# Introduction

1 D'après une étude sur les arrêtés préfectoraux de limitation provisoire des usages de l'eau pris en (...) 2 V. Study of Critical Environmental Problems (SCEP), Man's Impact on the Environment, Cambridge-MA, (...) 3 DAILY G.C., Nature's Services : Societal Dependence on Natural Ecosystems, Washington D. C., Island (...) 1Les sciences de l'environnement nous apprennent que l'eau offre des services fondamentaux biologiques et physiques appelés services environnementaux vitaux2 et définis comme "les conditions et les processus à travers lesquels les écosystèmes naturels, et les espèces qui en font partie, soutiennent et alimentent la vie humaine"3. Ces services maintiennent la diversité biologique et la production de biens par les écosystèmes. Ils assurent également des fonctions de support de vie. De plus, le maintien de l'équilibre naturel de l'environnement permet aux espèces animales et végétales de continuer à assurer leur fonction au sein des écosystèmes. Une altération en quantité ou en qualité de l'eau peut donc porter atteinte aux services naturels fondamentaux, mettant ainsi en péril la dynamique globale de l'écosystème terrestre et par là même l'altération de la ressource en eau elle-même. L'eau a ainsi une valeur pour l'homme en dehors de toute considération marchande. C'est la prise en compte de cette valeur que nous cherchons à déterminer.

Le droit sert ici de révélateur de la valeur attribuée à la ressource en eau. Le droit est, au minimum, constitué de règles ou normes de conduite sanctionnables socialement. Les règles sont en général des outils qui rendent des services à l'homme et servent à une fin déterminée par lui. Ainsi, les règles de conduite donnent aux intéressés auxquelles elles sont adressées la mesure de leur possibilité d'action selon les circonstances, aux fins qu'ils ajustent en conséquence leur comportement suivant l'importance qu'ils attachent à la légalité de leurs actions et suivant l'efficacité du droit. Les règles leur indiquent la latitude ou marge de manœuvre à l'intérieur de laquelle leur conduite doit se tenir, ce qu'ils ne peuvent pas faire ou ce qu'ils doivent faire. Mais si ces conduites sont prévues par le droit, c'est qu'elles portent atteinte aux valeurs qui l'inspirent et le fondent. Ainsi le droit fait-il aussi œuvre de dégagement de valeurs et de modèles.

Nous avons spécialement choisi d'analyser une situation de crise, la sécheresse 2003, afin de déterminer la valeur sociale de la ressource en eau au niveau local. Et pour ce faire, nous avons recours au procès verbal constatant infraction aux arrêtés préfectoraux de limitation provisoire des usages de l'eau.*

# Autorité de l'Etat et défense de la valeur sociale de la ressource en eau

Durant la période de sécheresse 2003, 45 procès-verbaux ont été dressés par les agents verbalisateurs du Conseil supérieur de la pêche dans le département de la Côte d'Or, la plupart pour infraction aux arrêtés préfectoraux de restriction des usages de l'eau.

Les mesures de restriction des usages de l'eau s'inscrivent dans une problématique difficile. Il s'agit de concilier les besoins des utilisateurs, y compris de ceux qui constituent un secteur essentiel de l'économie française, avec des conditions climatiques de canicule et de sécheresse qui persistent et aboutissent à une pénurie de la ressource. Ces mesures contribuent à atteindre l'objectif essentiel de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau : la gestion globale et équilibrée de la ressource, qui vise une prise en compte de la quantité et de la qualité de la ressource mais aussi sa protection en tant que milieu, non seulement dans l'instant, mais également dans le temps.

4 Le terme représentation doit être pris au sens large, le préfet représente l'Etat dans les cérémoni (...) 5 Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 par ses articles 8 et 9-1° (art. L 211-3 C. env.), par le décret d'ap (...) 6En tant que dépositaire de l'autorité de l'Etat dans le département et représentant4 direct du Premier ministre et de chacun des ministres, la loi sur l'eau5 accorde aux préfets de département certains pouvoirs dont la jurisprudence a précisé l'étendue et les conditions d'exercice, lui conférant ainsi autorité et autonomie. Or les politiques des Etats, aujourd'hui de plus en plus encadrées à partir d'une part de l'ordre juridique communautaire et d'autre part de l'ordre juridique international, tendent à faire évoluer le rôle du préfet.

