# Enquêtes versus registres administratifs : réflexions sur la dualité des sources statistiques

Alain Desrosières

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Alain Desrosières. Enquêtes versus registres administratifs : réflexions sur la dualité des sources statistiques. Courrier des Statistiques, 2004, 111, pp.3-16. hal-05494209

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# Enquêtes versus registres administratifs :
réflexions sur la dualité des sources statistiques

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Alain Desrosières*

Les informations produites par la statistique publique sont issues de deux sources : les enquêtes et les sources administratives. Les enquêtes par sondage permettent de formuler les questionnements en fonction des besoins mais elles sont coûteuses en argent et en temps (notamment pour les enquêtés) et peu adaptées pour les ventilations géographiques. Les registres sont supposés moins coûteux et, souvent quasi-exhaustifs, peuvent être ventilés de façon plus détaillée. Mais leurs variables sont tributaires des catégories réglementaires. On cherchera ici à élargir ce panorama classique des caractéristiques de ces deux sources. Un bref retour historique évoquera quelques cas où celles-ci ont coexisté : les statistiques de population, la pauvreté, le chômage, les revenus et les salaires, la délinquance. Un critère important est la répartition du travail de mise en forme, c'est-à-dire de construction et de codage des catégories et des variables : ce travail est effectué soit en amont du système statistique, soit au sein de celui-ci. Une question est souvent posée : les registres reflètent-ils la société ou l'activité des administrations ? Pour sortir de cet apparent paradoxe, on propose une réflexion en termes d'usages des statistiques, en reconstituant la circularité et les relations mutuelles entre façons de penser la société, actions sur celle-ci, et modes de description. De ce point de vue, les sources administratives reflètent plutôt l'action déjà existante, tandis que les enquêtes sont plus à même de d'exprimer les aspects nouveaux de la société.

Les informations diffusées par les services statistiques publics sont issues de deux types de sources : les enquêtes directes (recensements, sondages...) et les registres administratifs (fichiers de gestion, répartitoires...). Les avantages et les inconvénients des unes et des autres sont bien connus, et réciproques. Les enquêtes permettent de façonner précisément les questionnements en fonction des besoins ; mais elles sont coûteuses, en argent comme en temps (notamment pour les enquêtés) ; de plus, les enquêtes par sondage peuvent difficilement être ventilées territorialement, compte tenu des contraintes de représentativité des échantillons. En revanche, les sources administratives sont supposées moins coûteuses (puisque déjà collectées à d'autres fins) ; souvent quasi-exhaustives, elles peuvent donc être territorialisées ; mais, tributaires de définitions et de catégories réglementaires, elles diffèrent de

celles dont les utilisateurs des statistiques ont besoin, et elles peuvent rendre difficiles les comparaisons, entre pays ou dans le temps<fnref n="1" />.

> Si, auparavant, les administrations pouvaient transmettre des données individuelles aux services statistiques publics (...), elles y sont désormais tenues si ces derniers les leur demandent.

La question de la répartition des sources des statistiques publiques est en général réduite à ces quelques idées. En particulier, dans un contexte marqué, d'une part, par les restrictions budgétaires et, d'autre part, par les réticences accrues des individus et des entreprises à répondre à des enquêtes (thème de la

« charge de réponse »), le recours à des sources administratives est forte- ment préconisé, notamment dans certains pays européens (Europe du nord et Pays-Bas). En France, la loi de 1951 relative à l'obligation, à la coordination et au secret en matière de statistiques a été récemment modifiée dans ce sens. Si, auparavant, les administrations pouvaient transmettre des données individuelles aux services statistiques publics (sous réserve du respect des

<footnote>* Alain Desrosières est chargé de mission auprès du directeur de la coordination statistique et des relations internationales de l'Insee. Il enseigne par ailleurs l'histoire et la sociologie de la statistique publique à l'École nationale de la statistique et de l'administration économique (ENSAE). Il a publié notamment « Les catégories socioprofessionnelles » et « La politique des grands nombres, Histoire de la raison statistique » (Éditions La Découverte).</footnote>

<footnote n="1">1. Je remercie Michel Blanc, Emmanuel Didier, Michel Glaude, Gérard Lang, Jean-Pierre Le Gléau, Jean-Pierre Puig et Pascal Rivière pour leurs suggestions à propos de ce texte.</footnote>
règles de protection de la confiden-
tialité de celles-ci), elles y sont désor-
mais tenues si ces derniers les leur
demandent. Cette modification vise à
faciliter l'usage des sources adminis-
tratives.

S'il existe en théorie deux grandes
catégories de sources statistiques, la
pratique des statisticiens a conduit à
les rapprocher, voire à les combiner,
pour répondre à des besoins très dif-
férents les uns des autres selon qu'ils
sont le fait de responsables poli-
tiques, d'acteurs économiques et
sociaux ou de chercheurs. Les
logiques de ces combinaisons entre
les deux types de sources dépendent
non seulement de la diversité des
contraintes techniques et des
besoins, mais aussi du positionne-
ment institutionnel des organismes
producteurs d'information. Ainsi par
exemple, l'harmonisation européenne
pousse à développer des enquêtes,
puisqu'il est de plus en plus difficile
de fournir des informations compa-
rables à partir de sources administra-
tives nationales hétérogènes. En
revanche, la réponse aux demandes
finement localisées implique l'usage
de telles sources, pour des raisons de
coût et d'exhaustivité, en permettant
notamment de moduler souplement
les zonages géographiques.

On reprendra cette question, en exa-
minant la portée des arguments
usuels rappelés ci-dessus, puis en
l'élargissant, au-delà de ces argu-
ments certes en partie pertinents, et

en l'intégrant dans une réflexion plus
vaste sur le contenu cognitif et sur le
rôle social des productions des insti-
tutions statistiques. Avant de préciser
mieux le contenu de ces deux types
de sources, on qualifiera ici provisoir-
ement d'enquête une collecte effec-
tuée par un organisme spécialisé
dans la statistique, et visant à pro-
duire une information agrégée de por-
tée générale. En revanche, une
source administrative<fnref n="2" /> est issue d'une
institution dont la finalité n'est pas de
produire une telle information, mais
dont les activités de gestion impli-
quent la tenue, selon des règles
générales, de fichiers ou de registres
individuels, dont l'agrégation n'est
qu'un sous-produit, alors que les
informations individuelles en sont
l'élément important, notamment pour
les individus ou les entreprises
concernés<fnref n="3" />. Les critères et les
méthodes d'évaluation des qualités
de ces deux types de sources, du
point de vue de leurs usages pre-
miers, sont différents. Le premier
relève plus particulièrement de la
théorie, bien constituée, des erreurs
d'échantillonnage alors que, pour le
second, aucune théorie des erreurs
de portée générale n'existe encore
(Platek, Sarndal 2001; Boydens
1999).

En dehors même du fait que la dis-
tinction entre les deux sources est
moins évidente qu'il ne peut sembler
à première vue, cette confrontation
fait apparaître que les façons dont
ces statistiques donnent forme au
monde social sont fortement dépen-
dantes des circuits d'enregistrement
et de codage, dont la distinction
« enquêtes versus registres » n'est
qu'un aspect parmi d'autres. La
condition préalable à la production
d'une statistique est la construction,
cognitive et politique, d'un espace
conventionnel d'équivalence. Or, cet
espace est, pour les sources admi-
nistratives, fortement déterminé
nationalement. Les contextes institu-
tionnels et réglementaires nationaux
conditionnent ces sources de façon
encore plus directe et évidente qu'ils
ne le font dans le cas des enquêtes,
ce qui n'est pas sans conséquence
pour la comparabilité internationale
des données statistiques, une exi-

gence de plus en plus fréquente. Les
changements de réglementation per-
turbent la continuité des séries. Une
autre demande récurrente porte sur
l'évaluation des politiques publiques<fnref n="4" />,
ce qui suppose de distinguer les fins
et les moyens. Or, les sources admi-
nistratives portent plus sur les
moyens et sur les actions publiques
que sur l'état de la société. Il y a là
une difficulté, dont par exemple les
statistiques sur la délinquance four-
nissent un exemple bien connu.

