# La digitalisation au service des demandeurs d'emploi :
une évolution ambiguë

Marion del Sol, Anne-Sophie Ginon

► To cite this version:

Marion del Sol, Anne-Sophie Ginon (Dir.). La digitalisation au service des demandeurs d'emploi : une évolution ambiguë. IODE, 190 p., 2024, Amplitude du droit, Marion Del Sol, 978-2-9581843-5-3. halshs-04914254

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LA DIGITALISATION
AU SERVICE DES
DEMANDEURS D'EMPLOI :
UNE ÉVOLUTION AMBIGUÉ

sous la direction de

Marion DEL SOL et
Anne-Sophie GINON

COLLECTION
D'OUVRAGES
NUMÉRIQUES
IODE

AMPLITUDE
DU DROIT
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LA DIGITALISATION
AU SERVICE DES
DEMANDEURS D'EMPLOI :
UNE ÉVOLUTION AMBIGUË
Initiée par Marion Del Sol et l'Institut de l'Ouest : Droit et Europe (IODE), la collection d'ouvrages juridiques en libre accès « Amplitude du droit » a été créée dans une volonté de valoriser la recherche en droit et de faire circuler les savoirs. Les ouvrages de la collection peuvent être consultés en ligne et téléchargés sur le site de l'IODE à l'adresse suivante :
https://iode.univ-rennes.fr/collection-en-ligne-amplitude-du-droit

Philippe BATIFOULIER et Marion DEL SOL (dir.)

Plus d'assurance santé pour moins de protection ? Le patient face au marché, 2022, 333 p.

Marion BARY (dir.)

L'entreprise et la reddition de compte en matière sociale et environnementale.
Regards croisés droits français, de l'Union européenne et brésilien, 2023, 233 p.

Philippe BATIFOULIER & Marion DEL SOL (dir.)

More competition between health insurers with less protection for patients?
The health insurance market in France, 2024, 230 p.
LA DIGITALISATION
AU SERVICE DES
DEMANDEURS D'EMPLOI :
UNE ÉVOLUTION AMBIGUË

sous la direction de
Marion DEL SOL et
Anne-Sophie GINON

Institut de l'Ouest : Droit et Europe

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AMPLITUDE
DU DROIT
Remerciements

Nous tenons à remercier l'ensemble des auteurs qui ont tous accepté avec enthousiasme d'apporter leur contribution experte pour que cet ouvrage éclaire tant les dimensions juridique, socio- logique que pratique des conséquences de la digitalisation de Pôle emploi/France Travail sur les deman- deurs d'emploi et leurs droits. Nous adressons également un remerciement spécial à Théo Dagan et à Tristan Pellerin qui ont pris une part active à l'analyse scientifique des hypothèses du projet de recherche dont est issu cet ouvrage. Enfin, cette publication n'aurait pas pu voir le jour sans le précieux savoir-faire d'Isabelle Grandrieux, éditrice au laboratoire IODE.

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© INSTITUT DE L'OUEST : DROIT ET EUROPE (UMR CNRS 6262)

Faculté de droit et de science politique
9, rue Jean Macé - 35042 Rennes

https://iode.univ-rennes.fr/

Secrétariat de rédaction et mise en page : Isabelle Grandrieux

Création de la maquette intérieure : Aude Bourcier

Création de la couverture : Nicolas Chauveau, agence Entraautre

ISBN : 978-2-9581843-5-3

ISSN : 2970-3514

Dépôt légal : 2e semestre 2024
# PARTIE 3

## La centralité de la compétence-employabilité

Chapitre 9. Compétences acquises vs compétences requises.................................................................................. 139

*Entretien avec Sylvie MONCHATRE*

Chapitre 10. Habilitations, micro-certifications et blocs de compétences : un morcellement
de la qualification dans un marché de la certification.................................................................................... 147

*Pascal CAILLAUD*

Chapitre 11. « Compétence validée » : le dispositif par lequel France Travail confie l'évaluation
des compétences des demandeurs d'emploi aux employeurs........................................................................ 163

*David STINDT*

Chapitre 12. Le « passeport de compétences », un outil reconfiguré au service de la mise
en marché des compétences........................................................................................................................................ 173

*Marion DEL SOL*
# Propos introductifs

Marion DEL SOL

Professeur de droit, Univ Rennes, IODE (UMR CNRS 6262)

Anne-Sophie GINON

Professeur de droit, Université Côte d'Azur, GREDEG (UMR CNRS 7321)

La transformation numérique est une des composantes des politiques de modernisation de l'action publique dans lesquelles la France s'est lancée depuis environ une vingtaine d'années. En effet, le déploiement des technologies numériques est présenté communément comme une « opportunité à saisir pour renforcer l'efficacité des services administratifs et, plus généralement, celle des services publics *via* une double dimension d'innovation de procédé et de produit », de changements organisationnels et de reconfiguration des relations avec les usagers (Algan, Bacache-Beauvallet, Perrot, 2016). À cet égard, la transformation numérique du service public de l'emploi s'inscrit de plain-pied dans ce mouvement. Elle est emblématique à la fois de la plateformisation de l'État et de la nouvelle logique servicielle qui en découle. On peut même considérer que la transformation numérique de Pôle emploi est exemplaire de ces évolutions en raison de l'antériorité et de l'ampleur de cette transformation ainsi que de sa dimension systématique. D'une certaine façon, se trouvent créées les conditions d'une action publique « augmentée » et transformée en matière de chômage.

Pour autant, à l'observer de plus près, cette transformation numérique du service public de l'emploi ne peut être réduite à une simple déclinaison sectorielle d'une action publique « augmentée » par le recours systématique aux technologies informatiques et le déploiement de services digitaux à destination des usagers. En effet, elle présente la double particularité de mettre en jeu des droits sociaux et d'avoir une forte dimension systémique, conduisant à associer étroitement les outils numériques à la réalisation de ces droits.

**Une transformation numérique à forte dimension systémique.** La stratégie de plateformation de Pôle emploi (devenu France Travail) [Dirringer, 2022], la dématérialisation des procédures d'inscription ainsi que des relations conseiller/demandeur d'emploi, le développement de nouvelles fonctionnalités dans les espaces numériques personnels tout comme la mise à disposition de services digitaux (tels que ceux de l'Emploi store<fnref n="1" />) participent d'une réforme systémique impulsée à partir de 2012 par Jean Bassères, nommé en 2011 directeur général de Pôle emploi, avec l'accompagnement de l'État. C'est à partir de 2015 que le véritable tournant est pris avec l'annonce de la future « révolution digitale de Pôle emploi ». Se donnant pour ambition générale de « tracer la voie pour que Pôle emploi puisse se saisir de toutes les opportunités d'améliorer

<footnote n="1">1. Pour une analyse juridique, voir Stindt (2024).</footnote>
et d'adapter son action face [au] chômage... », la convention tripartite État-Unédic<fnref n="2" />-Pôle emploi 2015-2018 identifie dès son préambule les technologies numériques comme une opportunité pour transformer « les pratiques de recherche d'emploi, de recrutement, ainsi que l'organisation du travail et les métiers dans l'entreprise », mais aussi comme « un levier mobilisable pour accroître son efficacité et atteindre les objectifs stratégiques qui lui sont fixés ».

La transformation numérique, très volontariste et profonde, crée les conditions pour le déploiement de choix stratégiques renouvelés ou évolutifs. C'est un levier systémique d'action qui permet de traduire opérationnellement les objectifs stratégiques de Pôle emploi dont on peut faire l'hypothèse qu'ils sont le reflet d'une certaine représentation des missions de l'institution, des demandeurs d'emploi ainsi que de son positionnement par rapport au marché du travail. La transformation numérique, telle qu'elle a été déployée (gestion du changement), devient cause de l'évolution des objectifs ou, à tout le moins, contribue à orienter les choix et participe à l'évaluation des missions. Tant la construction des objectifs que l'évaluation de la performance de l'institution (indicateurs stratégiques et d'éclairage) ont partie liée avec la transformation numérique.

**Les effets de la transformation numérique sur les droits sociaux.** La transformation numérique de Pôle emploi modifie en profondeur la façon dont cette institution, centrale en matière de politique d'emploi, accomplit les multiples missions que la loi lui attribue. Au regard des missions d'accompagnement et de placement, de service des allocations et de contrôle des demandeurs d'emploi dévolues à France Travail, la transformation numérique intéresse nécessairement, par nature en quelque sorte, les droits sociaux. Cela relève de l'évidence mais cela ne dit rien des effets, potentiels ou réels, sur les droits sociaux même, pouvant laisser penser qu'il y aurait une forme de neutralité avec ces outils. Or, à partir de l'hypothèse partagée que les dispositifs numériques renouvelés sont de véritables facteurs de transformation des droits sociaux, plusieurs contributions de cet ouvrage (dé)montrent que l'accès aux droits sociaux des demandeurs d'emploi mais également leur substance, voire leur finalité, sont affectés par la profonde transformation numérique de Pôle emploi. Le plan de l'ouvrage est conçu pour rendre compte de ces mutations auxquelles la loi « Plein emploi » devrait donner plein effet<fnref n="3" />.

Dans la première partie, c'est la question de l'accès aux droits en contexte de dématérialisation des relations entre les usagers et l'institution que les contributeurs explorent. Il ne s'agit pas ici d'aborder les enjeux d'exclusion numérique, mais d'interroger les mécanismes juridiques de reconnaissance et d'exercice des droits mis à la disposition des demandeurs d'emploi dans leurs rapports avec l'institution Pôle emploi (par exemple, en cas de refus d'indemnisation, de décision de suspension de l'allocation ou encore de radiation de la liste des demandeurs d'emploi). Les mécanismes existants offrent-ils des garanties, tant individuelles que collectives, suffisantes et pertinentes aux demandeurs d'emploi pour faire valoir leurs droits dans un contexte de dématérialisation qui, d'une certaine façon, accentue le déséquilibre entre le service public de l'emploi et ses usagers ?

<footnote n="2">2. Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce.</footnote>

<footnote n="3">3. Loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.</footnote>
Dans la deuxième partie, les contributeurs s'intéressent au nouveau modèle d'accompagnement « par le numérique » construit par Pôle emploi, modèle qui met l'accent sur l'autonomie des demandeurs d'emploi et l'activation de leurs démarches pour améliorer leur employabilité. D'une part, ce modèle tire parti des potentialités et des fonctionnalités des outils digitaux permettant une gestion rationalisée et optimisée des demandeurs d'emploi aux fins de tri, de classement et d'affectation dans différents parcours d'accompagnement ; d'autre part, il repose sur une logique servicielle par la mise à disposition de services digitaux dont les demandeurs d'emploi sont invités à se saisir en autonomie. Cela donne à voir un nouveau paradigme de l'accompagnement qui transforme la représentation du demandeur d'emploi et renouvelle la logique d'activation dans le champ du service public de l'emploi.

Dans la troisième et dernière partie, l'ouvrage fait porter le regard sur la façon dont certains dispositifs numériques, déployés au sein ou en périphérie du service public de l'emploi, contribuent à la mise en visibilité des compétences qui sont devenues des éléments centraux d'employabilité. En effet, l'employabilité des demandeurs d'emploi dépend et se mesure à l'aune de la valeur marchande de leurs compétences. À terme, dans une logique adéquationniste offre d'emploi/offre de travail, l'ambition revendiquée est de réaliser « "un saut qualitatif sur l'intermédiation" par l'amélioration et le déploiement de quelques outils communs à tous, par exemple avec une base « profils et compétences » de candidats dûment renseignée et plus accessible... » (Guilluy, 2023, p. 13).

> Cet ouvrage s'inscrit dans le prolongement d'un projet de recherche financé par la DREES (Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques des ministères sanitaires et sociaux) et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) dans le cadre du programme Usages des technologies numériques dans le champ de la santé, de l'autonomie et de l'accès au droit. Ce projet dénommé Digeps, pour Digitalisation, emploi et protection sociale, a réuni de 2022 à juin 2024 une équipe de juristes dont la recherche a principalement porté sur la digitalisation de Pôle emploi et de sa mission d'accompagnement<fnref n="4" />. L'ouvrage constitue tout à la fois une façon de valoriser cette recherche et de mettre en lumière les travaux de sociologues et de juristes sur des enjeux qui sont au cœur du déploiement de France Travail. Ces enjeux ont également donné lieu à une journée d'échanges interdisciplinaires *Les demandeurs d'emploi au défi de la digitalisation de Pôle emploi*, dont les vidéos sont en libre accès.

## Bibliographie

ALGAN Y., BACACHE-BEAUVALLET M., PERROT A., 2016, « Administration numérique », *Notes du Conseil d'analyse économique*, n° 34

DIRRINGER J., 2022, « À la découverte du Lab Pôle emploi », *RDSS*, n° 5, p. 804-813

GUILLUY Th., 2023, *Mission de préfiguration France Travail. Synthèse de la concertation*

STINDT D., 2024, « La plateformisation du service public du placement et l'emprise de l'économie numérique. L'Emploi store Pôle emploi : modélité d'accompagnement du demandeur d'emploi ou service aux entreprises », *Revue Intelligibilité du numérique*, n° 5, [https://doi.org/10.34745/numerev_1952]

<footnote n="4">4. Laure Camaji, Théo Dagan, Marion Del Sol, Josépha Dirringer, Anne-Sophie Ginon, Lola Isidro, Tristan Pellerin et David Stindt.</footnote>
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# PARTIE 1

## Dématérialisation et accès aux droits sociaux
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# Chapitre 1. La participation des sans-emploi au service public de l'emploi à l'épreuve de la dématérialisation

## Josépha DIRRINGER

Maîtresse de conférences HDR en droit, Univ Rennes, IODE (UMR CNRS 6262)

## Lola ISIDRO

Maîtresse de conférences en droit, Univ Paris Nanterre, IRERP (EA 4419)

La voix des sans-voix. Les sans-travail sont-ils voués à demeurer des « sans-voix » ? Car être sans travail, c'est encore être hors du monde. En dépit des conquêtes de la société salariale, des promesses d'une démocratie participative ou encore, celles, plus récentes, d'une société plus inclusive que réaliserait l'entrée dans l'ère du numérique, le chômeur demeure un être atomisé, socialement et politiquement, dont les intérêts individuels et collectifs peinent à être justement exprimés et défendus. Le chemin semble décidément long pour que s'impose au nom de la justice sociale « une norme de la parité de la participation » telle que « chaque membre (adulte) de la société puisse interagir en tant que pair avec les autres » (Fraser, 2011).

Une représentation collective éclatée. L'invisibilité des chômeurs et des travailleurs précaires dans la société est une problématique ancienne à laquelle ont été confrontés aussi bien les pouvoirs publics que les acteurs du mouvement ouvrier. Le lien de représentation entre les syndicats et les « sans-travail » a toujours été compliqué à tisser. Comme le montre E. Pierru (2007), cette question faisait déjà débat dans les années 1930 au sein du mouvement ouvrier. Seule la Confédération générale du travail (CGT) a fait le choix d'une représentation spécifique. C'est dans les années 1970 qu'elle décide de constituer le Comité national CGT des travailleurs privés d'emploi et précaires qui constitue aujourd'hui une organisation à part entière au sein de la CGT<fnref n="1" />. Les autres confédérations syndicales, en revanche, n'ont pas constitué de structures syndicales spécifiques organisant et défendant les intérêts des travailleurs privés d'emploi.

C'est ainsi en réaction que s'est créé, en marge du mouvement syndical, un mouvement des chômeurs et des précaires parmi lesquels figurent l'Association pour l'emploi, l'information et la solidarité (APEIS)<fnref n="2" />, le Mouvement national des chômeurs et précaires

<footnote n="1">1. Statuts adoptés au 51ᵉ congrès de la CGT, Marseille, 18-22 avril 2016, [https://chomeurs-precaires-cgt.fr].</footnote>

<footnote n="2">2. Créée en 1987. On peut lire sur leur site que « l'association APEIS s'est créée pour lutter contre le non-respect des droits des chômeurs et en particulier la non-attribution par les Assedic des aides matérielles du fonds social auxquelles les chômeurs pouvaient prétendre » ; « Notre association joue un rôle de révélateur, de poil à gratter social, de contre-pouvoir, d'empêcheur de ronronner même si cela dérange, surtout si cela dérange. Ce que nous portons, ce que nous révélons n'est pas à la marge. Quand nous luttons pour que chacune et chacun aient un rôle, une place dans cette société, ce n'est pas pour demander un quelconque statut de pauvre ou de chômeur, mais pour exiger l'égalité d'accès aux droits et aux chances pour tous », [https://apeis-chomeurs.org/apeis].</footnote>
(MNCP)<fnref n="3" />, ou encore Agir ensemble contre le chômage et la précarité (AC !)<fnref n="4" />. Toutes ces organi-
sations entendent agir pour la défense des droits des chômeurs et se donnent pour mission,
concurement aux organisations syndicales, le soin d'exprimer et de défendre les intérêts
individuels et collectifs des privés d'emploi face aux pouvoirs publics mais aussi face aux insti-
tutions en charge de la gestion du système de l'assurance chômage.

Des fonctions et des idées de représentation contrastées. Cette structuration particulière du mouvement social a pris corps dans le système institutionnel que constitue le service public de l'emploi. Il s'y est même renforcé du fait de la partition initiale de ce service public entre ses deux missions, l'indemnisation du risque chômage, d'une part, et l'activité de placement et d'ac-compagnement, d'autre part, la première demeurant gérée de manière paritaire par les interlocuteurs sociaux dans le cadre de l'Unédic, la seconde étant historiquement assurée par les pouvoirs publics. Cette configuration institutionnelle particulière du service public de l'emploi a conduit syndicats et associations de chômeurs à occuper des fonctions de représentation et de participation séparées et en réalité très différentes.

Aussi les syndicats sont-ils amenés à représenter les intérêts des salariés privés d'emploi à l'occasion des négociations collectives des conventions d'assurance chômage. De plus, ils sont impliqués dans la gestion du service public de l'emploi dans le cadre de l'Unédic. Les associations de chômeurs remplissent, quant à elles, une fonction de représentation tout autre qui consiste davantage dans une mission d'assistance et de défense des droits individuels de la personne privée d'emploi dans ses rapports avec le service public de l'emploi.

Ainsi observe-t-on une diversité des modes de participation qui portent en eux des idées de représentation différentes. Dans le cadre des négociations collectives, on retrouve l'idée de représentation classique en droit du travail fondée sur l'antagonisme des intérêts entre syndicats et patronat. Celle-ci est différente de celle sous-tendue dans la participation à la gouvernance du service public de l'emploi qui, non seulement, repose sur une conception bien plus consensuelle des rapports sociaux, mais encore est fondée sur un lien de représentation beaucoup plus formel. Elle est encore différente de celle qui sous-tend l'intervention des associations de chômeurs qui cherchent quant à elles à rétablir le déséquilibre de la relation entre l'usager, partie faible, et le service public de l'emploi, partie forte, en veillant au respect des droits individuels des sans-emploi et à les prémunir contre le risque d'arbitraire du pouvoir de contrôle et de sanction auquel ils sont soumis.

De l'idée de représentation aux figures de sans-emploi représentés. Ces idées de représentation sont elles-mêmes porteuses de manières différentes de penser les « sans-emploi » comme sujets de droit. Chacune les fait entrer sur la scène juridique de manière singulière : en

<footnote n="3">3. Créé en 1986. Il entend « créer des lieux d'entraide et de solidarité créés et animés » par les chômeurs afin « de se donner les moyens d'une représentation nationale », [https://www.mncp.fr/qui-sommes-nous/presentation/].</footnote>

<footnote n="4">4. Créé en 1993. Selon leur site, « en liaison avec d'autres réseaux de précaires de l'Hexagone et en Europe, le réseau des collectifs d'AC ! poursuit ses actions pour la défense des droits des chômeurs et des précaires », [http://www.ac-chomage.org/].</footnote>
fonction de l'idée de représentation retenue se joue en définitive la force du pouvoir de partici-
pation reconnu aux sans-emploi. Lorsque l'on scrute le jeu du rapport de force de la négociation
collective ou le jeu institutionnel dans la gouvernance du service public de l'emploi, les sans-em-
ploi apparaissent comme des sujets de droit qui, de manière collective, participent à jeu égal à la
réalisation de leurs droits sociaux. Au contraire, dans le cadre de la relation avec le service public
de l'emploi, les sans-emploi apparaissent sous les traits de personnes isolées, subordonnées et
ignorantes de leurs droits. Incontestablement, les capabilités (Sen, 2010) dont seraient dotés les
sans-emploi apparaissent ici bien moins grandes.

Penser la représentation des sans-emploi dans l'univers dématérialisé de France Travail. Telle est l'ambition du présent article que de saisir, derrière les procédures de participation et les espaces de représentation mis en place dans le champ du non-emploi, la (ou les) figure du sans-emploi qui est aujourd'hui promue. L'entreprise n'est pas aisée, car elle suppose de prendre en compte les évolutions institutionnelles, elles-mêmes induites par les réformes visant à impulser trois changements politiques majeurs : les politiques du workfare, la libéralisation et la mise en marché de l'activité de placement et, enfin, la dématérialisation, voire la plateformisation, de cette activité<fnref n="5" />.

