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open science

# Les données de la démocratie

Samuel Goëta, Axelle Lemaire

► To cite this version:

Samuel Goëta, Axelle Lemaire. Les données de la démocratie. C&F Editions, pp.268, 2024, Société numérique, 978-2-37662-071-6. hal-05265573

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Les données de la démocratie
Dans la collection Société numérique

Adrian Daub

*La pensée selon la tech. Le paysage intellectuel de la Silicon Valley.*

Traduit de l'anglais (États-Unis) par Anne Lemoine

2022, ISBN 978-2-37662-034-1

Tim Hwang

*Le grand krach de l'attention. La publicité, une bombe au cœur de l'internet.*

Traduit de l'anglais (États-Unis) par Anne Lemoine

2022, ISBN 978-2-37662-035-8

Simone Pieranni

*Red Mirror. L'avenir s'écrit en Chine.*

Traduit de l'italien par Fausto Giudice

2020, ISBN 978-2-37662-021-1

Christophe Masutti

*Affaires privées. Aux sources du capitalisme de surveillance.*

2020, ISBN 978-2-37662-004-4

Zeynep Tufekci

*Twitter & les gaz lacrymogènes. Forces et fragilités de la contestation connectée.*

Traduit de l'anglais (États-Unis) par Anne Lemoine

2019, ISBN 978-2-915825-95-4

Catalogue complet : https://cfeditions.com

Ouvrage publié sous licence édition équitable

https://edition-equitable.org.

Texte diffusé sous licence Creative Commons BY-SA

https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.fr.

ISBN 978-2-37662-071-6

Collection Société numérique – ISSN 2647-1493

C&F éditions, février 2024

35 C rue des Rosiers, 14000 Caen.
Samuel Goëta

# Les données de la démocratie

## Open data, pouvoirs et contre-pouvoirs

Préface d'Axelle Lemaire

Société numérique

C&F éditions
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# Table des matières

## Préface d'Axelle Lemaire

Open data : l'entrée dans la maturité 7

Introduction 17

## I. Naissance et émergence de l'open data 27

Les racines multiples de l'open data 28

Les grandes étapes de la définition des principes de l'open data 59

Le long chemin en France vers l'ouverture des données par défaut 81

La pandémie de Covid-19, un moment charnière 109

## II. Un bilan critique de l'open data 131

Un renouvellement de la transparence en demi-teinte 132

Des promesses démesurées de croissance et d'innovation 157

Une transformation des administrations en cours 177

## III. Alternatives et propositions 193

Cinq stratégies alternatives pour obtenir des données 194

Chantiers et pistes d'action pour réduire les asymétries d'information et renforcer la démocratie 221

Conclusion 255
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# Open data : l'entrée dans la maturité

## Préface par Axelle Lemaire

Le premier quart du xxiᵉ siècle touche bientôt à sa fin. Jamais dans l'histoire de l'humanité la technologie n'a joué aussi rapidement un rôle aussi déterminant. En l'espace de 25 ans, des géants numériques sont apparus et des pratiques nouvelles qui ont bouleversé les pyramides économiques, les pouvoirs politiques, l'ordre géostratégique, et la vie sociale et intime de plusieurs milliards d'êtres humains. Le livre de Samuel Goëta paraît à un moment bien particulier, celui de l'entrée dans la maturité numérique : les enjeux sont désormais mieux appréhendés, le jeu des acteurs et les défis mieux cernés. Et si la vitesse des développements techniques ne ralentit pas, celle-ci croise une autre course contre la montre, cette fois réglementaire. L'EU Artificial Intelligence Act, ou Règlement européen sur l'intelligence artificielle, est intensément discuté à Bruxelles à l'heure où ces lignes sont écrites.

Dans le même temps, les fondements des régimes démocratiques sont secoués : la crise climatique révèle l'impuissance décisionnelle pour limiter l'effondrement du vivant; les sources de tensions sociales se multiplient; la désillusion politique s'installe; les risques de manipulation informationnelle et les tentations autoritaristes se renforcent. Alors que les écrits se multiplient pour signer la fin de
l'utopie numérique, c'est dans ce contexte que l'auteur choisit de défendre l'ouverture des données publiques comme un mécanisme apte à revitaliser la démocratie.

La politique d'open data, ou ouverture des données publiques, a servi à alimenter la machine numérique, en fournissant la matière première nécessaire à l'entrée dans l'ère informationnelle dématérialisée, au partage et à l'analyse quantitative et qualitative de données, à l'alimentation des modèles algorithmiques. J'ai activement contribué à cette politique, par le truchement du mandat gouvernemental qui m'avait été confié en tant que secrétaire d'État chargée du numérique et de l'innovation entre 2014 et 2017. La loi pour une République numérique promulguée le 7 octobre 2016 a instauré l'obligation, pour les administrations de plus de 50 agents et les collectivités territorielles de plus de 3500 habitants, de rendre accessibles en ligne les données dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental. La loi pousse également la dimension d'ouverture vers d'autres rivages, ou d'autres branches composant l'arbre de la transparence de l'action publique : la transparence des algorithmes publics, l'accès aux publications scientifiques (la science ouverte), le développement des logiciels libres, l'accès des chercheurs aux bases de données administratives et l'appariement de données dans des conditions encadrées, le text and data mining, l'échanges de données entre administrations...

Dès lors, le livre de Samuel Goëta est venu m'interpeller, et me rappeler les questions que je m'étais posées à l'époque de l'élaboration de la loi. Pourquoi une ministre choisit-elle un combat plutôt qu'un autre ? Pourquoi cette thématique a-t-elle résonné en moi au regard de mon histoire personnelle et de mes engagements politiques ? Les choix assumés à l'époque ont-ils été les bons ? Comment la suite devrait-elle se construire ? L'entrée en matière de l'auteur suit d'ailleurs une démarche identique à celle qui fut la mienne : il commence par le récit personnel de sa découverte du sujet qui, depuis un séjour aux États-Unis, lui a fait comprendre au sein de quel mouvement de pensée son action de chercheur et d'entrepreneur s'inscrivait.
D'où l'envie de partager ici mon propre témoignage : je n'aurais
peut-être pas été élue députée pour représenter les Français établis en
Europe du Nord sans l'ouverture des données électorales opérée par
plusieurs des pays de la circonscription. Pour mener campagne, avec
les jeunes geeks qui me prêtaient main-forte (l'un est aujourd'hui lui-
même député), nous avons décortiqué les résultats des bureaux de
vote de Londres, Leeds, Edinburgh, Copenhague ou encore
Stockholm pour comprendre les tendances politiques des électeurs et
cibler nos actions de campagne. Ainsi ai-je découvert la puissance de
la donnée lorsque celle-ci est bien comprise et bien utilisée.
Auparavant, comme chercheure en droit international des droits
humains à University College London, je m'étais cassé les dents sur
les informations classifiées par le FBI, en essayant de mettre à nu la
réalité des traitements de torture infligés aux prisonniers de
Guantánamo Bay. Et comme secrétaire nationale aux droits humains
du parti politique auquel j'appartenais, je me désolais de constater
que les débats relatifs à l'immigration étaient exclusivement guidés
par l'émotion et la peur, sans être objectivés par la réalité des flux
migratoires en France et le calcul de l'impact économique et social des
migrations, toutes informations que le ministère référent refusait de
publier. Et puis, comme collaboratrice parlementaire à Londres,
j'avais vécu de l'intérieur l'affaire des dépenses parlementaires qui
avait secoué comme jamais la Chambre des communes, temple de la
démocratie britannique. Je démissionnerais la veille du scandale qui
allait éclabousser mon propre patron, jusqu'à le mettre en prison. Et
m'impliquerais ensuite avec ardeur, en tant que députée, dans la créa-
tion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Au
fond, ce petit bout d'histoire individuelle s'inscrit dans un contexte
historique, que Samuel Goëta rappelle d'ailleurs : ce n'est pas une
coïncidence si les premiers projets d'open data ont été impulsés par
des majorités progressistes, notamment suite à l'élection de Barack
Obama à la présidence des États-Unis.

Pourquoi, somme toute, avoir fait le choix de l'open data pour la
France ? Pour emprunter le chemin, tracé par d'autres avant moi et qui
se poursuit encore, ancré dans un mouvement international très bien
décrit par l'auteur et construit autour d'une idée forte : l'open data fait
vivre la démocratie. Si les principes démocratiques qui animent
l'action des communautés engagées dans l'open data sont à la fois
simples et puissants, ceux-ci ont parfois été relégués au second rang
des priorités. Il s'agit pourtant de concrétiser l'idée selon laquelle la
transparence est gage de confiance, et seule la confiance est suscep-
tible d'améliorer la qualité du débat démocratique. Avec l'open data,
le pari est fait de l'intelligence collective, de la mise en lumière sans
filtre des vérités objectivées par les données, afin de permettre aux
acteurs du débat de décider en pleine conscience et d'assumer ensuite
la redevabilité de leurs choix. L'open data, c'est le partage de l'infor-
mation produite par les administrations, donc le partage du pouvoir
avec les citoyens. L'affirmation que l'accès à l'information est une
condition de la participation démocratique, qui trouve corps dans
l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 des droits de l'homme et
du citoyen comme fondement de notre pacte social républicain : « *La
société a le droit de demander compte à tout agent public de son adminis-
tration* ».

Le présent ouvrage propose un décryptage détaillé des origines et
des fondements du mouvement de l'open data, jusque dans ses appli-
cations les plus contemporaines. Au point de nous faire douter :
lorsque nous posons un regard froid sur les débats qui animent les
acteurs du numérique aujourd'hui, ce principe serait-il devenu obso-
lète ? Pire, pourrait-il se retourner contre les objectifs de redevabilité
qu'il poursuivait à l'origine ? Le livre de Samuel Goëta pose des ques-
tions incontournables à travers des études de cas concrets, apporte des
repères pour réussir les projets d'open data, et dessine des perspec-
tives pour la suite. Finalement, les pages agissent comme un retour
aux sources pour éclairer les enjeux du moment et nous guider dans
la saine réaffirmation du sens démocratique de l'open data.

Le choix de l'open data, celui de partager l'information publique
et d'autoriser sa réutilisation, n'est pas neutre. C'est tout l'intérêt de
cette lecture que de révéler les vraies démarcations politiques qui se
cachent derrière des choix d'apparence technique, selon que l'on
prône la gratuité ou les redevances, la protection de la propriété intel-
lectuelle et du secret des affaires ou la transparence des jeux de don-
nées... Ce faisant, le texte navigue entre plusieurs disciplines, dans
un affranchissement particulièrement original : histoire, sociologie et
science politique, technique numérique et design de politique
publique, témoignage engagé et guide des meilleurs usages. Oscillant
entre la théorie et la pratique, l'idéal et la realpolitik, éclectique,
inclassable, le livre est à l'image des personnes qui agissent au sein
des communautés de l'open data, toujours mues par une aspiration
commune.

On y comprend par exemple que ce n'est pas une loi, ni moins
encore une ministre, qui aura permis de diffuser largement la culture
de l'open data dans notre pays, mais plutôt l'épidémie de coronavirus.
Le présent ouvrage raconte par le détail l'importance du suivi des
données pour affronter la pandémie. Grâce justement au travail de
collecte et de visualisation des données épidémiologiques fourni par
des développeurs férus d'open data, les Français ont pu suivre les évo-
lutions de la crise sanitaire en quasi temps réel. La prise de conscience
de ce rôle joué par l'open data pour anticiper, suivre, gérer, et
répondre aux problèmes soulevés par la crise sanitaire a été aussi sou-
daine que spectaculaire. Avec la pandémie, l'open data est entré dans
le quotidien du plus grand nombre.

Au-delà de ce cas d'espèce, le livre restitue l'émergence des prin-
cipes de l'open data en France, de l'inspiration trouvée dans la déclara-
tion fondatrice de 2007 à Sebastopol en Californie, à la loi pour une
République numérique de 2016, en passant par les différents décrets
d'application et rapports publiés depuis. La deuxième partie du livre
dresse un bilan critique de la politique d'open data en France : fallait-il
inscrire dans la loi un principe absolu, celui de l'open data par défaut,
ne souffrant d'exceptions que celles entrant dans les catégories recen-
sées ? Et créer un nouveau service public de la donnée ? Ou aurait-on dû
plus sobrement se contenter de définir des types de jeux de données à
ouvrir, et laisser aux seules administrations le soin de choisir
souverainement de la mise en œuvre de leurs obligations ? Je n'ignore pas que l'exécution de la loi pour une République numérique a pu décevoir. Aujourd'hui encore, les principes qui doivent guider les services publics – continuité, égalité, adaptabilité – ne trouvent pas à s'appliquer systématiquement à l'open data. Les décrets d'application ont tardé à venir; le portage politique n'a pas été au rendez-vous; l'agenda a été dépriorisé par les administrations; les collectivités locales ont été insuffisamment accompagnées et les ressources affectées sont restées trop insuffisantes. L'exemple de l'open data des décisions de justice est à ce titre représentatif des hésitations administratives et des enjeux corporatistes, qui ont pris le pas sur les questions légitimes à poser autour de l'anonymisation des informations personnelles. Pour autant, le sujet de l'open data a continué de tracer un sillon, et il me semble qu'il s'est désormais érigé au rang d'acquis législatif, à tel point qu'il serait difficile de le déboulonner. S'il fallait refaire un tel pari, je ne reculerais pas, car l'open data a contribué à apporter plus de transparence dans les décisions publiques, a aidé les journalistes à enquêter, a éclairé le débat public, a renforcé la maîtrise technique du numérique par les administrations, et a beaucoup nourri l'émergence d'un écosystème d'acteurs technologiques innovants.

Ce dernier point fait l'objet de controverses. D'ailleurs, le présent ouvrage interroge dans des termes assez critiques la réalité des retombées économiques de l'open data. Le discours pro-économique, tenu en particulier par les institutions européennes à travers de savants calculs modélisés, a pu faire rêver plus d'un élu local désireux de développer l'emploi et l'activité économique dans son territoire. Pour ma part, j'ai toujours été assez mal à l'aise à l'idée de vanter des retombées économiques directes, dans un raccourci «open data = emploi» un peu trop rapide. En revanche, la comparaison avec l'air, ou avec la lumière, comme élément essentiel à la vie économique des entreprises technologiques innovantes me paraît être une image plus conforme à ce que l'on constate : des effets indirects indéniables. Encore aujourd'hui, il m'arrive souvent de croiser des entrepreneurs de la French Tech ou des CTO (chief technology officers) travaillant pour
de grandes entreprises, qui témoignent de l'avance prise grâce à la possibilité de manipuler les grandes bases de données d'intérêt général, sur des thématiques liées à la mobilité, l'énergie, la construction, la liste des professions médicales... Ces bases sont désormais libres d'utilisation et leur usage crée une valeur économique nouvelle. Dans cet esprit, c'est bien à l'État et aux acteurs publics qu'il appartient de fournir et garantir la maintenance des infrastructures essentielles dont font partie les bases de données publiques.

Il n'empêche, Samuel Goëta dresse un bilan critique, et un peu déçu, des promesses de l'open data. Dès lors, l'ouvrage amène à s'interroger sur les raisons du retard observé dans la mise en œuvre du principe d'open data par défaut en France, en dehors des changements de majorité politique et de la volonté de se distinguer des prédécesseurs. On peut penser que le caractère très transversal d'une politique d'open data rend compliqué l'amorçage d'une dynamique collective interministérielle, et les objectifs poursuivis par un ministère économique comme Bercy ne rejoignent pas forcément ceux des ministères de la Justice, du Logement ou des Affaires sociales. Surtout, il m'est apparu particulièrement compliqué de lancer une nouvelle politique publique, et de dégager les moyens budgétaires nécessaires pour en assurer l'exécution de manière pérenne en passant par les étapes budgétaires classiques. Ce fut vrai pour l'open data, mais aussi pour d'autres initiatives comme le programme French Tech, le plan France Mobile, la stratégie d'intelligence artificielle, la Grande école du numérique... Le temps des processus administratifs n'est pas celui du politique, et les obstacles propres à la transformation des organisations peuvent barrer la route aux volontés les plus farouches, lorsque le temps manque. Face à ce temps considéré comme trop long, il n'est pas étonnant que l'impatience des acteurs impliqués dans l'écosystème de l'open data se soit exprimée à plusieurs reprises.

Il reste que, depuis le lancement de la politique d'open data en France, les progrès accomplis dans la compréhension et la maîtrise de la culture de la donnée par la machine institutionnelle sont réels, et
fulgurants à l'échelle de l'histoire administrative française. On sous-
estime l'impact positif de l'open data sur la maîtrise technique interne
des jeux et enjeux de données par les agents publics. En ce sens,
l'auteur a raison de démontrer le lien direct entre l'open data et les
problématiques de souveraineté numérique, en expliquant comment
le premier peut servir le second. Le raisonnement, un peu contre-
intuitif (l'ouverture au service de la protection) est rarement mis en
avant lorsqu'il s'agit de démontrer l'utilité de l'open data.

Toujours, derrière ce type de considérations stratégiques, le livre
de Samuel Goëta nous renvoie à la question démocratique sous ses
multiples facettes. On y découvre des illustrations très concrètes du
pouvoir des données, notamment dans les évocations faites du droit
d'accès aux documents administratifs, le *dada* de l'auteur. J'avais
observé, pendant mes années londoniennes, l'importance prise par le
Freedom of Information Act de 2000 au Royaume-Uni, et l'émer-
gence du dispositif WhatDoTheyKnow créé par mySociety pour
recueillir les requêtes soumises par des citoyens et publier les
réponses des administrations. Une fois ministre, j'avais cherché à
pousser une piste similaire, en confiant à la Cada la gestion d'une pla-
teforme pour faciliter l'exercice du droit d'accès. En vain. C'est à l'ini-
tiative de l'écosystème des personnes engagées sur ces sujets, parmi
lesquelles l'auteur du présent ouvrage, qu'un tel service a pu voir le
jour. Ma Dada était né, et on ne peut que souhaiter longue vie à ce
dispositif citoyen qui vient si utilement compléter les mécanismes mis
en œuvre à travers l'open data.

La troisième partie de l'ouvrage propose des alternatives lorsque les données ne sont pas disponibles ou que leur qualité n'est pas au rendez-vous, et identifie des pistes pour que l'open data renforce plus encore la vie démocratique. Une sorte d'acte II de l'open data en France... À ce titre, le livre montre bien comment le «prochain combat» devra se trouver dans la question des moyens et des manières d'assurer la mise en œuvre des politiques d'open data. Cet acte II pourrait passer par la structuration territoriale de l'écosystème de l'open data. L'occasion, peut-être, de faire émerger un concept qui
m'est cher, celui du municipalisme numérique (selon lequel l'échelon local est le plus à même de mobiliser les citoyens autour de projets concrets liés à la vie en collectivité, en ayant au recours au numérique comme outil de renforcement du lien social). Les collectivités territo- riales, et en particulier les régions en tant que chefs de file, seront amenées à jouer un rôle de plus en plus incontournable face aux crises et défis de notre temps; elles apportent cohésion, résilience, maillage local, et peuvent décliner le concept de solidarité dans et entre les territoires. L'acte II de l'open data pourrait ainsi s'insérer dans un agenda plus large de transferts de pouvoirs et de refondation de la vie démocratique locale.

L'on sent bien, au fur et à mesure que l'on avance dans les pages de l'ouvrage, qu'un certain nombre de questions vont être réouvertes, à l'aune des avancées technologiques, et en particulier de l'intelli- gence artificielle générative. La donnée étant devenue la nouvelle source de contrôle et de pouvoir, ne risque-t-on pas en prônant son ouverture et son accès librement réutilisable de déshabiller la sphère publique pour la donner en pâture aux intérêts économiques les plus puissants? Dans un monde de textes et d'images générés artificielle- ment, c'est-à-dire de manière automatisée et répondant à de simples demandes textuelles sous la forme de *prompts*, les données qui servent à entraîner les grands modèles de langage (les *LLM*, dont ChatGPT est l'application la plus connue à l'heure actuelle) deviennent des référentiels informationnels « authentiques ». L'infor- mation publique brute acquiert dès lors une valeur (de marché? d'éthique?) plus forte encore, puisqu'elle peut aider à fournir des bases de données non erronées, traçables, anonymisées, non biaisées, représentatives, respectueuses des cadres réglementaires. Face à la prolifération des contenus faux mais crédibles, et au risque de chaos informationnel, l'open data devient ainsi garante de la génération de contenus fiables et socle de la confiance numérique. Dans un mouve- ment doublement bénéfique, l'IA peut être employée pour analyser, traiter et interpréter les données ouvertes, et les données publiques peuvent être utilisées pour valider et vérifier les résultats produits par
des modèles d'IA. Mais dans ce monde du numérique «artificiel», le statut et la place des données publiques ouvertes restent incertains : communs numériques en partage, ou objet de prédation ? Les pages qui suivent nourrissent ces questions par un aller-retour entre l'histoire passée et l'actualité la plus récente. Et c'est là le grand intérêt de cet ouvrage : éclairer les enjeux qui traversent aujourd'hui l'open data par le rappel de ses principes fondateurs. On en ressort à la fois plus savant et renforcé dans nos convictions.

Et c'est heureux, car l'histoire n'est pas terminée. L'ouverture des données publiques – et ses extensions à travers les concepts de données altruistes, données d'intérêt général, données essentielles – devra jouer un rôle déterminant dans le plus grand défi qui se pose à notre siècle et à notre espèce : la lutte contre le changement climatique. Pour connaître les trajectoires de transition des pays vers des économies bas carbone, pour comprendre les choix de durabilité opérés par les entreprises, pour donner aux prochaines générations les clés de leur avenir, et éclairer dès à présent les décisions des responsables politiques et des investisseurs qui orientent les flux de financements, l'accès aux données environnementales devra demeurer libre. Les principes qui régissent l'open data devront pouvoir s'imposer, face aux appétits qui s'aiguisent sur le marché des données relatives à l'impact environnemental, et à l'opacité qui règne sur la réalité de cet impact. La transparence environnementale sera, là aussi, une exigence démocratique.
# Introduction
L'enjeu démocratique

Je me suis intéressé à l'ouverture des données en 2008. Étudiant à
l'université du Michigan cette année-là, je lisais un article expliquant
les principes de l'Open Government Data, un mouvement prônant le
partage et le libre usage des données produites par les acteurs
publics<fnref n="1" />. Au même moment, un de mes enseignants, Robert Frost,
passionné de culture libre<fnref n="2" />, me montrait combien les données étaient
le fondement de l'information et du savoir. Potentiellement, nous
pourrions refaire les calculs, proposer de nouvelles manières de voir le
monde et réduire les asymétries d'information. Quelques semaines
plus tard, Barack Obama était élu : la signature de trois mémorandum
sur l'open government fut son premier acte en tant que président,
ce qui lançait la création de data.gov, le premier portail open data
national. J'avais le sentiment d'être aux premières loges de la nais-
sance d'un mouvement d'ampleur. J'étais enthousiaste.

