td>x</td><td>x</td><td>x</td><td>x</td></tr><tr><th>Prélèvement</th><td>x</td><td>x</td><td>x</td><td>x</td><td></td></tr><tr><th>Gestion</th><td>x</td><td>x</td><td>x</td><td></td><td></td></tr><tr><th>Exclusion</th><td>x</td><td>x</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><th>Aliénation</th><td>x</td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>
du contact avec la nature sauvage. Jusqu'ici,
 Ceci a été considéré comme un véritable bien
public pour lequel la «récolte» d'une per-
sonne ne représente pas un prélèvement réel
sur la ressource.

L'utilisateur autorisé bénéficie à la
fois du droit d'accès à la ressource et du droit
de prélèvement, droits accordés par le pro-
priétaire ou le détenteur du droit de gestion de
la ressource. À titre d'exemple, les pêcheurs
côtiers du nord de la Norvège bénéficient
actuellement seulement de ce type de droit
d'usage sur les zones de pêche contrôlées par
l'État. Cette état de fait explique la quantité
d'énergie dépensée par ces pêcheurs pour
obtenir et conserver pour eux-mêmes les auto-
risations de l'État.

L'ayant droit dispose, en plus des droits
du niveau opérationnel, de droits en relation
avec la gestion d'une ressource. Ces droits de
type collectif facilitent sa participation réelle
dans la formulation de règles d'exploitation de
la ressource mais ne lui permettent pas de
prendre part aux décisions d'exclusion. Depuis
fort longtemps, les pêcheurs norvégiens sou-
haitent avoir de tels droits de gestion. Il les
obtiennent de manière limitée par l'intermé-
diaire de leur participation au Conseil de
Réglementation de la Pêche. Celui-ci ne
prend cependant pas les décisions finales pour
ce qui est de la gestion. Le meilleur exemple
norvégien de véritables droits de gestion dévo-
lus à des ayants droit en pêche est l'ancien sys-
tème de gestion des îles Lofoten<fnref n="1" /> (Jentoft,
Kristoffersen ; 1989).

Les propriétaires de fait (de facto) par-
ticipent pleinement aux décisions de gestion
et d'exclusion. La plupart des membres de
véritables "régimes de propriété commune"
devraient être classés en tant que proprié-
taires de fait car ils ne peuvent céder la res-
source, que ce soit individuellement ou col-
lectivement. Sur le plan analytique, ils ont
tous les droits à l'exception du droit d'aliéna-
tion. Ceci signifie qu'ils sont, dans la plupart
des cas, protégés contre eux-mêmes par des
contraintes légales. C'est le cas pour les biens
communs traditionnels du sud de la Norvège
(bygdeallmenning). Dans de nombreux cas
concrets, la question reste ouverte quant à

savoir si le propriétaire de fait l'est aussi en
droit et si la société environnante reconnaît
les quatre droits de base aux membres d'un
régime de propriété commune. Dans le cas de
droits des indigènes, comme par exemple les
droits de pêche des Lapons dans certains fjords
du Finnmark, il n'est pas concevable que
l'État accorde aux Lapons le jeu complet de
droits y compris la possibilité de céder ces
droits. Généralement, ces droits de propriété
de fait sont acceptés socialement tant que la
ressource est gérée d'une manière écologi-
quement durable.

Un propriétaire à titre complet, ou
propriétaire en droit (de jure), jouit des cinq
droits. Cette propriété est généralement jus-
tifiée par un titre de propriété. Il est le seul à
pouvoir décider de céder la ressource. En der-
nière instance, ces droits sont des droits socia-
lement fondés, accordés et sanctionnés par la
collectivité et ils peuvent donc être retirés si
la ressource est très mal gérée. En principe, Ceci
devrait également s'appliquer lorsque l'État est
le détenteur de l'ensemble de ces droits.