Concernant tout d'abord les politiques du workfare<fnref n="6" />, celles-ci se déploient dans l'ensemble du champ du non-emploi, aussi bien dans les politiques de l'emploi que dans les politiques de lutte contre la pauvreté. Elles se caractérisent par une responsabilisation accrue des sans-emploi face aux risques du chômage et de la pauvreté, qui se trouvent fortement enjoints de retourner à l'emploi. Fusionnant l'institution chargée de l'indemnisation des travailleurs privés d'emploi et celle chargée de l'activité de placement, la création de Pôle emploi en 2008 a eu pour but de faciliter le processus de contractualisation entre le droit à un revenu de remplacement et le devoir de travailler suivant une logique synallagmatique. La réforme de France Travail confirme et renforce ce dessein politique en incluant les allocataires du revenu de solidarité active (RSA) à la liste des demandeurs d'emploi et en les soumettant ainsi au même devoir de recherche active d'emploi impliquant la mise en place d'un contrôle accru et des sanctions en cas de manquement aux engagements inclus dans le contrat d'engagement réciproque conclu par tout demandeur d'emploi. Il résulte de ces politiques une transformation profonde du champ du non-emploi, lequel est passé en quelques années d'une logique essentiellement assurantielle à une logique de plus en plus assistancielle.

La réforme du service public de l'emploi s'inscrit en outre dans un processus de libéralisation et de mise en marché de l'activité de placement et d'accompagnement des personnes privées d'emploi. Ce processus a débuté avec la disparition du monopole de l'intermédiation sur le marché du travail à la suite de la loi du 18 janvier 2005, dite loi Borloo<fnref n="7" />. Les États ont été invités par l'Union européenne à « moderniser les services publics de l'emploi » et à créer une « gestion mixte du marché

<footnote n="5">5. Sur les deux premières évolutions, nous renvoyons à Béraud, Eydoux (2009).</footnote>

<footnote n="6">6. Sur le concept de workfare, voir Barbier (2008).</footnote>

<footnote n="7">7. Loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale.</footnote>
du travail » jugée plus efficace du point de vue des politiques d'activation des chômeurs (Dirringer, 2022a; Béraud, Eydoux, 2009; pour la Belgique, Gérard, 2018; pour la Grande-Bretagne, Navitel, 2010). La création de Pôle emploi a constitué une première étape. La création du « réseau pour l'emploi » qu'incarne France Travail en constitue une nouvelle. Ainsi peut-on lire désormais dans le Code du travail que le « réseau pour l'emploi » met en œuvre « dans le cadre du service public de l'emploi pour ce qui relève des missions de celui-ci [nous soulignons] les missions d'accueil, d'orientation, d'accompagnement, de formation, d'insertion et de placement des personnes à la recherche d'un emploi ou rencontrant des difficultés sociales et professionnelles de même que, s'il y a lieu, de versement de revenus de remplacement, d'allocations ou d'aides aux demandeurs d'emploi »<fnref n="8" />. Le réseau ne se confond plus tout à fait avec l'institution nationale publique France Travail; surtout, son activité ne se limite pas aux missions de service public qui lui sont dévolues. La nature de la relation entre la personne sans-emploi et les institutions chargées de son retour vers l'emploi relevant donc pour une part du secteur marchand s'en trouve modifiée.

## La structuration du réseau France Travail

Aux termes de l'article L. 5312-1 du Code du travail, France Travail n'est plus seulement en charge du service public de l'emploi comme l'était Pôle emploi. Il est pensé comme le pivot et l'animateur du « réseau pour l'emploi ». Ainsi la loi lui confie la mission de mettre en œuvre « [les] actions du réseau pour l'emploi », lesquelles sont définies suivant la stratégie qui sera définie au sein de l'instance multi-partite placée sous l'autorité de l'État : le Comité national pour l'emploi (art. L. 5311-9 C. trav.).

Dans le cadre de sa mission de mise en œuvre des actions du réseau, France Travail devra notamment :

* définir les critères d'orientation des demandeurs d'emploi, les principes à partir duquel le socle de services aux personnes (sic !) et aux employeurs ;

* concevoir et mettre à la disposition des membres du réseau pour l'emploi des outils et des services numériques communs en suivant et en facilitant la mise en œuvre de l'interopérabilité ;

* produire les indicateurs communs de suivi, de pilotage et d'évaluation des actions mises en œuvre dans le cadre du réseau pour l'emploi ;

* mettre des actions de développement des compétences à la disposition des personnes morales composant le réseau et même d'assurer la fonction de centrale d'achat.

L'article L. 5311-7 identifie trois catégories d'acteurs principaux qui composent le réseau pour l'emploi :

* les pouvoirs publics que sont l'État, des régions, des départements, des communes et des groupements de communes ;

* l'opérateur France Travail ;

* les opérateurs spécialisés que sont les missions locales et les organismes chargés de l'insertion professionnelle des personnes en situation de handicap (CAP Emploi).

<footnote n="8">8. Art. L. 5311-7 C. trav.</footnote>
À ces principaux acteurs s'ajoutent ceux que France Travail aura pour mission d'intégrer au réseau
pour l'emploi :

* les organismes publics ou privés dont l'objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l'insertion, à la formation et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi ;

* les organismes chargés de l'insertion par l'activité économique de personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières (qui composent désormais ce que le ministère appelle le « marché de l'insertion »);

* les entreprises de travail temporaire ;

* les autorités et les organismes délégataires du conseil départemental notamment chargé de l'accompagnement social des bénéficiaires du RSA ;

* les structures dont l'objet est l'accompagnement à la création d'entreprise pour les personnes à la recherche d'un emploi.

La troisième et dernière évolution politique majeure résulte de l'engagement des politiques de l'emploi dans la transition numérique. Au tournant des années 2010, Pôle emploi a en effet engagé la dématérialisation, voire la plateformisation, du service public de l'emploi (Koubi, 2013 ; Camaji, Isidro, 2021 ; Dirringer, 2021, 2022a). La transition numérique a servi d'accélérateur aux deux précédentes transformations. Les outils numériques constituent en effet des outils efficaces au soutien des politiques de workfare. Grâce à eux, il est possible de tracer facilement l'activité de recherche d'emploi des demandeurs d'emploi et de mettre en place une surveillance numérique de ces derniers. De même, le développement des outils numériques a contribué à la mise en marché de l'activité d'accompagnement et de placement des demandeurs d'emploi. De plus en plus, les services d'accompagnement proposés aux demandeurs d'emploi sont des services numériques développés par des acteurs marchands relevant de ce qu'il est convenu d'appeler l'économie collaborative. Comme nous l'avons montré, au travers des outils numériques qu'il déploie via son incubateur de services numériques, France Travail devient dans le cadre du réseau pour l'emploi un fournisseur de services d'intermédiation en ligne au sens du droit économique (Dirringer, 2022a ; Stindt, 2024).

Le Comité national de l'emploi
et les comités territoriaux

Art. L. 5311-9 et L. 5311-10 C. trav.

Les opérateurs spécialisés

Art. L. 5311-7 C. trav.

* Missions locales (jeunes de moins de 25 ans)

* CAP emploi (TH)

* Le conseil départemental (RSA)

France Travail

Art. L. 5312-9 C. trav.

Les fournisseurs (privés
ou publics) de services

Art. L. 5316-1 C. trav.

* Repérage des publics en difficulté

* Action de remobilisation et d'accompagnement socio-professionnel

Les acteurs chargés de la formation,
de l'accompagnement, de
l'intermédiation, du placement

Art. L. 5311-4 C. trav.

* Les structures relevant du secteur de l'insertion par l'activité économique

* Les entreprises de travail temporaires
Chacune de ces évolutions politiques est allée de pair avec des évolutions institutionnelles appelant un remaniement des espaces décisionnels. Par conséquent, les modalités suivant lesquelles les sans-emploi ont vocation à être représentés et sont censés être en mesure de participer aux décisions susceptibles d'affecter leurs droits et leurs intérêts ont elles aussi connu des évolutions. Il est donc nécessaire de présenter les principaux espaces dans lesquels les intérêts individuels et collectifs des sans-emploi sont en mesure d'être défendus et exprimés (1). Et faisant donc l'hypothèse que, derrière les modes de participation se jouent des manières d'être-au monde, il s'agira ensuite de montrer en quoi ces évolutions institutionnelles, chargées de conceptualions morales et politiques en termes d'autonomie, de dignité et de citoyenneté des personnes privées d'emploi, ont contribué à transformer l'être-au-monde des sans-emploi et promu de nouvelles figures en réalité éloignées de l'idée selon laquelle la transition numérique accroîtrait les capacités d'agir des individus (2).

# 1. Les formes de représentation et modalités d'expression existantes : quels représentants ?

Placés dans une position d'infériorité à l'égard du service public de l'emploi, les sans-emploi ont tout intérêt à être représentés. Pourtant, qu'il en aille de leurs intérêts collectifs ou de leurs intérêts individuels, l'on peine à identifier une représentation digne de ce nom. Au mieux, la représentation est éclatée, au pire, quasi inexistante. L'éclatement tient notamment aux choix historiques opérés en matière de prise en charge du chômage et à la dissociation des missions d'indemnisation et de placement qui caractérisait le système jusqu'à la création de Pôle emploi en 2008. Ainsi, c'est auprès des agences ANPE<fnref n="9" /> qu'ont été mis en place, à partir de 1998, des « comités de liaison », identifiés par les textes comme des espaces où ont vocation à être abordées les questions collectives, tandis qu'existaient au sein des Assedic des « commissions paritaires », developments « instances paritaires » avec la réforme de Pôle emploi, chargées de traiter les réclamations individuelles. Cette partition s'est maintenue malgré l'unification du service public de l'emploi via Pôle emploi, et se sont ajoutées d'autres instances, telles que le(s) médiateur(s) et, en dernier lieu, le Comité national pour l'emploi, sans que cela n'améliore particulièrement la représentation des sans-emploi. Quel est donc le paysage actuel de la représentation des intérêts collectifs, d'une part (1.1), et de celle des intérêts individuels, d'autre part (1.2) ?

## 1.1. Quelle représentation des intérêts collectifs ?

La question de l'action collective des chômeurs – au sens large, retenu notamment par les textes de droit européen<fnref n="10" /> – a longtemps constitué un impensé. Bien que « de plus en plus largement partagée », « l'expérience du chômage [...] est rarement vécue comme une expérience collective »

<footnote n="9">9. Agence nationale pour l'emploi.</footnote>

<footnote n="10">10. Notamment la Charte sociale européenne (art. 28, « Droit de négociation et d'actions collectives »).</footnote>
(Demazière, 2006). La mobilisation collective des chômeurs se heurte en effet à une série d'obstac-
cles qui rendent difficile l'émergence d'un intérêt commun qui ferait lien entre les personnes expé-
rimentant le chômage. Cette expérience, les chômeurs ne la revendiquent pas, bien au contraire.
Elle est le plus souvent vécue négativement ; parfois même avec honte et culpabilité. A minima,
elle est traversée de manière assez solitaire. Le chômage n'a pas vocation à être durable, et le
souhait des personnes est en principe d'en sortir. C'est du reste dans cet esprit que sont mises en
place des politiques publiques visant à « resocialiser », « redynamiser », « remobiliser » les chô-
meurs. Toutefois, les différents « stages » qui peuvent être proposés dans ce cadre tendent non
pas à connecter les chômeurs entre eux, mais à leur donner des outils pour se prendre en main.
Ainsi, il ne s'agit pas de regrouper les chômeurs, ce que la digitalisation tend à renforcer :

« Au contraire, le maître-mot est l'individualisation, et la mobilisation des chômeurs doit s'en-
tendre comme une mobilisation individuelle, et non collective. La multiplication des entretiens
individualisés avec des professionnels chargés d'aider les chômeurs installe le règne du cas indi-
viduel, à travers lequel le chômeur (en particulier de longue durée) est trop souvent renvoyé à ses
propres manques et carences, étiqueté comme faiblement employable (voire "inemployable"),
conduit à endosser la responsabilité de sa situation. Cette dispersion des modes d'assistance,
combinant compassion et culpabilité, participe d'un processus plus global d'individuation, qui
freine l'engagement dans toute forme d'action collective. » (Demazière, 1996, p. 17),

Cela étant, les populations « à ressources faibles » (Siméant, 1998), dont font partie les
sans-emploi, ne sont pas totalement démunies et peuvent passer à l'action collective, notam-
ment lorsque sont ressenties de profondes injustices. C'est l'exemple du mouvement des chô-
meurs de l'hiver 1997-1998 (Maurer, Pierru, 2001). Parti d'une campagne de revendication d'une
« prime de Noël » de 3 000 francs et de revalorisation des minima sociaux versés aux chômeurs
(allocation de solidarité spécifique, allocation d'insertion), ce mouvement a débouché sur
une vague d'occupations de bâtiments administratifs (Assedic, ANPE...), de lieux symboliques
(Normale Sup', Sciences Po) ainsi que des manifestations au niveau national, qui ont conduit
le Gouvernement à réagir à travers la mise en place d'instances ayant vocation à permettre
une représentation des intérêts collectifs des chômeurs : les comités de liaison (CDL). Les CDL
étaient prometteurs. Cependant, outre le fait que le dispositif s'est avéré assez décevant, voire
déceptif (1.1.1), sa coexistence avec le nouveau Comité national pour l'emploi (CNE) créé dans
le cadre de la mise en place de France Travail interroge (1.1.2). Quel est aujourd'hui le lieu de la
représentation des intérêts collectifs des salariés privés d'emploi ?

1.1.1. La représentation historique des sans-emploi au sein des comités de liaison

Les comités de liaisons ont été créés par la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions<fnref n="11" />. Le législateur entendait « renforcer le dialogue entre les demandeurs d'emploi, leurs représentants et le service public, notamment par la mise en place auprès des agences

<footnote n="11">11. Voir l'article 2 de la loi.</footnote>
de l'ANPE de "comités de liaison locaux"<fnref n="12" /> ». Les CDL font aujourd'hui l'objet de l'article L. 5411-9 du Code du travail, unique article d'une section consacrée à la « représentation du demandeur d'emploi ». Le texte indique que :

« Afin d'améliorer l'information des demandeurs d'emploi et leur capacité à exercer leurs droits, l'État ainsi que les organismes chargés du placement et de la formation des demandeurs d'emploi fixent les règles de constitution de comités de liaison auprès de leurs échelons locaux dans lesquels siègent des demandeurs d'emploi représentant les organisations syndicales représentatives au plan national et les organisations ayant spécifiquement pour objet la défense des intérêts ou l'insertion des personnes privées d'emploi. »

Initialement institués à l'échelon local des agences, les niveaux de mise en place des CDL ont été revus à l'occasion de la fusion des Assedic et de l'ANPE et de la création de Pôle emploi en 2008. Il était question notamment de corriger le fonctionnement des CDL, « adapté à des institutions représentatives mais aucunement à des collectifs souples et vivants » (Lacoste, 2017) tels ceux de chômeurs. Le niveau local devient alors départemental, auquel s'ajoutent des CDL aux niveaux régional et national. À chaque échelon, les périodicités de réunions diffèrent: au moins une fois par trimestre pour les CDL départementaux; au moins une fois par an pour les CDL régionaux; trois fois par an pour le Comité national de liaison (CNL). Peuvent siéger au sein des comités des représentants des syndicats représentatifs au niveau national et des associations de chômeurs. À cet égard, la circulaire du 15 octobre 1998¹³, prise quelques mois après l'adoption de la loi, est venue préciser que les CDL n'étaient pas le lieu pour aborder les questions individuelles (Boulayoune, Higelé, 2003) érigeant de fait expressément les CDL au rang d'espaces de représentation et d'expression collectives.

Le projet était porteur ; il a cependant assez vite déçu<fnref n="14" />, précisément quant à la capacité des CDL à être un lieu de participation des demandeurs d'emploi (Boulayoune Higelé, 2003). C'est du reste uniquement par le biais de petites sources du droit (Gerry-Vernières, 2012 ; voi aussi sur l'infradroit, Lochak, 1976 ; Koubi, Magord, 2016) que le sens et la fonction de ces espaces de représentations ont été (re)formulés. La circulaire du 15 octobre 1998 précitée est venue préciser que les CDL visaient à améliorer « la vie quotidienne du demandeur d'emploi », en permettant un libre accès au matériel et aux informations, notamment sur le marché du travail local et les principales actions envisagées par l'agence locale considérée. Plus récemment, l'instruction du 21 juillet 2016 relative aux comités de liaison<fnref n="15" /> souligne que « la création de Pôle emploi est apparue comme une opportunité de donner une dynamique nouvelle aux comités de liaison, voix de représentation collective susceptible de contribuer à l'amélioration du service offert aux

<footnote n="12">12. Exposé des motifs de la loi.</footnote>

<footnote n="13">13. Circulaire n° 35/98.</footnote>

<footnote n="14">14. La participation organisée des demandeurs d'emploi à Pôle emploi : bilan, enjeux et perspective, colloque organisé par le MNCP, SNC (Solidarités nouvelles face au chômage) et l'ANSA (Agence nouvelle des solidarités actives), Paris, 18 mars 2009.</footnote>

<footnote n="15">15. Instruction n° 2016-24.</footnote>
personnes au chômage ». Mais dans le passage de la loi à la littérature grise, c'est aussi la capacité des CDL à être de véritables lieux de la conflictualité au sens du droit des relations collectives, c'est-à-dire une conflictualité « offensive » permettant l'expression de revendications des sans-emploi par le biais de leurs représentants, en vue d'obtenir l'amélioration de leur condition, qui s'est perdue. Là où la loi vise la « défense des intérêts », les instructions offrent une vision pacifiée et déconflictualisée des rapports entre les travailleurs privés d'emploi et Pôle emploi. De fait, le terme de « co-construction » est omniprésent dans l'instruction de 2016. Les CDL y sont présentés comme « un dispositif d'écoute active et de co-construction de réponses adaptées aux attentes et aux besoins des demandeurs d'emploi » en vue d'améliorer « l'offre de services de Pôle emploi ». En ce sens, chaque agence doit mettre en place un panneau d'affichage dédié aux CDL par le biais desquels les membres des comités peuvent indiquer leurs coordonnées, présenter leur activité et transmettre les informations qu'ils jugent utiles, « à l'exclusion de tout appel à caractère revendicatif, accusateur, agressif ou irrespectueux, tant à l'encontre de l'organisme que des individus ». Étonnamment sont mises sur le même plan l'expression de revendications, d'une part, et de propos potentiellement pénalement répréhensibles, d'autre part, les premiers étant disqualifiés par les seconds. Il en résulte surtout que les représentants qui siègent au sein des CDL ne sont donc pas vraiment libres de la manière d'exprimer les intérêts collectifs des sans-emploi qu'ils représentent. En dehors de ce panneau d'affichage, ils ne disposent d'aucun moyen leur permettant de mener concrètement leur travail de représentation à l'égard des sans-emploi. Contrairement à ce qui existe en droit du travail depuis la création des délégués du personnel, les membres des CDL n'ont le droit ni de disposer d'un local, ni d'organiser des réunions, ni de recueillir effectivement les réclamations individuelles et collectives des personnes qu'ils sont supposés représenter. Notons encore qu'ils ne jouissent pas d'un droit d'alerte en cas d'atteinte grave aux droits des personnes.

Au plus, les CDL donnent-ils à voir une conflictualité que l'on pourrait qualifier de « défensive », portée par le service public de l'emploi. Les dirigeants, présents en force lors des réunions, utilisent en effet cet espace pour « combattre les représentations déformées sur le fonctionnement [du service public de l'emploi], lutter contre les croyances erronées » (Demazière, 2002) qui circulent, selon eux, sur les activités des agents, telles les radiations abusives, notamment dans le contexte de la dématérialisation. À l'inverse, les organisations syndicales sont dans les faits peu actives au sein des CDL. Contrairement aux associations de chômeurs, elles ne les ont pas investis, exception faite de la CGT qui est la seule à avoir mis en place une représentation spécifique des privés d'emploi. Ainsi, la CGT compte à la fois parmi les organisations syndicales de salariés et parmi les associations de chômeurs au travers de la « CGT chômeurs », aussi identifiée comme le « Comité national des travailleurs privés d'emploi et précaires ». Les autres organisations syndicales n'ont pas fait ce choix, refusant peut-être que la représentation syndicale soit mise sur le même plan que la représentation associative. Enfin, la participation des organisations à une autre échelle, au sein de l'Unédic, prend le pas.

Il n'est pas certain que la récente mise en place d'une nouvelle instance, le Comité national pour l'emploi, favorise un plus grand investissement des organisations syndicales au sein des CDL, et plus largement une meilleure représentation des sans-emploi.
1.1.2. Les nouveaux espaces de participation au sein du réseau pour l'emploi

Créé par la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi<fnref n="16" />, le Comité national pour l'emploi (CNE) a vocation à constituer un lieu de concertation et de coordination des acteurs de l'emploi et de l'insertion avec une attention particulière portée aux publics identifiés comme les plus vulnérables, à savoir les jeunes, les seniors et les personnes handicapées. Selon l'article L. 5311-9 du Code du travail, le CNE, instance de « gouvernance du réseau pour l'emploi<fnref n="17" /> » a notamment pour mission « d'assurer la concertation entre les membres du réseau [France Travail] sur tout sujet d'intérêt commun » (1°), de définir les orientations stratégiques, au niveau national, de France Travail (2°) ou encore « de définir un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs » (4°). Il peut en outre s'appuyer pour ce faire sur un réseau de comités territoriaux pour l'emploi ayant pour mission « de piloter, de coordonner et d'adapter aux situations régionale, départementale et locale la mise en œuvre des orientations stratégiques arrêtées par le comité » institué au niveau national<fnref n="18" />.