De retour en France, j'ai quelque peu déchanté. J'étais incapable
de faire quoi que ce soit avec les premiers fichiers mis en ligne par plu-
sieurs collectivités territoriales en 2010. Les acteurs publics étaient
rares à ouvrir leurs données alors que les portails open data se multi-
pliaient partout dans le monde. À part quelques collectivités territo-
riales pionnières comme Rennes, Paris, Nantes, Montpellier ou la
région Provence-Alpes-Côte d'Azur, l'État semblait hermétique à ce
mouvement et s'orientait même dans le sens de la commercialisation

<footnote n="1">1. Hubert Guillaud, «Principes pour des données publiques ouvertes», *Internet Actu*, 2007. https://www.internetactu.net/2007/12/20/principes-pour-des-donnees-publiques-ouvertes/.</footnote>

<footnote n="2">2. Décédé en 2011, Robert Frost était professeur associé à la School of Information de l'université du Michigan. Arrière-petit fils du poète éponyme, farouchement opposé au copyright, il a créé un fonds dédié à l'accès ouvert alimenté par les recettes en droits d'auteur des œuvres de son arrière-grand-père. Sa passion et sa joie de vivre m'ont beaucoup inspiré.</footnote>
des données publiques, y voyant une source potentiellement impor-
tante de revenus, là où l'open data implique généralement la gratuité
et le libre usage. Les premiers exemples d'utilisation de données
ouvertes relevaient de la prospective. On parlait de prototypes,
d'expérimentations, de maquettes d'applications ou de services brico-
lés disponibles uniquement dans certains territoires. Je n'avais aucune
expérience avec des données aussi complexes et je n'arrivais jamais à
les transformer pour y donner un minimum de sens. J'ai tiré de cette
expérience malheureuse l'idée que les données devaient devenir un
objet de médiation afin de les rendre accessibles à un plus grand
nombre de personnes.

Plus de dix ans après, certains sont encore restés sur ce souvenir
d'un open data peu accessible avec des données décevantes et des
usages marginaux. Certaines personnes sont rapidement passées à
autre chose et se sont penchées sur d'autres tendances du numérique
comme la blockchain, le métavers, les NFT ou l'intelligence artificielle
générative. D'autres ont progressivement vu tout le potentiel de
l'ouverture des données pour renouveler la transparence, faire foison-
ner l'innovation et transformer l'administration. C'était mon cas :
après un mémoire et une première expérience professionnelle, je me
suis lancé en 2012 dans un doctorat en sociologie pour étudier l'émer-
gence du mouvement de l'open data, sa diffusion en France et la mise
en œuvre concrète des projets d'ouverture de données dans les admi-
nistrations françaises<fnref n="3" />. En parallèle, j'ai co-fondé l'association Open
Knowledge France pour diffuser l'ouverture des données et faire que
le plus grand nombre puisse s'en saisir. À l'issue de cette thèse en
2016, nous avons fondé avec Joël Gombin la société coopérative et
participative Dataactivist qui accompagne des projets d'ouverture de
données et de leur réutilisation. Son nom témoigne de l'engagement

<footnote n="3">3. Samuel Goëta, *Instaurer des données, instaurer des publics : une enquête sociologique dans les coulisses de l'open data*, thèse de doctorat en sociologie sous la direction de Jérôme Denis, Télécom ParisTech, 2016. https://pastel.hal.science/tel-01458098.
Les chapitres 2 et 3 sont tirés en grande partie de ma thèse.</footnote>
en faveur de l'ouverture des données de la coopérative, qui compte
aujourd'hui vingt-deux salariés.

Là où il y a dix ans nous illustrions le concept d'open data par des
cas d'usage hypothétiques ou marginaux, beaucoup de nos interven-
tions chez Dataactivist débutent aujourd'hui par un petit panorama
des usages des données ouvertes. Et il ne nous faut pas longtemps
pour montrer que l'open data a désormais envahi notre quotidien : le
jeu Pokémon Go s'appuie sur OpenStreetMap (le « Wikipédia de la
carte») pour identifier les zones où placer des Pokémon rares, l'appli-
cation Yuka a longtemps utilisé les données collaboratives d'Open
Food Facts comme source de données sur les produits alimentaires,
CovidTracker a rendu lisibles au plus grand nombre les indicateurs de
Santé publique France ou Meilleurs Agents aide les acheteurs à
connaître les prix des biens immobiliers à partir des données de la
Direction générale des finances publiques (DGFIP). Pour suivre l'air du
temps, j'évoque parfois l'entraînement (controversé, nous y revien-
drons) de ChatGPT à partir des données ouvertes de Common Crawl,
une base de données massive comportant le texte de plusieurs mil-
liards de pages web. Il m'arrive aussi souvent d'évoquer le cas du pas-
sage aux 80 km/h sur les routes départementales pour expliquer
l'ouverture des données. C'était le cas il y a quelques années lors
d'une discussion à Marseille avec un chauffeur de taxi curieux de mon
métier. En 2011, le ministère de l'Intérieur a publié sur data.gouv.fr
(le portail national des données publiques) la base de données des
accidents corporels de la circulation. Celle-ci décrit les véhicules
impliqués, les conditions de circulation, les conséquences et la locali-
sation précise pour chaque accident de la route reporté aux services de
secours. Alors qu'en 2018, le Premier ministre Édouard Philippe,
avait justifié le passage aux 80 km/h par les résultats prétendument
positifs d'une expérimentation sur trois tronçons test, les données dif-
fusées sur data.gouv.fr ont été utilisées par l'association 40 millions
d'automobilistes pour vérifier la baisse de l'accidentologie. Elle n'a
constaté aucune baisse sur les trois tronçons et a alors diffusé l'idée
que cette mesure n'avait pas le fondement objectif avancé par le
gouvernement pour justifier de sa décision. Bavard et sans réserve, le chauffeur de taxi s'est alors exclamé : «donc en fait, vous me dites que le gouvernement a créé un site qui permet de montrer que ce sont des gros cons?»

Cette anecdote qui m'amuse encore beaucoup est bien plus intéressante qu'elle n'y paraît. Et si l'open data était véritablement un outil pour critiquer les puissants ? Pourrions-nous remettre en cause l'ordre établi avec les données ouvertes ? Ce livre part d'une question que je me pose depuis plusieurs années<fnref n="4" /> : l'open data est-il vraiment un contre-pouvoir ? Comment mettre les données ouvertes au service des citoyens et de la démocratie ? Marie-Hélène Bacqué a délimité trois caractéristiques qui désignent un contre-pouvoir : une capacité de contre-expertise et de contre-proposition, un pouvoir de pression sur la décision et de contrôle sur la réalisation des politiques publiques, la mise en place d'une méthode démocratique<fnref n="5" />. En défendant l'importance des contre-pouvoirs dans la vie publique, je cherche ici à soulagner le rôle démocratique essentiel que peut jouer l'ouverture des données dans leur outillage. Pierre Rosanvallon nomme « *contre-démocratie* » les formes de contrôle, d'empêchement et de mise à l'épreuve du jugement des décisions démocratiques<fnref n="6" />. Il a montré que la « contre-démocratie » ne s'oppose pas à la démocratie. Au contraire, elle l'enrichit, la conforte et fait système avec les institutions démocratiques. Elle permet de « veiller à ce que le pouvoir élu reste fidèle à ses engagements, de trouver les moyens permettant de maintenir l'exigence initiale d'un service du bien commun ». Les données ouvertes représentent selon moi un outil primordial dans la réalisation de cette « contre-démocratie ».

<footnote n="4">4. Avec Clément Mabi, nous avions coécrit un article à ce sujet : Samuel Goëta & Clément Mabi, « L'open data peut-il (encore) servir les citoyens ? », *Mouvements*, 2014, vol. 79, n° 3, p. 81-91. https://doi.org/10.3917/mouv.079.0081.</footnote>

<footnote n="5">5. Marie-Hélène Bacqué. « Dispositifs participatifs dans les quartiers populaires, hérillage des mouvements sociaux ou néolibéralisme ? Empowerment zones aux États-Unis et politique de la ville en France » in Marie-Hélène Bacqué (éd.), *Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative*, La Découverte, 2005, p. 81-99.</footnote>

<footnote n="6">6. Pierre Rosanvallon, *La Contre-Démocratie. La politique à l'âge de la défiance*, Seuil, 2006.</footnote>
L'exemple le plus saisissant du rôle démocratique de l'ouverture des données porte sur un article de science économique qui a largement influencé les politiques d'austérité dans le monde<fnref n="7" />. En 2010, Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff, deux économistes américains influents de l'université Harvard, publiaient un article<fnref n="8" />. dans l*American Economic Review*, qui analysait 60 ans de données économiques pour montrer un lien entre dette et croissance. L'article pointait en particulier un effet de seuil qui entravait durablement la croissance lorsque la dette accumulée dépassait 90% du PIB annuel. Largement reprise par les économistes et les décideurs politiques, cette publication a eu une influence considérable sur les politiques d'austérité mises en place, notamment en Europe, au début des années 2010. Or, en 2013, Thomas Herndon, un étudiant en économie à l'université du Massachusetts, a montré qu'elle était fondée sur une série d'erreurs de calcul. Dans le cadre d'un devoir étudiant, il a tenté de reproduire sans succès les résultats de Reinhart et Rogoff. Après vérification par ses enseignants, il a écrit aux auteurs de l'article qui lui ont fourni le fichier Excel avec lequel ils ont produit les calculs. En vérifiant le fichier avec ses enseignants, il a pu montrer que les auteurs avaient attribué des poids différents aux pays dans le calcul de la moyenne, que des données sur certains pays n'ont pas été utilisées et surtout que le calcul de la moyenne omettait l'Australie, l'Autriche, la Belgique, le Canada et le Danemark. Ces pays ont pour point commun d'être au début de la liste triée par ordre alpha-bétique. Ces erreurs corrigées, le seuil de 90%, si utile pour justifier des politiques d'austérité, n'était plus du tout significatif. Cet exemple pourrait nous mener à de plus amples débats sur l'éthique scientifique (absence de revue par les pairs de l'article, accès aux données à la demande, usage de méthodes statistiques douteuses, instrumentalisation de la recherche...) mais mon but ici est de montrer l'importance démocratique de pouvoir accéder et utiliser les données qui fondent la

<footnote n="7">7. David Louapre, «Les politiques d'austérité, à cause d'une erreur sous Excel?», *Science Étonnante*, 2020. https://scienceetonnante.com/2020/04/17/austerite-excel/.</footnote>

<footnote n="8">8. Carmen M. Reinhart & Kenneth S. Rogoff. 2010. «Growth in a Time of Debt», *American Economic Review*, 100 (2): 573-78. https://doi.org/10.1257/aer.100.2.573.</footnote>
décision démocratique. Pendant longtemps, nous nous sommes
contentés d'informations quantitatives «prémâchées» pour animer le
débat public, sans avoir la possibilité de les remettre en cause. En ayant
accès aux données dans leur plus fort niveau de précision, celles qui
sont à la base de l'information et du savoir, nous pouvons refaire les cal-
culs, contester les décisions et proposer de nouvelles interprétations.

Dans l'édifice démocratique, les données peuvent aussi servir de
moyen d'empowerment au sens d'une émancipation pour les groupes
sociaux marginalisés ou défavorisés et d'une remise en cause du sys-
tème qui entretient les inégalités et certaines formes d'oppression.
Dans Data Feminism, Catherine D'Ignazio et Lauren Klein montrent
que les données sont une «épée à double tranchant», une arme qui
peut être au service du pouvoir comme des contre-pouvoirs<fnref n="9" />. Le cas
du comptage des féminicides en France le montre bien. La notion de
féminicide, définie par la sociologue Diana Russel en 1976 comme
l'assassinat d'une ou plusieurs femmes par un ou plusieurs hommes
parce qu'elles sont femmes, a pris de l'ampleur dans l'espace média-
tique français entre 2018 et 2019¹⁰. Outre l'actualité liée à #metoo en
octobre 2017, le comptage des féminicides par plusieurs associations
a joué un rôle déterminant dans la mise en avant dans le débat public
de cette notion. Le politiste Patrick Hassenteufel a montré que la
quantification constitue un facteur clé dans la «mise à l'agenda», dans
la publicisation des problèmes publics, en donnant une légitimité
scientifique associée au comptage<fnref n="11" />. Dès 2016, le collectif «fémini-
cides par compagnons ou ex» a initié un comptage des féminicides

<footnote n="9">9. Catherine D'Ignazio & Lauren Klein, *Data Feminism*, The MIT Press, 2020.</footnote>

<footnote n="10">10. Selon une étude de la fondation Jean Jaurès s'appuyant sur des données Europresse, le terme «féminicide» comptabilisait 180 occurrences en 2017, 400 occurrences en 2018 et 5000 en 2019. Source : Margot Giacinti, «Parler de féminicide pour mieux lutter contre les violences sexistes et sexuelles», *Fondation Jean Jaurès*, 2020. https://www.jean-jaures.org/publication/parler-de-feminicide-pour-mieux-lutter-contre-les-violences-sexistes-et-sexuelles/.</footnote>

<footnote n="11">11. Patrick Hassenteufel, «Chapitre 3. Les processus de construction et de mise à l'agenda des problèmes publics», *Sociologie politique de l'action publique*, Armand Colin, 2021, p. 105-129.</footnote>
intimes et conjugaux pour sensibiliser à la notion, provoquer une
prise de conscience et susciter la réaction des pouvoirs publics<fnref n="12" />. Le
travail du collectif, qui a documenté *a minima* 112 cas de femmes
tuées par leur (ex)compagnon en 2022 à partir de sources de presse, a
permis de montrer que les féminicides sont l'expression d'un rapport
de domination des hommes sur les femmes, là où la Délégation aux
victimes (DAV) du ministère de l'Intérieur a longtemps négligé le
genre comme un facteur pertinent pour analyser le crime. Le travail
de comptage du collectif a provoqué un déclic dans le débat public et
une meilleure prise en compte du genre comme facteur déterminant :
la DAV met désormais en avant que les femmes représentent 85% des
victimes d'homicides au sein du couple<fnref n="13" />. L'Inter Orga Féminicides
étend le comptage aux cas de meurtres et de suicides, quelles que
soient les circonstances et pas uniquement au sein du couple,
décomptant 147 femmes mortes en raison de leur genre<fnref n="14" />.

Ces quelques exemples montrent l'importance de l'ouverture des
données pour la démocratie. Le présent livre cherche à aider les
citoyens à s'emparer des données ouvertes. Je m'inscris dans le mouve-
ment de la littératie des données (*data literacy*), qui considère que la
compréhension et l'usage des données doivent devenir une compé-
tence essentielle, comme lire, écrire ou compter. Mon but est rendre
accessible au plus grand nombre le concept de données ouvertes et de
sortir de la situation actuelle dans laquelle les données sont réservées à
une petite élite. Ce livre vise à mieux connaître le potentiel des données

<footnote n="12">12. Collectif Féminicides par compagnons ou ex, « Notre méthodologie », 2023. https://www.feminicides.fr/notre-m%C3%A9thodologie.</footnote>

<footnote n="13">13. La moitié des femmes autrices avaient déjà été victimes de violences de la part de leur partenaire. Mission interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains, « Lettre n°18 - Les violences au sein du couple et les violences sexuelles en 2021 », 2021. https://arretonslesviolences.gouv.fr/sites/default/files/2022-11/Lettre%20n%C2%B018%20-%20Les%20violences%20au%20sein%20du%20couple%20et%20les%20violences%20sexuelles%20en%202021.pdf.</footnote>

<footnote n="14">14. #NousToutes, « Comprendre les chiffres pour mieux défendre les femmes et les enfants victimes de violences sexistes et sexuelles », 2023. https://www.noustoutes.org/comprendre-les-chiffres/.</footnote>
disponibles et à ouvrir des pistes d'action pour que l'open data renforce
les contre-pouvoirs et réduise les asymétries d'information entre la
société civile et l'administration. Il s'adresse aussi aux professionnels
des données en dressant un bilan critique de l'ouverture au regard des
promesses de transparence, d'innovation et de transformation de
l'administration formulées par les défenseurs des données ouvertes
depuis plus d'une décennie. Il cherche à mettre en avant de nouveaux
cas d'usage, proposer un regard distancié sur les avancées de ce mouve-
ment et formuler des propositions pour une nouvelle étape de l'ouver-
ture des données.

Dans une première partie, le livre commence par poser les bases
de l'open data en présentant les racines profondes de ce mouvement,
puis propose un historique des grands principes de l'open data et de
leur traduction en France. Le chapitre qui termine cette partie propose
un éclairage sur le rôle central des données ouvertes dans la gestion
de la pandémie de Covid-19 et montre comment cette crise a ques-
tionné la mise en œuvre effective du principe d'open data par défaut
prévu par la loi en France. La deuxième partie de l'ouvrage dresse un
bilan critique de l'ouverture des données en France par rapport aux
grandes promesses d'un renouvellement en profondeur de la transpa-
rence de la vie publique, d'un foisonnement de l'innovation et d'une
transformation de l'administration. Enfin, la dernière partie propose
des pistes d'action. Dans un premier temps avec cinq stratégies alter-
natives pour obtenir des données en l'absence de données publiques,
puis par une série de pistes d'action pour que les données ouvertes
réduisent effectivement les asymétries d'information et renforcent les
contre-pouvoirs.
<figure><img src="image_5.png" /></figure>
Première partie.
Naissance et émergence
de l'open data
Les racines multiples
de l'open data

Lorsqu'on évoque le terme open data, la plupart des personnes l'asso-
cient à un phénomène nouveau dont la généalogie pourrait remonter
à une dizaine d'années. L'ouverture des données a pourtant tout de la
fausse nouveauté tant les concepts, les pratiques, les réseaux d'acteurs
et le cadre réglementaire ont largement devancé l'avènement du
terme. Avant de retracer l'émergence des principes essentiels de
l'ouverture des données, je voudrais vous inviter à situer les diffé-
rentes filiations dans lesquelles cette notion s'inscrit et à sortir de
l'image d'une uniformité des acteurs qui se sont réunis autour du
terme open data.

Dans ce chapitre, j'aborderai six facettes de l'ouverture des don-
nées en commençant par la transparence qui apparaît aujourd'hui
comme une exigence essentielle en démocratie. Elle a donné lieu aux
lois sur le droit d'accès à l'information publique, qui accordent aux
citoyens un accès direct aux documents administratifs et constituent
le socle juridique de l'ouverture des données. L'open data s'inscrit
aussi dans la lignée de la pensée cybernétique pour qui la libre circu-
lation de l'information constitue une condition essentielle de survie et
d'équilibre des sociétés démocratiques. Cette filiation relie l'ouverture
des données au mouvement du logiciel libre : ses principes ont servi
de matrice à ceux de l'open data. La philosophie de l'ouverture et de
la liberté prônée par le mouvement du logiciel libre s'est étendue pour
réclamer la libre circulation des œuvres de l'esprit, au-delà du code
informatique. Autre racine, le mouvement dit de la science ouverte a
fait progressivement émerger le partage des données brutes et leur
utilisation par d'autres comme une pratique scientifique légitime et
courante, aujourd'hui devenue la norme dans de nombreuses
disciplines scientifiques. Le terme *open data* a connu ses premières apparitions dans les sciences pour désigner des pratiques de partage de données. Dans une tout autre lignée, je m'intéresserai aux industries de l'information qui ont réclamé dès les années 1980 aux États-Unis la mise à disposition gratuite des données du secteur public et le droit à leur libre utilisation. Je montrerai aussi comment certaines données ouvertes ont servi de données d'entraînement aux modèles d'intelligence artificielle qui font aujourd'hui tant débat. Enfin, je montrerai comment l'ouverture des données s'inscrit à la suite de nombreuses initiatives de transformation ou de modernisation de l'administration qui visent à casser les silos organisationnels, faire circuler l'information et favoriser la collaboration avec le public.

## La transparence et le droit d'accès à l'information

Entendue comme divulgation de l'information au public, la demande de transparence a été popularisée principalement au XVIIIe siècle par des penseurs comme Kant, Rousseau ou Bentham<fnref n="15" />. La transparence administrative, permise par le droit d'accès à l'information publique, trouve son acte de naissance en Suède. En 1766, le Parlement de Suède a adopté un décret relatif à la liberté de la presse et au droit d'accès aux documents publics. Il prévoit que tout citoyen suédois est autorisé à consulter les actes officiels, un document étant «officiel» dès lors qu'il est conservé par une administration<fnref n="16" />. En France, avec la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) de 1789, le droit d'accès a été revendiqué comme un élément indispensable à la souveraineté démocratique. L'article 15 de la DDHC qui stipule que «la Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration» pose les bases d'un devoir de reddition des comptes aux

<footnote n="15">15. Clare Birchall, «Introduction to “Secrecy and Transparency”: The Politics of Opacity and Openness», *Theory, Culture & Society*, 2012, vol. 28, n°7-8, p. 7-25.</footnote>

<footnote n="16">16. Thorsten Ader & Max Schoenthal, «L'accès aux informations relatives aux activités de l'État, en particulier du point de vue des médias», *IRIS plus, Observations juridiques de l'Observatoire européen de l'audiovisuel*, 2005, n°2. https://rm.coe.int/16807833bd.</footnote>
citoyens. L'abbé Sieyès serait à l'origine de cet article<fnref n="17" />. Homme d'Église et essayiste, il a été l'un des principaux acteurs de la Révolution française et l'auteur de plusieurs pamphlets dans lesquels il a esquissé les contours d'une société démocratique. Selon Sieyès, la démocratie représentative ne peut s'exercer que si les représentants rendent des comptes aux citoyens qui leur ont délégué l'exercice du pouvoir. Pour s'assurer que la souveraineté nationale soit bien exécutée, il faut comprendre dans quelles conditions les représentants ont exercé le pouvoir qui leur a été délégué et donc pouvoir demander des comptes.

Pour rendre applicable le droit consacré par l'article 15 de la DDHC, la loi du 7 messidor an II (25 juin 1794) a établi le principe de publicité des archives et a affirmé le principe de libre consultation dans son article 37 qui stipule que « tout citoyen pourra demander dans tous les dépôts, aux jours et heures qui seront fixés, communication des pièces qu'ils renferment ». Outre les archives, les bibliothèques et les musées ont contribué à populariser la notion de transparence en occupant une place centrale dans les villes et rendant les connaissances accessibles à tous<fnref n="18" />. L'idée de transparence s'est aussi développée avec l'importance croissante des États-Unis au xxᵉ siècle. On peut citer par exemple le juge Louis Brandeis, un des principaux inspirateurs du programme du président Wilson, qui a écrit dans son essai *Other People's Money* cette formule devenue emblématique au sujet de la transparence : « *la lumière du soleil est dit-on le meilleur des désinfec-tants; l'éclairage électrique le plus efficace des policiers*<fnref n="19" />». Critiquant les banquiers de son époque accusés de conflits d'intérêts dans leurs investissements, Brandeis plaidait en faveur de la *publicité*, l'idée que les banquiers doivent porter à la connaissance du public les commis-sions ou profits qu'ils perçoivent²⁰. Symbolisant l'importance de la

<footnote n="17">17. Ben Kafka, *The Demon of Writing. Powers and Failures of Paperwork*, Princeton University Press, 2012.</footnote>

<footnote n="18">18. Clare Birchall, op. cit., 2012.</footnote>

<footnote n="19">19. Louis Brandeis, *Other People's Money And How the Bankers Use It*, F.A. Stokes, 1914.</footnote>
transparence dans la défense de l'intégrité publique et dans la lutte
contre la corruption, sa métaphore sur la lumière est aujourd'hui
devenue le slogan de nombreux militants de l'open data comme la
Sunlight Foundation (qui en tire son nom) ou Joshua Tauberer<fnref n="21" />, un
activiste de l'ouverture des données que j'évoquerai plus tard dans cet
ouvrage.

