<table><caption>Cuadro 1.
Participación de las explotaciones agropecuarias familiares en las actividades productivas.</caption><thead><tr><th>Actividad</th><th>EAP totales</th><th>Participación de las EAP familiares sobre el total (%)</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="3">Cultivos industriales</td></tr><tr><td>Tabaco</td><td>16 168</td><td>88%</td></tr><tr><td>Algodón</td><td>11 062</td><td>88%</td></tr><tr><td>Yerba Mate</td><td>17 766</td><td>86%</td></tr><tr><td>Caña de azúcar</td><td>7555</td><td>85%</td></tr><tr><td colspan="3">Cereales y oleaginosas</td></tr><tr><td>Cereales</td><td></td><td>17%</td></tr><tr><td>Trigo</td><td>38 867</td><td>48%</td></tr><tr><td>Girasol</td><td>11 915</td><td>37%</td></tr><tr><td>Oleaginosas</td><td></td><td>18,8%</td></tr><tr><td colspan="3">Ganadería</td></tr><tr><td>Ganadería Bovina (porcentaje de existencias bovinas)</td><td></td><td>18,8%</td></tr><tr><td colspan="3">Otros pecuarios</td></tr><tr><td>Hortalizas a campo</td><td></td><td>46,9%</td></tr><tr><td>Frutales a campo</td><td></td><td>18,6%</td></tr><tr><td>Forestales</td><td></td><td>14,3%</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia a partir de PROINDER (2007) y SAGPyA/IICA (2007).

El escenario de precarización laboral es importante en el sector rural. Según estimaciones del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el sector agropecuario tiene 60,4% de los empleos en negro (en situación de ilegalidad) (SPTyEL, 2012).

La agricultura familiar representa una parte importante de la población que aún permanece viiendo en el ámbito rural. La permanencia de

esta población en el campo depende predominantemente de la actividad agropecuaria y otras cuestiones asociadas. Entre esas cuestiones cabe mencionar la planificación y el empleo urbano, las dinámicas de desarrollo territorial, la infraestructura y los servicios básicos en el campo, y la calidad ambiental. Según el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2001²⁶, la población rural pasó de 4 179 418 habitantes (12,8% del total) en 1991 a 3 828 180 (10,5%) (PROCISUR,

<footnote n="26">26 En 2008 se realizó el Censo Nacional Agropecuario, pero estos datos estuvieron marcados por el conflicto entre el campo y el gobierno nacional y generalmente no se utiliza como referencia.</footnote>
2010). La población rural económicamente ac-
tiva representaba en 2001 el 8,34% de la PEA
total del país, pero el sector agropecuario es uno
de los más dinámicos del país, generando más
del 60% de las exportaciones nacionales.

Por su parte, la expansión del modelo produc-
tivo empresarial ligado al proceso de sojización<fnref n="27" />
en las regiones extra-pampeanas y la industria
minera pone en disputa los recursos naturales
y agudizan los problemas de tenencia de la tie-
rra por parte de los pequeños productores. Se
denuncian consecuencias ambientales ligadas al
avance de este modelo, como la fuerte tasa de
desmonte en varias regiones del norte (Córdoba,
Salta, Chaco seco y húmedo), así como proble-
mas de degradación de los suelos y de deserti-
zación de los espacios (GTZ, REDES Chaco) y
dificultades con el manejo del agua, tanto para
consumo como para producción. En términos
sociales, el proceso de sojización impulsó tam-
bién un proceso de diferenciación de los agri-
cultores familiares, especialmente en la región
pampeana y en aquellas donde se ha extendido la
frontera agropecuaria, entre los productores que
logran integrarse a la nueva lógica empresarial y
las redes de servicios de la producción de granos,
y los que se ven obligados a arrendar sus cam-
pos orientados a otros cultivos (algodón, frutas,
hortalizas, criadores de pollos, de cabras, entre
otros). Esto afianza la heterogeneidad estructu-
ral del sector agropecuario y complejiza el pro-
ceso de representación de intereses compartidos.
Estos elementos permiten comprender me-
jor el papel de la agricultura familiar en la so-
beranía alimentaria y en las dinámicas sociales
y territoriales, en particular en las regiones ex-
tra-pampeanas. También permiten entender por
qué el Estado argentino debe orientar recursos

humanos, materiales y simbólicos hacia la agri-
cultura familiar para generar estrategias desarro-
llo rural sustentable.

C. Diseño de políticas públicas de agricultura familiar en Argentina

1. Origen y trayectoria institucional de la política para la agricultura familiar

La desaparición de casi 100 000 unidades pro-
ductivas de la agricultura familiar durante la dé-
cada de los noventa fue la base material de las
críticas y los debates de políticos y funcionarios
para pensar y diseñar políticas agrarias para gru-
pos agrarios vulnerables.

El diagnóstico estatal mostró que las políticas sociales agrarias de esa década presentaban diversos problemas. En general, fueron elaboradas sin articulación ni coordinación entre sí a nivel territorial o productivo (Lattuada et al., 2012). Cada política estuvo dirigida a una “audiencia”; es decir, un usuario estandarizado particular —p. ej., pequeño productor u organizaciones campeinas o productores familiares— sin prever los posibles cambios del usuario, ni el tratamiento posterior del usuario una vez que este mejorara su situación socioproductiva. Y a su vez, el territorio o región no aparecía en la elaboración de las políticas, salvo como retórica de la política.

Ese diagnóstico nacional fue acompañado por
procesos políticos regionales sobre el desarro-
llo rural (Gisclard y Allaire, 2012). A nivel re-
gional, entre 2004 y 2005, de forma paralela,
el Mercado Común del Sur (MERCOSUR),

<footnote n="27">27 El fenómeno de sojización es el incremento sostenido de la producción de soja a partir del aumento de la superficie destinada a dicho cultivo. Esto implicó la sustitución de otras producciones o destinos de la tierra. Por ejemplo, se redujeron las áreas dedicadas al cultivo de frutales en la zona ribereña de la región pampeana, a la actividad tambera en las provincias de Santa Fe y Córdoba, a la ganadería vacuna y a la producción de avena, lentejas y ganado porcino en la provincia de Buenos Aires. Pero la producción de soja también se expandió como actividad a otras provincias extrapampeanas, destacándose Chaco, Salta y Santiago del Estero. Así, hubo un considerable aumento de producciones típicamente pampeanas en otras regiones (Rodríguez, 2012: 16).</footnote>
el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) y el Programa Cooperativo para el Desarrollo Agroalimentario y Agroindustrial del Cono Sur (PROCISUR) impulsaron distintas iniciativas orientadas a la agricultura familiar.

A nivel del MERCOSUR, los gobiernos nacionales crearon la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) y, en línea con ello, el Gobierno argentino impulsó la creación del FONAF (diciembre de 2004) junto con la FAA. El IICA financió la segunda etapa del Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) de la SAGPyA. Y el PROCISUR se orientó a apoyar el desarrollo de políticas tecnológicas nacionales para este sector. Cada una de estas organizaciones generó distintas definiciones y límites de la denominada agricultura familiar, pero en general, compartieron la idea de integrar este sector al mercado.

Según los actores políticos, en el proceso de construir una política de desarrollo rural incluido y sustentable se tomaron en cuenta tanto las críticas a los antiguos programas y proyectos, como los aportes de los organismos regionales e internacionales para generar las primeras políticas denominadas para la agricultura familiar como tal. Las estrategias y las políticas para la agricultura familiar apuntaron a reorientar y complementar las políticas existentes, innovar socio-técnicamente, capacitar a los técnicos y los funcionarios públicos, incluir los saberes comunitarios y las capacidades de los usuarios-beneficiarios en la implementación de las políticas, y pensar en términos de dinámica del “territorio” (INTA, 2004).

## 2. Definición y delimitación de la categoría agricultura familiar objeto de política pública

La inclusión del término “agricultura familiar” en la agenda política agraria presentó problemas para establecer quién(es) es (son) el sujeto beneficiario y qué se requiere para mejorar sus condiciones socioproductivas relativas. Múltiples enfoques y distintas dimensiones sociales y económicas han servido para definir este tipo de sujeto agrario (pequeño productor, campesino, productor familiar, entre otros) en las políticas públicas argentinas.

En los últimos años, una serie de documentos del PROINDER (2000, 2002, 2007) desarrollan un debate sobre el límite superior que separa el sector de la “agricultura familiar” de otros sectores de la economía agraria, principalmente del pequeño empresario agropecuario o agroindustrial. Las principales variables para la determinación de estratos fueron:

* la extensión de la explotación en relación con la cantidad de trabajo productivo permanente que puede ocupar utilizando las técnicas corrientes;

* la condición de pobreza de los hogares (por condiciones de vida o ingresos);

* la contratación o no de mano de obra transitoria y de servicios de maquinaria;

* el monto del capital acumulado;

* la pluriactividad (presencia o no de ingresos extraprediales);

* nivel de ingresos.

El análisis bibliográfico<fnref n="28" /> y el estudio de los beneficiarios de los programas de intervención

<footnote n="28">28 Esta tipología surge del análisis de unidades minifundistas (Borro y Rodríguez, 1991, actualización de "El minifundio en la Argentina" Caracciolo Basco, M. et al., 1978); explotaciones pobres o EAP pobres (Forni y Neiman, 1994); hogares rurales agrarios pobres (Murmis, 2001); pequeñas explotaciones agropecuarias (González y Pagliettini, 1996); campesinos y pequeños productores (Tsakoumagkos et al. 2000).</footnote>
<table><caption>**Cuadro 2.**
Tipología de la agricultura familiar.</caption><thead><tr><td>Estrato y público meta</td><td>Características del productor</td></tr></thead><tbody><tr><td>Estrato superior de pequeño productor familiar capitalizado</td><td>La escasez relativa de recursos productivos - tierra y capital- con los que cuenta este productor en relación al nivel medio de la actividad del empresario agrario le permitiría crecer. Está en condiciones de realizar una reproducción ampliada de su sistema de producción. No presenta en general rasgos de pobreza y sus principales carencias se refieren a servicios de apoyo a la producción (financiamiento y crédito, asistencia técnica, apoyo a la comercialización, a la integración en cadenas productivas, etc.)</td></tr><tr><td>Estrato intermedio de pequeño productor familiar</td><td>Estos son los denominados campesinos o pequeños productores 'transicionales' que posee una escasez de recursos (tierra, capital, etc.) que no le permite la reproducción ampliada o el crecimiento de su explotación, sino solamente mantenerse en la actividad. Presenta algunos rasgos de pobreza por falta de acceso a servicios sociales básicos.</td></tr><tr><td>Estrato inferior de pequeño productor familiar</td><td>Su dotación de recursos no le permite vivir exclusivamente de su explotación y mantenerse en la actividad por lo que debe recurrir a otras estrategias de supervivencia (generalmente como asalariado transitorio en changas y otros trabajos de baja calificación), posee acentuadas condiciones de pobreza, y su mantenimiento en el campo se explica, en una gran mayoría de casos, por el aporte que recibe de programas públicos de asistencia social y por otros ingresos eventuales.</td></tr></tbody></table>

Fuente: Realizado a partir de documento PROINDER, 2007.

para pequeños productores encarados por el Gobierno Nacional<fnref n="29" />, en particular por la SAGPyA y el INTA, permitieron distinguir tres tipos de agricultores familiares (ver cuadro 2).

Estos estratos no fueron construidos de forma monolítica; por el contrario, se desarrollaron diversos indicadores según la región del país y sus características específicas.

En el cuadro 3, es posible observar la distribución del número de pequeños productores según los tipos: i) el tipo 1 (el más capitalizado) representa el 21% del total de los pequeños productores; ii) el tipo 2 (intermedio), un 27%; y iii) el tipo 3 (el de menores recursos productivos), un 52%. En tanto, la distribución de la superficie es la siguiente: tipo 1, 48%; tipo 2, 27%; y tipo 3, 25%. (PROINDER, 2006).

<footnote n="29">29 Se realizó un análisis sobre once programas actualmente vigentes en la SAGPyA y el INTA. En la SAGPyA se analizó el Programa Social Agropecuario (PSA); el Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER); el Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino (PRODERNEA); el Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste Argentino (PRODERNOA); el Componente de apoyo a pequeños productores para la conservación ambiental; el Proyecto Forestal de Desarrollo (CAPCA); la Ley de Inversiones para Bosques Cultivados (Ley N° 25.080); y el Programa de Reordenamiento de las Áreas Tabacaleras Argentinas (PRAT). En el INTA fueron analizados el PROHUERTA, el PROGRAMA MINIFUNDIO, el PROFAM-Programa de Desarrollo de Productores Familiares y CAMBIO RURAL (PROINDER, 2007).</footnote>
<table><caption>**Cuadro 3.**

**Cantidad y superficie de los pequeños agricultores en Argentina.**</caption><thead><tr><td>Tipo de Pequeño Productor (PP)</td><td>Cantidad</td><td>% sobre total de PP</td><td>Superficie promedio (ha)</td></tr></thead><tbody><tr><td>PP capitalizado</td><td>47 032</td><td>21</td><td>242</td></tr><tr><td>PP estrato intermedio</td><td>58 602</td><td>27</td><td>107</td></tr><tr><td>PP de subsistencia</td><td>113 234</td><td>52</td><td>52</td></tr><tr><td>Total</td><td>218 868</td><td>100</td><td>107</td></tr></tbody></table>

Fuente: PROINDER, 2010.

La mayor proporción de agricultura familiar se encuentra en las regiones del norte del país, mientras la menor se encuentra en la Patagonia (cuadro 4). Como se dijo anteriormente, en la Pampa Húmeda, zona de producción central en el país, se localiza el 27% del total nacional (PROINDER, 2009).

Esta definición de los distintos tipos de agricultores familiares supuso focalizar diferentes políticas para cada estrato (principalmente a la hora de orientar créditos y subsidios).

<table><caption>**Cuadro 4.**

**Participación de la agricultura familiar en las explotaciones y superficie por regiones.**</caption><thead><tr><th rowspan="2">Región</th><th colspan="2">% de las EAP de PP sobre el total de EAP de la región</th></tr><tr><th>Número de EAP</th><th>Superficie (ha)</th></tr></thead><tbody><tr><td>1. Puna</td><td>87,3</td><td>50,9</td></tr><tr><td>2. Valles del Norte</td><td>83,2</td><td>17,5</td></tr><tr><td>3. Agricultura subtropical del NOA</td><td>73,2</td><td>11,5</td></tr><tr><td>4. Chaco Seco</td><td>83,6</td><td>28,7</td></tr><tr><td>5. Monte Árido</td><td>72,5</td><td>12,5</td></tr><tr><td>6. Chaco Húmedo</td><td>68,7</td><td>17,2</td></tr><tr><td>7. Mesopotamia</td><td>79,7</td><td>17,5</td></tr><tr><td>8. Patagonia</td><td>52,5</td><td>8,3</td></tr><tr><td>9. Pampeana</td><td>56,6</td><td>17,7</td></tr><tr><td>10. Oasis Cuyano</td><td>46,6</td><td>3,7</td></tr><tr><td>11. Valles Patagónicos</td><td>46,5</td><td>10,3</td></tr></tbody></table>

Fuente: Oficina del IICA en Argentina, con datos del INDEC.
## D. Implementación de políticas públicas de agricultura familiar: objetivos, modalidades y resultados

A partir de 2004 se generaron cambios en las políticas de desarrollo rural y agricultura familiar con al menos tres objetivos: i) incrementar y mejorar las capacidades estatales para trabajar con los agricultores familiares (condiciones para la política); ii) rediseñar las políticas sociales agrarias ya existentes (no se eliminaron las políticas compensatorias de los años noventa) y generar políticas específicas para la agricultura familiar: institutos, leyes, programas, proyectos, etc. (instrumentos de política focalizada para esta población); y iii) mejorar las condiciones generales de la población y de desarrollo rural (son políticas que también atañen a la agricultura familiar pero no exclusivamente) (macro políticas: sociales, agrarias, de infraestructura, etc.).

La creación de condiciones para la política de la agricultura familiar implicó la creación de organismos y políticas públicas; la vinculación institucional y programática entre las políticas de desarrollo rural y agricultura familiar, y la formación de nuevos cuadros técnicos y funcionarios para poder implementar cambios reales.

A su vez, estos nuevos organismos impulsaron políticas focalizadas en diversos temas: innovación y desarrollo tecnológico para pequeños agricultores, créditos y financiamientos específicos, apoyo a la comercialización de productos de la agricultura familiar, nuevas normativas y regulaciones en temáticas relevantes (tierras, bromatología...), entre otras.

Los nuevos organismos públicos e instrumentos de política en su conjunto apuntaron a construir una estrategia para la agricultura familiar que fue acompañada por medidas de amplio alcance,

como por ejemplo, políticas de electrificación rural (véase anexo I). A continuación se presentan algunos de estos esfuerzos, sus objetivos y sus características.

### 1. Proceso de institucionalización de la agricultura familiar

Según declaraciones de algunos decisores políticos, un programa o proyecto es una forma débil de sostener en el tiempo una estrategia política. Por eso se impulsaron procesos de institucionalización para consolidar las políticas públicas para agricultores familiares en el escenario nacional. Ese proceso significó la creación de nuevos organismos públicos a nivel nacional y provincial para diseñar e implementar políticas para la agricultura familiar; nuevas organizaciones sociales sectoriales para establecer las necesidades y las capacidades de estos agricultores, y nuevos instrumentos de política para poder reorientar algunas de las capacidades públicas y privadas (redes de I+D, cámara de productores de maquinarias, registro de agricultores, entre otros) (Ryan y Bergamin, 2010, Juarez, 2013).

En 2009, a nivel nacional se creó el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MinAgri) y dentro de su estructura organizativa se conformó la Secretaría de Agricultura Familiar y Desarrollo Rural de la Nación (SDRyAF). A nivel provincial, el antiguo Programa Social Agropecuario (de carácter nacional) se reconvirtió de programa nacional a subsecretarías provinciales de agricultura familiar. En este plano, la estrategia fue federalizar el problema y la solución para la agricultura familiar, y volverlo parte de los discursos políticos y la orientación de fondos a nivel provincial.

La SDRyAF creó el Registro Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF)<fnref n="30" /> con el objetivo de disponer de un padrón de agricultores

<footnote n="30">30 Como resultado, estos datos cuantitativos y cualitativos sobre la estructura de la agricultura familiar permiten al Estado construir otros indicadores de interés y estudios específicos. Y del mismo modo, las organizaciones de productores pueden contar con información para diseñar y desarrollar sus estrategias de fortalecimiento y acciones que mejoren la vida de los productores (FONAF, 2007). Para mayor información: http://www.renaf.minagri.gob.ar/.</footnote>
<figure><img src="image_34.png" /><figcaption>**Diagrama 1.**
Organigrama de la agricultura familiar en el Ministerio de Agricultura y organismos descentralizados.</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia a partir de información pública.

familiares para agruparlos, según la tipología del PROINDER y teniendo en cuenta sus condiciones y necesidades, a los fines de diseñar y facilitar la implementación de políticas diferenciales. Este registro se carga en un sistema virtual, cuenta con un manual de uso y prácticas y capacitaciones para los registradores. La inscripción al registro permite al agricultor acceder a diversos instrumentos, como el monotributo social.

A su vez, la SDRyAF buscó fortalecer procesos organizacionales en términos de “redes” de

formación, investigación y de desarrollo tecnológico, y promovió la creación de la Red de Técnicos e Investigadores sobre Tecnologías para la Agricultura Familiar (RedTAF) para formación de técnicos y funcionarios y para la articulación de capacidades en los territorios. También se crearon instrumentos de apoyo al desarrollo de cadenas productivas de y para la agricultura familiar (p. ej., la Cámara de Maquinaria y Herramientas para la Agricultura Familiar)<fnref n="31" />. Este cambio fue acompañado por algunos organismos descentralizados del Ministerio de Agricultura, como

<footnote n="31">31 También la SDRyAF participó en la puesta en marcha de la Cámara de Fabricantes de Maquinarias y Herramientas para la Agricultura Familiar (CAMAF), constituida por actores sociales como cooperativas, empresas recuperadas y asociaciones civiles que disponían de herramientas y maquinarias para la pequeña producción agropecuaria. El objetivo de la SDRyAF fue colaborar con la articulación en cadenas productivas para lograr escala de producción estimulando el proceso con compra pública y rondas de negocios con empresas, grupos y asociaciones de productores.</footnote>
el INTA y el Servicio Nacional de Sanidad y
Calidad Agroalimentaria (SENASA).

