# Le social et le politique face au territoire : de nouvelles alchimies en cours d'expérimentation

Gilles Rivet

► To cite this version:

Gilles Rivet. Le social et le politique face au territoire: de nouvelles alchimies en cours d'expérimentation. Territoires et action sociale, L'Harmattan, pp.67-82, 2007, Logiques sociales - Cahiers du griot, 978-2-296-04465-4. hal-04348272

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# Le social et le politique face au territoire : de nouvelles alchimies en cours d'expérimentation

L'appel à communication visait à « faire le point » sur les travaux récents ou en cours concernant les questions de « territoires » et de « territorialité », plus particulièrement sous l'angle de « l'action sociale et de la question sociale ». C'est à partir de quelques-uns de ces travaux, mais également en m'appuyant sur des expérimentations récentes que je propose une réflexion sur les articulations entre territoire, social et politique. Car des pratiques nouvelles sont en train d'émerger, frayant leur chemin dans un environnement historique, institutionnel et conceptuel qui constitue un cadre à la fois contraignant et stimulant.

## 1. Le politique et le social à l'aune du territoire

### Politique et territoire

Partons de l'idée que le territoire est la forme d'organisation de l'espace qui a donné corps à la Nation, qui a permis, précisément, que l'idée de Nation s'inscrive dans un espace concret. C'est dire, d'entrée de jeu, la nature profondément politique du territoire. Si le politique, c'est ce qui permet aux sociétés humaines de se doter d'un projet et d'un sens communs, au-delà des projets individuels et permettant à ces derniers de vivre ensemble, le territoire matérialise le politique dans un espace géographique, organisé et délimité, à qui, en retour, le politique donne sens.

Historiquement, la constitution du territoire français est indissociable de l'élaboration du modèle politique de la société française, marqué par les deux notions d'unicité et de centralité. On pourrait considérer que le territoire français s'est ainsi construit en trois phases, développant et enrichissant les pratiques de l'unicité et de la centralité. Tout d'abord, absorption de territoires autonomes parallèlement à la montée en puissance d'un pouvoir politique et administratif central (c'est la période d'émergence de l'État-Nation français). Ensuite, organisation complexe de l'administration politique, dans ses dimensions d'aménagement du territoire et de gouvernance (c'est la période d'organisation de l'État moderne). Enfin, transfert d'une partie des pouvoirs administratifs centraux à d'autres échelles de territoire (c'est la période de transformation du modèle d'État-Nation, actuellement en cours).

La phase actuelle me semble être à la fois la prolongation ultime du paradigme d'unicité et de centralité (processus de décentralisation décidé par le pouvoir central, maintien pour l'essentiel du principe de l'unicité, reproduction, à l'échelle « locale », du modèle de la centralité...) et l'invention lente et pour partie involontaire d'un nouveau paradigme (réels transferts de souveraineté et de pouvoirs, ré-émergence d'identités territoriales distinctes au sein du territoire national...). Cette évolution est partiellement involontaire dans la mesure où elle trouve sa source dans deux dynamiques qui n'étaient pas intégrées au programme initial : l'effet d'entraînement propre à l'émergence de pouvoir locaux ; la construction de l'Europe des régions.

### Social et territoire

Le social englobe les relations entre individus et groupes, essentiellement à partir des mondes vécus. Ces relations n'ont pas pour objet le vivre ensemble, c'est-à-dire la vie commune dans la cité. Elles sont néanmoins une forme essentielle de la vie des sociétés humaines au sein de la cité.

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Le social s'organise à partir des mondes vécus, dans des *espaces vécus*. Cet espace du social se structure-t-il pour autant en territoire du social, au sens où l'on a pu dire précédemment que le territoire national est l'espace de matérialisation du politique, lequel donne sens au territoire ? On peut poser la question d'une autre manière et se demander si le territoire national a jamais réussi à faire totalement disparaître les territoires qui lui préexistaient.

Une même réponse peut être apportée à ces deux questions : la dynamique propre du social est suffisamment forte pour faire exister et donner sens à des territoires, alors même que la centralité et l'unicité caractéristiques du modèle français leur ont dénié toute dimension politique. Ces territoires du social, qui se distinguent donc des découpages administratifs du territoire national, accueillent et structurent un patrimoine commun à des groupes sociaux, ou à des communautés, composantes de la communauté nationale.