Jusqu'au milieu du xxᵉ siècle, la transparence reposait sur le tru-
chement d'institutions comme les archives ou la Cour des comptes
qui assuraient la diffusion des informations publiques pour le compte
des citoyens. Aux États-Unis, à la suite de la Seconde Guerre mon-
diale, le mouvement dit de l'Open Government a obtenu l'instauration
d'un droit d'accès des citoyens aux documents et données produits
par les acteurs publics<fnref n="22" />. Portée en grande partie par des journalistes,
la revendication d'Open Government désignait la révélation des secrets
du fonctionnement de l'État et s'est développée dans la critique de
l'opacité de l'armée américaine lors de la guerre froide, en particulier
pendant la guerre du Vietnam. Autour de la notion de gouvernement
ouvert, les journalistes ont tenté d'obtenir un droit d'accès à l'infor-
mation publique. En 1966, le Freedom of Information Act signé par le
président Johnson a donné à chaque citoyen américain le droit d'exi-
ger auprès de l'administration les informations publiques qu'elle
détient. En France, la loi Cada du nom de la Commission d'accès aux
documents administratifs, a accordé en 1978 le droit pour chaque
citoyen d'obtenir les documents produits dans le cadre d'une mission
de service public concernant le demandeur ou ne tombant pas sous le
coup d'un des secrets protégés (vie privée des individus, délibérations
du gouvernement, sûreté de l'État, secret industriel et commercial...)
L'exercice de ce droit s'effectue par le dépôt d'une requête officielle

<footnote n="20">20. Lawrence Lessig, «Et si la démocratie se condamnait elle-même?», *Courrier International*, 2010. https://www.courrierinternational.com/article/2010/02/25/et-si-la-democratie-se-condamnait-elle-meme.</footnote>

<footnote n="21">21. Joshua Tauberer, *Open Government Data: The Book*, 2014. https://opengovdata.io/.</footnote>

<footnote n="22">22. Harlan Yu & David G. Robinson, «The New Ambiguity of “Open Government”», *UCLA Law Review*, 2012. https://www.uclalawreview.org/pdf/discourse/59-11.pdf.</footnote>
auprès d'un agent public, la Cada pouvant arbitrer en cas de litige.
Aujourd'hui, le «droit de savoir» est devenu la norme dans la plupart
des démocraties : selon l'ONG Access Info, 134 pays ont adopté une
législation de droit d'accès à l'information<fnref n="23" />.

À la différence du droit d'accès, l'ouverture des données
publiques pose un principe de diffusion proactive : là où le droit
d'accès suppose une demande, l'ouverture consiste à publier de
manière volontaire les données sans attendre une requête. Le mouve-
ment de l'open data a aussi mis en lumière les données comme étant
les éléments de base à partir desquels l'information et le savoir sont
créés<fnref n="24" />. La publication de données ouvertes est ainsi souvent considé-
rée comme une forme supérieure de transparence, réputée plus objec-
tive que les formes de révélation narratives ou interprétatives telles
que le scandale ou les rumeurs qui sont associées à l'illégalité et
l'immoralité<fnref n="25" />. En diffusant les données sous leur forme granulaire,
c'est-à-dire dans leur plus grand niveau de précision, les asymétries
d'information entre le public et l'administration devraient se réduire
et des connaissances inédites devraient émerger.

Dispensées d'un biais narratif ou interprétatif, les données «brutes» sont associées à une objectivité nouvelle qui configure les politiques d'open data comme le renouveau, voire le paroxysme de la transparence de l'État<fnref n="26" />. Evelyn Ruppert a montré que les politiques d'ouverture des données sont fondées sur le postulat de l'existence de «publics des données» (data publics), des collectifs d'individus qui pourraient potentiellement inspecter le fonctionnement de l'État à partir des données²⁷. S'intéressant au Transparency Agenda mis en

<footnote n="23">23. Centre for Law and Democracy & Access Info, «Global Right to Information Rating», 2020. https://www.rti-rating.org/.</footnote>

<footnote n="24">24. Rob Kitchin, *The Data Revolution: Big Data, Open Data, Data Infrastructures & Their Consequences*, Sage Publications, 2014.</footnote>

<footnote n="25">25. Clare Birchall, «Radical Transparency?», *Cultural Studies* ↔ *Critical Methodologies*, 2014, vol. 14, n°1, p. 77-88.</footnote>

<footnote n="26">26. Samuel Goëta, «L'open data : une forme ultime de transparence?» in Andrea Catellani et al., *La communication transparente. L'impératif de la transparence dans le disorder des organisations*, Presses Universitaires de Louvain, 2015.</footnote>
place par le gouvernement britannique de David Cameron en 2010 suite au scandale des dépenses des parlementaires, Ruppert a montré la dimension performative de l'ouverture des données : les politiques d'open data réalisent ce qu'elles énoncent. Dans l'esprit du *Transparency Agenda*, le simple fait d'exposer les données positionne les militants associatifs, les chercheurs ou les journalistes comme des «auditeurs de salon» (*armchair auditors*), un peu comme si l'existence de citoyens motivés et compétents pouvait suffire à décupler le pouvoir d'inspection de la Cour des comptes. Peu importe pour les décideurs si ces différents publics s'emparent effectivement des données ou sont même en capacité de s'en saisir, la publication de ces données suffirait à atteindre un nouveau degré dans la transparence et le contrôle citoyen de l'action publique. L'ouverture des données marque ainsi une reconfiguration de l'expertise selon Evelyn Ruppert. Alors que le Premier ministre David Cameron avait annoncé la naissance d'une nouvelle ère *post-bureaucratique* où les agents publics ne sont plus les seuls à interpréter les données, elle met en garde sur le fait que «*le pouvoir sur les données va ostensiblement reposer sur un public imaginé*» alors qu'en réalité «*la plupart des gens manquent des outils ou de l'expertise pour donner du sens aux térabytes de données diffusés*». Retenons ces questions importantes posées par Evelyn Ruppert, j'y reviendrai à plusieurs reprises.

## La liberté de l'information et le logiciel libre

Au-delà des revendications de transparence de la vie publique, la demande d'ouverture des données s'inscrit dans un mouvement plus large qui considère que la diffusion de l'information est impérative pour la survie des sociétés démocratiques. L'idée d'ouverture a émergé au milieu du xxᵉ siècle dans les écrits de philosophes et de

<footnote n="27">27. Evelyn Ruppert, «Doing the transparent state: open government data as performance indicators» in R. Rottenburg, S. E. Merry, S.-J. Park & J. Mugler, *A World of Indicators: The making of governmental knowledge through quantification*, Cambridge University Press, 2015, p. 51-78.</footnote>
théoriciens comme Karl Popper<sup>28</sup> qui, en 1945, dénonçait les « sociétés fermées » fondées sur des vérités incontestables. La pensée cybernétique a aussi joué un rôle déterminant dans l'émergence de l'idéologie de l'ouverture en postulant que la circulation de l'information est indispensable à la perpétuation de la civilisation. Selon les théories de la cybernétique, dans un monde menacé par l'entropie, le chaos inéductable annoncé par les principes physiques de la thermodynamique, les sociétés « ouvertes » où l'information circule librement parviennent à créer de l'ordre et à lutter contre l'effondrement<sup>29</sup>.

Cette croyance dans la circulation de l'information comme vecteur de stabilité et d'harmonie se retrouve dans le schéma de la pyramide du savoir qui place les données comme le fondement de l'information et du savoir<sup>30</sup>.

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 1. La pyramide du savoir de Russel Ackoff.</figcaption></figure>

<footnote n="28">28. Karl Popper, *The Open Society and Its Enemies*, Routledge, 1945 (La Société ouverte et ses ennemis, Seuil, 1979).</footnote>

<footnote n="29">29. Nathaniel Tkacz, « From open source to open government: a critique of open politics », *Ephemera: Theory and Politics in Organization*, 2012, vol. 12, n°4, p. 386-405.</footnote>

<footnote n="30">30. Luciano Floridi, « “Data” in W. Darity, *International Encyclopedia of the Social Sciences*, Macmillan Social Science Library, 2008.</footnote>

<footnote>Martin Frické, « The knowledge pyramid: a critique of the DIKW hierarchy », *Journal of Information Science*, 2009, vol. 35, n°2, p. 131-142.</footnote>

<footnote>Jennifer Rowley, « The wisdom hierarchy: representations of the DIKW hierarchy », *Journal of Information Science*, 2007, vol. 33, n°2, p. 163-180.</footnote>
L'auteur de ce schéma publié en 1989³¹ est Russel Ackoff, un théoricien des organisations et du management de l'information, largement influencé par la théorie cybernétique. La forme de la pyramide indique une progression : les données seraient le fondement de l'information dont découlent ensuite le savoir et puis la sagesse. Ce modèle est évidemment critiquable : la philosophie qui consiste à atteindre une forme de sagesse, doit-elle être nécessairement fondée sur des données ? La collecte massive et la circulation des données sur un phénomène comme le réchauffement climatique a-t-elle entraîné mécaniquement plus de sagesse dans nos comportements ? Malgré ses limites, ce modèle a beaucoup circulé au point de devenir un des fondements des sciences de l'information.

Apparus au début des années 1980, les mouvements liés au logiciel libre ont aussi largement milité pour la liberté de circulation de l'information. Sébastien Broca dans *L'Utopie du logiciel libre* revient sur les fondements intellectuels de ces mouvements et soutient que « *la libre circulation de l'information est la valeur la plus communément associée au combat du Libre, que ce soit par les universitaires ayant étudié le sujet ou par les hackers eux-mêmes*<fnref n="32" /> ». Des partisans du logiciel libre se sont en effet engagés pour que la connaissance et les œuvres bénéficient des mêmes libertés d'utilisation, de modification, de copie et de redistribution que le code informatique des logiciels qu'ils utilisent. Dans la continuité de luttes pour la circulation de l'information, des libristes ont participé à la définition des principes de l'open data en défendant notamment l'usage de formats aux spécifications ouvertes et de licences dites « copyleft » qui assurent que les créations dérivées héritent de la même licence et préservent le statut de bien commun de l'œuvre.

Dans *Open Standards and the Digital Age*, Andrew Russel invite à remonter plus loin que la filiation évidente du logiciel libre pour comprendre le foisonnement contemporain de mouvements qui se

<footnote n="31">31. Russel Ackoff, « From Data to Wisdom », *Journal of Applied System Analysis*, 1989, vol. 16, p. 3-9.</footnote>

<footnote n="32">32. Sébastien Broca, *Utopie du logiciel libre. Du bricolage informatique à la réinvention sociale*, Le Passager Clandestin, 2013.</footnote>
revendiquent de l'ouverture (open access, open science, open govern-
ment...). Selon Russel, l'histoire des standards de télécommunications
a fait émerger une philosophie voire une idéologie de l'ouverture<fnref n="33" />.
Dans les années 1970, des ingénieurs ont affirmé la supériorité des
systèmes ouverts lors de la conception des standards mondiaux de
télécommunication. En particulier, en août 1977, l'International
Organisation for Standardization (iso) a créé un groupe de travail
intitulé Open Systems Interconnection (osı) pour concevoir des stan-
dards ouverts d'interconnexion des réseaux et des terminaux. Bien
que l'osı ait échoué à définir les standards d'Internet face au modèle
tcp/ip, la métaphore de l'ouverture s'est imposée auprès d'ingénieurs
issus de domaines très variés comme un cri de ralliement pour décloi-
sonner la société et les savoirs.

À travers ces multiples filiations (cybernétique, logiciel libre,
standards ouverts), les militants de l'open data ont renouvelé la
croyance en la libre circulation de l'information. En ayant accès aux
données brutes, au matériau de l'information et du savoir, chacun
serait en capacité de produire de nouvelles connaissances. Rob
Kitchin présente l'accès aux données comme un facteur d'innovation
et d'avance stratégique : « *celui qui a accès à de larges données de grande
qualité a un avantage compétitif sur ceux qui sont exclus de pouvoir géné-
rer de la compréhension et de la sagesse*<fnref n="34" />». Si le savoir est le pouvoir<fnref n="35" />,
ouvrir les données serait un moyen efficace de le distribuer.

<footnote n="33">33. Andrew Russel, *Open Standards and the Digital Age. History, Ideology, and Networks*, Cambridge University Press, 2014.</footnote>

<footnote n="34">34. Rob Kitchin, *op. cit.*</footnote>

<footnote n="35">35. L'expression anglo-saxonne « *knowledge is power* » est souvent employée pour justi-
fier la circulation de l'information et l'ouverture des données. Savoir serait synonyme
de pouvoir. Quand j'entends cet argument, je montre souvent un extrait du premier
épisode de la saison 2 de la série *Game of Thrones* dans lequel Littlefinger (intriguant
conseiller du roi) menace la reine Cersei de dévoiler sa relation incestueuse avec son
frère en disant « *knowledge is power* ». Elle demande alors immédiatement à sa garde de
l'arrêter et de lui couper la gorge, les interrompant au dernier moment dans leur geste.
Elle lui répond alors « *power is power* ». Réduire le pouvoir au savoir, c'est oublier une
des caractéristiques essentielles du pouvoir, le monopole de la violence physique légí-
time, que Max Weber avait théorisé.</footnote>
■ Le partage des données de la recherche

Pour Bruno Strasser, l'émergence des sciences guidées par les don-
nées (*data-driven sciences*) trouve ses sources dans les méthodes com-
paratives issues des sciences du vivant<fnref n="36" />. Les cabinets de curiosité où
des espèces hétéroclites étaient entreposées, classifiées et exposées
sont en quelque sorte les ancêtres des bases de données modernes.
Cette tradition de collection a abouti au xixᵉ siècle à l'essor des
muséums de sciences naturelles et leurs immenses collections
d'espèces. Au début du xxᵉ siècle, il montre que cette longue tradi-
tion a décliné sous l'assaut de la science expérimentale qui a consacré
le laboratoire comme le lieu de la recherche scientifique légitime. Le
projet de codifier et de numériser l'ADN dans les années 1960 a mar-
qué le retour à la tradition comparative de collection et de comparai-
son des espèces. Strasser a montré qu'une des raisons du succès de
Genbank, la première base massive de données en génétique, a
reposé sur le partage des données et l'apparence d'ouverture du sys-
tème. Dans d'autres *data-driven sciences* comme l'astronomie, la bota-
nique ou la génétique, le partage et la réutilisation de grandes bases
de données sont devenus des pratiques courantes. Avec la disponibi-
lité de données de plus en plus importantes, de nouveaux métiers ont
émergé comme les *computational scientists* qui analysent les données
produites par d'autres. Certains ont vu d'un mauvais œil ces cher-
cheurs qui publient en leur propre nom des résultats s'appuyant sur
les données produites par d'autres, les qualifiant parfois de « cher-
cheurs parasites<fnref n="37" />».

Les politiques d'open data s'inscrivent dans la lignée de ces pra-
tiques anciennes de partage de données scientifiques. Le terme même

<footnote n="36">36. Bruno J. Strasser, « Data-driven sciences: From wonder cabinets to electronic databases. », *Studies in History and Philosophy of Biological and Biomedical Sciences*, 2012, vol. 43, n° 1, p. 85-87.</footnote>

<footnote n="37">37. L'expression vient de la tribune de 2016 : Dan Longo & Jeffrey Drazen, « Data Sharing », *New England Journal of Medicine*, 2016, vol. 374, n°3, p. 276-277. Chaque année, le prix nommé ironiquement « Research Parasite Awards » consacre les meilleures recherches nées de la réutilisation de données produites par d'autres chercheurs.</footnote>
d'open data est apparu dans les sciences : il est employé pour la pre-
mière fois dans les années 1970 dans des accords que la Nasa a signés
avec des pays partenaires en vue du partage de données satellitaires<fnref n="38" />.
En 1995, la National Academy of Sciences aux États-Unis a publié un
rapport intitulé *On the Full and Open Exchange of Scientific Data* qui
serait le premier usage public du terme. Ce rapport réclame le partage
des données «brutes», une notion qui vient des sciences mais qui est
centrale dans les principes de l'open data, désignant les mesures telles
qu'elles sont produites par les instruments sans avoir fait l'objet d'un
traitement pour les corriger ou les «nettoyer». Les *Science and
Technology Studies* nous ont appris à prendre des précautions avec la
notion de données brutes, souvent associée à un idéal d'objectivité.
Répandant l'idée que la production de l'information serait transpa-
rente et naturelle, la notion de données brutes est un «*oxymore et une
mauvaise idée*<fnref n="39" />». Car de fait, l'étude de la production de données
scientifiques rend compte de l'impossibilité d'identifier un moment
où la donnée aurait connu un état brut, sans traitement<fnref n="40" />. Les «don-
nées» sont toujours des «obtenues», pour reprendre l'expression de
Bruno Latour<fnref n="41" />. Elles sont le fruit de choix, de théories et d'interven-
tions et ne sont jamais pré-interprétatives comme le laisse penser
l'expression «données brutes».

Devenu la norme dans de nombreuses disciplines, le partage des données doit permettre la reproductibilité des résultats et l'émergence de nouveaux savoirs. Les bases de données sont ainsi devenues des publications scientifiques à part entière<fnref n="42" />. Dans ce contexte, il est

<footnote n="38">38. Harlan Yu & David G. Robinson, 2012, op. cit.</footnote>

<footnote n="39">39. Geoffrey C. Bowker, *Memory Practices in the Sciences*, The MIT Press, 2006.
Lisa Gitelman, "*Raw Data* Is an *Oxymoron*", The MIT Press, 2013.</footnote>

<footnote n="40">40. David Ribes & Steven J. Jackson, « Data Bite Man: The Work of Sustaining a Long-Term Study » in Lisa Gitelman, « *Raw Data* » is an *Oxymoron*, The MIT Press, 2013, p. 147-166.</footnote>

<footnote n="41">41. Bruno Latour, « Le “pédofil” de Boa-Vista : montage photo-philosophique », *La clef de Berlin et autre leçons d’un amateur de sciences*, La Découverte, 1993, p. 171-225.</footnote>

<footnote n="42">42. Geoffrey C. Bowker, « Biodiversity Datadiversity », *Social Studies of Science*, 2000, vol. 30, n°5, n°643.</footnote>
courant d'entendre que les sciences comme les organisations feraient
face à un « déluge de données ». Or, ces perceptions apparaissent régul-
lièrement depuis la Renaissance en même temps que les technologies
de gestion de l'abondance d'information<fnref n="43" />. Les articles relatant le
« déluge de données » ont aussi charrié l'idée que le caractère massif et
exhaustif des bases de données pourrait bouleverser la science. Dans
un nouveau paradigme scientifique<fnref n="44" />, les données toujours plus mas-
sives n'auraient qu'à « parler » pour interpréter les phénomènes et
générer du savoir. Pour Chris Anderson, éditeur de *Wired*, le déluge
des données rend la méthode scientifique obsolète<fnref n="45" />. Dans un article
célèbre, il n'annonçait pas moins que la fin de la théorie. Plutôt que
de partir d'une hypothèse et de la tester, il suffirait d'explorer les don-
nées pour identifier des corrélations, des relations statistiques entre
des phénomènes, et comprendre la causalité. Même si cette approche
a été largement critiquée par la suite au sein des communautés scien-
tifiques, elle a eu un impact auprès du grand public. La demande
d'ouverture des données est entrée dans le débat politique la même
année que la publication de cet article, en 2008. La possibilité de
réutiliser l'ensemble des données du secteur public a été perçue
comme un moyen de générer des recherches inédites et de créer de
nouvelles formes de connaissances.

Concomitamment au mouvement de l'open data, la notion de
science ouverte a émergé pour désigner la « diffusion sans entrave des
résultats, des méthodes et des produits de la recherche scientifique<fnref n="46" /> ». S'ins-
crivant dans la lignée des principes de l'accès ouvert aux publications
scientifiques⁴⁷, elle a été définie notamment à la suite de la

<footnote n="43">43. Daniel Rosenberg, « Early Modern Information Overload », *Journal of the History of Ideas*, 2003, n°64, p. 1-9.</footnote>

<footnote n="44">44. Tony Hey, Stewart Tansley & Kristin Tollé, *The Fourth Paradigm: Data-Intensive Scientific Discovery*, Microsoft Research, 2009.</footnote>

<footnote n="45">45. Chris Anderson, « The End of Theory: the Data Deluge Makes the Scientific Method Obsolete », *Wired*, juin 2008. https://www.wired.com/2008/06/pb-theory/.</footnote>

<footnote n="46">46. Ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation, « Initiez-vous à la science ouverte », *Ouvrir la Science*, 2023. https://www.ouvirlascience.fr/initiez-vous-a-la-science-ouverte.</footnote>
déclaration de Berlin de 2003 sur le libre accès à la connaissance. Signée aujourd'hui par plus de 700 établissements, celle-ci réclame l'accès libre à toutes les œuvres et données issues d'un travail de recherche. La déclaration a été complétée par la publication en 2007 d'un rapport de l'OCDE sur l'accès aux données issues des recherches financées sur fonds public<fnref n="48" />. Plus de trente pays se sont engagés en ce sens. Le concept de science ouverte s'est ensuite diversifié en plusieurs écoles qui ont porté leur attention sur des objets différents<fnref n="49" /> :

– l'école «publique» qui soutient que la science doit être accessible à un public plus large en ouvrant le processus de recherche (sciences citoyennes) et en favorisant la diffusion des produits de la recherche aux non-initiés;

– l'école «démocratique» qui promeut le libre accès aux produits de la recherche (publications, données, codes sources, graphiques...);

– l'école «pragmatique» qui, inspirée par des concepts d'innovation ouverte, considère la science ouverte comme une méthode permettant de rendre la recherche et la diffusion des connaissances plus efficaces;

– l'école «de l'infrastructure» qui s'intéresse à l'infrastructure technique qui permet les pratiques de recherche émergentes (informationique répartie, portails de données...);

– l'école «de la mesure» qui s'intéresse aux normes alternatives pour déterminer l'impact scientifique, notamment en lien avec la valorisation du partage de données dans les carrières.

<footnote n="47">47. Les principes de l'accès libre aux publications scientifiques ont été définis par l'initiative de Budapest pour l'accès ouvert de 2002 (BOAI, https://www.budapestopenaccessinitiative.org) et la déclaration de Bethesda pour l'édition en libre accès en 2003 (https://www.ouvrirlascience.fr/declaration-de-bethesda-pourledition-en-libre-acces/).</footnote>

<footnote n="48">48. OCDE, *Déclaration de l'OCDE sur l'accès aux données de la recherche financée par des fonds publics*, 2004. https://www.ouvrirlascience.fr/declaration-de-locde-surlacces-aux-donnees-de-la-recherche-financee-par-des-fonds-publics/.</footnote>

<footnote n="49">49. Benedikt Fecher & Sascha Friesike, «Open Science: One Term, Five Schools of Thought», in Bartling, S., Friesike, S. (eds), *Opening Science*, Springer, 2014. https://doi.org/10.1007/978-3-319-00026-8_2.</footnote>
Sur le sujet des données, les principes FAIR<fnref n="50" /> se sont imposés à partir d'une publication de 2016 dans *Nature — Scientific data* pour désigner un ensemble de principes directeurs pour gérer les données de la recherche qui doivent être :

- Faciles à trouver pour les humains et les machines avec des identifiants uniques et des métadonnées complètes;

- Accessibles pour stocker durablement les données et faciliter leur accès;

- Interopérables pour favoriser les échanges entre systèmes informatics et augmenter les capacités des métadonnées à être combinées avec des langages et des formats ouverts et largement partagés;

- Réutilisables pour augmenter l'impact des données avec une description précise des données et de leurs conditions de réutilisations.

