# S'appuyer sur les théories et concepts du capital social pour interpréter une politique locale de développement économique

Clément Marinos

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Clément Marinos. S'appuyer sur les théories et concepts du capital social pour interpréter une politique locale de développement économique. *Interventions Economiques: Papers in Political Economy*, 2016, Économie sociale et solidaire: ses écosystèmes, 54. hal-01297777

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# Revue Interventions économiques

54 (2015)

Économie sociale

Clément Marinos

## S'appuyer sur les théories et concepts du capital social pour interpréter une politique locale de développement économique : le cas du Grand Halifax, Canada

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Clément Marinos, « S'appuyer sur les théories et concepts du capital social pour interpréter une politique locale de développement économique : le cas du Grand Halifax, Canada », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 54 | 2015, mis en ligne le 01 mars 2016, consulté le 19 janvier 2016. URL : http://interventionseconomiques.revues.org/2719

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Clément Marinos

# S'appuyer sur les théories et concepts du capital social pour interpréter une politique locale de développement économique : le cas du Grand Halifax, Canada

## Introduction

Plusieurs travaux mettent en évidence le rôle du capital social dans le développement économique des territoires (Woolcock, 1998, Woolcock et al., 2000, Putnam, 1995, Coleman, 1988). Ainsi dès les années 1990, Putnam (1995) interprète l'essoufflement du développement économique américain au regard du délitement des liens sociaux entre et à l'intérieur des communautés. Pour Coleman, le capital social, tout comme le capital matériel, contribue à la croissance économique dans la mesure où il facilite la coordination entre les acteurs et produit des externalités positives agissant sur la société. Les travaux comme ceux réalisés dans le cadre de la *Social Capital Initiative* de la Banque Mondiale (Bebbington, 1999), ont tenté de répondre empiriquement à la question du lien entre développement économique et capital social dans le contexte des pays émergents.

Si le lien entre développement et capital social semble établi, on peut en revanche s'interroger sur les modalités de mise en œuvre des actions publiques en faveur du capital social. Que font les acteurs du développement pour activer ce capital ? Nous faisons l'hypothèse que, loin d'être délaissé par les parties prenantes du développement local, le capital social, comme concept et sous ses différentes formes, influence les stratégies de territoire.

Notre étude de cas propose une analyse de la stratégie de développement d'un territoire périphérique de taille moyenne : le Grand Halifax au Canada. L'objet de notre travail relève d'une interprétation de l'action publique comme objet de recherche, dans un cadre territorial donné. Il souligne la façon dont une organisation comme le *Greater Halifax Partnership* (GHP), ayant en charge la stratégie de développement économique du territoire, conduit ses programmes d'actions en mobilisant les différentes facettes du capital social.

Dans une première section, nous exposons le cadre géographique de notre recherche. Une deuxième section s'intéresse à son ancrage théorique. Notre troisième section présente l'opérateur local en charge du développement économique du territoire, ses missions et quelques-uns de ses programmes. Une quatrième section propose les principaux résultats dont l'armature repose sur les principes clés portés par la stratégie de développement d'Halifax (les partenariats, l'attraction des talents, la diffusion de la culture de l'innovation, le soutien aux relations sociales et les perspectives économiques offertes par un cadre de vie de qualité). Ces résultats précisent, pour chacun de ces principes d'action, le lien entre la notion de capital social et la façon dont il est mobilisé par les acteurs locaux. Ce travail montre que le concept de capital social est intégré dans la stratégie de développement économique du territoire. Les critiques adressées à ce type de politique et les limites et perspectives de notre recherche sont présentées en conclusion.

## Halifax, un territoire périphérique

Capitale de la Nouvelle-Écosse, province maritime de l'Est canadien, Halifax est une ville de taille moyenne à l'échelle du continent américain (14e au rang des régions métropolitaines canadiennes). Avec 390 000 habitants en 2011, elle rassemble 40 % de la population provinciale. Comme les autres régions périphériques du Pays, la Nouvelle-Écosse a connu un déclin économique depuis les années 70 avec la redistribution spatiale des activités liées à l'accélération de la mondialisation et l'intensification de la concurrence internationale (Polèse et Shearmur, 2003).
6 Halifax subit en outre des difficultés d'accessibilité vis-à-vis du reste du territoire national. Sa position périphérique constitue a priori un handicap : il faut en effet plus de 12 heures par la route ou le train pour rejoindre Montréal, centre économique de l'est du pays et 10 heures pour gagner Boston aux portes de la mégalopole nord-américaine. Cette situation d'isolement est renforcée par l'absence de grand pôle urbain à proximité : le Grand Moncton, qui ne compte que 140 000 habitants en 2011, est situé à 2h30 de voiture.

7 Historiquement, la ville était la porte d'entrée principale du commerce maritime avec l'Europe, mais le territoire souffre depuis les années 90 du développement des échanges avec l'Asie et de l'aménagement des voies navigables du fleuve Saint-Laurent, reliant l'Océan Atlantique à la région de Montréal. De surcroît, la Nouvelle-Écosse ne dispose pas d'atouts économiques comme l'abondance de pétrole ou de gaz, comparativement à la Colombie-Britannique ou à l'Alberta. De son passé, Halifax conserve la dimension maritime de son économie. Elle reste l'un des ports de pêche les plus importants du Canada et héberge plusieurs chantiers navals majeurs de la Marine royale canadienne. Les plus grands employeurs sont, en 2015, le Ministère de la défense, les autorités portuaires et le secteur de la santé, autre spécialisation locale.