Las autoridades del INTA buscaron la democra-
tización de la toma de decisiones interna a partir
de un nuevo sistema institucional matricial y, a su
vez, replantearon la orientación institucional al in-
cluir la agricultura familiar en el Plan Estratégico
Institucional 2005-2015 (INTA, 2004). Esto im-
plicó, según los funcionarios del INTA, la reva-
lorización del área de extensión rural que en los
años noventa había sufrido varios recortes presu-
puestarios y había recortado la asistencia técnica
a los grupos sociales vulnerables y, por otro lado,
la creación de los primeros institutos de investiga-
ción y desarrollo tecnológico para la agricultura fa-
miliar: el Centro de Investigación y Desarrollo de
Tecnología para la Pequeña Agricultura Familiar
(CIPAF) y los institutos de investigación y desa-
rrollo tecnológico para la pequeña agricultura fa-
miliar (IPAF) (INTA, 2004; Juarez, 2011, 2013).

En el SENASA se creó una Comisión de
Agricultura Familiar (SENAF), con el objetivo
de abordar las problemáticas de la agricultura
familiar sobre el tema de calidad y la sanidad
agroalimentaria.

A nivel socio-organizacional, desde la SDRyAF
se apoyó y financió el Foro Nacional para la
Agricultura Familiar y sus Foros Provinciales
(Bargiela et al., 2005). Estos foros tienen por
objetivo organizar políticamente a los actores so-
ciales que integran la agricultura familiar y lograr
definir líneas de trabajo adecuadas para el sector.

## 2. Nuevas políticas para el desarrollo rural inclusivo

Los diagnósticos institucionales posteriores a la
crisis socioeconómica de 2001 fueron insumo
de política para desarrollar acciones orientadas
a coordinar y articular las capacidades intra e in-
terinstitucionales y programáticas para generar
desarrollo rural con inclusión y desarrollo terri-
torial (Cittadini, 2013; Juarez, 2011, 2013).

En la SDRyAF se pusieron en marcha el Programa
de Desarrollo Rural Incluyente (PRODERI)
y el Programa Regional de Fortalecimiento
Institucional de Políticas de Igualdad de Género
en la Agricultura Familiar del MERCOSUR.

Estos programas complementaron las anti-
guas políticas como el Proyecto de Desarrollo
Rural de las Provincias del Noroeste Argentino
(PRODERNOA), del Noreste Argentino
(PRODERNEA), de la Patagonia (PRODERPA)
y al Programa de Servicios Agrícolas Provinciales
(PROSAP). La mayoría de estos programas tie-
nen por objetivo asesorar y financiar insumos y
maquinarias.

El PRODERI tiene por objetivos apoyar y asistir a los agricultores familiares (vinculándolos a las cadenas de valor y mercados) y, en el caso de las familias pertenecientes a sectores rurales en situación de vulnerabilidad social, procurará mejorar las condiciones de infraestructura socioproduc-tiva de cada comunidad, a fin de lograr avances en sus condiciones de vida. Este programa explicita la intención de articular tres estrategias de carácter transversal en género, atención al medio ambiente y adaptación al cambio climático, y para pueblos indígenas, con el objetivo de generar desarrollo. El PRODERI es aún muy reciente para poder evaluar sus resultados.

Por otra parte, en el INTA se generó el “Plan
Estratégico Institucional 2005-2015”, que in-
trodujo fuertes cambios en la estructura de toma
de decisiones para redireccionar capacidades ins-
titucionales hacia la “innovación con inclusión
social” (INTA, 2004).

En este escenario, el caso paradigmático de coor-
dinación programática es el Programa Federal
de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable
(PROFEDER), creado en 2003. Su objetivo
declarado es "*la promoción de la innovación tec-
nológica y organizacional de los actores del medio
rural, el desarrollo de sus capacidades y el forta-
lecimiento de la competitividad regional y nacio-
nal*" (INTA, 2002). Es decir, construir agendas
políticas que alineen las capacidades institucio-
nales de los diferentes programas y proyectos del
INTA para abordar la cuestión del *desarrollo* de
forma integral, atendiendo a las dinámicas terri-
toriales y las necesidades de los grupos rurales
vulnerables. Este programa actuaría como nexo
con la SDRyAF y las Subsecretarías Provinciales
de Agricultura Familiar.

Actualmente, el programa PROFEDER, junto a
otras áreas del INTA, intenta generar nuevas for-
mas de producción de conocimientos adecuados
a las dinámicas de desarrollo territorial, dándole
un papel clave a la agricultura familiar. En este
sentido, se están elaborando nuevos lineamien-
tos epistemológicos, conceptuales, de gestión y
temáticos para trabajar el desarrollo territorial
sustentable e inclusivo.

En los hechos, el PROFEDER dispone de cierto
control sobre los fondos para proyectos y pro-
gramas, lo cual permite orientar las agendas de
extensión rural y aquellas nuevas propuestas que
se presentan sobre agricultura familiar o desarro-
llo rural. Por ejemplo, actualmente la agenda de
PROFEDER contempla resolver problemáticas
de acceso a agua para consumo y producción,
una de las mayores demandas de la agricultura
familiar.

3. Políticas de innovación y desarrollo tecnológico

Ante las críticas sobre la escasez de capacidades institucionales para enfrentar los problemas sociales y ambientales de los pequeños agricultores<fnref n="32" />, particularmente de investigación y desarrollo, en 2005 el INTA creó el Programa Nacional de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar, el CIPAF) y tres de

sus institutos regionales (IPAF): Pampa, Noroeste y Noreste. Posteriormente también se estableceron institutos regionales en Cuyo y Patagonia.

Ese centro y sus institutos fueron los primeros organismos estatales dirigidos a investigación-acción participativa y a la concepción, diseño, desarrollo, implementación y evaluación de “tecnologías apropiadas” para la “agricultura familiar” (CIPAF, 2005).

Estos nuevos organismos tuvieron un desarro-
llo desigual signado por: la conformación de los
equipos de investigación (fue contratado per-
sonal nuevo); las dinámicas tecnoproductivas y
económicas regionales; los procesos de negocia-
ción, las organizaciones y movimientos sociales
territoriales, entre otras cuestiones. Sin embargo,
compartieron una forma de pensar las estrategias
regionales y nacionales: cada uno desarrolló un
perfil disciplinar particular (agua, agroecología,
biodiversidad, energía), construyó numerosas
redes de apoyo social e institucional a nivel re-
gional y nacional, y generó formas particulares
de coorganización de proyectos tecnoproducti-
vos con grupos de productores.

Sus resultados en términos de producción de co-
nocimiento científico y tecnológico fueron los
siguientes: innovaciones incrementales (p. ej.,
modificaciones sobre diseños de artefactos, co-
pias de tecnologías, mejoras en procesos produc-
tivos); formación técnica (p. ej., enseñanza de
autoconstrucción, cursos de agroecología, etc.);
desarrollos tecnológico de bajo conocimiento
(cocinas solares, pequeños sistemas de riego,
etc.); investigación acción-participativa para in-
sumo de política y fortalecimiento de procesos
productivos a partir de dinámicas de participa-
ción de las comunidades a través de sus represen-
tantes (Juarez, 2012, 2013).

<footnote n="32">32 Las tecnologías para la inclusión social (TIS) son elementos clave en las estrategias de desarrollo socioeconómico y democratización política. Estas son entendidas como "formas de diseñar, desarrollar, y gestionar tecnologías orientadas a la resolución sistémica de problemas sociales y ambientales" (Thomas, 2008).</footnote>
## 4. Formación de funcionarios y técnicos públicos

¿Quiénes tienen capacidades para generar desarrollo rural inclusivo? ¿Quiénes deben desarrollar esas habilidades y prácticas? Según las respuestas brindadas por los organismos públicos, ese rol es de los técnicos o funcionarios públicos que están en los territorios.

Desde la SDRyAF, el Programa de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) apuntó a la formación y el diseño de instrumentos de gestión para los tomadores de decisión y policy makers. Se desarrollaron numerosos espacios de debate, cursos y capacitaciones donde se difundieron los resultados de las investigaciones sobre “pequeños productores” y se plantearon espacios de colaboración cognitiva como la Red de Técnicos e Investigadores sobre Tecnologías para la Agricultura Familiar (RedTAF).

Por su parte, el INTA instituyó como obligatoria la formación académica (de especialización, maestría o doctorado) de sus cuadros técnicos y políticos a nivel nacional. Para estos fines, el INTA brindó becas de formación y generó alianzas entre unidades del INTA y universidades<fnref n="33" /> para poder adecuar el personal a las necesidades cognitivas de las nuevas políticas agrarias. Si bien esta política no fue específicamente para la agricultura familiar, fue de importancia, porque permitió a los técnicos de todo el país, particularmente a aquellos que hacen trabajo territorial, acceder a mayores niveles de formación académica y tener contacto con diversos debates sobre la política agraria.

También se desarrollaron algunas nuevas actividades de formación desde el CIPAF (e IPAF)

y el programa PROHUERTA. Estas estuvieron orientadas a que los técnicos se interiorizaran en nuevas temáticas como: investigación-acción participativa, tecnologías apropiadas, agroecología, economía social, etc.

## 5. Normativas y regulaciones en temáticas relevantes para la agricultura familiar

La legislación sobre temáticas relevantes para los agricultores familiares, tales como el acceso y la tenencia de tierras, cuestiones agroalimentarias o la protección sectorial, es aún muy escasa, pero actualmente está en análisis y debate.

La tierra es un tema de disputas y reclamos desde la agricultura familiar, tanto en materia de frenar los desalojos, como de poder acceder a ella de manera estable. Las normativas y regulaciones varían de provincia en provincia y se cuenta con escasos recursos técnicos formados en esta materia, como consecuencia de que esa problemática está fuera de la agenda pública. Desde los organismos estatales son recientes los relevamientos y estudios en la temática. El PROINDER realizó un estudio para identificar, relevar y sistematizar problemas vinculados al acceso, tenencia (garantía de la tenencia actual y regularización domínial) y distribución de la tierra, así como los conflictos que ellos generan (PROINDER, 2013).

Paralelamente al relevamiento de los conflictos sobre tierras para uso agropecuario en Argentina, se estableció una normativa sobre el porcentaje de tierras que puede ser propiedad de ciudadanos extranjeros, ya sean personas físicas o jurídicas. El 6% de tierras está en manos extranjeras,

<footnote n="33">33 El caso arquetípico es la Unidad Integrada Balcarce, donde la Universidad Nacional de Mar del Plata y el INTA ofrecen, conjuntamente a través de un convenio, el Programa de Postgrado en Ciencias Agrarias para optar a los grados académicos de doctor en Ciencias Agrarias; de maestría en Producción Vegetal, Manejo y Conservación de Recursos Naturales para la Agricultura, Agroeconomía, Procesos Locales de Innovación y Desarrollo Rural (PLIDER, un emprendimiento compartido por las UNS, UNLP y la UNMdP), Producción Animal, Sanidad Animal; y especializaciones en Producción Vegetal, Producción Animal, Agroeconomía y Uso Sostenible de los Recursos Naturales como Herramienta de Desarrollo de Áreas Rurales y Forestales.</footnote>
de acuerdo con el relevamiento realizado por el Registro Nacional de Tierras Rurales. Esta normativa no regula los conflictos de tierra que afectan al sector de la agricultura familiar y no impide la concentración de la tierra o la inversión empresarial o de grandes productores.

También en el CIPAF (INTA) se analizaron las normativas y los procedimientos vigentes en el ámbito nacional, provincial y local para el acceso al uso productivo de tierra urbana y periurbana o su regularización dominial (Godoy Garranza y Manzoni, 2012). Como resultado de estos relevamientos y análisis, fue posible evaluar la forma de gestionar los suelos. Asimismo, estos documentos son instrumentos de política que brindan insumos y recomendaciones a nivel político y normativo, y muestran experiencias llevadas adelante por gobiernos locales que legislan en la materia para favorecer el desarrollo de la agricultura familiar urbana y periurbana.

En Argentina se relevaron al menos 40 conflictos por la tierra entre agricultores familiares y empresas, controversias aún no resueltas desde las políticas públicas y la legislación.

Otros problemas de la agricultura familiar se dan en el área de la sanidad agroalimentaria. Para abordarlos se creó la Comisión de Agricultura Familiar (SENAF) en el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) para adecuar la normativa vigente a la agricultura familiar preservando la inocuidad de los alimentos. Sus acciones apuntaron a la capacitación de los agricultores familiares, funcionarios provinciales y municipales y otros integrantes de organizaciones relacionados con el sector en aspectos zoofitosanitarios de la producción, manejo fitosanitario de cultivos, buenas prácticas agropecuarias y de manufactura y producción de alimentos orgánicos, entre otros. A su vez, se elaboraron protocolos específicos de carácter recomendatorio que no fueron aprobados y un plan de sanidad animal (Municipio General Rodríguez).

En términos de protección laboral, se sancionó la Ley de Trabajo Agrario N° 26727 y su decreto reglamentario N° 301/13, que reconoce a la agricultura familiar, apoya la organización de los productores, promueve sus derechos y los integra al sistema de prestaciones. El actual gobierno nacional ha anunciado que impulsará una ley específica para la agricultura familiar, que vendría a suplir los pedidos de reforma agraria del FONAF. Todavía no está claro el contenido y el alcance de ese proyecto.

## 6. Créditos, subsidios y financiamientos

Las experiencias de finanzas solidarias, y en especial las de microcrédito para pequeños productores, han mostrado un crecimiento manifiesto en los últimos años, tanto en experiencias urbanas como rurales. Con la sanción de la Ley Nacional N° 26.117, en 2006 se plasmó la existencia de políticas públicas que favorecen el microcrédito, llevando adelante propuestas de creación de consorcios que apoyan, promueven y fortalecen operatorias de microfinanzas, brindando instrumentos para los sectores de la agricultura familiar que no pueden acceder al sistema financiero tradicional.

La Ley de 2006 de promoción del microcrédito creó la Comisión Nacional de Promoción del Microcrédito para el Desarrollo de la Economía Social (CONAMI), como instrumento idóneo para ejecutar políticas activas de finanzas solidarias.

Un instrumento utilizado en la actividad agropecuaria ha sido el fondo rotatorio, que involucra una dimensión financiera y otra socio-organizativa y combina algunos o varios aspectos de las distintas alternativas “solidarias” financieras. Según Alcoba et al. (2006), los fondos rotatorios funcionan, básicamente, como una “caja de recursos” financieros y no financieros que gestiona la organización y que “circulan” o “rotan” entre ella y los productores. La escala en el uso
de estos recursos es local, en el sentido de que sus destinatarios comparten un mismo sistema productivo de base territorial; es decir, que comparten una misma actividad socioeconómica y articulaciones cotidianas en un mismo territorio. En Argentina se conocen algunos casos de fondos rotatorios impulsados por organizaciones no gubernamentales (ONG), pero en general aunque hay análisis desde el Estado, son pocas las experiencias impulsadas.

## 7. Comercialización y ferias de la agricultura familiar

Una de las dificultades de los agricultores familiares es la comercialización de su producción, dado que disponen de poco volumen de

producción y sufren de discontinuidad productiva, falta de infraestructura (p. ej., transporte), relaciones desiguales con los intermediarios, carencia de información sobre los precios, entre otras cuestiones por las que no pueden vender en los canales de los productores empresariales. Por ello las organizaciones de productores buscan alternativas de comercialización, una de las cuales es conocida como "ferias francas".

El INTA realizó un relevamiento para conocer las características de estos espacios de comercialización en diferentes lugares del país. Para ello se tuvo en consideración que estos espacios: i) fueran gestionados por productores de la agricultura familiar; ii) que se establezca una relación directa entre productor y consumidor, sin intermediarios; y iii) que la frecuencia de realización fuera

<figure><img src="image_35.png" /><figcaption>Comercialización familiar de productos agrícolas, La Plata, Argentina (foto de M. Gisclard)</figcaption></figure>
como mínimo de una vez por mes. De acuerdo con esos criterios preestablecidos, se seleccionaron 144 experiencias de ferias en todo el país, con una distribución territorial que muestra una mayor concentración en el noroeste argentino (65%) y la región pampeana (25%) (Golsberg et al., 2010). Según el INTA, esta información también permitió comprender que en las ferias se generan otras relaciones y prácticas además de las mercantiles: el crecimiento y la mejora de la autoestima de los feriantes, las nuevas capacidades que obtienen los productores en el intercambio comercial, la construcción de una identidad colectiva y el desarrollo de procesos organizativos que fortalecen al sector, entre otros (Barros et al., 2011). Sin embargo, se señalan problemas y posibles soluciones para estas ferias, pero no acciones concretas a gran escala.

Otras modalidades de comercialización impulsadas desde las políticas públicas son: i) la compara estatal (p. ej., el Programa Hambre Cero Misiones); ii) la relación directa entre productor y consumidor con gestión estatal (p. ej., Programas Frutas y Verduras para Todos, Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Nación y algunas provincias proveedoras de frutas y verduras como Mendoza y Neuquén); iii) comercializadora de intermediación solidaria (p. ej., Puente del Sur, Colectivo Solidario (por internet), CAPIR, la Asamblearia en el Mercado de Bonpland); iv) cooperativas de trabajo o comercialización de agricultores familiares (p. ej., Ibatín en Tucumán, La Esperanza en Florencio Varela, FECOAGRO en San Juan, Cauqueva en Jujuy, la cooperativa de azúcar orgánica La Unión de San Juan de la Sierra en Misiones, la cooperativa de productores de ajo Agricultores del Valle Mendoza o las de yerba mate de Misiones); y v) mercados asociativos mayoristas (p. ej., cooperativa hortícola 2 de Septiembre de Pilar) (Caracciolo et al., 2012).

## 8. Otras políticas que benefician a la agricultura familiar

Algunas de las políticas sociales que permitieron mejorar las condiciones de vida socioproductiva

de la agricultura familiar fueron generadas desde organismos públicos que históricamente no disponían de recursos para ese sector. Esto refleja cierta coordinación y orientación de la agenda política nacional.

Entre las medidas destacadas, el Ministerio de Desarrollo Social y la SDRyAF impulsaron el monotributo social para la agricultura familiar, con el fin de facilitar y promover el ingreso de los agricultores familiares a la economía formal y a la protección social. Este instrumento en términos sociales brinda jubilación y la cobertura de una obra social para el contribuyente y su grupo familiar, incluyendo los hijos de hasta dieciocho años e hijos discapacitados a cargo, que le garantizará el acceso a una cobertura básica universal de la salud. Además, en términos socioeconómicos, le permite al productor emitir factura oficial, ser proveedor del Estado por compra directa y acceder a canales de comercialización formales (venta a comercios e instituciones).

Por otro lado, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (2008) generó un organismo dedicado a la relación entre innovación e inclusión social: el Programa Consejo de la Demanda de Actores Sociales (PROCODAS). Este programa-consejo puso en funcionamiento el concurso de Proyectos Complementarios de Tecnologías para la Inclusión Social (2011) con un área de agricultura familiar, un fondo concursable para implementar proyectos tecnoproductivos dirigido a ONG avaladas y acompañadas por instituciones públicas de I+D. Los resultados de las primeras convocatorias mostraron escasos actores sociales con proyectos innovadores, y numerosas organizaciones sociales con necesidades diversas (insumos cognitivos, financiamiento, asistencia técnica, recursos humanos, entre otros), a las cuales este financiamiento no puede dar respuesta.

Al mismo tiempo, en el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios se implementó el Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico
(PROPASA), cuyo objetivo es brindar asistencia técnica y financiera para el abastecimiento de agua potable y desagües cloacales para parajes rurales. La demanda registrada en el Programa desde su origen alcanza a 3200 proyectos, de los cuales 2700 se encuentran activos, habiéndose ejecutado unos 900 (PROPASA, 2013).

Ese mismo ministerio, mediante la Secretaría de Energía de la Nación, impulsa el Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER). Este tiene por objetivo abastecer de electricidad a personas que viven en hogares rurales y a servicios públicos de todo tipo (escuelas, salas de emergencia médica, destacamentos policiales, etc.) que se encuentran fuera del alcance de los centros de distribución de energía. Los resultados del PERMER muestran que apunta prioritariamente a resolver el abastecimiento eléctrico del habitante rural, pero poco o casi nada hace, en materia de energía, sobre otras necesidades básicas como la cocción de los alimentos o el agua caliente para uso sanitario (Garrido, 2012). A esto se suma que no considera otras demandas previas insatisfechas como falta de caminos, servicios de salud y educación, estructuras edilicias, etc.

