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<figure><img src="image_41.png" /></figure>
V. CHILE:
Más de 50 años de
apoyo a la agricultura
familiar

<figure><img src="image_42.png" /></figure>

Hugo Martínez<sup>63</sup>, Mina Namdar-Irani<sup>64</sup> y
Octavio Sotomayor<sup>65</sup>

<footnote n="63">63 Codirector de Qualitas Agroconsultores; actual asesor del Ministro de Agricultura de Chile.</footnote>

<footnote n="64">64 Codirectora de Qualitas Agroconsultores; actual asesora del Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) de Chile.</footnote>

<footnote n="65">65 Oficial de Asuntos Económicos, Unidad de Desarrollo Agrícola, División de Desarrollo Productivo y Empresarial, CEPAL; actual Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) de Chile.</footnote>
## A. Contexto de la agricultura familiar en el país

La evaluación de las políticas públicas de apoyo a la agricultura familiar debe ser parte de un contexto más amplio, cual es la política agrícola de Chile (también la política de lucha contra la pobreza y la política de desarrollo territorial, entre otras), tal como se ha venido gestionando desde 1990⁶⁶. En forma general, puede decirse que la política agrícola ha funcionado razonablemente bien: prueba de ello ha sido el sostenido incremento de la productividad, la diversificación de rubros productivos, el desarrollo exportador (desde USD1600 millones en 1990 a USD14 356 millones en 2012) y la capacidad del sector agrícola de insertarse en la economía mundial, en un esquema de apertura comercial que casi no tiene precedentes en el mundo. Si bien este proceso ha generado una concentración de la tierra y una disminución del número de explotaciones, contrariamente a lo que suele decirse estos resultados también han tenido un impacto social, como lo denota la disminución de la pobreza rural (desde el 38,8% en 1990 al 10,8% en 2011). Todos estos avances han sido el resultado de un amplio esfuerzo político, técnico y presupuestario realizado por toda una generación de funcionarios del Ministerio de Agricultura (MINAGRI) y por miles de productores, el cual ha tenido una amplia valoración internacional y ha sido reconocido por los organismos internacionales especializados (OCDE, 2008).

Después de casi 24 años de trabajo con la agricultura familiar, luego del regreso de la democracia, y habiendo experimentado gobiernos de diferentes signos políticos, creemos conveniente evaluar en qué punto está lo que denominaremos el “modelo chileno de apoyo a la agricultura familiar”. El país está maduro para iniciar un nuevo ciclo político, a lo que se suma una rica experiencia de trabajo con

la agricultura familiar acumulada en otros países de la región. En este contexto, queremos hacer una reflexión de fondo sobre las posibilidades futuras de la agricultura familiar, intentando responder a las preguntas relacionadas con el impacto de los programas públicos en la agricultura familiar, el rol que cumple la multiactividad y el empleo rural no agrícola en la economía de la agricultura familiar, y más en general, el efecto que tienen los múltiples cambios del mundo rural sobre la agricultura familiar.

Para estos efectos hemos aprovechado una rica base de datos que ha sido construida a partir de un análisis del Censo Agropecuario de 2007 (INDAP y Qualitas Agroconsultores, 2009), así como informaciones más recientes provenientes de las encuestas CASEN (encuestas socioeconómicas de hogares) realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social. En forma complementaria, en este artículo hemos identificado diversos nuevos conceptos, acuñados en Chile y en otros países del mundo, que han adquirido carta de ciudadanía en estos últimos años y que están redefiniendo la discusión sobre la agricultura familiar. A partir de estas dos líneas de reflexión queremos contribuir a establecer nuevas ideas en materia de política agrícola para avanzar hacia nuevas metas y desafíos.

## B. Características principales de la política agrícola chilena

La política agrícola chilena se caracteriza por su orientación exportadora y por combinar un conjunto de regulaciones (sanitarias, comerciales, ambientales, laborales y otras), diversas líneas de crédito, otorgadas por el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) y el Banco del Estado de Chile (BancoEstado), junto a un paquete de subsidios públicos transferidos a los agricultores y agroindustrias, que buscan

<footnote n="66">66 En estricto rigor, esta política es el resultado de una larga evolución, que se remonta a la creación del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) en 1962, así como a las diversas instituciones e iniciativas que antecedieron a esta institución. Para un recuento histórico, véase Sotomayor, 2010.</footnote>
el mejoramiento de la competitividad sectorial. El apoyo a los productores es bajo en comparación con los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), con una EAP promedio<fnref n="67" /> de 5% en 2004-06, cifra similar a las estimaciones realizadas para Australia y Brasil (OCDE, 2008). Estos recursos (aproximadamente USD622 millones en 2012) no están acoplados a la producción y se asignan a través de fondos competitivos o de ventanilla<fnref n="68" /> que hacen posible la operación de una amplia diversidad de programas e instrumentos de fomento, muchos de los cuales se ejecutan a través de organismos privados (esquemas tercezizados). Estos programas han sido evaluados en forma continua y han logrado la continuidad y la estabilidad indispensables para hacer perfecto funcionamientos sucesivos<fnref n="69" />. En su forma general, la política agrícola chilena puede ser descrita de acuerdo a seis grandes ejes temáticos<fnref n="70" />:

*   **Gestión de riesgos y estabilización:** Esta área busca generar el marco de estabilidad que requiere la agricultura y considera fundamentalmente un seguro agrícola para enfrentar adversidades climáticas. También aquí se encuentran los instrumentos legales dirigidos a enfrentar la competencia desleal o la volatilidad de los precios internacionales de los productos agrícolas (salvaguardias, derechos compensatorios, derechos antidumping). Chile no cuenta con instrumentos para estabilizar ingresos o precios, como es el caso de México y Brasil.

*   **Desarrollo de mercados:** Este eje de trabajo busca la apertura de mercados externos, la eliminación de restricciones al comercio y la protección de inversiones en el exterior. En el plano interno, este eje busca garantizar el normal funcionamiento de los mercados domésticos para facilitar las transacciones.

*   **Mejoramiento de la productividad de los recursos naturales:** Esta línea de trabajo contempla tres ámbitos de acción aplicados a los recursos físicos de los agricultores: i) el Sistema de Incentivos para la Recuperación de Suelos Degradados (SIRSD); ii) la Ley de Fomento al Riego; y iii) la Ley de Fomento de Plantaciones Forestales.

*   **Desarrollo de la competitividad:** Esta área considera los programas de I&D, esencialmente la labor del Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA), la Fundación para la Innovación Agraria (FIA) y la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), así como los programas de transferencia tecnológica del INDAP, los grupos de transferencia tecnológica (GTT) y otros; de capacitación (Servicio Nacional de Capacitación y Empleo); de financiamiento (el INDAP, el BancoEstado y la CORFO) y de fomento a la asociatividad.

*   **Sanidad, medio ambiente, inocuidad y calidad:** Considera todas las regulaciones asociadas al control de plagas y enfermedades, la inspección de alimentos, buenas prácticas agrícolas, organismos genéticamente modificados (OGM), plaguicidas y sellos de calidad, entre otras áreas técnicas.

*   **Desarrollo forestal:** Considera el fomento de las plantaciones forestales (especies exóticas) y la conservación del bosque nativo, así como el desarrollo de programas para valorizar económicamente las funciones no madereras de los bosques.

<footnote n="67">67 Estimación de Apoyo al Productor: monto de los subsidios como fracción de los ingresos agrícolas brutos.</footnote>

<footnote n="68">68 Esta modalidad es de carácter no concursable (los recursos se asignan por orden de llegada o según criterios socioeconómicos) y se aplica sobre todo a la agricultura familiar.</footnote>

<footnote n="69">69 Véase www.dipres.cl.</footnote>

<footnote n="70">70 Esta clasificación se utilizó para diseñar lo que a inicios de la década del 2000 se denominó la Política de Estado para la agricultura chilena (MINAGRI, 2000). Este planteamiento sigue siendo plenamente válido, con las actualizaciones correspondientes.</footnote>
Estos seis ejes se entrecruzan con otras políticas transversales aplicadas al mundo rural, tal como los programas de infraestructura o de lucha contra la pobreza, ejecutados por otros ministerios sectoriales.

## C. Implicaciones de la política agrícola sobre la agricultura familiar

### 1. Importancia de la agricultura familiar

Las cifras censales revelan que la agricultura familiar posee una parte importante de los recursos productivos (cuadro 1) y que en razón de ello ocupa un lugar importante en muchos rubros (INDAP y Qualitas Agroconsultores, 2009):

* El 95% de las explotaciones agrícolas del país (254 906 explotaciones) corresponden a la agricultura familiar, definida como aquellas explotaciones que generan un valor bruto de la producción anual (VBP) de hasta un poco más de USD100 000. Siguiendo estos mismos criterios, el 4,5% de las explotaciones agrícolas (13 184 explotaciones) clasifican como mediana agricultura (VBP anual comprendido entre USD100 000 y USD1 millón) y solamente 1225 explotaciones corresponden a la gran agricultura (VBP anual superior a USD1 millón)<fnref n="71" />.

* Al interior de la agricultura familiar, se pueden distinguir por lo menos dos segmentos: i) la agricultura familiar "multiactiva", compuesta por explotaciones que generan

un VBP inferior a USD4300 al año y deben obligatoriamente completar sus ingresos con otras actividades asalariadas o por cuenta propia; ii) la agricultura familiar "empresarial", que tiene un VBP anual comprendido entre USD4300 y un poco más de USD100 000. En número de explotaciones, el segmento "multiactivo" es un poco más numeroso, con un total de 156 185 explotaciones (61% del total de la agricultura familiar), mientras la agricultura familiar empresarial agrupa a 98 721 unidades de producción (49% del total de la agricultura familiar).

* Al analizar el aporte de cada segmento al valor bruto de la producción silvoagropecuaria, se observa que las participaciones son relativamente equilibradas: mientras que la agricultura familiar aporta el 22% del VBP nacional, la mediana agricultura contribuye con el 38% y la gran agricultura con el 40%. El control de los activos muestra un comportamiento similar, con el 26% controlado por la agricultura familiar, el 33% por la mediana agricultura y el 41% por la gran agricultura.

* En lo relativo al empleo, la distribución cambio radicalmente: el 61% del empleo (contratado y familiar) es generado por la agricultura familiar, mientras que los otros dos segmentos generan el 25% (mediana agricultura) y el 14% (gran agricultura), respectivamente.

* La agricultura familiar controla el 51% de la superficie total expresada en ha físicas, el 44% de la superficie total expresada en hectárea de riego básico (HRB)<fnref n="72" />, el 44% de la superficie útil<fnref n="73" /> y el 38% de la superficie regada. En

<footnote n="71">71 Estas tres categorías se han definido de acuerdo a los tipos de empresas establecidos por el sistema de fomento chileno. Este distingue cuatro estratos: la microempresa, cuyo valor de ventas es inferior a 2400 unidades de fomento (aproximadamente USD100 000) y que se asimila a la agricultura familiar; la pequeña empresa, con un valor de ventas comprendido entre 2400 y 25 000 unidades de fomento (USD100 000 a USD1 millón, aproximadamente), que corresponde a la mediana agricultura; y la mediana y grande empresa (más de 25 000 unidades de fomento = USD 1 millón), que se asimila a la gran agricultura.</footnote>

<footnote n="72">72 La hectárea de riego básica (HRB) define equivalencias de las superficies físicas en función de su potencial de producción. Una HRB es la superficie equivalente a la potencialidad de producción de una hectárea física (HF) regada de capacidad I de uso, en el valle de Maipo. Los potenciales usuarios del INDAP tienen hasta un máximo de 12 HRB. Se cuenta con una tabla de equivalencia HRB - HF para todo el país.</footnote>

<footnote n="73">73 La superficie útil corresponde al total de la superficie menos los terrenos estériles o no aprovechables, las praderas naturales y los matorrales.</footnote>
promedio por explotación, la agricultura familiar posee 46 ha de superficie total, con un promedio de 19 ha en el segmento "familiar multiactivo" y 89 ha en el segmento "familiar empresarial". Al expresar la superficie total en HRB, el promedio por explotación asciende a 3 HRB para toda la agricultura familiar, con valores promedios de 1 y 5 HRB para los segmentos "multiactiva" y "empresarial", respectivamente.

Estos antecedentes relevan la importancia que tienen todos los segmentos en el desarrollo agrícola nacional, lo cual es útil para alimentar la reflexión acerca de las políticas públicas que se deben aplicar en el futuro. En forma más específica, el hecho de que la agricultura familiar junto con la mediana —que corresponden a la micro y pequeña empresa en los otros sectores

económicos— concentren el 60% del VBP nacional (y el 85% del empleo) sustenta la opción de política pública que prioriza a estos segmentos para brindar bienes privados, junto a los bienes públicos que se entregan a todo el sector.

## 2. La agricultura familiar es esencialmente multiactiva

Del total de explotaciones del país, solamente el 21% declara que más del 75% del ingreso familiar proviene de la explotación agrícola y el 51% declara que la explotación contribuye en menos del 25% al ingreso familiar. Esta situación es heterogénea según los estratos de VBP de las explotaciones y es claramente más marcada en los estratos pequeños: en la agricultura familiar multiactiva, solamente el 12% de las

<table><caption>Cuadro 1.
Cantidad de explotaciones y recursos controlados por tipo de explotación según VBP.</caption><thead><tr><th rowspan="2">Tipo de explotaciones</th><th rowspan="2">Estrato de valor bruto de la producción (VBP) UF Miles USD <sup>(a)</sup></th><th colspan="2">Explotaciones</th><th colspan="2">VBP</th><th colspan="2">Activos</th><th colspan="2">Empleo</th><th colspan="2">Superficie útil</th></tr><tr><th>N.º</th><th>%</th><th>Monto (miles de UF)</th><th>%</th><th>Monto (miles de UF)</th><th>%</th><th>N.º de UTE <sup>(b)</sup></th><th>%</th><th>Ha físicas</th><th>%</th></tr></thead><tbody><tr><td>FAMILIAR MULTIACTIVA</td><td>0-100 0-4,3</td><td>156 185</td><td>58</td><td>5881</td><td>2</td><td>56 721</td><td>5</td><td>234 289</td><td>29</td><td>1 189 413</td><td>12</td></tr><tr><td>FAMILIAR EMPRESARIAL</td><td>100-2400 4,3-104,4</td><td>98 721</td><td>37</td><td>45 634</td><td>20</td><td>230 542</td><td>21</td><td>253 332</td><td>32</td><td>3 269 755</td><td>32</td></tr><tr><td>TOTAL AGRICULTURA FAMILIAR</td><td>0-2400 0-104,4</td><td>254 906</td><td>95</td><td>51 515</td><td>22</td><td>287 262</td><td>26</td><td>487 621</td><td>61</td><td>4 459 168</td><td>44</td></tr><tr><td>TOTAL AGRICULTURA MEDIANA</td><td>2400-25 000 104,4-1090,5</td><td>13 184</td><td>4,5</td><td>91 853</td><td>38</td><td>372 323</td><td>33</td><td>197 005</td><td>24</td><td>3 060 922</td><td>30</td></tr><tr><td>TOTAL AGRICULTURA GRANDE</td><td>Más de 25 000 Más de 1090,5</td><td>1225</td><td>0,5</td><td>95 789</td><td>40</td><td>459 857</td><td>41</td><td>117 562</td><td>15</td><td>2 648 264</td><td>26</td></tr><tr><td>TOTAL AGRICULTURA</td><td></td><td>269 315</td><td>100</td><td>239 157</td><td>100</td><td>1 119 443</td><td>100</td><td>802 188</td><td>100</td><td>10 168 355</td><td>100</td></tr></tbody></table>

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1 UF = $23 379 (promedio de enero, 2014).

1 USD = $537 (promedio de enero, 2014).

UTE (Unidad Trabajador Equivalente): Corresponde a un trabajador a tiempo completo durante el año, esto es 245 jornadas de trabajo.
<figure><img src="image_43.png" /><figcaption>Felipa Condori con alpaca, Chile (foto de Mina Namdar-Irani)</figcaption></figure>

explotaciones aportan más del 75% del ingreso familiar, cifra que asciende al 31% en el segmento de la agricultura familiar empresarial y al 45% en la agricultura mediana y grande (gráfico 1). Sin embargo, es importante destacar que en todos los estratos el aporte de la explotación

al ingreso familiar es generalmente bajo. Ello obliga a evaluar la pertinencia de un criterio comúnmente utilizado por el INDAP y otros organismos para identificar la pequeña agricultura, el que guarda relación con el peso de la explotación en el total del ingreso familiar.

<figure><img src="image_44.png" /><figcaption>Gráfico 1. Participación del ingreso generado por la explotación en el ingreso familiar.</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia con base en ODEPA y Qualitas Agroconsultores, 2009.
http://www.odepa.gob.cl/odepaweb/servicios-informacion/publica/Estudio_hogares_de_las_explotaciones_silvoagropecuarias.pdf
### 3. Las políticas públicas dirigidas a la agricultura familiar

La agricultura familiar ha sido objeto de una política de fomento productivo activa, que se refleja especialmente en la labor del INDAP, la cual, junto al trabajo que hacen otros organizmos públicos como el Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC), el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) y en menor medida la CORFO, constituye la esencia de lo que hemos denominado modelo chileno de apoyo a la agricultura familiar<fnref n="74" />. El INDAP es una institución fundada en 1962, que pertenece al MINAGRI y que se encarga de fomentar y apoyar el desarrollo productivo y sustentable de la agricultura familiar. Para tal efecto cuenta con dos grandes líneas de trabajo, la de asesorías y la de inversiones, cada una integrada por distintos programas y diversas líneas de acción (cuadro 2).

#### 3.1 Línea de asesorías

* **Programa de Desarrollo Local (PRODESAL):** Se orienta a apoyar a los agricultores y agricultoras más vulnerables del sector rural, denominados tradicionalmente productores de subsistencia o multiactivos. Fortalece a las familias rurales en sus actividades silvoagropecuarias y asociadas, a través de la entrega de asesoría técnica y de recursos de inversión, permitiéndoles aumentar sus ingresos y mejorar su calidad de vida. Es un programa del INDAP ejecutado preferentemente a través de las municipalidades, a las que el INDAP transfiere recursos por medio de un convenio de colaboración, los que se complementan con

los recursos que aportan dichas entidades ejecutoras. Estos recursos deben destinarse a la contratación de un equipo técnico que entregue asesoría técnica permanente a los agricultores del Programa, quienes se organizan en unidades operativas de entre 60 y 180 personas. El PRODESAL creció de manera muy importante en los últimos años, alcanzando en 2012 una cobertura de más de 81 700 usuarios con un presupuesto de USD41,7 millones.

* **Programa de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI):** Es un programa de asesoría técnica equivalente al PRODESAL, pero destinado a comunidades indígenas, y que se lanzó en 2009. En 2012, contaba con más de 33 700 usuarios con un presupuesto de USD28,5 millones.

* **Programa Agropecuario para el Desarrollo Integral de los Pequeños Productores Campesinos del Secano de la Región de Coquimbo (PADIS):** El objeto de este programa es apoyar a las familias rurales de la Región de Coquimbo para fortalecer sus actividades silvoagropecuarias y asociadas, a través de la entrega de asesoría técnica y fondos de inversión, permitiéndoles aumentar sus ingresos y mejorar su calidad de vida. Al igual que el PRODESAL y el PDTI, es ejecutado preferentemente mediante las municipalidades de la Región de Coquimbo y está dirigido a las familias rurales de la región. En 2012, trabajaba con 2300 agricultores con un presupuesto de USD1,7 millones.