Muni de ce cadre analytique, il est
maintenant possible d'examiner de plus près
les questions relatives à certaines des res-
sources capitales du nord. La question centrale
ici est de savoir en quoi l'étude des combi-
naisons de droits peut renouveler l'analyse
des possibilités de gestion participative, du
rôle de l'État et du niveau de bien-être des
habitants du nord. Dans la mesure où l'État est
un acteur important dans la plupart des régions
septentrionales, en tant que garant du bien-
être et propriétaire des ressources/colonisa-
teur, une telle analyse porte forcément égale-
ment sur l'évolution de son rôle dans ces
régions. Ce type d'analyse devrait donc éga-
lement permettre d'apporter des éléments de
réponse à certaines des questions fondamen-
tales du débat concernant les stratégies de
développement pour le Grand Nord.

L'analyse de tous les types de res-
sources utilisant les cinq associations pos-
sibles des droits de propriété est une entreprise
de recherche majeure qui dépasse l'objectif de
cet article. Afin de montrer l'intérêt de cette
approche, nous allons donner quelques
exemples d'application de ces catégories pour

<footnote n="1">1. îles montagneuses du nord de la
Norvège.</footnote>
analyser les institutions de la gestion des ressources qui sont au centre du débat public parmi les habitants du Nord.

## DROITS DE PROPRIÉTÉ SUR LES ŒUFS, LES POISSONS, LES FORÊTS ET LES EAUX COTIÈRES

Les institutions réglant le ramassage des œufs sont très diverses, dans la plupart des cas façonnées en fonction de l'écologie locale et de la démographie des populations d'oiseaux, mais parfois également selon les processus démographiques des familles impliquées. Le plus souvent, les îlots ou les rochers de nidification sont détenus par deux ou plusieurs familles d'un hameau de pêcheurs. Cependant, elles ne détiennent ces îles qu'en tant que résidents, membres d'une famille ou héritiers apparentés à un membre de la communauté. Il s'agit d'un droit de propriété de fait. Généralement, le droit de ramassage des œufs est établi de manière à ce qu'il soit attaché au foncier du hameau et ne puisse en être séparé. Cette limitation n'en fait toutefois pas un droit de propriété commune pour l'ensemble du hameau. Il est réservé à deux ou trois familles copropriétaires. La présence d'un grand nombre d'îlots autour des hameaux a généralement permis que la plupart des familles disposent du droit de ramassage des œufs sur plusieurs îles produisant ainsi un système de «biens communs à l'intérieur des communs» minimisant le risque.

Les institutions et règles associées au ramassage des œufs sont très différentes d'une communauté à l'autre puisqu'aucun effort de normalisation n'a été entrepris. Elles répondent à de multiples nécessités pratiques : l'organisation des tours de collecte, le partage des œufs, le maintien à distance des voies et parents éloignés en distribuant généreusement les œufs, l'élaboration d'accords tacites sur la limitation des quantités et la surveillance des changements environnementaux imposant de modifier les règles de gestion. Toutes ces règles d'exercice du droit sur les œufs produisent une grande variété d'institutions. Ainsi, l'étude d'une ressource en apparence insignifiante peut-elle être très

riche pour la définition de régimes de gestion de ressources économiquement importantes comme les poissons marins ou l'énergie hydraulique.

Les droits de propriété sur les poissons marins sont presque à l'opposé des droits sur les œufs. Le vrai propriétaire des ressources halieutiques en Norvège depuis l'an 872 est le roi. Lors de la constitution du premier royaume norvégien, le roi Harald considéra comme sa propriété "toutes les terres, toutes les mers et tous les lacs". Ce "vol" transparaît toujours dans les lois et 1100 années de contestation, colonisation, soulèvements populaires, guerres, etc., n'ont pas changé le statut des "biens du roi". De la sorte, les droits de propriété de l'État ont tendance à être très "prégnants". Seul l'État peut continuer à céder des ressources halieutiques comme il le fait dans ses négociations avec d'autres États. L'État prend également toutes les décisions vitales de gestion concernant la pêche et décide des autorisations d'accès aux zones de pêche. Cette souveraineté de l'État-propriétaire a toujours été contestée par les pêcheurs et les communautés littorales qui revendiquent des "droits de propriété anciens" sur les zones de pêche proches. Ces droits datent d'avant la formation du royaume. Mis à part quelques décisions de la Cour suprême accordant des droits de propriété commune aux pêcheurs Lapons dans les fjords, l'État a réussi à maintenir ses prérogatives.