## *Le politique et le social dans le territoire*

Comment cohabitent le politique et le social dans un même territoire ? Avant d'aborder cette question, il faut rappeler la hiérarchie souvent introduite entre politique et social, qui fait du social un degré d'organisation des sociétés humaines inférieur au politique (Hannah Arendt, *Condition de l'homme moderne*), ou bien des territoires sociaux un point de passage nécessaire pour aboutir à « l'invention du territoire, acte politique » (Martin Vanier, in *La mosaïque territoriale. Enjeux identitaires de la décentralisation*).

L'introduction d'une telle hiérarchie, particulièrement active en France, peut s'expliquer de deux manières complémentaires. La première renvoie à une culture philosophique accordant une place prédominante au politique dans l'organisation des sociétés humaines ; cette culture est particulièrement influente en France. La seconde est liée à la crainte, plus ou moins explicite, de voir des formes de socialité de plus en plus restreintes et fermées venir fragiliser, sinon contester, le modèle de vivre ensemble propre à la société politique française ; et cette crainte est emblématique de la culture politique hexagonale.

En réalité, les territoires sociaux sont en permanence suspectés de favoriser le renforcement des *communautés*. L'histoire de la politique de la ville illustre bien l'ambivalence des positions françaises à ce sujet (Jacques Donzelot, *Faire société. La politique de la ville aux Etats-Unis et en France*). Dès ses origines, cette politique publique a été une tentative de reconnaître, avec prudence certes, mais de reconnaître tout de même, les spécificités communautaires des quartiers de « relégation ». Puis son évolution a plutôt favorisé une lecture « républicaine », avec une pratique systématique de zonage ayant l'ambition de « refaire la ville » dans toutes les parties du territoire national où l'INSEE avait relevé des indicateurs sociaux-économiques considérés comme préoccupants.

Pour résumer, on pourrait dire que le territoire, notamment au travers de cette emblématique politique de la ville, n'est que faiblement parvenu à recomposer le rapport de sujétion du social au politique.

## **2. Les ambiguïtés d'une territorialisation**

C'est à l'intérieure de cette culture du territoire que s'inscrivent des dynamiques de territorialisation, qu'elles émanent des politiques publiques ou de la société civile.

### *Une territorialisation de l'action publique à contre-temps ?*

On entend parfois moquer ces politiques publiques évoquant la territorialisation de leur action, à grands renforts de rapports, déclarations et dispositifs, alors même que s'exprime fortement une tendance à la déterritorialisation d'une série de rapports et de comportements sociaux (téléphone portable, internet...). L'action publique administre-t-elle ainsi la preuve de sa cécité, de son incapacité à comprendre de grandes évolutions de la société ? À moins qu'elle ne tente désespérément de prendre le contre-pied d'une évolution parfaitement repérée mais considérée comme néfaste ? La réalité est sans doute assez éloignée de ces explications quelque peu caricaturales. On pourrait identifier deux origines au mouvement de territorialisation de l'action publique. La première, pour résumer, tient aux tentatives d'améliorer les conditions de gouvernance des pouvoirs publics et de restaurer la crédibilité du politique, ces deux
objectifs étant évidemment très liés ; les premières manifestations de cette dynamique sont repérables dès
le milieu des années 60, avec la création de la DATAR et les premières réflexions sur la déconcentration
des services de l'État ; elles sont donc antérieures au développement des techniques favorisant et
encourageant des formes déterritorialisées de comportements sociaux.

Pour évoquer la seconde source, il faut considérer l'appétit de terroir, de racines, de traditions que manifestent des réseaux intervenant dans des champs très divers, qu'il s'agisse du tourisme, de l'action culturelle, voire de la défense de l'environnement. On peut porter le même regard condescendant sur ces mouvements, tout autant à contre-temps que les politiques publiques territorialisées. On peut, à l'inverse, les analyser comme une tentative collective de donner du sens à la vie commune, de répondre à l'inquiétude issue d'un affaiblissement des institutions contribuant à construire ce sens. On comprendra alors que les pouvoirs publics, inquiets eux aussi de cette déliquescence du lien civique, s'appuient sur ce qui relève d'une dynamique de développement social pour donner une dimension complémentaire aux dispositifs de territorialisation de l'action publique. On trouve trace plus récemment de cette dimension, par exemple dans le texte de la loi du 25 juin 1999, dite « loi Voynet » qui évoque les notions de développement et de « développement durable ».