À la lecture du texte, on saisit vite que l'idée de représentation qui sous-tend la participation des syndicats et des associations au sein du CNE se situe à l'opposé de celle qui s'exprime au sein des comités de liaison. Le CNE est en effet une instance essentiellement politique où il sera rarement question du vécu et des aspirations des sans-emploi. Cela le sera d'autant moins qu'il s'agit d'une instance qui doit donner corps au réseau pour l'emploi composé d'une pluralité d'acteurs privés et publics. Cela apparaît à travers la composition du Comité. Celle-ci a été précisée par le décret du 22 mars 2024¹⁹. Le comité compte 48 membres répartis en huit collèges composés de personnes représentants respectivement l'État, les organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel, les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au même niveau d'une part, et au niveau national et multiprofessionnel d'autre part, les collectivités territoriales et les groupements de communes, les directions des principaux organismes du champ de l'emploi et de l'insertion ainsi que les caisses nationales de sécurité sociale, les personnes morales participant au réseau pour l'emploi et les associations représentatives des usagers. La notion de demandeur d'emploi englobant désormais des publics qui n'étaient, jusqu'à présent, pas nécessairement pris en charge par Pôle emploi ni même inscrits dans des parcours d'accompagnement vers l'emploi (Eydoux, 2024), tels les allocataires du RSA, les personnes handicapées et les jeunes suivis par des missions locales, on trouve parmi les représentants des usagers un représentant nommé sur proposition du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, un représentant nommé sur proposition du Conseil national consultatif des personnes handicapées, un représentant nommé sur proposition du Conseil d'orientation des politiques de jeunesse et un représentant des associations de demandeurs d'emploi. Rien n'indique dans le texte le cadre dans lequel ces dernières

<footnote n="16">16. Loi n° 2023-1196.</footnote>

<footnote n="17">17. Intitulé de la section dans laquelle est inséré l'article.</footnote>

<footnote n="18">18. Art. L. 5311-10 C. trav.</footnote>

<footnote n="19">19. Décret n° 2024-252 relatif au Comité national pour l'emploi.</footnote>
associations devront se mettre d'accord pour identifier le représentant siégeant en leur nom. Cette omission appelle trois remarques. Elle souligne, pour commencer, la forme d'impensé qui caractérise la représentation des demandeurs d'emploi lorsque ceux-ci sont « juste » sans-emploi<fnref n="20" />. Elle fait fi, ensuite, d'une certaine hétérogénéité des associations de chômeurs, que ce soit en termes de ressources ou d'orientations politiques<fnref n="21" />. La représentation des sans-emploi au sein de cette nouvelle gouvernance interroge, enfin, quant à l'articulation de la représentation des demandeurs d'emploi au sein du CNE avec celle résultant de l'unique autre instance où siègent des associations de chômeurs, à savoir les comités de liaison, notamment celui institué à l'échelle nationale. Très concrètement, au sein de quel comité sera discuté l'impact de la dématérialisation sur les droits des demandeurs d'emploi ? La dématérialisation constitue à n'en pas douter une « orientation stratégique » du service public de l'emploi ; elle relève également probablement de ce que l'article L. 5311-9 vise comme le « socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs ». Deux perspectives se dessinent : soit les comités de liaison vont être vidés de leur substance, ce qui signerait le constat de leur échec, sans garantie néanmoins que les intérêts collectifs des demandeurs d'emploi soient par ailleurs adéquatement représentés au sein du Comité national pour l'emploi et des comités territoriaux placés sous sa tutelle ; soit la représentation des sans-emploi va se retrouver diluée jusqu'à être totalement privée d'effet utile.

Par ailleurs, dans l'idée d'instaurer un réseau, la loi a prévu une architecture institutionnelle de nature à structurer le maillage territorial résultant de la création du « réseau pour l'emploi ». Aussi le CNE constitue-t-il l'échelon le plus centralisé. Il se place au sommet de comités territoriaux qui seront institués à l'échelle régionale, à l'échelle départementale et éventuellement à l'échelle locale. À l'échelle régionale, l'article. L. 5311-10 du Code du travail prévoit que ces comités seront institués au sein ou à la place des actuels comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP). Les CREFOP sont actuellement le lieu dans lequel la Région définit sa politique économique et sociale, notamment en matière de formation professionnelle. Il s'agit donc d'élargir les missions de cette instance en la chargeant du déploiement de la stratégie nationale définie au sein du CNE. La composition des comités régionaux pour l'emploi n'a pas été pour l'heure définie. Par conséquent, on ne sait pas quelle place spécifique sera faite à la représentation des sans-emploi, étant rappelé que les organisations syndicales siègent d'ores et déjà au sein des CREFOP, institution volontiers présentée comme un espace du dialogue social territorial. Compte tenu de l'étendue des missions dont seront inves- tis les comités régionaux et de la très grande variété des acteurs présents dans cette instance, on peut craindre que les sans-emploi n'y soient pas utilement représentés. Pourtant, penser le droit des sans-emploi à être représentés à tous les échelons pertinents est déterminant. Cela l'est aussi en vue de garantir une complémentarité et une articulation entre les représentants présents aux différents niveaux.

<footnote n="20">20. Voir *infra*, du point de vue des représentés.</footnote>

<footnote n="21">21. Aux associations citées en introduction (APEIS, MNCP, AC !), ainsi qu'à la CGT Chômeurs, il faut ajouter Solidarités nouvelles face au Chômage (SNC), qui se distingue notamment par ses partenariats avec, par exemple, BNP Paris-bas, L'Oréal ou encore Vinci (voir [https://snc.asso.fr/reseau-snc/partenaires]).</footnote>
Qu'en est-il de la représentation des sans-emploi dans leurs litiges avec le service public de l'emploi ?

## 1.2. Quelle représentation des intérêts individuels ?

La représentation est particulièrement la bienvenue dans les contextes où les personnes cherchent à faire valoir et à défendre leurs droits, telles les situations de litige, ici avec le service public de l'emploi. La représentation des intérêts individuels est alors primordiale. Face au service public de l'emploi, le sans-emploi se retrouve pourtant bien seul, comme en écho à son isolement au sein de l'écosystème numérique (Camaji, Isidro, 2021 ; Dirringer, 2022a ; Stindt, 2024) que constitue le « réseau pour l'emploi » (1.2.1). La nécessité d'imaginer une voie permettant de rompre la soli-tude des sans-emploi s'impose (1.2.2).

### 1.2.1. La solitude du sans-emploi en litige avec le service public de l'emploi

Les hypothèses de litiges avec le service public de l'emploi sont nombreuses, à l'image des motifs, au nombre de neuf, pouvant justifier une sanction prenant la forme d'une radiation de la liste des demandeurs d'emploi, voire d'une suppression du revenu de remplacement<fnref n="22" />. Il faut y ajou-ter également les cas de demandes d'indus<fnref n="23" />, liées notamment à des failles informatiques<fnref n="24" />, de suspension, ou même de refus de versement de prestations, dues à des erreurs de calcul qui sont loin d'être rares, notamment dans le contexte de la dématérialisation. Privant les personnes de leurs revenus ou leur imposant de débourser des sommes dont elles ne disposent pas, ces décisions, qui sont le fruit d'une réglementation très stricte et/ou de « mauvaises pratiques » (Hennequin, Videcoq, 2014) – elles-mêmes dues, pour beaucoup, à la complexité de la réglemen-tation –, peuvent placer les sans-emploi dans des situations plus que délicates.

Le régime des sanctions, en particulier, apparaît spécialement attentatoire aux droits des demandeurs d'emploi. En effet, « la gravité des sanctions encourues par le demandeur d'emploi n'a pas empêché la mise en place d'une procédure allégée » (Auzero, Baugard, Dockès, 2024, n° 664). La temporalité de la procédure, tout d'abord, est défavorable au demandeur d'emploi. Dans un premier temps, elle est très brève : le chômeur a en effet dix jours pour contester la décision<fnref n="25" />, à la suite de quoi le directeur régional de Pôle emploi (toujours selon les textes<fnref n="26" />) se prononce dans un délai de quinze jours à compter de l'expiration du délai de dix jours, ou de l'audition si l'intéressé a demandé à être entendu. Dans un second temps, on bascule à l'inverse

<footnote n="22">22. Art. L. 5412-1 et suiv. C. trav.</footnote>

<footnote n="23">23. Juridiquement, les demandes d'indus (ou réclamations de « trop-perçus ») ne sont pas des sanctions. Elles sont cependant vécues comme telles par les intéressés. En ce sens, lire l'avis du CNLE « Sanctions : le point de vue du vécu », mars 2024, [https://solidarites.gouv.fr/sites/solidarite/files/2024-04/CNLE-Avis-sanctions-27-03-2024.pdf].</footnote>

<footnote n="24">24. Rapport spécifique du Médiateur national de Pôle emploi sur les indus, juillet 2013.</footnote>

<footnote n="25">25. Art. R. 5412-7 C. trav.</footnote>

<footnote n="26">26. Art. R. 5312-26 C. trav.</footnote>
dans une temporalité trop longue au regard des sommes alimentaires bien souvent en jeu. En
effet, en cas de contestation de la décision prise par le directeur régional, celle-ci doit d'abord
faire l'objet, avant tout recours contentieux, d'un recours administratif préalable devant le
médiateur régional<sup>27</sup>. À ces recours obligatoires s'ajoutent en outre des recours gracieux non
suspensifs qui, loin de multiplier les chances pour les demandeurs d'emploi d'obtenir gain de
cause, les éloignent de la « sphère du contrôle du juge » (Hennequin, Videcoq, 2014). Le direc-
teur de l'agence peut ainsi être saisi (puis le directeur régional dans le cadre d'un recours hiérar-
chique), de même que l'instance paritaire régionale (IPR)<sup>28</sup>. Les demandeurs d'emploi peuvent
aussi se tourner, à titre gracieux, devant le médiateur régional ou national, après avoir déposé
une réclamation auprès de leur agence (ou du service de France Travail concerné). Comme l'ob-
servent Maîtres Hennequin et Videcoq (2014), « mis en place afin d'entendre les contestations
des usagers et de résoudre les situations problématiques, ce système autogéré, en marge du
contrôle juridictionnel, fait en réalité figure de "miroir aux alouettes" ». En effet, on voit mal le
directeur d'agence contredire le directeur régional, puis le directeur régional se dédire. Quant à
la saisine de l'IPR, elle se caractérise par une grande opacité. Il se dégage un manque de forma-
lisme qui renvoie à la deuxième limite majeure que l'on peut constater, ensuite, et qui tient aux
garanties procédurales prévues au profit des demandeurs d'emploi. Celles-ci sont pauvres, et le
sont d'autant plus dans le contexte d'accroissement des contrôles et de durcissement des sanc-
tions observé depuis une dizaine d'années au moins maintenant (Hennequin, Videcoq, 2014;
Camaji, 2017). En outre, elles ne portent que sur la dernière étape que constitue le prononcé
de la sanction, et non sur la phase de contrôle qui la précède. Ici, le déséquilibre de la relation
chômeurs-service public de l'emploi est exacerbé. En effet, si le demandeur d'emploi visé par
une éventuelle sanction (radiation ou suppression du revenu de remplacement) a le droit d'être
entendu, le cas échéant accompagné d'une personne de son choix, aucune procédure similaire
n'est prévue lorsqu'il n'est pas question de sanction au sens strict<sup>29</sup>. Aucune procédure non
plus n'est prévue en amont de la notification de la sanction, lorsque la personne fait l'objet de
contrôles. Cette phase-là est pourtant cruciale ; l'attestent, dans un autre champ de la protec-
tion sociale, les droits dont bénéficient les entreprises visées par un contrôle Urssaf préalable-
ment à un redressement, qui ne cessent d'être renforcés et formalisés, en l'occurrence dans
une « charte du cotisant contrôlé ». Comme au stade de la sanction devraient être prévues, pour
la phase de contrôle, des garanties tenant aux délais et à la motivation de la part du service
public de l'emploi, à un droit de communication des documents, et à un droit d'assistance et de
représentation. Une telle garantie participe d'une des fonctions classiques de la représentation
collective en droit social, celle visant à protéger les intérêts individuels de la partie faible contre

<footnote n="27">27. Art. R. 5412-8 C. trav. Auparavant, le médiateur pouvait uniquement faire l'objet d'un recours gracieux. La média-
tion a été « élevée » au rang de recours préalable obligatoire par la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la
confiance dans l'institution judiciaire, en lieu et place du recours préalable obligatoire devant le directeur régional
de Pôle emploi (voir aussi le décret n° 2022-433 du 25 mars 2022 relatif à la procédure de médiation préalable
obligatoire applicable à certains litiges de la fonction publique et à certains litiges sociaux).</footnote>

<footnote n="28">28. Sur les IPR, voir infra.</footnote>

<footnote n="29">29. Voir supra.</footnote>
le risque d'arbitraire. Ajoutons au demeurant qu'elle est aussi une garantie essentielle du droit de la défense protégé par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) applicable à toute procédure disciplinaire.

En outre, le droit d'être assisté et/ou représenté pourrait être également étendu aux instances susceptibles d'être saisies dans le cadre d'un recours gracieux – on vise ici en particulier les instances paritaires –, ce qui pourrait contribuer à leur conférer un effet utile. Mises en place dans le cadre de la création de Pôle emploi, en remplacement des commissions paritaires Assedic, les instances paritaires, composées de représentants des employeurs et des salariés désignés par les organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel sont instituées au sein de chaque direction régionale. On parle alors d'instances paritaires régionales (IPR). Le conseil d'administration de France Travail peut en outre décider la création d'instances paritaires territoriales (IPT) ou « spécifiques », exerçant tout ou partie des missions confiées aux IPR<fnref n="30" />. Si le rôle premier des instances paritaires (IPR/T) est de veiller à l'application des accords d'assurance chômage, elles peuvent également statuer sur des situations individuelles visées par les articles 46bis et 55 du règlement d'assurance chômage<fnref n="31" />, nécessitant un examen particulier, tels le maintien du versement des prestations et les remises d'allocations et prestations indûment perçues. Au sein des IPR/T, les organisations syndicales se retrouvent donc en position de juge face aux demandeurs d'emploi, faisant ici penser aux conseils de prud'hommes, dont la composition est également paritaire. Le parallèle s'arrête cependant là, car, si les salariés peuvent, devant le conseil de prud'hommes (CPH), se faire assister ou être représentés par un avocat ou un défenseur syndical, rien de tel devant les IPR/T. À l'inverse, la représentation des demandeurs d'emploi devant les instances paritaires est inexistante ; plus encore, tout se passe comme si le sans-emploi n'existait pas :

> « Alors que le chômeur pense exercer une voie de recours, il est en réalité soumis à un traitement discrétionnaire de son dossier, dont le résultat est tout à la fois incertain, faute d'en connaître les critères, et hors tout contrôle, le demandeur restant tenu à l'écart du processus, les réunions se tenant à huis clos et les décisions n'étant ni motivées, ni publiées. En outre, la décision n'est encadrée par aucun délai. Cette situation, couplée aux importantes disparités constatées dans les pratiques des différentes IPR, fait peser une grande incertitude sur cette procédure<fnref n="32" />. » (Hennequin, Videcoq, 2014)

Enfin, les instances paritaires rendent leur décision essentiellement sur la base de dossiers ; ce n'est qu'exceptionnellement que certains demandeurs d'emploi parviennent à être auditionnés et, dans ce cas, un rapporteur est désigné, non par celles et ceux qui composent l'instance, mais par le service public de l'emploi (Hennequin, 2014). Si les organisations syndicales sont présentes au sein des IPR/T, le rôle institutionnel qu'elles y jouent ne les place donc aucunement en

<footnote n="30">30. Art. L. 5312-10, al. 2 et 3, C. trav.</footnote>

<footnote n="31">31. Règlement annexé au décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage. Sur l'intervention des IPR et des IPT, voir circulaire n° 2023-02 du 16 mars 2023.</footnote>

<footnote n="32">32. Le même ordre de remarques peut être fait sur le Médiateur lorsqu'il est saisi à titre facultatif.</footnote>
position de représentantes. De même, les associations de chômeurs ne sont pas autorisées à venir en soutien des personnes dont elles défendent les droits au quotidien. Comment rompre la solitude des sans-emploi face au service public de l'emploi ?

### 1.2.2. Pour la reconnaissance de voies d'actions en justice au soutien des sans-emploi

Sur le modèle du droit du travail, il pourrait être prévu une action en substitution de l'action individuelle de la personne sans-emploi. Selon l'article L. 8223-4 du Code du travail, « les organisations syndicales représentatives peuvent exercer en justice toutes les actions [...] en faveur d'un salarié, sans avoir à justifier d'un mandat de l'intéressé ». Une telle action constitue notamment pour les travailleurs vulnérables ou isolés – comme les salariés précaires (sous contrat à durée déterminée, intérimaires), les travailleurs étrangers, à domicile, les victimes de prêt de main-d'œuvre illicite, de discrimination, de harcèlement... – une garantie visant à assurer la protection et l'effectivité de leurs droits (Supiot, 1985). Deux conditions, élevées au rang d'exigences constitutionnelles<fnref n="33" />, encadrent cette action : le syndicat doit informer le salarié et celui-ci ne doit pas s'être opposé à l'action dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle l'organisation syndicale lui a notifié son intention.

L'action en substitution est prévue pour un certain nombre de cas particuliers qui se sont multipliés avec le temps, notamment du fait de la prise en compte par le législateur de la particulière faiblesse de certaines catégories de salariés. La généralisation de l'action de substitution est même promue par certains (Supiot, 1985). Il ferait à tout le moins sens de l'étendre aux demandeurs d'emploi, à la fois au regard de leur statut de travailleurs « en puissance<fnref n="34" /> », de leur vulnérabilité sociale – en particulier lorsqu'ils sont allocataires de minima sociaux – et de leur position défavorable face au service public de l'emploi. Permettre que les droits des sans-emploi puissent être défendus par l'intermédiaire ou bien d'une organisation syndicale, ou bien d'une association jugée représentative des personnes concernées (pour les personnes en situation de handicap ou pour les personnes en situation de précarité) ou bien encore, en tant qu'usagers, par les associations de chômeurs, constituerait une amélioration significative de la défense de leurs droits et un pas important vers une meilleure représentation.

On ajoutera volontiers à cette action la possibilité de mener des actions de groupe. De telles actions existent déjà en cas de discrimination, notamment celles imputables aux administrations et aux organismes chargés d'une mission de service public<fnref n="35" />. Une telle mesure se justifie pleinement compte tenu du développement des algorithmes dans le champ du non-emploi et des risques discriminatoires qui en résultent (Porta, 2020). Cependant, comme le suggère le Défenseur

<footnote n="33">33. Car, en principe, « nul ne plaide par procureur ». Voir décision n° 89-257 DC du 25 juillet 1989.</footnote>

<footnote n="34">34. Les demandeurs d'emploi sont aussi bien souvent en emplois précaires, cumulant leur allocation avec les revenus tirés d'une activité réduite, ou alternant période de chômage total et période d'emploi à durée déterminée. Déjà travailleurs, ils ne sont cependant pas représentés en tant que demandeurs d'emploi (stable).</footnote>

<footnote n="35">35. Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du xxiᵉ siècle.</footnote>
des droits, il conviendrait d' « élargir le pouvoir d'agir » au profit des associations régulièrement déclarées depuis deux ans au moins (et non plus cinq ans) dont l'objet statutaire comporte la défense d'intérêts auxquels il a été porté atteinte. Sans doute pourrait-on plaider pour le renforcement des actions collectives dans tous les domaines intéressants les droits des personnes sans-emploi à l'instar de la CGT qui plaide pour le renforcement des actions collectives dans tous les domaines du droit du travail<fnref n="36" />. Une telle perspective s'imposerait avec d'autant plus de force dans le contexte de libéralisation du marché de l'accompagnement. À mesure que l'on quitte les rives de l'ordre social et celui de la res publica pour entrer dans l'ordre marchand et que le sans-emploi se meut en consommateur de services, ne peut-on pas envisager l'action de groupe introduite par la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation<fnref n="37" /> et qui permet aux victimes d'un même préjudice causé par un professionnel de se regrouper et d'agir en justice ?

C'est déjà là aborder la question suivante et se demander si, à travers la perception et la transformation des modes de représentation des sans-emploi, n'émergent pas de nouvelles figures de la personne sans-emploi.

## 2. Les figures des sans-emploi : quels représentés ?

Au sein des espaces de représentation mis en place dans le champ du non-emploi, la personne sans-emploi apparaît comme un individu qui a deux visages. On le rencontre tout à la fois travailleur et usager-consommateur. Ces deux figures se conjuguent et l'on a pu constater qu'elles apparaissaient quelquefois en même temps et dans les mêmes instances. Pour autant, elles ne jouent pas à parts égales. Leur apparition dépend sans doute des rapports de force qui sont inhérents à la lutte pour la représentation. Mais elle dépend aussi de la manière dont juridiquement chacune de ces figures est reconnue et promue par les autres acteurs et en particulier par les pouvoirs publics. À cet égard, les politiques du workfare comme celles de mise en marché de l'activité de placement ont eu pour effet, si ce n'est pour objet, d'effacer progressivement la figure du travailleur au profit de celle de l'usager-consommateur (2.1). Un tel effacement s'accompagne à l'inverse de la promotion de deux autres figures, tantôt celle de l'usager sous contrôle et sans voix, tantôt celle d'un consommateur ambulant et aveugle, dont la participation, dans les deux cas, concourt moins à renforcer leur capacité d'agir et à contribuer par eux-mêmes à la protection de leurs droits sociaux qu'à légitimer les politiques sociales de retour à l'emploi et de libéralisation du marché de l'accompagnement et du placement (2.2).