Il serait cependant erroné de considérer que l'État agit de manière intentionnelle par des choix rationnels visant à maximiser ses avoirs. L'État est plus souvent une arène dans laquelle des groupes concurrents d'acteurs puissants marchandent au sujet de l'orientation future de la politique publique (Young, 1982). En matière de pêche, la situation actuelle doit ainsi beaucoup à l'action de groupes puissants de pêcheurs et d'exportateurs fortement intéressés au maintien de la propriété de l'État. Ils rendent politiquement impossible la privatisation des ressources (quotas individuels transférables) tout autant que leur gestion au niveau local. Récemment, des biologistes marins ont montré que les morues côtières dans les fjords du nord de la Norvège

forment des souches indépendantes du stock de morue exploité par la Norvège et la Russie (arctique). Cette découverte suscite de nouvelles discussions quant aux droits de gestion et d'exclusion sur les souches « locales » de morues. Les pêcheurs des fjords et les pêcheurs côtiers ont déjà revendiqué des droits de gestion locale de ces souches, alors que les pêcheurs hauturiers et les pêcheurs qui se déplacent beaucoup plaident fortement pour la continuité des quotas de morue côtière gérés par l'État.

Ces dernières années, les décisions de l'État quant aux quotas, aux périodes de pêche, à la réglementation des engins de pêche, etc., ont été de plus en plus précises et les efforts de contrôle intensifiés. Dans le même temps, l'effort de gestion directe exercée par la collectivité des pêcheurs et les communautés a diminué. L'affaiblissement des droits traditionnels de gestion a eu pour résultat l'effondrement progressif des mécanismes informels de contrôle de la surpêche, du débarquement des petites tailles, des rapports falsifiés et des ventes illégales. Maintenant, le pêcheur côtier a seulement le droit d'accès et le droit de soustraire une quantité spécifiée de poissons. Il est passé d'une position d"ayant droit" à une position de simple «utilisateur autorisé». Par conséquent, les pêcheurs déploient d'énormes efforts contre l'État pour maintenir leurs autorisations tout en étant tentés de dépenser autant de temps et d'énergie à tromper les efforts accrus de contrôle de ce dernier.

Les droits de propriété sur les écosystèmes côtiers n'ont bénéficié que de peu d'attention au cours des vingt-cinq années de développement de l'aquaculture dans le nord de la Norvège. Le développement de droits légaux ou pratiques est donc en retard par rapport à l'évolution rapide de l'aquaculture et des activités apparentées d'élevage en mer. Traditionnellement, les propriétaires privés de plages bénéficiaient du droit de gestion jusqu'aux hauts-fonds de basse mer. Au-delà, c'est "la mer du roi". Même si la plupart des communautés de pêcheurs peuvent désigner certaines zones de pêche ou certains détroits comme étant "traditionnellement les leurs", la
propriété d'État implique que ni les hameaux de pêcheurs, ni les communautés littorales ou ni même l'administration locale n'ont de droit de gestion sur ces "eaux publiques". Légalement, les populations côtières sont donc en position d"utilisateurs autorisés" du domaine public. Tout le monde peut "prélever" dans ces écosystèmes côtiers sains sans avoir d'obligations envers eux.

De nombreuses administrations locales ont ressenti le besoin de gérer les bases des fjords, les archipels et les détroits. Elles ont essayé de mettre en œuvre une "plannification des zones côtières" afin de rassembler les différents détenteurs de droits, groupes d'utilisateurs et groupes d'intérêts agissant dans la zone. Dans l'ensemble, cela a été un échec, car certains groupes – notamment les pêcheurs très mobiles – ont une autorisation de l'administration centrale et peuvent se déplacer librement selon les termes de la Loi sur la pêche en mer. Ils sont donc indifférents aux tentatives locales de réglementation (Nilsen, Emmelin ; 1992).

