agrarios del país y recomendar, sobre esta base, medidas que orienten procesos y acciones integrinstitucionales, así como la articulación intersectorial para la adaptación al cambio climático.

# 1. El rol de las redes y coaliciones en la política agraria y rural

Como se vio con anterioridad, en 1963, durante el primer año del gobierno del presidente Fernando Belaúnde, se producen grandes movilizaciones campesinas y se expanden las primeras tomas de tierra. Posteriormente, en 1969, se inicia la aplicación de la reforma agraria durante el gobierno militar presidido por Juan Velasco Alvarado, cuya fase de mayor auge duró hasta 1979 (Castillo et al., 2004). Los autores citados hablan de dos tipos de reforma agraria: la reforma agraria “desde arriba”, que se da mayoritariamente durante la década de los setenta, y la reforma agraria “desde abajo”, que se desarrolla mayormente durante los años ochenta.

La reforma agraria desde arriba fue profundizada por los de abajo. De hecho, un sector de comunidades logró recuperar parte de sus tierras y otro fue declarado comunidades socias de la Sociedad Agrícola de Interés Social (SAIS), empresa asociativa en la que fueron integrados formalmente como comunidades socias a las que se adjudicó sus tierras, antes en dominio de la hacienda.

La reforma agraria “desde abajo” significó ante todo el aseguramiento de la propiedad campesina ante los riesgos asociados a las políticas sectoriales y legislativas de lo que se denominó la «contrarreforma agraria». Las primeras acciones de reforma agraria desde abajo se dieron en el contexto de la aplicación de la Ley de Reforma Agraria promulgada en el Gobierno de Velasco Alvarado a partir de 1969, precisamente en los

lugares donde ya había resistencia de las comunidades campesinas o nativas a la ocupación de sus tierras. Por eso en los años setenta la toma de tierras continuó siendo la principal forma de lucha campesina, en el contexto de las expropiaciones de los fundos, y fue dirigida contra haciendados y terratenientes. En las comunidades campesinas de la Sierra, las primeras experiencias se dieron en Cusco (Cooperativa de Antapampa) a fines de los años setenta y en Puno a mediados de los años ochenta (Castillo et al. 2004). Posteriormente las retomadas de tierras se realizaron a las empresas asociativas, lo que comenzó en el Alto Piura por acción de los comités de campesinos y su respectiva Federación.

Para Damonte (2010), las comunidades campesinas no han logrado mantener federaciones sólidas que les permitan tener una presencia política unitaria a nivel regional. La Confederación Campesina del Perú (CCP)<fnref n="131" /> y la Confederación Nacional Agraria (CNA), que tuvieron un importante rol en las movilizaciones campesinas para la reforma agraria, han perdido parte de su capacidad de representación y movilización. El agotamiento del discurso de lucha por la tierra luego de la reforma agraria, la guerra interna, así como los serios problemas de debilidad institucional comunes en la sociedad civil peruana, seían las causas más notorias de la fragmentación y falta de liderazgo regional de estas organizaciones (Damonte, 2010).

En la última década, la Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI) buscó articular nuevamente a las comunidades sobre la base de un nuevo discurso que desplazaba el foco reivindicativo de la tierra a los recursos naturales, y posteriormente a los derechos territoriales indígenas, pero el esfuerzo no logró constituir una representación regional o nacional significativa.

<footnote n="131">131 Se fundó el 11 de abril de 1947, como culminación de un proceso de unidad de comunidades campesinas, braceros, yanacones y pueblos indígenas de la selva, que luchaban por la tierra.</footnote>
Para Fernández (2011), la CNA fue, sin lugar a dudas, la organización campesina más grande y representativa durante los años setenta y ochenta en el Perú. Gestó y realizó el Primer Paro Nacional Campesino en la historia de la República del Perú en noviembre de 1982. Luego, a partir de 1985 el movimiento campesino entró en un proceso de repliegue, debido a que el Partido Comunista del Perú (Sendero Luminoso) y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) comenzaron a desplegar sus acciones armadas con mayor amplitud territorial, con el consiguiente proceso de militarización del espacio rural, lo que empezó a desplazar a la actividad política en las zonas rurales del Perú. Esta situación provocó un debilitamiento de las organizaciones campesinas, que ya habían perdido fuerza, debido al proceso de parcelación o privatización de las cooperativas agrarias de producción, ubicadas principalmente en la costa.

De aquella época a la fecha, los procesos de parcelación, privatización y reconcentración de tierras, han recompuesto la estructura de propiedad y tenencia de la tierra. En este nuevo escenario agrario, las organizaciones campesinas de fines del siglo pasado no han podido aún recobrar su importancia gremial, fortaleciéndose en cambio otros tipos de asociaciones de agricultores, como las vinculadas al tema del manejo del agua de regadío (juntas de usuarios de los distritos de riego, juntas y asociaciones de regantes, etc.) (Fernández, 2011).

Scurrah y Bebbington (2012), por su parte, destacan que durante los últimos quince años han proliferado en Perú las organizaciones de alcance nacional que pretenden representar y defender los intereses y derechos de la población rural, tales como las siguientes: i) la Asociación Nacional de Productores Ecológicos (ANPE), creada en 1998 para representar a los agricultores orgánicos; ii) la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI), fundada en 1999 para defender a las comunidades frente a las empresas mineras; iii) la Central Única Nacional de Rondas Campesinas (CUNARC); iv) la

Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú (FEMUCARINAP), creada en 2008, v) la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), fundada en 2010 para defender los derechos de las mujeres rurales; vi) la Alianza de Gremios y Organizaciones Agrarias; y vii) el Pacto de Unidad de Organizaciones Indígenas del Perú.

Estos movimientos sociales con bases rurales han pasado de una situación de relativa subordinación a partidos políticos y de alianzas con organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales, a una creciente autonomía con asesores bajo su control directo. Esta mayor complejidad y presencia con dimensión nacional, junto con la creciente diversidad del campo, ha contribuido a una fragmentación, con alianzas minoritarias y sin ningún mecanismo que coordinate los esfuerzos de las organizaciones o articule en una sola plataforma los reclamos, las necesidades y las propuestas de los distintos sectores de la población rural. Como consecuencia, la mayor visibilidad a nivel nacional no ha sido acompañada por una mayor influencia. Dichas organizaciones no presentan una visión y programa de cambio y desarrollo que pueda, por un lado, unificar los esfuerzos de los distintos actores rurales y, por otro, presentar propuestas que provoquen la reacción de los demás actores nacionales y que generen cambios en las políticas públicas y estructuras nacionales. Falta que las organizaciones puedan tejer alianzas con otras, que asuman agendas de lo rural en su totalidad y que no solo representen intereses específicos (Scurrah y Bebbington, 2012).

Esta pérdida de fuerza y unión de los movimientos sociales en las políticas agrarias del Perú refleja la poca importancia que se le ha dado a la pequeña agricultura. Esto se ha traducido en la disminución del porcentaje de inversiones en el presupuesto nacional en los programas que la favorecen, que pasó de 2,8% en 2008 a 2,4% en 2012; además, el presupuesto de AGRO RURAL disminuyó de S/.179 millones en 2010 a S/.111 millones en 2012 (MINAG, 2012).
Las políticas públicas siguen favoreciendo lo urbano, la minería y la agroexportación sobre la pequeña y mediana agricultura.

## 2. Institucionalidad

El Ministerio de Agricultura y Riego es el órgano rector del sector agrario y establece la Política Nacional Agraria, cuya misión es conducir la política nacional agraria, aplicable en todos los niveles de gobierno, generando bienes y servicios de excelencia a los sectores productivos agrarios, con énfasis en la familia campesina y el pequeño productor, promoviendo, en un ambiente sostenible, el crecimiento y desarrollo competitivo con equidad social e identidad cultural.

En el marco de la articulación interinstitucional, desde enero del año 2003 las Direcciones Regionales de Agricultura y sus Agencias Agrarias pasaron a depender de cada Gobierno Regional, principalmente como órgano de la Gerencia Regional de Desarrollo Económico.

La política agraria, por su parte, define diferentes instrumentos de política para cada uno de sus pilares. En el de gestión, en temas relativos a los pequeños y medianos productores, se encuentra el Programa Agroideas, de cobertura multirregional, el cual entrega financiamiento no reembolsable a planes de negocio; promueve la asociatividad, la adopción de tecnología y la gestión empresarial y formaliza a las organizaciones de productores y las articula al mercado. En el pilar de competitividad se encuentran Investigación e Innovación Agraria (INIA) y el Fondo Agro Perú, enfocados en los pequeños y medianos productores. En el pilar de inclusión, los instrumentos de política que apoyan a los pequeños productores agrarios y comunidades campesinas son los Módulos de Servicios Agrarios, el programa Agro Rural, y el programa de recuperación de andenes y proyectos de infraestructura rural. Por último, el pilar de sostenibilidad contempla proyectos de riego y campañas de reforestación.

En temas relativos a las comunidades indígenas, la Ley General de Comunidades Campesinas (Nº 24656) de 1987 regula la organización de estas instituciones, sus facultades y administración, así como la protección de las tierras de las comunidades campesinas. Esta ley fue complementada con una segunda ley, aprobada en abril de 1987, la Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal, N° 24657, la cual reconoce que la mayor seguridad de las tierras comunales pasa por que ellas cuenten con sus títulos de propiedad y que ellos estén inscritos en los registros públicos. La promulgación de esta ley permitió acelerar procesos de saneamiento en curso, pero posteriormente el Estado abandonó la tarea de avanzar en el proceso de formalización de la propiedad de estas organizaciones, y en la actualidad aún existe un número importante de comunidades campesinas sin sus títulos de propiedad o con títulos que presentan problemas. El organismo a cargo de la formalización de la propiedad informal es el COFOPRI (Del Castillo et al., 2011).

En 1992 se conformó, dentro del Ministerio de Agricultura, el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT), con la finalidad de sanear legalmente a favor del Estado los predios expropiados por la reforma agraria. A sus funciones se agregó el deslinde y titulación de las tierras de las comunidades campesinas y la demarcación de las comunidades nativas. En 2007, el PETT pasó a formar parte del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI). Este entregó títulos de propiedad individuales sobre las casas y huertas de comuneros en tierras comunales, sin respetar el derecho de propiedad de las comunidades. A comienzos del 2010 se dispuso que las facultades del COFOPRI en materia de formalización y titulación rural pasaran a los gobiernos regionales (Del Castillo et al., 2011).

En diciembre de 2004, se creó el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA), mediante la Ley N° 28495, publicada el 15 de abril de 2005. Fue creado como un organismo
público descentralizado, con rango ministerial y
pliego presupuestal propio, encargado de deli-
near las políticas nacionales en materia de pue-
blos andinos, amazónicos y afroperuano. Este
organismo fue cuestionado por usarse con fines
distintos de aquellos para los cuales fue creado.
Al iniciarse el periodo presidencial de Alan
García, como parte del proceso de reorganiza-
ción del Estado, se dispuso la fusión y absor-
ción del INDEPA con el Consejo Nacional para
la Integración de la Persona con Discapacidad
(CONADIS).

Respecto de este tema, Valdivia et al. (2007) plantean que un balance de las políticas del Estado durante los últimos quince años permite establecer que la mayor parte de las iniciativas legislativas relacionadas con esta temática han tenido que ver con las poblaciones indígenas, sean andinas o amazónicas, y que se ha normado poco en relación con la población afrodescendiente.

E. Implicaciones de la política agraria
sobre las agriculturas familiares

Las políticas públicas actuales que involucran
a la pequeña agricultura tienen su origen en el
proceso de reformas neoliberales implementadas
en el Perú a inicios de los años noventa, las cuá-
les abordaban el desarrollo rural a partir de la
promoción de los mercados y una disminución
de la intervención del Estado al mínimo indisp-
pensable. Estas reformas surgieron en reacción
a las anteriores políticas de intervencionismo del
Estado de los años setenta y ochenta, donde ha-
bía un énfasis en lo agropecuario por sobre otro
tipo de actividades. El abordaje de la ruralidad
fue ampliado a otros ámbitos y fuentes de in-
gresos en los años noventa. Durante estos años,
en lo que respecta al sector agrícola se privilegió
el desarrollo de los mercados y la exportación a
mercados globales, para lo cual se priorizó aque-
lla agricultura que estaba mejor dotada de facto-
res de producción como capital, tierra y mano de
obra, en desmedro de la pequeña agricultura que
tenía serias deficiencias en estos aspectos. Por

consiguiente fue la agricultura ubicada en los va-
lles y en la costa la más beneficiada. Este proceso
estuvo acompañado de una concentración de la
propiedad (Baca y Roncal, 2011).

1. Objeto y objetivos de las políticas

Entre las políticas y programas que destacan en el ámbito del desarrollo rural y agrario del Perú, están los programas que apuntan al mejoramiento de los servicios básicos y la infraestructura rural, como agua, electrificación y caminos (ver cuadro 2).

Respecto de estas materias, en 2013 se crea el Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (FONIE), dependiente del MIDIES, mediante el Artículo 23 de la Ley N° 29951 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013. Su finalidad era financiar estudios de preinversión, ejecución de proyectos de inversión pública o mantenimiento, presentados por los gobiernos regionales, locales, el propio sector o las personas jurídicas privadas, para la ejecución de infraestructura de agua y saneamiento, electrificación, telecomunicaciones y caminos vecinales, de forma preferentemente simultánea, con el objeto de generar un impacto en el bienestar y una mejora de la calidad de vida en los hogares rurales.

Mediante el Decreto Legislativo N° 997, del 13 de marzo de 2008, se creó el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRO RURAL), con la finalidad de promover el desarrollo agrario rural, a través del financiamiento de proyectos de inversión pública en zonas rurales con menor grado de desarrollo económico. Este programa se constituye como Unidad Ejecutora adscrita al Viceministerio de Agricultura y nace como consecuencia de la fusión y la sinergia de organismos públicos descentralizados (OPD) y programas activos del MINAG tales como Pronamachcs, Proabonos, Prosaamer, Marenass, Aliados, Corredor Puno Cuzco, Proyecto Sierra Norte y Proyecto Sierra Sur (ver cuadro 3).
<table><caption>Cuadro 2. Proyectos y programas que intervienen en el desarrollo agrario y rural.</caption><thead><tr><td>Proyectos / programas</td><td>Objetivos</td><td>Institución ejecutora</td></tr></thead><tbody><tr><td>Pronasar - Agua para Todos Rural</td><td>Contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población rural, disminuyendo la incidencia de enfermedades diarreicas a través de la implementación y el mejoramiento de la calidad de los servicios de agua y saneamiento, la adopción de mejores prácticas de higiene por parte de la población, el fortalecimiento de las capacidades de los municipios y otras organizaciones responsables de la administración, operación y mantenimiento de los servicios, para asegurar de esta manera su sostenibilidad.</td><td>Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento</td></tr><tr><td>Electrificación Rural</td><td>Mejorar la electrificación rural mediante la aplicación de fondos concursables (FONER), cuyo objetivo general es proveer de manera eficiente y sostenible el servicio de electricidad a la población rural del país. Este proyecto es ejecutado por el Ministerio de Energía y Minas (MEM), a través de la Dirección de Electrificación Rural.</td><td>Gobierno del Perú, el Banco Mundial y el GEF</td></tr><tr><td>Programa de Caminos Rurales</td><td>Este programa realiza actividades asociadas fundamentalmente al incremento del capital físico público en el medio rural (obras de infraestructura vial), con el objetivo de aliviar la pobreza y generar igualdad de oportunidades de la población a través de un mayor acceso a servicios confiables de infraestructura vial rural (caminos transitables), permitiendo una mayor integración de los pueblos y ciudades rurales, el desarrollo de actividades productivas, el incremento de los activos productivos de los pobres y el acceso a mercados y servicios públicos.</td><td>Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción (MTC)</td></tr><tr><td>Proyecto Sierra Exportadora</td><td>Luchar contra la pobreza mediante la generación de empleo productivo en la Sierra, a través del desarrollo de actividades económicas en condiciones de competitividad, facilitando el acceso al mercado de los productores de la zona andina. Para ello busca articular y potenciar el esfuerzo público con actores privados, mediante alianzas estratégicas que permitan el fortalecimiento de organizaciones, la introducción de nuevas tecnologías, la capacitación productiva y el acceso a nuevos mercados.</td><td>Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)</td></tr><tr><td>Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRO RURAL)</td><td>Promover el desarrollo agrario rural a través del financiamiento de proyectos de inversión pública en zonas rurales de menor grado de desarrollo económico. Sus funciones son: i) formular e implementar políticas y estrategias para la gestión del desarrollo rural en zonas de pobreza; ii) desarrollar el capital humano de las personas en condición de pobreza (podríamos asociarla a Pronamachs); iii) mejorar el acceso de los productores rurales a mercados de bienes y servicios, nacionales e internacionales, a partir de asistencia técnica, capacitación y gestión de información (podríamos asociarla a Prosaamer); iv) fortalecer las capacidades de las familias y organizaciones de las comunidades, mediante capacitación, entrenamiento y comunicación (podríamos asociarla a Marenass); y v) promover el establecimiento de alianzas estratégicas en todos los niveles, con la finalidad de optimizar recursos.</td><td>Viceministerio de Agricultura</td></tr></tbody></table>

Fuente: Baca y Roncal, 2011.

De acuerdo con el Grupo Propuesta Ciudadana (2013), AGRO RURAL es el programa ejecutor que alinea diversos proyectos que tienen como propósito el desarrollo agrario rural, especialmente para la pequeña agricultura en las

zonas rurales más pobres del país y pasa por una reducción constante de recursos y presupuesto desde su creación. El presupuesto del 2012 fue de S/.157,5 millones, monto menor en 6% del asignado en 2011, que fue de S/.167,4 millones.
<table><caption>Cuadro 3. Programas y proyectos del Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRO RURAL).</caption><thead><tr><td>Programa/proyecto</td><td>Objetivos</td></tr></thead><tbody><tr><td>Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales (PROSAAMER)</td><td>Mejorar el acceso de los productores rurales a mercados de bienes y servicios, nacionales e internacionales, mediante el suministro de servicios tales como la información, la capacitación empresarial y la modernización de la gestión del sector público agrario.</td></tr><tr><td>Proyecto de Manejo de los Recursos Naturales en la Sierra Sur (MARENASS)</td><td>Entidad encargada de ejecutar actividades, proyectos y/o programas de manejo de recursos naturales para promover el desarrollo de las familias campesinas, articulando sus negocios rurales a los mercados con el fin de mejorar la calidad de vida de las poblaciones asentadas en las zonas de pobreza crítica de la sierra del Perú. El ámbito de intervención del MARENASS se encuentra entre las regiones sur oriental y sur central del Perú y abarca trece provincias de los departamentos de Apurímac, Ayacucho (zona sur) y Cusco (provincias altas).</td></tr><tr><td>Proyecto Sierra Norte</td><td>Es un proyecto de fortalecimiento de activos, mercados y políticas de desarrollo rural en la Sierra Norte (Cajamarca, Amazonas, La Libertad y Lambayeque) que está en su fase de inicio. Tiene como objetivo mejorar las capacidades de los productores rurales para valorar sus activos y aprovechar las oportunidades de generación de ingresos en la Sierra Norte del Perú. El objetivo principal es incrementar el valor de los activos humanos, sociales, naturales, físicos y financieros de los pobladores rurales, pequeños productores y microempresarios.</td></tr><tr><td>Proyecto Especial Sierra Centro Sur (PESCS)</td><td>Impulsar y ejecutar proyectos de infraestructura económica, productiva y social en zonas focalizadas de pobreza y extrema pobreza, promoviendo un desarrollo sostenido de las regiones de la sierra centro sur del país, en un proceso continuo de integración a la economía nacional y el mejoramiento del nivel de vida e ingreso de las poblaciones circunscritas.</td></tr><tr><td>Programa de Apoyo a las Alianzas Rurales Productivas de la Sierra Aliados</td><td>Mejorar los activos y las condiciones económicas de las familias campesinas en el área de intervención del programa a través de: i) la promoción de negocios rurales, impulsando las alianzas estratégicas entre los productores y los compradores que demandan bienes y servicios y generando oportunidades económicas en la sierra rural de seis departamentos del país; y ii) apoyo al desarrollo comunal: Estima cofinanciar 133 proyectos de desarrollo comunal para la diversificación productiva y manejo de recursos naturales, que beneficiarán aproximadamente a 5985 familias rurales pobres.</td></tr><tr><td>El Proyecto Desarrollo del Corredor Puno-Cusco</td><td>Se formula y ejecuta por la asociación del FIDA y el Foncodes. El eje dinamizador del proyecto es la demanda de recursos complementarios de campesinos y microempresarios de las localidades del corredor para alcanzar mayores niveles de eficiencia en sus actividades productivas, comerciales y/o de servicios. El ámbito de ejecución se ubica en la zona sur de los Andes peruanos, un espacio geográfico continuo que se extiende desde las zonas altiplánicas de Puno, hasta la selva de La Convención en Cusco.</td></tr><tr><td>Proabonos</td><td>Tiene por finalidad conservar la biodiversidad marina costera, recolectar y comercializar el guano de las islas a nivel nacional. Ejerce administración y dominio en 22 islas y en nueve puntos del litoral, en una extensión territorial de 2874 ha. Promueve el uso y acceso del guano a los pequeños agricultores, comunidades campesinas y nativas, con el fin de mejorar la productividad de sus cultivos como mecanismo de superación de la pobreza.</td></tr></tbody></table>

Fuentes: Baca y Roncal, 2011.

## 2. Implementación de las políticas

En términos generales las reformas implementadas en la década de los noventa permitieron liberalizar tanto los mercados de productos e insumos como el mercado financiero e introducir el mercado de tierras, así como titular y registrar

los predios rurales. Para esta tarea fue necesaria una institucionalidad del sector agrario, dentro de la cual el MINAG administraba las funciones normativas y reguladoras en agricultura, ganadería, silvicultura, conservación de recursos naturales y agroindustria, mientras que los organismos públicos descentralizados (OPD) se encargaban
de las funciones ejecutivas de investigación, sanidad y manejo de recursos naturales. Esta estructura carecía de una visión compartida entre los diferentes OPD y el MINAG, porque no se organizaron bien los ámbitos de intervención de cada uno de ellos, que en muchos casos se superponían. El MINAG era débil respecto del diseño, ejecución y evaluación de sus políticas públicas agrarias, dando lugar a una gran desarticulación de servicios e intervenciones en el sector, sobre todo en aquellos donde los beneficiarios eran los pequeños agricultores (Baca y Roncal, 2011).