8 Depuis les années 2000, le principal défi du territoire réside dans la recherche de nouveaux relais de croissance pour palier les difficultés des secteurs industriels déclinants en termes de demande de main-d'œuvre. Comme en témoignent les récentes fermetures de centres d'appels¹, Halifax souffre de la concurrence des pays à bas coûts et connaît des difficultés à suivre la dynamique de croissance économique du pays. Le territoire mise sur les secteurs à fort potentiel d'innovation comme le numérique ou les biotechnologies pour générer de la valeur ajoutée. Un second défi a trait à l'ancrage local du capital humain. La ville dispose d'une forte spécialisation universitaire. On y dénombre 55 000 étudiants, soit un huitième de sa population. Cependant, elle éprouve des difficultés à retenir cette catégorie de population qui, une fois diplômée, a tendance à rejoindre les plus grandes villes du pays.

9 En termes d'enjeux locaux, certains travaux antérieurs se sont intéressés à la ville d'Halifax. On peut notamment citer ceux de Jill Grant (Grant et al., 2008, Grant et al., 2010) mettant en exergue le renouveau d'Halifax rendu possible par une gouvernance créative basée sur les réseaux sociaux locaux. L'auteur s'est aussi penché sur les dynamiques sociales en montrant qu'elles constituaient des facteurs d'attraction et de rétention de la « main-d'œuvre talentueuse ». On relèvera par ailleurs la récente étude de Dye et al. (2015) qui insiste sur le lien entre l'écologie entrepreneuriale et les interactions des différents niveaux de gouvernement d'Halifax. Néanmoins, la question des politiques de développement sous l'angle du capital social n'apparaît pas comme un élément central de ces travaux.

## Un ancrage théorique fondé sur le lien entre capital social et développement économique

10 Au niveau théorique, considérer l'articulation entre politiques de développement et capital social implique de définir le capital social² et ses principales caractéristiques. Ainsi, nous le définissons comme « la somme des ressources actuelles et futures issues des réseaux de relations d'un individu ou d'un groupe social » (Nahapiet et al., 1998). Confronter le capital social en tant que concept de sciences sociales aux enjeux de politiques publiques locales (Geindre, 2013) nécessite de revenir brièvement sur les éléments issus des recherches antérieures traitant du lien entre développement territorial et capital social.

11 Parmi les sociologues ayant cherché à appréhender le rôle du capital social, Putnam (1995) nous apprend que la capacité à créer du lien au sein d'un territoire produit des conséquences sur son développement économique et social. En outre, son étude portant sur les provinces italiennes (Putnam, 1993a) montre comment, toutes choses égales par ailleurs, celles qui atteignent un haut degré de développement correspondent à celles où les acteurs s'investissent le plus dans la vie de la cité. Pour Coleman (1990), un capital social élevé dans une société va de pair avec une meilleure qualité de circulation d'information. Il est, par ailleurs, corrélé à de la bienveillance de la part des membres de la communauté, le degré de confiance jouant un rôle central dans la performance de l'économie. Fukuyama (2001) en fait même une
condition *sine qua non* de la stabilité des démocraties modernes au sens où il est un composant important de l'efficacité des économies de type libéral. Pour définir le capital social, l'auteur insiste sur l'existence de normes informelles qui joueraient en faveur des comportements coopératifs entre individus. Ces normes produisent des externalités sur la société qui peuvent être négatives (comme dans le cas de la Mafia ou du Ku Klux Klan) ou positives (certaines valeurs religieuses).

La question est alors de savoir dans quelle mesure les pouvoirs publics ont la capacité d'influencer ces normes. Woolcock et Narayan (2000) estiment que les effets du capital social peuvent varier en fonction des institutions, car le capital social constitue une variable dépendante des facteurs politiques et réglementaires. En ce sens, sa « quantité » évolue en fonction des choix opérés par les acteurs. C'est sur ce point qu'Evans (1996) oriente ses travaux en étudiant les synergies possibles entre l'action des gouvernements, le développement et le capital social. Pour l'auteur, l'efficacité de l'action publique peut être renforcée par des synergies entre institutions publiques et communautés locales, y compris les entrepreneurs. Il souligne, en s'appuyant sur de nombreuses études de cas, l'intérêt réciproque d'une coopération entre les deux parties, tout en précisant leurs prérogatives respectives. Celle réalisée par Tendler et al. (1994) montre, par exemple, comment l'insertion des agents publics dans les réseaux sociaux locaux et la construction de liens de confiance avec les bénéficiaires peuvent constituer des éléments clés du succès de certaines politiques publiques.

Au niveau des mécanismes entrepreneuriaux, l'augmentation de cette forme de capital est identifiée par la littérature comme favorisant le développement des entreprises. Selon Fukuyama (ibid), la fonction économique du capital social est principalement de réduire les coûts de transactions (négociation, suivi, risque de litige...) inhérents aux situations de coopération. Certaines recherches récentes ont comme objet d'étudier d'autres effets du capital social dans le domaine économique. Mueller (2006), en s'appuyant sur une étude de jeunes entreprises allemandes, conclut que capital social prend une place importante dans la réussite entrepreneuriale. Cette recherche suggère que les expériences professionnelles passées et l'environnement local du chef d'entreprise ont davantage d'importance que son niveau de diplôme. En outre, un capital social élevé stimulerait la création d'entreprises. Bosma et al. (2007) montrent quant à eux que la taille du réseau et le niveau de confiance, éléments constitutifs du capital social, jouent positivement sur les dynamiques des entreprises. Pour Samuelsson et al., (2008), le capital social revêt un rôle primordial pour la réussite des entreprises à fort contenu technologique. Woolcock (1998) reconnait, quant à lui, l'ambiguïté de la notion, estimant qu'il est impossible de savoir s'il s'agit d'une cause ou d'une conséquence du développement.