* **Programa de Formación y Capacitación a Mujeres Campesinas (INDAP-PROdeMU):** Es ejecutado por el INDAP y la Fundación para la Promoción y Desarrollo

<footnote n="74">74 Un aspecto esencial de este modelo es que la agricultura familiar cuenta con una definición legal, que es utilizada para definir quiénes pueden ser apoyados por el INDAP. La Ley Orgánica del Instituto de Desarrollo Agrícola N° 18.910, modificada por la Ley N° 19.213, define a la agricultura familiar utilizando cuatro criterios: i) agricultores que explotan una superficie inferior a las 12 hectáreas de riego básico (unidad de superficie estandarizada); ii) que tienen activos por un valor menor a las 3500 unidades de fomento (USD170 000 aproximadamente); iii) que obtienen sus ingresos principalmente de la explotación agrícola, y iv) que trabajan directamente la tierra, cualquiera que sea su régimen de tenencia.</footnote>
de la Mujer (PRODEMU), en el marco de un convenio suscrito entre ambas instituciones. Está orientado a fomentar el emprendimiento de iniciativas productivas agrícolas de mujeres campesinas que se encuentran en situación de vulnerabilidad económica. Para ello ofrece servicios de asesoría técnica y, en menor medida, fondos para la inversión. Es el único programa del INDAP enfocado exclusivamente en mujeres. Desde su inicio en 1992, el programa ha beneficiado a una media de 3000 mujeres al año con un monto promedio de USD1000 per cápita, colocando un presupuesto total de USD3 millones.

*   **Servicios de Asesoría Técnica (SAT):** Busca contribuir a mejorar de forma sostenible el nivel de competitividad del negocio o sistema productivo desarrollando las capacidades de los usuarios, por medio de acciones de transferencia técnica, asesoría en gestión y la articulación con otros programas de fomento. Está dirigido a productores que pertenecen al segmento de la agricultura familiar empresarial y presta asesoría técnica a través de consultores de experiencia comprobada que están capacitados para diseñar en acuerdo con el usuario las mejores estrategias para mejorar sus sistemas productivos. Este diseño supone un diagnóstico de las brechas tecnológicas existentes y un plan de trabajo que se basa en un conjunto de acciones técnicas a desarrollar. En 2012, el SAT trabajó con 13 100 agricultores con un presupuesto que ascendió a USD8,8 millones.

*   **Programa Alianzas Productivas (PAP):** Su objeto es promover y fortalecer alianzas productivas sustentables en el tiempo, entre pequeños productores y empresas agroindustriales. Para ello, el INDAP cofinancia un servicio integral de asesoría técnica, el cual es brindado por la agroindustria a sus pequeños proveedores. También aporta recursos no reembolsables para incentivar la

realización de inversiones a nivel predial que contribuyen al mejoramiento de la competitividad y calidad de los productos entregados por los pequeños proveedores. El INDAP les transfiere los recursos a las empresas agroindustriales para que estas atiendan a sus proveedores (que deben ser usuarios del INDAP). La empresa demandante y los proveedores deben cofinanciar el valor del servicio que no es aportado por el INDAP. En 2012, el PAP contaba con casi 4 300 usuarios y con un presupuesto de USD7,3 millones.

*   **Programa de Turismo Rural:** Su objetivo es promover acciones de asesoría, capacitación y promoción de emprendimientos para ofrecer servicios turísticos que tengan como soporte la explotación silvoagropecuaria (alojamiento, restauración u oferta complementaria), en los que el turista participa de las faenas productivas o vive experiencias turísticas que valoricen la cultura e identidad campesinas. Considera incentivos no reembolsables a través del Programa de Desarrollo de Inversiones (PDI), asistencia técnica a través del SAT, apoyo en comercialización, promoción y difusión de las iniciativas y créditos de corto y largo plazo. Sin embargo, en los últimos años ha perdido dinamismo en tanto programa, quedando limitado a acciones individuales, sin acciones transversales que potencien su desarrollo.

## 3.2 Línea de inversiones

*   **Programa de Asistencia Financiera:** Considera diversos instrumentos (créditos de corto plazo y largo plazo, créditos de enlace, seguro agrícola, seguro ganadero, seguro de desgravamen) para cubrir las necesidades crediticias de la agricultura familiar bajo condiciones especiales y favorables para el surgimiento sustentable de sus negocios, con parámetros más flexibles. Las tasas del INDAP son del orden del 7% anual, mientras
que las instituciones bancarias cobran una tasa de interés que parte de un 1,3% mensual. Además, el INDAP dispone de una tarjeta de transferencia electrónica con la finalidad de disminuir los tiempos de entrega de los recursos y optimizar los costos operacionales del INDAP. En 2012, el INDAP tenía una cartera de más de 51 300 agricultores clientes de crédito, con un monto colocado de USD106,6 millones.

*   **Programa de Riego y Drenaje Intrapredial:** Su objetivo es cofinanciar inversiones de riego o drenaje intrapredial destinadas a incorporar tecnologías para la gestión del agua en los sistemas productivos agropecuarios. Este Programa entrega incentivos por un monto de hasta 90% del costo bruto total de inversión, con un tope de USD12 000 para personas naturales y de USD 20 000 para personas jurídicas. Los incentivos se entregan sobre la base de un proyecto, el cual considera recursos para cofinanciar las inversiones proyectadas y, cuando corresponda, recursos para la formulación del proyecto y apoyo a la ejecución de las inversiones o capacitación de los usuarios. Este programa también cuenta con una línea de trabajo para la regularización y el perfeccionamiento de los derechos de agua. En 2012, trabajó con 4300 usuarios, aportando recursos por un monto de USD18,4 millones.

*   **Programa de Desarrollo de Inversiones (PDI):** Su objetivo es cofinanciar con bonificaciones la ejecución de proyectos de inversión productiva, orientados a modernizar los procesos productivos de las empresas de la agricultura familiar, para hacerlas más competitivas en el mercado y sustentables en el tiempo. Los proyectos de inversión tienen un valor tope de aproximadamente USD5000, cada tres años, y el nivel de cofinanciamiento público es de hasta el 80%. Su cobertura en 2012 fue de casi 13 000 usuarios con un presupuesto de USD26,5 millones.

*   **Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los Suelos Agropecuarios (SIRSD):** Su objetivo es recuperar el potencial productivo de los suelos agropecuarios degradados, para lo cual el INDAP entrega un subsidio (del 50% al 90%) destinado a cofinanciar las siguientes prácticas: incorporación de fertilizantes de base fosforada; aplicación de elementos químicos para corregir la acidez o salinidad excesiva de los suelos; establecimiento de coberturas vegetales en suelos descubiertos o con cobertura deteriorada; otras labores y prácticas destinadas a conservar o recuperar los suelos agrícolas; y eliminación de tocones, troncos muertos, matorrales sin valor forrajero, piedras u otros impedimentos físicos o químicos. En 2012, el SIRSD benefició a cerca de 17 000 usuarios y aportó recursos por un valor de USD30,7 millones.

*   **Programa Praderas Suplementarias y Recursos Forrajeros:** El programa "Praderas", implementado a partir de 2009, busca incentivar el establecimiento de praderas suplementarias o recursos forrajeros como herramienta efectiva para disponer de forraje invernal o estival en los predios de la agricultura familiar donde el rubro ganadero es el negocio principal. Para ello, entrega una ayuda económica del 80% de los costos netos, asociados a las labores y los insumos requeridos para el establecimiento de praderas suplementarias o recursos forrajeros. Su cobertura en 2012 alcanzó más de 13 500 usuarios con un presupuesto de USD7,5 millones.

Considerando todos sus programas, durante 2012 el INDAP atendió a cerca de 150 000 productores, con un presupuesto de aproximadamente USD420 millones anuales. De este total, alrededor de USD280 millones fueron transferidos a los productores a través de sus programas más relevantes.
<table><caption>**Cuadro 2.**
Evolución de la cobertura de los principales programas del INDAP.</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">USUARIOS</th><th colspan="2">PRESUPUESTO (USD)</th><th colspan="2">PROMEDIO POR USUARIO (USD)</th></tr><tr><th>2009</th><th>2012</th><th>2009</th><th>2012</th><th>2009</th><th>2012</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="7">ASESORÍAS TÉCNICAS</td></tr><tr><td>SAT</td><td>23 312</td><td>13 130</td><td>14 263 093</td><td>8 778 625</td><td>612</td><td>669</td></tr><tr><td>Alianzas Productivas <sup>(a)(b)</sup></td><td>s.i.</td><td>4292</td><td>s.i.</td><td>7 319 121</td><td>s.i.</td><td>1705</td></tr><tr><td>PRODESAL <sup>(a)</sup></td><td>49 936</td><td>81 712</td><td>23 741 898</td><td>41 743 459</td><td>475</td><td>511</td></tr><tr><td>PDTI <sup>(a)(c)</sup></td><td>2 156</td><td>33 753</td><td>3 249 470</td><td>28 525 010</td><td>1507</td><td>845</td></tr><tr><td>PADIS <sup>(a)</sup></td><td>1 809</td><td>2315</td><td>1 503 780</td><td>1 729 468</td><td></td><td>747</td></tr><tr><td>PRODEMU <sup>(a)</sup></td><td>2 972</td><td>3137</td><td>2 652 175</td><td>2 982 259</td><td>831</td><td>951</td></tr><tr><td colspan="7">INVERSIONES</td></tr><tr><td>CRÉDITO</td><td>39 023</td><td>51 319</td><td>68 746 055</td><td>106 597 299</td><td>1762</td><td>2077</td></tr><tr><td>RIEGO</td><td>4 879</td><td>4375</td><td>10 918 729</td><td>18 434 965</td><td>2238</td><td>4214</td></tr><tr><td>PDI</td><td>14 565</td><td>12 926</td><td>27 602 122</td><td>26 464 557</td><td>1895</td><td>2047</td></tr><tr><td>SIRSD</td><td>25 403</td><td>16 937</td><td>31 334 999</td><td>30 697 037</td><td>1234</td><td>1812</td></tr><tr><td>PRADERAS</td><td>4 985</td><td>13 540</td><td>3 600 813</td><td>7 506 881</td><td>722</td><td>554</td></tr><tr><td>TOTAL</td><td>109 095</td><td>158 159</td><td>182 123 119</td><td>278 378 101</td><td>1669</td><td>1760</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por el INDAP, División de Fomento, octubre de 2013.

(a) Incluye Inversiones.

(b) El programa se lanzó en 2009, pero en 2009 y 2010 se financió como un componente del SAT. A partir de 2011, cuenta con glosa presupuestaria aparte.

(c) Los datos registrados como año 2009 corresponden al año 2010, año de implementación del programa. s.i.: sin información.

Más allá de las cifras presupuestarias, el análisis censal de los usuarios del INDAP muestra el pa- pel central que juega esta institución de fomento: el INDAP, ya en 2007, apoyaba directamente al 30% de las explotaciones del país, lo que es comparativamente alto, si se consideran los es- tándares internacionales<fnref n="75" />. Ese mismo año, las explotaciones apoyadas por el INDAP generaban 10% del VBP nacional y 37% del VBP generado por todo el segmento de microempresas, esto es, la pequeña agricultura (INDAP y Qualitas Agroconsultores, 2009).

## 4. Una mirada crítica: los principales temas de debate

La mayoría de estos programas se encuentran consolidados y prestan un servicio efectivo a los productores. Sin embargo, existen diversas críticas o comentarios acerca de estas líneas de trabajo.

Desde un punto de vista estratégico, los pro- gramas del INDAP tuvieron durante la década de los 90 un marcado acento exportador, en

<footnote n="75">75 En el área de la asistencia técnica, el INDAP atendía el 30% del total de explotaciones del país en 2007, mientras que esta tasa era del 20% en Francia, un país con un fuerte sector agrícola (Namdar-Irani y Sotomayor, 2011).</footnote>
consonancia con los procesos de negociación de tratados de libre comercio en los que Chile se involucró durante ese periodo. Posteriormente, a mediados de la década del 2000, se crearon las Alianzas Productivas, como instrumentos para reforzar esta opción (la exportación) o la llegada al mercado interno a través de la agroindustria. Aunque ambas opciones siguen siendo plenamente válidas, es un hecho que todavía tienen un alcance limitado. Durante 2012, apenas 4200 productores operaban a través de Alianzas Productivas (la meta a fines de 2014 es 10 000) y un número un poco mayor había logrado insertarse en los mercados de exportación<fnref n="76" />.

Ante este escenario, surge la pertinencia de priorizar el mercado doméstico como nueva opción estratégica. Como lo veremos más adelante, este camino es viable, dada la actual evolución de la sociedad chilena (interés por los productos de origen o de calidad, mayor sensibilidad por la comida sana y el medio ambiente, emergencia de una nueva actitud frente a la asociatividad y poderamiento de los actores sociales, entre otros factores). Ello exige destinar parte de los esfuerzos del Estado a generar una nueva relación entre los productores de la agricultura familiar y los consumidores urbanos<fnref n="77" />.

Desde el punto de vista de los programas específicos, el debate se concentra alrededor de los siguientes temas principales:

* **Insuficiencia del fondo de créditos:** El INDAP proporciona esencialmente líneas de crédito de corto plazo (en 2012 el monto

promedio por usuario fue de $1,1 millones, vale decir alrededor de USD2000), lo que claramente resulta insuficiente para los requerimientos reales que demanda la producción agrícola. Esto implica que las líneas financieras para hacer inversiones a nivel individual y asociativo no están a la altura de los requerimientos propios de una agricultura moderna y tecnologizada<fnref n="78" />. Adicionalmente, el instrumental financiero del INDAP debería diversificarse en el futuro próximo, de modo de brindar nuevos servicios financieros a los productores (créditos de largo plazo, factoring, otras opciones).

* **Rol e impacto del PRODESAL:** Este programa ha experimentado una fuerte expansión en los últimos años y existe controversia acerca de su impacto real en los sectores más vulnerables. Una evaluación del programa realizada en 2004 indicaba que este "es evaluado muy favorablemente por los beneficiarios", pues junto con ser una forma de entregar asistencia técnica, "es una forma de llevar competencias técnicas para levantar proyectos en beneficio de los agricultores" y permite "la intermediación de recursos de diversas fuentes del Estado". Esta percepción se corrobora al medir su impacto: "En el caso específico de la evaluación de PRODESAL se observa que los beneficiarios de PRODESAL comparados con los no beneficiarios del Programa, tienen un mejor desempeño en ingresos prediales, mejoran más la calidad y el equipamiento de sus hogares y tienen una mejor percepción sobre su desempeño económico productivo en los últimos 5 años" (Geo Consultores, 2004).

<footnote n="76">76 Las cifras censales (2007) indican que solo 7000 productores de la agricultura familiar se habían insertado directamente en los mercados de exportación.</footnote>

<footnote n="77">77 Esta estrategia supone la creación y el fortalecimiento de los denominados "circuitos cortos de comercialización", entendidos como canales en donde no operan los intermediarios (o en el límite, actúa uno solo de ellos). Bajo esta perspectiva, la comercialización pasa a ser entendida como una forma de intercambio que privilegia el diálogo alrededor de los productos, basado en una lógica en donde la calidad de los bienes que circulan depende de las expectativas compartidas por los productores y consumidores, todo lo cual implica a su vez proximidad, lazos interpersonales, transparencia y confianza. Para más información, véase Chiffoleau y Prevost (2012) y CEPAL (2014a).</footnote>

<footnote n="78">78 A ello se suma el hecho de que la política del INDAP es transferir a sus mejores pagadores al Banco del Estado o a la banca privada, de modo de generar espacios para los productores más rezagados. Esta opción de política pública merece ser revisada, sobre todo si se considera que actualmente la tasa de recuperación de los créditos del INDAP es de 96,2%, lo cual es bastante alto para un banco de fomento. Este resultado surge de una política de disciplina financiera practicada desde hace más de una década, lo que ha implicado que la política de financiamiento del INDAP ha dejado de ser objeto de presiones políticas y actualmente se maneja de acuerdo con criterios exclusivamente técnicos.</footnote>
Esta misma percepción se recoge en otro estudio realizado por la Pontificia Universidad Católica de Chile (DEA, 2010). “Para el Programa PRODESAL, todos los servicios fueron evaluados con una alta calificación, todas ellas sobre un 6,0 en una escala de notas en la cual la nota más alta es 7,0. Dicha situación implica que existe un alto grado de satisfacción con los servicios generales que presta el programa, lo que se evalúa positivamente (...) Es importante destacar que el 95% de los usuarios recomendaría el programa a otros agricultores”. No obstante, este mismo estudio concluye que no se evidencian resultados de impacto, tanto resultados intermedios<fnref n="79" /> como resultados finales<fnref n="80" />. Sin embargo, los mismos autores reconocen que estos resultados deben tomarse con cautela, pues fueron extraídos de familias que solo llevaban tres años de participación en el Programa, hecho que junto a otros factores (por ej., el alto nivel de satisfacción) justificó recomendar a las actuales autoridades del INDAP la mantención del PRODESAL.

* **Falta de claridad acerca del impacto del SAT:** Este sistema de asistencia técnica es quizás actualmente el más cuestionado, pues no tiene resueltos los vínculos con el mercado (como es el caso de las Alianzas Productivas) y tiene como objetivo mejorar la productividad agrícola del segmento más comercial (a diferencia del PRODESAL, cuyos objetivos productivos son más acotados). Su cobertura ha disminuido fuertemente (10 000 usuarios menos en los últimos cuatro años), siendo en parte reemplazado por el PAP. Sin embargo, no se cuenta con una evaluación objetiva de sus impactos, tarea pendiente para opinar con fundamentos acerca de su pertinencia.

* **Hay diversos mejoramientos que deben hacerse al PAP:** Este programa es en general bien evaluado, por cuanto permite entregar asistencia técnica en forma oportuna y de buena calidad a los productores, y bien o mal, está establecida la relación con el mercado. Sin embargo, se critican los altos costos por agricultor subsidiados por el Estado y el hecho de que las AP operan con esquemas muy verticales y establecen relaciones diádicas con los productores, sin promover la asociatividad ni la participación. Adicionalmente, las Alianzas Productivas no consideran contratos, no explicitan una relación que permita una ganancia recíproca (win-win) entre ambos eslabones y no cuentan con sistemas para la solución de conflictos comerciales (por ej., vía árbitros) entre productores y agroindustrias. Este problema solo podrá ser solucionado a través de leyes especiales que regulen esta materia a nivel de todo el sector agropecuario (la Ley de Muestras y Contramuestras está promulgada, y se están elaborando los reglamentos para los rubros correspondientes), a lo que deben sumarse otros mejoramientos operativos que podrían hacerse más adelante.

* **Necesidad de incrementar los montos de subsidios del PDI:** Esta línea de trabajo tiene una utilidad manifiesta, pues se expresa a través de insumos y maquinarias que tienen un impacto efectivo en las explotaciones. Sin embargo, sus montos son insuficientes para provocar el “shock de inversión” que se necesita para alcanzar el potencial productivo de las explotaciones de la agricultura familiar. Esto es particularmente válido en el caso de las explotaciones más rezagadas, que presentan una fuerte descapitalización (niveles de fertilidad de suelos, infraestructura, maquinaria, otros). Actualmente, el monto

<footnote n="79">79 Este estudio consideró cuatro resultados: i) la probabilidad de usar nuevas tecnologías de producción, manejo y conservación ambiental, ii) la diversificación de la producción (número de rubros que se declara producir), iii) la probabilidad de comercializar en el mercado local, y iv) la probabilidad de acceder a instrumentos de fomento o apoyo social.</footnote>

<footnote n="80">80 consideraron: ingresos prediales (ingresos por venta más consumo), autoconsumo (valorización del porcentaje de la producción destinado a autoconsumo) y productividad media del trabajo (ingreso total/trabajadores).</footnote>
promedio entregado por usuario es de aproximadamente USD2000.

* **Necesidad de fortalecer las organizaciones económicas y gremiales:** De acuerdo con las cifras del Censo Agropecuario, el 76% de los productores de la agricultura familiar censados declaraba no pertenecer a ninguna organización del sector silvoagropecuario. Del 24% resistente, 33 979 productores (11%) pertenecían a una asociación de canalistas, 9846 (3,2%) a una cooperativa, 6476 (2,1%) a alguna asociación gremial, 4309 (1,4%) a alguna sociedad de responsabilidad limitada y 17 495 (5,9%) a alguna otra organización. Otras fuentes señalan que en 2010 había 287 cooperativas agrícolas y campesinas activas, con un total de 14 996 socios (Nayan et al., 2012). Por otra parte, un estudio reciente de terreno realizado por UNAF-Campocoop revela que en Chile solo hay 58 cooperativas realmente funcionando, con un total de 1853 socios<fnref n="81" />. Todos estos datos revelan la precariedad del tejido organizacional de la agricultura familiar, no obstante los esfuerzos que se vienen realizando para recuperar al movimiento asociativo desde 1990.