Ghetto ou territoire partagé ? Communauté ou République ?

J'ai déjà évoqué la difficulté qu'il y a, en France, à considérer sereinement le territoire comme lieu de vie et d'expression de communautés qui se ne réduisent pas à être des composantes de la communauté nationale : le spectre de la « République en danger », du « ghetto » et de la « dérive communautariste » surgissent aussitôt.

Une première protection est érigée face à cette dérive avec la métaphore des « cercles concentriques ». Il serait possible de reconnaître des micro-territoires — à l'échelle du quartier, voire du sous-quartier —, à condition que ceux-ci a) se conçoivent comme enchâssés dans une série d'autres territoires — la ville, la communauté urbaine, le département, la région, la nation, l'Europe... —, b) admettent qu'une série de décisions se prennent aux échelles « supérieures », c) contribuent à ce que la plus grande fluidité soit de mise entre les différentes échelles de territoire. On comprend bien la portée de l'exercice : éviter que le quartier, ou le sous-quartier, ne s'enferme sur lui-même, alors que des transferts de pouvoirs sont en train de se faire en direction de l'agglomération, en provenance de la ville d'une part, du département, d'autre part. L'idée est que, tout en favorisant une implication, un droit de regard, voire une prise de pouvoir des citoyens dans le territoire où se déroule l'essentiel de leur vie quotidienne, on leur permette à la fois de comprendre les répartitions de prérogatives qui s'instaurent entre les différents niveaux du pouvoir administratif, et de se représenter leur place et leur rôle potentiels à chacun de ces niveaux. Il est donc question de circulation entre ces différents niveaux, et d'abstraction croissante du rapport au territoire. Cette approche est précieuse et mérite qu'on lui donne les moyens de ses ambitions. Ce qui suppose, par exemple, que l'on ne réserve pas les espaces d'expression du citoyen ordinaire à la seule échelle micro-territoriale, mais qu'on la prévoit également à des échelles inter-communales — dans le cadre des GPV pour ce qui concerne la politique de la ville, ou d'instances participatives au niveau de l'agglomération pour ce qui est de la décentralisation des politiques publiques. Une telle approche suppose également que, lorsque l'on cherche à associer les citoyens ordinaires aux politiques publiques à l'échelle du quartier, l'information et la formation permettent à chacun, habitants comme professionnels, de situer ce qui se joue et se décide à l'échelle du quartier dans un territoire plus vaste, la commune ou l'agglomération.

Pour autant, cette première approche court le risque de l'impuissance si elle se contente d'une vision spatiale et urbaine du territoire, oubliant sa dimension politique. Il paraît en effet difficile d'inciter à cette circulation, à cette plasticité de l'implication dans le territoire sans traiter de la façon dont chacun — citoyen, professionnel, élu... — trouve sa place dans la cité. Trouver sa place dans la cité signifie, à mon sens, deux choses. Tout d'abord, la cité contribue à donner un sens à ma présence dans le monde. Comme la morale ou la religion, le politique est une manière pour chaque être humain d'entrer dans le monde, de le rendre compréhensible. Ensuite, la cité d'aujourd'hui doit permettre à chacun de valoriser ce qu'il est, de maîtriser sa vie actuelle et son devenir par une capacité à influer sur les affaires publiques. Trouver sa place dans la cité signifie donc à la fois lui trouver sens et y prendre part.
La question est donc la suivante : peut-on aujourd'hui trouver sa place dans la cité sans inscrire cette place dans un espace géographique précis, c'est-à-dire dans un territoire ? Peut-être les processus de déterritorialisation en cours iront-ils un jour jusqu'à rendre inutile cet ancrage du politique dans un territoire. Peut-être cette évolution est-elle déjà engagée pour une petite élite qui maîtrise les principaux leviers économiques, financiers et politiques permettant de gouverner le monde. Mais cette perspective n'est pas une certitude ; en tout état de cause, elle n'est pas atteinte pour la quasi-totalité de l'humanité qui continue à enraciner symboliquement son rapport au politique dans un territoire.

Une autre question se pose désormais : quels territoires, aujourd'hui, permettent au citoyen de trouver sa place dans la cité ? La question porte sur la nature et non pas uniquement sur la taille du territoire considéré ; elle porte plus précisément sur la nature du rapport des différents territoires avec le politique.