Ces principes sont aujourd'hui promus sur l'ensemble du cycle des données de la recherche, par exemple par l'Agence nationale de la recherche (ANR) en France qui, depuis 2019, demande à tous les projets financés de décrire la façon dont les données sont produites, documentées, (ré)utilisées, gérées et partagées pendant et après le projet afin de les rendre FAIR (Faciles à trouver, Accessibles, Interopérables, Réutilisables)<fnref n="51" />.

## La modernisation des administrations

Au-delà des promesses de croissance, les politiques d'open data reposent également sur leur capacité à provoquer des changements dans les rouages de l'administration et ainsi engendrer sa «modernisation». Les projets d'ouverture des données publiques sont souvent soutenus par les services en charge de la transformation du service

<footnote n="50">50. Mark D. Wilkinson et al., «The FAIR Guiding Principles for scientific data management and stewardship», *Scientific Data*, vol. 3, n°1, 2016. https://doi.org/10.1038/sdata.2016.18.</footnote>

<footnote n="51">51. « FAQ Plan de Gestion des Données (PGD) », *Agence nationale de la recherche, 2023*. https://anr.fr/fr/lanr/engagements/faq-pgd/.</footnote>
public qui ont fait le constat d'une organisation manquant de trans-
versalité et laissant peu de place à l'initiative des agents. La réutilisa-
tion des données produites dans d'autres divisions de l'organisation
encouragerait la fin du travail «en silos», une expression désignant le
cloisonnement des services et l'insuffisance des pratiques de partage
des informations. L'ouverture des données publiques offrirait la possi-
bilité de créer des services innovants en utilisant des données qui
n'étaient jusqu'alors pas connues ou qui ne circulaient pas hors du
service qui les produisait.

L'ouverture des données encouragerait aussi la participation des citoyens dans l'élaboration des politiques par la réduction des asymétries d'information. En proposant des données dans leur plus grande précision, les politiques d'open data faciliteraient l'apparition d'une citoyenneté informée au fondement de politiques publiques d'inspiration libérale<fnref n="52" />. Cette ouverture permettrait dans le même mouvement l'émergence de contre-pouvoirs à même de remettre en cause de manière factuelle les politiques publiques en cours d'élaboration ou leur mise en œuvre. Des actions collectives se mobilisent régulièrement pour que les données prennent en compte des situations jusqu'alors occultées ou ignorées<fnref n="53" />. Plus largement, l'ouverture de l'information stratégique au public est perçue comme une source d'efficacité et d'innovation des organisations. Les politiques d'open data s'inscrivent dans la continuité des travaux des théoriciens des organisations qui encouragent à diffuser l'information. En particulier, les travaux de Henry Chesbrough, à l'origine de la notion d'innovation ouverte<fnref n="54" />, ont répandu l'idée qu'ouvrir l'information stratégique peut constituer une source d'innovation bien supérieure au régime classique du confinement des ressources en interne.

<footnote n="52">52. Andrew Barry, *Political Machines: Governing a Technological Society*, The Athlone Press, 2001.</footnote>

<footnote n="53">53. Isabelle Bruno, Emmanuel Didier & Julien Prévieux, *Statactivisme. Comment lutter avec des nombres*, Zones, 2014.</footnote>

<footnote n="54">54. Henry Chesbrough, *Open Business Models: How to Thrive in the New Innovation Landscape*, Harvard Business School Publishing, 2006.</footnote>
Ces bénéfices internes et externes positionnent les politiques d'ouverture des données comme un objet d'intérêt pour la transformation du service public. La Banque mondiale encourage ainsi financièrement les pays en développement à ouvrir leurs données à la fois pour faire émerger une société civile informée, mais aussi pour «moderniser» le fonctionnement des administrations. L'open data est devenu en quelque sorte un «produit d'exportation» pour les pays occidentaux qui proposent des méthodologies «clé en main» pour transformer l'administration par l'ouverture des données<fnref n="55" />. Cette «modernisation» s'inscrit aussi dans le contexte de réduction des dépenses de l'État dans lequel l'ouverture des données financières permettrait un contrôle de l'action publique qui dépasse les instances dédiées et l'étend à la société civile dans son ensemble. Des recherches critiques ont alors associé l'ouverture des données publiques à la privatisation du service public<fnref n="56" />. Cette critique doit être prise au sérieux : l'ouverture des données peut aussi servir à un désinvestissement de l'État dans les services à destination des citoyens. L'État peut se contenter d'ouvrir les données et déléguer au secteur privé la création de services, abandonnant alors le principe d'égalité d'accès au service public. L'éditeur Tim O'Reilly qui a participé à l'organisation de la conférence fondatrice des principes de l'open data (abordée en détail dans le chapitre suivant) a écrit en 2010 l'article très commenté «Government as a Platform<fnref n="57" />». Dans une rhétorique libertarienne tirée d'exemples où la société se substitue à l'État, l'article défend une conception de l'État comme une plateforme mettant des ressources à disposition de la société civile et des acteurs privés. Ces derniers ont la liberté de développer des biens et des services finaux à l'aide de ces ressources, une approche qui peut créer les

<footnote n="55">55. Clare Birchall, «“Data.gov-in-a-box”: Delimiting transparency», *European Journal of Social Theory*, 2015, vol. 18, n°2, p. 185-202.</footnote>

<footnote n="56">56. Jo Bates, «“This is what modern deregulation looks like”: co-optation and contestation in the shaping of the UK's Open Government Data Initiative», *Journal of Community Informatics*, 2012, vol. 8, n°2.</footnote>

<footnote n="57">57. Tim O'Reilly, «Government as a Platform», *Innovations: Technology, Governance, Globalization*, MIT Press, 2011, vol. 6, n°1, p. 13-40.</footnote>
conditions d'un désengagement de l'État, et l'expérience l'a montré,
d'un accroissement des inégalités.

■ Les industries de l'information

L'émergence des politiques d'open data doit aussi beaucoup aux
entreprises pour lesquelles la réutilisation des données constitue le
coeur de l'activité. L'industrie de l'information est particulièrement
développée aux États-Unis où toutes les données publiques sont dans
le domaine public, sans redevances ni restrictions, depuis 1988⁵⁸.
Cette situation est le fruit d'une intense campagne de lobbying menée
par les industriels de l'information qui ont obtenu du gouvernement
fédéral que les données soient systématiquement partagées et que les
services à valeur ajoutée soient fournis principalement par le secteur
privé plutôt que par les acteurs publics. En France, la situation a long-
temps été différente avec le succès des services « télématiques » sur
Minitel qui ont dégagé d'importantes sources de revenus dans les
années 1980 pour les acteurs publics. Maurice Ronai parle d'une pro-
lifération et d'un « activisme télématique » dans les administrations.

Selon lui, les administrations exploitaitaient leurs gisements natu-
rels : le vaste domaine des droits et démarches. Les serveurs prolifé-
raient parfois à l'intérieur d'un même ministère. Des préoccupations
nouvelles s'affirmaient : faire du trafic, générer des recettes. La diver-
sité des pratiques tarifaires, les bricolages contractuels débouchèrent
alors sur des situations ambiguës : monopoles de commercialisation,
accords d'exclusivité, relations de troc, recours à des associations...

Même si le Minitel a progressivement disparu des foyers dans les
années 1990 avec le développement d'Internet, ces recettes ont créé
un précédent et ont donné l'impression que les données produites par
l'administration française pouvaient être une source de revenus pour
le financement du service public.

<footnote n="58">58. Maurice Ronai, «Données publiques : accès, diffusion, commercialisation», *Problèmes politiques et sociaux*, Éditions La Documentation française, 1997, n°773-774, p. 68.</footnote>
Les politiques d'open data ont fortement incité à l'abandon de ces redevances. Dans les années 2000, la Commission européenne s'est inspirée du cadre réglementaire états-unien pour promouvoir l'abandon des redevances et faire émerger une industrie de l'information de taille comparable à celle des États-Unis. En 2003, l'Union européenne a adopté la Directive sur les informations du secteur public dite PSI (Public Sector Information) pour inciter les États membres à diffuser gratuitement leurs données. La Commission européenne a multiplié les études sur le potentiel économique de la libération des données, évaluant jusqu'à 200 milliards d'euros par an la valeur de leur circulation optimale dans les pays de l'Union<fnref n="59" />. Ces promesses de croissance doivent justifier les efforts financiers et humains (suppression des redevances, développement de portails, travail sur les données, communication et événements, recherche et développement) consentis par les États pour ouvrir leurs données. Le pari de l'open data repose sur un retour sur investissement par la taxation des revenus de la réutilisation dont il est prévu que le montant dépasserait largement le coût de l'ouverture et l'abandon d'éventuelles redevances.

Ces prévisions de croissance se sont transformées en revendication à la suite d'une campagne du quotidien britannique *The Guardian* en 2006 intitulée « Free Our Data », lancée par l'article « Rendez-nous les joyaux de la couronne ». Elle exigeait la gratuité des données « payées par les impôts ». Parmi ces « joyaux », les données de l'institut géographique britannique Ordnance Survey ont été perçues comme les plus prometteuses en termes de croissance. La tribune insistait sur le fait qu'aucun des services de cartographie numérique comme Google Maps n'était britannique du fait des fortes redevances pour utiliser les données de l'Ordnance Survey. Le Guardian évoquait alors la différence avec la conception américaine.

*Les États-Unis considèrent que les données collectées avec l'argent du contribuable devraient lui être restituées gratuitement. Et une étude détaillée montre que l'attitude fermée du Royaume-Uni envers ses données*

<footnote n="59">59. Graham Vickery, *Review of recent studies on PSI re-use and related market developments*, 2011.</footnote>
signifie perte des opportunités commerciales et même frein à la recherche
scientifique dans des domaines comme le changement climatique<fnref n="60" />.

Cette campagne, menée par un des principaux quotidiens du pays, a créé des réseaux et mobilisé des acteurs importants dans le développement de l'open data en Grande-Bretagne.

Rappelons enfin que l'open data est apparu dans le débat public aux alentours de 2007, en même temps que le développement de l'économie des applications mobiles avec le lancement des boutiques d'applications sur smartphone (Apple AppStore, Google PlayStore...). Une vague de création de services et d'emploi dans le développement informatique était espérée avec l'accès ubiquitaire aux services rendu possible par le smartphone. Dans ce contexte, les données ouvertes étaient souvent envisagées comme un carburant de cette nouvelle économie. Chaque jeu de données ouvertes pouvait potentiellement donner lieu à la création d'une jeune pousse. L'argument de la création d'emplois par ces nouvelles entreprises a joué un rôle important dans le contexte de la crise économique de 2008, l'open data étant perçu comme un instrument de relance.

## L'entraînement des modèles d'intelligence artificielle

Même si elle fait l'objet d'une actualité brûlante, la notion d'intelli-
gence artificielle (IA) est un terme flou dont la définition est débattue
et qui reste marqué par l'imaginaire de la science-fiction, coloré de peur
et de fascination. Les acteurs techniques parlent plutôt d'apprentissage
automatique ou *machine learning* qui, selon le site *Elements of AI*, est un
sous-domaine de l'informatique désignant des systèmes qui améliorent
leur performance pour une tâche donnée au fur et à mesure qu'ils
acquèrent de l'expérience et des données<fnref n="61" />. Cette définition est très

<footnote n="60">60. Charles Arthur & Michael Cross, «Give us back our crown jewels», *The Guardian*, 9 mars 2006. https://www.theguardian.com/technology/2006/mar/09/education. epublic.</footnote>

<footnote n="61">61. Elements of AI, «Qu'est-ce que l'IA?», 2023. https://course.elementsofai.com/fr/1.</footnote>
proche de celle d'intelligence artificielle qui désigne des systèmes ayant
deux caractéristiques, toujours selon *Elements of AI* :

– l’autonomie, la capacité d’exécuter des tâches dans des environnements complexes sans être constamment guidé par l’utilisateur;

– l'adaptabilité, la capacité d'améliorer leur performance grâce à l'apprentissage et l'expérience.

Cette adaptabilité est, en grande partie, due aux larges ensembles
de données qui ont permis l'entraînement et l'adaptation des modèles
d'IA. Pour comprendre le rôle des données ouvertes dans ce processus
d'entraînement, le *Contre-Atlas de l'intelligence artificielle* de Kate
Crawford<fnref n="62" /> explore dans son chapitre « *Data* » la capture massive et
vorace des données par l'industrie de l'IA. L'autrice affirme que l'IA
n'est ni artificielle ni intelligente et, pour contrer le voile d'opacité de
cette industrie, explore les ressources naturelles ou humaines, les
infrastructures, la logistique et les histoires derrière ces technologies.
L'industrie de l'IA s'est construite sur la collecte massive de données,
considérant que toute forme d'image, de texte, de son ou de vidéo
pouvait représenter des données brutes pour le test et l'entraînement
de ses algorithmes. Historiquement, l'IA était conçue dans les années
1970 comme la réalisation de systèmes experts qui imitent le raison-
nement d'un professionnel. De manière déterministe, les applications
répondent de manière prévisible à l'action de l'utilisateur. À partir des
années 1980, l'approche probabiliste s'est développée en utilisant des
probabilités pour modéliser et résoudre des problèmes, tolérant
l'incertitude et la méconnaissance de certaines règles métiers<fnref n="63" />. Parmi
ces techniques, l'apprentissage profond ou *deep learning* s'est déve-
loppé sous l'impulsion de trois chercheurs en informatique (Yoshua
Bengio, Yann Le Cun et Geoffrey Hinton) qui sont arrivés à

<footnote n="62">62. Kate Crawford, *Contre-atlas de l'intelligence artificielle. Une cartographie politique, sociale et environnementale de l'IA*, Zulma, 2022.</footnote>

<footnote n="63">63. Dominique Cardon, Jean-Philippe Cointet & Antoine Mazières, « La revanche des neurones. L'invention des machines inductives et la controverse de l'intelligence artificielle », *Réseaux*, 2018, vol. 211, n°5, p. 173-220. https://doi.org/10.3917/res.211.0173.</footnote>
perfectionner cette technique et à convaincre la communauté scientifique au milieu des années 2000, après une longue période de désintérêt<fnref n="64" />. Les trois chercheurs ont reçu ensemble le prix Turing, considéré l'équivalent du prix Nobel en informatique, pour leur contribution «d'une importance technique majeure et durable dans le domaine informatique». Les réseaux de neurones s'inspirent du cerveau humain en utilisant une structure de réseaux neuronaux artificiels organisés par couches. Les données circulent de la couche d'entrée à travers plusieurs couches de réseaux neuronaux cachés, «profonds», avant d'arriver à la couche de sortie. L'organisation interne de ces réseaux se réalise lors d'une phase d'apprentissage au cours de laquelle la machine est exposée à de grands volumes de données qui reconfi-gurent la forme du réseau et modifient le poids de chaque neurone<fnref n="65" />.

Kate Crawford explique que les données publiques ont constitué, avant l'arrivée d'Internet, un des principaux gisements de données pour l'industrie émergente de l'IA. Elle étudie en particulier les corpus de texte en Traitement automatique du langage (TAL) pour lesquels les chercheurs ont dû faire preuve d'inventivité pour identifier des sources de données textuelles massives. Elle donne l'exemple d'IBM qui, au milieu des années 1980, cherchait des données pour entraîner ses modèles de reconnaissance de la parole et de traduction. L'entreprise a fini par trouver une source de données inattendue dans le procès pour démantèlement *antitrust* d'IBM qui s'est déroulé à partir de 1969 et qui a duré 13 ans avec plus d'un millier de personnes auditionnées. Le procès Enron a constitué une autre source de données très exploitée par les chercheurs en TAL. La commission fédérale de régulation de l'énergie avait estimé que la saisie des courriels de 158 employés devait être diffusée à des fins de transparence. Près d'un demi-million d'échanges de messages en langage naturel, sans

<footnote n="64">64. CScience, «Les pères fondateurs du deep learning: Yoshua Bengio, Yann Le Cun et Geoffrey Hinton», 2020. https://www.cscience.ca/2020/07/28/les-peres-fondateurs-du-deep-learning-yoshua-bengio-yann-le-cun-et-geoffrey-hinton/.</footnote>

<footnote n="65">65. Pablo Jensen, *Deep earnings. Le néolibéralisme au cœur des réseaux de neurones*, C&F éditions, 2021.</footnote>
formalisme, étaient alors publiés et ces données ont servi de matériau d'entraînement aux outils d'IA. L'autrice souligne que l'industrie considère souvent ces corpus de texte comme interchangeables, ne se préoccupant généralement pas des biais et des manques notamment en termes de diversité linguistique. Sur ce point, le cadre juridique des États-Unis, évoqué précédemment, qui place les données dans le domaine public et se préoccupe bien peu de la protection des données à caractère personnel, explique en partie «l'avance» des États-Unis dans le domaine de l'IA<fnref n="66" />.

L'arrivée d'Internet a tout changé en ce qui concerne l'accès aux données d'entraînement. Kate Crawford dénonce un «pillage» : tout ce qui est publié en ligne peut devenir donnée d'entraînement pour les systèmes d'IA. Elle donne l'exemple d'ImageNet, une base d'aujourd'hui 14 millions d'images annotées, qui a servi à l'entraînement des principaux modèles et travaux de recherche sur la vision par ordinateur et la reconnaissance des objets présents dans les images<fnref n="67" />. Créée en 2006 par la chercheuse en informatique Fei-Fei Li, aujourd'hui professeure à Stanford, ImageNet s'appuie sur la base de données lexicale ouverte WordNet qu'elle complète de millions d'images collectées sur le Web et les réseaux sociaux sans préoccupation de la vie privée. Le processus d'annotation de ces images, l'association des images à des mots sélectionnés dans un vocabulaire préétabli, a été réalisé par des «travailleurs du clic» payés quelques centimes de l'heure et recrutés sur la plateforme Amazon Mechanical Turk<fnref n="68" />. Même si les limites du copyright sont souvent franchies, la

<footnote n="66">66. Dans le domaine de la reconnaissance faciale, Simone Pieranni explique le *leader-ship* de la Chine par la généralisation de la surveillance de la population chinoise, fournissant des données massives, et des conditions permissives d'exploitation des données des caméras de surveillance déployées partout dans le monde par les entreprises chinoises dans le cadre de l'initiative des nouvelles routes de la soie.
Simone Pieranni, *Red Mirror. L'avenir s'écrit en Chine*, C&F éditions, 2021.</footnote>

<footnote n="67">67. Dave Gershgorn, «The data that transformed AI research—and possibly the world», *Quartz*, 2017. https://qz.com/1034972/the-data-that-changed-the-direction-of-ai-research-and-possibly-the-world.</footnote>

<footnote n="68">68. Antonio A. Casilli, *En attendant les robots : Enquête sur le travail du clic*, Seuil, 2019.</footnote>
communauté des chercheurs en IA met à disposition de nombreuses bases de données d'entraînement en open data pour stimuler la recherche et optimiser les technologies d'apprentissage. Le site kaggle.com propose plusieurs milliers de jeux de données, issus d'extractions de page web ou de données publiques ouvertes, pouvant être utilisés pour entraîner des modèles et participer à des compétitions de data science. Le fair use ou «usage légitime» est souvent invoqué comme exception aux droits d'auteur pour l'entraînement des modèles. Mais cet argument juridique est de plus en plus contesté alors que les modèles génératifs de texte, d'images, de sons ou de vidéos imitent les auteurs initiaux voire, dans certains cas, les concurrents sur leurs marchés<fnref n="69" />.

Parmi ces données ouvertes utilisées à des fins d'entraînement de modèles d'IA, Common Crawl a récemment été mis en lumière avec le lancement en novembre 2022 de ChatGPT. Le modèle de langage GPT, sous le capot du chatbot d'OpenAI, a été entraîné avec des corpus de texte issus à plus de 60% de Common Crawl, 22% de WebText2 comprenant les publications les mieux notées sur Reddit, des données issues de livres et à 3% issues de Wikipédia<fnref n="70" />. OpenAI, qui n'a plus d'open que le nom, déclare aujourd'hui rejeter l'open source et ne publie plus le détail des données utilisées pour l'entraînement des nouvelles versions de ChatGPT<fnref n="71" />. Common Crawl a été constitué à partir de 2007 comme un projet à but non lucratif visant à rendre accessible aux chercheurs l'extraction, la transformation et l'analyse des données du Web. En 2023, les données ouvertes de Common Crawl contiennent le texte de 240 millions de pages web

<footnote n="69">69. James Vincent, «The scary truth about AI copyright is nobody knows what will happen next», *The Verge*, 2022. https://www.theverge.com/23444685/generative-ai-copyright-infringement-legal-fair-use-training-data.</footnote>

<footnote n="70">70. Dennis Layton, «ChatGPT — Show me the Data Sources», *Medium*, 2023. https://medium.com/@dlaytonj2/chatgpt-show-me-the-data-sources-11e9433d57e8.</footnote>

<footnote n="71">71. Julien Lausson, «Nous avions tort»: en dévoilant GPT-4, OpenAI dit rejeter l'open source désormais, *Numerama*, 2023. https://www.numerama.com/tech/1307322-nous-avions-tort-en-devoilant-gpt-4-openai-dit-rejeter-lopen-source-de-sormais.html.</footnote>
collectées sur 16 années. L'organisation, qui compte aujourd'hui huit salariés, vante les vertus de l'open data pour améliorer la prise de décision individuelle ou gouvernementale, favoriser les collaborations interdisciplinaires et résoudre des problèmes complexes<sup>72</sup>. Derrière ces objectifs on ne peut plus louables, Common Crawl est dirigée par un rassemblement d'acteurs influents de la Silicon Valley. Si l'on consulte les profils des membres de son conseil d'administration, on trouve des avocats en propriété intellectuelle, des consultants, des communicants et des data scientists, tous très insérés dans l'économie de la Silicon Valley. On trouve aussi trois représentants de Google comme Peter Norving, directeur de recherche, l'ingénieur de recherche Pete Warden<sup>73</sup>, ou encore Praveen Paritosh, senior researcher en IA. Enfin, la présence de Kurt Bollacker confirme l'étonnante convergence entre cyberculture et contre-culture qui a animé la Silicon Valley à partir des années 1970, autour de la figure de Brand<sup>74</sup>. Bollacker est digital research director de la Long Now Foundation fondée et présidée par Stewart Brand pour promouvoir une vision de long terme des problèmes mondiaux. Il est aussi conseiller stratégique de MLCommons où il anime le groupe de travail sur les jeux de données d'entraînement pour le machine learning (ML). Cette organisation qui se revendique du mouvement des communs de la connaissance compte parmi ses membres fondateurs les principaux géants de la technologie mondiale (Alibaba, Baidu, Google, Intel, Meta, Microsoft, Nvidia...) pour échanger sur les données d'entraînement et partager des benchmarks de performance des technologies d'IA.

