Anexo 1. Organizaciones.

<table><thead><tr><td>Organización</td><td>Objetivos</td><td>Qué hace</td><td>Programas</td><td>Normativa asociada</td></tr></thead><tbody><tr><td>Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP)</td><td><ul><li>Fortalecer la institucionalidad del sector público del agro, para que sea un factor coadyuvante al desarrollo de la competitividad, sostenibilidad y equidad de los recursos productivos.</li><li>Mejorar las condiciones de vida de los agricultores y comunidades rurales mediante estrategias de: inclusión social de los pequeños y medianos productores; vinculación al mercado nacional e internacional; y, de acceso a los beneficios del desarrollo de los servicios e infraestructura.</li><li>Elevar la competitividad del agro, a través del desarrollo productivo con un Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca - MAGAP, fortalecido administrativa y técnicamente, para alcanzar con altos estándares de productividad, bajos costos unitarios y calidad, que garanticen la presencia estable y creciente de la producción del agro en los mercados internos y externos.</li><li>Establecer un sistema de seguimiento y evaluación a la gestión del agro, que garantice la soberanía alimentaria y su desarrollo.</li><li>Impulsar la modernización del agro, orientado a la reactivación productiva, en función de la demanda y con énfasis en la calidad, diferenciación y generación de valor agregado orientado a su desarrollo sustentable.</li><li>Desarrollar factores productivos, que proporcionen condiciones humanas, naturales y materiales en las cuales se sustente la producción competitiva, a través de mesas de concertación, con el enfoque de cadenas agroalimentarias que consoliden y modernicen al agro.</li><li>Actualizar permanentemente el marco jurídico institucional y sectorial de acuerdo al entorno cambiante, para que constituyan instrumentos jurídicos y que aporten soluciones oportunas, dentro de la perspectiva del desarrollo sustentable.</li><li>Establecer mecanismos de coordinación institucional con entidades adscritas y otras relacionadas con el agro, para planificación, ejecución y evaluación de políticas y planes.</li><li>Programas y proyectos que permitan mejorar la prestación de servicios, fortaleciendo los espacios de diálogo entre el sector público y privado a nivel nacional, zonal y local.</li></ul></td><td>Institución rectora del multisector, para regular, normar, facilitar, controlar, y evaluar la gestión de la producción agrícola, ganadera, acuícola y pesquera del país, promoviendo acciones que permitan el desarrollo rural y propicien el crecimiento sostenible de la producción y la productividad del sector, impulsando al desarrollo de los productores, en particular representados por la agricultura familiar campesina, manteniendo el incentivo a las actividades productivas en general.</td><td><ul><li>Muelles y facilidades pesqueras.</li><li>Unidad Técnica 2kR.</li><li>Proyecto AgroSeguro.</li><li>Fiebre aftosa.</li><li>Ganadería sostenible.</li><li>Sigtierras.</li><li>Redes comerciales.</li><li>Plan Tierras.</li><li>PRONERI.</li></ul></td><td></td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><td>Organización</td><td>Objetivos</td><td>Qué hace</td><td>Programas</td><td>Normativa asociada</td></tr></thead><tbody><tr><td>Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria (IEPS)</td><td><ul><li>Crear capacidades para que los actores de la Economía Popular y Solidaria se consoliden como sujetos económicos-sociales-políticos que participan en el nuevo régimen del buen vivir.</li><li>Crear las condiciones para el desarrollo de los actores de la Economía Popular y Solidaria a través de su acceso a los factores productivos y de la coordinación y articulación de políticas, normas y acciones que impulsan y/o ejecutan las Instituciones del Estado, los gobiernos autónomos descentralizados, las organizaciones sociales, las universidades y la comunidad en general.</li><li>Generar oportunidades y espacios para el fortalecimiento y dinamización de los procesos de producción, distribución, circulación, financiamiento, comercialización y consumo de bienes y servicios de los actores de la economía popular y solidaria.</li></ul></td><td>Es una entidad adscrita al Ministerio de Inclusión Económica y Social que propone y ejecuta la política pública, coordina, organiza y aplica los planes, programas y proyectos que contribuyen a la construcción del Sistema Económico Social y Solidario y del Sumak Kawsay.<br/><br/>- Fortalecimiento organizativo<br/>Fortalecemos las capacidades técnicas y organizativas de los actores de la Economía Popular y Solidaria.<br/><br/>- Fomento productivo<br/>Articulamos los emprendimientos de la Economía Popular y Solidaria a los circuitos económicos.<br/><br/>- Intercambio y mercados<br/>Fortalecemos estrategias y promovemos el intercambio y el acceso a mercados a las formas de organización de la Economía Popular Solidaria.<br/><br/>- Gestión del conocimiento<br/>Sistematizamos y difundimos información, conocimientos, experiencias y acciones aprendidas sobre los procesos de la Economía Popular y Solidaria.</td><td>Fortalecimiento de los actores de la Economía Popular y Solidaria.</td><td>Ley de la Economía Popular y Solidaria N.º 1061.</td></tr></tbody></table>
Anexo 2. Programas

<table><thead><tr><td>Programa</td><td>Objetivos</td></tr></thead><tbody><tr><td>Programa Sistema Nacional de Información y Gestión de Tierras Rurales e Infraestructura Tecnológica (SIGTIERRAS)</td><td>Establecer un sistema integrado de administración eficiente de la tierra que garantice la seguridad de su tenencia y que proporcione información para la planificación del desarrollo nacional, el ordenamiento territorial y la toma de decisiones estratégicas para el área rural y la aplicación de políticas tributarias justas y equitativas.</td></tr><tr><td>Escuelas de la Revolución Agraria (ERA)</td><td>Constituyen una opción que incrementa, en las Escuelas de Campo de Agricultores (ECA), la posición crítica y de reivindicación que necesitan los productores/as rurales, complementa la asistencia técnica de innovación tecnológica a una posición integral del ciudadano/a con derechos y obligaciones frente al desarrollo del país; es decir, el NUEVO CIUDADANO/NA RURAL.</td></tr><tr><td>Programa de Negocios Inclusivos Rurales (PRONERI)</td><td>Fomentar iniciativas de articulación productiva y comercial entre pequeños productores y empresas agroindustriales que contribuyan al "Buen Vivir Rural", a través de alianzas de beneficio mutuo que garantizan el acceso al mercado en condiciones equitativas, el acceso al crédito, a la transferencia de tecnología, al riego tecnificado, y que permitan el fortalecimiento de la asociatividad.</td></tr><tr><td>Programas Socio Borrego, Socio Bosque, Socio Siembra</td><td>Socio Bosque consiste en la entrega de incentivos económicos a campesinos y comunidades indígenas que se comprometen voluntariamente a la conservación y protección de sus bosques nativos, páramos u otra vegetación nativa.</td></tr><tr><td>Unidad Técnica Permanente Segunda Ronda Kennedy (UTP-2KR)</td><td>Apoyar a pequeñas organizaciones campesinas del sector, mediante la ejecución de proyectos agroproductivos (agrícolas, ganaderos, acuícolas y pesqueros), insertados en las competencias y en el marco de las políticas del sector o los programas emblemáticos del MAGAP, con la finalidad de involucrándolas al desarrollo económico y social del país.</td></tr><tr><td>Plan Tierras</td><td>Construir un modelo de desarrollo rural basado en la economía social solidaria, que garantice la soberanía y seguridad alimentarias y el buen vivir en el marco de la participación social.</td></tr><tr><td>Programa Ganadería Sostenible</td><td>El objetivo de este programa es garantizar la producción, manufactura, industrialización y comercialización de productos y subproductos pecuarios, que sean económicamente rentables, amigables con el medio, socialmente justos, sostenibles en el tiempo, que permitan incrementar los niveles de vida. Se enmarca en la actividad pecuaria de pequeños y medianos productores, con modelos de producción amigables con el ambiente. Promueve el desarrollo participativo e inclusivo, para alcanzar los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir y la Soberanía Alimentaria. Es ejecutado por la Subsecretaría de Ganadería.</td></tr></tbody></table>

Fuente: MAGAP, 2013.
<figure><img src="image_58.png" /></figure>
<figure><img src="image_59.png" /></figure>

Gonzalo Chapela<fnref n="113" />, Carlos Menéndez<fnref n="114" />
y Héctor Robles Berlanga<fnref n="115" />

<footnote n="113">113 Universidad Autónoma Chapingo, Observatorio Civil de Políticas Públicas para el Campo, A.C.</footnote>

<footnote n="114">114 Doctorando del Programa en Problemas Económico Agroindustriales, CIESTAAM, Universidad Autónoma Chapingo. Texcoco, Estado de México, México. Correo electrónico: cmenendez@ciestaam.edu.mx.</footnote>

<footnote n="115">115 Profesor investigador de la UAM-Xochimilco/Coordinador de la página web Subsidios al campo.org.mx</footnote>
<figure><img src="image_60.png" /><figcaption>Huerta familiar en Comunidad La Concepción, Municipio Ometepec, Guerrero, México (foto de Carlos Menéndez).</figcaption></figure>

La agricultura familiar, o pequeña agricultura, y su carácter multifuncional, han sido señalados como una parte importante del desarrollo rural. Esto fue negado en la transformación neoliberal, hasta que el modelo agroalimentario entró abruptamente en crisis en 2008, lo que evidenció su vulnerabilidad ante la "financierización" especulativa (como lo describió Rubio, 2011), la nueva demanda por biocombustibles, los cambios de patrones alimentarios y los efectos del cambio climático.

El discurso posterior cuestiona el sesgo de las políticas públicas hacia el agronegocio con el sacrificio de las unidades de producción en pequeño, basadas principalmente en el trabajo familiar. La Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la

Agricultura (FAO) celebrada en Roma en 2008 y el número de dicho año de la *Panorámica de la Alimentación Mundial* fueron destinados al desafío de un mercado globalizado. La FAO declaró 2014 como el *Año Internacional de la Agricultura Familiar*, mientras que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) incrementan su atención a este segmento de la agricultura.

Hay diversos conceptos de agricultura familiar, que incluyen elementos como el acceso limitado a recursos productivos, la escala pequeña, el trabajo familiar, la diversa articulación con el mercado o la puesta en juego de redes de solidaridad y redes regionales y locales de valor que, entre
<figure><img src="image_61.png" /><figcaption>**Cuadro 1.** Unidades de producción agrícola en México
*(según tipo de agricultura).*</figcaption></figure>

Fuente: FAO, 2012.

otras cosas, aportan elementos de resiliencia que compensan su vulnerabilidad (Echenique, 2009; FAO, 2011a; Emery, et al., 2006). En este texto utilizaremos como sinónimos *agricultura en pequeño* y *agricultura familiar*, y diremos que los agentes productivos de esas agriculturas son los *campesinos*, productores que no siguen estrictamente la lógica de mercado y utilizan tecnologías bajas en capital y altas en fuerza de trabajo.

La FAO (2012) estima que en México las agriculturas pequeñas —no vinculada al mercado, de subsistencia vinculada al mercado, y consolidada— representan el 73,9% de las 5 424 430 unidades de producción del país.

En este texto se procura acopiar y ordenar datos y argumentos que encuadran la condición y las

perspectivas de las agriculturas en pequeño, o familiares, sabiendo que son complementarias con la producción de los agronegocios.

En la primera parte se muestra un contexto histórico que se remonta brevemente al México prehispánico, como uno de los centros mundiales de invención de la agricultura, pasando luego por la historia colonial y las revoluciones modernizadoras de 1810 y 1910, hasta llegar al cambio neoliberal.

Un segundo apartado ofrece un perfil de la pequeña agricultura, basado principalmente en datos de las fuentes estadísticas. En este perfil se muestra una participación creciente de la agricultura familiar en la demografía, la gestión de los recursos y la economía.
El tercer apartado examina la participación de la agricultura familiar en la economía y su papel en las estrategias de vida en una economía en crisis, de alta volatilidad, con importante exportación de materias primas e importación alimentaria.

La cuarta sección está dedicada a los instrumentos de política, dentro de su marco jurídico y con un énfasis en las formas, los montos y los enfoques del ejercicio del gasto público a través de los programas mediante los cuales este se ejecuta.

Un quinto apartado aborda algunos de los temas en que las agriculturas familiares concurren con otras preocupaciones como la seguridad y sobranía alimentarias, la biodiversidad y otros temas ambientales, en el marco del apartado anterior. Aborda también la migración, los grupos emergentes de población en el campo y la gobernanialidad de los territorios.

Por último, el sexto apartado emprende la formulación de algunas perspectivas de la agricultura familiar en la coyuntura actual y hacia los próximos años.

## A. Contexto histórico de la agricultura familiar en México

México, en el momento del contacto con los españoles, mostraba un mosaico poco coherente de pueblos con grados heterogéneos de organización y desarrollo tecnológico:

El norte árido del Altiplano y el Noroeste, correspondiente a la Aridoamérica (Hernández Xolocotzi, 1977), albergaba comunidades nómdas, con fuerte autonomía y un sofisticado conocimiento de los ciclos naturales de los recursos de caza, pesa y recolección. En el centro del país, hasta el Istmo, el imperio tributario

de Tenochtitlán dominaba a pueblos milperos. Hacia la península de Yucatán y la actual frontera con Guatemala y Belice, los pueblos mayas practicaban una agricultura más parecida al *conuco*, con mayor predominancia del uso del fuego que en el centro del país (Palerm, 1972).

Al contacto, se entroniza un poder fuertemente centralizado, que otorga amplios territorios del férril Bajío a españoles peninsulares y después a criollos, para la apertura al cultivo, gracias a la técnica del arado de tipo egipcio con tracción animal. Se genera una agricultura mercantil de granos básicos (trigo y maíz) que, tan temprano como 1553, ya satisfacía prácticamente toda la demanda del Caribe, destinado por los conquistadores a la producción de caña de azúcar (Semo, 1973). Esta nueva forma de producción se basó en el sistema de encomienda para la provisión de fuerza de trabajo con una relación laboral servil. Mediante las mercedes virreinales, las comunidades conservaron para su reproducción territorios que no eran disputados por la producción colonial debido a su marginalidad y la baja productividad. Estos territorios incluyeron las zonas forestales, lo que es un antecedente de la prevalencia campesina en la propiedad de este tipo de recurso.

En el norte del país, en la época colonial e independiente, la minería fue la actividad predominante, principalmente en los estados de Zacatecas, Aguascalientes y Durango (Semo, 1973).

La guerra de independencia (1810-1821) generó un hito de liberalización del comercio internacional y del consumo doméstico, lo que significó un gran desarrollo económico, así como la sustitución de las encomiendas por las haciendas, latifundios que recogieron y prolongaron las relaciones laborales serviles, encubiertas, mediante la figura de los peones acasillados<fnref n="116" />, con una forma de aparente pago de salario.

<footnote n="116">116 El peón acasillado fue vigente en la legislación mexicana hasta el de 2 de diciembre de 1969, cuando se promulgó la nueva Ley Federal del Trabajo. Se consideraba peones acasillados a los individuos que vivían gratuitamente en una casa construida dentro de los límites de la hacienda, y previo contrato que determinara su condición, haciendo depender habitualmente sus medios de subsistencia del jornal o salario que recibían por trabajos relativos al cultivo de la tierra. El peón acasillado recibía gratuitamente casa habitación, por voluntad del patrono y como efectos del contrato.</footnote>
Hacia la segunda parte del siglo XIX, la Reforma impulsada por la corriente representada por Benito Juárez dio un carácter laico al Estado, a la vez que buscó la movilización de los recursos del país hacia el mercado, especialmente las tierras, a través de las Leyes de Desamortización de Bienes Ociosos, que despojaron a la Iglesia de la mayoría de sus tierras, lo mismo que a las comunidades indígenas. Sobre esta nueva base, la política de la Reforma, encabezada por Porfirio Díaz, promovió condiciones para la inversión privada, especialmente la extranjera, mediante facilidades fiscales, la entrega de tierras desamortizadas y la construcción de infraestructura de comunicación e irrigación, manteniendo en lo básico las haciendas e incorporando, de manera simultánea, elulo de plantaciones, junto con fundos mineros o mezclados con estos (Bartra, 1996).

Años después de la revolución agraria y social mexicana de 1910-1917, el gobierno mexicano implementó una política de Estado para un importante reparto agrario. Mientras la Revolución inició como un movimiento pro-democratización, básicamente impulsado por clases medias,

rápidamente fue convirtiéndose en un gran movimiento social de obreros y campesinos. El reclamo del movimiento campesino del centro y sur se expresó de manera sintética en los lemas: *la tierra es de quien la trabaja, y tierra y libertad*. El triunfo real de la Revolución no fue para los obreros, indígenas y campesinos, sino para una coalición con un proyecto de modernización capitalista. Esta se orientaba principalmente al desarrollo industrial y comercial, basado en las transferencias de valor provenientes de un campo con su centro en unidades privadas de producción tipo farmer, que coexistían obligadamente con las unidades campesinas (Córdova, 1972; Azaola, 1982).

La Reforma agraria inicia con la promulgación de la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, pero en la práctica avanza lentamente y entregando tierras de productividad marginal hasta la década de 1930, en que el régimen de Lázaro Cárdenas impulsó el reparto sustancial de tierras de buena calidad. También desarrolló una institucionalidad gubernamental robusta, irrigación, comunicaciones y otras obras de infraestructura, así

<figure><img src="image_62.png" /><figcaption>Figura 1. México. Reparto agrario por periodo presidencial 1900-1992 (ha).</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2009), Estadísticas Históricas de México.
como políticas públicas favorables a las agriculturas familiares. Posteriormente, el programa agrario tuvo un desarrollo irregular hasta que, casi 30 años después, un nuevo y prácticamente último arranque agrarista promovió la entrega de tierras y reforzó elementos para el desarrollo económico, principalmente orientado a la integración de los campesinos al mercado.

A partir de 1982, coincidentemente con la llamada *crisis de la deuda* de los países latinoamericanos y en un contexto que Klein (2009) llamara de shock, la coalición en el poder inició la instrumentación de un viraje económico radical hacia el modelo de integración al proceso neoliberal de globalización.

En 1986 México firmó el Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) y en 1994 suscribió el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En este camino fueron liquidadas las agroindustrias del Estado, la capacidad instalada para la producción y distribución de fertilizantes y de semillas, el servicio de extensión agrícola, la regulación de precios, el control de las importaciones y, prácticamente,

la banca de desarrollo. También fueron privatizadas las funciones de almacenamiento, reduciyas las capacidades y participación del Estado, alineados los precios de bienes y servicios a los parámetros internacionales y otras medidas, para pasar de un modelo de *sustitución de importaciones* orientado al mercado interno y con rasgos de *Estado de Bienestar*, a una economía de libre competencia en el mercado global. Este fue im puesto a pesar de las resistencias que se pueden identificar en los resultados electorales en 1988, 2000 y 2006.

Para el campo, el ajuste incluyó el desmantelamiento de los instrumentos, instituciones y recursos diseñados para la inclusión de la producción familiar y un claro cambio de interlocución que probablemente ha tenido su manifestación más clara en la clasificación, en 1988, de productores empresariales con potencial productivo y el resto, que fueron desenganchados de las políticas productivas para destinarlos al régimen de subsidios no productivos mediante transferencias directas. En 1992 se reformó el artículo 27 constitucional, para permitir la privatización de las tierras de propiedad social, con

<figure><img src="image_63.png" /><figcaption>Figura 2. México. Suficiencia alimentaria relativa (1=100%), excluye café.</figcaption></figure>

Fuente: UNCTAD, 2013.
el argumento de atraer la inversión a un sector agropecuario descapitalizado y así poner en el mercado las tierras campesinas. Paralelamente a la suscripción del Tratado Trilateral de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con Estados Unidos y Canadá, México ingresó a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y renunció expresamente a ser parte del bloque de Los 77 + China.

A veinte años de TLCAN, los agronegocios y las grandes corporaciones orientadas muy fuertemente a la exportación hacia los Estados Unidos dominan el panorama rural de México y son determinantes en las políticas públicas, que los favorecen frente a las agriculturas familiares (Palacio y Cavalotti, 2001; Wise, 2013). El contraste entre los productores de México y los Estados Unidos es abismal: el tamaño de los predios es 21 veces más grande en los Estados Unidos; los subsidios directos son 18 veces más altos y los rendimientos casi cuadruplican a los mexicanos (Robles, 2013). La pobreza ha avanzado, así como la inequidad y la dependencia alimentaria, que alcanza ya el 42% (UNCTAD, 2013).

## B. Perfil y lugar de la pequeña agricultura

Después de 30 años de políticas orientadas a desplazarla, la pequeña agricultura mexicana sobrevive, más como refugio y estrategia de vida de sectores golpeados por el modelo económico-polettico, que como un proyecto alternativo al agrogocio global.