# Une protection du global au local

L'élaboration de la loi sur l'eau tient, en effet, au constat que le dispositif législatif antérieur ne permettait pas une transposition efficace pour atteindre les objectifs des directives européennes intervenues depuis les années 1975 dans le domaine de l'eau. D'ailleurs l'Etat peut voire sa responsabilité engagée au niveau communautaire comme devant le juge interne (depuis 2001) notamment au nom de l'utilisation équilibrée de la ressource en eau qui est, en fait, un principe de gestion hérité du droit international.

6 On peut considérer que le point de départ est constitué par la première grande conférence sur l’eau (...) 7 "développement durable et écologiquement rationnel" (Agenda 21, art. 11-1), "gestion rationnelle à (...) 8 art 2 de la Convention de Rio sur la diversité biologique "l'utilisation des éléments constitutifs (...) 9 ce pouvoir qu'a l'homme de transformer le milieu dans lequel il vit, s'il est utilisé avec discerne (...) 8Au niveau international, une politique globale de l'eau, qui repose sur une gestion spécifique de la ressource, s'est progressivement affirmée6. Ce modèle de gestion appelée écologiquement rationnelle postule une approche complète de la relation homme-nature en tenant compte non seulement des capacités de destruction de l'homme mais aussi de ses moyens d'action en faveur de la conservation7. Elle associe, dans la logique du développement durable, deux principes consacrés dans les textes : l'utilisation durable8 et l'utilisation rationnelle9.

10 2000/60/CE Parlement européen et Conseil, 23 octobre 2000, JOCE, L 327/1, 22 décembre 2000 11 "les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la (...) 9Or, au niveau communautaire, la directive-cadre sur l'eau10, qui fixe des obligations de résultats à l'Etat, aux collectivités territoriales ainsi qu'à leurs établissements publics respectifs, rappelle dans son Préambule le principe d'une utilisation écologiquement viable de l'eau (al 18). De là, son article 1er promeut une utilisation durable de l'eau pour les besoins d'une utilisation durable, équilibrée et équitable de l'eau. Mis en relation avec le concept de "développement durable", lequel est intégré dans le Traité de l'Union Européenne11, ce modèle de gestion apparaît comme un principe destiné à guider les politiques de développement, auxquelles la protection de l'environnement participe nécessairement, qui peut engager la responsabilité de l'Etat devant la Cour de Justice des Communautés Européennes. comme devant le juge interne.

# Vers un outil de gestion articulant préoccupations internationales et réalités locales ?

Ces éléments permettent d'avancer que la politique de l'eau et la police de l'eau dans les départements répondent à des enjeux qui dépassent non seulement le niveau local mais aussi la seule échelle nationale, pour servir une politique d'ordre international. Les arrêtés préfectoraux assurent alors une administration et une gestion de la ressource en référence à un cadre édicté au niveau international dont l'objectif est la gestion et la protection de la ressource en eau au niveau planétaire. Le préfet de département apparaît ainsi comme une autorité chargée de transmettre la règle du niveau national au niveau local mais, dans le contexte planétaire actuel, la police départementale de la ressource en eau se met au service d'un ordre environnemental planétaire.

12 art. 6 du décret n° 92-1042 du 24 septembre 1992 11Toutefois, en cas de non-respect des arrêtés préfectoraux, les PV dressés relèvent de la police judiciaire conduite sous l'autorité du procureur de la République. Bien que la contravention de 5ème classe12 encourue soit une mesure de droit pénal, elle a une nature particulière. La contravention n'a qu'un aspect disciplinaire. Elles visent à sanctionner "une indiscipline vis-à-vis de l'administration publique", un écart de conduite aux règles d'organisation sociale qui ne menacent pas la société dans ses fondements.

Le juge pénal apparaît alors comme un moyen de sanctionner le non-respect des exigences de l'administration alors même que la loi organise en parallèle la sanction administrative dont la vocation vise précisément à faire respecter par le contrevenant la prescription administrative. Sauf à préciser que dans le cas d'obligation de ne pas faire – limitation des usages de l'eau – les moyens mis à disposition de l'administration s'avèrent peu efficace, ceci poserait la question de savoir si le préfet de département va jusqu'au bout de sa mission. Aussi est-il plus intéressant de signaler que nous disposons ici des éléments théoriques d'une gestion intégrée et différenciée de l'eau dans la mesure où la problématique environnementale nécessite que la gestion soit adaptée aux spécificités locales tout en resituant les particularités physiques et biologiques des écosystèmes dans leurs interactions avec l'ensemble de la biosphère.