Cette mention du mouvement des communs dans le nom MLCommons fait écho à l'avertissement de Kate Crawford sur la

<footnote n="72">72. Common Crawl, « Common Crawl - Mission », 2023. https://commoncrawl.org/mission.</footnote>

<footnote n="73">73. Il est aussi auteur d'un manuel sur la recherche de données publiques, publié aux éditions O'Reilly, maison qui a accueilli la rencontre fondatrice des principes de l'open data comme nous le verrons dans le chapitre suivant. Pete Warden, *Data Source Handbook: A Guide to Public Data*, O'Reilly, 2011.</footnote>

<footnote n="74">74. Fred Turner, *Aux sources de l'utopie numérique : De la contre-culture à la cyberculture*, *Stewart Brand, un homme d'influence*, C&F Éditions, 2013 (2ᵉ ed. 2021).</footnote>
«capture des communs» par l'industrie de l'IA. On pourrait débattre de la caractérisation de communs pour l'ensemble des données du Web. À la suite en particulier des travaux d'Elinor Ostrom<sup>75</sup>, les communs désignent des ressources partagées, gérées, et maintenues collectivement par une communauté. David Bollier le résume bien : «un commun, c'est : une ressource + une communauté + un ensemble de règles sociales. Ces trois éléments doivent être conçus comme formant un ensemble intégré et cohérent<sup>76</sup>». Le fait de partager une ressource ne suffit pas à la qualifier de communs mais toujours est-il que les acteurs industriels s'en sont saisis comme un slogan. Crawford dénonce un mouvement d'enclosure du fait qu'«un jeu de données peut toujours être disponible mais la méta-valeur des données — le modèle créé avec — est détenue par le privé». À propos de projets ouverts comme ImageNet ou Common Crawl, elle évoque un «mythe» de la collecte de données comme une pratique charitable en informatique qui obscurcit les rapports de pouvoirs et protège ceux qui en profitent le plus. Cet avertissement interroge le mouvement de l'open data. Certains acteurs (cela m'est arrivé) peuvent voir l'ouverture comme un «bien en soi» c'est-à-dire, au sens de Nicolas Dodier, une visée qui, en tant que telle, pourrait clore l'argumentation aux yeux de ses énonciateurs<sup>77</sup>. Les propos de Kate Crawford résonnent aussi avec ceux du sociologue espagnol César Rendueles<sup>78</sup>. Dans son dialogue sur les communs avec le sociologue et homme politique Joan Subirats, cofondateur du mouvement Barcelone en commun qui a dirigé la capitale catalane, Rendueles critique l'usage médiatique des communs comme «un concept sympathique et consensuel, peu suspect de

<footnote n="75">75. Elinor Ostrom, *Gouvernance des biens communs : Pour une nouvelle approche des ressources naturelles*, De Boeck Supérieur, 2010. Elinor Ostrom, *Discours de Stockholm, en réception du Nobel d'économie 2009*, C&F éditions, 2020.</footnote>

<footnote n="76">76. David Bollier, *La renaissance des communs pour une société de coopération et de partage*, Charles Léopold Mayer, 2014.</footnote>

<footnote n="77">77. Nicolas Dodier, «L'espace et le mouvement du sens critique», *Annales. Histoire, sciences sociales*, 60-1, p. 7-31, 2005.</footnote>

<footnote n="78">78. César Rendueles & Joan Subirats, *La cité en communs. Des biens communs au municipalisme*, C&F éditions, 2020.</footnote>
complicité avec la bureaucratie et le marché et qu'on accueille toujours cha-
leurement». Il avertit que cette apparente sympathie du concept
peut mener à des « affinités monstrueuses » et à coïncider avec certains
intérêts privés. La récupération des communs n'est pas l'apanage de
l'industrie de l'IA, elle est aussi courante dans la sphère politique qui,
depuis quelques années, en fait un usage immodéré. Certains comme
Lionel Maurel désignent cette récupération politique sous le terme de
« commons washing<fnref n="79" /> », un blanchiment qui peut parfois délaver le
concept de sa substance.

L'avertissement de Kate Crawford sur le risque d'enclosure des
communs du Web par l'industrie de l'IA prend tout son sens quand
on s'intéresse à un acteur comme OpenAI qui a progressivement
abandonné toute idée d'ouverture de ses modèles. Elle mérite néan-
moins d'être nuancée car la communauté des chercheurs en IA conti-
nue de diffuser des modèles ouverts. Par exemple, des chercheurs de
Google ont introduit en 2017 dans un article en accès ouvert le
modèle des transformers. Cette méthode de traitement du langage, qui
introduit des mécanismes dits d'«attention» pour prendre en compte
le contexte précédent et suivant chaque mot d'une phrase, a constitué
le fondement de l'émergence des grands modèles de langage (abrégé
LLM de l'anglais «large language model»). Google a rendu public en
2018 BERT, un modèle de traitement du langage naturel (NLP) publié
sous une licence ouverte autorisant les usages commerciaux, qui a été
pré-entraîné sur de grandes quantités de textes issues de Wikipédia
notamment et a longtemps été une référence pour traiter des données
textuelles<fnref n="80" />. Le modèle des transformers a servi de fondement à GPT,
le modèle de langage derrière ChatGPT, dont la deuxième version
beaucoup plus réduite était open source. Après la sortie de ChatGPT
fin 2022, de nombreux LLM open source ont été publiés à un rythme

<footnote n="79">79. Calimaq, «Leurs Communs numériques ne sont (toujours) pas les nôtres!», S.I.Lex, 2020. https://scinfolex.com/2020/04/12/leurs-communs-numeriques-ne-sont-toujours-pas-les-notres/.</footnote>

<footnote n="80">80. Pierre-Carl Langlais, «ChatGPT: comment ça marche?», *Sciences communes*, 2023. https://scoms.hypotheses.org/1059.</footnote>
soutenu<fnref n="81" />. Parmi ceux-ci, on peut citer Llama publié par l'équipe de recherche en IA de Meta (précédemment Facebook) dirigée par le Français Yann Le Cun. La version 2 autorise les usages commerciaux mais contrevient aux principes de l'open source en interdisant Llama pour les entreprises de plus de 700 millions d'usagers (Google ou Amazon sont ciblés) et l'entraînement d'autres IA<fnref n="82" />. Cette dernière condition rappelle la situation ironique d'OpenAI qui, après avoir largement exploité des données du Web sans se préoccuper du droit d'auteur, voit émerger de sérieux concurrents à GPT comme Vicuna. Ce modèle ouvert a été entraîné en partie avec les données de ShareGPT, un site qui permet à quiconque de partager les données de ses échanges avec ChatGPT. Sur le marché émergent des modèles d'IA ouverts, la start-up franco-américaine Hugging Face a récemment levé 235 millions de dollars pour développer sa plateforme et sa communauté facilitant le partage de modèles ouverts et de données d'entraînement. Après une levée de fonds de 100 millions d'euros en quelques jours à l'été 2023, suivie d'une deuxième levée de fonds record de 385 millions d'euros fin 2023⁸³, une équipe de chercheurs français issus de Google DeepMind et de Meta a lancé Mistral AI, pour devenir leader mondial des LLM open source<fnref n="84" />. Ces modèles ouverts pourraient rapidement dépasser les capacités de ceux d'OpenAI et des autres acteurs majeurs de l'industrie, comme a pu le faire Stable Diffusion pour la génération d'images après avoir été entraîné avec les données d'images ouvertes par le projet LAION.

<footnote n="81">81. Pour suivre cette actualité, Dataactivist et Opsci ont lancé en 2023 un blog et une communauté sur le sujet des LLM ouverts : https://www.lebonllm.fr/.</footnote>

<footnote n="82">82. Benj Edwards, «Meta launches Llama 2, a source-available AI model that allows commercial applications», Ars Technica, 2023. https://arstechnica.com/information-technology/2023/07/meta-launches-llama-2-an-open-source-ai-model-that-allows-commercial-applications/.</footnote>

<footnote n="83">83. AFP, «La start-up française Mistral AI a levé 385 millions d'euros», Le Monde, 2023. https://www.lemonde.fr/economie/article/2023/12/11/la-start-up-franceise-mistral-ai-a-leve-385-millions-d-euros_6205065_3234.html.</footnote>

<footnote n="84">84. «Mistral AI dégaine sa première alternative à ChatGPT», Maddyness, 2023. https://www.maddyness.com/2023/09/27/mistral-ai-premiere-alternative-chatgpt/.</footnote>
Cette situation inquiète au plus point des géants du secteur comme Google dont un mémo interne écrit par un chercheur a fuité en mai 2023⁸⁵ pour alerter sur l'avantage compétitif acquis par les modèles ouverts en quelques mois après la sortie de ChatGPT :

> La vérité désagréable est que nous ne sommes pas en position de gagner cette course aux armements, et OpenAI non plus. Pendant que nous nous chamaillions, une troisième faction a tranquillement mangé notre déjeuner. Je parle, bien sûr, de l'open source. En clair, ils nous dépassent. [...] Si nos modèles conservent un léger avantage en termes de qualité, l'écart se réduit étonnamment vite. Les modèles open source sont plus rapides, plus personnalisables, plus privés et plus performants. Ils font des choses avec 100$ et 13 milliards de paramètres que nous avons du mal à faire avec 10 millions de dollars et 540 milliards de paramètres. Et ils le font en quelques semaines, pas en quelques mois. Cela a de profondes implications pour nous. Nous n'avons pas de recette secrète. Notre meilleur espoir est d'apprendre et de collaborer avec ce que d'autres font en dehors de Google.

Ces modèles ouverts pourraient donc progressivement faire évoluer les positions dominantes dans l'industrie de l'IA tout en créant de nouveaux oligopoles.

## ■ Ouvrir des données : un projet consensuel ?

Tout au long de ce chapitre, nous avons pu voir que l'ouverture des données s'inscrit dans la lignée d'une diversité de filiations, chacune mobilisant des acteurs et arguments différents. Loin d'être un phénomène récent, l'ouverture des données s'inscrit dans un héritage historique et conceptuel varié, comprenant la transparence et le droit d'accès à l'information, la liberté de l'information et le logiciel libre, le partage des données de la recherche, la modernisation des administrations, les industries de l'information et l'entraînement des modèles

85. Google «We Have No Moat, And Neither Does OpenAI», SemiAnalysis, 2023, https://www-semianalysis.com/p/google-we-have-no-moat-and-neither.
d'intelligence artificielle. Cette pluralité des facettes de l'ouverture des données se retrouve tout au long de l'histoire des politiques d'open data que nous allons aborder dans les chapitres suivants, d'abord dans l'émergence des principes de l'open data et ensuite dans sa mise en œuvre en France. Du fait de ces multiples facettes, l'ouverture des données a pu créer une forme de consensus transpartisan comme l'a constaté en 2012 la chercheuse Valérie Peugeot en listant les affiliations politiques des élus ayant adopté une démarche d'ouverture des données publiques<fnref n="86" />. Dix ans après la publication de cet article, le constat est toujours valable : les politiques d'ouverture des données traversent l'échiquier politique. D'après Valérie Peugeot, l'ouverture des données présente les caractéristiques d'une innovation démocratique remarquable du fait de la diversité d'échelles territoriales engagées dans la démarche (villes, départements, régions, états, organisations internationales) et de la rapidité de son adoption par les autorités politiques. Surtout, cette innovation démocratique se distingue selon elle par son caractère consensuel car « *la couleur politique du gouvernement en place au moment de son adoption n'apparaît pas comme un caractère discriminant* » et « *lorsqu'un changement politique est intervenu, aucun gouvernement n'a cherché à remettre en question ce choix politique* ». Cette « convergence en trompe-l'œil » masque selon elle une double lecture de l'ouverture des données :

– une approche libertarienne selon laquelle ouvrir les données constitue une opportunité pour « rendre au marché des fonctions tenues par l'État et donc de contribuer à une réduction de la fiscalité, à une diminution globale du rôle de la puissance publique dans la société »;

– une approche issue des biens communs informationnels qui consiste « non pas à défaire l'État mais à en compléter l'action par des formes de gouvernances auto-organisées ».

<footnote n="86">86. Valérie Peugeot, « L'ouverture des données publiques : convergence ou malentendu politique ? » in Bernard Stiegler, *Confiance, croyance, crédit dans les mondes industriels*, FYP Éditions, 2012, p. 1-9.</footnote>
Pour analyser une politique d'ouverture des données, il faudra
donc regarder au-delà de la simple décision d'ouvrir les données et
s'intéresser au détail des choix réalisés, comme les types de jeux de
données mis à disposition, leur contenu ou les incitations à la réutili-
sation des données. La question du choix des licences encadrant la
réutilisation des données constitue le premier de ces choix qui
peuvent « teinter » politiquement une stratégie d'open data en faveur
d'une lecture ou de l'autre. C'est cette question de l'encadrement juri-
dique qui a d'abord été traitée dans la définition des grands principes
de l'open data.
<figure><img src="image_7.png" /></figure>
Les grandes étapes
de la définition des principes
de l'open data

Après avoir retracé les différentes origines et filiations de l'ouverture
des données, je reviens ici sur six moments clés dans la structuration
de ce qu'est devenu le mouvement de l'open data dans les années
2000. J'ai sélectionné six épisodes durant lesquels se sont consolidés
les grands principes qui définissent aujourd'hui ce qu'on entend par
ouverture des données.

Le premier épisode débute en 2005 avec la rédaction de l'Open
Definition par l'Open Knowledge Foundation. Fondé sur la définition
de l'open source, ce texte propose des critères essentiellement juri-
diques qui décrivent les droits des usagers d'un savoir ouvert.

Le deuxième moment se déroule lors de la réunion de Sebastopol
en Californie en 2007, qui a défini les principes de l'ouverture des
données gouvernementales. Les participants souhaitaient voir ces
principes adoptés par le futur président des États-Unis. Leur ambition
a été satisfaite avec la signature par Barack Obama d'un mémoran-
dum sur l'Open Government dès son entrée à la Maison Blanche.

L'inventeur du Web, Tim Berners-Lee, joue le premier rôle des
deux épisodes suivants. En 2009, il donnait une conférence restée
célèbre lors de laquelle il réclamait l'ouverture des données brutes. En
2010, son modèle en cinq étoiles (désignant chacune une étape) pro-
posait une approche progressive pour que les gouvernements
adoptent des standards ouverts de données. Tim Berners-Lee a
ensuite conseillé le gouvernement britannique dans sa politique
d'open data.
Ensuite, nous retournons auprès de l'Open Knowledge Foundation lorsqu'en 2012, elle créait un outil de parangonnage (*benchmarking*), l'Open Data Index, qui classe les États selon la publication d'une sélection de données « essentielles ».

Enfin, je reviens sur l'adoption en 2013 d'une charte par les chefs d'État du G8 qui ont déclaré vouloir faire de l'ouverture des données la pratique par défaut des administrations. Cette déclaration est deve-nue ensuite la charte internationale de l'open data, et constitue aujourd'hui le texte de référence pour définir l'ouverture des données. À travers ces six épisodes, nous verrons comment un vocabulaire, des revendications, des normes et des pratiques ont accompagné l'élabo-ration des politiques d'ouverture de données.

## Épisode 1, « Open Definition » : les bases juridiques d'un savoir ouvert

En mai 2004, Rufus Pollock, chercheur en économie à l'université de Cambridge (Royaume-Uni), annonçait la création de l'Open Knowledge Foundation (OKFN), une organisation à but non lucratif visant à « promouvoir l'ouverture de toutes les formes de savoir [...] infor-mation, données et tous les termes synonymes<fnref n="87" /> ». Peu après la création de l'organisation, en août 2005, Pollock invitait les premiers membres de l'OKFN et son réseau de partenaires à adopter collectivement une définition du savoir ouvert. Dans son appel, Pollock souhaitait décli-ner une série de conditions, essentiellement juridiques, permettant d'établir qu'un savoir est ouvert. La définition devait aussi servir à énumérer les licences ouvertes spécifiques au savoir et à fédérer des disciplines éparses se revendiquant de l'ouverture.

Un contrat de licence est un document juridique qui définit les conditions d'utilisation et de distribution d'une œuvre. Il peut autori-ser certaines activités (comme la copie, la modification, la distribu-tion, etc.) ou en interdire d'autres, et peut également imposer des

<footnote n="87">87. Rufus Pollock, OKFN, « Open Knowledge Foundation Launched », 24 mai 2004. https://blog.okfn.org/2004/05/24/open-knowledge-foundation-launched/.</footnote>
conditions spécifiques (comme l'attribution de crédit, la distribution uniquement à des fins non commerciales, etc.) Contrairement à un contrat, le simple usage de l'œuvre ou des données vaut en lui-même acceptation des termes de la licence. Des licences prérédigées et standardisées comme Creative Commons pour les œuvres de création ou General Public License (GNU GPL) pour les codes sources des logiciels libres facilitent le travail des auteurs, qui n'ont qu'à indiquer la licence, et des usagers, qui peuvent comprendre leurs droits et devoirs. Cet enjeu juridique était essentiel à l'époque où il était difficile de repérer quelles licences peuvent être qualifiées d'ouvertes ou non.

Pollock n'a pas employé le terme d'open data dans sa définition des savoirs ouverts, mais il signalait une prolifération de mouvements se revendiquant de l'ouverture. Cette définition devait servir à éviter une dilution de la philosophie de l'ouverture et à fédérer différents projets ayant pour point commun l'ouverture du savoir. Elle se fondait directement sur l'expérience du mouvement du logiciel libre en informatique, une filiation clairement affirmée dans le premier brouillon du texte. Pollock y créditait la définition de l'open source comme la ressource essentielle ayant servi à la rédaction de sa définition d'un savoir ouvert, mais aussi à forger l'idée même d'ouverture.

Pour la résumer en quelques mots, l'Open Definition décline les conditions de l'ouverture du savoir. La notion de savoir désigne ici un domaine large, qui rassemble des objets informationnels très différents (donnée, document, contenu, œuvre, article...). Sans entrer dans le détail de chacune des clauses, notons que l'Open Definition exclut les licences qui «discriminent» selon les types d'usagers ou la finalité de la réutilisation. Elle demande d'accorder trois droits fondamentaux (utiliser, réutiliser, redistribuer) et autorise à contraindre les réutilisateurs à deux exigences : la citation de la source et le partage des modifications de l'œuvre avec la même licence (clause dite de *share alike*).

Un point a fait débat après la publication de la première version de l'Open Definition : l'exclusion des œuvres adossées à une clause
non commerciale. Ce débat porte particulièrement sur le cas des licences Creative Commons. Créées en 2001 par Lawrence Lessig, un juriste de Harvard et militant de la culture libre, ces licences proposent une alternative au *copyright* en permettant aux créateurs de conserver certains droits tout en partageant gratuitement des œuvres<sup>88</sup>. Chaque licence Creative Commons comporte une ou plusieurs clauses standardisées. Elles peuvent être combinées pour exiger de l'usager de citer la source (*Attribution – BY*), interdire les œuvres dérivées, telles les traductions ou les représentations (*Non Derivates – ND*), les usages commerciaux (*Non Commercial – NC*), et demander le partage des œuvres dérivées avec la même licence (*Share Alike – SA*)<sup>89</sup>. Or, l'Open Definition stipule dans son huitième article<sup>90</sup> que «la licence ne peut exclure l'utilisation de l'œuvre dans un domaine spécifique. Elle ne peut par exemple interdire l'utilisation de l'œuvre dans le domaine commercial». La définition classe les œuvres publiées avec une clause d'utilisation non commerciale (NC) comme «fermées», au même titre qu'une œuvre diffusée selon les règles classiques du droit d'auteur. Ce choix fait aujourd'hui encore débat parmi les communautés du libre. Pour certains, l'interdiction des usages commerciaux, dans les licences Creative Commons en particulier, est incompatible avec les principes et l'esprit du logiciel et de la culture libres qui devrait faciliter l'utilisation la plus large des œuvres et ressources mises à disposition<sup>91</sup>. Cette clause est souvent considérée comme

<footnote n="88">88. Christopher Kelty, *Two Bits: The Cultural Significance of Free Software*, Duke University Press, 2008.</footnote>

<footnote n="89">89. Une erreur est fréquente concernant l'interprétation des clauses ND et NC : la création d'œuvres dérivées ou la commercialisation restent possibles... mais doivent être négociées avec l'auteur ou l'autrice de l'œuvre. Ceci permet aux artistes de diffuser gratuitement des œuvres pour un usage direct par le public, mais de conserver le cas échéant des moyens d'éditer ou de traduire leur travail contre rémunération.</footnote>

<footnote n="90">90. Open Definition, «Définition du Savoir Libre v.1.1». https://www.opendefinition.org/okd/francais/.</footnote>

<footnote n="91">91. Calimaq, «Quand la clause Non-Commercial des licences Creative Commons passe en justice», S.I.Lex, 8 mars 2017. https://scinfolex.com/2017/03/08/quand-la-clause-non-commercial-des-licences-creative-commons-passe-en-justice/.</footnote>
floue car il peut être difficile de déterminer si un usage est commercial ou non<fnref n="92" />.

Malgré ces débats parmi les acteurs qui se revendiquent de l'ouverture, la définition du savoir ouvert a constitué une ressource précieuse pour l'ouverture des données publiques en posant la base d'un élargissement de l'open source au savoir. Elle a établi des critères essentiellement juridiques qui caractérisent l'ouverture en termes de droits des usagers sans préjuger du type de savoir concerné. Cet effort de définition s'est inscrit aussi dans le prolongement du travail de Creative Commons qui a défini une série de licences assorties à des droits et devoirs des usagers d'un savoir ouvert dans le domaine de la création.

L'Open Definition a fourni une définition et des critères sans formuler de revendications ou d'exigences à l'égard des décideurs politiques. En 2007, quelques mois avant l'élection de Barack Obama, des militants de l'ouverture du savoir se sont réunis pour faire part de leurs demandes au futur président des États-Unis. Portant spécifique sur les données gouvernementales, ils ont réclamé une évolution radicale de leurs procédures de diffusion et des conditions de leur réutilisation.

## Épisode 2, «Sebastopol» : le moment de définition des principes essentiels de l'open data

Les 7 et 8 décembre 2007⁹³, se tenait à Sebastopol en Californie une rencontre sponsorisée par la Sunlight Foundation, Google et Yahoo!

<footnote n="92">92. La licence Creative Commons CC-BY-NC 4.0 FR définit un usage non commercial comme une utilisation qui n'a «n'a pas principalement pour but ou pour objectif d'obtenir un avantage commercial ou une compensation financière». Par exemple, peut-on considérer la diffusion d'un documentaire par un enseignant rémunéré pour son cours comme une utilisation commerciale? https://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/legalcode.</footnote>

<footnote n="93">93. Open Government Working Group, «Open Government Working Group Meeting Sebastopol, CA», 2007. https://public.resource.org/open_government_meeting.html.</footnote>
au sein des locaux de la maison d'édition O'Reilly. Cette rencontre avait pour ambition de lister dix principes de l'Open Government. Les organisateurs indiquaient dans l'invitation leur espoir que les candidats à l'élection présidentielle des États-Unis suivraient ces recommandations. Signe des multiples facettes de l'open data, l'invitation insistait sur le fait que l'Open Government pourrait renouveler la participation de la société civile tout en créant des opportunités économiques pour les entrepreneurs. C'est un basculement sémantique important puisque, comme nous l'avons vu dans le chapitre précédent, l'open government désignait aux États-Unis la révélation des secrets étatiques et n'avait pas initialement de portée économique ou entrepreneuriale<fnref n="94" />.

Trente participants ont accepté l'invitation, ils ont été sélectionnés en fonction de leur affiliation à une organisation qui demande, partage ou utilise des données publiques. D'autres ont été invités pour leur implication dans des projets très variés de participation citoyenne. Parmi les participants, on peut citer Tim O'Reilly connu notamment pour avoir popularisé l'expression « Web 2.0. », Lawrence Lessig, et Aaron Swartz, créateur de Reddit et militant des libertés numériques, en particulier de l'accès ouvert aux publications scientifiques. L'assemblée était quasi exclusivement masculine, à l'exception de Marcia Hoffmann, représentante de l'Electronic Frontier Foundation (EFF), une ONG internationale de protection des libertés sur Internet.