Con la implementación del proceso descentralizador en el Perú a partir del año 2003 se complejiza la situación de las competencias institucionales. Cada gobierno regional exigía un mayor ámbito de intervención, con fuertes restricciones institucionales y presupuestales para las instancias que dependían del MINAG, generando diferentes institucionalidades dentro del mismo sector. En el 2004 se formula la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR), que nace al interior de la Comisión Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) de la Presidencia del Consejo de Ministros, como foro de coordinación de políticas sociales de lucha contra la pobreza por parte del Poder Ejecutivo. En ella se establecía el objetivo de impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad y democratización de las decisiones locales. Esta estrategia nunca fue implementada apropiadamente. Paralelamente a esta se promulga la Ley N° 28298 Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, con objetivos compartidos con la estrategia.

Tras la firma del tratado de libre comercio con Estados Unidos en el 2007, y con la finalidad de facilitar la implementación y el aprovechamiento de dicho tratado, el gobierno aprobó en marzo del 2008 el Decreto Legislativo 997, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura – MINAG, mediante el cual se crea el AGRO RURAL, el cual se aleja de los lineamientos de la ENDR en lo que respecta de la

promoción social y gestión integral de riesgos en la producción e infraestructura rural.

El MINAG en julio de 2008 emitió el Plan Estratégico Sectorial Multianual de Agricultura 2007-2011 (PESM), en el que mantiene la estrategia exportadora y consolida un modelo liderado por grandes empresas agroexportadoras, que en el escenario óptimo incorporaría también a los pequeños productores, unidos en cadenas productivas específicas, para determinados mercados internacionales. El desarrollo de la pequeña agricultura se obtendría por medio del eje estratégico de desarrollo rural, que buscaba la focalización de la intervención en zonas de pobreza, principalmente en la Sierra y la Selva, para lograr que el pequeño productor agrario acceda a los servicios básicos y productivos. Esta estrategia de desarrollo rural estaría representada en la creación del AGRO RURAL, cuyo enfoque enfatiza la inserción en los mercados locales y regionales, lo cual lleva a que se priorice la pequeña agricultura con capacidad y recursos productivos para alcanzar dicha inserción. Por lo tanto, la pequeña agricultura con menores posibilidades (con poca tierra, sin riego, tecnología tradicional y bajos niveles de educación) podría quedar fuera de la acción priorizada por el Estado y sin muchas posibilidades reales de mejora. En consecuencia, para los pequeños productores con pocas potencialidades de vincularse al mercado solo quedan las políticas de asistencia social, quedando excluidos de la acción promotora del Estado mediante políticas de mejora de sus capacidades productivas, de sus ingresos y de su seguridad alimentaria (Baca y Roncal, 2011).

En el año 2007 se formula el Plan de Reforma de Programas Sociales (PRPS), aprobado por DS 029-2007- PCM., el cual toma como base el Plan Nacional de la Superación de la Pobreza 2004-2006 (PNSP), y desarrolla tres ejes de intervención: i) desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos fundamentales; ii) promoción de oportunidades y capacidades económicas, y iii) establecimiento de una red de protección social.
Por su parte para articular las diferentes intervenciones respecto de temas de desnutrición crónica y pobreza extrema se crea la Estrategia Nacional Crecer (ENC) mediante DS 055-2007- PCM, la que adopta los ejes de intervención del PNSP. Del segundo eje—promoción de oportunidades y capacidades económicas— nace la Estrategia Nacional Crecer Productivo (ENCP), que además retoma los planteamientos de la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, olvidada hasta entonces.

## 3. Evolución para la transversalidad del desarrollo rural

Para Baca y Roncal (2011), la evolución de las políticas de desarrollo rural en el Perú desde un modelo intervencionista hacia un enfoque de Nueva Ruralidad no pasa solo por el ámbito de la producción agropecuaria, sino también por otros espacios relevantes como la equidad, la participación social, la sostenibilidad ambiental, la descentralización y el desarrollo local.

Estos enfoques son recogidos en el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESM) del Ministerio de Agricultura 2012-2016, los cuales orientan los procesos de intervención en el medio rural y la agricultura, convirtiéndose en herramientas claves para el desarrollo y para el diseño de políticas públicas agrarias.

El PESM recoge los enfoques de desarrollo rural con enfoque territorial, cadenas productivas y clústeres, seguridad alimentaria, inclusión social, enfoque de cuencas y desarrollo sostenible, y los define como sigue:

### 3.1 Desarrollo rural con enfoque territorial

Es la revaloración de lo rural como un concepto integral, ligado al territorio en donde interactúan o se interrelacionan las dimensiones económica, social, ambiental, cultural y político-institucional, conformando una concepción integral, la

cual es importante que se incorpore con la visión sectorial, para no restringirse solamente a la dimensión económica.

### 3.2 Enfoque de cadenas productivas y clústeres

Las cadenas productivas son aquellas estructuras dinámicas donde participa un conjunto de actores articulados e interrelacionados entre sí, desde la producción, la transformación y la comercialización hasta el consumo, generando beneficio para los actores que en ella participan. La asociatividad de los productores agropecuarios es clave para desarrollar el enfoque de cadena productiva.

Se entiende por clúster una concentración geográfica formada por un conjunto de empresas e instituciones conexas vinculadas a una actividad económica concreta, interactuando, complementándose, generando una dinámica y encadenamientos entre sí. El clúster se extiende verticalmente en la cadena de valor incluyendo a proveedores e industrias auxiliares, y horizontalmente hasta la tecnología y sectores relacionados.

### 3.3 Seguridad alimentaria

Es la situación en que existe una oferta disponible y estable de alimentos en todo momento, y todos los individuos tienen acceso físico y económico a suficiente alimento, seguro y nutritivo para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y sana, destacando cuatro componentes básicos: la disponibilidad de alimentos, la estabilidad, el acceso y el consumo y utilización biológica. En el 2004 se conformó la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), que tiene a su cargo aprobar políticas y estrategias nacionales en materia de seguridad alimentaria y nutricional. Se creó también un comité técnico, encargado de generar propuestas de políticas y estrategias nacionales en este tema, en el cual participa la sociedad civil (RIMISP, 2012).
### 3.4 Inclusión social

Es la situación en la que todos los ciudadanos y ciudadanas en todo el territorio nacional pueden ejercer sus derechos, acceder a servicios públicos de calidad y tener capacidades esenciales para aprovechar las oportunidades que abre el crecimiento económico y participar en la comunidad nacional.

### 3.5 Enfoque de cuencas

Se asocia a temas de gestión ambiental, de ordenación del territorio, de desarrollo regional y de todas las acciones orientadas al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de una cuenca. Cabe recordar que lo que se debe "manejar" primero no es la cuenca en sí, sino las intervenciones que el ser humano realiza en ella, considerando el efecto que estas ocasionan en la dinámica de la cuenca.

### 3.6 Desarrollo sostenible

Proceso de transformaciones naturales, económico-sociales, culturales e institucionales que tienen por objeto un aumento acumulativo y durable para mejorar de forma equitativa la seguridad y la calidad de la vida humana y asegurar el mejoramiento de sus condiciones de vida, sin deteriorar el ambiente natural ni comprometer las bases de un desarrollo similar para las futuras generaciones (armonía entre dimensiones económica, ambiental y social).

## F. Impacto de las políticas agrarias sobre la agricultura familiar y perspectivas

Las reformas instauradas en los años noventa han sido exitosas respecto de la promoción del sector agroexportador, incrementando sostenidamente inversiones privadas, lo que ha significado

a su vez el aumento de la demanda por más infraestructura pública que permita aumentar la producción de las empresas agroindustriales. El Estado ha invertido enormes cantidades de recursos públicos en proyectos de irrigación en la costa para satisfacer las necesidades de las inversiones privadas. Sin embargo, los resultados no han sido buenos en la agricultura de pequeña escala y de sierra. Los niveles de pobreza, desnutrición crónica, calidad educativa y competitividad regional confirman el enorme atraso de las zonas rurales y el poco éxito que han tenido veinte años de políticas públicas para este sector de la economía (Baca y Roncal, 2011).

Para dichos autores, por una parte la creación de AGRO RURAL marca un cambio importante en las políticas agrarias por su carácter innovador en su concepción del desarrollo rural, considerando de modo más amplio las acciones para incrementar ingresos agrarios y proponiendo estrategias para incrementar ingresos no agropecuarios, como el turismo, la artesanía, el comercio, etc. Por otra parte, a juzgar por los planteamientos plasmados en la Estrategia Crecer Productivo que orienta las acciones del AGRO RURAL, esta intervención mantiene el sesgo de la inserción en los mercados, lo que la lleva a priorizar un sector de pequeña agricultura y excluir a otro, según su mayor o menor capacidad de vincularse a ellos. En realidad, hasta ahora, AGRO RURAL se ha limitado a ser una fusión de organismos que da solución a un problema administrativo.

Un estudio realizado por RIMISP en 2009 plantea una serie de propuestas de medidas o acciones para mitigar los efectos de la crisis en la población rural, destacando que deberían implementarse políticas conducentes a diversificar los ingresos de los pobladores rurales, sin perder de vista la inversión en infraestructura productiva y de servicios tradicionales, puesto que la construcción de obras viales de gran envergadura permite a los pobladores rurales el acceso a distintos mercados de productos y factores productivos. Además, la habilitación de la infraestructura tradicional en las zonas rurales (agua, desagüe, electricidad,
internet, telefonía fija y celular, etc.) no solo me-
jora el nivel de bienestar de los hogares, sino que
permite también el desarrollo de mercados tales
como el sistema financiero, que tiende a expan-
dirse principalmente a las zonas que cuentan con
servicios básicos, por cuanto disminuyen sus cos-
tos de operación. En definitiva, los pobladores
rurales y pobres requieren mercados diversos o
acceso a múltiples mercados y que existan algu-
nos servicios claves: sistema financiero, servicios
públicos, protección social para diversificar sus
actividades y poder manejar y estabilizar sus in-
gresos a lo largo del tiempo (Yancari, 2009).

Por último se debe destacar que con la creación del MIDIS en octubre de 2011, el Gobierno del Perú ha marcado un hito fundamental en la institucionalización de la inclusión social como política de Estado. Con esto se da inicio a la reforma de una política de desarrollo e inclusión social que enfatiza la focalización de las intervenciones, articula procesos de manera intersectorial e intergubernamental y evalúa los resultados obtenidos.

El MIDIS ejerce hoy la rectoría de la política de desarrollo e inclusión social del Perú, para lo cual cuenta con diversos instrumentos que le permiten ejercer esta responsabilidad en concordancia con los criterios y procedimientos de gestión de la política pública. Esta tarea se enmarca en la implementación del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS), donde se explicitan las reglas de juego de la política de desarrollo e inclusión social. El SINADIS es un sistema funcional encargado de asegurar el cumplimiento de las políticas públicas que orientan la intervención del Estado destinada a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales. El MIDIS ejerce esta rectoría promoviendo la articulación de la política de desarrollo e inclusión social, que enlaza esfuerzos intergubernamentales e intersectoriales. En el marco de operación del SINADIS, el MIDIS ha elaborado la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir para Crecer” como un instrumento de gestión que sirve de documento marco para organizar las

intervenciones que vienen desarrollando los ac-
tores del sistema en torno a resultados y metas
comunes (MIDIS, 2012).

La Estrategia parte de un enfoque de ciclo de
vida, en el cual se han priorizado cinco ejes estra-
tégicos: i) nutrición infantil, ii) desarrollo infantil
temprano, iii) desarrollo integral de la niñez y la
adolescencia, iv) inclusión económica, y v) pro-
tección del adulto mayor.

El MIDIS enfoca preferentemente sus interven-
ciones en la población más pobre, y especial-
mente en la denominada “población en proceso
de desarrollo e inclusión social” (PEPI). Esta
población se define como aquella que proviene
de hogares que presentan al menos tres de las
cuatro circunstancias asociadas históricamente al
proceso de exclusión en el Perú:

* Hogar rural, es decir, aquel ubicado en centros poblados de 400 viviendas o menos.

* Hogar con jefa o cónyuge mujer con nivel educativo igual a primaria incompleta o menos.

* Hogar con jefe o cónyuge con lengua originaria.

* Hogar ubicado en el primer quintil de la distribución nacional del gasto per cápita.

Por su parte, el desarrollo de las actividades que enmarca la Estrategia involucra un esfuerzo conjunto de diversos actores, dentro de lo cual cobra particular relevancia el hecho de que la provisión efectiva de bienes y servicios hacia la población se realiza en el territorio (enfoque territorial), a un nivel progresivamente descentralizado. Así, se reconoce el importante rol de los gobiernos regionales y locales para la implementación de la Estrategia y la obtención de los resultados esperados, para lo cual es de gran importancia su rol como responsables de la articulación de la política de desarrollo e inclusión social en el ámbito de sus territorios.

Además, el MIDIS busca asegurar la transversa-
lización de sus intervenciones, con la adecuación
de las políticas y prestaciones sociales, para lo
cual cuenta con instrumentos complementarios
específicos. Otro elemento clave para la articu-
lación es la utilización de fondos que faciliten la
gestión articulada para las intervenciones y ge-
neren incentivos a los sectores y distintos niveles
de gobierno para orientar parte de sus esfuerzos
al logro de resultados en materia de desarrollo
e inclusión social. Un ejemplo de estos fon-
dos promotores de la articulación es el Fondo
para la Inclusión Económica en Zonas Rurales
(FONIE).

G. Conclusión

El gobierno del presidente Humala, electo en
2011, había generado muchas expectativas en
el sector de la agricultura familiar y campesina,
anunciando un “reencuentro histórico con el
Perú rural” y ofreciendo una política de inclu-
sión social y productiva original con relación a
las administraciones anteriores. Sin embargo, la
inestabilidad política (tres ministros de agricul-
tura durante el primer año de mandato) y la pre-
sión de los sectores empresariales parecen haber
diluido ese programa promisorio.

Los pocos estudios y evaluaciones sobre la política del actual gobierno con relación a la agricultura familiar concuerdan en reconocer el interés y la gran importancia del Programa AGRO RURAL, mas deploran la reducción continua de su presupuesto. El estudio del Grupo Propuesta Ciudadana (2013, p. 8) indica que la mayoría del financiamiento para la pequeña agricultura (48% a 52% del total nacional) viene de los gobiernos subnacionales (regiones y municipalidades). Sin embargo el presupuesto nacional dedicado a ese sector creció de manera significativa en 2013, llegando a casi el 3% del presupuesto nacional con 3094 millones de soles en comparación con 2317 millones de soles en 2012.

El Programa de Compensaciones para la Competitividad (AGROIDEAS) y el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES), con colaboración entre el MINAG y el MIDIS, son considerados muy adaptados y pertinentes para la agricultura familiar, pero con cobertura y recursos insuficientes. El Fondo Mi Riego y la Iniciativa de Apoyo a la Competitividad Productiva (PROCOMPITE) son dos programas para pequeños productores considerados prioritarios y bien elaborados, pero se esperan todavía los resultados.
AGRO RURAL (Programa Agrorural, Perú). 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.agrorural.gob.pe/.

Baca, E.; Roncal, N. 2011. Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura en el Perú. Lima, Grupo Propuesta Ciudadana.

Castillo C., P. 2013. IV Cenagro y las comunidades del país: su presencia es innegable. *Revista Agraria* (155):12-13.

Castillo, M.; Del Castillo, L.; Monge, C.; Bustamante, M. 2004. Las comunidades campesinas en el siglo XXI. Situación actual y cambios normativos. Lima, Allpa.

CCP (Confederación Campesina del Perú). 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://movimientos.org/cloc/ccp.

CEPES (Centro Peruano de Estudios Sociales). 2013. El tratamiento legal de las comunidades campesinas. Lima. Disponible en http://www.cepes.org.pe/legisla/Tratam_legal_comunidades.htm.

______. 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.cepes.org.pe/.

COFOPRI (Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, Perú). 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.cofopri.gob.pe/.

Damonte, G. 2010. Dinámicas rentistas: transformaciones institucionales en contextos de proyectos de gran minería. In GRADE (Grupo de Análisis para el Desarrollo, Perú). Desarrollo rural y recursos naturales Lima, CENDOC, GRADE. p. 95-122.

Del Castillo, L.; Castillo, P.; Calvo, J.M. 2011. Políticas públicas aplicadas a las comunidades campesinas (segundo informe 2010). Lima, Perú, ALLPA.

FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, Italia). 2012. Marco Estratégico de Mediano Plazo de Cooperación de la FAO en Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe 2012-2015. Roma.

______. 2014. 2014 Año Internacional de la Agricultura Familiar. Roma, Italia. Disponible en http://www.fao.org/family-farming-2014/es/.

Fernández, C. 2011. Lo indio, indigenismo y movimiento campesino en el Perú. *Revista Andina de Estudios Políticos* I(1).

GRADE (Grupo de Análisis para el Desarrollo). 2012. Desarrollo rural y recursos naturales. Lima, CENDOC, GRADE.

______. 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.grade.org.pe/.

Grupo Propuesta Ciudadana. 2011. Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura en el Perú. Lima.

______. 2013a. La pequeña agricultura sector importante postergado por los distintos go-biernos. Lima, Perú.

______. 2013b. Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura en el Perú. Reporte 6 balance 2012. Lima.

IEP (Instituto de Estudios Peruanos). 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.iep.org.pe/.
Mayer, E. 2009. Cuentos feos de la reforma agraria peruana. Lima, IEP/Centro Peruano de Estudios Sociales.

MIDIS (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, Perú). 2012. Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social. Lima.

______. 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.midis.gob.pe.

MINAG (Ministerio de Agricultura, Perú). 2012. Plan Estratégico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura 2012-2016. Lima, Ministerio de Agricultura, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Unidad de Política Sectorial.

______. 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.minag.gob.pe.

PCM (Presidencia del Consejo de Ministros, Perú). 2004. Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (Decreto Supremo N.º 009-2004-PCM). Lima.

______. 2008. Política social: nuevo enfoque. Lima.

Programa Pronasar. 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.vivienda.gob.pe/pronasar/.

Programa Sierra Exportadora. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.sierraexportadora.gob.pe/.

Proyecto Especial Sierra Centro Sur. 2014. Sitio web institucional. Lima, Perú. Disponible en http://www.sierracentrosur.gob.pe.

Proyecto Juntos. 2014. Sitio web institucional. Lima, Perú. Disponible en http://www.juntos.gob.pe.

Proyecto Sierra Norte. 2014. Sitio web institucional. Chachapoyas, Amazonas, Perú.

Disponible en http://www.sierranorte.gob.pe.

Revista Agraria. 2014. Sitio web. Lima, Perú. Disponible en http://www.larevistaagraria.org/.

RIMISP (Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Chile). 2012. Levantamiento de información preliminar para la puesta en marcha del proyecto propuesto. Santiago.

Roncal, N.; Baca, E.; Ninayahuar, C. 2010. La pequeña agricultura en Perú. Un sector importante, pero históricamente postergado. Lima, Grupo Propuesta Ciudadana.

Salazar-Soler, C. 2013. "¿Qué significa ser in-dio o indígena? Reflexiones sobre estas ca-tegorías sociales en el Perú andino", *Nuevo Mundo Mundos Nuevos*. http://nuevo-mundo.revues.org/66106

Scurrah, M.; Bebbington, A. 2012. El movi-miento social rural actual en el Perú. *Revista Agraria* 146:4-5.

SEPIA (Seminario Permanente de Investigación Agraria, Perú). 2014. Sitio web institucional. Lima. Disponible en http://www.se-pia.org.pe/.

Valdivia, N.; Benavides, M.; Torero, M. 2007. Exclusión, identidad étnica y políticas de inclusión social en el Perú: el caso de la población indígena y la población afrodescendiente. In GRADE (Grupo de Análisis para el Desarrollo, Perú). Desarrollo rural y recursos naturales Lima, CENDOC, GRADE. p. 603-655.

Yancari, J. 2009. Crisis financiera y pobreza rural en América Latina: el caso de Perú. Santiago, Chile, Programa Dinámicas Territoriales Rurales. Rimisp. Documento de Trabajo N.º 41.
<figure><img src="image_86.png" /></figure>
XI. URUGUAY:

La agricultura familiar entre
dos proyectos contrapuestos

<figure><img src="image_87.png" /></figure>

María Fernanda de Torres Álvarez<fnref n="132" />,
Pedro Arbeletche<fnref n="133" />, Eric Sabourin<fnref n="134" />,
Joaquin Cardelliac Gula<fnref n="135" /> y Gilles Massardier<fnref n="136" />

<footnote n="132">132 Universidad de la República (UDELAR), Facultad de Ciencias Sociales.</footnote>

<footnote n="133">133 UDELAR, Facultad de Agronomía.</footnote>

<footnote n="134">134 Cirad/ART-De. y UnB/CDS</footnote>

<footnote n="135">135 UDELAR, Facultad de Ciencias Sociales.</footnote>

<footnote n="136">136 Cirad/ART-Dev</footnote>
## A. Introducción

Uruguay ofrece el caso de un país que inició una política pública específica para la agricultura familiar hace relativamente poco tiempo, en 2005. El país ya había introducido algunas políticas rurales de carácter social (para el acceso a tierra, vivienda y educación) desde la década de 1950, aunque sin una referencia particular al sector familiar. Por otra parte, desde 1989-1990, Uruguay conoció una política agraria liberal y modernizante liderada por el sector empresarial, bastante organizado y bien representado. El apoyo público a la agricultura empresarial continuó, incluso cuando se introdujeron programas específicos para el sector familiar. De cualquier modo, el objetivo ha sido mejorar la competitividad de los productores familiares para integrarlos a las agroculadenas.

Más recientemente, desde 2009, Uruguay ha lanzado una política de ordenamiento territorial y de medio ambiente que, con recursos limitados, está iniciando un diálogo con el potente Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). La síntesis que se ofrece en este capítulo no pretende cubrir en detalle el conjunto de esas políticas ni su trayectoria completa, sino enfatizar en instrumentos que corresponden a la especificidad del país y de su sector familiar, y que permitan esclarecer el papel particular y la evolución de ese sector en el agro y en la sociedad uruguaya.