Ainsi, à la lumière des travaux précités, on saisit les motivations susceptibles de conduire les parties prenantes du développement territorial à s'emparer de la problématique du capital social pour en faire un objectif de politique publique. Inciter les acteurs d'un même territoire à se réunir autour de projets et à davantage coopérer pourrait ainsi fournir des résultats en termes de performance économique à l'échelle locale (Callois, 2004).

L'identification formelle des modalités de mise en œuvre de telles politiques constitue l'originalité principale de notre recherche.

## Une méthodologie centrée sur l'analyse de la stratégie de développement économique

En termes de données primaires, nos analyses reposent principalement sur l'examen des principaux documents stratégiques du développement économique local, dont ceux du Greater Halifax Partnership pour la période 2011-2016 comme le Plan de développement Stratégique³. Cette source, remarquablement complète et structurée, a permis de s'approprier la vision du développement économique sur laquelle nous revenons en section 4. Précisons que ce matériau a été complété par les informations disponibles sur le site internet du GHP : description des programmes d'actions, indicateurs de suivi, principaux partenaires.

Nous avons aussi cherché à confronter la vision issue d'un organisme officiel à celle des acteurs locaux. En ce sens, un matériau de terrain a été collecté lors d'un séjour de recherche

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réalisé en 2013 à l'Université Dalhousie à Halifax. Huit entretiens semi-directifs d'une heure en moyenne ont été réalisés, dont cinq avec des dirigeants d'entreprises et trois avec des chercheurs dont les travaux ont trait à la province de Nouvelle-Écosse et son développement⁴. Deux critères principaux ont été retenus pour constituer l'échantillon d'entrepreneurs : l'appartenance à des réseaux économiques, soit en tant que membre, soit en tant que dirigeant, et l'appartenance de leur société au secteur productif (agence de communication, industrie automobile, nouvelles technologies, incubateur privé). Au-delà des échanges portant sur l'économie locale, ses enjeux et ses perspectives de développement, l'objectif de ces entretiens a été d'appréhender le rôle des relations sociales dans le succès entrepreneurial à Halifax. Ces entretiens ont fait l'objet d'un enregistrement audio puis d'une retranscription pour analyse du discours. Signalons que le matériau issu de ces entretiens a été mobilisé à titre illustratif.

## Un acteur majeur du développement économique local : le GHP

À l'échelle de la région métropolitaine, c'est le *Greater Halifax Partnership* (GHP) qui, depuis 1996, est en charge de la stratégie de développement économique du territoire. La création de cette instance a été parallèle à celle de la municipalité régionale d'Halifax, décidée par les autorités provinciales à la suite de désaccords entre la ville d'Halifax et celle de Dartmouth située à proximité, concernant diverses politiques urbaines comme la gestion des déchets (Millward, 1996).

Le GHP, qui rassemble des acteurs publics et privés, décide d'un plan pluriannuel de développement se déclinant en plusieurs programmes d'actions. Quatre piliers fondent sa stratégie : i) croissance du secteur privé, ii) attraction de nouveaux investisseurs, iii) sentiment d'appartenance à la communauté locale et iv) réussite professionnelle et personnelle des habitants. En termes de gouvernance, le GHP fait une large place aux acteurs économiques privés avec un conseil d'administration principalement composé de chefs d'entreprise, les acteurs publics ayant le statut d'observateur. Cet élément est à mettre en regard des financements de l'agence qui sont, pour les trois quarts, issus de dotations des collectivités (municipalité et province), le reste provenant de la vente de prestations auprès des entreprises et de leurs représentants. Ce mode de gouvernance présente des avantages : si les entreprises sont bénéficiaires des politiques de soutien à leur égard, elles alimentent, en retour, grâce à leur connaissance du terrain, la stratégie économique. À ce titre, l'agence s'inspire du concept de gouvernance tel qu'il est défini par les théoriciens de la régulation. Elle « apparaît comme une structure politique (...) intervenant localement dans la réalisation du développement local » (Bertrand et Moquay, 2004) et correspond donc bien à cette façon de réguler le développement en intégrant les intérêts privés au système de décisions publiques.

Les programmes mis en place par l'agence découlent abondamment de l'architecture de la stratégie : chaque objectif est décliné en sous-objectifs eux-mêmes assortis d'actions de court terme. Ces dernières sont ensuite détaillées selon leurs modalités de réalisation, la responsabilité de leur mise en œuvre et le niveau d'engagement requis. L'un des champs principaux d'intervention de l'agence a trait à la mise en réseau des acteurs. Au-delà même du système de gouvernance inclusif, l'agence déploie une série de programmes visant à renforcer les proximités organisationnelles (Rallet et Torre, 2005) entre acteurs du territoire. En parallèle d'interventions « classiques » comme le soutien financier aux entreprises ou l'organisation d'évènements, le GHP administre une série d'actions ayant comme modalité la création de liens entre acteurs économiques. Nous en retiendrons trois qui illustrent particulièrement ce mode opératoire :

* *Smart Business* rassemble un groupe de 30 personnalités reconnues et expérimentées, issues des secteurs public et privé, qui soutiennent les entreprises en phase de structuration. Ce programme s'appuie sur les solidarités locales pour faciliter le transfert d'expériences et de connaissances.

* *Halifax Connector Program* cible particulièrement les immigrés et les jeunes diplômés en les aidant à construire leur propre réseau professionnel à Halifax. Les connecteurs

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mettent à disposition leurs relations en s'engageant à ce que chaque bénéficiaire profite d'un entretien avec deux des membres de leur réseau.

