20 por 1000 nacimientos, el 90% de la población estaba alfabetizada, tres cuartas partes de la fuerza de trabajo se encontraban cubiertas por el Seguro Social y el desempleo rondaba un 5%". (Molina y Palmer, 1997, p. 15).

Ya para los años ochenta comienza a agotarse el modelo de estado interventor, debido a la crisis de la economía internacional y la imposibilidad de pagar la deuda externa. Los gobiernos de la mayoría de los países latinoamericanos volcaron las economías a procesos de promoción de exportaciones, que se basaron en la explotación de ventajas comparativas espurias. En Costa Rica, dicho proceso modificó en un lapso de 15 años la estructura exportadora con una apreciable diversificación productiva y de exportaciones. La economía dejó de depender de pocos productos, pero con la limitante del debilitamiento del sector público en su necesario papel de diseñar e impulsar políticas productivas (Díaz, 2013, p. 10).

## C. Programas de ajuste estructural (PAE): hacia la apertura y liberalización de la economía

La economía de Costa Rica fue golpeada en 1978 por una crisis petrolera internacional y por una caída en el precio del café, por lo que el país comenzó a experimentar tasas de crecimiento negativas. El PIB per cápita disminuyó 2% en 1979-1980, 4% en 1980-1981 y 11% en 1981-1982. La tasa de desempleo rondaba el 10% en 1982, y los salarios reales cayeron 40% entre 1979 y 1982, mientras que la inflación oscilaba en alrededor del 80% anual. En 1984, la crisis, sobre todo en la zona del Pacifico Sur de Costa Rica, fue agravada cuando la compañía bananera *United Fruit Company* abandonó sus operaciones en esa región del país, dejándola sumida en un fuerte desempleo y sin una actividad generadora de desarrollo (Molina y Palmer, 1997, p. 20).

Gran parte de la diversificación e industrialización que el país impulsó con el modelo de ISI se

llevó a cabo con deuda externa (Molina y Palmer, 1997, p. 27) y para financiar los proyectos del Estado Empresario se elevó la deuda pública a USD3825 millones en 1984. Por otra parte, el servicio de la deuda pública externa, que fue del 11% del valor de las exportaciones en 1977, subió a casi 44% entre 1983 y 1988.

"A partir de 1982, el nuevo gobierno socialdemócrata negocia con los organismos internacionales principalmente: el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Club de París (representante de los Bancos que habían realizado los préstamos al país) y la Agencia Internacional para el Desarrollo (que era una agencia de cooperación estadounidense). En general se logra negociar con estas instituciones bajo el modelo de 'condicionalidad cruzada', lo que implicaba que se debía cumplir o llegar a acuerdos con todas las instituciones al mismo tiempo, especialmente con el Fondo Monetario y con el Banco Mundial, si el país no cumplía o no negociaba con alguna institución las demás automáticamente se negaban a negociar. Esta situación generó muchos problemas para llegar a acuerdos, pero debido a la difícil situación en la que se encontraba el país, favoreció la adopción de ciertas medidas que se veían como radicales, así como la aceptación por parte de los grupos políticos de un cambio de modelo, desde un estado interventor y una economía protegida hacia una apertura económica y un estado más neutral". (Díaz, 2013).

Como resultado del cambio en la política costarricense, y consecuentemente con el concepto de desarrollo y el modelo de políticas para seguirlo, a partir de 1982 varió la forma de ejercicio de la política agraria. Esto comenzó con la consolidación de un marco jurídico-institucional competente, y se profundizó con la liberalización comercial como estrategia para el éxito del modelo de apertura y la promoción de las exportaciones. Las dos acciones principales de esta estrategia fueron la reducción unilateral de aranceles a las importaciones y la negociación de tratados de libre comercio (TLC).
La reducción del Estado y la paulatina liberalización de los mercados por parte del gobierno iba acompañada de la convicción de que la apertura de mercados de exportación y la atracción de inversión extranjera directa dinamizarían la economía y se convertirían en los impulsores del desarrollo de los países centroamericanos (Díaz, 2013, p. 10).

## 1. La política agraria en el marco de la apertura comercial

Durante el periodo de ISI, se tuvo un modelo de desarrollo que tenía a la agricultura como uno de sus pilares fundamentales. Como se especificó en la sección anterior, este modelo comenzó a desaparecer con la crisis de la deuda externa que sufrió la mayoría de los países latinoamericanos a finales de los setentas y principios de los ochentas.

Se puede calificar el periodo posterior a la crisis de 1980 como uno en que las políticas económicas iban encaminadas a dos objetivos específicos: estabilización de las variables macroeconómicas y cambio estructural de la economía. Este último objetivo implicaba una reducción importante del aparato estatal para reducir el déficit del gobierno, una diversificación productiva y exportadora del país, y una fuerte liberalización comercial.

Dentro de este marco, también se crearon políticas gubernamentales encaminadas a reducir el impacto negativo sobre los sectores más desfavorecidos. En el caso de la agricultura se establecieron leyes y decretos dirigidos a la diversificación productiva, el cambio tecnológico y el desarrollo rural.

Por otra parte, las políticas agrarias adoptadas en el país a partir de los años ochenta buscaron el

<table><caption>Cuadro 2. Principales políticas públicas agrícolas en Costa Rica a partir de 1982.</caption><thead><tr><th colspan="3">Modelo de apertura y liberalización comercial</th></tr><tr><th>Vigencia</th><th></th><th>1984 hasta la actualidad</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="3">Puntos de inflexión</td><td>1979</td><td>Crisis internacional y alza de los precios del petróleo</td></tr><tr><td>1980</td><td>Crisis de la deuda externa en América Latina</td></tr><tr><td>1983</td><td>Inicio de las negociaciones de los programas de estabilización y ajuste estructural</td></tr><tr><td rowspan="6">Institucionalidad creada</td><td>1982</td><td>Transformación del Instituto de Tierras y Colonización en Instituto de Desarrollo Agrario</td></tr><tr><td>1986</td><td>Creación del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM)</td></tr><tr><td>1995</td><td>Transformación del MIRENEM en Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE)</td></tr><tr><td>1996</td><td>Creación del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO)</td></tr><tr><td>1996</td><td>Creación del Ministerio de Comercio Exterior</td></tr><tr><td>2012</td><td>Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural</td></tr><tr><td rowspan="6">Principales políticas orientadas a la agricultura familiar</td><td>1984-1999</td><td>Uso de los certificados de abono tributario (CAT) para promover las incipientes exportaciones no tradicionales</td></tr><tr><td>1986</td><td>Programa "Un diálogo permanente", que buscaba medidas para paliar los procesos de apertura comercial</td></tr><tr><td>1989</td><td>Política de "agricultura de cambio" ligada a la diversificación productiva para la agroexportación</td></tr><tr><td>1997</td><td>Creación del Programa de Desarrollo Rural (PDR) del Ministerio de Agricultura</td></tr><tr><td>2008</td><td>Plan Nacional de Alimentos</td></tr><tr><td>2010</td><td>Política de Estado para el sector agroalimentario y el desarrollo rural costarricense</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia.
estímulo de la producción agrícola y agroindustrial destinada al mercado exterior, la atracción de inversiones para ampliar la producción no tradicional de exportación y la reconversión de las unidades productivas en capacidad de reorientar sus actividades. La eliminación de los subsidios y otros mecanismos de estímulo y protección para grupos significativos de productores familiares agrícolas, así como el incremento de las importaciones de bienes primarios, formaron parte de la reorientación económica y política impulsada en el país en las dos últimas décadas del siglo veinte (Mora, 2004, p. 4).

## 1.1 Transformación del ITCO en IDA

“A través de la Ley No. 6735 del 29 marzo de 1982, se transforma el Instituto de Tierras y Colonización, en Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), con las mismas prerrogativas constitutivas de la ley anterior (Artículo 1). Otra ley relacionada con la actividad ordinaria del Instituto es la Ley de Jurisdicción Agraria. N°. 6734 del 25 de marzo de 1982” (INDER, 2013).

A partir de ese momento el IDA fue la institución responsable de ejecutar la política agraria nacional. Siendo su actividad principal la administración de tierras, incluyendo la compra, venta, hipoteca, arrendamiento y adquisición de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo de la tierra y su explotación rural.

## 1.2 Agricultura de cambio y diversificación productiva

Para alinear a los sectores de pequeños agricultores y cámaras que se oponían a ciertas medidas de liberalización arancelaria y reducción de subsidios, el Gobierno de Óscar Arias de 1986 a 1990 planteó el programa “Un diálogo permanente”. Según Vermeer (1990, p. 44, 54 y 56), los objetivos perseguidos eran: continuar estimulando la producción nacional de artículos alimenticios para satisfacer el consumo interno;

incrementar la producción y la productividad de productos tradicionales de exportación; desarrollar la producción de productos no tradicionales con fines de exportación; garantizar el suministro de crédito adecuado y oportuno para las necesidades del agro; aumentar la dostación de tierras para los campesinos que no las poseían, y acelerar los programas de titulación. Sin embargo, cuando las políticas de apertura económica y diversificación productiva cobra fuerza, el programa de diálogo permanente resultó favorecer a los grandes empresarios agrícolas y alentar una mayor participación de capital extranjero en el agro, a pesar de que había nacido como respuesta estatal a las inquietudes de los sectores de la pequeña producción (Díaz, 2013, p. 85).

Este proceso de diversificación fue apoyado mediante subsidios a la exportación con los certificados de abono tributario (CAT). “Este subsidio explícito a las exportaciones de productos no tradicionales dirigidas a mercados fuera del Área Centroamericana (es decir, terceros mercados), se concibió como el principal instrumento para compensar el sesgo anti-exportador y otras distorsiones generadas por las políticas impulsadoras de un modelo de desarrollo “hacia adentro”, promovidas bajo el Modelo de Sustitución de Importaciones (MSI) durante los 60 y 70. En este sentido, se buscó desarrollar un sistema de incentivos a la exportación que fuera consistente con una estrategia de apertura comercial, partiendo del supuesto que la apertura comercial y el intervencionismo estatal (mediante el otorgamiento de subsidios de exportación) eran políticas compatibles y, hasta cierto punto, complementarias” (Matarrita, 1999).

A pesar de que la figura de los CAT fue creada en 1972 mediante la Ley 5162 de Fomento a las Exportaciones, fue desde 1984 y hasta 1999 que se le dio un uso específico dentro de las políticas públicas para promover las incipientes exportaciones no tradicionales (Matarrita, 1999). Estos incentivos pagaban un subsidio de hasta un 15% sobre las exportaciones de productos no
tradicionales, incluyendo productos agrícolas no tradicionales.

La demanda de los CAT creció a un ritmo de 156% anual desde 1973 a 1993. Los certificados representaron el 3,4% del gasto público en 1987 y el 5,7% en 1997 (Fernández y Granados, 2000, p. 22).

A partir de 1989 la política agraria consistió básiicamente en la llamada "agricultura de cambio", la que respondía a una nueva estrategia agrícola que promovía primordialmente una agricultura ligada a la exportación. Dicha política se plasmó en el marco de las negociaciones con el FMI y el Banco Mundial (Díaz, 2013, p. 85).

"El Programa de Agricultura de Cambio constituyó una variación estratégica de un proceso irreversible hacia la agricultura de exportación. Dicho viraje afectó fuertemente a un grupo considerable de pequeños productores sobre todo de granos básicos lo que se tradujo en descampesinización, proletarización y concentración de la tierra en manos de empresas medianas y grandes que sí tuvieron la oportunidad de cultivar los productos de exportación". (Vermeer, 1990, p. 48).

Estas políticas fueron vitales para incentivar el cambio productivo dentro del sector agrícola tradicional y, en particular, en la agricultura familiar, en la que las plantaciones de granos básicos (frijol y maíz) cedieron lugar a otro tipo de cultivos no tradicionales, como tubérculos y frutas tropicales dirigidas a terceros mercados.

## 1.3 El Programa de Desarrollo Rural del MAG

En 1997, por medio del Decreto Ejecutivo No. 26246 MP-MA, el Programa de Desarrollo Rural (PDR) quedó adscrito al MAG, al que pertenece en la actualidad. El PDR es un programa de la Dirección de Extensión Agropecuaria y Operaciones Regionales (DESOREA) del MAG, que tiene como propósito "promover el desarrollo rural territorial en armonía con el ambiente,

para superar las desigualdades y la pobreza rural mediante la formación de capital humano y social (construcción de ciudadanía), la creación de oportunidades, empleo de calidad y la modernización de los servicios institucionales".

De acuerdo con Pomareda (1998, p. 27), el PDR ha ejecutado cinco tipos de gestiones a favor del medio rural:

i. Creó una visión sobre lo rural, más allá de la agricultura, la cual ha sido fundamental para Costa Rica. Esto permite, a su vez, una mejor diferenciación entre las políticas destinadas a la agricultura y a las dedicadas a lo rural.

ii. Estableció un reconocimiento de parte de las instituciones públicas no agropecuarias como los ministerios de Salud, Educación y Obras Públicas, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y otras, acerca de la importancia y el alto retorno social de una estrategia diferenciada para lo urbano y lo rural y sobre las inversiones en dicho ámbito.

iii. Movilizó más recursos que en períodos anteriores, por las referidas instituciones para obras físicas, personal y servicios para las comunidades rurales y, en particular, para las zonas más pobres del país.

iv. Agrupó bajo un mismo paraguas, sin necesidad de sometimiento, un buen número de proyectos financiados con recursos externos para apoyar el desarrollo rural. Estos proyectos actualmente comparten una visión común sobre el desarrollo rural del país.

v. Promovió y apoyó los diagnósticos participativos, como punto de partida para identificar las necesidades básicas de las poblaciones rurales más pobres y la generación de proyectos y compromisos a partir de dichos diagnósticos.
Con base en las experiencias creadas durante la operación de estos proyectos, se ha generado o implementado nuevos proyectos dentro del PDR, los cuales se destacan a continuación (Díaz, 2013, p. 60):

i. Proyecto de Experiencias Innovadoras de Desarrollo Rural (EXPIDER, 2006, financiado por el BID), el cual impulsa procesos de desarrollo territorial rural, mediante cooperación técnica especializada. Como primer paso para la ejecución de este proyecto, se definió un territorio de trabajo conformado por los cantones de Osa, Golfito y Corredores, en donde se constituyó un Grupo de Acción Territorial (GAT), el cual posteriormente estimuló la constitución de otra organización similar en los cantones de Buenos Aires y Coto Brus. Durante la ejecución de este proceso, se incorporó como aliandos del PDR al Proyecto de Desarrollo Local (PDRODELO) de la GTZ y la Universidad Nacional (UNA).

ii. El PDR, en apoyo a los Grupos de Acción Territorial del Sur (2007), negocia y gestiona una segunda operación apoyada por la AACID en Costa Rica para la Región Sur-Sur (cantones de Buenos Aires, Coto Brus, Osa, Golfito y Corredores) por un monto aproximado de USD4 millones. El PDR gestiona una contrapartida nacional por parte de la Junta de Desarrollo del Sur (JUDESUR), por ese mismo monto, conformando un programa global de USD8 millones, para el financiamiento de proyectos en los siguientes ejes: a. Fortalecimiento institucional (municipalidades y FEDEMSUR); b. Fortalecimiento de la sociedad civil (Grupos de Acción Territorial y organizaciones vinculadas al proceso productivo); c. Ambiente y salud (manejo de desechos sólidos y acueductos rurales); d. Esparcimiento y recreación, y e. Desarrollo económico.

iii. En la zona norte, el PDR ha apoyado a los Grupos de Acción Territorial (GAT)

presentes en los cantones de Upala, Guatuso y Los Chiles, en la elaboración de una estrategia en producción y seguridad alimentaria. El PDR apoyó la elaboración de un proyecto para equipar de maquinaria para la producción y manejo poscosecha a organizaciones de productores de la Zona Norte, a ser financiado por el IMAS. También se gestionó un proyecto, con recursos de la Red de Innovación Agrícola del Sistema de Integración Centroamericana de Tecnología Agrícola (Red SICTA), para fortalecer la agrocamena de valor del frijol en esta región, el cual se encuentra en ejecución, por un monto de USD100 000. El PDR patrocinó un convenio de hermanamiento entre la Municipalidad de Upala y la mancomunidad de la Rivera Alta de Valencia, España, que permitirá el fortalecimiento municipal mediante acciones de capacitación.

iv. El PDR ha gestionado ante la Agencia de Cooperación Japonesa (JICA) cooperación financiera para comunidades pobres del cantón de La Cruz, para financiar proyectos de organizaciones de mujeres cabezas de familias, por un monto de USD 26 000.

v. En la Región Pacífico Central (Cantones de Montes de Oro y Puntarenas), el PDR ha promovido el establecimiento de una red de instituciones públicas y privadas conformadas por la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), el MAG, el IDA y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), que en apoyo al grupo de acción territorial Asociación para el Desarrollo Territorial Sostenible de la Cuencas de Aranjuez y Sardinal, se propusieron realizar durante 2009-2010 las siguientes acciones: elaboración de un Plan de Desarrollo Estratégico y Gestión del Plan de Inversión que buscará el financiamiento de proyectos de desarrollo productivo y turístico por parte de las organizaciones locales.
## 1.4 El sector agrícola en los tratados del libro comercio

En 1996 se crea el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), el cual desarrolla su rol protagónico en las negociaciones comerciales a través de un proceso sostenido de negociaciones

de tratados de libre comercio (TLC). Según el COMEX (2011b), estos acuerdos cubren cerca del 70% del comercio internacional del país.

Actualmente el país tiene 12 tratados vigentes, que en el siguiente cuadro se presentan ordenados por fecha de aprobación:

<table><caption>Cuadro 3. Costa Rica: Tratados de libre comercio (TLC) aprobados.</caption><thead><tr><td>Tratado</td><td>Entrada en vigencia</td></tr></thead><tbody><tr><td>Mercado Común Centroamericano</td><td>4 de junio de 1961 para Guatemala, El Salvador y Nicaragua; 27 de abril de 1962 para Honduras y 23 de septiembre de 1963 para Costa Rica.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos</td><td>1.º de enero de 1995.<br>Ley n.º 7474 del 19 de diciembre de 1994, publicada en La Gaceta n.º 244 del 23 de diciembre de 1994.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de Canadá</td><td>7 de noviembre del 2002.<br>Ley n.º 8300 del 10 de septiembre de 2002, publicada en el Alcance n.º 73 de La Gaceta n.º 198 del 15 de octubre del 2002.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Chile y Protocolo Bilateral al Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Chile</td><td>15 de febrero del 2002.<br>Ley n.º 8055 del 4 de enero de 2001, publicada en la Gaceta n.º 42 del 28 de febrero de 2001.<br>El marco general de este tratado se negoció entre Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Chile, y posteriormente cada país negoció un protocolo bilateral en donde se establecen las condiciones particulares de acceso a los mercados. La aplicación de este tratado es bilateral entre cada país de Centroamérica y Chile.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y la Comunidad de Estados del Caribe (CARICOM)</td><td>15 de noviembre del 2005.<br>Ley n.º 8455 del 19 de septiembre de 2005, publicada en el Alcance n.º 36 de la Gaceta n.º 193 del 7 de octubre de 2005.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana.</td><td>7 de marzo del 2002.<br>Ley n.º 7882 del 9 de junio de 1999, publicado en la Gaceta n.º 132 del 8 de julio de 1999.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Panamá y Protocolo Bilateral entre Costa Rica y Panamá al Tratado de Libre Comercio</td><td>24 de noviembre de 2008 y 1.º de enero de 2009 el Anexo 3.04 Programa de Desgravación Arancelaria.<br>Ley n.º 8675 del 16 de octubre de 2008, publicada en el Alcance n.º 42 de La Gaceta n.º 206 del 24 de octubre de 2008.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos (CAFTA-DR)</td><td>1.º de enero de 2009.<br>Ley n.º 8622 del 21 de noviembre de 2007, publicada en el Alcance n.º 40 a la Gaceta n.º 246 del 21 de diciembre de 2007.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular China</td><td>1 de agosto de 2011.<br>Ley n.º 8953, publicada en La Gaceta n.º 33 del 21 de junio de 2011.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio con Perú</td><td>1 de junio de 2013.<br>Ley n.º 9133, publicada en La Gaceta n.º 81 del 24 de abril de 2013.</td></tr><tr><td>Tratado de Libre Comercio con Singapur</td><td>1.º de julio del 2013.</td></tr><tr><td>Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea (AACUE)</td><td>Entró en vigor para Costa Rica a partir del 1.º de octubre de 2013.<br>Ley n.º 9154 del 3 de julio de 2013, publicada en el Alcance n.º 120 a La Gaceta n.º 133 del 11 de julio de 2013.</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia con base en COMEX, 2011b.
El 7 de octubre de 2007, se efectuó por primera vez en Costa Rica el referéndum popular sobre el TLC CAFTA (por sus siglas en inglés y el cual tenía como actor preponderante a los Estados Unidos) con un ajustado resultado favorable en el referendo sobre la aprobación del acuerdo comercial. Con esto, el país se comprometió a no incrementar ningún arancel aduanero existente o adoptar nuevos aranceles, a eliminar progresivamente sus aranceles aduaneros sobre mercancías originarias, a la coexistencia del TLC y la integración centroamericana, y a examinar la posibilidad de acelerar el programa de desgravación arancelaria, de acuerdo con una canasta de productos y plazos para la desgravación divididos en corto, mediano, largo plazo y otras categorías. (Programa Estado de la Nación, 2005, p. 54).