* **Necesidad de crear nuevos programas que sean funcionales para avanzar en la estrategia de desarrollo de circuitos cortos:** Esta estrategia supone nuevos niveles de asociatividad, así como nuevas habilidades y competencias entre los productores, especialmente en las áreas de agregación de valor (pequeñas agroindustrias) y en comercialización. También supone avanzar en materia de formalización tributaria y de cumplimiento de estándares sanitarios. Todas estas áreas temáticas han sido poco trabajadas por el INDAP, lo que se refleja en la inexistencia de unidades institucionales y programas especializados en estas materias.

## D. El diseño y la gestión de las políticas: los espacios de participación

La debilidad del movimiento social y las características que son propias del Estado unitario chileno —centralismo, verticalidad, sectorialidad, fuerte control administrativo de parte de los organismos contralores— han impedido generar una gestión de la política para la agricultura familiar verdaderamente participativa, que se base en una nueva distribución de las responsabilidades entre el Estado y la sociedad. Ello es así, a pesar de diversos avances que se han logrado en diversas áreas:

* La desconcentración administrativa experimentada por el INDAP, a mediados de la década de los 90, que se refleja, por ejemplo, en la introducción de los planes operativos anuales (POA) diseñados por las regiones. Junto a estas medidas, algunos otros programas del INDAP y de otras instituciones públicas operan en forma más desconcentrada (por ej., el SIRD), aunque sigue siendo omnipresente la tutela del Nivel Central<fnref n="82" />.

* La creación de los Comités de Agencias de Área (CADA) del INDAP, en donde los representantes de los productores que operan a nivel local<fnref n="83" /> participan en la planificación de las actividades anuales. Este mismo esquema se reproduce a nivel de la región: existe un Consejo Asesor Regional (CAR), compuesto por representantes de los productores, que colaboran con la Dirección Regional del INDAP para diseñar los POA y para implementar otras iniciativas regionales.

* A nivel nacional, el Director del INDAP también cuenta con un consejo consultivo.

<footnote n="81">81 Francisco Serón, comunicación personal.</footnote>

<footnote n="82">82 La próxima reforma política —apoyada por todos los sectores— permitirá que los intendentes (representantes del Ejecutivo en las regiones) sean elegidos por sufragio popular, lo cual reforzará probablemente la descentralización y desconcentración de los servicios públicos.</footnote>

<footnote n="83">83 Las Oficinas de Área del INDAP cubren una o dos comunas.</footnote>
El Consejo Asesor Nacional es un órgano colegiado público-privado de participación integrado por representantes de las organizaciones nacionales de pequeños productores agrícolas con personalidad jurídica. A ellos se suman los representantes de la Corporación de Desarrollo Social del Sector Rural de la Asociación de Exportadores (ASOEX); del Colegio de Veterinarios; del Colegio de Ingenieros Agrónomos; del Ministerio de Planificación y Cooperación; tres representantes del Ministerio de Agricultura que pertenecen al Servicio Agrícola y Ganadero, a la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA) y al INIA. El Consejo cuenta también con la participación del Ministro de Agricultura.

A estas instancias que operan en forma regular se han agregado experiencias puntuales que han buscado favorecer la participación social. Es el caso de la Mesa Campesina que sesionó en el año 2000 para definir los principales lineamientos de la política para la agricultura familiar durante la administración del presidente Lagos (MINAGRI, 2000). Esta experiencia estuvo marcada por la existencia de una coyuntura sectorial crítica —bajos precios agrícolas derivados de la Crisis Asiática— y fue útil para consensuar una estrategia de salida. Quizás por su carácter coyuntural, esta experiencia no fue retomada en las siguientes administraciones.

A pesar de la existencia de estas instancias, siempre ha existido entre la dirigencia de las organizaciones de la agricultura familiar la sensación de que no hay suficientes espacios de participación. Este sentimiento puede responder al carácter consultivo que tienen estas instancias, así como a la carencia de cuadros profesionales que apoyen a los dirigentes en estos Consejos para hacer más sustantivas sus propuestas. Queda pendiente, pues, la búsqueda de nuevos mecanismos para reforzar estos mecanismos de participación.

## E. Territorialización de las políticas dirigidas a la agricultura familiar

El tema de la participación está directamente vinculado al tema del desarrollo territorial, pues este se basa en la premisa de que los procesos de toma de decisión son más adecuados cuanto se realizan cerca de los problemas que se quiere resolver, en la base social.

Se ha señalado ya que el INDAP (y la política pública en general) opera en forma bastante centralizada. Por otra parte, cada política territorial se despliega en los territorios con su lógica propia, lo que a veces genera descoordinaciones y duplicidades. Para evitar estos problemas, han existido en el pasado experiencias de planificación regional de carácter multisectorial, así como instrumentos dirigidos específicamente a articular actores en los territorios.

Entre los primeros se destacan algunas estrategias de desarrollo regional diseñadas a mediados de la década del 2000, que han buscado generar una visión integrada de las intervenciones públicas. Uno de los casos más exitosos es la experiencia de la Región del Bío Bío (Gobierno Regional de la Región del Bío Bío, 2008), que logró movilizar a los actores regionales en función de objetivos comunes. Estas experiencias se han replicado posteriormente, como es el caso más reciente de la Región del Libertador Bernardo O'Higgins (Gobierno Regional del LBH, 2011), entre otras.

Entre los segundos debe mencionarse la experiencia de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo impulsadas por la CORFO en 2006, así como instrumentos de alcances más acotados, tales como los Programas Territoriales Integrados (PTI) impulsados por esta misma agencia para generar sinergias entre actores locales y generar clústeres territoriales. Ambas iniciativas han recibido menos atención en los años recientes, lo cual ha terminado de clausurar las posibilidades de generar un discurso territorial incipiente, que se insinuaba con más
fuerza a partir de mediados de la década del 2000. Con todo, hay que decir que el "modelo chileno de apoyo a la agricultura familiar" se ha caracterizado siempre por la ausencia de un relato vinculado a la problemática territorial, a pesar de la intensa intervención del Estado en las comunas y los territorios<fnref n="84" />.

## F. Impacto de las políticas agrarias sobre la agricultura familiar

### 1. El destino de la agricultura familiar no depende esencialmente de las políticas sectoriales

Hasta hace poco estaba establecido entre los especialistas que el destino de la agricultura familiar dependía principalmente de las políticas sectoriales. Sin embargo, los datos del último Censo

Agropecuario y Forestal señalan que en los últimos diez años se produjo una disminución de 6,2% en el número total de explotaciones censadas, con caídas del 20% en algunas regiones de agricultura moderna orientadas a la exportación (INE, 2007), tal como la Región Metropolitana o la Región de O'Higgins. Esto se aprecia con mayor claridad al mirar este fenómeno desde un ángulo agroecológico, y no solo administrativo: el cuadro 3 indica que la disminución del número de explotaciones es mayor en las zonas dinámicas y de alto potencial, generalmente más urbanizadas, tal como lo es el Valle de Riego, a diferencia de las zonas más rezagadas como las áreas de secano.

Otro ángulo para analizar este fenómeno es razonar por tipos de explotación. En el cuadro 4 se aprecia que cae el número de predios en todos los segmentos, acentuándose más la caída en los tramos intermedios.

<table><caption>Cuadro 3. Evolución del número de explotaciones por zona agroecológica (1997-2007).</caption><thead><tr><td>ZONAS AGROECOLÓGICAS</td><td>TOTAL 1997</td><td>TOTAL 2007</td><td>VARIACIÓN 1997-2007</td></tr></thead><tbody><tr><td>Desierto y secano Norte Chico</td><td>13 723</td><td>14 008</td><td>2,07</td></tr><tr><td>Secano costero e interior</td><td>86 027</td><td>82 916</td><td>-3,61</td></tr><tr><td>Valle de riego</td><td>96 169</td><td>85 889</td><td>-10,68</td></tr><tr><td>Valle de secano</td><td>43 363</td><td>43 743</td><td>0,87</td></tr><tr><td>Precordillera</td><td>30 571</td><td>27 878</td><td>-8,80</td></tr><tr><td>Cordillera</td><td>15 681</td><td>15 571</td><td>0,70</td></tr><tr><td>Chiloé</td><td>17 095</td><td>13 915</td><td>-18,60</td></tr><tr><td>Zona austral</td><td>3 801</td><td>4 272</td><td>12,39</td></tr><tr><td>Otros (*)</td><td>12 002</td><td>10 295</td><td>-14,22</td></tr><tr><td>Total general</td><td>318 432</td><td>298 487</td><td>-6,26</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por Qualitas, Plataforma de información Q3i. (*) Corresponde a las zonas agroecológicas Cerro o Cordón Isla, Nadis, Isla de Pascua y Juan Fernández.

<footnote n="84">84 Para enfrentar esta falencia puede ser un aporte la reciente Política Nacional de Desarrollo Rural elaborada por la SUBDERE, el MINAGRI y otros organismos públicos (Comité Interministerial-SUBDERE, 2013), que será revisada y actualizada por la nueva administración de la presidenta Bachelet.</footnote>
<table><caption>Cuadro 4. Evolución del número de explotaciones por tramo de tamaño (1997-2007).</caption><thead><tr><th rowspan="2">TRAMO<br>SUPERFICIE<br>EXPLOTACIÓN</th><th colspan="2">TOTAL 1997</th><th colspan="2">TOTAL 2007</th><th rowspan="2">VARIACIÓN<br>1997-2007</th><th rowspan="2">VARIACIÓN<br>PORCENTUAL<br>(%)</th></tr><tr><th>EXPLOTACIONES</th><th>PORCENTAJE<br>(%)</th><th>EXPLOTACIONES</th><th>PORCENTAJE<br>(%)</th></tr></thead><tbody><tr><td>0 a 25 ha</td><td>252 855</td><td>76,69</td><td>234 450</td><td>77,78</td><td>- 252 777</td><td>-7</td></tr><tr><td>25,01 a 50 ha</td><td>32 001</td><td>9,71</td><td>27 763</td><td>9,21</td><td>- 31 992</td><td>-13</td></tr><tr><td>50,01 a 100 ha</td><td>19 942</td><td>6,05</td><td>16 712</td><td>5,54</td><td>- 19 936</td><td>-16</td></tr><tr><td>100,01 a 250 ha</td><td>13 102</td><td>3,97</td><td>11 665</td><td>3,87</td><td>- 13 098</td><td>-11</td></tr><tr><td>Más de 250 ha</td><td>11 805</td><td>3,58</td><td>10 841</td><td>3,60</td><td>- 11 801</td><td>-8</td></tr></tbody><tfoot><tr><th>TOTAL</th><td>329 705</td><td>100</td><td>301 431</td><td>100</td><td>- 329 605</td><td>-9</td></tr></tfoot></table>

Fuente: Elaboración propia con información de censos agropecuarios 1997 y 2007.

Estos datos indican claramente que la agricultura familiar también depende de una dinámica estructural, que va mucho más allá de las políticas públicas. Luego de años de fragmentación de la estructura agraria (por ventas o herencias), el sector está iniciando un proceso de reestructuración que tiende a la concentración de tierras, que es consecuencia de la búsqueda de una mayor rentabilidad (economías de escala) y de un proceso de crecimiento económico (principalmente urbano) que está siendo capaz de absorber a la población rural que migra a la ciudad.

La situación se hace más nítida al observar la variación entre los dos censos para los tramos de superficie del cuadro 4, ahora por zona agroecológica (cuadro 5). Se constata que efectivamente en el Valle de riego, donde se presenta la

agricultura más intensiva y una alta interacción con las economías urbanas, la mayor caída en el número de predios se presenta en los tramos más pequeños, lo que podría explicarse por una combinación entre la expansión urbana y el aumento en la escala productiva. Si se observa la situación del Valle de Secano, que incluye los suelos de la depresión intermedia ubicados entre las regiones de Bío Bío y Los Ríos, donde la producción es de carácter más extensiva, y además existe una importante proporción de predios indígenas<fnref n="85" />, se evidencia que en el estrato más pequeño persiste la lógica de la subdivisión predial. En la Precordillera y en el Secano interior la baja se concentra en los tamaños intermedios, lo que puede deberse a la expansión de las plantaciones forestales que operó principalmente en predios sin problemas de saneamiento de títulos y preferentemente de mayor escala.

<footnote n="85">85 En las tierras declaradas oficialmente como territorio indígena se permite la compra y la venta de predios solo entre personas indígenas, lo que opera como una restricción en el mercado de las tierras.</footnote>
<table><caption>Cuadro 5.
Variación del número de explotaciones entre 1997 y 2007, por tramo de superficie y zona (% de variación entre 1997 y 2007).</caption><thead><tr><th rowspan="2">ÁREA AGROECOLÓGICA HOMOGÉNEA</th><th colspan="6">TRAMO DE SUPERFICIE DE LA EXPLOTACIÓN</th></tr><tr><th>0 a 25 ha</th><th>25 a 50 ha</th><th>50 a 100 ha</th><th>100 a 250 ha</th><th>Más de 250 ha</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><td>Desierto y secano norte chico</td><td>-11%</td><td>-16%</td><td>-17%</td><td>16%</td><td>11%</td><td>-10%</td></tr><tr><td>Secanos costero e interior</td><td>-2%</td><td>-16%</td><td>-23%</td><td>-14%</td><td>-9%</td><td>-6%</td></tr><tr><td>Valles y depresión intermedia de riego</td><td>-15%</td><td>-13%</td><td>-9%</td><td>-9%</td><td>-5%</td><td>-15%</td></tr><tr><td>Valle de secano</td><td>3%</td><td>-20%</td><td>-23%</td><td>-19%</td><td>-7%</td><td>-1%</td></tr><tr><td>Precordillera</td><td>-11%</td><td>-21%</td><td>-31%</td><td>-18%</td><td>-12%</td><td>-14%</td></tr><tr><td>Cordillera</td><td>2%</td><td>-5%</td><td>-21%</td><td>-2%</td><td>-12%</td><td>-3%</td></tr><tr><td>Chiloé</td><td>-24%</td><td>-15%</td><td>-20%</td><td>-26%</td><td>-22%</td><td>-23%</td></tr><tr><td>Zona austral</td><td>29%</td><td>38%</td><td>18%</td><td>11%</td><td>-10%</td><td>11%</td></tr><tr><td>Otros (islas y ñadis)</td><td>-14%</td><td>-30%</td><td>-22%</td><td>-26%</td><td>-11%</td><td>-17%</td></tr><tr><td>Total</td><td>-8%</td><td>-15%</td><td>-19%</td><td>-12%</td><td>-9%</td><td>-9%</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia con datos de los censos agropecuarios 1997 y 2007.

Estas cifras sugieren que hemos traspasado un umbral que nos sitúa en una fase diferente, en donde se generan nuevas sinergias entre la agricultura y las actividades económicas urbanas, como la industria y los servicios<fnref n="86" />. Con ello la agricultura chilena (y también la de otros países de la región como Argentina, Brasil y Uruguay) comienza a seguir la tendencia que se ha presentado en todos los países desarrollados (Estados Unidos, Europa, Australia), en donde la migración campo-ciudad tiene una doble cara (CEPAL, 2014b). Por una parte, se da un despoblamiento de los espacios rurales, y por otra, la generación de una agricultura más fuerte y competitiva: “El resultado final de esta transformación estructural

es una economía en donde la productividad del capital y del trabajo en la agricultura es ecualizada con la de otros sectores a través de un buen funcionamiento de los mercados laborales y de capitales” (Barrett et al., 2010).

La tesis del cambio estructural es relevante, porque explicita que no bastan las políticas agrícolas para promover el desarrollo sectorial. Si bien estas son fundamentales para apoyar a las explotaciones más pequeñas y para darle gobernabilidad a dicho proceso de cambio, el desarrollo de la agricultura también depende de la dinámica global de la economía y del efecto de otras políticas públicas (transferencias sociales, políticas PYME,

<footnote n="86">86 Como lo plantea un documento reciente de la CEPAL: “El cambio estructural debe sinergizarse en el conjunto de la economía con encadenamientos hacia atrás y hacia delante y con el apoyo a los sectores de productividad intermedia para vincularse de manera más dinámica con empresas más grandes o sectores de mayor liderazgo en productividad. En este proceso de “tiraje” desde arriba y ascenso desde abajo, el empleo va modificando su estructura, desplazando paulatinamente la población activa desde sectores de baja productividad hacia nuevos sectores que van dando mayor densidad al espacio intermedio. En este proceso tienden a cerrarse las brechas, moviendo al mismo tiempo el conjunto hacia mayor productividad, lo que redunda, a la larga, en una distribución más diversificada pero menos desigual y una creciente reubicación de la población económicamente activa en sectores de media y alta productividad” (CEPAL, 2012).</footnote>
otras). Este fenómeno es especialmente válido para visualizar el futuro de los segmentos de la agricultura familiar más pobres y rezagados; es decir, el segmento de los agricultores de subsistencia, que es atendido a través de los programas PRODESAL y PDTI del INDAP.

Este fenómeno se percibe más claramente al hacer un análisis por tramo de tamaño. Los datos presentados en el cuadro 6 señalan que todos los tramos crecieron, pero la desigualdad entre pueños y grandes se incrementó en forma significativa: cuanto más tierra tienen, más crecieron.

## 2. Impacto de la política hacia la agricultura familiar

Observando la evolución de los últimos diez años, se constata que el crecimiento del sector ha sido claramente liderado por las 1200 medias y grandes empresas agrícolas, con una participación en el VBP que creció desde un 26% en 1997 a un 40% en 2007. También es importante resaltar que el aporte de la agricultura familiar disminuye en términos reales (-6%) y relativos (de 30% en 1997 a 22% en 2007). Aunque esta variación es relativamente pequeña, esta tendencia se explica por la dinámica estructural del sector, que experimenta el proceso de concentración señalado en la sección anterior. Ello se refleja en la disminución de activos relevantes para la pequeña agricultura, como por ejemplo la superficie de tierras o la cantidad de cabezas de ganado bovino. Como contrapartida, es notable el comportamiento de la mediana empresa: su contribución al VBP crece en términos reales (+16%) y disminuye solo levemente en términos relativos (44% del VBP total en 1997 versus 38% en 2007).

## 3. La agricultura de subsistencia y el rol del MINAGRI: ¿un problema social?

Si bien la focalización en el segmento de la agricultura familiar muestra que el INDAP responde adecuadamente a su misión, es importante destacar que más de la mitad de sus usuarios (48 238 explotaciones) generan un valor bruto de la producción inferior a 100 UF, esto es, menos de $2 millones al año (aproximadamente USD4000). Estas explotaciones, denominadas "familiar multiactiva" tienen un potencial de producción agrícola, aunque este es bastante heterogéneo y por lo general muy limitado, pero por otra parte, estas explotaciones tienen potencialidades económicas extra-agrícolas, y al mismo tiempo, normalmente juegan un rol relevante en el ámbito ambiental. El reconocimiento de estas potencialidades y de estos límites es clave para el correcto diseño de programas públicos dirigidos a los segmentos más pobres, tales como el PDTI y el PRODESAL, los programas de riego campeño, de recuperación de suelos degradados, de agroturismo u otros que eventualmente pudieran implementarse en el futuro.

