# Políticas públicas y agriculturas familiares en América Latina y el Caribe: nuevas perspectivas

Eric Sabourin, Marion Samper, Octavio Sotomayor

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Eric Sabourin, Marion Samper, Octavio Sotomayor. Políticas públicas y agriculturas familiares en América Latina y el Caribe: nuevas perspectivas. 2015. hal-02796241

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# Políticas públicas y agriculturas familiares en América Latina y el Caribe:
Nuevas perspectivas

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RED POLÍTICAS PÚBLICAS
Y DESARROLLO RURAL EN
AMERICA LATINA

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Cooperación
Regional Francesa
PARA AMÉRICA DEL SUR

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NACIONES UNIDAS

CEPAL
Políticas públicas y agriculturas familiares en América Latina y el Caribe:

Nuevas perspectivas

Eric Sabourin, Mario Samper y
Octavio Sotomayor (Editores)

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San José, Costa Rica | 2015

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RED POLÍTICAS PÚBLICAS
Y DESARROLLO RURAL EN
AMÉRICA LATINA

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Cooperación
Regional Francesa
PARA AMÉRICA DEL SUR

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NACIONES UNIDAS

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Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), 2015

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Políticas públicas y agriculturas familiares en América Latina y el Caribe:

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Corrección de estilo: Máximo Araya

Diseño de portada: Gabriela Watson

Diagramación: Gabriela Watson

Impresión: Imprenta IICA

Sabourin, Eric

Políticas públicas y agriculturas familiares en América Latina y el
Caribe: nuevas perspectivas / editado por Eric Sabourin, Mario Samper y
Octavio Sotomayor / IICA -- San José: C.R.: IICA, 2015.

400 p.; 21.6 cm x 27.9 cm

ISBN: 978-92-9248-585-6

1. Políticas 2. Agricultura familiar 3. Desarrollo rural 4. Sector público 5. México 6. Nicaragua 7. Costa Rica 8. Cuba 9. Colombia 10. Ecuador 11. Perú 12. Uruguay 13. Chile 14. Argentina 15. Brasil
I. Samper, Mario II. Sotomayor, Octavio III. IICA IV. Título

AGRIS
E14

DEWEY
338.18

San José, Costa Rica
2015
Dedicatoria

A Manuel Chiriboga Vega,
*in memoriam*
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D. El diseño y la gestión de las políticas: los espacios de participación 125

E. Territorialización de las políticas dirigidas a la agricultura familiar 126

F. Impacto de las políticas agrarias sobre la agricultura familiar 127

1. El destino de la agricultura familiar no depende esencialmente de las políticas sectoriales 127

2. Impacto de la política hacia la agricultura familiar 130

3. La agricultura de subsistencia y el rol del MINAGRI: ¿un problema social? 130

G. Conclusiones: perspectivas para el período post 2014 131

1. Avances conceptuales 131

2. ¿Un nuevo consenso político? 132

3. Un nuevo paradigma: redes rurales 132

Bibliografía 135

## VI. Colombia: La agricultura familiar recién redescubierta

Francisca Meynard 137

A. Introducción 138

B. Contexto de la agricultura familiar en Colombia 139

C. Espacio político de la agricultura familiar en la política agraria 144

1. La ausencia de una política específica para agricultura familiar en Colombia 145

2. Redes y coaliciones que han promovido la política agraria o rural 145

3. Institucionalidad 147

4. Implicaciones de la política agraria sobre las agriculturas familiares 149

5. Objeto y objetivos de las políticas 149

D. Impacto de las políticas agrarias sobre la agricultura familiar y perspectivas 150

1. Elementos de evaluación de la(s) política(s) agraria(s) nacional(es) 150

2. Perspectivas para 2015-2030 151

Bibliografía 155

Anexo 1. Programas e instrumentos que benefician a los pequeños productores 157

Anexo 2. Listado de leyes del ministerio de agricultura y desarrollo rural 161

Anexo 3. Marco institucional de desarrollo rural 162

## VII. Costa Rica: Desafíos y políticas públicas para la agricultura familiar

Jorge Andrey Valenciano, Fernando Sáenz, Jean François Le Coq y Diego Zárate 163

A. Introducción 164

B. Una visión general de la política económica dentro del Estado benefactor 164

C. Programas de ajuste estructural (PAE): hacia la apertura y liberalización de la economía 169

1. La política agraria en el marco de la apertura comercial 170

2. La política agraria a partir de 2008 176

D. Conclusiones 187

Bibliografía 188

## VIII. Cuba: ¿Fin de la marginalización histórica de las agriculturas familiares?

Jacques Marzin, Teodoro López y Nelvis Almaguer 193

A. Introducción 194
B. Contexto de la agricultura familiar en el país 195

1. Historia agraria y papel de la agricultura familiar 195

2. Inserción de la agricultura en el resto de la economía 196

3. Papel de la agricultura familiar en la gestión del territorio 199

C. Espacio político de la agricultura familiar en la política agraria 199

1. Características de la política específica para la agricultura familiar 199

2. Origen, antecedentes, socio-génesis y trayectoria institucional de la política 202

3. Políticas sociales o ambientales 206

D. Impacto de las políticas agrarias sobre la agricultura familiar y prospectiva 207

1. El desarrollo local: autoridades locales responsables de la cohesión social 207

2. Margen de progreso para la productividad 207

3. ¿Propiedad privada, individual o colectiva? 207

E. A modo de conclusión 208

Bibliografía 209

## IX. Ecuador: ¿Qué políticas para la agricultura campesina y familiar?

Francisca Meynard 211

A. Introducción 212

B. Contexto de la agricultura familiar en el país 212

C. Espacio político de la agricultura familiar en la política agraria o rural 216

D. Los instrumentos de política agrícola que afectan a la agricultura familiar en ausencia de una política diferenciada específica 217

E. Redes y coaliciones que han promovido la política agraria o rural 218

F. Implicaciones de la política agraria sobre las agriculturas familiares 220

1. Institucionalidad 220

2. Evolución de la política agraria relativa al sector familiar 222

3. Objeto y objetivos de las políticas 223

4. Evolución hacia la transversalidad del desarrollo rural 224

G. Impacto de las políticas agrarias sobre la agricultura familiar y perspectivas 225

1. Algunos elementos de evaluación 225

2. Perspectivas para 2015-2030 226

Bibliografía 228

Anexo 1. Organizaciones 229

Anexo 2. Programas 231

## X. México: Políticas para la agricultura campesina y familiar: un marco de referencia

Gonzalo Chapela, Carlos Menéndez y Héctor Robles 233

A. Contexto histórico de la agricultura familiar en México 236

B. Perfil y lugar de la pequeña agricultura 239

1. La pequeña unidad es predominante en el campo mexicano 240

2. El número de unidades pequeñas ha aumentado 241

3. Las pequeñas unidades producen una parte muy significativa de nuestros alimentos 242

4. Las unidades pequeñas generan la mayor parte del empleo agropecuario 242

5. Es la UP predominante para la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) 243

6. La agricultura en pequeño es también importante en el abasto de la agroindustria 244
C. Inserción de la agricultura familiar en la economía .................................................... 244

D. Políticas para la agricultura familiar .................................................................................... 246

1. Principales políticas relativas a la agricultura familiar .................................................... 246

2. Agricultura familiar y políticas de desarrollo sustentable ............................................ 249

3. Políticas para agricultores familiares orientadas a las personas.................................... 250

E. Evolución para la transversalidad del desarrollo rural ........................................................ 251

1. Una planificación sectorial .................................................................................................... 251

2. Políticas territoriales .................................................................................................................... 251

F. Elementos de evaluación, desafíos e perspectivas ............................................................ 252

1. Elementos de evaluación del impacto de las políticas agrarias sobre el sector familiar y campesino .................................................................................................................... 252

2. Algunas perspectivas .................................................................................................................... 254

Bibliografía.................................................................................................................................................... 256

XI. Nicaragua: Evoluciones y perspectivas de las políticas agrarias y la agricultura familiar

Francisco J. Pérez y Sandrine Fréguin-Gresh........................................................................ 261

A. Introducción........................................................................................................................................ 262

B. El sector agrícola y el lugar de la agricultura familiar en Nicaragua .................... 263

1. Un país “orgullosamente” agropecuario que apenas comienza su transición económica en un contexto de bono demográfico .................................................................................... 263

2. Un sector agropecuario marcado por la importancia de los “pequeños y medianos productores” .................................................................................................................... 268

C. Trayectorias sociohistóricas de las políticas hacia el sector agropecuario y rural en Nicaragua .................................................................................................................... 269

1. La burguesía agraria en el periodo post-independentista (1821– 1890) ........................ 269

2. El periodo de inserción al mercado mundial y de consolidación dela dualidad agraria (1890– 1950) .................................................................................................................... 270

3. El periodo somocista de apogeo del modelo liberal agroexportador (1950-1979) .................................................................................................................... 271

4. El periodo revolucionario de rehabilitación parcial de la familia campesina en el agro (1979-1990) .................................................................................................................... 274

5. El periodo de la “democracia de libre -mercado” y de contrarreforma agraria (1990-2006) .................................................................................................................... 276

6. El periodo actual y la incorporación de la noción de agricultura familiar en las instituciones públicas (desde el 2007) .................................................................................................................... 279

D. Políticas actuales e implicaciones sobre y para la agricultura familiar .................... 279

1. La estrategia sectorial productiva: PRORURAL ........................................................................ 280

2. Intervenciones específicas dirigidas a la agricultura familiar ............................................ 284

E. Conclusión y perspectivas........................................................................................................ 287

Bibliografía.................................................................................................................................................... 289

XII. Perú: A la espera de políticas específicas para la agricultura familiar

Francisca Meynard ............................................................................................................................ 293

A. Introducción........................................................................................................................................ 294

B. Contexto de la agricultura familiar en el país ........................................................................ 294

1. Políticas de reforma agraria y leyes de comunidades campesinas y nativas .................... 295

2. La pequeña agricultura peruana .................................................................................................... 296

C. Espacio político de la agricultura familiar en la política agraria o rural .................... 298
<table><tr><td>D. Políticas públicas dirigidas al campesino o pequeño productor</td><td>299</td></tr><tr><td>1. El rol de las redes y coaliciones en la política agraria y rural</td><td>301</td></tr><tr><td>2. Institucionalidad</td><td>303</td></tr></table>

<table><tr><td>E. Implicaciones de la política agraria sobre las agriculturas familiares</td><td>304</td></tr><tr><td>1. Objeto y objetivos de las políticas</td><td>304</td></tr><tr><td>2. Implementación de las políticas</td><td>306</td></tr><tr><td>3. Evolución para la transversalidad del desarrollo rural</td><td>308</td></tr></table>

<table><tr><td>F. Impacto de las políticas agrarias sobre la agricultura familiar y perspectivas</td><td>309</td></tr><tr><td>G. Conclusión</td><td>311</td></tr><tr><td>Bibliografía</td><td>312</td></tr></table>

## XIII. Uruguay: La agricultura familiar entre dos proyectos contrapuestos

<table><tr><td>María Fernanda de Torres Álvarez, Pedro Arbeletche, Eric Sabourin, Joaquin Cardelliac Gula y Gilles Massardier</td><td>315</td></tr></table>

<table><tr><td>A. Introducción</td><td>316</td></tr></table>

<table><tr><td>B. Contexto de la agricultura familiar en el país</td><td>316</td></tr><tr><td>1. La agricultura en la economía uruguaya</td><td>316</td></tr><tr><td>2. El lugar de la agricultura familiar</td><td>319</td></tr><tr><td>3. Breve historia de las políticas agrarias con impacto sobre pequeños productores</td><td>319</td></tr></table>

<table><tr><td>C. Elaboración de la política específica de apoyo a la agricultura familiar</td><td>320</td></tr><tr><td>1. Bases de la política específica para la agricultura familiar</td><td>320</td></tr><tr><td>2. Socio-génesis y trayectoria institucional de la política</td><td>321</td></tr><tr><td>3. Una nueva política para la agricultura familiar en el MGAP</td><td>323</td></tr></table>

<table><tr><td>D. Contenido e implementación de la política específica para la agricultura familiar</td><td>324</td></tr><tr><td>1. Cambio político y proyectos específicos para agricultura con apoyo externo</td><td>324</td></tr><tr><td>2. Principales políticas públicas relativas a la agricultura familiar</td><td>326</td></tr></table>

<table><tr><td>E. Evolución para la transversalidad del desarrollo rural</td><td>330</td></tr><tr><td>1. Desarrollo rural y descentralización de la política agrícola</td><td>330</td></tr><tr><td>2. Medio ambiente y ordenamiento territorial</td><td>332</td></tr></table>

<table><tr><td>F. Elementos de evaluación de las políticas para el sector familiar y perspectivas</td><td>335</td></tr><tr><td>1. Efectos de las políticas públicas sobre la agricultura familiar</td><td>335</td></tr><tr><td>2. Evaluación plural: opiniones de las organizaciones de beneficiarios</td><td>335</td></tr><tr><td>3. Desafíos y perspectivas para 2015-2030</td><td>337</td></tr></table>

<table><tr><td>Bibliografía</td><td>338</td></tr></table>

## Parte 3.

### XIV. Implicaciones para las políticas públicas de las contribuciones sobre América Latina durante el Año Internacional de la Agricultura Familiar

<table><tr><td>Mario Samper, Eric Sabourin y Jean-François Le Coq</td><td>341</td></tr></table>

<table><tr><td>A. Introducción</td><td>342</td></tr></table>

<table><tr><td>B. Eventos latinoamericanos del AIAF</td><td>342</td></tr><tr><td>1. Encuentro Centroamericano y de República Dominicana sobre Agricultura Familiar 2014</td><td>343</td></tr></table>
<table><tbody><tr><td>2.</td><td>Conferencia internacional "Políticas públicas y agricultura familiar en América Latina y el Caribe: situación actual y retos para el mediano y largo plazo."</td><td>345</td></tr><tr><td>3.</td><td>IX Fórum Internacional de Desenvolvimento Territorial "Agricultura Familiar: ruralidade, território e política pública"</td><td>349</td></tr><tr><td>4.</td><td>Otros eventos internacionales</td><td>351</td></tr><tr><td>C.</td><td>Principales implicaciones para las políticas públicas</td><td>352</td></tr><tr><td>1.</td><td>Agricultura familiar y desarrollo territorial</td><td>353</td></tr><tr><td>2.</td><td>Políticas integrales e integradas para fortalecer sistemas territoriales de agricultura familiar</td><td>355</td></tr><tr><td>3.</td><td>Articulación entre instancias regionales y nacionales</td><td>356</td></tr><tr><td>4.</td><td>Complementariedad, diferenciación y focalización de las políticas públicas para la agricultura familiar</td><td>357</td></tr><tr><td>5.</td><td>Acciones inmediatas y procesos de largo plazo</td><td>358</td></tr><tr><td>6.</td><td>Políticas para la agricultura familiar ante el cambio climático y la degradación de los recursos naturales</td><td>359</td></tr><tr><td>7.</td><td>Políticas para la asociatividad, la agregación de valor y el acceso a mercados por parte de la agricultura familiar</td><td>360</td></tr><tr><td>8.</td><td>Participación, equidad e inclusión en las políticas para la agricultura familiar</td><td>360</td></tr><tr><td>9.</td><td>Gestión del conocimiento y políticas públicas para la agricultura familiar</td><td>363</td></tr><tr><td>D.</td><td>Balance propositivo</td><td>364</td></tr><tr><td colspan="2">Anexo 1. Información complementaria sobre tres eventos latinoamericanos del AIAF</td><td>367</td></tr><tr><td colspan="2">Anexo 2. Otros foros latinoamericanos en el marco del AIAF</td><td>370</td></tr></tbody></table>

Reflexión final

<table><tr><td>Mario Samper, Eric Sabourin y Byron Miranda</td><td>373</td></tr></table>
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Presentación

La obra que nos complace presentar reúne un con-
junto de estudios de caso y un análisis transversal
de las políticas públicas para la agricultura familiar
en once países latinoamericanos, complementados
por un ensayo interpretativo acerca de las implica-
ciones para políticas públicas derivadas de los prin-
cipales eventos internacionales del Año Internacio-
nal de la Agricultura Familiar en América Latina.

Aborda la situación de las agriculturas de base fa-
miliar en cada uno de ellos y la evolución de las
políticas enfocadas en la agricultura familiar o que
inciden directamente en ella, así como las defini-
ciones, tipologías e instrumentos para orientar y
aplicar esas políticas. Finalmente, valora sus resul-
tados e impactos, sus perspectivas actuales y los
principales desafíos que enfrentan dichas políticas
y las diversas agriculturas familiares del hemisferio.

Este esfuerzo colectivo, en el cual participó una
treintena de autores y autoras, fue impulsado
por la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural
en América Latina, y contó con el apoyo de
CIRAD, CEPAL e IICA.

Las investigaciones conducidas por el CIRAD desde los años 1990 han priorizado el estudio y la promoción de las agriculturas familiares del mundo tropical e intertropical en una perspectiva de desarrollo rural mediante un modelo inclusivo generando empleos, mayor autonomía y sustentabilidad de la producción y reducción de la pobreza y de las desigualdades.

CEPAL promueve estudios, foros y propuestas relacionadas con agricultura familiar, competitividad, acceso a mercados y circuitos cortos, así como agrobiodiversidad y cambio climático, sostenibilidad, gestión territorial rural e inclusión social, entre otros temas.

El IICA coopera con los Estados Miembros de la OEA para mejorar las condiciones para el desarrollo de los diferentes tipos de Agriculturas Familiares, desde una perspectiva que concibe a la agricultura vinculada al entorno territorial y social del que forma parte. El IICA promueve a las Agriculturas Familiares como un elemento central en la realidad de los sistemas socioeconómicos que constituyen los territorios rurales, y fundamental para impulsar el potencial de los mismos y el bienestar de sus pobladores.

La producción de esta obra colectiva se enmarca en la celebración del Año Internacional de la Agricultura Familiar y constituye un aporte a las reflexiones, intercambios y propuestas que se generan en sucesivos encuentros nacionales, regionales y hemisféricos. Las conclusiones y recomendaciones trascienden lo inmediato y sugieren orientaciones para las acciones a desarrollar en los próximos años al formular e implementar conjuntos entrelazados de políticas enfocadas en las agriculturas familiares y acordes con las conclusiones específicas de cada país y los distintos tipos de agriculturas familiares.

**Alicia Bárcena**
Secretaria Ejecutiva
Comisión Económica para
América Latina y el Caribe
CEPAL

**Michel Eddi**
Presidente Director General
Centro de Cooperación
Internacional en Investigación
Agronómica para el Desarrollo
CIRAD

**Víctor Villalobos**
Director General
Instituto Interamericano de
Cooperación para la Agricultura
IICA
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Prefacio

Desde hace por lo menos ciento cincuenta años
se ha venido pronosticando la inevitable desa-
parición del campesinado y, en efecto, algunos
autores como Henri Mendras han concluido, en
escritos muy bien argumentados, que *la fin des
paysans* es una realidad. Sin embargo hoy en día
estamos publicando ésta y muchas otras obras
más sobre la agricultura familiar. En los estu-
dios de caso aquí presentados se constata que
en América Latina, como en otros continentes,
la forma de producción agenciada por una fa-
milia está presente y tiene todavía un papel re-
levante, aunque variable de un país a otro. Esta
terca realidad es comprobada con los resultados
de los trabajos presentados en este libro que
muestran que la agricultura familiar en México,
Nicaragua, Costa Rica, Cuba, Colombia,
Ecuador, Perú y Uruguay tiene una participa-
ción contundente en la producción agropecua-
ria y más importante aun en el empleo rural.
También en Chile, Argentina y Brasil, países en
donde la agroindustria exportadora ha sido un
sector particularmente pujante, la contribución
de la agricultura familiar a la economía agroali-
mentaria es sustancial.

Surge de inmediato la pregunta sobre si la econ-
omía campesina y la agricultura familiar son
una misma cosa. Se podría contestar con toda
tranquilidad que sí, pues el asunto parece muy
sencillo: si estamos hablando de una categoría
económica que se refiere a un sistema de produc-
ción agropecuario en el cual parte de la mano de
obra utilizada la aporta la familia y que tiene una
escala tal que los procesos de producción son
controlados directamente por la familia misma,
la amplia gama de productores familiares presen-
tes actualmente en nuestro campos no son esen-
cialmente diferentes a los campesinos del siglo
XIX o de la primera mitad del siglo XX. Lo que
sucede es que ahora el campesino actúa dentro

de una economía de mercado. Anteriormente un
agricultor familiar no contrataba jornaleros y no
accedía al crédito sino muy excepcionalmente;
no compraba las semillas, ni los fertilizantes, y
casi ningún plaguicida; tampoco alquilaba o
compraba maquinaria, ni implementos para riego
y subrayaremos que no tenía que proveerse en el
mercado, sino en muy pocas cantidades, de los
bienes necesarios para su sobrevivencia, mientras
que actualmente por lo menos el 70% de estos
bienes deben ser necesariamente comprados por
la familia. Por otra parte, quienes conforman la
familia campesina o la unidad doméstica de pro-
ducción y consumo realizan otras actividades
económicas aparte de la agricultura y participan,
cada vez más, en múltiples mercados, no sólo de
productos sino también de tierra, de trabajo y de
servicios.