El documento se divide en cinco partes: 1) el contexto de la agricultura familiar en Uruguay; 2) la elaboración de una política específica para el sector familiar; 3) el contenido y la implementación de instrumentos específicos de esa política; 4) algunos elementos de análisis más transversales de las políticas agrarias en el país; y 5) elementos de evaluación y perspectivas.

## B. Contexto de la agricultura familiar en el país

### 1. La agricultura en la economía uruguaya

La economía de Uruguay se caracterizó, hasta finales del siglo pasado, por el peso relativo de la producción agropecuaria, pero a partir de los noventa comienza un descenso en su participación en el producto nacional<fnref n="137" />. A pesar de la caída del PIB agropecuario en el producto nacional, aquel se triplicó en diez años, entre 2002 y 2012, pasando de USD13 603 millones a USD49 930 millones. Lo mismo sucedió también con el PIB agroindustrial, quedando al mismo nivel en pesos constantes. El impulso de tal crecimiento estuvo marcado por el ritmo de la producción agrícola, el cual desplazó en el periodo 2005-2007, por primera vez en la historia nacional, a la producción pecuaria. Entre 2001 y 2011, el PIB agrícola creció a una tasa media anual de 6,7%, superior al crecimiento anual de 3,8% del sector forestal y al 0,8% anual de la pecuaria. Como consecuencia, se modifica la importancia relativa de las distintas actividades, creciendo notoriamente el peso de la agricultura en el PIB sectorial, pasando de 22% en 2001 a 32% en 2011. Aun cuando el crecimiento de la agricultura y la forestación transformó la economía y buena parte de los paisajes rurales, la superficie nacional sigue siendo mayoritariamente ocupada, según el Censo general agropecuario de 2011 (MGAP-DIEA, 2013) por la ganadería. En efecto, son aproximadamente 22 000 establecimientos dedicados fundamentalmente a la ganadería para producción de carne bovina, que ocupan más de 10,6 millones de hectáreas. Si a estas explotaciones se les añaden las 7000 que obtienen su principal ingreso de los otros dos rubros “fuertes” de la producción pecuaria (lechería y ovinos), la superficie total ocupada por explotaciones en

<footnote n="137">137 La tendencia a la baja de su participación se inicia en los años noventa, cuando el producto agropecuario representaba el 11% del PIB. En 2000 este valor descendía al 10,5% y en 2010 vuelve a descender al 7%. Este fenómeno se da en un contexto de elevado crecimiento del producto uruguayo, donde otros rubros como el comercio y los servicios ganan participación relativa (www.ine.gub.uy).</footnote>
<figure><img src="image_88.png" /><figcaption>Granja ovina familiar en el norte de Paysandú, Uruguay (foto de Solene Raoul)</figcaption></figure>

que predomina la producción animal alcanza a 12,4 millones de hectáreas, más del 75% del área total (MGAP-DIEA, 2013). En síntesis, los productores que tienen como primera fuente de ingreso a uno de los tres principales rubros de producción animal o a uno de los dos principales rubros de producción vegetal, ocupan casi el 97% de la superficie agropecuaria total del país.

Respecto a las exportaciones agropecuarias (tanto las primarias como las que implican algún proceso de industrialización), su perfil histórico también se ha modificado en los últimos años. Los productos derivados de la actividad agrícola (tanto materias primas como productos agroindustriales) junto con la madera, se transformaron en los principales rubros exportados. Los productos agroindustriales conformaban hace

diez años el 57% del total exportado de bienes, mientras que en 2009 representaron el 70%. Además, cabe destacar que en 2009, por primera vez, la exportación en valor de productos agrícolas (USD1371 millones) superó a la de carne bovina (USD971 millones). Se puede apreciar un significativo aumento de la participación de la agricultura en los últimos años. En este sentido, las exportaciones de granos se incrementaron desde USD50 millones en el año 2000 a USD909 millones en 2009. Asimismo, en cultivos como la soja y el trigo se ha generado un fuerte proceso de concentración de las exportaciones, siendo que en 2008 apenas cinco empresas concentraban el 76% de las exportaciones en el caso de la soja, mientras que para el trigo las mismas cinco empresas concentraban el 78% del total exportado.
La tendencia en la tenencia de la tierra indica una concentración extremadamente fuerte: el tamaño medio por explotación se ha duplicado desde 1956 y el número de explotaciones se ha reducido a la mitad de lo que era en 1956 (Censo Agropecuario de 2011). Como señala Piñeiro (2011), los últimos diez años se caracterizaron por un fuerte proceso de ventas y arrendamientos de tierras de propietarios uruguayos a sociedades anónimas. Este proceso acompaña la expansión de la agricultura y la forestación antes referida, que llevaron el precio de la tierra a un registro global, o al menos regional. Este proceso presionó a los pequeños productores —familiares en su mayoría— a buscar mejores rendimientos con menos tierra para sostenerse dentro de la actividad productiva. Por esta razón, la organización de productores que representa a la agricultura

familiar le demandó al Estado detener el proceso de concentración y extranjerización asociada a la expansión agrícola y forestal (Piñeiro, 2011). Pero al mismo tiempo, las demandas de las organizaciones rurales no fueron *fuertes*, debido a que también significó la revalorización de su principio capital (Piñeiro, 2011). En otras palabras, los actores tienen intereses cruzados. La estructura de tenencia de tierra es desigual y concentrada. Mientras el 60% de la superficie está en manos de 4138 establecimientos, solo el 4,5% de la superficie está ocupada por 45 000 explotaciones (cuadro 1). Es importante señalar que de los 3 286 314 habitantes de Uruguay, solo 175 613 residen en áreas dispersas; es decir, el 5,3 % de la población (Censo de población, 2011)<fnref n="138" />. En otras palabras, no todos los que trabajan o viven de la agricultura habitan en el medio rural.

<table><caption>Cuadro 1. Número de explotaciones y superficie explotada, según tamaño de la explotación.</caption><thead><tr><th rowspan="2">Tamaño de la explotación (ha)</th><th colspan="2">Explotaciones</th><th colspan="2">Superficie explotada</th><th rowspan="2">Hectáreas por explotación</th></tr><tr><th>Total</th><th>%</th><th>Total (ha)</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Total</td><td>44 890</td><td>100,0</td><td>16 227 088</td><td>100,0</td><td>361</td></tr><tr><td>1 a 19</td><td>12 274</td><td>27,3</td><td>104 696</td><td>0,6</td><td>9</td></tr><tr><td>20 a 99</td><td>12 657</td><td>28,3</td><td>632 564</td><td>3,9</td><td>50</td></tr><tr><td>100 a 199</td><td>5540</td><td>12,3</td><td>790 426</td><td>4,9</td><td>143</td></tr><tr><td>200 a 499</td><td>6473</td><td>14,4</td><td>2 078 220</td><td>12,8</td><td>321</td></tr><tr><td>500 a 999</td><td>3808</td><td>8,5</td><td>2 680 466</td><td>16,5</td><td>704</td></tr><tr><td>1.000 a 2.499</td><td>2970</td><td>6,6</td><td>4 493 059</td><td>27,7</td><td>1513</td></tr><tr><td>2.500 y más</td><td>1168</td><td>2,6</td><td>5 447 657</td><td>33,6</td><td>4664</td></tr></tbody></table>

Fuente: Censo general agropecuario de 2011 (MGAP-DIEA, 2013).

En efecto, salvo los casos de producción familiar, ya no existe un tipo de población que viva y resida en el campo. Lo que se encuentra son poblaciones que viven del campo y, aunque algunos habitan en el campo, los más residen en los pueblos y ciudades de la zona. Con una

definición abierta de la *población rural*, esto es, considerando los rubros como sistemas de pueblos, ciudades y estancias (de Torres, 2013), se puede explicar un lento proceso de reacomodo espacial de la población<fnref n="139" />. Piñeiro y Cardelliac (2013) muestran un crecimiento en el número

<footnote n="138">138 Para más información ver: www.ine.gub.uy.</footnote>

<footnote n="139">139 El problema de la definición de la escala espacial para considerar la población rural es, en efecto, vital para una estimación más adecuada. La discusión es presentada en de Torres (2013).</footnote>
de habitantes de los pueblos de más de 5000 habitantes, que pasaron del 35% de la población total en 1985 al 41% en 2011, lo que refuerza la idea de una escala de *lo rural* más amplia.

## 2. El lugar de la agricultura familiar

En 2004 aparecen los primeros datos oficiales de medición de la producción familiar en Uruguay, en un estudio realizado por el MGAP. Entonces se relevaron 39 120 explotaciones agropecuarias que fueron identificadas como de tipo familiar, el 79% del total, ocupando el 25% del suelo productivo del país y generando aproximadamente la cuarta parte del Valor Bruto de Producción (VBP) (OPYPA, 2005). El 88% de la producción familiar, relevado por el estudio antes referido, se concentraba en tres rubros: ganadería (65%), lechería (11%) y horticultura (12%). El peso de la explotación de tipo familiar en los rubros productivos examinados en el trabajo de la OPYPA (2005) es mayor en la horticultura, con un 88% de productores familiares, de los cuales el 90% reside en el predio. En el caso de la ganadería, el 79% de la producción es de tipo familiar, con un 65% de residencia en el predio. La participación de la producción rural familiar en el VBP en los rubros analizados se estima en el 26% para el año del censo del 2000, con un mínimo del 13% para los cereales y oleaginosos y un máximo del 52% para la horticultura (Rossi, 2010). Otra información que contribuye con la caracterización y merece importancia es que la mayoría de los productores familiares no contratan mano de obra ni permanente (85%) ni zafral (78%). La residencia en el predio es 77%, movilizando el trabajo familiar en sus predios. La Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) del MGAP lleva adelante el registro de productores familiares, con carácter voluntario de la inscripción, a partir del cual organiza sus políticas dirigidas a este sector. Hasta la fecha se han auto-registrado unos 22 000 productores familiares, lo que les facilita el acceso a varios instrumentos de la política pública.

## 3. Breve historia de las políticas agrarias con impacto sobre pequeños productores

El problema principal identificado para la expansión del modelo civilizatorio europeo y el progreso material fue el latifundio. El sueño del progreso se asentaba en colonias colectivas integradas por varias familias, que aplicaran la tecnología que se creaba en la universidad, con servicios locales de educación y salud. Si bien no todos los proyectos fueron aprobados, porque muchos iban más allá, cuestionando la legitimidad de la propiedad privada de la tierra, estos sentaron las bases para nuevas propuestas en esta clave.

Durante los años sesenta, la preocupación por el desarrollo estaba en su auge, dedicada a estudiar el conjunto de actores rurales que entorpecen o facilitan los caminos hacia el progreso económico y social. En dicha oportunidad, se vuelve sobre los aspectos positivos de la producción agrícola-ganadera a mediana y pequeña escala, como anverso de lo negativo de la ganadería extensiva.

En un contexto latinoamericano de discusión sobre el campesinado, Uruguay, sin campesinos, tuvo una discusión interna entre el latifundio y el minifundio, encontrando en este último la posibilidad de transformación hacia paisajes agrarios más intensivos y productivos. De un lado, el latifundio ganadero, y de otro el sueño de un mundo intensivo en pequeñas unidades dedicadas a la agricultura (Moraes y de Torres, 2013).

El origen de la pobreza rural y el desempleo estaban asociados y comenzaron a visibilizarse con fuerza en la segunda mitad del siglo XX como el lado inverso del latifundio, en los diagnósticos oficiales y de intelectuales de su tiempo. El problema de la vivienda rural, como expresión material de las carencias de la población rural, no solo fue un problema de tipo social, sino también de salud pública y moral. A instancias de la iniciativa y experiencia privada, en 1967 se crea por ley el Movimiento de Erradicación de la Vivienda Insalubre en el Medio Rural (MEVIR). Unos años antes, en 1948, se había formalizado
el Instituto Nacional de Colonización (INC), sobre la experiencia pasada de colonias de pequeñas unidades de producción y las del Departamento de Tierras del Banco Hipotecario del Uruguay. Dos décadas antes se había regulado el régimen de la jornada de trabajo<fnref n="140" />, se reglamentó el salario mínimo rural y en los años sesenta se creó el Estatuto del Trabajador Rural.

Finalmente, cabe señalar que la gremial que representa la producción familiar, la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR), fue reconocida por ley en 1915, a través de la cual se le otorgó el control y la organización de las sociedades de fomento rural, que fueran creadas a instancias de la Compañía de Ferrocarriles de Uruguay. En efecto, en cada estación de ferrocarril de entonces se creó una sociedad de fomento que permitiría divulgar la tecnología y el sueño de un paisaje agrícola intensivo en pequeñas unidades, de tal manera de conseguir un volumen importante de transporte de bienes para el comercio. Desde entonces la CNFR representa la producción agraria de las familias rurales que se sostienen en pequeñas y medianas unidades de tierra. Sin embargo, no es sino hasta la década de 1980 cuando la producción familiar aparece como una categoría de análisis (Astori, 1984; Piñeiro, 1985) y recién en 2005 es objeto de política pública explícita.

## C. Elaboración de la política específica de apoyo a la agricultura familiar

### 1. Bases de la política específica para la agricultura familiar

Como se señaló antes, a partir de 2005 aparecen las primeras mediciones oficiales de la agricultura

familiar sobre la siguiente definición, que fuera confirmada luego mediante resoluciones ministeriales del 2008 y 2009. La definición señala un conjunto de atributos que deben cumplir a la vez, para ser reconocido por el Estado como productores familiares: i) realizar la actividad productiva con la colaboración de hasta dos asalariados permanentes, o su equivalente en jornales zafrales; ii) residir en la explotación o a una distancia no mayor a 50 km; iii) explotar un total de hasta 500 ha CONEAT 100¹⁴¹ bajo cualquier forma de tenencia; y iv) obtener su principal ingreso de la actividad y/o cumplir la jornada laboral en la explotación.

La definición presente conduce el diseño de la política pública del gobierno no solo en materia de desarrollo rural, sino también sobre todas las políticas que suponen reconocimiento y mejora de las condiciones generales de vida. La priorización de las políticas (p. ej., donaciones para mejoras en el predio, raciones ante carestía de forraje, etc.) trae consigo controversias sobre aquello que se denomina *familiar* y prioritario para la política pública.

La discusión sobre qué es un productor familiar sigue siendo controvertida, al menos para quienes habitan el mundo agrario y por distintas razones quedan por fuera de la prioridad pública. Como señala Piñeiro (2005), la principal controversia versa sobre el tamaño de la explotación, es decir, una variable continua donde se traza un límite arbitrario, de manera que según el tipo de actividad que se realice podrá ser un mediano productor (ganadería en suelo superficial) o grande (horticultura). En otro orden, la caracterización del productor como *familiar* señala, por oposición, a otro conjunto, que por no cumplir con todos los atributos antes señalados, no son reconocidos con el adjetivo.

<footnote n="140">140 El tratamiento a los trabajadores rurales es desigual, no solo al interior del sector primario, sino también respecto de los trabajadores urbanos, durante todo el siglo XX. En efecto, la regulación de la jornada de trabajo fue definida solo para los rubros de actividad: montes, bosques y turberas; esquila y trabajadores de tambos (Moreira, 2009). La aprobación de estas leyes fue una reivindicación central en las huelgas de los tamberos y arroceros de la época (González Sierra, 1994).</footnote>

<footnote n="141">141 Comisión Nacional de Estudio Agronómico de la Tierra.</footnote>
El Registro de Productores Familiares a 2013 permite saber que en el 65% de los 21 038 pre-dios<fnref n="142" /> auto-identificados, los titulares de las ex-plotaciones son varones. En relación con la edad, la media entre los productores registrados es de 53 años<fnref n="143" />, siendo el tramo etario más frecuente el que va de los 50 a los 65 años. Si en lugar de tomar como centro a los titulares de las explota-ciones se analiza a las 65 620 personas vinculadas a estas explotaciones registradas, se observa que el 43% tiene entre 30 y 49 años, el 40% tiene entre 50 y 65 años, el 7% tiene más de 65 años, el 6% son jóvenes entre 14 y 29 años y el 4% restantes son menores de 14 años. A su vez, esta población está compuesta por un 53% de muje-res y un 47% de varones. Esta distribución por sexo revierte la tendencia de la población rural dispersa, que según el Censo de Población de 2011 está compuesta por un 44% de mujeres.

En cuanto a la superficie, los productores au-to-identificados como familiares que integran el registro en 2013 acumulaban 1 642 111 ha. Si se analiza la distribución por tamaño, se observa que el 40% trabaja 20 ha o menos, el 25% de 50 a 100 ha, el 20% de 20 a 50 ha, el 11% de 100 a 300 ha, y solo el 3% más de 300 ha.

Otro aspecto sustantivo para comprender el fe-nómeno de la producción familiar son las rela-ciones de producción. Al respecto, el 85% de los productores familiares que componen el registro no contrataron ningún asalariado permanente, el 14% contrató un asalariado permanente y solo el 1% contrató dos. Si se analizan los jornales contratados, se observa que el 79% no contrató jornales, el 5% contrató de 1 a 100, el 14% con-trató de 100 a 350 y el 2% contrató más de 350 y menos de 500¹⁴⁴. En relación con la residencia,

los datos del registro muestran que el 77% de los productores identificados residen en el predio, mientras que el resto lo hacen fuera.

Por último, cabe señalar que la producción fa-miliar es un mandato que se pasa de generación a generación; al heredar la propiedad se asume también una identidad, la que centra toda la ac-tividad en la persona. En efecto, la herencia del establecimiento comienza con la designación de un sucesor, el que habitualmente es varón (Gallo y Peluso, 2013). A pesar de esta modalidad de formación, de enseñar en el gusto por la tarea de campo, no siempre los jóvenes optan por conti-nuar el proyecto familiar. Esta es, sin dudas, una de las principales preocupaciones de las organi-zaciones de productores familiares.

## 2. Socio-génesis y trayectoria institucional de la política

### 2.1 Organizaciones de productores agropecuarios

Si bien existen cuatro organizaciones o gremia-les de productores agropecuarios, solo una tí-picamente representa la producción familiar, la CNFR, y en otras aparecen de manera lateral, como en las Cooperativas Agrarias Federadas (CAF) en su participación en las cooperativas de productores. Las otras dos gremiales histó-ricas, la Federación Rural y la Asociación Rural, representan productores medianos y grandes en términos del tamaño de la propiedad, respec-tivamente. La primera también representa a la producción forestal, agrícola y la segunda a las cabañas de razas bovinas, equinas y ovinas.

<footnote n="142">142 Como el formulario prevé la posibilidad de que exista más de un titular por predio, el número de personas físicas "productores familiares", en tanto que titulares de explotaciones, asciende a 23 103.</footnote>

<footnote n="143">143 Procesamientos propios sobre la base del CGA de 2000 aplicando la definición oficial en lo que hace al tamaño y la mano de obra, pero agregando la exigencia de residencia en el predio, dan como resultado que la edad media de los productores familiares en el 2000 fuera de casi 52 años, mientras que en el resto de los productores censados era de poco más de 50.</footnote>

<footnote n="144">144 De la definición oficial de productor familiar se deriva que 500 jornales equivalen a 2 asalariados permanentes.</footnote>
La CNFR reúne a 15 000 productores familia-
res de todos los rubros, salvo arroz. Cabe señalar
que en la práctica, en el terreno, los productores
muchas veces se traslapan en el registro de las
gremiales y en su identificación. En particular su-
cede entre la Federación Rural y la CNFR en la
producción ganadera.

Las cooperativas agrarias tienen más de 50 años de experiencia y 30 años como gremial, reuniendo a 13 000 productores agrupados en 26 cooperativas, casi el 30% de los productores agropecuarios, que producen el 20% del producto bruto agropecuario. En 2008 se creó por ley el Instituto Nacional del Cooperativismo, donde la CAF desempeña un rol clave en el apoyo, fortalecimiento y promoción del cooperativismo en Uruguay. Si las cooperativas son fuertes, sostienen a los pequeños productores en un contexto de mayor competencia y escala para el desarrollo del negocio agropecuario. Las cooperativas agrarias son una posibilidad de reunir capacidades que permitan desarrollar competitividad y participar con escala, en las formas del negocio agropecuario actual. Ejemplos exitosos en este sentido son la Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE), una empresa de producción de leche y derivados que tiene más del 60% de la producción nacional, y la Cooperativa Agraria Nacional (COPAGRAN), formada por un conjunto de cooperativas del litoral dedicadas fundamentalmente a la producción agrícola (el 8% de la exportación de granos). Esta empresa surge en el 2003, cuando se forma el Consorcio de Cooperativas Agrícolas, por parte de las cooperativas primarias integrantes de la Central Cooperativas de Granos, como paso previo a la fusión en una empresa única (COPAGRAN) que permitiera ganancias de competitividad a partir de las ventajas de una mayor escala. Desde entonces la estrategia de la COPAGRAN se ha orientado a la gestión centralizada de la comercialización, buscando un aprovechamiento más eficiente de su infraestructura de almacenaje y acondicionamiento de granos, y la consolidación e incorporación de otras actividades (raciones, biocombustibles, comercialización de insumos,

producción de semillas, servicio de feedlot, pá-
gina en Internet de negocios ganaderos, etc.).
En algunos casos el fuerte endeudamiento del
sector cooperativo ha sido obstáculo importante
para lograr avances más significativos.

## 2.2 Redes y coaliciones que promovieron la política de agricultura familiar

Desde el punto de vista de los movimientos sociales, la agenda de agricultura familiar ha sido influenciada por los países vecinos (Brasil, Argentina) con la creación de la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) del Mercado Común del Sur (Mercosur) en 2003 y la incorporación de un eje de investigación sobre agricultura familiar por el Programa Cooperativo para el Desarrollo Tecnológico Agroalimentario y Agroindustrial del Cono Sur (PROCISUR). La DGDR del MGAP coordina la sección nacional de la REAF en Uruguay en articulación con las Mesas de Desarrollo Rural (MDR). Desde la creación de la REAF, la participación nacional se ha integrado con dos gremios nacionales de segundo grado. Hoy la participación alcanza a las organizaciones de productores de base, a través del proceso de descentralización que implican las MDR y directamente en la REAF. La agenda de trabajo excede las competencias del MGAP, porque incluye en el trabajo aspectos relativos a la vida en el campo, como la educación, la energía y la salud, entre otros. La apertura de los espacios de participación y el diálogo regional son novedosos en esta materia, y requieren la continuidad del vínculo y la posibilidad de alcanzar respuestas concretas.