### 2.1. L'effacement de la figure du travailleur-cotisant représenté

Longtemps, le système d'assurance chômage a répondu à une logique assurantielle où il s'agissait de garantir aux travailleurs privés involontairement d'emploi un revenu de remplacement au moyen de cotisations prélevées sur les salaires et qui étaient gérées de manière paritaire par les

<footnote n="36">36. Pour une nouvelle efficacité des actions collectives en droit du travail, voir Richard (2014).</footnote>

<footnote n="37">37. Loi n° 2014-344.</footnote>
interlocuteurs sociaux au sein de l'Unédic. Sans aucun doute, c'est à la lumière de cette « gram-
maire de l'indemnisation » du chômage (Grégoire, 2021a) que l'on peut comprendre la place cen-
trale que les organisations syndicales représentatives des travailleurs ont occupée au sein du
système d'assurance chômage et plus largement dans le cadre des politiques de lutte contre le
chômage. La justification est la même que dans le système de sécurité sociale<fnref n="38" />. Participant au
financement de la protection sociale par le biais de leurs cotisations, les travailleurs comme les
employeurs, par l'intermédiaire de leurs représentants, disposaient, du même coup, du pouvoir
de participer à sa gestion. La figure du travailleur-cotisant est assise sur une conception forte de
la participation à la vie sociale où, comme l'envisageaient les fondateurs de la sécurité sociale, la
protection sociale ne tend pas « uniquement à l'amélioration de la situation matérielle des travail-
leurs, mais surtout à la création d'un ordre social nouveau dans lequel les travailleurs aient leurs
pleines responsabilités » (Laroque, 1946).

Cette place est aujourd'hui menacée, signe du « délitement de la logique salariale de l'assu-
rance chômage » (Camaji, 2020 ; Grégoire, Vivès, 2021, p. 25-59). Comme le relève un auteur, « si,
finalement, la gestion de l'assurance chômage par les interlocuteurs sociaux [n'a pas été] remise
en cause dans [la] loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, l'extension du champ de
l'assurance chômage à certains indépendants et salariés démissionnaires menace de plus en plus
le paritarisme » (Ferkane, 2018). Le délitement a débuté avec la suppression des cotisations sala-
riales visant à financer l'assurance chômage, décidée au nom de l'universalisation de la protection
contre le risque chômage. Ce faisant, un des fondements de la participation des travailleurs au
système d'assurance chômage et aux politiques de retour à l'emploi disparaît. La participation
des syndicats s'efface à mesure que « le gouvernement envisage la protection sociale non pas
comme un droit des salariés mais comme un outil au service d'une politique du marché du tra-
vail » (Barbier, Zemmour, 2022). Il n'est pas anodin de relever que le décret du 22 mars 2024 rela-
tif à la composition du Comité national pour l'emploi<fnref n="39" /> prévoit un nombre des représentants des
organisations patronales supérieur à celui des organisations syndicales représentatives.

L'affaiblissement progressif et programmé des organisations syndicales est en réalité celui
des salariés représentés. Comme l'écrit justement C. Colliot-Thélène (2022, p. 218-219), cette
réforme conduit à faire « disparaître le bénéficiaire des prestations sociales en tant que sujet de
droit ». Et de conclure :

« Les conséquences d'une telle conception sont évidentes : elle justifie tout d'abord un
contrôle sévère, assorti de sanctions, des bénéficiaires de ces allocations, afin de les inciter à
reprendre le travail à des conditions qui leur sont imposées. Elle implique également que le
montant de ces prestations, voire leur existence même, dépendent de l'arbitraire des autorités
interprètes de l'intérêt de la "société", c'est-à-dire des gouvernements, notamment de leurs
politiques budgétaires. »

<footnote n="38">38. En 1945, Paul Durand expliquait que « les assurés occupent la majorité des sièges parce qu'ils possèdent à la fois la qualité de cotisants et de bénéficiaires » (Durand, 2005 [1953], p. 359).</footnote>

<footnote n="39">39. Voir *supra*.</footnote>
Autrement dit, le délitement de la logique salariale permet de renforcer corrélativement la logique assistancielle des politiques de workfare. En effaçant le travailleur contributeur et en le dépossédant ainsi en partie de ce qui fonde son pouvoir de participation au sein du système d'assurance chômage, il devient plus aisé de le soumettre au pouvoir de contrôle<sup>40</sup>. Le chômeur n'est plus qu'un usager que l'on peut pleinement soumettre au contrôle des institutions chargées de son indemnisation et de son retour à l'emploi.

Fragilisées dans leur pouvoir de représentation à l'égard des pouvoirs publics, les organisations syndicales le sont aussi à l'égard du groupe social qu'elles sont censées représenter. Cela ressort notamment de leur rôle au sein de la gouvernance du réseau pour l'emploi, notamment au sein du Comité national pour l'emploi<sup>41</sup>. Du fait de leur position institutionnelle, elles apparaissent davantage comme les cogérantes des politiques du workfare que comme les représentants des sans-emploi. Le relâchement du lien de représentation fragilise l'idée d'une équivalence entre la volonté des représentés et l'expression de cette volonté par les représentants. Cette équivalence est pourtant au cœur de l'exigence de représentativité, laquelle ne saurait se limiter à la reconnaissance d'un simple titre juridique par les autorités publiques (Borenfreund, 1991, 1993). En quelques années, tel est pourtant le résultat auquel l'on semble être parvenu dans le champ du non-emploi : non seulement les travailleurs et leurs organisations représentatives ont perdu leur légitimité à participer au système d'assurance chômage, mais encore le lien de représentation entre sans-emploi et organisations représentatives des travailleurs est plus que jamais distendu.

## 2.2. La promotion de la figure de l'usager-consommateur sans voix et sans arme

De moins en moins perçus comme des travailleurs, les sans-emploi changent de visages sous l'effet des politiques de workfare et de libéralisation de l'activité de placement et d'accompagnement des demandeurs d'emploi. Les premières renvoient le sans-emploi à sa condition d'usager soumis à un contrôle social fort (2.2.1), tandis que les secondes cherchent à le transformer en un consommateur ambulant et aveugle sur le marché de l'insertion et de l'employabilité (2.2.2).

### 2.2.1. La figure de l'usager sous contrôle et sans voix

Les politiques de workfare ravivent tout d'abord la figure de l'usager qui, dans la logique assistancielle, est soumis à une forme de paternalisme. Caractéristique de l'idée de solidarité présente en droit de l'aide et de l'action sociales, ce paternalisme républicain justifie la conditionnalité des droits sociaux et l'instauration d'un contrôle social imposé aux bénéficiaires (Chelle, 2012; Dubois, 2021; Pillon, Sigalo-Santos, Vivès, 2024). En tant qu'usager, il peut être représenté et

<footnote n="40">40. Cela étant, l'universalisation qui passerait notamment par une fiscalisation n'exclut pas nécessairement le paritarisme et la participation des organisations syndicales qui se justifient autrement que par le pouvoir de gestion de propriété sociale que constituent les cotisations sociales. Voir, en ce sens, Ferkane (2018).</footnote>

<footnote n="41">41. Voir *supra*.</footnote>
participer aux décisions qui le concernent. L'instauration des comités de liaison au sein du ser-
vice public de l'emploi évoqués précédemment participe de cette volonté de reconnaître un droit
de participation aux usagers des services publics sociaux. Les bénéficiaires du RSA disposent
également d'une reconnaissance similaire. L'article L. 115-2 du Code de l'action sociale et des
familles dispose in fine que « la définition, la conduite et l'évaluation des politiques mentionnées
au présent article sont réalisées selon des modalités qui assurent une participation effective des
personnes intéressées ». Toutefois, par ses fondements, ce droit demeure fragile. Faute de prin-
cipe général et constitutionnel reconnaissant à toute personne un droit de participation à la vie
sociale, la participation des usagers aux services publics sociaux est très loin de répondre aux
mêmes exigences que celles tirées du principe constitutionnel de participation des travailleurs
(Dirringer, 2022a)<fnref n="42" />. En particulier dans le système assistanciel, il est loin d'être évident que l'État
social « considère les individus comme des citoyens actifs et pas seulement comme des assistés
à secourir » (Rosanvallon, 1995, p. 178). On ne retrouve pas en effet la même corrélation entre
l'idée de solidarité et celle de participation présente dans le système assurantiel, corrélation qui,
comme nous l'avons rappelé, a été déterminante des principes de gouvernance du système d'as-
surance chômage et du rôle central joué par les représentants des salariés.

Les précédents développements ont montré les limites que rencontraient les comités de liai-
son dans leur fonction d'expression et de défense des intérêts collectifs des usagers. De même
a-t-on pu relever l'absence ou l'insuffisance de garanties procédurales permettant aux usagers
d'être informés de leurs droits et d'être assistés et représentés dans le cadre des relations pos-
siblement conflictuelles avec les services publics qui gèrent leurs droits sociaux. Cela rejoint un
constat plus général sur l'état de la participation des usagers aux politiques sociales relevé par
C. Avenel (2017) pour qui « la démarche participative ne parvient que de façon très incertaine à
positionner les personnes concernées au niveau de l'élaboration et de la conception des politiques
sociales ». Et d'ajouter, « la démarche de participation consiste davantage à expliquer le sens des
actions conduites qu'elle ne parvient à initier une perspective de sollicitation et d'intégration de
l'avis des citoyens dans le processus de décision ». En définitive, la participation des usagers dans
le système assistanciel de protection sociale se conçoit moins comme un attribut de la citoyen-
neté sociale que comme une forme de légitimation des politiques publiques et des autorités qui
en sont chargées et de mise au pas des allocataires sociaux. On est loin d'une gouvernance par
et pour les bénéficiaires ; au contraire, à mesure que se déploient les politiques du worfare, on se
rapproche d'une gouvernance sans, voire contre eux.

La fragilité du « droit à la reconnaissance » des sans-emploi en tant qu'usager (Carré, 2013,
p. 115-118, en référence à Honneth, 2013; sur le concept de « justice de la reconnaissance »,
voir aussi Fraser, 2011) résulte de deux facteurs. Elle tient tout d'abord aux difficultés à iden-
tifier le groupe social visé sous le terme d'usagers. Dans la loi sur le plein emploi de 2023, le

<footnote n="42">42. La fragilité du principe de participation au sein des services publics avait été relevée en 1983 dans un rapport écrit par M. Sapin. Si des procédures ont été ici ou là mises en place, jamais n'a été consacré un principe ni encore moins un droit de participation des usagers aux services publics.</footnote>
terme « usager » ne figure d'ailleurs qu'une fois à propos de la composition du Comité national pour l'emploi (CNE); dans le reste de la loi, c'est la notion de « demandeurs d'emploi », voire simplement de « personnes », qui est employée. Une telle dichotomie dans la catégorisation des sans-emploi est révélatrice de la fragilité du droit de ces derniers à être reconnus et représentés pour ce qu'ils sont au sein du service public de l'emploi. On fera notamment remarquer que les dispositions relatives au statut du « demandeur d'emploi » apparaissent comme totalement distinctes de celles qui régissent les missions des représentants des « usagers » au sein du CNE. Formellement, ce ne sont pas les mêmes catégories juridiques et aucun renvoi ne permet de faire le lien entre la personne représentée et ses représentants. Pis est encore le constat avec les comités de liaison, qui ont tout simplement été oubliés dans la gouvernance de France Travail, aucune disposition ne leur étant consacrée, leur existence même n'étant pas évoquée. Un tel impensé est selon nous signifiant du fait que, dans le cadre de la réforme, les demandeurs d'emploi sont laissés sans voix et sans arme pour défendre leurs droits face au « réseau pour l'emploi ».

Au surplus, loin de chercher à forger une communauté d'intérêts susceptible de réunir les sans-emploi *via* une représentation collective, la loi sur le plein d'emploi contribue à faire de ces derniers un groupe social nébuleux et très hétérogène. D'un point de vue uniquement juridique, l'hétérogénéité des sans-emploi sera d'autant plus forte à partir de 2025 que la liste des personnes inscrites comme demandeurs d'emploi sera étendue aux allocataires du RSA, aux personnes handicapées et aux « jeunes » accompagnés par les missions locales<fnref n="43" />. Or, l'hétérogénéité des sans-emploi devient structurante de la composition du collège des usagers du Comité national de l'emploi. Pour rappel, le collège des usagers sera composé de quatre représentants : un représentant nommé sur proposition du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, un représentant nommé sur proposition du Conseil national consultatif des personnes handicapées, un représentant nommé sur proposition du Conseil d'orientation des politiques de jeunesse et enfin un représentant des associations des demandeurs d'emploi. L'hétérogénéité ainsi formalisée fait échec à l'idée qu'il pourrait exister un intérêt collectif et commun à ces différentes personnes. Dans le brouillard d'acteurs présents dans ce collège, on peine à identifier qui est l'usager censé être représenté. Et l'on aura surtout toutes les difficultés du monde à entendre sa voix dans le brouhaha de ce patchwork du monde associatif où chacun jouera sa propre partition.

Ensuite, la fragilité qui affecte la représentation des sans-emploi comme usagers résulte de l'absence d'exigence de représentativité qui fonde le pouvoir de représentation des associations appelées à les représenter. Contrairement au droit du travail, il n'existe aucun critère précis (et légaux) visant à garantir que les représentants désignés soient des représentants authentiques et légitimes des usagers du service public de l'emploi. Concernant les comités de liaison, cette absence est manifeste à la lecture de l'instruction précitée de 2016 qui définit la participation des « organisations ou associations de chômeurs ayant spécifiquement pour objet, figurant dans leurs statuts, la défense des intérêts ou l'insertion des personnes en recherche d'emploi ». Sont appelées à participer les associations « recensées au plan national » qui sont nommément listées. Aux cinq

<footnote n="43">43. Art. L. 5411-1 C. trav.</footnote>
associations identifiées44 s'ajoutent possiblement des associations de chômeurs qui, selon le texte, « peuvent exister localement ». Toujours selon l'instruction, elles « doivent être invitées à participer au comité départemental ». Il n'existe cependant aucun mécanisme permettant de garantir la représentativité de ces acteurs, que ce soient les associations nationales ou les associations locales. L'absence de régime de représentativité les prive de la possibilité de prouver celle-ci45. Cela suppose de revenir à la question première : représentatives de qui ? Tout le monde l'ignore et demeure dans l'ignorance. Ce faisant, les sans-emploi sont privés du droit de participer à la désignation des personnes appelées à les représenter en tant qu'usagers face au service public de l'emploi.

Les mêmes remarques valent à propos du CNE. Comme nous l'avons déjà évoqué, pour la plupart des membres représentant le collège des usagers, le décret renvoie aux règles de fonctionnement des instances consultatives existantes dans le champ des politiques d'inclusion, du handicap et de la jeunesse. Leur pouvoir de représentation est de cette manière reconnu de manière indirecte mais surtout de manière totalement opaque du point de vue des personnes sans emploi. Quant à l'unique représentant des associations des demandeurs d'emploi, rappe-lons que nul ne saurait sait dire selon quel critère et selon quelle procédure il sera désigné, le décret étant muet sur les règles de désignation. Là encore, les sans-emploi sont invisibilisés dès lors qu'ils sont privés de toute capacité de participer à la désignation de leurs représentants.

### 2.2.2. La figure du consommateur ambulant et aveugle sur le marché de l'insertion et de l'employabilité<fnref n="46" />

La mise en marché de l'activité de placement et d'accompagnement fragilise un peu plus la reconnaissance des sans-emploi et leur capacité à participer aux politiques de l'emploi. Dans le processus de marchandisation, le sans-emploi n'est même plus un usager mal considéré ; il devient un client-consommateur isolé sur le marché de l'inclusion et de l'employabilité. Le processus de « clientélisation du chômeur » (Navitel, 2010) procède d'une transformation du « rapport entre administration et usagers des services publics [qui] se voit dorénavant marqué par une approche consumériste. Les individus, autrefois considérés comme des "bénéficiaires" de services sociaux (welfare recipients) en vertu de besoins et de droits collectifs, auraient été transformés en usagers consommateurs souverains de services personnalisés » (Navitel, 2010⁴⁷; voir aussi Chauchard,

<footnote n="44">44. APEIS, MNCP, AC!, CGT Chômeurs, SNC.</footnote>

<footnote n="45">45. Ou de contester celle d'acteurs qui s'avéreraient ne plus être représentatifs.</footnote>

<footnote n="46">46. Le concept de « marché de l'inclusion » est désormais assumé par les pouvoirs publics qui ont créé un site portant ce nom (https://lemarche.inclusion.beta.gouv.fr). Il correspond à la mise en place d'une plateforme numérique permettant de trouver un prestataire social inclusif proposant des produits ou services professionnels et relevant du secteur privé, marchand comme non-marchand. Le concept de « marché d'employabilité » ne s'est quant à lui pas imposé dans le vocabulaire des pouvoirs publics et apparaît peu dans la littérature. Il est possible de le définir comme l'ensemble des prestataires proposant des produits ou services professionnels d'accompagnement, de formation et de placement des personnes privées d'emploi.</footnote>

<footnote n="47">47. L'auteure cite C. Needham (2007).</footnote>
2004). Or, moins encore que l'usager, le consommateur peut prétendre disposer d'un droit à être représenté et à participer aux décisions qui affectent ses droits et ses intérêts.

Le droit de la consommation reconnaît certes un droit à l'information du consommateur, mais ce droit revêt essentiellement une dimension individuelle (Domont-Naert, Fallon, 1982 ; Ghestin, 1981, p. 13)<fnref n="48" />. Le droit français est peut-être l'un de ceux qui reconnaissent depuis longtemps aux associations de consommateurs un pouvoir de représentation et de négociation collective. Pour autant, ce pouvoir n'a, aujourd'hui encore, ni la même portée normative ni la même assise constitutionnelle qu'il peut avoir en droit social en dépit du rapport de pouvoir qui place le consommateur dans une situation d'infériorité. Aujourd'hui encore, on ne saurait dire à propos du droit de la consommation que « c'est l'invention du collectif, et de ses corrélats – les droits collectifs, les libertés collectives, la négociation et les conventions collectives – qui a permis de sortir des impasses de la soumission volontaire » (Supiot, 2011). De fait, le droit du travail et le droit de la consommation ont respectivement forgé de manière bien différente la figure du travailleur et la figure du consommateur (Pinto, 2018). Et, s'ils ont pour point commun le fait de vouloir protéger la partie faible au contrat, il faut avouer que seul le droit du travail a su s'émanciper du droit civil, notamment en permettant l'essor de la dimension collective des relations de travail alors que le droit de la consommation n'a pas su le réaliser, restant camper dans la conception individuelle des rapports de production forgée par le droit civil en dépit de quelques tentatives de faire émerger des relations collectives consuméristes<fnref n="49" />. La figure du consommateur demeure donc très largement celle d'un individu isolé, pour ne pas dire atomisé. Corrélativement, la dimension collective, sociale et politique de ses intérêts n'est pas véritablement prise en compte et, surtout, elle n'est pas protégée au titre d'un droit fondamental de participation à la vie sociale. La conséquence est le caractère très embryonnaire des solidarités collectives qui existent autour de la figure du consommateur à laquelle l'individu est de plus en plus souvent réduit.

C'est bien cette conception qui semble progressivement se diffuser dans le champ du non-emploi. La conception du sans-emploi consommateur de services a été en premier lieu promue avec le développement des services d'accompagnement et de placement et en particulier avec le développement des services numériques. On songe notamment à ceux développés dans le cadre du Lab de Pôle emploi (Dirringer, 2022a) ou encore ceux mis à disposition sur l'Emploi store, qui s'éloigne franchement de l'idée de service public (Stindt, 2024). Incité à utiliser des plateformes et des applications visant à faciliter son retour à l'emploi, le demandeur d'emploi est appelé à participer aux décisions uniquement comme utilisateur/consommateur de ces outils numériques. La participation dont il est question suit les principes du *codesign* encore appelé *design collaboratif*. Ce sont alors les concepts tirés du droit de la consommation et du numérique qui sont employés, y compris pour désigner les sans-emploi à qui sont destinés les services mis à leur disposition. Dans le modèle consumériste de l'économie de plateforme, le sans-emploi reste

<footnote n="48">48. Nous nous y sommes intéressée (Dirringer, 2022b).</footnote>

<footnote n="49">49. Nous renvoyons à ce sujet à la thèse d'Ylias Ferkane (2017). Ce dernier évoque notamment l'influence des travaux de deux auteurs, J. Calais-Auloy et L. Bihl (1978).</footnote>
largement extérieur et aveugle à la collecte et à l'utilisation de ses données sur lesquelles il ne dispose d'aucun droit d'information et de consultation (Camaji, 2023), si ce n'est celui reconnu au titre du Règlement général sur la protection des données (RGPD). Intrinsèquement, les services numériques développés dans le cadre de cette économie de plateforme spécifique au marché de l'accompagnement procèdent d'une standardisation des prestations (en dépit des promesses de personnalisation) orientant et modelant, tel un *process* logistique, le comportement des demandeurs d'emploi et l'action des agents chargés de l'accompagnement pour en faire tous deux des quasi-automates (Gérard, 2018).