Como categoría sociológica y antropológica el campesinado es concebido como un miembro de una comunidad, que se rige por relaciones de parentesco y vecindario, y que enfrenta colectivamente la administración de los recursos de uso común y el acceso a bienes públicos, bien sea por medio de trabajos emprendidos conjuntamente o por medio de la negociación con el Estado. La familia campesina tiene además una relación orgánica con la tierra: más que activo productivo la tierra es para ella un patrimonio cultural sobre el cual funda su propiedad existencia.

Si bien la condición teórica (monetización par-
cial) planteada por la visión económica, pre-
sentada arriba, se ajusta a cualquier agricultor
familiar contemporáneo, los determinantes so-
cio-antropológicos del etos campesino corres-
ponden apenas a algunos tipos de productores
familiares. En palabras de Hugues Lamarche,
la agricultura familiar contemporánea es una
realidad polimorfa. Entre la gran heterogeneidad de tipos de productores familiares algunos (solo algunos) pueden ser caracterizados propiamente como campesinos. De manera que la agricultura familiar es una categoría útil y necesaria para aprehender la enorme complejidad de la economía rural tal como se nos presenta actualmente. Su utilidad será mayor si reconocemos su diversidad e incorporamos esa heterogeneidad a nuestros modelos de análisis y a las políticas públicas, que si bien han de focalizarse también deben ser diferenciadas, dado que hay en realidad múltiples tipos de agricultura familiar.

No es que el campesino de siglos anteriores se haya transformado en el campesino actual y en los agricultores familiares no campesinos, empesarizados podría decirse, del presente. No se trata de productores que con la irrupción del mercado mutaron en lo que es hoy el agricultor familiar. En realidad la agricultura familiar está constituida por familias e individuos que en las condiciones de la sociedad actual, hacen lo que han venido haciendo millones y millones de familias, o grupos domésticos, desde que existe la agricultura: organizarse para producir con su propio esfuerzo echando mano a recursos a los cuales pueden tener acceso y en las condiciones que les impone la sociedad mayor. La organización familiar del trabajo agrícola y de otras actividades económicas de las familias rurales es una alternativa frente a las posibilidades de cada momento histórico para emprender la lucha por la subsistencia, para tratar de obtener los medios de vida necesarios y en muchos casos para tratar de acumular, porque en efecto muchos empresarios agrícolas de hoy fueron agricultores familiares hace unos cuantos años. En fin, la génesis de la agricultura familiar es una cuestión de cada momento histórico en cada realidad nacional y local particular.

Que la agricultura familiar sea actualmente, en los países latinoamericanos, una categoría política, funcional para canalizar los recursos del Estado, tal como concluyen los editores de este libro, es un hecho positivo. Unos países la han incorporado al lenguaje gubernamental y la

han operativizado a la hora de intervenir en el mundo rural mientras que otros están en camino de hacerlo. ¿Pero por qué digo que es plausible la adopción de esta categoría? Por la sencilla razón de que, como lo traté de mostrar arriba, con este concepto se capta la diversidad de formas de producción agropecuarias, a pequeña escala, que deben ser objeto de atención de la política pública.

Lo que sí me parece un abuso con el concepto, y con las familias que trabajan en el campo, es pretender reducir al agricultor familiar al ideal imaginado (al deber ser propuesto) por el planificador. ¿Dejar por fuera, de la definición y del acceso a los recursos de la política pública, a las familias de productores que, por ejemplo, obtienen menos de la mitad de sus ingresos del trabajo de sus fincas porque desafortunadamente, dadas las limitaciones de acceso a los factores productivos, les toca trabajar en las llamadas actividades extra prediales? ¿O discriminar contra aquellos que han logrado obtener un ingreso relativamente aceptable que les permite que sus hijos salgan a educarse, porque no cumplen con el requisito de contratar, por ejemplo, menos del 30% de la mano de obra empleada? ¿O con este mismo argumento excluir a aquellos viejos que se han quedado solos y que con mucho esfuerzo y privaciones les toca contratar a quien les ayude en las labores agropecuarias?

Toda focalización significa exclusión y una política pública debe ser incluyente. Por supuesto que puede atenderse con diferentes estrategias a los diversos tipos de agricultores familiares y concentrar algunos recursos particulares en los más vulnerables y en los que tienen mayores limitaciones en el acceso al capital, a la tierra, al agua y a las tecnologías. Y ojo con la tierra, porque parece ser que una vez más, con el diseño de programas con bases supuestamente muy técnicas que privilegian la competitividad y la eficiencia, se evade el asunto central del acceso a la tierra en países en los cuales éste ha sido el principal factor discriminatorio contra el productor familiar; en países en donde a pesar de ser reducido a minúsculas parcelas en las peores
tierras y de más difícil acceso, el agricultor familiar ha mostrado una capacidad casi inverosímil de subsistencia y de adaptación. Me parece que la adopción de un límite para el tamaño de la tierra, como se ha hecho en varios países, a partir del cual la familia puede obtener ingresos suficientes, dados unos condicionamientos de calidad del suelo, disponibilidad de tecnologías, de agua y de acceso a mercados, es muy pertinente porque pone de presente las limitaciones que hay que superar para que la familia pueda obtener buenos ingresos derivados de su propia actividad agropecuaria.

Ojo también con discriminar contra los minifundistas por su pretendida incapacidad para salir de la pobreza y dejar para ellos una política asistencial, excluyéndolos de la acción gubernamental tendiente a dotar al agricultor de recursos productivos. Ha sido probado en muchos estudios que aun en predios muy pequeños, el agricultor puede ser altamente eficiente generando ingresos relativamente altos por cada día trabajado. La eficiencia de la actividad agropecuaria no está determinada, como se ha mostrado ampliamente, por las economías de escala, de manera que las tecnologías disponibles (agroquímicas o agroecológicas) no solamente son fraccionables para muchos productos (hortalizas, frutales, cacao, café, papa, tabaco, etc.) sino que por la pericia de los hombres y mujeres que trabajan en pequeñas explotaciones y por su vinculación directa al proceso productivo pueden generar lo que hemos llamado economías de micro escala mediante las cuales hacen ahorros en costos y generan aumentos en productividad. Hemos visto también varios casos en Ecuador, Perú, Bolivia y Colombia en que el minifundio precario, aquel atendido por los viejos y mujeres que se debaten en medio de la pobreza y la miseria, emprende transformaciones positivas cuando algunas ONG los vinculan a programas agroecológicos. Aunque en principio la intención de la organización que promueve estos programas es que produzcan algunos alimentos para mejorar la dieta del hogar, rápidamente colocan producción excedente en los mercados en los cuales, no pocas veces, reciben un sobreprecio

por la calidad de productos no contaminados por plaguicidas que otros productores familiares utilizan en exceso.

Una política pública tiene que atender integralmente al agricultor familiar pobre. Ante todo se debe ocupar de incentivar sus potencialidades productivas y de involucrarlo en programas de vivienda, educación, salud y dotación de servicios básicos como parece ser que se ha venido haciendo con éxito en Brasil, según se muestra en el segundo capítulo de la parte II. En materia productiva es aconsejable retomar la acción exquisita de ONG que han sabido promover sistemas de microcrédito y alternativas tecnológicas adecuadas (agroecológicas o de buenas prácticas) con alta eficiencia económica, atendiendo simultáneamente la seguridad alimentaria y la vinculación a los mercados.

¿Se trata de promover una política pública basada en la demanda de servicios de las familias que trabajan en la agricultura y de las comunidades que desarrollen capacidades para diseñar y gestionar sus propios proyectos? ¿O se trata más bien de que el Estado provea de bienes públicos a productores y comunidades, incluyendo no solo la infraestructura sino también la tecnología, el crédito y la capacitación? Me parece que la experiencia ha mostrado las desventajas y las ventajas de cada una de estas dos opciones de manera que lo procedente es una adecuada combinación de ellas con el objetivo de lograr una atención universal a los diferentes segmentos o tipos de agricultores familiares.

Se constató, en este libro, con el análisis presentado para los mencionados países, que el enfoque del desarrollo rural territorial es hasta ahora incipiente, con los avances más significativos en Brasil. Si este enfoque se concibe e implementa correctamente se puede tener la seguridad que se avanzará años luz en la construcción de un desarrollo rural equitativo y sostenible. Para ello es necesario combinar las dos orientaciones de oferta y demanda en la ejecución de la política pública así como garantizar la participación efectiva de los productores y las comunidades rurales
y promover, además, un ambiente de relaciones
sinérgicas con los funcionarios y entidades públicas. Se tiene la seguridad, digo, porque varias veces, en varios países de América Latina, se emprendieron programas que coordinaron la acción de las entidades y que contaron con la participación constructiva de los usuarios, pero que desafortunadamente fueron abortados por el temor reaccionario a la participación popular o por la abulia y la corrupción burocrática. Es necesario

entonces insistir que si bien es cierto que en ma-
teria de política pública rural hay mucho por
construir, no se puede echar por la borda ni la
experiencia ni la institucionalidad construida.

Jaime Forero Álvarez

Profesor Titular

Facultad de Estudios Ambientales y Rurales

Universidad Javeriana de Bogotá
Agradecimientos

A nombre de la Red PP-AL Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina, queremos expresar nuestro sincero agradecimiento a las siguientes instituciones y personas por su apoyo a la realización de esta obra:

* al servicio de cooperación regional para países andinos del Ministerio de Asuntos Extranjeros de Francia (Embajada en Lima) por el financiamiento de los estudios de Ecuador y Perú;

* a la Unidad Desarrollo Agrícola de la CEPAL y Agroqualitas Consultores por el financiamiento del estudio de Chile;

* al Centro Internacional de Políticas Económicas para el Desarrollo Sostenible – CINPE, de la Universidad Nacional por el cofinanciamiento del estudio de Costa Rica;

* al proyecto MOUVE financiado por la Agence Nationale de Recherche -ANR, de Francia por el apoyo al estudio en Uruguay;

* al CIRAD por el financiamiento de la edición del libro a través de la Red PP-AL;

* a María Ignacia Fernández de RIMISP por el apoyo para la realización de los estudios en Colombia, Ecuador y Perú;

* al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura – IICA, por la revisión técnica y filológica del libro, y en particular a Máximo Araya por su cuidadosa corrección de estilo, a la Unidad de Idiomas y a Byron Miranda por su apoyo a dicha gestión;

* a Adrián Rodríguez de la Unidad Desarrollo Agrícola y a Francisca Lira de la División de Desarrollo Productivo y Económico de la CEPAL por su apoyo al trabajo de edición.
<figure><img src="image_23.png" /></figure>
Los autores

Albaladejo, Christophe. Geógrafo, investigador y Director de Investigación del INRA y profesor de
la Universidad Nacional de la Plata. Director Francés del Laboratorio Internacional AGRITERRIS.
Correo electrónico: albaladejo@agro.unlp.edu.ar

Almaguer Pérez, Nelvis. Ingeniero agrónomo, profesor, Facultad de Ciencias Agropecuarias, Uni-
versidad de Holguín Oscar Lucero Moya, Cuba. Correo electrónico: nelvis@facing.uho.edu.cu

Arbeletche, Pedro. Ingeniero agrónomo y economista, profesor e investigador de la Universi-
dad de la República UDELAR, Facultad de Agronomía, Paysandú, Uruguay. Correo electrónico:
arbe19@hotmail.com

Betancourt López, Teodoro. Doctor en ciencias agrícolas, profesor investigador titular de la Universidad Agraria de la Habana Fructuoso Rodríguez Pérez, Cuba. Correo electrónico: teodoro@unah.edu.cu

Cardeillac Gulla, Joaquín. Sociólogo, docente e investigador del Departamento de Sociología,
FCS, Universidad de la República, Montevideo, Uruguay. Correo electrónico: joaquin@fcs.edu.uy

Chapela y Mendoza, Gonzalo. Ingeniero agrónomo, investigador en la Universidad Autónoma
Chapingo / Observatorio Civil de Políticas Públicas para el Campo, México. Correo electrónico:
gchapela@gmail.com

Cittadini, Roberto. Sociólogo, investigador titular del INTA (Argentina) actualmente, investigador del Labintex Europa-INTA/UMR Innovation, Montpellier, Francia. Correo electrónico: cittadini.roberto@inta.gob.ar

De Torres Álvarez, María Fernanda. Socio-antropóloga, investigadora de la Universidad de la
Republica, UDELAR, Facultad de Ciencias Sociales, Montevideo, Uruguay. Correo electrónico:
mfdetorres@gmail.com

Elverdin, Julio. Ingeniero agrónomo, Coordinador de Programa Nacional del INTA y Direc-
tor Argentino del Laboratorio Internacional AGRITERRIS, Argentina. Correo electrónico:
elverdin.julio@inta.gob.ar

Fréguin-Gresh, Sandrine. Agro-economista, investigadora del CIRAD, UMR ART-Dev y de la Universidad Centro-Americana-UCA, Instituto Nitlapán, Managua, Nicaragua. Correo electrónico: sandrine.freguin@cirad.fr

Gisclard, Marie. Geógrafa, post-doctoranda en el INRA de Toulouse, UMR 1248, équipe Média-
tions, Castanet Tolosan, Francia. Correo electrónico: marie.gisclard@univ-paris1.fr
Gonzalez, Edgardo Gabriel. Abogado, investigador del INTA en el Instituto de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar de la Región Pampeana - CIPAF. Argentina. Correo electrónico: gonzales.edgardo@inta.gob.ar

Goulet, Frederic. Sociólogo, investigador del CIRAD Umr Innovation (Francia) en el Laboratorio Internacional AGRITERRIS, Argentina. Correo electrónico: frederic.goulet@cirad.fr

Grisa, Catia. Doctora en Ciencias Sociales, Profesora de la Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Pelotas-RS, Brasil. Correo electrónico: catiagrisa@yahoo.com.br

Juarez, Paula. Socióloga, investigadora del Instituto de Estudios sobre la Ciencia y Tecnología Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. Correo electrónico: juarez.paulama@gmail.com

Le Coq, Jean François. Agro-economista, investigador del CIRAD, UMR Art-Dev y profesor visi-
tante en el Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible, CINPE, de
la Universidad Nacional, UNA, Costa Rica. Correo electrónico: jflecoq@cirad.fr

Martínez, Hugo. Ingeniero agrónomo, Codirector de Qualitas Agroconsultores, actualmente asesor del Ministro de Agricultura de Chile. Correo electrónico: hugo.martinez@minagri.gob.cl

Marzin, Jacques. Agro-economista, investigador del CIRAD, UMR ART-Dév, Montpellier, Francia. Correo electrónico: jacques.marzin@cirad.fr

Massardier, Gilles. Investigador en Ciencia Política del CIRAD, correspondiente de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina en CIRAD, Montpellier, Francia. Correo electrónico: gilles.massardier@cirad.fr

Menéndez Gámiz, Carlos Ricardo. Planificador para el Desarrollo Agropecuario (UNAM), doctorante del Programa en Problemas Económicos Agroindustriales, CIESTAAM, Universidad Autónoma de Chapingo. Texcoco, Estado de México. México. Correo electrónico: cmenendez@ciestaam.edu.mx

Meynard Vivar, Francisca. Geógrafa, consultora del RIMISP, actual Jefa del Fondo de Protección Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente de Chile. Correo electrónico: franciscameynard@gmail.com

Miranda, Byron. Agrónomo y especialista en desarrollo rural, organizacional y humano. Actualmente es el Especialista Principal del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura en Inclusión en la agricultura y los territorios rurales. Correo electrónico: byron.miranda@iica.int

Namdar-Irani, Mina. Ingeniera agrónoma, Codirectora de Qualitas Agroconsultores, actualmente Asesora del Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario de Chile (INDAP). Correo electrónico: mnamdar@indap.cl

Patrouilleau, María Mercedes. Socióloga, investigadora del INTA en el Instituto de Investigación en Prospectiva y Políticas Públicas, Argentina. Correo electrónico: patrouilleau.mm@inta.gob.ar
Pérez, Francisco José. Ingeniero agrónomo, investigador en el Instituto Centroamericano para el Desarrollo de Capacidades Humanas, IXMATI, Managua, Nicaragua. Correo electrónico: francisco.perez@ixmati.biz

Robles Berlanga, Héctor. Profesor investigador de la UAM-Xochimilco/Coordinador de la página web Subsidios al campo.org.mx. Correo electrónico: robleshector@prodigy.net.mx

Sabourin, Eric. Socio-antropólogo, investigador del CIRAD, Umr Art-Dev y profesor visitante en el CDS de la Universidad de Brasilia, Brasil. Coordinador de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina. Correo electrónico: eric.sabourin@cirad.fr

Sáenz Segura, Fernando. Economista, Centro Internacional de Política Económica para el Desarro-
llo Sostenible (CINPE), Universidad Nacional de Costa Rica (UNA), San José, Costa Rica. Correo
electrónico: fernando.saenz.segura@una.cr

Samper, Mario. Especialista internacional en Agricultura, Territorios y Bienestar Rural, del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. Coordinador de la Plataforma Regional de Apoyo Técnico al Desarrollo Territorial y del Programa Regional de Formación de Capacidades de la ECADERT, San José, Costa Rica. Correo electrónico: mario.samper@gmail.com

Schneider, Sergio. Sociólogo, profesor en los posgrados de Sociología (PPGS) y Desarrollo Rural (PGDR), ambos en la Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre, Brasil. Correo electrónico: schneide@ufrgs.br

Sotomayor, Octavio. Ingeniero agrónomo, Oficial de Asuntos Económicos, Unidad de Desarrollo Agrícola, CEPAL, actual Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario de Chile (INDAP). Correo electrónico: octavio.sotomayor@indap.cl

Valenciano Salazar, Jorge. Economista, Escuela de Economía, Universidad Nacional de Costa Rica (UNA). Correo electrónico: jorge.valenciano.salazar@una.cr

Zarate Montero, Diego. Economista, Escuela de Economía, Universidad Nacional, UNA, Costa Rica. Correo electrónico: etarazogeid@gmail.com
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# I. Introducción

La agricultura familiar (AF) es una forma de producción y de vida con un peso relevante en América Latina. Corresponde a las unidades agropecuarias que utilizan esencialmente mano de obra familiar y donde la mayoría de la renta familiar proviene de la actividad agrícola. Según el informe CEPAL-FAO-IICA (2013), en América Latina y el Caribe (ALC) el sector de la AF totaliza cerca de 17 millones de unidades productivas, que agrupan a una población de 60 millones de personas. La AF representa cerca del 75% del total de las unidades productivas de esa región y en algunos de sus países supera el 90%.

Este documento reúne los resultados de estudios realizados en el año 2013 en once países de ALC<fnref n="1" /> en el marco de los trabajos de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina (PP-AL)<fnref n="2" />. La Red PP-AL reúne a investigadores y equipos de más de 30 centros latinoamericanos y algunos europeos. El objetivo de la red es estudiar la elaboración e implementación de diversas políticas públicas para examinar sus mecanismos y sus efectos, en particular en términos de transformaciones de las dinámicas de desarrollo rural y de lucha contra las desigualdades. Las investigaciones movilizan a economistas, sociólogos, analistas en ciencia política y geógrafos por medio de proyectos comparados, bilaterales, trilaterales o en red. Buscan analizar y comparar los procesos implementados en las políticas públicas agrícolas y ambientales y en los programas de desarrollo rural o territorial en diversos países de América Latina.

El estudio buscó caracterizar dos elementos complementarios en el subcontinente

latinoamericano: i) el surgimiento de políticas públicas específicas para el sector de la AF, y ii) la forma en que las políticas clásicas dirigidas al agro afectan a ese sector.

El documento consta de tres partes. La primera presenta un análisis transversal del conjunto de estudios de caso nacionales y la segunda parte presenta dichos estudios. La tercera ofrece una síntesis interpretativa de los aportes sobre políticas públicas para la AF derivados de los varios eventos internacionales del Año Internacional de la Agricultura Familiar (AIF) en América Latina.

La primera parte se subdivide en cuatro capítulos. El primero se refiere al contexto histórico y económico del surgimiento de las políticas públicas dedicadas a la AF en América Latina. El segundo explicita las causas del surgimiento y difusión regional de esas políticas en la década del 2000. El tercer capítulo trata sobre la diversidad de las modalidades de las políticas que afectan la AF y de las varias definiciones de la categoría meta en distintos países. El cuarto presenta una síntesis de los principales resultados y tendencias, así como de los desafíos y las perspectivas para esas políticas.