Con la firma del TLC con Estados Unidos, Costa Rica otorgó libre acceso al 39,6% de las líneas arancelarias agrícolas; el 10,2% se desgravó en 5 años, un 15,1% en 10 años, un 6,2% en 12 años, un 25,1% en 15 años y un 6,2% están en categorías especiales, como el arroz, la papa y la cebo-lla fresca, que tienen un plazo mayor a 15 años (Programa Estado de la Nación, 2005, p. 57).

Las implicaciones para el sector agrícola generaron controversia en el debate nacional sobre el TLC con Estados Unidos. Así, la ratificación del Convenio Internacional para la Protección de Obtenciones Vegetales (UPOV), como parte del TLC, fue denunciada por algunos sectores de la sociedad costarricense como un perjuicio para los pequeños y medianos productores agrícolas al patentar semillas y agroquímicos, y restringirles a estos el uso de semillas de su cosecha, si esta fue producto de semillas patentadas (Chavez Ortiz, 2005, p. 19).

A pesar de la atención popular que se le prestó al CAFTA y del debate nacional que suscitó, Costa Rica tenía vigentes en 2013 doce TLC, en los que los productos del sector agrícola han sido sujetos de negociación y de controversia. Así, por ejemplo, para la aprobación del acuerdo comercial con Canadá tanto el artículo III.10 del

documento como el tema de la papa fresca fueron temas que despertaron polémica entre las partes tratantes. Como resultado, se acordó que el artículo III.3 del acuerdo comercial no deroga la Ley 2762 de Costa Rica, mientras que la papa canadiense se excluye de los beneficios comerciales, debido a la carencia costarricense de medios para prevenir el contagio de la “verruga de la papa” (Cortés et al., 2010, p. 92-93).

Los productos especiales de Costa Rica en el acuerdo con Canadá fueron la papa fresca, la cebo-lla, el tomate, la zanahoria, el frijol, el arroz, el chile dulce y el brócoli, productos que representan casi el 11% de los productos agrícolas, mientras que Canadá excluyó el 12% de sus productos agrícolas. También se le dio un tratamiento especial a las harina de trigo y soya, por ser sectores sensibles de la economía de Costa Rica (Cortés et al., 2010, p. 95-96).

Con el TLC Costa Rica-Canadá, en el 2002 el país centroamericano aplicó una desgravación arancelaria en el 45% de sus productos agrícolas, un 8% en siete años y el restante 36% en catorce años, mientras que Canadá lo hizo en el 87% de los suyos inmediatamente (Cortés et al., 2010, p. 94).

La estrategia entre la Corporación Hortícola Nacional y el Gobierno en el 2002 contabilizó dos proyectos hasta el 2009: el de producción y comercialización de papa certificada, con el cual se ha logrado exportar semilla de papa a El Salvador; y el de comercialización de los productos hortícolas costarricenses, el cual busca utilizar el TLC con Canadá para exportar estos productos y vincularlo estrechamente con el turismo internacional (Cortés et al., 2010, p. 97).

Con el acuerdo comercial entre Costa Rica y China en 2011, el país centroamericano desgravó inmediatamente el 65% de los aranceles, 4% se desgravará progresivamente en cinco años, 21,5% lo hará en diez años, un 2,5% en quince años, un 9% recibió un tratamiento especial y un 0,1% quedó fuera de la reducción arancelaria. China, por su parte, desgravó inmediatamente el
65% de sus aranceles, 29% en un plazo de cinco años, 2% en diez años, un 1% en quince años y 3% quedaron fuera de la desgravación (COMEX, 2010, p. 39).

Entre los productos agrícolas incluidos en el acuerdo comercial entre Costa Rica y China, están las plantas vivas y flores, hortalizas, plantas, raíces y tubérculos alimenticios, frutas comestibles, café, té, yerba mate y especies, cereales y sus derivados, semillas y frutos oleaginosos, gomas, resinas, jugos, extractos y transables de origen vegetal, cacao y tabaco (COMEX, 2010, p. 50-54).

Ante la apertura comercial y la firma de tratados comerciales, “el papel preponderante asumido por el mercado, los cambios experimentados por el sector público y la reorientación de las políticas públicas agropecuarias, generan una situación dual: por una parte, se constituye un grupo integrado por empresarios agrícolas y agroindustriales; determinados grupos de agricultores familiares que logran reconvertir sus unidades productivas; y nuevos inversionistas nacionales e internacionales, en capacidad de aprovechar los estímulos a la exportación y las oportunidades e incentivos para insertarse en las nuevas condiciones de la economía. Por otra parte, se crea un sector de productores familiares excluidos de estos procesos. Éstos no tienen las condiciones requeridas para enfrentar el desafío de la apertura económica, no logran reconvertir sus explotaciones ni competir con los bienes agrícolas importados y no han conseguido resistir el deterioro de los precios de algunos productos tradicionales de exportación, ni la reducción del apoyo y la protección estatal”. (Mora, 2004, p. 4).

## 2. La política agraria a partir de 2008

La política agrícola de los últimos cinco años se puede considerar como una política económica ecléctica, que ha respondido a problemas coyunturales. Han existido procesos de intervención ligados a la dinámica de los precios internacionales de los alimentos, así como también acciones

determinadas por las visiones de los gobiernos sobre los procesos que deben seguirse.

Entre las políticas actuales más importantes se pueden destacar las siguientes:

### 2.1 Plan Nacional de Alimentos (PNA)

Surge en el 2008 como una respuesta del Gobierno de Costa Rica ante el alza en los precios internacionales de los alimentos. Este plan buscaba incentivar la producción de alimentos tradicionales de la dieta costarricense, principalmente arroz, frijol y maíz.

> “El programa buscaba facilitar a los pequeños agricultores de Costa Rica, semillas, agroquímicos y asistencia técnica mediante instituciones como el Ministerio de Agricultura y el Consejo Nacional de la Producción. Sin embargo, este programa generó discrepancias entre los hacedores de políticas especialmente entre los ministerios de agricultura (MAG) los cuales apoyaban la idea y el ministerio de comercio exterior (COMEX) que seguía apostando a una agricultura no tradicional y hacia una economía costarricense apoyada en los servicios” (Díaz, 2013, p. 68).

Por otra parte, dicho plan se creó para combatir la crisis alimentaria, pues, además de garantizar la disponibilidad de alimentos, buscaba combatir la pobreza en las zonas rurales del país. El plan cubría las siguientes áreas estratégicas (SEPSA, 2008):

i. Producción y adquisición de insumos y semillas.

ii. Servicios de apoyo, como la capacitación, la asistencia y la asesoría técnica.

iii. Crédito y seguro agrícola, entre otros, fundamentales para el desarrollo de actividades competitivas.

iv. Dotación de infraestructura, que les permitiera a los productores conectarse al resto de la cadena, tanto para abastecerse como para vender sus productos.
v. Comercialización, que implica una visión estratégica de parte de los productores, en sus posibles estrategias de participación en los mercados, ya sea participando individualmente o construyendo organizaciones que los integren vertical u horizontalmente.

vi. Creación de mecanismos de localización de los mercados con mejores posibilidades.

El reto productivo que afrontaba el PNA se refiriía a la recuperación de la producción de granos básicos (mediante la sustitución parcial de las importaciones de arroz, maíz y frijol), por medio de una rehabilitación de la infraestructura e institucionalidad que acompañara a los productores. En ese sentido, debe destacarse (IICA, 2010, p. 42, citado por Díaz, 2013, p. 69):

i. El impulso renovado de la asistencia técnica a través de los servicios de extensión del MAG.

ii. El fortalecimiento de la investigación en granos básicos, especialmente el programa de semillas.

iii. El financiamiento para reposicionar al CNP, a través de la recuperación de la infraestructura para el manejo poscosecha; así como el apoyo a la comercialización, mediante el desarrollo de actividades de información de mercados.

iv. La acción en los asentamientos del IDA, rescatando la producción de granos básicos, tanto para el autoconsumo como para la dinámica comercial. Con ello se logró una reactivación del desarrollo rural vía los asentamientos campesinos.

v. La recuperación de la producción de granos básicos es positiva, aunque no suficientemente satisfactoria. Tanto las áreas sembradas como la producción han ido avanzando hacia las metas trazadas. El incremento del área sembrada de arroz ha permitido alcanzar 84% de la meta (68 797 ha). En la producción de maíz blanco, se dio una disminución en las áreas de siembra de un 16% en la primera cosecha, compensada por un significativo incremento en el rendimiento

de un 31,29%. Sin embargo, en la segunda cosecha, el incremento en la producción fue de 103% y en el área de un 37%. Esto resultó en un cumplimiento de 75%, con respecto a la meta de área propuesta del PNA para este periodo agrícola, permitiendo cubrir un 28% del consumo. En lo que respecta al frijol, al comparar la producción para el periodo agrícola que finalizó 08/09, con el periodo 07/08, se obtiene un aumento de 36,22% en el área cosechada y de 40,54% en la producción, lo que implica un cumplimiento de 69% de la meta del PNA, alcanzando al cubrir un 21% del consumo.

vi. Importante ha sido el impacto de las acciones del PNA sobre la producción de otros alimentos para el mercado interno y el aprovechamiento de la estrategia para enfrentar las emergencias climáticas, así como en el terremoto de la Cinchona. Con ello se muestra que la seguridad alimentaria no solo se refiere a la producción de granos, sino a una gama amplia productos de la canasta alimenticia, que es factible producir localmente.

En su informe al finalizar el 2009, el Ministro de Agricultura destacó como logros del PNA los siguientes (Díaz, 2013, p. 70):

i. Presupuesto asignado de €52 065,5 millones.

ii. Reactivación del Programa Nacional de Semillas;

iii. Compra y distribución de semilla de calidad para 15 885 productores y productoras, por un monto de €3 390,2 millones, para la siembra de 16 887 ha (MAG-IMAS-IDA).

iv. Seguro de cosechas: 13 945 ha, €1000 millones.

v. Ferias del agricultor: 17 ferias, €1200 millones.

vi. CEPROMAS: 16 adjudicados, €1118 millones.

vii. Mercados regionales: Chorotega, Río Claro.

viii. Cláusula de desempeño.

ix. Garantiza compra al productor nacional.
## 2.2 Instituto de Desarrollo Rural (INDER)

“El 22 de marzo del 2012 la Asamblea Legislativa aprueba la Ley 9036, que transforma al Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural. Esta Ley se firmó el 11 de mayo del 2012, se publicó en el diario oficial La Gaceta el 29 de mayo del 2012, entrando a regir institucionalmente el INDER seis meses después, el 29 de noviembre del 2012” (INDER, 2013).

El INDER da un nuevo impulso para el desarrollo de la ruralidad, mediante una acción planificada y ordenada, dentro del marco de políticas innovadoras, para enfrentar las inequidades territoriales, mediante el acceso de las familias a los bienes y servicios, que mejoren sus condiciones sociales, económicas y el arraigo (INDER, 2013).

La gestión de esta nueva institución implica la ampliación de la cobertura a los territorios rurales más allá del límite de los asentamientos; el establecimiento de un modelo participativo en la toma de decisiones y el control de resultados, y un mecanismo tributario que asegura ingresos crecientes a la par de las nuevas competencias, lo cual construye una alternativa patrimonial moderna, segura y acorde con los nuevos tiempos (INDER, 2013).

El INDER continuaría promoviendo el desarrollo agrícola de pequeños productores agropecuarios. Principalmente tendría la tarea de incentivar el desarrollo productivo de los territorios rurales en otras actividades que se han ido perfilando como servicios (turismo rural comunitario por ejemplo), los agroservicios asociados, para mejorar la rentabilidad de la agricultura y su valor agregado, y otras actividades impulsadas por grupos de mujeres y de jóvenes, como la artesanía, o las actividades agroambientales (Bolaños, 2011).

Con la nueva ley, el INDER podrá ampliar el uso de tierras que hace el IDA, a la vez que recibe ingresos por impuestos especiales para su fortalecimiento. Además, podrá financiar e hipotecar

bienes, realizar actividades comerciales, prestar servicios y celebrar convenios, contratos y alianzas con personas de derecho público o privado, que le darán, en teoría, mayor independencia. Sin embargo, la nueva institución no podrá usar zonas aptas para el desarrollo de proyectos ecoturísticos en áreas protegidas, como lo pretendieron en su momento los parlamentarios (Mata, 2012).

## 2.3 Política de Estado para el sector agroalimentario y el desarrollo rural costarricense 2010-2021

Desde el MAG se elabora la propuesta de política de Estado para el sector agroalimentario con base en las prioridades del plan de gobierno de la administración Chinchilla Miranda (2010-2014), en donde se detallan los elementos de la política que orientará y regirá las acciones de corto, mediano y largo plazo del sector agroalimentario y la institucionalidad que lo apoya.

El objetivo general de esta política es elevar las condiciones de vida e ingresos de la población nacional vinculada con el sector agroalimentario, en una economía globalizada, consolidando un desarrollo inclusivo, sostenible y moderno, por medio del mejoramiento de la competitividad, la innovación, el desarrollo tecnológico y la gestión equilibrada de los territorios rurales, apoyada en una articulación eficiente y eficaz de la institucionalidad pública y privada (SEPSA, 2010, p. 30).

Dentro de los objetivos específicos de la “Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense hasta el 2021” tenemos los siguientes:

i. “Elevar el nivel de competitividad del sector agroalimentario costarricense, en su aporte al PIB, a las exportaciones, al empleo, a la inversión productiva, a la rentabilidad y al nivel de ingresos de los productores, por medio de programas diferenciados y servicios de calidad que respondan a las demandas del sector productivo.”
ii. Fortalecer e integrar las actividades innovadoras y de generación y transferencia de tecnología agroalimentaria y sus vínculos entre las diferentes entidades competentes, públicas y privadas.

iii. Fomentar el desarrollo equilibrado de territorios rurales y el rescate y mejoramiento de la agricultura familiar, lo cual propicie espacios de participación proactiva y articulada con los circuitos comerciales, mejoramiento de las economías rurales y la sostenibilidad de los recursos naturales.

iv. Promover los esfuerzos intersectoriales para prevenir, mitigar y adaptarse al

proceso de cambio climático y lograr una gestión agroambiental de excelencia, que además de favorecer la sostenibilidad de los procesos productivos, permita una mayor diferenciación de la oferta exportable nacional en los mercados mundiales". (SEPSA, 2010, p. 30).

Esta política de Estado se caracteriza por estar basada en cuatro pilares fundamentales: i) competitividad, ii) innovación y desarrollo tecnológico, iii) gestión de territorios rurales y agricultura familiar, y iv) cambio climático y gestión agroambiental.

<table><caption>Cuadro 4. Costa Rica: Pilares y áreas estratégicas de la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural.</caption><thead><tr><th>Pilar I<br>Competitividad</th><th>Pilar II<br>Innovación y<br>desarrollo<br>tecnológico</th><th>Pilar III<br>Gestión de territorios<br>rurales y<br>agricultura familiar</th><th>Pilar IV<br>Cambio climático<br>y gestión<br>agroambiental</th></tr><tr><td></td><td colspan="3">Áreas estratégicas</td></tr></thead><tbody><tr><td>1. Planes de<br>competitividad por<br>agrocadenas</td><td>1. Investigación e<br>innovación</td><td>1. Economía rural de<br>los territorios</td><td>1. Variabilidad y<br>cambio climático</td></tr><tr><td>2. Gestión eficiente y eficaz<br>de mercados</td><td>2. Desarrollo de<br>capacidades para la<br>innovación</td><td>2. Agricultura<br>familiar</td><td>2. Agro-biodiversidad<br>3. Producción limpia<br>4. Manejo sostenible<br>de tierras y otros<br>recursos naturales</td></tr><tr><td>3. Facilitación para los<br>agro-negocios</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>4. Infraestructura de apoyo<br>a la producción</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>5. Financiamiento<br>y seguros para<br>el desarrollo<br>agroalimentario</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>6. Sanidad agroproductiva</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>7. Gestión del<br>conocimiento<br>con tecnologías de<br>información y<br>comunicación</td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Fuente: SEPSA, 2010, p. 31.
Además, se considera que para desarrollar adecuadamente los objetivos planteados se requiere un eje transversal de gestión y alineamiento institucional, que permita la integración de la institucionalidad pública del sector y la articulación público-privada para la correcta

ejecución de esta política de Estado (SEPSA, 2010, pág. 31).

A continuación se presentan los instrumentos de política para las áreas estratégicas de gestión de territorios rurales y agricultura familiar:

<table><caption>Cuadro 5. Instrumentos por área estratégica para el pilar de gestión de territorios rurales y agricultura familiar.</caption><thead><tr><th colspan="2">Pilar: Gestión de territorios rurales y agricultura familiar</th></tr><tr><th>Área estratégica</th><th>Instrumentos</th></tr></thead><tbody><tr><td>1. Economía rural de los territorios</td><td><strong>1.1 Acceso a recursos y financiamiento:</strong><br>1.1.1 Acceso al recurso tierra<br>1.1.2 Caja agraria-financiamiento para el desarrollo productivo agroalimentario<br>1.1.3 Proyecto para el almacenamiento en frío y congelado.<br>1.1.4 Programa de desarrollo sostenible de la cuenca del Río Sixaola (binacional)<br><br><strong>1.2 Fortalecimiento de la asociatividad comercial y de redes de cooperación territoriales:</strong><br>1.2.1 Programa de Proveedores Emprendedores (PPE)<br>1.2.2 Programa Fomento de Redes Agro-empresariales (REDA)<br>1.2.3 Centros de Procesamiento y Mercadeo de Alimentos (CEPROMA)<br><br><strong>1.3 Tejido social y redes de cooperación local:</strong><br>1.3.1 Consolidación y creación de grupos de acción territorial GAT)<br>1.3.2 Fomento de organizaciones productivas para favorecer la participación local sin exclusión<br><br><strong>1.4 Fomento de capacidades en las poblaciones de los territorios:</strong><br>1.4.1 Programa de incubación y aceleración de empresas<br>1.4.2 Programa de formación en gestión del conocimiento<br><br><strong>1.5 Agronegocios:</strong><br>1.5.1 Programa de maricultura para pequeños y medianos pescadores<br>1.5.2 Programa de áreas marinas de pesca responsable y acuícolas<br>1.5.3 Programa de negocios agroambientales</td></tr><tr><td>2. Agricultura familiar (AF)</td><td><strong>2.1 Inserción a circuitos comerciales diferenciados:</strong><br>2.1.1 Programa de asistencia técnica y capacitación en comercialización y gestión socio empresarial<br>2.1.2 Alianzas estratégicas con empresas comercializadoras<br>2.1.3 Planes de compras estatales (PCE) por región<br><br><strong>2.2 Programa diferenciado de financiamiento:</strong><br>2.2.1 Financiamiento IMAS-IDA SBD<br>2.2.2 Microcréditos privados<br><br><strong>2.3 Tecnología y asistencia técnica diferenciada para la agricultura familiar:</strong><br>2.3.1 Programa Municipal de Asistencia Técnica (PROMAT)<br>2.3.2 Centros de capacitación en buenas prácticas para la agricultura familiar<br>2.3.3 Fondo de asistencia técnica para la competitividad<br>2.3.4 Equipo Regional de Investigación y Extensión Agropecuaria (ERIE)<br>2.3.5 Foros mixtos regionales<br><br><strong>2.4 Seguridad alimentaria y nutricional:</strong><br>2.4.1 Proyectos productivos para la obtención de alimentos de alto valor nutricional y comercial<br>2.4.2 Programa educativo y de producción en huertos familiares y escolares<br>2.4.3 Redes de seguridad alimentaria y nutricional<br><br><strong>2.5 Inserción con equidad de las mujeres, jóvenes, población indígena, personas con discapacidad y adultos mayores:</strong><br>2.5.1 Proyecto de rescate de buenas prácticas de la producción indígena tradicional<br>2.5.2 Programa de salud ocupacional para la familia<br>2.5.3 Sistemas agropecuarios sostenibles</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia con base en SEPSA, 2010.
Como se nota claramente en el cuadro 5, en el pilar de gestión de territorios rurales y agricultura familiar rural se propone un área estratégica denominada agricultura familiar, con la cual “se fomentará y fortalecerá la agricultura familiar, como una actividad diferenciada, que brinda un importante aporte a la economía nacional, a la seguridad alimentaria y nutricional, al desarrollo de las economías regionales y locales y a estilos de vida saludables. Para este efecto, se impulsarán programas diferenciados según las características de cada tipología de la agricultura familiar, en materia de inserción a los circuitos comerciales, financiamiento, tecnología y asistencia técnica, seguridad alimentaria y nutricional e inserción con equidad de grupos vulnerables, tales como mujeres, jóvenes rurales y personas con discapacidad” (SEPSA, 2010, p. 55).