À l'issue des deux jours de débats et d'ateliers, un communiqué final a été publié insistant sur les bénéfices de l'open data pour la démocratie, l'innovation et l'amélioration du service public. Le texte a défini une série de huit critères pour que des données gouvernementales soient considérées comme ouvertes :

- complètes : toutes les données publiques doivent être rendues disponibles dans les limites légales liées à la vie privée ou à la sécurité;

- primaires : les données ouvertes sont telles que collectées à la source, non agrégées avec le plus haut niveau de granularité;

<footnote n="94">94. Harlan Yu & David G. Robinson, *op. cit.*, 2012.</footnote>
– fraîches : les données doivent être rendues disponibles dès qu'elles sont produites;

– accessibles : les données doivent être utilisables par le plus grand nombre d'usagers potentiels;

– lisibles par les machines : les données peuvent faire l'objet d'un traitement automatisé par les machines;

– non discriminatoires : elles peuvent être utilisées par tous sans réclamer un enregistrement préalable;

– dans un format ouvert : ce format ne doit pas être la propriété d'une organisation en particulier et doit faire l'objet d'une gouvernance commune par ses usagers;

– avec une licence ouverte : les principes de Sebastopol vont plus loin que l'Open Definition en demandant que les données soient placées dans le domaine public.

Les organisateurs ont atteint leur objectif, à savoir l'adoption de ces principes par le futur président des États-Unis. Le 21 janvier 2009, jour de son investiture à la Maison Blanche, Barack Obama a signé deux mémorandums sur l'Open Government. Après la période d'opacité des guerres d'Afghanistan et d'Irak, ce geste devait marquer un tournant fort en faveur de la transparence. Le premier mémorandum exigeait une plus grande coopération des agences gouvernementales aux procédures du droit d'accès régi par le *Freedom of Information Act* (FOIA). Le second réclamait que les agences gouvernementales mettent en œuvre des politiques en faveur de la transparence, la collaboration avec la société civile et la participation des citoyens. Inspiré par les principes de Sebastopol, le nouveau président se réclame de la philosophie de l'ouverture : « l'ouverture renforcera notre démocratie et promouvra l'efficience et l'efficacité du gouvernement<fnref n="95" />». Le mémorandum a établi trois principes. Le premier, sur la transparence, demandait que l'information fédérale soit valorisée comme un actif

<footnote n="95">95. The White House, «Transparency and Open Government», whitehouse.gov, 2009. https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/transparency-and-open-government.</footnote>
stratégique pour la nation. Le second encourageait les politiques de participation des citoyens à la vie publique. Enfin, le troisième recommandait des méthodes innovantes et invitait à la collaboration avec les associations et les entreprises. Le président a aussi nommé Vivek Kundra, ancien directeur de la technologie (Chief Technology Officer) de la ville de Washington comme directeur de l'innovation (Chief Innovation Officer) de la Maison Blanche afin de mettre en œuvre cette réforme. Kundra, en mars 2009, a annoncé la création de data.gov, le portail fédéral des données ouvertes, inspiré par l'expérience de l'ouverture des données de la ville de Washington qu'il a pilotée. En décembre 2009, la directive Open Government stipulait que les administrations devaient fournir un plan d'action en vue de l'ouverture de nouvelles données. La directive reprend parfois littéralement certains des principes de Sebastopol. On retrouve encore la trace des principes de Sebastopol en 2011 dans l'Open Government Declaration, signée par les États-Unis et sept autres pays, qui a par la suite donné naissance à l'Open Government Partnership, une organisation internationale qui compte désormais plus de soixante-dix pays membres s'engageant à faire avancer la transparence, la participation et la collaboration avec la société civile.

Cette rencontre a marqué un tournant. C'est à partir de cette date que le terme «open data» est entré dans le débat public et a donné lieu aux premières politiques d'ouverture des données. L'ouverture des données a aussi été popularisée par la mobilisation d'une figure tutélaire, Tim Berners-Lee.

## Épisode 3, «Raw Data Now» : la demande de données «brutes» sur le devant de la scène des données

Tim Berners-Lee a formulé son appel à l'ouverture des données brutes le 4 février 2009 à Long Beach en Californie lors d'une conférence TED⁹⁶. Tim Berners-Lee s'y est présenté comme l'inventeur du Web.

96. TED est un réseau de conférences retransmises gratuitement sur le Web qui vise à présenter simplement des idées et à convaincre l'audience de s'impliquer. Le tout en
Dans la vidéo de la conférence dépassant aujourd'hui le million de vues, Tim Berners-Lee racontait d'abord son parcours au sein du CERN, le centre de recherche européen en physique des particules, où il a développé le Web pour faciliter le partage des documents produits dans son laboratoire. Berners-Lee disait ressentir la même difficulté pour accéder aux données que lorsqu'il a créé le Web en 1989 pour faciliter la circulation des documents scientifiques. Il se félicitait de l'émergence des politiques d'open data et des engagements pris par le président Obama à son arrivée à la Maison Blanche (son discours est intervenu deux mois après la signature des mémorandums). Il estimait cependant que l'ouverture des données impliquait aussi de transformer les attitudes des administrations. Il expliquait que, très souvent, les agents publics sont tentés de garder leurs données et trouvent une multitude de raisons pour ne pas les diffuser, ni permettre leur réutilisation. Dans sa présentation, Berners-Lee fait référence au médecin suédois Hans Rosling qui, avec son outil Gapminder, contestait des mythes répandus sur le développement des populations dans le monde. Pour produire cet outil, Rosling avait dû exiger des données à une multitude d'institutions internationales. Avec l'expression *database hugging*, Rosling proposait une métaphore pour désigner les agents qui s'accrochent à leurs données au point de les «câliner». Berners-Lee reprend cette métaphore et la mime sur la scène de TED.

Il explique que les administrations n'arrêtent le *database hugging* qu'à partir du moment où elles ont présenté leurs données sur un beau site web. Il demande d'inverser cette logique et d'abord de fournir les données.

*Hans appelle ça le «database hugging». Vous serrez votre base de données. Vous ne la laissez pas partir tant que vous n'en avez pas fait un joli site web. [...] Faites-en donc un joli site. Mais avant cela, donnez-nous accès aux données non altérées. On veut des données. On veut des données non altérées. Il faut que nous demandions des données brutes maintenant.*

moins de dix-huit minutes. Tim Berners-Lee, «The next Web», présenté à TED Talk, 12 mars 2009. https://www.ted.com/talks/tim_berners_lee_on_the_next_web.
Tim Berners-Lee demande alors au public de la conférence TED de crier « *Raw data now!* » («Des données brutes maintenant!») à l'attention des administrations.

Ce discours de Tim Berners-Lee a imposé la demande de données brutes comme un aspect essentiel de l'open data avec un slogan facilement mémorable : ouvrez les données brutes maintenant! Cette demande de données brutes s'explique par deux choses. D'une part, en ouvrant les données telles qu'elles sont produites, les administrations n'auraient pas à les retravailler, ce qui a été pensé comme un levier pour faciliter l'ouverture. D'autre part, l'obtention des données brutes est vue comme un moyen de réduire les écarts de connaissance, les asymétries d'information, entre l'administration et la société civile. Puisque les données brutes sont la matière première de l'information publique avant son traitement par l'administration, les mettre à disposition de tout le monde permettra de créer de nouvelles connaisances et de placer les citoyens sur un pied d'égalité en termes d'accès à l'information.

Cette conférence a eu un impact considérable dans la trajectoire de Tim Berners-Lee et dans la création de data.gov.uk. Son appel à l'ouverture des données brutes a été entendu jusqu'au 10 Downing Street. En juin 2009, le Premier ministre, Gordon Brown, a nommé Berners-Lee conseiller à l'information (*information advisor*) du gouvernement<fnref n="97" /> aux côtés de Nigel Shadbolt, un professeur d'informationique connu pour avoir fondé la « science du Web ».

Le 21 janvier 2010, data.gov.uk était lancé en version bêta. Le 6 mai 2010, David Cameron entrait en fonction au 10 Downing Street. Il avait fait de l'open data une des composantes essentielles de son projet de *Big Society*<fnref n="98" />. Arrivant à la fin de leur mandat d'un an, Berners-Lee et Shadbolt sont restés conseillers du gouvernement au

<footnote n="97">97. BBC, « Web creator job “beyond politics.” », 11 juin 2009. https://news.bbc.co.uk/2/hi/technology/8096273.stm.</footnote>

<footnote n="98">98. Pierre Chrzanowski, data.gov.uk, l'ouverture des données publiques au Royaume-Uni, Ambassade de France au Royaume Uni, 2010. https://uk.ambafrance.org/data-gov-uk-l-ouverture-des.</footnote>
sein d'une nouvelle instance intitulée *Public Sector Transparency Board*, chargée de contrôler l'application du *Transparency Agenda*, le programme du Premier ministre Cameron pour la transparence évoqué dans le chapitre précédent. Rufus Pollock, fondateur de l'Open Knowledge Foundation, y a siégé aux côtés notamment de Tom Steinberg, un des participants à la réunion de Sebastopol et fondateur de mySociety, une organisation britannique connue pour ses projets d'innovation civique.

La conférence TED de Tim Berners-Lee a donc imposé la demande de données brutes comme une composante essentielle de l'ouverture des données. Un an après avoir appelé à l'ouverture des données brutes, Tim Berners-Lee a tenté de nouveau d'influencer les politiques d'open data en proposant un classement des formats de données qui incitait les administrations à lier leurs données et à les décrire par des nomenclatures partagées. Ce classement, prenant la forme d'un « modèle en cinq étoiles », a placé l'utilisation de formats ouverts comme une revendication essentielle de l'open data.

## Épisode 4, « 5-star model » : des formats ouverts et lisibles par les machines

Après avoir exigé l'ouverture des données brutes, Tim Berners-Lee a appelé à l'utilisation de formats ouverts de données. En 2010, il a proposé un modèle en cinq étapes, une hiérarchie de la première à la cinquième étoile qui, à la manière de la classification des hôtels, permet aux réutilisateurs de distinguer la qualité des données. Sur la boulique en ligne du W3C<fnref n="99" />, le consortium en charge des standards du Web, Berners-Lee vend même des mugs sur lesquelles figure son modèle en cinq étoiles. Il a déclaré espérer que la circulation de ces tasses dans les bureaux inciterait à ouvrir et lier toujours plus de données entre elles selon le modèle du Web dit « sémantique », ou « Web de données », qu'il a popularisé avec le chercheur en informatique

<footnote n="99">99. CafePress, « 5 Star Linked Open Data mug ». https://www.cafepress.com/w3c shop.597992118.</footnote>
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Figure 2. Le mug 5 étoiles sur la boutique du W3C.</figcaption></figure>

britannique Nigel Shadbolt. Ce modèle vise à utiliser des ontologies partagées pour décrire les objets contenus dans les données et lier les données du même type entre elles.

Dans la hiérarchie de Tim Berners-Lee, les données sont ouvertes dès la validation du premier critère. Il a considéré que, plus une donnée obtient d'étoiles, plus elle sera simple à utiliser. La première étoile demande la publication des données sur le Web, quel que soit leur format avec une licence ouverte. La deuxième étoile exige que les données publiées sur le Web sous une licence ouverte soient lisibles par les machines et structurées. En plus des deux autres critères précédents, l'obtention de la troisième étoile réclame la publication des données dans un format non-propriétaire. Cette insistance sur l'usage de formats ouverts provient du fait que les administrations ont longtemps publié les données sous la forme de fichiers PDF qui, tout en facilitant la lisibilité des documents par les humains, rend compliquée l'exploitation des données par les machines. Concrètement, un tableau de données dans un fichier PDF peut difficilement être extrait sans employer d'outils complexes ou méconnus qui doivent interpréter la structure du tableau et souvent dénaturent les données, les rendant parfois inexploitables. Les administrations ont également souvent recours à des formats propriétaires comme le XLS, le format par
défaut dans Microsoft Excel jusqu'en 2007. Des formats qui devaient
jusqu'à une date récente être lus par les outils du même propriétaire.
Depuis, ce format a été remplacé par le format Office OpenXML dont
l'extension de fichier est xLSX. Même si les spécifications de ce dernier
format sont publiques et les données exploitables dans d'autres logi-
ciels comme LibreOffice, les militants de l'ouverture des données
comme Tim Berners-Lee préconisent plutôt l'emploi du format csv
(Comma-separated values, valeurs séparées par des virgules) pour dif-
fuser des données tabulaires. Chaque fichier csv contient du texte
codé selon des standards internationaux qui peut être lu avec un
simple éditeur de texte. Chaque ligne d'un fichier csv contient le
même nombre de valeurs, des séquences de texte sont séparées par un
caractère. Comme le suggère le nom du format, une virgule fait géné-
ralement office de séparateur, mais, dans les pays francophones, le
point-virgule est plus fréquemment employé afin d'éviter la confusion
avec la virgule utilisée comme séparateur décimal¹⁰⁰. Les fichiers csv
sont facilement utilisables dans la plupart des langages de program-
mation du fait que le texte soit codé dans les standards informatiques
les plus répandus.

Le niveau technique pour obtenir les deux étoiles suivantes est
bien plus élevé. Pour obtenir la quatrième étoile, les données doivent
être publiées dans les standards ouverts du W3C (RDF et SPARQL) qui
imposent que les objets contenus dans les données soient décrits.
Enfin, la cinquième étoile demande qu'elles soient liées à d'autres
données publiées sur le Web. Dans les administrations, l'utilisation
de formats sémantiques (les deux derniers niveaux du modèle),
réclame généralement un travail trop important de transformation
des données au regard des moyens alloués aux projets d'open data.
On trouve toutefois des données sémantiques dans certains domaines

100. Cela ne manque pas de causer des bugs et des difficultés dans des logiciels créés dans un environnement anglo-saxon. Je dois toujours passer 15 minutes avec mes étudiants à expliquer comment ouvrir un fichier csv avec séparateur point-virgule dans les différents logiciels de tableur. C'est encore plus complexe dans des outils de visualisation de données populaires (Flourish par exemple) conçus aux États-Unis qui n'acceptent que le séparateur virgule pour les fichiers csv.
comme la culture ou l'édition ainsi que dans le projet Wikidata sur
lequel je reviendrai.

Retenons du classement en cinq étoiles qu'il a suggéré aux admi-
nistrations d'ouvrir les données de manière progressive. En quelque
sorte, Tim Berners-Lee leur propose une marche à suivre : d'abord
publier les données sur le Web avec une licence ouverte, ensuite avec
des formats lisibles par les machines puis dans des formats ouverts et
enfin éventuellement selon les standards du linked data. En
novembre 2009, il crée la Web Foundation, un organisme à but non
lucratif qui vise à maintenir le Web libre et accessible. Elle publie
depuis 2013 l'Open Data Barometer, un classement des pays selon
leurs politiques d'open data qui évalue les politiques d'accès à l'infor-
mation, les initiatives publiques en matière d'open data et l'ouverture
d'une liste de données publiques jugées essentielles. Même si la
méthodologie du baromètre est particulièrement étoffée, je vais plutôt
m'intéresser à un autre classement, l'Open Data Index (ODI) de
l'OKFN, car il a joué un rôle déterminant en faveur de l'ouverture de
certaines données. Surtout, ses critères ont consolidé la définition
d'une donnée ouverte et marqué une certaine rupture avec l'ouverture
complète revendiquée dans les principes de Sebastopol en délimitant
un périmètre de données essentielles, à ouvrir en priorité.

■ Épisode 5, « Open Data Index » : un score d'ouverture et une sélection des données « essentielles » à ouvrir en priorité

Le 17 avril 2012, un billet sur le blog de l'Open Knowledge
Foundation présentait le nouveau projet de l'organisation, l'Open
Data Index<fnref n="101" />. Selon Rufus Pollock, l'open data s'est propagé partout
dans le monde, mais les données n'ont pas toujours été publiées de la
bonne manière. Il explique qu'il ne suffit pas de mettre en ligne
quelques feuilles de calcul sous une licence ouverte pour ouvrir les

<footnote n="101">101. Rufus Pollock, OKFN, « The Open Data Census – Tracking the State of Open Data Around the World », 20 février 2013. https://blog.okfn.org/2013/02/20/open-data-census-tracking-the-state-of-open-data-around-the-world/.</footnote>
données d'une administration. L'ODI porte sur une sélection de jeux de données essentiels publiés par les gouvernements et évalue leur niveau d'ouverture.

L'Open Data Index prend la forme d'un tableau de bord, qui indique en un coup d'œil le niveau d'ouverture d'une donnée. Les résultats sont présentés dans un tableau dans lequel chaque ligne concerne un pays. Chaque cellule indique le niveau d'ouverture d'une donnée essentielle avec neuf barres. Un code couleur confirme le respect de chaque critère (vert : ouvert, rouge : fermé, bleu : incertain). Chaque jeu de données est évalué selon neuf critères très proches des principes de Sebastopol. Mis à jour chaque année, l'Index est assorti d'un classement qui valorise la progression des « bons élèves ». Sa présentation vise à identifier en un coup d'œil les pays en tête et les données les plus ouvertes.

L'Open Data Index repose sur la sélection de certains jeux de données devant être ouverts en priorité. De 2012 à 2014, ces jeux de données étaient définis par les intitulés suivants :

- les résultats des élections nationales au niveau de la circonscription;

- les registres des entreprises;

- les données géographiques sur le territoire national à l'échelle 1:250000;

- les dépenses de l'État au niveau transactionnel;

- le budget de l'État;

- la législation (lois et décrets);

- les données statistiques nationales sur l'économie et la démographie;

- la base de données des codes postaux avec leur géolocalisation;

- les horaires des transports publics nationaux;

- les données environnementales sur les principaux polluants.

Par rapport à l'Open Definition, aux principes de Sebastopol et aux travaux de Tim Berners-Lee, l'ODI a marqué plusieurs ruptures importantes. Plutôt que de réclamer l'ouverture complète des données sans évaluer préalablement leurs conditions concrètes de
production et de réutilisation, il a délimité une sélection de données essentielles à ouvrir prioritairement et partout dans le monde. L'OKFN estimait que ces données sont produites dans chaque pays et sont essentielles à la transparence et à la création de services aux citoyens.

À travers ces cinq épisodes, nous avons abordé des initiatives locales et des instruments dont on a du mal à mesurer la portée concrète au niveau international. Mais en 2013, l'open data est apparu à l'agenda des discussions des chefs d'État participants à la réunion du G8 en Irlande du Nord. Comment la charte qui en résulte a-t-elle traduit ces initiatives dans le langage de la diplomatie et des engagements internationaux des États ?

## Épisode 6, « G8 » : la reconnaissance de données à forte valeur ajoutée

Les 17 et 18 juin 2013 à Loughe Erne en Irlande du Nord, le Premier ministre britannique, David Cameron, accueillait la réunion du G8¹⁰². Les journalistes en ont essentiellement retenu les déclarations autour de la Syrie et de la lutte contre l'évasion fiscale. David Cameron entendait pourtant faire de Loughe Erne le « sommet de la transparence ». L'agenda comportait une session sur la publication d'informations sur les industries extractives, la transparence de la propriété des terres et l'adoption d'une charte sur l'open data.

La charte<fnref n="103" /> part du constat que l'ouverture des données publiques pourrait renouveler la croissance économique et rendre les gouvernements plus redevables et efficaces. Le préambule détaille les bénéfices de l'ouverture des données : création de services,

<footnote n="102">102. Le G8 réunit les chefs d'État des plus grandes puissances économiques mondiales (Allemagne, Canada, États-Unis d'Amérique, France, Royaume-Uni, Italie, Japon, Russie). Depuis l'annexion de la Crimée en 2014, la Russie en est exclue et le groupe est désormais le G7.</footnote>

<footnote n="103">103. Etalab, « Les Chefs d'État du G8 signent une Charte pour l'Ouverture des Données Publiques », 18 juin 2013. https://www.etalab.gouv.fr/leschefsdetat-dug8signentunechartepourlouverturedesdonneespubliques.</footnote>
transparence de l'action publique, meilleure gouvernance, améliora-
tion du débat public, lutte contre la corruption, soutien à l'innovation
des entreprises et de la société civile, prospérité renouvelée... Pour
éviter que l'ouverture des données publiques ne soit une «opportu-
nité manquée», les chefs d'État du G8 ont décidé de l'adoption de
cinq principes pour régir l'accès aux données.

Les trois premiers principes établissent les conditions d'ouverture
des données puis les deux derniers fixent deux objectifs : l'améliora-
tion de la gouvernance et le soutien à l'innovation. Le premier point
de la charte annonce que les pays signataires s'engagent à faire de
l'ouverture la nouvelle norme pour les données publiques. Chaque
État membre devra publier un plan d'action pour mettre en œuvre la
charte du G8. Dans son deuxième principe, la charte promet la publi-
cation de données de qualité. Les gouvernements s'engagent à publier
les données dès que possible, «sous leur forme originale et non modifiée,
et au plus fin niveau de granularité disponible». Cette dernière res-
semble fortement aux exigences de données «primaires» des prin-
cipes de Sebastopol ou de la demande de données brutes de Tim
Berners-Lee. Selon le troisième principe, les données doivent être
publiées dans des portails uniques par pays qui n'exigent pas l'enre-
gistrement des utilisateurs. Elles doivent aussi être gratuites et «dans
des formats ouverts chaque fois que possible.» Dans le quatrième prin-
cipe, les États du G8 s'engagent à partager leur expertise technique
avec les pays du monde entier, notamment au sein d'initiatives multi-
latérales telles que l'Open Government Partnership. Ils déclarent vou-
loir identifier les jeux de données à ouvrir en priorité avec les organi-
sations de la société civile. Dans le cinquième principe, les gouverne-
ments s'engagent à développer la culture de l'ouverture des données
et à encourager les organisations de la société civile à se saisir des
données.

À travers ce résumé, on voit donc que la charte du G8 s'est inscrite
dans la continuité des définitions de l'open data évoquées précédem-
ment. En particulier, elle a repris la majeure partie des principes de
l'Open Government Data établis à Sebastopol. La charte s'est inspirée
de l'Open Data Index en sélectionnant des données à forte valeur ajoutée devant être ouvertes en priorité. La charte indique que l'ouverture des données devra se faire de manière progressive en se concentrant d'abord sur les données «à forte valeur ajoutée», celles pour lesquelles une multitude d'usages potentiels est projetée.

Après 2013, le suivi de la charte sur l'open data n'a pas figuré au programme des sommets. Le G7 de juin 2014 était dédié à la crise en Crimée et celui de 2015 en Allemagne n'a pas évoqué la charte, le pays hôte n'ayant pas publié son plan d'action. Bien qu'elle ne soit plus au programme des débats du G7, la charte a été par la suite reprise par un groupe qui s'est notamment réuni lors de l'Open Data Conference de 2015 à Ottawa afin de produire une charte internationale de l'open data, dépassant les seuls pays du G8. Cette charte a été officiellement publiée en octobre 2015 en marge de l'Assemblée générale des Nations Unies<fnref n="104" />.