Cabe mencionar también políticas que no son específicamente para la agricultura familiar, pero que mejoran las condiciones de vida y las socioproductivas. Algunos ejemplos son la Asignación Universal por Hijo (subsidio por hijo), el Programa Remediar (medicamentos gratis para grupos sociales vulnerables) y el Programa Conectar Igualdad (notebook y capacitación informática gratuita para jóvenes escolarizados), entre otras medidas.

Los resultados de estos programas plantean que existen políticas para la agricultura familiar (directas e indirectas), pero que aún persisten problemas y limitaciones, si lo que se pretende es generar mejoras concretas en las condiciones de vida de la población rural (principalmente aquella de escasos recursos) y una nueva impronta de desarrollo territorial.

## E. Análisis de los resultados de las políticas públicas

A una década de la puesta en marcha de estrategias y políticas orientadas a los agricultores familiares, ¿cuáles han sido algunos de sus logros y qué limitaciones existen? En este apartado se analizan tres aspectos transversales de las políticas públicas: i) la concepción político-organizativa, ii) la concepción del conocimiento científico y tecnológico, y iii) el tipo de relación usuario-productor (agricultor familiar-Estado). Estos puntos analíticos permiten reflexionar sobre cómo se diseñan e implementan estas políticas, a fin de mejorar su concepción y praxis.

### 1. Concepción político-organizacional

La agenda política e institucional relativa al desarrollo rural y la agricultura familiar fue institucionalizada y jerarquizada. Esta institucionalización fue acompañada por el aumento de financiamientos para la agricultura familiar y la incorporación de nuevos profesionales y técnicos. En este nivel, la toma de decisiones fue de arriba hacia abajo, impulsada desde el Estado.

Otro cambio fue la articulación institucional de diversas capacidades y recursos estatales. Las nuevas interacciones entre organismos públicos, a partir de compartir metas y acciones concretas, incentivaron el aumento de sinergias positivas para construir soluciones a las problemáticas de la agricultura familiar.

En algunos casos, hubo intentos de construir dinámicas de toma de decisión de abajo hacia arriba. En esos casos, la articulación entre actores públicos y no públicos (como las organizaciones campesinas) generó espacios de realimentación de algunas políticas. En este sentido, también se generaron algunas “innovaciones organizacionales” con participación de los agricultores que tomaron diferentes formas (foros, cámaras, redes) y dimensiones problemáticas (financiamiento,
tecnología, etc.). La participación social es un nuevo componente de las políticas públicas.

Sin embargo, las articulaciones entre las políticas estuvieron signadas por problemas derivados de la existencia de diferentes culturas organizacionales y de diversos reglamentos internos, así como por dificultades para definir áreas de incumbencia dentro de cada organismo, etc. Los esfuerzos de trabajo conjunto dependieron de voluntades políticas “individuales” y fueron formalizados institucionalmente en términos de convenios estándar para financiar recursos humanos y materiales en temas puntuales, pero no en términos de colaboración en los procesos y estabilidad de estos (Juarez, 2013). Asimismo, no hay un organismo cuya misión específica sea formular, monitorear o, eventualmente, hacer un seguimiento o evaluación de la política ministerial (Lattuada et al., 2011). Los aprendizajes institucionales continúan dispersos y sin sistematización para realimentar las prácticas políticas.

## 2. Concepción del conocimiento científico y tecnológico

La tecnología es clave en los procesos de cambio social. Las nuevas políticas de I+D para los agricultores familiares supusieron desarrollar una “nueva oferta” de tecnologías para la agricultura familiar; es decir, un *stock* de artefactos, técnicas y procesos. ¿Cuál es el problema cognitivo del *ofertismo* tecnológico? Los problemas tecnoproductivos se conciben como una relación oferta-demanda en que se asume, desde una racionalidad técnica, que el artefacto o técnica soluciona el problema porque funciona en términos técnicos. Sin embargo, las dinámicas locales y regionales suelen requerir adecuaciones sociales —en sentido amplio— y tecnológicas (Thomas, 2009).

Varias políticas presentan paquetes tecnológicos relativamente estandarizados por temática (energía, agua, agroecología) y generalizan

instrumentos como la compra o la producción de tecnologías y procesos. En estos casos no siempre se tiene en cuenta la diversidad cultural y sociopolítica que existe dentro de la agricultura familiar (campesinos, pueblos originarios, etc.). Otra cuestión clave es el tipo de conocimiento que se produce para la agricultura familiar. Las tecnologías fueron concebidas como “tecnologías apropiadas”, es decir, soluciones parciales, de bajo conocimiento científico-tecnológico, con escasa participación de los usuarios en el diseño de los artefactos y procesos, y de baja escala (CIPAF, 2005). Muchas veces estas prácticas dejan de lado o desaprovechan los nuevos conocimientos científicos y tecnológicos disponibles para las grandes y medianas empresas agrarias, y descartan la posibilidad de generar dinámicas innovadoras importantes. A la larga, estas prácticas podrían generar un doble estándar: tecnologías para ricos y tecnologías para pobres.

Por otro lado, es destacable que en algunos casos las prioridades de los organismos estatales en producción de conocimiento cuentan con un sistema de consulta previa a los agricultores. Estos mecanismos permiten generar diferentes dinámicas de aprendizaje y captar la diversidad socioproductiva en los territorios. Sin embargo, la tecnología se “transfiere” a los usuarios en forma de una capacitación técnica. Si bien existen esfuerzos para lograr metodologías participativas, las prácticas de transferencia tecnológica continúan siendo la forma de pensar el conocimiento tecnológico. Esto supone una relación asimétrica entre los técnicos y los representantes de la agricultura familiar, siendo estos últimos receptores de conocimiento, pero no constructores de saberes. Distintos autores afirman que la investigación y la transferencia tecnológica orientada a generar procesos de inclusión social en Argentina es aún especializada por productos y no por sistemas o por regiones (Thomas et al., 2012; Garrido et al., 2013).

Por otra parte, como se señaló anteriormente, existen algunas experiencias que intentan estimular el aprendizaje interactivo y generar
nuevos desarrollos tecnológicos adecuados para
la agricultura familiar. Tal es el caso de la Cámara
Argentina de Fabricantes de Maquinarias para la
Agricultura Familiar (CAMAF) y espacios como
los denominados “Encuentros del MERCOSUR
Ampliado sobre Maquinaria y Herramientas para
la Agricultura Familiar”.

En términos de desarrollo cognitivo, el nivel de innovación y desarrollo tecnológico presentado en las políticas es relativamente bajo, aunque es posible señalar que existen algunos esfuerzos importantes para revertir esta tendencia. Esos esfuerzos están ligados a integrar en el diseño de las políticas a los usuarios, a construir redes interinstitucionales y equipos técnicos transdisciplinarios y a generar soluciones integrales a los problemas productivos de los grupos vulnerables.

3. Relación agricultor familiar-Estado

Dos cuestiones son importantes en la relación
 usuario-productor. La primera es la definición
 del usuario de la política; es decir, de la agricul-
tura familiar, con los límites y las diferencias que
hay a su interior. La segunda es la forma como se
ha establecido la participación de la agricultura
familiar en las políticas públicas.

Como se dijo con anterioridad, la agricultura fa-
miliar presenta al menos tres estratos distintos que
convendría diferenciar en el abordaje de la política
pública. Sin embargo, en las políticas analizadas
esto no está claro, ni declarado. Existen numero-
sas críticas y debates abiertos sobre la definición
de la agricultura familiar, porque agrupa actores
sociales que no necesariamente se parecen, salvo
por su situación de vulnerabilidad social o pro-
ductiva. Sin embargo, es un avance que algunos
organismos públicos han comenzado a debatir
cómo trabajar cuestiones diferenciales (p. ej., cul-
turales, geográficas, tecnoeconómicas y sociopo-
líticas), a los fines de que estén presentes en los
instrumentos de política y sean adecuadas para
“las” agriculturas familiares.

Desde 2003 la “participación” de la ciudadanía es parte de la retórica y de algunas prácticas en las políticas públicas. Se constituyeron espacios para que los actores sociales pudieran expresar sus necesidades e intereses, y constituirse como actores políticos. Según Lattuada y Nogueira (2011:49), esto ha contribuido a generar mejores condiciones institucionales para un despliegue de las capacidades políticas, dada la convocatoria y participación de distintos actores sociales, económicos y políticos, en su confección, como en el planteo de actividades coordinadas con otras instancias del Estado en los diferentes niveles de competencia territorial.

Las metodologías de participación de los agri-
cultores familiares han sido parte de algunos
procesos decisorios para validar la selección de
soluciones, o bien para realizar adaptaciones me-
nores a los procesos planteados desde las insti-
tuciones del Estado. Asimismo, paulatinamente,
las organizaciones de base de la agricultura fami-
liar han ido definiendo algunos elementos de su
agenda política como acceso a tierras y agua para
consumo y producción.

En términos político-institucionales, en general,
las políticas públicas se centran en fortalecer y
asistir técnicamente a grupos y cooperativas de
agricultores para lograr la sustentabilidad pro-
ductiva. Pero no está claro el papel del Estado
(nacional, provincial y municipal) en temas clave
como el acceso a la tierra y el agua. En algún
punto, las agendas políticas aún no están total-
mente alineadas y coordinadas.

Finalmente, si bien aún existen problemas y li-
mitaciones en el diseño y la implementación de
las políticas públicas de la agricultura familiar en
Argentina, no debe perderse de vista que:

* es un gran avance que la agricultura familiar se encuentre presente en los discursos de los funcionarios políticos, que sea el foco de numerosas iniciativas públicas y que esté contemplada en la nueva institucionalidad estatal;
* los gobernantes, los funcionarios y los técnicos enuncian una nueva forma de pensar en la agricultura familiar que está ligada al desarrollo territorial y a modelos productivos socioambientalmente sustentables e inclusivos, y

* hay múltiples iniciativas a diversos niveles (organizacional, normativo, financiero, etc.) para continuar mejorando y trabajando desde las políticas del Estado con la agricultura familiar.

## F. Reflexiones finales y perspectiva

La agricultura familiar cumple su primera década de presencia explicita en la política pública argentina. Estudios prospectivos recientes aplicados al sector agropecuario tienen en cuenta a los agricultores familiares actores socioproductivos y les auguran un papel clave en los procesos de desarrollo nacional<fnref n="34" />, pero ¿es tan así?

En este documento podemos observar numerosos avances en la construcción de instrumentos de política para la agricultura familiar en términos de creación de nuevas instituciones públicas y organizaciones sociales sectoriales, de generación de nuevas políticas de apoyo e integración del sector, de innovación y desarrollo tecnológico, de planes de formación de funcionarios y técnicos públicos, de intentos de impulsar normativas y regulaciones en temáticas relevantes y de políticas que vienen al encuentro mediante la provisión de otros servicios como electricidad y agua para zonas rurales. Como se analizó anteriormente, estas acciones presentan algunos niveles de coordinación y alineación entre sí y ciertos desafíos a la hora de generar respuestas adecuadas a la diversidad que se enmarca en el concepto de agricultura familiar.

A pesar de estos esfuerzos, aún no se modificaron las condiciones materiales (la organización y distribución de las tierras; las formas de producción, distribución y comercialización de productos agrícolas, etc.) que sustentan y privilegian un sistema agropecuario orientado a las grandes empresas y las transnacionales. Puntos tales como cuál es el tipo de relación que se propone entre la agricultura familiar y el mercado, cómo se resuelve la contraposición de intereses entre los actores del sector agropecuario o de qué forma se contempla la soberanía alimentaria no parecen tener respuestas explícitas en las políticas públicas analizadas.

En términos concretos, en la planificación de la política sectorial agropecuaria, la agricultura familiar continúa siendo una cuestión marginal. En 2012, el poder ejecutivo presentó el Plan Estratégico Alimentario y Agroindustrial 2020 (PEA 2020), elaborado a partir de un proceso participativo en mesas de trabajo que contaron con la intervención de funcionarios, investigadores, técnicos, agricultores y empresarios de 53 universidades, 24 complejos productivos y 470 escuelas agrotécnicas de todo el país.

Ese conjunto heterogéneo de actores sociales definió como principal meta del PEA elevar la producción de granos de 92 a 157 millones de toneladas para el año 2020 (aumentar 58% la producción). A ese aumento se suma incrementar 53% los cultivos industriales, 235% el complejo algodonero, 89% el hortícola, 27% el forestal, 36% el complejo frutal citrícola, 15% el vitivinícola y 115% el avícola. En términos de metas económicas, se planteó que las exportaciones totales del sector agroalimentario y agroindustrial pasarían a USD96 611 millones, un aumento de 145%. Las colocaciones de productos primarios crecerían 80%, hasta USD27 360 millones.

<footnote n="34">34 Estudios prospectivos como el Foro PROCISUR de Prospección (2010), Rol del Cono Sur como reserva alimentaria del mundo: posibles escenarios para la investigación, la innovación y el desarrollo, PROCISUR; y Patrouilleau et al., 2012.</footnote>
Y el aumento de las exportaciones de biocom-
bustibles derivados de la soja se incrementaría
en 317%. Las metas planteadas fueron ambi-
ciosas y enfocadas principalmente en mejorar
la productividad y aumentar la rentabilidad del
sector agropecuario y agroindustrial tradicional
(Carballo González *et al.*, 2012).

Algunas cuestiones como cuáles serían los cos-
tos que implicarían esos esfuerzos, cómo se dis-
tribuirían los beneficios, de donde saldrían las
nuevas superficies cultivadas para alcanzar ese
incremento o cuáles serían los efectos socioam-
bientales no están contempladas en el docu-
mento programático. La cuestión alimentaria y
el papel de la agricultura familiar aparecen muy
raudamente.

El PEA 2020 amerita alguna reflexión. Una se-
ñal que brinda ese plan es que a pesar de lle-
var unos diez años de iniciativas públicas para

la agricultura familiar, tanto los funcionarios
políticos como otros actores sociales relevan-
tes (productores, investigadores, técnicos, do-
centes, funcionarios, etc.) no repararon en los
agricultores familiares ni sus problemáticas a la
hora de planificar el rumbo de la política agraria
nacional. En este sentido, la agricultura familiar
continúa en un plano secundario. Y otra señal
del PEA es que las organizaciones de los agricul-
tores familiares aún no están fortalecidas como
para construir otro(s) escenario(s) alternativo(s)
socioproductivo(s) y proponer e instalar nuevos
rumbos e instrumentos de política. Esto implica,
entre otras cuestiones, que para generar una
perspectiva favorable para la agricultura familiar
es necesario continuar con la tarea de mejorar las
capacidades de acción política de la agricultura
familiar. Y que aún son necesarios numerosos de-
bates y esfuerzos para que la agricultura familiar
sea parte de la agenda real y concreta de la polí-
tica agraria nacional.
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# Anexo 1
Programas e instrumentos que benefician a los agricultores familiares

<table><thead><tr><td>Nombre del Instrumento u Organismo</td><td>Inicio</td><td>Objetivos</td><td>Modalidad de implementación</td></tr></thead><tbody><tr><td>Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (SAGPYA)</td><td>1998</td><td>Apoyar iniciativas rurales (obras de infraestructura comunitaria, autoconsumo, producción para el mercado, sistemas de comercialización) y generar fortalecimiento institucional de los gobiernos provinciales: apoyo técnico, capacitación de técnicos y contribución de soporte científico y técnico sobre "tecnologías apropiadas" orientadas a los pequeños productores agropecuarios.</td><td>Capacitación; Investigación sobre Tecnologías Agropecuarias apropiadas para Pequeños Productores Minifundistas y Apoyo Técnico para la Coordinación Institucional y la Formulación de Políticas de Desarrollo Rural.</td></tr><tr><td>Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico (Ministerio de Planificación Federal, Inversión pública y Servicios)</td><td>1999</td><td>Abastecimiento de agua potable y desagües cloacales para parajes rurales.</td><td>Asistencia técnica y financiera.</td></tr><tr><td>Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales - PERMER (Ministerio de Planificación Federal, Inversión pública y Servicios)</td><td>1999</td><td>Abastecer de electricidad a personas que viven en hogares rurales, y a servicios públicos de todo tipo que se encuentran fuera del alcance de los centros de distribución de energía.</td><td>Adquisición y/o instalación de sistemas fotovoltaicos, eólicos, mini centrales hidroeléctricas, térmicas, estaciones de bombeo. Actividades de fortalecimiento de capacidades y asistencia técnica.</td></tr><tr><td>Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (PROFEDER-INTA)</td><td>2003</td><td>Fortalecer el desarrollo con inclusión social, integrar con un enfoque territorial las economías regionales y locales a mercados internos e internacionales y generar empleos e ingresos.</td><td>Acciones se desarrollan mediante diversos instrumentos: Cambio Rural, Pro-Huerta, Proyectos de Apoyo al Desarrollo Local, Minifundio, Profam (Programa para Productores Familiares) y Proyectos Integrados. Todos y cada uno de ellos basan la estrategia en la acción participativa para apoyar el desarrollo de los territorios.</td></tr><tr><td>Plan Estratégico Institucional 2005-2015 (INTA)</td><td>2005</td><td>Nuevo sistema institucional matricial, la inclusión de la AF y revalorización del área de extensión rural.</td><td>Propone la creación de organismos públicos de I+D para la AF.</td></tr><tr><td>Centro e institutos de investigación y desarrollo tecnológico para la Agricultura Familiar – CIPAF e IPAF (INTA)</td><td>2005</td><td>Diseño, desarrollo, implementación y evaluación de "tecnologías apropiadas" para la "Agricultura Familiar".<br>Desarrollar un perfil disciplinar particular (agua, agroecología, biodiversidad, energía).</td><td>Investigación acción-participativa para insumo de política y fortalecimiento de procesos productivos a partir de dinámicas de participación de las comunidades a través de sus representantes.<br>Generación de formas particulares de coorganización de proyectos tecnoproductivos con grupos de productores.<br>Construir redes de apoyo social e institucional a nivel regional y nacional.</td></tr><tr><td>Foro Nacional para la Agricultura Familiar</td><td>2006</td><td>Federar actores y promotores de la agricultura familiar, y facilitar la concertación con actores políticos.</td><td>Espacios de discusión en Foros Regionales, habiéndose empleado la tradicional regionalización: Centro; Cuyo; NEA; NOA; Patagonia.</td></tr></tbody></table>
<table><tr><td>Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca)<br/>(inicialmente fue "Subsecretaria")</td><td>2007</td><td>Mejorar la calidad de vida de los agricultores familiares (AF), sus familias y sus organizaciones, pobladores rurales pobres, trabajadores transitorios y comunidades de pueblos originarios.<br/>Acceso a la tierra y a los recursos naturales. Acceso a sistemas diversificados de producción que aumenten la productividad con incorporación de valor.<br/>Acceso al conocimiento y a nuevas prácticas tecnológicas, intercambio entre productores, formación integral de las comunidades. Ejercicio de los derechos ciudadanos.</td><td>Diversos instrumentos de política:<ul><li>RENAF</li><li>REDTAF</li><li>PROINDER</li><li>PRODERNOA</li><li>PRODERPA</li><li>PRODERNEA</li><li>PRODERI</li></ul></td></tr><tr><td>Registro Nacional de la Agricultura Familiar (Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca)</td><td>2007</td><td>Disponer de un padrón de Agricultores Familiares para agruparlos según la tipología del PROINDER, y facilitar la implementación de políticas diferenciales.</td><td>Tiene una unidad central de registro a nivel nacional, y nodos provinciales, colectando datos de identificación individual de cada productor, con un sistema online de padrón y búsqueda.</td></tr><tr><td>Nombre del Instrumento u Organismo</td><td>Inicio</td><td>Objetivos.</td><td>Modalidad de implementación.</td></tr><tr><td>Comisión de Agricultura Familiar del SENASA (Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca)</td><td>2009</td><td>Promocionar el desarrollo de ámbitos de discusión y trabajo junto con las secretarías de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, el Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar (CIPAF) del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), las provincias, municipios y distintas organizaciones involucradas en la temática. Además de promover la capacitación de agricultores familiares, funcionarios provinciales y municipales y otros integrantes de organizaciones relacionados con el sector, en aspectos zoofitosanitarios de la producción, manejo fitosanitario de cultivos, buenas prácticas agropecuarias y de manufactura y producción de alimentos orgánicos, entre otros.</td><td>Capacitación de los agricultores familiares, funcionarios provinciales y municipales y otros integrantes de organizaciones relacionados con el sector, en aspectos zoofitosanitarios de la producción, manejo fitosanitario de cultivos, buenas prácticas agropecuarias y de manufactura y producción de alimentos orgánicos.</td></tr><tr><td>Monotributo Social para la Agricultura Familiar<br/>(Ministerio de Desarrollo Social y SDRyAF)</td><td>2009</td><td>Facilitar y promover el ingreso de los agricultores familiares a la economía formal.<br/>Brindar jubilación y la cobertura de una Obra Social.<br/>Permitir al productor ser proveedores del Estado por compra directa, y acceder a canales de comercialización formales.</td><td>Puede acceder todo productor agropecuario que reúne las características de un efector social, o sea que sus ingresos no superen los 24 000 pesos por año y se encuentren en situación de vulnerabilidad socio-económica. No tiene costo para el agricultor.<br/>Pueden inscribirse a esta categoría aquellas personas que estén desarrollando una única actividad económica (ya sea productiva, comercial o de servicios), cooperativas de trabajo y proyectos productivos que lleven adelante grupos de hasta tres integrantes.<br/>El organismo encargado de gestionar el Monotributo Social es el Registro Nacional de Efectores. La inscripción también puede realizarse en los Centros de Referencia de todo el país.</td></tr></table>
<table><tr><td>Red de Intercambio y Capacitación para Técnicos de la Agricultura Familiar (Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca)</td><td>2010</td><td>Promover y facilitar el intercambio de información en materia de generación, adaptación, transferencia y/o difusión de Tecnologías para la Agricultura Familiar.</td><td>Funciona en un servidor que permite la intervención directa de usuarios a través de foros y debates, así como la incorporación y difusión de novedades, material de interés, etc.<br>Está previsto trabajar con grupos simultáneos, con diferentes condiciones de acceso, según los intereses particulares de los usuarios.</td></tr><tr><td>Proyectos Complementarios de Tecnologías para la Inclusión Social orientados a la Agricultura Familiar (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva)</td><td>2011</td><td>Financiar proyectos tecnoproductivos dirigido a organizaciones no gubernamentales avaladas y acompañadas por instituciones públicas de I+D.<br>Promueve la transversalidad de las políticas públicas para el desarrollo social a través de acciones conjuntas, vinculadas a espacios institucionales.</td><td>Concurso de proyectos orientados con articulación de instituciones de I+D y organizaciones no gubernamentales (cooperativas, asociaciones, etc.).</td></tr><tr><td>Programa de Desarrollo Rural Incluyente (PRODERI)<br>(Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca)</td><td>2012</td><td>Tecnificar, ampliar e incrementar la producción de la Agricultura Familiar.<br>Apoyar a los agricultores familiares para que se incorporen a los mercados y cadenas de valor de manera sostenible en el tiempo. Generar alianzas entre los diferentes actores económicos para un mejor acceso a los mercados.<br>Financiar en forma eficiente, inversiones y capital de trabajo para incrementar la producción, la productividad y los ingresos de los agricultores familiares.<br>Generar oportunidades de empleo y mejora de los ingresos de las mujeres, los jóvenes y los asalariados rurales.<br>Fortalecer a las organizaciones y cooperativas rurales.</td><td>Creación de un fondo no reembolsable para la producción y el acceso al mercado para financiar: i) actividades previas a la inversión; ii) inversiones productivas (infraestructura de dimensiones pequeñas, herramientas, maquinaria ligera) y capital de operaciones; iii) infraestructura productiva y social para las poblaciones vulnerables (en especial los pueblos indígenas), y iv) gestión de los recursos naturales y del medio ambiente.<br>Financiado por el FIDA.</td></tr></table>
<figure><img src="image_36.png" /></figure>
IV. BRASIL:
Dos décadas de
políticas públicas para
la agricultura familiar