Este reconocimiento explícito de la agricultura familiar dentro de la política nacional es un avance significativo, en relación con los testimonios que denuncian la invisibilización de ese tipo de agricultura o la marginación histórica del campesinado. Además de esto, como se indica en la definición del área estratégica, dicha política abarca problemáticas como las dificultades en el acceso al crédito, la capacitación técnica y la desarticulación de la producción agrícola familiar de los mercados regionales y locales. Estas medidas quedan abiertamente establecidas en los instrumentos de política propuestos en la política de Estado, resumidos a continuación: inserción de la producción de la agricultura familiar a circuitos comerciales diferenciados, programas diferenciados de financiamiento por medio del IMAS-INDER y el sistema bancario nacional; tecnología y asistencia técnica diferenciada para la agricultura familiar, seguridad alimentaria y nutricional, y por último la inserción con equidad de las mujeres, jóvenes, población indígena, personas con discapacidad y adultos mayores (para el desarrollo específico ver cuadro 5).

Con estos instrumentos de política, el Gobierno de Costa Rica busca hacer frente a dificultades históricas que no han sido atendidas por los encargados de las políticas agrícolas, como la

incorporación de las comunidades indígenas, los jóvenes y las mujeres; la transferencia tecnológica y el fomento de la producción y el consumo de productos autóctonos y tradicionales. Sin embargo, la política no es clara ni explícita en cuanto al combate contra las prácticas oligopólicas o monopsónicas en los mercados, ya que los instrumentos explícitos en la “Política de Estado para el sector agroalimentario y el desarrollo rural costarricense” se limitan a la inserción en circuitos comerciales diferenciados mediante la capacitación en comercialización y gestión socioempresarial, alianzas estratégicas con empresas comercializadoras y planes de compras estatales.

La política tampoco es expedita en el tema de las facilidades de financiamiento y crédito, a pesar de que estas aparecen como instrumento de la política, ya que propone el impulso de la Ley 8634, una normativa actualizada del Sistema de Banca para el Desarrollo, el financiamiento IMAS-IDA, los fondos de avales para pymes, microcréditos privados, programas especiales para producción limpia y programas de crédito agroalimentario. Sin embargo, al carecer de mecanismos específicos para la agricultura familiar, no diferencia entre las necesidades propias de la agroindustria y las de este subsector, al establecer los criterios en términos de “las tipologías para el desarrollo y la competitividad de la agricultura familiar”.

Además la recién aprobada reforma integral al Sistema de Banca para el Desarrollo, según el Expediente N.º 17502, la agricultura familiar es sujeta de este tipo de créditos bajo la figura de “MIPYMES Agropecuarias”, las cuales “emplean además de mano de obra familiar” pero su definición la “realizará el Ministerio de Agricultura y Ganadería vía reglamentaria” (Ley 8634, 2014, p.10).

## 2.4 Plan Sectorial de Agricultura Familiar 2011-2014

Aparte de estos instrumentos para el incentivado de la agricultura familiar planteados en la
“Política de Estado para el sector agroalimentario y el desarrollo rural costarricense”, el MAG diseñó, junto con la FAO, el Plan Sectorial de Agricultura Familiar 2010-2014.

En términos generales, este plan sectorial está alineado con la “Política de Estado para el sector agroalimentario y el desarrollo rural costarricense”, ya que plantea básicamente las mismas áreas estratégicas en el campo de la agricultura familiar, así como los mismos instrumentos.

El Plan comienza estableciendo dos tipos de agricultura familiar (MAG, 2012, p. 14):

i. “Agricultura familiar de autoconsumo: La producción de la unidad familiar, se utiliza para su propio consumo de alimentos, pero por la falta de factores de producción, los miembros de la familia se ven obligados a realizar trabajos asalariados en actividades agrícolas y no agrícolas fuera de su unidad productiva, para generar ingresos complementarios para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias de las familias”.

ii. “Agricultura familiar de autoconsumo y comercialización: Una parte de la producción de la unidad familiar se utiliza para satisfacer el consumo de alimentos y otra parte de la cosecha se destina a los mercados. En esta tipología se pueden diferenciar varios grupos de agricultores, de acuerdo con el porcentaje de producto que logren colocar en el mercado, desde los que venden un porcentaje alrededor del 20 al 30 % de su producto hasta los que colocan de 80 a 90% de la cosecha; quienes cuentan con una mayor estabilidad socioeconómica”.

Con base en estas tipologías se plantea un objetivo general y varios objetivos específicos. El objetivo general consiste en “incrementar la producción de alimentos diversificados, sanos, inocuos y nutritivos, para mejorar la condición alimentaria-nutricional, ambiental y social; y, elevar los ingresos de las familias con la generación de valor agregado y venta de los productos en

mercados accesibles de manera inclusiva” (MAG, 2012, p. 14). Por su parte, los objetivos específicos abarcan campos como:

i. Elevar el número de unidades familiares que se insertan con productos diferenciados en mercados alternativos.

ii. Propiciar condiciones de crédito adecuadas a las características de los agroempresarios y las agroempresarias familiares.

iii. Elevar el nivel tecnológico de las unidades familiares.

iv. Impulsar proyectos productivos con grupos de personas de alta vulnerabilidad para el mejoramiento de su calidad de vida.

Los instrumentos planteados son similares a los de la política nacional, entre ellos (Jiménez Zúñiga, s.f.) (MAG, 2012, p. 17-23):

i. “Financiamiento diferenciado por medio de Sistema Banca para el Desarrollo, Caja Agraria, Sistema Bancario Nacional, FIDEIMAS, Bancomunales, Cooperativas, entre otros.

ii. Tecnología y asistencia técnica diferenciada para agricultura familiar: por medio de vitrinas tecnológicas, Fincas Integrales Didácticas (FID), sistemas de producción y organización para el desarrollo de proyectos productivos.

iii. Inserción a circuitos comerciales diferenciados mediante un proceso de capacitación por parte del CNP, dirigido a los extensionistas y líderes de organizaciones. Además, se establecerán alianzas estratégicas entre las unidades de producción agropecuaria familiar, como proveedores, y empresas comercializadoras, como supermercados, cadenas de detallistas y otros mercados alternativos.

iv. Inserción con equidad de grupos vulnerables: Este proyecto, dirigido a mejorar las condiciones de la comunidad indígena de Chirripó-Cabécar de la Región Central Oriental, es responsabilidad directa del MAG; tiene un costo estimado de $100 millones y cuenta también con respaldo financiero del CNP, el IDA y el IMAS.
v. Acción de apoyo: Sistema de información: Se creará un sistema de información para el proceso de seguimiento y evaluación, para las unidades de producción agropecuaria y los grupos y comunidades, dentro del Plan Sectorial de Agricultura Familiar, así como en las instituciones que forman parte del mismo".

El 18-19 de junio de 2013, se celebró el Foro Nacional sobre Agricultura Familiar, en el que el Gobierno planteó la disposición de brindar apoyo a este tipo de agricultura y asumió un compromiso de trabajo en el tema, con la firma del decreto N.° 006-2013, mediante el cual declaró de interés público y nacional la celebración del Año Internacional de la Agricultura Familiar en 2014.

## 2.5 Comité Nacional del Año Internacional de Agricultura Familiar 2014

Este comité se conformó con el fin de desarrollar una estrategia de celebración previa al Año Internacional de la Agricultura Familiar, que se conmemorará en 2014, e incidir en las políticas públicas para elaborar una estrategia de fortalecimiento de la agricultura familiar. El comité está conformado por asociaciones de productores, organizaciones campesinas, instituciones públicas, universidades y organismos internacionales y nacionales de cooperación.

Algunas actividades específicas que pretende impulsar dicho comité son: i) desarrollo de foros de capacitación sobre aspectos relevantes para la agricultura familiar; ii) sistematización de experiencias exitosas de agricultura familiar; iii) publicación de documentos relacionados con la agricultura familiar; iv) definición de un plan país para el fortalecimiento y la sostenibilidad de la agricultura familiar; y v) seminarios y talleres sobre la temática de la agricultura familiar, seguridad alimentaria y cambio climático.

Un aspecto importante es que el Comité impulsó el lanzamiento oficial del Año Internacional de

la Agricultura Familiar 2014. El jueves 21 de noviembre de 2013, Costa Rica celebró el lanzamiento de dicho año, con la participación de autoridades del gobierno, representantes de diversas universidades y miembros de organizaciones de productores, instituciones públicas ligadas al sector agrícola, ONG e instituciones de cooperación internacional y representantes de la prensa nacional. El lanzamiento sirvió para reiterar la posición del Gobierno de Costa Rica en torno al apoyo que se le debe brindar a la agricultura familiar. Asimismo, fue un importante mecanismo para hacer conciencia en la opinión pública sobre la importancia de la agricultura familiar para el sector rural y para todo el país.

## 2.6 Perspectivas de algunos actores en torno a la política agrícola en Costa Rica

En este apartado se presentan las valoraciones y apreciaciones de diversos grupos interesados e implicados en las políticas agrícolas que afectan de alguna manera la agricultura familiar desde el ajuste estructural hasta la actualidad.

"El surgimiento de actores sociales rurales con características, formas de organización y orientaciones novedosas de sus acciones, viabiliza el aprovechamiento de las oportunidades por parte de algunas familias rurales o atenúa los impactos negativos originados con la reorientación de las políticas económicas. Organizaciones rurales y Organizaciones No Gubernamentales (ONG) han asumido en parte funciones en otro momento cumplidas de manera más amplia y efectiva por las dependencias públicas en el medio rural. Actividades tales como la capacitación, el fortalecimiento organizativo, el acceso a servicios de crédito, información y apoyo técnico, entre otros, son suministrados por estas nuevas entidades establecidas en los espacios rurales de Costa Rica". (Mora, 2004, p. 5).

"Las demandas de las organizaciones en el deceso en estudio manifiestan que los pequeños productores se debatieron en la contradicción entre
la continuidad y el cambio. Por un lado, trataron de mantenerse como agricultores que producen para su subsistencia y para el mercado nacional, sin soslayar el contexto de apertura y liberalización comercial, que ocasionó cambios en la institucionalidad pública" (Franceschi, 2008, p. 11).

## Perspectivas sobre los incentivos y políticas para la sostenibilidad de la agricultura familiar

Las organizaciones de productores y campesinos en Costa Rica han planteado elementos trascendentales para la sostenibilidad de la pequeña y mediana producción. Entre los principales se encuentran los siguientes:

### a. Perspectivas en cuanto a liberalización comercial, eliminación del control de precios y reducción de incentivos a la producción agrícola

Jorge Hernández, miembro de UPANACIONAL<fnref n="103" />, denuncia un sentimiento anti-campesinado, principalmente por la política de precios a productos básicos. A partir de su liberalización a finales de los años ochenta, dichos precios no permiten a las familias campesinas compensar los costos. Hernández sostiene que la marginalización del campesinado ha sido una práctica constante a nivel nacional, y que los programas de ajuste estructural (PAE) son solo un ajuste más de los que ya se venían realizando. Hernández identifica un conflicto de intereses en los sectores nacionales que impulsaron los ajustes, aunque Carlos Solís más bien plantea que lo lamentable del ajuste es que se haya hecho con presión internacional (Núñez, 1994, p. 92).

Los principales problemas que identifican los productores agrícolas son el predominio de intermediarios, la competencia desleal entre productores, la falta de formación de empresarios

rurales (PyMER) y el distanciamiento entre los responsables de las políticas y los productores (Rivera, 2011, p. 16).

Para Guido Vargas, ex diputado y ex dirigente de UPANACIONAL, el problema no es la liberalización de los precios de los bienes agrícolas, sino que el mayor problema para los campesinos y los agricultores nacionales es competir con agricultores altamente subsidiados, principalmente estadounidenses y europeos. Vargas también rechaza la desgravación arancelaria con respecto a los granos básicos, debido a la unilateralidad de tales medidas, ya que los países industrializados son proteccionistas en dichos rubros (Núñez, 1994, p. 94-95). Esta posición sobre los aranceles se opone a las políticas de apertura comercial que el COMEX revindica como política de Estado para todos los sectores nacionales (incluyendo el agrícola) y constituye un punto de tensión que hoy se mantiene, a pesar de la aprobación y la vigencia de los TLC.

El conflicto con el gobierno que se expresa en los testimonios de dirigentes de UPANACIONAL (Núñez, 1994, p. 98) consiste en que el pretendido libre mercado con igualdad de oportunidades no se fomentó con los PAE, sino que favoreció a ciertos grupos de empresarios e importadores.

Por otra parte, hay un esquema de oligopolios en el CENADA y en otros mercados mayoristas, así como en el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) relacionado con la agricultura familiar, debido a los mercados regionales que se implementaron en Liberia y en la Zona Sur (Rivera, 2011, p. 19).

Para enfrentar la apertura comercial, algunos agricultores aceptaron a principios de los noventa la necesidad de una "reconversión productiva

<footnote n="103">103 Unión de Pequeños y Medianos Agricultores Nacionales (UPANACIONAL), se funda a inicios de los años ochenta y aglutina alrededor de 17 000 afiliados campesinos en todo el país.</footnote>
que apuntara a la creación de condiciones tecnológicas, comerciales y de gestión, para darle un salto cualitativo a las formas tradicionales de producción de los pequeños y medianos productores y facilitara su inserción en los canales de exportación" (Franceschi, 2008, p. 11). En este caso se debe destacar que no todos los agricultores lograron insertarse adecuadamente en cadenas de producción internacionales, y más bien se ha dado un acaparamiento de tierras por parte de empresas transnacionales y nacionales para dedicarlas a monocultivos de exportación: piña y banano, principalmente.

En el caso de los productores reconvertidos, existe una gobernanza de las cadenas de valor por parte de grandes empresas y supermercados que hace que la producción familiar destinada a suplir esta demanda no encuentre siempre las mejores condiciones de precios para los productores.

## b. Participación en los procesos de negociaciones comerciales

En los años ochenta, cuando estaban ejecutándose los primeros PAE, las organizaciones campesinas plantearon al Gobierno "garantizar el derecho a seguir siendo productores en condiciones justas y la participación real, permanente y creciente de nuestras organizaciones en la definición y ejecución de los distintos programas productivos" (CENAP-CEPAS, 1988, p. 65, citado por Franceschi, 2008, p. 13).

Los grupos campesinos han alzado la voz para oponerse a algunos aspectos de las negociaciones comerciales que consideran negativos para el sector, entre ellos los derechos de propiedad intelectual y ralentización de semillas, la comercialización y experimentación con productos transgénicos y la liberalización de precios de productos agrícolas, entre otros. La posición de las organizaciones como la Mesa Nacional Campesina y UPANACIONAL ha sido de oposición a estos aspectos, aunque no siempre han sido tomados en cuenta por parte de las autoridades del COMEX.

## c. Lucha por la tierra

Otro aspecto demandado desde las organizaciones campesinas y de productores agrícolas que "se mantiene desde los años 70 y 80 es el derecho al acceso y a la posesión a la tierra. En esa época hubo invasiones de propiedades públicas y privadas, como mecanismo de presión para que el Estado legitimara esas posesiones. Existían organizaciones de gran beligerancia política como la Federación Nacional Agraria (FENAC) y la Federación Sindical Agraria Nacional (FESIAN). Posteriormente hubo un cambio en la estrategia. En los años noventa, en términos generales interesó la distribución del recurso y el adecuado manejo de las tierras de propiedad estatal, de las áreas de conservación y los territorios indígenas, las regulaciones relativas al acceso a las mujeres campesinas, los límites a la posesión en manos de empresas y personas extranjeras y el uso de las tierras ociosas y confiscadas". (Franceschi, 2008, p. 12).

Según el Foro Nacional Mixto Agropecuario, "actualmente los núcleos conflictivos de la tierra están en las áreas protegidas y en las zonas aledañas a las mismas; por eso solicitaron al gobierno regular la propiedad en esas áreas y el impulso de un ordenamiento territorial acorde con la capacidad de uso de la tierra, donde estuvieran claros los derechos de los nacionales frente a los extranjeros. Pero también se pidió indemnizaciones por desocupar esas áreas protegidas (es el caso de la Península de Osa)". (Franceschi, 2008, p. 12).

Otro de los elementos importantes ligados con la tierra es el pago del impuesto municipal territorial. "El problema surge cuando las municipaldades han valorado las tierras de uso agrícola en referencia al valor de uso de suelo para cultivos de exportación o desarrollo inmobiliario. La posición de los agricultores es que dicha valorización de la tierra no está asociada a que las actividades que realizan los campesinos sean tan rentables como para los impuestos sobre ese "precio de mercado" de la tierra. El pago de estos impuestos se vuelve casi imposible, ya que los ingresos
generados las familias con actividades agrícolas apenas alcanzan para cubrir sus necesidades básicas" (Díaz, 2013, p. 92).

"Ante esta situación, durante los meses de julio y agosto del 2012, las organizaciones agrícolas y campesinas del país: Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria (CNAA), Mesa Campesina, la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios (Upanacional), la Unión de Productores Agropecuarios Independientes de Pérez Zeledón (UPIAV), Consejo Nacional de Cooperativas (Conacoop) y la Federación de Cooperativas Agroindustriales y de Autogestión (FECOOPA), así como ONG, y agricultores independientes, realizaron marchas y medidas de presión contra el Congreso y la Asamblea Legislativa para que los diputados exoneren a los dueños de las parceñas y fincas del pago del 80% del impuesto sobre bienes inmuebles" (Díaz, 2013, p. 93).

Después de las medidas de presión de estos grupos, el Congreso acordó el 20 de agosto de 2012 una nueva forma de calcular el impuesto territorial en el caso del sector agrícola mediante la Ley para la Preservación del Uso Agropecuario de los Terrenos, que propone que las fincas de los agricultores no deban pagar más allá de un 20% adicional por concepto del impuesto de bienes inmuebles durante los próximos cuatro años. Asimismo, se obliga al Poder Ejecutivo a realizar un censo agrícola para determinar con certeza la carga tributaria que deberán pagar los productores a los ayuntamientos (El Financiero, 2012; citado por Díaz, 2013, p. 93).

Otro de los elementos es la percepción de los agricultores familiares de una concentración de la tierra en los territorios rurales, en los últimos años existe una expansión del territorio acaparado y cultivado por las grandes empresas nacionales y transnacionales para el cultivo de productos de exportación principalmente frutas tropicales y caña de azúcar. La actividad turística ha sido otra actividad que ha generado presión hacia la agricultura familiar e incentiva a los dueños de fincas a vender sus terrenos; esto genera

un desplazamiento de población desde el campo hacia la ciudad o impulsa, con el paso del tiempo, a los agricultores familiares a convertirse en peones agrícolas de las grandes empresas u hoteles.

### d. Altos precios de los insumos

Uno de los aspectos más repetidos por las familias productoras de café, leche u hortalizas son los altos precios de los agroquímicos y concentrados, el alto componente importado y los monopsonios presentes en la comercialización de dichos bienes, que incrementan los costos de producción y reducen la ganancias de las familias agrícolas conectadas con el mercado.

### e. Seguridad alimentaria nacional

UPANACIONAL y la Mesa Nacional Campesina defienden propuestas de autosuficiencia alimentaria para aquellos bienes en que existe la capacidad y las condiciones para la producción interna, para la cual se propone la integración vertical de la producción agrícola para hacer frente a las políticas de liberalización. Esto requiere una comercialización más directa entre el productor agrícola y el eslabón de consumo en las cadenas. En este caso, la agricultura familiar debe aprovechar cadenas de comercialización más directas como lo son las ferias del agricultor y las mercados mayoristas como el CENADA.