La pequeña agricultura contemporánea tiene lugar en un escenario de nueva ruralidad con una población sin acceso a la tierra, de propietarios en edad avanzada. La población rural está crecientemente feminizada, con el 18% de las unidades de producción en manos de mujeres. Ellas administran sus unidades productivas sin la presencia de sus parejas varones, con la carga de múltiples

jornadas y serios problemas para gestionar la parcela, especialmente frente a las instituciones gubernamentales, que exigen documentación que frecuentemente está en manos de los varones.

Casi la cuarta parte de la población nacional es rural: 27,7 millones de personas en localidades menores a 2500 habitantes, básicamente familias que practican la agricultura en pequeña escala, ya que los dueños de unidades empresariales ráramente habitan fuera de núcleos urbanos. El contingente del fondo de la pirámide social está formado por 3,8 millones de jornaleros, en condiciones de inestabilidad, insalubridad y salarios ínfimos. Asimismo, 6194 ejidos y comunidades enfrentan la problemática de asentamientos humanos irregulares que irrumpen en sus territorios y que constituyen un lacerante cuadro de generaciones familiares enfrentadas. En cuatro de cada seis núcleos agrarios los avecindados y sus familias son mayoría y se estima que en 2050 habrá 12 millones de personas con 20 años o más viviendo en el medio rural y sin acceso a la tierra (FAO, 2012).

México cuenta, entre sus riquezas, con una fuerte presencia indígena, portadora de conocimientos y prácticas con potencial para fortalecer el conjunto de la agricultura pequeña. Con 12 millones de hablantes de lenguas indígenas, este sector de la población del campo mexicano representa el 10% de la población nacional. Además, 6830 núcleos agrarios son indígenas y representan el 22,9% de las tierras bajo régimen comunal o ejidal. El 25,7% de los ejidatarios y comuneros, 900 000 personas, detentan 22 624 000 ha (21,9% de la superficie); a esa cifra se agregan 206 000 propietarios privados indígenas (14,7% del total). Son también indígenas el 50% de los núcleos agrarios en selvas y el 29% de los núcleos agrarios con bosques (Robles y Concheiro, 2004).

La tierra donde se ubica la agricultura familiar es principalmente de propiedad social, que puede ser ejidal o comunal, aunque también existen numerosas unidades pequeñas de propiedad privada, así
como colonias y terrenos nacionales mayormente en manos de pequeños agricultores. En la propiedad social el promedio de superficie por unidad es

de 26,4 ha y la de propiedad privada es de 45,5 ha, incluyendo bosques y tierras con otros usos diferentes de la agricultura.

<table><caption>Cuadro 2. México. Formas de propiedad de la tierra.</caption><thead><tr><td></td><td>Cantidad de unidades</td><td>%</td><td>Superficie (ha)</td><td>%</td></tr></thead><tbody><tr><td>Social</td><td>3 844 601</td><td>67,9</td><td>101 428</td><td>51,6</td></tr><tr><td>Ejidos</td><td>3 236 234</td><td>57,2</td><td>84 569</td><td>43,0</td></tr><tr><td>Comunidades</td><td>608 367</td><td>10,7</td><td>16 858</td><td>8,6</td></tr><tr><td>Privada</td><td>1 606 573</td><td>28,3</td><td>73 125</td><td>37,2</td></tr><tr><td>Colonias</td><td>62 346</td><td>1,1</td><td>3 847</td><td>2,0</td></tr><tr><td>Nacionales</td><td>144 000</td><td>2,5</td><td>7 200</td><td>3,7</td></tr><tr><td>Otros</td><td></td><td></td><td>11 115</td><td>5,7</td></tr><tr><td>Total</td><td>5 657 520</td><td></td><td>196 718</td><td></td></tr></tbody></table>

Fuente: RAN, 2004.

Al margen de las formas de propiedad, la forma de acceso a la tierra es compleja, lo que dificulta la clasificación, elaboración de tipologías y, consecuentemente, de políticas adaptadas a las condiciones de sus destinatarios: el 22% de las unidades productivas maneja dos parcelas, el 10% maneja tres y el 11% maneja más de tres predios. Esto puede ser mediante el usufructo directo de la propiedad, de manera separada o combinadas. El 42% de las unidades están en aparcería, el 38% en renta y el 20% en préstamo.

El aspecto de asociatividad es crucial en la viabilidad de las agriculturas familiares. En 2004 existían 29 000 organizaciones registradas ante el Registro Agrario Nacional (2012). Más de la mitad de ellas no operan por problemas económicos (mercados, financieros) o administrativos (impericia en el manejo de recursos de los socios, corrupción).

Se puede hacer un balance de la presencia de las unidades pequeñas en el campo, mediante los rascos siguientes:

## 1. La pequeña unidad es predominante en el campo mexicano

De acuerdo con el Censo Agrícola y Ganadero de 2007 (INEGI, 2007), a pesar de la reforma agraria hay una polarización y concentración en la propiedad de la tierra. Las pequeñas unidades productivas con menos de 5 ha son el 67,8% de las 4 069 938 unidades de producción (UP) con actividad agropecuaria o forestal, pero únicamente representan el 8% de la superficie, mientras que las unidades mayores de 50 ha, que solo son el 3,6%, acaparan el 68% de la superficie.
<table><caption>**Cuadro 3.** Unidades de producción (UP) totales y con actividad agropecuaria y forestal por tamaño de predio.</caption><thead><tr><th rowspan="2">Tamaño de predio</th><th rowspan="2">UP</th><th rowspan="2">Ha</th><th colspan="4">Con actividad agropecuaria y forestal</th></tr><tr><th>UP</th><th>%</th><th>Ha</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Hasta 1 ha</td><td>1 533 327</td><td>992 890</td><td>1 125 020</td><td>27,64</td><td>765 865</td><td>1,12</td></tr><tr><td>Más de 1 hasta 2 ha</td><td>882 389</td><td>1 539 236</td><td>674 831</td><td>16,58</td><td>1 210 004</td><td>1,77</td></tr><tr><td>Más de 2 hasta 5 ha</td><td>1 270 515</td><td>4 511 651</td><td>961 931</td><td>23,64</td><td>3 457 323</td><td>5,05</td></tr><tr><td>Más de 5 hasta 10 ha</td><td>807 668</td><td>6 093 711</td><td>595 064</td><td>14,62</td><td>4 513 579</td><td>6,60</td></tr><tr><td>Más de 10 hasta 20 ha</td><td>490 310</td><td>7 279 716</td><td>348 666</td><td>8,57</td><td>5 226 142</td><td>7,64</td></tr><tr><td>Más de 20 hasta 50 ha</td><td>319 627</td><td>10 077 746</td><td>217 310</td><td>5,34</td><td>6 865 140</td><td>10,03</td></tr><tr><td>Más de 50 hasta 100 ha</td><td>120 722</td><td>8 702 408</td><td>77 963</td><td>1,92</td><td>5 623 535</td><td>8,22</td></tr><tr><td>Más de 100 hasta 1000 ha</td><td>111 776</td><td>29 291 866</td><td>62 524</td><td>1,54</td><td>16 157 343</td><td>23,61</td></tr><tr><td>Más de 1000 hasta 2500 ha</td><td>7 364</td><td>11 620 392</td><td>3 772</td><td>0,09</td><td>5 967 642</td><td>8,72</td></tr><tr><td>Más de 2500 ha</td><td>5 147</td><td>32 239 493</td><td>2 857</td><td>0,07</td><td>18 649 030</td><td>27,25</td></tr></tbody><tfoot><tr><td>Total</td><td>5 548 845</td><td>112 349 110</td><td>4 069 938</td><td>100</td><td>68 435 603</td><td>100</td></tr></tfoot></table>

Fuente: INEGI, 2007.

## 2. El número de unidades pequeñas ha aumentado

La pequeña propiedad es la clase de unidad de producción que más se ha incrementado en el país. Las UP menores de 5 ha, en lugar de disminuir en

el transcurso del tiempo, como se pretendió con muchas políticas agrarias, se han multiplicado; su crecimiento en 80 años fue del 708,7%, al pasar de 332 000 en 1930, a 2.6 millones de unidades en 2007 (ver cuadro 4).

<table><caption>**Cuadro 4.** Unidades de producción (UP) con menos de 5 ha (1930-2007).</caption><thead><tr><th>Año</th><th>UP</th><th>Menos de 5 ha</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>1930</td><td>614 101</td><td>332 439</td><td>5,1</td></tr><tr><td>1940</td><td>858 209</td><td>567 874</td><td>66,1</td></tr><tr><td>1950</td><td>1 383 212</td><td>1 004 839</td><td>72,6</td></tr><tr><td>1960</td><td>1 220 324</td><td>928 757</td><td>76,1</td></tr><tr><td>1970</td><td>846 994</td><td>567 129</td><td>67,0</td></tr><tr><td>1980</td><td>3 062 950</td><td>1 792 654</td><td>58,5</td></tr><tr><td>1990</td><td>3 504 510</td><td>2 114 622</td><td>60,3</td></tr><tr><td>2007</td><td>4 069 938</td><td>2 688 611</td><td>67,8</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración de Robles, 2013 b. subsidios al campo.org.mx con información del Censo Agrícola Ganadero I a VIII.
### 3. Las pequeñas unidades producen una parte muy significativa de nuestros alimentos

A pesar de sus condiciones precarias para producir y a la falta de apoyos económicos gubernamentales, la pequeña agricultura tiene una enorme importancia en la economía agropecuaria de México, con el 39% de la producción agropecuaria nacional

(IICA, 2012). Además, siete de cada diez productores de maíz (blanco y amarillo) y seis de cada diez productores de frijol tienen menos de 5 ha. Los pequeños productores son mayoría en la producción de maíz y frijol, principales cultivos en nuestra dieta, y los encontramos prácticamente en todo el país, en los distintos climas, en condiciones orográficas contrastantes y con sistemas de producción muy diversos entre sí.

<table><caption>Cuadro 5. Productores de maíz amarillo y blanco y frijol por tamaño de predio.</caption><thead><tr><th>Cultivo</th><th>Predio</th><th>UP</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Maíz amarillo</td><td>Total</td><td>510 311</td><td>100</td></tr><tr><td>Hasta 5 ha</td><td>374 372</td><td>73,4</td></tr><tr><td>Más de 5 hasta 10 ha</td><td>66 152</td><td>13,0</td></tr><tr><td>Más de 10 ha</td><td>69 787</td><td>13,7</td></tr><tr><td rowspan="4">Maíz blanco</td><td>Total</td><td>2 283 629</td><td>100</td></tr><tr><td>Hasta 5 ha</td><td>1 610 275</td><td>70,5</td></tr><tr><td>Más de 5 hasta 10 ha</td><td>336 272</td><td>14,7</td></tr><tr><td>Más de 10 ha</td><td>337 082</td><td>14,8</td></tr><tr><td rowspan="4">Frijol</td><td>Total</td><td>622 264</td><td>100</td></tr><tr><td>Hasta 5 ha</td><td>377 227</td><td>60,62</td></tr><tr><td>Más de 5 hasta 10 ha</td><td>121 394</td><td>19,51</td></tr><tr><td>Más de 10 ha</td><td>123 643</td><td>19,87</td></tr></tbody></table>

Fuente: elaboración subsidios al campo.org.mx con información del Censo Agrícola Ganadero 2007.

### 4. Las unidades pequeñas generan la mayor parte del empleo agropecuario

En las UP menores de 5 ha está el 56,8% de los empleos del sector, tanto familiares como contratados. Si les sumamos las UP de hasta 10 ha,

esa proporción llega al 74,1%. Es decir, tres de cada cuatro empleos se localizan en la pequeña y mediana agricultura, mientras que en las UP mayores o iguales a 100 ha solo se contrata el 7,9% de los trabajadores agrícolas.
<table><caption>Cuadro 6. Empleo familiar y contratado por tamaño de predio.</caption><thead><tr><th>Tamaño de predio</th><th>Total</th><th>%</th><th>Trabajo familiar</th><th>%</th><th>Contratado</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Hasta 2 ha</td><td>3 371 142</td><td>39,0</td><td>1 786 586</td><td>50,9</td><td>1 584 556</td><td>30,8</td></tr><tr><td>Más de 2 hasta 5 ha</td><td>2 113 675</td><td>24,4</td><td>779 256</td><td>22,2</td><td>1 334 419</td><td>26,0</td></tr><tr><td>Más de 5 hasta 20 ha</td><td>2 127 215</td><td>24,6</td><td>692 538</td><td>19,7</td><td>1 434 677</td><td>27,9</td></tr><tr><td>Más de 20 hasta 50 ha</td><td>534 059</td><td>6,2</td><td>153 517</td><td>4,4</td><td>380 542</td><td>7,4</td></tr><tr><td>Más de 50 hasta 100 ha</td><td>229 432</td><td>2,7</td><td>54 801</td><td>1,6</td><td>174 631</td><td>3,4</td></tr><tr><td>Más de 100 hasta 1000 ha</td><td>248 697</td><td>2,9</td><td>41 319</td><td>1,2</td><td>207 378</td><td>4,0</td></tr><tr><td>Más de 1000 hasta 2500 ha</td><td>15 097</td><td>0,2</td><td>1 715</td><td>0,0</td><td>13 382</td><td>0,3</td></tr><tr><td>Más de 2500 ha</td><td>11 022</td><td>0,1</td><td>820</td><td>0,0</td><td>10 202</td><td>0,2</td></tr></tbody><tfoot><tr><td><strong>TOTAL</strong></td><td><strong>8 650 339</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>3 510 552</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>5 139 787</strong></td><td><strong>100</strong></td></tr></tfoot></table>

Fuente: elaboración subsidios al campo.org.mx con información del Censo Agrícola Ganadero 2007.

## 5. Es la UP predominante para la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH)

En los 400 municipios donde se inicia la CNCH, el tipo de UP predominante es el de los pequeños productores: de los 1 313 000 de UP que

registró el Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007, 961 000 tienen menos de 5 ha, lo que representa el 73,2% del total de productores; de ahí que cualquier acción de gobierno en estos municipios debe considerar de manera prioritaria a las pequeñas unidades de producción.

<table><caption>Cuadro 7. Unidades de producción (UP) con actividad agropecuaria y forestal en los 400 municipios de la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH).</caption><thead><tr><th rowspan="2">Tamaño de predio</th><th colspan="2">UP</th><th colspan="2">Superficie</th></tr><tr><th>Número</th><th>%</th><th>Ha</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Hasta 1 ha</td><td>411 043</td><td>31,3</td><td>288 384</td><td>2,2</td></tr><tr><td>Más de 1 hasta 2 ha</td><td>239 494</td><td>18,2</td><td>435 965</td><td>3,3</td></tr><tr><td>Más de 2 hasta 5 ha</td><td>311 327</td><td>23,7</td><td>1 124 612</td><td>8,5</td></tr><tr><td>Más de 5 hasta 10 ha</td><td>169 723</td><td>12,9</td><td>1 308 508</td><td>9,9</td></tr><tr><td>Más de 10 hasta 20 ha</td><td>100 466</td><td>7,6</td><td>1 545 755</td><td>11,7</td></tr><tr><td>Más de 20 hasta 50 ha</td><td>55 307</td><td>4,2</td><td>1 747 047</td><td>13,3</td></tr><tr><td>Más de 50 hasta 100 ha</td><td>16 757</td><td>1,3</td><td>1 258 519</td><td>9,6</td></tr><tr><td>Más de 100 hasta 1000 ha</td><td>8 867</td><td>0,7</td><td>2 568 683</td><td>19,5</td></tr><tr><td>Más de 1000 hasta 2500 ha</td><td>367</td><td>0,0</td><td>829 445</td><td>6,3</td></tr><tr><td>Más de 2500 ha</td><td>275</td><td>0,0</td><td>2 065 790</td><td>15,7</td></tr></tbody><tfoot><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>1 313 626</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>13 172 707</strong></td><td><strong>100</strong></td></tr></tfoot></table>

Fuente: elaboración subsidios al campo.org.mx con información del Censo Agrícola Ganadero 2007.
## 6. La agricultura en pequeño es también importante en el abasto de la agroindustria

Distintos tipos de agroindustria se relacionan de diversas maneras con los productores (Robles, 2012):

i. agroindustrias donde sus socios no son propietarios de tierra y solo compran materias primas;

ii. grandes y medianos productores tecnificados que son parte de la empresa y operan como empresarios y productores;

iii. empresas que establecen, con los productores primarios, convenios de abastecimiento de materias primas; y

iv. productores de pequeña escala, que venden a intermediarios su producción para abastecer a la agroindustria.

La mayoría de los productores ligados a la agroindustria son minifundistas. Los maiceros tienen 2,7 ha en promedio por productor; los proveedores de caña de azúcar, 5 ha; los de hospitalizas, 6 ha; los de frutas, 5 ha o menos; los de café, 1,9 ha; los de cebada, 6 ha, y los de tabaco, 2 ha (Robles, 2012).

## C. Inserción de la agricultura familiar en la economía

Dentro del modelo de sustitución de importaciones y Estado de Bienestar (aproximadamente 1930-1992), el papel de la agricultura familiar fue, fundamentalmente, contener y alimentar políticamente a la coalición forjada en el cardenismo mediante su política corporativista de masas y, por otro lado, un contexto temporal de guerra y posguerra con amplio mercado de exportación. Ello impulsó a la producción empresarial hacia bienes salario para las partes contendientes en un primer momento y para la reconstrucción en un segundo momento, a la vez que para soportar los

procesos de industrialización y urbanización que se dispararon en forma sincronizada.

La agricultura familiar tuvo un papel importante como financiadora de la producción, reposición y amortiguación de la inestabilidad de la fuerza de trabajo, al proporcionar la seguridad del alojamiento y alimentos a través de las redes de solidaridad propias de la organización de las comunidades campesinas. En última instancia, ambas formas de agricultura se tradujeron en salarios baratos y estabilidad macroeconómica (Hewitt de Alcántara, 1978).

Hacia el fin del siglo pasado, el aporte del sector primario al producto interno bruto (PIB) del sector agropecuario perdió importancia en la economía nacional, hasta ubicarse actualmente en alrededor del 3% del total, por el mayor crecimiento relativo de otros sectores y por la reducción de la inversión pública en el campo, así como por una política deliberada de disminución de las capacidades productivas. Adicionalmente, la dominancia de corporaciones multinacionales genera un flujo de inversiones potenciales a sus países sede o a destinos especulativos, en detrimento de la inversión productiva en el sector.

La agricultura familiar, en este contexto, ha sido afectada por la creciente participación de las corporaciones multinacionales, la captura de la mayor parte de la comercialización directa por las tiendas departamentales de autoservicio, de la provisión de insumos y equipos y, recientemente, a través de sofisticadas formas de integración asimétrica mediante el manejo de patentes o el incremento de la importancia de la agricultura por contrato (Suárez, 2012).

El TLCAN trajo consigo un incremento sustancial de las exportaciones de productos hortofrutícolas, a la vez que un crecimiento más que proporcional de las importaciones, especialmente de alimentos que compiten con los que producen las unidades familiares campesinas.
<figure><img src="image_64.png" /><figcaption>**Figura 3.** Distribución del gasto público total por sexenio y etapa económica (% del total).</figcaption></figure>

Fuente: Decretos de egresos de la Federación, Cuenta Pública SHCP e Informes del Banco de México.

<figure><img src="image_65.png" /><figcaption>**Figura 4.** Importaciones y exportaciones agrícolas de México (en miles de millones de USD).</figcaption></figure>

Fuente: UNCTAD, 2013.
Al cabo de un proceso de 30 años, las tasas de desempleo y falta de oportunidades en los sectores urbanos de la economía y la creciente importancia de los aspectos ambientales están causando un creciente y renovado interés por las agriculturas familiares, que aún está por traducirse en cambios sustanciales en las políticas públicas.

La agricultura en pequeño persiste gracias en parte a su bajo costo de oportunidad y baja

rentabilidad marginal y también gracias a las remesas de los migrantes desde los Estados Unidos que, a pesar de las restricciones de la economía y la política en ese país, sigue alcanzando cifras no lejanas a los históricos USD23 000 millones (BBVA, 2013), lo que representa una oportunidad que requiere un esfuerzo sustancial: organizativo, de diseño, de creación de capacidades y de concertación (Chapela y Burstein, 2013).

<figure><img src="image_66.png" /><figcaption>Figura 5. Flujo de remesas de migrantes (en millones de USD).</figcaption></figure>

# D. Políticas para la agricultura familiar

## 1. Principales políticas relativas a la agricultura familiar

El tratamiento a la agricultura familiar en las políticas públicas refleja la ambigüedad de su coexistencia con la promoción preferente de los agronegocios. El marco formal de políticas públicas es la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) promulgada en 2001, que avanza parcialmente de una concepción estrictamente

agropecuaria hacia un enfoque territorial, integral, de lo rural.

