# Le plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux (PAPRiL) et l'hydroplan, de nouveaux outils pour un urbanisme préventif et contextuel face à la submersion marine.

Ken Novellas

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Ken Novellas. Le plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux (PAPRiL) et l'hydroplan, de nouveaux outils pour un urbanisme préventif et contextuel face à la submersion marine.. Territoire en mouvement. Revue de Géographie et d'Aménagement, 2025, Numéro spécial Inondations et submersion marine: risques croissants, prévention impossible?. hal-05371825

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Submitted on 10 Feb 2026

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# Territoire en mouvement
## Revue de géographie et aménagement

Territory in movement Journal of geography and planning

Articles

# Le plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux (PAPRiL) et l'hydroplan, de nouveaux outils pour un urbanisme préventif et contextuel face à la submersion marine

The preventive coastal risk management plan (PAPRiL) and hydroplan, new tools for preventive and contextual urban planning in response to marine submersion

KEN NOVELLAS

## Résumés

Français English

Ce présent article propose d'expérimenter deux outils inédits pour développer un urbanisme préventif face à la submersion marine : le plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux (PAPRiL) et l'hydroplan. Le premier agit à l'échelle du quartier et cartographie les vulnérabilités comme les potentiels de résilience existants ; Le second est un plan-guide prospectif inspiré des « waterplans » hollandais, combinant données physiques, risques littoraux, occupations du sol et opérations d'aménagement.

Après avoir analysé les limites des aménagements littoraux actuels et des outils d'urbanisme pour faire face aux risques littoraux, l'objectif est d'expérimenter leurs élaborations sur deux cas d'études : Martigues et Fos-sur-Mer. Leur mise en œuvre met l'accent sur l'adaptation à l'existant, la multifonctionnalité des infrastructures routières et ferroviaires comme zones refuges et le développement de réponses hybrides, à la fois spatiales et organisationnelles. Pour autant, cette application pose aussi de nombreuses questions quant à la difficulté d'intensifier des zones urbaines ou industrielles au regard du foncier disponible et des possibilités de densification permises par les plans de prévention des risques naturels et industriels. Ces enseignements interrogent, plus largement, la réplicabilité de ces outils à l'échelle nationale.

This article proposes experimenting with two new tools for developing preventive urban planning in response to marine submersion : the plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux (PAPRiL) and hydroplan. The first operates at the neighbourhood level and maps vulnerabilities as well as

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existing resilience potential ; the second is a forward-looking guide plan inspired by Dutch waterplans,
combining physical data, coastal risks, land use and development operations.

After analysing the limitations of current coastal developments and urban planning tools for dealing with
coastal risks, the aim is to test their development in two case studies: Martigues and Fos-sur-Mer. Their
implementation emphasises adaptation to existing conditions, the multifunctionality of road and rail
infrastructure as refuge areas, and the development of hybrid responses that are both spatial and
organisational. However, this application also raises many questions about the difficulty of intensifying
urban or industrial areas in view of the available land and the possibilities for densification allowed by
natural and industrial risk prevention plans. More broadly, these lessons raise questions about the
replicability of these tools at the national level.

Entrées d’index

Mots-clés : urbanisme, paysage, planification, prévention, submersion marine

Keywords: urban planning, landscape, planning, prevention, marine submersion

Texte intégral

Introduction : une recherche par le projet
pour expérimenter un urbanisme préventif
face à la submersion marine

1

De multiples évènements à risques, à l'image de Xynthia, ont révélé les limites des modèles d'aménagements littoraux et des outils réglementaires utilisés pour faire face au risque de submersion marine, phénomène progressivement amplifié par le changement climatique. Si l'implantation de digues demeure une solution temporaire à l'impermanence du littoral, les documents d'urbanisme (SCoT, PLU, PPR) développent rarement des mesures préventives face au risque de submersion marine. Le problème est sensiblement le même avec le risque inondation, où les aménagements durs comme les documents d'urbanisme peinent à intégrer pleinement le caractère fluctuant de l'eau et intègrent encore difficilement le volet préventif de l'urbanisme. Le besoin d'alternatives actuelles et de visions prospectives face aux incertitudes du changement climatique appellent à l'expérimentation de solutions.

2

Cet article fait écho à un travail de thèse par le projet, en mention paysage, intitulé « La démarche paysagère face aux risques littoraux et aux changements climatiques. Modèles d'aménagement et outils de projet pour ménager les terres basses de l'étang de Berre, du chenal de Caronte et du golfe de Fos ». Il est aussi question d'une recherche par le projet dans cet article. Cela consiste à : « utiliser le projet comme outil de recherche afin d'expérimenter des propositions, de révéler des situations et de recueillir des discours dans une relation directe avec le réel » (Mazel et Tomasi, 2021 : 1). La complexité induite par la pratique du projet conduit à porter un regard depuis et en dehors du projet, permettant de questionner à la fois les connaissances théoriques et professionnelles de plusieurs disciplines et domaines (Findeli et Coste, 2007). Si le projet est « producteur de connaissances » (Vigano, 2016), ces connaissances n'apparaissent ni directement scientifiques, ni facilement mobilisables pour la recherche scientifique. En ce sens, il convient de s'assurer que la méthodologie de recherche ne soit pas uniquement caractérisée par la pratique du projet, pour tendre aussi vers une objectivation des connaissances produites.

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Ce souhait d'objectivité et cette position atypique de « praticien-chercheur » nous conduit
ainsi à mobiliser une méthodologie spécifique, répartie en trois étapes comme suit :

* Tout d'abord, l'intérêt est de comprendre les limites des aménagements littoraux actuels et des documents d'urbanisme mobilisables pour les gérer. Pour cela, nous avons réalisé un parangonnage des documents d'urbanisme mobilisables pour gérer les risques littoraux en France, tout en nous intéressants aux leçons tirées de différentes catastrophes et aménagements développés à l'issus de celles-ci.