Es en el contexto del crecimiento agrario con la
modalidad de concentración de tierra y del ne-
gocio agropecuario bajo el control de capitales
extranjeros en el que la opción por la producción
familiar tiene vigencia. Si bien la gremial que
representa a la producción familiar ha buscado
construirse como actor y objeto legítimo de las
políticas públicas, más aún luego de la apertura
irrestricta de los mercados, es en el contexto
actual y con el gobierno de la izquierda que consiguen capturar la atención. El presidente de la CNFR señaló que por primera vez en su historia de 15 años de militante, y probablemente en la historia de la organización, fueron recibidos por el Presidente de la República, en este caso José Mujica, con agenda abierta y sin hora de finalización<fnref n="145" />.

### 3. Una nueva política para la agricultura familiar en el MGAP

#### ¿Por qué el apoyo a la agricultura familiar?

La pertinencia de la política pública a favor de la producción familiar está centrada no solo en disminuir la desigualdad, en un país que no es tan desigual como el resto de América, pero que tiene la oportunidad de redistribuir en el contexto de crecimiento económico. Sobre todo se sostiene en un enfoque de justicia social que busca la sustentabilidad de la producción familiar como alternativa a los procesos de expansión del capitalismo agrario.

La búsqueda de una mejor competitividad para la producción familiar pasa por integrarla a las cadenas productivas, lo que asegura un desarrollo con inclusión de la producción más vulnerable. Sin embargo, esta política no es universal por las propiedades específicas de cada rama de actividad. Un ejemplo de ello es la búsqueda de nuevos productos de origen ovino y la promoción de modalidades empresariales de gestión en la ganadería bovina familiar con una marca propia (sin feedlot salvo en la terminación) o la producción de leche o vegetales de manera orgánica.

La política pública de promoción de la producción familiar retoma la historia de visiones pasadas sobre el futuro y el progreso agrario. En

efecto, sigue habiendo una idea de promoción de la pequeña producción como alternativa a la gran propiedad, mientras se deja sin discutir la propiedad privada de la tierra, como sucede durante buena parte del siglo XX. La promoción de una racionalidad más empresarial entre los productores agrarios ya era una preocupación de los años sesenta en los trabajos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) y el Instituto de Economía (IECON) de la Universidad de la República. La novedad actual es la de transversalizar, o al menos buscar hacerlo, entre varias carteras con distintas agendas, de tal manera de alcanzar el total del territorio nacional con un enfoque más abarcador.

Por otra parte, en el periodo actual de gobierno se aprobó la Ley 18.126, de Descentralización y Coordinación de las Políticas Agropecuarias con Base Departamental. La misma crea tres órganos: el Consejo Agropecuario Nacional (CAN), los Consejos Agropecuarios Departamentales y las Mesas de Desarrollo Rural (MDR). El CAN es presidido por el MGAP y reúne al Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el conjunto de las instituciones agropecuarias (INAC, INAVI, INASE, INALE, INIA, IPA, INC). Cada una de esas instituciones, integradas por miembros del Poder Ejecutivo y del sector privado, representantes de gremiales rurales e industriales en cada caso, coordinan sus acciones con la política pública en dicho consejo. Esta institucionalidad es una novedad en el modo de conducción de las instituciones que tenían, hasta entonces, márgenes de libertad hasta para apartarse de las prioridades definidas en las políticas públicas. La gremial de la producción familiar ha entrado por primera vez en el Instituto Nacional de Carnes (INAC), donde no tenía representación, aun cuando son la mayoría de los productores ganaderos.

<footnote n="145">145 En entrevista realizada en CNFR, a cargo de María Fernanda de Torres Álvarez, agosto de 2013.</footnote>
Para el Director de la DGDR la pertinencia del énfasis de la política pública en la producción familiar radica en al menos cuatro elementos fundamentales. En primer lugar, porque representa, junto a muchos asalariados rurales, la población estable del mundo rural. El poblamiento del territorio nacional, como se vio antes, forma parte del interés de varios gobernantes y líderes políticos a lo largo del proceso de colonización del territorio. En segundo lugar, porque son los productores familiares quienes conservan y hacen crecer un conocimiento específico sobre la actividad que desarrollan. Más aún, son ellos quienes forman a los trabajadores rurales en las tareas propias de las actividades que desarrollan. En tercer lugar, porque vinculados a su tierra por generaciones y proyectados en sus hijos hacia el futuro, se comprometen a conservar las propiedades de la tierra que trabajan. Este perfil no solo se extiende sobre sus propias tierras, sino también sobre la región que viven y conocen a diario. Finalmente, destacó el director, la producción familiar permitirá, por todas las razones anteriores, tener una reserva de conocimiento específico que permitirá expandirse el día que se retiren de la tierra las grandes inversiones que protagonizan el crecimiento económico actual.

## D. Contenido e implementación de la política específica para la agricultura familiar

### 1. Cambio político y proyectos específicos para agricultura con apoyo externo

Durante el primero gobierno del Frente Amplio se trazaron, desde el MGAP, tres programas que buscan promover el desarrollo, apoyando principalmente a la producción familiar. Un primero proyecto, *Uruguay Rural*<fnref n="146" /> (PUR), que tuvo

vida durante el primer periodo de gobierno, 2005-2009, fue implementado desde la DGDR. Su objetivo fue mejorar la distribución de la riqueza generada en el campo y erradicar las causas de la pobreza rural. El foco de atención de esta política se centró en los asalariados rurales y productores familiares, promoviendo su inserción en las cadenas productivas. Este proyecto fue financiado por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) a través de deuda pública. Paralelamente, con antecedentes en proyectos y diagnósticos anteriores, en 2005 se inicia el Proyecto de Producción Responsable<fnref n="147" /> (PPR), financiado por el Banco Mundial. Este parte de la necesidad de realizar un manejo integrado de los recursos naturales de uso agropecuario, conservando la diversidad biológica, de manera económica y ambientalmente viable. Si bien este proyecto es generalista en su alcance (pequeños, medianos y grandes productores), prioriza a la producción pequeña, con más trabajo familiar que asalariado y cuyos propietarios residen en el predio o en centros poblados cercanos. Finalmente, el Programa Ganadero (PG), financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), otorga subsidios a emprendimientos innovadores y a productores familiares, buscando integrarlos a las cadenas de producción a través de la competitividad, la integración a los mercados y el mejoramiento de la sustentabilidad de la producción familiar. Estos proyectos buscan además fortalecer la formación o sostenibilidad de las instituciones de productores rurales, a fin de mantener el trabajo colectivo como modalidad de acción local.

Las políticas públicas buscaron la acción colectiva de los actores rurales, prefiriendo a las organizaciones de productores para el diálogo, más que a productores agropecuarios aislados. Esta estrategia revitalizó el trabajo de las gremiales rurales en el territorio, en particular a las Sociedades de

<footnote n="146">146 http://www.mgap.gub.uy/URural/inicio.html</footnote>

<footnote n="147">147 http://www.cebra.com.uy/presponsable/institucional/objetivo-central/</footnote>
Fomento Rural que nuclean a la producción familiar<fnref n="148" />. Por otra parte, las cooperativas de producción también fueron beneficiadas. La política modela la acción colectiva, al mismo tiempo que los actores aprenden a presentarse a sí mismos como colectivos y a estilizar el discurso familiar, para reforzar el apoyo público en su beneficio. En efecto, la estilización viene de la mano de la circulación de informes e investigaciones de la academia, que encuentran en la pequeña producción la resistencia a la expansión del capitalismo agrario, caracterizada por los grandes emprendimientos agrícolas y forestales. Las recientes políticas públicas a favor de la agricultura familiar en Uruguay enfrentan una tensión fuerte con la lógica neoliberal dominante en la agricultura uruguaya, marcada por las evoluciones del sector empresarial. A pesar de una voluntad política por parte del Frente Amplio, parece que la “norma nacional” sigue siendo la del modelo agroempresarial (agronegocio). La agricultura familiar tendría que adaptarse a la lógica productivista de máxima intensificación, como lo hace el sector cooperativo (CAF). Los segmentos que no consigan adaptarse podrían beneficiarse de un tratamiento social.

Paralelamente, Uruguay está adaptando las normas internacionales de transversalidad en materia de políticas ambientales (preservación de aguas y suelos) o políticas territoriales en menor grado. En el período actual se captaron fondos de adaptación al cambio climático para implementar políticas específicas hacia la producción familiar ganadera, en el basalto y las sierras del este, para la promoción de la sustentabilidad y la conservación de la diversidad biológica. Pero la implementación de estas políticas y de todo tipo de instrumentos de regulación (territorial, ambiental, de mercado o de tierras) encuentra dificultades en la medida en que entran en tensión u oposición con los intereses del sector empresarial, entre otros de la minería.

## Proyectos específicos para agricultores familiares

Durante el 2012, se revisaron los programas mencionados antes (PUR, PG, PPR). A partir de evaluaciones realizadas y en vista de la existencia de nuevos fondos y de un mayor conocimiento de la población objetivo, se rediseñaron los planes, aunque persistirá el apoyo a los productores medianos y familiares. Esta política ha sido sostenida financieramente por deuda pública mediante préstamos con el BIRD, el BID y el FIDA, a través de ventanillas globales de sustentabilidad, de desarrollo o de adaptación al cambio climático. A través del PUR se fomentó la asistencia técnica, el fortalecimiento de organizaciones colectivas, inversiones prediales y microcapitalizaciones para productores familiares con programas de microcrédito. El PUR incluyó el apoyo a grupos de asalariados rurales en asesoramiento técnico y en la gestión de predios colectivos para la ganadería. El PPR sumó al trabajo del Ministerio un enfoque de sustentabilidad para el tratamiento de efluentes en los tampos, uso de fertilizantes orgánicos y proyectos de reservas de agua para la producción animal. El PPR busca promover el uso sustentable del ecosistema de pastizal para ganadería, promoviendo asesoramiento a la producción familiar. Finalmente el PG buscó establecer una racionalidad empresarial a través de los planes de gestión predial entre la producción ganadera familiar (ovina y bovina) y la inversión en mejoras básicas prediales, así como la modelación para la acción colectiva de actores que supone disgregados. El PG, en su evaluación de 2011 (Rearte, 2011), señaló que aún era necesaria una caracterización social y productiva de la ganadería familiar, de modo de adecuar aún más las intervenciones.

El registro de productores familiares ha sido utilizado para otras intervenciones contingentes,

<footnote n="148">148 En una entrevista realizada al presidente de la CNFR, este señaló que las prioridades del gobierno hacia la producción familiar habían recuperado sociedades de fomento que estaban vacías de participación, así como la apertura de otras nuevas en el centro del país (p. ej.: departamento de Durazno). Entrevista realizada por María Fernanda de Torres en agosto de 2013.</footnote>
como el Fondo de Emergencia Agropecuaria en el contexto de sequías recientes (2008-09; 2010-11), para las cuales financió la compra de semillas, fertilizantes y raciones para la alimentación animal (lechería y ganadería). Así también se subsidió a la ganadería para bajar la carga animal en otoño de 2009, y para atender las heladas en el sur en la viticultura (2009) o la reconstrucción productiva de la granja (2008-09). El Registro de Productores Agropecuarios Familiares fue utilizado también en la coordinación de servicios con otras dependencias del Estado. Se diseñó un trato excepcional para la normativa de uso de semillas propias por pago de ‘royalties’, condiciones favorables en la competencia para las compras del Estado, financiamiento diferenciado para infraestructura productiva a través del MEVIR, reducción impositiva, acceso a operaciones oftalmológicas que coordinó el Ministerio de Desarrollo Social y un trato diferenciado para el endeudamiento con la banca nacional.

Las políticas diferenciadas inducirán trabajo de grupo y organización de base en zonas de población dispersa y aislada, en gran mayoría productores familiares o medianos. Hubo una reformulación más “social” del programa ganadero, menos productivista que la prevista originalmente, en particular a la luz de la existencia de 17 000 propietarios de ganado sin tierra, que hacen más complejo el panorama general de la producción ganadera a pequeña escala (Rearte, 2011).

## 2. Principales políticas públicas relativas a la agricultura familiar

### 2.1 Regulación del mercado de tierra

Con el proceso de extranjerización y concentración de la tierra, el Presidente de la República le pidió a un grupo de senadores de confianza que elaboraran una respuesta de control de este proceso. La propuesta formaba un sistema donde se integraba información dispersa en el Estado sobre la tenencia de la tierra y la identidad de

las sociedades anónimas. Varios proyectos de ley quisieron protagonizar la solución. Sin embargo, aún se está en la elaboración de una respuesta concreta. La controversia no está solo centrada en el origen del capital que detenta la tierra, sino también y sobre todo, el uso que se le da. Aquí el “enemigo” del desarrollo y el progreso no son tanto los *pools de siembra* y los capitales forestales, sino la ganadería extensiva que le da continuidad al paisaje de los tiempos coloniales y remite al problema del latifundio. Para los parlamentarios oficialistas, las nuevas formas de capitalismo agrario traen consigo, a partir del desarrollo de las fuerzas productivas, el progreso material rural y la novedad de relaciones laborales modernas para los trabajadores agrarios. Entre el control del mercado de tierras y el proyecto político de principios de siglo XX por borrar la ganadería extensiva, arcaica y arcaizante en la lectura de los “progresistas” se balancean los proyectos.

En este sentido, la ley de suelos, presentada más adelante, permite tener una respuesta más pragmática sobre el problema de la modalidad del crecimiento agrario. La implementación de esta ley está limitada por el problema de la fiscalización, es decir, por la falta de recursos humanos competentes para la tarea. La prioridad de esta política es comenzar por aquellas empresas agrarias que manejan más de dos mil hectáreas, de modo de regular, en una primera instancia, más tierra en menos tiempo.

### 2.2 La política de tierras

El Instituto Nacional de Colonización (INC) tiene planificada la compra de más tierras para nuevas adjudicaciones. El universo del Instituto está compuesto por más de 600 inmuebles (algunos agrupados entre sí) de muy variada extensión. La superficie total integrada a lo largo de los años asciende a 556 313 ha, de las cuales más de la mitad se ha incorporado a lo largo de los últimos 50 años. Sin embargo, el área directamente afectada a la Ley llega hoy a 491 638 ha. El modelo tradicional de colonización del INC
no es el más rápido, pues solo se capta el 6% de las tierras accesibles de la prioridad del Estado. Por lo tanto, a partir de 2006 el Gobierno intentó promover nuevas herramientas que permitieran aumentar el alcance de su intervención, a través de modalidades colectivas de manejo y uso de la tierra (en régimen de arrendamiento a privados e instituciones públicas). Una prioridad para el otorgamiento de tierras está en los asalariados rurales, en forma individual, pero también colectiva (p. ej., sindicato de trabajadores de la caña de azúcar y citrícolas) y a los productores familiares, favoreciendo a las titulaciones femeninas<fnref n="149" />. El programa de estabilidad del lechero arrendatario está destinado a buenos productores familiares que se encuentran en riesgo de salir de la actividad por la venta de la tierra que arriendan. Otro ejemplo son los campos de recría, donde se gestionan colectivamente campos de forraje para la producción ganadera, de carne

y leche, de tipo familiar. Si bien el INC define sus propias políticas y el plan estratégico, digamos de arriba hacia abajo, es creciente la importancia de las opiniones relevadas en los Consejos Agropecuarios Departamentales y las MDR para el diseño de las herramientas.

En el primer periodo de gobierno del Frente Amplio se entregaron 45 000 ha y se espera alcanzar las 55 000 ha al final del periodo, señaló el presidente del INC<fnref n="150" />, de tal manera que en los diez años de gobierno se adquiera el 25% del total de tierras que hoy tiene. El INC controla que los productores vivan en la fracción, que ciden el recurso suelo y que, por lo tanto, no se lo arriendan a las multinacionales. De acuerdo con el INC ha habido un aumento de los presupuestos asignados a la adquisición de tierras y la cantidad de familias asentadas en las mismas en los últimos años (cuadro 2).

<table><caption>Cuadro 2: Distribución de tierras por el INC.</caption><thead><tr><th></th><th>2010</th><th>2011</th><th>2012</th></tr></thead><tbody><tr><td>Tierras ofrecidas (ha)</td><td>177 600</td><td>196 163</td><td>163 495</td></tr><tr><td>Valor promedio (USD/ha)</td><td>3900</td><td>4500</td><td>5440</td></tr><tr><td>Tierras compradas (ha)</td><td>6000</td><td>6194</td><td>11 705</td></tr><tr><td>Fracciones adjudicadas</td><td>177</td><td>48</td><td>77</td></tr><tr><td>Superficie adjudicada</td><td>28 000</td><td>8985</td><td>8 628</td></tr><tr><td>Adjudicatarios individuales</td><td>177</td><td>36</td><td>51</td></tr><tr><td>Adjudicatarios grupales</td><td>378</td><td>276</td><td>381</td></tr><tr><td>Adjudicatarios totales</td><td>555</td><td>312</td><td>432</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaborado por los autores con base en datos del INC.

Los procesos de asentamiento han ido acompañados de algunas obras de infraestructura complementarias: i) la construcción y reparación de caminos rurales; ii) la renovación o construcción

de viviendas rurales junto con el MEVIR; iii) obras de almacenamiento y distribución de agua, y iv) acceso a la energía eléctrica para uso doméstico y productivo.

<footnote n="149">149 Si bien esta no es una política explícita del INC, sí es una práctica en la asignación de tierras. Así lo manifestó el presidente del Instituto en entrevista realizada por María Fernanda de Torres Álvarez en agosto de 2013.</footnote>

<footnote n="150">150 Entrevista realizada en agosto de 2013 en el INC.</footnote>
## 2.3 Política ganadera y agricultura familiar

La producción familiar en la ganadería representa el 70% del total, y se caracteriza por ocupar las tierras más pobres en términos de rendimiento de biomasa, y más vulnerables a la variabilidad climática. En particular, la ganadería del norte del país depende de suelos de basalto vulnerables a la sequía, que afectan la oferta de forraje natural. Para estos productores, los animales representan un activo familiar, un ahorro que acompaña una lógica patrimonial que se encuentra lejos de la lógica de mercado. Otra zona típicamente de producción familiar ganadera son las sierras del Este, donde también ocupan tierras que están limitadas en términos de la biomasa que pueden producir. Ambas regiones, el Norte basáltico y las Sierras del Este, están siendo priorizados por la política pública de desarrollo rural, a través de los fondos de adaptación al cambio climático y la conservación de la biodiversidad, así como de las experiencias de descentralización de la Universidad de la República.

Para el MGAP<fnref n="151" /> el principal desafío para la ganadería es aumentar la producción y mejorar la competitividad en menos tierra, debido a los precios crecientes de esta. Las estrategias conducen necesariamente a la intensificación de la producción ganadera. Las propuestas reiteradas son complemento del campo natural con agricultura forrajera en reducidas áreas, el aumento de la inversión en divisiones con aguadas y sombras y la terminación de los animales a granos en feedlots. Ahora bien, los mercados internacionales de comercio de carne son bien diferenciados, no solo en términos de cortes, sino también de requerimientos durante el proceso de crecimiento del animal. Mientras que algunos frigoríficos ubican la carne en los mercados indiferenciados de los Estados Unidos, por ejemplo, otros frigoríficos participan en las cuotas de exportación de cortes de calidad para Europa. Cada mercado exige calidades diferenciales, aunque no necesariamente se expresan en el precio de

venta que recuperan los productores, particularmente los de cría, en la puerta de los frigoríficos. La producción familiar, en este contexto, busca identificarse con la carne a cielo abierto, de manera de conjugar su legitimidad a existir en el paísaje de actores de la economía ganadera, en una clave actual de la agenda del bienestar animal y la producción natural de alimentos. Sin embargo, en esta clave queda mucho por hacer, en particular a favor de quienes hacen crecer las poblaciones de bovinos, en lo referente a formas sustentables de producción y en la valorización del conocimiento de los criadores de bovinos. El problema de las políticas públicas actuales, que suponen la participación colectiva de la producción familiar, es fundamentalmente que las instancias de participación suponen el alejamiento y el descuido del establecimiento propio. En la ganadería del norte, especialmente allí, la dispersión de las personas es más pronunciada, derivada del tipo de suelo, lo que dificulta la coordinación entre los productores y de éstos con la política pública.

## 2.4 Crédito y seguro agrícola

El empleo del microcrédito rural para proporcionar financiamiento a corto plazo (de hasta un año) fue promovido por el MGAP, y en este contexto se aplican descuentos de intereses por efectuar los pagos dentro de los plazos. La Corporación Nacional para el Desarrollo del Uruguay cuenta con programas específicos de apoyo financiero a algunos sectores considerados típicamente como de la agricultura familiar (por ejemplo, el sector lechero). Ofrece financiamiento a mediano y largo plazo (hasta cinco años), con periodos de gracia para la amortización y tasas de interés preferenciales. El seguro agrícola moviliza recursos públicos para subsidiar la contratación de seguros comerciales en actividades de producción específicas de la agricultura familiar, con el fin de suministrar socorro en situaciones de catástrofe o

<footnote n="151">151 Entrevista al Dr C. Paulino director de OPYPA en el MAGP, realizada en mayo de 2012.</footnote>
desastre provocadas por eventos climáticos como el granizo o los vientos fuertes. Contribuye por un monto de hasta el 70% del costo anual de la póliza, con limitaciones variables de la superficie agrícola por cubrir en función del rubro de producción. El MGAP está estudiando en la actualidad un sistema de seguro para la ganadería, que permita controlar los grados de intensificación, en la relación animal/forraje, y asegurar contra la sequía, que ha sido el problema climático fundamental de la ganadería de cría.

## 2.5 El Movimiento de Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural (MEVIR)<fnref n="152" />

El MEVIR es una persona jurídica pública de derecho privado, creada por ley en 1967 a impulsos del Dr. Alberto Gallinal con el objetivo de erradicar la vivienda insalubre del asalariado rural. Con los años MEVIR amplió su objetivo original, pasando a trabajar en forma integral tanto con asalariados rurales como con pequeños productores familiares de bajos recursos, facilitando no solo la construcción o refacción de viviendas, sino también edificaciones productivas, servicios comunitarios, infraestructura (agua, electricidad, saneamiento), capacitación y asistencia técnica. El funcionamiento de MEVIR es posible gracias al compromiso conjunto de sus participantes, de la institución y la sociedad. Es cofinanciado por el Fondo Nacional de Vivienda instrumentado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, mediante un impuesto a las transacciones rurales y partidas del presupuesto nacional, donaciones y herencias. Los participantes interesados hacen su aporte en horas de trabajo en la construcción de las viviendas y a través del pago de las cuotas mensuales, de bajo monto, en función del costo total de la obra. Por otra parte, el Presidente de la República se comprometió a cumplir la meta de cobertura

universal de energía eléctrica entre las poblaciones rurales para el 2015. En esta clave, la Dirección Nacional de Energía planifica la cobertura a través de energías renovables, para la generación de electricidad colectiva como en los hogares a través de calentadores solares de agua. Para ello canaliza fondos de la cooperación, en el contexto de una agenda de adaptación al cambio climático.