La LDRS tiene como centro el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PECDRS), que integra a las políticas públicas para el sector rural e incluye los programas productivos agropecuarios, los de infraestructura básica y productiva, los ambientes, los asistenciales sociales y los educativos, con un mandato para el diseño de políticas diferenciadas por tipo de productor, donde es reconocida la participación de las agriculturas en pequeño. La LDRS también prevé la creación de
instancias de participación ciudadana en la identificación y priorización de líneas de acción para el desarrollo rural de sus territorios.

El programa más importante para el campo ha sido el PROCAMPO (hoy PROAGRO), que consiste en la transferencia directa, no condicionada, de USD100 por hectárea a 3 millones de productores empadronados en 12 millones de hectáreas, lo que alcanza la suma de 13 500 millones de pesos, equivalentes a USD1200 millones anuales (SHCP, 2014). Este programa tiene un diseño fiscal regresivo, al ser asignado por superficie sembrada, incluyendo el doble pago en parcelas con disponibilidad de riego, y no aporta a incrementar la producción, pero ha llegado a ser un componente importante del ingreso familiar de los pequeños productores, de los que 1,8 millones son unidades menores de 5 ha (ASERCA, 2013).

El PROCAMPO, en el discurso oficial, fue diseñado para, que en los 15 años del periodo de

desgravación total del maíz y el frijol pactado en el TLCAN, contribuya a mejorar las condiciones de inserción al mercado de cerca de 2,2 millones de pequeñas unidades de productores rurales integradas por campesinos ejidales, comunales y pequeña propiedad rural, aunque la falta de condicionamiento lo convirtió en un subsidio al ingreso.

## Las agriculturas en pequeño capturan la menor parte de los subsidios

En el ejercicio del gasto público se observa con claridad la predilección gubernamental por los agronegocios y no por las agriculturas familiares. Tomando como muestra el ejercicio de gasto de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), se aprecia que favorece a productores de mayor escala productiva, se inclina por programas aplicables a los agronegocios y, regionalmente, se concentra en las entidades donde estos se encuentran (Robles, 2013a):

<figure><img src="image_67.png" /><figcaption>Figura 6. Presupuesto versus superficie promedio por unidad de producción.</figcaption></figure>

Fuente: Adaptado de Robles, 2013a. Ejercicio del presupuesto de la sagarpa por programa y entidad federativa.
Diversas causas generan este desigual acceso a
los recursos públicos. Entre las que se han se-
ñalado de manera más insistente, están las di-
ficultades para conocer y manejar las reglas de
operación y los protocolos para sustanciar los
subsidios, así como las reglas que obligan a
desembolsos previos sustanciales, lo que deja
fuera a los productores pequeños y descapita-
lizados. A la complejidad de las reglas de ope-
ración, se suma la confusión que representa la

multiplicidad de más de 300 programas y sus
modalidades, las cuales cambian de denomina-
ción, lo que hace prácticamente imposible su
trazabilidad (Chapela, 2007). En el mismo sen-
tido, la operación de banca en el campo ha te-
nido una baja considerable y prácticamente está
dedicada a las operaciones de los agronegocios;
las agriculturas familiares solo tienen acceso a
recursos muy escasos procesados por medio del
sistema de banca social (figura 7).

<figure><img src="image_68.png" /><figcaption>Figura 7. México: evolución del ejercicio de crédito (en millones de pesos corrientes).</figcaption></figure>

Fuente: UNCTAD, 2013.

Es importante mencionar el Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA), que destaca unidades de asesoría integral para la planeación y ejecución del desarrollo de microregiones. Este programa, originalmente auspiciado por la FAO, ha desarrollado una experiencia sustancial que puede ser asimilada, especialmente en el marco de la *Cruzada contra el Hambre*, que otorga un papel significativo a las agriculturas familiares. Ello es consistente con el cambio reciente de discurso, posterior a la crisis alimentaria de 2008, en el que el Gobierno Federal incorpora un énfasis en la

pequeña producción, mientras mantiene su pre-
dilección por los agronegocios.

Además del PESA, en los últimos años se ha co-
menzado incipientemente a instalar el Programa
de Modernización Sustentable de la Agricultura
Tradicional (MasAgro), explícitamente desti-
nado al incremento en la productividad de las
unidades campesinas. Dicho programa retoma
nuevamente el esquema de los paquetes tecnoló-
gicos homogéneos, basados en el uso de genética
industrial propia de las compañías de semillas,
fertilizantes y agroquímicos.
## 2. Agricultura familiar y políticas de desarrollo sustentable

La perspectiva de la agricultura familiar está directamente relacionada con la calidad de los territorios y la calidad de sus recursos naturales, como base productiva. Desde este punto de vista, es muy relevante señalar que dos terceras partes del territorio nacional se encuentran afectadas por procesos de degradación de las tierras que incluyen, principalmente, la pérdida de fertilidad, la erosión hídrica y eólica y la salinización (ver figura 8).

En estas condiciones, se desplazan anualmente 540 millones de toneladas de azolves; 960 000 ha de riego han quedado inutilizadas por salinización, a un ritmo anual de 10 000 ha (Comisión Nacional del Agua, 2012. Estadísticas del agua); hay una pérdida grave de fertilidad en el 17% de las tierras (SEMARNAT y COLPOS, 2003); la

disponibilidad de agua per cápita ha pasado de 11,2 m³/habitante en 1995 a 3,8 (Comisión Nacional del Agua, 2012) y se estima que la deforestación alcanza 230 000 ha al año (INEGI, 2005 y 2010). Chapela y Barragán (2009) estimaron las pérdidas acumuladas por degradación de las tierras en un 7,4% del PIB, una cifra alrededor de USD80 000 millones por año.

Los impactos de la degradación y escasez de recursos naturales son sustancialmente más fuertes en las zonas secas con ganadería pastoril, en las tierras forestales que mayoritariamente son parte de unidades productivas campesinas y en terrenos pequeños de agricultura familiar (CENTROGEO y Mecanismo Mundial de la CNULD, 2008).

El Estado destina 1700 millones de pesos a la conservación y manejo de recursos naturales y prepara un programa de regeneración de tierras.

<figure><img src="image_69.png" /><figcaption>**Figura 8. México: tipo de degradación de las tierras como % de la degradación total.**</figcaption></figure>

Fuente: SEMARNAT y COLPOS, 2003.
Estas respuestas son, en parte, efecto de las acciones de las organizaciones campesinas y ONG. En 1996 se constituyó la Red Mexicana de Esfuerzos contra la Desertificación y la Degradación de los Recursos Naturales (RIOD-MEX), como capítulo mexicano de la red internacional que existe como contraparte no gubernamental en el contexto de la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación (CNULD). En 2003 una coalición amplia de organizaciones de pequeños productores bajo el lema "el campo no aguanta más" logró 282 acuerdos para el campo (2003), entre los que está una línea de pagos por servicios ambientales y promoción de prácticas sustentables de manejo, como el actual Programa de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA), el PROGAN y el Programa de Reconversión Productiva.

En 2009, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la RIOD-MEX promovieron la Estrategia Nacional de Manejo Sustentable de Tierras y está en la agenda legislativa la Ley General de Conservación y Restauración de las Tierras.

La sensibilidad hacia la problemática del cambio climático ha hecho que este tema se encuentre obligadamente en la agenda de las instituciones y de las organizaciones de los productores familiares, especialmente en lo que se refiere a la reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal (REDD+). Esta avanza en medio de cuestionamientos de las comunidades respecto de las salvaguardas ambientales y sociales, la distribución de beneficios, el derecho al acceso productivo a los recursos naturales de las comunidades y la aplicación de procedimientos de consentimiento previo informado (ONU, 2006), ante la aplicación de políticas conservationistas que restringen el uso de los recursos naturales por las comunidades, como las áreas protegidas y el pago por servicios ambientales.

Este debate tiene lugar en el contexto de una importante reforma constitucional, de noviembre de 2011, en materia de derechos humanos,

dentro de los cuales está el carácter vinculante de los instrumentos internacionales suscritos por México, incluida la Convención 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

### 3. Políticas para agricultores familiares orientadas a las personas

Uno de los lineamientos más importantes de la política pública de fines de los años ochenta fue la diferenciación de los subsidios productivos de los de asistencia social (Dávila, E.; Levy, S.; López Calva, L.F. 1995). Dicho enfoque tuvo crecimiento en el diseño del actual Oportunidades, que ha sido modelo de programas de transferencias directas condicionadas, abandonando las inversiones y programas de fomento a las agriculturas familiares (Adato, 2011). El enfoque subsidiario y el marco jurídico de la política social asistencia-lista se plasma en la Ley General de Desarrollo Social de 2004.

Se debe considerar al PROCAMPO en el recuento rápido de políticas individuales, no obstante su declarado propósito productivo, ya que se ha convertido en un recurso de vida para el segmento de productores familiares, que se reparten el 15% de los recursos del programa, mientras que el 85% de dicha bolsa la reciben el 15% los productores mayores, ya que su aplicación es por hectárea.

Un caso especial de programas de subsidios es el destinado a coinvertir con migrantes en sus lugares de origen, en un esquema denominado "3 por 1", en el que, idealmente, por un tanto aportado por los emigrados, el gobierno federal aporta una cantidad igual y otros tantos provienen de los gobiernos municipal y estatal (SEDESOL, 2014). Dicho programa ha sido destinado principalmente a subsidiar a los gobiernos locales en la ejecución de obra pública, pero los movimientos sociales relacionados con migrantes están neigociando la habilitación de ese programa como palanca de desarrollo regional en las zonas de expulsión y el ajuste en montos para equilibrar los
recursos asignados al programa, por alrededor de
USD30 millones anuales (SHCP, 2014) con los
USD23 000 millones que alcanzan anualmente
las remesas enviadas por los trabajadores mexica-
nos en los Estados Unidos (SHCP, 2013).

E. Evolución para la transversalidad
del desarrollo rural

1. Una planificación sectorial

La formulación y ejecución de políticas en México tiene un carácter compartimentado. El mandato de la Ley de Planeación de enero de 1983 establece un plan nacional de desarrollo, planes estatales y municipales y cuatro tipos de programas: *institucionales, regionales, especiales y sectoriales*. Estos últimos se deben publicar dentro de los seis meses siguientes a la publicación del Plan Nacional de Desarrollo. Para el periodo 2013-2018 destacan los siguientes programas sectoriales: Gobernación, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina, Desarrollo Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Energía, Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario, Comunicaciones y Transportes, Educación, Salud, Trabajo y Previsión Social, Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y Turismo. Cada uno de ellos tiene sus metas, indicadores, programas, distribución geográfica e instrumentos de intervención.

A partir de la publicación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), en diciembre de 2001, se modificaron los fines, procedimientos, órganos, instancias de planeación y participación ciudadana en el desarrollo del ámbito rural. En este contexto, algunos ejercicios, como el emprendido en Michoacán de 2003 a 2005, se orientaron a la instrumentación de la LDRS. Particularmente, es destacable el ejercicio de identificación de los campos de convergencia intersectorial para la construcción de las agendas territoriales para la formulación y gestión del Programa Especial Concurrente para el

Desarrollo Rural Sustentable 2014-2018 (PEC)
en los términos que establece la ley: un proceso
de planeación y concertación participativa, ani-
dado de lo local a lo nacional.

También apareció como una necesidad de la concurrencia, la homologación de las circuncripciones territoriales sectoriales, de manera tal que haya coincidencia de actores y recursos sobre la mesa de negociación que conforma el sistema de consejos municipal, distrital y estatal.

Otro ejemplo reciente hacia la gestión integral es el del Corredor Biológico Mesoamericano-México (CBMM), que, en vez de plantearse la ampliación de las áreas decretadas como protegidas, se abocó a la inducción de prácticas productivas sustentables entre dichas áreas, lo que ha llevado a promover intensamente un acercamiento entre instituciones, con un funcionamiento semejante al del PESA, a través de Agencias de Desarrollo (CONABIO, 2012).

En algunas cuencas se ha explorado la construc-
ción de acuerdos en torno al abastecimiento de
los sistemas operadores del agua potable, con es-
quemas de transferencia de parte de los pagos de
los usuarios hacia la conservación de la cuenca.
El considerar como espacio delimitado a un te-
rritorio naturalmente demarcado ha propiciado
la generación de acuerdos de integración que, en
el caso de tres cuencas de Jalisco, son soportadas
institucionalmente por *Juntas Intermunicipales*
(Graf *et al.*, 2006).

2. Políticas territoriales

El enfoque territorial en México ha sido planeado desde el gobierno de Lázaro Cárdenas, en un enfoque basado en la política de desarrollo de enclaves propia del proyecto modernizador de la Reforma hacia el fin del siglo XIX. En la década de 1970, se planteó el paradigma del *desarrollo rural integral (DRI)*, con una influencia de los experimentos israelíes en planeación y gestión del desarrollo y de las corrientes
de planeación por cuencas hidrográficas. Esas iniciativas tempranas dieron lugar a proyectos y programas como el Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDER), que tuvo su expresión jurídica en las Leyes de Desarrollo Agropecuario y de Distritos de Desarrollo Rural. Todas esas iniciativas procuraban integrar la gestión de la producción agrícola y sus encadenamientos en el mercado. En paralelo, la política indigenista de corte integracionista, de mediados del siglo XX, dio pie a la creación y operación de Centros Coordinadores Indigenistas, donde se aplicaban de manera integrada los instrumentos y acciones del Estado.

La revisión conceptual sobre el desarrollo rural, que propone la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, apunta hacia un enfoque territorial muy claro, organizado en espacios coherentes, ubicados como 192 Distritos de Desarrollo (DDR) y 713 Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (Calderón, 2012). Estos están dotados de órganos de concurrencia y concertación entre los órdenes de gobierno, los segmentos especializados en aspectos sectoriales del desarrollo y los agentes particulares, donde se abre un marco institucional con gran potencial para el protagónismo de los campesinos organizados.

A partir de dicha ley y de otras que la siguen, como la Ley de Desarrollo Social o la Ley de Aguas Nacionales de 2003, se conservan y fortalecen algunas experiencias, programas e instituciones, como los Fondos Regionales Indígenas y los esquemas de planeación y concertación en Consejos (de desarrollo rural, de desarrollo social, de cuenca, forestal, etc.). Correlativamente, se produce la generación de programas que incorporan criterios de territorialidad. Algunos ejemplos de estos programas son el Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA), que se enfoca en la delimitación de microrregiones que son intervenidas en planos diversos; el Programa de Desarrollo Sustentable, que propone la gestión basada en el ordenamiento del territorio, con un énfasis ambiental, y el Proyecto de Microcuencas, que propone la formulación concertada de

planes rectores de manejo. Algunas experiencias de campo, como las emprendidas por las comunidades de la Sierra Juárez de Oaxaca (ERA, 1992), han mostrado una utilidad sustancial en la construcción de gobernabilidad y acción colectiva, con muchos de los rasgos de las instituciones locales que señalan los cánones inspirados en dichas experiencias (Ostrom, 1990). Es de destacar el componente del Programa de Desarrollo y Producción Forestal (PROÁRBOL), destinado al levantamiento y concertación de ordenamientos comunitarios.

# F. Elementos de evaluación, desafíos e perspectivas

## 1. Elementos de evaluación del impacto de las políticas agrarias sobre el sector familiar y campesino

En los últimos 25 años, a partir de los compromisos de México ante la OMC para que el Estado mexicano no intervenga como actor en la economía, se ha desmantelado una variada gama de entidades gubernamentales que estaban encaminadas a fortalecer el bienestar social. El Estado mexicano se retiró de estas actividades, para pasarlas a manos privadas o, simplemente, como huecos no atendidos de la agenda de desarrollo. Algunos aspectos en estas funciones son: ordenamiento de los mercados; crédito; manejo de riesgo y otros servicios financieros; desarrollo de infraestructura; regulación y visión de medios de producción (fertilizantes, semillas, equipo); asistencia técnica, extensión rural y capacitación.

El mercado ha sido desregulado y se han supermido las reservas estratégicas, los precios de garantía y las compras de gobierno en función de abasto, principales salvaguardas de las económías familiares y de viabilidad de los mercados regionales. En forma paralela, se ha propiciado el desarrollo de grandes empresas en el ámbito de la comercialización, principalmente en manos de
corporaciones con matriz estadounidense, que capturan los apoyos a la comercialización, como el *precio objetivo* o los beneficios de las *coberturas cambiarias y de precios*, entre otros.

El esquema de integración de *sistemas-producto*, planteado en la LDRS, ha sido torcido para generar un sustituto de las organizaciones regionales y especializadas, donde no participan, conciertan ni se comprometen los agentes ubicados en eslabones previos o posteriores de la producción primaria, dejando el dominio de las cadenas a las potentes corporaciones de provisión de insumos y equipos o de la esfera de la comercialización. En estas condiciones, la agricultura familiar no tiene cabida y, por otra parte, también son devorados por las corporaciones los mercados de nichos de especialidades, donde podría ubicarse una oportunidad de los pequeños productores de autoconsumo para la obtención de efectivo.

En materia de crédito, prácticamente ha desaparecido la banca de desarrollo, al instalarle criterios competitivos con la banca comercial, a la vez que, en su mayoría, los servicios de acompañamiento del crédito fueron sustituidos por exigencias rígidas y altas en la constitución de garantías, que muy rara vez pueden ser satisfechas por los productores pequeños. El resultado es prácticamente la extinción de la operación de banca de desarrollo en el campo de la pequeña producción, en un marco de escasez generalizada de flujo crediticio que solo llega a 5% de las unidades de producción rural (UNCTAD, 2013).

Esta situación ha sido acompañada por una contradictoria política que, por un lado, promueve organismos sociales para la intermediación de servicios financieros, con programas significativos para facilitar el acceso a ese factor productivo y, por otro lado, los persigue con crecientes exigencias de capital pagado, encaje bancario, auditoría y más, a pesar de los notables avances alcanzados en materia legislativa como la Ley de Ahorro y Crédito Popular, contemporánea de la LDRS.

A partir de 2000 las políticas privilegiaron las modalidades individualizadas, en demérito de la organización, tanto en la perspectiva política, como en lo que se refiere al papel del asociacionismo en la viabilidad de las unidades familiares en un contexto de competencia inmisericorde.

Las movilizaciones campesinas de 2003 mitigaron en alguna medida la ofensiva desde el gobierno a las organizaciones de los productores y lograron la creación de oportunidades, como son los programas de fortalecimiento a las organizaciones sociales que ofrecen la SAGARPA, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) o la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR). Estos avances consolidan, de alguna manera, experiencias anteriores, especialmente las promovidas por el Instituto Nacional para el Desarrollo Social (INDESOL) desde el sexenio de 1995 a 2000.

Una de las principales fallas de las políticas al campo ha sido la prioridad otorgada a la intervención por medio de activos privados, en vez de activos públicos, como son las obras de infraestructura y los bienes de conocimiento, incluyendo la investigación básica y aplicada o la información de mercado. Este sesgo propicia que los productores mejor informados, con mayor capacidad de negociación y para llenar los requisitos complicados y poco accesibles de los respectivos programas, capturen los recursos públicos como rentas, inhibiendo no solo el desarrollo de las agriculturas familiares, sino también el de empresas competitivas.

Diversas evaluaciones demuestran que sus recursos llegaron a estratos medio y alto y no al bajo (Vargas, 2007; Fox y Haight, 2011) y el análisis por vertientes de gasto en el Programa Especial Concurrente de 2013 muestra la inclinación del presupuesto hacia el fomento a los agronegocios, a pesar de los contenidos discursivos gubernamentales (Robles, 2013b). Como muestra, se pueden enunciar los ejemplos contrastantes del PROCAMPO, con un
sentido estrictamente regresivo, discutido an-
teriormente y, en contraste, la Alianza para
el Campo (hoy Programa de Adquisición de
Activos), orientada principalmente a la compra
de maquinaria y equipos para el proceso pro-
ductivo agroalimentario, incluyendo tractores
e implementos. Su población objetivo son los
productores ubicados en zonas de alta y muy
alta marginación de acuerdo con los criterios del
Consejo Nacional de la Población (CONAPO),
pero los destinatarios principales son producto-
res con capacidad para adquirir y utilizar tales
equipos, lo que queda generalmente fuera del
alcance de los productores familiares.

## 2. Algunas perspectivas

La FAO (2013) visualiza como potenciales de
las agriculturas familiares el empleo, el desarrollo
de tecnologías apropiadas, el cuidado y uso espe-
cífico de los recursos naturales, el desarrollo de
mercados específicos de nicho, la custodia de la
biodiversidad, el suministro de agua y servicios
paisajísticos, entre otros. Con esta lista como
marco, se pueden destacar algunas perspectivas
adicionales:

2.1 Aprovechamiento del bono demográfico

La configuración demográfica del campo con-
temporáneo está en la plenitud del potencial del
bono demográfico, pero la falta de oportunida-
des en una economía de desindustrialización y
escaso desarrollo terciario puede convertir esta
oportunidad única en un conflicto de dimen-
siones inmanejables. En las pequeñas agricultu-
ras, el aprovechamiento del bono demográfico
no es una opción, sino una necesidad urgente
frente a la acelerada pérdida de gobernabilidad
en los territorios rurales, lo que pende de la
oportunidad en la construcción de redes loca-
les de valor y aglomeraciones de procesamiento
y servicios, que hagan posible la reconstrucción
de territorios con calidad ambiental, econó-
mica y social.