* Par la suite vient une phase de création et d'élaboration de nouveaux outils alternatifs de planification, pouvant développer une forme d'urbanisme plus préventif face à la submersion marine¹. Le plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux

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(PAPRiL) et l'hydroplan sont le fruit d'une recherche d'hybridation entre sciences du paysage et urbanisme, aussi appelée « paysagisme d'aménagement » (Romeyer, 2018).

* Dans une troisième partie, ces outils sont expérimentés sur deux cas d'étude concrets, en l'occurrence sur deux communes que sont Martigues et Fos-sur-Mer. Lors de notre thèse, la géohistoire de l'aménagement des rives du territoire de l'étang de Berre et du golfe de Fos, où se situe ses deux villes, a permis de mettre à jour les modèles d'aménagement qui ont participés à faire de certaines portions de ses villes et du vaste territoire étudié des zones basses. Les zones basses sont les espaces dont l'altimétrie serait inférieure au niveau de la mer lors de submersions marines. De ce fait, il convient aussi d'analyser l'intégration de la submersion marine dans les documents d'urbanisme tels que le SCOT ou le PLU des communes de Martigues et Fos-sur-Mer, présentant des zones basses. Dans un second temps, l'objectif est de voir comment le PAPRiL et l'hydroplan peuvent aussi requestionner l'aménagement littoral de ces communes et apporter des éclairages sur des solutions nouvelles face à la submersion marine.

# 1. Les limites des infrastructures de protection et des documents de planification face aux risques, du cas Xynthia à d'autres évènements en France

4

Chaque année, des inondations et submersions marines contribuent à révéler les limites des infrastructures de protection créées pour faire face aux évènements, ces derniers étant progressivement amplifiés par les effets du changement climatique. En parallèle, les documents d'urbanisme (SCOT, PLU, PPR) peinent toujours à intégrer des mesures préventives face aux risques, notamment de submersion marine.

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En 2010, l'évènement Xynthia a révélé les vulnérabilités du territoire national : la vulnérabilité du littoral face aux aléas, mais aussi celle de nos outils pour les gérer et, plus globalement, celle de nos modèles d'aménagement déployant une vision fixiste d'un espace profondément impermanent. Cette vision fixiste s'incarne sur l'ensemble du littoral français par un modèle d'aménagement, « l'urbanisme balnéaire » (Figure 1), caractérisé par des infrastructures linéaires de type « digues », créant une promenade perchée et une trame urbaine géométrique dessinant un front urbain continu le long du littoral (Toulier, 2010 : 21).

Figure 1 - Extrait du « Plan à vol d'oiseau de la station balnéaire La Bôle » par G. Lafont, 1880.

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Source : © Région Pays de Loire – Inventaire général, reproduction par Patrice Giraud. https://gertrude.paysdelaloire.fr/illustration/IVR52_19834400996VA

6. Ce modèle présente des limites, dont la première est le caractère entravant des digues face aux logiques sédimentaires du littoral :

> « *En stabilisant une ligne de rivage sur une position fixe, ils (les ouvrages) entravent un recul qui est un phénomène naturel puisque le niveau de la mer est en cours d’élévation. En contrariant une évolution qui est dans l’ordre des choses, on accroit le déséquilibre du système, d’où l’appel à de nouveaux ouvrages de défenses qui, en donnant une fallacieuse impression de sécurité, encouragent l’extension des aménagements à proximité du rivage* » (Paskoff, 1989).

7. En effet, au-delà des effets des ouvrages de protection sur les dynamiques sédimentaires du littoral, c'est aussi le sentiment de durabilité qui émane de ces constructions pour les populations, qui pose question. Ces ouvrages n'ont en réalité qu'une durée limitée au regard des effets engendrés sur leurs propres structures.

8. En parallèle, l'habitat pavillonnaire des cités balnéaires est aussi rarement conçu pour faire face aux risques. A titre d'exemple, les logements touchés lors de Xynthia sont principalement de plain-pied (et donc sans pièce refuge à l'étage) et habités par une population âgée (Mercier et Acerra, 2011). Sans toit ouvrant, ni possibilité d'ouvrir les volets roulants électriques restés fermés après une panne de courant, les possibilités d'évacuation de ce type d'habitation deviennent nulles (Genovese et al., 2012 : 30).

Face aux phénomènes à risques, les mesures d'adaptation dépeignent souvent un manque de vision globale sur le temps long. Après les inondations de 1999, la construction de pièces

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refuges ou de nouveaux logements hors d'eau est préférée dans différentes communes de l'Aude, à une relocalisation stratégique des biens et activités touchés : l'urgence de la situation renforce le besoin de solutions rapides, correspondant au calendrier des échéances politiques (Moatty et al., 2018). C'est dans cette même logique d'immédiateté qu'est favorisée la reconstruction de digues, plutôt que la relocalisation d'activités. Cela questionne la capacité des documents de planification à pouvoir faire émerger d'autres solutions, dont notamment des actions préventives, sans ou en complément de digues, pour faire face aux risques littoraux.

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Les récentes mesures comme la compétence « gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations » (GEMAPI) ou encore le dispositif des « programmes d'actions de prévention des inondations » (PAPI) peuvent concourir à un décloisonnement, puisqu'elles permettent simultanément d'agir sur différentes problématiques et sur des périmètres élargis : le PAPI va déployer des actions d'entretien des digues, de surveillance et prévision des crues, de développement des systèmes d'alerte à l'échelle d'un bassin versant, en cohérence à la fois avec de grands documents de gestion du risque (plan de gestion des risques inondation dit PGRI) et de gestion de la ressource en eau (schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux dit SDAGE) ; la GEMAPI intègre simultanément l'entretien et l'aménagement des cours d'eau, la défense contre les inondations, la défense contre la mer, la protection et la restauration des écosystèmes aquatiques et des zones humides jusqu'à une échelle intercommunale. Pour autant, le volet « prévention des inondations » reste « circonscrit à la gestion d'ouvrages pour la protection et concerne les digues, bassins écrêteurs, ouvrages hydrauliques de régulation des eaux et de protection contre les submersions marines » (Heitz et al., 2018).