Adoptée par une quinzaine de pays dans le monde dont la France, la Charte internationale sur les données ouvertes fixe cinq grands principes :

- faire de l'open data la pratique par défaut des administrations;

- publier les données en temps opportun, désagrégées et de qualité;

- publier les données sur des portails centralisés, sans enregistrement préalable, avec une licence ouverte;

- fournir les données dans des formats structurés et normalisés favorisant l'operability et la réutilisation;

- ouvrir les données pour améliorer la gouvernance et encourager la participation citoyenne;

- favoriser le développement inclusif et l'innovation en donnant du pouvoir d'agir à tous.

La charte internationale de l'open data s'inscrit dans la continuité des définitions évoquées précédemment. Elle fixe des grands objectifs

<footnote n="104">104. Open Data Charter, «Seventeen Governments Adopt the New International Open Data Charter», 2015. https://opendatacharter.net/seventeen-governments-adopt-the-new-international-open-data-charter/.</footnote>
politiques qui dépassent les textes évoqués précédemment. Surtout,
elle a donné lieu à la création d'une organisation, l'Open Data
Charter, en charge de promouvoir ces principes et de définir une stra-
tégie pour faire aboutir ses objectifs.

■ Entre une ouverture complète ou une sélection de données ouvertes : une question de principes

Lors de ces six épisodes, nous avons fait la navette essentiellement
entre les États-Unis et la Grande-Bretagne à la rencontre d'acteurs,
très majoritairement masculins, aux profils divers : des informaticiens
mais aussi des juristes, des experts de l'innovation, des diplomates ou
encore des gouvernants. Même si les intitulés des professions varient,
on remarque que les acteurs qui ont défini les grands principes de
l'open data étaient d'abord portés sur les questions techniques de la
mise à disposition des données et moins sur les conditions politiques
ou organisationnelles de l'ouverture. C'est particulièrement vrai au
sujet des principes issus de la rencontre de Sebastopol qui, encore
aujourd'hui, définissent ce qu'on entend classiquement par open data.
Harlan Yu et David Robinson<fnref n="105" /> ont montré que les principes de
Sebastopol étaient guidés essentiellement par des considérations tech-
niques. En effet, l'ensemble des principes portent sur la manière dont
les données doivent être mises à disposition mais ne s'intéressent pas
au contenu des données. Les auteurs expliquent qu'un régime pour-
rait ainsi ouvrir des données en respectant ces principes sans que cela
contribue à renforcer la transparence et la reddition des comptes qui
sont pourtant promus parmi les bénéfices de l'ouverture de données.
Par exemple, le gouvernement de Singapour, où la liberté d'expres-
sion est restreinte et le même parti est au pouvoir depuis 1959, a
investi massivement dans l'ouverture des données publiques. Les
données publiées sur data.gov.sg ont été sélectionnées pour la capa-
cité à créer de la valeur et des services pratiques sans renforcer la

<footnote n="105">105. Harlan Yu & David G. Robinson, *op. cit.*, 2012.</footnote>
transparence du régime, le portail servant à générer une impression
de transparence et d'ouverture<fnref n="106" />.

L'ensemble de ces textes peuvent donner une impression de
consensus sur ce qui définit l'open data, mais on peut souligner une
tension importante entre deux modèles : l'un qui prône une ouverture
exhaustive (l'ouverture complète dans les principes de Sebastopol),
l'autre qui insiste sur la mise à disposition prioritaire de données
jugées essentielles (la sélection de données essentielles dans l'Open
Data Index ou dans la charte internationale de l'open data). La charte
du G8 puis la charte internationale de l'open data se situent en
quelque sorte sur une ligne de partage en demandant à la fois l'ouver-
ture de l'ensemble des données par défaut dès leur production et en
désignant des données essentielles à ouvrir en priorité. Début 2018,
l'Open Data Charter, l'organisation en charge de la promotion de la
charte internationale de l'open data, a publié sa nouvelle stratégie de
développement. Passé relativement inaperçu, ce document dénote
pourtant d'un tournant majeur dans les principes de l'open data.
L'organisation y acte des limites du modèle fondé sur l'ouverture
exhaustive des données qui a poussé les administrations à publier des
données en masse sans forcément se préoccuper de leur utilisabilité.
La stratégie incite à un basculement vers un modèle nommé « publi-
shing with a purpose» (publier avec un objectif) dans lequel les admi-
nistrations travaillent avec des communautés d'usagers de données
pour résoudre des problèmes liés aux politiques publiques,
s'engagent à publier des jeux de données essentiels pour relever ce
défi et à apprendre puis s'adapter pour maximiser l'impact de l'ouver-
ture des données<fnref n="107" />. En 2020, un groupe d'une trentaine de personna-
lités internationales de l'open data a poursuivi cette réflexion en

<footnote n="106">106. Hallam Stevens, «Open data, closed government: Unpacking data.gov.sg», *First Monday*, 2019. vol. 24, n°4. https://firstmonday.org/ojs/index.php/fm/article/view/9851/7746.</footnote>

<footnote n="107">107. Ania Calderon, Open Data Charter, «Publishing with Purpose», *Medium*, 29 janvier 2018. https://medium.com/@opendatacharter/publishing-with-purpose-introducing-our-2018-strategy-ddbf7ab4609.</footnote>
publiant un rapport sur la «troisième vague» de l'ouverture des données<fnref n="108" />. Pour les auteurs, la première vague repose sur le droit d'accès à l'information. Reprenant une notion en marketing où le client, ou l'usager, est «tiré» vers le produit, la première vague repose sur une stratégie dite de «pull» où l'ouverture des données repose uniquement sur la demande. La deuxième vague correspond aux politiques d'ouverture des données par défaut et repose sur une stratégie de «push» où l'administration «pousse» les données sur le Web sans nécessairement se concerter avec les parties prenantes concernées par ces données ou s'assurer qu'ils sont en capacité de s'en saisir. On retrouve ici le postulat de l'existence de «data publics» évoqué précédemment avec les travaux d'Evelyn Ruppert. La troisième vague repose sur le principe «publier avec un objectif», elle étend le cercle des usagers des données et favorise des collaborations avec les communautés concernées par les données. Les auteurs considèrent que chacune des vagues complétera la précédente sans la remplacer, créant un effet cumulatif vers plus de transparence. Cette notion de troisième vague court néanmoins le risque d'être perçue par les acteurs comme un signal pour abandonner le principe d'ouverture par défaut de la seconde vague, voire de réduire la portée du droit d'accès à l'information publique de la première vague.

Ces enjeux liés à l'utilisabilité et à l'impact des données seront au cœur de la deuxième partie de cet ouvrage dans laquelle je dresserai un bilan critique de l'ouverture des données publiques en France au regard des promesses de transparence, d'innovation et de modernisation de l'État formulées autour des politiques d'open data. Nous verrons que la «première vague», le droit d'accès aux documents administratifs, est encore souvent contournée en France. Il en va de même du principe d'ouverture des données par défaut, pourtant prévu dans la loi de 2016 pour une République numérique, qui est loin d'avoir

<footnote n="108">108. Stefaan Verhulst, Andrew Young et al., «The Emergence of a Third Wave of Open Data: How to Accelerate the Re-Use of Data for Public Interest Purposes While Ensuring Data Rights and Community Flourishing», GovLab, octobre 2020. https://opendatapolicylab.org/images/odpl/third-wave-of-opendata.pdf.</footnote>
atteint la portée prévue par le législateur. Mais, avant cela, il nous faut comprendre comment les principes de l'open data ont été diffusés et mis en œuvre en France.
Le long chemin en France
vers l'ouverture des données
par défaut

La loi pour une République numérique promulguée en 2016 prévoit que l'ouverture des données soit la règle pour toutes les administrations de plus de 50 agents, pour les collectivités territoriales de plus de 3500 habitants. Cette loi qui fixe un principe d'open data par défaut place la France en tête des classements mondiaux sur l'ouverture des données. Comment est-on arrivé à cette situation ? Comment l'open data a-t-il été importé en France ?

Nous allons retracer dans ce chapitre les grandes étapes qui ont mené à ce que l'ouverture des données devienne la norme en France. Cette histoire est ponctuée de revirements qui témoignent du fait que l'ouverture des données reste encore faiblement ancrée dans l'administration et peine à devenir la norme comme le prévoit pourtant la loi. De fait, les premières politiques d'ouverture de données ont d'abord été impulsées par des collectivités territoriales pionnières comme les villes de Rennes, Nantes ou Paris. L'État avait pris une orientation différente en misant sur le développement des redevances plutôt que sur la gratuité et l'ouverture des données. En 2011, une administration dédiée à l'open data a été créée avec la mission Etalab qui anime le portail national data.gouv.fr. Nous verrons qu'Etalab a vu ses attaches administratives évoluer au fil des gouvernements successifs et son action s'étendre bien au-delà de l'open data pour devenir une administration des données. Il n'en reste pas moins que l'ouverture des données peine encore aujourd'hui à entrer dans les routines de l'administration.
## Les premières initiatives locales et les demandes citoyennes d'ouverture des données

Au moment même où les principes de l'open data commençaient à émerger, la France prenait une orientation bien différente du principe de gratuité des données. En décembre 2006, le rapport Lévy-Jouyet préconisait de valoriser les données publiques comme un actif du «patrimoine immatériel de l'État notamment par la création de nouvelles redevances<fnref n="109" />». Ce rapport proposait que l'État se dote d'un bras armé pour développer les recettes issues de la vente de données publiques, de logiciels ou encore de la valorisation des marques publiques comme le Louvre. Ce service à compétence nationale, l'Agence du patrimoine immatériel de l'État (APIE), a été créé le 12 mai 2007. À l'époque, l'Association pour la Fondation d'un Internet Nouvelle Génération (Fing), un think tank de prospective et de veille sur les technologies numériques, s'était interrogée sur la personnalité du développement des redevances pour les données publiques. Dans un article sur son site d'actualité, *InternetActu*, Hubert Guillaud, son rédacteur en chef, prédisait alors que si le secteur public vendait ses données, des acteurs privés comme Google proposeraient leurs propres données, souvent gratuitement, accroissant ainsi la dépendance des innovateurs à l'égard des plateformes<fnref n="110" />. Les critiques n'ont pas suffi à changer les orientations politiques. En 2008, l'APIE a eu pour mission de créer un portail national d'accès aux données publiques. Cette initiative s'inscrivait dans le cadre de la transposition d'une directive européenne de 2003 qui demandait aux États membres de mettre en place des portails pour faciliter la

<footnote n="109">109. Éric, Besson, Secrétariat d'État chargé de la prospective, de l'évaluation des politiques publiques et du développement de l'économie numérique, *France Numérique 2012 - Plan de développement de l'économie numérique*, 2006. http://francenumerique.2012.fr/pdf/081020_FRANCE_NUMERICUE_2012.pdf.</footnote>

<footnote>Maurice Lévy & Jean-Pierre Jouyet, *L'économie de l'immatériel. La croissance de demain*, 2006. https://medias.vie-publique.fr/data_storage_s3/rapport/pdf/064000880.pdf.</footnote>

<footnote n="110">110. Hubert Guillaud, «L'immatériel sera-t-il payant?», *InternetActu.net*, 2007. https://www.internetactu.net/2007/06/14/limmateriel-sera-t-il-payant/.</footnote>
découverte des données publiques. Tout laissait donc à penser que
l'apie allait multiplier les redevances pour les données publiques.

Mais, au même moment, la société civile commençait à se mobili-
ser en faveur de l'ouverture et de la gratuité des données. La Fing,
évoquée précédemment, a joué un rôle essentiel de passeur des prin-
cipes de l'open data en France. *InternetActu* traduisait déjà en 2007 les
principes de Sebastopol quelques jours après leur publication<fnref n="111" />.
Plusieurs membres de la Fing ont contribué à un ouvrage qui récla-
mait que les ressources numériques soient «régies par un principe
d'ouverture à l'accès et à la réutilisation par tous»<fnref n="112" />». Le livre est adossé
à un programme d'expérimentation et de prospective urbaine intitulé
*Villes* 2.0 auquel a participé notamment la ville de Rennes, première
ville à ouvrir ses données en France. Ce programme a permis de créer
un cadre et un groupe de réflexion précurseur sur l'ouverture des don-
nées par les collectivités locales. En octobre 2009, l'association
Regards Citoyens était créée. Elle est rapidement devenue un acteur
essentiel dans l'émergence du mouvement de l'open data en France.
Créée par des militants du logiciel et de la culture libres, l'association
s'est structurée autour d'une mission de diffusion et de partage de
l'information politique afin de renforcer la transparence de la vie
publique. Son premier projet, le site nosdeputes.fr qui, dans le mois
de son lancement en octobre 2009 a reçu près de 100000 visites<fnref n="113" />,
permet de suivre l'activité des parlementaires à partir des données
extraites automatiquement du site de l'Assemblée nationale.
Reprenant les valeurs et les pratiques de militantisme du logiciel libre
et s'appuyant sur son expérience de réutilisateur des données

<footnote n="111">111. Hubert Guillaud, «Principes pour des données publiques ouvertes», *InternetActu.net*, 2007. https://www.internetactu.net/2007/12/20/principes-pour-des-donnees-publiques-ouvertes/.</footnote>

<footnote n="112">112. Daniel Kaplan & Thierry Marcou, *La ville 2.0, plateforme d'innovation ouverte*, FYP Éditions, 2009.</footnote>

<footnote n="113">113. Regards Citoyens, «Bienvenue sur RegardsCitoyens.org!», 2009. https://www.regardscitoyens.org/bienvenue-sur-regardscitoyens-org.</footnote>
parlementaires, Regards Citoyens est rapidement devenu un acteur essentiel de l'ouverture des données.

La Fing et Regards Citoyens s'étaient associés avec d'autres acteurs (Social Media Club France, Silicon Sentier, La Netscouade) pour organiser la première rencontre en France se revendiquant officiellement de l'open data. Cet événement<fnref n="114" /> qui s'est tenu le 12 décembre 2009 et a rassemblé une soixantaine de personnes à Paris, prenait la forme d'un barcamp, une «non-conférence ouverte» où les participants apportent le contenu selon le principe «pas de spectateur, tous participants». Cette rencontre avait pour objectifs d'inscrire la France dans le mouvement international naissant de l'open data et de «construire la démonstration» de l'intérêt de l'ouverture des données par rapport à l'approche de commercialisation choisie par le gouvernement. La Fing a organisé une deuxième rencontre, toujours à la Cantine Silicon Sentier à Paris, le 11 février 2010, lors de laquelle la ville de Rennes annonçait s'engager dans l'ouverture de ses données, une première en France. Le lendemain, le 12 février 2010, une commission de huit experts nommés par le gouvernement rendait son rapport «France Numérique 2012» intitulé «*amélioration de la relation numérique à l'usager*<fnref n="115" />». La proposition 22 du rapport dirigé par le député Franck Riester appelait à «*créer une plateforme d'innovation de services "État lab" pour permettre aux acteurs tiers de développer des services innovants à partir de données publiques*». Le rapport ne réclamait pas la gratuité des données et recommandait de prendre appui sur le travail de l'APIE pour développer cet «État lab». Au début de l'année 2010, rien ne laissait à penser qu'en l'espace de quelques mois l'APIE allait être dessaisie de la valorisation des données publiques comme nous le verrons par la suite.

<footnote n="114">114. Barcamp, «Open Data Camp Paris», 12 décembre 2009, La Cantine, Paris. http://barcamp.org/w/page/3913118/opendatacampparis1.</footnote>

<footnote n="115">115. Groupe "Experts Numériques", «Amélioration de la relation numérique à l'usager», 12 février 2010. https://medias.vie-publique.fr/data_storage_s3/rapport/pdf/104000078.pdf.</footnote>
L'abandon progressif de l'approche fondée sur les redevances défendue par l'APIE s'explique d'abord par le fait que, dans le sillon de la ville de Rennes, de nombreuses collectivités territoriales ont lancé leur portail open data fournissant gratuitement des centaines de jeux de données et montrant l'intérêt de l'ouverture pour l'innovation par rapport au développement des redevances. À Rennes, en quelques semaines, des développeurs utilisent les données mises à disposition et publient des applications mobiles qui indiquent l'emplacement d'un vélo ou d'une place de stationnement à proximité. Un concours intitulé «Rennes Métropole en accès libre» a permis la création de nombreuses applications réutilisant les données. S'appuyant sur l'expérience de Rennes, la Fing publia en janvier 2011 un guide de l'ouverture des données des collectivités locales pour essaimer la démarche. Au début de la même année, plusieurs collectivités locales françaises lancent leurs portails open data comme la ville de Paris en janvier, la ville de Nantes en février, ou celle de Montpellier en avril. En septembre 2011, Arnaud Montebourg se saisissait du sujet en déclarant au lancement du portail du département de Saône-et-Loire qu'il présidait : «il y a eu la révolution arabe grâce à Wikileaks, il y aura la VIe République grâce à l'open data<fnref n="116" />.»

Au niveau international, le lancement de data.gov en 2009 et la politique d'open data de l'administration Obama étaient très médiatisés. Difficile dans ces conditions pour le gouvernement français de prendre une direction opposée. Un voyage d'études à Washington des conseillers numériques de l'exécutif ainsi que de la secrétaire d'État en charge des questions numériques, Nathalie Kozsciuzko-Morizet, a provoqué le renvoi de l'APIE et la redéfinition du projet. Lors des échanges avec les officiels à Washington, la gratuité des données était

<footnote n="116">116. LiberTIC, «L'Open Data du CG71, ce qui va changer en France», 2011. https://libertic.wordpress.com/2011/09/29/l-open-data-du-cg71-ce-qui-va-changer-en-france/. L'association Libertic, créée pour obtenir l'ouverture des données à Nantes et animée notamment par Claire Gallon, a contribué à sensibiliser les acteurs locaux dans tout le pays à l'ouverture des données.</footnote>
présentée comme une des conditions du «succès» de data.gov car elle
avait réduit les entraves à la créativité des usagers.

Enfin, le contexte politique de l'époque a contribué à l'abandon
de la stratégie de l'APIE. Avant le lancement de data.gouv.fr, des col-
lectivités locales (essentiellement dirigées par des élus socialistes) ont
mis en œuvre des politiques d'open data. Le site data.gouv.fr aurait
été créé en vue de la campagne présidentielle pour renforcer le bilan
du président sortant, Nicolas Sarkozy, et afficher la transparence et
l'innovation du candidat. La création de la mission Etalab en charge
de piloter l'ouverture des données a en effet été précipitée quelques
mois avant le début de la campagne officielle.

■ La création d'Etalab et le lancement de data.gouv.fr

Le 21 février 2011, la mission « Etalab » était créée par décret et placée sous l'autorité du Premier ministre. Le décret donnait pour missions à Etalab de créer le portail data.gouv.fr et de coordonner les actions des administrations pour faciliter la réutilisation des informations publiques. Sa direction a été attribuée à Séverin Naudet, ancien vice-président du site de partage de vidéos Dailymotion, nommé en 2007 conseiller de François Fillon pour les affaires numériques. Un autre décret imposait en mai 2011 à chaque ministère de désigner un locuteur unique pour Etalab, en charge de transmettre les données et répondre aux demandes d'ouverture.

Après une série de rencontres avec des acteurs mobilisés dans l'ouverture des données, le 17 octobre 2011, Etalab a publié la Licence Ouverte, un document qui fixe les conditions juridiques de la réutilisation des données. La licence acte la gratuité des données publiées, autorise les usages commerciaux et impose aux réutilisateurs de citer la source. Regards Citoyens a salué sa publication en annonçant que la Licence Ouverte « répond globalement aux attentes et aux demandes de la communauté des réutilisateurs »<fnref n="117" />.

<footnote n="117">117. Regards Citoyens, «Open data & Etalab : la guerre française des licences</footnote>
La première version de data.gouv.fr a été lancée le 5 décembre 2011. Etalab communiquait particulièrement sur le nombre de données publiées sur le site (352 000) qui excédaient les chiffres annoncés pour data.gov aux États-Unis et data.gov.uk au Royaume-Uni. Cette course au chiffre a conduit Etalab à découper certaines bases de données nationales en une base pour chacune des 36 000 communes françaises, ce qui rendait difficile certains usages nécessitant de croiser les données de plusieurs territoires.

Après l'élection présidentielle et le changement de majorité, l'ouverture de nouvelles données sur data.gouv.fr stagnait et l'avenir d'Etalab était incertain du fait de la dépendance du projet au pouvoir en place. Cette incertitude a été exacerbée par un article dans *Les Échos* en octobre 2012 qui annonçait que certaines administrations pourraient commercialiser leurs données publiques<fnref n="118" />. Les ministres avaient pourtant signé une charte de déontologie qui disposait que le gouvernement « mène une action déterminée pour la mise à disposition gratuite et commode sur Internet d'un grand nombre de données publiques »<fnref n="119" />. Cette période d'incertitude suite à l'alternance souligne la fragilité de la politique d'ouverture des données publiques. En ouvrant des données, les agents ont souvent répondu à une injonction politique plutôt que participer à une pratique normale de l'administration.

En décembre 2012, les services du Premier ministre ont annoncé la nomination d'Henri Verdier à la tête d'Etalab. Ancien directeur de Cap Digital, pôle de compétitivité des entreprises du numérique en Île-de-France, il a aussi fondé MFG Labs, une entreprise spécialisée

<footnote>s'achève!», https://www.regardscitoyens.org/opendata-etalab-la-guerre-françaises-des-licences-sacheve, 19 octobre 2011.</footnote>

<footnote n="118">118. Nicolas Rauline, «Open Data : l'État pourrait renoncer à la gratuité de certaines données publiques», *Les Échos*, 17 octobre 2012. https://www.lesechos.fr/2012/10/open-data-letat-pourrait-renoncer-a-la-gratuite-des-donnees-publiques-364822.</footnote>

<footnote n="119">119. .Guillaume Champeau, «Internet et l'Open Data dans la déontologie du gouvernement Ayrault», *Numerama*, 18 mai 2012. https://www.numerama.com/politique/22634-internet-et-l-open-data-dans-la-deontologie-du-gouvernement-ayrault.html.</footnote>
dans l'exploitation de données massives. Le 18 décembre 2012, le Premier ministre annonçait «réaffirmer le principe de gratuité de la réutilisation des données publiques»<fnref n="120" />, dissipant les doutes sur l'éventuel abandon de la politique d'open data. Etalab a alors changé de rattachement pour rejoindre le SGMAP (Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique), l'open data devenant un moyen essentiel pour transformer l'action publique avant d'être une resource pour l'économie comme dans la précédente mandature.

La feuille de route du gouvernement publiée en février 2013¹²¹ a fixé comme priorité la publication de jeux de données «stratégiques» (à la place d'une quête de quantité de données) et la refonte du portail data.gouv.fr. Pour cette refonte, Henri Verdier déclarait s'inspirer du livre qu'il a coécrit avec Nicolas Colin<fnref n="122" /> dans lequel les auteurs posurent que la richesse dans l'économie numérique dépend de capacité d'un acteur à capter la valeur de la «multitude», la foule d'individus capables de contribuer volontairement à des projets numériques. Le nouveau data.gouv.fr a été lancé le 18 décembre 2013 à Matignon et présentait les données publiques comme un «*bien commun* informationnel» édifié avec les citoyens. Au même moment, la pertinence des redevances a été remise en cause par le rapport du magistrat à la Cour des comptes Mohamed Adnène Trojette au Premier ministre sur les redevances. Il a montré que les recettes en France s'élevaient à 34,7 millions d'euros en 2012, en diminution par rapport à 2010 où elles s'élevaient à 52,1 millions d'euros<fnref n="123" />. Il a invité les acteurs à «*la transition vers de nouveaux modèles économiques* [qui] revêt un caractère

<footnote n="120">120. Xavier Berne, «Le gouvernement réaffirme le principe de gratuité des données publiques», *Next INpact*, 18 décembre 2012. https://next.ink/33487/76176-le-gouvernement-reaffirme-principe-gratuite-donnees-publiques/.</footnote>

<footnote n="121">121. Etalab, «La feuille de route du Gouvernement en matière d'ouverture et de partage des données publiques», 28 février 2013. https://www.etalab.gouv.fr/lafeuille/deroutedugouvernementenmatieredouvertureetdepartagedesdonneespubliques.</footnote>

<footnote n="122">122. Nicolas Colin & Henri Verdier, *L'Âge de la multitude*, Armand Collin, 2012.</footnote>

<footnote n="123">123. Mohamed Adnène Trojette, *Ouverture des données publiques. Les exceptions au principe de gratuité sont-elles toutes légitimes?* Rapport au Premier Ministre, 2013.</footnote>
d'urgence, pour maintenir et améliorer la qualité des informations publiques, voire pour garantir la pérennité du service public ».