* Le *Business Leader's round table* réunit des dirigeants d'entreprises confirmés pour faciliter leur mise en relation en poursuivant l'objectif de développement de compétences et d'amélioration des performances des entreprises membres.

Ces différentes actions méritent d'être mentionnées car elles sont conduites, non pas exclusivement par des acteurs privés comme des clubs d'entreprises ou des associations, mais directement par les autorités en charge du développement économique du territoire.

## Principaux résultats

La présentation des résultats de notre recherche est guidée par les cinq grands axes de développement sur lesquels se fonde la stratégie du GHP. Ces axes s'appuient sur un raisonnement qui fait intervenir la notion de capital social (Tableau 1). En lien avec notre hypothèse de recherche, nos résultats montrent que la stratégie mise en place par le GHP peut être interprétée au regard des propriétés du capital social proposées par différents auteurs.

<table><caption>Tableau 1. Principaux leviers de développement du Greater Halifax Partnership mobilisant le concept de capital social</caption><thead><tr><td>Axe de développement</td><td>Raisonnement sous-jacent / Principe d'action</td><td>Auteurs</td></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="2">1 - Stratégie de partenariats</td><td>Activation des proximités autres que géographiques</td><td>Torre et Rallet</td></tr><tr><td>Etablissement de normes et de représentations communes</td><td>Nahapiet</td></tr><tr><td>2 - Talents, nouveaux arrivants</td><td>Coordination entre capital humain et capital social</td><td>Granovetter</td></tr><tr><td rowspan="2">3 - Culture entrepreneuriale</td><td>Lien entre innovation, confiance et engagement associatif</td><td>Landry, Dakhli</td></tr><tr><td>Isolement qui conduit à l'échec entrepreneurial</td><td>Krauss</td></tr><tr><td rowspan="2">4 - Connexions entre acteurs</td><td>Renforcement du sentiment d'appartenance par les réseaux</td><td>Coleman</td></tr><tr><td>Création de « ponts » entre groupes sociaux distincts</td><td>Burt, Paxton</td></tr><tr><td>5 - Qualité de vie</td><td>Attraction de capital humain porteuse d'innovation</td><td>Florida</td></tr></tbody></table>

Réalisation : C.Marinos

## La démarche partenariale au cœur de la stratégie

Un des piliers de la stratégie de développement économique d'Halifax consiste à conduire une démarche de planification stratégique de façon partenariale, par l'intermédiaire du GHP. Depuis sa création, tous les niveaux de gouvernement présents sur le territoire sont impliqués dans sa gouvernance, y compris le niveau fédéral, ainsi que les entreprises locales et leurs réseaux, l'enseignement secondaire et supérieur et les associations d'intérêt général. Le partenariat en tant que tel, qui a pour but de construire un projet de territoire partagé, représente le premier facteur clé de succès économique, car chaque acteur y est considéré comme un responsable potentiel de la mise en œuvre de la stratégie. En outre, contrairement à de nouveaux programmes d'aides ou de subventions, les partenariats ne génèrent pas de dépenses supplémentaires. Plus qu'une condition nécessaire, la démarche partenariale est un objectif en
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soi, et non pas un moyen d'atteindre l'objectif. Comme l'explique Veltz (1994), cette volonté des acteurs locaux de développer une « forte densité de collaborations » constitue l'avantage comparatif d'un territoire relativement modeste en termes de population.

Pour mener à bien cette démarche, une des premières étapes consiste à définir, avec l'ensemble des parties prenantes, des valeurs et une vision commune. Il s'agit d'une mise en œuvre des principes de proximité organisée qui apparaît ici « comme un effet des politiques publiques » (Rallet, 2002). Le GHP admet qu'une organisation seule ne dispose ni des ressources ni du talent nécessaire pour conduire une telle stratégie. Ainsi, plus de 3 000 heures de consultation et de discussion avec l'ensemble des partenaires ont été nécessaires pour aboutir au document stratégique quinquennal intégrant un plan d'action et son calendrier, ainsi que la répartition des responsabilités entre acteurs.

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Par ailleurs, les parties prenantes du développement local d'Halifax affirment leur capacité, a minima leur volonté, à s'associer dans différents secteurs et projets, notamment :

* Au niveau de la gouvernance politique du territoire, le Maire de la ville réunit un comité consultatif économique⁵ composé de représentants de l'Agence de développement des provinces maritimes, des universités, des grandes entreprises et des petites et moyennes, d'organisations parapubliques, de l'Agence locale de développement, de banques, de consultants, de politiques, d'administratifs, soit au total 23 personnes issues d'horizons très variés. Outre une information plus riche nécessaire à la préparation et la prise de décisions, cette diversité apporte de nouvelles connexions permettant au chef de l'exécutif local d'accéder à des ressources informationnelles indispensables à la bonne marche de sa stratégie.

* Dans le secteur des transports, la logique territoriale l'emporte sur une gestion cloisonnée des principales organisations. Le Halifax Gateway⁶ est un partenariat qui réunit les entreprises publiques et privées de transport de la ville (Halifax Gateway Movement) : port, aéroport, gare, routes. Il dispose d'un plan pluriannuel stratégique cosigné par l'ensemble des partenaires. Le territoire constitue donc ici le pivot de la coordination des politiques de transports.