La segunda parte incluye los resúmenes de los once estudios nacionales a partir de la aplicación de una guía de análisis común que comportaba cinco bloques:

1) el lugar de la agricultura, en especial de la AF, en la economía del país;

2) la historia y la trayectoria de las políticas agrarias y de aquellas dirigidas a la AF;

<footnote n="1">1. Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Nicaragua, Perú y Uruguay. Los autores y autoras de cada estudio nacional se indican en la primera parte y en el capítulo correspondiente.</footnote>

<footnote n="2">2. www.cinpe.una.ac.cr/redppal; www.pp-al.org</footnote>
3) los orígenes y los vectores de esas políticas, en particular el papel de los movimientos sociales y la constitución de grupos de interés o de coalición de causa en defensa de ese tipo de agricultura;

4) la definición de la población/categoría meta y la caracterización de los principales instrumentos de esas políticas y su financiamiento, y

5) la evaluación pluralista de los resultados y efectos, de las perspectivas de evolución y de los principales desafíos de esas políticas.

En la tercera parte se ofrece un balance sintético de tres eventos internacionales del AIAF en América Latina: El Encuentro Centroamericano y de República Dominicana sobre Agricultura Familiar 2014, realizado en San Salvador, El Salvador, del 24 al 26 de setiembre de 2014; la Conferencia internacional: Políticas Públicas y Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe: Situación actual y retos para el mediano y largo plazo, celebrada en Santiago de Chile el 3 y 4 de noviembre del 2014, y el IX Fórum Internacional de Desarrollo Territorial "Agricultura Familiar: Ruralidad, Territorio y

Política Pública", efectuado en Fortaleza, Estado de Ceará, Brasil, del 18 al 21 de noviembre del 2014. Además de una síntesis interpretativa inicial de cada evento, se identificaron sus principales resultados y productos, y se realizó una valoración general con énfasis en el seguimiento e incidencia, y finalmente se abordó en forma integrada sus principales implicaciones para las políticas públicas relacionadas con la agricultura familiar.

Complementariamente, se incorporaron en el capítulo final los principales resultados y recomendaciones relacionadas con políticas públicas para la agricultura familiar de otros eventos del AIAF, incluyendo el Foro Latinoamericano y Caribeño de Comités Nacionales del Año Internacional de la Agricultura Familiar 2014, el 10 y 11 de noviembre del mismo año; la I Reunión Ministerial sobre Agricultura Familiar de la CELAC, efectuada en Brasilia el 13 de noviembre de 2014, y el IV Coloquio Agricultura Familiar e Desenvolvimento Rural, que se llevó a cabo en Porto Alegre, Brasil, del 12 al 14 de noviembre del 2014.
# Parte 1

## II. Análisis transversal de las políticas sobre agricultura familiar en América Latina

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Eric Sabourin<fnref n="3" />, Mario Samper<fnref n="4" />, Jean François Le Coq<fnref n="5" />, Gilles Massardier<fnref n="6" /> Octavio Sotomayor<fnref n="7" /> y Jacques Marzin<fnref n="8" />

<footnote n="3">3 Socio-antropólogo, investigador del CIRAD, Umr Art-Dev y profesor visitante en el CDS de la Universidad de Brasilia, Brasil. Coordinador de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina. Correo electrónico: eric.sabourin@cirad.fr</footnote>

<footnote n="4">4 Samper, Mario. Especialista internacional en Agricultura, Territorios y Bienestar Rural, del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. Coordinador de la Plataforma Regional de Apoyo Técnico al Desarrollo Territorial y del Programa Regional de Formación de Capacidades de la ECADERT, San José, Costa Rica. Correo electrónico: mario.samper@gmail.com</footnote>

<footnote n="5">5 Agro-economista, investigador del CIRAD, UMR Art-Dev y profesor visitante en el Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible, CINPE, de la Universidad Nacional, UNA, Costa Rica, Correo electrónico: jflecoq@cirad.fr</footnote>

<footnote n="6">6 Investigador en Ciencia Política del CIRAD, correspondiente de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina en Cirad, Montpellier, Francia. Correo electrónico: gilles.massardier@cirad.fr</footnote>

<footnote n="7">7 Ing. agrónomo, Oficial de Asuntos Económicos, Unidad de Desarrollo Agrícola, CEPAL, actual Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario de Chile (INDAP). Correo electrónico: octavio.sotomayor@indap.cl</footnote>

<footnote n="8">8 Agro-economista, investigador del Cirad, UMR ART-Dév, Montpellier, Francia. Correo electrónico: Jacques.marzin@cirad.fr</footnote>
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## A. Introducción

La agricultura familiar es una forma peculiar de actividad agrícola ampliamente representada en América Latina (Malleta, 2011, Schneider, 2013). Se considera que abarca cerca del 75% del total de las unidades productivas de esa región y que, en algunos países, pueda llegar a más del 90% (CEPAL-FAO-IICA, 2013).

El análisis transversal de los estudios realizados en once países latinoamericanos busca caracterizar dos elementos complementarios en la escala del subcontinente<fnref n="9" />. El primero es el surgimiento y la diseminación regional de políticas públicas específicas para la categoría de la agricultura familiar; el otro es la forma como las políticas agrarias clásicas afectan a ese sector.

Procura responder a varias preguntas: ¿Cuáles son los orígenes y las causas de la adopción de esas políticas? ¿Qué tienen en común? ¿Cuáles son los primeros resultados observables, los efectos, y cuáles son los desafíos y las perspectivas de las políticas específicas para el futuro de la agricultura familiar en América Latina?

Esta parte está basada en una lectura interpretativa, a la luz de dichas interrogantes, los de estudios de síntesis sobre las políticas relativas a la agricultura familiar que se presentan en la segunda parte de este libro. Los mismos fueron realizados durante el año 2013, en el marco de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina (PP-AL).

El abordaje teórico y metodológico asocia la sociología política (Jobert y Muller, 1997; Lagroye et al., 2006; Callon et al., 2001), el análisis de políticas públicas en la ciencia política (Duran,

1999; Massardier, 2008) y la economía institucional (Pierson y Skocpol, 2008; Mahoney, 2001).

Se consideran dos hipótesis exploratorias principales: 1) la existencia de mecanismos de circulación de un modelo latinoamericano de políticas enfocadas en la agricultura familiar, y 2) el carácter limitado e incompleto de la mayoría de esas iniciativas focalizadas en una categoría meta específica y la necesidad de ampliar la gama de instrumentos y respuestas, de acuerdo con la diversidad de las situaciones y con las nuevas exigencias de las sociedades nacionales.

El principal resultado del estudio constata la gran diversidad de las situaciones del segmento de productores que fue calificado de “pequeña agricultura” o de “agricultura familiar”. Confirma también la diversidad de las definiciones de la agricultura familiar en América Latina y, por consecuencia, de las políticas enfocadas en ella. Por lo tanto, el tercer capítulo propone una clasificación (más que una tipología) de las principales formas de políticas públicas que afectan el sector de la agricultura familiar.

Primero, vale recordar las bases y los criterios utilizados en las políticas públicas para definir la agricultura familiar. Existe una definición académica basada en los conceptos de la economía familiar de Chayanov (1974), caracterizada por (i) la existencia de vínculos orgánicos entre la familia y la unidad productiva, y (ii) la movilización efectiva de la fuerza laboral familiar, excluyendo la contratación de asalariados permanentes (Bélières et al., 2013). Los vínculos orgánicos son materializados por la inclusión del capital productivo en el patrimonio familiar y por la articulación de lógicas domésticas y de producción, sea para el mercado o no. Hay dos tipos de tensión: i) entre la asignación del trabajo familiar y su remuneración; y

<footnote n="9">9. Los países y los autores responsables de los estudios son los siguientes: Argentina (Juarez et al., 2014), Brasil (Grisa y Schneider, 2014), Chile (Martínez et al., 2014), Costa Rica (Valenciano et al., 2014), Colombia (Meynard, 2014a), Cuba (Marzin et al., 2014), Ecuador (Meynard, 2014b), México (Chapela y Menéndez, 2014), Nicaragua (Pérez y Fréguin-Gresh, 2014), Perú (Meynard, 2014c) y Uruguay (Torres et al., 2014).</footnote>
ii) entre el consumo de la familia y compra de insumos para la actividad productiva, así como entre acumulación e inversión en la finca.

Pero existe también una definición política que corresponde a la delimitación de una población meta, generalmente en respuesta a la reivindicación de los movimientos sociales del campo o a iniciativas de los gobiernos en favor de una determinada base social. En América Latina, las diferentes definiciones políticas de esa categoría utilizan tres grandes criterios, diversamente interpretados según la base social a ser beneficiada: i) acceso limitado a recursos de tierra y capital; ii) uso preponderante de la fuerza de trabajo familiar, y iii) constituir la principal fuente de ingreso familiar que puede ser complementada por otras (FAO-INCRA, 1994; FAO, 2012).

La categoría “agricultura familiar” es una construcción histórica, social, política y cultural, que responde a contextos y procesos diferenciados, tanto en el ámbito económico-social como en el de las políticas públicas. Así, la manera de concebirla varía de una región del hemisferio a otra (e incluso algunas veces entre países de una misma región), y también a lo largo del tiempo. En Brasil, la conceptualización de una agricultura familiar “moderna” refleja por un lado las transformaciones del campesinado y por otra parte la integración de varias denominaciones regionales que referían, a su vez, a situaciones distintas; en su uso actual, abarca un conjunto heterogéneo que requiere tratamientos diferenciados. En algunos otros países del Cono Sur, cobran especial importancia formas de producción familiar que por su escala y tecnificación difícilmente serían consideradas como agricultura familiar en países andinos, donde el peso histórico y actual del campesinado se expresa también en las políticas públicas referentes a la agricultura familiar, o en Centroamérica, donde hasta hace poco –y en

alguna medida todavía hoy- la “agricultura familiar” ha tendido a asociarse con pobreza y subsistencia. Pero en general, se constata asimismo una tendencia hacia la incorporación de fuerza de trabajo extrafamiliar, en contraposición al supuesto, cada vez menos válido, de que la agricultura familiar recurre exclusiva o casi exclusivamente al trabajo de los integrantes de la familia rural.

La manera en que se concibe actualmente la agricultura familiar en América Latina refleja transformaciones objetivas en la composición y características de categorías socioeconómicas y sociopolíticas anteriores, así como su redefinición por parte de las organizaciones de productores y productoras, por los responsables político-institucionales, por la academia y por la cooperación internacional. En conjunto, ello ha conducido a la visibilización creciente –aunque todavía disparde de la agricultura familiar en las políticas públicas, cuya diversidad refleja las distintas condiciones y contextos en que se desenvuelve. Si bien no se pretende ofrecer aquí una tipología elaborada de dichas políticas, es posible identificar afinidades o divergencias que permiten agrupar o clasificarlas, y explorar sus interrelaciones con otras.

Como toda política pública, una política de apoyo a la agricultura familiar comporta un perímetro de intervención (con una definición de su población meta), dispositivos de prestación de servicios (crédito, capacitación, asistencia técnica, proyectos participativos, etc.), una burocracia dedicada y presupuestos públicos. Varios Estados latinoamericanos han elaborado e implementado progresivamente políticas públicas específicas centradas en el segmento y la población meta de la agricultura familiar (Chile, Cuba<fnref n="10" />, Brasil, Argentina, Uruguay, etc.).

Se habla, a raíz de modelos tan diferentes como los aplicados en Cuba y Brasil, de una dualidad de las

<footnote n="10">10. En Cuba, la decisión se tomó en 1993, después del colapso del bloque soviético.</footnote>
políticas agrícolas entre agricultura familiar y agrícola empresarial (Bonnal et al., 2010; Bélières et al., 2013). La realidad es más compleja, por la multiplicidad de situaciones en función de los países, de las regiones o de las cadenas productivas. La propia categoría “agricultura familiar” abarca también una gran diversidad de situaciones y de sistemas de producción (Sourisseau et al., 2012; Salcedo y Guzmán, 2014).

Los estudios por país muestran que el surgimiento de la agricultura familiar como objeto de política pública corresponde a una evolución desde una categoría llamada “pequeña agricultura”, “agricultura campesina” o “agricultura de subsistencia”, pasando por la identificación de sistemas de producción basados en el núcleo familiar y diferenciados de la agricultura empresarial, hasta desembocar finalmente en la categoría de política pública enfocada en la “agricultura familiar”.

Si bien todos los países tienen una pequeña agricultura (o agricultura a pequeña escala) y productores familiares, no todos tienen una política específica para la agricultura familiar. De hecho, se diferenció a los países que han contado con una política específica para el sector desde hace varios años, en los cuales ya se pueden observar resultados (Chile, Brasil, Cuba, Argentina, Uruguay), de los que principalmente mantuvieron en las dos últimas décadas una única política para el conjunto del sector agropecuario, dando un tratamiento más bien social y separado a los segmentos más pobres de la población rural (Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicaragua, Perú).

Se debe también integrar en el análisis las nuevas políticas que impulsan un abordaje transversal e intersectorial del medio rural y de las agriculturas familiares. Son políticas que tratan de desarrollo sustentable, medio ambiente, desarrollo territorial, descentralización, participación, así como de lucha contra la pobreza o de seguridad alimentaria con un carácter progresivamente intersectorial (Schejtman, 2008).

Esta primera parte incluye cuatro apartados. El primero presenta el contexto histórico y económico del surgimiento de las políticas públicas enfocadas en la agricultura familiar en América Latina. El segundo se refiere a las causas del surgimiento y la difusión regional de esas políticas en la década del 2000. El tercero trata sobre las diversas modalidades de esas políticas enfocadas en las agriculturas familiares y de las varias definiciones de la categoría meta en distintos países. El cuarto apartado presenta una síntesis de los principales resultados y efectos, así como de los desafíos y las perspectivas en la escala del subcontinente.

## B. Contexto y periodización de las políticas agrarias en América Latina

Varios autores concuerdan en que el contexto económico en América Latina fue históricamente marcado por tres grandes periodos en materia de políticas agrícolas (Barril y Almada, 2007; Schejtman, 2008; Márques y Ramos, 2012; PIADAL, 2013; Bélières et al., 2013): una fase de desarrollo nacional de la industria ligada a políticas de sustitución de las importaciones (1950-1980); una fase de liberalización y apertura económica, con la prioridad otorgada a las producciones agropecuarias para exportación y el apoyo a las empresas agrícolas (1980-1990), y una fase más reciente de programas de compensación de las fallas del mercado, desde el fin de la década de 1990 o inicios de la siguiente, según los países.

La primera fase, de sustitución de importaciones, coincidió con modelos de Estado centralizadores, en muchos países de la región asociados a dictaduras militares. La agricultura debía estar al servicio de la industria, sin que eso se tradujera en todos los países en el desarrollo de una verdadera agroindustria con capacidad de transformación y agregación de valor a la producción agrícola.
La fase de liberalización de 1980 al 2000, con variantes de un país a otro, se dio en un contexto de globalización de los intercambios mundiales y asoció apertura comercial, privatización y en muchos de los países ajustes estructurales o financieros entre 1994 y 2001.

Este periodo corresponde también al momento de la Revolución Verde y a una intensificación selectiva del apoyo a la agricultura empresarial y comercial, lo que Silva (1982) llamó la modernización dolorosa y conservadora. Esto llevó a una marginalización y pauperización de las formas familiares o campesinas y, de cierto modo, a un proceso de polarización de la agricultura latinoamericana entre formas de producción campesinas y patronales.

En lo referente a las políticas públicas, en este periodo se observaron las primeras respuestas, principalmente en términos de tentativas de redistribución de la tierra por parte de los gobiernos de la región, a las luchas campesinas por el acceso a la tierra y a sus derechos fundamentales: *ligas camponesas* en Brasil (Azevedo, 1982), revueltas campesinas y guerrillas en Perú (Concepción, Andahuaylas, Piura), ligas agrarias en el nordeste de Argentina. Las primeras políticas públicas se dieron en forma de programas de desarrollo rural localizados y regionales (Nordeste de Brasil, Costa peruana, etc.) y de políticas de tierras y de reforma agraria (Chile, Perú) o de colonización de tierras para evitar la reforma agraria (Brasil, Argentina y Uruguay). Sin embargo, la mayoría de esas políticas nunca fueron aplicadas, debido a la oposición tajante de las oligarquías rurales conservadoras o a que su aplicación fue interrumpida por golpes de estado y dictaduras militares en el curso de los años sesenta (Brasil, Perú) y setenta (Bolivia, Uruguay, Paraguay, Ecuador, Argentina, Nicaragua, etc.).

Durante el periodo de 1950 a 1970, en un contexto de guerra fría y de dominación norteamericana, se trataba sobre todo de calmar,

moldear o instrumentalizar las reivindicaciones sociales apoyadas por la Iglesia católica (Teología de la Liberación) (Gutiérrez, 1974; Marin, 1995) y contrarrestar a los partidos comunistas o revolucionarios. En la época se hablaba de agricultura campesina, pequeña producción, pequeña agricultura o agricultura de subsistencia, pero nunca de agricultura familiar. Chile fue el primer país en apoyar a la pequeña agricultura o agricultura campesina con la creación atípica del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP) en 1962 (Echenique y Romero, 2009).

El periodo de redemocratización a partir de los años 1990-1995 corresponde a una ola de reivindicaciones por parte de nuevos movimientos sociales del campo que explican las respuestas diferenciadas de los gobiernos (Bonnal et al., 2010). Corresponde a los momentos de elaboración de políticas específicas para la agricultura familiar en un conjunto de países, como fueron los casos de Cuba (1993), Brasil (1995), Argentina (2003) y Uruguay (2005). En la década del 2000, en general, el aumento de la demanda de alimentos y de los precios agrícolas fue un factor decisivo para la formulación de políticas públicas más favorables a la agricultura en general y a la agricultura familiar en particular. Con la crisis del mercado de granos básicos de 2007-2008, la agricultura retoma importancia para asegurar una cierta seguridad alimentaria y contribuir al financiamiento de la balanza comercial y de los presupuestos de los Estados (PIADAL, 2013; Marques y Ramos, 2012).

A partir del inicio de la década del 2000, se dieron también reformas institucionales en respuesta a la diversificación de las reivindicaciones populares, llevando a la formulación de políticas de medio ambiente, descentralización y "territorialización" y de programas de lucha contra la pobreza rural (México, Costa Rica, Nicaragua, Guatemala, Perú y Colombia).
Los autores del libro del Panel Internacional de Expertos sobre Agricultura y Desarrollo Rural en América Latina (PIADAL, 2013) analizan la política agrícola en América Latina como un *collage* de programas que acontecen después de negociaciones parciales con algunos actores sectoriales en torno a problemas específicos, dando lugar a acuerdos limitados. Se puede asociar esas prácticas a diversas formas de neo-corporativismo (México, Argentina), de clientelismo (Brasil) o de populismo (Venezuela, Ecuador, Bolivia). En los estudios por país se observa la naturaleza fragmentada de las políticas agrarias y se evidencia un “incrementalismo” de las políticas públicas (Lindblom, 1959). Con ello se alude a una agregación de cambios marginales, paso a paso, con falsas rupturas mediante la vocalación de nuevas leyes o la creación de nuevas instituciones públicas (Favareto, 2010).

Al final de este periodo económicamente favorable para la agricultura, se observa la “paradoja latinoamericana del crecimiento del PIB agrícola con manutención de la pobreza” (Berdegué et al., 2012). Algunas explicaciones propuestas son: i) el crecimiento se concentró en rubros que generan poco empleo (ganadería extensiva, cultivos mecanizados y “pools” de siembra); ii) hubo una creciente concentración de tierra y renta (PIADAL, 2013), o iii) el gasto público se distribuye mal por la gran capacidad de captación de las políticas públicas por actores sociales con más poder y recursos (Silva et al., 2009). Esa desigualdad creciente se confirma en el caso de Colombia y Perú (Valdes et al., 2010), y se observa también en Argentina (Manzanal y Neiman, 2011) y Brasil (Sabourin, 2009).

En conclusión, históricamente se pueden diferenciar dos grandes periodos en las políticas públicas relacionadas con la agricultura familiar: i) de 1950 a 1990, las primeras respuestas institucionales a las luchas para la tierra, y ii) de 1995 hasta hoy, la emergencia y difusión de políticas específicas dirigidas expresamente hacia la categoría de la agricultura familiar.