2.2 La pequeña agricultura y la soberanía alimentaria

La problemática alimentaria actual obliga a in-
cluir el tema de la soberanía para enfrentarla,
en un contexto de distorsiones en el mercado.
Al entender la soberanía como la búsqueda de
grados crecientes de autonomía en el ámbito
nacional, lo mismo que en la escala regional,
comunitaria y familiar, liga necesariamente la so-
beranía alimentaria con la agricultura familiar y
no solo a la gran producción mercantil y el mer-
cado internacional.

Lo anterior incluye el desarrollo de estrategias di-
rectamente gestionadas en parcela, la reducción
de mermas poscosecha, la construcción de merca-
dos regionales y reservas estratégicas, entre otras
líneas de acción en las que los productores fami-
liares pueden actuar eficazmente si logran confor-
mar o rehabilitar elementos de capital social, de
solidaridad y de emprendimiento asociativo.

2.3 La gestión ambiental: pros y contras

La mirada sustentable del desarrollo rural tiene
beneficios a corto plazo en la medida que la re-
generación de los ecosistemas, la regulación de
las cuencas y la calidad de las tierras producen
beneficios tangibles inmediatos.

Por otra parte, la prestación de servicios am-
bientales es una posibilidad de canalizar bene-
ficios para el desarrollo local y de los agentes de
la agricultura familiar, que requiere un proceso
de maduración y, por otro lado, les plantea un
reto en cuanto a mantener el protagonismo y
ser auténticos negociadores de las transacciones
dentro de este campo. Por la complejidad y so-
fisticación de los conceptos y mecanismos que
forman el cuerpo de los esquemas de pago por
servicios ambientales (PSA), es indispensable
que los organismos sociales de los productores se
propongan con decisión la construcción de ca-
pacidades locales de conocimientos y habilidades
para manejar estos tópicos especializados.
## 2.4 Los migrantes: algo fuerte e importante está cambiando

El estancamiento de la economía estadounidense y el manejo político-ideológico a que ha dado lugar están endureciendo fuertemente las circunstancias de migración, reduciendo el flujo de migrantes y de remesas e incrementando los tiempos de retorno o aumentando la migración definitiva. Al mismo tiempo, provocan una ola de deportaciones nunca vista, en la que quedan involucrados ciudadanos con tiempos largos de permanencia, a costa de la destrucción de lazos familiares y en medio de graves violaciones a los derechos humanos.

Frente a esto, es urgente una estrategia para la reducción de las condiciones de expulsión y la reconstrucción de territorios favorables para la reinserción, que puede ayudarse de recursos provenientes de las remesas, para el desarrollo de unidades de agricultura familiar de objetivo mixto, tanto para el consumo familiar como para mercados regionales y en nichos de exportación.

## 2.5 La crisis de las economías tradicionales dominantes

El escenario internacional se está moviendo y la economía de los Estados Unidos, lejos de

desaparecer inminentemente como mercado y fuerza económica dominante, sí se muestra proclive a una decadencia y debilitamiento frente a otros polos de desarrollo, como el del oriente, el europeo o el de las activas economías de Australia y Nueva Zelandia, sin descartar un creciente papel de los países latinoamericanos y de los países llamados BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) en la economía mundial. En este plano, las agriculturas a pequeña escala tienen una *ventana* de oportunidad en la exploración de nuevos mercados y reducir la dependencia de uno solo.

## 2.6 Nueva ruralidad y agriculturas familiares

Los cambios demográficos y en la sensibilidad de la sociedad obligan a reconsiderar a fondo un papel importante para la agricultura familiar en el desarrollo de los territorios. Entre los principales emergentes están las nuevas generaciones de jóvenes y la participación creciente de las mujeres y los indígenas (Chapela, 2012), que hacen indispensable modificar la perspectiva del campo y evitar que estas nuevas condiciones sean causa de deterioro y, al contrario, incorporarlas como fortalezas.
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# XI. NICARAGUA:

Evoluciones y perspectivas
de las políticas agrarias y la
agricultura familiar.

<figure><img src="image_71.png" /></figure>

Francisco J. Pérez<fnref n="117" /> y Sandrine Fréguin-Gresh<fnref n="118" />

<footnote n="117">117 Instituto Centroamericano para el Desarrollo de las Capacidades Humanas, IXMATI, Managua, Nicaragua.</footnote>

<footnote n="118">118 CIRAD-ART-Dev, UCA-Instituto Nitlapán, Managua, Nicaragua.</footnote>
## A. Introducción

La agricultura familiar es un concepto que ha venido tomando fuerza en la formulación de políticas públicas en América Latina, y de manera más reciente en Centroamérica (Soto Barquero et al., 2007; Schejtman, 2008; González, 2010; Sanches Peraci, 2011). Desde 2006-07, en el marco del proceso de integración regional, la formulación de la Política Agrícola Centroamericana (PACA) abre un debate sobre las políticas dirigidas a mejorar los niveles de competitividad de lo que se denomina la “pequeña agricultura empresarial” (CAC, 2007). Así, desde el punto de vista de la equidad en términos de distribución del ingreso, se busca estimular el crecimiento económico de una clase media campesina que, en el mediano plazo, debe cambiar la tendencia de polarización de la estructura agraria. De hecho, Centroamérica por muchos años (a partir de 1870) ha basado el crecimiento de su economía en un modelo agroexportador (Segovia. 2004) que ha generado como resultado una agricultura polarizada: de un lado, una agricultura a gran escala orientada principalmente hacia la exportación con altos estándares de calidad y tecnología, con altos niveles de productividad (del capital y en términos de utilización de insumos y de mano de obra asalariada) y, del otro lado, una agricultura a veces denominada “agricultura de subsistencia”, con bajos niveles de productividad (de la tierra), de tecnología y de calidad, que apenas logra asegurar las necesidades básicas de las familias productoras, aunque suelen comercializar algunos excedentes. Entre ambos extremos, con peso y características variables de un lugar a otro, ha venido desarrollándose un sector de agricultura comercial basada principal, aunque no exclusivamente, en el trabajo familiar, con diversos grados de especialización productiva orientada algunas veces hacia el mercado interno y otras hacia el de exportación, tanto a otros países de la región centroamericana como de regiones como Norte y Suramérica, Europa y Asia.

Recientemente en Nicaragua se ha planteado que “la reducción de la pobreza, el desarrollo humano y el crecimiento económico sostenido” [...] principales misiones del Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional [del Presidente Ortega], se materializan a través de las políticas sociales, dentro de una estrategia económica para las familias rurales” (Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional, 2009). Desde esta perspectiva, se considera a los sectores sociales “familiares” o “campesinos” como la mejor alternativa de “reactivación productiva” (ibíd.) para tratar de reducir los niveles de inequidad en el sector agrícola<fnref n="119" />, dado su aporte en la ocupación, la generación de empleo temporal y la obtención de ingresos en los territorios rurales. Es por ello que desde diferentes políticas se ha estado haciendo énfasis en incentivar y fortalecer a este sector social, interviniendo de diferentes formas en la promoción de lo que se denomina desde entonces “economía familiar”. Es así también que en el 2012, la priorización se convierte en un eje de la política de desarrollo nacional con la creación de un ministerio específico para atender a este sector social: el Ministerio de Economía Familiar, Comunitaria, Cooperativa y Asociativa (MEFCCA) (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 2012).

El presente capítulo propone un análisis de cómo las políticas dirigidas al sector agrícola y rural en Nicaragua han incorporado el concepto de la agricultura familiar. En una primera sección, se presentan las grandes características actuales del sector, reposicionándolo en las dinámicas sociales y económicas más globales del país. En una segunda sección, se estudian los cambios agrarios que ha sufrido Nicaragua, haciendo énfasis tanto en el contexto nacional como en la institucionalidad y las orientaciones del referencial de política dominante en cada periodo, a través de un recorrido en el tiempo desde el proceso de inserción de Nicaragua en los mercados internacionales a través

<footnote n="119">119 Los resultados de las políticas agrarias implementadas en Brasil en cuanto a reducción de la pobreza rural han sido un importante estímulo para repensar el marco de políticas con que se trabaja con el sector en Nicaragua.</footnote>
<figure><img src="image_72.png" /><figcaption>Cosecha de plátano en El Cua, Nicaragua (foto de S. Freguin-Gresh)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_73.png" /></figure>

del café, cuando el Estado comienza a implemen-
tar políticas agrarias específicas (1870), hasta la
fecha. En la tercera sección, se presentan dos pro-
gramas actuales que se insertan en la promoción
de la economía familiar y que son claves en la polí-
tica del Gobierno actual de Nicaragua. El capítulo
termina con algunas reflexiones sobre las perspec-
tivas de la agricultura familiar en Nicaragua.

B. El sector agrícola y el lugar de la agricultura familiar en Nicaragua

1. Un país “orgullosamente” agropecuario que apenas comienza su transición económica en un contexto de bono demográfico

Como lo afirmó de nuevo recientemente uno
de los dos más importantes periódicos de país
en un análisis especial de la economía nacional,

Nicaragua se ve “orgullosamente” como “una
enorme finca agropecuaria” (El Nuevo Diario,
2013). Con más de 59 000 km² y 8,5 millones
de manzanas (mz)<fnref n="120" /> dedicadas a la explotación
agropecuaria, en las que pastorean más de 4,2
millones de cabezas de ganado bovino y donde
se utilizan casi 2 millones de mz de tierra para
producir bienes agrícolas, incluyendo granos bá-
sicos y cultivos de exportación (INIDE, 2011),
el sector agropecuario es considerado “clave” en
Nicaragua, porque genera el 31% del empleo,
contribuye con el 71% de las exportaciones del
país y aporta el 21% al producto interno bruto
(PIB), según las últimas cifras oficiales del Banco
Central de Nicaragua. Sin embargo, las estadísti-
cas nacionales indican también que Nicaragua se
ha estancado en su transición económica y en su
transición demográfica (Pérez, 2011).

Por un lado, un análisis de las estadísticas ma-
croeconómicas muestra que el peso del sector
agropecuario no ha evolucionado mucho en los

<footnote n="120">120 Una manzana (mz) de tierra en Nicaragua es equivalente a 7026 m².</footnote>
<figure><img src="image_74.png" /><figcaption>Figura 1. Aportes de los sectores económicos al PIB y al empleo.</figcaption></figure>

Fuente: Elaborada con base en Grigsby Vado y Pérez, 2007.

últimos 30 años y que la economía nicaragüense se ha caracterizado por una fuerte inercia (ver figura 1). Esta situación contrasta con el modelo de transición económica, que se basa en la trayectoria histórica de la transformación estructural; es decir, un desplazamiento gradual de la agricultura a la industria y luego hacia los servicios como sector económico preponderante, lo cual en los países del Norte ha contribuido al “desarrollo”. De hecho, la dinámica que subyace la transición económica (componente clave de la transformación estructural) se basa en el incremento de la productividad en la agricultura, que promueve el cambio tecnológico y permite

que el trabajo y el capital fluyan hacia otras actividades económicas. Al mismo tiempo, las economías tienden a experimentar una reestruturación geográfica, que ocurre cuando la fuerza de trabajo se traslada de actividades dispersas (agricultura) hacia actividades más concentradas (industria), y se aceleran los procesos de urbanización. Este proceso de cambio se traduce en un aumento de los ingresos, mayor riqueza y mejores condiciones de vida (Losch et al., 2012).

Por otro lado, según las teorías de la transición demográfica desarrolladas por Thompson en la década de 1930¹²¹ (ver figura 2), Nicaragua

<footnote n="121">121 La transición demográfica se refiere a un proceso que permite pasar de un régimen de demografía con altos niveles de mortalidad y fecundidad (fase I: estacionaria alta), a una nueva situación caracterizada por una caída de la mortalidad y de la fecundidad (fase IV: estacionaria baja). Entre los dos regímenes de equilibrio, se pueden identificar dos fases de transición demográfica. En una primera etapa (fase II de expansión temprana) se reducen las tasas de mortalidad, debido a avances básicos en la atención sanitaria mayormente, mientras que las tasas de fecundidad continúan siendo muy altas. Se produce un crecimiento muy rápido de la población, especialmente de la población joven. En esta etapa, existe una tasa de dependencia alta; es decir, una elevada proporción de la población dependiente (principalmente infantil) en relación a la población activa o en edad de trabajar (15 a 64 años de edad). Posteriormente, cuando esa población se incorpora a la fuerza laboral al tiempo que baja la natalidad, se produce, lo que Thompson llamó "bono demográfico", una suerte de "ventana de oportunidad" poblacional, con una baja tasa de dependencia, con una mayor proporción de la población en edad de trabajar.</footnote>
se encuentra actualmente en una situación de "bono demográfico"; es decir, en una fase de expansión tardía de su población. De hecho, la tasa de mortalidad se ha reducido de forma sostenida desde los años de 1950. Por su parte, la tasa de fecundidad —estimada en 5,7 en la década de 1980— ha disminuido más lentamente. En la actualidad, la población en edad activa, en particular la población joven, crece rápidamente. Esto significa que, según las proyecciones y estimaciones (ver las cifras en ONU, 2009), para una población estimada de entre 5,8 millones y 6,2 millones, la población activa representa entre 3,5

y 3,9 millones de personas en edad de trabajar, cuya mayoría habita en las áreas rurales, lo que se traduce en una tasa de actividad (el inverso de la tasa de dependencia) de entre 1,6 y 1,7. Esta tasa de actividad seguirá aumentando hasta 2035-2040. Esta situación se traduce concretamente en cohortes de jóvenes activos, que ya nacieron, que representan entre 119 000 y 125 000 personas (en promedio para el periodo 2010-2015) que actualmente entran cada año en el mercado laboral. Esto representa el mayor crecimiento de la población en edad de trabajar en la historia de Nicaragua (ver figura 3).

<figure><img src="image_75.png" /><figcaption>Figura 2. Teoría de la transición demográfica.</figcaption></figure>

Fuente: Crespo Santiago et al., 2011 (Universidad de Cantabria, OCW).
<figure><img src="image_76.png" /><figcaption>Figura 3. Transición demográfica en Nicaragua.</figcaption></figure>

Fuente: Elaborada con base en ONU, 2009 y 2010.

A la vez, Nicaragua presenta una segunda dimensión demográfica, la transición rural<fnref n="122" />-urbana, que avanza a pasos más lentos que la etaria. Aunque hubo un proceso de movilización importante de la población rural en el periodo 1950-1971, cuando el peso de la población rural se redujo en 12,5 puntos porcentuales, esta tendencia cambió a partir de 1995. A partir de ese año se observa que el peso relativo de la población rural tiende a estabilizarse (una diferencia de 1,5 puntos porcentuales en una década). En ese momento de la historia, la población total es 2,3 veces mayor que la de 1970 (INEC, 2006), por lo que en términos absolutos la población

rural no ha dejado de crecer y en el 2005 era 1,9 veces mayor que la reportada en 1970 (ver figura 4). La combinación de ambas dimensiones da como resultado una elevada población rural económicamente activa que demanda activos para producir o alternativas de empleo que le generen los ingresos para satisfacer sus necesidades materiales, de formación y recreación. Esto está íntimamente ligado al segundo proceso de transición económica, dado que son los diferentes sectores económicos los que generan ocupación y empleo, siendo los más dinámicos los que puedan presentar una alternativa para esta población rural.

<footnote n="122">122 De acuerdo con el Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE), las áreas rurales comprenden los poblados de menos de 1000 habitantes que no reúnen las condiciones urbanísticas mínimas indicadas (trazado de calles, servicio de luz eléctrica, establecimientos comerciales o industriales, etc.) y la población dispersa.</footnote>
<figure><img src="image_77.png" /><figcaption>Figura 4. Población rural en términos absolutos y relativos.</figcaption></figure>

Fuente: Elaborada con base en Grigsby Vado y Pérez, 2007.

En esta situación, el desafío del “bono demográfico”, que consiste en aprovechar las oportunidades que abre la tasa de actividad elevada para crear buenas condiciones económicas para enfrentar la etapa siguiente que corresponde al envejecimiento de la población, es muy dependiente de la incorporación de un gran porcentaje de la población activa al mercado laboral. De hecho, el “bono demográfico” que los países del Sudeste de Asia han aprovechado para reducir la pobreza en un periodo relativamente corto y que les ha permitido convertirse en países con altos ingresos per cápita (Bloom, 2011), estuvo asociado a un mercado laboral nacional que les ofrece suficientes empleo y fuentes de ingresos. Pero según los datos oficiales más recientes del

Banco Central de Nicaragua, la tasa de participación de la fuerza laboral en el mercado de empleo nacional sería actualmente de solamente el 75%, con una tasa de desempleo del 6,3% y un nivel de formalidad de solo 23%. Otro estudio reciente que utiliza datos de panel a nivel de hogares muestra igualmente que la tasa de subempleo<fnref n="123" /> sería en realidad del 44% de la población total —49% en zonas rurales— y afirma que la proporción de trabajadores asalariados (empleados, obreros, jornaleros y peones) representaría menos de la mitad de la población ocupada, destacando una precariedad laboral muy alta en zonas rurales: 29% de los trabajadores rurales no son remunerados y solo el 35% son asalariados (FIDEG, 2012).

<footnote n="123">123 Se consideró subempleados a todos aquellos trabajadores que por razones ajenas a su voluntad trabajaban menos de 40 horas a la semana.</footnote>
## 2. Un sector agropecuario marcado por la importancia de los "pequeños y medianos productores"

El análisis de la estructura agraria del país permite caracterizar otro aspecto del sector agropecuario. De hecho, desde la década de 1960 se plantea que en Nicaragua la gran mayoría de las

explotaciones son fincas de tamaño pequeño a mediano, más de la mitad de ellas menores de 7 ha y ¾ de ellas menores de 35 ha. Esta situación no ha evolucionado mucho en el tiempo, ya que en 1971 los productores de menos de 35 ha representaban el mismo porcentaje, y en 2011 las explotaciones agropecuarias con áreas menores a 35 ha representarían el 85% (ver cuadro 1).

<table><caption>Cuadro 1. Evolución del número de propiedades agrícolas por tamaño de fincas entre 1963 y 2011.</caption><thead><tr><th rowspan="2">Año censal</th><th colspan="2">1963</th><th colspan="2">1971</th><th colspan="2">2001</th><th colspan="2">2011</th></tr><tr><th>Tamaño</th><th>Número</th><th>Área</th><th>Número</th><th>Área</th><th>Número</th><th>Área</th><th>Número</th><th>Área</th></tr></thead><tbody><tr><td>0-7 ha</td><td>50,8</td><td>3,5</td><td>44,3</td><td>2,2</td><td>47,4</td><td>4,3</td><td>59,4</td><td>5,6</td></tr><tr><td>7,1-35 ha</td><td>27,4</td><td>11,2</td><td>31,5</td><td>10,9</td><td>33</td><td>20,5</td><td>25,6</td><td>19,9</td></tr><tr><td>35,1-70 ha</td><td>10,7</td><td>12,4</td><td>12,1</td><td>11,5</td><td>10,9</td><td>18,7</td><td>8,1</td><td>17,9</td></tr><tr><td>70,1-140 ha</td><td>6,2</td><td>14,1</td><td>6,5</td><td>12,2</td><td>5,4</td><td>18,1</td><td>4,2</td><td>18</td></tr><tr><td>140,1-350 ha</td><td>3,5</td><td>17,6</td><td>3,7</td><td>15,6</td><td>2,6</td><td>18,4</td><td>2,1</td><td>19,4</td></tr><tr><td>Más de 350 ha</td><td>1,5</td><td>41,2</td><td>1,9</td><td>47,6</td><td>0,8</td><td>19,8</td><td>0,6</td><td>19,2</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaborado por los autores.

El cuadro 1 no solo muestra la importancia numérica de los pequeños y medianos productores, sino otra característica relevante del sector: la desigual distribución de la tierra y la presencia de un sector agropecuario a gran escala, que controla todavía una parte sustancial de la tierra agrícola del país. Con una serie de incentivos para los cultivos que demandan grandes extensiones de tierra como caña o maní y para la ganadería, la producción agropecuaria a gran escala, mayormente orientada hacia la exportación, se apoya en los estratos de más de 35 ha en términos del acceso de la tierra. A pesar de representar únicamente el 15% de las explotaciones, este sector controla todavía el 74,5% de la tierra agrícola del país, lo cual se traduce en un alto nivel de concentración de la tierra. Como se aprecia en la curva de Lorenz, abajo, el 10% de las fincas más

grandes del país controlan el 63,5% de la tierra, mientras el 70% de las fincas más pequeñas solo acceden al 10% de la tierra (ver figura 5).