## Territoires de légitimité

Pour résumer, on rappelle que le territoire national est le seul habilité à donner corps au politique. Les autres territoires administratifs — les régions, les départements — n'ont cette légitimité que par délégation. En dehors de la légitimité, le territoire national apporte un sentiment d'appartenance, d'identité individuelle et collective, qui participe du rapport au politique : je me sens appartenir à une collectivité politique parce que je me la représente circonscrite dans un territoire dont les caractéristiques et l'histoire me sont familières. Le département ou la région fournissent-ils au citoyen ordinaire ce même sentiment d'appartenance, cette même dimension identitaire ? Il me semble que non. L'on retrouve, en revanche, cette puissance d'évocation dans des pays, qu'ils soient ainsi labellisés ou pas, et dans des quartiers de ville. Ces territoires disposent d'une forte capacité à produire un sentiment d'appartenance à une communauté. À l'inverse, leur légitimité politique est faible puisqu'ils ne correspondent à aucun niveau de représentation de la souveraineté populaire. Elle est faible mais on ne peut plus dire qu'elle soit nulle depuis que les pays ont été inscrits dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, depuis que les quartiers sont progressivement reconnus comme une échelle d'expression de la citoyenneté (dans un processus qui mène des DSQ à la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité réglementant la création et le fonctionnement des Conseils de quartier).

Une bonne partie de la question réside, précisément, dans la nature du rapport entre cette force et cette faiblesse. Une série de lois, parlant d'« aménagement du territoire » et de « développement durable », ont en réalité modifié l'équilibre du politique, dans une démarche bien différente de celle qui a été initiée par les lois de décentralisation. Ces dernières avaient en effet opéré des transferts de souveraineté en direction d'entités administratives à faible charge identitaire tout en maintenant le principe et les règles de la démocratie représentative. Mais les lois donnant leurs lettres de noblesse aux pays et aux quartiers ont, quant à elles, reconnu une forme de légitimité non représentative à des territoires à forte charge identitaire. Au total, il semble qu'un signal quelque peu paradoxal soit donné au citoyen ordinaire : prenant acte d'un nécessaire renouvellement des modalités du contrat civique, la puissance publique reconnaît une forme de légitimité démocratique à des territoires au seul titre de la relation de proximité qu'ils établissent entre le citoyen et ses représentants ; dans le même temps, elle rappelle régulièrement le caractère incontournable de la République indivisible comme modèle démocratique et condamne tout aussi régulièrement toutes les formes de communautés qui peuvent fragiliser la République.

On comprend la logique qui veut ainsi privilégier une recherche prudente et maîtrisée d'une évolution du modèle républicain. Cette approche est respectable, mais je pense qu'elle débouche sur une impasse. Parce que la société française et ses gouvernants successifs sont allés trop loin dans une remise en cause de fait du modèle républicain, il n'est plus possible de tenir un tel écartèlement entre, d'un côté, une défense de principe d'une République quasi intangible, de l'autre, des adaptations pragmatiques qui finissent par donner une image d'incohérence peu favorable à l'intégration de chacun dans la société politique.

Pour s'en tenir à la porte d'entrée dans le politique dont il est question dans cette communication, c'est-à-dire le territoire, il faudrait sans doute aller plus loin dans les pistes ouvertes par les pouvoirs publics eux-mêmes. On devrait ainsi doter ces micro-territoires des moyens d'une véritable légitimité, reconnaître à
ceux qui y vivent un véritable pouvoir de co-décision, tout en organisant fortement la circulation entre les différentes échelles de territoire. On devrait, dans le même temps, engager des réflexions et des expérimentations sur de nouvelles manières de s'inscrire dans la vie de la cité, y compris par l'intermédiaire de sa communauté, qu'elle qu'en soit la nature.

### 3. Territoire, social et politique: de nouvelles alchimies en cours d'expérimentation

*Des expérimentations à valoriser...*

Des cadres existent déjà pour accueillir ces réflexions et ces expérimentations. Avant d'en créer de nouveaux, complémentaires, il est nécessaire d'exploiter toutes les ressources à notre disposition : la politique de la ville, les projets sociaux de territoire, le développement social local, la réforme de l'État avec les projets territoriaux de l'Etat...