<figure><img src="image_37.png" /></figure>

Catia Grisa<fnref n="35" /> y Sergio Schneider<fnref n="36" />

<footnote n="35">35 Magister en Desarrollo Rural (PGDR/UFRGS) y Doctora en Ciencias Sociales (CPDA/UFRJR). Profesora de la Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Correo electrónico: catiagrisa@yahoo.com.br</footnote>

<footnote n="36">36 Doctor y Magister en Sociología. Profesor en los posgrados de Sociología (PPGS) y Desarrollo Rural (PGDR), ambos en la Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Correo electrónico: schneide@ufrgs.br</footnote>
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## A. Introducción

Brasil es un país que se diferencia en América Latina y el Caribe (ALC) por la construcción de una amplia estructura institucional para estimular la producción agrícola familiar, al reconocer su identidad y demandas específicas. Según un estudio de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2012), de los 32 países de ALC, apenas ocho disponen de políticas públicas nacionales centradas en la agricultura familiar, entre ellos Brasil. Según la FAO, la existencia de una sólida estructura institucional para la agricultura familiar está limitada a pocos países de la región, lo que hace necesario el fortalecimiento institucional en aspectos como leyes, acciones e instrumentos de políticas públicas.

En este documento se discute el proceso histórico que llevó a la formación de una estructura institucional dirigida a la agricultura familiar en Brasil, destacando sus contribuciones, límites y desafíos. Se intenta reconocer los actores involucrados, las ideas y los intereses en confluencia, disputa y negociación, las instituciones creadas o reproducidas y los incentivos o adversidades generadas. También se evalúan las implicaciones del cuadro institucional y de las políticas públicas construidas, destacando los principales resultados, desafíos y limitaciones. Igualmente, se discute si este marco institucional responde a la diversidad social y económica de la agricultura familiar.

Para abordar estos objetivos el texto fue estructurado en cinco partes principales. La primera contextualizará brevemente la inserción y las características particulares de la agricultura familiar en la sociedad brasileña. La segunda presenta los antecedentes que llevaron a la construcción del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF) y demás acciones para la agricultura familiar, e igualmente debate las reglas y normas establecidas por dichas políticas. La sección siguiente evalúa los resultados y las limitaciones de las políticas para la agricultura familiar, destacando su relación con la diversidad socioeconómica de esta categoría. Finalmente, las dos últimas partes identifican algunos desafíos y perspectivas hacia el futuro.

## B. Contextualización histórica y socioeconómica de la agricultura familiar en Brasil

El medio rural brasileño está marcado por una estructura agraria desigual, heredada y reproducida desde el periodo de formación económica y social del país. El “sentido de la colonización” 37, el sistema de *sesmarías*, la Ley de tierras (1850 38, la modernización de la agricultura (1960-1970) y las “oportunidades perdidas” de realización de la reforma agraria 39 son elementos que contribuyeron a la conformación de una historia agraria donde predominan territorialmente las grandes

<footnote n="37">37 Prado (1979) argumenta que la organización de la sociedad y de la economía brasileña desde la colonización estuvo inclinada a atender las demandas del mercado europeo, ofreciendo géneros tropicales (basados en el sistema de plantation) o minerales de gran importancia, como azúcar, algodón, oro, etc. "Es con tal objetivo, objetivo exterior, inclinado para afuera del país y sin atención a las consideraciones que no sean de interés para ese comercio, que se organizó la sociedad y la economía brasileña" (Prado Jr., 1979, p. 32).</footnote>

<footnote n="38">38 La Ley n.º 601 de 1850, conocida como Ley de Tierras, reconoció el derecho de propiedad de la tierra originada de las sesmarías y la posesión de tierras registradas en notarías o parroquias durante el periodo 1822-1850 y determinó que el traspaso de las propiedades, a partir de ese momento, ocurriría apenas por la sucesión, compra o donación. Esta ley significó obstáculos al acceso a la tierra por parte de las pequeñas unidades familiares de producción subsidiarias de las grandes haciendas y también por parte de la mano de obra esclava en proceso de liberación (Delgado, 2005).</footnote>

<footnote n="39">39 Se destacan tres momentos en que el tema de la reforma agraria entró con mayor fuerza en la agenda pública, pero que, sin embargo, poco cambió la estructura agraria del país: i) durante el gobierno de João Goulart al inicio de los años de 1960, el cual fue derrocado posteriormente por el golpe militar de 1964, y se optó entonces por la modernización de la agricultura; ii) con la redemocratización a mediados de la década de 1980, el tema de reforma agraria fue retomado en el I Plan Nacional de Reforma Agraria (PNRA) (1985-1988); sin embargo, la fuerte resistencia del segmento patronal hizo que el tema perdiera fuerza rápidamente; y iii) con el lanzamiento del II PNRA en el inicio del gobierno de Lula da Silva (2003), aunque las acciones de reforma agraria realizadas durante sus dos mandatos se quedaron cortos en las metas establecidas por el II PNRA (Delgado et al., 2010; Ferreira et al., 2009; Delgado, 2005).</footnote>
propiedades, aunque numéricamente sobresalen
las unidades familiares de producción.

Datos del DIEESE (2011) reafirman esta he-
rencia agraria desigual y concentrada. En 2009,
las propiedades rurales con áreas hasta de 10 ha
ocupaban el 1,4% del área total de todas las pro-
piedades rurales y respondían por el 33,7% del
total de estas propiedades; las propiedades rura-
les de 10 a 100 ha ocupaban el 15,74% del área
total y representaban el 52,28% de las propie-
dades; aquellas de 100 a 1000 ha representa-
ban el 30,69% del área total y el 12,52% de los
establecimientos rurales, y finalmente las pro-
piedades con más de 1000 ha representaban el
52,13% del área total, pero apenas el 1,53% de
los establecimientos. Como indican los datos del
Índice de Gini presentados por Hoffman y Ney
(2010), esta desigualdad viene reproducíendose
a lo largo de los años: en 1975 el Índice de Gini
era de 0,855, en 1995-1996 de 0,857 y en 2006
permaneció en 0,856, manteniéndose práctica-
mente inalterado en ese periodo de análisis.

Sin embargo, en ese contexto de concentración
de la tierra, las unidades familiares de producción
—reconocidas desde la década de 1990 con la no-
ción de “agricultura familiar”<fnref n="40" />— presentan im-
portancia significativa en la dinámica económica
y social del país. Según el Censo Agropecuario
de 2006, existen en Brasil 4,3 millones de pro-
piedades de agricultura familiar, que representan
casi el 85% de las propiedades rurales del país y
que responden por el 38% del valor bruto de la
producción de la agropecuaria generada y por
el 74,4% del personal ocupado en la agricultura
(MDA, s.f.a). La agricultura familiar responde
por el 87% de la producción nacional de yuca,
el 70% de fríjol, el 58% de leche, el 34% de arroz
y el 21% de trigo; además, contribuye de modo
significativo en productos característicos de la

“economía del agronegocio” (Delgado, 2012a), como soja (16%), porcinos (59%), aves (50%), bovinos (30%) y café (38%). Al comparar el valor medio de los ingresos por área total y área aprovechable entre la agricultura familiar y la no familiar, França et al. (2009) observaron que el valor medio de los ingresos en las unidades familiares fue de R$515,00/ha con relación al área total de la propiedad, valor que es 1,6 veces mayor que en las no familiares (R$332,00/ha), mientras que cuando se compara con el área aprovechable de la propiedad, el valor fue 1,5 veces mayor en las primeras (R$602,00/ha) que en las segundas (R$ 402,00/ha). En estos datos se observa la importancia económica de la agricultura familiar en la producción agropecuaria y en la promoción de la seguridad alimentaria y nutricional y de la soberanía alimentaria, al ser responsable por gran parte de los alimentos destinados al abastecimiento interno, por la generación de empleo y por la mayor eficiencia productiva en el uso de la tierra.

Vale la pena aclarar que la agricultura familiar brasileña es muy diversa, tanto desde el punto de vista de los diferentes sectores sociales incluidos en esta noción (agricultores, *quilombolas*<fnref n="41" />, indígenas, *extractivistas* y pescadores artesanales, entre otros), como por la historia agraria y económica y de los biomas presentes en las regiones donde las unidades familiares conviven y desarrollan sus modos de vida. Así, por ejemplo, en el noroeste del estado de *Rio Grande do Sul* existe una agricultura familiar caracterizada principalmente por la presencia de colonos de ascendencia italiana y alemana, que practican una agricultura más capitalizada, generalmente monocultivos de soja, maíz y trigo. En la región del *Pontal do Parapanema* (*São Paulo*), marcada por intensos conflictos agrarios, hay presencia masiva de asentamientos de reforma agraria que conviven y

<footnote n="40">40 La noción de agricultura familiar se estableció en el medio académico y político con dudas y divergencias con relación al público que la representaría y al sentido teórico. Ver Buainain, 2013; Navarro y Campos, 2013; Navarro y Pedroso, 2011; Wanderley, 2009 y Neves, 2007.</footnote>

<footnote n="41">41 De acuerdo con el Decreto 4.887 de 2003, se les considera remanentes de las comunidades de quilombos o grupos étnico-raciales, según criterios de auto-atribución, con trayectoria histórica propia, dotados de relaciones territoriales específicas, con presunción de ancestralidad negra relacionada con la resistencia a la opresión histórica sufrida (Presidência da República, 2003).</footnote>
disputan el territorio con la expansión del agronegocio de la caña de azúcar. En el sureste del estado de *Mato Grosso* hay agricultores familiares más estructurados económicamente, que siguen las dinámicas del agronegocio presente en esa región, a pesar de que muchos de los que no logran seguir ese modelo productivo y tecnológico se desplazan hacia nuevas áreas de expansión agrícola. Por otro lado, en el semiárido brasileño hay alta predominancia de pequeños agricultores sometidos a las sucesivas sequías que afectan la región y que buscan en esas particularidades estrategias de convivencia con ese ecosistema. Finalmente, en el suroeste *paraense* (Estados de Pará y Amazonia Legal), donde ocurrieron intensas transformaciones sociales, económicas y ambientales en las últimas décadas, pequeños agricultores y asentados de la reforma agraria luchan contra la expansión de la ganadería, del cultivo de soja, de las grandes inversiones gubernamentales y de proyectos de minería, los cuales frecuentemente generan desplazamientos de las comunidades tradicionales, indígenas y pequeños agricultores<fnref n="42" />. Estos son algunos ejemplos de la diversidad social, económica y cultural de la agricultura familiar brasileña, que demanda mayor reconocimiento y políticas públicas para atender sus especificidades.

## C. Antecedentes, momentos críticos y trayectoria institucional de las políticas públicas para la agricultura familiar en Brasil

El reconocimiento político e institucional de la agricultura familiar en Brasil es reciente, a partir de mediados de la década de 1990. Este reconocimiento es fruto de muchas luchas sociales en años anteriores y de cambios en la

institucionalidad del sistema político brasileño. Ambos procesos fueron generando posibilidades de visibilidad y reconocimiento a la agricultura familiar. Recuperar esta trayectoria es fundamental para comprender la construcción normativa y política de la agricultura familiar y de los diversos y complejos dispositivos de acción pública colocados a su disposición. Así, en la primera parte de esta sección se discuten los elementos que posibilitaron el reconocimiento institucional de la agricultura familiar, mientras en la segunda parte se aborda el cuadro institucional construido en Brasil para ese tipo de agricultura.

### 1. Antecedentes, cambios institucionales y principales actores: el reconocimiento de la agricultura familiar

De acuerdo con Sallum Jr. (2003), dos procesos alteraron el Estado brasileño y el orden social y económico nacional a partir de la segunda mitad de la década de 1980: la redemocratización política y la liberalización económica, los cuales impusieron nuevas formas de hacer política pública —de acuerdo con nuevos principios, ideas e instituciones— y también afectaron los movimientos sociales y sindicales rurales de la agricultura familiar y la relación de esta con el Estado.

El proceso de redemocratización, a partir de mediados de la década de 1980, permitió un “intenso movimiento de rearticulación y florecimiento de nuevas organizaciones en la sociedad civil” (Santos, 2011, p. 79). En este periodo, la Confederación Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (CONTAG) alteró su posición política en relación con el gobierno brasileño, tornándose cada vez más propositiva de políticas públicas. También fue creada la Central Única de los Trabajadores (CUT) en 1983 y, con esta,

<footnote n="42">42 Como ya fue destacado, en Brasil existen distintos proyectos de desarrollo rural en disputa. En síntesis, se puede proponer la existencia de "dos agriculturas" en el país (Bonnal, 2013a; Schneider y Cassol, 2013; Bianchini, 2012), representadas por la agricultura familiar y por el agronegocio. Estas agriculturas poseen actores distintos, que tienen recursos, activos y poderes asimétricos y disputan reconocimiento, legitimidad social, modelos productivos y tecnológicos, recursos públicos y representaciones sobre el papel de lo rural en la sociedad brasileña. Así sea instrumental en el juego político, es importante resaltar la simplicidad empírica de esta clasificación que inclusive opaca los límites, a veces tenues, entre las categorías y los propios conflictos que existen dentro de cada categoría.</footnote>
la conformación del Departamento Nacional de Trabajadores Rurales (DNTR) en 1988. El Movimiento de los Trabajadores Rurales sin Tierra (MST) nació en 1984; en 1985 fue creado el Consejo Nacional de los Seringueiros43 (CNS); en 1991 fue oficializado el Movimiento de los Afectados por Barragens44 (MAB), los cuales actuaban desde el final de la década de 1970. Las acciones de estos grupos de actores, aunque tenían objetivos distintos, visibilizaron las precarias condiciones de reproducción social de los “pequeños productores” y, cada vez más, reclamaron la intervención del Estado en la construcción de políticas públicas adecuadas a sus particularidades.

Al mismo tiempo, el proceso de liberalización económica de 1990 impuso nuevas estrategias e instrumentos a la acción gubernamental, como la reducción de la intervención del Estado, la desreglamentación de las actividades económicas, el “desmantelamiento” de los instrumentos de política agrícola de las décadas anteriores, la privatización de compañías estatales, la liberalización de los mercados, etc. (Santos, 2011; Sallum Jr., 2003). Estas medidas amenazaron las condiciones de reproducción social de los pequeños agricultores, los cuales ya habían sido afectados por la modernización de la agricultura en las décadas de 1960 y 1970 y, de algún modo, por la estructura desigual que caracterizó la formación económica y social de Brasil. Con la idea de oponerse a este contexto y favorecidos por un ambiente de apertura económica, el sindicalismo de los trabajadores rurales pasó a adoptar estrategias propositivas en contraposición a una postura crítica y reivindicatoria que prevalecía hasta entonces (Picolotto, 2011; Favareto, 2006).

Un momento que ilustra los cambios en el sindicalismo de los trabajadores rurales es el periodo de la reforma constituyente y las

normas posteriores de las Leyes Agrícolas (n.º 8.171/1991) y Agraria (n.º 8.629/1993). Tanto la CONTAG como el DNTR/CUT elaboraron textos para ser discutidos con sus respectivas bases sociales, construyeron propuestas de normas para la Ley Agrícola y disputaron la institucionalización de esta con otros sectores, los cuales, más tarde, fueron denominados como agricultura patronal y, más recientemente, agronegocio, y que están representados por la Confederación Nacional de Agricultura (CNA), la Unión Democrática Ruralista (UDR) y la Organización de Cooperativas de Brasil (OCB). El sindicalismo de los trabajadores rurales reivindicó la construcción de políticas diferenciadas para los pequeños productores, bajo el argumento de la importancia económica de los pequeños agricultores en la producción agrícola nacional, inclusive dentro de un contexto de desigualdad en la distribución de la tierra y el acceso al Estado.

Algunas demandas de estos actores fueron institucionalizadas en la Ley Agrícola, la cual reconoció la diversidad de los agricultores y previó la construcción de una política agrícola diferenciada para los pequeños productores (Delgado, 1994). Sin embargo, las conquistas de la Ley Agrícola se quedaron cortas respecto de las expectativas del sindicalismo y de los movimientos sociales rurales, ya que se privilegió principalmente las ideas e intereses de la agricultura patronal (Picolotto, 2011; Santos, 2011). Como destaca Delgado (1994, p. 14), a este resultado contribuyeron “cierto vacío institucional” de parte del Estado para tratar las demandas de los pequeños agricultores y la cultura institucional del crédito, investigación, extensión y comercialización, no acostumbrada a incorporar en sus metodologías las demandas de este sector.