* L'innovation n'est pas en reste. Innovacorp⁷, société créée en 1995, héberge dans un lieu commun (13 000 m2) des réseaux d'entreprises et associations, les établissements d'enseignement supérieur (dont les services dédiés aux relations avec les entreprises), les services économiques des collectivités et des agences publiques de développement. Cet organisme de capital-risque à stade précoce propose également d'accompagner à toutes les étapes de développement les entreprises à fort potentiel, mais aussi de les héberger via un incubateur de quelques dizaines de places, l'objectif étant de « faire communauté ». Soulignons que son fonctionnement est financé aux trois quarts par les collectivités publiques, ce qui démontre l'engagement des décideurs vis-à-vis de ce type de démarche. La proximité géographique immédiate permet une coordination des acteurs propice à l'établissement d'autres formes de proximité (cognitives, relationnelles) (Boschma, 2004, Bouba-Olga et al., 2008) contribuant à l'émergence de coopérations. Cette dimension, largement intégrée au projet de territoire, est considérée comme un de ses facteurs clés de succès.

* Au niveau externe au territoire, Halifax participe à une alliance, intitulée Canada en Tête, réunissant dix agglomérations canadiennes dans le but de travailler de concert pour déterminer les meilleures stratégies d'attractivité à destination des investisseurs internationaux. On remarque ici que l'échelle extraterritoriale n'est pas en reste pour la conception de politiques amont. Deux originalités caractérisent cette forme de « diplomatie économique », souvent considérées comme le domaine réservé des autorités nationales : d'une part elle se traduit par une coopération horizontale entre collectivités d'une même nation, mais géographiquement éloignée et d'autre part elle montre qu'il est possible, pour une collectivité territoriale, de mener des actions structurées en dehors de son périmètre légitime d'intervention et en dehors d'une coordination étatique. Il s'agit en quelque sorte de compenser l'absence de proximité géographique du territoire,
relative à sa périphéricité, par une proximité organisationnelle, relative à la défense d'intérêts communs.

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En définitive, quel que soit le domaine concerné, la volonté d'association des acteurs constitue, non pas un gage de succès, mais une condition nécessaire au montage de projets. Au-delà des jeux de pouvoir et de la concurrence, la recherche du consensus permet, grâce à la construction d'une vision commune de l'avenir du territoire, la création de structures et de projets impliquant l'ensemble des parties concernées.

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Ce principe de partenariat appliqué à différents champs de politiques publiques suppose une mobilisation et un engagement de ces multiples acteurs dans la vie économique. En s'impliquant dans le développement, ils coconstruisent des espaces de partage de valeurs. Cette démarche se concrétise par l'adoption d'une vision commune de la stratégie quinquennale pour leur territoire: « En tant que moteur économique de la région, Halifax est une ville internationale où les gens étudient, travaillent, développent facilement leurs entreprises, capitalisent sur leurs idées et vivent dans une communauté diversifiée, vibrante et soutenable », est-il indiqué sur le plan. La construction de cette communauté de vision est rendue possible par l'adhésion à des valeurs communes et par le partage d'un même système de représentations, caractéristiques de la proximité organisée (Torre et Rallet, 2005). On distingue bien la conception du capital social telle que définie par Fukuyama (ibid).

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Outre cette capacité à se rassembler autour d'une stratégie commune, l'agence de développement estime aussi que le capital humain contribue à la performance territoriale. Dans ce cadre, elle cherche à rendre cohérentes ses actions en faveur du capital humain et celles soutenant le capital social.

## Les talents, l'enseignement supérieur et les nouveaux arrivants

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En plus d'assurer des missions habituelles de formation des étudiants, l'enseignement supérieur est considéré comme le moteur principal permettant au territoire d'entrer dans l'économie de la connaissance. Première source des richesses futures, les jeunes diplômés nourrissent le capital humain local. Au-delà des déclarations de principes, le GHP et les autres acteurs économiques se mobilisent pour retenir les jeunes à la sortie de leurs études et éviter leur départ vers des métropoles jugées plus attractives, surtout lorsqu'ils sont hautement qualifiés. L'insertion dans les réseaux locaux, perçue comme le levier principal, contribue largement à atteindre cet objectif. Concrètement, plusieurs programmes sont mis en place par les partenaires du développement économique, comme *Hire young* qui assure la promotion des jeunes auprès des entreprises.

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La forte tendance des jeunes à quitter le territoire une fois diplômés, appelée « Go West », menace la pérennité du développement du territoire, les ressources humaines étant vues comme le principal avantage compétitif de la ville. Ce constat, renforcé par celui d'un vieillissement de la population, amène les pouvoirs publics locaux et les entreprises à créer des outils communs pour aider employeurs et futurs employés à se rencontrer, et *in fine* à rapprocher l'offre et la demande de travail. L'activité « traditionnelle » des agences publiques pour l'emploi se trouve complétée par les mises en relation opérées par le GHP et ses partenaires, pour qui l'ancrage du capital humain représente un enjeu fort du développement local. L'opérateur agit, à ce titre, sur les proximités entre agents évoluant dans des sphères sociales distinctes.

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En plus des jeunes diplômés, ce type de programme inclut les nouveaux arrivants sur le territoire, clairement identifiés comme créateurs potentiels d'entreprises, et donc d'emplois locaux. Ces actions publiques dédiées ont pour but de favoriser l'entrepreneuriat de ces populations, et de lutter contre leur migration vers des territoires métropolitains tels Montréal ou Toronto, qu'ils jugent plus à même de leur offrir un emploi en relation avec leurs compétences, étant donnée la différence de taille du marché du travail.

> « Halifax est un formidable endroit pour monter une société, mais un point important est que nous avons besoin de talents. Nous n'avons pas assez de gens qui ont parcouru un « cercle complet », qui sont allés ailleurs, ont acquis des compétences et sont revenus avec leur expérience ». Morgan R, dirigeant d'une entreprise industrielle.
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Selon Putnam (ibid), il existe une relation positive entre le degré d'investissement des citoyens dans les associations et leur niveau de formation. Si l'on retient l'hypothèse que cet investissement contribue à la performance des territoires, on comprend naturellement que soutenir l'enseignement supérieur participe, au moins de manière indirecte, au développement local.