## C. Orígenes, factores y vectores de políticas específicas para las agriculturas familiares

Dos grandes factores se cruzan para explicar el desarrollo de políticas públicas para la agricultura familiar: la liberalización de los mercados (y sus consecuentes efectos negativos para ciertas categorías de productores) y la democratización de la vida política. Ambos factores pueden ser asociados a la constitución de grupos de interes o coaliciones que pretenden determinar las orientaciones de las políticas, sea en favor de la agricultura patronal y empresarial, sea en favor de la agricultura familiar o de un determinado segmento dentro de esa categoría, o con políticas paralelas para cada segmento, como en Brasil y Cuba.

### 1. Las coaliciones y grupos de interés en torno a la agricultura familiar

Las políticas enfocadas en la agricultura familiar corresponden a un periodo de re-democratización de los Estados en la región, con la emergencia de gobiernos más favorables a este sector de la población rural (Brasil, Argentina, Uruguay, Chile, Nicaragua, Ecuador, Bolivia). También se observa una recrudescencia de movimientos sociales nacionales y de sus expresiones regionales como, entre otras, la Coordinadora de Organizaciones de Productores Familiares del MERCOSUR-COPROFAM Vía Campesina o la Reunión Especializada de la Agricultura Familiar-REAF (que reúne a representantes nacionales de organizaciones de agricultores, mas también de gobiernos y sectores técnicos).

Las respuestas de los Estados son todavía diferenciadas. En Brasil, después del bloqueo de los sectores rurales conservadores contra la posibilidad de reforma agraria en la Asamblea Constituyente de 1988, la respuesta del Gobierno fue privilegiar una política de crédito específica para integrar
a los agricultores familiares a las cadenas productivas de los complejos agroindustriales o del agronegocio (más en un sentido positivo del conjunto de los negocios agropecuarios) y evitar así la obligación de pasar por una redistribución de tierras. Más tarde, fue determinante el peso de los movimientos sociales junto a la estabilización financiera del Plan REAL en 1994. Hubo una aproximación del principal sindicato de la agricultura familiar (Confederación de los Trabajadores de la Agricultura-CONTAG) con el Gobierno, iniciada en el mandato del presidente Cardoso con una negociación que llevó después a cierta forma de cogestión durante los dos mandatos del presidente Lula (Grisa y Schneider, en este libro).

En Argentina, durante el peronismo (1940-1970), también hubo distribución de tierras, colonización e intentos de reforma agraria. Históricamente, prevaleció una lógica de desarrollo urbano de la política nacional que llevó a una doble contraposición: entre la ciudad y el campo, y entre la agricultura patronal y la agricultura campesina (PIADAL, 2013). Entre 1970 y 1990 desparecieron más de 100 000 fincas familiares, y la re-democratización posterior no representó una oportunidad favorable para la agricultura familiar: la situación económica era muy inestable y no existía un movimiento social suficientemente fuerte y unido. Los movimientos sociales agrarios (para la agricultura patronal, la Sociedad Rural Argentina y Confederaciones Rurales Argentinas -CRA-, y para la agricultura familiar, la Federación Agraria Argentina -FAA- y su Foro Nacional de Agricultura Familiar -FONAF-) siempre mostraron una fuerte heterogeneidad, salvo para el paro agrario de 2008. Hubo que esperar a las consecuencias de la crisis económica de 2001, el gobierno de Kirchner y la nueva importancia que se dio entonces a la agricultura para que se diseñara la política de agricultura familiar. El papel de la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) y de los países del Mercosur (Brasil, Bolivia y Chile) fue también determinante (cf. Juarez et al., en este libro).

En Uruguay, las decisiones del gobierno surgió de la victoria electoral del Frente Amplio de izquierda en 2004 ya venían siendo preparadas por el gobierno anterior mediante programas dirigidos a los pequeños productores y ganaderos a través de financiamiento por parte de las organizaciones internacionales (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola-FIDA, Banco Interamericano de Desarrollo-BID, Banco Mundial-BM). El cambio se dio en la nueva interlocución privilegiada del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) con las gremiales de agricultores familiares, en especial con la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR) (de Torres et al., en este libro).

En México, después de la reforma agraria de 1915-1921, el Estado había mantenido cierta tranquilidad o control de los movimientos campesinos. Sin embargo, la contrarreforma agraria, con la posibilidad de privatización de los ejidos en 1992, provocó una serie de cambios y generó reivindicaciones populares que mal fueron satisfechas con la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable entre 1997 y 2001 (Warman, 2003; Leonard, 2008; Chapela y Menéndez, en este libro).

Los casos de Cuba y Nicaragua tuvieron rasgos bien específicos porque pasaron por una fase de reforma agraria socialista que transformó grandes haciendas en cooperativas (Nicaragua) o en empresas estatales (Cuba). Los límites de esas experiencias dieron lugar a una redistribución de tierras a agricultores familiares, específicamente por motivos de seguridad alimentaria y abastecimiento interno después del embargo económico de los Estados Unidos, mantenido después del colapso del bloque soviético en Cuba a partir de 1993, y a una fase de contrarreforma agraria y reconcentración de tierras en Nicaragua a partir de 1990 con la vuelta de gobiernos conservadores (ver Marzin et al., en este libro; Pérez y Fréguin-Gresh, en este libro).

El caso de Costa Rica es específico también por cuanto los movimientos sociales no fueron la
fuerza impulsora principal. De hecho, tras una fuerte movilización rural para enfrentar la política de ajuste estructural y apertura comercial de los años noventa (Edelman, 2005), los movimientos campesinos paulatinamente han perdido fuerza ante una marcada atomización y reducción del apoyo público a la agricultura. La emergencia de la política de agricultura familiar opera más como un rescate de las instituciones sectoriales de la agricultura con el apoyo de la cooperación internacional que como el resultado de presiones por los movimientos sociales de pequeños productores o campesinos (Valenciano et al., en este libro).

En los países andinos estudiados (Colombia, Ecuador, Perú) las experiencias de reforma agraria fueron más bien frustradas y ninguna política específica para la agricultura familiar consiguió afirmarse a pesar de movimientos sociales activos, pero divididos o instrumentalizados. Los agricultores familiares más dotados de recursos y capital pueden tener acceso a la política agrícola generalista, mientras que los más pobres o aislados han sido beneficiarios de las recientes medidas sociales, en particular en Perú y Ecuador (Meynard, en este libro).

Chile, por su parte, tiene una política específica para la agricultura familiar desde hace más de 50 años, con la creación del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) en 1962, a raíz de la demanda de movimientos sociales de la época (Martínez et al., en este libro).

## 2. Un surgimiento ligado a varios factores concomitantes

Los estudios por país señalan la combinación de varios fenómenos para conformar alianzas amplias, generalmente seguidas de la implementación de la política pública específica en correspondencia con una validación popular en la opinión pública (medios de comunicación, sociedad civil) y en los sectores académicos:

- *Los fracasos y los límites, por un lado, de las reformas agrarias, y por el otro, de la Revolución Verde centrada en el modelo del agronegocio.* Ambos mecanismos han excluido a muchos pequeños agricultores de la modernización e incluso los han expulsado del campo. Algunos de ellos se organizaron en movimientos sociales y luchan por el acceso a tierra y a otros recursos, mientras que otros emigran hacia las ciudades y barriadas, lo que representa una fuente de rebelión o al menos un problema social para los gobiernos.

- *La democratización en el campo y la renovación de los movimientos sociales rurales.* Los nuevos líderes que pasaron por el exilio, la clandestinidad, procesos de capacitación o la universidad, son más capacitados y pragmáticos, menos ideológicos que sus antecedentes (hay menos control de la Iglesia y de los partidos revolucionarios) y más dispuestos a la negociación. Son capaces de tejer alianzas con los sectores técnicos y académicos.

- *La presión de los organismos internacionales (Organización Mundial de la Agricultura-FAO, Instituto Interamericano para la Cooperación Agrícola-IICA, BM, FIDA, etc.) ha tenido efectos en los gobiernos, a menudo financiando nuevos programas específicos para la agricultura familiar.*

- *El final de las dictaduras y de los conflictos armados (Nicaragua, Colombia, etc.) y la democratización de la vida política y social han posibilitado la expresión de los movimientos sociales de la agricultura familiar y campeña, muchas veces marginalizados u olvidados, cuando no reprimidos.*

- *Las luchas y reivindicaciones de los movimientos sociales del campo, asociadas en ciertos casos a cambios de regímenes políticos (Cuba, Chile, Perú, Nicaragua) o de gobierno (Brasil, Argentina, Uruguay, Nicaragua) han permitido la constitución de coaliciones más*
favorables o vinculadas a las bases sociales de la agricultura familiar. Esas diferentes coaliciones de grupos de interés en torno a las políticas han logrado negociar con el Gobierno (Brasil, Argentina, Uruguay, Nicaragua) o se han fortalecido con la consecuente regionalización de las organizaciones de agricultores (Vía Campesina, REAF, COPROFAM) en los casos de Argentina, Uruguay y Ecuador.

Un factor contextual importante, con implicaciones complejas y diferenciadas entre países, ha sido la estabilización económica, pero sobre todo monetaria y financiera (Brasil, Argentina, México, Uruguay, etc.) (RIMISP, 2011; Berdegué et al., 2012; Losch et al., 2011). Por una parte ha permitido liberar instrumentos de crédito, de apoyo a la comercialización de los productos y de inversiones en infraestructuras productivas o colectivas (energía, transporte, riego). Por otra parte, en México el crédito al campo ha caído y es prácticamente nulo para los ejidos y comunidades. El apoyo a la comercialización y el riego es prácticamente exclusivo para los productores mercantiles grandes y para las corporaciones transnacionales con promoción y financiamiento de las ventas de sus productos y los subsidios y complementos de precios, que aprovechan principalmente las comercializadoras de cereales.

### 3. La difusión regional de las políticas para la agricultura familiar

¿Cómo explicar la difusión de ese tipo de políticas en países de la región, cuando nunca antes se utilizó el término “agricultura familiar” fuera de Brasil (y tal vez de Argentina a partir de la década del 2000)?

Los trabajos realizados en los once países nos llevan a formular la configuración de un modelo de difusión o internacionalización de políticas

públicas propio de América Latina, que ya ha sido observado para políticas de desarrollo territorial (Massardier y Sabourin, 2013) o de servicios ambientales (Le Coq y Meral, 2011).

El surgimiento y la ampliación progresiva de políticas de agricultura familiar a partir del 2000 puede explicarse por la imbricación de cuatro fenómenos de difusión: i) la circulación internacional de ideas por medio de las alianzas entre la academia, la élite burocrática del Estado y los movimientos sociales (Waltz, 1979, Dumoulin y Surauguer, 2010); ii) la circulación de modelos de políticas debida al financiamiento o a la presión de las organizaciones internacionales (Risse-Kappen, 1995); iii) un fenómeno de regionalización de los referenciales políticos “desde abajo” (por los movimientos sociales), en particular en los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y iv) la transferencia de políticas públicas de un país a otro (Dolowitz y Marsh, 2000).

La primera causa de circulación de las ideas entre élites no es nueva, pero de hecho ha funcionado bastante bien para el tema de la agricultura familiar, en particular en la escala regional del Cono Sur/MERCOSUR y de América Central. En primer lugar, existe una gran proximidad de los universitarios e investigadores de los centros agro-nómicos que se cruzan en seminarios, congresos o proyectos comunes. Segundo, a partir de los años noventa -sobre todo en América del Sur- varios académicos asumieron el papel de intelectuales orgánicos de los movimientos sociales del campo, siendo invitados a los congresos sindicales e invitando a los dirigentes de los movimientos a los congresos universitarios (Sabourin, 2014). Así, Lecuyer (2012) identificó entre los factores de la creación del PRONAF en Brasil, una proximidad entre dirigentes sindicales de la CONTAG, académicos y funcionarios del Ministerio de Agricultura y de la extensión rural, a través de sus sindicatos (en particular la FASER<fnref n="11" />). Por otra parte, cada

<footnote n="11">11. Federação Nacional dos Trabalhadores da Assistência Técnica e Extensão Rural e do Setor Público Agrícola do Brasil.</footnote>
vez más asesores o dirigentes sindicales han hecho estudios universitarios, y algunas universidades (en Chile, Brasil, Argentina y Uruguay) abrieron cursos profesionales especiales para agricultores y dirigentes de los movimientos sociales.

El efecto de las organizaciones internacionales (la FAO, el Banco Mundial, el BID, el FIDA y el IICA) en la promoción de políticas de agricultura familiar después de las dificultades de las reformas agrarias es claro, y en el caso de la FAO es innegable a partir de fines de los noventas (World Bank, 2007; FAO y BID, 2007; FAO, 2012; IICA, 2010). El impacto es directo: financian estudios y programas o cofinancian políticas públicas con ciertas condiciones, e influyen tanto en las categorías de análisis como en el vocabulario (Rose, 1991). Indirectamente, esas organizaciones inciden en la construcción de agendas, en la circulación de ideas y en la adopción de sus propuestas, o al menos de su discurso, por parte de los Estados, aun cuando luego intentan hacer lo que consideren oportuno con sus fondos.

El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) tiene un papel múltiple en ese sentido. Es un centro de gestión de conocimientos, publicaciones y capacitación y, por lo tanto, de generación de ideas. Por su naturaleza de organismo adscrito a la Organización de los Estados Americanos (OEA), el IICA puede asesorar a los ministros de agricultura y desarrollo rural de los países miembros. Tiene poco financiamiento propio, pero administra y ejecuta proyectos con recursos del BID, del Banco Mundial o del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y sobre todo de sus propios Estados miembros, que necesitan de su intermediación para realizar operaciones o contratar consultores de una manera más flexible que mediante el sistema burocrático público. Hoy día los técnicos y los peritos del IICA son grandes mediadores de políticas de agricultura familiar,

seguridad alimentaria, extensión y comunicación rural y desarrollo territorial rural (DTR)<fnref n="12" />.

Los estudios de los países del MERCOSUR confirman el papel que tuvieron los movimientos sociales del sector y en particular su expresión regional, la COPROFAM y, más recientemente, la REAF, para promover políticas nacionales en Argentina, Uruguay y Paraguay, y hoy en día en Ecuador. Navarro (2010) atribuyó el origen de la expresión "agricultura familiar" en Brasil a las reuniones de los sindicatos de pequeños productores a raíz de los acuerdos comerciales en el MERCOSUR de 1991 a 1993. De hecho asistimos también a un fenómeno de regionalización de la política pública no solo por los gobiernos (Dabene, 2009), sino también "por abajo", como dice Pasquier (2002), por los movimientos sociales. Así, una de las grandes reinvindicaciones de la REAF es el establecimiento en el MERCOSUR de un Fondo Estructural de Desarrollo de la Agricultura Familiar, siguiendo el modelo de los fondos estructurales europeos. Ese fondo acaba de ser creado en 2013 y, si bien aún es modesto y solo permite financiar el funcionamiento de la secretaría ejecutiva de la REAF, constituye un paso importante para el apoyo a la regionalización de políticas para la agricultura familiar (Barril y Almada, 2007; Márques y Ramos, 2012; Massardier y Sabourin, 2013).

En el caso de América Central, un proceso impulsado por la Secretaría Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) en el marco del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), con el apoyo de instituciones públicas y agencias de cooperación, generó de manera ampliamente participativa, con múltiples consultas a actores y movimientos sociales, la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030: ECADERT (IICA y SE/CAC, 2010). Esta ofrece un marco de referencia y permite promover políticas y programas de

<footnote n="12">12. Aparte de contar con una red de consultores de calidad egresados de las organizaciones internacionales, de las universidades o de los centros de investigación nacionales, el IICA tiene, a título de reciprocidad, la capacidad y la práctica de contratar ex ministros, secretarios o altos funcionarios de los países miembros, lo que le confiere una posición envidiable de mediador y también de cabildo ante los gobiernos.</footnote>
desarrollo rural territorial destinados especialmente a la agricultura familiar, con el acompañamiento de la Plataforma Regional de Apoyo Técnico, coordinada por el IICA, y con apoyo financiero de la cooperación iberoamericana y otros donantes. Ese proceso promueve de hecho una política regional de desarrollo rural y agricultura familiar, que trasciende a la vez que retoma algunos elementos de la Política Agrícola Centroamericana (PACA), otro instrumento del SICA, enfocado en la competitividad y la promoción de empresas agropecuarias fuertemente orientadas hacia los mercados internacionales y en menor medida internos (CAC, 2007).

Finalmente Brasil, como potencia regional que inició más temprano la formulación y aplicación de este tipo de política, pasó a exportar su experiencia transfiriendo por medio de programas de cooperación bilateral, Sur Sur, sus instrumentos específicos a países vecinos de América Latina (Goulet et al., 2013). Es el caso del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF), pero sobre todo de los programas de seguridad alimentaria, de compras públicas de alimentos (PAA) y de desarrollo territorial rural (DTR). Esa transferencia (hacia El Salvador, Uruguay, Ecuador, Paraguay) también cuenta con el apoyo de organismos internacionales como la FAO, el PNUD, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el IICA. Esto confirma la movilización simultánea e imbricada de varios de los cuatro mecanismos de circulación internacional mencionados (Massardier y Sabourin, 2013).

## 4. Diversidad de las políticas y de las definiciones de la categoría agricultura familiar

Si bien podemos identificar a grandes rasgos ciertos patrones en la difusión reciente de políticas de agricultura familiar, cabe rescatar la diversidad de estas políticas entre los países latinoamericanos, así como la variabilidad de las definiciones

de la categoría “agricultura familiar” en ellas. Esta diversidad obedece a varias razones.

En primer lugar, la categoría “agricultura familiar” es una categoría política y, por consiguiente, es diversa, amplia y extensible por decisión política. En segundo lugar, existe en América Latina, de un país a otro, e incluso a veces dentro de los propios países, una diversidad de situaciones históricas, sociales y técnico-productivas de los segmentos de productores agropecuarios que corresponden a la categoría de la agricultura familiar (o en ciertos países, “agricultura campesina”, “pequeña agricultura” o “producción a pequeña escala”). Esto se ha afirmado en varios trabajos (Manzanal y Neiman, 2010; Obschatko, 2009; Marques y Ramos, 2012; AFD y CIRAD, 2013) y se corrobora en los estudios de caso nacionales del presente informe.

La diversidad de situaciones viene de contextos diferentes, pero también de la heterogeneidad de las políticas mismas. Observamos tres grandes tipos de políticas o situaciones que no son necesariamente excluyentes entre sí:

* La primera situación corresponde a países que tienen un importante sector de pequeña producción (México, Perú, Colombia, Ecuador, etc.) sin políticas enfocadas en la agricultura familiar.

* La segunda situación es la de los países que, durante las décadas de 1990 y del 2000, inventaron una categoría de política pública referida a la “agricultura familiar” e inauguraron políticas específicamente adaptadas a esa categoría. Incluso las políticas temáticas o transversales (desarrollo territorial, seguridad y soberanía alimentaria, combate contra la pobreza) fueron destinadas prioritariamente al sector familiar al inicio del decenio del 2000 (Brasil, Uruguay, Argentina).

La tercera situación es la de los países donde hay un surgimiento reciente de políticas para la agricultura familiar (Costa Rica y Nicaragua, por
ejemplo), con una desconexión más o menos fuerte entre estas políticas y las de desarrollo territorial (también en Cuba, con su particularidad).

En consecuencia, es natural que se encuentre una diversidad de políticas públicas dedicadas a ese sector, además de que se trata de políticas nacionales, para las cuales cada país o Estado tiene plena autonomía y soberanía. Incluso en el marco del SICA y de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), las políticas y las estrategias supranacionales adoptadas no son estrictamente obligantes, ni hay una clara cesión de soberanía, sino que se aplican de acuerdo con las circunstancias, los requerimientos y las posibilidades de cada país, aunque ciertamente pueden promover avances sustanciales y procesos de armonización de las políticas entre los países que participan en dichos bloques integracionistas.

## 4.1 Diversidad de definiciones de la categoría meta

Los cinco criterios comunes en la caracterización de la unidad productiva familiar (superficie limitada; predominio de la mano de obra familiar; gestión familiar; renta bruta proveniente principalmente de la producción agrícola, y residencia en la finca o cerca de ella) se interpretan de maneras bien diversas, incluso en las legislaciones nacionales (cuadro 1). Eso se debe a la gama de situaciones, ecosistemas y sistemas de producción involucrados y a la diversidad de las bases sociales o de los grupos de interés considerados por la política pública, de acuerdo con su relación de alianza, de negociación o de poder con el gobierno.