### f. Cambio climático

El cambio climático es una preocupación latente dentro de la agricultura familiar, así se reiteró en los talleres realizados con agricultores familiares en el año 2014 por el Comité Nacional para la Celebración del Año Internacional de Agricultura Familiar de Costa Rica; los efectos del cambio climático se vienen a exacerbar en el país por el fenómeno "El Niño" el cual genera una dicotomía climática en el país, con una sequía en la Costa Pacífica del país y altas precipitaciones en la región Caribe. Los agricultores familiares han externado su preocupación sobre todo porque ya están viiendo las consecuencias con altas perdidas de cosechas de arroz y otros cultivos sensibles a las
sequias o altas precipitaciones; así como un efecto
sobre las familias dedicadas a ganadería de carne
en la región Pacífica de Costa Rica.

D. Conclusiones

En Costa Rica se pasó desde un sistema económico dependiente de la agricultura familiar durante la Colonia, con una producción mercantil simple, una división social del trabajo a lo interno de la familia y una estructura productiva de autoconsumo y comercialización de excedentes, a un sistema agroexportador, principalmente dependiente de la exportación de café, banano, cacao, carne y azúcar. Este sistema de agroexportación ligado al café comenzó a sentar las estructuras capitalistas en el país, a su vez que modificó el paisaje en las fincas del Valle Central, que se ligaron a un monocultivo exportador. Entonces, los medios de vida de las familias ya no eran cubiertos por la producción directa sino por medio del intercambio.

A partir de los años cincuenta del siglo XX se
comenzó a crear una institucionalidad planifi-
cada para el desarrollo del sector agrícola, con el
MAG (extensión agrícola y asistencia técnica), el
CNP (mercados y comercialización) y el ITCO-
IDA (reparto de tierras). Estas instituciones
incentivaron procesos de diversificación en el
campo, creación de asentamientos campesinos,
producción de granos básicos y un importante
abastecimiento del mercado interno nacional.
Esta institucionalidad permitió generar valor
agregado en el campo con la creación de coope-
rativas de productores (principalmente de leche
y café). La agricultura familiar se vio fortalecida
con estos procesos de diversificación, al coexis-
tir familias agrícolas de subsistencia con familias
que dedicaban la mayor parte de su producción
al mercado.

Otro aspecto importante es que la ampliación y
la repartición de tierras por parte del IDA reduj-
jeron fuertemente la cobertura forestal del país,
que disminuyó a solo 21% en 1987, reflejando el
fuerte incentivo a partir de los años cincuenta a
la actividad ganadera y agrícola.

A partir de los años ochenta, con la crisis de
la deuda, Costa Rica aplicó procesos de esta-
bilización económica y programas de ajuste
estructural, lo que debilitó la institucionali-
dad creada. Comenzaron a desarrollarse pro-
gramas más puntuales como el de Agricultura
de Cambio, el Plan Nacional de Alimentos y
el Plan Nacional de Agricultura Familiar; sin
embargo, la coordinación de las institucio-
nes (MAG, CNP, INDER) se debilitó fuerte-
mente. Ante los PAE, el país eliminó el control
de precios sobre los productos agrícolas (ex-
cepto el arroz), redujo los aranceles sobre es-
tos productos y generó competencia entre los
productores internacionales y nacionales, en
detrimento de los productores de granos bási-
cos costarricenses.

Ante esta dinámica comercial, la agricultura
sufrió un proceso de reconversión productiva,
generándose tres escenarios para la agricultura
familiar:

i. productores agrícolas reconvertidos y orientados al mercado nacional e internacional,

ii. productores que siguieron produciendo para el mercado interno (aún sin apoyo e incentivos), y

iii. familias agrícolas que no lograron adaptarse al cambio y optaron por vender sus fincas o parcelas a empresas nacionales y transnacionales (años después, los miembros de esas familias se convirtieron en fuerza de trabajo de esas empresas piñeras, meloneras o banneras, o emigraron a la ciudad).

A pesar de estos diferentes matices de política pública y sus efectos sobre la agricultura familiar, se debe rescatar la capacidad de la agricultura familiar de mantenerse en el tiempo, expresando una gran capacidad de resiliencia ante los diferentes impactos que ha sufrido. No obstante, la tendencia a la concentración de tierra es un punto débil que debe enfrentar la agricultura familiar. Actualmente, el sector agrícola sigue siendo importante en la generación de procesos de desarrollo, sobre todo en la zona rural de Costa Rica.
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<figure><img src="image_50.png" /></figure>
VIII. CUBA:

¿Fin de la marginalización histórica de las agriculturas familiares?

<figure><img src="image_51.png" /></figure>

Jacques Marzin<fnref n="104" />, Teodoro López Betancourt<fnref n="105" />, Nelvis Almaguer Pérez<fnref n="106" />

<footnote n="104">104 Investigador Cirad ART-Dév, Montpellier, Francia.</footnote>

<footnote n="105">105 Profesor asociado de la Universidad Agraria de La Habana, Cuba.</footnote>

<footnote n="106">106 Profesor de la Universidad de Holguín, miembro del Centro de Estudios de Agroecosystemas Aridos, Cuba.</footnote>
## A. Introducción

La larga historia agraria cubana a partir de la colonización española parecía conducir inexorablemente a la extinción de la agricultura familiar<fnref n="107" />. En los últimos cincuenta años, sin embargo, ella ha mostrado dos veces un pico demográfico, ligado a múltiples factores. A principios de los años sesenta, las dos leyes de reforma agraria cambiaron fuertemente el paíse de la agricultura cubana, transformando parte del latifundio en fincas campesinas. En los años noventa, el derrumbe del bloque soviético obligó a Cuba a diversificar la producción agropecuaria, a fin de lograr una mayor autonomía alimentaria, y a desarrollar la agricultura urbana, que se basó en gran medida en los conocimientos de la agricultura campesina a través de un proceso productivo que requería muy pocos recursos energéticos o financieros. La agricultura campesina, que se había adaptado a tales condiciones durante los años sesenta y ochenta, demostró su eficiencia y su atracción, gracias al carácter provisionalmente atractivo de su remuneración del trabajo, que compensaba las condiciones de vida a veces más difíciles en las zonas rurales. El sector agrícola privado<fnref n="108" />, organizado en gran parte bajo las formas de cooperativas de producción, desempeña hoy un papel clave en el suministro de alimentos a la población cubana. Con el 25% de la superficie agrícola útil (SAU), ella produce el 57% de la dieta (Nova González, 2011a). Esta es la razón por la que a menudo se cita a la agricultura campesina como una clave para el desarrollo económico y social en Cuba, y es objeto de reformas sucesivas en Cuba desde el inicio

de los años noventa y del "periodo especial en tiempo de paz".

El contexto económico de Cuba es específico, y 20 años después de la desaparición de la Unión Soviética y del campo socialista, Cuba se encuentra todavía en el proceso de recuperación económica. La reorientación geográfica de su inserción en la economía global (del campo socialista hacia los socios latinoamericanos) es radical, así como el cambio de especialización económica (el turismo y los servicios están reemplazando gradualmente a la exportación de productos agrícolas), o la evolución de sus alianzas (Venezuela ha reemplazado a la Unión Soviética en el pago de una renta geoes tratégica). La población cubana es estable, pero en rápido envejecimiento, y las reformas económicas que reducen el empleo estatal tienden a elevar la tasa de desempleo, mientras que las condiciones de integración en la economía mundial, incluso el persistente bloqueo económico de los Estados Unidos, siguen siendo críticas.

En este contexto, la agricultura desempeña un papel importante. Por un lado, la balanza comercial agrícola se ha deteriorado profundamente: Cuba importa EUR1500 millones en alimentos al año. Además, los precios libres de los alimentos en los agromercados siguen siendo altos para el consumidor cubano. Su control es un reto político permanente para el gobierno. Por último, el sector privado es más productivo que el sector estatal agropecuario, con los consiguientes problemas en términos del aumento de las desigualdades, tanto entre productores privados como entre ciertos agricultores periurbanos y el resto de la población.

<footnote n="107">107 En Cuba no se usa la frase "agricultura familiar", sino la de "agricultura campesina", que guarda mejor congruencia con la visión clasista de la revolución cubana.</footnote>

<footnote n="108">108 Hasta el último Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC), la agricultura era el único sector productivo en que estaba autorizada la propiedad privada de los medios de producción. Por esa razón a veces se habla de la agricultura campesina como el sector privado en la agricultura.</footnote>
<figure><img src="image_52.png" /><figcaption>Agricultor cubano (foto de Bruno Locatelli, CIRAD)</figcaption></figure>

# B. Contexto de la agricultura familiar en el país

## 1. Historia agraria y papel de la agricultura familiar

### 1.1 Una agricultura familiar históricamente marginalizada

En Cuba, la agricultura campesina ha sido históricamente marginalizada en comparación con otras formas de producción a gran escala (latifundios, agronegocios, granjas estatales). La ruralidad se ha construido alrededor de "villas" y de los productos de exportación (azúcar, cítricos, tabaco). Después de la Revolución socialista, la articulación de la reforma agraria —que permitió a parceleros, campesinos o trabajadores agrícolas el acceso a la propiedad (Álvarez, 2006)— con profundas reformas sociales (alfabetización, reasentamiento colectivo, educación, becas de estudio, desarrollo de los servicios públicos en muchos centros urbanos), favoreció paradójicamente la movilidad social de los hijos de los campesinos, muchos de los cuales han trabajado fuera de la finca familiar (Jiménez Guethón y

al., 2003). Hasta el momento, la transmisión de la propiedad de la tierra solo puede ser hereditaria, y no se permite ningún mercado de la tierra. Hasta la década de 1990, la agricultura campesina parecía condenada a desvanecerse gradualmente.

Sin embargo, esta tendencia cambió con la caída del bloque socialista europeo, que acabó la especialización cubana en el azúcar (Valdés, 1997). La agricultura campesina, que mantuvo prácticas agrícolas de bajos insumos, fue crucial para la revitalización de una producción agrícola diversificada (Rosset y al., 2011), mientras que la agricultura estatal, que seguía el modelo intensivo de la Revolución Verde, se derrumbó. Las reformas de 1993 encaminadas a la descentralización (en particular en las políticas de comercialización y remuneración de los trabajadores) y a la desestatalización de la agricultura, mediante la transformación de las granjas estatales en cooperativas (las Unidades Básicas de Producción Colectiva Cooperativa, UBPC), también han fortalecido el modelo campesino de producción (Deere y al., 1994). Estas evoluciones explican el carácter complejo de las formas de producción en Cuba (figura 1, abajo).
<figure><img src="image_53.png" /><figcaption>**Figura 1.** Repartición de la SAU en función de las formas de tenencia en Cuba en 1931-2012.</figcaption></figure>

Fuente: Marzin (2012), con base en los datos de Rafael Rodríguez (1959), Deere (1995), Douzant Renfield (1997), Valdés Paz (1997) y Piñeiro Harnecker (2012).

## 1.2 La agricultura familiar hoy en día: campesinos y nuevos productores, rurales o urbanos

La crisis alimentaria de 2008, junto con la desaceleración económica que debilita las exportaciones cubanas de materias primas, refuerza la necesidad de una estrategia de sustitución de las importaciones. El sector agropecuario privado produce el 57% de los alimentos consumidos en la isla con el 25% de las tierras cultivadas (Nova González, 2011a). Pero muchas tierras permanecieron ociosas, principalmente en las UBPC y las granjas estatales.

Esto explica por qué hoy en día el área cultivada por las agriculturas familiares cubanas es superior a su nivel histórico de desarrollo con más del 25% de la SAU. Este es el segundo pico histórico de la agricultura campesina. Aunque ninguna publicación hasta la fecha puede precisar los diferentes perfiles socioeconómicos de los beneficiarios de la redistribución de tierras, el Ministerio de la Agricultura estima que la mitad de ellos son agricultores que están expandiendo sus fincas, siendo la otra mitad nuevos productores. La mayoría de ellos refuerzan la dinámica de la agricultura urbana y periurbana. Pero podemos decir

que con este movimiento masivo, la agricultura familiar cubana ya no es exactamente una agricultura campesina, ni es totalmente rural.

## 2. Inserción de la agricultura en el resto de la economía

La agricultura cubana ocupa casi dos tercios del territorio, gracias a las inversiones hidráulicas que han permitido una fuerte extensión de la SAU. Esta progresión explica que la disponibilidad de tierra por habitante se ha mantenido, aunque la población total del país siguió creciendo hasta la década del 2000. La contribución de la agricultura al producto interno bruto (PIB) se redujo, al igual que todas las economías en transición hacia una economía de servicios (turismo, servicios médicos y otros). En la agricultura, el valor agregado expresado en USD constantes del 2000, solo ahora ha casi recuperado el nivel anterior al período especial. El período favorable para la agricultura de los años ochenta solo se repitió a fines de los años noventa, cuando se implementó una seria de medidas calificadas por Valdez Paz (1997) de una tercera reforma agraria. Por otra parte, el sector agropecuario es el mayor consumidor del recurso agua.
<table><caption>**Cuadro 1.**
Panorama económico de Cuba (1961-2011) y contribución de la agricultura.</caption><thead><tr><th></th><th>1961</th><th>1971</th><th>1981</th><th>1986</th><th>1991</th><th>1996</th><th>2001</th><th>2006</th><th>2011</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="10"><strong>Agricultura</strong></td></tr><tr><td>Tierras agrícolas (% área total)</td><td>33,1</td><td>47,2</td><td>55,3</td><td>60,1</td><td>62,9</td><td>61,6</td><td>62,0</td><td>62,3</td><td>62,3</td></tr><tr><td>Tierra arable por persona (ha/persona)</td><td>0,20</td><td>0,26</td><td>0,30</td><td>0,32</td><td>0,32</td><td>0,32</td><td>0,32</td><td>0,32</td><td>0,32</td></tr><tr><td>% de población activa</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>24,9</td><td>25,1</td><td>21,7</td><td>20,0</td><td>19,7</td></tr><tr><td>% del PIB</td><td></td><td>13,3</td><td>13,3</td><td>13,6</td><td>13,3</td><td>9,7</td><td>8,5</td><td>4,5</td><td>5,0</td></tr><tr><td>Índice de la producción (base 100 =2004-2006)</td><td>89,1</td><td>85,5</td><td>116,8</td><td>121,8</td><td>133,4</td><td>89,3</td><td>110,9</td><td>79,8</td><td>79,8</td></tr><tr><td>Valor agregado por trabajador en la agricultura (USD constantes del 2000)</td><td></td><td></td><td>3427</td><td>4194</td><td>3155</td><td>2678</td><td>2975</td><td>2811</td><td>3902 *</td></tr><tr><td>Utilización de agua en la agricultura (% de la utilización total de agua)</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>51,16</td><td>74,65</td><td></td><td>74,65</td></tr><tr><td>Valor agregado en la agricultura (% del crecimiento anual)</td><td></td><td>8,6</td><td>19,5</td><td>1,5</td><td>-24,0</td><td>17,5</td><td>-1,2</td><td>-5,4</td><td>1,9</td></tr><tr><td colspan="10"><strong>Macroeconomía</strong></td></tr><tr><td>Población (en millones)</td><td>7282</td><td>8856</td><td>9862</td><td>10 155</td><td>10 654</td><td>10 949</td><td>11 140</td><td>11 265</td><td>11 254</td></tr><tr><td>Población activa total (en millones)</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>4426</td><td>4648</td><td>4707</td><td>4871</td><td>5269</td></tr><tr><td>Población rural (% de población)</td><td>41,4</td><td>38,9</td><td>31,3</td><td>28,6</td><td>26,5</td><td>25,5</td><td>24,4</td><td>24,5</td><td>24,8</td></tr><tr><td>Desempleo total (% de la población)</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>7,60</td><td>4,10</td><td>1,90</td><td>3,20</td></tr><tr><td>Crecimiento del PIB</td><td></td><td>8,6</td><td>19,7</td><td>0,1</td><td>-10,7</td><td>7,8</td><td>3,2</td><td>12,1</td><td>2,1</td></tr><tr><td>Inflación (% anual)</td><td></td><td>11,86</td><td>-2,54</td><td>-3,91</td><td>-7,39</td><td>-2,67</td><td>0,46</td><td>10,36</td><td>1,03</td></tr><tr><td colspan="10"><strong>Indicadores sociales</strong></td></tr><tr><td>Esperanza de vida al nacer</td><td>64,3</td><td>70,2</td><td>73,8</td><td>74,4</td><td>74,5</td><td>75,5</td><td>76,6</td><td>78,0</td><td>79,1</td></tr></tbody></table>

Fuente: Cálculos de los autores con base en los datos del ONE y Banco Mundial 2014.

El contexto macroeconómico en que se desarrolla la agricultura está principalmente marcado por una estabilización de la población cubana, lo que se traduce por un envejecimiento de la población. El aumento de la población activa se explica esencialmente por la entrada de los jóvenes. A partir del año 2020, la población activa disminuirá fuertemente en relación con la

inactiva, lo que impactará tanto el dinamismo de la economía como el sistema de transferencias sociales (ver figura 2). Esta situación explica también en parte el bajo nivel de desempleo durante el periodo de ajuste del modelo económico. Los indicadores sociales siguen al mismo nivel que en los países desarrollados, como es el caso de la esperanza de vida al nacer.
<figure><img src="image_54.png" /><figcaption>**Figura 2.**
Ratio de dependencia en Cuba en 1950-2100.</figcaption></figure>

Fuente: UNEP. World Prospects. Actualización 2012.

Finalmente, en la figura siguiente se puede notar que la agricultura todavía no ha recuperado el pa-
pel de proveedor de divisas que tenía en los años ochenta, dentro del sistema comercial socialista.

<figure><img src="image_55.png" /><figcaption>**Figura 3.**
Balance comercial agroalimentario cubano en 1961-2005.</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos de los autores con base en datos de la FAO y de la CEPAL.
### 3. Papel de la agricultura familiar en la gestión del territorio

Más del 80% de la tierra en Cuba pertenece al Estado, que puede ofrecerla bajo forma de usufructo gratuito, ya sea a colectivos de productores (como las UBPC) o a individuos. Esta situación le permite controlar el uso de la tierra (el área boscosa paso así del 20% al 27% del área total del país entre los años 1990 y 2011) y proteger las áreas de interés ecológico (las áreas protegidas marinas y terrestres pasaron así del 2,7 % en 1990 a 9,9 % en 2011).

Cuba es parte de los países en los cuales las manifestaciones del cambio climático son sensibles: los periodos de frío durante el invierno han disminuido notablemente, las lluvias son frecuentemente más intensas que 30 años atrás y las sequías más severas. El sistema de planificación facilita de una parte la prevención (reducción de los cultivos en las áreas del territorio con mayor declive y la multiplicación de las presas, por ejemplo) y de otra parte las medidas de emergencia en caso de evento climático extremo (desplazamiento de la población durante un huracán, financiamiento de la reconstrucción después...).

El colapso del bloque soviético impactó fuertemente a las zonas rurales cubanas, que han sufrido particularmente el deterioro del sistema de transporte público. Pero los servicios sociales se han mantenido (salud primaria, educación de base) o mejorado (por ejemplo, con las sedes universitarias municipales que facilitan el acceso de los jóvenes y trabajadores rurales a la educación superior).

Globalmente, el paisaje cubano sigue siendo segregado entre urbes densas y zonas rurales poco pobladas. El 75% de la población habita en zonas urbanas y semiurbanas y el 25% en zonas rurales

El sistema de organización del territorio ha favorecido la concentración de la población en las sedes municipales o en las capitales provinciales. Existen pocas casas aisladas en el campo, que sigue principalmente dedicado a las actividades agrícolas.

## C. Espacio político de la agricultura familiar en la política agraria

### 1. Características de la política específica para la agricultura familiar

#### 1.1 Definición y delimitación de la categoría agricultura familiar

Al igual que en la mayoría de los países que mantienen un régimen socialista, la definición de la agricultura familiar en Cuba se refiere a la privacidad de todos o parte de los medios de producción. Sin embargo, las formas de producción son múltiples y complejas. Las cooperativas de crédito y servicios (CCS), los usufructuarios y los campesinos independientes pueden ser considerados como familiares, en el sentido de Tchayanov (1990) o Bélières y al. (2013), por las siguientes razones: i) no movilizan de manera permanente una mano de obra asalariada, y ii) la gestión de los medios de producción, caracterizada por una intrincación de lo productivo y de lo doméstico, sigue una racionalidad distinta a la empresa capitalista.