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Par ailleurs, il est proposé aux personnes qui disposent d'un capital humain élevé (par exemple les diplômés de l'université) de renforcer leur tissu de relations, élément qui leur fait souvent défaut. Les jeunes gens et les immigrés ont généralement moins tendance à connaître et être intégrés à des réseaux qui leur sont cependant essentiels dans la recherche de travail (Granovetter, 1995) ou dans leur démarche de création d'entreprises (Davidsson et al., 2003). Le soutien au capital humain d'une part et le soutien au capital social d'autre part apparaissent coordonnés localement pour être plus efficaces (Mosey et al., 2007).

## L'esprit entrepreneurial et la culture de l'innovation

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Le GHP ne définit pas précisément une stratégie d'innovation par filière avec des objectifs et des moyens spécifiques, il se concentre sur des actions plus en amont, visant tant à favoriser la culture de l'innovation qu'à limiter les obstacles s'y opposant. Les interventions publiques mettent à disposition du secteur privé les services publics nécessaires à l'innovation, en insistant sur ceux liés à la connectivité sociale. L'enjeu consiste à dépasser les frontières administratives et les barrières culturelles entre secteur public et privé pour mieux se coordonner autour des projets d'innovation. À ce titre, les partenariats sont considérés comme des leviers puissants de l'innovation sociale et technologique.

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Comme nous le rappelle Landry (2002), l'innovation « est de nos jours considérée comme le résultat d'un processus dont le succès dépend des interactions et échanges de connaissances impliquant une large diversité d'acteurs ». Son étude de plus de 400 entreprises de la région montréalaise montre que les firmes les plus ouvertes sur les acteurs externes (agences de développement à différentes échelles géographiques, chercheurs, clients et fournisseurs) sont aussi celles qui innovent le plus. En organisant cette proximité, le GHP cible, en l'intégrant à sa stratégie territoriale, le développement de l'innovation. Tout se passe comme s'il accordait la proximité organisée à la proximité géographique.

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Largement promu, le soutien à l'esprit entrepreneurial se traduit par un niveau élevé d'information en direction des jeunes pour la création et la reprise de sociétés, en s'appuyant particulièrement sur les établissements d'enseignement supérieur locaux, l'objectif étant la mise en œuvre de programmes encourageant l'initiative privée par les jeunes. Pour cette raison, les universités d'Halifax s'engagent d'une part à renforcer les formations en lien avec les industries locales et d'autre part celles axées sur la vente et la commercialisation des produits et services, perçues comme un axe fort de la réussite entrepreneuriale. Le risque d'échec élevé et la difficulté d'accès au capital financier sont en outre vus comme les principaux obstacles à l'entrepreneuriat. Pour y remédier, la collectivité soutient, notamment financièrement, les incubateurs et les accélérateurs d'entreprises (cf. 5.1).

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Le climat local des affaires⁸ est par ailleurs considéré comme un enjeu fort de la réussite économique du territoire. Cet indicateur offre aux entrepreneurs une information au niveau local et non régional ou national comme le calculent par exemple traditionnellement les organismes nationaux de statistiques. C'est aussi un indice du degré de confiance envers l'économie locale et par extension entre les entrepreneurs locaux et les instances gouvernementales. En conséquence, dans le cadre de son plan stratégique, le Grand Halifax mène, chaque année, des réflexions et des actions pour l'améliorer.

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Dakhli (2004) souligne, en exploitant les données du *World Development Report*, la corrélation positive entre le niveau de capital humain et la capacité d'innovation à l'échelle des pays. Selon l'auteur, il en est de même avec le capital social quand il prend les formes suivantes : niveau de confiance (mesuré par exemple par le climat des affaires) et engagement associatif. Au niveau microéconomique, on sait depuis Krauss (2011) que l'isolement des jeunes entrepreneurs constitue une cause majeure d'échec, surtout dans le cas de projets à caractère innovant. Ainsi, les réseaux de dirigeants surtout en phase de démarrage de projet
entrepreneurial font office de remparts contre la faillite. Estimant que ces réseaux soutiennent l'innovation, le GHP cherche à jouer un rôle moteur dans leur fonctionnement.

Pour atteindre ses objectifs, l'opérateur se positionne activement comme partie prenante de la mise en connexion des acteurs économiques locaux.

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## L'enjeu des connexions entre acteurs

Au-delà de l'engagement des acteurs du développement économique, le territoire fait le constat que les grandes communautés disposent d'un grand capital social. Dès lors, l'entretien et développement de ce capital constituent une des missions principales du GHP en tant que porteur du projet de territoire.

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Le défaut de relations sociales, admis comme un facteur aggravant le chômage des jeunes localement et favorisant leur départ vers d'autres territoires, pénalise le territoire dans son ensemble. Pour mieux anticiper les besoins futurs de main-d'œuvre et informer les étudiants sur le marché du travail local, il est nécessaire de favoriser le dialogue entre collectivités (à tous niveaux de gouvernement), organismes de recherche, écoles et universités. Ce type de partenariat, comme mode de développement, facilite notamment les connexions entre les « talents » (ou compétences rares) et les entreprises. Il se traduit par la mise en place de programmes publics tels des tutorats d'étudiants par des dirigeants d'entreprises, des subventions pour les stages en entreprises, etc. Les chefs d'entreprise matures sont également incités à participer à des événements de type réseau (par exemple le *business learders roundtable program*), le but étant de renforcer la cohésion entre acteurs d'un même territoire.