Todas las definiciones coinciden en lo referente a la gestión familiar de la producción. Salvo en

<table><caption>Cuadro 1. Denominación y criterios de la categoría “agricultor familiar” en algunos países (FAO, 2012).</caption><thead><tr><td>Países</td><td>Denominación</td><td>Superficie y capital</td><td>Trabajo</td><td>Gestión o actividad</td><td>Renta</td><td>Residencia</td></tr></thead><tbody><tr><td>Argentina</td><td>Pequeño Productor Agropecuario</td><td>Límite superior por región</td><td>Sin asalariado permanente</td><td>Trabajo directo en la finca</td><td>Nada dice</td><td>Nada dice</td></tr><tr><td>Brasil</td><td>Agricultor Familiar</td><td>Hasta 4 módulos fiscales</td><td>Hasta 1 o 2 salariables permanentes</td><td>Gestión familiar</td><td>80% y luego 70% de renta familiar de la finca</td><td>Residir en la finca o cerca de ella</td></tr><tr><td>Chile</td><td>Agricultor familiar campesino</td><td>Hasta 12 ha de riego básico y activos < 96000 USD</td><td>Familiares trabajan directamente la tierra</td><td>Trabajar directamente en la finca</td><td>Renta principal de la unidad agrícola</td><td>Nada dice</td></tr><tr><td>Colombia</td><td>Unidad Agrícola Familiar- UAF</td><td>UAF con patrimonio familiar</td><td>Familiar y con derecho a empleados externos</td><td>agropecuaria, acuícola y forestal</td><td>Sin limite</td><td>Nada dice</td></tr><tr><td>Paraguay</td><td>Agricultura Familiar Campesina</td><td>Sin ningún limite</td><td>Familiar y hasta con 20 trabajadores temporales</td><td>Gestión por la familia</td><td>Sin limite</td><td>En la propia unidad familiar o en comunidades cercanas</td></tr><tr><td>Uruguay</td><td>Productor Familiar</td><td>Hasta 500 ha (índice 100 Coneat)</td><td>Familiar y hasta 2 salarios permanentes o 500 jornadas/año</td><td>Gestión familiar o jefe de familia</td><td>Renta principal de la finca o jornada laboral en fincas</td><td>Hasta 50km de la finca</td></tr></tbody></table>

Fuentes: Elaboración propia a partir de FAO, 2012b, CEPAL et al., 2013; Salcedo y Guzmán, 2014 y de Argentina SAGPyA 1998 y Proinder 2004; Brasil: Ley 11.326, 2006; Chile: Instituto de Desarrollo Agropecuario-INDAP; Colombia: Ley 160 / 1994; Paraguay: Ley N° 2419, Instituto Nacional de Desarrollo Rural y Tierra, 2004; Uruguay: Ministerio Ganadería Agrícola y Pesca - MGAP, 2008, Registro de Productor Familiar, 2009.
los casos de Paraguay y Uruguay, consideran que el agricultor familiar debe residir en la finca. La movilización de asalariados es considerada de manera diversa, con, por ejemplo, un máximo de dos empleados permanentes en Brasil y Argentina o su equivalente en jornadas de trabajo en Uruguay, mientras que Chile y Paraguay no indican limitación alguna al respecto. El tamaño máximo varía de 50 ha (Paraguay) a 500 ha (Uruguay) o 750 ha (Chile). La renta agrícola debe corresponder a por lo menos 50% de los ingresos de la familia y en Brasil a 70%. Finamente en Chile se impone un techo de 96000 USD de activos.

El principal cambio en las políticas públicas consiste en tomar en consideración al sector familiar de la producción agrícola a través de políticas públicas específicas y diferenciadas. Sin embargo, dicho cambio no es una realidad en todos los países. En algunos países la “pequeña” producción familiar representa casi la mitad de la producción pero no existe, o solo se da de manera secundaria, un apoyo específico por parte del Estado para este tipo de agricultura.

## 4.2 Diversidad de las categorías de políticas públicas

Podemos clasificar las políticas públicas en relación con la agricultura familiar en tres grandes categorías: i) políticas agropecuarias o agrarias que afectan de una manera u otra a la agricultura familiar; ii) políticas específicamente diseñadas para el segmento de la agricultura familiar, y iii) políticas transversales que afectan indirectamente a los agricultores familiares (cuadros 2 y 3).

### i. Políticas agrícolas o agrarias generalistas que afectan a la agricultura familiar

Esas políticas se encuentran principalmente en países donde las agriculturas familiares o campeñas son demográficamente dominantes (Perú, Ecuador, Colombia) o, al contrario, sin mayor

peso político (Costa Rica). Orientadas hacia la modernización de la agricultura, ellas afectan las condiciones de producción de todos los productores, incluyendo ciertos tipos de agricultores familiares. Se caracterizan por el hecho de que el Estado busca facilitar recursos y financiamiento a los productores para que estén en mejores condiciones de producción y productividad, independientemente de su categoría. Esas políticas contemplan herramientas con las cuales el Estado invierte directamente en la provisión de capitales necesarios a la producción agropecuaria (Bebbington, 1999; Scoones, 1998). Dichas políticas pueden ser de varios tipos:

- **Políticas de tierras.** La mayoría de los países estudiados contaban con políticas de reforma agraria o de colonización agrícola ya al inicio de los años sesenta (Cuba, Chile, Uruguay, Perú, Brasil, etc.) u ochenta (Nicaragua). En los años noventa solo Brasil y Cuba mantuvieron una reforma agraria por redistribución y asentamiento agrario; luego varios países iniciaron políticas de compra de tierra por crédito y regularización de títulos (México, Brasil, Colombia, Uruguay).

- **Políticas de grandes infraestructuras.** Se caracterizan por aportar a los agricultores un capital físico individual o colectivo que permite potenciar la producción agrícola. Es el caso de la instalación y el equipamiento de perímetros y asentamientos de reforma agraria, equipamientos de transformación, procesamiento y comercialización, o de energía. Estos casos corresponden al financiamiento de obras de riego colectivas o individuales (Chile, Brasil, Perú), centros de acopio y pequeñas agroindustrias con acceso para agricultores familiares (Argentina y Brasil). En Chile, se subsidian obras de riego asociativas e individuales, y desde 1996 se colocó un fuerte énfasis en inversiones colectivas orientadas a la agregación de valor o el acopio (centros de acopio lecheiros, centros de selección y empaque de frutas o hortalizas, pequeñas agroindustrias de aceite de oliva, entre otros). Cabe mencionar
también las infraestructuras colectivas e individuales (casas) en asentamientos de reforma agraria en el caso brasileño desde 1994, y el programa de rehabilitación de vivienda rural insalubre de Uruguay (MEVIR), que existe desde 1967.

- **Políticas para el fortalecimiento de las capacidades de las personas.** Movilizan instrumentos que tratan el capital humano tanto general (educación) como específico para la agricultura familiar (extensión agrícola) o para el liderazgo rural (formación/capacitación). En todos los países estudiados hubo políticas de este tipo a raíz del enfoque modernizador de la llamada Revolución Verde, mas no se mantuvieron siempre a la altura por falta de recursos dedicados. Cabe destacar los programas de capacitación y gestión a distancia e inclusión o alfabetización digital en Uruguay, Chile y Brasil. En Chile, programas de asistencia técnica financiados en gran parte por el Estado (INDAP) se ejecutan bajo diversas modalidades y alianzas (con municipios, con empresas de servicios de asistencia técnica, o con agroindustrias).

- **Políticas de regulación.** Corresponden a herramientas regulatorias que afectan el acceso a diversos recursos, tales la mano de obra, y la inserción en mercados u oportunidades de mercado. Las políticas de regulación de precios fueron desmanteladas en la fase de apertura comercial y de liberalización. Recientemente fueron substituidas por políticas de compras públicas de productos de la agricultura familiar (Brasil, Ecuador, Paraguay), de seguro/ cosecha (Brasil, Nicaragua) o de regulación social (transferencias sociales) y del trabajo.

## ii. Políticas enfocadas en la agricultura familiar

Esta forma de políticas hace del fomento específico a la categoría de la agricultura familiar un

objetivo en sí mismo. Son justificadas por su capacidad de responder a los problemas nacionales de seguridad alimentaria, mas sobre todo de soberanía alimentaria, como también de reducción de la pobreza rural y generación de empleo. Han sido desarrolladas en la mayoría de los países estudiados con temporalidades diferentes: ya en la década de los 1960 en Chile (INDAP en 1962) y generalmente en los decenios de 1990 y 2000 (Cuba 1993, Brasil 1995, Argentina 2004, Uruguay, 2006). Fueron propuestas muy recientemente en Costa Rica (2010) y Nicaragua (2012), o solo existen en estado de proyecto (México y países andinos). Combinan diferentes instrumentos en un mismo marco de política nacional. Su base común (INDAP en Chile, PRONAF en Brasil, PROINDER en Argentina; CRISSOL en Nicaragua) reside en tres tipos de acciones: i) créditos diferenciados o subsidiados, individuales o colectivos; ii) apoyo a la adopción de tecnologías con prestación de asistencia técnica; iii) capacitación y promoción de procesos de organización (gremial, asociativa o cooperativa).

Para garantizar el acceso privilegiado o facilitado de los agricultores familiares, en varios países (Brasil, Argentina, Chile, Uruguay), después de la definición normalizada (y sancionada por ley) de la categoría meta, se implementaron registros de productores familiares. Ser registrado da acceso a ciertas garantías (bancarias) y a instrumentos asociados a la política nacional de agricultura familiar (seguro de cosecha, bolsas temáticas, semillas, compras públicas, ferias de productores) o también a programas de apoyo a la economía familiar, a la vivienda, a la electrificación rural, al desarrollo territorial o al pago por servicios ambientales, que son confiados a otros ministerios sectoriales diferentes del de agricultura y desarrollo rural.

En algunos países, los criterios para definir la categoría meta o los sistemas de producción financiados por el crédito no son adaptados a ciertos tipos de agricultores familiares y campesinos
que por consiguiente no tienen acceso a los
programas de apoyo: agricultores que producen
para autoconsumo o mercados de proximidad,
unidades pluri-activas (ingreso mayor no solo
agrícola), pescadores artesanales, recolectores o
productores de las minorías étnicas, indígenas o
afro-descendientes. En Brasil, se ha reducido la
proporción del ingreso agrícola de 80% a 70%
(hasta 30% para la franja de agricultores más po-
bres) para incluir a más agricultores pluriactivos o
beneficiarios de transferencias sociales. También,
se ha aumentado de 110.000 $RS a 360 000,00
$RS el techo de renta bruta familiar para tener
derecho al PRONAF.

La orientación productivista de ciertos progra-
mas de apoyo a la agricultura familiar, como lo
señalan Grisa y Schneider (en este libro) para
Brasil con el PRONAF, se refuerza al aplicar la
tipología de FAO que distingue tres sub-tipos de
agricultor familiar: i) los estabilizados e integra-
dos a los mercados; ii) los agricultores en transi-
ción, y iii) los periféricos (FAO-INCRA, 1994;
FAO, 2012). Este tipo de modelo tiende a apoyar
a las unidades familiares inscritas en dinámicas de
modernización tecnológica y de especialización
productiva para mercados de commodities.

Por otra parte, esas políticas no permiten siem-
pre tomar en cuenta las nuevas demandas de las
sociedades respecto de la agricultura: sostenibi-
lidad ambiental, generación de empleos, fortale-
cimiento de las relaciones con los consumidores
y modos de alimentación (circuitos cortos, etc.)
Cabe mencionar el surgimiento de iniciativas de
programas de agroecología (CAN, 2011a) aso-
ciados a la agricultura campesina (Cuba, Bolivia,
México) o familiar (Argentina, Brasil, Chile).
Emergen así nuevas políticas para agriculturas
más sostenibles y para responder a demandas
actuales de la sociedad (calidad y seguridad ali-
mentaria, medio ambiente, circuitos cortos) o
a nuevos paradigmas de vida y desarrollo como
la propuesta de agricultura comunitaria y agro-
ecológica asociada al concepto de Buen Vivir en
Bolivia y Ecuador (Meynard, 2014).

### iii. Políticas temáticas o transversales que afectan indirectamente a la agricultura familiar

Estas políticas no tienen objetivos directamente ligados a la producción agrícola, sino otras finalidades: preservación del medio ambiente, seguridad y soberanía alimentaria, combate contra la pobreza o fomento del desarrollo territorial. Sin embargo, inciden de alguna manera en la agricultura familiar de cada país.

Varias políticas nacionales de desarrollo sostenible y medio ambiente han sido implementadas. Desde la década de 1970, se venía proponiendo un enfoque rural integral. En 1988 en México se crea la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y de 1997 a 2001 se genera la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, con un preámbulo impulsado por el Partido de la Revolución Democrática (PRD) que, además de generar un marco integrador del desarrollo rural, pretendía dar marcha atrás a las reformas anti-agraristas del cambio neoliberal. Dicha iniciativa fue vetada por el primer presidente panista (Chapela y Menéndez, en este libro). Por otra parte, fueron promovidas políticas de pagos por servicios ambientales (PSA) en México, Costa Rica, Perú y Ecuador, así como subsidios ambientalmente condicionados, la Bolsa Verde o Bolsa Floresta en Brasil, que ofrecen nuevas fuentes de ingresos a los agricultores familiares (Fréguin-Gresh et al., 2013).

Complementariamente a las políticas nacio-
nales, algunos instrumentos regionales o su-
pranacionales de política pública, así como
ciertas iniciativas de cooperación internacio-
nal, promueven programas y acciones con-
certadas para abordar problemáticas como la
adaptación y mitigación del cambio climático
en fincas familiares, a escala de paisaje o en te-
rritorios más amplios como el Corredor Seco
Centroamericano o el Semi-árido de Brasil. La
propuesta de lineamientos para la agricultura
familiar de la Comunidad Andina de Naciones
<table><caption>Cuadro 2.
Principales políticas agrarias por país.</caption><thead><tr><th rowspan="2">Países</th><th rowspan="2">Política agrícola generalista</th><th rowspan="2">Política específica para Agricultura Familiar</th><th colspan="2">Políticas temáticas</th></tr><tr><th>Desarrollo Sostenible o Territorial Rural</th><th>Seguridad alimentaria o lucha contra la pobreza</th></tr></thead><tbody><tr><td>Argentina*</td><td>SAGPyA, 1988<br>PROFEDER (INTA), 2003</td><td>SDRyAF en MINAGRI<br>PROINDER, 2004<br>Registro Nac. AF, 2007</td><td>PROFEDER-INTA, 2003<br>PRODERI, 2012</td><td>PROHUERTA, 1990;<br>PERMER y PROPASA, 1999; Monotributo<br>Social AF, 2009 y ferias<br>de la Agric. Familiar</td></tr><tr><td>Brasil*</td><td>MAARA, 1962-1998<br>MAPA, 1999</td><td>PRONAF, 1995 + DAP<br>(Doc Apt. Pronaf), 1996<br>MDA, 1999</td><td>PRONAT, 2003<br>PTC, 2008</td><td>PNAE, 1983; Fome<br>Zéro, CONSEA & PAA<br>(2003)<br>PNAE AF, 2009</td></tr><tr><td>Chile*</td><td>MINAGRI, 1990</td><td>INDAP 2006 - Pol. Nac.<br>Des. Rural, 2014-24</td><td>DTR Indígenas 2004,<br>Pol. Nac. Des. Rural<br>2014-24</td><td>PRODESAL, 1995<br>PDTI, 2009</td></tr><tr><td>Colombia</td><td>INCODER y PRONATTA,<br>2003</td><td>PRAN, 2000<br>Progr. Agric. Familiar,<br>2014</td><td>DRE, 2007<br>DRET, 2012</td><td>Red Seg. Aliment.<br>e RESA Alianzas<br>Productivas, 2012</td></tr><tr><td>Costa Rica</td><td>Plan del sector<br>agropecuario, 2010-2021</td><td>Plan Sectorial Agri.<br>Familiar (2010-14)</td><td>PDR, 1997<br>Ley del INDER, 2012</td><td>Plan Nac. de Alimentos<br>y CEPROMAS, 2008</td></tr><tr><td>Cuba*</td><td>Política del MINAGRI</td><td>Regulaciones fiscales<br>p/ cooperativas<br>campesinas</td><td>Cultivos s/condiciones<br>+ descentralización</td><td>Canasta básica<br>otorgada a todo<br>residente cubano</td></tr><tr><td>Ecuador</td><td>MAGAP/ Plan<br>Agropecuario 2006-2017</td><td>PRONERI, 2007<br>ERAs Escuelas Rev<br>Agri</td><td>Prolocal y Proder 2007<br>Plan Nacional del<br>Buen Vivir, 2008</td><td>Ley Eco Pop. Solid.,<br>2008 LORSA,<br>Soberanía Alimentaria,<br>2012</td></tr><tr><td>México</td><td>Alianza Para el Campo</td><td>PROCAMPO/PROA-<br>GRO/<br>INDESOL, 1995</td><td>Ley de Desarrollo<br>Rural Sustentable,<br>2001</td><td>PROGRESA/<br>Oportunidad PROMAF<br>y Cruzada México Sin<br>Hambre</td></tr><tr><td>Nicaragua</td><td>MAGFOR y Prorural,<br>agro industria, 2005</td><td>Prorural Incluyente<br>CRISSOL, 2007<br>Dir. AF/MEFCCA 2012</td><td>Proyectos pilotos<br> locales con coop.<br> internacional</td><td>Hambre Cero/Bono<br>Product. Alimentar,<br>2007<br>Ley del MEFCCA, 2012</td></tr><tr><td>Perú</td><td>MINAGRI,<br>Mi Riego</td><td>Agro Rural, 2008</td><td>Plan Estrat. Sectorial/<br>2012/2016 y DTR.</td><td>MIDIS, Agroideas,<br>Foncodes, 2011</td></tr><tr><td>Uruguay*</td><td>MGAP,<br>Ley de Des. Rural,<br>2005</td><td>Dir. Des. Rural del<br>MGAP 2008; Reg. Prod.<br>Familiar, 2009</td><td>Ley de Ordenamiento<br>Territorial, 2009</td><td>MEVIR (casas), 1967<br>Uruguay Rural, 2001</td></tr></tbody></table>

<footnote>* Países con una política específica para la agricultura familiar desde hace más de diez años</footnote>

<footnote>Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios por país</footnote>
(CAN, 2013 a) se refiere a los impactos del cambio climático y brinda orientaciones para la adaptación al mismo y el manejo sostenible de los recursos naturales con participación activa de los agricultores familiares, reconociendo asimismo el aporte potencial de los saberes ancestrales a la identificación de tecnologías que reduzcan la vulnerabilidad ante el incremento de la variabilidad climática. Otros aspectos del desarrollo sostenible, como la protección de la biodiversidad en sistemas de agricultura familiar campesina e indígena se abordan en instrumentos regionales como la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS), en el marco del Sistema de la Integración Centroamericana.

Las políticas de seguridad alimentaria y de lucha contra la pobreza nacieron en los años 2000, cuando las fallas de la liberalización comercial y de la desregulación asociada a la especulación en los mercados agroalimentarios llevaron a crisis alimentarias o nutricionales, especialmente acentuadas en ciertas zonas rurales donde se sumaron a la desnutrición crónica. En los países estudiados, esas políticas pasan por el fomento a bancos de semillas, mercados y ferias de productores, bancos públicos o sociales de alimentos, restaurantes populares y programas de compras públicas enfocados en los productores familiares (Brasil, Ecuador, Argentina, etc.). En Costa Rica, los Centros de Proceso y Mercadeo de Alimentos (CEPROMA) fueron implementados a partir de 2008 para acciones de comercialización y transformación de productos dentro del Plan Nacional de Alimentos, para contrarrestar los riesgos de la crisis del mercado de productos alimentarios de 2007 (Valenciano et al., en este libro).

En ciertos casos (Brasil, Perú, Nicaragua), pero en circunstancias y con dispositivos bien diferentes, los programas de seguridad alimentaria fueron asociados a políticas de combate contra la pobreza y coordinados por ministerios de desarrollo social. Esas políticas se traducen también en transferencias de renta, becas-escuela,

distribución de alimentos, semillas, gas y reservorios de agua. Los programas Hambre Cero han tendido a multiplicarse, expresando la voz luntad política de atender prioritariamente esta carencia primordial.

## Las políticas de desarrollo territorial rural

En la última década, en América Latina, varias políticas públicas empezaron a reconocer las interrelaciones entre diversas facetas del desarrollo de los territorios rurales y a integrar un conjunto de instrumentos o programas sectoriales y transversales. Mantener coherencia y adaptación a las especificidades tanto de los ambientes como de los sistemas de producción requiere una nueva manera de entender y practicar la gestión tanto del desarrollo territorial como de las agriculturas familiares (CEPAL, 2010).

En particular, una serie de políticas de desarrollo territorial rural (DTR) han sido implementadas en la continuidad de los programas de enfoque rural integral o integrado desde los años setenta, los de desarrollo local a partir de los años noventa, y las iniciativas de desarrollo municipal o regional asociadas a los procesos de descentralización, con diversos grados de avance según los países.