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De la même manière, le plan de submersion rapide (PSR), mesure développée après Xynthia, a surtout permis de rénover les systèmes d'endiguement touchés, sans finalement requestionner la vulnérabilité des villes littorales et leurs gestions des risques et des temps de crise².

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Les plans communaux de sauvegarde (PCS) et plans d'organisation et de mise en sécurité des établissements (POMSE) ne déploient, par définition, qu'une dimension organisationnelle face au temps de crise, au détriment d'une pensée sur la composition spatiale et urbaine.

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Concernant les plans de prévention des risques (PPR), ils permettent d'appliquer différents zonages et règlements en fonction du type d'aléa, de sa fréquence et de son intensité, ils agissent directement sur l'occupation des sols et des espaces vulnérables. Pourtant, la multiplication des nomenclatures des plans de prévention des risques (PPR) pouvant intégrer la submersion marine (PPR submersion marine, PPR littoraux et PPR inondation) peut créer de la confusion à l'échelle nationale. Ce type d'outil est surtout vécu comme une contrainte par les collectivités pour le développement des projets communaux et induit une certaine lenteur administrative pour recouvrir l'entièreté du territoire national (Rode, 2012).

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Cette problématique récurrente des délais liés aux procédures d'urbanisme influence aussi le calendrier des projets d'aménagement eux-mêmes. L'opération référence du quartier Matra à Romorantin-Lanthenay par E. Daniel-Lacombe démontre l'opportunité de penser la conception spatiale en même temps que la règle d'urbanisme, pour mieux déployer une forme « d'urbanisme résilient » : l'adéquation des calendriers du projet et de l'actualisation du PPR inondation (PPRI), a permis de faire évoluer ce dernier par rapport au projet conçu (J. Lenouvel, 2020). Dans un autre cas, la mise en œuvre du projet de relocalisation des activités littorales par l'agence Obras à Vias n'a pu être réalisée, car le foncier dédié à cette opération est devenu une zone rouge lors de l'actualisation du PPRI (Chambre régionale des comptes Occitanie, 2021 : 25-26). Si les outils réglementaires de l'urbanisme comme les PPR se montrent ainsi perfectibles, il apparaît surtout impossible de devoir attendre une telle correspondance calendaire entre les acteurs territoriaux, pour atteindre une résilience effective des territoires. Penser la planification, et donc en « prévision de » plutôt qu'en « réaction à » l'aléa, apparaît ainsi difficile, d'autant que les incertitudes ne font que s'accroître avec le changement climatique et l'évolution des connaissances scientifiques liées aux submersions marines. Ceci met aussi en évidence le besoin d'associer une vision courte, d'adaptation des formes urbaines existantes dans l'urgence, à une vision prospective, comme un guide face aux incertitudes liées au changement climatique : relier davantage la vision d'un projet de maître d'œuvre à une vision planificatrice des institutions publiques, notamment par des outils adaptés. Le PAPRiL et l'hydroplan que nous proposons ont pour ambition de répondre à ces enjeux.

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## 2. De nouveaux outils face aux risques littoraux : le plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux (PAPRiL) et l'hydroplan

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Le plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux et l'hydroplan sont deux outils d'urbanisme pensés pour mobiliser certains principes de la démarche paysagère et aider à la contextualisation de la règle d'urbanisme.

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Plutôt que de faire *tabula rasa* d'un existant ou d'installer une infrastructure de protection ex nihilo sur le littoral, la démarche paysagère se caractérise d'abord par le principe « d'agir avec » ce qui existe déjà, intégrant « les sols et plus généralement les contextes abiotiques, les vivants, les autres acteurs humains, les structures spatiales et les pratiques territoriales, l'épaisseur temporelle des lieux, leur histoire et leur mémoire » (Besse, 2018 : 55-56). En parallèle, nous pouvons aussi évoquer « l'intention formative », abordé par P. Donadieu via les écrits de G. Tiberghien, faisant des limites d'un site les atouts premiers du projet conçu :

> « Le paysagiste, qui travaille à partir d'un site « construit », pourvu d'une mémoire, en reconnaît les qualités à partir des traces géographiques et historiques qu'il repère et qu'il nourrit de son intention projectuelle. [...] L'intention formative transforme les résistances mêmes du site en possibilités et en modifie la nature entendue comme la dynamique même du site » (Donadieu, 2009 : 38).

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Cette lecture géographique et historique d'un existant et cette capacité à faire avec les limites d'un site s'accompagnent d'une pensée systémique, largement développée en géographie (Beroutchachvili et Bertrand, 1978) et en écologie du paysage (Burel et Baudry, 1999). Penser la mise en relation des espaces, le tracé de continuités écologiques et paysagères ou simplement la mise en relation d'éléments considérés comme opposés apparaît comme l'une des caractéristiques de la pensée paysagère.

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Ces éléments de démarches ont donc pour objectif d'influencer pleinement la création de nos outils. En parallèle, ceux-ci doivent répondre à l'objectif de conjuguer deux temps liés à la prévention du risque de submersion marine : le temps court, qui correspond à la conception d'espaces et d'aménagements devant faire face à l'urgence d'un évènement soudain ; le temps long de la planification stratégique et de la transformation des villes, développant de nouveaux rapports au littoral et déployant une réflexion sur des reculs stratégiques à opérer.