<table><caption>Cuadro 6. Comparación del crecimiento VBP (en UF) promedio por tramo de superficie.</caption><thead><tr><th rowspan="2">TRAMO<br>SUPERFICIE<br>EXPLOTACIÓN</th><th colspan="3">CENSO 1997</th><th colspan="3">CENSO 2007</th><th rowspan="2">VARIACIÓN<br>97/07<br>(%)</th><th rowspan="2">VARIACIÓN<br>POR AÑO<br>(%)</th></tr><tr><th>NÚMERO</th><th>VBP TOTAL</th><th>VBP<br>PROMEDIO</th><th>NÚMERO</th><th>VBP<br>TOTAL</th><th>VBP<br>PROMEDIO</th></tr></thead><tbody><tr><td>0 a 25 ha</td><td>227 757</td><td>40 458 309</td><td>178</td><td>208 864</td><td>43 243 648</td><td>207</td><td>17</td><td>1,5</td></tr><tr><td>25,01 a 50 ha</td><td>30 474</td><td>18 292 799</td><td>600</td><td>25 765</td><td>20 394 835</td><td>792</td><td>32</td><td>2,8</td></tr><tr><td>50,01 a 100 ha</td><td>18 894</td><td>21 040 155</td><td>1114</td><td>15 511</td><td>25 664 942</td><td>1655</td><td>49</td><td>3,9</td></tr><tr><td>100,01 a 250 ha</td><td>12 202</td><td>29 045 069</td><td>2380</td><td>10 594</td><td>39 628 186</td><td>3741</td><td>57</td><td>4,6</td></tr><tr><td>250,01 y más</td><td>9 646</td><td>71 609 016</td><td>7424</td><td>8830</td><td>111 128 062</td><td>12 585</td><td>70</td><td>5,4</td></tr></tbody><tfoot><tr><td>TOTAL</td><td>298 973</td><td>180 445 348</td><td></td><td>269 564</td><td>240 059 674</td><td></td><td></td><td></td></tr></tfoot></table>

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por Qualitas, plataforma de información Q3i.
Es necesario superar la histórica tensión que existe en la misión del INDAP entre un rol de fomento agrícola y otro de superación de la pobreza rural. Más allá del debate teórico, la creciente dinámica de multiactividad en el campo es un dato sustantivo para complejizar las definiciones de políticas públicas adoptadas por el INDAP o el MINAGRI, procurando diseñar programas ad hoc, que reconozcan las potencialidades y los límites de cada situación. En esta perspectiva, la introducción de la artesanía como rubro productivo susceptible de ser apoyado por el INDAP constituye una decisión adecuada (adoptada por la anterior administración), que permite avanzar en esta dirección. Otro tanto puede decirse de la estrategia de circuitos cortos que actualmente se está impulsando, pues ella genera salidas productivas (agregación de valor) y comerciales para incluso los predios de muy pequeño tamaño.

En un contexto de restricción de recursos y de escaso margen para reformas políticas sectoriales (hay muchas prioridades), lo más sensato parece ser la validación del INDAP y de los municipios rurales como plataformas para provocar procesos de modernización. Como es evidente, esto supone reconocer que existe un “techo productivo” que, sin embargo, no debe ser obstáculo para proceder a ejecutar una política de inversión que permita alcanzar dichos techos productivos en forma rápida.

# G. Conclusiones: perspectivas para el período post 2014

## 1. Avances conceptuales

¿Qué hay de nuevo en la discusión chilena respecto del debate de principios de los 90? Al mirar hacia atrás, luego de una larga trayectoria de aplicación de una política pública en proceso de constante mejoramiento, se aprecia en primer lugar un desplazamiento de los términos del debate sobre la agricultura familiar.

Durante la década del 80 el debate sobre la agricultura familiar era fundamentalmente

académico y se centraba en las particularidades de la racionalidad campesina, influidos por los trabajos sobre Chayanov que comenzaban a conocerse en América Latina (CEPAL, 2014b). A partir de los años 90 este debate evoluciona rápidamente y adquiere un tono pragmático y operacional, que busca responder a las exigencias que impone una buena gestión de gobierno. Este debate se centra básicamente en cinco ejes:

* El problema de la segmentación de la agricultura familiar y del diseño de políticas diferenciadas, de donde surge el PRODESAL (1995), dirigido a los agricultores más pobres.

* El problema de la asistencia técnica más adecuada para la agricultura familiar, que supone la valorización del conocimiento tácito de la agricultura familiar para generar innovaciones técnicas, así como una mejor comprensión del rol del INIA y del INDAP. Este eje también está fuertemente marcado por el diseño de las mejores modalidades operativas para prestar estos servicios, lo que se expresa en el surgimiento de los sistemas SAT y Alianzas Productivas. Asociada a este tema también se desarrolla una reflexión sobre las modalidades de otorgamiento de crédito, aunque hay que decir que este debate es más acotado y no alcanza un nivel avanzado de sofisticación e innovación.

* El nuevo carácter que adquiere la agricultura familiar como consecuencia de la modernización del mundo rural. De aquí surge la relevancia que se le otorga al empleo extra-predial y a la generación de ingresos no agrícolas en las explotaciones. De esta línea de reflexión surgen los programas de agroturismo y de artesanía del INDAP, lo que en el nivel conceptual se refleja en los trabajos sobre nueva ruralidad (Gómez, 2002).

* Muy ligado al punto anterior, el surgimiento de las políticas territoriales, que por su naturaleza multisectorial permiten dar cuenta
de esta nueva complejidad de la agricultura familiar (Sepúlveda et al., 2003; Schejtman y Berdegué, 2007).

* La importancia de la mujer en la gestión de las explotaciones agrícolas, y en razón de ello, de las políticas públicas que consideran un enfoque de género (MINAGRI y Qualitas Agroconsultores, 2009; Namdar-Irani, 2014).

En cierta forma, puede decirse que se ha acumulado una experiencia y una reflexión consistente en relación con estos cinco ejes temáticos, lo que no significa que este debate se haya clausurado o que no haya aspectos controversiales alrededor de algunos de ellos. Sin embargo, estos avances ya están incorporados y constituyen una base que permite visualizar una nueva etapa.

## 2. ¿Un nuevo consenso político?

Pero más allá de los avances conceptuales, la experiencia de alternancia en el poder —un gobierno de derecha (2010-2014) después de cuatro gobiernos de centro izquierda (1990-2010)— ha originado un nuevo consenso político acerca de la importancia de la agricultura familiar y del rol del INDAP. Por la magnitud de sus recursos y por su implantación territorial, el INDAP estuvo siempre bajo la sospecha de jugar un rol político a favor de los gobiernos de turno. Esta sospecha, unida a la visión anti-estatal que predominaba en ciertos sectores de derecha, implicó una crítica sistemática a la labor del INDAP por parte de dichos sectores, que se apoyó adicionalmente en algunas evaluaciones que mostraban un bajo impacto de sus programas en los productores<fnref n="87" />.

Hay que decir que otras evaluaciones de programas emblemáticos del INDAP (en este caso, el Programa de Transferencia Tecnológica) indicaban resultados opuestos (EMG Consultores et al., 1998)<fnref n="88" />. El INDAP se transformó así en un campo de disputa acerca de su pertinencia como instrumento de política pública, debate que no estuvo exento de elementos ideológicos o de otros posicionamientos (incluso de carácter más personal) que sesgaron la pretendida neutralidad de estas evaluaciones “científicas”.

La reciente experiencia de gobierno por parte de los sectores de derecha parece tener como uno de sus resultados una mirada más equilibrada acerca de este tema. Ello se expresa en el apoyo presupuestario brindado por el gobierno del presidente Piñera para ampliar las coberturas de algunos programas emblemáticos del INDAP (el PRODESAL, el PDTI y el PAP, entre otros), así como en las declaraciones que formuló en su momento el entonces Director Nacional, Sr. R. Ariztía, que validaban al INDAP como institución de fomento<fnref n="89" />. Este resultado constituye un activo de primera importancia para avanzar hacia una nueva etapa, que pueda caracterizarse por un INDAP consolidado, de carácter profesional, capaz de concitar la adhesión de todos los sectores políticos del país.

## 3. Un nuevo paradigma: redes rurales

Es previsible imaginar un escenario en donde el proceso de cambio estructural adquirirá más velocidad, estimulado por una economía nacional en crecimiento (salarios urbanos en alza, bajas tasas de desempleo) y por el impacto cultural

<footnote n="87">87 Véase por ejemplo el trabajo de López (1994), que determinó en forma empírica que el INDAP tenía un nulo impacto en los ingresos de los agricultores, a pesar de su efecto positivo y significativo en la producción física. De acuerdo con este autor, "INDAP induce un empleo menor fuera del predio (al obligar a los campesinos a concentrarse más en las tareas del predio), así como cambios en la composición de la producción hacia cultivos tradicionales, posiblemente menos rentables". Este estudio también señala la importancia de la educación secundaria y superior como mecanismo para aumentar los ingresos de los productores.</footnote>

<footnote n="88">88 Este estudio, también realizado a partir de encuestas, concluía que, "en promedio, los predios o empresas agropecuarias que han participado en el PTT son más rentables y competitivas que las que nunca han sido atendidas por dicho programa", y que "el beneficio privado directo del PTT es mayor que el costo del programa, desde el punto de vista del gasto público".</footnote>

<footnote n="89">89 Revista del Campo, 7 de junio de 2010.</footnote>
que dicho proceso tendrá en las generaciones
más jóvenes. En tal escenario, es factible pen-
sar en una nueva disminución del número de
explotaciones para el año 2017 (cuando se rea-
lice el nuevo Censo Agropecuario), así como en
jefes de explotación cada vez mas profesionali-
zados, pues estarán optando por “quedarse” en
el campo. Este nuevo escenario también estará
marcado por la creciente demanda mundial de
alimentos, lo que implicará un renovado inte-
rés por los productos de la agricultura familiar,
tanto por parte de los consumidores del mer-
cado mundial como por aquellos del mercado
doméstico (que adicionalmente tendrán un ma-
yor poder adquisitivo y serán más exigentes).
A todo ello se sumarán las preocupaciones por
el medio ambiente y los efectos del cambio
climático.

Para enfrentar este nuevo escenario será necesa-
rio perfeccionar el modelo chileno de apoyo a la
agricultura familiar, trabajando en torno a dos
principios centrales para estructurar el programa
de acción:

*   **Recursos locales y globalización:** La forma más adecuada de responder a la globalización es insertarse en ella a partir de la valorización de los recursos locales. Ello supone construir la economía aprovechando los recursos locales disponibles en los territorios en donde opera la agricultura familiar y, al mismo tiempo, diseñar políticas públicas y esquemas institucionales que promuevan el control de dichos recursos, la agregación de valor y la reinversión de la riqueza generada por la agricultura familiar en estos territorios. Este enfoque implica un trabajo específico y sistemático para identificar estos recursos locales, auscultando la cultura local, los activos ecológicos y las tradiciones productivas locales para encontrar nuevas respuestas frente al desafío globalizador.

* Redes público-privadas y auto-organización: Es necesario concebir al INDAP (y a los otros organismos públicos) como entidades

que se localizan en un escenario que va más
allá de la polaridad tradicional mercado-Es-
tado. Esto implica visualizar a los organismos
del Estado como redes o plataformas partici-
pativas que incentivan la colaboración entre
los productores de la agricultura familiar, las
empresas privadas (medianos y grandes pro-
ductores, agroindustrias) y las organizacio-
nes ciudadanas de las ciudades y del amplio y
diverso mundo rural. El INDAP no debe re-
emplazar el esfuerzo propio de la agricultura
familiar, sino que debe actuar como un faci-
litador de lo social, buscando desencadenar
dinámicas organizativas centradas en la coo-
peración, el apoyo mutuo y la reciprocidad,
en donde el mercado crea valor económico
pero también valor social.

Sobre esta premisa, este nuevo modelo de apoyo
a la agricultura familiar debería estar constituido
por los siguientes ejes de trabajo:

*   **La agricultura familiar debe participar en las nuevas políticas de desarrollo productivo.** Es necesario aplicar políticas verticales de desarrollo productivo para incrementar la competitividad de las principales cadenas del país, asegurándose de que en este proceso haya una adecuada participación de la agricultura familiar. Una vez que estas políticas verticales estén establecidas a nivel nacional, será necesario articularlas a estrategias territoriales y locales de desarrollo (políticas horizontales).

*   **Nuevo nivel organizativo.** Ello implica promover esquemas de organización de la agricultura familiar (cooperativas, asociaciones gremiales, empresas asociativas, otras) para satisfacer la futura demanda de alimentos, lo que supone una política de ampliación del actual tejido organizativo, procurando integrar al máximo de nuevos adherentes. Esto implica asignar fondos para apoyar el trabajo organizacional, así como la creación de incentivos económicos que fomenten la asociatividad. Del mismo modo, estas organizaciones de la agricultura familiar deben estar conectadas
con los otros actores empresariales del agro (agroindustrias, medianos y grandes productores), estableciendo relaciones horizontales de igualdad para mejorar el acceso de la agricultura familiar a los mercados externos.

*   **Nueva conexión con el mercado interno.**

    En forma paralela, es previsible que el incremento del número de consumidores cada vez más informados y exigentes genere una evolución interna de la demanda de alimentos. De este modo, la demanda por productos locales, auténticos, sanos y de temporada puede abrir espacios para la creación de circuitos cortos; esto es, nuevos esquemas de comercio basados en la venta directa de productos, que buscan minimizar la intermediación entre los agricultores y los consumidores. El Estado, por su parte, debe ser todavía más activo. La experiencia internacional (Brasil, Perú, Francia y Estados Unidos, entre otros países) demuestra que el gobierno constituye en sí mismo un mercado institucional que puede tener un positivo impacto sobre la agricultura familiar, en la medida en que opte por los productos de la agricultura familiar para la alimentación en las escuelas públicas, en los hospitales y en otras entidades públicas.

*   **Nuevo nivel tecnológico.** Los nuevos esquemas organizativos no solo deben estar orientados hacia la venta de productos (lo cual por supuesto es relevante), sino que también deben procurar mejorar la productividad de las explotaciones agrícolas como tales. En esta perspectiva, deben explorarse esquemas asociativos de nivel micro para la gestión de iniciativas de innovación tecnológica que puedan tener un fuerte impacto en la productividad y rentabilidad predial. Esto implica poner el énfasis en riego, mecanización, desarrollo genético (semilleros), fertilización, sanidad, generación y uso de energía y agregación de valor.

*   **Nuevos esquemas de operación en red, que permitan aprovechar a los innovadores que están dentro de los sistemas regionales de innovación.**

Se deben diseñar programas regionales de innovación, por cadenas productivas, que alineen a los diferentes actores tecnológicos (PDP, PAP, SAT, PRODESAL, PDTI, otros) bajo una misma estrategia de innovación. Dichas estrategias deben privilegiar esquemas horizontales de asistencia técnica (agricultor-agricultor) para movilizar el conocimiento tácito de los líderes tecnológicos, de modo de ampliar dramáticamente las coberturas sin incurrir en incrementos proporcionales de costos.

*   **Una nueva opción política para provocar un “shock de inversión” en los sectores rezagados.** Las cifras que denotan el nivel de activos en las zonas agroecológicas más marginales (secanos interior y costero, zonas agrícolas indígenas) indican con claridad la significativa brecha que queda por cerrar para alcanzar los techos de producción o para lograr una adecuada recuperación ambiental. Esto supone un fuerte incremento del nivel de subsidios del PRODESAL, el PDTI y el PDI del INDAP.

*   **Una agricultura familiar abierta a la sociedad, que interpela a los sectores urbanos.**

    El objetivo es destacar al espacio rural como un factor que contribuye al bienestar de la ciudadanía y que es un aporte complementario a la estrategia de desarrollo agrícola del país. Esto supone el desarrollo de redes de agrotu-rismo con la agricultura familiar, así como su participación en programas de mejoramiento del paisaje (belleza escénica, recuperación ambiental) y en programas de generación de ingresos no agrícolas a partir de productos locales (producción de energía, artesanía, com-mercio, cultura, deportes rurales, alimentos preparados, otros). También este enfoque supone acelerar la transición hacia una agri-cultura más ecológica, que incorpore las preo-cupaciones medioambientales que hoy tienen los ciudadanos y los consumidores, tanto en Chile como en el resto del mundo.
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VI. COLOMBIA:

La agricultura familiar
recién redescubierta

<figure><img src="image_45.png" /></figure>

Francisca Meynard Vivar<fnref n="90" />

<footnote n="90">90 Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP).</footnote>
## A. Introducción

El objetivo de este informe es contribuir con un balance de la evolución y de los avances de la promoción de la agricultura familiar en América Latina a partir del análisis de las políticas públicas implementadas en varios de sus países. En este capítulo se aborda específicamente el caso de Colombia, en donde el concepto de agricultura familiar como tal no es abordado en las políticas públicas. En su lugar, el Estado se refiere más al “pequeño productor”, cuando se trata de otorgar créditos o asistencia técnica, lo que está directamente relacionado con el tamaño de la propiedad, medido en unidades agrícolas familiares (UAF), y los ingresos que perciben por esta actividad.

A juicio de varios de los autores estudiados, este sector, a pesar de su aporte a la agricultura (80% de la producción cafetera y una tercera parte del valor de la producción pecuaria<fnref n="91" />), se encuentra constantemente amenazado por diversos factores, como el contexto macroeconómico, los acuerdos comerciales y el conflicto armado que se mantiene en las áreas rurales y que desestabiliza sus sistemas productivos.

Colombia, al igual que muchos países de América Latina, ha apostado por un modelo económico que favorece a los grandes empresarios agrícolas en desmedro de los pequeños productores, a quienes dirige políticas asistenciales que no contribuyen a un desarrollo integral y sostenido. Esto, sumado a que no ha existido una política de Estado sólida, sino que más bien cada gobierno ha llegado con sus propias propuestas, se ha traducido en acciones desarticuladas, coyunturales que no abordan el problema de fondo y restan importancia al capital social y humano presente en ese sector de la población.

Por otra parte, aunque recientemente ha habido movilizaciones del sector campesino, no existe un movimiento social consolidado capaz de exigir y cobrar al Gobierno. Un tema recurrente que afecta a este sector de la población colombiana es el problema de tenencia de la tierra. Para abordarlo, se ha realizado una serie de reformas que hasta hoy no han logrado darle solución, lo que se ve más difícil por el tema de la violencia y el despojo de las tierras, para lo cual se creó una unidad de restitución de tierras en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR).

En el presente capítulo se identifican aquellas políticas del MADR y otras instituciones del Gobierno que, de alguna u otra forma y a juicio de varios especialistas en el tema, inciden en las dinámicas de las familias que se dedican a la agricultura como actividad productiva.

Este capítulo consta de cuatro apartados, que fueron desarrollados con base en información secundaria a partir de la revisión de distintas publicaciones (libros, informes, etc.), así como información oficial de los organismos de gobiernos con competencias en el tema. La primera parte aborda el contexto en que se sitúa la agricultura familiar en el país, lo que se entiende por agricultura familiar y algunas características generales de la actividad. En la segunda parte se hace un reconocimiento del espacio político que ocupa la agricultura familiar en la política agraria y rural de Colombia. La tercera trata sobre las implicaciones de la política agraria/rural sobre la agricultura familiar y se presentan aquellas políticas, programas o proyectos que de una u otra forma se relacionan con dicha actividad. En la última parte, se repasan algunos antecedentes que permiten conocer, en parte, el impacto de las políticas agrarias y rurales sobre la agricultura familiar, así como las acciones que se vislumbran respecto de este tema en el mediano y largo plazos.

<footnote n="91">91 Forero et al., 2013.</footnote>
## B. Contexto de la agricultura familiar en Colombia

La agricultura como sector económico ocupa el tercer lugar como generador de empleo en Colombia, tomando como referencia el último trimestre de 2012, donde el 18% de los ocupados lo hacían en actividades agropecuarias. Esta cifra podría ser mayor si se considera que, de acuerdo con las cifras oficiales del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC, 2012), Colombia solo hace uso del 24,1% del potencial agropecuario de su territorio, lo que equivale a 5,3 millones de hectáreas de un total de 22,1 millones disponibles. Esto a su vez corresponde al 36,2% del territorio comprendido por los sistemas tradicionales, en donde a la agricultura le corresponde el 19,3%, a la ganadería el 13,3% y al sector agro-silvopastoril el 3,55% (Perfetti y Cortés, 2013).

El aporte histórico de la actividad agrícola al producto interno bruto (PIB) ha ido disminuyendo; sin embargo, su importancia sigue siendo apreciable por su inserción en la agroindustria y en el comercio exterior, por su asociación con aspectos medioambientales y por su contribución a la generación de empleo y a la calidad de vida. En 1979, el PIB agrícola correspondía al 25,33% del PIB total, en 2007 al 11,44% y en 2008 a solo el 8,5%. No obstante lo anterior, este sector ocupa el quinto lugar de participación dentro del PIB nacional, considerando un promedio de 9,2% en el periodo comprendido entre los años 2000-2008, siendo su tasa de crecimiento para este mismo periodo de alrededor del 3% (Gutiérrez López, 2009).