Ce modèle consumériste né de la transition numérique tend à se diffuser à l'activité de surveillance et de contrôle des sans-emploi. Entretiens, questionnaires, formulaires à compléter se développent ouvrant la voie au *data mining* qui, lui-même, ouvre au *data matching* et à la possibilité d'établir des profils à risque dans le cadre de la politique antifraude. Pourtant, les logiciels développés et l'utilisation des données qui sont générées demeurent invisibles et comme ignorés du droit. C'est donc là un enjeu devenu essentiel dans la défense des droits et intérêts des sans-emploi. Il l'est d'autant plus que l'échange de données personnelles intéressant les sans-emploi a déjà cours entre les acteurs partenaires de France Travail. Depuis deux ans au mois, certaines directions régionales de Pôle emploi ont établi sur des bases juridiques douteuses des conventions de partenariat avec Prism'emploi prévoyant un tel échange de données concernant les demandeurs d'emploi<fnref n="50" />. La réforme pour le plein emploi avait vocation à offrir un cadre juridique à l'infrastructure numérique qui semble essentielle dans la logique réticulaire souhaitée par les pouvoirs publics. L'efficacité du réseau pour l'emploi repose à terme sur l'interopérabilité des infrastructures numériques entre les acteurs publics et privés du réseau. L'article 4 de la loi entendait dans cette perspective modifier l'article L. 5311-8 de manière à autoriser les personnes morales constituant le réseau pour l'emploi à partager entre elles certaines informations relatives aux bénéficiaires de leurs services et les rendre accessibles à l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage. Le Conseil constitutionnel a jugé ces dispositions contraires à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen comme portant atteinte au droit au respect de la vie privée<fnref n="51" />.

Mais le droit de la personne au respect de sa vie privée est-il le seul qui importe ? L'invocation de ce seul droit par le juge constitutionnel n'est pas sans appuyer la vision individualiste qui irrigue le modèle consumériste de l'économie de plateforme. Dans la perspective qui est la nôtre, on peut regretter qu'il n'existe aucune garantie permettant d'exercer collectivement un contrôle sur

<footnote n="50">50. Il s'agit de conventions de partenariat conclues entre les directions régionales de Pôle emploi et Prism'emploi, Prism'emploi étant l'organisation patronale représentative de la branche du travail temporaire. La convention signée le 15 mars 2022 par Pôle emploi Nouvelle Aquitaine entend en particulier « faciliter le *sourcing* des candidats », notamment « en faveur de publics cibles (DELD, jeunes, TH...) ». Sur le site de Prism'emploi, il est précisé que le *sourcing* des candidats sera facilité et fluidifié « grâce au partage des pratiques d'évaluations de candidats et à un meilleur accès de la banque de profils ».</footnote>

<footnote n="51">51. Décret n° 2023-858 DC du 14 décembre 2023, cons. 76 et suiv. Selon le juge constitutionnel, la loi ne saurait autoriser que des données à caractère personnel, y compris de nature médicale, soient communiquées à un très grand nombre de personnes, dont la désignation n'est subordonnée à aucune habilitation spécifique et sans qu'aucune garantie n'encadre ces transmissions d'informations.</footnote>
le développement d'outils numériques et sur l'usage des données des sans-emploi. Les sans-emploi ne devraient-ils pas avoir le droit, par l'intermédiaire de leurs représentants, d'être informés et consultés sur la collecte, l'usage, le partage et la conservation de leurs données personnelles<fnref n="52" /> ? Nous le pensons tant il devient crucial pour sauvegarder l'État de droit d'instituer des garde-fous contre le risque de profilage possiblement discriminatoire (Frydman, Derave, Genicot, 2024)<fnref n="53" />. Pourtant, et au risque de nous tromper, nous doutons que les comités de liaison et les instances de Pôle emploi où siègent les organisations syndicales et les associations de chômeurs aient été tenus informés et aient été consultés préalablement à la signature des conventions de partenariat entre Pôle emploi et Prism'emploi. De même, l'on peut douter qu'à l'avenir, le législateur ne leur reconnaisse le droit d'être informés et consultés de manière à contrôler l'usage, le partage et la conservation des données par les acteurs du réseau pour l'emploi, notamment pour garantir tout risque de discrimination, individuel ou d'ordre systémique. De telles garanties sont absentes et le resteront tant que le modèle appliqué au champ du non-emploi demeurera celui forgé au sein de l'économie néolibérale de plateforme. Dans ce monde-là, le sans-emploi n'est qu'un utilisateur de services qui, de manière plus ou moins consentie, se voit dépossédé de ses données personnelles au profit des acteurs chargés de le traiter et de les exploiter. Car n'oublions pas que dans l'ordre du marché de l'insertion et de l'employabilité de telles données ont vocation à être valorisées économiquement et qu'il ne saurait être question que les principaux intéressés puissent discuter, voire mettre en cause le modèle économique de l'économie de plateforme qui se dessine<fnref n="54" />.

Enfin et en dernier lieu, la conception consumériste de la personne sans-emploi apparaît encore lors de la procédure de médiation créée au sein de Pôle emploi. L'institution même du médiateur est directement inspirée des procédures de médiation qui existent en droit de la consommation. Présents notamment dans le secteur de l'énergie, de la téléphonie ou encore dans le secteur bancaire, ces procédures contribuent désormais au développement des modes alternatifs de règlement des différends entre consommateurs et professionnels<fnref n="55" />. Du fait même de la mission du médiateur de France Travail, les réclamations des sans-emploi ne sont que des réclamations individuelles. Par essence donc, cette procédure est aveugle à la dimension possiblement collective et systémique des difficultés rencontrées par les sans-emploi. Juridiquement il n'existe pas de relais qui permettent de sublimer les intérêts individuels en intérêt collectif, si ce n'est peut-être par la lecture du rapport annuel du Médiateur, misant sur sa reprise par

<footnote n="52">52. Information et consultation qui devront répondre aux exigences de l'effet utile. Les informations devront donc être suffisamment précises, délivrées de manière à laisser un délai d'examen suffisant, le cas échéant incluant une expertise de manière à permettre l'expression d'un avis éclairé et motivé.</footnote>

<footnote n="53">53. Telle est aussi la revendication portée par le collectif Changer de cap qui promeut l'instauration d'un contrôle démocratique en amont et en aval du développement des algorithmes de contrôle.</footnote>

<footnote n="54">54. Cela n'est pas sans évoquer les revendications des travailleurs de plateformes visant à être informés et consultés, voire à pouvoir négocier l'algorithme qui organise leur prestation de service. Dans ce cadre aussi, la qualité de travailleur leur est déniée et leur est opposée leur qualité de « simple utilisateur » pour leur refuser le droit d'accès à l'algorithme.</footnote>

<footnote n="55">55. Directive 2013/11/UE du 21 mai 2013 relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 et la directive 2009/22/CE.</footnote>
les syndicats et les associations de chômeurs<fnref n="56" />. Il n'en reste pas moins que la temporalité dans laquelle se trouve le demandeur d'emploi au moment où il rencontre des difficultés le laisse seul, et ce d'autant plus qu'il n'a pas le droit d'être assisté. Ce sentiment de ne pas être justement défendu est en outre accentué par la dématérialisation et l'automatisation des modes alternatifs de règlement des différends qui peuvent donner aux demandeurs d'emploi « l'impression [...] d'être dépossédés de leur litige » (Tirvaudey, 2018).

## Conclusion

Nous posions d'emblée une question : les sans-travail sont-ils voués à demeurer des « sans-voix » ? Même en misant sur l'optimisme de la volonté plutôt que sur le pessimisme de la raison, il faut bien admettre que la réponse à cette question appelle la prudence. Il existe bien des forces et des organisations qui ont à cœur de défendre les droits et les intérêts des sans-emploi et plus encore de leur reconnaître une place dans le fonctionnement de notre société. Mais cette « lutte pour la reconnaissance » (Honneth, 2013) est manifestement longue et difficile. Elle est surtout aujourd'hui menacée par les transformations contemporaines résultant des politiques de *workfare* et des politiques de la mise en marché de l'activité de placement et d'accompagnement des personnes sans emploi. Et, loin de la promesse qui est parfois formulée, la transition numérique n'a pas vocation à renforcer le pouvoir d'agir des sans-emploi. Elle amplifie au contraire toutes les formes de contrôle résultant de ces transformations contemporaines. Que ce soit en contribuant aux dispositifs de contrôle et de surveillance mis en place dans le cadre des politiques du *workfare* ou que ce soit en contribuant aux dispositifs de *data mining* et de *data matching* utiles au marché de l'inclusion et de l'employabilité, les outils numériques privent en réalité les sans-emploi de leur puissance d'agir. Face à cela, les espaces de participation existants semblent bien peu aptes à redonner aux sans-emploi un pouvoir de contrôle.

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<footnote n="56">56. Cela rejoint aussi le constat de l'absence d'action en substitution de l'intérêt individuel ou d'action collective pouvant être exercées par les représentants des sans-emploi.</footnote>
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# Chapitre 2. Des demandeurs d'emploi sous surveillance numérique ?

## La « gestion de la liste » par France Travail au prisme de l'informatique

Laure CAMAJI

Maîtresse de conférences HDR en droit, Institut d'études du travail de Lyon, Université Lumière Lyon 2, CERCRID (UMR CNRS 5137)

Le contrôle des demandeurs d'emploi est un terrain peu exploré par les chercheurs en sciences sociales<fnref n="1" />. Les impacts des technologies informatiques et numériques en ce domaine sont encore plus méconnus. Il est vrai que le terrain est difficile d'accès : l'opérateur principal – Pôle emploi hier, France Travail aujourd'hui – ne communique pas beaucoup sur ces activités. Pourtant, il est évident que de la « gestion de la liste » des demandeurs d'emploi s'appuie sur une infrastructure informatique puissante.

### Ce que recouvre « la gestion de la liste »

Au sein de Pôle emploi/France Travail, la « gestion de la liste » renvoie usuellement à la radiation de la liste des demandeurs d'emploi (voir, par exemple, Instruction Pôle emploi n° 2012-89 du 11 juin 2012 relative aux imprimés à utiliser dans le cadre de la gestion de la liste des demandeurs d'emploi ; le rapport spécifique du Médiateur de Pôle emploi, *La gestion de la liste des demandeurs d'emploi. Les radia-tions*, janvier 2013). Plus largement, l'expression vise « l'ensemble des actes et des décisions en matière de gestion de la liste, y compris l'inscription sur la liste et les décisions statuant sur les contestations for-mées contre les décisions de cessation d'inscription, de changement de catégorie, ainsi que les décisions de sanction à l'encontre des demandeurs d'emploi » (énumération présentée dans les actes de déléga-tion de signature des directeurs régionaux au sein des agences publiées *au Bulletin officiel*).

Dans le cadre de cette contribution, l'expression englobe le contrôle des obligations des demandeurs d'emploi et les sanctions. Elle écarte du champ de l'analyse les activités de France Travail relatives au place-ment (intermédiation sur le marché du travail, accompagnement), et à l'indemnisation du chômage (calcul et service des allocations, contrôle des déclarations, récupération des indus, prévention des fraudes).

Enrichissant « le système d'information concernant les demandeurs d'emploi et les salariés » qui est administré par France Travail (Camaji, 2023a), une multitude d'applications vient appuyer le travail de gestion des dossiers des chômeuses et des chômeurs au sein des agences et des

<footnote n="1">1. Une analyse d'ampleur a été récemment publiée en sociologie et en sciences politiques (Vivès et al., 2023).</footnote>
directions régionales de l'institution publique. Les contrôles et les sanctions font également inter-
venir les services numériques à destination des demandeurs d'emploi. Du fait de la dématériali-
sation, les convocations, les échanges et les justificatifs, les courriers ainsi que les recours précon-
tentieux transitent principalement par l'espace numérique personnel du demandeur d'emploi.
Par ailleurs, à l'instar des algorithmes de profilage mis en place par les Caisses d'allocations fami-
liales (CAF) [La Quadrature du Net, 2023, 2024a], France Travail a recours à des outils de ciblage
pour mener les opérations de contrôle. Le champ d'étude est donc vaste. Plusieurs questions
viennent spontanément à l'esprit : quelles sont les technologies mobilisées ? Ont-elles des réper-
cussions sur les obligations et les droits sociaux des demandeurs d'emploi ?

Afin d'explorer ces interactions entre droit et technique, nous avons pris le parti de l'observa-
tion<fnref n="2" />. La documentation interne que nous avons pu consulter aide à comprendre comment France
Travail rapporte son système informatique aux missions légales qui lui incombent en matière de
« gestion de la liste ». Un bref exposé du cadre légal et réglementaire met bien vite en évidence
l'essentiel : France Travail dispose d'un très large pouvoir d'organisation de ses activités de service
public, ce qui lui confère une grande latitude pour interpréter le droit étatique et créer des règles
juridiques aux fins d'exercice de son mandat (1). Sous cet angle, les logiciels métiers et autres
outils informatiques remplissent des fonctions essentielles. Alors que France Travail est structuré
en réseaux régionaux d'agences, les traitements informatiques sont déployés à l'échelle natio-
nale. Ils visent, entre autres objectifs, à « sécuriser » les décisions et à harmoniser les pratiques.
Selon la configuration logicielle retenue, le système peut aménager ou restreindre la marge d'ap-
préciation des agents et automatiser plus ou moins fortement les décisions. Nous nous interro-
geons également à propos de la surveillance numérique des personnes privées d'emploi. Celle-ci
est moins évidente à étudier. Nous ne disposons pour le moment d'aucun élément tangible qui
permet de savoir comment les traces numériques des demandeurs d'emploi entrent en ligne de
compte dans le contrôle de leurs obligations (2). En conclusion, nous envisagerons l'impact à l'ho-
rizon 2025 de la réforme issue de la loi « pour le plein emploi »<fnref n="3" /> (3).

1. Le pouvoir d'organisation de France Travail en matière de « gestion de la liste » des demandeurs d'emploi

La concentration des missions d'indemnisation, d'accompagnement et de contrôle des demandeurs d'emploi dans les mains d'une institution unique est un fil rouge des réformes du service public de l'emploi depuis les années 2000 (Vivès et al., 2023 ; Camaji, 2023b). En quelques années, Pôle emploi est devenu l'organe de surveillance des chômeurs pour le compte de l'État et de

<footnote n="2">2. La présente contribution s'inscrit dans le cadre du projet DIGEPS (Digitalisation, emploi et protection sociale – IODE, UMR CNRS 6262/Université de Rennes, dirigé par M. Del Sol et A.-S. Ginon). Elle a également bénéficié des recherches menées par l'équipe pluridisciplinaire du projet Naccre (Normes, agents, contentieux dans le contrôle de la recherche d'emploi – CNAM, Convention de recherche IERDJ n° 22-27, 2022-2025, dirigé par C. Vivès et L. Camaji). Nous avons pu avoir accès à une documentation interne de Pôle emploi qui constitue l'essentiel du matériau de la recherche.</footnote>

<footnote n="3">3. Loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.</footnote>
l'Unédic. L'extension de la liste des demandeurs d'emploi à de nouveaux publics à l'horizon 2025 renforcera encore ce rôle qui incombe désormais à France Travail<fnref n="4" />.

En matière de contrôle et de sanction, les compétences sont conférées par la loi, mais le législateur et le pouvoir réglementaire n'entrent pas dans le détail de leur mise en œuvre. Alors que les *missions* de service public sont expressément attribuées, les *activités* de France Travail se déploient dans l'ombre des normes étatiques. L'institution est maîtresse de sa propre organisation. Ainsi en va-t-il des actes juridiques pris par l'opérateur : l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi, la cessation d'inscription et les sanctions répondent à un régime juridique établi par le Code du travail, mais les circuits de décision sont laissés aux mains de France Travail. Les contrôles sont encore moins spécifiés. En l'état actuel du Code du travail, seules deux dispositions très générales en font état<fnref n="5" />. En dehors du cas particulier du contrôle de la fraude que nous n'étudierons pas dans cette contribution<fnref n="6" />, aucun texte légal ou réglementaire ne circonscrit pour le moment les opérations de contrôle des obligations des demandeurs d'emploi (voir *infra*, point 3, sur les incidences de la loi pour le plein emploi). D'un point de vue juridique, France Travail est donc libre d'en déterminer les modalités. C'est à lui de décider des publics visés, des fréquences, des délais, des étapes, des éléments d'enquête, des indices retenus, des outils, des agents impliqués et de la chaîne hiérarchique. Toutefois, cette faculté juridique est aussi une contrainte de gestion : de l'autre côté de la médaille, l'institution est tenue d'élaborer des processus afin de remplir correctement son mandat.

Le Code du travail conférant un large pouvoir d'organisation à l'opérateur, on comprend mieux pourquoi les réformes du contrôle des demandeurs d'emploi passent inaperçues aux yeux des juristes et du grand public, en dépit de leur puissance transformatrice : elles s'opèrent « à droit constant », ou plus exactement à « lois » et « décrets » constants. En effet, il n'est nul besoin d'avoir recours au Parlement ou de prendre un acte réglementaire pour faire évoluer la surveillance des chômeurs. D'ailleurs, Pôle emploi a opéré une transition fulgurante en quelques années sans modification de la législation<fnref n="7" />, passant « de l'absence de contrôle au

<footnote n="4">4. Nous n'entrerons pas dans le détail de la ventilation des compétences entre France Travail, les départements et les missions locales (Duclos, Kerbourc'h, 2024; Pillon, Sigalo Santos, Vivès, 2024). Pour les besoins de cette contribution, il convient simplement d'avoir à l'esprit que France Travail conservera demain les compétences de « gestion de la liste » qui étaient hier celles de Pôle emploi concernant ses usagers : tenir à jour la liste des demandeurs d'emploi (inscriptions, changements de catégorie, cessations d'inscription), contrôler le respect de leurs obligations, tirer les conséquences des manquements par le prononcé d'une sanction (radiation et suppression du revenu de remplacement versé en cas de chômage).</footnote>

<footnote n="5">5. Art. L. 5312-1 et L.5426-1 C. trav. La loi « pour le plein emploi » modifie ces textes à échéance du 1er janvier 2025 (voir infra, point 3).</footnote>

<footnote n="6">6. La « prévention des fraudes » est une compétence complémentaire ou nécessaire à la bonne réalisation des missions de France Travail (voir, par exemple, R. 5312-38 C. trav.). Le Code du travail en réglemente l'exercice : attribuée à des agents de Pôle emploi/France travail assermentés et agréés par arrêté du ministère du Travail (L. 5312-13-1 C. trav.), elle fonde des pouvoirs exorbitants du droit commun (procès-verbaux en cas d'infraction, L. 5312-13-1 C. trav. ; droits de communication, L. 5312-13-2 C. trav.).</footnote>

<footnote n="7">7. Les compétences décisionnelles de l'opérateur public, les obligations des demandeurs d'emploi et les sanctions ont été remaniées en 2008 (loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi ; décret n° 2008-1056 du 13 octobre 2008 relatif aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi et au suivi de</footnote>
contrôle à distance », sous l'insistance du pouvoir politique de renforcer les contrôles et de cibler les « métiers en tension » (Pillon, Sigalo Santos, Vivès, 2024). Le changement majeur a consisté à réorganiser les services internes. Après une phase d'expérimentation, le contrôle de la recherche d'emploi a été exfiltré des agences locales pour être installé dans des plateformes placées directement dans les directions régionales (dites plateformes CRE). Depuis 2015, ce contrôle se déroule donc loin des demandeurs d'emploi, principalement par voie téléphonique et électronique. À la suite de la demande du président de la République Emmanuel Macron, lors d'un discours télévisé, de porter le nombre de contrôles de 400 000 en 2021 à 500 000 en 2022 (+ 25 %), la procédure interne mise en place dans les plateformes a été révisée et raccourcie (Vivès et al., 2023). Signe de l'efficacité de ces mesures, les objectifs ont été atteints sans accroissement des effectifs⁸. En lien avec l'augmentation des contrôles, les radiations se sont accrues⁹. Toutefois, peu de documents publics font état de ces réorganisations et de leurs effets sur les demandeurs d'emploi. Il n'y a guère que les rapports du Médiateur pour pointer et questionner le phénomène de l'augmentation des radiations. En 2015, une délibération du Conseil d'administration de Pôle emploi officialise la généralisation des plateformes CRE mais elle ne comporte aucune précision, ni schéma directeur ni procédure¹⁰. La délibération ultérieure, adoptée fin 2021 après l'intervention télévisée du président de la République, par laquelle le Conseil d'administration établit une part de contrôles aléatoires et demande aux plateformes CRE de concentrer leurs activités sur les métiers en tension au premier semestre 2022, n'est tout bonnement pas publiée¹¹. Finalement, les éléments les plus précis sont livrés dans deux synthèses de la Direction des statistiques, des études et de l'évaluation de Pôle emploi/France Travail, relatives au contrôle de la recherche d'emploi et à son impact sur le parcours des demandeurs d'emploi (Pôle emploi, 2018 ; France Travail, 2024). Les auteurs analysent les chiffres du contrôle sur les périodes 2015-2017 et 2019-2023. Ces documents sont les seules ressources publiques exposant le déroulement du contrôle de la recherche d'emploi ; la description qui en est faite est d'ailleurs très sommaire. Au cours de la dernière décennie, le pouvoir politique et l'opérateur public ont donc démontré leur capacité à contrôler davantage et autrement les demandeurs d'emploi, sans mise en débat. Aucune obligation de rendre compte auprès du Parlement, des

la recherche d'emploi) ainsi qu'en 2018 (loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ; décret n° 2018-1335 du 28 décembre 2018 relatif aux droits et aux obligations des demandeurs d'emploi et au transfert du suivi de la recherche d'emploi). Cependant, les modalités de contrôle n'ont pas fait l'objet de dispositions particulières. Elles sont confiées à Pôle emploi depuis sa création en 2008 (Camaji, 2019).