Al inicio de la década de 1990, hubo otro evento que movilizó el sindicalismo de los trabajadores

<footnote n="43">43 En Brasil, seringueiro es el trabajador rural que extrae el látex del árbol de caucho (Hevea brasiliensis).</footnote>

<footnote n="44">44 Represas o embalses.</footnote>
<figure><img src="image_39.png" /></figure>

Manifestación de organizaciones de agricultura familiar en Brasil
(Foto de Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura – CONTAG)

rurales. A partir de la creación del Mercado Común del Sur (Mercosur), Brasil pasó a ser un importante importador de alimentos de los países de este bloque económico, afectando negativamente, en especial, la producción agropecuaria de los estados del sur del país (Picolotto, 2011; Schneider et al. 2004). A ello contribuyó la adopción de tres medidas de política macroeconómica, las cuales afectaron principalmente a la pequeña producción y los cultivos de abastecimiento interno: i) la liberalización comercial y el desmantelamiento del modelo de intervención

del Estado en la agricultura que prevaleció hasta la década de 2000, generando la reducción del volumen de recursos aplicados en las políticas agrícolas, la liquidación de la política de formación de reservas de estabilización y la caída de las tarifas de importación de productos alimenticios; ii) la adopción del *Plan Real* en 1994, el cual provocó una caída de la renta real del sector agrícola de cerca de 20% a 30% en el primer periodo a partir de 1995; y iii) la valorización de la tasa de cambio, asociada al gran volumen de recursos disponibles en el sistema financiero
internacional y las elevadas tasas de intereses do-
mésticas, las cuales favorecieron el aumento de
las importaciones de productos agrícolas y la dis-
minución de las exportaciones (Delgado, 2010).
El sindicalismo de los trabajadores rurales se sin-
tió amenazado por el Mercosur y también por las
medidas macroeconómicas, por lo que asumió
una posición contra la integración regional y rei-
vindicó políticas que contrarrestaran la tendencia
de marginalización de la pequeña producción.

Simultáneamente con estos eventos de mayor
expresión nacional, ocurrieron movilizaciones
regionales organizadas por la CUT. En el estado
de Pará, en 1991, la Federación de Trabajadores
de la Agricultura de Pará (FETAGRI) y otras or-
ganizaciones y movimientos rurales realizaron el
“I Grito del Campo”, una manifestación contra
la violencia en el campo y por la democratización
y desburocratización del Fondo Constitucional
de Financiamiento del Norte (FNO)<fnref n="45" />, el cual
tendría mayor relevancia en momentos poste-
riores. Mientras tanto, en la región sur de Brasil
ocurrían las “Jornadas de Lucha”, movilizacio-
nes también organizadas por los rurales de la
CUT y que buscaban atender las reivindicacio-
nes de los pequeños productores que enfrenta-
ban limitaciones relacionadas con el contexto
político, social y económico mencionado ante-
riormente. A partir de estas iniciativas regionali-
zadas, surgió la propuesta del DNTR/CUT para
unificarlas y realizar una única movilización na-
cional en conjunto con otros movimientos socia-
les rurales. Esta se denominó “Gritos de la Tierra
Brasil” y culminó con la creación del PRONAF
en 1995, bajo la responsabilidad inicialmente
del Ministerio de Agricultura, Ganadería y
Abastecimiento (MAPA).

Al mismo tiempo que ocurrían estas moviliza-
ciones, sucedió un cambio paradigmático en los
estudios rurales brasileños, los cuales pasaron

a resaltar la importancia económica de la agri-
cultura familiar en los países desarrollados y
su capacidad de adaptación a contextos socia-
les y económicos distintos. Cuatro estudios
 emblemáticos dieron “impulso decisivo” a la
 noción de agricultura familiar: Veiga (1991),
 Abramovay (1992), Lamarche (1993) y FAO e
 INCRA (1994). Diferente a un “final trágico”
 o de subordinación a las condiciones capitalis-
tas de producción, estos estudios resaltaron las
diferentes estrategias de reproducción social de
la categoría social, su capacidad de resistencia
e innovación; recomendaron revisiones en la
política agrícola e indicaron la construcción de
políticas específicas para la agricultura familiar.

Las ideas y los intereses del gobierno de Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) también contri-
buyeron para la creación del PRONAF. Por lo
menos tres factores parecen haber confluido para
que los gestores públicos propusieran la construc-
ción del PRONAF durante este gobierno (Grisa,
2012). Uno de ellos guarda relación con el hecho
de que algunos sindicalistas rurales eran asociados
y activos en la dirección nacional del Partido de
la Social Democracia Brasileña (PSDB), partido
hegemónico en aquel gobierno. La circulación de
determinados actores sociales en el movimiento
sindical y en ese partido contribuyó para que cier-
tas definiciones y reivindicaciones relacionadas
con la agricultura familiar fueran institucionaliza-
das en una política pública. Otro factor que tam-
bién contribuyó se relaciona con los intereses del
gobierno Cardoso en mantener cierta influencia
sobre el sindicalismo rural, considerando su repre-
sentatividad en términos de apoyo político y elec-
toral y en el control del orden social en el campo.
Es importante destacar que se vivía un contexto de
intensas movilizaciones originadas por los Gritos
de la Tierra Brasil; además, las luchas del MST es-
taban en un momento de ascensión. En este sen-
tido, la creación del PRONAF fue una especie de

<footnote n="45">45 Los Fondos Constitucionales de Financiamiento del Norte (FNO), Nordeste (FNE) y Centro-Oeste (FCO) fueron creados por la Constitución Federal para contribuir al desarrollo socioeconómico de las regiones, dando un tratamiento preferencial a las actividades de pequeños y mini-productores rurales y pequeñas microempresas.</footnote>
“canje político” entre el sindicalismo rural y el gobierno, así como una estrategia del gobierno para atenuar las movilizaciones del MST. Finalmente, algunos estudios e investigaciones influenciaron la decisión política de construir un programa para la agricultura familiar. Estos estudios destacaron su importancia económica, así como la necesidad de la intervención del Estado en las “fallas de mercado”, en la reducción de la pobreza rural y en la promoción del acceso de los agricultores familiares a los mercados. La propuesta de una política para la agricultura familiar se alineaba, en aquel momento, con los principios del neoliberalismo, apoyada por los principales gestores públicos.

A partir de la convergencia de estos elementos, el PRONAF fue creado como una política de crédito rural, de financiamiento a infraestructuras y servicios básicos municipales (PRONAF Infraestructura) y de capacitación y profesionalización de los agricultores familiares. Como resultado de negociaciones entre gestores, de los diferentes puntos de vista del sindicalismo de los trabajadores rurales y de las presiones e intereses del sindicalismo patronal (Grisa, 2012; Picolotto, 2011; Santos, 2011), el PRONAF se destinó a los productores que explotaran la tierra en condición de propietarios, poseedores, ocupantes, arrendatarios o socios; que además contaran con hasta dos empleados permanentes, aunque también permite el trabajo estacional; que no tuvieran un área superior a cuatro módulos fiscales; que como mínimo el 80% de la renta bruta anual se originara de las actividades agropecuarias o de extracción y, finalmente, que vivieran en la propiedad o en un aglomerado urbano o rural próximo. La oficialización de estos criterios se realizó por medio de la Declaración de Aptitud para el PRONAF (DAP), un documento que identifica al agricultor familiar apto para el acceso a las políticas diferenciadas<fnref n="46" />. Después de la institucionalización del PRONAF,

se realizaron varios cambios dirigidos a adecuar el programa a las especificidades y diversidad de la agricultura familiar.

La construcción del PRONAF como la primera política nacional para la agricultura familiar marcó el reconocimiento político e institucional del Estado brasileño a esa categoría social y a la necesidad de crear políticas adecuadas para sus particularidades. Como afirmaron Schneider, Cazella y Mattei (2004, p. 23), “el programa nació con la finalidad de proporcionar crédito agrícola y apoyo institucional a los pequeños productores rurales que estaban siendo aislados de las políticas públicas que existían hasta ese momento y que en contraban serias dificultades de mantenerse en el campo”. Además, como resalta Bonnal (2013a), el Estado reconoció la doble característica de la agricultura nacional, compuesta, por un lado, por la agricultura familiar y, por otro, por la agricultura patronal o empresarial (agronegocio). La construcción del PRONAF puede ser considerada como un “momento crítico”, tomando como referencia el significado que Mahoney (2001) le da a una situación en que, entre varias opciones disponibles, se selecciona una opción particular, a partir de la cual ocurren la producción y reproducción de instituciones que refuerzan la trayectoria iniciada. A partir de la creación del PRONAF se abrieron posibilidades para la construcción de políticas para los agricultores en que ambos (agricultura familiar y políticas diferenciadas) ganaron mayor reconocimiento y legitimidad política e institucional.

## 2. Trayectoria institucional y políticas públicas para la agricultura familiar después de la creación del PRONAF

En 1999 fueron creados el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) y la Secretaría de Agricultura Familiar, que asumieron la

<footnote n="46">46 La DAP es un recurso usado por los agricultores familiares que los diferencia de otras categorías sociales, les garantiza exclusividad y tratamiento diferenciado con relación a las políticas públicas y es otorgada por organizaciones locales designadas para este fin (sindicatos rurales, organizaciones de extensión rural, INCRA, Fundación Nacional del Indio - FUNAI).</footnote>
responsabilidad del PRONAF. La creación del MDA consolidó una división en la estructura político-administrativa brasileña que venía siendo delineada: en 1982 fue creado el Ministerio Extraordinario para Asuntos de la Tierra47 (MEAF), separando atribuciones que estaban bajo la responsabilidad del Ministerio de Agricultura. En 1985, durante la vigencia del I Plan Nacional de Reforma Agraria, el MEAF fue reestructurado con la creación del Ministerio de la Reforma y del Desarrollo Agrario (MIRAD). En 1989 la discusión de la reforma agraria tenía poca dinámica, por lo que fue eliminado el MIRAD y sus responsabilidades fueron reincorporadas al Ministerio de Agricultura, denominado Ministerio de Agricultura y Reforma Agraria. Finalmente, en 1996, como respuesta a los conflictos agrarios, fue restablecido el Ministerio Extraordinario de Política de Tierras, el cual fue reestructurado en 1999 y pasó a denominarse MDA. Actualmente, Brasil cuenta con dos ministerios orientados a la agricultura y el medio rural, el MDA y el MAPA48. Esos dos ministerios expresan el carácter doble y desigual de la agricultura nacional, ya que el primero cuenta con aproximadamente la mitad del presupuesto del segundo49.

En 2002 fue creada otra política pública específica para los agricultores familiares, pero que apenas atendía el Nordeste del país, el norte del estado de Minas Gerais, el Vale do Mucuri, el Vale do Jequitinhonha y el norte del estado de Espírito Santo. Esta política es el Programa Garantía Safra50, que está vinculado al MDA y garantiza el ingreso de los agricultores que sufren

pérdidas de la cosecha debido a sequías o exceso de lluvias. En este programa participan los agricultores con ingreso familiar mensual inferior a 1,5 salarios mínimos, área inferior a cuatro módulos fiscales y área total plantada inferior a diez hectáreas. Son beneficiados por el seguro los agricultores localizados en los municipios donde se identifiquen pérdidas de, como mínimo, el 50% de la producción de algodón, arroz, fríjol, yuca, maíz u otras actividades agrícolas que se cultivan en el semiárido brasileño. Actualmente, el Garantía Safra es un importante programa para estas regiones, que cuenta con más de 1000 municipios participantes y que atendió a más de 750 000 agricultores en la cosecha 2011-2012 (MDA, s.f.b).

En el año 2002 también hubo un cambio en el escenario político brasileño con repercusiones para la agricultura familiar: fue elegido Luis Inácio Lula da Silva para Presidente de la República, quien garantizó una serie de oportunidades para que demandas de los movimientos sociales de la agricultura familiar fueran institucionalizadas en instrumentos y políticas públicas. La elección de Lula posibilitó la participación de nuevos actores (*policy makers* y sociedad civil) en la gestión pública y, por consiguiente, de nuevas ideas e intereses en la construcción de políticas públicas, organizando y adaptando nuevas instituciones para promover el desarrollo rural y la agricultura familiar. Entre estos nuevos actores vale la pena citar aquellos que actúan en los temas de seguridad alimentaria y nutricional y de agroecología, que fueron vitales, por ejemplo, para el restablecimiento del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

<footnote n="47">47 Nombre original en portugués: *Ministerio Extraordinario para Assuntos Fundiarios*.</footnote>

<footnote n="48">48 El MAPA reivindica ser el Ministerio de la Agricultura de gran porte económico, dedicado al agronegocio y a la exportación, mientras que el MDA se enfoca en la agricultura familiar y en la reforma agraria. No obstante, la agricultura familiar atraviesa la actuación de los dos ministerios (Schneider y Cassol, 2013; Bianchini, 2012). Por ejemplo, la Compañía Nacional de Abastecimiento (CONAB), que ejecuta los programas de adquisición de alimentos y acumulación de reservas con productos de la agricultura familiar, y la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA), que produce tecnologías e innovaciones también utilizadas por la agricultura familiar, son organismos vinculados al MAPA.</footnote>

<footnote n="49">49 En 1999 también fue creado el Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (CONDRAF), que reúne a representantes gubernamentales y de la sociedad civil y está definido como una institución que hace parte de la estructura del MDA. El CONDRAF es un espacio relevante de construcción y evaluación de las políticas para la agricultura familiar.</footnote>

<footnote n="50">50 Cosecha.</footnote>
(CONSEA)<fnref n="51" />, la construcción del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) y cambios en el Programa de Alimentación Escolar (PNAE) (Grisa y Flexor, 2012).

Desde que inició el gobierno de Lula da Silva, fue lanzado el programa *Fome Zero*, creó nuevamente el CONSEA como órgano de consulta y asesoría para el Presidente de la República y estableció el Ministerio Extraordinario de Seguridad Alimentaria y Combate contra el Hambre (MESA), actualmente denominado Ministerio de Desarrollo Social y Combate contra el Hambre (MDS). Este también se convirtió en un importante espacio para la construcción y la ejecución de políticas para la agricultura familiar.

Cuando el CONSEA fue restablecido, se comenzaron a discutir las directrices para las acciones en las áreas de alimentación, nutrición y agricultura familiar. Uno de los primeros trabajos del CONSEA fue el documento “Directrices de Seguridad Alimentaria y de Desarrollo Agrario para el Plano Safra – 2003/2004” (Subsidios Técnicos del CONSEA), en el cual se plantearon directrices al Plano Safra Agrícola y Pecuario para el año agrícola siguiente, así como el lugar de la agricultura familiar en dicho plan, teniendo en cuenta las propuestas del Programa Fome Zero (CONSEA, 2003). Este documento contribuyó a la constitución del PAA en 2003, resaltando la necesidad de articular el apoyo al consumo y a la agricultura familiar (Delgado, 2013; Delgado et al. 2005; Schmitt, 2005).

El PAA articula elementos de la política agrícola y componentes de la política de seguridad alimentaria y nutricional, además es definido como

una acción que estructura el Programa *Fome Zero* (Delgado et al. 2005; Schmitt, 2005). Es un programa que articula dos demandas históricas importantes para un conjunto de actores: la comercialización de los productos de la agricultura familiar, demandada por el sindicalismo de los trabajadores rurales desde la década de 1970, y la promoción de la seguridad alimentaria y nutricional, reivindicada desde la década de 1990 por determinados políticos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros sectores de la sociedad civil. El poder público compra los alimentos de los agricultores familiares y los distribuye a las personas en situación de vulnerabilidad social, los dona a las redes públicas de alimentación y nutrición, a instituciones de asistencia social, a escuelas o a la formación de reservas públicas, entre otras finalidades. El PAA es ejecutado con recursos del MDS y del MDA y es operado por la Compañía Nacional de Abastecimiento (CONAB), gobiernos estatales y municipales.

El Programa Un Millón de Cisternas (P1MC) también fue creado en este periodo (2003) como iniciativa del Programa *Fome Zero*, a partir de la experiencia y aprendizaje de las organizaciones de la sociedad civil que desde los años noventa venían construyendo iniciativas de convivencia con el semiárido. El programa tiene como propósito ofrecer agua potable, para beber y cocinar, por medio de la construcción de cisternas, y es ejecutado con recursos del MDS y en sociedad con la Articulación del Semiárido Brasileño (ASA). Está destinado a las familias rurales de la región semiárida con un ingreso de hasta medio salario mínimo per cápita, que estén dentro del Cadastro Único<fnref n="52" /> del Gobierno Federal, que

<footnote n="51">51 El CONSEA fue establecido inicialmente en 1993 reuniendo representantes de la sociedad civil y actores gubernamentales en un contexto de intenso debate en Brasil sobre el hambre y la seguridad alimentaria y nutricional. No obstante, el CONSEA fue eliminado con el inicio del gobierno Cardoso en 1995, dejando su lugar al Programa Comunidad Solidaria y su Consejo de la Comunidad Solidaria. Para Maluf (2007), las discusiones y las acciones en torno a los temas y del hambre y de la seguridad alimentaria y nutricional se diluyeron y enfriaron en ese periodo, debido a que fue priorizada la estabilización económica.</footnote>

<footnote n="52">52 El Cadastro Único (Registro Único) para Programas Sociales del Gobierno Federal es un instrumento que identifica y caracteriza las familias de bajo ingreso; es decir, aquellas que tienen un ingreso mensual hasta de medio salario mínimo per cápita o aquellas que tienen ingreso mensual familiar de hasta tres salarios mínimos.</footnote>
posean número de identificación social (NIS) y no tengan acceso al sistema público de abastecimiento de agua. A partir de 2007, el programa fue expandido con la idea de ofrecer también agua para la producción agropecuaria (acción denominada “Segunda Agua”), por medio de la implementación de tecnologías sociales de captación y almacenamiento de agua lluvia. En la actualidad estas iniciativas integran el Programa Agua para Todos, conjuntamente con las cisteranas en las escuelas (captación y almacenamiento de agua lluvia para el consumo humano y hueritas), que busca universalizar el acceso y el uso del agua para las poblaciones rurales que no cuentan con el servicio en el semiárido<fnref n="53" />.

El gobierno brasileño inició también en 2003 el lanzamiento del “Plán Safra de la Agricultura Familiar” por el MDA, tomando como referencia el documento elaborado por el CONSEA (CONSEA, 2003), paralelamente con el Plan Agrícola y Pecuario elaborado por el MAPA. Reforzando la dualidad de la agricultura brasilena, desde 2003 todos los años los agricultores están frente al lanzamiento, casi en paralelo, de los dos planes (Plan Safra de la Agricultura Familiar y Plan Agrícola y Pecuario), que expresan la planeación gubernamental, los dispositivos legales de las políticas agrícolas y agrarias y muestran a los agricultores y a los mercados la producción del siguiente año agrícola (Bianchini, 2012). El Plan Safra de la Agricultura Familiar anuncia las innovaciones, las condiciones y los recursos para las políticas de la agricultura familiar en el próximo año agrícola y se construye mediante el diálogo con los principales movimientos sociales y organizaciones.

También en 2003, el Gobierno Federal adoptó el enfoque de desarrollo territorial en algunas acciones públicas, con el propósito de promover el protagonismo de los actores sociales en la

construcción y la gobernanza de los procesos de desarrollo, así como potencializar las articulaciones y los resultados de las políticas públicas. Esta iniciativa resultó principalmente de la confluencia de tres procesos. Uno de ellos estaba relacionado con la iniciativa y la experiencia de las ONG, movimientos sociales, sindicatos rurales y otras organizaciones de la sociedad civil, que promovieron proyectos de desarrollo y articulaciones intermunicipales e intersectoriales para valorizar las potencialidades regionales de la agricultura familiar. En este periodo también fue relevante el debate académico sobre desarrollo territorial, que cuestiona la dicotomía rural-urbano y las tasas de urbanización del país y que argumenta la necesidad de pensar el desarrollo desde una perspectiva territorial, incorporando la valorización de la dimensión espacial de la economía y de los recursos locales territoriales (Abramovay, 1998; Veiga, 2002; Veiga et al., 2001). Paralelo a estos procesos, un conjunto de estudios y evaluaciones liderado por académicos y movimientos sociales y sindicatos rurales de la agricultura familiar, comenzó a identificar críticas y limitaciones al PRONAF-Infraestructura, creado en 1996 como una de las líneas de acción del PRONAF. Con los cambios políticos y la participación de los nuevos gestores públicos en el ámbito federal y a partir de la elección del presidente Lula, estos tres procesos se encontraron y posibilitaron la apertura para la institucionalización de la idea de desarrollo territorial (Grisa y Flexor, 2012).