De acuerdo con el DANE (2013), al analizar el resultado del PIB en el segundo trimestre de 2013, comparado con el mismo periodo de 2012 por grandes ramas de actividad, se observa que la actividad que más varía, con un 7,6%, es agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca. Los rubros siguientes representan, respectivamente, un 6,4% en construcción; 4,7% en servicios sociales, comunales y personales; 4,7% en suministro de electricidad, gas y agua; 4,3% en explotación de

minas y canteras; 4,1% en comercio, reparación, restaurantes y hoteles; 3,9% en establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas; 2,8% en transporte, almacenamiento y comunicaciones, y 1,2% en industrias manufactureras (DANE, 2013).

Durante la primera mitad de 2013, el PIB creció 3,4% con respecto al primer semestre de 2012. Durante este periodo, las ramas de actividad en que se dieron los mayores crecimientos fueron, en primer lugar la construcción, con un 9,7%; en segundo lugar, el sector agropecuario, silvicultura, caza y pesca con un 6,2%, seguido de servicios sociales, comunales y personales con un 4,5% (DANE, 2013).

Según Machado y Botello (2013), desde el punto de vista político, en la actualidad el debate respecto del tema rural-agrícola en Colombia está planteado entre la coexistencia e importancia de un modelo de desarrollo rural basado en la pequeña propiedad y producción, y un modelo empresarial de grandes empresas modernas, y de sus relaciones con el Estado y la política pública. En este mismo sentido Machado (2009) señala que la cuestión agraria en Colombia ha estado marcada históricamente por el problema de acceso a la propiedad por parte de pequeños y medianos productores, o por quienes no disponen de este activo productivo, siendo notoria la debilidad de los derechos de propiedad y la incapacidad del Estado para garantizarlos. Este tema ha sido responsable de innumerables conflictos, tanto entre propietarios, campesinos y colonos, como entre estos y el Estado, la sociedad rural y la urbana. Dichos conflictos se han extendido desde la época colonial hasta el presente.

Para Machado, el primer intento serio de planificar el desarrollo agrícola con base en una normatividad que aseguraba a los propietarios un respeto por sus derechos de propiedad, y que permite un tímido proceso de avance en la modernización de la agricultura, es el que se vio impulsado por el plan de fomento agrícola de
1945. Este plan forma parte del primer plan de desarrollo del país, dentro de un contexto de política económica de fuerte intervención del Estado (Machado, 2009; Martínez, 1986).

Posterior a ello un hito importante dentro de la institucionalidad agrícola es la creación en 1947 del Ministerio de Agricultura, cuyo manejo en sus inicios estuvo sometido al vaivén de la política, no permitiendo una planificación del desarrollo sectorial y moviéndose dentro de un patrón copiado de modelos del exterior y sustentado en las recomendaciones de misiones extranjeras. El tránsito a la modernización agrícola fue apoyado por los diagnósticos realizados por entidades extranjeras, como el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), cuyas recomendaciones de políticas siguieron el patrón de centrarse en lo productivo, sin considerar lo social, resultando excluyente y discriminatorio y configurando un escenario permanente de condiciones para el conflicto en el campo (Machado, 2009).

Desde los años sesenta, Colombia ha vivido un proceso de reforma agraria, sin conseguir un éxito notable y sin poder solucionar los problemas derivados de la tenencia de la tierra. De acuerdo con Gómez (2011), la reforma agraria de los sesenta (Ley 135 de 1961, Ley 1.ª de 1968) fue distribucionista, marginal y solo hizo una reparación superficial de la estructura agraria. La Ley 4.ª de 1973 frenó los procesos de reforma agraria y la Ley 35 de 1982 buscó agilizar los trámites para entrega de tierras en zonas de conflicto (Plan Nacional de Rehabilitación). En 1988, la Ley 30 introdujo cambios importantes en el proceso de reforma agraria, pero mantuvo el espíritu de la Ley 135 de 1961, intentando remover los obstáculos legales y de procedimiento que hicieron impracticables las leyes anteriores. Esta reforma siguió siendo marginal, pese a que trató de afectar directamente los últimos vestigios del latifundio tradicional, sin importar si las tierras estaban o no explotadas adecuadamente.

En 1994, conforme a la Ley 160, se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y

Desarrollo Rural Campesino. Se establece entonces un subsidio para la adquisición de tierras y se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), entre otras disposiciones. Para esta ley se entiende por Unidad Agrícola Familiar (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio. Para ser explotada, la UAF normalmente solo requerirá el trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo requiere (Congreso de Colombia, 1994. Ley 160 de 1994).

La reforma agraria contemplada por esta ley puede entenderse como la adecuación de la intervención del Estado para regular la estructura de la propiedad en un esquema de economía más abierta e internacionalizada. Con esta, se busca sustituir la intervención directa del Estado por la operación del mercado asistido de tierras, creando algunos incentivos a los agentes privados para que participen en él. La intervención directa se deja para casos muy particulares de conflictos o de ubicación de desplazados por la violencia (Gómez, 2011).

Al mirar las distintas normas que hacen referencia al desarrollo rural en Colombia, no es posible identificar como tal el concepto de "agricultor familiar". En su lugar son utilizados conceptos como "pequeño y mediano productor", asociado normalmente al número de UAF de que disponen. En general, en Colombia en lo que se refiere al tratamiento del concepto por parte de la ley, está definido sobre todo por el tamaño de la propiedad. Un ejemplo de esto último es el decreto número 2379 de 1991, por el cual se reglamentan los decretos - Ley 77 de 1987 y 501 de 1989 en lo relativo a la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuario a pequeños productores, y en que se define así al pequeño productor: "Para efectos de la prestación del servicio de asistencia técnica
agropecuaria directa a cargo de los municipios y distritos, son pequeños productores los campesinos propietarios, poseedores tenedores a cualquier título, que directamente o con el concurso de su familia exploten un predio rural, que no supere el área y los ingresos de dos (2) Unidades Agrícolas Familiares y siempre que deriven de su actividad agropecuaria por lo menos el 70% de sus ingresos". (Artículo 7º, con respecto a cómo queda el artículo 28 del Decreto 1946 de 1989).

Igualmente son pequeños productores para efectos de la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria directa los pescadores artesanales a que se refiere el artículo 125 del Decreto 2256 de 1991.

Machado y Botello (2013) señalan que el concepto de agricultura familiar no está en el debate público, como tal, sino que es el concepto tradicional de economías campesinas (muy asimilado a economías de subsistencia rural) el que está más presente en los debates. Los autores señalan que en la bibliografía es frecuente encontrar el uso de **economía campesina** y **pequeño productor**

como categorías similares, aunque cuando el Estado usa criterios para otorgar créditos se refiere más al **pequeño productor**, el cual tiene una determinada cantidad de activos.

De acuerdo con un estudio reciente de Forero et al. (2013), la **agricultura familiar** corresponde a un sistema de producción que tiene una doble finalidad: la producción de bienes y servicios agropecuarios (y/o forestales, agroindustriales o pesqueros) y la generación de ingresos (en dinero y en especie) que contribuyan a la producción, al bienestar o a la acumulación de un hogar. Para estos autores, como un subconjunto de la agricultura familiar, se encuentra también la **economía campesina**, que se diferencia de la agricultura familiar, porque la tierra además de ser un activo productivo y constituir un patrimonio familiar, está adscrita a una comunidad rural que se denomina regularmente vereda. Por otro lado, la lógica del campesino está centrada en obtener una remuneración por su trabajo que le proporcione los medios de vida necesarios o parte de ellos. El agricultor familiar tiene una lógica económica encaminada a valorizar la tierra, el trabajo y el capital (Forero et al., 2013).

<figure><img src="image_46.png" /><figcaption>Pareja agricultora en Vereda Pasquilla, Ciudad Bolívar, Bogotá D.C.
Colombia (foto de Nina Rodríguez, Representación del IICA en Colombia)</figcaption></figure>
Por otro lado, Garay *et al.* (2009) señalan que existen diversas fuentes y criterios para determinar la importancia y la participación de la economía campesina en el país, para lo cual tres tipos de mediciones han sido las usadas con mayor frecuencia:

i. La cuantificación de hogares de economía campesina, para lo cual se recurre a la información obtenida de encuestas nacionales o censos de población. Con tal fin, se presume que los agricultores campesinos son aquellos trabajadores independientes en la rama agropecuaria; es decir, las personas que explotan un negocio (finca) por su propia cuenta, con ayuda o no de familiares, pero sin contratar ningún trabajador (empleado u obrero) remunerado. Esta ha sido la forma tradicional, pero limitada en sus supuestos, de cuantificar los trabajadores de la zona rural.

ii. El tamaño de las parcelas o explotaciones, dada la fuerte asociación existente entre campesinos y pequeños productores o minifundistas. Así, recurriendo a la información predial producida en el país o a la derivada de las encuestas agropecuarias, se clasifican las explotaciones campesinas según un tamaño máximo, que usualmente se ha establecido de entre 3 y 5 hectáreas para los minifundios, de hasta 20 hectáreas para los pequeños productores y de hasta 50 hectáreas para los medianos. De este último tamaño en adelante, se consideran como grandes fincas o explotaciones. A este respecto, cabe citar también la determinación de la agricultura familiar o pequeña agricultura a partir de la medición del número de predios de tamaño menor o igual a una UAF, definida como la extensión que proporciona a la familia ingresos mensuales de hasta tres salarios mínimos mensuales legales.

iii. El aporte de la economía campesina a partir de una clasificación de actividades entre campesina y empresarial (o capitalistas), o entre tradicional y tecnificada, bien sea recu-rriendo para tal fin a criterios de tamaño de

las explotaciones en cada cultivo o actividad, o a criterios más subjetivos.

Los autores recién mencionados señalan también que un estudio realizado el año 2007 por el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) para la FAO y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la cuantificación de agricultura familiar en Colombia, caracteriza los hogares asociados a las unidades de agricultura familiar como aquellos hogares cuyo jefe fuera trabajador por cuenta propia, en la rama agropecuaria nacional (urbano + rural), a partir de la Encuesta de Calidad de Vida del año 2003 y estableciendo como estructura productiva aquellas fincas de tamaño menor a 20 ha y en las que el valor de la mano de obra familiar fuera mayor al 50% del costo total de mano de obra que participaba en los principales cultivos agrícolas del país, excluidas las actividades pecuarias. En este estudio se establece que:

i. Los hogares de agricultura familiar ascendieron a 740 000 en 2003, lo que representaba el 46% de los jefes de hogar que trabajaban en el sector agropecuario, y en ellos se absorbió más del 70% de la mano de obra familiar. El promedio de los ingresos mensuales de estos hogares ascendió a $371.506, y el 50% del mismo provino de la ganancia neta por actividades agropecuarias.

ii. En lo referente a cultivadores, se detectó que cerca de 1,8 millones estaban asociados a la agricultura familiar, equivalentes al 87% del total de cultivadores del país. Esto implica que, en promedio, cada unidad de agricultura familiar poseía 2,4 cultivadores en sus predios, según el total de hogares asociado a este segmento.

iii. En cuanto a la estructura de producción, se encontró que la agricultura familiar participó con el 46% del área sembrada promedio para el periodo 2002-2004 en lo que respecta a los cultivos transitorios, y con el 66% de los permanentes, para un total de
57% del área agrícola nacional. En promedio siembran 2,9 ha por cada unidad de agricultura familiar. Los cultivos más importantes asociados a la agricultura familiar fueron el café, el maíz tradicional y el plátano, que cubrieron el 56% del área sembrada.

Por su parte, respecto de las estadísticas en la materia y de acuerdo con las cifras de ocupación durante el primer trimestre de 2005, Garay et al. (2009), determinaron que en Colombia había

3 668 930 personas trabajando en la rama agropecuaria, de las cuales el 48% (1 776 253 personas) correspondía a trabajadores independientes o por cuenta propia. A ellas les seguían en importancia los jornaleros o peones con el 21% (775 976 personas), los asalariados (empleados u obreros) con el 15% (567 541 personas), los trabajadores familiares sin remuneración con el 9% (330 448 personas) y, por último, los patrones o empleadores con el 6% (215 632), tal como se puede advertir en la cuadro 1:

<table><caption>Cuadro 1. Número de personas en edad de trabajar ocupadas, según posición ocupacional (2005).</caption><thead><tr><th rowspan="2">Posición ocupacional</th><th colspan="5">Totales</th></tr><tr><th>Urbano</th><th>Rural</th><th>Total</th><th>% agrop.</th><th>% total</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Rama agropecuaria</strong></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Asalariados</td><td>330 441</td><td>237 100</td><td>567 541</td><td>15</td><td>3</td></tr><tr><td>Jornaleros o peones</td><td>0</td><td>775 976</td><td>775 976</td><td>21</td><td>4</td></tr><tr><td>Cuenta propia</td><td>393 577</td><td>1 382 676</td><td>1 776 253</td><td>48</td><td>10</td></tr><tr><td>Patrón o empleador</td><td>76 128</td><td>139 504</td><td>215 632</td><td>6</td><td>1</td></tr><tr><td>Trabajador familiar sin remuneración</td><td>22 662</td><td>307 786</td><td>330 448</td><td>9</td><td>2</td></tr><tr><td>Otros</td><td>280</td><td>2800</td><td>3080</td><td>0</td><td>0</td></tr><tr><td>Subtotal rama agropecuaria</td><td><strong>823 088</strong></td><td><strong>2 845 842</strong></td><td><strong>3 668 930</strong></td><td><strong>100</strong></td><td><strong>21</strong></td></tr><tr><td>Otras ramas de actividad</td><td><strong>12 020 324</strong></td><td><strong>1 797 866</strong></td><td><strong>13 818 190</strong></td><td></td><td><strong>79</strong></td></tr><tr><td>Total personas ocupadas</td><td><strong>12 843 411</strong></td><td><strong>4 643 708</strong></td><td><strong>17 487 119</strong></td><td></td><td><strong>100</strong></td></tr></tbody></table>

Fuente: Garay et al., 2009, con base en la ECH - I trimestre de 2005.

Forero et al. (2013) señalan que la agricultura familiar colombiana contribuye con poco más de la mitad de la producción agrícola del país, con cerca del 80% de la producción cafetera y una tercera parte del valor de la producción pecuaria. No obstante, advierte que en Colombia más bien se ha apostado por un desarrollo agropecuario capitalista que ha ido en detrimento de la producción de los pequeños agricultores, entre los cuales se encuentran los agricultores familiares y los camponesinos, a pesar de que existen evidencias de que el trabajo agropecuario en sus propias parcelas es la mejor opción para que los hogares rurales

obtengan niveles de ingreso por encima de la línea de pobreza y que tanto los grandes productores como los pequeños presentan indicadores de eficiencia económica similares, concluyendo que “...los productores agrícolas, indiferentemente de la escala de su actividad productiva, lo gran ser eficientes cuando acceden a condiciones aceptables y que los pequeños productores, así como los agricultores familiares, muestran níti-damente no solamente su eficiencia sino también su capacidad para generar desarrollo económico y soluciones efectivas a la pobreza rural.” (Forero et al., 2013, p. 8).
Por otro lado, de acuerdo con Machado y Botello (2013), la única aproximación que puede hacerse a la agricultura familiar en Colombia es la derivada de las Encuestas de Hogares que realiza el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE)<fnref n="92" />, las cuales permiten elaborar una estadística consistente y comparable para el periodo 1996-2011, dado que la carencia de un censo agropecuario desde 1970 dificulta la elaboración de una mejor aproximación a este tipo de agriculturas.

Si bien no existe una única forma de medir la agricultura familiar, ni un consenso respecto de las cifras y estadísticas que abarcan esta actividad productiva, sí hay consenso respecto de la importancia de la actividad en términos del número de hogares involucrados, la superficie que afecta (cultivada y cosechada) y la consecuente importancia económica para la rama agropecuaria, respecto del desarrollo económico y la superación de la pobreza.

Por último, es relevante señalar que la agricultura familiar colombiana y en general las zonas rurales de Colombia, enfrentan una serie de conflictos de diversa naturaleza: i) el conflicto armado interno que implica desplazamientos forzados y el despojo y abandono de tierras; ii) el de la minería extractiva con el uso del suelo en agricultura; iii) el que generan los grupos de la delincuencia organizada como las Bacrim; iv) diversos conflictos sociales e interétnicos; y v) los conflictos con los megaproyectos que tienden a desalojar pobladores rurales, entre otros, desestabilizando a la población rural. También un grupo numeroso de campesinos participa en el cultivo de la coca en la periferia de la frontera agropecuaria, quienes viven en condiciones difíciles y se enfrentan con las autoridades. Estos productores por lo general no hacen parte las muestras de las encuestas de hogares (Machado y Botello, 2013).

## C. Espacio político de la agricultura familiar en la política agraria

En un informe sobre la agricultura familiar preparado recientemente para el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), se señala que el concepto de agricultura familiar, como tal, no está en el debate público en Colombia y varios países andinos, sino que más bien la discusión respecto de estos temas se da alrededor del concepto tradicional de **economías campesinas** (muy asimilado a economías de subsistencia rural). Por tanto, es frecuente encontrar el uso de **economía campesina** y **pequeño productor** como categorías similares, y tal como se señaló en la introducción, para otorgar créditos el Estado hace referencia al concepto de **pequeño productor** (Machado y Botello, 2013).

También se puntualiza que el debate político está planteado entre la coexistencia de un modelo de desarrollo rural basado en la pequeña propiedad y producción y otro que se da a nivel de grandes empresas modernas, y de sus relaciones con el Estado y la política pública. El énfasis, por lo tanto, está dado en la importancia de fortalecer y defender el modelo “campesino”, asimilado a pequeños productores, frente al empresarial que ha gozado de beneficios por parte del Estado. No se observa una estrategia definida a largo plazo para mejorar las condiciones de vida de la agricultura familiar y de los campesinos, debido que cada gobierno trae sus propias propuestas, aunque no se debe descartar por completo que algunos programas sí han tenido continuidad, aunque con ciertos cambios de nombre, en los énfasis, y en el tipo de actores a atender con subsidios (Machado y Botello, 2013)<fnref n="93" />.

<footnote n="92">92 Departamento encargado de las estadísticas en Colombia.</footnote>

<footnote n="93">93 Estos autores hacen la distinción entre los trabajadores por cuenta propia o independientes que derivan su ingreso predominantemente de la actividad agropecuaria, a los que denominan “agricultura familiar especializada” (AFE), y los que obtienen sus ingresos de diversas fuentes, no siendo la principal la agricultura, a quienes denominan “pluriactivos”.</footnote>
# 1. La ausencia de una política específica para agricultura familiar en Colombia

De acuerdo con Machado et al. (2013), el contexto de las políticas públicas en Colombia, relativas al tema de la agricultura familiar o pequeño productor campesino, se caracteriza por dificultades y fallas históricas en su enfoque y en la institucionalidad que las sustenta, lo que ha afectado el destino de la agricultura familiar (campesina). Las políticas se han enmarcado en un modelo de modernización que ha hecho énfasis en lo productivo y la competitividad, descuidando aspectos sociales, institucionales y de oferta de bienes públicos. Al respecto, el actual gobierno ha pretendido introducir cambios en esa tendencia, con expectativas de una política menos discriminatoria y excluyente. Dicho proceso no se ha desarrollado plenamente y está supeditado en algunos aspectos al acuerdo agrario resultado de las conversaciones de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en La Habana<fnref n="94" />, en materia de política de desarrollo rural, y a los cambios que puedan hacerse en los instrumentos de la política macroeconómica (tasa de cambio, política fiscal y comercial).