En établissant cette liste non exhaustive, j'entends l'écho des moqueries que suscite régulièrement l'empilement de dispositifs, de mesures, de décisions prétendant tous concourir à un même objectif : améliorer tout à la fois la capacité d'intégration et les modalités de gouvernance de notre modèle républicain. Les redondances et les lourdeurs existent incontestablement, les incohérences également. Elles affaiblissent parfois de manière préoccupante la portée d'un dispositif ou d'une politique par ailleurs pertinente.

Pourtant, je suis plutôt partisan de considérer toutes ces expériences, plus ou moins formelles, comme autant de tentatives, d'expérimentations d'une société en recherche. On doit donc en améliorer le plus possible les imperfections, inhérentes à toute expérimentation. On doit surtout en repérer les enseignements et les cohérences, les formaliser et les soumettre au débat public.

*...avec une certaine rigueur méthodologique*

On ne devrait plus accepter, par exemple, qu'un GPV, un projet social de territoire et une démarche de développement social local existent dans trois quartiers d'une même ville, Le Havre en l'occurrence, sans que soient prévus des lieux d'échanges réguliers entre ces trois démarches, voire une instance de pilotage commun. Il serait par ailleurs nécessaire de porter une attention particulière à la formalisation et à la discussion démocratique de telle ou telle expérimentation dont on convient unanimement qu'elle a produit des effets très positifs.

Cette rigueur méthodologique permettrait que les apports potentiels de ces expérimentations — en termes de réflexions, de productions conceptuelles, d'élaboration de supports d'intervention... — soient pleinement réalisés.

Précisément, je voudrais maintenant examiner quelques-uns des enjeux contenus et travaillés par les projets sociaux de territoires au travers de trois exemples que j'ai eu l'occasion d'accompagner.

### 4. Les enjeux de l'échelle de territoire

*Les enjeux sociaux et politiques*

Lorsque la CAF du Havre a mis en place une action de développement social à l'échelle d'une petite cité de la ville du Havre, elle considérait la petite taille du territoire comme un atout : connaissance des réseaux et compréhension des mécanismes sociaux, proximité dans la relation entre les professionnels et les habitants. Le déroulement de l'action, puis son évaluation, ont au contraire fait ressortir l'inconvénient d'une intervention dans un micro-territoire : le renforcement d'une tendance à l'enfermement, par la restriction de l'espace symbolique d'action et par la réduction des interactions sociales.

Lorsque le nombre de professionnels présents très régulièrement, voire quotidiennement, dans un petit territoire, est à peine inférieur au nombre d'habitants actifs que l'on souhaite associer au projet de développement, on donne à penser que ce territoire est un centre, potentiellement auto-suffisant. On ne
favorise pas le développement de capacités à circuler, physiquement et mentalement, entre différents niveaux de territoires et de pouvoirs.

Dans une telle configuration, par ailleurs, la relation entre intervenants sociaux et bénéficiaires de l'intervention sociale — c'est-à-dire les habitants de la cité — peuvent évoluer vers la formation d'une petite communauté. Or cette situation a mis très mal à l'aise les professionnels concernés — et plus particulièrement des travailleurs sociaux de la CAF et de la ville du Havre —, parce qu'elle rendait impossible le maintien de cette distance professionnelle qu'on leur a toujours demandé de maintenir avec les « usagers », y compris dans le cadre de démarches participatives.

## Les enjeux de gouvernance

Comprenons ici la gouvernance comme le management d'un territoire, c'est-à-dire la gestion de toutes les dimensions humaines et matérielles d'une population dans un territoire donné.

Les diverses dimensions — urbanisme, transport, logements, commerces. — se gèrent à différentes échelles, pour des raisons d'options de gouvernance et de management — la répartition des patrimoines bâtis entre différents bailleurs, les installations de commerces de proximité ou de grandes surfaces... —, mais également en fonction des contraintes propres aux infrastructures — les transports, routiers et ferroviaires, ont une dimension trans-territoriales —.

Si l'on encourage une implication de citoyens dans la vie publique d'un territoire restreint, alors même que la quasi-totalité des décisions concernant ce territoire se prennent à une autre échelle, c'est un jeu de dupes qui s'organise. Ce paramètre doit donc être pris en considération dans toute expérimentation visant à donner un surcroît de légitimité à des politiques publiques en les ancrant dans une plus grande proximité.