Las otras formas de producción, sean cooperativas (UBPC y CPA) o granjas estatales, corresponden a una forma particular de la agricultura empresarial, diferenciándose por la propiedad del capital (privado colectivo: CPA; estatal: granjas estatales; o mixta: UBPC). El cuadro 2 intenta presentarlas:
<table><caption>Cuadro 2.
Formas más importantes de la tenencia en Cuba.</caption><thead><tr><th></th><th>Granjas estatales</th><th>Unidad Básica de Producción Cooperativa (UBPC)</th><th>Usufructuarios independientes</th><th>Cooperativa de Producción Agropecuaria (CPA)</th><th>Cooperativa de Crédito y Servicios (CCS)</th><th>Campesinos independientes</th></tr></thead><tbody><tr><th>Suelo</th><td>Estatal</td><td>Estado otorgando un usufructo gratuito</td><td>Estado otorgando un usufructo gratuito</td><td>Colectiva, de los cooperativistas</td><td>Individual, productores<br>Usufructuarios</td><td>Individual, de los productores</td></tr><tr><th>Otros medios de producción</th><td>Estatal</td><td>Colectiva, de los cooperativistas</td><td>Individual, de los productores</td><td>Colectiva, de los cooperativistas</td><td>Colectiva, de los cooperativistas</td><td>Individual, de los productores</td></tr></tbody></table>

Fuente: Marzin, 2013.

Antes del triunfo de la Revolución, existían cooperativas en el sector del transporte, mientras el mundo agrícola estaba más bien estructurado en forma de asociaciones (Piñeiro Harnecker, 2012). Los tres tipos principales de cooperativas de producción que estructuran el campo cubano son las siguientes:

i. Cooperativas de crédito y servicios (CCS). Ellas fueron creadas poco después de la segunda reforma agraria (1963) para facilitar la organización de los beneficiarios. Los agricultores son propietarios de sus tierras, cultivan de manera independiente su finca, pero se unen para la compra de ciertos equipos, así como para la comercialización de algunos de sus productos (Rivera Rodríguez et al., 2006). Desde la década del 2000, algunas de ellas son consideradas “fortalecidas”, si han contratado, entre otros, a un contador y un administrador para su gestión.

ii. Cooperativas de producción agropecuaria (CPA). Su estatuto fue creado después del Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba en 1975, específicamente en el V Congreso de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP) en mayo de 1977. Los agricultores privados han unido sus tierras, así como otros medios de producción que se han convertido en propiedad

privada colectiva. La organización del trabajo es también colectiva. Después de una fase de centralización, similar a lo conocido en las granjas estatales, se crearon subunidades con más autonomía. Estas cooperativas de producción pueden exceder el millar de hectáreas cultivables.

iii. Unidades básicas de producción colectiva cooperativa (UBPC). Fueron creadas a partir de 1993 y respondieron a la necesidad de descentralizar las granjas estatales (Pérez Rojas y Echevarría León, 2006). La tierra pertenece al Estado, que la otorga en usufructo al collectivo de trabajadores de la estructura cooperativa. Los otros medios de producción pertenecen a la colectividad. Al igual que las CPA, la descentralización progresiva tiende a crear subunidades más pequeñas con más autonomía (Nova González, 2004).

Todas esas cooperativas son cooperativas de producción. Sin embargo, durante 1978 y 1979, se experimentó con once uniones de cooperativas municipales agrícolas (UCMA). Estos grupos cooperativos (CCS y CPA) se encargaron de desarrollar funciones de apoyo (adquisición de insumos, asistencia técnica, comercialización) para las cooperativas miembros de la agrupación. El experimento se acortó debido a que causaba cierta superposición con las funciones
de las empresas estatales responsables de las
mismas funciones. Hasta el momento, han sido
las únicas experiencias de cooperativas de se-
gundo grado desde el inicio de la Revolución.
Se plantea la posibilidad de repetir la experien-
cia, bajo formas adaptadas al nuevo contexto
socioeconómico.

La clasificación de los productores en Cuba no
cuadra exactamente con la categoría de los agri-
cultores familiares, ni tampoco con la de agricul-
tura campesina. Pero podemos sintetizarla de la
siguiente manera:

i. Los productores independientes y miem-
bros de la CCS en general corresponden a
la categoría de los agricultores familiares.
De hecho, corresponden al modelo de la
agricultura familiar: mano de obra princi-
palmente familiar, propiedad privada de la
mayor parte de los medios de producción,
incluida la tierra, y existe una posibilidad de
transmisión intergeneracional de estos me-
dios de producción.

ii. Las CPA, las UBPC y las granjas estatales funcionan bajo las reglas de las empresas, con trabajo asalariado. Estas empresas difieren entre sí y con las empresas capitalistas por la propiedad del capital, que puede ser estatal, privada, colectiva o mixta.

iii. Por último, emerge la reciente figura de los usufructuarios. Globalmente, la mitad de los 180 000 beneficiarios son campesinos que han recibido tierras suplementarias a las que tenían; los demás son nuevos productores. Ellos corresponden a una nueva categoría de productores que no tienen la propiedad privada de la tierra, pero sí un acceso asegurado a mediano plazo, y que no están completamente integrados en una dinámica familiar, porque el resto de la familia sigue trabajando fuera de la agricultura.

En casi todos los casos, la situación cubana tiene
otra característica muy interesante: la movilidad

profesional de los productores en la trayectoria
ocupacional. Esto se explica tanto por el nivel
bastante limitado de las inversiones en la pro-
ducción agrícola hoy en día, como por el fuerte
desarrollo del empleo asalariado.

1.2 Una productividad de los factores de producción más alta en el sector campesino

Se ha reconocido desde el colapso del bloque soviético que la agricultura privada individual (productores independientes y CCS) tiene una eficacia superior a otras formas de producción (Nova González, 2011a). Las CPA tienen más dificultades, por lo general relacionadas con la dotación en factores de producción (recursos naturales, inversiones en riego, cultivos protegidos o mecanización). La productividad del trabajo es menor que en el sector campesino individual y, por lo tanto, los niveles de remuneración. Las condiciones de vida y trabajo son generalmente más difíciles que en el conjunto de las zonas rurales, lo que explica en parte la inestabilidad laboral —que puede pasar del 20% anual— de este tipo de cooperativas donde los trabajadores se sienten más asalariados que dueños. El dinamismo del mercado laboral cubano contribuye también a explicar esta alta inestabilidad.

1.3 Una situación específica en Cuba: una baja productividad de los factores de producción, pero un nivel de remuneración que puede lograr altos niveles en la agricultura familiar

Por falta de inversión significativa por más de 20
años, la agricultura cubana no posee altos niveles
de mecanización. La flotilla de tractores aún en
funcionamiento se utiliza principalmente para el
transporte de los trabajadores (que no residen
generalmente en el sitio donde trabajan, sino en
los pueblos vecinos). La tracción animal está am-
pliamente difundida en los trabajos de labranza
(bueyes) y el transporte (caballos). Muchas de las prácticas culturales son manuales. Esto explica la muy baja productividad del trabajo en la agricultura cubana. Algunos datos de las cooperativas (Deere et al., 1995) permiten estimar que la productividad en el sector ganadero lechero varía de alrededor de tres mil hasta diez mil litros de leche por trabajador, mientras las ventas anuales por trabajador varían de USD300 a USD500, lo que representa diez salarios mensuales promedios. Esto explica por qué los salarios de los productores agrícolas, aunque muy variables, se encuentran en la franja superior de los ingresos de Cuba (2-3 veces el ingreso medio —USD30 mensual—, a veces mucho más en el sector de la producción de viandas y vegetales). Esta remuneración posiblemente alta en la agricultura urbana y suburbana es lo que explica el éxito de la redistribución de la tierra. Sin embargo, esta dinámica es muy frágil. En primer lugar, los altos precios agrícolas de hoy pueden bajar por decisión gubernamental (fijación de precios máximos) o por los mecanismos de la oferta y la demanda. Los márgenes de progreso son enormes en la productividad agropecuaria, pero necesitan inversiones que serán factibles cuando converjan las dos monedas en circulación en Cuba. De hecho, los precios de los productos agrícolas todavía no incluyen el costo real de los insumos y equipos, que siguen siendo alentamente subsidiados por el sistema de doble moneda (moneda nacional y moneda convertible).

El modelo económico cubano articula una coordinación jerárquica que sigue siendo fuerte con la introducción paulatina de mecanismos de economía de mercado. Esta coexistencia de ambos mecanismos se explica por la dificultad de basarse solo en los mecanismos de mercado, mientras exista una escasez de la producción agropecuaria, lo que podría conducir a que los precios agropecuarios se disparen en la isla. Las formas de tenencia de la tierra y la coexistencia de modos de coordinación explican que el modelo cooperativo haya jugado y seguirá teniendo un papel clave en la evolución de la agricultura cubana.

## 2. Origen, antecedentes, socio-génesis y trayectoria institucional de la política

### 2.1 Redes y coaliciones que promovieron la política agraria o para la agricultura familiar

- *Papel de los movimientos sociales agrarios en la promoción de la política*

La ANAP ha ganado un espacio político en la sociedad cubana, gracias al papel de los campesinos en la Sierra Maestra, antes de la Revolución. Las razones de este apoyo son numerosas: la explo-tación de los trabajadores, los abusos del poder político y la dependencia casi total de los arren-datarios y aparceros respecto de los dueños, en-tre otras. En las zonas controladas por el Ejército Rebelde, poco a poco se hizo una primera re-distribución de la tierra, lo que dio credibilidad al discurso de las tropas revolucionarias sobre la reforma agraria. Por otra parte, las leyes de la reforma agraria han permitido una redistribu-ción de la tierra. Los beneficiarios han creado la ANAP, que representa los intereses de un sub-sector económico (el de los campesinos), que hasta hace poco era el único que tenía propie-dad privada de sus medios de producción. Con el tiempo, esta asociación ha pasado a jugar un doble papel: el de defensa de los intereses de los campesinos y el de supervisión política.

- *Las dos reformas agrarias del inicio del triunfo de la Revolución*

En vísperas del triunfo de la Revolución en enero de 1959, el área ocupada por fincas de menos de 50 ha era aproximadamente el 20% del territorio nacional (Deere et al., 1995). Alrededor de 100 000 de estas 160 000 fincas tenían una relación precaria con la tierra, bajo diferentes formas de arrendamiento y aparcería.

Tras el triunfo de la Revolución, se promulgó inmediatamente la primera Ley de Reforma Agraria. Se expropiaron las fincas de más de 402 ha, aunque cada uno de los latifundistas podía
conservar tierra hasta este límite. Las tierras ex-
propiadas han sido redistribuidas (una pequeña
parte) o han pasado a estar bajo la gestión del
Estado (la mayoría). Una especificidad cubana
—ligada a la larga historia colonial— es que
gran parte de los obreros que trabajaban en las
empresas agrícolas capitalistas expropiadas han
preferido seguir trabajando como asalariados
del Estado que establecerse como campesinos
(Rafael Rodríguez, 1959). Si después de la pri-
mera reforma agraria el sector privado conser-
vaba el 54% de la tierra, la agricultura campesina
solo representaba el 25%.

La convivencia en el sector agrícola privado de
dos clases antagonistas resultó conflictiva: los
grandes y medianos propietarios, por un lado,
intentaban mantener el control político de las
zonas rurales, y por otro lado, los pequeños
agricultores y aparceros apoyaban en gran me-
dida el proceso revolucionario. Los intentos de
la contrarrevolución de la época, con el apoyo
de los Estados Unidos, fueron impulsados en
gran parte por los terratenientes. Para limi-
tar estos riesgos políticos evidentes, en 1963
fue promulgada una segunda Ley de Reforma
Agraria, mediante la cual el tamaño máximo
de las fincas se limitaba al tope de 67 ha. Fue
también el momento durante el cual se creó la
ANAP, como órgano político de liderazgo de
este sector económico. Por lo tanto, la mayoría
de los antiguos terratenientes optó por aban-
donar sus tierras, porque no quería renunciar
al trabajo asalariado o la aparcería en sus fincas.
Otra razón tiene su origen en la ley sobre los
bienes inmuebles que impidió que los propieta-
rios tuvieran dos casas propias. Los propietarios
urbanos de bienes rurales tuvieron que elegir
entre la casa en la ciudad y la casa de campo.
Muchos de ellos prefirieron quedarse en la ciu-
dad, no solo por el valor de su casa, sino tam-
bién por la educación de sus hijos o la mejor
calidad de los servicios que ofrece la ciudad.

Después de la segunda Ley de Reforma Agraria,
100 000 agricultores se han beneficiado de la
reforma agraria. Ellos controlan el 29% de la

tierra, mientras que el 71% se encuentra bajo la gestión del Estado. A nivel nacional, el latifundio se erradicó (Garea y La O Sosa, 2001). La propiedad privada es estrechamente regulada: no existe un mercado de las tierras, y solo el Estado la puede adquirir; la propiedad privada solo se puede transmitir a los herederos directos, si continúan trabajando la tierra. Está claro que el Partido Comunista de Cuba consideró en este tiempo que se daría una transferencia progresiva de las tierras del sector privado hacia la esfera de producción socialista (Rodríguez, 1959). La creación de las CPA a partir de 1977 ilustra esta tendencia histórica.

- Las reformas de 1993

El derrumbe de la Unión Soviética interrum-
pió esta tendencia. Durante los años setenta y
ochenta, la agricultura campesina no se había
beneficiado tanto de la Revolución Verde como
las granjas estatales: su mecanización no estaba
tan desarrollada, su acceso a los insumos estaba
más limitado (Douzant-Rozenfield, 2002).
Esta situación había permitido mantener itine-
rarios técnicos más autónomos y con un menor
consumo de insumos. Al entrar en el "período
especial en tiempo de paz", la agricultura cam-
pesina estaba mejor preparada para enfrentar los
nuevos desafíos del campo cubano. Se promo-
vieron reformas importantes que autores como
Valdez Paz (1997) han calificado como de la
tercera reforma agraria. La agricultura tuvo que
cambiar el modelo de especialización produc-
tiva (caña de azúcar, tabaco), repensar su modo
de inserción en la economía internacional y reo-
rientar la producción nacional (CEPAL, 2010).
Las principales medidas de estas reformas son
las siguientes:

i. La reforma de la vinculación del hombre a la tierra. Para aumentar la producción, se emprendió una descentralización de la producción agrícola. La mitad de las granjas estatales fueron transformadas en cooperativas (UBPC), con tierras concedidas en usfructo gratuito por el Estado. La mayoría de
las UBPC fueron descentralizadas en unidades menores (vaquerías o fincas), donde trabajaban pequeños grupos, a veces familiares. Además, en las zonas urbanas, se asignaron tierras sin cultivar a agricultores privados. Estos productores podían unirse a cooperativas. Integraban la ANAP, lo que explica la creciente evolución del número de sus miembros.

ii. La reforma de la vinculación del hombre con la producción. El sistema de remuneración anterior al período especial estaba caracterizado por las pocas diferencias de salarios. Se ha decidido integrar la posibilidad de completar el salario de base con una parte variable ligada a la superación de los objetivos anuales de producción.

iii. La reforma de la comercialización mediante la reapertura de los agromercados, que han permitido la modulación salarial, porque se complementaron así las ventas al sistema estatal de acopio. Los precios de los agromercados son establecidos por la oferta y la demanda (Rosemberg, 1992).

iv. La reforma de la despenalización de la posesión de las divisas en territorio cubano. Concebida para luchar contra el mercado paralelo del dólar, esta reforma ha permitido que los agricultores que ganaban un mejor salario tengan acceso a la moneda convertible y a los productos de consumo vendidos en esta divisa en las tiendas de recuperación de divisas (TRD).

El sector privado agrícola supo aprovechar estas reformas. Al final de los años noventa, generaba más de la mitad de la producción, con el 20% del área productiva. A pesar del aumento de la producción, los precios libres seguían elevados en los agromercados, lo que generaba insatisfacciones sociales e inequidades salariales que no estaban reguladas por un impuesto sobre la renta, que no fue creado sino hasta en los últimos años. Por tanto, a partir de los años 2000 las autoridades

han promovido una serie de correcciones que atemperan algunas de las orientaciones iniciales. Entre otras, se pueden citar las siguientes:

i. Los "mercados topados estatales", que compiten con los agromercados para limitar los aumentos de precios.

ii. El fin de la autorización de la comercialización directa al sector turístico, por parte de los productores.

iii. Un mayor control de la comercialización en las CSS a través de la contratación de un administrador asalariado encargado de la centralización de la venta de los miembros de la cooperativa. Este movimiento, llamado de fortalecimiento de las cooperativas, fue organizado por la ANAP.

iv. El desarrollo del movimiento de la agricultura urbana (Altieri et al., 1999), que fue lanzado para limitar el transporte de las mercancías agrícolas y luchar contra el subempleo urbano. El éxito de la agricultura urbana se explica, en gran parte, por la prioridad de la que se ha beneficiado en las inversiones.

- Las reformas de 2008-2013

La crisis alimentaria mundial del 2008 provocó un fuerte aumento de los precios internacionales de los productos agrícolas. Ese año, la importación de alimentos le costó a Cuba EUR1850 millones. Las dificultades presupuestarias del Estado cubano han conducido a las autoridades a concentrar paulatinamente la ayuda alimentaria de la canasta básica en la parte de la población que más lo necesita. Se traduce en la reducción a la mitad de las cantidades subvencionadas de fríjoles, garbanzos y sal distribuidos mensualmente a la población cubana (Mesa-Lago y Vidal-Alejandro, 2009). Consecuentemente, existe una necesidad absoluta de aumentar la producción, vía la implementación de una estrategia de sustitución de importaciones. El gobierno eligió un crecimiento extensivo de la producción, mediante el aumento del área cultivada. Se decidió redistribuir las tierras agrícolas ociosas a través de usufructo gratuito.
## 2.2 Cuadro jurídico

- Decreto-Ley N.º 259 del 10 de julio 2008

Este decreto define los mecanismos del usufructo:

i. Las tierras adjudicadas son propiedad del Estado y estaban ociosas (artículos N.º 1 y 9).

ii. El usufructo tiene una validez de un máximo de diez años para los individuos, renovable, y de 25 años para las personas jurídicas (artículo N.º 2), también renovable.

iii. El usufructo no puede ser transmitido a terceros ni a los herederos (artículo N.º 4).

iv. La superficie máxima otorgada es de 13,42 ha (una caballería) para aquellos que aún no son agricultores. Esta superficie se puede aumentar para los agricultores activos, si la finca no pasa de 40,2 ha (artículo N.º 6).

v. Las tierras son entregadas a personas naturales (jubilados, sin vínculo laboral o trabajadores por cuenta propia, principalmente) y a personas jurídicas (empresas).

Delgado Guerra (2012) señala que los beneficiarios del usufructo que no son campesinos (la mitad) mantienen mayoritariamente su residencia en la ciudad, y una minoría tiene una carrera anterior relacionada con la agricultura. Son de todas las edades, aunque más jóvenes que la media de la población agrícola. El efecto de la redistribución de tierras sobre la producción agrícola es aún limitado, debido a que muchos de estos nuevos usufructuarios tienen pocos medios de producción, y se les dio tierras que no son inmediatamente cultivables (especialmente aquellas infestadas de marabú<fnref n="109" />). Al 31 de octubre de 2012 (Delgado Guerra, 2012), 172 000 personas físicas y 2200 personas jurídicas eran beneficiarias de un usufructo de 8,75 ha en promedio, correspondiendo a un área total de 1 523 000 ha. Esta área corresponde al 15% de la SAU cubana.

- Decreto-Ley N.º 300 del 20 de septiembre de 2012

El Decreto-Ley N.º 300 completa el Decreto-Ley N.º 259. Aumenta el límite máximo del tamaño de una finca de 42 a 67 ha. Este cambio en el tamaño de las tierras puestas a disposición implica el desarrollo del trabajo asalariado agrícola o de la mecanización, porque una familia no puede enfrentar con trabajo manual o tracción animal tal área de cultivos. La distribución de tierra es mayormente ubicada en las zonas urbaanas o cerca de la periferia urbana.

Dicho decreto-ley obliga al usufructuario a incorporarse en alguna estructura cooperativa (CCS, UBPC o CPA). En el caso de una UBPC o una CPA, puede elegir su forma de participación (trabajo individual o colectivo). La integración de nuevos socios, con estatutos a veces diferentes de los otros miembros, puede conllevar cambios en las propias cooperativas.

Una novedad importante del Decreto-Ley N.º 300 es la autorización dada a los beneficiarios para construir una casa o edificios productivos en la tierra concedida. Estas construcciones son transmisibles a los herederos, si continúan viviendo y trabajando en la finca. Esta medida puede facilitar la estabilidad de los nuevos agricultores (Linton Page, 2010).

- La evolución de las UBPC

En agosto de 2012, la resolución 574/12 actualizó las normas de funcionamiento de las UBPC. Les permite obtener personalidad jurídica plena, incluida la apertura de cuentas bancarias en pesos convertibles. Tienen acceso directo al banco para los créditos. Las relaciones comerciales con el Ministerio de Agricultura son normadas con contratos específicos, que abarcan tanto el subministro de insumos como la comercialización

<footnote n="109">109 Dichrostachys cinerea.</footnote>
de los productos. La designación de los repre-
sentantes se hace de manera independiente del
Ministerio de Agricultura. Se generaliza el enfo-
que general de desconcentración en los colecti-
vos más pequeños.