Colombia, desde los años ochenta, inició un proceso de descentralización de funciones estatales y presupuesto público, elevado a rango constitucional en 1991, cuando se estableció asimismo la planificación ascendente y participativa, y se formaron luego los Consejos Territoriales de Planeación. En el 2003, se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, en sustitución del ente de la reforma agraria. La Estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial del INCODER 2010-2014 definió zonas de actuación prioritarias (Meynard a, en este libro). Las Áreas de Desarrollo Rural se constituyeron en las unidades básicas de planificación y de ejecución de los programas
y proyectos de desarrollo rural<fnref n="13" />. En el marco de las actuales conversaciones para poner fin al conflicto armado interno más prolongado de la historia latinoamericana, el primer tema de negociación y acuerdo ha sido justamente el referente a la problemática agraria y el desarrollo territorial.

En Ecuador en 1988 el Ministerio de Bienestar Social inició el Programa Nacional de Desarrollo Sostenible (PRONADER), transformado luego en el Programa de Desarrollo Local Sostenible (PROLOCAL, 1999) y Programa de Desarrollo Rural Territorial PRODER en 2007. Pasó a ser administrado en 2009 por el Instituto de Economía Popular y Solidaria (IEPS) del Ministerio de Inclusión Económica y Social que propone y ejecuta la política pública para la construcción del Sistema Económico Social y Solidario y del *Sumak Kawsay* (Buen Vivir). Chiriboga y Wallis (2010) señalan que estos programas crearon frustración entre los campesinos, debido a que en el autoempleo y los micro-emprendimientos se marginaliza a los productores más pobres y a los asalariados rurales, bajo un enfoque “bottom-up” (ascendente), que responde a la demanda de aquellos grupos que pueden elaborar un proyecto, endeudarse, y entrar en la lógica empresarial.

En Chile, que impulsó programas pioneros para la agricultura familiar, el INDAP y la política pública en general operan en forma bastante centralizada y cada política territorial se despliega en las regiones y en los territorios con su lógica propia, lo que a veces genera descoordinaciones y duplicidades. Para evitar estos problemas, se ha impulsado experiencias de planificación regional de carácter multisectorial y más recientemente instrumentos dirigidos específicamente a articular actores en los territorios. Las Estrategias de Desarrollo Regional diseñadas desde 2004 han buscado generar una visión integrada de

las intervenciones públicas al ejemplo de las Regiones del Bío Bío y luego la del Libertador Bernardo O'Higgins. Las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo y los Programas Territoriales Integrados (PTI) impulsadas por la Corporación de Fomento (CORFO) desde 2006 han generado sinergias entre actores locales y la creación de clústeres territoriales (Martínez et al., en este libro).

En México, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, finalmente votada en 2001, apunta claramente hacia un enfoque territorial, organizado en espacios coherentes donde se abre un marco institucional con gran potencial para el protagonismo de los campesinos organizados (Distritos de Desarrollo Rural y Centros de Apoyo al Desarrollo Rural con órganos de concurrencia y concertación entre los órdenes de gobierno, los sectores del desarrollo y los agentes particulares). A partir de dicha ley y de otras posteriores, como la *Ley de Desarrollo Social* o la *Ley de Aguas Nacionales* de 2003, se conservan y fortalecen algunas experiencias, programas e instituciones, como los *Fondos Regionales Indígenas* y los esquemas de planeación y concertación en Consejos (de desarrollo rural, de desarrollo social, de cuenca, forestal...). Los nuevos programas incorporan criterios territoriales: el Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA), el Programa de Desarrollo Sustentable (gestión basada en ordenamiento territorial con un énfasis ambiental), el Proyecto de Microcuencas (formulación concertada de Planes Rectores de Manejo de Agua) y el PROÁRBOL (levantamiento y concertación de ordenamientos comunitarios). Por ejemplo, las comunidades de la Sierra Juárez de Oaxaca han mostrado una utilidad sustancial en la construcción de gobernabilidad y acción colectiva, con muchos de los rasgos de las instituciones locales (Chapela y Menéndez, en este libro).

<footnote n="13">13. Álvaro Francisco Uribe Cálad y Juan Manual Ospina Restrepo. "Estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial del INCODER 2010-2014" (INCODER, 2011).</footnote>
En Brasil las políticas territoriales (PRONAT, 2003 y PTC, 2008) permitieron mejorar el diálogo (algunas veces conflictivo, tenso y desigual) entre el Estado y la sociedad civil y la construcción de proyectos más próximos a las demandas locales. Los consejos territoriales han producido un aprendizaje institucional por los actores de la sociedad civil y las agencias estatales. Han llevado a reafirmar la importancia de lo “rural” y el reconocimiento de la diversidad como una de sus características centrales (Grisa y Schneider, en este libro). Según los mismos autores, los fondos públicos limitados al financiamiento de infraestructuras colectivas han generado proyectos poco innovadores de apoyo a la producción y comercialización, con baja inclusión de jóvenes, mujeres, *quilombolas*, indígenas, asentados, trabajadores asalariados y población urbana, dando poca atención a temas como sostenibilidad ambiental, innovación técnica e institucional y acceso a la tierra.

Las políticas territoriales fueron creadas para superar las barreras de la gestión a nivel de las alcaldías municipales, pero la ausencia de un marco jurídico de los organismos territoriales también plantea desafíos. Los recursos para inversión destinados a los proyectos territoriales son colocados en las alcaldías o agencias de los gobiernos estatales, limitando las posibilidades de la gestión social de los territorios, debido a que las alcaldías generalmente tienen problemas con deudas con la União o tienden a “municipalizar” los proyectos territoriales. El Programa Territorios de Ciudadanía procura articular varios ministerios en torno al programa, pero reconoce como actores de política pública principalmente a las agencias estatales; su lejanía de la institucionalidad y de los actores territoriales generó un debilitamiento de la institucionalidad, desarticulaciones y frustraciones de los actores territoriales (Grisa y Schneider en este libro).

En Argentina las políticas de Desarrollo Territorial han tenido como eje los procesos socio-territoriales, impulsando una propuesta superadora de

las políticas asistencialistas, sectoriales y paterna-listas. El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria generaron políticas territoriales que incluyeron a los agricultores familiares, los municipios, organizaciones de base y otros actores sociales, ampliando la base de participación ciudadana. El Programa PRODERI concibió como objetivo principal apoyar y asistir a los agricultores familiares y mejorar las condiciones de infraestructura socio-productiva de cada comunidad desde los territorios. El PROFEDER buscó construir agendas políticas que alineen las capacidades institucionales de los diferentes programas del INTA con otras organizaciones y actores sociales atendiendo a las dinámicas territoriales y las necesidades de los grupos rurales vulnerables (Juarez et al. en este libro)

En América Central, el proceso de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 (ECADERT) se constituye en un instrumento supranacional de política pública con enfoque territorial en el marco del Sistema de la Integración Centroamericana. La ECADERT privilegia a la agricultura familiar y a territorios en los que ese tipo de agricultura es importante. Dicho instrumento adopta la categoría de “pequeña agricultura empresarial” (el tipo de agricultura familiar fuertemente orientada al mercado que priorizó la Política Agrícola Centroamericana), pero asigna especial importancia a otro tipo denominado “agricultura familiar campesina”, que combina producción para el mercado y el autoconsumo. Reconoce asimismo la existencia de otras modalidades de agricultura familiar, como las de base colectiva en tierras ancestrales y varias formas asociativas (IICA y SE-CAC, 2010).

En Costa Rica, el Instituto de Desarrollo Rural INDER fue creado en 2012 a partir de la reforma del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). La gestión de esta nueva institución implica la ampliación de la cobertura a los territorios rurales más allá del límite de los asentamientos
campesinos de la reforma agraria (por lo cual había sido creado el IDA). El establecimiento de un modelo más participativo en la toma de decisiones y el control de resultados, y un mecanismo tributario que asegura ingresos crecientes a la par de las nuevas competencias, contribuye a esta transformación institucional (INDER, 2013). El INDER continuará promoviendo el desarrollo agrícola de pequeños productores agropecuarios, pero tendrá la tarea de incentivar el desarrollo productivo de los territorios rurales en otras actividades como servicios (incluyendo el turismo rural comunitario y los agroservicios), para mejorar la rentabilidad de la agricultura y su valor agregado, así como otras actividades impulsadas por grupos de mujeres y de jóvenes, como la artesanía, e iniciativas agroambientales (Salazar et al, en este libro).

En Perú, el MIDIS busca asegurar la transversalización de las intervenciones, con la adecuación de las políticas y prestaciones sociales y la utilización de fondos que faciliten la gestión articulada y generen incentivos a los sectores y distintos niveles de gobierno para orientar parte de sus esfuerzos al logro de resultados en materia de desarrollo e inclusión social, como el Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (FONIE) (Meynard c, en este libro).

En Uruguay, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca - MGAP, creo en 2008 una Dirección de Desarrollo Rural y a partir de 2009, procedió a un proceso de recentralización mediante la implementación participativa y territorializada de Mesas de Desarrollo Rural con papel consultivo y programático. Paralelamente fue promulgada en 2009 la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, ejecutada en el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, con definición de directrices nacionales en 2012-13, en un ámbito intersectorial. A partir de 2013, en dos regiones se inició una primera tentativa de coordinación entre el MGAP y la Dirección de Ordenamiento Territorial (De Torres et al., en este libro).

Así las principales políticas transversales son las de desarrollo territorial (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Uruguay) y, generalmente han priorizado el sector de la agricultura familiar (CAN, 2011a; Massardier y Sabourin, 2013). Puede parecer paradójico para políticas transversales, pero su objetivo era sobre todo reequilibrar a los territorios marginalizados (con más densidad de agricultores familiares y de pobreza rural) y rehabilitar o fortalecer socialmente las capacidades de las organizaciones locales de los agricultores familiares. Así, en los cinco países citados, los programas de desarrollo territorial han sido ejecutados por institutos que dependen del Ministerio de Agricultura (Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay) o del Ministerio o Secretaría de Desarrollo Agrario (Brasil, México). El origen sectorial de varias de estas políticas territoriales puede conllevar -a pesar de sus miras más amplias- un sesgo hacia la agricultura, al interior de la cual se prioriza el segmento familiar.

## D. Principales resultados, tendencias, evoluciones y perspectivas

El análisis de los diferentes tipos de política pública en pro de la agricultura familiar ha permitido identificar tres dinámicas principales. La primera tiene que ver con la visibilidad y el reconocimiento que la categoría de la agricultura familiar ha obtenido en las últimas décadas, con variantes de un país a otro. La segunda guarda relación con la designación por los gobiernos de un presupuesto específico para esta categoría de productores, asegurándoles un acceso garantizado a recursos reservados; sin embargo, esos aportes son muchas veces reducidos con relación a los dedicados a la agricultura empresarial. La tercera dinámica remite a la complejidad creciente del tejido de políticas e instituciones con incidencia en la agricultura familiar.
<table><caption>Cuadro 3. Diversidad de políticas para agricultura familiar y año de implementación por país.</caption><thead><tr><th>Países/ Políticas</th><th>Argentina</th><th>Brasil</th><th>Chile</th><th>Colombia</th><th>Costa Rica</th><th>Cuba</th><th>Ecuador</th><th>México</th><th>Nicaragua</th><th>Perú</th><th>Uruguay</th></tr></thead><tbody><tr><td>Reforma agraria Colonización</td><td></td><td>INCRA 1964, 1987, 2003</td><td>CORA 1962 INRA 1968</td><td>Incora 1994, Inat, Edat 2013</td><td>ITCO 1961, IDA 1982, INDER 2012</td><td>R. Agrarria 1959 y 1963.</td><td>Ley DA Di-nac, 1994, Sig. Tierras</td><td>Ref. Agrarria 1921 y revisión 1992</td><td>Ley + IAN, 1963 INRA, y MIDINRA 1981</td><td>Inco 1969, Pett 1992</td><td>INC 1948</td></tr><tr><td>Riego infraestruc-tura</td><td></td><td>Dnocs 1950, Codesvasf</td><td>Com. Nacional de Riego 1975</td><td></td><td></td><td>Para mi-croempres-sas</td><td></td><td>Banco Crédito Ejidal 1936, FIRA 1954</td><td>MAGFOR Prorural, 2005 Mefcca Agro Industria, 2007</td><td>Proyectos esp. Riego Fundo mi Riego, 2008</td><td>Plan de Riego</td></tr><tr><td>Crédito y asistencia técnica</td><td>Proinder 1998, 2004</td><td>Pronaf 1995 DAP Pronaf, 1996</td><td>INDAP 1963</td><td>Incoder 2003 y Pronatta, P A F, 2014</td><td>Banco de Desarrollo</td><td>Cooperativas + subsidio ATER: ANAP</td><td>Proneri</td><td>BANRURAL - FINRURAL 1988</td><td>Dir AF Mefcca Crissol Prorural incluyente 2007</td><td>Agro Rural 1998</td><td>IPA 1996 y Dir. Desarrollo Rural MGAP 2006</td></tr><tr><td>Seguridad alimentaria/ compras</td><td>Prohuerta 1990 y 2009</td><td>Consea 2003 Fome zero</td><td></td><td>Paap 2012 Red S Al</td><td>PNA 2008</td><td>Canasta básica para todos los cubanos</td><td>Lorsa 2008 PAE 2012</td><td>CONASUPO 1965-1999 PROMAF y Cruzada México Sin Hambre</td><td>Hambre Zero + Bono Prod Alim, 2007</td><td></td><td>Proyecto Uruguay Rural (FIDA) 2001</td></tr><tr><td>DTR/DRI/ territorios</td><td>Profeder 2003 Proderi 2012</td><td>Pronat, 2003 Territorios Ciudadanía, 2008</td><td>Política Nacional de Desarrollo Rural 2014-2024</td><td>DRE 2009, DRET 2012</td><td>IDA, INDER 2013</td><td>Experiencias locales</td><td>Proder y Plan Nac. Buen Vivir</td><td>Conasupo, precios de garantía</td><td>Iniciativas locales con coop internacional</td><td>Plan Estr. Sectorial/ 2012/2016 y DTR.</td><td>Mesas de Desarrollo Rural 2007 y Ley Ord. Territ. 2009</td></tr><tr><td>Medio ambiente/ PSA</td><td></td><td>Reed y Bolsa Floresta, 2009</td><td>Conama 1994 Minist. Medio Ambiente 2010</td><td></td><td>PSA 1997</td><td>Gestión integrada</td><td></td><td>Ley DS 2001 PSA forestal-hidrico 2006</td><td>Proyectos coop internacional, Risemp, Casur Psa Hidrico</td><td>PSA hidricos con MMA</td><td>MVOTMA 1990, RENARE 2006</td></tr><tr><td>Mercados, ferias y alianzas comerciales</td><td>Ferias Agric. Familiar 2005</td><td>PNAE, 1989; PAA, 2003</td><td>Alianzas productivas 2009</td><td>Alianzas productivas y Red SA 2012</td><td>JNFA, Compremas</td><td>Agromer-cado</td><td>Mercados campesinos</td><td></td><td>PSA Risemp 2000</td><td>Focondes Mi chacra productiva</td><td></td></tr><tr><td>Lucha contra pobreza</td><td></td><td>Fome Zero y Bolsa Familia</td><td>PRODESAL 1996 PDTI 2010</td><td></td><td></td><td>Sistema igualitario.</td><td>Ley Eco Pop Solidaria</td><td>Progresa - Oportunidades. 1997</td><td>Ecofamiliar 2012 Ley MEFCCA, 2012</td><td>MIDIS 2011</td><td>Mevir 1967 y Proyecto Fida 2001</td></tr><tr><td>Agroecología</td><td></td><td>Panapo, 2013</td><td></td><td></td><td>PFAS y RBA 2007</td><td>Campesino a Campesino</td><td>Campesino a Campesino</td><td>Corredor Biológico Mesoameri-cano</td><td></td><td>Agroidea, Alianza Camp./ Cocinero</td><td></td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios por países.
La amplia gama de situaciones, procesos, públicos meta, periodos de aplicación e instrumentos solo puede dar lugar a una gran diversidad de resultados y efectos, que no permiten realizar un ejercicio de comparación sistemática, aparte de las miradas cruzadas ya indicadas. Sin embargo, podemos observar algunas tendencias recurrentes por lo menos en el caso de los países con políticas más antiguas (Chile, Cuba, Brasil, Argentina, Uruguay).

# 1. Tendencias regionales confirmadas

Los estudios de caso nacionales permiten observar algunas tendencias a pesar de sus variantes:

> *Los diversos países estudiados han aumentado –en mayor o menor grado– su contribución pública para el subsector de la agricultura familiar*

Las políticas de apoyo a las agriculturas familiares han facilitado el acceso al crédito a numerosos agricultores. A pesar de los problemas de garantía, de formalidades administrativas, de montos mínimos, que limitan el acceso de las pequeñas unidades familiares al crédito, hay un notable crecimiento de los financiamientos dedicados a los productores familiares, aun cuando su nivel per cápita y total sigue siendo mucho menor que la dotación para los agricultores patronales o empresarios:

- Argentina ha dedicado en 2013 1,7 millones de US$ para el programa de inscripción de los agricultores familiares en el Registro Nacional de la Agricultura Familiar y 37,5 millones de US$ para apoyar dos cadenas donde la agricultura familiar está presente (CEPAL *et al.*, 2013). Sin embargo, el presupuesto anual del Ministerio de Agricultura estuvo de 580 millones de US$, su presupuesto de inversiones de 20,5 millones, y el

presupuesto de la investigación agrícola, de 162 millones de US$ en 2012 (Argentina, Presidencia de la Nación, 2012).

- Brasil ha multiplicado por diez el presupuesto del PRONAF desde 1996, dedicando 9,5 mil millones de US$ en 2013/14 al crédito para la agricultura familiar (Banco do Brasil, 2013) mientras que la dotación del MAPA para la agricultura empresarial era de 61,8 mil millones de US$<fnref n="14" />.

- Chile incrementó 8,2% el presupuesto del INDAP (Instituto de Desarrollo Agropecuario) en 2013 para apoyo a la agricultura familiar (CEPAL *et al.*, 2013); pero con 33 millones de $USD, solo representa un 25% de las transferencias de ese instituto para el sector privado (INDAP, 2013).

- En Cuba, en base a los logros de la agricultura campesina/familiar, el gobierno ha redistribuido 1 580 000 ha -o sea un 15% de la superficie agrícola utilizable (SAU) del país a campesinos ya establecidos y nuevos agricultores. Pero los productores familiares tienen acceso a menos de 20% de la SAU (Marzin *et al.*, en este libro).

- Uruguay comenzó a implementar programas especiales para agricultura familiar y a invertir en el desarrollo rural descentralizado y participativo con las Mesas de Desarrollo Rural. Sin embargo esto se basa principalmente en financiamiento internacional (FIDA, BID, BM). En compensación se dan exoneraciones o renuncias fiscales para el agronegocio y no para la agricultura familiar. Solo la compara de tierras a través del Instituto Nacional de Colonización proviene completamente del presupuesto público y está, en principio, destinada en prioridad a productores familiares (de Torres *et al.*, en este libro).

<footnote n="14">14. http://www.agricultura.gov.br/arq_editor/file/acs/PAP20132014-web.pdf</footnote>
Existe hoy, gracias a las políticas específicas para la agricultura familiar, un reconocimiento público de poblaciones muy vulnerables antes marginalizadas, mucho tiempo olvidadas o menospreciadas, cuando no explotadas y reprimidas. Las políticas públicas aportan una dignidad, una identidad positiva al hecho de ser agricultor (Echeverri, 2009). El término de agricultor familiar representa una definición positiva con relación a los términos anteriores de pequeño productor, pequeño agricultor o agricultor de subsistencia. Esta representación y percepción positiva se traduce también en la incorporación de identidades antes marginalizadas en los nuevos movimientos sociales del campo, que se reencuentran en la categoría madre de agricultura familiar: movimientos de mujeres, de jóvenes, pero también de desplazados por represas, pescadores artesanales, indios, “quilombolas” y otros afrodescendientes, quebradoras de coco en Brasil. Sin embargo, en determinados momentos críticos, los mismos pueden también revindicar su especificidad frente a tentativas de uniformización o de tratamiento demasiado productivista de la categoría “agricultura familiar” (Grisa y Schneider, en este libro; Sabourin, 2014).

Aparte del lenguaje positivo, esas políticas remiten a una agenda autónoma y favorable, generalmente negociada, que se asocia también a un fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de agricultores y agricultoras familiares. En este sentido, hay un efecto acumulativo a medida que se fortalecen o se renuevan los representantes de la agricultura familiar y que conquistan nuevos espacios de negociación, de participación y de poder.