Esta situación no es ajena a las trayectorias históricos-sociales de las políticas hacia el sector agrícola y rural, que no solamente han marginalizado a la mayoría de los productores, los más pequeños, durante siglos, sino que también han considerado que el sector agropecuario no podría contribuir al "motor del desarrollo" de Nicaragua (Pérez, 2011). Además, aunque por muchos años la política sectorial ha cumplido con el rol que le demanda la política macroeconómica en cuanto a elevar las exportaciones para reducir el déficit comercial y mejorar la balanza de pagos, a partir del 2007 el sector también incluye en sus objetivos la reducción de la pobreza rural.
<figure><img src="image_78.png" /><figcaption>Figura 5. Tenencia de la tierra según el censo agrario de 2011.</figcaption></figure>

Fuente: INIDE, 2011.

## C. Trayectorias sociohistóricas de las políticas hacia el sector agropecuario y rural en Nicaragua

El propósito de la política macroeconómica en Nicaragua desde hace más de un siglo ha estado centrado en el balance fiscal, lo que en la práctica se ha traducido en una mejora de la banlanza comercial (Grigsby Vado y Pérez, 2007). Por ello, los incentivos han estado centrados en el aumento de las exportaciones, en particular desde la agroexportación, y más recientemente las zonas francas. Esta estrategia ha conducido a juegos de poder para controlar los capitales, en particular el capital físico (la tierra), permitiendo generar divisas e instalar unidades de producción para la exportación. El análisis siguiente de las trayectorias histórico-sociales de las políticas permite mostrar cómo se ha expresado concretamente esta estrategia, y cuál ha sido el lugar

asignado a la agricultura familiar las dinámicas agrarias del país.

### 1. La burguesía agraria en el periodo post-independentista (1821-1890)

Este periodo se puede dividir en dos etapas:

i. De 1821 a 1853, cuando el país prosiguió con la misma dinámica de la Colonia española, con producción de alimentos para el consumo interno y venta de añil, con gran inestabilidad política en torno al debate entre ser parte de la Federación Centroamericana o ser un Estado independiente (1821-1838), y por las diferentes sucesiones de políticos como jefes de Estado nicaragüenses. Podríamos establecer que en este periodo se mantuvo la inercia de la Colonia, en donde el Estado, la Iglesia y la burguesía ganadera controlaban el poder
y la mayoría de los medios de producción, en especial la tierra, para producir añil y ganado, principalmente para la exportación. La legislación sobre el trabajo (1841) contribuyó a la constitución y movilización de una capa de obreros agrícolas que tenían que trabajar para las clases dominantes (Merlet, 1990).

ii. *De 1856 a 1890*, cuando los liberales (leoneses) más proclives a la idea de modernizar el país no pudieron ejercer la presidencia de la República por 30 años, por su papel en la llevada al país del filibustero William Walker. Las políticas de la época tendieron a mantener el estatus quo heredado de la Colonia, aunque se iniciaron algunas obras de modernización de la infraestructura del país. Se establecieron plantaciones de café en la meseta de Carazo y el ferrocarril comenzó a completar tramos entre las ciudades más cercanas a la capital, ubicada en Managua (1852).

En los intersticios del sistema, se desarrollaron entretanto “formas de producción campesinas”, de lógica familiar, en las tierras nacionales. Oficialmente se consideraba que “permitir que los miembros de las clases inferiores se instalen como productores representaba un peligro potencial para el resto de la sociedad. No solamente la tierra que ocupaban ya no era disponible para los finqueros, que se sentían rápidamente bloqueados en su desarrollo espacial, pero, además, en la medida en la cual estos campesinos se desarrollaban de una manera independiente en el interior, ya no constituían una mano de obra barata para las clases superiores” (Merlet, 1990).

Las políticas del Estado en este periodo favorecieron principalmente a las grandes propiedades y buscaron atraer inversiones extranjeras. Las leyes agrarias de 1858 y 1862 promovieron el desarrollo de haciendas y latifundios para estimular la agroexportación, favoreciendo la apropiación

individual de la tierra por una minoría (IDERU, 2001). Este proceso se fortalece con el decreto de la Ley Agraria de 1877, en la que se establece el derecho a comprar y denunciar tierras nacionales, con límites de 500 mz (350 ha) de “pan llevar<fnref n="124" />” y 2000 mz (1400 ha) para conformar haciendas ganaderas. Eso estableció un marco legal apropiado para el establecimiento de latifundios y el despojo de tierras a pequeño y medianos campesinos y a las comunidades indígenas de la región central del país (Pérez, 2001).

## 2. El periodo de inserción al mercado mundial y de consolidación de la dualidad agraria (1890-1950)

La revolución liberal (1890) marca el inicio de la modernización capitalista del país y su inserción más fuerte en el mercado internacional a través de la exportación creciente de café. Junto a la promoción de la producción de café, se dio un proceso de concentración de la tierra fértil. A finales del siglo XIX, el Estado nicaragüense ya implementaba una política de privatización de la tierra de las comunidades indígenas de la Costa Atlántica a favor de grupos empresariales del Pacífico e inversionistas agrarios extranjeros, principalmente alemanes. En 1895, en su decreto 1900, la Asamblea Nacional “concedió” 3000 ha de tierras nacionales a la nueva municipalidad (Zelaya) y “autorizó” la adjudicación de lotes de 4 mz para cada núcleo familiar indígena de los que conforman los pueblos y caseríos del territorio misquito. La política de fomento de la producción combinaba la expropiación de tierras a la Iglesia y a las comunidades indígenas, base sobre la que se crea la nueva burguesía agraria del país, que una vez consolidada económicamente se convirtió en una élite política y económica (Paige, 1985). En el periodo 1908 a 1935, el interés se centra en las áreas del interior del país, dado el auge y las políticas de incentivo

<footnote n="124">124 Para la producción agrícola.</footnote>
al establecimiento del cultivo del café. En este
periodo el concepto de “tierras nacionales” fue
un argumento que se utilizó en contra de la pe-
queña y mediana propiedad campesina. La inver-
sión en infraestructura pública es una de las áreas
de mayor dinamismo, con políticas de fomento
al transporte a través del ferrocarril del Pacífico
e inversión en medios como telégrafo, puertos y
tecnología de comunicación y transporte.

Todo este periodo fue políticamente inestable,
con intervenciones extranjeras, guerra civil y gol-
pes de Estado. Sin embargo, es el periodo en que
se establecen los servicios de asistencia técnica
(STAN), el Liceo Agrícola (hoy conocido como la
Universidad Nacional Agraria) y los centros expe-
rimentales El Recreo (1943), La Calera (1949) y
Masatepe (1950), como puntos de generación de
tecnología para la agroexportación. Todos ellos
estuvieron bajo la influencia del establecimiento
de la *United Fruit Company*, que inicialmente se
estableció en el Caribe del país y luego, por pro-
blemas de manejo de enfermedades en sus plan-
taciones, se trasladó al Pacífico de Nicaragua. El
Ministerio de Agricultura y Trabajo (MAT), que
luego se convierte en un Ministerio de Agricultura
y Ganadería (MAG), fue creado en 1948, con el
objetivo de impulsar algunos productos estratégí-
cos (principalmente algodón, ajonjolí, maní, café
y ganadería), favoreciendo la extensión de la su-
perficie total cultivada (Le Coq *et al.*, 2013).

En este periodo las políticas agrarias no tenían un
interés en promover la agricultura de pequeña es-
cala o familiar, sino que el sistema establecido fa-
vorecía las grandes explotaciones, tanto a través de
la inversión extranjera en enclaves productivos o
de los terratenientes productores de café y ganado.

3. El periodo somocista de apogeo  
del modelo liberal agroexportador  
(1950-1979)

Esta es la fase de consolidación del modelo de
desarrollo agroexportador capitalista que se im-
planta en Nicaragua, afianzando su inserción en

el mercado mundial con la producción de algo-
dón, café, carne, caña y tabaco. Se da un creci-
miento acelerado de los estratos de campesinos
pobres y de obreros agrícolas asalariados como
efecto de la concentración de tierras. Ante esta
problemática, como válvula de escape se abre la
frontera agrícola con programas de infraestruc-
tura y de reforma agraria en el interior del país
bajo el Instituto Agrario Nicaragüense (IAN).

En 1950, Nicaragua ya contaba con 1,1 millo-
nes de habitantes; es decir, la población se ha-
bía duplicado en 45 años. Las familias rurales
representaban dos tercios de la población total
y la economía giraba alrededor de los rubros
del café, el algodón, el azúcar, el arroz y el maíz
(IBRD, 1953). La agricultura (40,5%), la ma-
nufactura (14,1%) y el comercio (10,5%) eran
los pilares de la economía. La misión del IRD
estimó que el 1% más rico de las familias acce-
día al 25% del ingreso nacional, lo cual se asocia
al incremento de las exportaciones de algodón
y el café (IBRD, 1953). Esta fue la estructura
económica con base en la cual se desarrolló la
primera ola de modernización de la agricultura
nicaragüense (1945-1965), conocida como el
boom algodonero.

En las áreas del Pacífico de Nicaragua, las zonas
de planicie fueron ocupadas por la producción
algodonera, la cual trajo consigo un proceso de
concentración de la tierra y de expulsión de fa-
milias campesinas hacia las áreas de frontera agrí-
cola. La producción de algodón se basó en una
tecnología moderna que incluía mecanización,
uso de variedades mejoradas e insumos agroquí-
micos para incrementar los rendimientos. Las
familias rurales experimentaron una profundi-
zación de su diferenciación e integración al sis-
tema: asalariados rurales, familias de subsistencia
con poca tierra o en áreas de mucha pendiente,
la familia campesina de minifundio en áreas pe-
riurbanas y los campesinos de frontera agrícola.
En el periodo 1950-1970, el área dedicada a la
producción agrícola aumentó unas 150 000 mz
anuales, es decir un acumulado de 2,1 millones
de hectáreas (IBRD, 1953).
En 1963 se aprueba la primera Ley de Reforma Agraria (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 1963), que tiene como objetivo "la reforma social y económica del agro nicaragüense a través de una modificación fundamental de la tenencia de las tierras y de la estructuración jurídica y sistemas de explotación de la misma..." (artículo 10). Una de las estrategias para lograr este objetivo consistía en "la transformación de las comunidades indígenas en cooperativas de producción" (artículo 20). Esta Ley establece la expropiación de tierras privadas, nacionales, ejidales y estatales que no cumplan la función social, además crea el IAN, el cual organizó y dirigió la colonización del interior del país. En la frontera agrícola este proyecto cubrió 4 962 376 mz, 99,7% de las cuales estaban ubicadas en el interior del país.

En 1976 se promulga la Ley de Expropiación, la cual define los conceptos de utilidad pública e interés social e incluye la expropiación para fines de reforma agraria. Estas bases de expropiación

fueron parte de la segunda ola de modernización de la agricultura (1965-1979), conocida como el *boom* ganadero (Pérez, 2001). En el caso del café, la expansión de los grupos de poder se dio hacia las zonas de Wasaka, San Juan de Río Coco y Pancasán, mientras en la producción ganadera se expandieron hacia Camoapa y Quilalí (Maldidier y Marchetti, 1996).

De acuerdo con el censo agrario de 1963, el 41,2% de la tierra estaba concentrada en fincas de más de 500 mz (351 ha) y le pertenecía a 1,4% de la población rural. La producción camponesina con menos de 50 mz (35 ha) representaba el 14,7% del área en producción y el 78,2% de las familias. El nivel de inequidad era tal que el 5% de las familias rurales de mayores recursos acumulaba el 58,8% de las áreas en producción. Spoor (1995) estima que en 1971 el 70% de las familias rurales tenían economías cuyos ingresos y alimentación dependían parcial o totalmente del mercado laboral rural; una de las consecuencias

<figure><img src="image_79.png" /><figcaption>**Figura 6.** Curva de Lorenz de la tenencia de la tierra según el censo agrario de 1963.</figcaption></figure>

Fuente: Elaborada con base en datos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), 2005.
del *boom* algodonero fue la de transformar familias campesinas en asalariados rurales. Esta situación fue básica para el financiamiento y la promoción de la colonización de la frontera agrícola en el centro del país. La distribución y la tenencia de la tierra ha sido un elemento estructural en el tema de la pobreza rural desde los tiempos de la Colonia y se reforzó con el modelo agroexportador de los años sesenta y setenta. Las curvas de Lorenz de los censos de 1963 y 1971 demuestran que la tendencia general del país hadia 1971 era la de aumentar los niveles de inequidad en el acceso a la tierra. Esto se explica por la concentración de las tierras fértiles del Pacífico en manos de los sectores agroexportadores de caña, algodón y banano. La presión social y la estrategia contrainsurgente de los Estados Unidos favorecieron, a través de la Alianza para el Progreso, el establecimiento de programas de colonización de frontera agrícola como vía para lograr una mejor distribución de los recursos. Como resultado, para 1978, se habían entregado a lo largo del país unas 300 000 mz (210 720 ha),

que representaban el 4% del área productiva a la fecha. La curva de Lorenz del censo de 1971 mantiene una distribución bastante desigual de la tierra. En ambos casos (1963 y 1971) las curvas solo toman en cuenta la población rural que posee tierras y no se incluyen los campesinos sin tierra, que son los más vulnerables.

En 1973, el modelo empezó a dar señales inequívocas de agotamiento, ya que el ritmo de crecimiento del país fue menor, aunque siempre creciente, acompañado con un proceso de endeudamiento externo del país, en el marco de la iniciativa de industrialización para sustitución de importaciones del Mercado Común Centroamericano (MERCOMUN). El algodón fue el primer rubro en estancarse en cuanto a los rendimientos obtenidos. El abuso en el uso de pesticidas generó resistencia en las plagas asociadas a este cultivo, y como reacción se incrementaron las aplicaciones y se importaron nuevos plaguicidas, lo que conllevó un aumento significativo en los costos de producción.

<figure><img src="image_80.png" /><figcaption>Figura 7. Curva de Lorenz de la tenencia de la tierra según el censo agrario de 1971.</figcaption></figure>

Fuente: Elaborado con base en datos del MHCP, 2005.
Hacia 1978 existía una polarización en la estructura de la tenencia de la tierra, con una alta concentración de esta, principalmente en las regiones Pacífico y Central. El IRAM (2000), cistando al Ministro Wheelock, estimaba que había unas 2000 propiedades de más de 500 mz, 575 de las cuales concentraban el 37,5% de las áreas en fincas del país, mientras unos 52 000 campeinos poseían solo el 3,4% de las tierras en fincas.

Al mismo tiempo, las exportaciones agropecuarias se habían incrementado de USD40 millones en 1960 a USD400 millones en 1978. En el periodo 1950-1978 la producción de café creció 151%, la de azúcar 250%, la de algodón 500% y la de carne 377%, mientras la de granos básicos únicamente se incrementó 60% (Maldidier y Marchetti, 1996). Estos datos fortalecen la visión del establecimiento del modelo agroexportador, pues los rubros asociados a la exportación crecieron de manera sostenida, mientras la producción para el consumo interno tuvo crecimientos relativamente modestos.

Al igual que en el periodo anterior, este se focaliza en la promoción de los grupos empresariales de exportación y en la construcción de la infraestructura necesaria para exportar. Si bien hay una apertura de políticas al sector de la pequeña y mediana producción, en realidad esta es reactiva y con un enfoque anti-insurgente. La reforma agraria se utiliza como un proceso que permitía estabilizar políticamente el país. Es por ello que favorece la colonización interna y la expansión de la frontera agrícola, pero no cuestiona la dualidad de la estructura agraria ni el modelo de desarrollo agrícola (Roux, 2011).

## 4. El periodo revolucionario de rehabilitación parcial de la familia campesina en el agro (1979-1990)

Los años ochenta fueron marcados por el rol del Estado en la economía y por el énfasis en la reforma agraria. La reforma agraria sandinista se

realizó en dos fases importantes. La primera comenzó durante la guerra de liberación en 1979, y se extendió hasta la promulgación de la Ley de Reforma Agraria de 1981 (Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional de la República de Nicaragua, 1981). Se caracteriza por una fuerte presión campesina por la tierra, por el inicio de las confiscaciones y expropiaciones de la gran propiedad y por el acceso de los trabajadores agrícolas a la organización. Una segunda fase va desde la preocupación por organizar un área de propiedad estatal y un movimiento cooperativo fuertes, en la que se registra la agudización de la agresión imperialista y un serio deterioro de las condiciones de vida en el campo, hasta la promulgación de la reforma a la Ley de Reforma Agraria en 1986 (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 1986), cuando se imponen las entregas masivas de tierra para poder cumplir con la presión campesina (Ortega, 1986; Núñez Soto, 1987). En consecuencia, la estructura de tenencia de la tierra es impactada por la Ley de Reforma Agraria Sandinista y reduce la tenencia en el sector latifundista del 37,5% al 6% del área en fincas. Strasma (1999) considera que unas 5000 propiedades fueron afectadas y con ellas 21 millones de ha (30 millones de mz) (Strasma, 1999). Esta Ley y las políticas del Estado privilegiaron a las grandes empresas estatales y al modelo de producción en cooperativas, creando las Cooperativas Agrícolas Sandinistas, sin responder a la reivindicación histórica de tierra individual del campesinado nicaragüense.

A comienzos de 1986, ya se había aprobado la Ley No. 14 (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 1986) que reformaba la Ley de Reforma Agraria, abordando por primera vez las demandas específicas de las comunidades indígenas de la Costa Atlántica. No obstante, no es sino hasta la aprobación de la Constitución Política de Nicaragua en 1987 (República de Nicaragua, 1987) que el Estado reconoce "la existencia de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas, sus deberes y derecho a mantener y desarrollar su identidad y cultura, tener sus propias formas de organización social y administrar sus asuntos locales,
así como mantener las formas comunales de propiedad de sus tierras y el goce, uso y disfrute de las mismas, y su pleno acceso y aprovechamiento de los recursos naturales, estableciéndose un régimen de autonomía” (artículo 89). Con la promulgación en 1987 del Estatuto de Autonomía de las Regiones Autónomas, conocido también como Ley No. 28 (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 1987), se adoptó un modelo propio de administración por parte de la región del Caribe, sobre la base de principios que por primera vez en la historia nacional, de manera clara y expedita, reconocen los derechos y las responsabilidades de las comunidades de la Costa Atlántica, creando a su vez dos Regiones Autónomas en el anterior Departamento de Zelaya: Regiones Autónomas del Atlántico Norte (RAAN) y Sur (RAAS). De esta manera, durante el periodo 1986-1989, el Estado cambió su política respecto a las comunidades indígenas, reconociéndolas y titulándoles miles de hectáreas de tierras a los Mayangnas en la Costa Atlántica y en Tasba Pri (UN-REDD Programme, 2012).

Debido a la presión campesina, el Estado da menor énfasis a su modelo de producción cooperativa. Strasma (1999) estima que en el periodo de 1980 a 1990 se extendieron 54 886 títulos, que corresponden a un total de 3 715 543 mz. Los títulos entregados en los años ochenta generalmente

eran documentos provisionales. El IRAM (2000) estima que al inicio de 1990 el 70% de los títulos no podían ser inscritos, pues los límites y las áreas no estaban bien definidas. Strasma (1999) estima que el 25% de las propiedades tenían conflictos actuales o potenciales entre el ocupante y personas que reclamaban el derecho de propiedad, aunque el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estimó esa proporción en 40%.

En el periodo de entrega de Gobierno, conocido como de transición, se emitieron leyes que protegieron los beneficiarios de la Ley de Reforma Agraria de 1981 (Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional de la República de Nicaragua, 1981) y su reforma de 1986 (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 1986). Entre las principales tenemos las siguientes: i) la Ley No. 84 (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 1990), que elimina el intervencionismo del Estado en el movimiento cooperativo; ii) la Ley No. 87 (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 1990), que traslada los aspectos relacionados con la tenencia de la tierra y sus conflictos al Poder Judicial; y iii) la principal es la Ley No. 88 (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 1990), conocida como de Protección de la Propiedad Agraria, la cual convierte los títulos provisionales entregados en el periodo 1979-1990 en títulos definitivos.