## 2.6 La política de extensión y educación rural

La Comisión Honoraria del Plan Agropecuario surge como una oficina del MGAP en la segunda mitad del siglo XX, 1961, al impulso modernizador del agro uruguayo a través de la implementación del paquete tecnológico neozelandés y mejoras básicas para la ganadería en el territorio nacional. Igual que las otras instituciones agropecuarias, está integrada por las gremiales rurales y por representantes del gobierno en su directiva. La experiencia de esta institución ha acumulado conocimiento sobre la ganadería a cielo abierto, de tal manera que se apartó del perfil que le dio origen. En efecto, el IPA (su sucesor creado en 1996) busca contribuir al desarrollo sostenible, centrado en promover un uso responsable de los recursos naturales. En esta clave, la institución es promueve la innovación en la producción ganadera y el mejoramiento de la condición económica, familiar y humana de sus productores, fundamentalmente medianos y pequeños establecimientos, a través de la extensión, capacitación y articulación con otras instituciones. Su especialización la ha convertido en un actor clave para la implementación de políticas públicas en la ganadería de cría del país. El pasaje de un modelo de transferencia de tecnologías hacia un enfoque de integrar conocimientos les permitió reconocer tecnologías y aspiraciones familiares, más allá de lo productivo, y mejorar así los resultados de su acción. En la práctica, dejaron de restringir su

<footnote n="152">152 Durante por lo menos dos décadas, este Movimiento buscó sustituir las viviendas de barro y techo de paja por viviendas de mayor calidad. La situación de la vivienda rural insalubre fue denunciada por maestros rurales e intelectuales a mediados del siglo pasado, no solo por los problemas sanitarios del hacinamiento y las plagas asociadas (p. ej., el mal de chagas), sino también por valoraciones morales sobre los modos de vida y por el hecho de que era una postal expresa sobre la desigualdad en el medio rural.</footnote>
enfoque al potrero, para integrar una dimensión mayor de la cuestión rural ganadera.

En lo que refiere a la educación básica, desde el periodo anterior se incorporó la alfabetización digital, a través del modelo *one laptop per child* en la enseñanza primaria, y más recientemente secundaria, con conexión wifi libre en las escuelas y plazas públicas del país. Esta política, de alto impacto, significó una serie de cambios en las familias que no habían tenido acceso antes al mundo digital. Los primeros videos grabados con las laptop de los niños están vinculados al mundo rural, donde además, las laptop son usadas, a través del manejo de los niños, para chequear información vital para la producción del establecimiento. El uso productivo, para consultas y trámites, de las *ceibalitas* (nombre de las laptop) es tan frecuente que muchas políticas públicas buscan tener divulgación en el sistema operativo de dichas máquinas.

Otras políticas públicas se canalizan a través de la Agencia Nacional de Innovación e Investigación (ANII). Las mismas se refieren a la investigación en tecnología de procesos y productos que busquen agregar valor a los productos primarios. La articulación entre la ANII y otras agencias e institutos (SUL, INIA, INAC, INALE, UdelaR y cámaras empresariales, entre otras) ha favorecido investigaciones sobre mercados potenciales para la creación de nuevos productos. Estas experiencias han sido un aprendizaje de articulación entre instituciones con distintos lenguajes y tradiciones, aunque no incluyen en la mayor parte de los casos relevados demandas de base. El *cordero pesado* es el resultado del esfuerzo por articular varias instituciones y agencias que está dando una oportunidad a los criadores de ovinos en una doble apuesta, lana y carne.

## 2.7 Investigación agronómica para la agricultura familiar

En el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), es reciente la integración de una línea de trabajo en agricultura familiar, con

un enfoque de co-construcción de la demanda de conocimiento. El resto de la institución se aboca al desarrollo de tecnología para mejorar los rendimientos productivos de los distintos rubros productivos. Hoy día, la investigación específica en agricultura familiar en el INIA representa el 5% del presupuesto, y cuenta con 20 investigadores que atienden demandas específicas de tecnología e innovación. Sin embargo, la institución sigue pensando, en la mayoría de sus líneas de trabajo, en la clave de transferencia de tecnología. En otras palabras, esta opción supone que la no adopción de sus hallazgos por parte de los productores se debe a un carácter irracional; es decir, en sentido contrario de los esfuerzos por pensar el problema de la innovación. La investigación en agricultura familiar, si bien es un tema tradicional en la sociología rural, es minoritaria en los estudios agrarios, más aún cuando esta categoría aparece hoy con fuerza. En los enfoques actuales, tanto en el INIA como en la Facultad de Agronomía, hay una preocupación por atender al conjunto de los problemas estructurales ligados a aspectos como educación, salud y comercialización. Como se dijo antes, crece la necesidad de una metodología de investigación-acción o investigación/extensión, un enfoque de co-innovación con experimentación predial y no solo en la estación experimental. Las mesas de desarrollo (territoriales) han tenido un papel importante en el desarrollo de estas líneas de trabajo.

# E. Evolución para la transversalidad del desarrollo rural

## 1. Desarrollo rural y descentralización de la política agrícola

### 1.1 Proceso de descentralización del desarrollo rural en el MGAP

En relación con el acceso de los productos familiares a los programas específicos antes referidos, es necesario puntualizar que el Estado desde el 2007 emprendió un proceso
de descentralización. Para ello se constituyeron
varias mesas de diálogo interinstitucional e inte-
ractoral en todo el territorio nacional. El MGAP
organizó mesas de desarrollo rural (MDR),
mientras que otras carteras desplegaron sus espa-
cios en paralelo. Las MDR se instalaron en todo
el país (35 en total), buscando la negociación
entre los gobiernos locales y nacionales, pero
también con el sector privado, y hoy suman más
de 400 instituciones. Si bien el diseño comenzó
en una modalidad de arriba hacia abajo, el pro-
ceso de descentralización está abriendo espacios
para revertir esta modalidad, de tal manera de
responder a demandas concretas, donde poco a
poco emerge un enfoque territorial de los pro-
blemas. Las dificultades en la implementación
son de distinto tipo. En primer lugar, surgió la
necesidad de generar capacidades en diversos ni-
veles para integrar y favorecer la participación.
En segundo lugar, la nueva institucionalidad y
los modos de representación buscaron acercar a
las organizaciones de base de las gremiales ru-
rales y sindicatos de trabajadores, que no tenían
antes trayectorias de este tipo. En los hechos, es
mayor la participación de las organizaciones de
productores que la de los trabajadores rurales,
que poco a poco se organizan donde antes no
había sindicatos.

## 1.2 Las Mesas de Desarrollo Rural (MDR)

En las MDR se prevé un lugar de voz y voto a los
gobiernos locales, la representación del gobierno
nacional para la coordinación de intervenciones
(electricidad, salud, educación, etc.), las gre-
miales rurales y un espacio pocas veces ocupado
para las organizaciones colectivas de asalariados
rurales. La elaboración de proyectos para apli-
car a los fondos de los distintos programas se
hace en las sociedades rurales y las intendencias
junto con los productores. Una vez presentados,
las MDR repasan los proyectos para garantizar
la pertinencia de cada propuesta y las elevan al
MGAP para su aprobación. En estas negocia-
ciones, los gobiernos locales y las gremiales de
productores coinciden en la necesidad de elevar

la mayor cantidad de proyectos, porque significa
la adjudicación de más recursos para el territorio.
Al mismo tiempo, los delegados de los ministere-
rios deben controlar la pertinencia y la calidad de
los proyectos, sobre los que son calificados como
 producto de su trabajo de articulación.

Por otro lado, las MDR son un campo de batalla
por el protagonismo del gasto presupuestal entre
el gobierno local y el nacional, más aún cuando
son del signo opuesto. El enfoque de las MDR
sobre el mundo rural es mayoritariamente pro-
ductivo y responde a líneas pensadas desde el go-
bierno central, lo cual deja poco espacio para un
enfoque territorial del desarrollo. Sin embargo,
es posible pensar que estos nuevos nodos de des-
centralización están en un proceso reciente de
instalación, por lo que se podría esperar un des-
empeño mayor que incluya demandas desde lo
local para atender especificidades concretas. En
la evaluación del PG se puede ver cómo a través
de cada ventanilla (planes de gestión, planes de
silvo-pastoreo y planes de infraestructura, entre
otros) la demanda de recursos de los productores
familiares parece seguir una estrategia expansiva;
es decir, de la reiteración de una demanda en
todos las oportunidades abiertas por el MGAP.
Por ejemplo, la creación en el año 2012 de la
Mesa de Campo Natural tiene el objetivo prin-
cipal de asesorar al Ministro que dirige las po-
líticas sobre ganadería, entre otras, en relación
al ecosistema de pastizales. La misma está con-
formada por representantes de la Universidad de
la República, el Instituto Plan Agropecuario, el
INIA y miembros de distintas divisiones de di-
cho Ministerio: la DGDR, la Dirección General
de Recursos Naturales Renovables (RENARE)
y el coordinador del Proyecto de Adaptación al
Cambio Climático, financiado mayormente con
deuda pública.

Con menos de un año de funcionamiento
la MCN reunió a todos los investigadores en
campo natural y ganadería en diciembre de
2012, e intenta establecer una agenda propia
que incluya aspectos de conservación del re-
curso (regulación y capacitación de técnicos
privados, entre otros). La heterogeneidad de instituciones (de investigación, extensión, gobierno, enseñanza) es acompañada también por las especialidades y disciplinas de sus integrantes (ingeniería agronómica, veterinaria y ecología), lo que resulta en distancias epistemológicas y de prioridades a la hora de planificar la relación con el ecosistema.

## 2. Medio ambiente y ordenamiento territorial

Aunque las políticas públicas por definición modelan las relaciones entre las personas y entre estas y su ambiente, existe un conjunto de gestos del Poder Ejecutivo y del Legislativo que tienen a regular la expansión de la intensificación agraria. El Gobierno promovió o hizo aplicar recientemente tres leyes que regulan el uso del suelo: i) la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (2008), que busca promover planes de manejo entre los privados; ii) la Ley de Aguas, que busca centralizar la regulación y planificación de ese recurso, ya sea para uso productivo como para el consumo o servicios ambientales; y iii) la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (2009).

### 2.1 Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos

Esa ley intenta regular la explotación desordenada e intensiva de la agricultura con aspectos técnicos que el mercado no regula. Hace diez años, había 300 000 ha de agricultura, hoy son 1,5 millones de ha, dedicadas a la exportación. La regulación era más que urgente. La ley fue votada en 1981, regulada en 1990 y su aplicación se inició en 2008, lo que da una idea de

la resistencia en el sector mayoritario dentro del Parlamento y gobierno, y probablemente del labby del sector empresarial.

Para la RENARE del MGAP, el modelo agroexportador requiere inversión, pero esta no puede ser permisiva<fnref n="153" />. Las nuevas normas de uso de las tierras deben cuantificar cuál es el nivel tolerable de inversión para la sociedad en su conjunto. El cambio del modelo de producción lleva a problemas de erosión y también de acceso a la tierra. Incluso el aumento de prospecciones mineras muestra la carencia de coordinación en relación con el cuidado del suelo y los recursos naturales en general, que llevan también a la pérdida de tierras de la ganadería.

La principal herramienta de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos es el índice CONEAT. Este es el resultado de una cartografía que busca distinguir áreas homogéneas del territorio nacional en función de su capacidad productiva en términos de lana y carne bovina y ovina en pie (MGAP/DGRNR/CONEAT, 1979). Esta capacidad es relativa a un índice medio nacional, base 100. Con base en este indicador se establece una serie de medidas para el uso y la cobertura del suelo, pero también para estimar disponibilidad de agua y su gestión, entre otras. Sobre este indicador y el Catastro Rural se elabora una serie de medidas impositivas, así como la regulación del uso y la conservación de los suelos e incluso la posibilidad de establecer seguros que cubran los riesgos frente a la variabilidad del clima y la carga animal<fnref n="154" />.

Concretamente, se trata de construir una relación entre MGAP/RENARE y técnicos de campo para promover un clima de acreditación técnica, manejar los conflictos con gremios de ingenieros agrónomos y veterinarios y conseguir

<footnote n="153">153 Entrevista realizada por los autores a Mariana Hill, Directora de Recursos Naturales Renovables.</footnote>

<footnote n="154">154 La Mesa de Campo Natural recibe consultas desde la dirección del MGAP, para establecer parámetros que permitan determinar la carga animal de acuerdo a cada zona por el índice CONEAT.</footnote>
la acreditación de consultores. Hasta 2011, la RENARE solo tenía dos jóvenes recién formados para fiscalizar todo el país.

La Ley ha comenzado en una fase piloto, a través de la cual algunos privados concurrieron a la elaboración de planes de manejo para la agricultura de secano. Dicha fase se prolongó en plazos, debido a dos razones fundamentales: en primer lugar, porque carece de mecanismos de homogeneización de las prácticas privadas de los técnicos que asesoran especialmente la agricultura. Para ello, el MGAP está promoviendo la colegiación de los ingenieros agrónomos, aunque esto está en proceso y presenta tanto sus resistencias como sus defensores. En segundo lugar, el atraso está vinculado al diagnóstico de las autoridades del MGAP sobre el conocimiento de suelos entre los técnicos privados. Todavía existe una falta de técnicos para la aplicación de la Ley, a la vez que existe superposición de competencias entre la RENARE del MGAP y la Dirección de Medio Ambiente del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA). La Ley ya está vigente y operando desde el invierno de 2013.

## 2.2 Ley de Aguas

La ejecución y fiscalización de la Ley de Aguas se da a través del Dirección Nacional de Aguas (DINAGUA), una nueva institucionalidad dentro del MVOTMA, que busca concentrar la planificación sobre el recurso. Se prevé la regulación en los Consejos Regionales de Recursos y Comisiones de Cuencas, como órganos deliberativos y asesores, que recientemente comenzaron a funcionar. La articulación entre los niveles de participación produce malentendidos y tensiones, que permiten ajustar y mejorar las herramientas. De hecho este nuevo modo de políticas públicas exige mucha más institucionalidad.

Hay cuencas locales o regionales que prohíben actividades que ni siquiera están previstas en la Ley (fertilizantes químicos o feedlots, por

ejemplo). Si bien hay participación, dicha ley es deficitaria en competencias y capacidades, lo que va en desmedro de lo que busca esta legislación: ampliar la incidencia ciudadana en la planificación colectiva del uso del territorio y sus recursos naturales. La temática ambiental no solo es novedosa en el ámbito público como realidad biofísica de los problemas de existencia, sino que también es una novedad que se trata parcialmente (p. ej., según proyectos nacionales futuros, formas de conocimiento, etc.), prestándose fácilmente para la confusión y la manipulación.

En cuanto a la relación con la agricultura y la ganadería, la tradición técnica del manejo de agua ha sido llevada adelante por las ingenierías (hidráulica y agronómica), incluyendo la construcción de obras infraestructurales para la distribución de agua potable entre la población como en el diseño de riego para uso productivo, entre otras. En este último sentido, vale decir que el MGAP promueve la expansión del uso del riego entre los productores agropecuarios como una de las estrategias fundamentales para hacer frente a la variabilidad y cambio climáticos. Los conocimientos que han manejado el recurso hasta hoy día deben abrir paso a otras formas de conocimiento —experto y no experto— que tienen otros criterios de relevancia sobre los que se debe articular para el diseño de la planificación.

## 2.3 Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS)

En paralelo a la Ley de Descentralización que regula la creación de municipios, en 2009 también fue promulgada la descentralización a escala local, mediante la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS).

La LOTDS fue elaborada desde el gobierno central por un grupo de técnicos expertos en planificación urbanística, pero sin mucha experiencia en planificación rural. Durante el proceso de formulación de la ley, surgieron varias críticas en distintos ámbitos de la vida en colectivo, derivadas
del no reconocimiento de la legitimidad de otros
actores (otros organismos de gobierno, ámbitos
locales, regionales, etc.) para participar en ese
proceso y en la toma de decisiones.

Sin embargo, esta ley les ha permitido a los
gobiernos departamentales realizar “gestos”
políticos de distinto signo al gobierno nacio-
nal, en particular respecto de la prohibición de
la forestación en el suelo de sus jurisdicciones.
Subrayamos el hecho de llamarlos “gestos”, por-
que están dirigidos a plasmar una voluntad que
no puede extremarse por falta de recursos hu-
manos para la fiscalización. Éste último rasgo es
común para la implementación de todas las leyes
antes mencionadas, dado que el Estado retaceó
los fondos para la fiscalización durante la década
de los noventa, y es lenta la capacitación y la re-
organización del trabajo entre las carteras.

La consulta a los otros ministerios fue realizada
a posteriori, bajo la animación de la Dirección
Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT)
en el Comité Nacional de Ordenamiento
Territorial para reglamentar las directrices de la
ley. Es evidente que esta forma de trabajar trajo
conflictos y controversias que se posan sobre las
diferencias de competencias y las dificultades de
articulación. Para el MGAP, la Ley concede mu-
cho a la ejecución de los departamentos, pero no
contempla las MDR como articuladoras territo-
riales de desarrollo. De hecho, la tensión entre
el MVOTMA y los otros ministerios refleja una
asimetría de poder, donde los asuntos de medio
ambiente son siempre minoritarios. Es clara la
necesidad de articulación del MVOTMA con el
MGAP, dado que este último tiene funcionarios
y herramientas descentralizadas que le dan capa-
cidad de intervención en el conjunto de territo-
rio, lo que no es el caso de la nueva DINOT. De
hecho, la relación privilegiada entre el MGAP
y la profesión agrícola puede mantener efectos
neo-corporativistas que constituyen frenos al
diálogo, a la coordinación y a la necesaria incor-
poración de dimensiones rurales a la aplicación
de la nueva ley. En efecto, se trata de un pasaje
obligatorio que la DINOT percibió, buscando

alianzas locales o regionales con el MGAP o las
MDR. Además, en la novedad de la descentrali-
zación los actores que participan suelen repetirse
en un contexto de poca formación y tradición
participativa. Sin coordinación se puede llegar
a tensiones entre la DINOT, la DINAGUA,
la RENARE-MGAP y los gobiernos departa-
mentales. Algunos esfuerzos han comenzado el
trabajo de coordinación entre la DINOT y la
DGDR del MGAP en el Este del país, como en
el departamento de Cerro Largo.

Se puede advertir que este tipo de proceso de
consulta y participación pasa por un lento apren-
dizaje, para lo cual no alcanza el mero hecho
del decreto. Es necesario, además, contar con
incentivos presupuestales que hagan de la par-
ticipación la potencia de transformar y redirigir
recursos hacia ámbitos locales y regionales de
planificación.

Se trata precisamente de que a través de este tipo
de dispositivo se produzca conocimiento situado
y luego una “experticia” nacional y local, sobre
lo que podría ser la intensificación ecológica y
la territorialización de los sistemas de ganadería,
o las opciones para la conservación de ciertos
sistemas, saber-hacer, modos de vida, tipos de
producción y de productos, procesos y mercados
agroalimentarios asociados.

Esa experiencia constituye un verdadero labo-
ratorio propio a las especificidades históricas,
culturales, demográficas, políticas y territoria-
les de Uruguay. Esas especificidades en un país
pequeño, históricamente centralizado y aún
marcado por las consecuencias de la dictadura
(1973-84) y de una liberalización económica
acelerada (1990-2000), contrastan bastante con
las propuestas de organismos interamericanos
(BID, IICA). Se observa, además, la tendencia
a ofrecer capacitaciones y modelos de desarrollo
territorial rural copiados de experiencias euro-
peas, como el programa LEADER (cooperación
española), o brasileñas (modelo difundido por el
IICA), concebidas en un contexto radicalmente
diferente (Massardier y Sabourin, 2013).
## F. Elementos de evaluación de las políticas para el sector familiar y perspectivas

### 1. Efectos de las políticas públicas sobre la agricultura familiar

Como se afirmó antes, los últimos diez años han estado caracterizados por un fuerte proceso de crecimiento del sector agropecuario. A ese impulso económico se sumó un cambio de gobierno, y la llegada de la coalición de izquierda al poder implicó un giro hacia políticas de desarrollo productivo y social. Entre los dos procesos, es posible encontrar buena parte de las causas de la reducción de los niveles de pobreza, medida según los ingresos de la población del Uruguay en general. No obstante, el impacto sobre la población rural del crecimiento agropecuario y el nuevo gobierno es menos claro. Así, al mismo tiempo que se ha dado una caída de la población que vive dispersa en el territorio, con base en las encuestas de hogares es posible determinar que la incidencia de la pobreza entre esos hogares ha disminuido, aunque esto se deba fundamentalmente a que el número de integrantes de los hogares que se ocupan es mayor hacia 2011 de lo que era en el 2000, y en particular, al hecho de que las mujeres se incorporan al mercado de trabajo (Cancela et al., 2004; Cardeillac, 2013). En síntesis, cambios a nivel de los hogares que han podido permanecer son los que han permitido aprovechar mejor un contexto de oportunidades menos restrictivo que el de inicios de siglo.

Por otro lado, retomando las discusiones previas sobre la definición de población rural, es pertinente detenerse a analizar los resultados que los procesos de crecimiento económico, derivados de la captación de rentas gracias a los muy favorables precios internacionales de los bienes

agropecuarios que produce el Uruguay, han tenido sobre los individuos que trabajan como asalariados en ese sector de la economía. En tal sentido, no han sido los asalariados rurales en quienes la incidencia de la pobreza ha bajado en mayor medida. Si bien entre los asalariados de la ganadería<fnref n="155" /> la incidencia de la pobreza cayó más de 80% entre 2006 y 2011, para el resto de los asalariados rurales, la disminución de la incidencia de la pobreza por ingresos siempre está por debajo de lo que sucede con los asalariados no rurales. Excepto en la ganadería, se observa que la incidencia de la pobreza por ingresos es casi 70% más entre los asalariados del cultivo de cereales, hortalizas y legumbres, que entre los asalariados no rurales; casi 80% más entre los asalariados de la granja (citicultura y animales pequeños) y casi 135% más entre los asalariados de la silvicultura (Cardeillac et al., 2013).