Por otra parte, se destaca que durante la década del 2000 los programas y los proyectos enfocados en el pequeño productor se orientaron a atender las demandas de algunos grupos o sectores específicos y problemas coyunturales, sin una base orientadora integral del tema, lo que generó fragmentación de las acciones y la ausencia de impactos definidos. El problema de los programas impulsados desde el gobierno radica en que se ha entendido el desarrollo rural como una política de compensación para grupos del campesinado que, en general, solo busca ser paliativa de la pobreza, y que funciona paralelamente a

la política de crecimiento económico sectorial agropecuario diseñada para el empresariado. Esta forma de entender el desarrollo rural no suele estimar al campesinado como un sujeto valioso para la vida social, política y económica (Machado y Botello, 2013).

Garay (2013) reafirma lo antedicho, al señalar que la política gubernamental colombiana ha estado fundamentalmente constituida por esfuerzos aislados que no han contemplado adecuadamente las características de los procesos de desarrollo socioeconómico de las comunidades rurales. Han tenido una visión y un horizonte de corto plazo, basándose en subsidios puntuales y compartimentados y sin otorgarle la importancia debida al desarrollo del capital humano y social.

# 2. Redes y coaliciones que han promovido la política agraria o rural

De acuerdo con Machado y Botello (2013), el movimiento campesino no ha logrado consolidarse después de la experiencia de fines de los años sesenta cuando el Estado impulsó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC). Esta fue una organización emblemática por defender y exigir la reforma agraria, pero entró en crisis y divisiones en los años setenta, siendo afectada duramente por el conflicto armado interno. Hoy la ANUC se encuentra fragmentada en varios grupos que se distancian ideológicamente y no tienen una representación significativa para una interlocución eficaz con el Estado.

Los autores citados enfatizan que el momento más destacable de las organizaciones campesinas, luego de la crisis de la ANUC, ha sido el **Congreso Nacional Agrario** celebrado en 2003, el cual

<footnote n="94">94 Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, llevado adelante el 26 de agosto de 2012 en La Habana, Cuba, el cual establece que el desarrollo agrario integral es determinante para impulsar la integración de las regiones y el desarrollo social y económico equitativo del país. Define las siguientes seis prioridades como parte de la agenda: 1. Acceso y uso de la tierra. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva; 2. Programas de desarrollo con enfoque territorial; 3. Infraestructura y adecuación de tierras; 4. Desarrollo social: Salud, educación, vivienda, erradicación de la pobreza; 5. Estímulo a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa. Asistencia técnica. Subsidios. Crédito. Generación de ingresos. Mercadeo. Formalización laboral; y 6. Sistema de seguridad alimentaria.</footnote>
fue impulsado por la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, integrada por 75 organizaciones. Su propósito fue realizar una campaña "Por el derecho a la tierra", en el marco de su apuesta política por procurar la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales en el país. Gracias al impulso de esta Plataforma y después de un proceso de trabajo e integración del conjunto de las organizaciones campesinas, afrocolombianas e indígenas, para la elaboración de una propuesta de política pública agraria, se realizó en abril de 2003 el Congreso Nacional Agrario. En este evento, con representación de cerca de 20 organizaciones, incluyendo algunas indígenas y afrodescendientes, se acordó la plataforma del **Mandato Agrario**, el cual hace referencia a 14 puntos: 1) derecho a la vida, plenas libertades democráticas y respeto a los derechos humanos; 2) soberanía y seguridad alimentaria; 3) alternativas al ALCA y a los acuerdos de libre comercio; 4) derecho a la tierra; 5) reconstrucción de la economía agropecuaria y agroalimentaria; 6) protección del medio ambiente; 7) política concertada con los cultivadores de coca, amapola y marihuana; 8) derechos sociales, económicos y culturales del campesinado, indígenas y afrodescendientes; 9) reconocimiento político al campesinado; 10) reconocimiento de las mujeres campesinas, indígenas y afrodescendientes y sus derechos; 11) derecho a la territorialidad; 12) fin al desplazamiento forzado; 13) solución política del conflicto social y armado, y 14) unidad. (Congreso Nacional Agrario, 2003. Mandato Agrario).

Por su parte, en los dos últimos años productores pequeños y algunos medianos han acudido a la protesta social para lograr la atención del Ministerio de Agricultura y llegar a acuerdos para la solución de sus problemas (endeudamiento, alza de costos, competencia de las importaciones, problemas con la calidad de las semillas, investigación, precios de sustentación, subsidios, promoción del consumo, etc.), lo que refleja de alguna manera que la política pública para los pequeños productores es altamente insatisfactoria para

muchos agricultores y que le falta contundencia, continuidad y estrategias robustas para atender los problemas rurales. Algunos ejemplos de ello son los casos de los cafeteros, los arroceros, los paperos, los cacaoteros y los lecheros, entre otros.

Las propuestas surgidas a partir del Mandato Agrario han sido retomadas en el Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral, por el actual Gobierno de Santos, en la llamada Mesa de Unidad Agraria (2012). Este proyecto precisa las reivindicaciones históricas del campesinado, buscando preservar un modelo de desarrollo campesino que contrasta con el capitalista moderno en marcha por el Estado. El proyecto de ley tiene la intencionalidad de avanzar en la recuperación de políticas de desarrollo rural, y en darle prioridad en el gasto público en pro de la pequeña producción, y en parte de la mediana. El proyecto pone énfasis tanto en la modernización productiva y la mejora en el uso del suelo (resolución de conflictos de uso) como en el suministro de bienes públicos a cambio del énfasis en los subsidios directos a los productores. Se plantea una regulación más clara y estricta del acceso a la tierra, clarificación de los derechos de propiedad, formalización de esos, y propuestas para avanzar en la asociatividad y el desarrollo de mercados. Este conjunto de iniciativas opera al lado de la *Ley de Víctimas* en ejecución (Ley 1448 de 2011), que busca restituir las tierras que fueron despojadas a los diversos tipos de productores, especialmente pequeños (Machado y Botello, 2013).

Para Machado y Botello (2013), en materia de desarrollo rural existen actualmente tres propuestas en discusión: i) una gubernamental, ii) la del proyecto de Ley de la Mesa de Unidad Agraria (organizaciones campesinas), y iii) la hecha por la FARC-EP<fnref n="95" />. Las tres coinciden en la necesidad de recuperar políticas de desarrollo rural y constituir las como políticas de Estado, más incluyentes y equitativas, y menos discriminatorias, para mejorar las condiciones de vida de los habitantes del

<footnote n="95">95 Ver enunciados generales del acuerdo agrario en las conversaciones de La Habana, 26 de mayo de 2012.</footnote>
campo y, en particular, del campesinado, así como en superar las fallas de los mercados.

### 3. Institucionalidad

El MADR es el encargado de manejar los programas orientados al pequeño productor, a través de sus entidades adscritas y vinculadas: la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), el Banco Agrario, la Corporación Colombia Internacional (CCI), la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA), el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO), el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), la Unidad de Restitución de Tierras y la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA).

También hay otros ministerios e instancias públicas que desarrollan programas que benefician a pequeños productores, como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y el Departamento para la Prosperidad Social (DPS). No obstante, Machado y Botello (2013), señalan que prácticamente todas las reglas institucionales (acuerdos, normas, reglas de juego, instrumentos de políticas sectoriales, alianzas, etc.) relativas al sector agropecuario se han orientado hacia el sector empresarial, con pocas excepciones, lo que se fundamenta en la creencia política de que la pequeña producción no es competitiva y la población rural y el PIB agropecuario tienden a decrecer. Por su parte, los proyectos promovidos y financiados por organismos internacionales no siempre están articulados con las ejecutorias públicas, lo que genera la fragmentación de acciones en los territorios.

Para Maletta (2011), la principal entidad del Gobierno colombiano en relación con la agricultura familiar es el INCODER. Esta entidad nació en 2003, luego de que el Gobierno ordenara por medio del decreto 1300 de ese año la supresión del INCORA, del Instituto Nacional

de Adecuación de Tierras (INAT), del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) y del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA).

El INCODER es el organismo responsable de coordinar y ejecutar las políticas de desarrollo rural. Su misión es ejecutar políticas de desarrollo rural, en coordinación con las comunidades e instituciones públicas y privadas relacionadas con el sector agropecuario, forestal y pesquero, facilitando el acceso de los pobladores rurales a los factores productivos y sociales, para contribuir a mejorar su calidad de vida y al desarrollo socioeconómico del país, para ser reconocido al año 2019 como la entidad líder en la ejecución de políticas de desarrollo rural de manera participativa, competitiva, equitativa y sostenible.

El Plan Estratégico del INCODER es la hoja de ruta que guía su acción e inversiones. Este se actualiza en forma periódica con el propósito de asegurar su coherencia con los objetivos y las políticas nacionales. Su última actualización para el periodo 2013-2014 buscó profundizar en la orientación del desarrollo rural con enfoque territorial (DRET). De acuerdo con el propio plan, esto significa promover, ejecutar y coordinar procesos de transformación social, productiva e institucional de los territorios rurales prioritarios, con la finalidad de mejorar las capacidades de las familias y las comunidades y de reducir los desequilibrios regionales.

El presupuesto de inversión del plan corresponde a la gestión del Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), con un presupuesto de inversión de $835 881 para los dos años, distribuidos en $411 764 en el año 2013 y de $424 117 para el año 2014.

El presupuesto de inversión se distribuye de la siguiente manera: para adecuación de tierras el 28%, para generación de activos e ingresos el 37%, para ordenamiento de la propiedad un 18% para tierras rurales y un 14% para grupos étnicos, y para fortalecimiento institucional el 3%.
<figure><img src="image_47.png" /><figcaption>Gráfico 1. Distribución del Presupuesto 2013-2014.</figcaption></figure>

El principal instrumento legal colombiano concerniente al desarrollo rural que incorpora lo relativo a la agricultura familiar es la Ley 160 de 1994⁹⁶, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras y se reforma el INCORA, entre otras disposiciones. Sin embargo, aparte de definir lo que se entenderá por Unidad Agrícola Familiar (UAF), la única otra

mención específica que hace al tema es establecer que las tierras cuya adquisición promuevan y obtengan los hombres/mujeres campesinos/as, o las que compre directamente el Instituto para programas de reforma agraria, se destinarán para: i) establecer unidades agrícolas familiares, empresas comunitarias o cualquier tipo asociativo de producción, y ii) la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas.

Algunos otros decretos:

* Decreto No. 00011 de 2004

Amplía los beneficios del Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria (PRAN) a los pequeños productores beneficiarios de la reforma agraria - Ley 160 de 1994, con cartera vencida a favor de las entidades financieras.

* Decreto No. 1745 de 1995

Reglamenta el Capítulo III de la Ley 70 de 1993, se adopta el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las "Tierras de las Comunidades Negras" y se dictan otras disposiciones.

* Decreto 2379 de 1991

Reglamenta los decretos - ley 77 de 1987 y 501 de 1989 en lo relativo a la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuario a pequeños productores y modifica parcialmente el decreto 1946 de 1989.

Fuente: MADR, 2013.
## 4. Implicaciones de la política agraria sobre las agriculturas familiares

De acuerdo con Maletta (2011), las políticas públicas orientadas al sector agropecuario y rural en Colombia han experimentado múltiples cambios de orientación en un relativamente breve periodo. El autor destaca que antes de los años noventa las instituciones del sector funcionaban bajo un esquema centralizado que definía la estructura de incentivos, medidas de protección y subvenciones con una alta influencia de los grupos de interés privados y políticos. Este esquema otorgaba pocos incentivos a la participación y el control de los beneficiarios en las políticas sectoriales, así como a la asunción de responsabilidades por parte de los niveles territoriales. Con la apertura económica después de los noventa, aunque se intentó eliminar todas las distorsiones, se regresó a un esquema de protección selectiva e incentivos desviados y, aunque las reformas institucionales dejaron nuevos organigramas y un Estado sectorial de menor tamaño, no modificaron en lo esencial los hábitos y las capacidades institucionales, ni las reglas del juego, con lo que la modernización de la institucionalidad quedó incompleta. Con ello, los principios centrales de estas últimas reformas fueron aplicados por muy poco tiempo y de manera muy marginal como para que llegaran a producir algún impacto, desembocando en heterogéneos resultados para el sector y fallas en sus instituciones (Maletta, 2011).

## 5. Objeto y objetivos de las políticas

Algunas otras políticas públicas relacionadas con el tema de los pequeños productores son:

i. Política pública sobre el desplazamiento forzado.

ii. Política de legalización de territorios de indígenas (asociada a la Ley 160 de 1994 pueblos indígenas y su decreto reglamentario 2164 de 1995) y la de definición y creación de áreas de parques nacionales.

iii. Ley 70 de 1993 y sus decretos reglamentarios, en lo que respecta a los derechos territoriales de las comunidades negras.

iv. Ley de la mujer rural (731 de 2002).

v. Decreto 3600 de 2007 que reglamenta las disposiciones de las leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo, estableciendo áreas de protección a la producción agroalimentaria en cada municipio.

vi. Ley 1454 de 2011, que genera lineamientos e incentiva acuerdos territoriales para establecer territorios supramunicipales y regionales de protección a las formas de vida campesina, priorizando el uso rural del suelo frente al proceso urbanizador.

Los programas que atienden específicamente a los pequeños productores tienen diversos enfoques. Algunos están enfocados hacia la pobreza, como el Programa Unidos (antes Juntos), que atiende tanto población urbana como rural. Otros están dirigidos a sectores específicos, como el de Jóvenes Rurales Emprendedores del SENA y el Programa de Mujer Rural de la CCI. Diversos proyectos se enfocan en las víctimas del conflicto (en su mayoría población campesina) y la restitución de tierras despojadas. Otros tienen enfoques que abarcan a todo tipo de pequeños agricultores con capacidad de acceder a subsidios y recursos que ofrece el MADR y complementan los créditos de FINAGRO. Tal es el caso del Programa de Desarrollo Rural con Equidad (DRE), que cubre pequeños y medianos productores con varios instrumentos (línea especial de crédito, incentivo a la capitalización rural, incentivo a la asistencia técnica, apoyo a riego y drenaje, microcrédito rural y programa de oportunidades rurales). Buena parte de ellos se implementan vía convocatorias concursales.

En el anexo 1 se presenta una síntesis de los distintos programas e instrumentos que, de alguna u otra manera, benefician a los pequeños y
medianos agricultores, universo donde es posible situar la agricultura familiar.

Por otra parte, la FAO (2012) establece seis ejes de trabajo de apoyo a la agricultura familiar en América Latina, identificando para cada país las instituciones y programas públicos que abordan cada eje, que para el caso colombiano son como sigue:

1.°.Desarrollo de capacidades: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

2.°.Innovación tecnológica y transferencia de tecnología: Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA).

3.°.Vinculación de unidades de agricultura familiar a mercados e integración de cadenas productivas en las unidades agrícolas familiares: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) / Programa Alianzas Productivas del programa de gobierno Oportunidades para la Equidad Rural.

4.°.Soporte económico y financiero por medio del acceso a crédito y programas de inversión: no identifica ninguno.

5.°.Aseguramiento de la disponibilidad alimentaria y sistema de compras públicas: Programa Social Red de Seguridad Alimentaria (RESA).

6.°.Fortalecimiento de unidades productivas por medio de la transferencia y transformación de infraestructura: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) / Oportunidades para la Equidad Rural.

## D. Impacto de las políticas agrarias sobre la agricultura familiar y perspectivas

Como se ha podido ver en los apartados anteriores, no existe ni ha existido en Colombia una política específica para la agricultura familiar, sino más bien políticas que se pueden relacionar de forma más directa u otras en forma más

tangencial con ella. Se trata principalmente de políticas emanadas desde el MADR y algunas otras desde el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, entidad del Gobierno Nacional que encabeza el Sector de Inclusión Social y Reconciliación.

No se encontró evidencia sobre estudios académicos o gubernamentales específicos que evalúen el impacto de estas políticas sobre la agricultura familiar y su proyección en el tiempo. Pero sí podemos recoger la versión de algunos estudiosos del tema, sobre los efectos de la política colombiana en materia de agricultura y desarrollo rural.

Como hemos visto, estas políticas han sido mayoritariamente orientadas a favorecer un modelo productivo empresarial, dejando a los sectores más pequeños y empobrecidos de la sociedad rural colombiana políticas sectoriales de corte más bien social.

### 1. Elementos de evaluación de la(s) política(s) agraria(s) nacional(es)

Resulta importante destacar lo que ha ocurrido con la institucionalidad colombiana en lo referente a la agricultura y el desarrollo rural. De acuerdo con Machado y Botello (2013), las entidades creadas a partir de los años setenta han ido siendo desmanteladas a partir de los años noventa, y las actuales, como el MARD, debilitaron su capacidad de planeación y elaboración de estrategias, así como su capacidad política de negociación con las políticas macroeconómicas. Por su parte, a juicio de los investigadores, el INCODER, encargado de los temas de tierras y desarrollo rural, es una entidad mal diseñada, sin recursos y que ha sido afectada por la corrupción en la década pasada.

Perry et al. (2013), por su parte, destacan que la política gubernamental en materia de proyectos productivos o de generación de ingresos de comunidades rurales pobres y de emprendimientos empresariales ha tenido numerosos fracasos.
Destacan que, a pesar de que algunos programas
pueden haber contribuido a potenciar las capa-
cidades productivas de productores medianos y
de algunos pequeños que ya contaban con una
capacidad productiva básica, no parecen haber
llegado de manera significativa a la población
en situación de pobreza o pobreza extrema. El
autor destaca que uno de los ejemplos más pal-
pables de los mencionados fracasos lo constituye
la política pública de generación de ingresos ru-
rales para la población desplazada, la cual ha sido
duramente cuestionada en los documentos de la
Comisión de Seguimiento a la Política Pública
sobre Desplazamiento Forzado y en las diferen-
tes evaluaciones que se le han hecho, lo que ha
llevado a la Corte Constitucional a considerar
que este es uno de los componentes de la polí-
tica que deben ser replanteados en su totalidad.

De igual modo, Perry (2010) señala que los re-
sultados de las evaluaciones realizadas a otras po-
líticas y estrategias dirigidas a distintos sectores
rurales vulnerables tampoco han sido muy satis-
factorios. En términos generales, estas políticas
se han basado en subsidios puntuales y apoyos de
corto plazo a proyectos productivos, los cuales
no son adecuados para poblaciones vulnerables
o en condiciones de pobreza e indigencia, y des-
conocen, cuando menos, los siguientes aspectos:

i. La complejidad de los procesos de desarrollo productivo y socioeconómico de las comunidades rurales, en los que intervienen e influyen múltiples factores biológicos, sociales, culturales y económicos, los cuales interactúan entre sí y se influencian mutuamente, lo que exige atención integral a sus distintos componentes.

ii. La imposibilidad de lograr el desarrollo de las comunidades rurales y la consolidación de sus emprendimientos, en el corto plazo.

iii. La necesidad de planificar cuidadosamente estos procesos, desde la selección misma de los terrenos y de los “beneficiarios”, hasta la comercialización de los bienes y servicios que se obtendrán, pasando por la estrategia de acompañamiento y asesoría que deben

recibir en los distintos campos del desarro-
llo socioeconómico (Perry, 2010).

## 2. Perspectivas para 2015-2030

En la Visión Colombia II Centenario: 2019, formulada en el marco del segundo centenario del país, se estructuraron cuatro objetivos nacionales:

i. una economía que garantice un mayor nivel de bienestar;

ii. una sociedad más igualitaria y solidaria;

iii. una sociedad de ciudadanos libres y respon-
sables, y

iv. un Estado eficiente al servicio de los ciuda-
danos (INCODER, 2012).

En lo que respecta al sector agropecuario y de desarrollo rural, se propuso aprovechar las potencialidades del campo, con perspectiva al 2019, planteándose como visión y principios fundamentales para este sector, lo siguiente: “En 2019 la agricultura colombiana habrá incrementado su producción de manera competitiva y su capacidad para acceder a los mercados internacionales, partiendo de un aprovechamiento más eficiente de las ventajas comparativas que brinda el trópico y de la promoción de procesos de generación de valor agregado, principalmente la innovación tecnológica. La agricultura ofrecerá mejores oportunidades y un mejor nivel de vida a la población del campo y del país”. (DNP, 2005, p. 151).