<footnote n="1">1 D'après une étude sur les arrêtés préfectoraux de limitation provisoire des usages de l'eau pris en 2003 dans le département de la Côte d'Or réalisée dans le cadre du Programme Eau-Ville-Territoire PSDR-INRA-Région Bourgogne 2003-2005, "Le système Eau-Ville-Territoire : un outil pour une approche intégrée de l’eau et du développement territorial". Application aux demandes d’eau dans le cadre du développement urbain et péri-urbain de l'aire dijonnaise", INRA, DADP, AXE 4 "Actions et projets de développement territorial"</footnote>

<footnote n="2">2 V. Study of Critical Environmental Problems (SCEP), Man's Impact on the Environment, Cambridge-MA, MIT Press, 1970 ; HOLDREN J. & EHRLICH P., "Human Population and the Global Environment", American Scientist, Vol. 62, 1974, pp. 282-292.</footnote>

<footnote n="3">3 DAILY G.C., Nature's Services : Societal Dependence on Natural Ecosystems, Washington D. C., Island Press, 1997, p. 3.</footnote>

<footnote n="4">4 Le terme représentation doit être pris au sens large, le préfet représente l'Etat dans les cérémonies, au plan juridique (il passe les contrats), en justice (il exerce les recours contres les actes des autorités départementales et communales), auprès des personnes morales.</footnote>

<footnote n="5">5 Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 par ses articles 8 et 9-1° (art. L 211-3 C. env.), par le décret d'application n° 92-1041 du 24 septembre 1992 relatif aux "limitation ou suspension des usages de l'eau" et par la circulaire n° 92-83 du 15 octobre 1992.</footnote>

<footnote n="6">6 On peut considérer que le point de départ est constitué par la première grande conférence sur l’eau tenue en 1977 à Mar del Plata, suivi de la décade de l’eau qui a commencé en 1980, de l’Agenda 21 (plan d’action du Sommet mondial de la Terre à Rio en 1992), des plans d’action des grandes conférences de l’ONU des années 90 (notamment celles du Caire, de Copenhague, Beijing, Rome), de l’Assemblée générale extraordinaire de l’ONU tenue en 2000, du Sommet mondial Rio+10 tenu en septembre 2002 à Johannesburg .</footnote>

<footnote n="7">7 "développement durable et écologiquement rationnel" (Agenda 21, art. 11-1), "gestion rationnelle à long terme", "d'harmonisation du développement durable avec des politiques compatibles avec une utilisation écologiquement rationnelle des ressources" (Agenda 21, art. 11-22-k)</footnote>

<footnote n="8">8 art 2 de la Convention de Rio sur la diversité biologique "l'utilisation des éléments constitutifs de la diversité biologique d'une manière et à un rythme qui n'entraînent pas leur appauvrissement dans le long terme, et sauvegarde ainsi leur potentiel pour satisfaire les besoins et les aspirations des générations présentes et futures", www.biodiv.org/doc/legal/cbd-fr.pdf</footnote>

<footnote n="9">9 ce pouvoir qu'a l'homme de transformer le milieu dans lequel il vit, s'il est utilisé avec discernement, peut apporter à tous les peuples les bienfaits du développement et la possibilité d'améliorer la qualité de vie. Utilisé abusivement ou inconsidérément, ce même pouvoir peut causer un mal incalculable aux êtres humains et à l'environnement",Déclaration de la Conférence des Nations-unies sur l'environnement réunie à Stockholm le 16 juin 1972</footnote>

<footnote n="10">10 2000/60/CE Parlement européen et Conseil, 23 octobre 2000, JOCE, L 327/1, 22 décembre 2000</footnote>

<footnote n="11">11 "les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté (…), en particulier afin de promouvoir le développement durable", Art. 6 du Traité de Rome modifié, Union européenne, Recueil des traités, 1999, www.europa.eu.int</footnote>

<footnote n="12">12 art. 6 du décret n° 92-1042 du 24 septembre 1992</footnote>