- Las orientaciones del VI Congreso del Partido Comunista de Cuba para la agricultura

Las finalidades de la agricultura, tal como se de-
finieron en los lineamientos del VI Congreso del
Partido Comunista de Cuba, se refieren a la pro-
ducción de alimentos baratos para la población
cubana (artículos 68, 71 y 190); el ahorro de di-
visas a través de la sustitución de importaciones
(artículo 184); la ampliación y diversificación de
sus exportaciones habituales (tabaco, ron, azú-
car: artículos 194, 195 y 209); la generación de
empleos (artículo 197) y la posible producción
local mediante los consejos populares (artícu-
los 37 y 205 ). Sin embargo, el VI Congreso
confirmó el papel del sector privado en la pro-
ducción agrícola (artículo 2), así como los usu-
fructos concedidos para fomentar la inversión
(artículo 189).

Por primera vez, la reforma del modelo eco-
nómico en la agricultura abarca toda la cadena
productiva, y no solo la producción. Así, se pro-
grama la creación de tiendas de insumos agríco-
las (artículos 182 y 183). El acceso a los insumos
es una condición sine qua non de una mayor
productividad en la agricultura cubana. Sin em-
bargo, su suministro dependerá, al menos en
primera instancia, de la capacidad de importar
insumos y equipos y, por lo tanto, el equilibrio
de las cuentas externas. También se programa la
inversión en la agricultura convencional (inclu-
yendo la petroquímica agrícola: la producción de
fertilizantes nitrogenados y plaguicidas) (artícu-
los 228 y 230).

Se introdujo el concepto de cooperativa de se-
gundo grado (artículo 29), que permitirá que
las cooperativas de producción (las de primer
grado) comparten las funciones que no logra-
ban atender por sí solas (asesoramiento técnico,

mercadeo, compras en grupo y mecanización
compartida, entre otras). Además, las coopera-
tivas serán más independientes del Ministerio de
Agricultura que en el pasado (artículo 180), con
la finalización de los subsidios sistemáticos en
caso de déficit.

Por último, la organización del sistema de in-
vestigación e innovación agrícolas implica una
mayor interacción con los usuarios sobre los re-
sultados de la investigación (artículo 134). Se
desarrolla una visión sistémica de la innovación
(artículo 136).

La organización del sector agrícola también su-
frirá cambios. El artículo 17 pone fin a los subsi-
dios anuales que han permitido evitar la quiebra
de muchas empresas estatales o cooperativas. En
caso de quiebra, estas empresas no serán naciona-
lizadas. Si la política fiscal especial y favorable que
se aplica a la agricultura para promover la produc-
ción se mantiene (artículos 58, 59 y 61), las coo-
perativas estarán sometidas, al igual que las otras
entidades económicas, al nuevo impuesto sobre
las actividades económicas (artículo 21).

Todos los lineamientos van a sufrir un proceso
de negociación ante de su implementación
paulatina.

3. Políticas sociales o ambientales

Una serie de políticas gubernamentales tienen un efecto indirecto sobre el sector cooperativo privado:

i. En primer lugar, los enormes esfuerzos de formación, tanto inicial como permanente, tienen un efecto claro sobre la movilidad profesional de los trabajadores cubanos. Pocos cubanos han trabajado en una sola empresa o ministerio. Esta característica también afecta a la agricultura familiar: los hijos de los campesinos trabajan fuera de la finca durante algunos años antes de asumir la responsabilidad de la finca familiar.
ii. El desarrollo de la infraestructura (educa-
ción, salud, vías, etc.) en las zonas rurales
provocó una concentración del hábitat ru-
ral en torno a estos servicios. Esta dinámica
es una continuidad de la historia agraria de
Cuba, donde la importancia de las “villas”
siempre ha sido primordial.

iii. La igualdad entre hombres y mujeres es un verdadero éxito en la sociedad cubana en su conjunto, pero se ha introducido poco en el sector agrícola que ha seguido siendo bastante “masculino”.

D. Impacto de las políticas agrarias
sobre la agricultura familiar y
prospectiva

Las adaptaciones del modelo socioeconómico cubano se reflejan en el sector agrícola, y tendrán probablemente un efecto a largo plazo sobre las dinámicas agrarias.

1. El desarrollo local: autoridades locales
responsables de la cohesión social

Un papel nuevo e importante fue otorgado a las
autoridades de los gobiernos locales: la planifi-
cación territorial (artículo 5), y respecto de la
agricultura, la posibilidad de desarrollar la pro-
ducción adicional de alimentos (artículos 37 y
205) o las actividades turísticas (artículo 243)
para compensar la falta de oferta de trabajo en el
territorio. Estas actividades podrán financiarse,
entre otras cosas, con la introducción de impues-
tos sobre las empresas (artículo 21).

2. Margen de progreso para la productividad

Existe un enorme potencial de mejoramiento
de la productividad en la agricultura cubana
(Douzant-Rozenfield, 2002), por cuanto la

escasez de inversiones durante los 25 últimos
años ha reducido dramáticamente la productivi-
dad del trabajo en la agricultura. La política de
sustitución de importaciones de alimentos debe
propiciar un mayor acceso a los insumos agrí-
colas en las tiendas especializadas. Las pérdidas
posteriores a la cosecha podrán reducirse gracias
al vínculo más fuerte entre la producción agrí-
cola y el procesamiento artesanal e industrial.
El sistema de comercialización podrá mejorarse
mediante una mayor eficiencia del transporte
de carga. Estas funciones (suministro, proce-
samiento, transporte y, en un grado menor, el
mercadío) siguen siendo responsabilidad del
Estado. Existen experimentaciones para identifi-
car cuál podría ser la repartición de las responsa-
bilidades entre el Estado, los gobiernos locales y
las cooperativas.

3. ¿Propiedad privada, individual o colectiva?

Las necesidades de inversión en la agricultura son enormes para la mecanización, la motorización, la infraestructura en la producción agrícola o ganadera, el almacenamiento de los productos agrícolas y su procesamiento. Estas inversiones son esenciales para aumentar la productividad del trabajo y, a su vez, para garantizar un aumento de la remuneración del trabajo.

Si está claro que se planifica la reducción de la participación del Estado en la producción en los próximos años, queda pendiente la cuestión importante de la forma de propiedad en la agricultura (Nova González, 2011a): ¿individual (tipo CCS) o colectiva (tipo CPA)? Las CCS han mostrado su superioridad productiva en un entorno específico: la falta de insumos, la escasez de equipos. Sin embargo, si las restricciones a la inversión se reducen, las formas colectivas de propiedad podrían tener ventajas comparativas, no solo gracias a las economías de escala en la agricultura convencional, sino también en la organización del trabajo o en la calidad de vida (Mesa-Lago y Vidal-Alejandro, 2011).
Es evidente que el contenido de las futuras regulaciones que rigen las cooperativas desempeñará un papel fundamental en la evolución de estas dos formas distintas del movimiento cooperativo cubano (Piñeiro Harnecker, 2011): los modos de imposición (y los niveles de exención de impuestos) y las diferencias impositivas entre el autoempleo y el empleo asalariado influirán en estos cambios.

## E. A modo de conclusión

La experiencia cubana es interesante por tres razones:

i. En primer lugar, muestra la capacidad de resistencia y flexibilidad de la agricultura familiar, que coexistió con los empleadores y las formas capitalistas o estatales (hasta 1959); ha sobrevivido a una nacionalización gradual de la agricultura (1959-1993) y formó el corazón de la dinámica agrícola cubana durante los últimos 20 años.

ii. Además, las sucesivas reformas en lo referente a la tierra han demostrado el papel fundamental de esta en la evolución de la agricultura. La experiencia cubana demuestra que muchas innovaciones institucionales son posibles, tanto en el desarrollo de la propiedad colectiva como en la garantía de los derechos del usufructuario. En cada una de estas dos situaciones, la agricultura familiar ha desarrollado formas específicas de adaptación que confirman el lugar central de la articulación de las esferas productivas y familiares y la situación especial del trabajo y su remuneración en estas formas de producción.

iii. Por último, la alta movilidad de los trabajadores cubanos es, probablemente, una fortaleza de la capacidad de innovación agrícola (alrededor de la agroecología, de la agricultura urbana, de la experimentación campeadora, de la selección participativa, etc.), que proporciona respuestas dinámicas a los impulsos estatales.
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## IX. ECUADOR:

¿Qué políticas para la agricultura campesina y familiar?

<figure><img src="image_56.png" /></figure>

Francisca Meynard Vivar¹¹⁰
## A. Introducción

En este capítulo se aborda el caso de Ecuador, país que en temas de desarrollo agrícola no ha contado históricamente con una política pública específica para la agricultura familiar. Ecuador ha considerado a este sector más bien como un objeto de asistencia social y no en términos del rol que puede jugar en el desarrollo nacional, de manera que las políticas relacionadas con la agricultura familiar han sido incorporadas a la política agrícola general, siendo limitadas y, a veces, poco claras. Las políticas públicas orientadas al sector agropecuario han tendido a favorecer un modelo agroexportador por sobre la pequeña agricultura, quedando la agricultura familiar relegada, a pesar de que, en términos del número de productores y de la superficie involucrada, representa un porcentaje significativo, así como en su aporte respecto de la producción de alimentos relevantes como la papa, la cebolla y la carne de ovino.

Una característica del grupo humano asociado a la agricultura familiar es su condición de pobreza, con un limitado acceso a activos productivos. Esto hace que la actividad agropecuaria resulte insuficiente para la manutención de la familia, lo que obliga a la diversificación productiva, como se verá más adelante.

Aunque no haya una política específica, sí es posible identificar, en el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP) y otras instituciones del Gobierno, iniciativas que de alguna u otra forma, a juicio de varios autores especialistas en el tema, afectan al sector de la agricultura familiar.

En este capítulo se revisan tales iniciativas, para lo cual se ha dividido en cuatro partes, basadas en la revisión de distintas publicaciones (libros, informes, etc.) y de información oficial de los organismos de gobierno con competencias en la materia. La primera parte aborda el contexto de la agricultura familiar en el país y su rol como actividad económica. En la segunda parte se repasa el espacio político que ocupa la agricultura familiar

en la política agraria y rural de Ecuador. La tercera parte trata de las implicancias de la política agraria/rural sobre la agricultura familiar y presenta las políticas, programas y proyectos que, de una u otra forma, se relacionan con dicha actividad. En la última parte se brindan algunas contribuciones con respecto al impacto de las políticas agrarias y rurales sobre la agricultura familiar. También se presentan algunas acciones que se vislumbran respecto de este tema en el mediano y largo plazo.

## B. Contexto de la agricultura familiar en el país

Se observa que en los últimos años, la actividad agrícola del Ecuador ha ido en decrecimiento en términos de su aporte al PIB, si se le compara con otros sectores como el petróleo, la construcción, el comercio y los servicios. Así, entre el 2002 y el 2003 el peso relativo de la agricultura familiar cayó de 9,33% a 8,82%, y mantuvo una tendencia decreciente hasta la fecha, con un 7,9% en 2012. No obstante, la agricultura es todavía un sector estratégico relacionado tanto con el empleo, como con la producción de alimentos y productos de exportación. Este sector emplea directamente a cerca del 70% de la población ocupada en el sector rural. Si se considera este dato de manera indirecta, el porcentaje incluso podría ser mayor, debido a que muchas de las actividades no agrícolas que se realizan en el campo son servicios relacionados con la actividad agropecuaria. Por otro lado, las labores que cumplen las mujeres en las huertas familiares no son contabilizadas en este indicador, porque si se definen como “amas de casa”, son consideradas parte de la población económicamente inactiva (Martínez Valle, 2013; Carrión y Herrera, 2013).

Para Carrión y Herrera (2013), el panorama actual del sector es el decrecimiento de la producción típicamente campesina frente a la agroindustria, lo que se debe, por una parte, a que la apuesta estatal va por la agricultura de exportación. Para ello se ha creado un marco
<figure><img src="image_57.png" /><figcaption>Pareja agricultora en Loja, Ecuador (foto de RIMISP)</figcaption></figure>

institucional que beneficia a los empresarios agrícolas (precios, infraestructura, crédito, seguridad en el mercado, disponibilidad de tecnología, políticas de fomento), y que en cierto modo empuja a que los pequeños campesinos reconviertan su producción hacia cultivos agroindustriales en detrimento de la producción para el consumo interno. Por otra parte, la coyuntura internacional de altos precios para los cultivos agroindustriales ha favorecido el incremento de los cultivos de exportación, los cuales compiten por tierra, agua y trabajo. A los dos motivos anteriores se suma la debilidad estructural de las

economías campesinas, representada por el minifundio, la carencia de riego y tecnología y la falta de un entorno institucional para su promoción y protección (políticas públicas adecuadas, crédito, mercado y precios, asistencia técnica, etc.). Estas condiciones obligan a las familias a migrar hacia otras actividades, como jornaleros o trabajadores precarios, y a alquilar o vender su tierra a la agroindustria. Esta situación amenaza la soberanía alimentaria del país en el mediano y largo plazo. De hecho, la economía familiar campesina ha sostenido en volumen y calidad la alimentación de la mayoría de los ecuatorianos
y ecuatorianas, y en el escenario actual de producción es la que tiene menos oportunidades de reproducción sostenida en el tiempo.

De acuerdo con un estudio realizado recientemente por Martínez Valle (2013) para el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), la agricultura familiar ecuatoriana se compone de 250 000 productores (30% del total de productores), quienes disponen de 4 millones de ha (33% de la superficie agropecuaria total).

Según este mismo estudio y basados en los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) de 2006, que recoge información de los hogares tanto urbanos como rurales, el total de hogares rurales en Ecuador llegaría a 1 112 576 y el número de personas a 4 842 721. De estas últimas un 39,3% equivale a agricultores familiares, con un predominio de la fuerza laboral masculina (87,7%) por sobre la femenina (12,3%), teniendo en consideración la dificultad de calificar el trabajo de la mujer en este contexto.

<table><caption>Cuadro 1. Hogares con agricultura familiar, por región (porcentaje respecto al total de hogares rurales).</caption><thead><tr><th colspan="4">1999</th><th colspan="4">2006</th></tr><tr><th>Región</th><th>Hogares agrícolas</th><th>%</th><th>Personas</th><th>%</th><th>Hogares agrícolas</th><th>%</th><th>Personas</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>Sierra</td><td>375 271</td><td>76,3</td><td>1 331 497</td><td>58,3</td><td>406 099</td><td>69,3</td><td>1 173 934</td><td>47,2</td></tr><tr><td>Costa</td><td>178 350</td><td>46,2</td><td>709 455</td><td>37,1</td><td>210 276</td><td>48,4</td><td>530 409</td><td>28,1</td></tr><tr><td>Amazonía</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>64 813</td><td>70,2</td><td>197 236</td><td>41,9</td></tr><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>553 621</strong></td><td><strong>63,1</strong></td><td><strong>2 040 953</strong></td><td><strong>48,6</strong></td><td><strong>681 188</strong></td><td><strong>61,2</strong></td><td><strong>1 901 579</strong></td><td><strong>39,3</strong></td></tr></tbody></table>

Fuente: Martínez Valle, 2013, con base en la ECV, 1999, 2006.

Martínez Valle (2013) define una tipología de agricultura familiar tomando como base las ECV de 1999 y 2006, considerando como población rural aquellos centros poblados con menos de 5000 habitantes, y como unidades de agricultura familiar las que cumplan las siguientes cuatro características:

i. Acceso a algún recurso agropecuario (tierra, agua).

ii. Utilización de mano de obra familiar.

iii. Contratación máxima de un asalariado externo a la familia.

iv. Producción de algún bien agrosilvopastoril.

Luego, utilizando como criterio central y discriminatorio el ingreso agropecuario, se determinó que aquellos hogares familiares que tenían un

ingreso agropecuario predominante (75% y más) serían denominados como agricultura familiar especializada (AFE), mientras que aquellos hogares cuyos ingresos provenientes de actividades agropecuarias no eran predominantes (25% o menos) serían considerados como agricultura familiar diversificada (AFD). Definido lo anterior, aparece un predominio de la AFE, que a nivel del país llegaba en el 2006 al 58,8%, mientras que la AFD solo llegaba al 41,2%. Por su parte, la AFE estaría vinculada a la disponibilidad de mayores extensiones de tierra, ingresos provenientes de la actividad agropecuaria, acceso al mercado, crédito y tecnología. En cambio, la AFD es un tipo de agricultura que carece de recursos en tierra y que se ve obligada a diversificar actividades en el plano local o extra local, siendo importante el trabajo asalariado rural.
Por otra parte, este mismo informe preparado para el FIDA destaca el hecho de que la agricultura familiar no dispone de suficiente tierra, a excepción de aquella ubicada en la Amazonía, en donde los productores tuvieron mayor acceso a este recurso a través del proceso de colonización desde mediados del siglo pasado.

Otro tema que es posible desprender de los da-
tos analizados en el referido estudio es que, para
ambos tipos de agricultura familiar, un volumen
importante de población se encuentra en edades
superiores a los 60 años. Por su parte, tomando en
cuenta la auto-identificación étnica del jefe de ho-
gar, el mayor porcentaje corresponde a población
de tipo mestiza (68,9%), seguido de población
indígena (22,1%), y muy por debajo población
blanca (5%), negra (2,6%) y mulata (1,3%).

También aparece el hecho de que en las unidades familiares estudiadas es posible encontrar que el ingreso no agropecuario representa el 60,2% del total, siendo por ende más importante que el ingreso agropecuario, que solo alcanza el 37,6%.

Una situación que se pone en discusión es que el rol de la familia como institución clave en el medio rural se encuentra en crisis, y se indica que la familia ya no desempeña un papel tan importante en la viabilidad de la unidad productiva, dado que los hijos no estarían muy interesados en el trabajo vinculado a actividades agropecuarias. Esto abre una importante discusión sobre si conviene o no denominar a estas unidades productivas como familiares, ya que no conforman un tipo de familia tradicional basada en varios núcleos familiares que permiten aprovechar la mano de obra de parientes consanguíneos, siendo esto aún más evidente en la AFD.

Históricamente, según el Instituto de Estudios Ecuatorianos (2010), la agricultura familiar ha sido generalmente asociada a la agricultura campeesina, a la pequeña agricultura o a la agricultura de subsistencia, asumiendo estos como términos intercambiables. Al mismo tiempo el estudio destaca que la definición precisa de la agricultura

familiar en el Ecuador constituye un problema
y exige ir más allá de la superficie como criterio.
Wong y Ludeña (2000) también caracteriza-
ron la agricultura familiar en Ecuador en un es-
tudio que elaboraron para la Organización de
las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura (FAO). Estos autores definen la agri-
cultura familiar a partir de tres criterios. Primero
tomaron en cuenta las unidades de producción
agropecuaria (UPA) en el Ecuador, a partir del
Censo Nacional Agropecuario del año 2000,
las cuales sumaron 842 882. Luego se filtraron
con base en dos criterios: i) el tipo de propie-
dad, eliminando aquellas en que el Estado o la
Iglesia figuran como propietarios, quedando en
837 435, con una superficie de 12 093 389 ha,
y ii) se consideró la variable de mano de obra
permanente, eliminando las UPA que registran
contratación de mano de obra permanente en un
número superior al de los miembros de la UPA
que permanecen en ella y que desempeñan labo-
res agropecuarias. No fue considerado el criterio
de tamaño de la propiedad, por lo que podrían
ser identificadas como UPA de agricultura fami-
liar, predios de menos de 1 ha hasta propieda-
des mayores a las 100 ha. Con el procedimiento
indicado se establece un conjunto de 618 684
unidades de producción, con 6 452 878 ha de la
superficie productiva del territorio nacional, re-
presentando el 73% del total de las unidades de
producción y el 52% de la superficie productiva
(Wong y Ludeña, 2006).

Finalmente, el estudio establece tres tipos de agricultura familiar, conformes con la tipología de la FAO (FAO e INCRA, 1994; FAO, 2012): i) *agricultura familiar de subsistencia*, aquella en donde la producción está orientada a la reproducción de la unidad familiar, aunque normalmente es insuficiente para tal fin y la mayor parte del ingreso familiar lo componen otras actividades extra-agropecuarias; ii) *agricultura familiar consolidada*, cuya producción está fundamentalmente orientada al mercado, que cuenta con recursos suficientes para la producción y contrata mano de obra de manera permanente, y iii) *agricultura familiar en transición*, considerada como
grupo intermedio entre las dos situaciones ante-
riores, cuyo recorrido probablemente no es de
ascenso hacia la consolidación.

No obstante su trabajo y definiciones, los autores
señalan que debido a la ausencia de criterios y a
la insuficiencia de datos, no se puede hacer una
buena caracterización de lo que hoy es la agricul-
tura familiar en Ecuador ni una medición de su
aporte real a la economía nacional.

Según Chiriboga y Wallis (2010), este tipo de
productores familiares enfrenta condiciones de
pobreza que lo llevan a destinar la mayoría de la
producción para el consumo familiar y tienen un
acceso muy limitado a activos productivos. Dado
que la actividad agropecuaria es insuficiente para
mantener a la familia, resulta indispensable bus-
car fuentes adicionales de ingreso, fundamen-
talmente en el trabajo asalariado eventual. En
el caso ecuatoriano, alrededor del 54,5% de las
unidades agrícolas tendrían estas características.
Por otro lado, algunos datos muestran la impor-
tancia de la actividad para la rama agropecuaria,
dado que la agricultura familiar en Ecuador ge-
nera el 64% de la producción de papa, el 85% de
la de cebolla, el 70% de la de maíz, el 85% de la
de maíz suave y el 83% de la de carne de ovino
(CEPAL, FAO e IICA, 2009).

C. Espacio político de la agricultura familiar en la política agraria o rural

A pesar de los distintos estudios que muestran
que la agricultura familiar en el Ecuador abarca
un porcentaje importante respecto de la superfi-
cie agropecuaria y de la población, distintos au-
tores señalan que en el país no han existido ni
existen políticas públicas específicas orientadas
hacia la agricultura familiar, como sí las hay para
la agricultura más fuertemente orientada hacia el
mercado. Hay que destacar que las políticas de
desarrollo rural integral (DRI), implementadas
desde fines de los años setenta tampoco estaban
dirigidas específicamente hacia el sector familiar

campesino, aun cuando probablemente se hayan
beneficiado aquellos segmentos del campesi-
nado con más y mejores recursos agropecuarios,
tal como se constata en algunas evaluaciones
(Martínez Valle, 2013).

Lo antedicho también ha sido confirmado por el
Instituto de Estudios Ecuatorianos (IEE), que
señala que las políticas públicas de sucesivos go-
biernos, hasta las dos décadas de reforma agra-
ria inclusive, han manifestado un sesgo urbano y
una falta de apoyo para los pequeños y medianos
agricultores. Se destaca que los gobiernos ecuato-
rianos, durante los años ochenta y especialmente
durante la época neoliberal, no han considerado
adecuadamente a la pequeña agricultura y la man-
tuvieron subordinada al modelo empresarial. Hoy
la incorporan en parte como objeto de asistencia
social, mas no en términos del rol que esta puede
jugar en el desarrollo nacional (IEE, 2010).

El IEE destaca también el hecho de que el Estado
pasó de un esquema de políticas agrarias dirigí-
das a la distribución de la tierra mediante pro-
gramas de reforma, en las décadas de los sesenta
y setenta, a un esquema, desde los años ochenta,
de políticas de fomento productivo que paulati-
namente se fueron encaminando a promover a
productores medianos y grandes mejor provistos
de recursos y con posibilidades de agroexporta-
ción. Las políticas de orientación campesina, en
cambio, han tenido expresiones débiles y poco
claras en el mismo periodo. Desde 2007 el inicio
del gobierno de Rafael Correa ha significado el
reposicionamiento del Estado y la redefinición
de su rol. Se observa una efectiva recuperación
de su presencia en el campo y se advierte un
discurso novedoso en cuanto a la orientación
de las políticas con respecto a los productores
agrícolas, pero las tendencias de gasto público y
reformas institucionales efectivas señalan contra-
puntos que merecen un esfuerzo de interpreta-
ción (IEE, 2010). Martínez Valle (2013) señala
que incluso las actuales políticas públicas del go-
bierno de Correa son mucho más explícitas hacia
el sector empresarial de la agricultura que hacia
la agricultura familiar.
Hollenstein y Carrión (2011), por su parte, reafirman lo anterior, al señalar que en el presupuesto público, aunque el peso de la agricultura decreció en relación con el presupuesto total (en la década de los ochenta), se vive ahora un momento en que la agricultura ha sido dotada significativamente con mayores recursos económicos. Sin embargo, esto aún no se ha manifestado en un mejoramiento de la calidad de vida de los pequeños hogares rurales (PHR)<fnref n="111" />, puesto que la inversión pública tiende a beneficiar a los medianos y grandes productores. El/la pequeño(a) productor(a) agropecuario(a) no es visto(a) como un agente productivo, sino como un objeto de asistencia social. Por ejemplo, señalan que de quince proyectos institucionales del MAGAP con un presupuesto mayor a USD 1 000 000 en el 2010, solo cuatro mencionan los PHR como sus beneficiarios directos.

## D. Los instrumentos de política agrícola que afectan a la agricultura familiar en ausencia de una política diferenciada específica

De acuerdo con el IEE (2010), en términos generales la inversión pública en el Ecuador, desde 1980 en adelante, ha estado marcada por varios periodos que dependen por un lado del precio del petróleo, y por otro, del avance de las reformas neoliberales y la acción de resistencia de las organizaciones indígenas y campesinas.

Durante los años ochenta se produce un descenso del gasto del gobierno en agricultura en favor de políticas de ajuste estructural promovidas por el modelo neoliberal, manteniéndose la tendencia a comienzos de los años noventa. No obstante, durante 1994 se observa un incremento del presupuesto en agricultura, lo que responde tanto

a la aplicación de la Ley de Desarrollo Agrario como a la atenuación de la lucha social mediante la titularización, lo que no resuelve el problema de la tierra (IEE, 2010).

De acuerdo con Hollenstein y Carrión (2011), existen vacíos relativos a las políticas sociales y sus amplias consecuencias negativas para el desarrollo humano-productivo de la población rural y es evidente que queda mucho que hacer en este ámbito. Pero a pesar de ello, es en este ámbito donde hay tal vez el más claro indicio de que el Gobierno central ha impulsado cambios positivos en las zonas rurales, destacando los programas de vivienda del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI), la misión solidaria "Manuela Espejo", la mejora de la oferta e infraestructura educativa, el programa "Aliméntate Ecuador" y el Bono de Desarrollo Humano (Bono Solidario, ahora Bono de Desarrollo Humano, introducido en 1988 para compensar a los pobres por la eliminación de los subsidios al gas y electricidad, así como por el alza en el costo de vida).

Por otra parte, entre las políticas públicas actuales a nivel de diseño está la Estrategia Nacional del Buen Vivir Rural, impulsada desde la Secretaría Nacional de Planificación (SENPLADES), que propone, por lo menos en sus objetivos y métodos, un nuevo paradigma de desarrollo basado en una agricultura más sustentable (SENPLADES, 2009). Esa estrategia privilegia la agricultura familiar y agroecológica como el sector clave para la solución de la pobreza y respeto a los derechos de la naturaleza. Esta apunta al rol que debería tener la agricultura familiar en la producción agropecuaria con base en tres ejes principales: i) el mejoramiento de la capacidad productiva para incidir en la economía territorial rural, ii) la sustentabilidad ambiental, y iii) la disminución de la desigualdad social a través de las prácticas de agroecología y de solidaridad. La

<footnote n="111">111 Término que usan en alusión a pequeños productores o campesinos.</footnote>
implementación de estos ejes debería llevar a la disminución de la pobreza rural. En la práctica se propone nuevamente la estrategia de los negocios inclusivos como uno de los mecanismos privilegiados para los productores rurales y en lo referente a la diversificación rural se apuesta al turismo rural. Como no se trata de una política pública implementada desde el MAGAP, se ha elaborado una compleja arquitectura basada en la colaboración-participación de gobiernos locales y una serie de ministerios que desarrollan políticas en el ámbito rural (Andrade, 2011).

Una de las metas que ha propuesto esta estrategia es duplicar la participación de la agricultura familiar campesina en las exportaciones agrícolas (28%) hasta 2013 (SENPLADES, 2009).

Por otra parte, la Constitución de 2008 plantea la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA), que fue aprobada en diciembre de 2010 y que corresponde a un paraguas que recoge algunas leyes importantes para el sector rural. Lo interesante de la LORSA es que abre un espacio importante para la consolidación de pequeños y medianos productores rurales en su relación con la producción de alimentos y la conservación del medio ambiente, aunque no se refiere a ellos como agricultura familiar. No obstante, a la fecha no se ha logrado implementar algunas leyes que favorecerían la disminución del actual nivel de concentración de la tierra (Martínez Valle, 2013).

Según el autor antes citado, el predominio de una visión economicista del gobierno ha conducido a que el MAGAP plantee una política denominada de “negocios inclusivos”, que comprende procesos de encadenamiento productivo de productores rurales con empresas capitalistas. Destaca que es una política netamente productivista, que no asegura un manejo sostenible de las tierras,

el empleo de los jóvenes y el fortalecimiento de la organización social en torno al territorio. Por ahora se plantea como la alternativa para que los productores rurales incrementen su productividad y mejoren sus ingresos y, de esa manera, disminuya la pobreza rural. No está definida explícitamente para la agricultura familiar, pero es probable que sectores con buenos recursos y con cierto nivel de organización se puedan beneficiar de estos negocios inclusivos, como parece ser el caso de los pequeños productores lecheros de la Sierra y los maiceros en la Costa (Martínez Valle, 2013).

## E. Redes y coaliciones que han promovido la política agraria o rural

Carrión y Herrera (2013) proponen entender las políticas y las instituciones en el agro ecuatoriano a partir de tres grandes periodos históricos: i) el de la industrialización por sustitución de importaciones (1964-1979), ii) el del ajuste estructural neoliberal (1979-2006), y iii) el del retorno del Estado (2007 en adelante). Estos momentos, si bien han tenido distintos proyectos hacia el campo, tienen en común el subordinar la economía familiar campesina, al favorecer un modelo primario agroexportador.

Los autores advierten que, aunque durante las décadas de 1960 y 1970, no se logró una modernización fundiaria efectiva y las élites territoriales contuvieron los proyectos de reforma agraria. Se planteó la “modernización” del agro y con eso la eliminación de las relaciones “precapitalistas” de producción y se desarrolló un conjunto de instituciones que incorporaron en su acción a tres sujetos: las haciendas a modernizarse, los huasipungueros<fnref n="112" /> y los campesinos necesitados de tierra (Ley de Tierras de 1964 y 1973, decreto 1001),

<footnote n="112">112 Nombre que se le da en Ecuador a las personas que ocupan un lote de terreno que pertenece a un patrón dueño de la tierra. Huasipungo es una palabra de origen quichua, cuya traducción es aproximadamente "lote de terreno".</footnote>
y el creciente sector de los productores para la exportación y el consumo interno. Por su parte, durante las décadas de 1980 y 1990, la orientación neoliberal de las políticas estatales (flexibilidad laboral, contrarreforma agraria o apertura del mercado de tierras, reducción del Estado) se enfocó en los grandes productores ligados a la exportación y los agronegocios vinculados al mercado de alimentos, mientras que los pequeños productores campesinos dejaron de ser sujetos de las políticas públicas. Durante los últimos años, entre el 2006 y el 2010, se da un proceso de retorno del Estado y un reposicionamiento de la agricultura familiar campesina como sujeto de las políticas. La Constitución de 2008 introduce la soberanía alimentaria como política de Estado, reposicionando a los “pequeños productores” y las “comunidades costeras” en el MAGAP.

A comienzo de los años noventa se producen en el Ecuador una serie de movilizaciones sociales de grupos indígenas campesinos, producto de la ausencia de políticas que favorecieran a este sector, y coincidentemente con la conmemoración de los 500 años de resistencia indígena, que tiene su momento culminante en 1992. Posteriormente, con la aplicación de la Ley de Desarrollo Agrario en el año 1994 y la falta de una solución al problema del acceso a la tierra, se reactivan las demandas de las organizaciones indígenas, pero estas luego se desmovilizan.

Cabe destacar que La Ley de Desarrollo Agrario promulgada en 1994 desincentivó las formas pre-carias de acceso a la tierra y fortaleció los derechos de propiedad, eliminando las restricciones para la transferencia de las tierras. Mediante esta ley se limitaron las expropiaciones, y se estableció que el traspaso de la propiedad de la tierra debía efectuarse por pago en efectivo sobre la base de un avalúo de la Dirección Nacional de Avalúos y Catastros (DINAC). El pago en efectivo representó un impedimento para muchos campesinos e indígenas que no disponían de dinero para comprar la tierra y porque además establecía mecanismos para desalojar a los ocupantes de tierras invadidas. La ley también autorizó la división de

las tierras comunales en parcelas individuales privadas mediante votación de las dos terceras partes de los miembros de la comunidad. Con esto se afectó mucho la estructura de las tierras comunales, debido a que daba libertad a los nuevos propietarios para revender sus tierras, fomentando la creación de minifundios (Cabrera, 2004).

En 1997 se produjo la caída del gobierno de Abdalá Bucaram, cuando las Nacionalidades y Pueblos Indígenas lideraron una revuelta contra ese gobierno. A raíz de este hecho, en el gobierno interino de Fabián Alarcón en ese mismo año se creó el Consejo de Planificación y Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros (CONPLADEIN), mediante el Decreto Ejecutivo N.° 133 del 13 de marzo, publicado en el Registro Oficial N.° 25 del 28 del mes y año. Entre 1997 y 1998, se reformó la Constitución Política ecuatoriana por la Asamblea Nacional Constituyente, incorporando como eje transversal los derechos colectivos de los pueblos indígenas. A fin de que una institución pública impulsara la vigencia de estos derechos, fue imprescindible la creación del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE). Esto se concretó mediante el Decreto Ejecutivo N.° 386 publicado en el Registro Oficial N.° 86 del 11 de diciembre de 1998. Estas dos últimas entidades fueron propuestas de los propios pueblos indígenas (CODENPE, 2013).

En la actualidad el CONDEPE tiene entre otras atribuciones: i) diseñar políticas públicas para el desarrollo y mejoramiento de las condiciones económicas, sociales y culturales de las nacionalidades y pueblos indígenas del Ecuador, a partir de sus identidades y de sus propias visiones y realidades, asegurando el respeto de los derechos humanos de hombres y mujeres, y ii) planificar y ejecutar planes, programas y proyectos de desarrollo integral, sustentable y respetuoso de la identidad de las nacionalidades y pueblos indígenas del país (CODENPE, 2013).

En 1999 el Movimiento Indígena inicia un nuevo ciclo de movilización, debido a distintas causas
que se suceden, incluyendo el feriado bancario, el congelamiento de depósitos, medidas privatizadoras, el alza del precio de los combustibles, la facturación y las leyes privatizadoras. Este movimiento exigía un nuevo modelo económico, y ese mismo año se firma un nuevo acuerdo, se instalan mesas de diálogo, pero el gobierno incumple todos sus compromisos. Finalmente en enero del 2000 se produce el gran levantamiento indígena que impulsa la caída del presidente Jamil Mahuad. Las movilizaciones se mantienen hasta el 2001 y pierden fuerza luego. En 2006 se vuelven a reactivar, con una nueva movilización indígena, esta vez en contra del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, y se demanda la anulación del contrato con la OXI, una empresa petrolera estadounidense. En esta etapa se genera una correlación de fuerzas diferentes que marca una ruptura en el ciclo de luchas iniciado en los años noventa. El Movimiento Indígena se encuentra debilitado y nuevos actores “ciudadanos” presionan por un redirecciónamiento de la política pública en el marco del gobierno de Alfredo Palacio, lo que se refleja en una mayor atención a la agricultura que por primera vez en cuatro años deja de caer y se estabiliza entre 2006 y 2007 (IEE, 2010).

En la actualidad, de acuerdo con Martínez Valle (2013), el problema de fondo respecto de la agricultura a pequeña escala radica en que no existe una movilización social que pueda impulsar leyes que beneficien a la agricultura familiar y que afecten intereses económicos de los agronegocios rurales. La falta de este capital social en el medio rural es más que evidente frente a problemas centrales como la concentración de tierras y la pobreza rural. Mientras no exista una movilización desde los mismos productores familiares y de las organizaciones sociales que representan en parte a estos productores, no habrá posibilidad de la implementación de políticas públicas favorables para este sector.

Por su parte, se debe tener en consideración que para la elaboración del Plan Nacional para el Buen Vivir se realizó un proceso sostenido de consulta

que se inició con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Este proceso se caracterizó por la diversidad de actores que tomaron parte, con los cuales se realizaron en distintos momentos veedurías ciudadanas acerca de la ejecución de políticas, consulta ciudadana nacional y regional, y diálogo y concertación con los actores sociales e institucionales. En el marco de estas actividades fueron incorporadas las demandas de las agriculturas y economías familiares campesinas, incluyendo la democratización de los medios de producción, la (re)distribución de la riqueza y la diversificación de las formas de propiedad y organización (SENPLADES, 2009).

A través de este plan, el gobierno se ha planteado impulsar un proceso de democratización de los medios de producción con énfasis en la tierra, el agua y los activos productivos que no cumplen su función social. De igual modo desea promover cambios fundamentales en la producción industrial y artesanal, en los servicios y en la estructura agraria, reconociendo especialmente la potencialidad del sector rural, de la pesquería artesanal y de las agriculturas y economías familiares campeñas. Busca también la diversificación productiva, la diversidad étnico-cultural, el desarrollo institucional, el acceso a oportunidades y activos productivos, la participación ciudadana y el uso sostenible de los recursos naturales. Todo esto quiere realizarlo a través de la democratización del crédito, la tecnología, la asistencia técnica y la capitación, entre otros aspectos, así como la comercialización con énfasis en cadenas cortas y la sinergia productores-consumidores (SENPLADES, 2009).

# F. Implicaciones de la política agraria sobre las agriculturas familiares

## 1. Institucionalidad

Para el IEE (2010), la respuesta del Estado durante los años noventa al sector de la producción agropecuaria a pequeña escala generó un incremento errático de la inversión pública para el
sector. Se crearon programas para financiar las de-
mandas y proyectos productivos en las comunida-
des indígenas, afrodescendientes y organizaciones
campesinas, algunos de los cuales fueron financia-
dos por el Banco Mundial. Por otro lado, diver-
sas organizaciones no gubernamentales (ONG)
impulsaron un número importante de iniciativas
de desarrollo rural. Una de las más significativas
fue el Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio
(FEPP), que tuvo un importante programa para
la compra de tierras como un mecanismo para so-
lucionar los conflictos agrarios. Todo este proceso
finalmente dio como resultado la fragmentación
de la acción pública en la agricultura, con pro-
gramas que funcionaban por fuera del control
del MAGAP, y que terminaron impulsando una
multiplicidad de acciones y una atomización de
las acciones de desarrollo.

En la actualidad es el MAGAP el que concentra
las políticas y programas que atienden los temas
ligados al fomento agropecuario y en donde en-
tran los pequeños productores. No obstante, para
el IEE (2010), la mayor parte de las políticas que
se han elaborado o fortalecido son políticas de
fomento agropecuario, y su peso en la distribu-
ción de la inversión ha estado más bien orientado
a fortalecer a aquellos productores ligados a ca-
denas productivas vinculadas a los agronegocios.

Entre los instrumentos legales que atañen a la agricultura familiar, se pueden mencionar el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD); el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones; y la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario.

De acuerdo con Andrade (2011), el COOTAD es un cuerpo legal que detalla y precisa los mandatos constitucionales, que plantea que el fomento de la seguridad alimentaria corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados regionales y que, en síntesis, comprende: i) la promoción, concurrentemente con los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD)

parroquiales, de la asociación de los microem-
presarios, pequeños y medianos productores;
ii) la implementación, entre los tres GAD, de la
producción sustentable de alimentos; iii) la pla-
nificación y construcción de la infraestructura
necesaria para fomentar la producción, la con-
servación, el intercambio, el acceso, la comercia-
lización, el control y el consumo de alimentos;
iv) el fomento del acceso de los ciudadanos a ali-
mentos suficientes y sanos, y v) la promoción de
un proceso para el manejo adecuado de animales
destinados al consumo humano.

Dicho autor también destaca el rol del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, el cual rige a todas las personas naturales y jurídicas y demás formas asociativas que desarrollen una actividad productiva, en cualquier parte del territorio nacional. Este considera como actividad productiva el proceso mediante el cual la actividad humana transforma insumos en bienes y servicios lícitos, socialmente necesarios y ambientalmente sustentables, incluyendo actividades comerciales y otras que generen valor agregado. Este instrumento tiene entre sus fines principales democratizar el acceso a los factores de producción, con especial énfasis en las micro, pequeñas y medianas empresas y en los actores de la economía popular y solidaria, mediante políticas de fomento, así como de acceso democrático a los factores de producción.