### 2. Evaluación plural: opiniones de las organizaciones de beneficiarios

Según los dirigentes de la CNFR, el marco de la política de Uruguay fue siempre, hasta poco (2006), contrario a la agricultura familiar. Existe una fuerte herencia de una visión de agricultura productivista; es decir, sin límites a la explotación de los recursos naturales. Hoy día, aún con un gobierno favorable a la agricultura familiar, persisten amenazas: inversión de capitales, concentración de tierras e inseguridad de acceso, cadenas controladas por sectores industriales y financieros internacionalizados. Las políticas públicas para la agricultura familiar han sido accesibles a través de sus organizaciones y han generado más asociaciones o sociedades de fomento y más bases sociales revitalizadas, en particular mediante el proceso de las MDR. La CNFR participa de la dirección colegiada del INIA, el IPA, el SUL, el INAC y mesas de riego,

<footnote n="155">155 Debe aclararse que los umbrales de la línea de pobreza para la población dispersa (llamada "rural" por el INE) son más bajos que los de las demás, y es más frecuente que los hogares de asalariados ganaderos sean también de población rural dispersa.</footnote>
donde comparte con otras gremiales rurales, el gobierno y las cámaras empresariales. La negociación allí depende siempre de las relaciones de fuerzas, que son desiguales, en general en detrimento de la agricultura familiar. Por ejemplo, el INIA tiene convenios con Monsanto para su Plan Nacional de Semillas a través del cual capta fondos y redirige recursos; sin embargo, solo el 5% del presupuesto del INIA está dirigido a la agricultura familiar. Su peso relativo en las negociaciones también está afectado por el proceso de proletarización de la agricultura familiar (empleo asalariado de productores o hijos), así como el problema de continuidad de las explotaciones actuales entre sus herederos.

Según la CNFR, el marco regulatorio de tierras es insuficiente por varios motivos. En primer lugar, porque debería existir un límite al máximo de superficie que se compra o al tamaño de las explotaciones. En segundo lugar, si bien considera como positivo el impuesto a la concentración de tierras y el derecho de opción de compra del Estado sobre la venta de propiedades de más de 500 ha, ha tenido un impacto limitado (apenas un 6% de las tierras disponibles, cuando la exoneración de impuestos por la Ley de Inversiones representa USD2400 millones/año). En tercer lugar, la concentración en sí es más grave que la inversión de fondos extranjeros. En efecto, el problema mayor radica en la modalidad del capital actual, de poca calidad y gran movilidad, interesado en la renta máxima y en la explotación máxima de los recursos, o en la especulación sobre la tierra (aun cuando el rendimiento baja). Estos fondos pasan a entrar no solo en el control de la producción, sino también en la industrialización y la comercialización. La gremial exige al Estado el control del mercado de tierras, aun cuando muchos de ellos se vieron beneficiados mediante la valorización de sus propiedades, y la competencia por costos los deja en un lugar de alta vulnerabilidad.

Para la CNFR, la LOTDS tiene algunas directrices muy importantes y positivas, pero no funciona en términos de control de las grandes

inversiones. Para elaborar la LOTDS los gremios no fueron consultados, mucho menos la población. Es decir, no existió un proceso de apropiación de los mecanismos. El poder de los gobiernos locales es escaso, dado que, si bien existen espacios descentralizados de responsabilidad, no cuentan con transferencia de recursos y competencias, por ejemplo en el caso de la minoría. Finalmente, la CNFR demanda más acciones que beneficien a la agricultura familiar, entre las cuales identifican la necesidad de instrumentar ajustes tributarios específicos para su sector, de tal manera que les permitan competir con el agronegocio de mayor escala. De igual manera, en un horizonte deseable, esperan obtener una cuota mayor de los fondos del MGAP, así como mejorar el proceso de institucionalización.

Para las cooperativas, nucleadas en la CAF, el desafío principal es competir con la agricultura “financiera”, que no solo tiene economías de escala por la tierra utilizada, los insumos y la tecnología, sino que también las tiene en el comercio y la industrialización. En ese contexto las cooperativas agrícolas deben competir en el mercado en precio y calidad. Para ello han sumado la integración de la agricultura y la ganadería, con el fin de compensar las rentas que se obtienen de las tierras con peor calidad. Las cooperativas agrarias funcionan y compiten en la misma lógica que el agronegocio a gran escala, controlado por la agricultura empresarial y no por la agricultura familiar que participa en la producción.

Por otro lado, las políticas de ordenamiento territorial han buscado dar respuesta a la tendencia histórica de centralización del Estado, abriendo espacios de participación descentralizados. Sin embargo, está presente la necesidad de lograr una mayor desconcentración del Estado y de mejorar las capacidades locales para la participación y los instrumentos disponibles para pensar el territorio desde la heterogeneidad de sus habitantes. Entre otros, la disponibilidad de recursos que puedan gestionarse en el territorio a través de una unidad operativa, que como se mostró antes no existe, opuesta a la modalidad actual de
múltiples instituciones descentralizadas que atomizan el territorio y sobre-exigen a los actores. Finalmente, varios actores han sugerido que la dificultad principal del problema de la descentralización y planificación territorial responde, como se sugirió antes, a que fue pensado en función de realidades externas al país sin un proceso de adaptación a la realidad local.

### 3. Desafíos y perspectivas para 2015-2030

De acuerdo con los responsables del proyecto FIDA que terminó en 2011, la agricultura familiar en Uruguay sufre una fuerte presión derivada del precio y la disponibilidad de tierra. Solo se podrá mantener una agricultura familiar si hay políticas para frenar o regular la competencia por la tierra y con ayudas para integrarla a cadenas competitivas. Si bien se podría decir que existe viabilidad política para una regulación del mercado de tierras, esta es débil, como lo han demostrado los intentos del Parlamento y las propuestas ministeriales. En cualquier caso, parece que la agricultura familiar es una característica de algunos rubros de producción, que con el apoyo adecuado parecerían formar parte del paisaje futuro agrario. Un ejemplo de ello es la producción familiar hortofrutícola, en la que ha venido aumentado el fortalecimiento de las organizaciones, la competitividad y el acceso a los mercados. En una mirada más panorámica, parece que la reproducción de la agricultura familiar de Uruguay reposa en la horticultura, en la ganadería de cría y en la lechería.

Para el FIDA, existen dos sectores competitivos de la ganadería familiar: i) la ovinocultura en el Norte (mientras que a los grandes productores no le interesa), y ii) la lechería, aunque los escenarios futuros parecen indicar la pérdida de las pequeñas unidades. De igual manera, es significativo mencionar que la competitividad en el mundo agrario siempre tiene un punto de comparación que

nunca es explícito, pero que permite comparar rubros. En este tipo de movimientos el sector que siempre “pierde” es la ganadería de cría bovina, que es la que tiene más permanencia en el paisaje rural uruguayo. En relación con esto, si se compara la producción bovina de cría a campo natural con la productividad de los *feedlot*, se deja de lado no solo los efectos en el ambiente en el presente y hacia el futuro, sino también el conocimiento de la agricultura familiar en producir en un sistema natural. Por lo tanto, la lógica de la competitividad y comparación entre sectores y entre lógicas de producción debe ser explícita y ajustada, de tal manera de elaborar juicios ajustados a lo real. Más allá de las estrategias económicas para sostener la agricultura familiar, un problema fundamental está asociado a la sucesión, es decir, a la permanencia de los jóvenes en la agricultura familiar.

Como en otros lugares de América Latina, la transformación de la agricultura da lugar a la coexistencia de varios modelos productivos más o menos territorializados, sea dentro de la categoría de los productores familiares o sea dentro del sector de la gran empresa (Albaladejo, 2012; Guibert et al., 2011).

Tomando el riesgo de ser reduccionistas, se puede constatar que, a pesar de las diferencias estructurales y tensiones entre los modelos productivos del agronegocio y de la agricultura o ganadería familiar, los dos modelos han coexistido hasta la década de los años ochenta. Es necesaria una forma de regulación y de reequilibrio, ya que desde finales de los años noventa la extensión del sector agroindustrial amenaza hacer desaparecer brutalmente al sector familiar, sin haber hecho la prueba de su mayor eficiencia y, sobre todo, de su sostenibilidad. Más que opciones por un modelo u otro, o consideraciones ideológicas, es esta realidad fría, con sus consecuencias sociales, económicas y ambientales, la que debe guiar las agendas de políticas públicas y la búsqueda de alternativas.
Albaladejo, C. 2012. Les transformations de l'es-
pace rural pampéen face à la mondialisation.
*Annales de géographie* 686, sept 2:387-409.

Astori, D. 1984. Controversias sobre el agro-
latinoamericano: un análisis crítico. Buenos
Aires, Argentina, CLACSO.

BCU (Banco Central de Uruguay). 2014. Sitio
web institucional. Montevideo. Disponible
en www.bcu.gub.uy.

Cancela, W.; Melgar, A.; Durán, V. 2004. El
Uruguay rural: cuarenta años de evolu-
ción, cambios y permanencias. Montevideo,
CLAEH.

Cardeillac, J. 2013. Análisis de la pobreza de ingresos en los hogares rurales del Uruguay entre 2000 y 2009: transformaciones y caminos divergentes. *Revista de Ciencias Sociales* 32:53-72.

______; Gallo, A.; Moreira, B. 2013. Entre el
reconocimiento y la apropiación: un análisis
de las condiciones de vida de los asalariados
rurales del Uruguay en un contexto de cre-
cimiento económico y desarrollo social. VII
Congresso Latino-americano de Estudos do
Trabalho (2-5 de julio, São Paulo, Brasil).
Proceedings. Disponible en http://www.
alast2013.com.br/gt9.asp.

Durán Fernández, V. 2011. Lineamientos estra-
tégicos de las políticas públicas para el sector
agropecuario. Anuario 2010 de la OPYPA.
Montevideo, Uruguay, MGAP. p. 199-208.

de Torres, M.F. 2013. Guardianes de la pradera. Origen de la legitimidad de la ganadería en Uruguay. Tesis de maestría en Sociología. Montevideo, Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

Fossatti, M. 2007. Producción rural fami-
liar en Uruguay: caracterización para la
formulación de políticas diferenciadas.
Montevideo, IICA. Disponible en http://
www.iica.int/Esp/regiones/sur/uruguay/
Documentos%20de%20la%20Oficina/
CoyunturaAgropecuaria/coy-enero2007.
pdf.

Gallo, A.; Peluso, I. 2013. Estrategias sucesorias en la ganadería familiar: un enfoque de género. *Revista de Ciencias Sociales*, DS-FCS, 26(32):17-34. Julio de 2013.

González Sierra, Y. 1994. Los olvidados de la tierra: vida, organización y luchas de los sindicatos rurales del Uruguay. Montevideo, Nordan. *Colección Sin Fronteras*.

Guibert, M.; Sili, M.; Arbeletche, P.; Piñeiro, D.; Grosso, S. 2011. Les nouvelles formes d'agricultures entrepreneuriales en Argentine et en Uruguay. *Economies et societes* 10:1807-1825.

INC (Instituto Nacional de Colonización,
Uruguay). 2014. Incorporación de tierras.
Montevideo. Disponible en http://www.co-
lonizacion.com.uy/content/view/26/152.

INE (Instituto Nacional de Estadística,
Uruguay). 2014. Sitio web institucional.
Montevideo. Disponible en www.ine.gub.uy.

Massardier G.; Sabourin E. 2013. Internationalization and dissemination of rural territorial development public policies: model hypotheses for Latin America. *Sustentabilidade em Debate*, 4 (2):83-100.

MEVIR (Movimiento de Erradicación de
la Vivienda Rural Insalubre, Uruguay).
2014. Sitio web institucional. Montevideo.
Disponible en www.mevir.org.uy.
MGAP (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, Uruguay). 2013. Registro de productos familiares en Uruguay Proceso y estado de situación. Montevideo. Disponible en http://www.mgap.gub.uy/portal/agxppdwn.aspx?7,10,250,O,S,0,6888%3bS%3b1%3b15.

______. 2014. Sitio web institucional. Montevideo. Disponible en http://www.mgap.gub.uy.

______; DIEA (Dirección de Estadísticas Agropecuarias). 2013. Censo general agropecuario de 2011. Recuentos preliminares. Montevideo. Disponible en http://www.mgap.gub.uy/portal/hgxpp001.aspx?7,5,694,O,S,0,,

Moraes, M.I.; de Torres, M.F. 2013. Los futuros del pasado: una reflexión sobre los proyectos de desarrollo agrario del Uruguay. Montevideo, Facultad de Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República. Documento interno.

Moreira B. 2009. El juego de la mirada. Inferencias sobre el trabajo y los procesos de contratación en la ganadería, a partir de un estudio de caso en el noroeste de Durazno. Tesis de Maestría en Sociología del Desarrollo. Montevideo. Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR. 145 p

______; Piñeiro, D. 2009. Los cambios en la sociedad rural en el siglo XX. Montevideo, Uruguay, Núcleo de Estudios Sociales Agrarios. Documento interno disponible en http://nesauruguay.files.wordpress.com/2011/10/articulo_pineiro-moraes.pdf.

Moreira, B. 2011. El juego de la mirada. Tesis de maestría en Sociología. Montevideo, Uruguay, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

OPYPA (Oficina de Política y Programación Agropecuaria, Uruguay). 2005. Anuario OPYPA. Montevideo, MGAP.

Paolino, C. 2011. El contexto económico, las prioridades de políticas públicas agropecuarias. Montevideo, Uruguay, MGAP. Anuario OPYPA 2011.

Piñeiro, D. 1985. Formas de resistência de la agricultura familiar. El caso del Noreste de Canelones. Tesis de Maestría, Montevideo. Uruguay, CIESU.

Piñeiro, D. 2005. Caracterización de la producción familiar. Disponible en http://www.fagro.edu.uy/investigacion/GTI/docs/Caracterizacion%203.pdf.

______. 2011. The Role of Private Academic Centres and Foreign Aid in Developing Social Sciences during Military Dictatorship. In Long-Term Solutions for a Short-Term World: Canada and Research Development. R.N. Harpelle; B. Muirhead. eds. Waterloo, Ontario, Canadá, Wilfried Laurier University Press. p. 187-194.

______; Cardelliac, J. 2013. Repensando el concepto de ruralidad. Segundo Congreso Uruguayo de Sociología (10-12 de julio, Montevideo). Anales/proceedings: desigualdades sociales y políticas públicas en el Uruguay de hoy. Universidad de la República, Universidad Católica.

Rearte, D. 2011. Anuario OPYPA. Montevideo, Uruguay, MGAP.

Rossi, V. 2010. Territorios en conflicto. Reestructuración productiva y producción familiar en el campo uruguayo. *Pampa: Revista Interuniversitaria de Estudios Territoriales* 6, 2010:89-111.

Tonneau, J.P.; Sabourin, E. (orgs.). 2007. Agricultura familiar, políticas públicas e dinâmicas locais. Porto Alegre, Editora da UFRGS. Serie Estudos Rurais. 321 p.
<figure><img src="image_89.png" /></figure>
# Parte 3

## XIV. Implicaciones para las políticas públicas de los eventos latinoamericanos del Año Internacional de la Agricultura Familiar

<figure><img src="image_90.png" /></figure>

Mario Samper<fnref n="156" />, Eric Sabourin<fnref n="157" /> y Jean-François Le Coq<fnref n="158" />

<footnote n="156">156 Especialista internacional en Agricultura, Territorios y Bienestar Rural, del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. Coordinador de la Plataforma Regional de Apoyo Técnico al Desarrollo Territorial y del Programa Regional de Formación de Capacidades de la ECADERT, San José, Costa Rica. Correo electrónico: mario.samper@gmail.com</footnote>

<footnote n="157">157 Socio-antropólogo, investigador del CIRAD, Umr Art-Dev y profesor visitante en el CDS de la Universidad de Brasilia, Brasil. Coordinador de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina. Correo electrónico: eric.sabourin@cirad.fr</footnote>

<footnote n="158">158 Agro-economista, investigador del CIRAD, UMR Art-Dev y profesor visitante en el Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible, CINPE, de la Universidad Nacional, UNA, Costa Rica, Correo electrónico: jflecoq@cirad.fr</footnote>
## A. Introducción

Este capítulo presenta de manera integrada algunas implicaciones para las políticas públicas referentes a la agricultura familiar (AF) en América Latina y el Caribe (ALC), del conjunto de aportes generados por los principales eventos internacionales sobre el tema en América Latina durante el Año Internacional de la Agricultura Familiar (AIAF). Su finalidad es facilitar la valoración y la posible implementación por parte de los países y de los mecanismos de integración regional, en lo pertinente y viable, de dichas conclusiones o recomendaciones. Con ello se pretende valorizar los resultados del proceso del AIAF en lo referente a la formulación, la adecuación y la implementación de políticas públicas en apoyo a las AF del hemisferio. También se espera contribuir a la discusión continuada al respecto a partir del 2015, en el marco del acuerdo para impulsar internacionalmente iniciativas relacionadas con la AF a lo largo del próximo decenio (AIAF+10).

Este capítulo se estructura de la manera siguiente: En la primera sección presentamos los principales eventos latinoamericanos del AIAF, con atención énfasis en tres de ellos. Luego presentamos una síntesis de las principales conclusiones para las políticas públicas derivadas de sus conclusiones propositivas. Finalmente, comparimos algunas conclusiones generales al respecto.

## B. Eventos latinoamericanos del AIAF

De los varios encuentros realizados durante las conmemoraciones del AIAF en América Latina (cuadro 1), tres eventos internacionales sobre AF fueron la base inicial para extraer implicaciones para políticas públicas. El primero fue el Encuentro Centroamericano y de República

Dominicana sobre Agricultura Familiar 2014, realizado en San Salvador, El Salvador, del 24 al 26 de setiembre de 2014, en el marco del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). El segundo fue la Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo, celebrada en la sede de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en Santiago de Chile el 3 y 4 de noviembre de 2014. El tercero fue el IX Fórum Internacional de Desarrollo Territorial "Agricultura Familiar: Ruralidad, Territorio y Política Pública", efectuado en Fortaleza, Estado de Ceará, Brasil, del 18 al 21 de noviembre de 2014. A estos tres eventos internacionales se sumaron varios otros de los Comités Nacionales del AIAF, de autoridades políticas, de mujeres rurales o de la academia, o enfocados en temas específicos como los procesos de innovación o la participación de la juventud en la AF<fnref n="159" />.

También se realizaron en América Latina eventos internacionales en que participaron representantes de otras regiones del mundo. Uno de ellos fue el Encuentro Mundial de Mujeres y Hombres Líderes Campesinos, realizado en Brasil el 14 y 15 de noviembre de 2014. Sus conclusiones, demandas y recomendaciones se expresaron en el *Manifiesto de Brasilia*.

A continuación se resumen los aportes, los consensos y las diferencias relevantes en los planTEAMientos, los debates y las conclusiones del Encuentro Centroamericano y de República Dominicana sobre Agricultura Familiar 2014, luego de la Conferencia Internacional "Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe" y del IX Fórum Internacional de Desenvolvimiento Territorial "Agricultura Familiar: Ruralidade, Território e Política Pública", para reseñar finalmente algunos otros eventos internacionales, y resumir en la sección

<footnote n="159">159 Información complementaria en anexos 1 y 2.</footnote>
<table><caption>Cuadro 1. Principales eventos latinoamericanos del AIAF.</caption><thead><tr><td>Evento</td><td>Lugar</td><td>Fechas</td></tr></thead><tbody><tr><td>Diálogo Regional de Planificación y Movilización por el Año Internacional de la Agricultura Familiar Campesina e Indígena - AIAF CI 2014</td><td>Montevideo, Uruguay</td><td>24-25 de marzo</td></tr><tr><td>Encuentro Centroamericano y de República Dominicana sobre Agricultura Familiar 2014</td><td>San Salvador, El Salvador</td><td>24-26 de setiembre</td></tr><tr><td>Seminario Internacional de Extensión y Transferencia Tecnológica "Construyendo Innovación para el Desarrollo de la Agricultura Familiar en los Territorios"</td><td>Temuco, Chile</td><td>22-23 de octubre</td></tr><tr><td>Foro Agricultura Familiar y Juventud</td><td>San José, Costa Rica</td><td>23 de octubre</td></tr><tr><td>Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo</td><td>Santiago, Chile</td><td>3-4 de noviembre</td></tr><tr><td>Foro Latinoamericano y Caribeño de Comités Nacionales del Año Internacional de la Agricultura Familiar 2014</td><td>Brasilia, Brasil</td><td>10-11 de noviembre</td></tr><tr><td>Conferencia de las Mujeres Rurales de América Latina y el Caribe en el Año Internacional de Agricultura Familiar</td><td>Brasilia, Brasil</td><td>10-12 de noviembre</td></tr><tr><td>IV Colóquio Agricultura Familiar e Desenvolvimento Rural</td><td>Universidad Federal de Río Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil</td><td>12-14 de noviembre</td></tr><tr><td>I Reunión Ministerial sobre Agricultura Familiar de la CELAC</td><td>Brasilia, Brasil</td><td>13 de noviembre</td></tr><tr><td>IX Fórum Internacional de Desarrollo Territorial "Agricultura Familiar: Ruralidad, Territorio y Política Pública"</td><td>Fortaleza, Ceará, Brasil</td><td>18-21 de noviembre</td></tr></tbody></table>

siguiente sus principales implicaciones para las políticas públicas en la región.

## 1. Encuentro Centroamericano y de República Dominicana sobre Agricultura Familiar 2014

Los insumos, las deliberaciones, los documentos declarativos y los resultados de este encuentro regional<fnref n="160" /> sirvieron de punto de partida para la síntesis interpretativa que se presenta en este capítulo. En dicho encuentro participaron 195 representantes de organizaciones sociales e instituciones públicas, de comités nacionales del AIAF de seis países centroamericanos, del sector académico y de agencias de cooperación internacional.