<table><caption>Cuadro 2. Distribución de tierras en Nicaragua por regiones y procesos.</caption><thead><tr><td></td><td>Superficie en finca (miles MZ)</td><td>Reforma agraria 80s</td><td>Titulación especial 80s (IAN)</td><td>Titulación OTR</td></tr></thead><tbody><tr><td>Región I Segovias</td><td>882.7</td><td>242.5</td><td>65.2</td><td>96.4</td></tr><tr><td>Región V Centro Sur</td><td>1451.9</td><td>423.9</td><td>638.4</td><td>129.6</td></tr><tr><td>Región VI Centro Norte</td><td>1966.2</td><td>417.6</td><td>415.1</td><td>175.9</td></tr><tr><td>Región II Occidente</td><td>981.2</td><td>376.8</td><td>8.1</td><td>64.1</td></tr><tr><td>Región III Managua</td><td>388.3</td><td>189.6</td><td>1</td><td>17.8</td></tr><tr><td>Región IV Pacífico Sur</td><td>642.7</td><td>302.8</td><td>2.6</td><td>18.8</td></tr><tr><td>RAAN</td><td>1414.9</td><td>15.2</td><td>193.3</td><td>181.6</td></tr><tr><td>RAAS</td><td>1663.8</td><td>24.8</td><td>118.2</td><td>372.3</td></tr><tr><td>Río San Juan</td><td>414.7</td><td>297.8</td><td>18.1</td><td>221.7</td></tr><tr><td>Total</td><td>9806.4</td><td>2291</td><td>1460</td><td>1278.3</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaborado con base en datos de IRAM, 2000.
En 1988 el gobierno inicia un proceso de ajuste estructural que incluye medidas dirigidas a la reforma monetaria, la compactación (redución) del Estado, la disminución del déficit público y la inflación, y la liberalización de los mercados campesinos. Ya desde 1986 se había incrementado el traspaso de la tierra a las cooperativas, reduciéndose el banco de tierras y equipos que poseían las empresas estatales de producción agropecuaria. Las exportaciones habían sido seriamente afectadas por la política monetaria (tasa de cambio) y el mercado local presentaba una seria escasez de productos. Para 1989, las exportaciones totales del país alcanzaban los USD330 millones. La economía en general, que a partir de 1978 había sufrido un descenso en el PIB, en 1987 (USDM 4.511) tenía proporciones similares a las de 1979 (USDM 4.250), mucho menor que el PIB de 1978 (USDM 5.181). Luego de tres años de recesión económica, el PIB de 1990 (USDM 3.878) llegó a ser tan bajo como el de 1967 (USDM 3.935)<fnref n="125" />.

Este es un periodo clave en la historia en que se impulsa un cambio radical en el referencial de políticas, basado en el socialismo, con objetivos de modernización del sector agropecuario como motor de una política de sustitución a las exportaciones (Baumeister, 1999). Para ello, en 1981 se crea el Ministerio de Desarrollo Agropecuario y Reforma Agraria (MIDINRA)<fnref n="126" />, que se convierte en el ente normador de políticas y administrador de las actividades agropecuarias. Sus funciones incluyen la política de reforma agraria, la definición de las regiones de desarrollo agropecuario, la “cooperativización”, la atención y desarrollo de la pequeña y mediana producción, la creación y coordinación de las UPE, la agroindustrialización, la política crediticia y la de asistencia técnica. Para ello se generan direcciones y programas sectoriales (café, arroz, caña de

azúcar, oleaginosas, etc.), con un énfasis en el control de los circuitos de comercialización interna y de exportación (Le Coq et al., 2013).

Aunque en este periodo hay un énfasis en la reforma agraria y el apoyo a las nuevas opciones de tenencia de la tierra, el conflicto armado y las medidas relacionadas con el control de los precios y del abastecimiento de alimentos a las ciudades a través del Ministerio de Comercio Interior (MICOIN) generaron muchas protestas del sector campesino, que además con el enfoque de colectivización, se sentía excluido o forzado a entrar en un modelo de trabajo que se promovía desde el Estado. Paradójicamente, la organización campesina para la comercialización regresaría como modelo de extensión veinte años después, mediante los proyectos de acceso a mercados a través de cadenas de valor.

## 5. El periodo de la “democracia de libre-mercado” y de contrarreforma agraria (1990-2006)

Este es un periodo crítico para el país, pues luego de un largo conflicto (1977-1989) se necesitaba un proceso de estabilización y ajuste estructural de la economía. En este proceso se hizo una reducción importante del Estado y los ministerios quedaron con muy poco personal. Además, se liberaron los mercados (interno y externos) y, dado que la política macroeconómica estaba formalizada en reducir el déficit comercial, las políticas para la promoción de las exportaciones fueron una prioridad. Bajo este reto en el corto plazo, los incentivos fueron colocados priorizando al sector empresarial grande, que en el corto plazo podría generar e incrementar la exportaciones de productos agropecuarios, regresando al modelo de la década de 1970: café, carne, soja (en vez de algodón) y caña de azúcar.

<footnote n="125">125 Todos los datos del PIB se brindan en miles de millones de dólares a precios constantes como año base 2000.</footnote>

<footnote n="126">126 Decreto Ley No. 697 del 4 de abril de 1981, La Gaceta No. 80 del 7 de abril de 1981.</footnote>
La tenencia de la tierra en este periodo es pieza clave en la reestructuración de la agricultura en el país. Tres situaciones se combinan: por un lado, la falta de registro final de una alta proporción de los títulos de reforma agraria; la revisión de las confiscaciones (devolución de tierras a los antiguos dueños) y la nueva reforma agraria con el objetivo de cumplir con los acuerdos de paz. Con un país que no cuenta con todo su territorio catastrado, la doble y hasta triple titulación se convirtió en un elemento que no solo generó conflictos, sino también ventas de tierra y bajos niveles de inversión en la producción.

Además, con el proceso de privatización los sindicatos lograron retener como accionistas cierta proporción de las tierras de las que fueron empresas estatales. Sin embargo, el proceso de revisión de las confiscaciones de tierras, base para la reforma de los años ochenta, y un deficiente manejo en el proceso de regularización de las tierras reformadas en el periodo anterior, generaron mucha incertidumbre en la legalidad de las propiedades. En el periodo 1995-1996, fueron liberados los títulos de reforma agraria al mercado de tierras<fnref n="127" />. Para el año 2000, el resultado neto de ambos procesos, estimado por el IRAM (2000), fue la reducción de la propiedad reformada en un 10%. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) estima que la reducción de la propiedad reformada fue mayor, pues para 1995 estima que se había reducido en el 22% y que para el año 2002 dicha disminución alcanzaba el 71%. Esta reducción es a lo que algunos autores llaman la contrarreforma agraria de los noventa.

Esa contrarreforma ha consistido, entre otras cosas, en un significativo proceso de reconcentración de tierras del sector “reformado” hacia el sector privado, especialmente hacia el segmento de la mediana propiedad (Lucas Aráuz, 2003). En

los mercados de tierra urbana y periurbana, la especulación es fuerte como resultado de los bajos precios que tienen las tierras reformadas por su inseguridad jurídica y de los mejores precios que tienen propiedades con antecedentes registrales que no muestran intervención del Estado: las nuevas urbanizaciones, centros turísticos, comerciales e industriales se desarrollan en buena medida sobre tierras provenientes del sector reformado.

De manera general, tanto las cooperativas como los desmovilizados del conflicto armado beneficiados con tierras, redujeron su acceso, mientras los colonos y los desplazados del ejército incrementaron su participación en la tenencia de tierras reformadas. El sector de los propietarios privados individuales creció en este periodo no solo en su peso en la tenencia de áreas agrícolas totales (de 55% en 1990 a 84% en 2002), sino también en cuanto a extensión, ya que las áreas de explotación pasaron de 8,1 a 8,9 millones de mz (5,7 a 6,3 millones de ha) (ver cuadro 3).

<table><caption>**Cuadro 3. Peso de los sectores beneficiados por tierras reformadas.**</caption><thead><tr><td>Sector</td><td>1990</td><td>2000</td></tr></thead><tbody><tr><td>Cooperativa</td><td>46,1</td><td>34,5</td></tr><tr><td>Reformados individuales</td><td>22,2</td><td>17,2</td></tr><tr><td>Desmovilizados de la Resistencia Nicaragüense</td><td>24</td><td>17,2</td></tr><tr><td>EPS - MINGOB</td><td>0</td><td>11,5</td></tr><tr><td>APT</td><td>7,7</td><td>5,7</td></tr><tr><td>Colonos</td><td>0</td><td>13,8</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaborado con base en datos de IRAM (2000).

En cuanto a la distribución de la tierra, se ha pasado de un esquema en que el 80% de las familias rurales accedía únicamente al 16% de las tierras

<footnote n="127">127 En su versión original, la tierra adquirida por reforma agraria no podía ser vendida.</footnote>
(1971), a otro en que acceden al 24%. Sin embargo, el tema de la concentración de la tierra sigue siendo una asignatura pendiente en la política de tierras, ya que el 5% de las familias más ricas controla el 45% de la tierra. A diferencia de 1971, en el año 2001 el sector medio campeño incrementó el acceso a la tierra del 22% al 31%; sin embargo, la tendencia general es en el sentido de un mayor nivel de concentración e inequidad en el acceso a la tierra.

Una muy buena parte de las tierras de reforma agraria ha sido vendida a terratenientes y especuladores a precios muy por debajo del valor invertido por el Estado en su compra o indemnización a los expropiados. El III Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO) reporta que aproximadamente el 75% de estas tierras no se encuentra en manos de los beneficiarios originales.

En lo que se refiere a las comunidades indígenas, cabe resaltar que en 1996 se crea la primera Comisión de Demarcación, y en el 2003, se promulgó la Ley No. 445 (Asamblea Nacional de la República de Nicaragua, 2003), mediante la cual el Estado de Nicaragua, a través de su Ley del Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz, se plantea el garantizar a los pueblos indígenas y comunidades étnicas el pleno reconocimiento de los derechos de propiedad comunal y del uso, administración y manejo de las tierras tradicionales y sus recursos naturales, mediante la demarcación y titulación de esas tierras. En dicha ley se define que la Asamblea Comunal constituye la máxima autoridad de las comunidades indígenas y étnicas. Además, se reconoce categóricamente que la propiedad comunal indígena está constituida por las tierras que las comunidades indígenas han poseído tradicionalmente, partiendo de un derecho posesorio, convirtiendo el título, además de un reconocimiento a ese derecho, en un instrumento para ejercer el dominio de estas tierras.

La política de tierras se ha centrado en el tema de la regularización, con el propósito de favorecer los mercados de tierra y el acceso a otros mercados rurales, principalmente los de financiamiento rural. Sin embargo, si los estimados del MHCP son certeros, lo que esta política ha facilitado en el país ha sido más bien la concentración de la tierra y el incremento de los sectores sociales en condiciones de subsistencia y vulnerabilidad en el campo. Esta inequidad, medida por el índice GINI de concentración, es estimada entre 0,72 y 0,86 (World Bank, 2007), una de las más altas a nivel mundial.

En el aspecto institucional, dada la situación de posguerra, hay una fuerte presencia de las agentías de cooperación que colocan fondos en los procesos de reactivación productiva del agro, principalmente en el rubro café. Dado el resningido presupuesto público dirigido al sector, la cooperación comienza a jugar un rol de mucha importancia en la implementación de políticas y programas para la producción. En 1990 el MIDINRA se convierte en el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), siendo una versión muy reducida, dejando una serie de vacíos que luego fueron llenados con instituciones autónomas tales como el Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA) (1993), que centra sus actividades en la investigación y la transferencia de tecnología agropecuaria; el Programa de Polos de Desarrollo (POLDES), que luego se convirtió en el Instituto de Desarrollo Rural (IDR), con la construcción de la infraestructura rural; y el Instituto Nacional de Forestación (INAFOR), para temas forestales. En 1998, el MAG se convierte en el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), quedando adscritos el INTA y el INAFOR (Le Coq et al., 2013), mientras que el IDR quedó como una entidad autónoma.

En 1998, el huracán Mitch azotó Centroamérica y generó importantes daños en la infraestructura y la producción de la región. Honduras y Nicaragua fueron de los países más afectados. Sin embargo, este fenómeno fue una doble oportunidad para el país: por un lado, se obtuvieron
recursos frescos para la reconstrucción de las vías de comunicación del país y, por otro, brindó al país la oportunidad de ser parte de la iniciativa internacional para los países altamente endeu-jados, conocida como iniciativa HIPC (Heavily Indebted Poor Countries). Como parte de las condicionalidades del perdón de la deuda, el país tenía que desarrollar una estrategia de reducción de la pobreza.

En este periodo se presentaron tres versiones ofi-ciales de la Estrategia de Reducción de la Pobreza en Nicaragua (2000, 2001, 2005). Tanto en la segunda como en la tercera se buscaba cambiar el enfoque social por un enfoque más económico. Al comprar las versiones I y II, se identifica que en la primera había una prioridad en cuanto a actuar en temas estructurales a la pobreza y a la pobreza extrema. Esto se ve reflejado fundamentalmente en los indicadores trazados de reducción de la po-breza extrema y en la inversión urgente en edu-cación rural. La versión II fija metas en el área de la educación, pero reduce los compromisos ad-quiridos en materia de educación y pobreza para el periodo 2001-2005. El Estado de Nicaragua se compromete en ambos casos a incrementar el gasto en reducción de la pobreza, pero no fija una meta de su reducción, lo cual es una liberación de responsabilidades a la hora de evaluar los resulta-dos e impactos del gasto público efectuado. En el tema de consistencia, se podría plantear que los pilares 2 y 3 pierden importancia en esta versión (Wiggins, 2007).

## 6. El periodo actual y la incorporación de la noción de agricultura familiar en las instituciones públicas (desde el 2007)

En el año 2007, ocurre un cambio importante de paradigma en la gestión pública. La concep-ción del rol del Estado en las dinámicas econó-micas y sociales del país cambia, de un Estado regulador a un Estado implementador de ac-ciones que permitan reducir los efectos del sis-tema económico. En la política social, los tres ejes fundamentales son la educación, la salud

y la reducción del hambre. Dado que los ma-yores niveles de pobreza se han ubicado his-tóricamente en las zonas rurales, se generaron programas para incrementar la capacidad de pro-ducción de alimentos. Con estos ejes, se hizo una revisión de la última estrategia de reducción de la pobreza, conocida como el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PND-0, 2005) y se transformó en el Plan Nacional de Desarrollo Humano (Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional, 2012). En este sentido, por primera vez en la historia de Nicaragua, se ha priorizado una política dirigida a las familias agrícolas, en particular a las menos favorecidas, a través de un énfasis en el tema de la seguridad alimentaria, la pequeña y mediana producción y la capitaliza-ción campesina. En este contexto, en particular a partir de 2012, se ha hecho un mayor énfa-sis en la economía familiar, con la creación del Ministerio de Economía Familiar, Comunitaria y Cooperativa (MEFCCA), el cual se centra en la promoción de las empresas familiares tanto ur-banas como rurales; e incluso con la creación de la Dirección de Agricultura Familiar en el mismo Ministerio. Partiendo del principio de que las mi-cro- y pequeñas empresas “de emprendimiento económico familiar” son las que “contribuyen al sostenimiento socio económico de las familias, a la vez que contribuyen a la economía comunita-ria y a la nacional”, se han generado programas de apoyo a la agricultura familiar que son desde entonces las principales herramientas de la polí-tica hacia el sector rural del país.

## D. Políticas actuales e implicaciones sobre y para la agricultura familiar

Uno de los elementos que hace diferencia en la forma en que se implementan las políticas agra-rías en Nicaragua es el enfoque sectorial, bajo el cual las diferentes instituciones que intervienen en el desarrollo rural productivo convergen en un plan de mediano plazo (de cuatro años) que permite tener una visión y acción sectorial. Este
plan, conocido como PRORURAL Incluyente, está terminando una segunda fase y se prepara para una tercera en el marco de la nueva fase del Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH, 2012-2016).

# 1. La estrategia sectorial productiva: PRORURAL

A partir del cambio de paradigma del Gobierno y de la reconfiguración institucional para el apoyo al sector rural y agropecuario: "El PRORURAL Incluyente es la expresión de la política nacional hacia el sector agropecuario, forestal y rural, que representa una Estrategia de Desarrollo para el sector, a través de diez ejes estratégicos que se rán ejecutados por las instituciones del SPAR y agencias relacionadas, en donde se incorporan la formulación de políticas agropecuarias y forestales, servicios de acceso a insumos y equipos, asistencia técnica, asociatividad, certificación de la producción, sanidad e inocuidad agroalimentaria, manejo forestal sostenible, transformación de productos y acceso a mercados, entre otros servicios públicos, público privados y privados, que de manera organizada y territorializada proveen a la población rural, en correspondencia con las competencias definidas por ley y los roles institucionales en el marco del enfoque sectorial y se retoma en el PRORURAL Incluyente que será con énfasis en los trabajadores del campo, pequeños y medianos productores, comunidades indígenas y pueblos afrodescendientes, lo que permitirá la eficiencia y efectividad de los recursos nacionales, recursos privados y de la cooperación logrando un mejor desempeño del sector" (Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional, 2009).

PRORURAL Incluyente le permite al Estado recuperar su función de generador y promotor de tecnología agropecuaria, a la cual había renunciado en los últimos dos gobiernos liberales, así como la de promoción e implementación de alternativas de microfinanzas y contratos agrícolas con los pequeños productores rurales. Además,

el Estado retoma su función de garantizar una reserva de alimentos para momentos de crisis y reactiva la Empresa Nacional de Alimentos Básicos (ENABAS). Esta es un instrumento que le permite comprar a los pequeños productores con un precio más alto que los intermediarios tradicionales y, a la vez, esta garantía de compra es útil para acceder a los fondos de otro programa denominado CRISSOL, que financia insumos para la producción.

El PRORURAL se organiza operativamente en tres programas: el Programa Nacional de Alimentos, el Programa Nacional Forestal y el Programa Nacional de Agroindustria. De esta manera, se cubren las áreas estratégicas que se demandan del sector productivo rural: producción e inocuidad de los alimentos, generación de valor agregado y equilibrio ambiental. Sin embargo, instituciones claves como el Banco de la Producción, el Ministerio del Ambiente (MARENA), el Ministerio del Transporte e Infraestructura (MTI) y la ENABAS se encuentran fuera de esta planificación interinstitucional. Es decir, los factores de capitalización (a través del crédito), de comercio (ENABAS y el Ministerio de Comercio, que autoriza las importaciones de alimentos) y de infraestructura básica están fuera de este plan sectorial. Esto tiene como limitante que los procesos que se plantean desde el enfoque de producción no incorporan las áreas claves para lograr los resultados estratégicos esperados.

A diferencia de otras áreas de la política pública (como los sectores salud y educación), el sector productivo tiene metas estratégicas cuya consecución no está a su alcance. Es decir, los volúmenes de producción de alimentos e inclusive las exportaciones en realidad dependen mucho de las decisiones que toman los productores sobre qué, cuándo y con qué objetivo utilizar sus activos. En este caso, la política pública tiene herramientas limitadas para generar incentivos que reduzcan la incertidumbre o las barreras de acceso a los mercados, ya sean financieros o de productos y, en el caso de los hogares con mayores limitantes de activos, para facilitar procesos
de capitalización productiva que les permitan al-
canzar un nivel de activos necesario para acceder
a los mercados de servicios.

El PRORURAL tiene como segundo énfasis el de promover procesos de capitalización productiva para los hogares excluidos de los mercados de servicios. En este marco, hay una serie de intervenciones para garantizar los insumos necesarios para la producción de alimentos: semillas mejoradas, fertilizantes y creación de alternativas locales de bancos de semillas, de manera que

las comunidades puedan acceder a tecnología
y reproducirlas sin tener que depender de los
mercados tradicionales de semilla. En paralelo,
las instituciones de infraestructura avanzan en
un proceso de mejoras de caminos y carreteras,
principalmente en las áreas de producción láctea
y de café, como también en la promoción del
acceso a servicios financieros y de comercio. En
una tercera esfera se ubican las intervenciones
del Estado que contribuyen al desarrollo rural
desde áreas claves no productivas como la educa-
ción, la salud, el turismo, la seguridad, etc.

<figure><img src="image_81.png" /><figcaption>Figura 8. Esferas de implementación de la política de desarrollo rural en Nicaragua.</figcaption></figure>

El **Programa Nacional de Alimentos** tiene como metas principales garantizar la producción de alimentos y la inocuidad de las exportaciones. En el plano interno, este programa se centra en el aumento de la producción primaria de alimentos, para lo que cuenta con las siguientes herramientas que le permiten generar incentivos para incrementar los volúmenes de producción:

* El Bono Productivo Alimentario, que es un programa dirigido a familias con menos de 10 mz, con un énfasis en la atención de mujeres

rurales. Combina la entrega de tecnología y
animales para la producción de carne, huevo
y leche, como una opción importante en la
mejora de la dieta de las familias.

* El *Plan Especial de Producción de Granos Básicos Cristiano Socialista y Solidario (CRISSOL)* es un instrumento enfocado en la estabilización de los precios de los alimentos, en la reducción del desabastecimiento de zonas alejadas de los principales centros de mercado y en la población vulnerable.
Su grupo meta principal son los pequeños productores de granos (áreas de producción menores o iguales a 1,4 ha), quienes en su mayoría establecen áreas para autoconsumo, con una limitada oferta de productos al mercado nacional de granos. Este programa combina financiamiento, semillas mejoradas, insumos para la producción y acopio de maíz y frijol.