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Le premier outil est le PAPRiL. Il apparaît comme un plan-guide à l'échelle d'un quartier, alliant aménagements préventifs et dispositifs organisationnels de fuite s'appuyant sur l'existant. Il s'arrime à un outil existant, le PAPI, pour développer un volet préventif de l'urbanisme. Contractualisant un lien entre Etat et collectivités, le PAPI permet de mettre en œuvre des actions concrètes (comme la réparation de digues, la renaturation des espaces ou la gestion des ouvrages hydrauliques...), mais aussi de réaliser des études (comme des analyses historiques des territoires à risque, des diagnostics de vulnérabilité ...). Le PAPRiL s'intègre pleinement dans l'axe 3 du PAPI, nommé « alerte et gestion de crise », dédié notamment à l'élaboration de PCS, à l'amélioration de plan de gestion de crise ou encore à la programmation d'exercices de simulation (Ministère de la transition écologique, 2021 : 23). Le PAPRiL s'établit donc de la manière suivante :

* Face aux types d'aléas auxquels est soumise la commune cible, l'objectif est dans un premier temps de cartographier les principaux bâtiments soumis aux risques. En fonction d'un ensemble de critères (comme son niveau d'exposition aux risques, sa situation topographique par rapport à la mer, la présence d'un étage ou un toit hors d'eau, la nature de la propriété du bien, son accessibilité aux publics ...), un niveau d'exposition au risque du bâtiment est déterminé. En parallèle, la présence de commerces et d'équipements publics engendrant un attroupement de personnes en un même endroit est considérée comme une vulnérabilité, tandis que la proximité avec des services de secours (pompiers, policiers...) apparaît comme une capacité de résilience déjà inscrite dans le quartier.

* Dans un second temps, il faut chercher à déterminer les espaces que l'on peut considérer comme des zones refuges à l'échelle du quartier. La configuration de ce

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dernier doit amener à identifier des portions d'espaces publics, des équipements publics ou des bâtiments comme les plus facilement accessibles en cas d'évènement.

* En fonction de la configuration spatiale du quartier, du gabarit des voies et des aléas cartographiés, le dernier temps consiste à définir des points de rassemblement commun à plusieurs îlots et des trajets de fuites préférentiels vers les différentes zones refuges identifiées.

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Ainsi, le PAPRiL constitue un premier état des lieux des vulnérabilités et des capacités de résilience d'un quartier. La cartographie des principales zones refuges permet d'envisager leurs aménagements pour favoriser leurs accessibilités en cas d'évènements : on ne pense plus en infrastructures de protection, mais en espaces de protection.

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Face à la raréfaction du foncier disponible et pour éviter la monofonctionnalité des espaces urbains, l'objectif est aussi de penser les fonctions urbaines complémentaires qui pourraient influencer l'aménagement de ces espaces de protection, sans entraver l'accessibilité du site en cas d'évènement à risques. Cela peut aussi contribuer à leurs intégrations paysagères.

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Le deuxième outil est appelé hydroplan et s'inspire directement des waterplans pensés aux Pays-Bas. Le waterplan est un plan stratégique et programmatique multi-acteurs³, qui définit la gestion globale de l'eau au sein d'une ville, articulant des enjeux urbains, mais aussi de risques (submersion marine, inondation ...) et de gestion de la ressource en eau, dans une vision à long terme (Figure 2) (Commune de Rotterdam et al., 2007). C'est précisément cette capacité à définir une vision institutionnelle à la fois prospective, adaptable aux incertitudes climatiques et décloisonnée au regard de la diversité des enjeux liés à l'eau intégrée dans le document, qui apparaît comme nouvelle en France.

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On perçoit déjà d'autres inspirations des waterplans hollandais dans d'autres pays, comme le waterplan d'Anvers en Belgique (Figure 3), déployant une vision de la ville pour 2050 (De Urbanisten et al., 2019). Ce dernier est ici réalisé par une agence d'urbanisme et de paysage hollandaise, *De Urbanisten*, et précise la mise en œuvre d'opérations à l'échelle d'une rue ou d'une place, que le waterplan 2 de Rotterdam pour 2035 ne détaille pas. Le waterplan de la ville belge apparaît ainsi davantage comme un véritable plan-guide communal pour planifier et aider à la réalisation des grands gestes urbanistiques de demain. Plus opérationnel que le waterplan précédent, il n'est pas issu d'arbitrages par les acteurs publics.

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>**Figure 2 – Image du Waterplan 2 de Rotterdam pour 2035.**</figcaption></figure>

Source : « Waterplan 2 Rotterdam » (Commune de Rotterdam et al., 2007 : 89), https://copenhagenwater.wordpress.com/wp-content/uploads/2013/11/rotterdam-waterplan-2-samenvatting-engels.pdf.

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>**Figure 3 - Waterplan d'Anvers pour 2050.**</figcaption></figure>
<figure><img src="image_11.png" /></figure>

Source : "Waterplan Antwerpen samenvatting" (De Urbanisten, 2019 : 31), https://www.urbanisten.nl/work/waterplan

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L'élaboration d'un hydroplan s'appuie quant à elle sur les travaux du père du paysagisme d'aménagement et de la planification écologique et paysagère, Ian Mc Harg, paysagiste écossais. Dans son livre *Design with Nature* publié en 1969⁴, il développe une méthode de planification et de conception paysagère appelée « layer cake method », reposant sur la superposition de cartes thématiques (« overlay mapping ») pour éviter de dégrader par son projet les spécificités physiques et écologiques d'un site (McHarg et Falque, 1980). Prémices de la séquence dite « ERC » ou encore des systèmes d'informations géographiques, sa démarche incarne une approche pleinement contextuelle du paysagisme d'aménagement.