## Les enjeux de pilotage institutionnel

Lorsque la gouvernance d'un territoire s'inscrit dans le cadre d'un projet commun de territoire — qu'il s'appelle projet social de territoire, démarche de développement social local ou autrement importe peu —, il doit prévoir des instances de pilotage du projet. Assez souvent, trois niveaux d'instance sont créés, correspondant à des échelles hiérarchiques institutionnelles : le niveau des intervenants « de terrain » (les travailleurs sociaux, les agents communaux, les bénévoles associatifs...), qu'on appelle souvent comité ou groupe de suivi ; le niveau des chefs de service, regroupés généralement en un comité technique ; le niveau des décideurs institutionnels ou politiques (directeurs, élus) rassemblés en un comité de pilotage.

Or on constate le plus souvent que, en progressant dans les niveaux de pilotage, on a tendance à s'éloigner du territoire d'action : les comités de suivi sont composés de professionnels s'inscrivant strictement dans ce territoire ; les chefs de service des comités techniques ont fréquemment des compétences portant sur plusieurs territoires d'action ; les comités de pilotage regroupent des personnes ayant des responsabilités le plus souvent communales, voire supra-communales. Il est parfaitement possible d'exploiter cette caractéristique dans le sens d'une circulation accrue entre différents niveaux de légitimité. À condition de prendre conscience, en même temps, du paradoxe consistant à appeler, d'un côté, à renforcer le niveau de légitimité de territoires infra-communaux, en maintenant, d'un autre côté, les pouvoirs de décision de la gouvernance collective d'un projet de territoire à une échelle plutôt communale, voire supra-communale.

# 5. Définition et pratique de l'action sociale dans un territoire

## Inscrire des opérations de relogement dans des projets sociaux de territoire...

Telle est l'ambition du GPV des Hauts-de-Garonne, des quatre communes sur le territoire desquelles il intervient (Bassens, Cenon, Floirac et Lormont), du Conseil général et de la CAF de Gironde, des services de l'État concernés (essentiellement la Mission ville de la Préfecture, la DDASS et la DDE).

Il s'agissait de faire en sorte que des opérations de démolition-reconstruction-relogement s'accompagne, pour chacune des communes, de la définition formalisée d'une organisation et d'un fonctionnement du territoire : nouvelles centralités et répartition des services, autres formes de mixité sociale, modalités d'expression des habitants...
Les opérations sont achevées à Bassens, largement engagées à Lormont, elles ont démarré à Cenon. Ces premières expériences permettent de constater que les opérations de renouvellement urbain ne s'inscrivent que difficilement dans des projets sociaux de territoire. Les raisons en sont multiples : les démolition-reconstruction-relogement relèvent de la nécessité et parfois de l'urgence (besoins sociaux ; nécessaire renouvellement du patrimoine bâti ; financements de l'ANRU...), tandis que la définition d'un projet social de territoire relève, dans l'état actuel des choses, d'une option politique ; l'insuffisance d'une culture de l'intervention territoriale, de supports conceptuels, d'outils de suivi...rend délicate sa mise en œuvre...

Vouloir inscrire des opérations de relogement, avec toutes les dimensions d'accompagnement social qui y sont liées, au sein d'un projet social de territoire, conduit à repenser le sens et les modalités de réalisation de l'intervention sociale et ce n'est pas chose facile.

*...suppose de repenser le sens et la réalisation de l'intervention sociale*

On propose de considérer les conditions de vie idéales dans une société humaine comme celles qui doivent permettre, pour chaque individu, à : a) la survie physique, b) une vie mentale supportable, c) une vie culturelle épanouissante, d) une vie sociale satisfaisante, e) une vie civique correspondant au minimum au droit, au mieux à la réalisation d'une volonté de citoyenneté active.

Constatant qu'il existe des situations contrariant ou interdisant la réalisation de certains de ces objectifs, voire de la totalité, on pourrait alors affirmer que le travail social a pour objectif spécifique de faire en sorte :

- que soit atteint chacun des objectifs de manière satisfaisante pour chaque personne concernée, ce qui n'impose pas le même niveau de réalisation pour chaque individu

- que soit atteint, dans la réalisation de ces objectifs, un niveau d'égalité collective tel que les inégalités subsistant ne mettent pas en cause la cohésion de la société, ni la légitimité de la sphère de la politique comme forme première d'autonomie d'une collectivité humaine.