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Le GHP dispose pour y parvenir de programmes dont le but est de faire se rencontrer des jeunes PME et des grandes entreprises ayant une forte influence au niveau local.

Cette politique d'incitation a pour finalité d'améliorer les conditions de la réussite économique et sociale du territoire. Une fois encore, l'objectif recherché est la création de liens entre des groupes évoluant dans des réseaux sociaux différents. Ce type de mises en relation correspond bien à la définition du *bridging capital* (littéralement le capital qui relie) de Paxton (1999) : « Bridging social capital occurs when members of one group connect with members of other groups to seek access or support or to gain information » nous dit l'auteur. En complément, les entrepreneurs évoluant dans les mêmes cercles sont également concernés par les programmes du GHP qui agit de la sorte sur le *bonding capital* (le capital qui unit) en soutenant l'établissement de liens de confiance.

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Soulignons que chaque dispositif fait l'objet d'une animation par l'intermédiaire d'un manager financé par le GHP. Un système de suivi-évaluation vient mesurer leur effectivité et leur efficacité.

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En définitive, le fait de considérer les connexions comme un enjeu fort du développement constitue une traduction opérationnelle de l'idée que le capital social, au même titre que le capital matériel, est un investissement dont les retours contribuent à la production économique (Coleman, 1988). Qui plus est, susciter l'engagement d'acteurs locaux, appartenant à des groupes sociaux distincts ou non, pour favoriser leur association représente un levier de développement ne nécessitant pas de moyens financiers et humains élevés.

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Au-delà de cette reconnaissance du rôle des réseaux sociaux dans la bonne santé économique du territoire, les représentants locaux cherchent aussi à ancrer le capital humain en valorisant le cadre de vie.

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## La qualité de vie comme moteur du développement économique

À Halifax, on estime que la qualité de vie retient et attire les talents. Pour la valoriser, le GHP dispose d'une panoplie d'indicateurs variés, pour la plupart mesurée annuellement, comme le taux de criminalité, le nombre d'accidents de la route, le sentiment de sécurité, le délai moyen d'intervention pour les urgences, le prix de l'immobilier, la fiscalité locale, le niveau des salaires, l'intensité de la vie culturelle, la satisfaction générale des habitants vis-à-vis de leur condition de vie (mesurée par enquête), la satisfaction en termes de transports publics, de qualité de l'eau et de traitement des déchets, le niveau de dons aux associations, le taux de

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participation aux élections. Ces indicateurs, qui ne sont pas segmentés dans une catégorie particulière d'action publique, font partie intégrante des informations à destination des milieux économiques. Ils s'apparentent pour la plupart à ceux proposés par le PNUD pour définir les critères de développement humain (PNUD, 1990), à la différence près que ces indicateurs sont mesurés à l'échelle locale (infrarégionale) et pas seulement régionale ou nationale.

Selon le GHP, leur niveau correspond aux capacités du territoire à générer du développement économique et social. Un cadre de vie de qualité incite à la fois les habitants à ne pas quitter leur territoire et les personnes extérieures à venir s'y installer. Mais pour atteindre ces deux objectifs, il est nécessaire de communiquer sur ses résultats, notamment en se confrontant à d'autres territoires. Des classements nationaux, souvent issus de la presse, sont régulièrement proposés et Halifax se compare à un panel de villes similaires (St. John's, Québec, Londres, Régina, Victoria) dans les publications du GHP.

Ici, la qualité de vie ne se résume pas à l'environnement naturel et aux loisirs proposés localement. Il est établi que les arts et la culture, dont le poids est mesuré notamment par le nombre d'emplois et son évolution dans le secteur, ou encore par le nombre d'organisations culturelles, occupent une place importante dans la stratégie de développement économique locale.

Même si les pouvoirs publics n'ont que peu de prise sur les aménités naturelles régionales comme le climat, il est admis que d'autres facteurs hédoniques (Polèse et al., 2014) se cultivent. Certaines villes font à ce titre de lourds investissements, notamment culturels, pour les améliorer tels Bilbao et son fameux « effet Guggenheim ». Loin d'être un acquis, l'image relative de la ville fait l'objet d'une planification stratégique, notamment à travers une démarche de marketing territorial. Bien que les effets directs de ce type d'actions publiques en termes de développement économique pur (nous pensons ici à la création d'entreprises et d'emplois) demeurent discutables, elles participent certainement au renforcement de la notoriété du territoire qui est aussi un objectif en soi⁹ pour Halifax.

On note ici l'influence de la théorie de Florida (2006) qui vise à démontrer le lien entre qualité de vie et développement économique, l'hypothèse sous-jacente étant que la classe créative et les « talents », porteurs de capital humain élevé, s'avèrent particulièrement sensibles à un cadre de vie agréable. Ces populations, par le biais des rapports sociaux, jouent, d'après l'auteur, un rôle majeur dans la capacité du territoire à innover. C'est sans aucun doute un des effets recherchés par le GHP lorsqu'il promeut la qualité de vie.

## Conclusion

Notre contribution visait à montrer l'importance du capital social dans la stratégie de développement d'un territoire. Ainsi, notre étude de cas a mis en avant l'intérêt pour les acteurs locaux de se saisir des leviers à l'échelle de leur territoire afin de concevoir des programmes et actions les plus à même de fournir des résultats. Comme en témoigne la stratégie de développement d'Halifax, le soutien au capital social constitue une voie choisie pour libérer les potentialités locales. À travers ces actions, il s'agit de construire les proximités entre agents en soutenant la circulation des idées, des informations et des connaissances, comme les collectivités favorisent plus ordinairement la circulation physique des hommes et des marchandises en créant et en entretenant les infrastructures de communication.