* El *Programa de Asistencia Alimentaria (PSAN)* distribuye la ayuda alimentaria gestionada por el Programa Mundial de Alimentos (PMA). El grupo meta principal de esta intervención son las zonas vulnerables a sequías y de mayor inseguridad alimentaria, principalmente en la región central norte del país.

* El *Programa de Sanidad y Trazabilidad Agropecuaria* es un componente de mucha importancia para garantizar la sanidad e inocuidad de los alimentos. Sin embargo, es el programa que mejor representa el duallismo de la producción alimentaria del país. Mientras en las exportaciones hay un alto nivel de control y regulación, con una eficiencia tal que los rechazos son menores del 1% del volumen total exportado, el mercado interno tiene un sistema débil de seguimiento y control de los procesos productivos. En la trazabilidad animal se han dado los mayores avances, dado el requisito para la exportación de carne y en lo referente a lácteos. La vigilancia estricta de procesos se lleva a cabo en las plantas industriales, mataderos y procesadores lácteos, mientras que el resto de la industria (mataderos municipales, plantas artesanales y semi-industriales) carecen de un mecanismo sistemático de vigilancia.

* El *Programa de Innovación Tecnológica* es el programa de generación y validación tecnológica, principalmente de nuevas variedades que contribuyen a enfrentar limitantes en la producción, especialmente a variaciones climáticas (como INTA sequía) o de tolerancia a enfermedades (virus, bacterias, micoplasmas) y como alternativas de manejo integrado de los cultivos y los animales.

* Los procesos de validación se hacen en el marco del *Programa de Promotoría Rural*, con una amplia red de líderes tecnológicos, que establecen parcelas de validación tecnológica.

De manera general, excepto los componentes de vigilancia sanitaria y asistencia alimentaria, los instrumentos del Programa Nacional de Alimentos tienen como principal grupo meta a los hogares que se incluyen en la definición de la agricultura familiar y en los cuales descansa la producción de granos para el consumo interno del país.

### El Programa Nacional de Agroindustria Rural (PNAIR)
Es el instrumento del PRORURAL que fomenta los procesos de generación de valor agregado de la producción primaria, mediante la transferencia de tecnología, el manejo poscosecha y la mejora y transformación de la producción agropecuaria y forestal. Como parte del Ministerio de Economía Familiar, Cooperativa, Comunitaria y Asociativa, enfatiza el trabajo con pequeños productores, promoviendo esquemas de asociación y organización, con la meta de fortalecer el movimiento cooperativo nacional.

El PNAIR prioriza tres grupos de beneficiarios (as):

* Familias productoras y otros actores con bajos niveles de articulación en cadenas de valor. Con ellas se realizarán principalmente acciones para el fortalecimiento de la asociatividad para elevar los niveles organizacionales y el poder de negociación de los grupos asociativos.

* Familias rurales sin potencial de articulación, pero con potencial para ofrecer servicios a las cadenas de valor de los territorios (jóvenes rurales, mujeres, pequeños empresarios rurales). Con ellas se fortalecerán capacidades
(componente de Desarrollo del Talento Humano) para mejorar sus oportunidades de conseguir empleo o prestar servicios a las cadenas atendidas en los territorios correspondientes, además de proveer servicios como promotores rurales de la asociatividad.

* Los beneficiarios sin potencial de articulación y sin potencial para ofrecer servicios a las cadenas (productores muy pobres y con bajos niveles de capitalización). Con estos se trabajará en la mejora de las capacidades productivas (componente de Desarrollo del Talento Humano), para que eleven los niveles de producción de alimentos y puedan generar excedentes para los mercados comunes y locales cercanos (Calidad e inocuidad de alimentos, Promoción Comercial).

Esto es un cambio importante, ya que en las intervenciones de agroindustria no prioriza los grupos tradicionales con un nivel de capital, sino aquellos que por sus características necesitan un apoyo integral y sostenido a mediano y largo plazo para mejorar sus procesos productivos y de acceso al mercado.

Para su intervención, el PNAIR prioriza tres líneas de acción:

* Mejora y desarrollo de nueva infraestructura productiva y equipamiento. Esta es una línea de capitalización productiva de los grupos meta, de manera que puedan realizar los procesos de transformación o mejora de la calidad de los productos agropecuarios y forestales.

* Fortalecimiento de capacidades técnicas productivas, gerenciales y organizativas de las agroindustrias. Este es el elemento clave del modelo, el fortalecimiento de las capacidades técnicas y gerenciales de las organizaciones que se promueven dentro del programa, de manera que la intervención del Estado tenga un límite de tiempo, y que luego las organizaciones (cooperativas) sean sostenibles por sí solas en sus procesos.

* Apoyo a la formación de nuevas empresas agroindustriales. Esta se centra en los procesos de acceso a información, mercados y promoción comercial.

El PNAIR tiene como principal elemento el estar centrado en los hogares de la agricultura familiar e incluir a los grupos tradicionalmente excluidos; sin embargo, ese mismo es su principal reto. Alcanzar los niveles organizativos, empresariales y de requisitos de calidad para acceder a mercados de estos grupos es un proceso que debe ser planteado en el mediano plazo. Sin embargo, la presión por los resultados inmediatos traerá la tendencia de no completar procesos, lo que minimumará la sustentabilidad del proceso en sí.

El Programa Nacional Forestal (PNF) es el instrumento mediante el cual se pretende reducir la tasa anual de deforestación del país; aumentar el empleo, el aporte del sector en el PIB y el volumen financiero de las exportaciones y consolidar la economía campesina, comunitaria y de dueños de bosques a través de un incremento en el valor de sus recursos forestales y de sus ingresos. Su grupo meta incluye a todos los productores, aunque establece que su preferencia es trabajar con los grupos medios, lo que en el caso de áreas de bosques o manejo forestal tiene mucho sentido.

El PNF desarrolla cuatro líneas de acción para cumplir con sus resultados estratégicos:

* Reforestación y Restauración Forestal, cuyo instrumento principal es la Cruzada Nacional de Reforestación. Incluye desde el establecimiento de los viveros forestales y la garantía del material genético hasta la promoción de las actividades de reforestación.

* Manejo y Conservación Forestal. Son las actividades centradas en el establecimiento, monitoreo y supervisión del cumplimiento de los planes de manejo forestal de bosques y plantaciones; procesos de certificación forestal, manejo y prevención de incendios. Estas
actividades son desarrolladas principalmente con dueños de bosques y plantaciones forestales; es decir, con grupos que tienen un importante acceso a tierras.

* Desarrollo de la Industria y el Comercio Forestal. Contempla acciones dirigidas a los eslabones de trasformación (industria) y comercialización de los productos forestales, con énfasis en procesos de certificación, innovación tecnológica y trazabilidad.

* Generación y Gestión del Conocimiento Forestal. Incluye acciones dirigidas a promover la educación ambiental del país, así como el entrenamiento de personal técnico en temas de manejo forestal.

El PNF podría ser el programa con menos acciones dirigidas a la agricultura familiar, excepto en el caso de la Cruzada Nacional de Reforestación. En el resto de las actividades, sus grupos metas son hogares con capacidad de establecer plantaciones forestales o acceder a áreas de tierra que les permitan establecer planes de manejo forestal, lo que, aparte de la tramitología correspondiente, demanda la contratación de un regente forestal.

En resumen, se puede establecer que en el marco de la estrategia sectorial productiva, los hogares de la agricultura familiar son integrados de manera importante en los programas de producción de alimentos y de promoción de agregación de valor a los procesos de capitalización productiva, generada a partir del Bono Productivo Alimentario.

## 2. Intervenciones específicas dirigidas a la agricultura familiar

A partir del año 2012, el Estado de Nicaragua establece una vía alternativa de atención a las familias de la economía familiar (urbana y rural) a través del establecimiento de un ministroio específico que atienda a este sector social,

en el cual una alta proporción de familias han sido tradicionalmente excluidas de las dinámicas económicas del país. Sin embargo, esta no es una combinación fácil. Por un lado, la base del MEFCCA es el IDR, por lo que la integración de las micro, pequeñas y medianas empresas urbanas en su dinámica es un tanto compleja. De igual manera, la integración de temas nuevos como servicios rurales (turismo, empleo no agrícola, comercialización) y cooperativismo son productos y servicios que se tendrán que organizar e integrar sistemáticamente en la función del nuevo ministerio. De hecho, la transformación de instituto descentralizado a ministerio conlleva una serie de ajustes administrativos (licitaciones, contrataciones, movimientos financieros internos, ajustes presupuestarios), que en conjunto con la definición de la estructura organizacional demandarán al menos 18 meses de ajustes.

En el tema específico de la atención a la agricultura familiar, un detalle importante es que la definición del grupo meta con el que se trabaja es aún muy amplia. En el ámbito rural se establecen umbrales de productores propietarios de hasta 100 mz (70 ha), lo que representaría trabajar con el 93,1% de los productores. Este productor de 100 mz (70 ha) de tierra representa a diferentes sectores sociales dependiendo de la zona agraria en donde se encuentre: por ejemplo, en las planicies fértiles del Pacífico es un empresario, y puede ser un campesino medio en la región central, o uno descapitalizado en la frontera agrícola. Por consiguiente, a no ser que se diseñen políticas específicas por sectores sociales (subsistencia, campesinos, pequeños empresarios agrarios), la eficacia del nuevo ministerio será limitada.

Dos de los programas claves para promover la agricultura familiar son el Bono Productivo Alimentario (BPA) y el Programa de Promoción de Semillas Mejoradas de Frijol. En el caso del BPA, inició como parte de la estrategia general conocida como "Hambre Cero", mediante la cual a las familias pobres con tierra, que
trabajan en agricultura de subsistencia y que tienen limitantes para completar los requerimientos necesarios de una dieta adecuada, se les entrega un stock de animales que les garantice la proteína animal, asumiendo que los carbohidratos, principalmente maíz, los producen ellos. En el caso de la producción de semillas para siembra, el objetivo básico es aumentar la disponibilidad de alimentos, principalmente de frijol (proteína vegetal), a través de la promoción de variedades mejoradas resistentes a plantas, enfermedades y sequía.

## 2.1 El Bono Productivo Alimentario (BPA)

El BPA ha sido un programa símbolo de la nueva fase en la política pública nicaragüense. Hasta el año 2012, el BPA había beneficiado a unas 118 953 familias y en el primer semestres del 2013 se reporta la entrega de 4129 bonos, con lo que se alcanzaría un poco más de 123 000 bonos, beneficiando al 29% del total de hogares rurales. La meta al 2016 es alcanzar los 200 000 bonos entregados, y con ello cubrir a un importante segmento de la población rural (ver cuadro 4).

<table><caption>Cuadro 4. Bonos productivos entregados entre 2007 y 2012.</caption><thead><tr><td>Año</td><td>Familias</td><td>Acumulado BPA</td><td>Acumulado Patio</td></tr></thead><tbody><tr><td>2007</td><td>12,729 con Bono casi completo 4,000 con Bono de Rehabilitación por incidencia de Huracán Félix</td><td>12 729</td><td></td></tr><tr><td>2008</td><td>20,673 Familias que inician la recepción del bono productivo alimentario. 1,524 familias que reciben el Bono de Patio</td><td>33 402</td><td>1 524</td></tr><tr><td>2009</td><td>16,192 familias que inician la recepción del bono productivo alimentario 6,717 que reciben el Bono de Patio</td><td>49 594</td><td>8 241</td></tr><tr><td>2010</td><td>10,559 familias que inician la recepción del bono productivo alimentario</td><td>60 153</td><td></td></tr><tr><td>2011</td><td>39,857 familias que inician la recepción del bono productivo alimentario; 110,765 productores bajo CRISSOL.</td><td>100 010</td><td></td></tr><tr><td>2012</td><td>18,493 bonos familias que inician la recepción del bono productivo alimentario. 22,161 productores bajo CRISSOL</td><td>118 953</td><td></td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaborado con base en los reportes de PRORURAL Incluyente.

Los beneficiarios del BPA son familias con poca tierra (1 a10 mz; 0,7 a 7 ha) y sin ganado bovino. Se considera que, dados sus activos, sus procesos de capitalización son bastante limitados, por lo que el Estado les asigna un stock de animales, alimentos y materiales para construir la infraestructura necesaria para el manejo de ellos. Este programa combina dos aspectos: un fuerte enfoque de género, dado que las propietarias de los animales son las mujeres, y un fortalecimiento local a través de los procesos de organización para el comercio y la gestión comunitaria. La meta es que a mediano plazo los núcleos de mujeres organizadas puedan transitar hacia un esquema de organización cooperativa.

Los retos en la implementación del BPA están relacionados con:

* La oferta de animales (cerdos) con la calidad requerida y en el tiempo esperado. El programa asumió desde un principio que había suficiente oferta de animales para comprar y ser asignados a las familias. La demanda del Estado no solo era mayor que la oferta, sino que además elevó los precios de los animales, mientras que el Estado tenía muchas limitaciones para incrementar sus umbrales máximos de precios. Esto obliga a tener que reducir ciertos estándares o comprar animales a mayor distancia del punto de entrega.
* Los procesos de asistencia técnica, que garanticen un proceso de reproducción del bono, en el corto plazo, en este caso centrado en el manejo de la reproducción tanto del ganado bovino, como de las aves y cerdos.

* La selección de los beneficiarios, en particular, ya que las mujeres, principales beneficiarias, en la mayoría de los casos no tienen tierra y esta es un requisito. Ello ha obligado a encontrar mecanismos que permitan a las mujeres cumplir con los requisitos que se demandan para ser beneficiarias.

* Como opciones de mayor cobertura de asistencia técnica se ha apostado por un sistema piramidal basado en promotores comunitarios, de manera que cada técnico logre cumplir de 150 a 250 familias. El supuesto es riesgoso en la medida que el promotor no sea preparado adecuadamente, ya sea en la capacitación técnica, de mercadeo o manejo de grupos, ya que los tres componentes son

claves para alcanzar la meta propuesta de convertir a los núcleos de mujeres en cooperativas de producción.

## 2.2 El Programa Semillas

En este programa, se han establecido bancos de semillas en las comunidades, de manera que haya disponibilidad de semilla de calidad, principalmente de maíz y frijol. El INTA facilita las variedades y las semillas, como parte de la estrategia de promoción de seguridad y soberanía alimentarias.

En este caso se trabaja con productores de granos que establecen en promedio entre 0,5 a 2 mz (0,35 a 1,4 ha) de granos, rotando en dos ciclos de siembra, y el objetivo básico es abastecer de semillas mejoradas a las comunidades rurales. El INTA implementa el proceso, facilitando la semilla básica y acompañando la multiplicación de las semillas y la transferencia tecnológica en las comunidades.

<figure><img src="image_82.png" /><figcaption>Figura 9. Modelo de expansión piramidal del programa.</figcaption></figure>

Fuente: Elaborada por los autores.
Para el trabajo con las familias rurales se utiliza la metodología de extensión de las Escuelas de Campo (ECA), en cuya primera fase los técnicos capacitan promotores, acompañando todo el ciclo del cultivo, desde la siembra hasta el manejo de poscosecha, de manera que haya una demostración completa de cómo manejar las variedades que se promueven. A su vez, los promotores

implementan lo aprendido, con parcelas de demostración (ver figura 9).

Con este modelo, el INTA espera alcanzar un mayor nivel de cobertura, siendo su nivel histórico cuando alcanzó el equivalente a 24% del total de productores, de acuerdo con el CENAGRO IV (ver cuadro 5).

<table><caption>Cuadro 5. Número de productores atendidos por el INTA en 2007-2012.</caption><thead><tr><td>Años</td><td>Cobertura Nacional</td><td>Productores</td><td>Mujeres</td><td>Hombres</td></tr></thead><tbody><tr><td>2007</td><td>24.0</td><td>62 896</td><td>27 351</td><td>35 545</td></tr><tr><td>2008</td><td>21.5</td><td>56 449</td><td>25 921</td><td>30 528</td></tr><tr><td>2009</td><td>23.1</td><td>60 609</td><td>36 365</td><td>24 244</td></tr><tr><td>2010</td><td>15.7</td><td>41 307</td><td>15 234</td><td>26 073</td></tr><tr><td>2011</td><td>12.5</td><td>32 733</td><td>11 263</td><td>21 470</td></tr><tr><td>2012</td><td>19.0</td><td>49 975</td><td>25 987</td><td>23 988</td></tr></tbody></table>

Fuente: MAGFOR, Informes Anuales Sectoriales (2007-2011).

Los principales retos han estado relacionados con la cantidad de semillas que se entrega a las comunidades y la capacidad existente para multiplicarlas sin opciones de riego. Dado que se trabaja con poca cantidad de semillas (1-2 kg), el poder generar la cantidad necesaria de semillas para la comunidad tomará varios ciclos productivos. Las comunidades ubicadas en las zonas secas del país tienen una sola oportunidad en el año de multiplicar semillas, lo cual hace que los procesos sean más lentos, dado que los ciclos son anuales.

## E. Conclusión y perspectivas

Al revisar los objetivos de las políticas agrarias a lo largo de la historia en Nicaragua, se comproba que estas han tenido como objetivo principal cumplir con la función que se le asigna al

sector agropecuario desde la política macroeconómica: reducir el déficit comercial y mejorar la balanza de pagos. Bajo este enfoque, las políticas se han centrado en la promoción de exportaciones, beneficiando a los sectores económicos con potencial exportador, que son productores con acceso a tierra fértil, financiamiento y tecnología. Se trata de grupos económicos con fuerte inversión tecnológica y que integran completamente sus cadenas de valor. El limitado aporte del presupuesto nacional al gasto público en el sector ha favorecido que la cooperación internacional haya tenido un papel mayor en el diseño y ejecución de políticas. Esto hace que los programas y proyectos apunten a lógicas independientes y con poca coordinación.

A partir de 2007, hay un cambio de paradigma que recupera la función del Estado en la economía y en el abordaje de la inequidad en el país.
Aunque el enfoque hacia la exportación y la estructura agraria aún se mantienen, hay una serie de políticas de compensación, cuyo objetivo es incrementar los activos y el nivel de competitividad de los productores con agricultura de subsistencia y productores con producción para el mercado interno. El concepto actual de economía y agricultura familiar es relativamente amplio y tiende a incluir diferentes sectores económicos del país. La agricultura familiar debe ser definida con base en procesos y no en un umbral de tenencia de tierra.

La agricultura familiar tiene un rol importante en la política sectorial, relacionado fundamentalmente con la producción de alimentos para el consumo interno. Hay una clara expresión de voluntad de parte del Estado nicaragüense para atender al sector de la economía familiar, tradicionalmente excluida. Sin embargo, es un proceso de mediano plazo, dado que primero se tendrá que construir una nueva institucionalidad y luego, los problemas estructurales del grupo meta, demandan transformaciones a lo largo del tiempo.
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<figure><img src="image_83.png" /></figure>
# XI. PERÚ:
A la espera de políticas específicas para la agricultura familiar

<figure><img src="image_84.png" /></figure>

Francisca Meynard Vivar<fnref n="128" />

<footnote n="128">128 Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP).</footnote>
## A. Introducción

En este capítulo se aborda el caso de Perú, país en el que no había existido una política específicamente orientada hacia la agricultura familiar (más bien reconocida como agricultura campesina, comunidades campesinas y pequeños productores). Sin embargo, el sector familiar campesino es el mayor proveedor de fuentes de trabajo en el área rural del Perú y el principal abastecedor de alimentos de la población que vive en las ciudades. Durante el periodo de liberalización económica entre los años 1990 y 2011, las políticas públicas peruanas han considerado a este sector más como un objeto de asistencia social que como un actor del desarrollo. En cambio se han favorecido las inversiones privadas extractivas, como la minería y la agricultura comercial. No obstante, progresivamente, en el marco de la nueva política agraria general del Ministerio de Agricultura (MINAG) y del recientemente creado Ministerio de Inclusión Social (MIDIS) algunos programas e instrumentos buscan favorecer a este sector.

El capítulo consta de seis apartados, los cuales fueron desarrollados con base en información secundaría a partir de la revisión de distintas publicaciones (libros, informes, etc.), e información oficial de los organismos de gobiernos con competencias en el tema. El primer apartado trata sobre el contexto en que se sitúa la agricultura familiar en el país, el concepto de agricultura familiar y algunas características generales de la actividad. En la segunda parte se hace un reconocimiento del espacio político que ocupa la agricultura familiar en la política agraria y rural de Perú. En el tercer apartado se abordan las políticas públicas dirigidas al campesino o pequeño productor. En el cuarto se presentan las implicaciones de la política agraria/rural sobre la agricultura familiar, así como aquellas políticas, programas y proyectos que, de una u otra forma, se relacionan con dicho sector. El quinto apartado trata sobre el impacto de las políticas agrarias y rurales sobre la agricultura familiar y sobre acciones que se vislumbran respecto de este tema

en el mediano y largo plazo. En la sexta parte se brindan las conclusiones del capítulo.