Une telle approche du social s'accompagne d'un élargissement et d'une diversification des publics potentiels de l'intervention sociale. Cet élargissement peut avoir pour double effet un renforcement de l'accessibilité de l'action sociale — du fait de l'affaiblissement du sentiment de honte souvent exprimée par des personnes qui auraient besoin, pour la première fois, de faire une démarche auprès de tel ou tel service social — et un affaiblissement de l'action discriminante de l'intervention sociale. Et puis cette approche pourrait faciliter la combinaison entre une approche de l'intervention sociale organisée autour de publics spécifiques, et une approche s'intéressant à la totalité des personnes vivant dans un territoire donné et aux interactions sociales en présence.

Dans le cadre d'un accompagnement social du relogement, la mission des intervenants sociaux consisterait alors autant à démêler, pour certaines familles, des situations financières et juridiques extrêmement compliquées, qu'à encourager le développement de dynamiques sociales satisfaisantes dans des quartiers recomposés. Cette approche du social offre également à la décision institutionnelle de panacher suivi individuel et actions collectives un socle conceptuel plus solide — partant de l'idée que des processus de socialisation qui ne vont plus de soi sont une source croissante de difficultés et souffrances individuelles —, se substituant progressivement aux tiraillements souvent incompréhensibles que vivent de nombreux intervenants sociaux.

## 6. Un projet de territoire comme revitalisation de la démocratie

*Une identité de territoire qui ouvre plus qu'elle ne ferme*

À Nanterre, le quartier du Petit Nanterre est connu pour sa forte identité collective. Malgré une situation d'enclavement physique réel, cette force identitaire ne débouche pas sur une logique d'enfermement, ce qui s'explique par une convergence de facteurs.

Tout d'abord, la municipalité — ses élus, ses services — sont extrêmement actifs et présents dans le quartier. Le discours et le militantisme politiques ne se cachent pas, ont conservé leurs lettres de noblesse.
La distinction suspecte entre politique et politique politicienne n'y a pas de sens. Le lien est ainsi établi avec une dimension symbolique qui est celle de la *chose publique*, avec d'autres échelles de territoire et de pouvoir — les élus du quartier sont présents lorsqu'il faut partir en délégation en Préfecture pour obtenir le déblocage du dossier ANRU —.

Ensuite, il s'agit d'une identité de fierté et non de désespoir. Fierté de l'histoire — la solidarité des bidonvilles, la mémoire de la manifestation d'octobre 1961, dont le quartier a fourni une bonne partie des troupes...et des morts —. Fierté des réalisations des associations pour le bien de tous : des associations du quartier ont pris en charge des besoins sociaux que les pouvoirs publics peinent à satisfaire (soutien scolaire, soutien à la parentalité, intégration des familles étrangères...).

Enfin, le quartier est riche d'un grand nombre d'équipements, dont certains ont une vocation municipale.

Un Projet de renouvellement urbain et social (PRUS) existe déjà, prémisse à un projet de territoire qui reste encore à définir et dont je voudrais décrire quelques-uns des enjeux politiques.

## Une clarification des règles du jeu dans les relations entre associations et municipalité

Les associations présentes dans le quartier rendent d'importants services dans le quartier et contribuent au sentiment de fierté collective. Dans le même temps, elles sont, potentiellement, une source d'affaiblissement du crédit du politique : parce qu'elles rendent un service que les pouvoirs publics ne peuvent plus assurer ; parce qu'elles le font dans des conditions de précarité inquiétantes ; parce que la ville a du mal à définir avec elles de claires règles du jeu.

Du fait de sa culture politique, la municipalité est en effet tiraillée entre deux visions du monde associatif : les associations comme support d'une citoyenneté en acte, acteurs éventuellement turbulents d'une démocratie vivante ; les associations comme prestataires de service, délégataire de fait de missions de service public. Le politique est ainsi interpellé dans sa capacité à édicter des règles du jeu : celles de la politique — l'acceptation du débat démocratique conflictuel avec, notamment, des associations dynamiques — ; celles de la *gouvernance* — la répartition claire des prérogatives et des missions dans la réalisation des services aux habitants du quartier —.

## Les instances de gouvernance et les instances de représentation

Le PRUS est doté d'une Maîtrise d'œuvre urbaine et sociale (MOUS) ainsi que de commissions thématiques associant les habitants. La question est aujourd'hui posée de la légitimité de l'équipe du PRUS à porter la formalisation d'un projet de territoire et à contribuer à cette clarification des règles du jeu entre associations et municipalité, qui ne se fera pas sans quelques réajustements, éventuellement douloureux, dans les relations inter-associatives.