Les droits de propriété en relation avec le saumon sauvage migrateur offrent également de nombreuses voies intéressantes d'analyse. Les propriétaires riverains des rivières ont généralement le droit de fait de pêcher le saumon sur leur portion de rivière. Ce droit est attaché à chaque ferme et ne peut théoriquement être cédé. Malgré cela, les locations à long terme très lucratives sont assez communes. Du fait que le saumon se déplace le long de la rivière, les propriétaires regroupent généralement leurs droits de gestion et d'exclusion dans une «association de propriétaires de rivière» et se mettent d'accord sur des politiques de permis et des efforts de mise en valeur. Ces associations coopèrent avec les gestionnaires gouvernementaux des ressources naturelles par l'intermédiaire de «Conseils de gestion des poissons d'eau douce» – ce qui représente l'un des rares exemples de véritable «cogestion» en Norvège.

Cependant, lorsque les saumons migrent vers les fjords et l'océan, ils sortent de "l'espace de gestion" des propriétaires de rivière et des Conseils de gestion. Les diverses activités à ce niveau influencent de plus en

plus la migration du saumon. Les propriétaires ressentent donc un fort besoin d'extension de leurs droits au-delà des rivières et jusque dans la zone côtière, afin de sauver les souches de saumon qui restent. Contrairement à la plupart des autres intérêts agissant dans l'espace côtier, les propriétaires de rivières à saumon ont assez bien réussi. L'interdiction des filets dérivants utilisés par les pêcheurs côtiers a été obtenue principalement par des actions de groupes de pression. Dans la lutte actuelle pour la constitution de droits de propriété dans les zones côtières, les propriétaires des rivières passent clairement un "contrat de droit de propriété" portant sur la gestion des fjords et des cours d'eau, aux dépens des aquaculteurs.

Le développement des droits de propriété sur les forêts, baies et pâturages offre également des aperçus intéressants sur la manière dont la composition des droits de propriété détermine l'administration d'une ressource. Parallèlement à un certain nombre de communautés de pêcheurs du nord de la Norvège, les communautés lapones et agricoles de cette région souhaitent également disposer de droits de propriété collectifs par rapport aux zones forestières et montagneuses qu'elles utilisent depuis des siècles. D'un certain point de vue, ceci ressort comme faisant partie d'un processus circumpolaire de "dévolution" ou de "décolonisation" du nord (Young, 1992). En tant que tel, cela présente fondamentalement le même caractère que l'octroi de l"autonomie interne" au Groenland et les droits de gestion des ressources aux Nunavut dans le nord du Canada. En Scandinavie, ce type de processus profond soulève de longue date à la fois des questions légales très compliquées et des questions politiques sensibles. Par conséquent, cela avance assez lentement. Mais pour l'analyste expérimenté en politique, les positions prises par les différentes organisations et partis politiques, le calendrier, l'argumentation et la manipulation des symboles, la formation de coalitions et les initiatives légales, toutes ces actions lentes offrent une base riche pour l'étude d'un processus constitutif très profond qui, en fin de compte, influencera fondamentalement les droits de propriété au niveau
collectif tels que les droits de gestion et d'exclusion.

La possibilité de former des institutions de gestion viables fondées sur une telle "propriété décentralisée" des ressources fait aussi partie de ce processus. Si l'on ne plaide pas de façon convaincante pour l'importance de la durabilité d'une solution de remplacement du système actuel de gestion des ressources, la conséquence la plus probable sera le ralentissement du processus de dévolution, voire son inversion. L'intégration des institutions fonctionne donc dans les deux sens, les options possibles aux niveaux collectif et opérationnel influençant le processus de fond au niveau constitutionnel.