Con el objetivo de consolidar un sector agro-
pecuario productivo y competitivo, capaz de
insertarse exitosamente en los mercados inter-
nacionales y generar beneficios a la población
rural, se señaló que es necesario trabajar por el
logro de once grandes metas, las cuales son una
apuesta mayoritariamente a una agricultura de
mercado, con algunas acciones que podrían be-
beneficiar a los pequeños y medianos productores,
sin hacer ninguna alusión específica a la agricul-
tura del tipo familiar.
Por su parte, el Plan Estratégico 2013-2014 del INCODER profundiza en el desarrollo rural con enfoque territorial (DRET), el cual fundamenta el Proyecto de Ley de Tierras y de Desarrollo Rural y ha sido la guía del Plan Estratégico del INCODER desde el año 2010. Con este último se busca promover, ejecutar y coordinar procesos de transformación social, productiva e institucional de los territorios rurales prioritarios, con la finalidad de mejorar las capacidades de las familias y comunidades, y de reducir los desequilibrios regionales. Para ello se han definido cuatro objetivos:

i. Provisión de bienes públicos, en donde el INCODER contribuye con la administración y la construcción de distritos de riego y puede coordinar la llegada de otros bienes públicos productivos y sociales.

ii. Aumento de la capacidad para la generación de activos e ingresos por parte de la población rural, con énfasis en las políticas de acceso a los factores productivos para que los pequeños y medianos productores rurales generen de manera autónoma y sostenible sus ingresos. En este empeño se cuenta con los proyectos de titulación de baldíos, subsidio integral de tierras y proyectos de desarrollo rural.

iii. Ordenamiento de la propiedad rural, que abarca los procesos agrarios, la formalización de la propiedad y las figuras de ordenamiento, como las Zonas de Reserva Campesina, a la par con los proyectos de tierras rurales para grupos étnicos.

iv. Transversal a los anteriores, buscar la adecuación y el fortalecimiento institucional del INCODER y el buen gobierno, mediante los proyectos del Sistema de Información SIDER y el mejoramiento de la capacidad de gestión, especialmente a través del fortalecimiento de las Direcciones territoriales y de la participación y comunicación más directa con la comunidad.

Todo esto tiene la finalidad de ofrecer un mejor servicio a la ciudadanía (INCODER, 2012).

Por otra parte, con fecha del 18 de diciembre de 2012, el Gobierno de Brasil, el MADR, el DPS, la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia) y la FAO firmaron un acuerdo sobre seguridad alimentaria y generación de ingresos para pequeños productores rurales en Colombia. Este acuerdo busca contribuir a la seguridad alimentaria y a la generación de ingresos por parte de pequeños productores rurales del país, por medio de la implementación de programas de adquisición de alimentos en ese país. Mediante este acuerdo se pone a disposición del Gobierno de Colombia la experiencia y los instrumentos de la política pública de agricultura familiar desarrollados por el Gobierno de Brasil.

Respecto de esto, los proyectos específicos apuntan a mejorar la seguridad alimentaria, incrementar la producción agrícola de los pequeños productores, mejorar las capacidades y los conocimientos de los pequeños productores sobre la producción, escalonamiento y venta de alimentos, y establecer nuevos nexos entre asociaciones de pequeños productores locales y programas de adquisición de alimentos. De igual forma, se pretende mejorar y diversificar la dieta alimentaria por medio de programas como el de alimentación escolar, así como fortalecer el conocimiento de herramientas administrativas y financieras entre las entidades involucradas (APC, 2012).

Por último, en relación con la orientación de la política pública, Machado y Botello (2013), en el reciente estudio sobre la agricultura familiar en Colombia que realizaron por encargo del FIDA, brindan varias recomendaciones, entre las cuales destacan las siguientes:

i. Lograr la atención preferente del Estado a las economías familiares especializadas a través de políticas y estrategias que busquen su fortalecimiento y estabilidad en el panorama rural y en los mercados de alimentos. Las políticas que hasta ahora se han manejado para este tipo de agricultores son claramente insuficientes para atender sus
diversos problemas y sobre todo para ayudarles a salir de la pobreza. Esas políticas han sido casuísticas y se desarrollan en un diseño institucional que no tiene la capacidad de respuesta ni la visión adecuada para el tratamiento de las agriculturas familiares en sus contextos regionales y diversidad.

ii. Elaborar tipologías y estudios regionales sobre las agriculturas familiares especializadas (AFE), para tener en sus respectivos contextos una idea mejor sobre su futuro y posibilidades de permanencia, debido a que existe insuficiente información.

iii. Flexibilizar la política macroeconómica y sectorial para que se puedan desarrollar estrategias diferenciadas de desarrollo, según la naturaleza de las diversas regiones y territorios del país. Pero igualmente, en Colombia la solución del conflicto armado interno es pieza clave para avanzar en políticas de desarrollo productivo y rural que mejoren las condiciones de vida y los contextos donde se encuentran los pequeños productores y los campesinos. La suerte de las economías familiares especializadas está ligada a la de los territorios donde están ubicadas, como también de la economía y la sociedad en general.

iv. Aplicar políticas específicas, y también transversales, en los territorios de las AFE que permitan establecer eslabones y relaciones entre las diferentes políticas sectoriales y la política macroeconómica. El tema de la coordinación es crítico, y será necesario avanzar en innovaciones institucionales para mejorarla. Uno de los aspectos claves en estas políticas es la articulación de las estrategias de desarrollo urbano y rural y la búsqueda de contribuciones a la equidad y el abatimiento de la pobreza.

v. Abarcar a los diversos tipos de agricultores que hacen parte de las llamadas economías campesinas, pero especialmente a los de

la agricultura familiar especializada como categoría que requiere reforzarse y garantizarle las condiciones para que avance en materia de desarrollo humano y progreso económico.

vi. Desarrollar y aplicar una política para la agricultura familiar diferenciada, pues es diferente atender y tratar de sacar de la pobreza a un pequeño productor con activos insuficientes y baja educación, que apoyar a un agricultor familiar que tiene activos suficientes y educación y lo que requiere es asociarse para negociar en los mercados, o diversificar más su producción agropecuaria, aunque en otros casos lo que requiere es especializarse más.

vii. Impulsar el acceso a la tierra y la formalización de los derechos de propiedad, pues en Colombia este es un problema crítico para superar la pobreza.

viii. Fortalecer y renovar las organizaciones campesinas y sus liderazgos (productores, cooperativas, organizaciones sociales, etc.).

ix. Recuperar el servicio de la asistencia técnica como un servicio público para los pequeños productores, acompañado de información, capacitación, crédito e innovación tecnológica. Esto implica recuperar espacios para la investigación sobre sistemas productivos tipo policultivos y arreglos productivos, los cuales se perdieron en los últimos 20 años.

x. Desarrollar políticas tendientes a diversificar las fuentes de ingreso y empleo en las áreas rurales donde se concentran los pequeños productores. En las áreas urbanas de esas regiones se requieren procesos de desarrollo industrial a pequeña y mediana escala para diversificar esas fuentes.

xi. Darles más prioridad a los programas de combate contra la pobreza en las zonas rurales y a la producción de alimentos, con
articulaciones con compras estatales en programas de alimentación y nutrición. En especial, avanzar en el suministro de bienes públicos en las áreas rurales.

xii. Reinventar los diseños institucionales para la atención a este tipo de agriculturas de pequeños productores, y para blindarlos frente a los diversos fenómenos que tienden a destabilizar sus ingresos y oportunidades.

xiii. Establecer instancias público-privadas de investigación y análisis sobre las AFE, su evolución, sus contextos y el diseño de políticas diferencias en los territorios.

xiv. Involucrar más al sector privado en programas con el sector público para mejorar las condiciones de vida de estos pobladores y buscar opciones productivas sostenibles.

Finalmente, es necesario contar con una política de Estado que trascienda el Gobierno de turno y que considere al pequeño productor como

un sujeto político y económico y no solo como mero receptor de políticas paliativas a problemas coyunturales. Debe existir una flexibilización del modelo económico actual que permita el ingreso de actores con menor poder competitivo.<fnref n="97" />

Un tema que se requiere resolver y que es vital para poder aplicar políticas públicas guarda relación con la información estadística disponible, por lo cual es necesario contar con un sistema de medición que permita identificar con exactitud a los pequeños productores que cabrían dentro del concepto de agricultura familiar, el cual también debe estar adecuadamente definido para el país. Esto permitiría generar políticas diferencias por territorios, que como señala Machado y Botello (2013) tengan en cuenta las diferencias entre economías campesinas que viven de la agricultura, las que tienen activos suficientes o insuficientes, las que cuentan con organizaciones sólidas, las que tienen condiciones competitivas, las que están en tierras de buena o mala calidad, las que cultivan productos permanentes o transitorios y de otro tipo.

<footnote n="97">97 Posteriormente a la elaboración del texto original de este capítulo, en agosto del 2014 -en parte como respuesta a las movilizaciones campesinas de 2013- se lanzó el Programa Agricultura Familiar en Colombia para apoyar a 50 000 familias de 18 departamentos, en un primer momento con "el objetivo de fortalecer a la asociatividad y la empresarización de pequeños productores, mediante un presupuesto de 550 miles de millones de pesos de los cuales la mitad para apoyo productivo" (MADR, agosto de 2014).</footnote>
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# Anexo 1
## Programas e instrumentos que benefician a los pequeños productores

<table><thead><tr><td>NOMBRE DEL PROGRAMA</td><td>OBJETIVO/BENEFICIARIOS</td><td>PRODUCTOS O SERVICIOS OFRECIDOS</td><td>ENTIDAD EJECUTORA</td></tr></thead><tbody><tr><td>Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria (PRAN)<fnref n="98" /></td><td>El objetivo de este programa es propiciar mecanismos tendientes a reactivar el sector agropecuario, mediante la rehabilitación de los pequeños y medianos productores agropecuarios como sujetos de crédito.</td><td>- Para acceder al PRAN, los productores deben hacerlo a través de los respectivos FONDEAR<fnref n="99" /> departamentales. Dichos fondos o el departamento, deberán suscribir un convenio con el FINAGRO, en el cual se establecerán las condiciones de operatividad del Programa Nacional de Reactivación.</td><td>Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO), entidad dependiente del MARD.</td></tr><tr><td>Programa Desarrollo Rural con Equidad (DRE)</td><td>Creado por la Ley 1133 de 2007, tiene como objetivos fundamentales mejorar la competitividad y la productividad del sector agropecuario y contribuir a reducir las desigualdades en el campo. Dispone de 500 000 millones de pesos anuales que se destinan hacia el apoyo de los pequeños y medianos productores.</td><td>- El programa consta de una serie de instrumentos de apoyos a través de crédito y de incentivos a la productividad.</td><td></td></tr><tr><td>Línea Especial de Crédito Programa DRE- Desarrollo Rural con Equidad</td><td>Disminuir los costos financieros de la producción agropecuaria mediante el otorgamiento de un subsidio a la tasa de interés a los créditos que se efectúen para siembra y mantenimiento de cultivos de ciclo corto, con el fin de mejorar la productividad de estos cultivos. Beneficia a pequeños y medianos productores y grandes productores, siempre y cuando participen en proyectos con pequeños, donde la participación de estos últimos sea al menos del 50% en el valor del proyecto.</td><td>- Disminuir los costos financieros de la producción agropecuaria mediante el otorgamiento de un subsidio a la tasa de interés a los créditos que se efectúen para siembra y mantenimiento de cultivos de ciclo corto, con el fin de mejorar la productividad de estos cultivos.</td><td>FINAGRO.</td></tr><tr><td>Incentivo a la Capitalización Rural - Programa DRE</td><td>Mejorar la productividad y la competitividad de los productores agropecuarios mediante el apoyo a la inversión en bienes de capital.</td><td>- Apoyo económico no reembolsable equivalente a un porcentaje del valor total de la inversión.<br/>- Pequeños productores: ICR del 40% del valor de la inversión.<br/>- Medianos productores: ICR del 20% del valor de la inversión.<br/>- Las actividades financiables con el ICR las establece la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.</td><td></td></tr></tbody></table>

<footnote n="98">98 Resolución Número 00405 de 2000 2 JUN. 2000 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.</footnote>

<footnote n="99">99 Fondos Departamentales de Reactivación Agropecuaria.</footnote>
<table><thead><tr><td>NOMBRE DEL PROGRAMA</td><td>OBJETIVO/BENEFICIARIOS</td><td>PRODUCTOS O SERVICIOS OFRECIDOS</td><td>ENTIDAD EJECUTORA</td></tr></thead><tbody><tr><td>Incentivo para la elaboración de estudios y diseños para proyectos asociativos de adecuación de tierras (EDAT-2013)</td><td>Apoyar a las organizaciones de pequeños y medianos productores que requieran cofinanciación en la elaboración de Estudios y Diseños para obras de infraestructura extrapredial y riego intrapredial para futuros proyectos de construcción, ampliación o rehabilitación de distritos de adecuación de tierras.</td><td>- Estudios y diseños para la construcción de nuevos proyectos de riego, drenaje o riego y drenaje.<br/>- Estudios y diseños para la ampliación de proyectos de riego, drenaje o riego y drenaje.<br/>- Estudios y diseños para la rehabilitación de proyectos de riego, drenaje o riego y drenaje.</td><td>Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER).</td></tr><tr><td>Incentivo para la rehabilitación de distritos de adecuación de tierras afectados por la segunda temporada de lluvias 2011-2012 (AT-OLA)</td><td>Apoyar proyectos presentados por Asociaciones de Usuarios de Distritos de pequeña, mediana y gran escala que requieran de la rehabilitación de obras de infraestructura extrapredial de Distritos de Riego y/o Drenaje, afectados por la ocurrencia de los fenómenos naturales asociados a la segunda temporada de lluvias de la Ola Invernal, durante el período comprendido entre septiembre del 2011 y junio del 2012.</td><td>- Ejecución de obras de infraestructura extrapredial para la rehabilitación de Distritos de Riego y/o Drenaje, afectados por la ocurrencia de fenómenos naturales asociados a la ola invernal en el periodo de septiembre de 2011 a junio de 2012.</td><td>Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER).</td></tr><tr><td>Programa de Formalización de la Propiedad Rural</td><td>Promover el acceso a la propiedad de los predios rurales y mejorar la calidad de vida de los campesinos, población rural vulnerable por condiciones de pobreza, marginalidad y desplazamiento forzado, mujeres cabeza de hogar.</td><td>- Desarrollar en zonas de formalización masiva un procedimiento de barrido predial masivo, integrado y participativo para apoyar el saneamiento de la propiedad privada, bienes fiscales patrimoniales.<br/>- Formar a jueces, abogados, personeros, tecnólogos entre otros, en los procesos judiciales y administrativos aplicando el nuevo procedimiento de formalización de la propiedad rural.<br/>- Consolidar una cultura de formalización de la propiedad rural mediante campañas educativas nacionales y locales sobre la importancia del registro de la propiedad y sobre las ventajas de ser propietario.</td><td>Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR).</td></tr><tr><td>Programa desarrollo de las oportunidades de inversión y capitalización de los activos de las microempresas rurales - oportunidades rurales</td><td>Contribuir a la lucha contra la pobreza rural, a través del incremento del empleo y de los ingresos de las familias más pobres, mejorando para ello la competitividad e integración a los mercados de las microempresas rurales.</td><td>- Servicios técnicos rurales a los microempresarios.<br/>- Servicios financieros.</td><td>Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR).</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><td>NOMBRE DEL PROGRAMA</td><td>OBJETIVO/BENEFICIARIOS</td><td>PRODUCTOS O SERVICIOS OFRECIDOS</td><td>ENTIDAD EJECUTORA</td></tr></thead><tbody><tr><td>Programa Mujer Rural</td><td>Mejorar las condiciones de vida de las mujeres rurales, su núcleo familiar y sus comunidades y de esta manera contribuir con la reducción de la pobreza rural.</td><td>- Proyecto Emprendimientos: Apoyo a las iniciativas empresariales y proyectos productivos de mujeres rurales.<br/>- Proyecto Asociatividad: Fortalecimiento a redes y asociaciones de mujeres rurales.<br/>- Proyecto Transversalización de Género: Promoción de la iniciativa articuladora con las entidades territoriales, entidades estatales, gremios y sector privado en general, para hacer transversal el tema de género en las políticas públicas del sector rural.</td><td>Corporación Colombia Internacional (CCI).</td></tr><tr><td>Programa Restitución de Tierras Despojadas</td><td>Reparar a las víctimas del conflicto armado, las cuales hayan sido o sean despojadas de sus tierras, o las hayan tenido que abandonar forzadamente.</td><td>- Registro de los predios presuntamente despojados o abandonados, recepción de solicitudes de restitución y sometimiento de los casos ante los jueces de restitución, en representación de las víctimas.<br/>- Cuando no es posible la restitución porque el inmueble implica riesgo en la vida o integridad de los restituidos, por riesgo de desastre natural, porque hubo despojo sucesivo y fue restituido a otra víctima, o por destrucción irrecoverable, se realizará compensación con otro bien de similar condición al despojado, o en dinero cuando no sea posible ninguna de las formas de restitución.</td><td>Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.</td></tr><tr><td>Proyecto Apoyo a Alianzas Productivas (PAAP)</td><td>Incrementar la competitividad y el desarrollo empresarial de las comunidades rurales pobres, de manera sostenible, a través de alianzas orientadas por la demanda del sector privado comercializador. El proyecto está dirigido a pequeños productores agropecuarios asociados, con poco capital para la inversión productiva y que derivan sus ingresos de la venta de sus productos y del trabajo remunerado de los miembros del hogar.</td><td>- El proyecto aprovecha el acceso que tienen los pequeños productores rurales a los factores de producción (tierra y trabajo y potencia su utilización, complementando la capacidad de inversión mediante el apoyo directo de iniciativas productivas rentables con un aporte del proyecto, recurso denominado Incentivo Modular. El Incentivo Modular es el complemento de los recursos que los demás socios invierten para llevar a cabo la Alianza Productiva y su función es permitir el cierre financiero del negocio. Estos recursos se manejan a través de un esquema fiduciario, que garantiza que las inversiones se realicen de acuerdo a un plan de negocios formulado para la alianza y que su uso esté enmarcado dentro de principios de transparencia.</td><td>Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><td>NOMBRE DEL PROGRAMA</td><td>OBJETIVO/BENEFICIARIOS</td><td>PRODUCTOS O SERVICIOS OFRECIDOS</td><td>ENTIDAD EJECUTORA</td></tr></thead><tbody><tr><td>Fondo Agropecuario de Garantías (FAG)</td><td>Respaldar los créditos redescontados ante el FINAGRO o concedidos en condiciones FINAGRO con recursos propios de los intermediarios financieros vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia, validados como cartera sustitutiva de inversión obligatoria o registrados como cartera agropecuaria, dirigidos a financiar nuevos proyectos del sector agropecuario y rural que sean técnica, financiera y ambientalmente viables, y que se otorguen a productores que no pueden ofrecer las garantías ordinariamente exigidas por las entidades otorgantes del crédito.</td><td>El porcentaje de cubrimiento y la comisión dependen del tipo de productor: personas naturales o jurídicas, clasificadas y definidas por el FINAGRO como pequeño, mediano o gran productor y las mujeres rurales de bajos ingresos. Se entenderá por pequeño productor la persona natural que posea activos totales no superiores a ciento cuarenta y cinco (145) smmlv (salario mínimo mensual legal vigente) de acuerdo al Decreto 312 de 1991.</td><td>FINAGRO.</td></tr><tr><td>Más Familias en Acción</td><td>Es un programa de transferencias monetarias condicionadas que busca contribuir a la reducción de la pobreza y la desigualdad de ingresos, a la formación de capital humano y al mejoramiento de las condiciones de vida de las familias pobres y vulnerables mediante un complemento al ingreso. Además, se obtienen beneficios no esperados gracias a los espacios de participación comunitarios y el papel activo que desempeña la mujer en el programa como receptora de las transferencias. El programa se focaliza en las familias con hijos menores de 18 años pobres y vulnerables según el puntaje del Sisbén III, pertenezcan a la red Unidos, estén en condición de desplazamiento o sean población indígena.</td><td>- Más Familias en Acción es una transferencia monetaria condicionada: es decir, se paga un incentivo sujeto al cumplimiento de ciertos compromisos por parte de la familia, bajo la responsabilidad de la madre/padre titular.<br/>- El programa tiene dos tipos de incentivos: Salud y educación.</td><td>Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, entidad del Gobierno Nacional que encabeza el Sector de Inclusión Social y Reconciliación.</td></tr></tbody></table>

Fuente: MADR, 2013 y DAPS, 2013.
# Anexo 2
## Listado de Leyes del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

**Ley 81 de 1988**

Por la cual se reestructura el Ministerio de Desarrollo Económico, se determinan las funciones de sus dependencias, se deroga el Decreto Legislativo No. 0177 del 1.º de febrero de 1956, se dictan normas relativas a los contratos de fabricación y ensamble de vehículos automotores y a la política de precios y se dictan otras disposiciones.