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Dans un premier temps, l'hydroplan est ainsi construit par la superposition de données physiques du site (bâti, espaces naturels, voirie ...) et des données liées aux risques (submersion marine, élévation du niveau de la mer, inondation, ruissellement) à l'échelle d'une commune. Dans un second temps, l'objectif est de questionner la nature du sol au regard de son occupation actuelle et future, évoluant au regard de la superposition des zonages de risques liés à l'eau. Des opérations de démantèlement d'infrastructures, de recul stratégique de logements ou d'activités, d'adaptation du bâti ou encore de renaturation sont aussi cartographiées, comme nous allons le voir au travers de nos expérimentations.

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Le PAPRiL et l'hydroplan n'ont pas pour vocation de devoir se réaliser simultanément et sur un même territoire. Ils apparaissent complémentaires, tout en étant dissociables, car ils permettent de planifier des actions à des échelles spatiales et temporelles différentes. Ils ont aussi pour différence de ne pas être destiné au même acteur de la fabrique urbaine. Le PAPRiL apparaît comme un outil d'urbanisme réglementaire, mobilisable par une maîtrise d'ouvrage. Intégré au volet « alerte et gestion de crise » du PAPI, il pourrait contribuer au développement d'un volet préventif de l'urbanisme à l'échelle d'un quartier, face à la submersion marine. A l'inverse, l'hydroplan apparaît comme un plan-guide que pourrait davantage réaliser un maître d'œuvre dans le cadre d'un appel d'offre. Il n'est pas un document opposable et propose une vision prospective d'une commune, permettant d'entrevoir notamment les difficultés liées aux opérations à prévoir au regard du foncier disponible. Actualisable, il donne un cap face aux incertitudes plus qu'un plan à réaliser.

## 3. Expérimenter ces outils à Martigues et Fos-sur-Mer : révéler le potentiel multifonctionnel des infrastructures routières et ferroviaires existantes

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Martigues et Fos-sur-Mer sont des communes situées sur le territoire de l'étang de Berre et du golfe de Fos. L'étang de Berre n'est ni vraiment un étang, ni vraiment une lagune : hydrographiquement relié à la mer, et donc au golfe de Fos par le chenal de Caronte, il n'est pas séparé de la mer par un lido comme les lagunes méditerranéennes classiques. Caronte, étang initialement de faible profondeur reliant l'étang de Berre à la mer et au golfe de Fos, a plusieurs

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fois été sujet à des opérations de draguage et de poldérisation, devenant un chenal du fait de l'industrialisation du territoire au cours des XIXe et XXe siècle. Le golfe de Fos est situé, quant à lui, entre l'embouchure du Rhône à l'ouest et l'embouchure du chenal de Caronte à l'est. Le golfe est partiellement fermé au sud par le they de la gracieuse, flèche sableuse protégeant des communes et la zone industrielo portuaire construite en 1966.

Le littoral de ce vaste territoire présente une histoire pluriséculaire de l'aménagement industrielo-portuaire. Il a été support à différents modèles d'aménagement et une culture du remblaiement. Du XVIIIe siècle à aujourd'hui, ce territoire est donc considéré comme l'espace technique de Marseille. Sujet à une stratégie foncière opportuniste et à différents modèles d'aménagement concourant à son aménagement par fragments, il apparaît comme un puzzle territorial des plus complexe à déchiffrer. Lacets autoroutiers, noyaux villageois, no man's land industriels et espaces naturels se juxtaposent, souvent sans continuités. Ces remblaiements sur le littoral expliquent en partie leurs caractères de zones basses (Figure 4)⁵.

<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>**Figure 4 - Carte des zones basses de l'étang de Berre et du golfe de Fos, par l'auteur.**</figcaption></figure>

Source : Données IGN BD TOPO® 2022 + Données GEOLITTORAL Zones basses © Vulnérabilité aux risques littoraux – Ministère en charge de l'environnement.

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Des pratiques agricoles et techniques de pêche du XVIIIe siècle, jusqu'aux différents modèles industriels déployés sur le territoire et aux plus récents aménagements de parcs urbains, on observe à chaque fois des opérations de remblaiement et une géométrisation du littoral, cherchant à rationaliser et rentabiliser des espaces littoraux considérés comme vacants (plages, marais, paluns, étangs, friches...) (Novellas, 2024 : 508-511).

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Martigues et Fos-sur-Mer sont deux communes de ce vaste territoire. Martigues présente à la fois une façade urbaine et balnéaire sur les rives de l'étang de Berre à l'est et sur la côte bleue au sud, mais aussi une façade industrielle côté golfe de Fos à l'ouest. Fos-sur-Mer est une ville pleinement industrielle, qui accueille une zone industrielo-portuaire (ZIP) depuis 1966, véritable extension du Grand Port Maritime de Marseille.

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Comment apparaît alors le caractère submersible de ces communes dans des documents d'urbanisme comme le SCOT, le PLU et le PPRI ? Jusqu'à l'approbation d'un SCOT métropolitain unique, prévu fin 2025, la métropole Aix-Marseille-Provence s'appuie sur les SCOT déjà existants, correspondant aux périmètres des anciens établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) composant la métropole, dont certains ont fusionnés. Martigues et Fos-sur-Mer sont intégrés dans l'EPCI Ouest Etang de Berre, issu de la fusion du territoire Istres-Ouest Provence et du Pays de Martigues. Il est donc question de faire état de l'intégration de la submersion marine dans le diagnostic, le document d'orientations et d'objectifs (DOO) et le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du SCOT de cet EPCI.

On peut observer que la question de la submersion marine n'est encore qu'émergente. Sans employer le terme de « submersion marine », le diagnostic du SCOT emploie le mot « inondation » 8 fois concernant les cours d'eau, mais aussi en évoquant le TRI du Delta du

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Rhône de 2013, document intégrant pleinement le risque de « submersion marine » (CAPM Pays de Martigues et al, 2015a : 27). L'expression « submersion marine » est largement utilisée dans le DOO, avec 10 occurrences du mot. Il est évoqué des ambitions de recul stratégique, de réalisation de PPRL, dans le but de constituer des connaissances communes avec l'Etat et de développer des solutions à l'échelle communale (CAPM Pays de Martigues et al, 2015b : 85). Avec une seule occurrence du mot « submersion marine », le sujet est rapidement évoqué dans le PADD. Associé au risque inondation, il est seulement précisé que plusieurs communes sont touchées, dont celles de Fos-sur-Mer et Martigues (CAPM Pays de Martigues et al, 2015c : 60).

Si la submersion marine apparaît comme un enjeu intégré au diagnostic et au DOO du SCOT, la vision stratégique et les orientations du projet du PADD ne mentionnent que très peu la question de la submersion marine à l'échelle du territoire.

Qu'en est-il de la question de la submersion marine à l'échelle communale ? A Fos-sur-Mer, il n'y a pas de PPRI intégrant la submersion marine, mais un document graphique et un règlement écrit sont associés au PLU. Le document graphique montre que le principal espace hors d'eau proche du littoral est le centre-historique perché de Fos (Figure 5). En parallèle, le règlement écrit intègre la submersion marine en définissant des dispositions particulières pour les zones ayant une altimétrie faible. Les zones urbaines inférieures à +0,70 m NGF et les zones à urbaniser, agricoles et naturelles inférieures à + 1,70 m NGF (correspondant à un aléa de référence centennal, soit un aléa de référence de + 1,50 m NGF mesuré sur la Camargue, auquel s'ajoute 20 cm pour la prise en compte de l'élévation du niveau de la mer) présentent des dispositions communes, des dispositions particulières et dispositions dérogatoires. Celles-ci vont de l'interdiction de nouvelles constructions, à la sécurisation du bâti existant par la création de zones refuges ou par rehaussement du plancher des habitations à + 2,40 m NGF (aléa 2100 à + 2,10 m NGF + 30 cm de revanche), jusqu'à l'adaptation de constructions nouvelles situées en dessous de la cote + 2,10 m NGF avec des matériaux insensibles à l'eau saline (un aléa de référence de + 1,50 m NGF + une prise en compte de l'élévation du niveau de la mer de + 60 cm).

Concernant le PLU de Martigues, la question de la submersion marine est renvoyée à l'échelon décisionnaire extra-communale (La métropole Aix-Marseille Provence et ville de Martigues, 2022 : 36). Sans PPRI intégrant la submersion marine, seul le document d'information communal sur les risques majeurs (DICRIM) évoque brièvement ce sujet (Ville de Martigues, 2022 : 10).

<caption>Figure 5 - Extrait du règlement graphique de Fos, localisant en bleu les zones situées sous la côte 2,40 m NGF.</caption>

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Source : PLU de Fos-sur-Mer, document graphique, p. 3.

A l'image du littoral méditerranéen français, ces communes présentent une acculturation au risque de submersion marine encore faible. La submersion marine n'apparaît que peu dans les documents d'urbanisme à l'heure actuelle, notamment à Martigues. L'absence de documents traitant de la submersion marine dans cette commune, comme sur différentes communes de l'étang de Berre, ouvre à un besoin d'études scientifiques pour évaluer et vérifier l'incidence de ce phénomène sur les rives de l'étang⁶. Outre la submersion marine, la liaison de l'étang de Berre avec le golfe de Fos et la méditerranée par le chenal de Caronte, questionne l'impact de l'élévation progressive du niveau de la mer liée au changement climatique sur les rives de l'étang de Berre.

La commune de Fos-sur-Mer intègre davantage la submersion marine via un règlement écrit et des éléments graphiques qui définissent des prescriptions. Cependant, la vaste répartition spatiale des aléas sur une grande partie des espaces urbanisés questionne à la fois la vulnérabilité actuelle des habitations et infrastructures industrielles à Fos, mais aussi la maigre disponibilité d'un foncier urbanisable hors d'eau. Cela conduit à réfléchir « la ville sur la ville » et envisager des densifications urbaines dans le temps long. A l'échelle du temps court, c'est la mise en sécurité de vaste quartiers submersibles qui apparaît nécessaire, d'autant que nous sommes sur des territoires où les points topographiques hors d'eau sont rares, à Martigues

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<figure><img src="image_17.png" /></figure>
comme à Fos-sur-Mer.

L'expérimentation d'un PAPRiL déployé sur le quartier Saint-Gervais à Fos-sur-Mer (Figure 6) et sur le quartier de l'Île à Martigues (Figure 7) met en évidence la capacité des infrastructures routières existantes à être de véritables espaces publics hors d'eau et devenir des zones refuges rapidement accessibles. Enjambant des canaux, ces infrastructures et leurs talus remblayés apparaissent comme les rares espaces perchés face à la topographie particulièrement plane. Ce potentiel apparaît d'autant plus intéressant à Fos-sur-Mer, au regard de l'exposition à la submersion marine des bâtiments publics et à l'absence d'étages dans les maisons individuelles du quartier. Martigues présente davantage de logements et bâtiments publics à étages à l'ouest, permettant une mise en sécurité plus rapide.

<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Figure 6 - Expérimentation d'un PAPRiL sur le quartier Saint-Gervais à Fos par l'auteur.</figcaption></figure>

Source : Données IGN BD TOPO® 2022 avec modifications.

<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>Figure 7 - Expérimentation d'un PAPRiL sur le quartier de l'Île à Martigues par l'auteur.</figcaption></figure>

Source : Données IGN BD TOPO® 2022 avec modifications.

Seulement accessible par la route, le quartier touristique de Saint-Gervais à Fos-sur-Mer, pourrait bénéficier d'un espace piéton en belvédère. Ce talus autoroutier pourrait à la fois être aménagé comme une entrée de quartier et un espace refuge en cas d'aléas (Figure 8).

<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Figure 8 - Coupe de principe avant/après de la transformation du talus autoroutier du quartier Saint-Gervais à Fos-sur-Mer, par l'auteur.</figcaption></figure>
<figure><img src="image_21.png" /></figure>

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L'expérimentation d'un hydroplan à Martigues et Fos-sur-Mer induit des choix et prises de positions lourdes sur l'avenir de fonciers littoraux à forts enjeux. À Martigues, il apparaît à la fois la nécessité de désimperméabiliser les talwegs urbanisés à l'est de la commune de Martigues et de renaturer les friches industrielles des rives remblayées du chenal de Caronte (Figure 9). La situation basse du quartier de l'Île ne peut conduire qu'à la surélévation des quais, engendrant la piétonnisation totale du quartier (Figure 10).

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A Fos, il est question de renaturer les friches industrielles de la ZIP, mais aussi d'engager la requalification des abords de la N568 à l'ouest de la commune (Figure 11). Sa surélévation serait aussi un moyen de créer une digue entourant la ville. Plus largement, la surélévation des quais et des nombreux faisceaux ferroviaires peut apparaître comme un moyen de créer un espace hors d'eau linéaire, à proximité de chaque site industriel, tout en développant un fret ferroviaire. Enfin, le foncier lié au site Esso, en dehors de la ZIP de Fos et à proximité de la ville, apparaît aussi d'une importance primordiale. Le foncier disponible restant rare à Fos, la fin du pétrole pourrait dessiner un avenir urbain ou industriel sur ce site, en partie hors d'eau.

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Quelle que soit la pertinence de ces orientations, elles obligent à des relocalisations, induisant à la fois des densifications urbaines et industrielles. Pourtant, les complexités liées aux chevauchements des zonages réglementaires des risques et à la faible disponibilité de fonciers communaux rendent très complexes ces éventuelles densifications. Les densifications industrielles et urbaines appelleraient ainsi à des arbitrages délicats lors des instructions des dossiers par les services de l'Etat et à de vastes concertations avec les habitants et acteurs locaux.

<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>Figure 9 - Hydroplan de Martigues, par l'auteur.</figcaption></figure>

<figure><img src="image_23.png" /></figure>
<figure><img src="image_24.png" /><figcaption>Figure 11 - Hydroplan de Fos-sur-Mer, par l'auteur.</figcaption></figure>

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Source : Données IGN BD TOPO® 2022 avec modifications.

## Conclusion : du contexte local à l'enjeu national d'un urbanisme préventif face à la submersion marine, vers d'autres expérimentations du plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux (PAPRiL) et de l'hydroplan ?

<figure><img src="image_26.png" /></figure>

En appui sur une démarche de recherche par le projet, cet article explore le potentiel de deux outils inédits, le PAPRiL et l'hydroplan, pour développer un urbanisme préventif face à la submersion marine. Les modèles d'aménagement du littoral et les documents réglementaires
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sont insuffisants face au risque croissant de submersion marine. Les enseignements des différentes catastrophes et des projets en réponse à celles-ci appellent à une compréhension fine des situations locales, pour notamment adapter à la fois les réponses réglementaires, mais aussi projectuelles, face à la submersion marine.

L'approche contextuelle, formative et systémique de la démarche paysagère a permis d'élaborer des outils d'urbanisme en proximité avec le réel. Le PAPRiL et l'hydroplan ont la particularité de penser des solutions à partir de ce qui existe déjà. Le PAPRiL est axé sur l'urgence et la sécurisation des zones vulnérables par des aménagements, s'appuyant sur les qualités de résilience existantes de l'espace ; l'hydroplan est un plan-guide prospectif inspiré des waterplans de Rotterdam et d'Anvers, visant à territorialiser les enjeux liés à l'eau et définir des orientations d'aménagement sur le temps long.

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L'analyse croisée des cas de Martigues et de Fos-sur-Mer révèle un décalage entre les besoins de prévention sur des zones basses vulnérables et la capacité des outils existants (PPR, SCoT, PLU) à intégrer des mesures préventives face à la submersion marine. L'expérimentation du PAPRiL et de l'hydroplan sur nos deux cas d'études révèle le potentiel des infrastructures routières et ferroviaires comme espace de protection hors d'eau existantes. Ces documents apparaissent aussi comme le développement de réponses hybrides, entre agencements spatiaux et mesures organisationnelles.

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L'élaboration des hydroplans posent ici la délicate question de la densification urbaine et industrielle au regard des possibilités permises par les plans de prévention des risques et du foncier disponible. Intégrant l'eau à la fois comme une ressource et comme un risque, un hydroplan oblige à une forme de reterritorialisation du cycle de l'eau à l'échelle communale. Il permet ainsi de révéler de potentiels effets « boule de neige », qu'une approche cloisonnée des risques ne peut toucher du doigt.

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Pour parfaire nos expérimentations, l'élaboration d'un hydroplan nécessiterait l'avis de multiples experts et connaissances locales. Concernant le PAPRiL, des exercices de simulation avec les habitants permettraient de valider le choix des trajets de fuite et des zones refuges.

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Cet article relate donc d'une première étape d'expérimentation permettant d'éprouver la viabilité de ces deux outils. S'ils se caractérisent par une approche contextuelle, ces deux documents d'urbanisme pourraient être mobilisés sur d'autres communes.

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L'adaptabilité du PAPRiL réside dans sa capacité à penser de potentiels espaces publics refuges à partir de l'existant, plutôt qu'en infrastructures de protection. Ceci peut apparaître comme une économie financière non négligeable pour des communes au budget limité. En parallèle, l'approche cumulative caractérisant l'hydroplan oblige à une fine compréhension de l'existant, actuellement plus aisée grâce à la démocratisation des systèmes d'information géographique. La récolte de ces données pourrait être fastidieuse pour de petites communes ne mobilisant pas cette technologie.