Entre los participantes hubo consenso acerca de la necesidad de un abordaje integral de la AF y el reconocimiento de sus especificidades en la formulación e implementación de las políticas públicas que inciden en ella. Otra cuestión sobre la cual hubo coincidencias entre lo planteado por distintos tipos de participantes fue la necesidad de políticas focalizadas en la AF y en grupos específicos de la población rural relacionados con ella y frecuentemente excluidos de programas y procesos de desarrollo. Entre estos últimos, se llamó la atención especialmente sobre la necesidad de políticas para la inclusión y el empoderamiento de las mujeres rurales, de la juventud rural y de los pueblos indígenas y afrodescendientes. Varios participantes plantearon la necesidad de contar con más y mejor información

<footnote n="160">160 Mario Samper. Implicaciones para políticas públicas del Encuentro Centroamericano y de República Dominicana sobre Agricultura Familiar 2014. Síntesis interpretativa (noviembre de 2014, documento elaborado en seguimiento a dicho encuentro, disponible en el espacio virtual dedicado a la AF en territorioscentroamericanos.org).</footnote>
sobre las AF, como base para la elaboración y
la ejecución de políticas públicas focalizadas en
ellas y acordes con su diversidad y heterogenei-
dad. También hubo acuerdo sobre la necesidad
de un mecanismo regional permanente, en el
marco del SICA, para el diálogo y la concerta-
ción entre las organizaciones de AF, los Estados
y otros sectores representados en este encuentro.

Algunos planteamientos diferenciados en este
evento fueron los referentes a demandas y pro-
puestas específicas de las organizaciones sociales
representadas en él, incluyendo la de un apoyo
prioritario de los Estados a la AF sustentable:
“Con el objeto de promover la agricultura fa-
miliar, los estados deben aplicar una asignación
transparente y apropiada de recursos al pre-
supuesto nacional (...) políticas, programas y
proyectos diferenciados y apropiados para un de-
sarrollo sostenible de la agricultura familiar”<fnref n="161" />.
También se hizo un llamado a “garantizar la
igualdad de derechos entre mujeres y hombres
dedicados a la agricultura familiar” y a “aprobar
políticas que promuevan la permanencia de los
y las jóvenes en el sector rural campesino e in-
dígena teniendo en consideración que, la única
forma de garantizar que este modo de vida sea
digna para ellos, y que exista un apoyo público
efectivo a la agricultura familiar”<fnref n="162" />.

También hubo énfasis distintos entre diferentes
tipos de participantes en el encuentro centroa-
mericano al abordar las cuestiones de su especial
interés. Así, por ejemplo:

* Las *organizaciones sociales* expresaron su opción preferencial por la agricultura ecológica u orgánica, su apuesta por el rescate y manejo autónomo de las semillas criollas y su rechazo a los organismos genéticamente modificados, subrayaron la necesidad de consolidar la AF como base de la soberanía alimentaria con un enfoque agroecológico, afirmaron su

concepción de la AF como modo de vida y
como fundamento de la identidad de buena
parte de la población rural, cuestionaron las
prácticas asistencialistas, demandaron sis-
temas de extensión más horizontales y par-
ticipativos e hicieron un llamado a formar
coaliciones entre actores locales y nacionales,
articulados con redes internacionales, para la
incidencia en políticas y a la transformación
institucional.

* El *sector público* destacó el desafío de la intersectorialidad en el abordaje de la AF por parte de los Estados nacionales, sus políticas y su institucionalidad; señaló la necesidad de marcos normativos para el tratamiento de las AF en los países, que reconozcan su diversidad y heterogeneidad; planteó la importancia de pasar de ver la AF dentro de los programas y políticas como población objetivo a reconocer su papel de sujeto activo en el proceso, y propuso la construcción de sistemas de innovación para la AF.

* Los *centros de gestión del conocimiento* destacaron la carencia de estudios y análisis con enfoque sistémico de políticas públicas, que permitan comprender las interrelaciones entre estas a nivel sectorial y de forma integral para la AF; destacaron el papel de la investigación en la identificación clara del aporte de la AF al bienestar integral de la sociedad; abordaron la importancia de los activos naturales de cada territorio para el desarrollo de su AF, como también de sus carencias o degradación como limitante para ese desarrollo; afirmaron que la gestión del conocimiento debe atender las demandas de la AF, valorizar el conocimiento tecnológico local y fortalecer el diálogo de saberes entre este y el conocimiento científico-técnico para el fortalecimiento de la AF.

<footnote n="161">161 Pronunciamiento del Programa del Diálogo Regional Rural, PDRR Centroamérica.</footnote>

<footnote n="162">162 Pronunciamiento del Programa del Diálogo Regional Rural, PDRR Centroamérica.</footnote>
Como aportes especialmente innovadores de este encuentro, pueden mencionarse el que se impulsara, desde la institucionalidad del proceso integracionista, la confrontación de propuestas y puntos de vista de los principales tipos de actores públicos y privados, y la incorporación de las perspectivas de pueblos indígenas y afrodescendientes sobre la AF. También son relevantes el abordaje integrado del desarrollo de la AF y de los territorios rurales, la elaboración conceptual sobre sistemas territoriales de AF y la propuesta de establecer un mecanismo permanente de concertación sobre políticas para la AF entre las organizaciones de productores y productoras y representantes gubernamentales en el marco del SICA, con el acompañamiento de la cooperación internacional y la academia.

Entre los resultados obtenidos en el encuentro, se destaca la identificación de un conjunto de elementos para la construcción de una propuesta centroamericana para fortalecer y posicionar la AF y un acuerdo para abrir espacios y construir un mecanismo de diálogo y concertación permanente de alto nivel entre las organizaciones de productores agropecuarios y los gobiernos en el marco del SICA<fnref n="163" />.

Una acción de considerable impacto potencial derivada del encuentro fue una reunión del Programa Diálogo Regional Rural, con apoyo de la Fundación PRISMA y la participación de la Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano (SECAC) y del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), para definir una posición propositiva sobre el mecanismo regional de diálogo y concertación sobre AF.

Durante el 2015, han continuado las actividades de organizaciones y comités nacionales de AF en

el marco del AIAF+10, así como la formulación de instrumentos de política pública enfocados en la AF en países miembro del SICA. También ha proseguido su labor el Grupo Técnico del Consejo Agropecuario Centroamericano sobre Desarrollo Rural Territorial, Agricultura Familiar y Seguridad Alimentaria y Nutricional, al igual que el Grupo de Incidencia Regional, y en el programa de la 3.ª Semana del Desarrollo Rural Territorial en Centroamérica y República Dominicana se incorporaron actividades relacionadas con la AF.

## 2. Conferencia Internacional "Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo"

El segundo evento cuyos aportes enriquecieron y ampliaron a nivel hemisférico la reflexión sobre las implicaciones para las políticas fue la confrencia organizada por la CEPAL, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el IICA, el Centro de Cooperación Internacional en Investigación Agronómica para el Desarrollo (CIRAD) de Francia, el Gobierno de Chile (a través del Instituto de Desarrollo Agropecuario - INDAP), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina (Red PP-AL), con el respaldo del Foro Rural Mundial. En él participaron 150 personas entre autoridades públicas, políticos, formuladores de políticas, académicos, organismos internacionales y representantes de movimientos sociales y organizaciones de la AF. Esta conferencia tenía como objetivo intercambiar informaciones y conocimientos, así como

<footnote n="163">163 Se generaron varios documentos disponibles en la página sobre AF en el portal www.territorioscentroamericanos.org, tales como i) una propuesta con las bases de una posición centroamericana sobre AF; ii) una síntesis de las implicaciones para políticas públicas derivadas del encuentro, textos de síntesis propositiva para responsables político-institucionales, y iii) un conjunto de documentos además de la Memoria y Resumen Ejecutivo del encuentro, incluyendo estudios de caso de AF en territorios centroamericanos y análisis de políticas públicas e institucionalidad para la AF; pronunciamientos sobre acciones a impulsar, por parte del Programa Diálogo Regional Rural y del Grupo Regional de Incidencia en Agricultura Familiar y Desarrollo Territorial.</footnote>
confrontar distintos puntos de vista, sobre las
experiencias más relevantes en los últimos años
en materia de políticas y programas para el desa-
rrollo de la AF en ALC. El evento fue precedido
por la Feria Expomundo Rural 2014, organizada
por el INDAP, e incluyó la presentación y la dis-
cusión de once estudios de caso nacionales de
políticas públicas para la AF objeto de ese libro
y su análisis transversal, presentado en la primera
parte del mismo.

Las principales cuestiones abordadas guarda-
ron relación con las transformaciones de la AF
y los cambios en las políticas referentes a ella en
ALC, los retos que enfrenta la AF y los desafíos
en términos de política pública, las principales
innovaciones en políticas públicas para la AF y
las visiones de los sectores representados en el
encuentro acerca de su futuro y las políticas pú-
blicas referentes a ella.

El documento con los once estudios de caso nacionales y su análisis transversal, presentado y discutido durante este encuentro, fue un insumo fundamental para dicho evento y un producto relevante asociado a él. Posteriormente, se hizo una revisión general de esos estudios, y se realizó una valoración de las implicaciones para las políticas públicas derivadas tanto de su discusión comparada como de las deliberaciones durante la conferencia internacional.

Un resultado importante fue la identificación de
perspectivas convergentes entre los sectores re-
presentados en el evento sobre varios de los temas
abordados. El énfasis en las políticas públicas y su
relación con la evolución anterior, situación actual
y perspectivas de las AF latinoamericanas permite
extraer múltiples elementos derivados de las po-
nencias y discusiones para generar balances valora-
tivos y propositivos sobre dichas políticas. Algunos
de los puntos destacados a manera de conclusiones
en el informe detallado de este encuentro hemisfé-
rico, en lo referente a políticas públicas, fueron<fnref n="164" />:

Se requieren políticas diferenciadas que promue-
van la diversificación productiva, la creación de
capacidades, el fomento productivo y la genera-
ción de empleo ante los cambios estructurales y
ambientales que afectan a la AF.

* Las políticas públicas sobre transferencia tecnológica, servicios agrícolas, tenencia de la tierra, cambio climático y acceso a mercados deben reconocer y atender la heterogeneidad y diversidad de la AF.

* Son necesarias políticas específicas que pro-
fundicen en las formas de uso común de la
tierra para la cría de ganado, pastoreo y pro-
ducción de forraje y semillas en común.

* Se recomienda fortalecer las compras públi-
cas, los mercados de cercanía, los circuitos
cortos y la asociatividad de la AF para acce-
der a ellos.

* Las políticas de AF y de agricultura indígena deben ser construidas en conjunto con las organizaciones de AF.

* Es necesario construir tipologías sobre la AF y sus componentes con el propósito de elaborar políticas apropiadas.

* El diseño de política pública orientada a la AF debe estar enmarcado en la realidad de cada territorio y en la especificidad cultural de cada pueblo.

* La implementación de la nueva generación de políticas públicas debe atender a la especificidad de las zonas rurales y a las desigualdades espaciales-territoriales.

* El apoyo a la AF requiere un acompañamiento de comunidades científicas y entidades similares vía la creación y el fomento de observatorios que contribuyan a pensar distintos futuros.

Por otra parte, durante este encuentro hemis-
férico se constataron énfasis distintos y pers-
pectivas complementarias o contrastantes sobre

<footnote n="164">164 Basado en el informe de la Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo, celebrada el 3 y 4 de noviembre de 2014.</footnote>
cuestiones atinentes a las políticas públicas relacionadas con la AF:

La representación de las *organizaciones sociales* subrayó la necesidad de que la AF campesina sea parte de una estrategia de desarrollo nacional de cada país, que valorice su aporte a la producción de los alimentos sanos para la población, que las políticas públicas aseguren el acceso de la AF a los factores productivos y que se promuevan acciones gremiales y comerciales colectivas o asociativas, con políticas diferenciadas que fortalezcan la institucionalidad campesina y enfaticen en el desarrollo cooperativo agroalimentario y de servicios<fnref n="165" />.

Las *autoridades políticas* participantes en el encuentro subrayaron la importancia del diálogo entre organizaciones sociales e institucionalidad pública para la formulación e implementación de políticas diferenciadas para la AF, así como su relación con las políticas más generales para el desarrollo de cada país. Para el Director General de Desarrollo Rural del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca de Uruguay, los procesos de innovación necesarios para el desarrollo inclusivo requieren acciones articuladas entre los actores del campo social —incluyendo las organizaciones de la AF— y los de la institucionalidad pública, tanto en el ámbito nacional como en el plano territorial. Esta actuación política concertada, de la cual depende en parte el futuro de la AF, involucra capital social, cultural, político e institucional, y su punto de partida es la generación de espacios de diálogo entre

la institucionalidad pública y las organizaciones sociales en los territorios. Actualmente, se planean desafíos asociados a tres líneas de acción principales: mejorar la inserción competitiva de la AF en las cadenas con una mejor y más justa distribución de sus beneficios, fortalecer la inclusión política y social de la AF y su incidencia en los procesos de desarrollo de los territorios rurales y profundizar en la generación de conocimiento científico apropiado y apropiable para la AF<fnref n="166" />. Valter Bianchini, Secretario de Agricultura Familiar del Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil, señaló que las políticas públicas son un bien común y que deben ser diferenciadas en atención a las especificidades de los territorios rurales y de la AF, reconociendo su multifuncionalidad. Destacó la importancia de la asociatividad y el cooperativismo, así como el papel de los movimientos sociales en la formulación e implementación de dichas políticas, cuyo propósito ulterior debe ser la construcción de un país más justo y solidario<fnref n="167" />. Por su parte, el Secretario de Agricultura Familiar de Argentina señaló que la participación activa de las organizaciones de la AF contribuye a su reconocimiento político-institucional, tanto en el plano federal como en el provincial, y que su futuro guarda relación con la orientación general de las políticas públicas en cada país<fnref n="168" />.

Desde la perspectiva de la *academia*, la gestión de la información y el conocimiento sobre las AF es indispensable para formular e implementar políticas públicas que partan del reconocimiento de su diversidad y heterogeneidad. El

<footnote n="165">165 Presentación de Juan Corvalán, Presidente de la Unión Nacional de la Agricultura Familiar (UNAF) de Chile, en la mesa redonda de clausura sobre el futuro de la AF en América Latina y el Caribe, en la Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo, 4 de noviembre de 2014.</footnote>

<footnote n="166">166 José Ignacio Olascuaga, "Reflexiones sobre la construcción de políticas públicas para la agricultura familiar", texto de alocución en la mesa redonda de clausura sobre el futuro de la AF en América Latina y el Caribe, en la Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo, 4 de noviembre de 2014.</footnote>

<footnote n="167">167 Participación de Valter Bianchini, Secretario de Agricultura Familiar del Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil, en la mesa redonda de clausura sobre el futuro de la AF en América Latina y el Caribe, en la Conferencia internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo, 4 de noviembre de 2014.</footnote>

<footnote n="168">168 Participación de Alberto Chavarino, Secretario de Agricultura Familiar de Argentina, en la mesa redonda de clausura sobre el futuro de la AF en América Latina y el Caribe, en la Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo, 4 de noviembre de 2014.</footnote>
brasileño Sergio Schneider se refirió a la existencia de una pluralidad de definiciones de la AF en América Latina, a la débil institucionalidad con que cuenta, a la insuficiencia de la información disponible y a la necesidad de conocer en mayor profundidad, entre otros aspectos, los factores que inciden en la mayor o menor competitividad de la AF en distintos contextos. También señaló que es necesario determinar cuáles son las políticas más apropiadas para diversos aspectos de la AF, como las relaciones de género y la situación de la juventud rural, o para enfrentar los impactos del cambio climático en los medios de vida de la AF. Planteó además que las políticas públicas para la AF deben ser políticas de desarrollo rural, que atiendan a sus modos y medios de vida con miras a la reproducción ampliada de las unidades productivas familiares en sus comunidades y territorios. Propuso como directrices para las políticas, en primer lugar, reconocer la potencialidad de la AF, fortalecer sus activos (tierra y agua), construir más y mejores accesos a los mercados, ampliar su autonomía en términos de valor agregado y diversificación, mejorar la resiliencia productiva (reduciendo riesgos) y social (para las nuevas generaciones) y elaborar políticas de desarrollo rural integral enfocadas en la producción y en la familia. Finalmente, sugirió un abordaje a tres niveles interrelacionados: *micro* (activos productivos; acceso a mercados, educación e información; formas de producir con tecnologías de bajo costo, agricultura de base ecológica y agregación de valor); *meso* (infraestructura rural, pluriactividad, asociativismo e inversiones en bienes públicos) y *macro* (compras públicas

y acceso a mercados, reducción de costos de transacción y seguros contra riesgos climáticos, legislación e institucionalidad, e iniciativas para fortalecer la resiliencia sistémica<fnref n="169" />. Para el representante del sector académico chileno, Carlos Altman, la participación de las organizaciones de productores y otras organizaciones sociales es fundamental para el diseño e implementación de buenas políticas públicas para la AF, cuya heterogeneidad requiere un conocimiento complejo que solo puede construirse mediante un diálogo entre el saber científico técnico y el conocimiento local<fnref n="170" />. Otros académicos participantes en el foro sobre las visiones desde la academia plantearon, en lo referente a las políticas públicas, que estas deben superar la contraposición entre campesinado “viable” y “no viable”, así como el tratamiento de la AF como si fuese un conjunto de unidades productivas aisladas, en lugar de estar inserta en relaciones territoriales. Llamaron a reconocer la pluriactividad como estrategia de sobrevivencia de la AF; a involucrar a sus organizaciones en la formulación de las políticas, que deben ser multidimensionales, y a retomar la producción de bienes públicos de investigación y fomento productivo. Subrayaron la heterogeneidad tipológica de las AF latinoamericanas, y advirtieron que la política pública debe reconocer también los impactos ambientales negativos de ciertos tipos de AF asociada a la Revolución Verde, con fuertes insumos agroquímicos<fnref n="171" />.

En este encuentro hemisférico, así como en los estudios de caso y su análisis comparado, hubo claras convergencias en torno a la imbricación

<footnote n="169">169 Presentación de Sergio Schneider, del Programa de Posgrado en Desarrollo Rural (PGDR) de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul, Brasil, en el panel "La Agricultura Familiar en Retrospectiva y Retos en América Latina y el Caribe: Visiones desde la Academia", en la Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo, 4 de noviembre de 2014.</footnote>

<footnote n="170">170 Intervención de Carlos Altman, de la Universidad Austral de Chile, en la mesa redonda de clausura sobre el futuro de la AF en América Latina y el Caribe, en la Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo, 4 de noviembre de 2014.</footnote>

<footnote n="171">171 Intervenciones de Jorge Mora, director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Costa Rica, y de Jaime Forero, de la Universidad Javeriana, de Colombia, en el panel "La Agricultura Familiar en Retrospectiva y Retos en América Latina y el Caribe: Visiones desde la Academia", en la Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo, 4 de noviembre de 2014.</footnote>
entre AF y desarrollo territorial, como también a la necesidad de políticas que reconozcan las especificidades de los distintos tipos de AF en sus respectivos contextos territoriales y nacionales. Hubo, asimismo, coincidencias en cuanto a la importancia de reconocer que la AF es más que un mero conjunto de pequeñas unidades productivas, por cuanto es modo y medio de vida de conglomerados sociales, y de que su abordaje en las políticas públicas sea integral y acorde con su naturaleza territorial.

Las reflexiones, los debates y los consensos emergentes durante este encuentro, así como las conclusiones e implicaciones del anterior evento centroamericano, contribuyeron a la formulación de planteamientos interpretativos y propositivos que fueron tomando forma durante el AIAF. Uno de ellos fue el de los sistemas territoriales de AF, entendidos como conjuntos complejos de sistemas de producción, relaciones sociales y prácticas culturales, asociados a un territorio específico, a su base de recursos naturales y a los medios y modos de vida construidos históricamente en él<fnref n="172" />.

La reflexión colectiva y la gestión del conocimiento acerca de las AF en su relación con el desarrollo territorial ha continuado durante el 2015 en diversos espacios latinoamericanos. Uno de ellos es el foro sobre sinergias entre AF y desarrollo territorial incluyente, organizado en el marco del Sistema de Gestión Estratégica para el Desarrollo Territorial y la Agricultura Familiar, en conjunto con los proyectos insignia del IICA sobre Agricultura Familiar e Inclusión, la Red PP-AL y otras redes nacionales, regionales e internacionales<fnref n="173" />.

### 3. IX Fórum Internacional de Desenvolvimento Territorial "Agricultura Familiar: Ruralidade, Território e Política Pública"

Este noveno foro internacional de desarrollo territorial, realizado en Fortaleza, Brasil, del 18 al 21 de noviembre de 2014, buscó promover un debate estructurado sobre la construcción de políticas diferenciadas de desarrollo sustentable de los territorios rurales, tomando en cuenta su heterogeneidad y la diversidad de la AF en ellos. Participaron 450 actores sociales y representantes de organizaciones territoriales y movimientos sociales, gestores públicos, académicos y entidades de fomento tanto de Brasil como de varios otros países europeos, así como algunos europeos y africanos. Fue organizado conjuntamente por el IICA, a través de su Representación en Brasil, y el Gobierno del Estado de Ceará, a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario y del Proyecto São José III, con apoyo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento<fnref n="174" />.

Un aporte significativo de este evento fue el abordaje de la problemática y diversidad de la AF en el marco de la discusión sobre la heterogeneidad y las transformaciones de la ruralidad tanto en Brasil como en otros países latinoamericanos. Otro fue la reflexión acerca de las políticas diferenciadas para la AF en el contexto mayor de las políticas para el desarrollo sustentable de los territorios rurales en los que ella es relevante.