La mission d'Etalab a progressivement évolué pour encourager le public à se saisir des données et coordonner la circulation et l'exploitation des données dans l'État. Après s'être concentrée sur l'ouverture des données, Etalab s'intéresse désormais aux données tout court.

## Etalab : de l'ouverture à l'administration des données

Au-delà de ses missions concernant l'ouverture des données, l'équipe d'Etalab a été progressivement impliquée dans de nombreux projets liés à la transformation numérique de l'État. L'expérience de la refonte de data.gouv.fr, projet open source piloté par une petite équipe au sein d'Etalab et développé en moins de six mois, a initié une « nouvelle manière de construire des services publics numériques » avec le développement du programme de start-up d'État beta.gouv.fr. Ces équipes d'une dizaine de personnes maximum, financées par une administration et développées au sein d'un incubateur ministériel, doivent étudier un problème dans une phase d'investigation puis construire une première version d'un produit numérique lors d'une phase d'expérimentation. Si l'expérimentation affiche des résultats probants, la start-up d'État passe dans une phase d'accélération qui vise au déploiement du produit au niveau national et enfin d'une phase de transfert vers l'administration. Cette méthodologie qui a servi à la refonte de data.gouv.fr a donné naissance à un réseau interministériel d'incubateurs et a formulé la promesse d'un renouvellement de l'action publique, voire d'un dépassement de la bureaucratie<fnref n="124" />. Ces start-up d'État ont tenté de simplifier la candidature aux marchés publics (Marchés publics simplifiés), de simuler les droits aux aides sociales¹²⁵ (mes-aides.gouv.fr) ou encore de prédire les

<footnote n="124">124. Laure Célérier & Mehdi Arfaoui, «La start-up comme nouvel esprit de l'action publique? Enquête sur la startupisation de l'action publique et ses contraintes», *Gouvernement et action publique*, 2022, vol. 10, n°3, p. 43-69.</footnote>
besoins de recrutement des entreprises (La Bonne Boîte). Près d'une centaine de projets ont appliqué cette méthode qui est aujourd'hui au cœur du développement numérique de l'État.

La consécration de cette méthode de développement des usages numériques a été accompagnée de la montée en puissance d'Henri Verdier au sein de l'État. Le 19 septembre 2014, le directeur d'Etalab a été promu par décret administrateur général des données, traduction française du rôle de *Chief Data Officer* attribué dans plusieurs administrations aux États-Unis. Ce rôle dépasse largement l'ouverture des données, Henri Verdier devait coordonner l'action des administrations en matière d'« *inventaire, de gouvernance, de production, de circulation et d'exploitation des données*». Dans le cadre de ses missions, il pouvait être saisi par tout citoyen ou toute personne morale et devait remettre chaque année un rapport au Premier ministre sur la gouvernance des données. L'équipe de l'AGD composée de plusieurs *data scientists* a conduit plusieurs expérimentations avec des administrations dans des domaines variés tels que la consommation électrique de l'État, les vols de voiture ou l'emploi. Henri Verdier a ensuite été nommé en septembre 2015 directeur interministériel du numérique et du système d'information et de communication de l'État (Dinsic). Laure Lucchesi, spécialiste de la transformation numérique et des stratégies fondées sur la donnée, lui a succédé à la direction d'Etalab. Dans ses fonctions, Henri Verdier a promu la notion d'«État-plateforme» qu'il a repris à Tim O'Reilly et théorisé dans son livre de 2012 coécrit avec Nicolas Colin. L'État plateforme est devenu à partir de 2014 un pilier de la stratégie de la Dinsic visant à favoriser la circulation des données par des API<fnref n="126" />. Cette notion est relayée dans le rapport annuel du Conseil d'État de 2017 et dans le rapport de la Cour des comptes de 2018¹²⁷.

<footnote n="125">125. Marie Alauzen, « Splendeurs et misères d'une start-up d'État : Dispute dans la lutte contre le non-recours aux droits sociaux en France (2013-2020) », *Réseaux*, 2021, vol. 225, n°1, p. 121-150.</footnote>

<footnote n="126">126. Une API pour *Application Programming Interface* (interface de programmation d'application) permet à un serveur de présenter ses données pour les rendre exploitables en ligne par un autre serveur, soit de manière ouverte, soit nécessitant une adhésion.</footnote>
L'entrée de la France dans le Partenariat pour un gouvernement ouvert (Open Government Partnership) a marqué une autre évolution forte pour Etalab, qui n'était alors plus seulement en charge de l'ouverture des données, mais de l'ouverture du gouvernement. En avril 2014, lors de la conférence de Paris sur le gouvernement ouvert, Henri Verdier a annoncé que la France allait rejoindre cette organisation internationale créée en 2009 par le président Obama, pour promouvoir les « bonnes pratiques » en matière de transparence des États, la participation des citoyens et la collaboration avec la société civile. En plus de leurs missions liées à l'ouverture des données, les agents d'Etalab ont assuré une grande partie de la représentation de la France au sein de cette institution internationale et ont élaboré, en concertation avec la société civile, les engagements que prendrait le gouvernement dans le cadre de son plan d'action. Ces nouvelles missions liées à des enjeux de participation étaient critiquées en particulier par l'association Regards Citoyens qui considérait qu'elles détournaient Etalab de son rôle : « *il est temps que Etalah se recentre sur les actions concrètes simples et rapides au cœur de ses missions pour vraiment faire avancer la transparence et l'Open Data*<fnref n="128" />». Par la suite, la France a intensifié son engagement dans le partenariat en rejoignant son comité directeur en août 2014 puis en prenant sa présidence en 2016. En décembre 2016, Paris a accueilli le sommet annuel du Partenariat pour un gouvernement ouvert, un événement coordonné par Etalab et accueillant près de 4000 participants de 140 nationalités différentes venus débattre de transparence de l'action publique, de la participation citoyenne et de l'innovation démocratique. Conçu comme une « COP21 de la démocratie », l'événement a connu un certain « désintéritement »¹²⁹ médiatique. Un collectif d'associations de défense des libertés

<footnote n="127">127. Gilles Jeannot, « Vie et mort de l'État plateforme », *Revue française d'administration publique*, 2020, vol. 173, n°1, p. 165-179.</footnote>

<footnote n="128">128. Regards Citoyens, «La France présidera-t-elle l'Open Communication Partnership?», Regards Citoyens, 20 juillet 2015. https://www.regardscitoyens.org/la-france-presidera-t-elle-lopen-communication-partnership/.</footnote>
numériques, dont la Quadrature du Net, la Ligue des droits de l'homme, l'April et Framasoft, a annoncé boycotter ce sommet dénonçant un « *leurre*» du fait de la surveillance des citoyens en état d'urgence et de l'opacité de certaines décisions gouvernementales<fnref n="130" />.

■ Le long chemin vers la loi pour une République numérique : comment l'ouverture des données est devenue la norme ?

L'idée d'une grande loi sur le numérique ne figurait pas dans le programme du président Hollande. Comment expliquer l'adoption de la loi pour une République numérique et ses mesures ambitieuses en matière d'open data dans un contexte où les priorités d'action législatives ne manquaient pas? Pour la politiste Anne Bellon qui a étudié en détail les coulisses politiques de l'élaboration de la loi pour une République numérique, cette mise à l'agenda gouvernemental doit à la mobilisation d'une coalition de réformateurs numériques gravitant dans l'entourage du parti socialiste<fnref n="131" />. Ces réformateurs, nouveaux venus dans l'espace gouvernemental et administratif, entendaient faire du numérique la pointe avancée d'une modernisation de l'action publique. Ils ont dû réaliser un travail au long cours pour faire accepter l'idée d'une loi spécifique consacrant l'ouverture et la transparence de l'action publique. Peu après sa prise de fonctions, en octobre 2012, Fleur Pellerin, ministre déléguée à l'Économie numérique, déclarait à l'Assemblée nationale que le gouvernement présenterait, au cours du premier semestre 2013, de nouvelles règles sur la protection des données personnelles. Ce projet a été précisé à la suite d'un séminaire gouvernemental sur le numérique en février 2013, dont le compte

<footnote n="129">129. Jérôme Hourdeaux, «Henri Verdier : “Vers un développement démocratique durable”», *Mediapart*, 6 décembre 2016. https://www.mediapart.fr/journal/culture-idees/061216/henri-verdier-vers-un-developpement-democratique-durable.</footnote>

<footnote n="130">130. La Quadrature du Net, «Le “gouvernement ouvert” à la française : un leurre?», 2016. https://www.laquadrature.net/files/20161205-article-pgo.pdf.</footnote>

<footnote n="131">131. Anne Bellon, «L'élaboration de la loi république numérique au gouvernement. Sociologie du travail politique des réformateurs numériques», *Réseaux*, 2021, vol. 225, n°1, p. 23-53.</footnote>
rendu annonçait un projet de loi «sur la protection des droits et des libertés numériques» présenté au début de l'année 2014. La nomination le 9 avril 2014 de la députée des Français de l'étranger Axelle Lemaire, spécialiste du numérique, au secrétariat d'État chargée du numérique, dans le gouvernement Valls I, a relancé ce projet de loi. En septembre 2014, le Premier ministre chargeait le Conseil national du numérique, alors présidé par Benoît Thieulin (un des organisateurs de la rencontre évoquée précédemment en 2009 à la Cantine de Paris), d'une grande concertation sur le numérique comportant dans ses axes de travail la question des «données comme moteur de la transformation de l'action publique et de l'économie»<fnref n="132" />. Ouverte d'octobre 2014 à janvier 2015, la concertation du Conseil national du numérique (CNNum) a reçu plus de 17000 contributions par 2300 contributeurs, et 70 ateliers ont été organisés pour encourager la participation. Publié en juin 2015, le rapport qui en résulte est foisonnant et porte sur une multitude de thématiques liées à la croissance, la protection des données, la transformation de l'action publique ou encore la société face à la métamorphose numérique. Le terme «open data» y est mentionné 50 fois et celui d'«ouverture des données» 47 fois. Se donnant pour objectif de «donner une nouvelle ambition à la stratégie d'ouverture des données publiques», le conseil réclame d'inclure dans la loi un principe d'ouverture des données par défaut et «un objectif général de gratuité des données publiques». Il propose plusieurs dispositions pour encourager, au cas par cas, le partage des données des acteurs privés. D'autres mesures proposées par le conseil n'ont pas été reprises dans la loi pour une République numérique, en particulier sur la mise en place de dispositifs d'accompagnement des collectivités territoriales dans l'appropriation de leurs obligations légales ou encore de renforcement de la médiation numérique sur les sujets liés aux données. Avec la publication de ce rapport, la secrétaire d'État chargé du numérique annonçait que son projet de loi numérique sera

<footnote n="132">132. CNNum, *Ambition numérique: pour une politique française et européenne de la transition numérique*, Rapport au Premier ministre, 2015. https://cnnumerique.fr/files/2018-04/CNNum--rapport-ambition-numerique.pdf.</footnote>
mis en ligne avant la fin du mois de juin en vue d'une consultation publique et d'un débat parlementaire à l'automne.

Toutefois, au courant de l'été 2015, le projet de loi a souffert de la concurrence entre ministères ce qui l'a privé de certaines dispositions phares en matière d'open data. Le 31 juillet, la secrétaire d'État en charge de la réforme de l'État et de la simplification, Clotilde Valter, présentait en conseil des ministres un projet de loi visant à transposer en droit français la directive européenne PSI de 2013. La loi Lemaire devait transposer cette directive mais, le 18 juillet, la France avait dépassé le délai et se retrouvait exposée à des amendes de la Commission européenne. Examinée en procédure accélérée et définitivement adoptée en décembre 2015, la loi Valter a inscrit le principe de gratuité des informations publiques dans la loi mais maintient des exceptions pour la culture, l'enseignement et la recherche. Les redevances ont été maintenues pour les administrations «tenues de couvrir par des recettes propres» la fourniture des données<fnref n="133" />. La loi suggère que les données soient ouvertes «si possible» dans «un standard ouvert et aisément réutilisable», une formulation pusillanime qui illustre la transposition «au rabais» dénoncée par Regards Citoyens<fnref n="134" />. Quelques jours après l'annonce de la loi Valter, le 6 août 2015, la loi Macron pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques était adoptée. Elle prévoit que les entreprises assurant des «services réguliers de transport public de personnes» (train, métro, bus, avion...) et des «services de mobilité» (vélos en libre-service ou covoiturage), sont tenues de diffuser «librement, immédiatement et gratuitement», dans un «format ouvert», des informations portant sur leurs horaires planifiés et en temps réel ainsi que sur la disponibilité de leurs services, les incidents constatés sur le réseau¹³⁵. Le lendemain,

<footnote n="133">133. Xavier Berne, «La loi sur la gratuité des données publiques définitivement adoptée par le Parlement», *NextInImpact*, 2015. https://next.ink/15880/97778-la-loi-sur-gratuite-donnees-publiques-definitivement-adoptee-par-parlement/.</footnote>

<footnote n="134">134. Sabine Blanc, «Projet de loi Valter: un (tout) petit pas pour l'open data», *La Gazette des Communes*, 2015. https://www.lagazettedescommunes.com/422741/projet-de-loi-valter-un-tout-petit-pas-pour-lopendata/.</footnote>
le 7 août 2015, un article de la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) portée par Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la Fonction publique, oblige les collectivités de plus de 3500 habitants à rendre accessibles les données produites ou reçues dans le cadre d'une mission de service public, privant la loi pour une République numérique d'une de ses dispositions phare<fnref n="136" />. Enfin, en novembre 2016, était adoptée la loi la loi sur la transparence, l'action contre la corruption et la modernisation de la vie économique, dite « Sapin II » l'enregistrement des lobbyistes dans un registre des représentants d'intérêts devant être ouvert. Cette abondance de textes sur l'open data a été perçue par certains acteurs comme une forme de « cacophonie »<fnref n="137" /> et un « saucissonnage »<fnref n="138" /> du numérique sur plusieurs textes, risquant de diluer l'ambition initiale.

Face à la concurrence d'autres ministères, l'organisation d'une consultation en ligne entre juillet et octobre 2015 peut être analysée, selon Anne Bellon, comme une ressource pour remobiliser les souciens à la réforme numérique de l'action publique, au sein comme hors de l'administration et du gouvernement. Cette consultation a pris une forme inédite en soumettant sur une plateforme en ligne les 30 articles du projet de loi à l'avis des citoyens. Plus de 21000 participants ont voté sur les articles, proposé des arguments pour et contre chaque article, commenté le texte et apporté des propositions pour le compléter. Parmi les plus de 8000 contributions, 90 ont été intégrées dans le texte qui a été complété de dix articles. Le gouvernement a fourni une réponse aux 200 contributions ayant reçu le plus de votes.

<footnote n="135">135. Geneviève Zembri-Mary, « Open data et transports publics. Introduction », *Transports urbains*, 2018, vol. 132, n° 1, p. 7-8.</footnote>

<footnote n="136">136. Xavier Berne, « [MàJ] Open Data et collectivités territoriales: la loi NOTRe entre en vigueur », *NextInpact*, 2015. https://next.ink/17391/95861-la-transparence-sur-donnees-collectivites-territoriales-definitivement-votee/.</footnote>

<footnote n="137">137. Sabine Blanc, *op. cit.*, 2015.</footnote>

<footnote n="138">138. Amaelle Guiton, « Loi numérique: l'Assemblée nationale dans le vif des débats », *Libération*, 20 janvier 2016. https://www.liberation.fr/futurs/2016/01/20/loi-numerique-l-assemblee-nationale-dans-le-vif-des-debats_1427723/.</footnote>
Certaines contributions très populaires ont dû être écartées du texte de loi présenté au Parlement du fait des consultations avec les administrations concernées, d'autres ont dû être reformulées pour entrer dans le cadre administratif d'un projet de loi. Valérie Peugeot, à l'époque vice-présidente du CNNum, soulignait que cette expérimentation a constitué une première dans l'histoire de la fabrique de la loi en France et une avancée démocratique en permettant « d'élargir le cercle des personnes impliquées dans des débats qui se déroulent habituellement entre spécialistes et experts » et « d'avoir déstabilisé un certain nombre de lobbyistes, habitués à pousser leur influence en arpentant les couloirs de Bercy, désormais contraints d'exposer leur point de vue publiquement<fnref n="139" /> ».

Le projet de loi pour une République numérique a finalement été présenté, le 9 décembre 2015, par Emmanuel Macron et Axelle Lemaire, en Conseil des ministres. Après le vote en première lecture de l'Assemblée nationale le 26 janvier 2016, le projet de loi a été adopté par le Sénat, à 322 voix pour, une contre, le 3 mai 2016. Sur les sujets liés aux données, des débats particulièrement vifs ont eu lieu sur les questions liées au maintien ou non des redevances, le renforcement des pouvoirs de la Cada, les exceptions au droit d'auteur pour la fouille de textes (text data mining) et sur l'idée d'un domaine commun informationnel affirmant une définition positive du domaine public<fnref n="140" />. La loi a définitivement été adoptée par le Sénat, le 28 septembre 2016. Son titre I qui vise à « favoriser la circulation des données et du savoir » comporte un grand nombre de dispositions sur l'ouverture des données et l'accès à la connaissance. Le titre II sur la

<footnote n="139">139. Valérie Peugeot et Bastien Engelbach, « Retour sur la loi pour une République numérique », La Fonda, 2016. https://fonda.asso.fr/ressources/retour-sur-la-loi-pour-une-republique-numerique.</footnote>

<footnote n="140">140. Un amendement visait à donner une définition positive du domaine public, absente du code de la propriété intellectuelle pour renforcer son effectivité. Seules la doctrine et une définition négative permettent de désigner ce qui relève du domaine public. Il a fait l'objet d'une opposition affirmée de la part du ministère de la culture. Marc Rees, « Contre les communs, l'argumentaire de Fleur Pellerin adressé à des députés », NextInpact, 2016, https://next.ink/15595/98142-contre-communs-argumentaire-fleur-pellerin-adresse-a-deputes/.</footnote>
protection des individus comporte des dispositions sur la neutralité du Net, la portabilité des données ou encore le devenir des données personnelles après le décès d'une personne, tandis que le titre III qui vise à garantir l'accès au numérique pour tous, installe un droit au maintien de la connexion et reconnaît le e-sport. En matière d'open data<fnref n="141" />, la loi impose un principe fort d'ouverture des données par défaut à toutes les administrations. Les administrations de moins de 50 agents (seuil fixé par un décret du 28 décembre 2016) et les collectivités territoriales de moins de 3500 habitants sont dispensées de ces obligations. Ces deux seuils sont cumulatifs : une administration de 3500 habitants mais moins de 50 agents est dispensée de l'obligation d'ouverture des données. L'ouverture concerne un périmètre très large comprenant les documents communiqués suite à des demandes d'accès, les « bases de données » et les données « dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental » depuis octobre 2018. Rares sont les données publiques qui ne sont donc pas concernées par cette obligation d'ouverture. L'obligation concerne aussi les entreprises délégataires d'une mission de service public. Les données collectées ou produites à l'occasion de l'exploitation du service public faisant l'objet d'un contrat doivent être fournies gratuitement aux acteurs publics, en charge alors de les diffuser. La loi ne prévoit pas de sanctions pour les administrations qui ne respecteraient pas cette obligation, elle mise sur la pédagogie et l'incitation<fnref n="142" /> sans prévoir toutefois dans la loi des dispositifs d'accompagnement. Axelle Lemaire a néanmoins confié à l'association OpenDataFrance une mission d'expertise portant sur un état des lieux de la situation des collectivités territoriales vis-à-vis de l'ouverture des données, l'identification des facteurs de succès et des besoins des collectivités¹⁴³.

<footnote n="141">141. Xavier Berne, «On vous explique le volet “Open Data” de la loi Lemaire», *NextInImpact*, 2016. https://next.ink/12509/101397-on-vous-explique-volet-open-data-loi-lemaire/.</footnote>

<footnote n="142">142. Jacques Priol, *Le big data des territoires : Open data, protection des données, smart city, civic tech, services publics... Les nouvelles stratégies de la donnée au service de l'intérêt général*, FYP éditions, 2017.</footnote>
La loi consacre les principes de l'open data d'un point de vue
technique par l'utilisation de standards ouverts pour la communica-
tion des documents administratifs afin de faciliter la réutilisation des
données par les machines. L'administration (ministères, collectivités
territoriales, établissements publics...) est dorénavant tenue,
lorsqu'elle communique un document administratif au format élec-
tronique, de le mettre à disposition du citoyen «dans un standard
ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement
automatisé». Concrètement, cela empêche la publication de fichiers
PDF là où un fichier csv pourrait être diffusé. D'un point de vue jur-i-
dique, la loi limite par décret les licences qui peuvent être utilisées par
les administrations. Le décret du 27 avril 2017 autorise deux licences :
la Licence Ouverte d'Etalab et la licence Open DataBase License
(ODBL) conçue dans une logique de «pot commun» permettant de
garantir que les données resteront ouvertes après leur réutilisation.
Les administrations voulant utiliser une autre licence doivent remplir
une procédure d'homologation auprès des services du Premier
ministre. Celle-ci impose un exposé des motifs ayant conduit à choisir
une licence hors de la liste fixée dans le décret et une consultation des
usagers affectés par la licence proposée. L'homologation doit être faite
pour chaque jeu de données même si la licence reste la même.

En plus du principe général d'ouverture des données, la loi dis-
tingue certaines données faisant l'objet d'un régime juridique particu-
lier. La loi prévoit ainsi la création d'un service public de la donnée
(SPD) qui vise à faciliter la réutilisation des jeux de données de réfé-
rence, ceux qui présentent le plus fort impact économique et social<fnref n="144" />.

<footnote n="143">143. Axelle Lemaire, «Lettre de mission à l'association Open Data France», 2016. https://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/lettre-open-date-collectivites-locales-juillet-2016.pdf.</footnote>

<footnote n="144">144. À l'issue d'une consultation publique organisée par Etalab en octobre 2016, neuf bases de données ont été sélectionnées au sein du service public de la donnée : la base Sirene des entreprises (Insee), le Répertoire national des associations (Ministère de l'intérieur), le Plan cadastral informatisé (DGFIP), le Registre parcellaire graphique (Agence des services et de paiement), le Référentiel à grande échelle (IGN), la Base adresse nationale (IGN, La Poste, OpenStreetMap-France), le Référentiel de l'organisat</footnote>