Una de las políticas públicas pioneras en este sentido es el Programa Nacional de Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales (PRONAT), también conocido como Programa Territorios Rurales de Identidad, cuya institucionalización ocurrió en 2005, bajo la responsabilidad de la Secretaría de Desarrollo Territorial (SDT/MDA). Apoyados en un conjunto de institucionalidades, los actores locales son estimulados a

<footnote n="53">53 Estas iniciativas conforman el Plan Brasil sin Miseria, lanzado en el primer año del mandato de la presidenta Dilma Rousseff (2011), con la finalidad de superar la situación de extrema pobreza de la población en todo el territorio nacional.</footnote>
construir, seleccionar, desarrollar y realizar el control social de los proyectos colectivos que atiendan las demandas productivas, económicas, culturales, ambientales y sociales de los territorios. A partir de esta experiencia, en 2008 el Gobierno Federal lanzó el Programa Territorios de la Ciudadanía (PTC) como un dispositivo de articulación a nivel territorial de programas públicos, con el objetivo de concentrar la acción pública e incrementar el desarrollo en zonas de bajo desempeño económico y social. Ambos, el PRONAT y el PTC, no son específicamente programas para la agricultura familiar, pero en la delimitación e identificación de los territorios fueron priorizados aquellos contextos marcados por la presencia y la concentración de ese tipo de agricultura. Además, los agricultores familiares y sus organizaciones son los principales actores que ocupan los consejos territoriales y ejecutan los proyectos en los territorios (Leite, 2013; Tecchio, 2012).

Ampliando el panorama de las políticas que inciden sobre el rural, se identifica la creación del Programa Nacional de Habitación Rural (PNHR) en 2003, como producto de las reinvindicaciones de movimientos sindicales de la agricultura familiar y del aprendizaje en otras experiencias, como es el caso del Programa Estadual de Habitación Rural en el estado de Rio Grande do Sul. Actualmente el PNHR está bajo la responsabilidad del Ministerio de las Ciudades y es ejecutado por la Caixa Econômica Federal con recursos del Presupuesto General de la União<fnref n="54" />. El programa garantiza subsidios financieros para la adquisición de materiales para la construcción o conclusión/reforma/ampliación de viviendas en áreas rurales para agricultores familiares y trabajadores rurales que cumplan los criterios establecidos por el PRONAF y dispongan del DAP.

Los beneficiarios son organizados en diferentes grupos (Grupo I, II o III), de acuerdo con la renta bruta familiar anual, beneficiándose de condiciones específicas en cada uno de ellos.

Como complemento a las acciones del Programa Garantía Safra y en respuesta a los reclamos de las organizaciones de la agricultura familiar por la creación de un seguro agrícola que atienda sus particularidades, en 2004 y 2006 el Gobierno Federal creó dos mecanismos nacionales para proteger la producción familiar contra adversidades climáticas, enfermedades y plagas sin método difundido de prevención y control y contra la desvalorización de los precios de los productos financiados. Estos mecanismos están enlazados directamente al PRONAF, están bajo la responsabilidad del MDA y son conocidos como el Seguro de la Agricultura Familiar (SEAF, también denominado Programa de Garantía de la Actividad Agropecuaria Mais (PROAGRO Mais) y el Programa de Garantía de Precios de la Agricultura Familiar (PGPAF). El SEAF garantiza el 100% del valor financiado por el PRONAF Costeo, más 6% del ingreso previsto cuando ocurran pérdidas mayores al 30% causadas por sequías, granizo, lluvia excesiva y vendavales, entre otros. Al mismo tiempo, el PGPAF garantiza a las unidades familiares que ingresen al PRONAF, en el caso de una caída de precios del producto financiado, un descuento en el pago del financiamiento equivalente a la diferencia entre el precio de mercado y el precio de garantía del producto. Actualmente el PGPAF contempla 46 productos, incluyendo nueve productos de la socio-diversidad<fnref n="55" />.

En el año 2004, en medio de las preocupaciones con la producción de energías renovables, el Gobierno Federal lanzó el Programa Nacional

<footnote n="54">54 El artículo 18 de la Constitución Federal de 1988 define que la organización político-administrativa de Brasil comprende la União, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios; cada uno de estos entes puede establecer leyes propias, aunque están subordinadas a la Constitución.</footnote>

<footnote n="55">55 Complementando las acciones de comercialización, es importante resaltar la creación de la Política de Garantía de Precios Mínimos (PGPM) para los Productos de la Socio-biodiversidad (PGPM Bio) en 2008, la que garantiza la atención específica a los extractivistas en el interior de la PGPM, instituida desde 1945. De esta manera, por medio de la Ley n.º 11.775 de 2008 se estableció la modalidad de subvención directa, que asegura al extractivista el recibo de un bono en caso de efectuar la venta de su producto por un precio inferior al fijado por el Gobierno Federal.</footnote>
de Producción y Uso de Biodiésel (PNPB), con el propósito de producir ese biocombus- tible a partir de diferentes fuentes oleaginosas. Este programa no es una política específica para la agricultura familiar, pero ofrece un tra- tamiento específico a esta categoría social por medio del sello “combustible social”. Este es concedido por el MDA al productor de bio- diesel que adquiera materia prima y asegure asistencia técnica a los agricultores familiares, beneficiándose, en contrapartida, de incentivos comerciales y fiscales y de financiamientos di- ferenciados. No obstante, la agricultura fami- liar viene enfrentando ciertas dificultades para la participación en este programa, relacionadas con el crecimiento de la participación de la producción de soja, la baja productividad de ciertos cultivos (como mamona, Ricinus com- munis L.) y la dificultad para la organización logística (Kato, 2012; Flexor, 2011).

Como resultado de la expansión de las políticas y del propio reconocimiento de la agricultura familiar, en el año 2006 el Gobierno Federal emitió la Ley n.° 11.236 (Ley de la Agricultura Familiar), que define las directrices para la for- mulación de la Política Nacional de la Agricultura y Emprendimientos Familiares Rurales. Esta ley consolida el camino iniciado con el PRONAF (Mahoney, 2001), al institucionalizar la defini- ción de “agricultor familiar” como aquel que practica actividades en el medio rural y posee un área menor o igual a cuatro módulos fiscales, que utiliza predominantemente mano de obra fami- liar, que tiene un porcentaje mínimo de ingreso familiar originado de actividades económicas de su propiedad y que administra la propiedad con su familia. La ley también establece que son beneficiarios de ella los silvicultores, los acuicul- tores, los extractivistas, los pescadores artesa- nales, los pueblos indígenas, los integrantes de comunidades remanentes de quilombos rurales y demás pueblos y comunidades tradicionales, y declara que la Política Nacional de la Agricultura y Emprendimientos Rurales debe contemplar acciones en las áreas de crédito, infraestructura y servicios, asistencia técnica y extensión rural,

investigación, comercialización, seguro habita- cional, cooperativismo y asociación, educación, negocios y servicios no agrícolas, agroindustria- lización, legislación sanitaria y seguridad social, comercial y tributaria. Además de su importan- cia como marco normativo para las acciones gu- bernamentales, la Ley posibilitó una definición estadística de la agricultura familiar, subsidiando los análisis del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) (Schneider y Cassol, 2013; Bonnal, 2013a). De la misma manera, con el Censo Agropecuario de 2009, la organización que divulga sus resultados pudo presentar datos que resaltan la importancia y diferenciación re- gional de la agricultura familiar.

En 2009 también hubo un cambio importante para la agricultura familiar: fue emitida la Ley n.° 11.947 que alteró el PNAE y determinó que, como mínimo, el 30% de los recursos totales asignados por el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación debían ser utilizados en la adqui- sición de géneros alimenticios provenientes de la agricultura familiar, dando prioridad a los asen- tamientos de la reforma agraria, las comunida- des indígenas y quilombolas. Con el aprendizaje adquirido con el PAA, con las movilizaciones y demandas de actores vinculados a la agricultura familiar y a la seguridad alimentaria y nutricional (principalmente el CONSEA y el Foro Brasileño de Soberanía y Seguridad Alimentaria), el Estado estableció un “vínculo institucional entre la ali- mentación ofrecida en las escuelas públicas y la agricultura familiar local o regional, que valorice la diversidad de hábitos alimenticios” (Maluf, 2009, p. 1). Es un cambio con repercusiones ex- presivas para la categoría social de agricultor fa- miliar, tanto en lo relacionado a la garantía de un nuevo mercado institucional y al ambiente del mismo —el Plan Safra de la Agricultura Familiar 2013-2014 proyecta la aplicación de R$1,1 bi- llones en la adquisición de alimentos de la agri- cultura familiar para atender la alimentación escolar—, como en el reconocimiento y la resig- nificación de esa categoría social, la redefinición de modelos de producción y consumo y sinergias para el desarrollo local.
En los últimos años, la Asistencia Técnica y Extensión Rural (ATER) también pasó por cambios importantes, como la transferencia del Departamento de Asistencia Técnica y Extensión Rural (DATER) del MAPA al MDA en 2003, y la creación de la Política Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural (PNATER) en 2004, cuyo principal instrumento es el Programa Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural (PRONATER). En ese mismo año fue creado el Programa de Asistencia Técnica, Social y Ambiental para la Reforma Agraria (ATES), dirigido a los asentamientos de la reforma agraria. En 2010 fue promulgada la Ley General de ATER, que definió los principios, los objetivos y los beneficiarios, reglamentó la acreditación y la forma de contratación de las entidades ejecutoras de ATER, así como el acompañamiento, el control, la fiscalización y la evaluación de los resultados de la ejecución del PRONATER. Posteriormente, en 2013, fue anunciado el proyecto de ley que creó la Agencia Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural (ANATER). Entre las principales novedades de la nueva política de la ATER se destacan: i) define que los agricultores familiares, asentados de la reforma agraria, extractivistas, indígenas, quilombolas, pescadores artesanales y otros beneficiarios de los programas del MDA serán un público exclusivo de la ATER; ii) define una matriz tecnológica basada en la agroecología, con la intención de alcanzar la seguridad alimentaria y nutricional y el uso sostenible de los recursos naturales; iii) trae la opción de una metodología de trabajo “participativa”, que “valore los espacios de construcción de la ciudadanía” mediante la adopción de métodos como el Diagnóstico Rural Participativo; iv) define un nuevo papel para la acción del extensionista, como “mediador de saberes y conocimientos” y “agente impulsor del desarrollo de las comunidades rurales”; v) promueve la participación de ONG en la ejecución del Programa y, vi) promueve la realización de convocatorias públicas de ATER, así como la atención diferenciada a las cadenas productivas, sectores específicos o territorios (Presidência da República, 2010; MDA, 2004).

En 2011, las familias extremamente pobres de la agricultura familiar (ingreso de hasta R$70,00 per cápita mensual) también fueron incluidas en el Plan Brasil sin Miseria (PBSM), probablemente una de las iniciativas que marcará el gobierno de Dilma Rousseff. Este plan propone la inclusión socioproductiva de estas familias al articular las acciones del MDS y del MDA; además, propone la asistencia técnica diferenciada para este público, un crédito de fomento a fondo perdido (R$2.400,00/familia) para la adquisición de insumos y equipos, así como la donación de semillas y tecnologías de la EMBRAPA para iniciar los procesos productivos. La expectativa es promover la producción agrícola y articularla con los mercados institucionales. Es importante resaltar que el acceso a estas acciones por las familias en extrema pobreza se realiza a través de la Declaración de Aptitud para el PRONAF (DAP), lo que implica, posiblemente, la existencia de un número expresivo de familias rurales que, por no estar inscritas en el DAP, son “invisibles” o accesibles a los beneficios citados (Maluf, 2013; Bonnal, 2013b).

El Programa de Conservación Ambiental, comúnmente conocido como Programa Bolsa Verde, también hace parte del PBSM y está bajo la responsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente (MMA). Este programa apoya económicamente con R$300 trimestrales, durante un plazo de dos años, a las familias rurales en situación de extrema pobreza inscritas en el Cadastro Único, que desarrollen actividades de conservación ambiental en áreas establecidas por el Programa. En junio de 2013 el Programa beneficiaba a 30 000 familias, pero las expectativas gubernamentales eran de expandirlo a 73 000 familias al finalizar el 2014 (Palos et al., s.f.).

Este análisis histórico de los instrumentos y de las políticas públicas evidencia el amplio marco institucional construido en Brasil para la promoción de la agricultura familiar, impulsado con la creación del PRONAF. A partir de la conformación de este “momento crítico” (Mahoney, 2001), efectos de feedback institucionales
reforzaron el PRONAF, así como la necesidad de ampliar políticas diferenciadas, e igualmente fortalecieron institucionalmente la categoría de agricultura familiar. No obstante, es claro que un conjunto mayor de políticas públicas incide sobre el medio rural y las unidades familiares de producción, aunque las políticas e instrumentos citados en esta sección fueron construidos de modo diferenciado, buscando contemplar las especificidades de esta categoría social. Ese marco de políticas públicas resultó del encuentro entre un conjunto de acciones internas y externas a la política sectorial que se presentan desde la década de 1980, como son las siguientes: i) la re-democratización del país después de la dictadura y la participación de la sociedad civil vinculada a varios sectores y temas en la construcción de las políticas públicas; ii) la reconfiguración de los actores sociales y políticos del mundo rural, especialmente el sindicalismo de los trabajadores rurales y la multiplicación de organizaciones económicas, asociativas y de representación de intereses del sector, gran parte de ellas promoviendo la construcción o modificación de las políticas públicas; iii) el surgimiento de la noción de agricultura familiar en el medio académico y su adopción por parte de los movimientos sociales y gestores públicos; y iv) la presencia de gobiernos nacionales con tendencia hacia la izquierda del espectro político y más próximos a las demandas de la agricultura familiar, a pesar de que esos gobiernos también reproducen prácticas macroeconómicas de sus antecesores, reforzando y privilegiando el sector del agronegocio (Grisa, 2012; Santos, 2011; Mielitz, 2011; Delgado, 2010).

Apoyados en Schneider *et al*. 2010), podemos caracterizar a este rescate histórico dentro de tres generaciones de políticas públicas para la agricultura familiar, cuyas áreas de intervención son distintas, aunque, algunas veces, sobrepuestas y tenues. La primera generación se enfocó en lo agrario y en lo agrícola, y en ella destacan las acciones de construcción y cualificación de los asentamientos de la reforma agraria y la creación del PRONAF, el SEAF, el PGPAF y la ATER. La

segunda generación de políticas se enfocó más en las cuestiones sociales y en el combate contra la pobreza rural, donde se pueden citar las acciones del proyecto *Fome Zero*, el P1MC, las políticas territoriales, el PNHR y el PBSM con sus acciones de inclusión productiva para el medio rural. La tercera generación se enfoca en la construcción de mercados relacionados con la seguridad alimentaria y nutricional y el desarrollo sostenible, expresada en programas como la PGPM Bio, el PNPB, el PNAE y el PAA, así como en los cambios recientes en este último programa con la creación de nuevas modalidades de adquisición de alimentos. Los autores consideran que la idea de tres generaciones de políticas tiene un sentido apenas descriptivo y heurístico, ya que las políticas agrarias y agrícolas, por ejemplo los créditos para la agricultura familiar, se iniciaron desde comienzos de la década de 1990 y continúan hasta la actualidad. Vale la pena destacar que estas tres generaciones de políticas públicas conviven en arenas públicas, aunque cada una de ellas puede ser enfatizada, dependiendo de las disputas y de los juegos políticos, tales como elecciones, negociaciones en la gestión pública, la coyuntura política, la presión de los movimientos sociales y sindicales de la agricultura familiar y la influencia de la “coalición de intereses” del agronegocio.

## D. Implicaciones de las políticas públicas para la agricultura familiar en Brasil

El reconocimiento político e institucional de la agricultura familiar a través de las políticas públicas también fue acompañado por la ampliación de los recursos financieros nacionales. Como ejemplo se citan los recursos asignados al PRONAF, que pasaron de aproximadamente R$650 millones en 1996 a casi R$16 billones en 2012 (BACEN, 2012); igualmente, y los recursos asignados a ATER, que pasaron de R$46 millones en 2003 a R$626 millones en 2010 (MDA, 2010), mientras que en el PAA el salto fue de cerca de R$165 millones en 2003 a casi
R$840 millones en 2012 (SAGI, Data, 2012). En conjunto, el último Plan Safra (2013-2014) de la Agricultura Familiar asignó R$39 biliones, mientras que el primer Plan, realizado en 2003, había puesto a disposición R$4,5 billones en crédito rural<fnref n="56" />. El total de recursos asignados es un importante elemento de análisis, pero lo que vale la pena destacar son algunos resultados de las políticas diferenciadas de desarrollo rural y de programas que inciden sobre la categoría y su diversidad interna. Esta sección se propone discutir los resultados de las políticas sectoriales, redistributivas y territoriales.

# 1. Políticas sectoriales

El PRONAF es la política agrícola para la agricultura familiar más significativa en términos de recursos asignados; además, ha sido un importante objeto de investigación en los últimos años. En términos generales, los estudios concluyen que el programa beneficia especialmente a ciertas regiones y grupos de agricultores familiares. A pesar de que cerca del 50% del público potencial del PRONAF se localiza en el Nordeste brasileño, durante casi todos estos años predominó la participación de la región Sur brasileña, con una asignación total aproximada del 50% de los recursos totales del programa. En cuanto a los grupos beneficiados, casi el 60% de los potenciales beneficiarios son del Grupo B<fnref n="57" />, pero en la asignación de recursos se identifica una participación mayor del Grupo D con casi el 40% de los recursos totales en 2006. Inclusive, si se suman los Grupos C, D y E, se encuentra que recibieron más del 75% de los recursos totales en

ese mismo año (Aquino et al., 2013). La creación de los grupos del PRONAF tenía como finalidad posibilitar el acceso al programa de una mayor diversidad de agricultores familiares, pero se observa que algunos sectores encuentran limitaciones para garantizar su participación. Según Mattei (2012, p. 13) “(...) ni todas las innovaciones que fueron introducidas resultaron en una política que contemple efectivamente todos los sectores relacionados al sector de la producción familiar”<fnref n="58" />.

Otro aspecto que cuestionan los estudiosos del mundo rural es el destino de los recursos del PRONAF en términos de sistemas de producción y las limitaciones de este en promover un cambio en el patrón de desarrollo agrícola vigente en el país desde la modernización de la agricultura (Aquino y Schneider, 2010; Sabourin, 2009; Mattei, 2006; Gazolla y Schneider, 2013; Kageyama, 2003). Como muestran algunos estudios, frecuentemente los recursos del PRONAF son aplicados en productos competitivos en el mercado internacional, los cuales son controlados por pocas empresas del sistema agroindustrial y cuya forma de producción está basada en el uso masivo de insumos modernos. Entre los principales productos financiados por el crédito agrícola en el periodo de 1999 a 2010 en el ámbito nacional se encuentran el maíz, la soja, el café y el tabaco (Grisa, 2012). El maíz y la soja recibieron desde 2001 más del 50% de los recursos asignados por el PRONAF para cubrir los costos en los cultivos. Sumando los recursos aplicados al café, este valor totalizaría cerca del 70% de los recursos totales asignados a los cultivos. Estos productos están localizados en su mayoría en las regiones

<footnote n="56">56 Entre 2003 y 2013, el sector del agronegocio también fue beneficiado con la ampliación de recursos. En 2003 el Plan Agrícola y Pecuario del MAPA asignó R$27,1 billones, mientras que en el Plan Agrícola y Pecuario 2013-2014 este valor se incrementó a R$136 billones (MAPA, 2013).</footnote>

<footnote n="57">57 Hasta 2008 los beneficiarios del PRONAF eran clasificados en cinco grupos dependiendo de su grado de capitalización: grupos A, B, C, D y E. El grupo A incluye los asentados de la reforma agraria en fase inicial de implantación de los proyectos de asentamientos, mientras que los demás grupos atienden los agricultores familiares separados por el grado de capitalización, donde el grupo E es el grupo más capitalizado. En 2008, los grupos C, D y E fueron agrupados en uno solo denominado "agricultores familiares" (AF) o "grupo variable".</footnote>

<footnote n="58">58 Dado que el SEAF y el PGPAF están directamente vinculados al PRONAF, sería interesante investigar si estos programas también reproducen esta distribución desigual entre regiones y condiciones socioeconómicas de los agricultores familiares. En este sentido, el Informe Circunstanciado 1999 a 2010 del PROAGRO (combinando el PROAGRO tradicional y el PROAGRO Mas) muestra tendencias hacia una concentración histórica de los emprendimientos y de los valores encuadrados de las comunicaciones de pérdidas también en la región Sur de Brasil, con mayor relevancia en los estados de Paraná y Rio Grande do Sul (BACEN, 2011).</footnote>
Sur, Sudeste y Centro-Oeste y son productos que, debido a sus características de producción y comercialización, restringen los "espacios de mañiobra" de las unidades familiares de producción, ya que están generalmente asociados a monocultivos, a escalas de producción, al aumento de la dependencia de insumos externos y de grandes empresas del sistema agroindustrial.

Es importante resaltar que en los estados de las regiones Norte y Nordeste y en algunos estados de la región Sudeste, es notoria la participación de cultivos como la yuca, el frijol y el arroz, entre otros, a pesar de que los porcentajes de participación en términos de contratos y recursos asignados sean mucho menores en relación con el total nacional. Sin embargo, son productos que pueden relacionarse directamente con la promoción de la seguridad alimentaria y nutricional de

los agricultores familiares (Grisa et al., 2013). Inclusive el maíz, que en las regiones Sur y Centro-Oeste está vinculado a la especialización productiva, es un producto fundamental para el consumo familiar y el alimento de animales en la región del Nordeste y es normalmente cultivado en asocio con otros cultivos, por lo que no afecta la diversidad agrícola de los agricultores familiares. En los últimos años, también se debe destacar el crecimiento de la participación del crédito agrícola destinado a la cría de animales, así como el incremento del crédito de inversiones del PRONAF para la adquisición de animales, maquinaria y equipos y el establecimiento de cultivos permanentes (Grisa et al., 2013). Estos cambios contribuyen a la diversificación de los recursos del PRONAF y pueden haber promovido la capitalización y el aumento de la capacidad productiva de la agricultura familiar.

<figure><img src="image_40.png" /><figcaption>Lechería Familiar en Rio Grande do Sul (foto de Catia Grisa)</figcaption></figure>
Además de los elementos presentes desde la concepción del PRONAF (Grisa, 2012; Santos, 2011; Carneiro, 1997), hay cuestiones operacionales e institucionales que refuerzan el carácter productivista del Programa (Aquino y Schneider, 2010; Bastos, 2006; Abramovay y Veiga, 1999). Por ejemplo, existen obstáculos burocráticos impuestos por el sistema bancario (con sus diferencias entre los agentes financieros) que dificultan el acceso de agricultores familiares con niveles de ingreso inferiores o que presenten proyectos de financiación no convencionales. Generalmente los agricultores más capitalizados están más organizados e informados, lo que favorece su acceso al Programa. La asistencia técnica y la extensión rural tienen dificultades o no tienen la capacidad de trabajar con sectores menos capitalizados o con proyectos no convencionales, lo que conduce a que prevalezcan interpretaciones sectoriales y productivistas sobre lo rural y la agricultura familiar. La desarticulación entre las políticas públicas, específicamente entre las políticas de incentivo a la producción (crédito y asistencia técnica) y las políticas de comercialización, limita el potencial del PRONAF para promover cambios en el patrón de desarrollo agrícola. Además, a pesar de que critican el modelo de producción hegemónico, en las reivindicaciones de las organizaciones sindicales generalmente hay reclamos de demandas operacionales del Programa.

El PAA y el PNAE se destacan por su apoyo a la comercialización de la agricultura familiar, además de estar estrechamente relacionados con las acciones de promoción de la seguridad alimentaria y nutricional. Estos programas rompieron viejos marcos institucionales y construyeron

otros nuevos para permitir un tratamiento diferenciado de la agricultura familiar vis-à-vis las adquisiciones de carácter universal<fnref n="59" /> tradicionalmente utilizadas por el PGPM y las normas presentes en la Ley de Licitaciones (Delgado, 2013; Schmitt, 2005). Las evaluaciones realizadas destacan las contribuciones de estos programas en la garantía y construcción de nuevos mercados para la categoría social, el incremento de la diversificación productiva y de los productos comercializables, la valorización de los productos locales y regionales, el rescate de productos y recetas tradicionales, la valorización de la agricultura familiar y la reconexión entre producción y consumo y sus repercusiones en términos de dinámicas de desarrollo local (Delgado, 2013; Medeiros et al., 2011; Triches, 2010; Grisa et al., 2010). No obstante, estos programas también enfrentan desafíos que limitan sus potencialidades, como las dificultades de logística, las limitaciones en el acceso a la DAP, problemas relacionados con la adecuación de las normas de control sanitario, dificultades organizacionales y de articulación de los agricultores y demás actores, así como las resistencias institucionales y los conflictos de intereses (Siliprandi y Belik, 2012; Chaim y Belik, 2012; Souza, 2012; Medeiros et al., 2011).

Los resultados y los desafíos del PAA y del PNAE están directamente vinculados a la sociedad civil<fnref n="60" /> y dependen de las interacciones establecidas entre el conjunto de actores públicos y privados y de los arreglos políticos, organizativos y de mercados construidos por estos en cada contexto social. En cierta medida, el PAA y el PNAE presentan la característica de ajustarse a las diferentes realidades locales; esa maleabilidad

<footnote n="59">59 Esas adquisiciones de carácter universal no permitían diferenciar entre las regiones y los tipos de agricultor, mientras que el PAA y el PNAE sí garantizan precios diferenciados.</footnote>

<footnote n="60">60 El PAA puede ser ejecutado por medio de Términos de Adhesión establecidos por el MDS con gobiernos estaduales y municipales y por medio de proyectos y propuestas de participación construidas por las organizaciones, las cooperativas o las asociaciones de agricultores familiares, los cuales son sometidos a la CONAB. En el caso del PNAE, las alcaldías (prefecturas) y los gobiernos de los estados realizan convocatorias públicas para la comercialización de productos alimenticios, al tiempo que las organizaciones de la agricultura familiar formulan proyectos de participación que son evaluados y seleccionados por los primeros. En ambos programas, los consejos (consejos de seguridad alimentaria y nutricional, de alimentación escolar y de desarrollo rural), son espacios importantes de control social y perfeccionamiento de las políticas públicas.</footnote>
ha sido citada como positiva, pero es una cualidad que también exige mayor protagonismo de la sociedad civil y mayor control social y es un aspecto que demanda mayor atención en ambas políticas públicas.

Así como en el caso del PRONAF, las evaluaciones del PAA también muestran ciertas dificultades del programa para incorporar a sectores específicos de la agricultura familiar (quilombolas, indígenas, extractivistas, pescadores artesanales, etc.) o a los agricultores familiares en situación de mayor vulnerabilidad social. En 2010 se destacaba la participación de la región Sur de Brasil y la prevalencia de los agricultores encuadrados en el grupo AF (anteriores grupos C, D y E) del PRONAF (Grupo Gestor do PAA, 2010; MDS, 2010). Sin embargo, este escenario puede cambiar con la reciente articulación entre el PAA y el PBSM.

Entre las políticas de apoyo a la producción, la ATER también recibió un apoyo creciente, donde se destaca la reciente discusión del proyecto de ley de creación de la ANATER. No obstante, algunas de las innovaciones de la nueva política de ATER enfrentan desafíos y limitaciones que comprometen su implementación, como las dificultades de cambio institucional (normas formales e informales) y la “dependencia de camino” (*path dependency* o histéresis) de la propia política pública (Mahoney, 2001). Algunas de estas limitaciones son las siguientes: i) la dificultad de pasar de una estructura jerárquica y centralizada a un modelo más participativo y descentralizado; ii) la reproducción de viejas prácticas de extensión rural basadas en el difusionismo y en un tratamiento homogeneizador de las diferencias; iii) el predominio de una formación fuertemente disciplinaria y productivista de profesionales de las ciencias agrarias (y de otras áreas del conocimiento); iv) las normas de las

convocatorias públicas y de acompañamiento y evaluación de la prestación de servicios (fundamentalmente cuantitativas); v) la duración y la discontinuidad de la prestación del servicio; y vi) la dificultad de articulación de la ATER con las demás políticas públicas para la agricultura familiar. Un ejemplo de estas limitaciones es la relación limitada que existe entre la extensión rural y el PAA y el PNAE. Las organizaciones formales e informales de la agricultura familiar enfrentan desafíos en la organización y la planeación de la producción y en la elaboración de los proyectos y propuestas de comercialización para el PAA y el PNAE, aspecto que podría ser minimizado con una mejor articulación con la ATER<fnref n="61" />. En sínthesis, los resultados de las políticas públicas podrían ser potencializados si existiera una mayor articulación entre ellas, en especial con la ATER.

En cierta medida, el acceso a las políticas públicas de apoyo a la producción para la agricultura familiar—por ejemplo, el PRONAF, el PAA, el PNAE, el SEAF, el PGPAF, Garantía Safra, el PGPM Bio, el PNPB y fomento productivo del PBSM (y también políticas no vinculadas a la producción agrícola, como el PNHR)— es intermediada por el instrumento de la DAP. Como ya se indicó, este es un recurso institucional reivindicado y creado por las organizaciones de la agricultura familiar para diferenciarse de otras categorías sociales y para garantizar exclusividad y tratamiento diferenciado en relación con las políticas públicas. Sin embargo, la DAP también se convirtió en un obstáculo para la participación de determinados sectores o grupos sociales de la agricultura familiar. Son numerosos los estudios que relatan el desconocimiento y las dificultades de ciertos agricultores familiares para acceder a la DAP, como la falta de documentos personales, la exigencia de presentación de un documento comprobatorio de propiedad de la tierra a ser explotada, la falta de infraestructura (recursos humanos e internet)

<footnote n="61">61 Se resalta el Proyecto Nutre, una iniciativa del MDA que busca promover el PNAE en las grandes ciudades con el apoyo de la ATER. Sin embargo, es una iniciativa que no consigue atender el conjunto de municipios brasileños.</footnote>
de las entidades responsables por la emisión de
la declaración y el cobro indebido del servicio.
Se trata, de este modo, de una institución que,
al tiempo que orienta y posibilita el acceso de los
agricultores familiares a las políticas públicas, tam-
bién restringe la participación de ellos, limitando
la atención de la diversidad social y económica de
la categoría social.

## 2. Políticas redistributivas

Hasta aquí se han reconocido los avances im-
portantes en la configuración institucional y po-
lítica para el apoyo a la agricultura familiar en
Brasil; sin embargo, es importante destacar que
las políticas de acceso a la tierra, particularmente
la reforma agraria, no tuvieron la misma diná-
mica. A pesar de que el inicio del gobierno del
presidente Lula da Silva generó grandes expec-
tativas de cambios en la estructura agraria brasi-
leña, las acciones realizadas se quedaron cortas
respecto de las propuestas del II Plan Nacional
de Reforma Agraria (PNRA) lanzado en 2003.
De acuerdo con Fernandes (2013), la creación
de asentamientos de reforma agraria en los dos
mandatos del gobierno de Lula da Silva (2003-
2010) atendió el 37% de las metas establecidas
en el II PNRA para el primer mandato, donde la
regularización de los predios que eran propiedad
de la União correspondió al 74% del área de los
asentamientos, la desapropiación al 11% y el resto
estuvo vinculado a otras modalidades de obten-
ción de tierras como compras, reconocimiento,
etc. Desde el gobierno de Lula da Silva y, espe-
cialmente, en el gobierno de Dilma Rousseff, el
enfoque principal parece ser la cualificación de
los asentamientos ya constituidos, mejorando
las condiciones de infraestructura y producción,
mientras que la creación de nuevos asentamien-
tos quedó en un segundo plano y viene siendo
realizada básicamente con la incorporación de

tierras públicas en las regiones Norte y Nordeste
(Fernandes, 2013; IPEA, 2012; Mattei, 2012).
Para Fernandes (2013) e IPEA (2012), las dif-
ficultades para alterar la propiedad de la tierra
están relacionadas con un conjunto de elemen-
tos como restricciones presupuestales, la actua-
ción del poder judicial que atrasa y dificulta la
apropiación de las áreas expropiadas, dificulta-
des técnicas y operacionales enfrentadas por el
Instituto Nacional de Colonización y Reforma
Agraria (INCRA), disminución de las ocupacio-
nes de tierras y de la presión política y social, y la
pérdida del ya “pequeño espacio” que la reforma
agraria ocupaba en la agenda gubernamental.

El acceso a la tierra (y también al agua) ha sido
un obstáculo histórico a la promoción y fortaleci-
miento de la agricultura familiar en Brasil. Los da-
tos del último censo agropecuario (IBGE, 2009)
muestran que la agricultura familiar representa el
84% de los establecimientos rurales, pero ocupa
apenas el 24,3% del área total, mientras que la
agricultura no familiar representa el 15,6% de los
establecimientos y ocupa el 75,7% del área total.
Igualmente, el área media de los establecimientos
familiares en 2006 era de 18,37 ha y de los no fa-
miliares de 309,8 ha. La falta de tierras, las peque-
ñas propiedades y la carencia de infraestructura
son elementos que comprometen la reproducción
social de la agricultura familiar y contribuyen a los
índices de pobreza rural del país. Las políticas de
apoyo a la agricultura familiar son fundamentales
en este proceso, pero el acceso a la tierra consti-
tuye la puerta de entrada para la conformación
de la propia categoría social. La creación de 8641
proyectos de asentamientos rurales y más de
1,2 millones de familias asentadas<fnref n="62" /> desde la dé-
cada de 1980 hasta 2010 (Mattei, 2012), contri-
buyeron en este escenario, pero se necesitan otras
medidas que alteren la distribución desigual de la
tierra, aspecto que incrementa la fragilidad de la
propia agricultura familiar.

<footnote n="62">62 Asentado es el término que se utiliza en Brasil para definir a la familia o individuo beneficiado por uno de los programas de entrega de tierras del gobierno.</footnote>
La seguridad social de los agricultores con un sistema económico familiar también se destaca como una política redistributiva que contribuye a la reproducción social de la agricultura familiar. Esa seguridad social rural asegura un salario mínimo a las mujeres rurales mayores de 55 años y a los hombres rurales mayores de 60 años. Los recursos aplicados provienen de un porcentaje aplicado sobre el valor de la producción comercializada, pagado por parte del comprador y, principalmente, de transferencias de recursos provenientes de otros sectores como los recursos de la Hacienda Pública o las transferencias entre las diferentes formas de seguridad social. Según Delgado (2012b), la seguridad social rural (incluyendo aquí los beneficios de invalidez, enfermedad, accidente de trabajo, muerte del cónyuge, maternidad, reclusión y vejez, siendo este último el más solicitado) es el principal medio de distribución de ingreso en la política social brasileña para el medio rural.

Más allá de un derecho social garantizado por la Constitución, algunos análisis muestran las diversas contribuciones “esperadas” e “inesperadas” de la seguridad social rural, las cuales son: i) la promoción del sistema de protección en el medio rural que contribuyó a la reducción de la vulnerabilidad y la pobreza de gran parte de los agricultores familiares que habían sido excluidos por décadas de la protección formal del Estado, así como de las políticas de modernización de la agricultura; ii) la utilización de recursos de la seguridad social en las actividades agrícolas y no agrícolas de los establecimientos familiares, financiando las actividades productivas de agricultores que tradicionalmente practicaron una agricultura diversificada y producían parte importante de su alimentación; iii) un mayor reconocimiento y autoestima de los adultos mayores que, después de recibir la jubilación, pasan de la condición de dependientes o de componentes “marginales” en la estructura de la familia a una situación de proveedores de recursos; y iv) las repercusiones simbólicas para las mujeres rurales, que pasan a disfrutar de recursos financieros propios, cuenta y tarjeta bancaria a su nombre (lo

que no era evidente en el medio rural marcado por relaciones patriarcales) (Delgado, 2012b; Schwarzer, 2001). La estabilización monetaria introducida con el real (moneda de Brasil establecida en 1994) y la política de valorización del salario mínimo de los últimos gobiernos federales, especialmente desde el gobierno de Lula da Silva, resaltan mucho más la importancia de la seguridad social para la reproducción de la agricultura familiar brasileña.

Complementando el análisis de las políticas re-distributivas, es relevante discutir la importancia del Programa Bolsa Familia para la agricultura familiar, el cual fue creado en 2003 y unificó un conjunto de iniciativas de distribución y renta institucionalizadas en el periodo 2001-2003. Este programa ocupa el segundo lugar entre los programas de distribución de renta en términos del número de beneficiarios, superado únicamente por la seguridad social de los trabajadores del sector privado (Castro y Modesto, 2010). En septiembre de 2013, el gobierno federal, por medio del MDS, transfirió R$2,1 billones a más de 13,8 millones de familias beneficiadas (rurales y urbanas), con un valor mensual medio transferido de $152,35 por familia (MDS, 2013). Actualmente no se cuenta con informaciones sobre el número de agricultores familiares beneficiados por el Programa Bolsa Familia, pero algunos indicadores muestran su importancia para estos agricultores: en marzo de 2010, el 30,6% de las familias beneficiadas por el programa vivían en áreas rurales (Constanzi y Fagundes, 2010), y 22% de la población económicamente activa con perfil para el *Cadastro Único* del Gobierno Federal son agricultores familiares (Assis y Ferreira, 2010). Además, 644 000 productores familiares declararon en el Censo Agropecuario de 2006 que recibían algún beneficio de los programas especiales del gobierno como Bolsa Familia (cantidad que solo incluye al jefe del hogar, o sea que no considera a los demás integrantes de la familia) (França et al., 2009).

Más allá de asegurar una renta mínima y mejorar las condiciones de vida de las familias cuyo
acceso a los bienes básicos estaba comprometido, el Programa Bolsa Familia incidió en otras transformaciones sociales: i) en su estrategia de integración con las políticas de salud y de educación (como una de las condiciones para participar en el programa), Bolsa Familia propició el aumento del acceso de los grupos más pobres de la sociedad a esos derechos sociales básicos y mejoras en la calidad de vida de estos, cuando son comparados con los no beneficiarios; ii) estimuló el consumo y la producción local, contribuyendo así al desarrollo económico de un alto número de pequeños municipios por medio de la dinamización de los mercados locales; iii) se ha identificado una disminución en la percepción de inseguridad alimentaria por parte de los beneficiarios; y iv) impulsó el empoderamiento de las mujeres, tanto por la visibilidad de las beneficiarias como consumidoras (ya que ellas son las beneficiadas directas) y el reconocimiento de la autoridad de ellas en el espacio doméstico, como por el cambio de percepción de sí mismas como ciudadanas, lo que también está asociado a la obligación de disponer de todos los documentos personales necesarios (Castro y Modesto, 2010).

### 3. Políticas territoriales

Así como sucedió con los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR) creados a partir de PRONAF-Infraestructura, las políticas territoriales (el PRONAT y el PTC) permitieron mayor profundidad en el diálogo (algunas veces conflictivo, tenso y desigual) entre el Estado y la sociedad civil y la construcción de proyectos más próximos a las demandas locales. Pero, más allá de esto, las institucionalidades creadas por las políticas territoriales (especialmente los consejos territoriales) representaron espacios públicos más complejos que los CMDR al estimular una gran movilización de los actores en torno a las políticas de desarrollo rural en una escala superior a la municipal, superando las limitaciones de esta escala (Abramovay, 2003) y aprovechando las potencialidades de la escala intermunicipal, e igualmente permitieron un seguimiento y avance

del proceso de democratización del Estado brasileño y de las políticas públicas. Así, estas experiencias sirvieron para el aprendizaje de la sociedad civil y las agencias estatales, y fortalecieron capacidades para el protagonismo social, la formulación y ejecución de planes y proyectos de desarrollo rural. También permitieron el acceso a las políticas públicas y habilitaron los "caminos" necesarios para llegar a ellas. Dichas experiencias facilitaron, asimismo, la articulación, la negociación y la construcción de alianzas con nuevos actores y el diálogo sobre nuevos temas y cuestiones, así como la relación institucional entre representantes de los diferentes niveles del gobierno (municipal, estadual y federal) y de las comunidades y movimientos sociales locales; en resumen, en la gobernanza territorial (Delgado y Grisa, 2013). Además, la experiencia territorial también estimuló la reflexión analítica y política con relación a la reafirmación de la importancia de lo "rural", por el reconocimiento y fortalecimiento de políticas organizadas que reconocen la diversidad como una característica central del tratamiento contemporáneo de lo rural y que, al destacar la presencia de diferentes grupos sociales, poblaciones, pueblos y actividades, afirma atributos fundamentales e indisociables de lo rural como un espacio que es, al mismo tiempo, de producción agrícola, de actividades económicas diversificadas e intersectoriales y que ofrece bienes públicos, de reproducción de distintos modos de vida y de relación con la naturaleza (Delgado y Grisa, 2013; Leite, 2013).

Sin embargo, las políticas territoriales también reproducen cierta trayectoria institucional y limitaciones de PRONAF-Infraestructura, como es el caso de financiar solo infraestructuras y equipos, a pesar de que fueron creadas precisamente para superar las barreras y potencializar los resultados y los recursos del programa referido. De la misma manera y a pesar de que existe una fuerte discusión acerca de lo rural y de la diversidad de grupos sociales, en la mayor parte de los territorios la representación de lo rural en los consejos territoriales es restringida, casi completamente disociada de lo urbano y de las fuerzas sociales urbanas y,
generalmente, identificada como lo agrícola, debido a la fuerte representación de los agricultores familiares especialmente por medio del movimiento sindical. En este sentido, la mayoría de proyectos territoriales aprobados tienen carácter productivo y son propuestos básicamente por agricultores familiares, lo que indica que son pocos los cambios realizados con relación a PRONAF-Infraestructura (Delgado y Grisa, 2013; Tecchio, 2012; Favareto, 2010ª). Son proyectos relativamente “tradicionales” y poco innovadores, que destacan los aspectos de producción y comercialización, con baja inclusión de jóvenes, mujeres, *quilombolas*, indígenas, asentados, trabajadores asalariados y población urbana, e igualmente dan poca atención a temas como sostenibilidad ambiental, innovación técnica e institucional y acceso a la tierra. Se considera, por lo tanto, que al adoptar el enfoque territorial es necesario dinamizar la economía y la sociedad territoriales a partir de la diversidad de situaciones específicas que predominan en lo rural y urbano y en el aprovechamiento de sus dinámicas e interrelaciones.

Las políticas territoriales fueron creadas para superar las barreras de la gestión a nivel de las alcaldías municipales, pero la ausencia de un marco jurídico de los organismos territoriales también plantea desafíos al desarrollo territorial (Medeiros y Dias, 2011). Por la inexistencia de ese marco jurídico, los recursos para inversión destinados a los proyectos territoriales son colocados en las alcaldías o a las agencias de los gobiernos estaduales, aspecto que limita las posibilidades de la gestión social de los territorios, debido a que las alcaldías generalmente tienen problemas con deudas con la União (lo que dificulta el acceso a recursos públicos) o tienden a “municipalizar” los proyectos territoriales. Por otro lado, los gobiernos estaduales, cuando están dirigidos por partidos de oposición al gobierno federal, tienden a dificultar la ejecución de la política territorial. Como resultado de ello, algunos proyectos encuentran serias dificultades para ser aprobados o, cuando son aprobados, no son ejecutados o son desviados de sus objetivos iniciales (Delgado y Grisa, 2013).

La creación del PTC podría haber desempeñado un papel importante para enfrentar ciertas dificultades de la política territorial, debido a que tiene un fuerte énfasis en la pobreza (y, por lo tanto, en la participación de sectores más vulnerables), en la intersectorialidad y en la articulación de políticas públicas, por la gran acogida política durante el gobierno de Lula da Silva (con la unión de varios ministerios en torno al programa) y por el volumen considerable de recursos que se prometieron inicialmente. A pesar de esto, algunos aspectos dificultaron el avance de la política territorial, tales como su característica *top-down*; su postura operacional, que reconoce principalmente las agentías estatales como actores de política pública; su lejanía de la institucionalidad y de los actores territoriales; y el estancamiento a nivel federal de esta iniciativa a partir de 2011, lo que generó un debilitamiento de la institucionalidad, desarticulaciones y frustraciones de los actores territoriales (Delgado y Grisa, 2013; Leite, 2013).

Otras iniciativas recientes de la Secretaría de Desarrollo Territorial (SDT), como la creación de 74 nuevos territorios rurales y cambios en la ejecución del PTC y del PRONAT, pueden ser intentos de refortalecimiento de las políticas territoriales. No obstante, es imprescindible una reflexión sobre la concepción y la ejecución de las políticas territoriales para que no ocurra, como observa Favareto (2010b, p. 301), la incorporación “por adición” del tema territorial, “donde, con nueva ropa, continúen siendo los viejos valores y prácticas los que determinen los parámetros para la articulación de los agentes sociales, colectivos e individuales, estableciendo lo que la literatura en economía institucional llama de dependencia de camino”.

## E. Desafíos de las políticas públicas para la agricultura familiar

En ese contexto brasileño de los últimos veinte años de construcción y expansión de las políticas públicas para la agricultura familiar, sobresalen
algunos desafíos para los años venideros. El primero se refiere a la existencia, actualmente, de diferentes proyectos de desarrollo en disputa para el Brasil rural, como por ejemplo el fortalecimiento de la agricultura familiar, la valorización y el reconocimiento de las comunidades tradicionales, la expansión del agronegocio y los grandes proyectos de inversión y minería. Estos proyectos son construidos por diferentes actores (gubernamentales y no gubernamentales), cuyas relaciones de fuerza con el Estado son distintas y asimétricas. No se trata solamente de disputas entre pequeños y grandes agricultores o entre las categorías de la agricultura familiar y el agronegocio (a pesar de ser las disputas predominantes), sino también de conflictos dentro de las propias categorías, como ocurrió en 2013 en el estado de Rio Grande do Sul, cuando agricultores familiares e indígenas entraron en conflicto por la expropiación de las tierras de los primeiros para reconocer y delimitar reservas indígenas para los segundos. Así, las políticas para la agricultura familiar entran en un escenario de disputas de reconocimiento, legitimidad, recursos y territorios. Estas disputas han sido fuertes en los gobiernos de Lula da Silva y Dilma Rousseff y pueden ganar nuevas proporciones y repercusiones con las elecciones presidenciales de 2014.

Desde la redemocratización del país se identifica un incremento de la participación social en la construcción, la implementación y el control social de las políticas brasileñas. Los consejos, las conferencias (que reúnen al Estado y la sociedad civil) y la ejecución de las políticas públicas por la propia sociedad civil hacen parte de este conjunto de novedades. Los próximos desafíos serán mejorar y cualificar esos espacios públicos y ofrecerles marcos jurídicos, así como conferir más poder deliberativo, ejecutar e intensificar el control y seguimiento social de las políticas públicas. Aunque garantizar mayor participación y promover el diálogo y la negociación entre distintos actores sociales se constituyan en desafíos para los gestores públicos, su existencia muestra una madurez democrática de las sociedades donde esto acontece. La participación social cualifica y

legítima la acción del Estado, promueve la formación política de la sociedad y contribuye a la institucionalización de políticas públicas más próximas y adaptadas a las demandas de los actores sociales directamente involucrados.

Considerar rutas para el desarrollo rural que sean alternativas al modelo socio técnico dominante, requiere abarcar las nuevas ruralidades emergentes identificadas en la literatura. El espacio rural tiene múltiples facetas, con presencia de actores diversos, portadores de distintos proyectos, interesados en diferentes actividades económicas. Las actividades no agrícolas, la pluriactividad, la multifuncionalidad de la agricultura, la valorización de la gastronomía y la cultura y el pago por servicios ambientales, son algunos elementos de lo rural contemporáneo que pueden ser potencializados por las políticas públicas y disputados por los actores en la construcción del desarrollo rural. Algunas alternativas vienen siendo ejecutadas en este sentido, como son los programas PRONAF Turismo Rural y Programa Bolsa Verde, así como la titulación de tierras a comunidades quilombolas. Sin embargo, hasta cierto punto son iniciativas “piloto” o con poca expresión a nivel nacional. Las diversas dimensiones de lo rural pueden ser consideradas “activos” relevantes en el paquete de bienes accionados para la reproducción social de la agricultura familiar.

Otro desafío está relacionado con las inversiones en infraestructura rural. Desde 2003, cuando fue creado el programa Luz para Todos y hasta enero de 2013, habían sido beneficiados 3,04 millones de familias rurales brasileñas. No obstante, todavía hay un número significativo de hogares sin energía eléctrica, principalmente en las regiones Norte y Nordeste del país y en sectores de extrema pobreza. La continuidad de este programa es indispensable, tal como ha sido identificado por el Gobierno Federal. También lo es la construcción/recuperación de vías y autopistas y la ampliación de los medios de transporte y de comunicación (telefonía e internet), que garanticen el acceso de la ciudadanía a los servicios básicos y los mercados y que, al mismo
tiempo, propicien el desarrollo de los territorios. Se considera que las dificultades de transporte y comunicación y el acceso a la energía limitan el propio acceso a las políticas diferenciadas del desarrollo rural.

También es necesario retomar el debate sobre la reforma agraria y políticas prediales, así como cualificar y estructurar los asentamientos rurales ya existentes. Cambiar la estructura histórica agraria desigual requiere retomar estas cuestiones y actualizarlas con la reciente discusión sobre la “extranjerización” de la tierra en el país y su impacto en las transformaciones estructurales del desarrollo rural. Un caso similar ocurre con el agua, tanto para consumo humano como para las actividades agropecuarias. La mayor sequía de los últimos 50 años ocurrida recientemente (2013) en el Nordeste evidencia la urgencia de este tema y demanda mayor regulación pública para la distribución y uso del agua y para incentivar nuevas tecnologías que proporcionen la convivencia de los agricultores en ese contexto ambiental. Se considera que el acceso a la tierra y al agua es fundamental para la reproducción y fortalecimiento de las unidades familiares de producción.

Un reto igualmente importante es el relacionado con los cambios demográficos recientes ocasionados por la disminución de los niveles de fecundidad y de mortalidad y, consecuentemente, el envejecimiento de la población urbana y rural. En el medio rural, este fenómeno se agrava por el éxodo de la población joven, que genera inquietudes sobre la falta de sucesores en las propiedades y sobre el crecimiento de un proceso de masculinización, debido a la migración principalmente de mujeres al medio urbano. Es necesario adecuar las políticas diferenciadas a este público rural envejecido (y también redimensionar las políticas de seguridad social y salud), pero igualmente perfeccionar y crear políticas e instrumentos que estimulen y generen condiciones para la permanencia de la juventud en el medio rural. Las políticas para este grupo específico existen un enfoque intersectorial, considerando la articulación de acciones de acceso a la tierra y

servicios esenciales para la producción rural; la promoción de la educación del campo y el acceso al nivel de educación técnico y superior; la generación de trabajo y renta en el medio rural, involucrando actividades agrícolas y no agrícolas; la promoción de la cultura, deporte y diversión; el desarrollo de infraestructura y la oferta de servicios al medio rural, así como el mejoramiento de las condiciones de la ciudadanía con participación social.

Finalmente, un tema tratado todavía de forma incipiente por gestores públicos y por los propios actores sociales es el de la construcción de mercados para la agricultura familiar, basados en la valorización de los productos regionales, tradicionales, asociados a la cultura y al lugar de origen, arraigados en el ambiente institucional local (relocalizados) y promotores de dinámicas territoriales socialmente inclusivas. En este sentido, se destaca el fortalecimiento de los mercados institucionales, de las ferias, de los mercados de la agricultura familiar, etc., así como la revisión o construcción de marcos legales y acciones que potencialicen estas iniciativas (agroindustrialización, legislación sanitaria, seguridad social, etc.). Al mismo tiempo, se requiere crear mecanismos de gobernanza y control sobre el sector económico y políticamente hergemónico del sistema agroalimentario (empresas multinacionales, supermercados, *tradings*, etc.), el cual sigue dinámicas de concentración y oligopolio y defiende generalmente una calidad industrial estandarizada y distante culturalmente de los consumidores. En efecto, estas fases del “molino satánico” evidenciado por Polanyi (2000) generan la necesidad de que el Estado y la sociedad construyan y fortalezcan el “contra movimiento” que amplíe el espacio de reproducción socioeconómica de la agricultura familiar.

## F. Perspectivas de las políticas públicas para la agricultura familiar

El propósito de este documento ha sido analizar la estructura institucional construida en Brasil en términos de políticas públicas para la agricultura
familiar. Tal como se indicó anteriormente, la construcción de estas políticas fue el resultado de un conjunto de factores, incluyendo: i) cambios sociales e institucionales a gran escala que abrieron oportunidades para la expresión de nuevos actores, ideas e intereses en las arenas públicas; por ejemplo, la promulgación de la Constitución Brasileña en 1988 y la elección de Lula da Silva en 2002; ii) la existencia de coaliciones de actores que consiguieron aprovechar estas oportunidades para cambiar políticas existentes o generar nuevas políticas públicas en la agenda gubernamental; iii) una distribución de intereses entre los actores que favoreció los cambios; iv) la construcción de nuevas interpretaciones e ideas (académicas y no académicas) que permitieron reformular el problema y que fueron apropriadas por actores influyentes que las colocaron en debate en la sociedad y en el gobierno; y v) la existencia de instituciones y efectos de *feedback* institucionales que permitieron operar cambios en las políticas públicas existentes o generar nuevas “fórmulas” de acción pública.

La construcción de estas políticas no ocurrió sin debates acerca de sus objetivos, el público al que se dirigen, las metodologías de implementación y los presupuestos. Estas discusiones se dieron tanto al interior de los movimientos sociales como entre los actores gubernamentales, o entre la agricultura familiar y demás actores sociales. Los conflictos derivados de los proyectos de desarrollo y las disputas políticas, discursivas y simbólicas entre la agricultura familiar y el sector del agronegocio son emblemáticos de esta situación. De este modo, al mismo tiempo que las políticas para la agricultura familiar fueron (y son) construidas por actores con ideas e intereses inclinados a su fortalecimiento y que se encontraron con un ambiente político e institucional favorable para promover su elaboración e implementación, estas políticas también encontraron (y encuentran) resistencias en interpretaciones e intereses construidos por otros grupos de actores, los cuales están interesados en mantener, reproducir o crear instituciones que contrarresten la creación de políticas diferenciadas para el

desarrollo rural. Son precisamente estas confluencias y negociaciones entre actores, ideas, intereses e instituciones las que permiten o impiden los cambios en las políticas públicas.

Es notoria la diversidad de instrumentos y de políticas públicas que se crearon en el periodo de análisis, los cuales buscaban apoyar la producción y comercialización agropecuaria, mejorar el ingreso, proporcionar mejores condiciones de vida y promover dinámicas de desarrollo territoriales. Como destacan Schneider et al. (2010), en estos casi 20 años de políticas diferenciadas para la agricultura familiar, Brasil se enfocó en políticas de acceso a la tierra, acceso al crédito rural y apoyo a la producción, y también buscó responder a los retos planteados por el hambre y la inseguridad alimentaria por medio de políticas sociales y territoriales. Más recientemente, se ha enfocado en la articulación institucional de la oferta con la demanda, en la construcción de nuevos mercados y en el control y la regulación de algunos de los existentes. Al tiempo que estas políticas daban mayor visibilidad social y política al agricultor familiar, también contribuyeron a destacar y colocar en debate la importancia socioeconómica y cultural de esta categoría en la sociedad brasileña. En efecto, actualmente es común, hasta en los medios de comunicación masivos, la afirmación de la relevancia de la agricultura familiar en la producción de alimentos y en la generación de empleos en el país (Globo Rural, 2013; Folha de São Paulo, 2009).

En los escenarios futuros de las políticas para la agricultura familiar se vislumbran perspectivas relacionadas con el perfeccionamiento de los instrumentos y programas, así como la necesidad de responder a cuestiones emergentes y, principalmente, la obligación de retomar el debate sobre una estrategia de desarrollo para el Brasil rural y discutir el lugar de la agricultura familiar (Favareto, 2010a; Veiga et al., 2001). Como afirma Favareto (2010a, p. 51), “lo fundamental es una estrategia que muestre el conjunto de agentes públicos y privados, un pequeño conjunto de temas o cuestiones para el cual se
debería buscar la convergencia de los esfuerzos y
las inversiones". Sin un acuerdo en este sentido,
a pesar de que es extremadamente difícil lograrlo
por la existencia de varios proyectos de desarro-
llo rural ya vigentes, probablemente prevalecerá
la pulverización y la fragmentación de las ini-
ciativas y sus resultados heterogéneos sobre el
medio rural, con efectos incluso antagónicos y
contraproducentes.

A continuación se plantean algunos desafíos y
perspectivas que se refieren de manera más es-
pecífica a las políticas de agricultura familiar que
profundizan en estas cuestiones:

1. Actualmente Brasil dispone de un conjunto de políticas públicas para la agricultura familiar cuyas acciones son poco articuladas, pero que pueden ser mejor organizadas para potencializar recursos y resultados. Esta articulación generalmente ocurre a partir de los propios sujetos de las políticas públicas (los agricultores familiares y sus organizaciones), los cuales activan diferentes *mix* de acciones e instrumentos públicos de acuerdo con sus recursos, capacidades y articulaciones políticas (Leite, 2013). El ejercicio del diálogo y de las acciones conjuntas e intersectoriales entre gestores públicos, también necesita ser mejorado. Un ejemplo claro de esta necesidad es el PNAE, el cual requiere del diálogo entre gestores vinculados a la educación, la agricultura, la gestión financiera y el presupuesto, la infraestructura municipal/regional y la relación de estos actores con los demás actores locales. Se considera que los resultados de los programas están directamente relacionados con la cohesión de los acuerdos y las articulaciones.

2. Las políticas públicas diferenciadas de desarrollo rural necesitan avanzar hacia la inclusión de la diversidad de sectores sociales y contextos socioambientales del medio rural, ofreciendo acciones para todos los agricultores familiares. Como fue afirmado en la I Conferencia Nacional de Desarrollo Rural

Sostenible y Solidario (CNDRSS) realizada en 2008, se necesita reconocer la gran diversidad de sectores sociales presentes en el medio rural brasileño, los cuales aportan distintas identidades, presentan diferentes relaciones con los ecosistemas, agentes de mercado, políticas de Estado y demás actores de la sociedad e igualmente se benefician de diferentes espacios en la estructura social y económica. Esas políticas diferenciadas para la agricultura familiar deben estar ajustadas a las configuraciones y modos de vida de la categoría social en el medio rural brasileño.

3. Más allá del continuo perfeccionamiento de las reglas e instrumentos, también es necesario avanzar en la reflexión acerca de si estas políticas (y el estado en que se encuentran) consiguen definir rutas de desarrollo alternativas al régimen socio técnico heredado de la revolución verde y que todavía es hegemónico. Por ejemplo, para Teixeira (2013, p. 14), “las políticas incluyentes, de fomento productivo para la agricultura familiar pasaron a ser funcionales al proyecto hegemónico [agronegocio], cuya consecuencia estructural ha sido la pérdida gradual de elementos que configuran la economía de base campeña. Pero, así hayan sido creadas políticas diferenciadas para la agricultura empresarial y familiar, ambas políticas están direccionadas para el mismo modelo agrícola”. Se considera que no es adecuado generalizar que todas las políticas de la agricultura familiar están direccionadas hacia ese modelo, pero se coincide con el autor en la necesidad de reflexionar sobre ese modelo agrícola de desarrollo. Por lo tanto, se argumenta que las políticas para la agricultura familiar deben ser elaboradas para la construcción de la “autonomía” de la categoría social (Ploeg, 2008) y la sostenibilidad del medio rural.

4. En gran medida, la construcción de las políticas para la agricultura familiar respondió a las demandas y reivindicaciones de sus movimientos sociales y sindicatos. En términos
de política agrícola se buscó, de un modo
general, reproducir las políticas disponibles
para los grandes productores vinculados a las
dinámicas del agronegocio en el interior de
la agricultura familiar. Por esa razón, con ex-
cepción de algunas cuestiones coyunturales,
en los últimos años estas propuestas carecen
de innovaciones propositivas. Por lo tanto,

también se necesita que los propios actores
del medio rural reflexionen sobre los proyec-
tos de desarrollo rural en construcción, re-
tomen la capacidad innovadora y propositiva
y construyan alternativas de modelos pro-
ductivos, mercados y arreglos institucionales
con la mediación del Estado y de las políticas
públicas.
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