8. 366 139 contrôles de la recherche d'emploi ont été démarrés en 2021, 501 458 en 2022, 523 446 en 2023 (données France Travail, 2024).

9. + 5,8 % entre 2022 et 2023 (période de référence : premier trimestre ; Pôle emploi-Dares, 2023) ; + 8,1 % entre 2023 et 2024 (période de référence : premier trimestre ; France Travail-Dares, 2024).

10. Conseil d'administration de Pôle emploi, délibération n° 2015-27 du 20 mai 2015, BOPE n° 2015-42 du 27 mai 2015 : « Le principe d'une séparation des activités d'accompagnement des demandeurs d'emploi et des activités de contrôle de la recherche d'emploi est approuvé. »

11. Conseil d'administration de Pôle emploi, délibération n° 2021-84 du 14 décembre 2021, non publiée.
organisations syndicales de salariés ou des associations de défense des chômeurs ne contraint France Travail à faire état de ses activités de surveillance des chômeurs et des chômeuses.

La grande liberté d'organisation dont beneficie France Travail suscite de nombreuses questions juridiques, à commencer par l'existence de règles juridiques en matière de contrôle des demandeurs d'emploi. On peut raisonnablement supposer que l'institution est amenée à produire ces règles afin d'assurer le bon fonctionnement de ses activités à grande échelle. Toutefois, les textes infra-réglementaires parus au Bulletin officiel de France Travail ne comportent pas beaucoup d'indications complémentaires au droit étatique, contrairement à d'autres pans de la relation avec les usagers (par exemple à propos de la procédure d'inscription ou des aides à la formation). Dans son instruction n° 2019-1 du 3 janvier 2019, Pôle emploi précise certains droits procéduraux du demandeur d'emploi prévus par le Code du travail et détermine plus clairement le formalisme des décisions de radiation et de suppression des revenus de remplacement. Cependant, de nombreux points restent dans l'ombre : comment les contrôles sont-ils déclenchés et quelles sont leurs modalités ? sur quelles bases (indices, critères, fréquences, justificatifs) les chefs de manquement sont-ils appréciés ? ces opérations impliquent-elles systématiquement le conseiller référent ? qui prend effectivement la décision ? y a-t-il une part de traitement automatique ou algorithmique ?

Notre recherche a consisté à partir en quête de cette normativité produite par l'institution. L'étude de la documentation interne (notes de service, guides techniques, fiches métiers, etc.) fait ressortir des prescriptions d'allure juridique ou ayant une portée normative : l'opérateur élabore nombre de procédures d'application générale à destination de ses agents. Ces règles internes peuvent être vues à la fois comme des interprétations du droit étatique et comme des actes d'auto-régulation du pouvoir de contrôle et de sanction de France Travail<fnref n="12" />. On est ainsi amenés à se demander comment les outils informatiques et numériques participent de la diffusion de ces règles internes. L'infrastructure informatique est ici appréhendée comme un dispositif, qui incorpore (entre autres) des opérations d'interprétation des normes étatiques et des actes d'auto-régulation du pouvoir d'organisation confié par la loi à l'institution dans le cadre de sa mission de service public.

## 2. Une régulation des activités de contrôle des demandeurs d'emploi à travers les systèmes informatiques de France Travail

Les salariés des agences et des plateformes de contrôle disposent d'un certain nombre d'instruments pour effectuer leur travail, parmi lesquels se trouvent des protocoles, détaillés dans des fiches techniques, ainsi que des outils informatiques. Il est vain de chercher à les distinguer tant ils sont étroitement imbriqués. En effet, le dossier du demandeur d'emploi est entièrement informatisé et centralisé dans un système d'information pour faciliter le suivi. Le système est interfacé avec des logiciels métiers, auxquels chaque conseiller a un accès individuel. Ces assistants informatiques personnels regorgent de paramètres et de fonctionnalités ; ils retracent, décomposent

<footnote n="12">12. Il est renvoyé au rapport de recherches final du projet Naccre (convention IERDJ n° 22-27), à paraître début 2025.</footnote>
et archivent les différentes activités (actions à engager, contacts planifiés avec les demandeurs d'emploi, requêtes personnalisées, etc.), ils déclenchent des rappels, ils facilitent le croisement des données. De leur côté, les logiciels des manageurs façonnent un « pilotage » des activités des conseillers. Par exemple, la documentation interne montre bien comment la refonte des outils informatiques dans les dernières années a permis la mise en place de stratégies de contrôle au sein des plateformes régionales de contrôle de la recherche d'emploi (affectation d'une cohorte donnée, visualisation du nombre de dossiers traités, statistiques, etc.). Indubitablement, les logiciels métiers sont porteurs d'une « régulation technique » (l'expression est empruntée à De Filippi, 2017) : leurs paramètres déterminent ce que les agents peuvent faire, ne pas faire et comment ils doivent le faire. C'est même une de leurs caractéristiques essentielles d'identifier des situations de travail typiques et des opérations pour y répondre<fnref n="13" />. Puisque les conseillers travaillent avec les mêmes logiciels métiers (Demazière, 2023), les pratiques s'uniformisent entre les différentes agences. Nous formulons donc l'idée que la régulation technique des activités de « gestion de la liste » à travers les outils informatiques véhicule d'une manière ou d'une autre la réglementation interne : elle la rend incontournable, c'est-à-dire impérative.

Avant de le vérifier, il faut avoir à l'esprit que la surveillance des chômeurs et des chômeuses vise des motifs et des procédures aux contours bien précis au sein de France Travail. Le contrôle de la recherche d'emploi suit des schémas spécifiques, qui ne sont pas ceux du repérage des manquements aux autres obligations, en particulier l'absence à rendez-vous. Depuis 2015, le contrôle de l'obligation de recherche d'emploi est effectué par des conseillers dédiés sur des plateformes situées au sein des directions régionales, à distance des agences locales (Vivès et al., 2023). Les dossiers qui leur parviennent sont issus de plusieurs sources : des « requêtes spécifiques » ciblées en fonction de certains profils (c'est le cas par exemple des requêtes portant sur les « métiers en tension »), des « requêtes aléatoires » qui tirent au sort des dossiers parmi les demandeurs d'emploi, des signalements du conseiller référent. Le contrôle de la recherche d'emploi est en principe un processus assez long, car il repose sur une appréciation globale du dossier. La procédure à appliquer par les agents de contrôle prévoit, d'après la documentation consultée en 2023, une invitation du demandeur d'emploi à un entretien téléphonique, un questionnaire à compléter, un examen des justificatifs et des compléments d'investigation éventuels, dans des délais et dans un ordre précis. Les manquements aux autres obligations (absence à rendez-vous, absence à un atelier, etc.) sont repérés « au fil de l'eau » par le conseiller référent du demandeur d'emploi, c'est-à-dire en agence, dans le cadre de l'activité quotidienne de suivi et d'accompagnement des usagers. Quel que soit le chef de manquement, les contrôleurs et les conseillers référents ne disposent pas du pouvoir de sanction. Selon la documentation interne à laquelle nous avons eu accès, ils sont chargés d'évaluer la situation au regard de l'obligation du demandeur d'emploi et de proposer une décision. Dans le cas où ils concluent à une ineffectivité de la recherche d'emploi, ils génèrent un courrier d'avertissement qui marque le point de départ de la période contradictoire prévue par le Code du travail. Au terme de cette période, le dossier est pris en charge par

<footnote n="13">13. Le développement informatique a déjà fait l'objet d'analyses poussées en sociologie. Ces études ont le plus souvent mis en avant le caractère normatif de ces outils : voir les références citées dans Pillon (2016).</footnote>
l'équipe de direction qui décide d'abandonner la procédure ou de prononcer la décision de sanc-
tion (radiation, suppression du revenu de remplacement). Nous allons voir que les technologies
contribuent aux procédures (2.1) et aux outils d'investigation (2.2) de France Travail.

## 2.1. Procédures de contrôle et de sanction : le rôle déterminant de la configuration informatique

L'accroissement fulgurant du nombre de contrôles de la recherche d'emploi met en évidence les capacités de production de France Travail dans ce domaine. Les gains de productivité doivent sans doute beaucoup à la modification du protocole de contrôle, appliqué par les plateformes CRE fin 2021 (sur le nouveau protocole, voir Vivès et al., 2023¹⁴). Il nous semble que l'infrastruc-ture informatique joue aussi un rôle déterminant. Ici, la technologie ne crée pas la règle juridique, elle structure et consolide l'exercice du (quasi illimité) pouvoir de contrôle attribué à l'opérateur public. L'exemple le plus saillant est celui de l'intensification des contrôles des « métiers en ten-sion », qui repose à plein sur des processus informatiques. Sans codage de tous les dossiers des demandeurs d'emploi et un système d'information performant, Pôle emploi n'aurait pas pu satis-faire la commande politique. Le profilage des dossiers contrôlés peut paraître d'ailleurs assez rudimentaire<fnref n="15" />, en comparaison des algorithmes utilisés par les Caisses d'allocations familiales, qui font ressortir des scores de risque individuels à partir de multiples caractéristiques écono-miques et sociales des allocataires<fnref n="16" />. Si le principe même du ciblage des contrôles des deman-deurs d'emploi n'est pas interdit par le Code du travail, il n'en demeure pas moins questionnant. Pour l'opérateur, il est question d'efficacité des contrôles (par exemple : au nom de l'efficacité, un délai raisonnable entre deux contrôles est mis en place en 2020) et d'exigences plus générales de justice (par exemple : un principe « d'universalité » du contrôle est invoqué au soutien de la décision du Conseil d'administration de fixer une part des contrôles aléatoires dans l'ensemble des contrôles de la recherche d'emploi)<fnref n="17" />. Toutefois, d'un point de vue juridique, un ciblage massif est-il compatible avec le principe d'égalité devant le service public ? Les « métiers en tension » ne

<footnote n="14">14. Selon des sources internes, ce protocole serait à nouveau en cours d'évolution au moment où nous écrivons.</footnote>

<footnote n="15">15. Au vu de la documentation interne consultée jusqu'en 2023, il existe six requêtes spécifiques. L'une d'entre elles concerne par exemple les chômeurs de longue durée (« DE en catégorie A depuis + 1 an »). Il faut toutefois souli-gner que d'autres outils de profilage nous échappent dans le cadre de cette recherche.</footnote>

<footnote n="16">16. En réalité, de nombreux algorithmes de profilage, plus ou moins sophistiqués, ont été développés par Pôle emploi. Ils ne concernent pas le contrôle de la recherche d'emploi, raison pour laquelle il n'en sera pas fait longuement état dans ces lignes. Ces outils poursuivent d'autres buts, tels que la prévention des fraudes aux allocations, l'orienta-tion des demandeurs d'emploi vers des parcours d'accompagnement spécifiques, l'automatisation du suivi. Dès dans les années 2000, les Assedic (Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce) expérimentent le « profilage statistique » des demandeurs d'emploi nouvellement inscrits, qui vise entre autres à repérer ceux qui risquent de devenir chômeurs de longue durée (Georges, 2007). Plus récemment, une enquête de La Quadrature du Net a mis en lumière l'essor sans précédent du contrôle algorithmique des demandeurs d'emploi dans ces domaines (La Quadrature du Net, 2024b).</footnote>

<footnote n="17">17. Ces informations sont issues de la documentation récoltée auprès des agents de Pôle emploi dans le cadre du projet Naccre.</footnote>
sont-ils pas les plus difficiles à tenir, mal rémunérés et peu valorisés par des diplômes (bâtiment, restauration rapide, métiers du soin, de la sécurité, etc.) ? La liste est censée être actualisée chaque année en fonction des bassins d'emploi, mais comment est-elle définie et est-elle contestable ? Si ces questions ne sont pas posées, c'est qu'elles sont délicates à approcher en l'absence de textes juridiques. En l'état du droit en vigueur (voir infra, point 3, sur l'impact de la réforme en cours), les opérations du contrôle de la recherche d'emploi ne sont pas encadrées par des principes posés par le législateur et elles ne font pas non plus l'objet d'instructions publiées. Faute de mieux, le ciblage est donc aujourd'hui une mesure de gestion, dont on pressent les obstacles à la « judiciariser ». À notre connaissance, aucune juridiction ne s'est prononcée sur le contrôle de la recherche d'emploi en lui-même : non seulement les juges ne sont saisis que de la sanction prononcée, mais de surcroît ils limitent leur office à l'examen des motifs de la sanction, du respect de la procédure contradictoire qui débute avec le courrier d'avertissement et des aspects formels de la décision.

La configuration informatique permet également des gains de productivité concernant les autres obligations des demandeurs d'emploi. Prenons l'exemple de l'absence à rendez-vous. Les fiches techniques à disposition des conseillers recommandent d'accorder les deux premières demandes de report sans justificatif, d'apprécier la troisième et de déclencher la procédure de sanction le cas échéant. La demande de report doit être intervenue en amont du jour et de l'heure du rendez-vous, à défaut de quoi une sanction est encourue. Le système informatique est confi-guré pour accepter de manière automatique les deux premières demandes, du moins celles qui sont effectuées à partir de l'espace numérique personnel. À la troisième, le système génère une demande de justificatif. D'après la documentation interne que nous avons pu consulter, la justifi-cation d'une absence à rendez-vous échu est ouverte 48 heures dans l'espace personnel. À défaut d'envoi dans le délai, le courrier d'avertissement d'absence à rendez-vous est automatiquement adressé. L'absence d'envoi de pièces de la part du demandeur d'emploi supprime aussi la faculté de faire une nouvelle demande (le bouton disparaît). Ici, la dématérialisation des procédures (demande de report en ligne, fonctionnalités ouvertes ou fermées sur l'espace personnel), cou-plée à un traitement automatique des demandes, crée les conditions de possibilité d'une gestion de masse de ce chef de manquement. D'un point de vue quantitatif, l'absence à rendez-vous demeure d'ailleurs aujourd'hui la cause la plus fréquente des radiations<fnref n="18" />. En d'autres termes, le fait que les convocations de toutes sortes (rendez-vous avec le conseiller référent, ateliers, etc.) soient enregistrées dans une application informatique facilite le constat automatique du non-respect de l'obligation. À cela s'ajoute le jeu du barème des sanctions introduit par le décret de 2018, qui paraît avoir été conçu en vue d'une automatisation de tout le processus, puisque le *quantum* de la sanction est strictement défini et donc déterminable à l'avance (Camaji, 2019). On peut même imaginer un système encore plus « efficient », qui proposerait une sanction après une analyse algorithmique des pièces fournies par l'usager. Heureusement, le Code du travail prévoit des garde-fous : quel que soit le chef de manquement, les sanctions automatiques n'ont en principe pas leur place, du triple fait de l'appréciation circonstanciée du « motif légitime »,

<footnote n="18">18. 70 % des manquements constatés sont liés à l'absence à rendez-vous ; viennent ensuite la non-présentation à une prestation d'accompagnement (16 %) et l'insuffisance de recherche d'emploi (11 %) [Guilluy, 2023, p. 152].</footnote>
des garanties procédurales au cours de la période contradictoire et des possibilités de recours. Il faut aussi tenir compte de la prohibition des décisions administratives algorithmiques (Rochfeld, 2020). Dans la mesure où tout le processus est informatisé, la question se pose alors de savoir si les fonctionnalités logicielles intègrent suffisamment ces droits des demandeurs d'emploi.

Plusieurs documents internes attestent du souci de protéger davantage les usagers dans l'exercice de leurs droits au cours de la procédure de sanction, postérieurement à la phase de contrôle. À Pôle emploi, cette garantie est passée par une adaptation des outils informatiques. Par exemple, le système est bloqué jusqu'au traitement de tous les documents téléchargés (une sanction ne peut donc théoriquement pas être prononcée avant l'étude de tous les justificatifs dans le module informatique) ; les observations écrites des demandeurs d'emploi au cours de la période contradictoire sont désormais tracées ; le logiciel de gestion des recours préalables a été reconfiguré à deux reprises, avant et après la mise en place de la médiation préalable obligatoire, pour garantir leur traitement dans les délais ; depuis 2019, la demande de recours est enregistrée par le conseiller dans le logiciel interne et un accusé de réception est adressé au demandeur d'emploi, que la demande soit dans ou hors délai réglementaire. Les technologies sont donc utilisées aux fins de « sécuriser » les décisions, pour reprendre les termes employés en interne par l'opérateur. Cependant, elles offrent d'autres potentialités qui pourraient être exploitées en faveur de l'accès aux droits. Par exemple, des rappels des délais de recours apparaissent sous forme de fenêtres « pop-up » du côté de l'opérateur, pas du côté de l'usager. En 2022, le Médiateur de Pôle emploi pointait le blocage informatique de l'entrée en médiation (voir le rapport 2022, paru en mars 2023). On peut aussi se demander si le champ du formulaire à compléter par l'auteur de la décision est de taille suffisante, tant on constate en pratique des lacunes dans la motivation des sanctions<fnref n="19" />. Plus généralement, dans le contexte d'une dématérialisation massive des échanges, le recours aux technologies numériques ne contribue pas à restaurer un équilibre des modalités de communication : par exemple, les appels téléphoniques étant dirigés vers une plateforme, il est en pratique impossible pour un demandeur d'emploi de joindre son conseiller référent par téléphone ; les mails ne sont pas réceptionnés directement par ce dernier mais par un système de « tickets », qui oblige l'usager à générer une conversation nouvelle après chaque fermeture du ticket.

L'absence de cadre législatif contraignant pose aussi la question de l'étendue du pouvoir de contrôle de France Travail.

## 2.2. Outils d'investigation : quel poids des traces numériques du demandeur d'emploi ?

On sait que les opérations de contrôle des CAF recouvrent un champ toujours plus vaste et intrusif, où le numérique tient une place importante. De son côté, dans quelle mesure France Travail recourt-il aux outils numériques pour mener les enquêtes ? À la différence des CAF, les contrôleurs des plateformes CRE et les conseillers référents en agence ne sont pas à la recherche de

<footnote n="19">19. D'anciens modèles datant des années 2015 que nous avons pu consulter ne laissaient pas beaucoup d'espace.</footnote>
fraudes. Cette mission est assurée par d'autres agents au sein de France Travail, dont les pouvoirs d'investigation ont été discrètement mais fermement accrus à travers plusieurs décrets<fnref n="20" />. Des algorithmes de profilage ont été développés au nom de la lutte contre la fraude : la notation des chômeurs via un « score de suspicion » est généralisée en 2018, conduisant à l'essor du contrôle algorithmique<fnref n="21" />. Les activités de « gestion de la liste » poursuivent, quant à elles, le double objectif de veiller à ce que les demandeurs d'emploi respectent leurs obligations et de s'assurer que le non-respect de cette obligation entraîne a priori les sanctions prévues par la loi. La plupart des manquements sont simples à qualifier puisqu'ils reposent sur un constat unique (une absence à un rendez-vous ou à un atelier, un deuxième refus d'offre raisonnable d'emploi) ainsi que sur l'évaluation du motif légitime éventuellement invoqué. Ils ne nécessitent pas de techniques d'enquête sophistiquées. En revanche, les investigations liées à l'obligation de recherche d'emploi sont plus poussées. Des outils aident le contrôleur à forger sa conclusion. Par exemple, le protocole interne impose de proposer un entretien téléphonique au demandeur d'emploi et de lui faire parvenir un questionnaire comportant une série de questions sur les démarches effectuées pour retrouver une activité professionnelle.

Les fiches métiers et les guides à destination des plateformes CRE auxquels nous avons eu accès montrent que l'usage des outils numériques dans la recherche d'emploi est détecté lors des opérations de contrôle. Le questionnaire, dans sa version utilisée en 2021 par les plateformes CRE, en atteste : le demandeur d'emploi est conduit à répondre par « oui » ou par « non » à des questions concernant l'utilisation des offres diffusées sur Pole-emploi.fr, des « réseaux professionnels ou réseaux sociaux », des sites Internet et des applications de recherche d'emploi. Il doit ensuite justifier sa réponse<fnref n="22" />. Par ailleurs, des traces numériques créées par les chômeurs et les chômeuses sont accessibles aux agents. C'est le cas des candidatures effectuées par l'intermédiaire de l'espace personnel France Travail. On peut aussi s'interroger sur l'utilisation de nouveaux services numériques dédiés à la recherche d'emploi, tels « le journal de recherche d'emploi (JRE) » ou le « bilan en ligne »<fnref n="23" />. L'usager y renseigne de nombreuses données personnelles en rapport avec sa recherche d'emploi ; il note ses démarches, qui sont triées, classées, mises à jour, planifiées ; il reçoit des « conseils personnalisés » générés par des algorithmes, des suggestions d'action auxquels il est incité à répondre (c'est une des fonctionnalités du JRE) ; en d'autres termes, il est amené à s'auto-évaluer.