Cette question, en apparence tech-
nique si elle est présentée seulement
sous son aspect « utilitaire » à travers
la liste des arguments classiques,
peut sembler n'intéresser que les sta-
tisticiens du système statistique
public. Elle est peu abordée par les
statisticiens universitaires et par les
chercheurs, économistes ou socio-
logues, utilisateurs des données sta-
tistiques, sinon, dans quelques cas,
pour signaler des lacunes ou des
biais éventuels des dites données,
résultant de leur origine dans des
fichiers administratifs. Or, par cette
entrée, on peut revisiter les statis-
tiques publiques d'une façon inhabi-
tuelle, notamment en pensant en
même temps leurs apports de
connaissance et les circuits sociaux
de leurs mises en forme et de leurs
usages. Les récents développements
des demandes de statistiques sont
liés, par exemple, à trois types d'évo-
lution de ces usages : la construction
européenne, la décentralisation, et
les réformes de la gestion des ser-
vices publics instaurant des procé-
dures d'évaluation quantifiée de leur
efficience. Ces situations nouvelles
sont des occasions de poser à nou-
veau ces questions aussi anciennes
que la statistique publique.

Une mise en perspective historique évoquera tout d'abord, à titre d'exemples, quelques cas importants, où les deux types de sources ont coexisté ou sont entrés en concurrence : les statistiques de population (état civil et recensements), les analyses de la pauvreté au XIXe siècle, la mesure du chômage, la distribution des revenus et des salaires, la délinquance. Puis les critères usuels seront examinés, et la

<footnote n="2">2. Le mot *register* est plus employé en anglais que ne l'est *registre* en français. On conviendra ici d'utiliser ce mot plutôt pour regrouper, d'une part, les *sources administratives* proprement dites, issues d'organismes autres que ceux de la statistique publique, et, d'autre part, les *répertoires*, gérés par celle-ci, tels que le Répertoire des entreprises (SIRENE) ou le Répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP).</footnote>

<footnote n="3">3. Dans les deux cas, les outils informatiques permettent désormais de traiter statistiquement des fichiers de données individuelles, dans des microsimulations ou des analyses de panels sur données micro. Mais dans ces traitements, les individus sont vus *seulement comme les éléments d'un tout*, et non en tant que tels, isolément.</footnote>

<footnote n="4">4. Notamment, dans le cas français, pour l'application de la « Loi organique relative aux lois de finances » (LOLF, votée en 2001), qui vise à associer les actions publiques à des définitions explicites de leurs objectifs et à des évaluations de leurs résultats, les unes et les autres sous forme quantitative.</footnote>
distinction entre les deux catégories de sources sera critiquée ou au moins relativisée. Ainsi, les deux sources apparaissent différentes mais complémentaires. Une notion importante est celle de répartition du travail de mise en forme (construction et mise en œuvre des catégories et des variables, codage). Ce travail peut être effectué soit en amont du système statistique (préformatage), soit au sein de celui-ci.

Enfin une réflexion sera menée en termes d'usages des statistiques, en reconstituant la circularité et les relations mutuelles entre façons de penser la société, actions sur celle-ci, et modes de description. Le paradoxe de cette démarche est de sembler remettre en question l'extérieurité (épistémologique et sociale) de la description par rapport à l'action, qui constitue une hypothèse centrale de l'indépendance relative nécessaire de la statistique publique par rapport aux divers pouvoirs, économiques et politiques. Ainsi, la question de la dualité des types de sources n'est pas seulement technique. Elle est une façon, parmi d'autres, de faire ressortir une tension vitale, inhérente aux statistiques publiques, puisque, d'une part, leur déontologie revendique à juste titre l'autonomie, mais que, d'autre part, leurs circuits de production et d'usages sont intimement inscrits dans ceux de l'action publique. De ce point de vue, les sources administratives sont plus de nature à refléter l'action déjà existante, tandis que les enquêtes sont seules capables d'exprimer des aspects nouveaux de la société. Il ne s'agit pas ici de fournir, de façon normative, les « bonnes réponses clé en main » à cette tension, mais d'expliciter celle-ci le plus clairement possible.

## Entre administration et observation : quelques précédents historiques

Les mesures de population constituent le cœur historique de la statistique publique, depuis le XVIIIe siècle. Les flux (naissance, mariages, décès) sont mesurés à partir de l'état civil, lui-même issu,

depuis 1792, des registres parois-siaux instaurés par édit royal au XVIe siècle. En revanche, la population globale est mesurée à l'aide de recensements, depuis 1801. État civil et recensement : déjà semble constituée la dualité registre-enquête directe. Le recensement combine aujourd'hui un dénombrement (administratif) et une enquête socio-démographique. Au XIXe siècle, il pouvait déjà être vu comme une enquête menée par des spécialistes, que l'on nommera bientôt statisticiens. À partir des années 1830, le recensement quinquennal a constitué la principale (sinon la seule) activité propre des nouveaux bureaux de statistique qui se multiplient à travers l'Europe, à l'instigation d'Adolphe Quetelet (Desrosières 2002). Toutes les autres statistiques publiées alors par ces bureaux étaient des compilations de

tableaux fournis par les principales administrations de l'État, et sous-produits de leurs activités propres. À travers les recensements de population, les statisticiens se constituent peu à peu une spécificité, et posent les bases d'une professionnalité nouvelle et originale. Ils doivent même réaffirmer régulièrement leur différence par rapport à des administrations de contrôle, notamment celle des impôts, de façon à ne pas être confondus avec celle-ci. Ceci implique la progressive formulation d'une revendication d'autonomie pour cette institution nouvelle, le « Bureau de statistique ». Celle-ci repose notamment sur la construction d'un corps de « connaissances générales » indépendantes d'un usage gestionnaire précis, ce qui est bien le cas du recensement de la population. On retrouvera ensuite cette exigence pour les enquêtes. Cette revendication d'autonomie,

institutionnelle et cognitive, caractérise la statistique publique, un espace distinct à la fois d'une administration classique et du monde académique de production de connaissances scientifiques. Cette double distinction constitue son originalité.

Le recensement est une opération administrative lourde et coûteuse, impliquant le concours de nombreux acteurs, bien au-delà des seuls statisticiens. Jusqu'aux années 1930, il constitue presque la seule enquête directe effectuée par la statistique publique. À ce moment, la « relégitimation » de la méthode des sondages, discréditée tout au long du XIXe siècle, transformera complètement l'activité des Instituts nationaux de statistique – INS –, en leur ouvrant des possibilités très variées d'investigation directe (Desrosières 2000a). Trois cas historiquement importants et bien documentés, la pauvreté, le chômage et la délinquance, montrent bien que l'alternative « registres versus enquêtes » n'est pas seulement un problème pratique de disponibilité et de coût des sources, mais implique des mesures de natures et de significations très différentes.

En Angleterre au XIXe siècle, la pauvreté a été décrite, d'une part, à partir de la comptabilisation des bénéficiaires des aides distribuées par les Poor law unions, des bureaux de bienfaisance créés en 1835 et, d'autre part, grâce aux enquêtes de Booth, Rowntree et Bowley, entre 1880 et 1900. Les auteurs du temps tels que Udny Yule (Stigler 1986) ne se posaient pas la question de la différence entre des mesures issues de l'activité de l'institution, et des mesures résultant d'observations directes. Pour eux, le réseau des Poor law unions, dont ils utilisaient les statistiques de gestion, était la boîte noire en aval de laquelle ils se situaient. D'une certaine façon, l'existence de cette institution faisait exister quantitativement la pauvreté, avant que, cinquante ans plus tard, des enquêtes la fassent exister autrement, en permettant notamment d'expliciter la notion de seuil de pauvreté.