Este instrumento plantea a su vez la democrati-
zación productiva (mecanismos e instrumentos
que generen la desconcentración de factores y re-
cursos productivos y faciliten el acceso al financia-
miento, capital y tecnología para la realización de
actividades productivas). El Estado protegerá a la
agricultura familiar y comunitaria como garantes
de la soberanía alimentaria, así como también a la
artesanía, al sector informal urbano y a la micro,
pequeña y mediana empresa, implementando po-
líticas que regulen sus intercambios con el sector
privado. Deberá implementar medidas dirigidas
especialmente a los y las agricultores/as familiares,
mujeres y comunidades pueblos y nacionalidades
para erradicar la desigualdad y la discriminación.
La Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario, por su parte, entiende por economía popular y solidaria la forma de organización económica en que sus integrantes, individual o colectivamente, organizan y desarrollan procesos de producción, intercambio, comercialización, financiamiento y consumo de bienes y servicios, para satisfacer necesidades y generar ingresos, basadas en relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad. Al hacerlo, privilegian al trabajo y al ser humano como sujeto y fin de su actividad, orientada al Buen Vivir, en armonía con la naturaleza, por sobre la apropiación, el lucro y la acumulación de capital.

A pesar de la existencia de este conjunto de normas, para Chiriboga y Wallis (2010) un tema no resuelto en Ecuador en la actualidad es la ausencia de un marco institucional en el Estado para programas de desarrollo rural. Esto es a pesar de que actualmente el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), los Ministerios de Seguridad Interna y Externa y el SENPLADES tienen bajo su responsabilidad programas que involucran a los agricultores familiares.

El MAGAP tiene varios programas de apoyo a los pequeños productores con un claro enfoque que privilegia la agricultura familiar y que da prioridad al acceso a activos productivos, incluyendo tierra, agua y crédito. Esto se debe principalmente a un diagnóstico realizado por el MAGAP, según el cual el 50% de las UPA corresponde a la agricultura familiar. Por su parte, uno de los principales problemas que se identificaron con este diagnóstico fue una muy baja cobertura en cuanto a asistencia técnica (alrededor de 2%) y de acceso a tecnología (menos de 6%). Otros fueron la falta de acceso al crédito, los altos costos de transacción y los bajos niveles de asociatividad. Una de las dificultades en el caso de la agricultura familiar es que responde a una lógica de minimizar riesgos, en lugar de buscar rentabilidad. Como consecuencia, la factura al Estado por reparaciones por daños climáticos y emergencias alcanza los $25 millones, lo que ha llevado a la

consecución de un seguro agrícola multi-riesgos que está funcionando con los cultivos de arroz, maíz, papa y trigo, con una prima variable por cultivo y posición geográfica. Otras políticas y programas incluyen el SIG Tierras, las Escuelas de la Revolución Agraria (ERA), el Programa de Negocios Inclusivos Rurales (PRONERI) y los programas Socio Borrego, Socio Bosque y Socio Siembra (ver anexo 2).

## 2. Evolución de la política agraria relativa al sector familiar

En el caso ecuatoriano, las políticas agrarias dirigidas a los pequeños campesinos y por extensión a la agricultura familiar campesina se han ido sucediendo o adaptando a los distintos periodos históricos de la economía del país. Entre 1960 y 1979, con el proceso de industrialización por sustitución de importaciones, la agricultura pasa por un proceso de modernización, incorporando subordinadamente a los pequeños productores campesinos. Este periodo es seguido a partir de los años ochenta por la liberalización de la economía (hasta el 2006), cuyo objetivo fue promover y fortalecer la exportación de materias primas (productos agrícolas no tradicionales y minería especialmente). Durante este periodo la reducción del Estado (la privatización o eliminación de instituciones), que se acompañó de un traslado de acciones del Estado hacia los gobiernos locales y la sociedad civil, terminó por desplazar a las familias campesinas y los pequeños productores como sujetos de las políticas públicas (IEE, 2010).

La acción de resistencia de las organizaciones indígenas y campesinas a las políticas de liberalización de la economía y la ausencia de políticas específicas y diferenciadas para la agricultura a pequeña escala generaron un incremento errático de la inversión pública en el sector agropecuario durante los años noventa. También se impulsaron programas como el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador (PRODEPINE), que se encargó de financiar proyectos productivos en las comunidades
indígenas y afrodescendientes, y el Proyecto de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Rural Local (PROLOCAL), orientado a la atención de las demandas de las organizaciones campesinas, ambos financiados por el Banco Mundial.

A partir de 2007, con la llegada del gobierno de Rafael Correa se ha dado lo que se llama el "gobierno progresista", que, en términos generales, se ha caracterizado por el reposicionamiento del Estado en el manejo de la economía y las políticas hacia el agro. Hay un proceso de recuperación y presencia del Estado, visto en el incremento de la inversión, en las fuentes de financiamiento y en la calidad del gasto. A esto le sigue un proceso de restructuración de las políticas hacia el

campo, especialmente de las que están en manos del MAGAP y el MIES. Sin embargo, la orientación de las políticas públicas (agrarias, de fomento agropecuario y campesinas) mantiene una tendencia a favor de los medianos y grandes productores y en detrimento de la agricultura familiar campesina (IEE, 2010).

### 3. Objeto y objetivos de las políticas

Chiriboga y Wallis (2010) presentan una síntesis de las diferentes respuestas de política pública y estrategias de salida de la pobreza rural, las cuales, al no existir una política específica para la agricultura familiar, se harían cargo de esta.

<table><caption>Cuadro 2. Políticas públicas ecuatorianas.</caption><thead><tr><td>Tipo de política</td><td>Políticas orientadas a las personas (people-centred)</td><td>Políticas territoriales (place-based)</td><td>Políticas sectoriales</td><td>Políticas redistributivas</td></tr></thead><tbody><tr><td>Enfoque</td><td>a. Protección social/ desarrollo humano</td><td>b. Desarrollo territorial rural</td><td>c. Política sectorial agricultura</td><td>d. Redistribución e. Acceso a activos productivos</td></tr><tr><td>Instrumentos</td><td><ul><li>Programas de transferencias condicionadas, programas de salud y educación con atención a grupos prioritarios</li><li>Inclusión económica y social, compras públicas</li><li>Programas focalizados: bono de desarrollo humano, INFA, programa "Aliméntate Ecuador"</li></ul></td><td><ul><li>Clústeres, cadenas de valor, alianzas productivas, asociatividad, planificación participativa territorial, zonas económicas especiales</li><li>Programas de intervención territorial integral (PITI)</li><li>Fondos concursables</li><li>Proyectos socioproductivos</li></ul></td><td><ul><li>Crédito agrícola, asistencia técnica agropecuaria</li><li>Programas socioproductivos</li><li>PRONERI</li><li>Seguro agrícola, escuelas de la revolución agraria</li></ul></td><td><ul><li>Reforma agraria</li><li>Plan de tierras</li><li>Fondo nacional de tierras</li></ul></td></tr><tr><td>Leyes</td><td><ul><li>Ley de compras públicas</li><li>Ley de economía popular y solidaria</li></ul></td><td><ul><li>Código de la producción</li><li>COOTAD</li></ul></td><td><ul><li>Ley de tierras</li><li>Ley de desarrollo agrario y empleo rural</li><li>Ley de soberanía alimentaria</li></ul></td><td><ul><li>Ley de tierras</li></ul></td></tr></tbody></table>

Fuente: Chiriboga y Wallis, 2010.
Por otra parte, Chiriboga y Wallis (2010) destacan dos agendas intersectoriales respecto del desarrollo rural: i) la Agenda Social 2009-2011, elaborada por el Consejo Sectorial de la Política Social, y ii) la Agenda para la Transformación Productiva 2010-2013, presentada por el Consejo Sectorial de la Producción.

La primera sintetiza los diferentes programas y políticas del sector social, encuadrándolos bajo el marco del Plan Nacional del Buen Vivir y la nueva Constitución. Los ejes principales de la política social incluyen: i) la protección social para la reducción de desigualdades económicas, sociales y territoriales, con particular énfasis en grupos de atención prioritaria (infancia, juventud, discapacidad, tercera edad); ii) la inclusión económica y social para romper los mecanismos de transmisión intergeneracional de pobreza por medio de la capacitación laboral, el acceso al cré-dito, la asociatividad y el acceso a mercados para pequeños productores; iii) el acceso a activos, al agua, tierra, activos y medios de producción, y iv) la generación de capacidades y oportunidades, bajo un enfoque de derechos, con políticas de universalización de la educación y salud (Chiriboga y Wallis, 2010).

La Agenda para la Transformación Productiva 2010-2013 define las bases para el desarrollo productivo del país. Sus objetivos están dirigidos a transformar el patrón de especialización con alto valor agregado, mejorar la competitividad de la producción reduciendo las brechas intersectoriales, democratizar el proceso de acumulación, maximizar la inversión y la infraestructura, propender a la eficiencia energética y transversalizar la equidad y la inclusión en todas las políticas aplicables. Sus pilares incluyen: i) cambio en la matriz productiva; ii) reducción de la heterogeneidad estructural; iii) democratización y ciudadanización de los recursos; iv) empleo de calidad; v) talento humano; vi) sistema integral de innovación y emprendimiento; vii) competitividad y productividad sistémica; viii) crecimiento verde; ix) cambio cultural e imagen país, y x) fomento de la micro, pequeña y mediana empresa.

Los pilares se reflejarán en políticas transversales y sectoriales, las cuales serán ejecutadas a través de programas emblemáticos por cada uno de las instancias que forman parte del Consejo Sectorial de la Producción (Chiriboga y Wallis, 2010).

## 4. Evolución hacia la transversalidad del desarrollo rural

En relación con el desarrollo rural, el Plan Nacional del Buen Vivir tiene una nueva concepción ampliada de la economía rural, que reconoce su base agropecuaria y forestal, incorporando también la pesca artesanal, la artesanía, la industria, la manufactura y los servicios, incluyendo de igual forma los servicios ambientales y el turismo rural. Además, reconoce una diversidad de estrategias de empleo y generación de ingresos de las familias rurales, incluyendo estrategias de base agropecuaria, rural no agrícola y multi-empleo, sea por cuenta propia o asalariado. Por su parte, la SENPLADES plantea como estrategia para lograr el Buen Vivir Rural la formulación de una política de desarrollo rural territorial con enfoque de género e intercultural, y que promueva la inclusión económica y social de poblaciones con discriminaciones múltiples. A su vez los diversos ministerios sectoriales, articulados por un ministerio coordinador, han definido agendas intersectoriales (Chiriboga y Wallis, 2010).

Respecto del tema de la seguridad alimentaria, esa estrategia plantea que en los territorios rurales es donde se generan las condiciones de base para la soberanía alimentaria y que respecto de este tema es necesario recuperar el rol de la sociedad para decidir qué, cómo, dónde y para quién reproducir, con énfasis en fortalecer a los pequeños productores y productoras campesinas que, en el caso del Ecuador, son quienes producen los alimentos de la canasta básica. En función de esto, se busca apoyar los esfuerzos por lograr una producción de alimentos suficiente, saludable y sustentable, así como sistemas de comercialización justos y equitativos (SENPLADES, 2009).
De acuerdo con Chiriboga y Wallis (2010), las políticas públicas relativas al desarrollo rural en el Ecuador transitaron desde el enfoque del desarrollo rural integral (DRI), cuyo auge fue en los años setenta y ochenta, al desarrollo rural sostenible en la década de los noventa y posteriormente al desarrollo rural con enfoque territorial (DTR). Para cada enfoque los autores hacen un recuento de los programas de desarrollo rural más importantes, partiendo de 1988, cuando el Ministerio de Bienestar Social inicia el Programa Nacional de Desarrollo Sostenible (PRONADER). Sus objetivos incluían elevar los ingresos de los campesinos para mejorar sus condiciones de vida, incrementar la producción de alimentos y fortalecer la democracia en el campo a través de la participación de organizaciones de campesinos. Posteriormente, y en reemplazo del PRONADER, se crea el Proyecto de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Rural Local (PROLOCAL), que tenía como componentes principales la gestión del desarrollo local, el fortalecimiento de los proveedores de servicios y sistemas financieros rurales. Respecto de este proyecto, un análisis realizado sobre las políticas de desarrollo rural integral en Ecuador señala que estas crearon frustración entre los campesinos, debido a que en el autoempleo y los microemprendimientos se marginaliza a los productores más pobres y a los asalariados rurales, bajo un enfoque de proyectismo desde abajo, que responde a la demanda de aquellos grupos que pueden elaborar un proyecto, endeudarse y entrar en la lógica empresarial.

El PROLOCAL concluyó en 2007 y en su reemplazo se creó el Programa de Desarrollo Rural Territorial (PRODER), con el objetivo de institucionalizar el PROLOCAL. En abril de 2009, se estableció por decreto N.° 1668 el Instituto de Economía Popular y Solidaria (IEPS), el cual es una entidad adscrita al MIES que propone y ejecuta la política pública y que coordina, organiza y aplica los planes, programas y proyectos que contribuyen a la construcción del Sistema Económico Social y Solidario y del *Sumak Kawsay* (del quichua al español: Buen Vivir). En

este se ubicaron tanto el Proyecto del Corredor Central como el PRODER.

## G. Impacto de las políticas agrarias sobre la agricultura familiar y perspectivas

### 1. Algunos elementos de evaluación

Carrión y Herrera (2013) plantean que, luego de veinte años de neoliberalismo en el Ecuador que generaron un proceso de reducción y fragmentación del Estado, el actual gobierno representa un importante proceso de recuperación de la institucionalidad y de una política agraria centralizada en el MAGAP. Esto ha ido acompañado de la recuperación discursiva de los pequeños productores como beneficiarios de la política pública agropecuaria. No obstante, a pesar del incremento del gasto del gobierno en agricultura hasta el 2009, esto en la práctica no se ha traducido en una nueva institucionalidad a favor de los pequeños campesinos; por el contrario, las acciones del gobierno desplazan los mandatos constitucionales que favorecen las políticas de soberanía alimentaria y sitúan a la agricultura familiar (mujeres rurales, pequeños campesinos, comunidades indígenas, campesinos sin tierra, etc.), como beneficiaria de los programas de inclusión económica y asistencia social, y no como sujetos de la política que incentiva la producción y el desarrollo agropecuario.

Los autores citados señalan que la orientación del gasto público y la nueva organización institucional, a pesar de los mandatos constitucionales, muestran una enorme complicidad con el modelo primario agroexportador. Esto ocurre no solo porque subordinan y marginan a la economía familiar campesina, sino también porque favorecen los intereses de los grandes capitales. Con el actual gobierno y su política se han ampliado las brechas de oportunidad entre los grandes y pequeños productores, con mínimos avances en la distribución de tierras, lo que muestra la falta de voluntad
política para levantar acciones redistributivas de
recursos productivos a favor de un modelo de so-
beranía alimentaria. Persiste una enorme desigual-
dad en la distribución de los recursos, en especial
tierra, agua y capital, herencia de la colonia, la
hacienda y condición estructural del modelo pri-
mario agroexportador, favoreciendo la concentra-
ción de recursos en manos de propietarios ligados
a la agroindustria y la exportación, situación que
pone en riesgo la sobrevivencia y la reproducción
de la economía familiar campesina, y obliga a sus
miembros a migrar o multiplicar el número de ac-
tividades económicas (Carrión y Herrera, 2013).

Estos autores consideran que la política agraria
tiene implicaciones serias para la producción tí-
picamente campesina, la economía familiar y la
soberanía alimentaria, debido que esta favorece
principalmente el crecimiento de la agroexpor-
tación y la agroindustria y, al mismo tiempo, fa-
vorece el decrecimiento de la producción para el
consumo interno, tradicionalmente en manos de
los pequeños productores.

Martínez Valle (2013), por su parte, refirién-
dose a la inclusión de la agricultura familiar en
la Estrategia Nacional de Buen Vivir, señala que
más allá de buenas intenciones, en la práctica se
propone nuevamente la estrategia de los negocios
inclusivos como uno de los mecanismos privilegia-
dos para los productores rurales y, en lo referente
a la diversificación rural, se apuesta al turismo
rural. Como no se trata de una política pública
implementada desde el MAGAP, se ha elaborado
una compleja arquitectura basada en la colabora-
ción-participación de gobiernos locales y una se-
rie de ministerios que desarrollan políticas a nivel
rural. Se parte de una visión ingenua de la solidez
de las organizaciones rurales o de la existencia de
un capital social a nivel de las comunidades como
base de la viabilidad de esta estrategia.

## 2. Perspectivas para 2015-2030

Entre las políticas públicas actuales a nivel de di-
seño está la Estrategia Nacional del Buen Vivir

Rural, impulsada desde la SENPLADES. Esta
estrategia privilegia la agricultura familiar como
el sector clave para la solución de la pobreza y el
respeto a los derechos de la naturaleza. Fuera del
discurso en base a las supuestas ventajas de las
prácticas ancestrales de los pueblos originarios,
esta estrategia apunta al rol que debería tener la
agricultura familiar en la producción agropecua-
ria a partir de tres ejes principales: i) el mejora-
miento de la capacidad productiva para incidir en
la economía territorial rural; ii) la sustentabilidad
ambiental, y iii) la disminución de la desigual-
dad social a través de las prácticas de solidaridad.
La implementación de estos ejes llevaría a la dis-
minución de la pobreza rural (Martínez Valle,
2013, p. 30-31).

Esta estrategia plantea que el Buen Vivir Rural es un proceso fundamentado en el protagonismo político de los pobladores rurales en cuanto a la definición de la sociedad rural deseada y valora, partiendo desde una perspectiva integral y multisectorial del territorio rural, buscando alcanzar la sustentabilidad en las dimensiones ambiental, social, económica, cultural y política, mediante un esfuerzo descentralizado, social e institucionalmente compartido, que considera la complejidad y la diversidad de las realidades rurales, dirigido principalmente a trasformar los condicionantes estructurales.

El Plan Agropecuario 2006-2017, a pesar de distanciarse del modelo neoliberal, está orientado a políticas de fomento agropecuario para medianos productores y agronegocios, compartiendo algunos elementos comunes con el Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir. Entre ellos cabe mencionar: la recuperación de la institucionalidad, la inclusión de los pequeños productores, un nuevo proceso de modernización tecnológica de las actividades, la incorporación de campesinos a los mercados, la investigación, estándares de calidad y sanidad, y una relación más controlada con los mercados (IEE, 2010).

El estudio realizado por Martínez Valle para
FIDA en el 2012 señala que las políticas
implementadas por el actual gobierno son mucha más explicitas hacia el sector empresarial de la agricultura que hacía la agricultura familiar. Destaca que si bien la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA) es un paraguas que recoge algunas leyes importantes para el sector rural y abre un espacio para la consolidación de pequeños y medianos productores rurales en su relación con la producción de alimentos y la conservación del medio ambiente, todavía no se ha logrado implementar.

Para el autor de dicho informe, uno de los problemas de fondo es la carencia de movilización social que pueda relevar la agricultura familiar y ponerla en la agenda de las políticas públicas.

Dos son los principales elementos que se señalan en cuanto a alternativas para la agricultura familiar:

Primero, deben existir condiciones para una reactivación productiva de la agricultura familiar; es decir, políticas públicas que releven el rol productivo de la agricultura familiar en relación con el tema de la soberanía alimentaria, además de políticas en relación a tecnología, crédito, capacitación, mercados de proximidad, etc. Fundamental es fortalecer el capital social de los productores familiares, para lo cual es necesario crear y robustecer los niveles de asociatividad y

cooperación, para poder enfrentar los desafíos y las amenazas del mercado, y generar encadenamientos en forma colectiva.

En segundo lugar, se deben crear las condiciones para una dinamización de los territorios a partir de esa reactivación. Esto supone la participación de los dos tipos de agricultura familiar identificadas: i) la agricultura familiar especializada (AFE), y ii) la agricultura familiar diversificada (AFD). Se destaca que la AFD también permite, a través de actividades no agrícolas, la recuperación del patrimonio y las tradiciones artesanales, así como la generación de turismo rural asociado a estas facetas de la cultura, amenazadas por los procesos de globalización. Por otra parte, se debe visibilizar a numerosos asalariados que viven en los territorios, frente a los cuales no hay políticas públicas claras, y destacar el rol de los jóvenes y las mujeres rurales.

Por último, respecto a la pobreza rural, se señala que no puede ser resuelta mediante políticas públicas orientadas exclusivamente a la agricultura familiar, ya que son varios los elementos que entran en juego. Un ejemplo de ello son los procesos de concentración de tierra en la Costa o la concentración de población indígena en la Sierra. Esto requiere políticas específicas para estos temas, como redistribución de la tierra, y políticas de diversificación ocupacional en los territorios que podrían ser mucho más efectivas.
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