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Au-delà des contraintes, ces recherches de nouveaux outils nous conduisent à sortir de la situation d'expectative caractérisant la période actuelle : expérimenter davantage de faire avec les incertitudes liées au changement climatique pour contribuer à les intégrer aux politiques publiques et à nos modes de vie.

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CAPM Pays de Martigues, SAN Ouest Provence, Terres Neuves, EURECA, INEA, CRB Environnement, 2015b, Schéma de cohérence territoriale Ouest Etang de Berre – Rapport de présentation tome 1 – Document d'Orientation et d'Objectifs, pp. 120.

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## Notes

<footnote n="1">1 Notre participation à de réels projets avant et pendant notre thèse, a aussi influencé et enrichit</footnote>
l'invention de nos deux outils que sont le PAPRiL et l'hydroplan (Novellas, 2024 : 476-501).

2 Banque des territoires, https://www.banquedesterritoires.fr/plan-submersions-rapides-le-cgedd-procede-une-evaluation-mi-parcours, mis en ligne le 16/06/2014, consulté le 27/02/2025.

3 Il peut mobiliser les offices des eaux (« Waterschappen »), les institutions régionales ainsi que les municipalités pour arbitrer les orientations de la planification.

4 Il est utilisé ici l'ouvrage traduit en Français, nommé *Composer avec la nature*, traduit en 1980 dans les Cahiers de l'Institut d'Aménagement et de l'Urbanisme de la Région Île-de-France.

5 Il est important de préciser que ce type de carte est produit par simple élévation des surfaces en eau par rapport à la topographie des rives, sans intégrer les phénomènes sédimentaires, les effets des vagues, des courants et autres pouvant jouer un rôle dans la submersion du littoral.

6 Actuellement, seul le mémoire de fin d'étude d'une étudiante de l'école nationale du génie de l'eau et de l'environnement de Strasbourg aborde la question de la submersion marine sur l'étang de Berre. Bien que cette étude nécessiterait des recherches complémentaires, elle conclut : « *Au vu des premiers résultats, il semble que les évènements météorologiques forts ne soient pas en mesure d'occasionner une submersion marine au niveau de l'étang de Berre* ». En parallèle, il est noté que le vent et les rejets de l'usine hydroélectrique de Saint-Chamas sont deux facteurs ayant un impact sur la hauteur d'eau de l'étang (Palmeri Devaivre, 2016 : 44).

**Table des illustrations**

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Titre

Figure 1 - Extrait du « Plan à vol d'oiseau de la station balnéaire La Bôle » par G. Lafont, 1880.

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Crédits

Source : © Région Pays de Loire – Inventaire général, reproduction par Patrice Giraud. https://gertrude.paysdelaloire.fr/illustration/IVR52_19834400996VA

URL

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Figure 2 - Image du Waterplan 2 de Rotterdam pour 2035.

Crédits

Source : « Waterplan 2 Rotterdam » (Commune de Rotterdam et al., 2007 : 89), https://copenhagenwater.wordpress.com/wp-content/uploads/2013/11/rotterdam-waterplan-2-samenvatting-engels.pdf.

URL

http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/13177/img-2.jpg

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Titre

Figure 3 - Waterplan d'Anvers pour 2050.

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Crédits

Source : "Waterplan Antwerpen samenvatting" (De Urbanisten, 2019 : 31), https://www.urbanisten.nl/work/waterplan

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http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/13177/img-3.jpg

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Titre

Figure 4 - Carte des zones basses de l'étang de Berre et du golfe de Fos, par l'auteur.

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Crédits

Source : Données IGN BD TOPO® 2022 + Données GEOLITTORAL Zones basses © Vulnérabilité aux risques littoraux – Ministère en charge de l'environnement.

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Titre

Figure 5 - Extrait du règlement graphique de Fos, localisant en bleu les zones situées sous la côte 2,40 m NGF.

Crédits

Source : PLU de Fos-sur-Mer, document graphique, p. 3.

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http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/13177/img-5.jpg

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Titre

Figure 6 - Expérimentation d'un PAPRiL sur le quartier Saint-Gervais à Fos par l'auteur.

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Crédits

Source : Données IGN BD TOPO® 2022 avec modifications.

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http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/13177/img-6.jpg

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Titre

Figure 7 - Expérimentation d'un PAPRiL sur le quartier de l'Île à Martigues par l'auteur.

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Crédits

Source : Données IGN BD TOPO® 2022 avec modifications.

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http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/13177/img-7.jpg

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Figure 8 - Coupe de principe avant/après de la transformation du talus autoroutier du quartier Saint-Gervais à Fos-sur-Mer, par l'auteur.

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http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/13177/img-8.jpg

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Titre

Figure 9 - Hydroplan de Martigues, par l'auteur.

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Crédits

Données IGN BD TOPO® 2022 avec modifications.

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http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/13177/img-9.jpg

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Figure 10 - Coupe de principe avant/après de la surélévation des quais du quartier de l'Île à Martigues, par l'auteur.

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http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/13177/img-10.jpg

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Titre

Figure 11 - Hydroplan de Fos-sur-Mer, par l'auteur.

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Crédits

Source : Données IGN BD TOPO® 2022 avec modifications.

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http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/13177/img-11.jpg

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# Pour citer cet article

## Référence électronique

Ken Novellas, « Le plan des aménagements préventifs face aux risques littoraux (PAPRiL) et l'hydroplan, de nouveaux outils pour un urbanisme préventif et contextuel face à la submersion marine », *Territoire en mouvement* *Revue de géographie et aménagement* [En ligne], Articles, mis en ligne le 13 novembre 2025, consulté le 08 février 2026. URL : http://journals.openedition.org/tem/13177

# Auteur

Ken Novellas

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ATER en « Urbanisme et Aménagement »
Institut d'Urbanisme et d'Aménagement Régional d'Aix-Marseille Université
Institut Méditerranéen de la Ville et des Territoires (IMVT)
2 place Jules Guesde 13003 Marseille
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