> Les sources administratives sont plus de nature à refléter l'action déjà existante, tandis que les enquêtes sont seules capables d'exprimer des aspects nouveaux de la société.
Le comptage des pauvres implique au préalable leur codage, c'est-à-dire leur attribution à une classe d'équivalence. Ce travail peut être fait soit par une institution spécifique, à des fins pratiques autres que des fins de connaissance, soit par des enquêteurs-statisticiens, à partir d'une définition plus théorique et conforme à des besoins d'information. Un problème logique apparaît quand le mode de gestion de l'institution est utilisé en tant que « variable explicative » d'évaluations de la pauvreté elles-mêmes issues des mêmes données. C'est le cas dans les travaux de Yule (1895), qui utilisait la répartition entre les aides apportées dans des ateliers fermés (indoor relief) et à domicile (outdoor relief), pour « expliquer » (par une équation de régression) une pauvreté totale qui n'était autre que « l'aide totale ». Ce type de paradoxe est classique dans les travaux qui combinent registres et enquêtes.

Des questions analogues peuvent être soulevées à propos de l'émergence de la mesure du chômage, entre 1900 et 1950 (Salais et alii 1986). La diffusion des bureaux municipaux d'aide aux chômeurs (ancêtres de l'Agence nationale pour l'emploi - ANPE -) a donné au chômage une existence sociale et une consistance rendant celui-ci mesurable, avant que, à partir de 1950, les « enquêtes sur l'emploi » ne permettent de mesurer celui-ci autrement, selon les trois critères du Bureau international du travail - BIT - (être sans emploi, immédiatement disponible, et effectuer des recherches). Les deux types de mesure ont ensuite co existé, de façon jugée complémentaire, la première fournissant une information conjoncturelle (les demandes d'emploi en fin de mois - DEFM -), la deuxième une mesure plus structurelle, en général annuelle. Plus tard, il en est résulté un mixte composite, combinant ces deux informations en une troisième (par recalage annuel de la série mensuelle issue des DEFM sur le résultat de l'enquête sur l'emploi). Cette troisième évaluation est différente des deux premières. Elle est utilisée socialement comme indicateur du chômage.

Les statistiques sur les revenus et les salaires sont anciennes. Les travaux de Pareto et Bowley sur les revenus s'appuyaient essentiellement sur des sources fiscales, puisqu'il était admis que des enquêtes directes étaient presque impossibles à ce sujet. Elles mobilisaient donc des données administratives, recueillies à des fins qui suscitaient des soupçons de sous-estimation ou de fraude. Ceci n'a pas interdit d'en tirer des études très fines (Piketty 2001). Dès 1956, l'Insee a procédé à une « enquête sur les revenus », qui portait en fait sur un échantillon de ménages dont on utilisait les déclarations d'impôts, et ne constituait donc pas une « enquête » au sens d'enquête directe (Bégué 1987). Ceci constitue un exemple de réutilisation après transport, contrôlé notamment par les procédures d'échantillonnage probabiliste. Un

> Les statistiques de la délinquance (...) sont souvent critiquées, car vues précisément par certains comme reflétant davantage l'activité des services les produisant que celle des malfaiteurs et les dommages subis par les victimes.

autre exemple est fourni par les statistiques de salaires, recueillies depuis le XIXe siècle par des syndicats de salariés ou de patrons, à des fins de revendication, de négociation ou de régulation de ces salaires. Par ailleurs, depuis 1947, les Déclarations annuelles de salaires - DAS - faites par les employeurs à propos de leurs salariés sont exploitées par les statisticiens (Volkoff 1987). Ainsi trois circuits au moins, ont existé pour la mesure des revenus salariaux. Ceux-ci peuvent bien sûr être confrontés dans une perspective de critique mutuelle des sources. C'est ce que font les comptables nationaux. Mais une sociologie de la production et des usages des nombres peut aussi prendre pour corpus cette diversité, en observant comment le résultat de ces travaux de synthèse circule ensuite, comme détaché de ses ori-

gines, embarqué vers de nouvelles aventures, et racontant une autre histoire mettant en scène d'autres acteurs.

La mesure de la délinquance est un autre cas historique de difficulté à articuler sources administratives et enquêtes. Les premières, très anciennes, remontent aux années 1820, avec le Compte général de la justice, qui publie les statistiques de l'activité des tribunaux (Robert et alii 1994). Plus récemment, ont été utilisées aussi des statistiques de la délinquance issues de l'activité de la police, de la gendarmerie et de la justice. Mais ces sources sont souvent critiquées, car vues précisément par certains comme reflétant davantage l'activité des services les produisant que celle des malfaiteurs et les dommages subis par les victimes. Un accroissement des statistiques de délinquance est ainsi perçu comme reflétant une intensification de l'effort des services chargés de protéger les individus. On parle alors du « trou noir » de cette statistique, constitué par les crimes et délits non enregistrés. Pour y remédier, on procède à des « enquêtes de victimation » auprès des individus, ou même à des enquêtes anonymes auprès de personnes à propos de leurs éventuels actes délictueux. Ce débat, récurrent depuis le XIXe siècle, est comparable à ceux qui ont été déjà évoqués sur la pauvreté et le chômage. Certains (par exemple les ethno-méthodologues américains : Cicourel et Kitsuse 1963) vont jusqu'à défendre l'idée que les statistiques de délinquance reflètent seulement l'activité de l'appareil répressif.

Une vue plus subtile est que ces données reflètent l'intersection des activités de cet appareil et celles des malfrats, de même que les quantités échangées et les prix, sur le marché d'un produit, sont à l'intersection des courbes d'offre et de demande. De la même manière, les statistiques de pauvreté utilisées par Yule en 1895, issues des fichiers de gestion des Poor law unions, peuvent être vues comme une intersection des politiques de ces institutions et de la
montée de la misère dans l'Angleterre des années 1880-1900, comme le nombre de repas distribués par les « Restos du Cœur » est au croisement de l'effort de ceux-ci et du retour de la grande pauvreté en France dans les années 1980-2000. Cette façon de voir les sources administratives permet de ne pas tomber dans le relativisme qui menace certaines lectures des ethno-méthodologues les plus radicaux. Mais elle permet aussi d'alter au-delà de l'exercice, encore fréquent, de confrontation entre sources dans une perspective purement réaliste, quantitative et unidimensionnelle, qui suppose implicitement l'existence, en amont des divers enregistrements, de quelque bon chiffre, indépendant de ses conditions de production. L'enjeu de ces débats est de se frayer un passage entre un réalisme plus ou moins naïf (réclamé avec vigueur par le public), et un relativisme induit par certains usages (critiques ou non) de la notion de construction sociale (Hacking 2001). L'examen des problèmes concrets posés aux statisticiens par la confrontation entre enquêtes directes et sources administratives offre un terrain pour étudier empiriquement et sociologiquement l'opposition, souvent vue comme purement théorique et philosophique, entre réalisme et constructивisme.

Ces quelques exemples historiques ont permis un premier repérage de certains problèmes soulevés par l'articulation des deux types de sources, en termes d'interprétation et d'usage, au-delà de la liste des arguments techniques usuellement mis en avant. Il faut maintenant reprendre ces arguments, et les discuter, à la lumière notamment des questions soulevées à propos de ces exemples. Il est effectivement nécessaire de préciser la notion de source administrative, qui n'a été évoquée ci-dessus qu'à propos de cas concrets.