## B. Contexto de la agricultura familiar en el país

El agro es un sector importante para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza rural en el Perú, donde casi un tercio de la población vive en las zonas rurales y aproximadamente el 50% de sus ingresos proviene de la agricultura. En el año 2010, el 25% de la población económicamente activa ocupada trabajaba en el sector agropecuario, que aportaba el 7,1% al PBI nacional y el 10% del total de las exportaciones del país. El sector agrario ha tenido un crecimiento sostenido durante el periodo 2001-2011, con una tasa promedio de crecimiento del PBI de 4,8% (MINAG, 2012).

Tomando como superficie la unidad agropecuaria (UA) de menos de 20 ha, la pequeña agricultura representaría el 92,1% del total de las 1 500 000 de UA del Perú, con una extensión de 5 300 000 ha aproximadamente, lo que equivale al 38% de la superficie total. Predomina la explotación agropecuaria conducida por familias propietarias de las tierras que cultivan y en menor medida las superficies administradas por comunidades campesinas y nativas, que por lo general son tierras de menor calidad (Baca y Roncal, 2011).

Para Baca y Roncal (2011), el concepto y las políticas de desarrollo rural en el Perú han evolucionado desde un modelo intervencionista propio de los años setenta y ochenta, en el cual lo agrario era un eje central, en particular con políticas y reformas referidas a la tenencia de tierras (reforma agraria y titulación de tierras comunales), hacia un modelo en los años noventa en que el acento agrario disminuyó sustancialmente en favor de un mayor reconocimiento de otras actividades no agropecuarias que realizan los pobladores rurales, de un lado, y un fuerte apoyo a la agricultura empresarial para exportación del otro.
# 1. Políticas de reforma agraria y leyes de comunidades campesinas y nativas

En una investigación realizada en el seno del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) (2012), se señala que, desde la reforma agraria de fines de la década de 1960, la diversidad del sector agropecuario peruano no ha permitido contar con una visión clara acerca del papel de este sector en términos de su aporte al producto interno y a la generación de empleo. En particular, no se tenía claridad sobre si era posible impulsar un proceso sostenido de aumento de la productividad basado en la pequeña y mediana propiedad. El documento citado señala que la transición capitalista en la agricultura andina nunca pudo completarse y que, con la implementación de las políticas de ajuste estructural, los efectos de largo plazo en el bienestar y en los activos de los hogares rurales no han resultado homogéneos. Con nuevas herramientas metodológicas e instrumentos de gestión pública, en la primera década del presente siglo ha surgido una nueva aproximación al dinamismo de los mercados rurales, asociada al nuevo enfoque de la gestión territorial del paisaje rural y a la comprensión de la necesidad de construir nuevas formas de gobernanza ambiental, todo ello en el marco de un acelerado y desordenado proceso de descentralización.

De acuerdo con Castillo et al. (2004) es en el contexto del reformismo político gubernamental de los años setenta y ochenta que se ha observado el mayor crecimiento en el número de unidades productivas en el área total correspondiente, y en el conjunto de familias declaradas como integrantes de comunidades campesinas y reconocidas como tales. Al respecto, hubo en cambio un decrecimiento en los años noventa. A juicio de los autores citados, dicho crecimiento y posterior decrecimiento es una expresión de la «historicidad» de las comunidades campesinas, en tanto actores sociales y como parte de un proceso mayor en el que se desenvuelven, interructuando con su entorno y definiendo sus estrategias frente a los cambios del poder político.

Históricamente, el primer año del gobierno del presidente Fernando Belaúnde, en 1963, fue marcado por grandes movilizaciones campesinas y las primeras tomas de tierras especialmente en Pasco, Junín, Cusco, Ayacucho, Lima, Ancash, Cajamarca y Huánuco. Las comunidades campesinas ocupaban las tierras sobre las que tenían reclamos legales. Posteriormente, en 1969, inició la reforma agraria, durante el gobierno militar presidido por Juan Velasco Alvarado, cuya fase de mayor auge duró hasta 1976. En este proceso se combinaron la expropiación y adjudicación organizada por el Estado con la toma de tierras por las organizaciones campesinas y su posterior legalización. Ello sucedió en un contexto marcado por un retroceso de la «oligarquía peruana», sustentada en una ya debilitada alianza entre los terratenientes y la gran burguesía agroexportadora, y una movilización política y social cuyos lemas ejes eran «la tierra para quien la trabaja» y «el patrón no comerá más de tu pobreza» (Castillo et al., 2004).

De acuerdo con estos mismos autores, la reforma agraria no consideró finalmente a las comunidades campesinas como adjudicatarias privilegiadas, de manera que en 1978 la tierra adjudicada a las comunidades solo representaba el 10% del total adjudicado. Las tierras comunales fueron adjudicadas a las Sociedades Agrícolas de Interés Social (SAIS), empresas asociativas en las que fueron integradas formalmente como comunidades sociales. La opción del gobierno militar fue el modelo empresarial asociativo y, aunque no fue dicho en ningún discurso oficial, los militares parecen haber visto a las comunidades como una suerte de lastre, como una organización tradicional sin condiciones para constituir una base de la modernización del campo. Esto explicaría que en 1970 se les impusiera, a través del llamado Estatuto Especial de Comunidades Campesinas, la modificación de su organización interna por otra, tomada del modelo cooperativista, con un Consejo de Administración y un Consejo de Vigilancia (Castillo et al., 2004).

La Ley de Reforma Agraria de 1969, en su artículo 115, introduce el concepto de Comunidades
Campesinas, destacando que a partir de ese momento se llamaría así a las comunidades indígenas, que en la actualidad son regidas por la Ley N° 24656 General de las Comunidades Campesinas de 1987 (Mayer, 2009). De acuerdo con este instrumento, se trata de organizaciones de interés público, con existencia legal y personalía jurídica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios. Se encuentran ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se orientan a la realización plena de sus miembros y del país. Según Salazar-Soler (2013), “a pesar de la utilización política por el poder de símbolos y figuras emblemáticas del pasado prehispánico, el gobierno del general Velasco Alvarado no hizo de la cuestión étnica un eje de su política”. Así, se decidió prohibir la utilización del término “indio” 129 y reemplazarlo por el término más “neutro” de “campesino”, término basado más bien en una actividad y en un esquema de clases sociales (Mayer, 2009).

No obstante, las comunidades campesinas y las comunidades nativas son organizaciones legales reconocidas constitucionalmente en el Perú desde 1920. Desde esa misma época data el tratamiento proteccionista de sus tierras, el cual se mantuvo sin mayores alteraciones por más de setenta años. Con la aprobación de la Ley General de Comunidades Campesinas y la Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal (Ley N° 24657), en el “periodo velasquista” se le dio un fuerte impulso al reconocimiento de sus derechos. Posteriormente, en 1993, la nueva Constitución Política, manteniendo el reconocimiento de la existencia legal y de la autonomía de las comunidades, recortó el régimen de protección de sus tierras y les reconoció la facultad

de disponer libremente de ellas, incluso para su explotación comercial. La modificación se orientaba a permitir a las comunidades campesinas y nativas que ejercitaran en forma plena, al igual que cualquier propietario de tierras, las facultades del derecho de propiedad, asumiendo que el mantenimiento de la propiedad en forma colectiva era una de las causas de su pobreza (CEPES, 2013).

## 2. La pequeña agricultura peruana

Según Roncal et al. (2010), la pequeña agricultura es el mayor proveedor de fuentes de trabajo del área rural del Perú y el principal abastecedor de alimentos de la población que vive en las ciudades. Según este mismo estudio, la población rural del Perú está subestimada por las estadísticas nacionales, desconociendo la multidimensionalidad de la ruralidad, dado que, para el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en 2007 la población rural en el Perú ascendía a 6,6 millones de personas (24% de la población total del país). En cambio, de acuerdo con el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), con base en un criterio más amplio de la definición de ruralidad, la población rural representa alrededor del 40% del total.

Por otra parte, se señala que el 70% de la población económicamente activa rural (PEAR) está empleado en la agricultura y que de cada 10 toneladas de alimentos, 6 provienen de la agricultura familiar. No obstante, al año 2009 la tasa de pobreza rural del Perú fue del 60,3%, cifra que llega al 70% en los departamentos de la Sierra, sector donde se concentra la pequeña agricultura. Otro dato relevante es que las exportaciones agrarias se triplicaron entre 2004 y 2010, jugando un papel importante la agricultura familiar, debido a que el principal producto

<footnote n="129">129 Sin embargo después de la promulgación de la Ley de Reforma Agraria seguirán otras medidas para promocionar y revalorizar la cultura indígena. El quechua será reconocido como lengua oficial y por primera vez se trata de incorporar esta lengua al sistema de educación. Se reconoce legalmente la existencia de las "comunidades nativas" de la Amazonía (Salazar-Soler, 2013).</footnote>
<figure><img src="image_85.png" /><figcaption>Feria agrícola en Perú (foto de RIMISP)</figcaption></figure>

de exportación del Perú es el café, que representa cerca del 30% del valor de las exportaciones agrarias, y es producido principalmente por pequeños agricultores agrupados en cooperativas cafetaleras. Los pequeños agricultores de igual forma aportan a la oferta exportable del país en otros productos como el cacao, el maíz blanco y la fibra de alpaca, rubros en que son responsables de hasta el 90% de la producción nacional (Roncal et al., 2010).

Desde los años ochenta del siglo pasado, la importancia de esta actividad no se ha traducido en acciones efectivas por parte del Gobierno, pues el presupuesto per cápita nacional para la pequeña agricultura llega a USD107, cifra que es baja en comparación con algunos otros países de la región, como Colombia (USD163) o

Brasil (USD344), siendo aún menor en aquellas regiones con alta tasa de pobreza rural como Huancavelica (USD64), Apurímac (USD79) o Cusco (USD35) (Baca y Roncal, 2011, p. 5.). De acuerdo con esos mismos autores, el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) para la pequeña agricultura se multiplicó por 1,6 en el periodo 2006-2010, creciendo a una tasa promedio de 20% anual en dicho lapso. En el 2010 este presupuesto sufrió una caída de 5% El presupuesto total de inversión para pequeña agricultura (PIM) en el Perú pasó de S/.1227 millones en 2006 a S/.2860 millones en el 2010, lo que significa un incremento del 133% (Baca y Roncal, 2011, p. 33 y 39). Según el reporte 2013 de Propuesta Ciudadana (2013), el presupuesto para la pequeña agricultura de 2012 ascendió a S/.3674 millones, monto que supera
en 20% al de 2011, e incluso al de 2009, que registra el mayor monto del quinquenio 2008-2012. Con este incremento el presupuesto para la pequeña agricultura representa el 3% del presupuesto total, con lo cual se revierte una tendencia de disminución en los dos últimos años.

## C. Espacio político de la agricultura familiar en la política agraria o rural

Para Baca y Roncal (2011, p. 10), las recientes políticas públicas que involucran a la pequeña agricultura tienen un derrotero fácil de identificar. Están inscritas dentro del proceso de reformas neoliberales implementadas en el Perú a inicios de los años noventa y pueden resumirse en la ecuación: desarrollo rural = promoción de mercados + reducción de la intervención del Estado al mínimo indispensable.

Según el estudio realizado por el Grupo Propuesta Ciudadana (2011), el crecimiento económico no ha beneficiado a importantes sectores sociales, entre ellos la población rural de la Sierra y Selva, espacios donde predomina la agricultura familiar campesina. Para los responsables del modelo económico actual, este sector donde prima el minifundio es improductivo y, por consiguiente, poco atractivo para las inversiones. Por otro lado, el gobierno actual y los anteriores han venido promoviendo inversiones privadas para las actividades mineras en territorios ocupados por comunidades rurales, lo cual ha generado conflictos socioambientales crecientes, sobre todo por el acceso a los recursos naturales, agua y tierras. La pequeña agricultura ha quedado en el olvido y sujeta a las políticas sociales de corte asistencialista (Baca y Roncal, 2011).

En 2011, se formula el Plan Estratégico Sectorial Multianual 2012-2016 (PESEM) del MINAG, el cual define las políticas públicas para el sector agrario, señalando que en el Perú existen cuatro tipos diferenciados de agricultura que desarrolla el productor según el nivel tecnológico, la capacidad de acceso a servicios y la articulación al mercado:

i. agricultura con producción de subsistencia,

ii. agricultura familiar de pequeños negocios rurales,

iii. agricultura de producción comercial (pequeños y medianos productores), y

iv. agricultura intensiva y de agroexportación: producción agraria empresarial.

Así, la agricultura familiar asociada a los "pequeños negocios rurales" se segrega de la agricultura comercial de pequeños y medianos productores y se define luego una serie de medidas para estos últimos, sin volver a hacer mención de la agricultura familiar.

Este plan estratégico tiene el mérito de reconocer la existencia de las comunidades campesinas anteriormente tituladas desde la época Velasquista, existiendo en el país 6066 comunidades campesinas reconocidas y 1786 comunidades nativas<fnref n="130" /> (MINAG, 2012). De acuerdo con el IV Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO 2012), habría 6277 comunidades campesinas, concentradas mayoritariamente en la zona sur del país (Puno 22,9%; Cusco 15,9%; Huancavelica 9,9%; Ayacucho 9,3%; Apurimac 8,1%; Junín 6,4%) (Castillo C., 2013).

De acuerdo con Castillo et al. (2004), las comunidades campesinas, tal como se conocen hoy, son una expresión histórica de cambios y desafíos de desarrollo de la institución social original,

<footnote n="130">130 Organizaciones que tienen origen en los grupos tribales de la selva y ceja de selva, constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso (Art. 8.º del D.L. N.º 22175). Mapa etnolingüístico del Perú 2009, INDEPA-INEI (MINAG, 2012).</footnote>
frecuentemente denominada «común de indios» en la época pre-republicana. Posteriormente se la conoció como «comunidad indígena» hasta la década de 1960, y más recientemente, desde el gobierno militar reformista presidido por Juan Velasco Alvarado como «comunidad campesina».

Por otra parte, la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (DS. N°065-2004-PCM) no usa el término «agricultura familiar», sino que se refiere a **pequeños productores y comunidades campesinas, comunidades rurales y comunidades indígenas** (PCM, 2004).

## D. Políticas públicas dirigidas al campesino o pequeño productor

Dentro de los lineamientos generales de la política agraria, destaca la promoción del desarrollo productivo en las pequeñas unidades de producción agraria, con criterios de focalización y gradualidad, a fin de generar economías rurales sostenibles, bajo un enfoque inclusivo, y promover el manejo eficiente de los recursos: suelo, forestal y fauna silvestre, conservando su biodiversidad y respetando a las comunidades campesinas y nativas.

Dentro de sus pilares de intervención, la política define un pilar de inclusión para contribuir a mejorar las condiciones económicas en las zonas rurales de menor desarrollo, para lo cual el MINAG generará mayores oportunidades, a fin de que los pequeños productores obtengan mayores ingresos y se articulen más al mercado. Para ello, se priorizará la intervención en productores de la Sierra y la Selva en condiciones de pobreza y extrema pobreza, bajo un criterio de focalización y gradualidad, estableciendo cinco políticas específicas y sus correspondientes estrategias (ver cuadro 1).

Perú cuenta con un marco institucional para la promoción de la seguridad alimentaria establecido en el Acuerdo Nacional y en la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015

(ENSA 2004-2015). Su objetivo es prevenir los riesgos de deficiencias nutricionales y reducir los niveles de malnutrición, priorizando a las familias con niños y niñas menores de cinco años y ges-tantes, más vulnerables, incluyendo entre otras medidas el desarrollo de una oferta sostenible y competitiva de alimentos de origen nacional (MINAG, 2012).

De igual modo, el Gobierno en los últimos años ha venido avanzando en la profundización de sus políticas de apoyo en zonas de pobreza: creación del Programa Juntos, Estrategia Crecer, creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), y en el plano sectorial el Programa AGRO RURAL, que implementa proyectos FIDA (Aliados, Sierra Norte, Sierra Sur). Sin embargo, las tasas de pobreza en el medio rural siguen siendo elevadas (MINAG, 2012).

De acuerdo con el PESEM (2012), en los úl-timos cinco años los productores agropecuarias que incrementaron más su ingreso fueron los residentes de la sierra rural. Esto se debería a los programas sociales que el Estado viene desarrollando, como el Programa Juntos, que tiene como uno de sus objetivos “contribuir a reducir la brecha de ingresos de los hogares más pobres”. Este es un programa de transferencias monetarias condicionadas que opera en el seno del MIDIS.

Por su parte, *Crecer* es una estrategia nacional de intervención articulada de las entidades públicas (Gobierno Nacional, Regional y Local), entida-des privadas y de la cooperación internacional, que directa o indirectamente estén vinculadas a la lucha contra la desnutrición crónica infantil (PCM, 2008).

En temas indígenas, actualmente se encuentra en debate un proyecto legislativo denominado Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas, que representa una adecuación al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y al artículo 19 de la *Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos*
<table><caption>Cuadro 1. Políticas y estrategias del Pilar Inclusión del PESEM 2012-2016.</caption><thead><tr><td>Políticas específicas</td><td>Estrategias</td></tr></thead><tbody><tr><td>Promover el acceso del pequeño productor y poblador rural agrario en ámbitos de pobreza y pobreza extrema a los servicios agrarios públicos y privados</td><td>1.1. Fortalecer capacidades y orientar al poblador rural agrario en el uso apropiado para la selección de insumos y activos productivos de calidad.<br>1.2. Desarrollar tecnologías tradicionales e intensificar la oferta y uso de tecnologías adecuadas a la cultura andina y amazónica para la pequeña agricultura y poblador rural.<br>1.3. Promover y asegurar la buena provisión pública de servicios agrarios.<br>1.4. Promover el apoyo agropecuario a pequeños productores en las zonas cocaleras.</td></tr><tr><td>Promover el desarrollo de capacidades en gestión y organización de los pequeños productores/as y poblador rural agrario en ámbitos de pobreza y pobreza extrema.</td><td>2.1. Capacitar a pequeños productores y pobladores rurales en gestión y organización en centros poblados y comunidades nativas y campesinas.<br>2.2. Fomentar adecuados niveles de organización de los pequeños productores/as y pobladores rurales agrarios.<br>2.3. Formalización de la actividad productiva del poblador rural agrario.</td></tr><tr><td>Fortalecer un adecuado posicionamiento para la comercialización y la transformación de productos agrarios por parte de los pequeños productores/as y poblador rural.</td><td>3.1. Desarrollar un sistema de oferta eficiente de productos agrarios rurales para el mercado interno.<br>3.2. Capacitación a pobladores rurales en temas de comercialización y mercados.</td></tr><tr><td>Promover el adecuado manejo y conservación de los recursos naturales en los ámbitos de pobreza rural.</td><td>4.1. Fortalecer la gestión apropiada en el manejo de los recursos naturales (planificación, seguimiento y evaluación) en el ámbito de los pequeños productores/as.<br>4.2. Establecer un apropiado acceso al agua con fines agrarios.<br>4.3. Generar capacidades de adaptación a los efectos adversos del cambio climático (mitigación, prevención, gestión del riesgo).<br>4.4. Socialización de tecnologías modernas y tradicionales para el manejo y conservación de los recursos naturales en ámbitos de pobreza y pobreza extrema.</td></tr><tr><td>Promover el fortalecimiento institucional gubernamental y privado para gestionar inversiones productivas e incentivar la productividad del productor agrario en zonas de pobreza y extrema pobreza.</td><td>5.1. Consolidación de los diferentes programas públicos con el fin de ampliar, fortalecer y desarrollar capacidades y temas relacionados a la comercialización de los productos agropecuarios que produce el poblador agrario.<br>5.2. Otorgar suficiente capacidad gubernamental para la gestión del desarrollo productivo.<br>5.3. Suficiente inversión pública en infraestructura.</td></tr></tbody></table>

Fuente: MINAG, 2012.

indígenas, adoptados, en su momento, por el Estado peruano. El objetivo de esta ley es crear un marco jurídico de protección y respeto hacia los pueblos indígenas, y contempla la realización de una consulta previa a la comunidad involucrada, antes de adoptar medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarla directamente, cualquiera que sea el sector o el nivel de gobierno (Baca y Roncal, 2011).

Respecto del cambio climático, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) introduce, a partir del 2007, el concepto de análisis de riesgo (AdR) para la formulación y la evaluación de todos los proyectos de inversión pública de los diferentes sectores económicos, de tal forma que las autoridades identifiquen su vulnerabilidad social, de

estructura física o de actividad económica, con el fin de diseñar mecanismos de reducción del riesgo. Con la creación en el 2008 del Ministerio del Ambiente (MINAM), cuya tarea principal es elaborar las políticas del sector con el objetivo de mejorar la gestión ambiental y hacer frente al cambio climático, surge la política nacional respecto a este tema en forma de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), que se encuentra en proceso de revisión y adaptación por el MINAM.

Por su parte el MINAG, entre los pocos avances que presenta en el tema, creó el Grupo de Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático, encargado de proponer la visión sectorial del tema en los sistemas productivos