<footnote n="20">20. Chargés de vérifier les déclarations d'activité et de ressources aux fins de calcul des allocations, ces agents mobilisent des outils numériques tels que le croisement des données à caractère personnel (France Travail, employeurs, impôts, données bancaires...). Les contrôleurs CRE et les conseillers référents en agence ne disposent pas de ces autorisations.</footnote>

<footnote n="21">21. Une fois l'ensemble des personnes sans emploi notées, un système d'« alertes » déclenche ainsi des contrôles lorsque l'algorithme détecte des situations « suspectes » (emploi fictif, usurpation d'identité, reprise d'emploi non déclarée), selon une enquête de La Quadrature du Net (2024b).</footnote>

<footnote n="22">22. Une recherche d'emploi à l'aide du numérique est-elle plus valable qu'une recherche d'emploi menée par des canaux plus traditionnels ou informels ? En 2021, un chômeur a été radié pour avoir candidaté uniquement par courrier postal recommandé. Pôle emploi lui reprochait de n'avoir pas utilisé les canaux numériques et a conclu à un manque de sérieux dans ses démarches (Hautefeuille, 2021).</footnote>

<footnote n="23">23. Voir [https://www.francetravail.fr/candidat/vos-services-en-ligne/tutos-pour-reussir-mes-demarches.html](https://www.francetravail.fr/candidat/vos-services-en-ligne/tutos-pour-reussir-mes-demarches.html).</footnote>
Le JRE assigne à chaque inscrit quatre scores de « profilage psychologique » visant respectivement à évaluer la « dynamique de recherche » d'emploi, les « signes de perte de confiance », le « besoin de redynamisation » ou les « risques de dispersion » (La Quadrature du Net, 2024b). Le conseiller référent peut visualiser toutes les actions du demandeur d'emploi – ces outils sont d'ailleurs conçus pour faciliter les interactions avec ce dernier – et il dispose de fonctionnalités cachées à l'usager<fnref n="24" />. Certaines décisions de justice montrent que ces traces numériques, accessibles aux contrôleurs des plateformes, sont de facto prises en compte<fnref n="25" />. Il est impossible d'en connaître le poids dans le diagnostic final, tout comme il est impossible de savoir si les conseillers déclenchent fréquemment un signalement aux plateformes CRE en l'absence de recherche d'emploi à l'aide des outils numériques. Seuls des contentieux en masse permettraient d'ouvrir le débat juridique, mais le chemin vers la judiciarisation de ces questions est parsemé d'obstacles : les actions en justice en matière d'obligation de recherche d'emploi demeurent extrêmement rares, la motivation formelle des sanctions est peu développée et l'activité numérique de recherche d'emploi n'est le plus souvent qu'un aspect de situations appréciées dans leur globalité.

En conclusion de cette deuxième partie, les technologies informatiques et numériques contribuent aussi bien à l'auto-régulation (via les procédures) qu'à l'extension (via les données numériques collectées) du pouvoir de contrôle de France Travail. Ce pouvoir reste pour le moment hors du regard du juge. Il faut à présent envisager les effets de la loi « pour le plein emploi ».

## 3. Loi « pour le plein emploi » : un virage vers la surveillance numérique des chômeuses et des chômeurs

La loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi entreprend une réforme « particulièrement ambitieuse » (Willmann, 2024), couvrant aussi bien les champs de l'accompagnement des demandeurs d'emploi, des minima sociaux et de l'indemnisation du chômage. Les acteurs de l'emploi et de l'insertion sont intégrés au sein d'un nouveau « réseau pour l'emploi » doté de nouvelles structures de gouvernance au double étage national et territorial. Le rôle d'animateur central du

<footnote n="24">24. Selon l'enquête de La Quadrature du Net, « ces informations sont synthétisées et présentées aux conseillers sous la forme d'un tableau de bord. « Parcours à analyser », « Situations à examiner », « Dynamique de recherche faible » : des alertes sont remontées concernant les chômeurs jugés déficients par tel ou tel algorithme. Le conseiller ou la conseillère doit alors faire un « diagnostic de situation » – via l'interface numérique – afin d'« adapter l'intensité » des « actions d'accompagnement ». Et là encore, il ou elle peut s'appuyer sur des « conseils personnalisés » générés par un dernier algorithme » (La Quadrature du Net, 2024b).</footnote>

<footnote n="25">25. Pôle emploi soutient « qu'aucun mouvement sur l'espace personnel n'a été enregistré, ni aucun abonnement aux offres d'emploi » (Tribunal administratif de Rennes, 18 octobre 2022, n° 2103868); « Il a été constaté que cette dernière ne s'est pas abonnée au service des offres d'emploi du site de Pôle emploi, son profil ainsi que sa carte de visite ne sont pas accessibles en ligne » (Tribunal administratif de Toulouse, 27 octobre 2023, n° 2203881); « Il résulte également de l'instruction que le requérant n'a répondu à aucune offre diffusée sur le site Internet de Pôle emploi, qu'aucune recherche d'offre n'a été enregistrée sur ce même site Internet et que le CV de M. B. n'est pas visible par les recruteurs sur l'espace personnel du requérant » (Tribunal administratif de Toulouse, 27 janvier 2024, n° 2205099). Nous remercions Tristan Pellerin qui a mis au jour ces données, ainsi que celles relatives au questionnaire de recherche d'emploi, dans le cadre du programme Naccre.</footnote>
réseau est confié à l'ex-Pôle emploi, devenu France Travail, ce qui renforce encore l'importance de cet acteur ; toutefois, cette nouvelle restructuration du service public de l'emploi consiste surtout pour l'État à reprendre en main les stratégies et les moyens des politiques d'insertion et d'emploi à tous les niveaux (Véricel, 2023). La loi opère également un « changement de perspective » dans l'orientation et l'accompagnement vers l'emploi, en élargissant notablement la population inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi (Duclos, Kerbourc'h, 2024). L'inscription est désormais quasi généralisée : de manière automatique et dématérialisée, elle s'étend aux foyers qui sollicitent le Revenu de solidarité active (RSA), aux jeunes à la recherche d'un emploi qui se tournent vers les missions locales ainsi qu'aux personnes en situation de handicap suivies par un organisme de placement spécialisé. L'objectif affiché est de permettre une meilleure orientation des intéressés. Ainsi que l'explique Anne Eydoux, la loi organise surtout « l'extension du domaine de l'activation » en direction des personnes les plus précaires. Il est dessiné une nouvelle figure du « demandeur d'emploi universel » en bonne part référée à un ensemble de contrôles et de sanctions (Eydoux, 2024). Le régime se veut fortement incitatif pour les demandeurs d'emploi à adopter de « bons » comportements de recherche d'emploi et à prendre les emplois proposés, sous peine de la suspension, voire de la suppression, des revenus de remplacement qui leur sont alloués (Véricel, 2023). Les technologies numériques irriguent de toutes parts (3.2) le nouveau régime de contrôle et de sanctions (3.1).

## 3.1. Un nouveau régime de contrôle et de sanctions

Le texte remanie en profondeur l'obligation de recherche d'emploi. Nous ne nous attarderons pas sur la confusion de plus en plus dangereuse avec une obligation de travailler ; la ligne de démarcation se fait de moins en moins nette (Barbier, 2024). La dimension comportementale des niveaux « engagements » du demandeur d'emploi est désormais explicite (« assiduité », « participation active »). Contrairement au droit jusqu'à présent en vigueur, le contenu obligationnel est expressément renvoyé au contrat d'engagement, lequel se décompose en « engagements », « plan d'action » et « offre raisonnable d'emploi »<fnref n="26" />. En d'autres termes et sous réserve des dispositions réglementaires à venir, les obligations des demandeurs d'emploi sont désormais individualisées<fnref n="27" />.

<footnote n="26">26. Les obligations générales du demandeur d'emploi, en particulier l'obligation de recherche d'emploi, étaient précisées à l'article L. 5411-6 C. trav. (« Le demandeur d'emploi immédiatement disponible pour occuper un emploi est orienté et accompagné dans sa recherche d'emploi par Pôle emploi. Il est tenu de participer à la définition et à l'actualisation du projet personnalisé d'accès à l'emploi mentionné à l'article L. 5411-6-1, d'accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi et d'accepter les offres raisonnables d'emploi telles que définies aux articles L. 5411-6-2 et L. 5411-6-3 »). Cette rédaction disparaît au plus tard au 1er janvier 2025, en même temps que la section « Recherche d'emploi » du chapitre I, « Inscription du demandeur d'emploi et recherche d'emploi », du titre I du livre IV de la cinquième partie du Code du travail. Les « engagements » du demandeur d'emploi sont désormais déterminés dans le « contrat d'engagement ». Celui-ci définit aussi un « plan d'action », le cas échéant un nombre d'heures minimal d'activité hebdomadaire ainsi que « l'offre raisonnable d'emploi » si le parcours s'y prête. Il est encore plus saisissant de remarquer que les « droits » du demandeur d'emploi sont aussi renvoyés au contrat d'engagement (L. 5411-6 C. trav., al. 9, nouveau). Les éléments légaux de l'obligation de recherche d'emploi réapparaissent dans la disposition relative aux sanctions (L. 5426-1. C. trav., nouveau).</footnote>

<footnote n="27">27. Sur l'individualisation des droits sociaux, voir Camaji (2022).</footnote>
Elles reposent sur un instrument en apparence contractuel<fnref n="28" />, attaché à la qualité de demandeur d'emploi et donc applicable à tous les inscrits à France Travail, peu important l'existence et la nature de leur indemnisation (allocation d'assurance chômage, allocation spécifique, minimum social). Ce cadre unique est censé être suffisamment flexible pour s'adapter à toutes les situations<fnref n="29" />.

Dans le même mouvement, le contrôle des personnes est rénové. De manière symbolique, la loi privilégie le contrôle des « engagements » du demandeur d'emploi au contrôle de ses « obligations », même si ce dernier vocable reste employé dans les dispositions légales. Des textes plus précis lui sont à présent consacrés, principalement dans une section rebaptisée « Contrôle des engagements des demandeurs d'emploi ». La nouvelle rédaction de l'article L. 5426-1 du Code du travail en attribue la compétence de principe à France Travail et par dérogation aux départements ainsi qu'aux missions locales pour les publics dont ils sont les organismes référents. D'après la loi, la coopération devrait se traduire par des instruments communs dont le déploiement opérationnel est confié à France Travail<fnref n="30" />. Dès lors, il semble que les modalités de contrôle des demandeurs d'emploi aient vocation à être formalisées, voire à être largement diffusées ; du moins c'est que l'on peut penser, vu la logique de « coopération » entre les acteurs qui préside à cette réforme et qui est promue de manière très volontariste par l'État. Si cela s'avérait être le cas, il s'agirait d'une évolution notable par rapport à l' existant, dans le sens d'une plus grande transparence des activités de surveillance des usagers du service public de l'emploi. Nous devrions donc à l'avenir disposer d'éléments plus précis à propos des opérations de contrôle, dans la mesure où les opérateurs auront l'obligation de produire et de partager un bilan avec les comités territoriaux pour l'emploi<fnref n="31" /> et où des « modalités de contrôle conjointes » pourront être prévues entre France Travail, les départements et les missions locales<fnref n="32" />. Ces documents seront-ils rendus publics ? Seront-ils communiqués aux représentants des chômeurs via les comités de liaison France Travail ainsi qu'aux chercheurs ? Il faut aussi noter que

<footnote n="28">28. L'invocation de la figure du contrat est assurément idéologique, moins assurément juridique. Ce « contrat d'engagement » ne garantit en rien l'équilibre des forces et des responsabilités : France Travail n'est pas tenu de détailler ses engagements et il exerce un pouvoir d'ordre disciplinaire, contrairement à la personne privée d'emploi à qui une série d'obligations s'imposent sous peine de sanctions (Camaji, 2023b; Ginon, 2023). La qualification juridique de contrat apporterait des garanties. Les juges vont-ils enfin s'emparer de cette qualification ? Rien n'est moins sûr : dans une décision du 4 décembre 2019, le Conseil d'État considère, à propos du contrat d'engagements réciproques signé par l'allocataire du RSA, qu'il ne s'agit pas d'un contrat mais d'un « document intitulé contrat d'engagement » (voir l'analyse de Rihal, 2024).</footnote>

<footnote n="29">29. Pour une critique de ce modèle universel, largement inadapté à la diversité des publics, voir Verkindt (2024), Véricel (2023), Camaji (2023b).</footnote>

<footnote n="30">30. Une des missions du Comité national pour l'emploi est d'établir des « méthodologies et les référentiels comportant, le cas échéant, des objectifs de qualité de service ainsi qu'un cahier des charges recensant les besoins des membres du réseau pour assurer l'interopérabilité de leurs systèmes d'information » et des « indicateurs nécessaires au pilotage, au suivi et à l'évaluation des actions des membres du réseau et d'assurer la concertation sur les évaluations réalisées ainsi que sur les résultats observés » (L. 5311-9 C. trav., nouveau). Les opérateurs du réseau sont invités à mettre en œuvre ces instruments communs (L. 5311-8 C. trav., nouveau), si besoin à la suite d'audits lancés par le Comité national pour l'emploi (L. 5311-9 C. trav., nouveau) et par les comités territoriaux (L. 5311-10 C. trav., nouveau).</footnote>

<footnote n="31">31. Art. L. 5426-1, II, C. trav., nouveau.</footnote>

<footnote n="32">32. Art. L. 5426-1, III, C. trav., nouveau.</footnote>
la part minimale de contrôle aléatoire fait son entrée dans le Code du travail<fnref n="33" />. En écho aux ques-
tions soulevées plus haut, ces nouvelles dispositions légales aideront peut-être à la judiciarisation
des opérations de contrôle. Quoi qu'il en soit, le remaniement des textes et des intitulés du Code du
travail confirme la montée en puissance du contrôle en tant que tel.

Les sanctions sont également repensées. Les modalités restent à déterminer par voie de
décret mais la loi laisse transparaître le nouveau modèle. En vue de satisfaire l'objectif de « sup-
primer la gestion de la liste » (sic)<fnref n="34" />, l'article L. 5412-1 du Code du travail réaménage la place de
la radiation, dans sa rédaction applicable au 1er janvier 2025. Bien que la radiation demeure une
sanction susceptible d'être encourue, elle a vraisemblablement vocation à devenir secondaire :
écartée dans certains cas, adaptée dans d'autres, elle est mentionnée en seconde position dans
le premier alinéa après la suppression du revenu de remplacement. En effet, le rapport de préfi-
guration de la réforme (Guilluy, 2023) dessine un nouveau paradigme du « repérage » (Verkindt,
2024) et d'inscription généralisée des personnes susceptibles d'occuper un travail, au motif de
leur meilleur accompagnement vers l'emploi. Ce projet n'est pas très compatible avec une mesure
de radiation puisque cette dernière rompt le contact (et donc toute possibilité de contrôle) avec
les personnes que l'on cherche à « activer » par tous les moyens. Le rapport impose donc sa nette
préférence pour une sanction de type indemnitaire. Ce choix est aussi cohérent avec l'idée actuel-
lement en vogue selon laquelle la réduction des allocations accélérerait ou favoriserait le retour
à l'emploi – quand bien même cette thèse populiste du « chômeur volontaire » ne résiste pas à
une analyse sérieuse (Eydoux, 2024; Ferkane, Di Camillo, 2023). Un nouveau chapitre, intitulé
« Sanctions des demandeurs d'emploi » en remplacement du chapitre « Radiation des deman-
deurs d'emploi », envisage donc ensemble les deux catégories de sanction<fnref n="35" />. L'article L. 5412-1 du
Code du travail, dans sa version au 1er janvier 2025, précise les actes attendus au titre de l'obliga-
tion de recherche d'emploi et de « l'assiduité ». Bien qu'il réutilise des formulations existantes, le
texte semble tout de même acter un changement de perspective. Dans le droit fil du rapport de
préfiguration, il paraît promouvoir une approche plus globale de l'appréciation du comportement
de la personne dans l'accès ou le retour à l'emploi. Pour le moment, une nette séparation entre
l'obligation de recherche d'emploi et les obligations plus administratives relatives aux rendez-vous
et aux actions d'aide à la recherche d'emploi est posée tant en droit (voir la liste des chefs de man-
quements dans le Code du travail en vigueur jusqu'au 1er janvier 2025) qu'en pratique (voir la sépa-
ration des activités au sein de France Travail depuis la mise en place des plateformes CRE). Elle
n'est certainement pas le modèle d'avenir puisque la recherche d'emploi devient l'alpha et l'oméga

<footnote n="33">33. Art. L. 5426-1, IV, C. trav., nouveau.</footnote>

<footnote n="34">34. Le rapport de préfiguration prône « une approche globale de la situation de la personne » et évoque à cet égard la « suppression de la gestion de la liste, approche mécaniste qui génère une charge administrative importante avec in fine une mise en œuvre effective des sanctions très relative » (Guilluy, 2023, p. 156). En réalité, la sanction de radiation n'est pas supprimée, ni l'activité de gestion de la liste : c'est le caractère automatique de la radiation pour absence à rendez-vous, jugé peu efficace, qui est visé à travers la « suppression de la gestion de la liste ».</footnote>

<footnote n="35">35. Chapitre II, titre I, livre IV, cinquième partie du Code du travail.</footnote>
des comportements attendus des inscrits à France Travail. Cela ne manque pas d'interroger : comment évolueront le contrôle et l'appréciation des manquements dans ce nouveau cadre ?

Il est fort probable que les procédures, les modalités de contrôle et les outils d'investigation qui ont cours aujourd'hui à France Travail évolueront à plus ou moins court terme. Les technologies numériques ne sont pas oubliées de la réforme France Travail. Elles sont même placées au cœur du projet.

## 3.2. Des technologies numériques au service d'une surveillance globale des chômeurs ?

En dépit des réformes passées, le constat demeure celui d'un éclatement des acteurs du service public de l'emploi et de l'insertion. Il présenterait le double inconvénient de nuire à l'accompagnement des personnes vers l'emploi et de grever les finances publiques. Plutôt que d'entreprendre l'immense chantier d'une fusion des acteurs au sein d'un opérateur unique, le gouvernement mise sur une meilleure coopération. Cette solution a l'avantage de préserver les compétences institutionnelles de chacun. Elle peut surtout compter sur les technologies : en pratique, les outils informatiques et numériques ont la capacité de faire advenir un gigantesque espace de circulation des données.

Le rapport de préfiguration de la réforme France Travail prend fait et cause en faveur d'un tel « écosystème ». Ainsi, on peut lire qu'une des quatre « conditions de réussite indispensables pour que France Travail atteigne ses objectifs » consiste à « bâtir des communs numériques et organiser l'interopérabilité des outils au sein d'un SI<fnref n="36" /> plateforme pour fluidifier les parcours des personnes et des entreprises, simplifier l'accès aux bonnes solutions et favoriser la coopération entre professionnels » (Guilluy, 2023). Côté opérateurs, la refonte des systèmes d'information et la mise en place d'outils de suivi communs, tel un dossier de suivi partagé entre les professionnels, sont parmi les gros chantiers à venir. Côté usagers, il est envisagé un « espace en ligne de suivi » qui dépasserait ou coordonnerait les espaces numériques personnels ouverts auprès de chaque opérateur ainsi qu'un portail de services unique (propositions n° 25 et suivantes du rapport). Quelques mois après la remise du rapport, il est frappant de constater que le législateur a doté les étapes du nouveau parcours du demandeur d'emploi de supports technologiques dédiés.

- Étape 1 : le repérage des publics très éloignés n'est pas encore déterminé dans ses modalités concrètes, toutefois le rapport de préfiguration évoque le recours au numérique pour identifier toutes les personnes qui ne sont pas encore inscrites. La loi n'interdit pas ces modes d'action. Les organismes privés, associatifs ou marchands, auxquels ces missions seront confiées<fnref n="37" />, mettront sans doute en avant leurs capacités à déployer ces repérages numériques supposément adaptés aux pratiques des jeunes en recherche d'emploi (« maraudage numérique », proposition n° 43 du rapport). France Travail s'intéresse de près

<footnote n="36">36. Système d'information.</footnote>

<footnote n="37">37. Art. L. 5316-1 C. trav., nouveau.</footnote>
aux « maraudes numériques » pour « remobiliser les jeunes les plus éloignés de l'emploi »
(La Quadrature du Net, 2024b).

- Étape 2 : l'inscription de nouveaux publics (foyers allocataires du RSA, jeunes, personnes en situation de handicap) sur la liste des demandeurs d'emploi est non seulement dématérialisée, comme c'est le cas aujourd'hui, mais elle devient automatique. En pratique, cela suppose de nouveaux échanges automatiques de données entre les départements et les missions locales vers France Travail.

- Étape 3 : la décision d'orientation des demandeurs d'emploi vers l'organisme référent exige
elle aussi l'interopérabilité des systèmes d'information. Il faut assurer le transfert du dossier au
bon interlocuteur, lui permettre de prendre vite la main pour enclencher le suivi. La loi confie
la mission au Comité national pour l'emploi de mettre sur pied cette interopérabilité – ou plus
exactement de la consolider, car elle existe déjà à moindre échelle (Camaji, 2023). Les acteurs
s'engagent, dans le cadre de leurs compétences respectives, à « assurer l'interopérabilité de
leurs systèmes d'information avec les outils et les services numériques communs développés
par l'opérateur France Travail<fnref n="38" /> ». Plus encore, un rapport publié par plusieurs associations
dénonçant « l'accompagnement sous algorithme » des allocataires du RSA dans le cadre de
la réforme France Travail a tout récemment révélé l'automatisation de ce pré-diagnostic : à
l'heure actuelle, les départements expérimentent un algorithme permettant de traiter les
données inscrites par l'allocataire lors de sa demande de RSA afin d'orienter vers l'organisme
référent (Secours Catholique, Aequitaz, ATD Quart Monde, 2024).