Los países que han realmente implantado políticas específicas son sobre todo aquellos donde una larga historia agraria de fuerte polarización obligó a los gobiernos a dar una respuesta particular a los movimientos sociales de la agricultura familiar (Chile, Cuba, Brasil, etc.). Al contrario, los países donde la agricultura familiar es ampliamente mayoritaria, y muy diversa, no sintieron

todos hasta hoy esa necesidad y han podido aplicar una política agrícola generalista. Sin embargo, el sector campesino sufre de las consecuencias de la globalización, el proceso de modernización deja en el camino a un gran número de productores, y la presión de las agencias internacionales y de los movimientos sociales se hace cada vez más fuerte. Los gobiernos tratan de responder entonces mediante políticas para las familias rurales que son esencialmente sociales (transferencias de renta, jubilación subsidiada, seguridad alimentaria, etc.), beneficiando particularmente a las más pobres.

*Se observan resultados desiguales y, sobre todo, selectivos, con los principales instrumentos de financiamiento (crédito) y asistencia técnica (extensión rural).*

Los productores más dotados de recursos dentro de la categoría meta tienen mayor acceso a dichos instrumentos y apoyos, mientras que la mayoría del sector -los productores con menor dotación de recursos- solo tienen acceso a políticas de tratamiento social. De hecho aun en países que cuentan hoy con políticas específicas para la agricultura familiar como Argentina y más recientemente Nicaragua y Costa Rica, las organizaciones de agricultores no son suficientemente fuertes como para incidir en la dotación de recursos. Cuando lo son (casos de Brasil y Uruguay), pueden conseguir políticas más diferentes (crédito en Brasil, asistencia técnica en Uruguay). En Brasil, la aplicación local de los instrumentos de crédito para modelos técnicos específicos ha encontrado cierta resistencia de la tecno-estructura (bancos y servicios de extensión, en parte privados).

Las políticas de regulación de precios, precios garantizados, ferias de productores (Argentina, Cuba) y últimamente compras públicas a los agricultores familiares (Brasil, Ecuador, Costa Rica) muestran resultados eficientes y reciben una aprobación generalizada entre las organizaciones de agricultores familiares (ver Grisa y
Schneider, en este libro; Juarez et al., en este libro; Valenciano et al., en este libro).

Los resultados de las políticas en términos de reducción de la pobreza son patentes en Brasil, Chile, Argentina y Uruguay (IPEA, 2012; de Torres et al., en este libro) pero en lo referente a la disminución de las desigualdades son más bien preocupantes (Grisa y Schneider, en este libro; Juarez et al., en este libro; Pérez y Freguin-Gresh, en este libro). Al lado de esa selectividad de las políticas enfocadas, otras más abiertas o transversales, por ejemplo de desarrollo territorial, de lucha contra la pobreza, son bastante mediatizadas y generalmente asociadas a procesos de participación activa de la población. Por una parte, pueden contribuir a fortalecer las capacidades de los agricultores familiares y de sus organizaciones, pero también pueden dar lugar a cierta instrumentalización por intereses políticos y económicos, sin llegar a corregir las asimetrías sociales en las arenas de decisión pública.

Países sin política específica inician un planeamiento para el sector de la agricultura familiar, pero mediante la intervención de varios ministerios.

* Nicaragua dirigió programas a esta categoría con el Ministerio de Economía Familiar Comunitaria, Cooperativa y Asociativa, de reciente creación (Pérez y Fréguin-Gresh, en este libro).

* Colombia acaba de lanzar el Programa Agricultura Familiar que beneficiará a 50.000 familias en 18 departamentos<fnref n="15" /> con un presupuesto de 292 millones de US$ (MinAgricultura, 2014).

* Costa Rica adoptó el Plan Sectorial de Agricultura Familiar 2011-2014 (Valenciano et al., en este libro).

* Perú en el Plan PESEN asoció proyectos específicos en el Ministerio de Agricultura

(MINAG) y el Ministerio de Inclusión Social (Meynard, en este libro).

* México implementó el Programa Integral de Desarrollo Rural, el Programa de Producción de Maíz y Frijol, el Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria y la “Cruzada Nacional contra el Hambre” (Chapela y Menéndez, en este libro).

Se constata, así, la coexistencia de políticas de carácter transversal (desarrollo sostenible, medio ambiente, desarrollo territorial, seguridad alimentaria, lucha contra la pobreza) y otras de carácter sectorial, que son confiadas a ministerios especializados distintos del de Agricultura (Secretarías de Desarrollo Rural, Ministerio de Desarrollo Social, de Economía Familiar y Solidaria). Esa tendencia, más allá de una segmentación a veces preocupante de las poblaciones meta, se diferencia poco de un proceso de dualidad de las políticas agrícolas. En países como Brasil, el agronegocio continúa siendo atendido por el «verdadero» Ministerio de Agricultura, y el tratamiento social de la agricultura familiar, de la pobreza y de la diversidad étnica se confía a ministerios sectoriales o a secretarías con menor dotación de recursos y de poder como en el Ministerio de Desarrollo Agrario. Todo es relativo y según la configuración histórica de las políticas agrarias en ciertos países, este tratamiento desigual puede ser interpretado como una victoria de los movimientos sociales y de esas categorías mucho tiempo marginalizadas o ignoradas. Sin embargo, puede ser una falsa victoria; es decir, puede ser una manera de tratar socialmente a una parte de los productores, acompañando su paulatina marginalización económica y abriendo espacio para el agronegocio.

La relación entre agricultura familiar y desarrollo territorial, en lo referente a políticas públicas, va en doble sentido. Por una parte, fortalecer la producción y la economía rural basada en el trabajo

<footnote n="15">15. Bolívar, Boyacá, Guajira, Tolima, Antioquia, Santander, Norte de Santander y Valle del Cauca.</footnote>
familiar contribuye al desarrollo de los territorios donde ésta genera una parte significativa de los alimentos e ingresos y es la base para cadenas de valor relevantes, mientras que el desarrollo territorial mejora las condiciones en las cuales se desenvuelven las agriculturas familiares y sus perspectivas a futuro. Las acciones para promover la agricultura familiar se vinculan, por consiguiente, con la gestión del desarrollo territorial, en sus distintas facetas, incluyendo la gestión de los recursos naturales y de los agro-ecosistemas, el manejo sustentable de la biodiversidad tanto natural como cultivada, o la adaptación y mitigación del cambio climático a través de distintos tipos de agricultura familiar. Por otra parte, ésta no se limita en modo alguno a la producción agropecuaria, sino que se asocia estrechamente a otras actividades económicas, a medios y modos de vida de la población campesina, a relaciones o tejidos sociales, a culturas e identidades. Se requiere, por consiguiente, de políticas, procesos de gestión y acciones de acompañamiento técnico que aborden de manera integrada la agricultura familiar y el desarrollo territorial.

Pero la agricultura familiar es mucho más que agricultura. Esto es así en parte porque integrantes de las familias campesinas participan en mayor o menor grado en actividades económicas no agrícolas, que pueden llegar a representar la mayor parte del ingreso familiar. Pero también lo es por las lógicas de asociación, localización, aglomeración y proximidad inherentes a la agricultura familiar, que le dan un carácter eminentemente social, subrayan la importancia de las redes e interrelaciones, de la colaboración y el intercambio, del tejido social asociado necesariamente a ella (Grisa y Schneider, en este libro). No puede, por consiguiente, abordarse exclusivamente mediante políticas sectoriales agropecuarias, ni pueden los agricultores y agricultoras familiares tratarse como si fuesen productores individuales desvinculados entre sí.

Hasta el momento ni la Ley de Desarrollo Sustentable de México, ni los programas

nacionales de desarrollo territorial de Brasil y Argentina han mostrado mucho éxito en materia de transversalidad, pues las entradas y los públicos meta siguen siendo excesivamente sectoriales. Son políticas que integran nociones como territorio, identidad, pluri-actividad, seguridad y soberanía alimentarias, sistemas agro-alimentarios localizados, circuitos cortos, etc., pero que requieren de más trabajo de investigación aplicada, de acompañamiento y de evaluación. En particular, se trata de analizar la implementación de la ‘transversalidad’ de todas estas políticas.

La coordinación intersectorial es un reto en la mayoría de los países estudiados, pero ya empiezan a surgir alternativas promisoras. Por ejemplo, en el seno del Consejo Agropecuario Centroamericano, un Grupo Técnico de autoridades nacionales aborda la relación entre agricultura familiar, desarrollo territorial, y seguridad alimentaria y nutricional. En el marco de la Plataforma Regional de Apoyo Técnico al Desarrollo Rural Territorial, que acompaña al proceso ECADERT, el Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Agricultura Familiar y Desarrollo Territorial impulsa procesos de gestión del conocimiento e incidencia en políticas públicas para la agricultura familiar, y en conjunto con otro grupo interinstitucional se impulsan reflexiones e iniciativas sobre las interrelaciones entre agricultura familiar, cambio climático y desarrollo territorial.

En cuanto a la seguridad alimentaria, los programas Hambre Cero en varios países latinoamericanos se asocian al fomento de la agricultura familiar o de las economías campesinas. En Brasil, “el Programa Hambre Cero, proyecto insignia del gobierno para combatir el hambre, propone estimular la producción de alimentos por los agricultores familiares más pobres, tanto para su consumo propio como para la comercialización y la generación de ingresos.” (Sanches Peraci y Bittencourt, 2010, p. 197). En Nicaragua, el programa Hambre Cero “está diseñado para la recuperación de los saberes, la autoestima y la
soberanía alimentaria. Es además la punta de
lanza para el despegue económico y el inicio para
desarrollar las transformaciones sociales más ur-
gentes del país” (Gobierno de Nicaragua, 2014).

Un tema emergente en las políticas relacionadas con la agricultura familiar es el de la producción agroecológicamente sustentable, algunas veces asociada a economías campesinas, aunque está claro que la sustentabilidad ambiental de los agro-ecosistemas no está vinculada necesaria ni exclusivamente a ellas. Sin embargo, la manera de concebir y practicar la agricultura familiar tiende a fundamentarse en principios agroecológicos, y las políticas públicas pueden promover una asociación sinérgica entre ambas. La producción agroecológica en Cuba tiene un peso creciente desde 1993 tanto a partir del movimiento participativo popular para la seguridad y soberanía alimentarias como mediante diversos programas agroecológicos<fnref n="16" />. En Argentina, el apoyo público a la agricultura familiar incluye cada vez más las dimensiones de sostenibilidad, agroecología y soberanía alimentaria, como lo muestra la conjunción de las comisiones técnicas nacionales de la agricultura familiar y de la producción orgánica y agroecología. México tiene una Ley de productos Orgánicos desde 2006, y en Ecuador en 2010 el gobierno de la Provincia de Pichincha ha promulgado la Ordenanza Pichincha Soberana y Agroecológica, priorizando la seguridad y soberanía alimentarias.

En la Comunidad Andina de Naciones se con-
cibe a la “Agricultura Familiar Agroecológica
Campesina (AFAC), como aquella agricultura
que se caracteriza por utilizar principalmente
mano de obra familiar; tiene una marcada de-
pendencia por los bienes y servicios que le pro-
vee el entorno natural (ecológico) y su propio
agro-ecosistema; trabaja a una escala de pro-
ducción pequeña y altamente diversificada;

desarrolla tecnologías propias y adaptadas a su
condición ecológica, social y cultural; propicia
justicia social y equidad; y, está inmersa en la
dinámica de desarrollo de su comunidad y re-
gión" (CAN, 2011a, pp. 11 y 21). En Nicaragua
existe desde 2011 una ley de fomento de la pro-
ducción agroecológica (ley N°765). En Chile
existe una Comisión Nacional de Agricultura
Orgánica (CNAO) con una secretaría técnica. La
ley 20.089 de 2006 sobre Agricultura Orgánica
establece un sistema nacional de certificación
que abarata ese proceso, siendo regulado por
el Servicio Agrícola y Ganadero SAG (ODEPA,
2014). En Brasil, a final del 2012, el gobierno
estableció la Política Nacional de Agroecología
y Producción Orgánica (PANAPO) “para im-
pulsar a la agricultura familiar. (...) La política
y sus medidas fueron debatidas durante meses
entre las organizaciones no gubernamentales,
los movimientos sociales, representantes del
sector privado y del gobierno federal (...) Los
movimientos sociales reivindican además que la
Política Nacional los ayude a conservar su patri-
monio cultural y natural y a dinamizar las redes
 locales de economía solidaria.”<fnref n="17" />

En los países andinos y centroamericanos con
mayor herencia indígena, el concepto autóctono
del Buen Vivir permea algunas de las políticas
relacionadas directa o indirectamente con la
agricultura familiar, especialmente en su relación
con el desarrollo territorial. En Ecuador, para
superar las brechas sociales, económicas y pro-
ductivas, la Secretaría Nacional de Planificación
y Desarrollo planteó la Estrategia Nacional para
el Buen Vivir Rural como una estrategia de ac-
ción pública intersectorial (Meynard, en este li-
bro). Esta estrategia se enfoca especialmente en
territorios en los cuales predominan “las distin-
tas formas de agricultura familiar” y la pobreza
rural. En Bolivia varios programas integran una
estrategia alternativa en base a los principios

<footnote n="16">16. Programas como los de agricultura urbana; el programa agroecológico "campesino a campesino"; Arroz popular; Integración ganadería/agricultura; Innovación agropecuaria local; Fincas forestales integrales; controles biológicos, y silvopastoreo.</footnote>

<footnote n="17">17. http://simposioagroecologia.org/?p=205</footnote>
del Buen Vivir, en particular en el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, con el Programa Nacional de Biocultura que propone un enfoque más integral y ampliado del desarrollo sustentable y ecológico, integrando las dimensiones bioquímica, económica, sociopolítica y cultural.

En la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 – ECADERT, se adopta el concepto del Buen Vivir de acuerdo con la formulación de las organizaciones indígenas de la región: “El Buen vivir es la visión de los pueblos indígenas sobre su manera de vivir. Es una visión de comunidad holística y la búsqueda de equilibrios; es parte de la vida misma y entiende que las soluciones para nuestra supervivencia han de ser comunes a toda la población. Esto implica una relación directa entre universo, naturaleza y seres humanos, al igual que la promoción de los derechos colectivos y un modelo de producción comunitaria que conserva los recursos naturales. Se nutre del pasado para vivir el presente y formular su presente próximo o su futuro.” (CICA, 2008, cit. en IICA et al. 2010, p. 99).

Así, aun si se debe adaptar en cada país soluciones « a la medida », las experiencias reseñadas sugieren la pertinencia de construir un conjunto entrelazado de políticas que incluyan medidas transversales multisectoriales (desarrollo sostenible o territorial, reducción de la pobreza, seguridad alimentaria) y medidas focalizadas de apoyo a las actividades productivas (agrícolas y no agrícolas) o no productivas (multifuncionalidad de la agricultura). Esto permitiría responder mejor a las necesidades de los agricultores y agricultoras familiares y a las expectativas de las sociedades de las cuales forman parte. Sin embargo, ese tipo de solución exige una coordinación intersectorial rigurosa, a todos los niveles, sin olvidar la escala local.

## 2. Desafíos y perspectivas

El estudio del PIADAL de 2013 es bastante pesimista tanto sobre la reducción de las desigualdades

sociales y territoriales dentro de los países (Brasil, Nicaragua, Perú, Ecuador en particular) como sobre las perspectivas de integración regional de las políticas agrícolas y de desarrollo rural. “La política agrícola en los países de América Latina es un conjunto fragmentado de acuerdos parciales, que son el resultado de negociaciones particulares, a veces casi privadas, entre grupos de interés o, en el mejor de los casos, de coaliciones de base social estrecha y sectores del Estado y de la coalición gobernante. Usualmente, esos acuerdos no se ordenan en función de una estrategia global o integral de desarrollo del sector. El motor del cambio en la política agrícola debe ser político, no técnico. Se trata de promover un cambio en el proceso de formación de la política agrícola como condición para que ésta comience a ser expresión de los nuevos objetivos ya señalados, las nuevas visiones y los nuevos proyectos políticos para el desarrollo del sector” (PIADAL, 2013).

La regionalización de las políticas de agricultura familiar en América Latina es todavía modesta. Hasta la fecha no se identificaron verdaderas políticas regionales para agricultura familiar. Si bien en el MERCOSUR los movimientos sociales que participan de la REAF han solicitado la creación de un fondo regional de apoyo al desarrollo de la agricultura familiar (Marques y Ramos, 2012), este solo ha sido reglamentado en 2013 y su monto solo permite por el momento asegurar el funcionamiento de la REAF.

En la CAN, en los documentos recientes solo existe uno sobre recomendaciones para políticas de desarrollo rural territorial y apoyo a una “agricultura familiar campesina y agroecológica”, incluyendo los lineamientos para la agricultura familiar (CAN, 2013 a y b).

En América Central, en el marco del SICA, se destaca la iniciativa regional Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 (ECADERT), que rescata el apoyo a la agricultura familiar como un eje importante para el desarrollo rural territorial. Este instrumento de integración, avalado por los Jefes de
Estado de la región, ha favorecido avances político-institucionales en varios países de la región en lo referente al desarrollo rural con enfoque territorial, así como la priorización de territorios en los cuales la agricultura familiar es relevante. También ha facilitado la articulación entre políticas de desarrollo rural y políticas para la agricultura familiar, así como la concertación de esfuerzos en pro de esta última, reconociendo su diversidad.

La Política Agrícola Centroamericana (PACA), por su parte, tiene una orientación preponderantemente económica en los temas de competitividad y productividad, bajo una orientación de agronegocios, pero no deja de lado a la “pequeña agricultura empresarial”, la gestión agroambiental y el desarrollo institucional. En relación con el apoyo a la “pequeña agricultura empresarial”, que representa un tipo específico de agricultura familiar, establece la necesidad de reconocer sus particularidades para la formulación de medidas e instrumentos que le permitan enfrentar sus limitadas capacidades, el rezago tecnológico, su bajo acceso a financiamiento, su exposición a riesgos y su fragilidad en la dotación de recursos. La promoción de la inserción de la pequeña agricultura en los mercados, así como su integración regional por medio del fortalecimiento organizacional y la asociatividad, es un propósito de la PACA y para ello plantea la necesidad de definir instrumentos y medidas diferenciadas en respuesta a las condiciones particulares y a sus requerimientos específicos. De alguna manera se busca estimular el crecimiento económico de una clase media campesina que en el mediano plazo se espera que permita cambiar la tendencia de polarización de la estructura agraria.

## E. Conclusión y recomendaciones

Este análisis de políticas de apoyo a las agriculturas familiares en América Latina lleva a algunas constataciones comunes en la escala del subcontinente:

El surgimiento de políticas focalizadas en la agricultura familiar ha permitido dar mayor visibilidad a una categoría de productores antes marginalizados por políticas que promovían principalmente a la gran empresa agrícola, o de manera genérica a la producción agropecuaria fuertemente orientada a mercados, sobre todo internacionales. A pesar de ese emergente reconocimiento político a la agricultura familiar (que representa la gran mayoría de establecimientos agrícolas y pecuarios) el apoyo, en particular financiero, a ese sector familiar sigue siendo muy inferior al que recibe la agricultura empresarial en todos los países del estudio.

Esas políticas son más innovadoras cuando los gobiernos han tratado con las organizaciones de agricultores y cuando han contado con apoyos en los mundos científicos, políticos o de la alta administración. Su surgimiento fue facilitado por la existencia de actores y de dinámicas regionales que promovieron la circulación regional de ideas y modelos de políticas públicas. Si bien existe la difusión de un modelo latinoamericano (en particular mediante la FAO, que disemina un discurso común, categorías y tipologías semejantes) las aplicaciones nacionales suelen ser diversamente adaptadas.

Entre los elementos nuevos que han promovido más recientemente políticas nacionales para la agricultura familiar y un diálogo o coordinación entre los países sobre el tema, debe mencionarse la coordinación de los movimientos sociales de la agricultura familiar a nivel nacional y también regional con los trabajos y esfuerzos de la Vía Campesina, de la COPROFAM y de la REAF, y más recientemente y gracias a la movilización vinculada al Año Internacional de la Agricultura Familiar, el apoyo que esos movimientos han podido recibir de la ONG internacional Foro Rural Mundial. El ejemplo de la creación del Fondo Regional de Desarrollo Rural en el MERSOSUR es un buen paso, pero tendría que ser ampliado para realmente poder actuar al nivel de la coordinación e integración regional.
En los países miembros del SICA, el proceso ECADERT ha impulsado la conformación de una nueva institucionalidad público-privada para la gestión territorial, tanto en los planos regional y nacional como en los territorios priorizados, frecuentemente con participación de organizaciones representativas de la agricultura familiar. Además de lo ya indicado en lo referente al Grupo Técnico del CAC y el Grupo de Trabajo Interinstitucional de la PRAT sobre Agricultura Familiar y Desarrollo Territorial, en sucesivas convocatorias del Fondo Regional ECADERT se apoya a proyectos de inversión vinculados a la agricultura familiar elaborados por organizaciones de gestión territorial.