## Différences, continuités et combinaisons entre les deux types de sources

Qu'y a-t-il de commun entre, d'une part, les compilations hétéroclites de

tableaux issus des différents ministères et publiés dans les annuaires statistiques jusqu'aux années 1950, et d'autre part, les exploitations et analyses sophistiquées, effectuées désormais par les services statistiques sur des fichiers individuels transmis à ceux-ci par les administrations ? Il s'agit, dans les deux cas de « sources administratives », mais la principale différence est la transmission des données individuelles aux services statistiques spécialisés. Ce tournant dans l'histoire de la statistique publique avait été anticipé par René Carmille, à partir de son expérience dans l'administration de l'armée, avant même qu'il ne crée le Service national de statistique – SNS – en 1941. Dans un livre publié en 1936, La mécanographie dans l'administration, il prônait un rapprochement des fichiers gérés par les diverses administrations, par le biais d'identifiants communs, pour les individus et pour les entreprises, de façon à pouvoir apparier ces diverses informations. Ceci était rendu possible, selon lui, par les machines mécanographiques à cartes perforées (machines fabriquées par la firme Hollerith, ancêtre directe d'IBM). Ainsi, il inventait l'information avant que n'existent les ordinateurs. Puis il esquissait la mise en œuvre de ce projet, entre 1941 et 1944, dans le cadre du SNS, notamment en concevant ce qui allait devenir le NIR (numéro de Sécurité sociale à 13 chiffres), mais la mécanographie de l'époque ne permettait pas d'aller très loin dans ce sens. Par ailleurs, Carmille (mort à Dachau en 1945) avait aussi contribué à introduire dans le SNS la méthode des sondages, alors nouvelle, sous l'influence de Jean Stoetzel. Après la création de l'Insee en 1946, ces deux orientations (registres mécanographiques et enquêtes) semblent en concurrence. Mais, entre 1946 et 1960, les sondages sont vus par les jeunes statisticiens, formés par la nouvelle « École d'application de l'Insee » (ancêtre de l'ENSAE), comme plus modernes, élégants mathématiquement et aptes à exploiter une grande diversité de questions nouvelles. Ils sont alors provisoirement préférés aux « gros fichiers de

Carmille », perçus comme lourds, bureaucratiques et peu innovants, techniquement et intellectuellement<fnref n="5" />.

Ces perceptions relatives des deux types de sources évoluent à partir des années 1960, sous l'effet de trois évolutions de la statistique publique : 1) la diffusion de l'informatique, 2) le rôle central joué dans les années 1960 et 1970 par la comptabilité nationale, et 3) le corollaire de celle-ci, la mise en avant de l'idée de coordination statistique. Dès lors, la notion de « source administrative » est intégrée dans le système statistique public. Quand ils utilisent celle-ci, les statisticiens ne se contentent plus de reproduire telles quelles des tabulations effectuées par d'autres, mais ils traitent et transforment à leur façon le matériau fourni par ces institutions. Les anglo-saxons regroupent sous le nom de data editing l'ensemble de ces opérations de contrôles, vérifications, apurements de fichiers, redressements et imputations diverses. À travers ces manipulations techniques, les fichiers de données individuelles des administrations sont transportés d'un monde de significations à un autre. Ils perdent leurs sens initiaux pour en acquérir d'autres, sur lesquels les statisticiens ont mis leur marque propre. C'est, notamment, le tout qui est envisagé en tant que tel, et non plus les individus, chacun pour son compte, comme c'est le cas par exemple pour un fichier d'ayants droit.

La transmutation évoquée ci-dessus n'est pas seulement symbolique et sémantique, elle est aussi matérielle, à travers cette notion de data editing (dont il n'existe pas de mot français vraiment équivalent). Elle est enfin et

<footnote n="5">5. L'argument du danger des fichiers pour la protection de la confidentialité des données et de la vie privée ne semble avoir été avancé qu'incidemment à cette époque, alors même que la période antérieure avait été marquée dans divers pays par des cas graves d'usages des fichiers par des régimes totalitaires. [Une discussion d'ensemble de tels usages est présentée par Seltzer et Anderson (2001)]. Ces questions ne seront posées et largement discutées qu'à partir des années 1970, lors de la diffusion de l'informatique de gestion (Loi Informatique et Libertés, création de la Commission nationale de l'informatique et des libertés – CNIL – en 1978).</footnote>
surtout *coûteuse*, en argent, en
temps de travail et en matière grise,
ce qui relativise l'idée, qui reste
répandue, que les sources adminis-
tratives sont « économiques », en ce
qu'elles éviteraient le coût du recueil
initial, comme si « il n'y avait qu'à se
baisser pour les cueillir ». La réutilisa-
tion des sources administratives est
en fait un lourd investissement. L'idée
de sa quasi-gratuité est une idée lar-
gement fausse. En revanche, sa cou-
verture extensive, souvent proche de
l'exhaustivité, permet en principe des
découpages territoriaux modulables
de façon souple grâce à la diffusion
de la micro-informatique, sous
réserve toutefois du respect de règles
strictes de confidentialité, qui interdi-
sent les découpages géographiques
trop fins.

Diverses manières de combiner
enquêtes et registres

Mais le problème de « l'économie relative » des deux modes de collecte peut être formulé autrement, dès lors qu'est posée la question de la répartition technique et sociale du travail de mise en forme, c'est-à-dire de mise en œuvre des conventions d'équivalence. Cette mise en forme de l'information peut être faite à différentes étapes d'un long processus, et impliquer des transformations successives, soit en amont de la collecte statistique, soit au cours de celle-ci, soit en aval dans les diverses phases de data editing et de synthèse. Ainsi, des services statistiques de certains ministères effectuent des « enquêtes » auprès d'établissements de santé ou d'éducation, en rassemblant des informations sur leurs activités déjà enregistrées et mises en forme par ceux-ci. Plus généralement, les « enquêtes structurelles » auprès des entreprises (en France : l'Enquête annuelle d'entreprise, EAE)

recueillent des informations sur les
comptabilités ou sur la main-d'œuvre
déjà formatées par la gestion interne
de celles-ci<fnref n="6" />. De même, « l'Enquête
revenus », issue d'un échantillonnage
de réponses à l'enquête sur l'emploi,
auxquelles sont appariées les déclara-
rations d'impôt des ménages correspondants, est, en partie, un sous-
produit d'une source administrative,
et non une enquête au sens courant
du terme. Dans ces divers cas, en
effet, le mot « enquête » a un sens
assez différent de celui où une information non encore formatée est
recueillie. Il y donc un continuum lié
à la répartition de ce travail de mise

L'idée (...) reste
répandue que les sources
administratives sont
« économiques », en ce
qu'elles éviteraient le
coût du recueil initial,
comme si « il n'y avait
qu'à se baisser pour les
cueillir ». La réutilisation
des sources
administratives est en
fait un lourd
investissement. L'idée de
sa quasi-gratuité est une
idée largement fausse.

en forme, le long d'une longue
chaîne, où par exemple les comp-
tables nationaux viennent ensuite,
apporter une nouvelle étape de
transport-transformation de l'infor-
mation.

La continuité entre les deux formes
de collecte et de mise en forme des
données peut être vue aussi en
termes de sociologie des organisa-
tions. Le Système statistique français
est, en effet, organisé à partir d'une
institution centrale, l'Insee, et des
Services statistiques ministériels –
SSM – qui regroupent respective-
ment 60 % et 40 % des statisticiens
publics. Or, le problème récurrent de
ces derniers est de pouvoir intervenir
le plus en amont possible dans l'or-
ganisation des systèmes d'informa-
tions des ministères, pour pouvoir

faire prendre en compte leurs
besoins propres (définition des
variables, nomenclatures...). Ceci
dépend du type de coopération et
d'échanges mutuellement utiles
qu'ils parviennent à instaurer avec
les autres services de leurs minis-
tères. Un bon exemple a été fourni
par l'évolution du Service statistique
des douanes, dont les activités
avaient été, dans un premier temps,
fortement menacées par la suppres-
sion des barrières douanières
internes à l'Union européenne. Un
nouveau système, dit de
« Déclaration d'échanges de biens »
– DEB – a été mis en place, plus
proche, de fait, d'une enquête, de
par sa nature mixte, administrative et
statistique. Ceci a été fait avec l'ap-
pui des services douaniers, qui y
voyaient une façon de relégitimer
leur activité de production d'infor-
mation<fnref n="7" />.

Un autre point de vue sur le *continuum* « enquêtes versus registres » est possible si, dans ce couple, on porte maintenant l'attention, du côté du pôle « enquêtes », sur le travail des enquêteurs. Ceux-ci portent en effet sur leurs épaules une partie du travail de mise en forme évoqué ci-dessus, notamment en faisant rentrer la diversité parfois incommensurable des situations rencontrées dans le lit de Procuste que sont les questionnaires aussi bien pour l'enquêteur que pour l'enquêté. Le coût (psychologique ou simplement en temps passé) de cet alignement est souvent non négligeable (Nivière 2003). L'interaction entre l'enquêteur et l'enquêté n'est pas la même selon les types de questions. Une gamme de cas existe. On peut en mentionner trois : 1) questions d'opinion, 2) questions « factuelles » n'impliquant pas en principe de recherche spéciale par l'enquêté, 3) questions nécessitant l'aide de documents, administratifs ou non (bulletins de paie, documents de sécurité sociale, ordonnances de médecin, factures, tickets de caisse...). Dans les deux premiers cas, l'informateur d'origine est l'enquêté. En revanche, le troisième cas a quelque chose en commun avec les situations d'enquêtes

<footnote n="6">6. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle l'idée que ces enquêtes peuvent recueillir des informations « meilleures » que celles issues des sources fiscales a été peu à peu abandonnée.</footnote>

<footnote n="7">7. Dans une certaine mesure, une évolution
analogue a pu être observée avec la transfor-
mation des activités statistiques de confection
de la Balance des paiements par la Banque de
France, depuis la création de l'euro et de la
Banque centrale européenne - BCE.</footnote>
auprès des entreprises, où sont
demandés des comptes et des
bilans. Dans ce cas, le travail de l'en-
quêteur est d'aider l'enquêté à éplu-
cher les documents écrits, et à les
traduire dans le langage du question-
naire.

Cette notion d'« informateur » a l'inté-
rêt de rappeler l'évolution historique
de certaines enquêtes par sondage,
celles qui portaient sur les prévisions
de production agricole dans le
contexte américain des années 1920
et 1930 (Didier 2002). À l'origine, les
« informateurs » étaient des fermiers
supposés bien connaître leurs voisins
et collègues, au nom desquels ils
parlaient après les avoir consultés.
Cet informateur était alors à la fois
enquêteur et enquêté. La « représen-
tativité » était du même ordre que
celle de l'informateur d'un anthropo-
logue étudiant une population
d'Indiens d'Amazonie. L'informateur
parle au nom des membres de la
tribu, et transmet à l'anthropologue
une information traduite (dans tous
les sens du mot) dans la langue de
celui-ci. Dans le cas des fermiers
américains, des procédures d'échan-
tillonnage aléatoire ont ensuite été
progressivement mises en place,
dans les années 1930. L'informateur
est devenu un enquêté, ne parlant
plus qu'en son nom propre. Sa parole
est désormais généralisée du fait de
son choix aléatoire, et non plus du fait
qu'il suscitait la confiance de ses vois-
sins et des émissaires du ministère
de l'agriculture. Une forme de repré-
sentativité, celle de l'échantillon aléa-
toire, en a remplacé une autre, celle
de l'informateur bien choisi plus
proche de l'élu porte-parole de ses
électeurs<fnref n="8" />. Ce passage implique
notamment une standardisation des
questionnaires, les rapprochant ainsi
de formulaires administratifs, et une
redistribution du travail de mise en
forme.

Toute l'histoire de la méthode des
sondages peut être relue à travers la
tension entre démarche d'enquête et
réutilisation d'informations anté-
rieures, issues notamment de sources
administratives exhaustives.
Dès l'origine, en effet, il a fallu arbi-

trer entre deux justifications de la
méthode d'observation de « la partie
pour le tout », connues respective-
ment sous les noms de « choix aléa-
toire » (*random selection*), et « choix
judicieux » (*purposive selection*),
pour ensuite les combiner de façons
de plus en plus sophistiquées :

- Référence à la loi des grands nombres (tirage dans une urne de Bernoulli), encadrée par le calcul d'un intervalle de confiance exprimé en termes probabilistes : choix aléatoire, formalisé par Arthur Bowley en 1906. Pourtant, le sondage aléatoire le plus simple implique une base de sondage, registre ou recensement.

- Recours à des informations exté-
rieures, pour constituer l'échantillon,
puis pour améliorer la précision des
estimations : choix judicieux (Gini

Toute l'histoire de la
méthode des sondages
peut être relue à travers
la tension entre démarche
d'enquête et réutilisation
d'informations
antérieures, issues
notamment de sources
administratives
exhaustives.

1928), puis (de façon distincte),
échantillonnage stratifié (Neyman
1934), méthode des quotas, et enfin
recours à la modélisation en utilisant
des sources administratives, ce qui
permet d'utiliser à des niveaux géo-
graphiques fins l'information apport-
tée par une enquête portant sur un
échantillon national (Jean-Claude
Deville).

Ces diverses façons de combiner
données d'enquête et sources admi-
nistratives ont été beaucoup déve-
loppées au cours des trente der-
nières années et ont révolutionné la
technique des sondages, en
brouillant la distinction entre ces
deux types de sources. La réforme
récente du Recensement de la
population française en est un

exemple puisque, pour les com-
munes de 10 000 habitants et plus, il
est procédé à un sondage sur un
échantillon de logements constitué
par le « Répertoire d'immeubles
localisés » – RIL –, un registre géré et
mis à jour par l'Insee avec le
concours des communes.

La division sociale du travail
de mise en forme

Mais ces combinaisons de plus en
plus élégantes entre les deux outils
supposent un alignement des mises
en forme, nomenclatures, définitions
des variables, utilisées de part et
d'autre. S'ils ont en principe un plus
grand degré de liberté dans le cas
des enquêtes, les statisticiens préfè-
rent souvent recueillir des données
déjà formatées, par exemple par des
règles de droit<fnref n="9" />. C'est une des rais-
sons pour lesquelles les enquêtes
dites « subjectives » (par exemple
les enquêtes d'opinion) suscitent
souvent leurs réticences, puisque,
dans ce cas, le travail de « mise en
catégorie » leur incombe. Ceci n'est
cependant pas toujours vrai, notamment dans le cas d'enquêtes bien
standardisées et routinisées depuis
longtemps, comme le sont les
Enquêtes de conjoncture auprès des
chefs d'entreprise, dans lesquelles
les questions fermées à trois modalités sur l'opinion, et leurs modes
d'interprétation, sont quasiment institutionnalisées et ne posent plus de
problème de mise en catégorie.

La distinction usuelle entre enquêtes
et sources administratives peut donc
sembler plaquée sur cet univers
compliqué, en fonction de décou-
pages institutionnels. Mais c'est pré-
cisément cette division sociale du
travail de mise en forme qui est

<footnote n="8">8. Il serait utile d'étudier dans quelle mesure les personnes interrogées dans le cadre d'un sondage politique se perçoivent elles-mêmes comme *porte-parole* des autres citoyens.</footnote>

<footnote n="9">9. La refonte de la nomenclature des catégo-
ries socioprofessionnelles, entre 1978 et
1982, a été l'occasion de confronter ces
deux situations, l'une de préformatage quasi-
juridique pour les catégories à statut, l'autre
de nécessaire mise en forme des catégories
par les statisticiens eux-mêmes, pour les
groupes sociaux moins définis institutionnelle-
ment (Desrosières et Thévenot 1988).</footnote>
sociologiquement significative. Son étude minutieuse implique que soit provisoirement mise entre parenthèses la question de la « fiabilité », qui, le plus souvent, polarise pour des raisons évidentes l'attention des statisticiens professionnels. En effet, les mises en formes successives effectuées par des acteurs différents sont sous-tendues par des raisons d'être, des logiques, des recettes de fabrication et des tours de main profondément dissemblables, sinon incommensurables. Ainsi, on l'a vu, nombre de fichiers de gestion ont pour vocation initiale de garder des traces, enregistrées selon des normes standard, de droits, de devoirs, de créances, de dettes, de performances d'acteurs individuels : c'est typiquement le cas pour les comptabilités et les bilans d'entreprise. En revanche, quand ces fichiers sont récupérés par les statisticiens, quelque chose circule dans des tuyaux, mais les « données » entrant et sortant de ceux-ci ne semblent pas « les mêmes », en dehors de toute idée de tromperie, voulue ou non<fnref n="10" />. Le passage de l'attention portée au cas singulier à la visée d'un tout résume la transmutation opérée. Cependant, quelque chose est passée d'un bout à l'autre du tuyau : le principe de généralité, règle de droit, nomenclature, plan comptable, tout ce qui ordonnait en amont les cas singuliers, va permettre au statisticien, en aval, de mettre en œuvre ses tabulations, même s'il recompose autrement les principes de classement initiaux.

Cette alchimie est encore plus complexe puisque les « données » convergeant de différents tuyaux sont ensuite combinées et « mises en cohérence ». Par exemple, le « Système unifié de statistiques d'en-

treprises » – SUSE – apparie l'Enquête annuelle d'entreprise – EAE – et les déclarations fiscales des Bénéfices industriels et commerciaux – BIC. Ces situations de combinaison et de synthèse entre des sources variées, issues à la fois d'enquêtes et de registres, sont de plus en plus fréquentes. Le cas le plus exemplaire de ce point de vue est celui de la comptabilité nationale. Si, aujourd'hui, cette façon de faire est largement acceptée, il est frappant de constater que, jusqu'aux années 1960, certains statisticiens spécialistes des sondages étaient fort réticents à l'idée que leurs évaluations, dont les marges d'erreurs étaient dûment encadrées par le cal-

cul des probabilités, soient ensuite mêlées et noyées avec des données administratives, dans les tableaux des comptables nationaux.

Ce télescopage de deux métrologies de natures différentes (d'une part, le calcul des intervalles de confiance issus d'un échantillonnage bien construit, et, d'autre part, les arbitrages nécessaires à l'ajustement des équilibres ressources-emplois des comptes nationaux) était bien le résultat de la confrontation de plusieurs façons d'articuler des sources, enquêtes et registres, ici examinée. La solution sociale de ce paradoxe est que la mesure synthétique apparaît

comme un *nouvel objet*, qui a coupé le cordon ombilical avec ses parents, registres et enquêtes, a largué les amarres de ses conditions de nais-sance, et a entamé *une autre vie*. Cette alchimie, « qui transforme le vil plomb d'une myriade d'informations particulières dans l'or (presque) pur d'un savoir général » (Insee 1996, page 9), est rendue possible notamment par l'autorité, technique et sociale, des institutions de la statistique publique. La construction de la comptabilité nationale a été, historiquement, un moteur puissant à la confrontation et à la critique mutuelle entre sources disparates, notamment les enquêtes et les sources administratives. Mais l'hypothèse retenue ici est que ces synthèses, justifiées par le projet de produire une image globale et cohérente des flux macroéconomiques, ont eu pour prix une sorte d'effacement des spécificités dans leurs contextes d'usages initiaux, des diverses sources mobilisées. Ceci ne disqualifie pas cette réutilisation, justifiée par son utilité ultérieure, mais incite à étudier de plus près cette transmutation, par transport des nombres d'un contexte d'usage à un autre, à laquelle se livrent les services statistiques publics. La « valeur ajoutée » de ceux-ci réside dans le contrôle strict des conditions de ce transport.

> *Il y a donc une affinité entre, d'une part, les formes de généralité mises en œuvre par les fichiers de gestion, et d'autre part, les conventions sur lesquelles s'appuie la statistique. Si ces affinités sont perçues souvent comme un inconvénient des sources administratives, en ce qu'elles restreignent l'imagination créatrice du statisticien, elles sont aussi la condition de possibilité de son travail.*

## La circularité du savoir et de l'action

Les sources administratives sont issues de fichiers de gestion dont la finalité est de traiter des cas individuels. Mais ce qui est important pour leur usage ultérieur à des fins statistiques est que ces traitements sont faits selon des règles générales, standardisées et inscrites dans des textes généraux, de diverses natures. Ce qui, en amont, était l'application de principes de justice ou d'économie de gestion uniforme, devient, en aval, l'assise sociale et technique des classes d'équivalence, sans lesquelles aucun travail statistique ne serait possible. Il y a donc une affinité entre, d'une part, les formes de généralité mises en œuvre par les fichiers de gestion, et d'autre part, les conventions sur lesquelles s'appuie

<footnote n="10">10. On peut penser à l'immigrant d'Europe orientale débarquant à Ellis Island un matin de 1900. Souvent, il devait changer de nom. Restait-il « le même » ? Cela dépend du point de vue, existentiel ou sociologique. Il en va peut-être de même pour la circulation-transmutation des données dans les tuyaux analy-sés ici. Cette comparaison, certes hasard-euse, vise à suggérer la question : que signi-fie « conserver son identité » ? Il n'y a pas une seule bonne réponse, et c'est cela qui rend la question intéressante.</footnote>
Un premier exemple d'intéraction directe entre indicateurs statistiques et formes d'action publique est fourni par le recours désormais important à de tels outils dans les traités qui ont jalonné la construction de l'Union européenne. Les participations financières des pays aux budgets communautaires ont été, dès les années quatre-vingt, liées aux PIB de ces pays (procédure dite de « la quatrième ressource »). Puis le niveau des déficits publics et de l'endettement des différents pays de l'Union ont été encadrés dans le Traité de Maastrich. Leur maintien au-dessous de seuils fixés dans le traité ont été des conditions de participation à l'euro. Ces procédures font jouer aux agrégats de la comptabilité nationale un rôle différent de celui qui était le leur auparavant, quand ils n'avaient pas une telle portée institutionnelle.

Mais, sous d'autres formes, les inté-
ractions entre « mesures » au sens
d'action publique, et « mesures » au
sens statistique métrologique peu-
vent être étudiées dans un passé
plus lointain. Ainsi, l'idée de co-
construction mutuelle de la pensée,
de l'action et de la description avait
déjà été explorée par Salais et alii
(1986) à propos du chômage dans
les années 1930. Ils avaient observé
une forte corrélation entre le taux de
chômage enregistré par département
dans le recensement de 1936, et le
caractère urbain et industriel de
celui-ci. Dans les départements
incluant des grandes entreprises
industrielles (notamment métallur-
giques et minières) et des grandes
villes, des bureaux d'assistance aux
chômeurs étaient actifs, et rendaient
l'état de chômeur visible et reconnu.
En conséquence, la déclaration de
cet état dans le questionnaire du
recensement devenait d'autant plus
plausible. Ainsi, la complexité de l'in-
teraction entre l'enquête (recense-
ment de 1936) et l'activité de l'institu-
tion (bureau de chômage) était souli-
gnée, sans que pour autant ne soit
avancée l'idée relativiste que ces
bureaux « créraient » le chômage.

Ceci constitue un exemple d'analyse en termes *d'intersection* (déjà évoquée), entre, d'une part, les pertes d'emploi dues à la crise économique des années 1930, et d'autre part, l'action visant à secourir les victimes de celle-ci. Le « nombre des chômeurs » résulte de cette intersection.

Plus récemment, la Stratégie euro-
péenne pour l'emploi – SEE – promue
par les Sommets européens
d'Amsterdam et Luxembourg (1997)
puis de Lisbonne (2000), a impliqué
une évolution des indicateurs d'em-
ploi jugés pertinents pour le suivi de
celle-ci, avec notamment la mise en
avant du taux d'emploi (actifs occu-
pés/population totale d'une tranche
d'âge) au détriment du classique taux
de chômage (chômeurs/population
active). Le contenu et les débats à
propos de la SEE et des indicateurs

associés sont bien documentés par
des recherches récentes, command-
dées par la Direction de l'animation,
de la recherche, des études et des
statistiques – DARES – : Salais,
Raveaud, Grégoire 2002 ; Barbier,
Sylla 2002 ; Salais 2004. Celles-ci
permettent de suivre de façon
concrète et détaillée la progressive
mise en place du nouveau triplet évo-
qué ci-dessus, qui cesse ainsi d'être
une simple hypothèse de travail. Il y a
une interaction étroite entre, d'une
part, les façons dont les personnes
sont incitées à chercher du travail et
dont les chômeurs sont assistés, et
d'autre part, les structures d'emploi
reflétées par les sources administra-
tives et par les enquêtes sur l'emploi.
Cette observation ne vise pas à inva-
lider les indicateurs issus de ces

sources, mais plutôt à inciter à beau-
coup d'exigence dans leurs interpré-
tations, notamment pour les compa-
 raisons entre pays.

Il serait important que des
recherches du même type, associant
des disciplines différentes, soient
menées pour les divers domaines
des politiques européennes et des
statistiques publiques co-construites
à leurs propos. Parmi ces politiques,
il faut distinguer celles qui, dans les
Traités, sont explicitement du ressort
de l'Union (monnaie, concurrence...),
et celles qui, selon le principe de
subsidiarité, restent du domaine des
États (politiques sociales, emploi,
éducation...), mais pour lesquelles le
Conseil européen et la Commission
peuvent cependant décider d'engag-
ger des actions coordonnées incita-
tives, dont la SEE est précisément un
exemple. Dans ce cas, les indica-
teurs statistiques, utilisés pour éva-
luer et classer les performances des
pays, prennent une importance décis-
sive. C'est ce qu'implique l'expres-
sion benchmarking, si souvent utili-
sée par les institutions européennes.
De même que dans le cas de la
LOLF, la discussion autour du choix
et des procédures de mesure de ces
indicateurs devient de première
importance : c'est au cours de ces
négociations que le triplet pensée-
action-description est effectivement
co-construit. On ne peut pas séparer
complètement un niveau politique où
seraient « choisis » des indicateurs,
et un niveau technique auquel leur
mesure serait « sous-traitée »<fnref n="14" />,
comme c'est encore souvent le cas.

L'autonomisation, cognitive et pro-
fessionnelle, du métier de statisticien
public est revendiquée et acquise de
longue date. Mais elle a parfois pour
conséquence une forme de réalisme
naïf implicite, résultant de cette divi-
sion du travail. Parmi les six « critères
officiels de qualité des statistiques
européennes », celui de « pertin-
ence » relèverait de la responsabilité
des commanditaires (ou « clients »),
tandis que les cinq autres (précision,
actualité, accessibilité, comparabi-
lité, cohérence) incomberaient aux
statisticiens. Ce partage des tâches

La formation [des statisticiens] devrait inclure non seulement des cours de probabilité, de statistique mathématique, d'économie et d'économétrie, mais aussi des cours de droit, de science politique, de sociologie de la quantification (...).

<footnote n="14">14. Si ce n'est sous-traitée, au sens propre, à des organismes extérieurs dotés d'un « cahier des charges » plus ou moins précis.</footnote>
a eu des vertus historiques évi-
dentes, en mettant à l'abri la statis-
tique publique des pressions poli-
tiques directes, et il doit être
défendu. Cependant, les interactions
entre pensée, action et description,
devraient être mieux connues et
assumées par ces professionnels,
notamment lors de leur formation.
Cette formation devrait inclure non
seulement des cours de probabilité,
de statistique mathématique, d'éco-
nomie et d'économétrie, mais aussi
des cours de droit, de science poli-
tique, de sociologie de la quantifica-
tion (ce terme regroupant la statis-
tique, la comptabilité, l'évaluation
des politiques publiques...). Ceci
impliquerait l'étude de cas concrets
issus par exemple des débats autour
de la mise en place de la LOLF ou
des politiques européennes. Ceci est
de première importance pour maîtri-
ser les mises en forme et les usages
à des fins statistiques des sources
administratives. Il ne suffit pas de
regretter qu'elles aient été conçues à
d'autres fins, il faut encore bien com-
prendre celles-ci. Pour cela, il faut
rentrer dans les logiques des institu-
tions concernées. C'est un souci que
connaissent bien déjà, dans le cas
français, les statisticiens en poste
dans des Services statistiques minis-
tériels – SSM –, s'ils souhaitent inter-
venir en amont dans la mise en forme
des registres et fichiers que la statis-
tique publique réutilisera ensuite.
Une utilisation accrue des sources
administratives serait utilement éclai-
rée par une attention portée aux tra-
vaux effectués dans un domaine fort
actif des sciences politiques, celui de
l'analyse des politiques publiques (en
anglais : *policy science*).

Un détour
par la Grande-Bretagne

Il est instructif d'observer le
contraste entre le contexte français
et celui d'un autre pays, la Grande-
Bretagne, où les questions soulevées
ici sont discutées depuis le
XIXe siècle, mais de façon différente.
La statistique publique (*official statistics*) y est ancienne, avec une forte
tradition d'enquêtes sociales, et elle
est très utilisée dans les débats

publics, sans doute plus qu'en
France. Mais elle est aussi beaucoup
discutée et critiquée, notamment
dans les milieux scientifiques et dans
la presse (Dorling Simpson 1999).
Depuis trente ans, elle a fait l'objet de
nombreux rapports parlementaires et
administratifs, et a plusieurs fois
changé d'organisation. Dans les
années 1980, le ministère conserva-
teur de Margaret Thatcher avait
décidé que les services statistiques
devaient travailler uniquement pour
les besoins du gouvernement<fnref n="15" />.
Cette position a été ensuite assou-
plie sous les gouvernements de John
Major et Tony Blair, mais la question
(pour qui travaillent les official statis-
ticians ?) est restée débattue, notam-
ment par des chercheurs.

Organisés à l'origine pour
faciliter l'usage de
sources administratives
produites au sein des
ministères, les SSM
perçoivent, à un moment
de leur croissance que,
pour connaître l'état de la
société et les problèmes
non résolus dans leur
domaine de compétence,
ces sources ne suffisent
pas, et que des enquêtes
sont nécessaires.

Il est frappant que, en France, les
demandes et critiques des cher-
cheurs adressées à la statistique
publique (notamment dans le cadre
du Conseil national de l'information
statistique – CNIS –) portent surtout
sur l'accès aux fichiers de données,
rendus trop difficiles, selon eux, par
les règles de confidentialité édictées
notamment par la Commission natio-
nale de l'informatique et des libertés
– CNIL –. En Grande-Bretagne en
revanche, une critique beaucoup
plus large est récurrente<fnref n="16" /> : peut-on
faire confiance à une administration
statistique qui travaille principale-
ment « pour le gouvernement », et
non « pour la société » ? Cette oppo-
sition ne recouvre bien sûr pas la dis-
tinction entre registres et enquêtes,

puisque celles-ci peuvent éventuelle-
ment être faites « pour les seuls
besoins du gouvernement ». Mais les
chercheurs britanniques insistent sur
l'idée que la « statistique officielle »
est « naturellement conservatrice »,
au sens de *policy confirming*, c'est-
à-dire qu'elle reflète les objets que
l'administration *voit* et la façon dont
elle les voit, parce qu'elle *agit déjà*
*sur eux*<fnref n="17" />. Cette idée s'applique à
l'évidence aux sources administra-
tives, qui, par définition, sont dans ce
cas. La statistique officielle serait
moins capable *d'identifier des phé-
nomènes nouveaux* qui, eux, relève-
raient plus de la recherche et des
enquêtes universitaires. Il faut dire
que, en Grande-Bretagne, existe de
longue date une forte tradition d'en-
quêtes et d'expertises *universitaires*,
assez différente de la configuration
française, où ces enquêtes et ces
expertises sont plus incluses *dans
l'administration* (tradition des corps
techniques à la française). Ceci
explique d'ailleurs le comportement
des chercheurs français qui, depuis
une vingtaine d'années, se consa-
crent désormais à d'importants tra-
vaux empiriques, et déplorent de ne
pas avoir facilement accès aux don-
nées produites dans l'administration.

Mais, même si les deux contextes
nationaux sont différents, l'insistance
mise par les chercheurs britanniques
sur l'opposition entre informations
« pour le gouvernement » et « pour la
société » est intéressante. Elle fait
écho à des remarques formulées par
certains responsables de Services
statistiques ministériels français
(Blanc, Desrosières 2002). Organisés
à l'origine pour faciliter l'usage de
sources administratives produites au

<footnote n="15">15. Ceci contrastait avec le cas français où, depuis au moins 1970, l'Insee, sous la direction de Jean Ripert, était et est toujours au service de tous les acteurs économiques et sociaux. Les débats organisés au sein du Conseil national de l'information statistique – CNIS – concrétisent cette ouverture à l'ensemble des acteurs concernés par la statistique publique.</footnote>

<footnote n="16">16. Un bon reflet de ces débats est fourni par Ray Thomas (1999). On trouve quelques-unes de ces idées sur le site : http://www.socresonline.org.uk/socresonline/1/3/5.html</footnote>

<footnote n="17">17. Cette idée est cohérente avec l'hypothèse de co-construction pensée-action-description formulée ci-dessus.</footnote>
sein des ministères, les SSM perçoivent, à un moment de leur croissance que, pour connaître l'état de la société et les problèmes non résolus dans leur domaine de compétence, ces sources ne suffisent pas, et que des enquêtes sont nécessaires. Ce point de vue est clairement exprimé, par exemple, par les services statistiques des affaires sociales et de la santé, du travail, de l'éducation. Ainsi, l'intuition des chercheurs anglais est formulée, bien qu'autrement, au sein même des SSM français. Elle rappelle que les enquêtes et les sources issues de registres administratifs ne répondent pas aux mêmes besoins de connaissance. Les premières explorent l'état de la société, tandis que les secondes rendent compte de l'action publique. Même si, comme on l'a vu dans la deuxième partie, les registres sont, d'une certaine manière, complémentaires des enquêtes et peuvent en améliorer la qualité, ils ont une portée très différente du point de vue de ce qu'ils montrent et de ce qu'ils contribuent à exprimer.

## Conclusion : pour un examen des apports respectifs des enquêtes et des registres

La modification récente de la loi de 1951 sur la statistique, qui rend obligatoire la communication des données administratives aux services statistiques publics quand ceux-ci en ont besoin, va faciliter la réutilisation de ces données. Cette option rapproche en partie la France de certains pays d'Europe du nord, où cette méthode est plus largement utilisée, sans pour autant que l'originale tradition française d'enquêtes sur des questions nouvelles et mal connues, notamment dans le domaine social, soit abandonnée. Elle est plutôt une occasion d'approfondir la réflexion sur les spécificités de ces deux types de sources. Classiquement, les arguments en

faveur des sources administratives sont de deux types : elles sont moins coûteuses, et leur champ, souvent quasi-exhaustif, autorise des exploitations régionales et locales. Mais en revanche, elles reflètent par nature une action déjà existante, et sont peu à même de traiter des questions nouvelles, ni même d'évaluer les effets des actions publiques. Ce choix va donc tantôt dans le sens des besoins nouveaux (demande de données localisées), tantôt s'en éloigne (besoin d'exploration de la société et non pas seulement de l'action de l'administration, risque de discontinuité des séries en cas de changement de réglementation).

L'argument classique selon lequel les enquêtes offrent une plus grande liberté pour formuler les questions doit être nuancé. Les contraintes culturelles et organisationnelles pèsent sur elles aussi, même si elles sont moins directes que dans le cas des registres. Ainsi, les questionnaires sont tributaires des catégories cognitives et linguistiques des enquêtés, ou, dans le cas des enquêtes auprès des entreprises, des formes d'organisation préalable de l'information, comme par exemple les systèmes de normes et de pratiques comptables. Par ailleurs, une forte demande d'enquêtes portant sur des panels longitudinaux d'individus ou de familles est souvent formulée. Or, il apparaît qu'un tel suivi dans le temps à travers des enquêtes répétées est difficile : le terme d'attrition désigne la décroissance inéluctable des échantillons, pour des causes variées. De ce point de vue, les panels construits à partir de sources administratives subissent moins de pertes et offrent plus de sécurité.

On ne saurait cependant renoncer à un système d'enquêtes par sondage, qui a fait ses preuves, notamment dans le domaine social, comme le montrent des exemples récents tels que l'enquête sur les « Sans domicile » (qui répondait à une demande explicite du CNIS), ou les enquêtes « Handicaps, incapacités, dépendances » -HID-, « Histoires de vie, construction des identités »,

« Littéracie » ou « Vie de quartier ». Les enquêtes prennent largement appui sur des registres, soit en tant que base de sondage, soit pour construire des modèles permettant d'améliorer la précision d'estimations localisées. Mais ces enquêtes permettent aussi d'introduire des questions et des thèmes nouveaux, non explorés par les registres, notamment du fait que leur préparation et leur exploitation impliquent des acteurs variés, non seulement les services statistiques, mais aussi des organismes utilisateurs (souvent co-financeurs), des associations, des chercheurs en sciences sociales. Cette forme d'association (assez récente) des utilisateurs, et notamment des chercheurs, à la conception et à l'exploitation d'enquêtes sociales, compense en partie la distance antérieure, typiquement française, entre la recherche universitaire et les services statistiques. Elle contribue à dessiner un paysage qui reste différent de celui des Britanniques. Elle pourrait conduire à une forme de relations entre chercheurs et statisticiens qui ne se limiterait pas à la demande (certes souvent justifiée) d'accès aux fichiers de données individuelles, mais impliquerait les divers acteurs tout au long de la chaîne de conception et de production. La question de la dualité des sources, enquêtes et registres, ne serait plus une question purement technique laissée aux statisticiens publics, mais pourrait être discutée, de façon réflexive et contradictoire, par l'ensemble des acteurs concernés.

Les questions soulevées ici ne visent pas à privilégier un type de source par rapport à un autre, mais incitent plutôt à approfondir la réflexion sur le statut social et cognitif des données produites par le Système statistique public, et sur la diversité et la complémentarité de ses sources. Les registres administratifs sont de plus en plus utilisés, et la valeur ajoutée par le data editing opéré par les statisticiens confère à cette source une qualité comparable à celle des enquêtes<fnref n="18" />. Mais il est utile, pour conclure, de diversifier l'évaluation

<footnote n="18">18. Il manque cependant, pour ces méthodes de data editing, une documentation technique et pédagogique comparable à tout ce qui existe à propos des enquêtes par sondage.</footnote>
de cette qualité selon les six critères usuels de celle-ci. Celui de pertinence a été discuté ici, en distinguant les notions d'informations sur la société et sur l'action publique. La précision ne peut pas être appréciée avec les mêmes outils : d'une part théorie de l'enquête (collecte, échantillonnage...), d'autre part vérification et apurement de fichiers. L'actualité (ou « fraîcheur ») est désormais un critère essentiel. De ce point de vue,

les registres, gérés en continu, sont précieux sinon incontournables, mais les changements institutionnels posent souvent des problèmes d'interprétation des séries temporelles. L'accessibilité soulève la question de la mise à disposition de méta-données, qui ne sont pas du tout de même nature dans les deux cas. Enfin la comparabilité et la cohérence ne peuvent pas être abordées de la même façon pour les deux sources,

puisque la mise en forme des données issues des registres dépend moins des statisticiens que celle des données d'enquêtes. Ainsi la comparaison entre les deux types de sources implique la prise en considération de critères variés de la qualité. Elle ne peut être résumée de façon sommaire, et implique une réflexion d'ensemble sur les circuits de production et d'usage de la statistique publique.
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