- Étape 4 : le diagnostic global de la situation du demandeur d'emploi est censé être effectué sur une base commune entre les opérateurs, selon la logique de coopération et d'équité entre les usagers qui prévaut dans cette réforme. Des méthodologies et des référentiels communs ainsi que des « outils et services numériques communs » doivent être développés sous l'égide de France Travail, à charge pour le Comité national pour l'emploi et les comités territoriaux de les valider et de suivre leur mise en service à travers des audits. En réalité, des outils internes de diagnostic et d'aide à la décision existent déjà au sein de France Travail, au stade du diagnostic de situation professionnelle qui concerne tout demandeur d'emploi néo-entrant aux fins de détermination du niveau de suivi ; il est probable que c'est de leur extension dont il est question derrière la disposition légale. Ainsi, toutes les données personnelles collectées et les algorithmes embarqués dans ce diagnostic global devraient à l'avenir transiter d'un opérateur à un autre, puisque la loi envisage les réorientations entre acteurs au fil de l'accompagnement. En pratique, ces données sont déjà collectées sous une forme numérique et leur circulation est organisée, par exemple entre les missions locales et France Travail à partir du SI « I-MILO » et entre les acteurs de l'insertion avec le SI « Parcours emploi insertion »<fnref n="39" />. Cependant, l'esprit de la réforme étant de collecter une très large étendue de données personnelles en vue de lever les freins à l'emploi et d'inciter à la reprise d'emploi,

<footnote n="38">38. Art. L. 5311-8, 5°, C. trav., nouveau.</footnote>

<footnote n="39">39. Art. L. 263-4-1 Code de l'action sociale et des familles (CASF).</footnote>
les fichiers constitués chez les différents organismes référents, accessibles aux autres en cas de transfert du suivi, sont promis à un accroissement massif. D'ailleurs, le risque d'une circulation incontrôlée des données personnelles au sein du nouveau « réseau pour l'emploi » à l'étendue et aux contours particulièrement flous (Camaji, 2023a), a bien été identifié par le Conseil constitutionnel : la circulation des données à caractère personnel, y compris de nature médicale, auprès d'une multitude d'organismes privés et publics ne disposant pas d'habilitation et sans aucun garde-fou, n'a pas été jugée conforme à la Constitution<fnref n="40" />.

- Étape 5 : le contrôle du respect des engagements des demandeurs d'emploi se fera sur la base des données collectées. Comme il a été vu plus haut, des référentiels communs verront probablement le jour. Par exemple, il n'est pas exclu qu'un nouvel applicatif métier soit développé par France Travail puis déployé dans les départements et les missions locales. Certains outils ont déjà été développés : citons ainsi l'interface « XP RSA » qui, d'après une enquête journalistique, offre un agenda partagé permettant de déclarer, donc de contrôler, les quinze « heures d'activité » hebdomadaires prévues par la loi pour le plein emploi à l'article L. 5411-6 du Code du travail (La Quadrature du Net, 2024b).

- Étape 6 : le prononcé d'une sanction a vocation à circuler parmi les organismes référents des demandeurs d'emploi. Les outils informatiques seront donc adaptés en vue de satisfaire l'obligation imposée aux acteurs de communiquer l'information<fnref n="41" />. De plus, nous avons vu à quel point les logiciels structurent le circuit de décisions en matière de sanctions, à travers l'exemple ci-dessus des outils informatiques de France Travail. L'évolution de ces derniers est donc inévitable : par exemple, à France Travail comme dans les départements, il faudra une nouvelle solution informatique qui intègre la nouvelle sanction dite de suspension-remobilisation qui concernera les allocataires du RSA à compter du 1er janvier 2025⁴². Cette solution devra incorporer des garanties procédurales, sans quoi le blocage informatique aura des répercussions dramatiques sur les allocataires qui verront leurs droits sociaux bloqués pendant de longs mois. La problématique est loin d'être anecdotique ou fantasmée : en pratique, on sait que les contrôles des déclarations d'activité par le service « préventions et lutte contre la fraude » de France Travail peuvent s'accompagner de suspensions de droits dans

<footnote n="40">40. Cons. const., 14 décembre 2023, n° 2023-858 DC, § 85 : le législateur a permis que des données à caractère personnel, y compris de nature médicale, soient communiquées à un très grand nombre de personnes, dont la désignation n'est subordonnée à aucune habilitation spécifique et sans qu'aucune garantie n'encadre ces trans-missions d'informations. Partant, les dispositions portent une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et le Conseil les déclare donc contraires à la Constitution. Toutefois, ainsi que le relèvent des auteurs, la censure de ces dispositions manque probablement son but (Duclos, Kerbourc'h, 2024). D'une part, le partage des données institué par la loi dite 3DS de 2022 entre acteurs de l'insertion, appartenant désormais au réseau pour l'emploi, est toujours en vigueur (art. L. 263-4-1, II, CASF). D'autre part, n'ont pas été censurées par le Conseil consti-tutionnel les dispositions prévoyant que l'opérateur France Travail aura pour mission de concevoir et de mettre à la disposition des membres du réseau pour l'emploi des outils et des services numériques communs, en suivant et en facilitant la mise en œuvre de l'interopérabilité prévue par l'article L. 5311-8, 5° (art. L. 5312-1, II, 3 °C. trav.).</footnote>

<footnote n="41">41. Art. L. 5426-1 C. trav., nouveau ; art. L. 262-37 CASF, nouveau.</footnote>

<footnote n="42">42. Art. L. 262-37 CASF, nouveau.</footnote>
l'attente de l'issue du contrôle, sans aucun texte juridique autorisant l'opérateur à cela. Des pratiques du même ordre, dites suspensions préventives, ont cours dans les CAF concernant la gestion des droits des allocataires du RSA (CNLE, 2024, p. 17). Il est donc crucial que la conception du système informatique prenne en compte le respect des droits des allocataires.

L'expérience accumulée au sein des agences et des plateformes régionales CRE de Pôle emploi sert vraisemblablement de rampe de lancement à la mise en œuvre de la réforme France Travail. Les outils informatiques et numériques utiles au diagnostic et au contrôle sont en place ; s'ils ne sont peut-être pas « prêts à l'emploi », il ne resterait qu'à les adapter pour les diffuser auprès des acteurs du nouveau réseau pour l'emploi. Ils sont indubitablement vecteurs de normes, qui ne sont pour le moment pas questionnées devant les tribunaux.

## Bibliographie

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<figure><img src="image_7.png" /></figure>
# Chapitre 3. La médiation
## « France Travail » en contexte de dématérialisation des droits sociaux

Entretien avec Jean-Louis WALTER

Médiateur national de France Travail

**Amplitude du droit : Pouvez-vous nous présenter les caractéristiques de la médiation à France Travail ?**

**Jean-Louis Walter** : La médiation est un processus de résolution amiable des conflits qui implique l'intervention d'un tiers neutre, indépendant et impartial. La médiation, créée en 2008 par le législateur à Pôle emploi, devenu France Travail, est aujourd'hui considérée comme un droit connu et reconnu pour ceux qui cherchent une solution complémentaire lorsque leur insatisfaction persiste après une réclamation auprès de leur agence.

Le médiateur de France Travail est facile d'accès, sans filtre, ce qui a conduit en partie à une augmentation constante du nombre de demandes de médiation. L'e-mail est prépondérant aujourd'hui, plus de 90 % des demandes de médiation arrivent aujourd'hui par e-mail, alors qu'en 2008 la majorité des demandes arrivaient par courrier. Les nouveaux usages, notamment celui des smartphones, ont entraîné des changements continus dans l'organisation et la charge de la médiation. La possibilité pour les demandeurs d'emploi de saisir le médiateur *via* son espace personnel sera ainsi possible dans quelques semaines. Cependant, les demandes de personnes ayant des compétences numériques limitées persistent, bien qu'elles soient devenues minoritaires et empruntent les canaux traditionnels du courrier, du téléphone ou de la visite sur place. La fracture numérique reste une réalité pour certaines catégories de personnes qui peuvent se sentir exclues ou dépassées face à l'utilisation des nouveaux outils numériques.

**Amplitude du droit : Quelles grandes évolutions avez-vous constatées ces dernières années ?**

**Jean-Louis Walter** : Si la médiation peut permettre de réduire les tensions et de rétablir du lien entre les usagers et l'institution, il n'en demeure pas moins que j'ai pu constater que les demandes de médiation sont de nature de plus en plus revendicative et contestataire. Chaque partie arrive avec ses propres convictions renforcées par des solutions simplistes trouvées sur les réseaux sociaux. L'impact d'Internet et des réseaux sociaux, qui agissent comme un accélérateur aussi bien dans la demande de médiation que dans l'intensité des conflits, doit être souligné.

La médiation à Pôle emploi et aujourd'hui à France Travail s'adapte continuellement aux enjeux changeants, résultant de l'expérience quotidienne des médiateurs régionaux. Les évolutions sociétales telles que la précarité, la violence et l'immédiateté ont eu un impact sur la nature des médiations, les rendant plus tendues. La fracture sociale contribue à cette atmosphère tendue, tout comme la prolifération d'idées fausses et de préjugés provenant d'Internet et des réseaux sociaux. De plus, l'attente d'une réponse rapide due à la communication par e-mail crée un sentiment de proximité qui rend toute réponse inadéquate insupportable.
**Amplitude du droit : Quelles sont les conséquences de la dématérialisation et de la digitalisation de France Travail s'agissant du processus de médiation ?**

**Jean-Louis Walter** : Si la dématérialisation offre un service plus rapide et pratique pour la majorité des gens, elle crée en revanche des difficultés pour ceux qui ne disposent pas d'un accès à Internet ou qui ne maîtrisent pas les outils numériques. Environ 7 % de la population adulte en France est en situation d'illettrisme, ce qui entraîne des difficultés supplémentaires pour ces personnes. En outre, près de 17 % de la population française rencontre des obstacles liés à l'illectronisme, ce qui est considéré comme un handicap. Une personne sur six n'utilise pas Internet et un usager sur trois manque des compétences numériques de base, ce qui peut accroître le risque de non-recours aux droits et d'exclusion.

De plus, il est observé que, dans les territoires ruraux et/ou précarisés, il y a moins de demandes de médiation que dans les territoires urbains. Ce constat est associé à des difficultés d'accès aux droits sur les territoires ruraux, en raison de problèmes de mobilité, d'illectronisme et parfois d'illettrisme. Par ailleurs, les territoires urbanisés enregistrent davantage de demandes de médiation en raison de la proximité physique des services publics et de la présence de structures intermédiaires pour accompagner les personnes dans leur parcours. La demande de médiation semble donc aussi être liée aux caractéristiques territoriales, ce qui met en lumière les disparités d'accès aux services et aux droits entre les territoires ruraux et urbains.

La digitalisation des services de France Travail a donc définitivement modifié la façon dont les médiateurs régionaux échangent avec les usagers. Qu'il s'agisse de démarches administratives, de demandes d'informations ou de services en ligne, le passage au numérique apporte plus d'accessibilité et d'utilité pour tous.

Toutefois, cette évolution ne va pas sans soulever quelques interrogations légitimes de la part des utilisateurs. France Travail reste un service public avec des agences physiques où les demandeurs d'emploi et les employeurs peuvent recevoir une assistance en personne, notamment en ce qui concerne l'utilisation des outils informatiques.

Dans cette optique, je crois fermement que la co-construction avec les utilisateurs est la clé d'une transition réussie vers le numérique. Leurs commentaires sont précieux pour identifier les domaines à améliorer et les besoins spécifiques à prendre en compte. Ensemble, nous pouvons construire une agence numérique plus proche, plus efficace et plus inclusive.

En tant que médiateur, mon rôle est d'accompagner cette transition en facilitant le dialogue et en assurant la transparence. L'objectif est de co-construire des services publics numériques répondant aux attentes et aux besoins de chacun.

France Travail souhaite accroître la digitalisation pour faciliter la vie des demandeurs d'emploi, les résultats étant positifs pour la plupart des utilisateurs. L'effort de l'organisme pour se rapprocher des demandeurs d'emploi et rendre ses services plus accessibles est tangible, ce dernier offrant la possibilité de contact régulier avec les conseillers et la réalisation de diverses opérations en ligne. Bien que la dématérialisation ait des avantages évidents, elle crée des défis importants pour ceux qui ne sont pas familiarisés avec la technologie, ce qui souligne la nécessité de trouver des solutions pour garantir un accès équitable à ces services.

**Amplitude du droit : Comment concevez-vous votre rôle de médiateur et quelles sont vos recommandations pour une meilleure garantie des droits des usagers de France Travail ?**

**Jean-Louis Walter** : Je suis constamment confronté à des questions variées de la part du public. Certains se demandent si la numérisation, favorisant parfois la rapidité au détriment de la pertinence, ne compromettra pas la qualité des services fournis. D'autres souhaitent savoir comment protéger leurs données personnelles dans un environnement numérique en constante évolution.
Aussi la question qui se pose est celle de savoir comment nous pouvons assurer une transition
douce et inclusive pour tous, sans laisser personne de côté. Il s'agit d'un défi important auquel les insti-
tutions doivent répondre.

Mon rôle est d'écouter et de faciliter la communication entre les usagers et l'institution. C'est pourquoi
il est important de réfléchir à ces questions légitimes et d'y apporter des réponses claires. La confiance
des utilisateurs est cruciale pour assurer le succès de la digitalisation des services.

Il est essentiel pour moi de veiller à garantir les droits des usagers en facilitant leur accès aux ser-
vices publics. Pour ce faire, voici quelques recommandations à prendre en compte :

1. Sensibilisation et formation : Il serait souhaitable de sensibiliser les conseillers sur les droits des personnes afin de garantir un traitement équitable et respectueux. Des formations régulières sur les procédures à suivre et les droits des usagers doivent être dispensées. Il est essentiel que les agents en zone d'accueil (ou sur plateforme téléphonique) puissent expliquer chaque information, chaque calcul, chaque courrier issu du système d'information. Au-delà de cette nécessité, il convient d'« aller vers » la personne : il faut aller plus loin que la réponse apportée à la demande initiale et proposer des services adaptés à la situation de chacun.

2. Simplification des procédures : Les démarches administratives peuvent parfois être complexes et décourageantes pour les usagers. Il est donc important de simplifier les procédures et de rendre l'accès au droit plus facile. Membre de nombreuses commissions de simplification, j'ai pu appréhender cet exercice difficile de « détricotage » utile pour fluidifier les relations humaines et la bonne application des textes.

3. Accessibilité des services : Assurer l'accessibilité des services publics est primordial pour garantir l'égalité des chances pour tous les usagers. Les aménagements pour accueillir les personnes en situation de handicap ou à mobilité réduite doivent se poursuivre. Remettre de l'humain au contact de celles et ceux qui, depuis trop longtemps, sont à la recherche d'un emploi est également primordial.

4. Transparence et communication : Il est essentiel de communiquer de manière transparente, com-
préhensible avec les usagers sur les démarches à suivre et les délais de traitement. Une communication
claire et efficace contribue à renforcer la confiance des usagers envers l'institution. Ce dernier doit avoir
la possibilité de revenir à tout moment (ponctuellement ou définitivement) sur son consentement aux
échanges dématérialisés.

5. Médiation : Il faut suspendre le recouvrement des trop-perçus en cas de médiation comme cela est déjà le cas en cas de médiation préalable obligatoire (MPO).

En prenant en compte ces quelques recommandations simples, France Travail peut encore amélior-
rer l'accès aux droits des usagers et garantir une meilleure délivrance des services publics. Placer l'usager
au centre des préoccupations et veiller à ce que ses droits soient respectés en toutes circonstances est
fondamental.

Cet entretien a été réalisé le 11 mars 2024.
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# Chapitre 4. L'action collective de défense des intérêts des demandeurs d'emploi en contexte de dématérialisation

## Léa WALKOWIAK

Conseillère confédérale emploi-chômage à la CGT (Confédération générale du travail)

*Les propos de cette contribution n'engagent que son autrice.*

La défense des droits des privés d'emploi dans le cadre syndical revêt plusieurs aspects très distincts, pourtant, la dématérialisation est présente dans chacun d'eux. De la prise de contact avec l'organisation syndicale à la dématérialisation imposée par le gouvernement en passant par le contact avec France Travail ou les instances de recours interne, chaque étape nécessite l'usage du numérique. La défense des intérêts des privés d'emploi se fait en deux temps, en amont car les organisations syndicales sont présentes dans la plupart des instances décisionnaires et en aval pour organiser et défendre les droits des privés d'emploi. Et, si l'organisation syndicale doit être un appui dans l'accès aux droits, elle fait également face, elle-même, à des injonctions au tout-numérique.

La dématérialisation, en lieu et place d'être un atout est, dans le cadre de l'action collective de la défense des privés d'emploi, un frein à l'accès aux droits et à l'intelligibilité de ces mêmes droits mais aussi un frein à la lutte. Car, si les précaires sont moins enclins à la syndicalisation, l'individualisation des rapports de travail au sein de France Travail et la disparition des accueils et des rendez-vous physiques avec les allocataires pose des difficultés dans l'organisation pour les droits des travailleurs et travailleuses privés d'emploi. Cependant, le numérique n'est en cause que dans le cadre de son utilisation par des politiques sociales violentes à l'égard des plus précaires. De l'étatisation de la gestion du régime d'assurance chômage à la mise en place de nouvelles structures du service public de l'emploi jusqu'aux instances de recours, la dématérialisation vient entraver les rapports entre institutions, salariés, privés d'emploi et organisations syndicales. De fait, l'organisation syndicale mute pour prendre en compte ces nouveaux enjeux, tant pour les privés d'emploi que pour les travailleurs précaires. La reprise en main du régime d'assurance chômage par le gouvernement restreint la marge de manœuvre des organisations qui doivent donc non seulement s'adapter en interne mais aussi faire face aux passages en force systématiques de remise en cause des gouvernances paritaires.

## 1. Les organisations syndicales au banc des décisions institutionnelles sur la dématérialisation

En premier lieu, il semble bon de rappeler, malgré les tendances de ces dernières années, que la gouvernance du régime d'assurance chômage est paritaire, c'est-à-dire une gestion à parts égales
par les organisations syndicales et patronales du régime à travers l'Unédic<fnref n="1" />. De la même manière, si la compréhension de l'évolution des règles d'assurance chômage depuis sa création en 1958 est essentielle pour appréhender au mieux les transformations du régime d'aujourd'hui (Grégoire, Vivais, 2021), les réformes incessantes depuis 2017 concentrent la majorité de ces changements.

Ainsi, depuis 2017, pas moins de trois réformes ont eu un impact sur le régime d'assurance chômage. Qu'il s'agisse d'un impact sur la réglementation d'assurance chômage et donc sur les droits des privés d'emploi ou, plus technique, sur le fonctionnement, le financement et la gouvernance du régime. Car les baisses de droits systématiques depuis près de sept ans, sous couvert d'économies, occultent la réalité du changement de régime de l'assurance chômage.

Dès 2018, par le biais de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel (Assemblée nationale, 2018), le gouvernement a introduit deux nouveaux mécanismes : le remplacement des cotisations salariales par la Contribution sociale généralisée (CSG) activité et l'instauration d'un document de cadrage gouvernemental pour encadrer les négociations entre organisations syndicales et organisations patronales.

Or, la gestion paritaire représente en elle-même un habile jeu d'équilibriste entre organisations syndicales et patronales. Aboutir à une convention d'assurance chômage n'est pas tâche aisée. Dès lors que l'introduction d'un document contraint ces négociations, cela relève presque de l'impossible. Car, s'il n'est pas aisé qu'organisations syndicales et patronales tombent d'accord sur une nouvelle réglementation d'assurance chômage, l'introduction de contraintes financières supplémentaires rend la manœuvre très ardue. Ce qui a d'ailleurs inévitablement conduit à l'échec des négociations en 2018. Échec permettant au gouvernement de prendre la main sur la réglementation et de procéder par décret dans la période 2019-2023.

En 2023, face aux baisses de droits drastiques imposées par le gouvernement, les organisations syndicales ont tenté d'aboutir à un accord pour éviter que l'État ne puisse à nouveau interférer. Mais, malgré une convention signée à la majorité des organisations syndicales et patronales, le gouvernement a refusé d'accorder son agrément prétextant un montant insuffisant alloué au financement de France Travail.

Ces nouveaux paramètres instaurent donc un flou quant à l'autonomie du régime, aussi bien dans sa dimension assurantielle que dans sa gouvernance. De cette manière, cela permet au gouvernement d'intervenir dans son financement ainsi que dans le contenu de la convention d'assurance chômage. L'État intervient donc désormais à chaque étape d'un processus initialement paritaire : de l'élaboration des règles, contrainte par un document de cadrage, au financement, contraint lui aussi par le document de cadrage, mais également par la menace de non-compensation des exonérations de cotisations ou de CSG *via* le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) [Zemmour, 2015]. Les négociations ouvertes en septembre 2023 en ont été l'illustration même. Le document de cadrage listait précisément les paramètres à faire évoluer ou à maintenir en l'état, les économies à réaliser ainsi que la hauteur des financements

<footnote n="1">1. Association chargée, par délégation de service public, de la gestion du régime d'assurance chômage.</footnote>