Lors de la revendication de droits de gestion des pâturages pour les rennes par le Parlement lapon, les institutions effectives de la gestion n'ont pas été élaborées de manière précise. Il pouvait s'agir de l'unité traditionnelle familiale/territoriale du type siida ou d'incitations telles que celles utilisées pour remédier au surpâturage sur le plateau montagneux du Finnmark. Le Parlement national ne souhaitait pas donner au Parlement lapon de tels pouvoirs de gestion des ressources. La revendication fut ainsi temporairement enterée par l'État dans l'attente d'une « clarification légale du droit lapon de laisser pâturer des rennes sur des terres dont personne n'est propriétaire » (St.meld. n° 52, 1992-93). Du point de vue légal, les Laponssont en position de force pour faire valoir leurs droits de propriété sur les terres et les eaux, base matérielle du maintien de leur culture, aussi bien du point de vue de la constitution norvégienne que du droit international. Le processus politique reprendra donc en 1994 lorsque la commission sur les droits laponss aura remis son travail sur les droits de propriété sur les terres et les eaux.

En revendiquant l'introduction d'institutions proches des anciens communaux (statsallmenning), les agriculteurs du nord revendiquent en réalité des droits de propriété de type collectif (droits de gestion et d'exclusion). Cette revendication est politiquement justifiée puisqu'elle donnerait à ces agriculteurs le même type de droits de pro-

priété que ceux dont bénéficient les agriculteurs dans le sud du pays. Comparés aux Laponss, les agriculteurs ont renforcé leur position en suggérant des formes institutionnelles pouvant être immédiatement mises en œuvre ; les "Conseils de gestion de la montagne" (fjell-styre) inscrits dans la "Loi sur la montagne" peuvent être introduits sans modification. Cette loi prévoit également l'entrée au Conseil de membres des communautés d'éleveurs de rennes dans les zones montagneuses à vocation mixte, agriculture et élevage de rennes. Ces revendications bénéficient d'une bonne écoute dans le cours du processus de mise en place des institutions et d'un soutien politique croissant. Ce mouvement s'est accéléré suite au succès apparent des revendications lapones et aux perspectives de modification du rôle de l'État en cas d'adhésion à l'Union Européenne. Il n'est pas possible de planifier par en haut un tel processus de refonte en profondeur des droits. Généralement, des initiatives provoquent des réactions jusqu'à ce que toutes les parties se mettent d'accord pour établir de nouvelles règles fondamentales sur la distribution des droits de propriété. Il s'agit alors de nouvelles règles constitutives qui sont, à leur tour, susceptibles d'être modifiées dans une nouvelle direction. Lorsque le processus constitutionnel de modification des droits se déroule sur les deux terrains, juridique et politique, c'est- et c'est supposé l'être- un processus très lent.

## CONCLUSION

Il y a différentes manières d'analyser ces évolutions dans la gestion des diverses ressources septentrionales, quelle que soit leur importance effective. Le cas de la Norvège présente de multiples similitudes avec les systèmes de gestion des ressources dans d'autres zones du Grand Nord. Il offre donc un intérêt pour des études comparatives dans la région circumpolaire. Le point capital dans les cas présentés ici est l'importance analytique des concepts liés aux droits de propriété et la relation entre ces droits et les collectivités que nous appelons communauté, gouvernement local ou État. Il en ressort qu'une certaine

distribution des droits de propriété n'est pas donnée pour "tout le temps". En tant que concepts analytiques, les différents droits de propriété peuvent également devenir des instruments institutionnels. Ils peuvent être utilisés comme principes constitutifs pour mieux faire fonctionner les institutions, par exemple pour une gestion plus durable des ressources. La question n'est donc pas tellement "d'avoir des droits" mais de savoir quelle distribution de ces droits permettra d'atteindre un objectif donné.

L'utilisation de tels concepts peut nous permettre de réaliser des études avec une profondeur analytique supérieure à celle d'une simple comparaison des politiques officielles ou des adhésions à des traités internationaux. La manière dont les différents États circumpolaires gèrent leurs oppositions internes entre État, gouvernements locaux et communautés septentrionales pour différents types de droits de propriété offre une base fertile à des études comparatives du "problème du Nord".

(Reçu le 15 novembre 1993).

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ABSTRACT : Governing of
natural resources and property
rights : elements for
a comparative analysis

The welfare of northerners has always depen-
ded on their relations to the natural resources,
on their ability to exclude from extracting
these resources. One basic argument in this
article is that more sharply defined concepts
of property rights will be useful tools for
analysing the interdependence between
human and economic enterprise and the
governing of resources.

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