El desarrollo de este foro internacional incluyó dos conferencias sobre las contribuciones de la AF a la construcción de políticas nacionales de desarrollo sustentable, así como la presentación

<footnote n="172">172 Al respecto, dos trabajos relacionados con esta conceptualización son el de Rafael Echeverri, "Políticas públicas para sistemas de producción e inclusión de la agricultura familiar" (cuarta versión del informe de consultoría preparado para la Representación del IICA en Argentina) y el de Mario Samper, "Sistemas territoriales de agricultura familiar: Sinergias entre desarrollo territorial y fortalecimiento de las agriculturas familiares" (texto preliminar basado en planteamientos del autor y otras contribuciones en los encuentros citados, presentado en el taller presencial del Sistema de Gestión Estratégica para el Desarrollo Territorial y la Agricultura Familiar (SiGET) en marzo de 2015, y publicado como el primer fascículo conceptual y primer módulo didáctico del SiGET.</footnote>

<footnote n="173">173 Se puede acceder a todos los insumos, deliberaciones y resultados de este foro en el sitio web portalsiget.net.</footnote>

<footnote n="174">174 La síntesis aquí presentada se basa principalmente en el informe técnico del IX Fórum Internacional de Desenvolvimento Territorial Agricultura Familiar: Ruralidade, Território e Política Pública. I Seminário Internacional de Desenvolvimento Rural Sustentável. Informe Técnico (Representación del IICA en Brasil, versión preliminar, noviembre de 2014).</footnote>
de una síntesis de los resultados del proyecto "Repensando la Ruralidad en Brasil", titulado "Una nueva mirada a lo rural en el Brasil actual y sus desafíos". Hubo asimismo un panel de apertura sobre la relación entre la AF, la ruralidad, la territorialidad y las políticas públicas en América Latina, y varios paneles regionales enfocados en las singularidades de la AF y de las políticas públicas en biomas seleccionados de América Latina, focalizados respectivamente en la Amazonía, los países andinos y las regiones semiáridas del hemisferio. Otro panel abordó las lecciones aprendidas sobre buenas prácticas de desarrollo sustentable en el Nordeste de Brasil, y el panel de cierre se dedicó a pensar la pertinencia de las actuales políticas de desarrollo sustentable frente a la ruralidad contemporánea.

Los conferencistas fueron destacados investigadores e investigadoras y responsables político-institucionales de primer nivel en Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, México y Perú. También hubo expositores de organismos de investigación agronómica como el CIRAD y de cooperación técnica como el IICA, y se presentó la experiencia de Etiopía.

Entre las cuestiones relevantes planteadas por diferentes expositores se destacan en el informe final de este foro los puntos siguientes:

### Características diferenciadas de las AF, su territorialidad, sus marcos políticos e institucionales y sus requerimientos en distintos biomas

* Diversidad estructural al interior de las regiones como la Amazonía o los Semiáridos y las distintas vocaciones de sus agriculturas.

* Impactos del cambio climático y de nuevos escenarios económicos en la AF del Corredor Seco Centroamericano, incluyendo los rendimientos agrícolas y la disponibilidad de alimentos.

* Debilidades institucionales en regiones como la Amazonía, incluyendo el bajo nivel de organización de la sociedad, el limitado número de empresas y la reducida presencia académica.

* Urgencia de impulsar un salto tecnológico para fortalecer a la AF en regiones como la Amazonía mediante intercambio de saberes, formación contextualizada e insumos para las políticas públicas.

### Políticas y acciones sectoriales en pro de la agricultura a pequeña escala

* Impactos de las políticas macroeconómicas (monetarias, fiscales, tributarias y presupuestarias) en los pequeños productores agrícolas, y la necesidad de un contexto macroeconómico e institucional que favorezca políticas más incluyentes.

* Importancia de la extensión rural y la asistencia técnica para el desarrollo de la agricultura a pequeña escala.

### Interrelaciones entre políticas para la AF y el desarrollo territorial

* Necesidad de construir nuevos marcos institucionales para el desarrollo de los territorios rurales, en muchos de los cuales es relevante la AF.

* Conexiones entre AF, identidad territorial y estabilidad política en las zonas rurales.

* Relaciones espaciales entre el acceso a energía eléctrica u otros servicios y las políticas públicas para el desarrollo de los territorios rurales y de la AF, ejemplificadas por el contraste en su marcada concentración en centros urbanos costeros de Brasil y su amplia cobertura en Europa.

* Articulación entre políticas para el desarrollo económico y social.

* Invitación a construir una nueva estrategia para las zonas rurales con un mix o combinación apropiada de políticas y programas en pro de su reestructuración productiva.

### Intersectorialidad y articulación interinstitucional en las políticas para el fortalecimiento de las AF y el desarrollo de los territorios donde es relevante

* Naturaleza territorial que deben tener las políticas para la AF.
* Articulación intersectorial, tanto al interior de la institucionalidad pública como entre sectores de la economía.

* Incorporación indispensable de una perspectiva de género en las políticas para el desarrollo de los territorios rurales y sus AF.

Generación de bienes públicos para el desarrollo de los territorios rurales y sus AF

* Conveniencia de transitar desde los subsidios individuales para las fincas hacia la generación de bienes públicos que promuevan un desarrollo integral.

* Conformación de sistemas territoriales de producción con inversiones en innovación social.

Distintos expositores enfatizaron diferentes aspectos, y se observa un contraste entre abordajes más sectoriales de la AF, con referencias a los “pequeños productores” o la “agricultura a pequeña escala”, y otros más integrales, que subrayaron la naturaleza social y territorial de la AF. Algunos generaron polémicas, por ejemplo acerca de la viabilidad o no de determinados establecimientos de AF en el Semiárido, de acuerdo con su tamaño y el tipo de tecnología empleada.

En su alocución de clausura del evento, la profesora e investigadora de la Universidad Federal de Pernambuco, Tânia Bacelar, presentó dos propuestas principales derivadas del estudio sobre ruralidad y las reflexiones en torno a sus resultados. Primero, propuso una agenda de estudios y debates para comprobar, adecuar y validar la tipología de espacios rurales propuesta sobre la base de las representaciones sociales del imaginario históricamente construido de los propios actores locales sobre su ruralidad, sus límites físicos, su significado, importancia y potencialidad para el desarrollo; segundo, recomendó una agenda de apoyo a las políticas públicas, a partir de un análisis de las implicaciones para ellas de

dichos estudios sobre las orientaciones estratégicas de las políticas de desarrollo rural, implementadas en forma fragmentada y desarticulada por distintas instituciones gubernamentales. Ello debería contribuir a la formulación y ejecución de políticas diferenciadas que tomen en cuenta la heterogeneidad de los territorios rurales y la diversidad de las AF.

## 4. Otros eventos internacionales

Otros eventos internacionales relevantes formularon declaraciones con planteamientos relacionados con las políticas públicas y propusieron, entre otras, las siguientes acciones:

* En marzo de 2014, la Declaración de Montevideo, firmada por representantes de 15 comités nacionales del AIAF, doce organizaciones de la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores Familiares del Mercosur (COPROFAM) y una organización regional del Caribe propusieron implementar o fortalecer programas de compras públicas para la AF y programas de protección a las semillas nativas; desarrollar sistemas de registros participativos de la AF y garantizar el uso y su aplicación en las políticas nacionales y regionales; garantizar la inversión pública para la ejecución de las políticas a favor de la AF; priorizar a los jóvenes y mujeres en el centro de las políticas de fortalecimiento de la AF; fortalecer los espacios de integración regional en función de las articulaciones para las agriculturas familiar, campesina e indígena, y promover reformas fiscales progresivas que reduzcan la presión tributaria sobre los productores familiares, campesinos e indígenas<fnref n="175" />.

* En noviembre del mismo año, la Declaración de 16 comités nacionales del AIAF llamó a

<footnote n="175">175 Diálogo Regional de Planificación y Movilización por el Año Internacional de la Agricultura Familiar Campesina e Indígena (AIAF CI 2014). Declaración de Montevideo. 25 de marzo de 2014.</footnote>
apoyar de forma efectiva y adecuada, mediante inversiones, dotación de recursos suficientes, acceso a tierra, reforma agraria y territorios a las agriculturas familiar, campesina e indígena; a diseñar e implementar registros, leyes y políticas públicas diferenciadas con la participación efectiva de las organizaciones campesinas y de los pueblos indígenas, que tengan como elemento transversal la AF y los derechos ancestrales y territoriales; a impulsar los sistemas nacionales de extensionismo con acciones de intervención específicas enfocadas en el desarrollo de las agriculturas familiar, campesina e indígena, así como al fortalecimiento de las capacidades locales de las y los agricultores y sus familias<fnref n="176" />.

* La Primera Reunión de Altos Funcionarios sobre Agricultura Familiar de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), realizada en el mismo mes de noviembre, acordó fomentar el diálogo y la cooperación sobre desarrollo territorial rural y las agriculturas familiar, campesina e indígena, a partir de las iniciativas emprendidas por los Estados miembros, y promover proyectos de cooperación e intercambio en el área de desarrollo, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas de apoyo a las agriculturas familiar, campesina e indígena<fnref n="177" />.

* El Comité Directivo Internacional del AIAF consideró que “el principal legado del AIAF es la formulación, mejora o aplicación, en el momento presente y en el futuro, de políticas, programas y actividades en los planos nacional y regional, así como mecanismos institucionales, para fomentar la agricultura familiar” y llamó a “promover y a aplicar políticas en favor de la agricultura y el desarrollo rural,

fomentando la capacidad de los agricultores familiares para abastecer los mercados y acceder a los mismos, especialmente en los planos local y nacional, así como la generación de empleo e ingresos”. También planteó que “deben aplicarse medidas y políticas de discriminación positiva en beneficio de las agricultoras a fin de lograr la igualdad de género, garantizando asimismo que tengan un amplio acceso al crédito y otros servicios” y que “se necesitan políticas y programas de desarrollo rural, infraestructuras, bienes y servicios públicos que mejoren la calidad de vida en las zonas rurales, además de establecer las condiciones para que los jóvenes agricultores puedan emprender sus propias actividades de subsistencia para lograr que la vida en esas zonas sea más atractiva y dinámica para ellos”<fnref n="178" />.

También cabe rescatar la continuidad del proceso de concertación de esfuerzos e incidencia en políticas públicas para la AF y campesina, la pesca artesanal, el pastoreo y las comunidades indígenas durante el próximo decenio y las demandas de las organizaciones sociales al respecto en el Manifiesto de Brasilia suscrito por organizaciones nacionales, regionales y mundiales. En él, propusieron un decenio de acciones sostenidas, así como la aprobación e implementación de directrices internacionales para la AF y de aprobar presupuestos nacionales adecuados en favor del desarrollo de la AF<fnref n="179" />.

## C. Principales implicaciones para las políticas públicas

Los resultados, los acuerdos y las propuestas de los principales eventos internacionales en ALC, durante el AIAF, sugieren un conjunto de

<footnote n="176">176 Declaración del Foro Latinoamericano y Caribeño de Comités Nacionales del Año Internacional de la Agricultura Familiar 2014. Brasilia, 11 de noviembre de 2014.</footnote>

<footnote n="177">177 I Reunión de Altos Funcionarios sobre Agricultura Familiar de la CELAC. Brasilia, 5-6 de noviembre de 2013. Declaración Final.</footnote>

<footnote n="178">178 El legado del AIAF y el camino a seguir. Acuerdo del Comité Directivo Internacional del AIAF, 13 de noviembre de 2014.</footnote>

<footnote n="179">179 Manifiesto de Brasilia, 15 de noviembre de 2014.</footnote>
implicaciones para las políticas públicas referen-
tes a las AF, o relacionadas con ellas, en los ám-
bitos regional, nacional y territorial.

Los temas abordados guardan relación con las interrelaciones entre el fortalecimiento de la AF y las políticas integrales requeridas para fortalecer al conjunto de sistemas territoriales de AF. Seguidamente se plantea la necesaria complementariedad, diferenciación y focalización de las políticas públicas para los distintos tipos de AF, y la relación entre acciones inmediatas y procesos de largo plazo. Dos áreas temáticas importantes en las propuestas sobre políticas para la AF se refieren, por una parte, al abordaje del cambio climático y la degradación de los recursos naturales, y por otra, a la asociatividad y el acceso a mercados (por la AF). Otro conjunto de propuestas guarda relación con la participación de los actores sociales y la equidad e inclusión en las políticas para la AF, incluyendo —sobre todo en el encuentro centroamericano— lo referente a género, juventud rural, pueblos originarios y afrodescendientes. También hay propuestas acerca de la inclusión de la pesca artesanal en la categoría de AF. Finalmente, se formulan algunos planteamientos acerca de la gestión del conocimiento en apoyo a las políticas públicas para la AF.

En los apartados siguientes se retoman aportes relacionados con cada una de estas cuestiones, integrando propuestas derivadas de varios de los eventos latinoamericanos<fnref n="180" />.

1. AF y desarrollo territorial

Las AF tienen siempre una base territorial y gene-
ralmente son uno de los pilares de la economía de

los territorios rurales. Hay, además, una relación
sinérgica entre el desarrollo de la AF y el de los
territorios en los que es relevante, de manera que
se refuerzan mutuamente. *Las políticas públicas y
las acciones institucionales deben tomar en cuenta
y potenciar este sinergismo, de manera que las agri-
culturas familiares sean un motor de desarrollo del
territorio, y que el mejoramiento integral de las
condiciones para el desarrollo de este contribuya
también a fortalecer a la agricultura familiar*<fnref n="181" />.

La AF es una actividad productiva rural, de transformación de la naturaleza, pero también es una actividad social, cultural e identitaria. Por lo tanto, entre quienes participan en ella existen relaciones asociativas de diversa índole en sus territorios: económicas, de parentesco y vecindad, de confianza y reciprocidad, de poder e influencia. Esas interacciones al interior de las familias, entre ellas, con las autoridades locales y otros actores sociales e institucionales, pueden ser colaborativas o conflictivas. Así, la AF contribuye a la construcción y reproducción de identidades colectivas, afectadas por procesos migratorios y discontinuidades intergeneracionales. Dado que la AF es por su naturaleza social y territorial, *las políticas e intervenciones de la institucionalidad pública no pueden dirigirse únicamente a productores individuales, sino que deben considerar sus múltiples interrelaciones, sus redes formales e informales y los contextos socioculturales en las cuales se inscriben en cada territorio rural*<fnref n="182" />.

En cuanto actividad económica, *las agricultu-
ras familiares se basan en relaciones territoriales
de aglomeración, localización y proximidad, y en
torno a ellas se teje un entramado de relaciones en-
tre individuos, familias, redes y organizaciones*. El
reconocimiento de la naturaleza social y territorial

<footnote n="180">180 Cuando lo planteado se retomó directamente de un evento o documento específico, se indica en nota al pie. Cuando no se especifica un encuentro o declaración, el planteamiento resume o integra elementos derivados de varios de ellos. La integración de contribuciones específicas en propuestas de índole más general fue realizada por los coautores de este ensayo retomando aportes de diversos participantes y complementándolos con los suyos propios, compartidos en sucesivos eventos a lo largo del AIAF. Las principales recomendaciones o planteamientos se destacan en cursiva. A lo largo del texto, las citas textuales están entrecomilladas.</footnote>

<footnote n="181">181 Encuentro Centroamericano y de República Dominicana sobre Agricultura Familiar. 24-26 de septiembre, 2014. San Salvador, El Salvador. Resumen ejecutivo, e Implicaciones para políticas públicas del Encuentro Centroamericano y de República Dominicana sobre Agricultura Familiar 2014 (en adelante Resumen ejecutivo Encuentro Centroamericano 2014).</footnote>

<footnote n="182">182 Resumen ejecutivo Encuentro Centroamericano 2014.</footnote>
de la AF hace necesario repensar y replantear su papel en el desarrollo rural, considerando los territorios como sistemas multidimensionales complejos, cambiantes y diferenciados. Esto, a su vez, requiere una reconceptualización de la propia AF en su relación con el desarrollo de los territorios rurales. Ello debe traducirse, asimismo, en convergencias, complementariedades o articulaciones entre las políticas sectoriales que contribuyen al fortalecimiento de la agricultura basada en el trabajo familiar y al desarrollo de los territorios en los cuales es relevante.

Por lo tanto, se requieren políticas orientadas a la diversificación económica en los territorios rurales, incluyendo el fortalecimiento de capacidades y el fomento productivo para aprovechar plenamente sus potencialidades. Es esencial generar condiciones adecuadas para el desarrollo de nuevas actividades productivas en los territorios en los que la AF constituye hoy una base importante de la economía rural, pero donde no podrá absorber en el futuro los nuevos contingentes de población en edad de trabajar<fnref n="183" />.

Es importante que las políticas públicas referentes a la agricultura familiar reconozcan y potencien las rentas sociales, no solo privadas, que esta genera, justamente por su naturaleza eminentemente social y su pluridimensionalidad. Concretamente, esas rentas incluyen los servicios ecosistémicos brindados a la sociedad; sus contribuciones a la competitividad económica territorial y la generación de empleo rural; sus aportes a la seguridad alimentaria, a la calidad nutricional y a la diversidad de alimentos disponibles (en particular aquellos con significados culturales específicos); su relevancia para la estabilidad social y la gobernabilidad democrática en las zonas rurales; su función en lo referente al arraigo territorial de la población y su valor cultural e identitario<fnref n="184" />.

La promoción de la AF ha de asociarse a la gobernanza de los territorios, en particular a las mancomunidades u otras asociaciones intermunicipales y a las instancias de concertación entre actores sociales e institucionales de los territorios para valorar en conjunto el papel de la AF como motor de desarrollo territorial. La participación activa de las organizaciones de AF en ellas es positiva y enriquece el diálogo entre dichos actores.

En consecuencia, las políticas de apoyo a la AF tendrían que priorizar la generación de bienes públicos que promuevan su desarrollo y el de los territorios en los que ella es fundamental para la gestión sustentable de los recursos naturales, el dinamismo de la economía rural, la inclusión social, la gestión del desarrollo territorial y las identidades colectivas.

La naturaleza territorial de las políticas públicas que se requieren para fortalecer la AF en distintas regiones y biomas específicos de América Latina, como la Amazonía o los semiáridos, podría profundizarse mediante el aporte de las organizaciones sociales y los gobiernos locales<fnref n="185" />. La diferenciación territorial de las políticas públicas debe acompañarse con la construcción de proyectos colectivos con los movimientos sociales y el fortalecimiento de la institucionalidad de los territorios.

La inversión pública en infraestructura y servicios en los territorios, como lo ejemplifica la electrificación rural, es indispensable para el fortalecimiento de las AF basadas en ellos y que son un fundamento importante de sus economías. La articulación entre políticas sectoriales y acciones institucionales en apoyo a la agricultura familiar pasa por la realización de inversiones para mejorar la infraestructura y los servicios necesarios

<footnote n="183">183 Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación Actual y Retos para el Mediano y Largo Plazo. 3-4 de noviembre de 2014. Fortaleza, Ceará, Brasil (en adelante, Conferencia internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina).</footnote>

<footnote n="184">184 Conferencia Internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina.</footnote>

<footnote n="185">185 IX Fórum Internacional de Desenvolvimento Territorial Agricultura Familiar: Ruralidade, Território e Política Pública. I Seminário Internacional de Desenvolvimento Rural Sustentável. Informe Técnico (2014) (en adelente Informe Técnico IX Fórum Internacional).</footnote>
para que esta pueda contribuir efectivamente al desarrollo de los territorios en los que es relevante<fnref n="186" />.

La relación entre ruralidad, territorio y AF es variable tanto en el espacio como en el tiempo. *Es necesario repensar el concepto de ruralidad, incluyendo el papel cambiante y diverso de la agricultura familiar en los territorios, e incorporar en las políticas públicas una mayor comprensión de su diversidad*<fnref n="187" />.

Un claro consenso entre las autoridades relacionadas con la agricultura familiar campesina e indígena en ALC subrayó la *importancia e interrelación de las políticas y mecanismos institucionales enfocados en ella y las de desarrollo territorial rural*<fnref n="188" />. Esta visión permeó, asimismo, las discusiones en el Encuentro Centroamericano y de República Dominicana sobre Agricultura Familiar, y estuvo presente de una u otra manera en varios otros eventos latinoamericanos.

## 2. Políticas integrales e integradas para fortalecer sistemas territoriales de AF

La naturaleza multifacética de la AF, como actividad económica, modo de vida y elemento identitario, requiere de un abordaje integral que considere su relación con sus diversas dimensiones: la gestión sustentable de los recursos naturales; la producción primaria, procesamiento, transporte e intercambio; el tejido social asociado a ella; su papel en la gobernanza territorial y en la continuidad de una cultura y un modo de vida. Las políticas para la AF no pueden, por consiguiente, ser únicamente agropecuarias, sino que es necesario que consideren esas otras facetas y sus interrelaciones. Por lo mismo, aun cuando se requieren acciones sectoriales en apoyo a la AF, las políticas para la agricultura familiar han de tomar en cuenta que las estrategias económicas de las familias campesinas incluyen actividades agrícolas y no agrícolas, ocupaciones tanto dentro

de la explotación familiar como fuera de ella, y múltiples fuentes de ingresos.

La construcción social de un nuevo tipo de políticas públicas y acciones orientadas a fortalecer la AF como sujeto y motor de desarrollo de los territorios rurales ha de apoyarse, necesariamente, en políticas y acciones sectoriales, pero también tiene que trascenderlas, superando tanto los abordajes centrados exclusivamente en la producción como la mera sumatoria de intervenciones de diversa índole en determinados espacios. Por lo tanto, es necesario *articular intersectorial e interinstitucionalmente los programas de apoyo a la producción agrícola familiar con otros relacionados con su especial multifuncionalidad*, incluyendo por ejemplo los servicios ambientales, de conservación de la agrobiodiversidad y del patrimonio cultural, etc.

La AF genera cadenas de valor basadas en productos de territorios rurales específicos, y conforma sistemas productivos localizados o territoriales. Las unidades de AF participan en diversos tipos de intercambios al interior de la economía rural territorial, en función de estrategias familiares para diversificar sus fuentes de ingresos y por la pluriactividad de sus miembros. Las familias que se dedican a ella también tienen entre sí, con otras personas de sus comunidades y del espacio social más amplio en el que se desenvuelven, losos de variada índole. La territorialidad, referida al sentido de pertenencia e identidad y a modos de vida asociados a un territorio específico, es inherente a la AF. *La elaboración e implementación de políticas para fortalecer a los sistemas territoriales de agricultura familiar, en diálogo con la institucionalidad pública nacional, las organizaciones de agricultura familiar y las instancias de gestión territorial, es fundamental para generar e impulsar acciones concertadas que valoricen al máximo sus contribuciones a la dinamización de las economías rurales*<fnref n="189" />.

<footnote n="186">186 Informe Técnico IX Fórum Internacional.</footnote>

<footnote n="187">187 Informe Técnico IX Fórum Internacional.</footnote>

<footnote n="188">188 I Reunión de Altos Funcionarios sobre Agricultura Familiar de la CELAC. Declaración Final. Brasilia, 5-6 de noviembre de 2013.</footnote>

<footnote n="189">189 Resumen ejecutivo Encuentro Centroamericano 2014.</footnote>