Néanmoins, il ne faut pas masquer les limites attribuées à ce type de politiques publiques. Ponthieux (2004) en dénonce les effets pervers en affirmant qu'il s'agit d'une façon de conduire des actions publiques à moindre coût et au détriment d'autres financements, jugés plus indispensables (santé, routes, éducation, etc.). Knack et Keefer (1997) argumentent, quant à eux, sur le fait que d'autres variables entrent en jeu (dispersion des revenus, stabilité des institutions, degré d'urbanisation, etc.) dans la performance économique et sociale et peuvent disqualifier la pertinence du soutien au capital social dans une optique de développement local. Polèse (2011) prévient les autorités locales que, s'il n'existe pas de modèle universel de développement pour les villes, on peut voir émerger des stratégies « à la mode » (technopôles, spécialisation industrielle, soutien à certains groupes sociaux, etc.) qui montrent rapidement leur fragilité.
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Deux points viennent conclure notre contribution. Premièrement, si, pris séparément, les principes de développement du GHP peuvent sembler relativement peu novateurs, c'est leur intégration à une stratégie territorialisée et particulièrement inclusive qui révèle l'originalité de la démarche. Deuxièmement, au-delà de toutes considérations sur les meilleures façons de soutenir le capital social et en réponse aux critiques présentées ci-dessus, il apparaît nécessaire d'améliorer les modalités d'évaluation de ce type de programmes afin de mieux appréhender leurs effets. Il en va de leur légitimité auprès des citoyens et des milieux d'affaires dont l'adhésion au projet constitue un élément clé de sa réussite.

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Enfin, la principale limite que l'on pourrait attribuer à nos travaux concerne la méthode employée. Il serait en effet pertinent de consolider ces résultats en enquêtant plus directement auprès des décideurs locaux et des responsables de la mise en œuvre des programmes pour apprécier leur niveau de connaissance du rôle du capital social dans leur propre stratégie. Leur démarche est-elle simplement pragmatique ou fondée sur une analyse plus fine des diverses expériences et recherche à la matière ? En termes de perspective, il semblerait judicieux de prolonger l'analyse en étudiant d'autres cas de gouvernements locaux ayant mobilisé des leviers de développement basés sur le capital social.

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## Notes

1. Selon le Journal « The Coast Halifax », la moitié des 13 000 employés du secteur a été licenciée entre 2009 et 2014, source : http://www.thecoast.ca/halifax/the-depressing-world-of-call-centre-employment/Content?oid=4517294

2. Pierre Bourdieu (1980) définit le capital social comme « l'ensemble des ressources actuelles ou potentielles qui sont liées à la possession d'un réseau durable de relations plus ou moins institutionnalisées d'interconnaissance et d'interreconnaissance ».

3. http://www.greaterhalifax.com/site-ghp2/media/greaterhalifax/AGREATERHalifax_Halifax_Economic_Strategy_2011-16.pdf

4. Jill Grant, Franck Palermo et Angelo Dossou-Yovo, Professeurs à Dalhousie University

5. http://www.greaterhalifax.com/en/home/aboutus/Projectsinitiatives/economicstrategyrenewal/governance/advisory_committee.aspx

6. http://www.halifaxgateway.com/

7. http://innovacorp.ca/

8. Indice composite prenant en compte les opinions des entreprises quant à leurs perspectives économiques passées, présentes et futures.

9. L'un des objectifs du Plan stratégique du GHP est de faire d'Halifax une « marque » reconnue internationalement.

## Pour citer cet article

### Référence électronique

Clément Marinos, « S'appuyer sur les théories et concepts du capital social pour interpréter une politique locale de développement économique : le cas du Grand Halifax, Canada », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 54 | 2015, mis en ligne le 01 mars 2016, consulté le 19 janvier 2016. URL : http://interventionseconomiques.revues.org/2719

## À propos de l'auteur

Clément Marinos
Docteur en aménagement à l'Université Rennes 2, UMR 6590 CNRS ESO

## Droits d'auteur

© Tous droits réservés

## Résumés

Une organisation ayant pour mission le développement économique, rassemblant des acteurs publics et privés d'un territoire, peut-elle conduire sa stratégie en s'appuyant sur le capital social, ses principes et ses théories ? Comme réponse à cette question de recherche, notre contribution a l'ambition de montrer que l'engagement des acteurs locaux joue un rôle déterminant dans le soutien au capital social, à la condition première que la stratégie de développement soit partagée. L'originalité de nos travaux réside dans l'analyse des rapports entre action publique locale et capital social. Le fait que le capital social puisse être considéré comme une ressource liée au territoire nous sert de fil conducteur. En termes de résultats, nous confirmons l'hypothèse que les parties prenantes du développement (collectivités, agences, universités, entreprises) mobilisent, de manière plus ou moins volontaire, les différentes dimensions du capital social pour élaborer et mettre en œuvre une stratégie territoriale activant les proximités.

Can a public-private economic development agency implement a strategy based on social capital? This paper proposes to look at some of the key answers. Our contribution, informed
by fieldwork, shows that such a development strategy is founded on local actors accumulating
social capital. The originality of our work lies in analyses of relations between local public
action and social capital. A main theme is that social capital is a resource linked to territory.
Our results confirm the hypothesis that stakeholders use, consciously or without knowing
it, different features of social capital to develop and implement a local strategy based on
proximity.

Entrées d'index

Mots-clés : capital social, développement local, politiques publiques, partenariats

Keywords : social capital, local development, public programs, partnerships