Il reste donc à définir la répartition des pouvoirs entre la municipalité, dont la légitimité, dans le quartier, lui vient à la fois du mandat démocratique et de sa présence active et le PRUS, dont la légitimité lui vient de son intronisation municipale, de sa place centrale dans la gestion du programme de renouvellement urbain, de sa capacité à associer les habitants. La légitimité de la municipalité est et restera plus forte que celle du PRUS ou de toute autre instance de gouvernance collective. L'enjeu d'aujourd'hui est d'évoquer explicitement le partage de légitimité et de pouvoir entre ces deux sources de vie démocratique.

## L'enjeu de l'égalité et de la justice

Le quartier du Petit Nanterre est également caractérisé par des indicateurs sociaux — taux de chômage, chômage de longue durée, réussite scolaire, aides sociales... — qui sont parmi les plus dégradés de toute la ville. Par ailleurs, si la municipalité et l'ensemble des acteurs professionnels et associatifs partagent la volonté de faire vivre une démocratie locale de qualité, la réalité n'est pas toujours très satisfaisante : peu de participants aux commissions du PRUS, une place importante de leader charismatiques au détriment d'implication plus larges, une difficulté à passer de l'interpellation à la co-construction...

Or, la condition pour qu'une identité territoriale forte ne s'accompagne pas d'un affaiblissement du politique est de continuer sans relâche à travailler la question du partage du pouvoir et des richesses, à toutes les échelles de territoires où elles peuvent avoir un sens et des effets sur la vie quotidienne.
En guise de conclusion

La politique de la ville a largement contribué à la systématisation de réflexions sur ces questions de territoires. Les orientations récentes de cette politique publique et les recompositions institutionnelles annoncées — autour de la création d’une Agence pour l’égalité des chances — vont-elles lui permettre de poursuivre cet investissement, il est à tout le moins permis de s’interroger. Ce serait pourtant une belle manière de donner un second souffle à la politique de la ville, comme le suggère l’*Inter Réseau DSU*, que de l’inciter à approfondir réflexions et expérimentations au carrefour entre politiques sociales et projet démocratique.

Lorsque l'on parle d'expérimentation, on ouvre un chapitre difficile tant est grande dans notre pays la prééminence du « changement administré » dont parle Donzelot. Laisser toute sa place à l'expérimentation suppose que soient réunies deux conditions :

✓ La première est *technique*, elle passe par un renforcement de la rigueur dans la conduite de ces expérimentations (diagnostic, suivi, évaluation) ; de ce point de vue, la mise en place de la LOLF, l'installation progressive d'une culture de l'évaluation sont plutôt des indices encourageants

✓ La seconde est *politique*, elle impose que ces expérimentations prennent leur place dans le jeu démocratique par le truchement de protocoles qui viendraient enrichir les techniques actuelles d'élaboration des politiques publiques.

Gilles Rivet – Juillet 2006
Bibliographie

* Hannah Arendt, *Condition de l'homme moderne*, Calmann-Lévy, Paris, 1983, 406 pages

* Jacques Beauchard (dir), *La mosaïque territoriale. Enjeux identitaires de la décentralisation*, Édition de l'Aube, Paris, 2003, 181 pages

* Jacques Beauchard, *La bataille du territoire*, L'Harmattan, Paris, 1999, 143 pages

* Pierre Bouvier, *Le lien social*, Gallimard/Folio-Essais, Paris, 2005, 397 pages

* Jacques Donzelot, *Faire société. La politique de la ville aux Etats-Unis et en France*, Seuil, Paris, 2003, 362 pages

* IGAS, *Rapport annuel 2002, Politiques sociales de l'État et territoires*, La Documentation française, Paris, 2002, 309 pages

* Jacques Ion, *Le travail social à l'épreuve du territoire*, Dunod, Paris, 2000, 166 pages

* Henri Lefebvre, *Espace et politique*, Économica, Paris, 2000, 174 pages

* Françoise Moncomble, *La déliaison. La politique de la ville en question ?*, L'Harmattan/Logiques sociales, Paris, 2001, 178 pages

* ADF, CNAF, DIV, DGAS, avec la participation du CSTS, Expérimentation nationale « Projets sociaux de territoire », Actes de la journée de lancement du 8 octobre 2002.

* « Quartiers sensibles et cohésion social » in *Problèmes politiques et sociaux n° 906*, novembre 2004