Los resultados de corto plazo de esas políticas en los casos más avanzados como en Brasil, movilizando un conjunto de instrumentos complementarios (subsidios condicionados, sistema de jubilación rural, crédito y extensión específicos, dinámicas participativas territoriales...), muestran efectos notables en cuanto a la reducción de la pobreza rural y la modernización de los estratos de la agricultura familiar mejor dotados en recursos o capital. Los programas más recientes en otros países aún no han generado impactos de similar magnitud, y en particular no han logrado reducir la desigualdad, para lo cual se requiere de apuestas políticas decididas, acciones concertadas con los movimientos sociales, atención diferenciada para los distintos tipos de agricultura familiar, asignaciones presupuestarias sustanciales y políticas de Estado que trasciendan una administración gubernamental.

De lo antedicho y del análisis transversal de los estudios de caso, aunado a ciertas consideraciones más generales, derivamos algunas observaciones propositivas:

1. El abordaje sectorial de la AF, como actividad productiva, es necesario aunque insuficiente para abarcar sus múltiples facetas (como modo y medio de vida; como conjunto entrelazado de actividades económicas localizadas;

como actividad eminentemente social; como proceso cultural e identitario...). Las políticas para la agricultura familiar deben tomar en consideración que las estrategias económicas de las familias campesinas pueden incluir en mayor o menor grado, además del cultivo y cría, la pesca artesanal u otras actividades extractivas; el procesamiento artesanal o en pequeñas agroindustrias rurales; el trabajo asalariado u otras relaciones laborales; distintas modalidades de turismo rural y diversos servicios, asociados a determinados territorios. También han de reconocer que la agricultura familiar forma parte de un entramado social y cultural complejo y territorialmente diverso, el cual requiere de políticas y estrategias de desarrollo integral tanto de la propia agricultura familiar como de los territorios en los cuales es relevante. Sobre todo, deben asumir y aprovechar la relación de doble vía entre el desarrollo de la agricultura de base familiar y el desarrollo territorial, que pueden reforzarse y enriquecerse mutuamente.

2. La articulación entre políticas para la AF y otras políticas temáticas como las ambientes y territoriales, puede generar sinergismos potencialmente significativos y amplía considerablemente sus alcances. Las unidades productivas de base familiar no deben considerarse de manera aislada, por cuanto forman parte de conjuntos entrelazados por relaciones económicas de proximidad, localización y aglomeración, como también por relaciones sociales de diversa índole (de reciprocidad y colaboración, de parentesco y vecindad, cultura e identidad compartidas, etc.). Las intervenciones en apoyo a la agricultura familiar deben, por consiguiente, reconocer su naturaleza social y territorial, potenciar las economías de escala de sistemas localizados y contribuir a la generación de bienes públicos para favorecer su desarrollo integral.

3. La asociación de las políticas focalizadas en la AF con políticas sociales puede llevar a un
riesgo de tratamiento cada vez más social y menos productivo de las agriculturas familiares y, a mediano plazo, de su expulsión económica, en particular para las más frágiles. Cuando es necesario atender mediante políticas asistenciales la satisfacción de necesidades básicas de las familias rurales que participan de la agricultura familiar, es importante combinarlas con acciones para fortalecer su acceso a los activos y servicios pertinentes para su inclusión productiva y para generar soluciones duraderas a la problemática de la pobreza en los territorios rurales.

4. El análisis de los estudios de caso muestra la tendencia en varios países a implementar programas transversales que abordan la agricultura familiar a partir de problemas socio-económicos más amplios que la sola producción agropecuaria: la preservación del medio ambiente, la lucha contra la pobreza y las desigualdades, la seguridad y soberanía alimentarias, la educación y la salud, o el desarrollo territorial. Para obtener mejores resultados, se hace necesaria una coordinación intersectorial entre las políticas relacionadas con el desarrollo rural implementadas por varios ministerios e instituciones.

5. A la imagen de las críticas dirigidas a las políticas de modernización agrícola de los años setenta y ochenta por su uniformidad y su falta de adaptación a las condiciones locales, nos parece necesario, frente a la diversidad

de las situaciones nacionales, subregionales y territoriales, promover combinaciones de políticas hechas a la medida, para reflejar los condiciones específicas de los países y de sus agriculturas familiares.

6. Para apoyar mejor al sector de la agricultura familiar, existen dos desafíos complementarios tanto para los ministerios responsables y las oficinas de planeamiento, estudio y estadísticas como para los centros de investigación y académicos. El primero es realizar censos agropecuarios, implementar registros y construir sistemas de información que permitan la cualificación y cuantificación de la agricultura familiar y la creación de observatorios o paneles de seguimiento de la evolución de los distintos tipos de agricultura familiar en sus respectivos contextos, ya que un censo solo es una fotografía en un momento dado (Schneider, 2013). El segundo desafío es trascender la focalización en el segmento de la agricultura familiar por sí solo en los estudios y evaluaciones, para evitar o superar la conformación de “guetos” académicos. Por el contrario, los estudios deben integrar la evolución de la agricultura familiar en su relación con la agricultura empresarial y patronal (y viceversa), con los mercados y las cadenas productivas agropecuarias, con las políticas agrícolas y de desarrollo en su conjunto, y por supuesto con los otros sectores de actividad del medio rural o de la industria y del consumo agroalimentario.
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# Parte 2

## Estudios por países
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### III. ARGENTINA:

## Políticas públicas, desarrollo rural e inclusión social (2003-2014)

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Paula Juarez<fnref n="18" />, Marie Gisclard<fnref n="19" />, Frederic Goulet<fnref n="20" />, Roberto Cittadini<fnref n="21" />, Julio Elverdin<fnref n="22" />, M. Mercedes Patrouilleau<fnref n="23" />, Christophe Albaladejo<fnref n="24" /> y Edgardo González<fnref n="25" />

<footnote n="18">18 Socióloga, investigadora del Instituto de Estudios sobre la Ciencia y Tecnología Universidad Nacional de Quilmes, juarez.paulama@gmail.com</footnote>

<footnote n="19">19 Geógrafa, post-doctoranda en el INRA de Toulouse, UMR 1248, équipe Médiations, Castanet Tolosan, Francia. Correo electrónico: marie.gisclard@univ-paris1.fr</footnote>

<footnote n="20">20 Sociólogo, investigador del CIRAD Umr Innovation (Francia) en el Laboratorio Internacional AGRITERRIS, Argentina. Correo electrónico: frederic.goulet@cirad.fr</footnote>

<footnote n="21">21 Sociólogo, investigador titular del INTA (Argentina) actualmente, investigador del Labintex Europa-INTA/UMR Innovation, Montpellier, Francia. Correo electrónico: cittadini.roberto@inta.gob.ar</footnote>

<footnote n="22">22 Ing. agrónomo, Coordinador de Programa Nacional del INTA y Director Argentino del Laboratorio Internacional AGRITERRIS, Argentina. Correo electrónico: elverdin.julio@inta.gob.ar</footnote>

<footnote n="23">23 Socióloga, investigadora del INTA en el Instituto de Investigación en Prospectiva y Políticas Públicas, Argentina. Correo electrónico: patrouilleau.mm@inta.gob.ar</footnote>

<footnote n="24">24 Geógrafa, investigador y Director de Investigación del INRA y profesor de la Universidad Nacional de la Plata. Director Francés del Laboratorio Internacional AGRITERRIS. Correo electrónico: albaladejo@agro.unlp.edu.ar</footnote>

<footnote n="25">25 Abogado, investigador del INTA en el Instituto de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar de la Región Pampeana - CIPAF. Argentina. Correo electrónico: gonzales.edgardof@inta.gob.ar</footnote>
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## A. Introducción

En 2003 la denominación “agricultura familiar” apareció en la política agraria argentina. Este concepto agrupó un amplio espectro de actores (chacareros, campesinos, pequeños y medianos productores y pueblos originarios) que fueron definidos por los organismos de gobierno como la base social y cultural de amplios territorios, así como también como una parte importante del manejo socioambiental, económico y tecnoproductivo de las regiones del país.

El escenario nacional mostraba un sistema agropecuario nacional donde coexistían grandes explotaciones productivas enfocadas en la producción y exportación de materia prima y productos agrícolas procesados, junto a casi 250 000 agricultores familiares que representan el 30% de los alimentos básicos de consumo interno. En la balanza socioproductiva y tecnoeconómica, los agricultores y agricultoras familiares presentaban numerosas dificultades y limitaciones estructurales socioeconómicas y políticas para subsistir y mejorar sus condiciones productivas.

En este sentido, la agricultura familiar planteó enormes desafíos para los organismos estatales y las políticas públicas, principalmente en temáticas clave como la soberanía alimentaria, la calidad ambiental, el valor patrimonial de los alimentos y los territorios, la desigualdad social y el desequilibrio estructural del sistema productivo nacional.

En este documento se analizan las políticas públicas y el proceso de institucionalización estatal de la agricultura familiar en Argentina entre los años 2004 y 2013. Durante ese periodo, el Estado argentino generó estrategias y políticas para la agricultura familiar orientadas a mejorar la gobernanza interinstitucional y programática,

las capacidades cognitivas y tecnológicas, los créditos y financiamientos productivos, las normativas en temáticas clave (propiedad de las tierras, comercialización y ferias, sanidad alimentaria) y la comercialización, entre otras cuestiones.

Para realizar una descripción y análisis de estas políticas, el presente trabajo se divide en cuatro secciones. La primera aborda la trayectoria histórica de los actores rurales que integran la agricultura familiar y su actual rol en el desarrollo rural argentino. La segunda sección desarrolla cómo se generó la inclusión de la agricultura familiar en las políticas públicas, su definición y las limitaciones que presenta. En la tercera se describe el mapa de políticas públicas dirigidas a los agricultores familiares de forma directa e indirecta. Y finalmente, en la cuarta sección se analizan tres aspectos transversales del diseño e implementación de esas políticas: i) la concepción político organizacional, es decir, las estrategias y políticas, los procesos de toma de decisión y las formas de construcción de agenda política e institucional; ii) la concepción del conocimiento científico y tecnológico que refiere a las formas particulares de aprendizaje y producción de conocimientos, y iii) el tipo de relación usuario-productor propuesta por las políticas.

El resultado de este ejercicio analítico genera algunos insumos para responder cuestiones tales como: ¿Cuáles son las estrategias y las políticas para la agricultura familiar? ¿Cuáles son sus limitaciones y dificultades? ¿Cómo es posible optimizar los procesos de implementación de estas políticas? ¿De qué manera participan los agricultores en la dinámica de diseño, desarrollo e implementación de estas políticas? Al mismo tiempo, este ejercicio permite visualizar las estrategias de intervención estatales, así como sus problemas y limitaciones.
<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>Familia agricultora en Chaco, Argentina (foto de M. Gisclard)</figcaption></figure>

# B. Trayectoria sociohistórica de la agricultura familiar en Argentina

## 1. El papel de la agricultura familiar en Argentina

El esquema agroexportador que adoptó Argentina desde su independencia y la histórica centralidad de la renta de la tierra en el régimen de acumulación nacional llevó a la constitución de una estructura dual de las explotaciones

agrícolas. Por un lado, grandes estancias y latifundios vinculados al mercado internacional (principalmente en las regiones pampeana y patagónica y en el norte de país) y, por el otro lado, pequeñas explotaciones y minifundios, hoy denominadas como agricultura familiar.

En este escenario dispar, los agricultores familiares arrendatarios fueron actores clave de la primera "agriculturización" que se realizó entre fines del siglo XIX y 1930 y que posicionó a Argentina en el mercado internacional de granos. En 1912 se constituyó la Federación Agraria
Argentina (FAA). La FAA tuvo por objetivo defender a los pequeños productores y arrendatarios de la región pampeana (principal región agropecuaria), demandando mayor participación en el ingreso agrícola y mejores y más estables condiciones de arriendo que posibilitaran una mayor independencia operativa (Girbal de Blacha, 1988). Si bien las bases sociales de la FAA eran sobre todo de la región pampeana, en los últimos tiempos ha habido intentos de ampliar su presencia hacia otras regiones. Actualmente está generando articulaciones con diversas organizaciones como la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), el Movimiento de Mujeres en Lucha y la Mesa de Enlace (alianza con organizaciones rurales relacionadas con grandes, medianos y pequeños productores). También la FAA ha participado activamente en el Foro Nacional de la Tierra y el Foro Nacional de la Agricultura Familiar (Catala, 2007; Ryan y Bergamin, 2010).

En los años sesenta, aparecen nuevas organizaciones campesinas como las Ligas y Movimientos Agrarios en el norte del país. Estas organizaciones estaban inspiradas en la Teología de la Liberación y reclamaban mejores condiciones estructurales para producir en el escenario extrapampeano. Desaparecieron tras los embates de los golpes militares de esa época (Galafassi, 2005), y algunas de ellas resurgieron con el regreso de la democracia, pero sin tener la misma fuerza.

Paralelamente, en especial en las regiones extra-pampeanas, aparecen organizaciones no gubernamentales inspiradas también en la Teología de la Liberación (INCUPO, FUNDAPAZ, INDES, Be.Pe., etc.), que atienden las poblaciones rurales excluidas del proceso de modernización agrícola del Estado —explotaciones pequeñas o minifundistas, trabajadores rurales, poblaciones indígenas, etc.

A partir del desarrollo de sus propias metodologías de intervención, estas organizaciones priorizaron una visión educativa y de promoción

humana. Con el retorno de la democracia en 1983, buscaron organizar políticamente a los pequeños productores con escasos resultados, pero favorecieron la emergencia de organizaciones provinciales de pequeños productores, como la Unión de los Pequeños Productores del Chaco (UNPEPROCH) y el Movimiento Campesino de Santiago del Estero (MOCASE), cuya reivindicación principal es el acceso a la tierra.

Hacia la década de 1990, dada la situación macroeconómica que afectaba a amplios sectores rurales, se crean y fortalecen nuevos espacios como el Movimiento Nacional Campesino e Indígena de Argentina (MNCeI) y la Mesa Nacional de Organizaciones de Productores Familiares. Hacia 2005, impulsadas desde la FAA y con apoyo estatal, se crearon nuevas organizaciones de amplio alcance territorial, el Foro Nacional de Agricultura Familiar (FONAF) y sus foros provinciales (Ryan y Bergamin, 2010).

Al igual que en su organización social, la pequeña agricultura estuvo presente en las políticas públicas de forma errática y discontinuada. En 1940 se aprobó la Ley Nacional de Colonización. Y en 1941 se constituyó el Consejo Nacional Agropecuario (CAN), un organismo que intervino en la distribución de tierras fiscales y en programas de colonización. El CAN tuvo alguna incidencia concreta durante el gobierno peronista, bajo la dirección del Banco de la Nación Argentina (BNA). Fue disuelto en 1980 por la dictadura militar (León y Rossi, 2006).

Durante los gobiernos peronistas (1946-1955) se sancionaron leyes sociales a favor del pequeño productor, el arrendatario y el trabajador rural: se suspendieron juicios por desalojos rurales, se fijaron rentas sobre el arrendamiento y se congelaron los arrendamientos, lo que favoreció el acceso de arrendatarios a la propiedad de la tierra. A su vez, se brindó acceso al crédito y a la mecanización de pequeños productores. Estas medidas permitieron contar con un sector de propietarios medios de base familiar.
En 1956, el Estado creó el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), con el objetivo de mejorar la producción y el rendimiento agrícola (en particular pampeano) produciendo bienes y saberes públicos para la modernización tecnológica. En ese primer momento, el INTA se focalizó en la "familia rural" para mejorar las capacidades tecnoproductivas, produciendo una innovación en comparación con otros institutos de investigación agropecuaria en América Latina: la de integrar las funciones de investigación, extensión y fomento agropecuario bajo una misma institución. Sin embargo, posteriormente, en el marco de la reconfiguración del régimen de acumulación en Argentina y con el giro ideológico impuesto por la última dictadura, el modelo se orientó hacia aquellos agricultores con interés y capacidad para adoptar el paquete tecnológico de la agricultura de la Revolución Verde y desde un enfoque "transferencista" (Alemany, 2003; Brieva, 2006). Así, fueron perdiendo peso las acciones de índole social y con intervención hacia minifundistas que habían constituido en los orígenes una de las bases de la estrategia institucional.

A finales de los años ochenta y en los años noventa, incentivados por las graves problemáticas sectoriales y sus efectos en las regiones, organizmos públicos como la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA) y el INTA reorientaron algunos recursos hacia las poblaciones rurales vulnerables y pobres. En un escenario socioeconómico y productivo nacional de ajustes estructurales, primó en los programas sociales agrarios una estrategia focalizada, que apuntaba principalmente a paliar los efectos colaterales de la liberalización de los mercados y la desregulación del sector agrícola (p. ej., la supresión de los organismos de regulación de los precios provocó la pérdida de competitividad de las explotaciones medianas y el aumento de la pobreza rural de los pequeños productores y trabajadores rurales) (Manzanal, 2001).

La mayoría de los programas de desarrollo rural se focalizaron en diferentes actores sociales

vulnerables —Programa Minifundio (1987), Programa Nacional PROHUERTA (1990), Programa Social Agropecuario (PSA, 1993), PROINDER (1998)—. Entretanto, el Programa Cambio Rural apuntó a la competitividad de las pequeñas y medianas empresas agropecuarias. Estas políticas no preveían coordinación ni articulación de acciones conjuntas en sus diseños (Juarez y Becerra, 2013).

Entre 1988 y 2002, desaparecieron casi 100 000 unidades productivas de la pequeña agricultura. Al analizar la canasta familiar se observa que, desde 1988 y hasta 2011, disminuyó la participación de los pequeños productores y agricultores familiares en la producción global de alimentos en Argentina, pasando de un 52% a un 25%, aproximadamente (PROINDER, 2007). Los efectos de estos cambios sobre la soberanía alimentaria y el desarrollo territorial fueron clave en los debates políticos posteriores a la crisis socioeconómica y política de 2001. Desde 2004, la denominación "agricultura familiar" aparece como tal en la agenda política de los organismos públicos argentinos (INTA, 2004; Paz, 2008).

## 2. Incidencia en el proceso socioproductivo y la gestión del territorio

En varios trabajos se reconoce la importancia de la participación de la agricultura familiar en la economía agropecuaria nacional y en las dinámicas territoriales (Ramilo y Prividera, 2013; Obschatko et al., 2007; PROINDER, 2002; Soverna y Craviotti, 1999).

En 2002, las explotaciones de pequeños productores cubrían 23,5 millones de hectáreas, lo que representa 13,5% del área del total de explotaciones agropecuarias (EAP). Había 218 868 explotaciones agropecuarias de pequeños productores, es decir, cerca del 66% del total de las explotaciones de Argentina (véase gráfico 1). El 52% de los pequeños productores solo producían para su subsistencia.
<figure><img src="image_33.png" /><figcaption>Gráfico 1. Distribución de explotaciones agropecuarias (EAP) y superficie de tierras.</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del CNA 2002 y PROINDER 2007.

La superficie promedio de las explotaciones familiares es de 107 ha., mientras que el promedio de las explotaciones empresariales es de 1320 ha. (Obschatko et al., 2007). La mayor proporción de estos agricultores se encuentra en las regiones del norte del país (noreste y noroeste argentino), mientras la menor se encuentra al sur, en la Patagonia. Y en la Pampa Húmeda (región centro) se localiza el 27% del total nacional.

La agricultura familiar continúa teniendo un pelalclave en la soberanía alimentaria argentina. La participación de los pequeños productores en la producción total ronda un 25%. Estas explotaciones agropecuarias participan de manera importante en la producción de varios productos de consumo interno y de exportación. Según Obschatko et al. (2007), la agricultura familiar tiene un rol importante en las explotaciones de los denominados cultivos industriales: té, yerba mate, tabaco, algodón, caña de azúcar. Y a su

vez, la agricultura familiar representa un promedio de 40% de la producción total de cereales y oleaginosas y un 20% de la producción ganadera (véase cuadro 1) (PROINDER, 2007:18).

Además de su contribución a la producción alimentaria nacional, la agricultura familiar cumple un rol importante en la contratación de mano de obra. El sector emplea cerca del 53% de la mano de obra utilizada en el sector agropecuario a nivel nacional (equivalente a 428 157 puestos de trabajo). En provincias como Santiago del Estero, Misiones y Catamarca, se encuentran valores de 85% para las dos primeras y de 79% para la tercera (Paz y González, 2010). Emplea el 54% del trabajo permanente y utilizan 29% del trabajo transitorio directo empleado en el sector. Del total de personal permanente empleado, el 57% son productores, 8% trabajadores familiares remunerados y 34% trabajadores familiares sin remuneración (Obschatko et al., 2007).