**Ley 41 de 1993**

Por la cual se organiza el subsector de adecuación en tierras y se establecen sus funciones.

**Ley 70 de 1993**

Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política.

**Ley 139 de 1994**

Por la cual se crea el certificado de incentivo forestal y se dictan otras disposiciones.

**Ley 141 de 1994**

Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.

**Ley 160 de 1994**

Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.

**Ley 607 de 2000**

Por medio de la cual se modifica la creación, funcionamiento y operación de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria, UMATA, y se reglamenta la asistencia técnica directa rural en consonancia con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.

**Ley 691 de 2001**

Mediante la cual se reglamenta la participación

de los Grupos Étnicos en el Sistema General de Seguridad Social en Colombia.

**Ley 731 de 2002**

Por la cual se dictan normas para favorecer a las mujeres rurales.

**Ley 811 de 2003**

Por medio de la cual se modifica la Ley 101 de 1993, se crean las organizaciones de cadenas en el sector agropecuario, pesquero, forestal, acuícola, las Sociedades Agrarias de Transformación, SAT, y se dictan otras disposiciones.

**Ley 1114 de 2006**

Por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 60 de la Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social.

**Ley 1133 de 2007**

Por medio de la cual se crea e implementa el programa "Agro, Ingreso Seguro -AIS".

**Ley 1448 de 2011**

Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.

**Ley 1450 de 2011**

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.

**Ley 1485 de 2011**

Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2012.

**Ley 1561 de 2012**

Por la cual se establece un proceso verbal especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, sanear la falsa tradición y se dictan otras disposiciones.
## Anexo 3
### Marco institucional de desarrollo rural

* Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Ley 152 de 1994.

* Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-14. ley 1450 del 16 de junio de 2011.

* Ley del sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo rural. Ley 160 de 1994.

* Ley de Víctimas del conflicto armado interno. Ley 1448, junio de 2011.

* Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454, junio de 2011).

* Ley para favorecer a las mujeres rurales, Ley 731 de 2002.

* DNP. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-14. Abril de 2011.

* DNP. Política Nacional de Generación de Ingresos. CONPES 3616 de 2009.

* MADR. Articulado del Proyecto de Ley General de Tierras y Desarrollo Rural. 2012.

* MADR. Presentación del Proyecto de Ley General de Tierras y Desarrollo Rural. 2011.

* MADR. Memorias al Congreso de la República 2010-11.

* MADR. Cartilla de política agropecuaria 2010-2014.

* INCODER. Decreto 1300 de 2003, Artículo 2.

* Áreas de Desarrollo Rural ADR. Decreto 3759 de 2009.

* Unidad de Planificación de tierras Rurales UPRA. Decreto 4145, de noviembre de 2011.

* Autoridad de acuicultura y pesca AUNAP. Decreto 4181 de noviembre de 2011.
# VII. COSTA RICA:

## Desafíos y políticas públicas para la agricultura familiar

<figure><img src="image_48.png" /></figure>

Jorge Andrey Valenciano Salazar<fnref n="100" />, Fernando Sáenz Segura<fnref n="101" />, Jean François Le Coq<fnref n="102" />, Diego Zárate Montero⁸⁴

<footnote n="100">100 Escuela de Economía, Universidad Nacional de Costa Rica (UNA).</footnote>

<footnote n="101">101 Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible (CINPE), Universidad Nacional de Costa Rica (UNA).</footnote>

<footnote n="102">102 Centre de Coopération International en Recherche Agronomique pour le Développement (CIRAD) - UMR y CINPE-UNA.</footnote>
## A. Introducción

En Costa Rica la agricultura familiar muestra una gran variedad en cuanto a formas de tenencia, producción y articulación al mercado. Estas economías representan una mezcla de conocimientos y saberes relacionados con el uso de la tierra, la diversidad de cultivos y animales, existiendo rasgos particulares que las distinguen unas de otras, ligados a la diversidad y herencia cultural, y a la ubicación y características agroecológicas de los territorios (MAG, 2012, p. 5).

Ante la importancia que reviste este modo de producción en los territorios de todo el mundo, el Foro Rural Mundial ha venido trabajando desde el año 2008, en conjunto con organizaciones campesinas de todo el mundo, para resaltar en el plano de la política pública la importancia de la agricultura familiar como forma de producción y de vida para millones de personas en el mundo. Este proceso de negociación tuvo como resultado que en el año 2013 la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la resolución A/RES/66/222, designara el año 2014 como Año Internacional de la Agricultura Familiar.

Adicionalmente esta resolución insta a la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) a que facilite su observancia, en colaboración con los gobiernos, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional y otras organizaciones competentes del sistema de las Naciones Unidas, así como las organizaciones no gubernamentales (ONG) pertinentes (ONU, 2012). Esta decisión es un punto de inflexión que obliga a las instancias públicas y académicas a darle un tratamiento especial al fenómeno de la agricultura familiar en todo el mundo, incluyendo por supuesto a Costa Rica.

El presente documento repasa las diferentes políticas públicas ligadas a la agricultura familiar que se aplicaron en Costa Rica a partir de mediados

del siglo XX. Posteriormente, se hace un balance desde la perspectiva de las organizaciones de productores sobre la eficacia de dichas políticas como mecanismo para asegurar la sostenibilidad de la agricultura familiar, así como para atender las demandas sociales de estos grupos organizados.

## B. Una visión general de la política económica dentro del Estado benefactor

Con el ascenso al poder de la socialdemocracia en el país a partir de 1948, Costa Rica se refunda como nación, dando origen a la llamada Segunda República, cuyos principales hitos (Díaz, 2013, p. 6) son:

i. La abolición del ejército y el traslado del presupuesto militar a la generación de un gran programa educativo nacional, que incrementaría el nivel de alfabetismo de los costarricenses.

ii. La nacionalización de todos los bancos, lo que permitiría brindar crédito barato para generar desarrollo, en especial de un naciente sector agroindustrial, así como la promoción de una mayor diversificación productiva del agro.

iii. La nacionalización del sector de la energía y la creación del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), lo que permitiría llevar el servicio eléctrico y la telefonía a la mayor parte del país, incluyendo las zonas más rurales. Se buscaba así la lógica de prestar el servicio y no de maximizar las ganancias, de manera que las ganancias generadas en los sectores rentables de la economía eran utilizadas para generar inversiones no rentables económicamente (pero necesarias) en el ámbito rural.

iv. Por otra parte las reformas sociales generadas durante la reforma social de fines de los años cuarenta se dejaron intactas, lo que ha permitido a los trabajadores costarricenses de
todos los sectores contar con ciertas garan-
tías sociales, así como con atención medica
pública. Esto ha convertido a Costa Rica en
un país con indicadores sociales, como la es-
peranza de vida al nacer y la reducción de
la mortalidad infantil, entre los más elevados
del mundo (Molina y Palmer, 1997, p. 13).

v. Se generó una nueva Constitución basada en la de 1871. Entre los cambios más importantes fueron se encuentra la creación del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), el Servicio Civil y la Contraloría General de la República (Molina y Palmer, 1997, p. 14). También se aprobó el voto femenino y se le otorgó plena ciudadanía a la población negra.

"El estado benefactor o interventor en la econo-
mía nacional se preocupó por universalizar los

servicios básicos, y es con la creación y estatiza-
ción de una gran cantidad de empresas (electrici-
dad, agua, telefonía, seguros, salud) que se logra
a finales de los setentas que todos estos servicios
comiencen a llegar a casi todos los rincones del
país (favorecidos por el poco tamaño territorial
de Costa Rica)" (Díaz, 2013).

En el campo económico, se experimentó un
cambio de políticas que favoreció la entrada de
un gobierno más interventor en la economía na-
cional, cuyo objetivo principal era potencializar
el modelo de Industrialización por Sustitución
de Importaciones (ISI). Entre los mayores lo-
gros de este modelo en Costa Rica destaca la di-
versificación de las actividades productivas en el
agro, principalmente la agroindustria, por medio
de la creación de cooperativas de productores
-especialmente cooperativas de café y leche).

<figure><img src="image_49.png" /><figcaption>Agricultora seleccionando frijol, Costa Rica (foto de Jorge Andrey Valenciano, Universidad Nacional, Costa Rica)</figcaption></figure>
Por su parte, la diversificación económica sería promovida con la creación de infraestructura, cré-dito barato y asistencia técnica a los productores. Entre 1958 y 1970, dos tercios de la inversión pública se destinaron a la construcción de puentes y carreteras, puertos y caminos, represas y plantas eléctricas. Esta infraestructura se complementó con la inversión en "capital humano", ya que una cuarta parte del presupuesto del Estado durante esos años se dedicó a salud y educación. Uno de los problemas fue que el país financió mucha de su inversión con préstamos del exterior, con lo que la deuda externa comenzó a elevarse (Molina y Palmer, 1997, p. 36).

Paralelo a esto, se dio toda una serie de políticas públicas que fomentaron la producción de grnos básicos, con el objetivo de generar una oferta estable y relativamente barata de alimentos bási-cos para una creciente población urbana que se comenzó a crear a partir de los años cincuenta. En esta política de abastecimiento de alimentos participaron no solo grandes arroceros, sino que también pequeños y medianos productores de arroz, frijol, maíz y sorgo.

## Creación de instituciones en pro de una política agrícola planificada y estructurada

"En 1949 se crea el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) incluyendo el área de Industria, y establecido como tal en 1960. Junto al MAG surgen en carácter de instituciones autónomas el Consejo Nacional de la Producción (CNP) en 1956 y el Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) en 1961. Estas tres instancias tienen permanencia en el tiempo, modificando de acuerdo a las orientaciones del desarrollo de Costa Rica y sus coyunturas" (Díaz, 2013, p. 49).

El ITCO fue "creado mediante Ley No. 2825 del 14 octubre de 1961, denominado por su natura-leza Ley de Tierras y Colonización, nace a la vida jurídica-administrativa mediante celebración de la primera sesión de Junta Directiva, el 25 de octu-bre de 1962". La finalidad de esa ley fue gene-rar la "equitativa redistribución de la tierra como

factor de producción; para que cumpla la función social de ser racionalmente explotada; mediante la organización campesina para la producción y el reconocimiento legal de la existencia e indiscrimi-ble legitimidad de la propiedad" (INDER, 2013).

Desde finales de los años cincuenta hasta los se-tenta, este trinomio institucional fortaleció fuer-temente el desarrollo de la agricultura familiar en Costa Rica, con tres funciones bien especificadas e importantes: i) el ITCO, encargado de la com-pra y redistribución de tierras, ii) el MAG, res-ponsable del desarrollo de procesos de extensión e investigación agrícola, y iii) el CNP, encargado de la compra de cosechas (principalmente gra-nos básicos), de su almacenaje y distribución, así como de la dotación de semillas.

En 1955, la existencia de un grupo importante de juntas progresistas (asociaciones de vecinos, inicial-mente urbanos, pero luego también de zonas más rurales, surgidas entre los años veinte y treinta) llevó a la creación de la Federación Nacional de Juntas Progresistas (FENAJUP). Esta abordó la problemática nacional y la forma de afrontar la crisis, lo que aportó fortaleza al movimiento co-munal pero también radicalizó sus planteamientos y luchas (Jiménez Zúñiga, s.f.).

En el contexto internacional, los gobiernos de los Estados Unidos de mediados de los años cin-cuenta estaban preocupados por su pérdida de vigencia política en Latinoamérica, por lo que a la vez que se incrementó su presencia militar y la vigilancia en el continente, se implementó un nuevo modelo de desarrollo que otorgaba recursos técnicos y financieros a países latinoa-mericanos. Este programa fue conocido como "Alianza para el Progreso", al amparo de lo que se conoció como "la política del buen vecino" (Jiménez Zúñiga, s.f.). Muchos de estos recursos internacionales apoyaron el fomento productivo del agro costarricense, incluyendo por supuesto a la pequeña y mediana agricultura.

Por su parte, las juntas rurales de crédito im-pulsadas desde la banca estatal garantizaban
recursos financieros en forma ágil y oportuna. Sin embargo, la dinamización de la producción exportadora se redujo, pues a excepción del café y el banano, no había una diversificación suficiente. El modelo de desarrollo rural era neta-mente agrícola (Solórzano et al., 2002, p. 168).

En los años setenta, el papel del Estado se consolidó en Costa Rica al ocuparse más directamente del problema de la tierra, resultado de una manifiesta reacción popular que clamaba por una mayor equidad. De esta forma, se origina un fuerte impulso a los programas de reforma agraria, mediante el cual se implementan políticas de adjudicación y uso de la tierra. Su objetivo común era lograr una mejor repartición de este recurso y la dotación de tierra a los campesinos, aumentar la productividad y hacer más justa la distribución del ingreso. Se crearon políticas orientadas a una mejor distribución de la tierra y a la modernización de la agricultura. En Costa Rica este proceso se llevó a cabo a partir de la década de los setenta, mediante el ITCO, que años después pasó a ser el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). (Solórzano et al., 2002, p. 169).

"El ITCO tuvo un origen con objetivos de reforma agraria y titulación de tierras, que con la modificación de 1982, en que pasó a denominarse Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), se le agregaba el objetivo de desarrollo de asentamientos. En este proceso tuvo momentos de activismo importante, que permitió el logro de metas de titulación en los años 90. Hoy en día está en el proceso de transformación hacia el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), creado en el presente año. Con este último cambio, se le reorienta a una acción más allá de los asentamientos, con un enfoque territorial. En este proceso, se retoma la experiencia en el enfoque territorial desarrollada por el PDR como se verá más adelante". (Díaz, 2013, p. 50).

No obstante, la evaluación del resultado de este proceso generó importantes críticas, (Solórzano et al., 2002, p. 169), ya que se consideró que muchos pequeños productores beneficiarios de

las políticas de asignación de tierra se empobrecieron, pues la actividad económica en su parcela no generaba ingresos suficientes para el abastecimiento de las necesidades familiares, lo que los obligó a complementar sus ingresos trabajando fuera de sus parcelas como asalariados.

La reforma agraria misma no fue una reforma en profundidad, sino una distribución en muchos casos de tierras no calificadas, sin el seguimiento adecuado para incrementar la calidad de vida de los parceleros (Solórzano et al., 2002, p. 169).

En 1967 se creó la Dirección Nacional de Desarrollo Comunal (DINADECO). Entre los principales objetivos de este organismo estaba el desarrollo comunal, mediante la organización y empoderamiento de las asociaciones comunales, en donde los ciudadanos se organizan para perseguir diferentes objetivos, ligados a incrementar y mejorar los servicios públicos y de infraestructura comunal.

A partir de 1979 comienzan a desarrollarse las *ferias del agricultor*, y "la memoria de la Dirección General de Mercadeo Agropecuario del Ministerio de Agricultura del año 1992, hace resaltar que el marco institucional del Sistema de Ferias del Agricultor se logró durante la administración del Lic. Rodrigo Carazo Odio en el período 1978-1982" (CNP). "El sistema de ferias del agricultor tiene como objeto el operar un canal de comercialización directo entre consumidores y pequeños y medianos productores de los sectores de la producción agropecuaria, pesquera, avícola y pequeña industria y artesanía, con el fin de que los primeros puedan obtener productos frescos de buena calidad y a precios más bajos y que los segundos incrementen sus ingresos al vender directamente al consumidor eliminando la participación de intermediario" (CNP). Este sistema de ferias ha sido una política vital dentro del fortalecimiento de la agricultura familiar, ya que acorta la cadena de comercialización y busca incentivar el consumo de productos nacionales de alta calidad, ayudando al mismo tiempo al pequeño productor para que pueda
acceder a mejores precios que si los vendiera a un intermediario.

"Actualmente, el país cuenta con 79 ferias del agricultor debidamente registradas en la Junta Nacional de Ferias y se estima en unos 7500 el número de agricultores que cada semana se presentan a vender en esas actividades, por su parte las ventas totales semanales de hortalizas, frutas y verduras suman al menos €4500 millones, de acuerdo con el ente coordinador". (Barquero, 2013).

Siguiendo con una política de distribución directa de alimentos, en 1981 se creó el Centro Nacional de Abastecimiento y Distribución de Alimentos (CENADA), constituyéndose en la única central mayorista de frutas, hortalizas y productos del mar de Costa Rica.

"A finales de la década de 1970, Costa Rica potría ufanarse de tener indicadores sociales mejores que los que exhibían la mayoría de los países del Tercer Mundo. La esperanza de vida promedio era de 70 años, la mortalidad infantil era de

<table><caption>Cuadro 1. Principales políticas durante el modelo de industrialización por sustitución de importaciones en Costa Rica.</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>Modelo de industrialización por sustitución de importaciones</th></tr></thead><tbody><tr><td>Vigencia</td><td></td><td>1943-1983</td></tr><tr><td rowspan="6">Puntos de inflexión</td><td>1929</td><td>Crisis económica mundial, conocida como la Gran Depresión</td></tr><tr><td>1948</td><td>Guerra civil de 1948</td></tr><tr><td>1948</td><td>Creación de la Junta Fundadora de la Segunda República</td></tr><tr><td>1960 en adelante</td><td>Gran cantidad de dólares en los mercados internacionales que financian el modelo intervencionista en América Latina</td></tr><tr><td>1978</td><td>Pequeña crisis mundial, alza en los precios del petróleo</td></tr><tr><td>1980</td><td>Crisis de la deuda, entrada en crisis del modelo de industrialización por sustitución de importaciones</td></tr><tr><td rowspan="14">Institucionalidad creada</td><td>1940</td><td>Universidad de Costa Rica (UCR)</td></tr><tr><td>1941</td><td>Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)</td></tr><tr><td>1942</td><td>Se agregó a la Constitución un capítulo de garantías sociales</td></tr><tr><td>1943</td><td>Código de Trabajo</td></tr><tr><td>1949</td><td>Creación del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)</td></tr><tr><td>1949</td><td>Creación del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)</td></tr><tr><td>1956</td><td>Creación del Consejo Nacional de la Producción (CNP)</td></tr><tr><td>1961</td><td>Creación del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO)</td></tr><tr><td>1967</td><td>Dirección Nacional de Desarrollo Comunal (DINADECO)</td></tr><tr><td>1971</td><td>Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC)</td></tr><tr><td>1973</td><td>Universidad Nacional de Costa Rica (UNA)</td></tr><tr><td>1977</td><td>Universidad Estatal a Distancia (UNED)</td></tr><tr><td>1982</td><td>El ITCO se convierte en Instituto de Desarrollo Agrario (IDA)</td></tr><tr><td rowspan="7">Principales políticas orientadas a la agricultura familiar</td><td>1948</td><td>Nacionalización de todos los bancos</td></tr><tr><td>1948</td><td>Nacionalización del sector de la energía eléctrica y las telecomunicaciones</td></tr><tr><td>1950 en adelante</td><td>Programas de extensión agrícola fortalecen la producción de granos básicos (arroz, frijoles, maíz)</td></tr><tr><td>1950 en adelante</td><td>Programas de crédito para el desarrollo de la actividad agrícola</td></tr><tr><td>1956</td><td>Programas de compra de cosechas (granos básicos), almacenamiento, así como de distribución de semillas por parte del CNP</td></tr><tr><td>1960</td><td>Desarrollo de asentamientos campesinos y distribución de tierras por parte del ITCO</td></tr><tr><td>1979</td><td>Desarrollo del sistema de ferias del agricultor</td></tr><tr><td></td><td>1981</td><td>Creación del Centro Nacional de Abastecimiento y Distribución de Alimentos</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia.