Financement

Les ressources financières de la CNLCC résultaient pour l'essentiel des ressources provenant du budget qui lui était alloué par l'Etat. Le budget était préparé par le Secrétaire permanent<fnref n="148" /> puis soumis à l'Assemblée générale de la CNLCC pour validation avant qu'il ne soit transmis à la Présidence de la République pour arbitrage. Il convient de rappeler que la CNLCC était rattachée à la Présidence de la République et à ce titre son budget constituant une ligne du budget de la Présidence<fnref n="149" />.

Le budget alloué à la CNLCC a connu une augmentation progressive tout en restant très dérisoire. De 15 millions de francs CFA ($US30000) en 2005, ce budget est passé à 60 millions ($US120000) en 2006 puis à 100 millions ($US200000) en 2008 avant de se stabiliser à 187 millions f CFA ($US 374000) à partir de 2009¹⁵⁰.

La CNLCC était soumise aux règles de la comptabilité publique<fnref n="151" /> et à ce titre, elle était soumise au contrôle de la Cour des comptes. Un manuel de procédures administratives et financières a été élaboré. Le chapitre 3 de la loi portant création de l'OFNAC est consacré à ses ressources financières. Ce qui atteste de l'importance accordée à cette question. En dehors de la dotation budgétaire de l'Etat, il est expressément prévu que les ressources financières de l'OFNAC pourraient provenir des participations, aides et subventions versées par les partenaires de la coopération bilatérale et multilatérale.<fnref n="152" /> Il s'agit là d'une première différence avec l'ancienne CNLCC. L'intérêt de cette disposition est de fournir à l'OFNAC une base juridique pour négocier directement avec les bailleurs de fonds.

L'article 20 de la loi sur l'OFNAC prévoit que les crédits nécessaires au fonctionnement et à l'accomplissement de ses missions font l'objet d'une inscription autonome dans le budget général et sont autorisés dans le cadre de la loi de finances. Cette disposition tend à renforcer l'autonomie de l'OFNAC. Il est également prévu que le Président de l'OFNAC fasse office d'ordonnateur de crédit et qu'un comptable public nommé par le Ministre chargé des finances sera affecté à l'OFNAC<fnref n="153" />. Les dispositions financières de la loi sur l'OFNAC seront complétées par décret qui déterminera le régime financier de l'OFNAC<fnref n="154" />.

L'OFNAC dispose d'un budget plus conséquent que celui de la CNLCC. Il convient de préciser que le budget initial c'est-à-dire en 2013 n'était que de 100 millions de FCFA ($US 200000). Entre 2014 et 2015 les crédits budgétaires alloués à l'OFNAC sont passés de 1 175 000 000 FCFA ($ US 2 500 000) à 1 650 000 000 FCFA ($ US 3 300 000). Dans la loi de finances 2016 les crédits alloués à l'OFNAC s'élèvent à 1 399 000 000 FCFA ($US 2 798 000).

La CNLCC avait bénéficié d'un soutien très limité des partenaires techniques financiers. La Banque Mondiale avait refusé de l'accompagner estimant qu'elle ne disposait

<footnote n="148">148 Article 33 du Règlement intérieur de la CNLCC.</footnote>

<footnote n="149">149 Article 14 de la loi portant création de la CNLCC.</footnote>

<footnote n="150">150 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, ancien vice-président de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="151">151 Article 14 de la loi portant création de la CNLCC.</footnote>

<footnote n="152">152 Article 19 de la loi sur l'OFNAC.</footnote>

<footnote n="153">153 Article 20 alinéa 4 de la loi sur l'OFNAC.</footnote>

<footnote n="154">154 Article 20 alinéa 5 de la loi sur l'OFNAC.</footnote>
pas de pouvoirs pour mener à bien ses missions<fnref n="155" />. Certains partenaires lui ont reproché
son immobilisme, un manque de leadership mais surtout de vision stratégique<fnref n="156" />. Elle n'a
régelament été accompagnée que par le Programme Gouvernance et Paix de l'USAID
notamment dans l'organisation de séminaires pour la transposition de la Convention des
Nations Unies contre la corruption, le renforcement des capacités du Réseau des journalistes
contre la corruption, l'élaboration du programme national de lutte contre la corruption et
sa vulgarisation. Le soutien dont il s'agit ne constituait pas donc un appui budgétaire<fnref n="157" />.

Les rapports entre l'OFNAC et les partenaires techniques et financiers sont plus
prometteurs. La Banque Mondiale a appuyé le Gouvernement du Sénégal dans le
processus de transposition du Code de transparence de l'UEMOA en produisant des notes
d'orientation sur trois éléments essentiels du Code de transparence à savoir la déclaration de
patrimoine, le code de déontologie des agents publics et la politiques d'accès à l'information
en matière de finances publiques. La Banque Mondiale envisage d'accompagner sous la
forme d'un appui budgétaire la mise en œuvre de la loi sur la déclaration de patrimoine.
Il s'agira d'appuyer l'OFNAC dépositaire dans le processus de soumission des déclarations
de patrimoine<fnref n="158" />.

L'ONUDC a appuyé l'OFNAC pour le renforcement de ses capacités techniques
notamment par la mise en place d'un mécanisme de sélection des plaintes et en matière
d'enquêtes. Elle envisage également dans le moyen et long terme de servir de réceptacle
des financements que les bailleurs voudront bien accorder à l'OFNAC<fnref n="159" />. La délégation de
l'Union européenne à Dakar a consenti un appui budgétaire de 400 000 euros à l'OFNAC.
L'Ambassade des Etats-Unis a appuyé l'OFNAC pour l'organisation de nombreuses sessions
de formation en matière d'enquête tandis que celle de la France a facilité une visite d'une
délégation auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en France.

Le PNUD a aidé dans l'audit de son organigramme et la redéfinition de son plan
d'action stratégique. L'appui du PNUD avait également pour objectif d'apporter plus de
cohérence dans l'aide des bailleurs, le constat fait étant que ces derniers faisaient la même
chose. Le PNUD entend également appuyer financièrement l'OFNAC pour la réalisation
d'une enquête sur la perception de la corruption. La réalisation du rapport d'activités
2014-2015 de l'OFNAC a été financée par la coopération canadienne.

En 2015 l'appui des partenaires techniques et financiers à l'OFNAC a été de
366 176 019FCFA ($US 732 352,038)<fnref n="160" />.

L'appui faible des bailleurs à la CNLCC et leur enthousiasme à l'égard de l'OFNAC
confirment une tendance forte chez les bailleurs à privilégier certaines activités des agences

<footnote n="155">155 Entretien avec Me NDOYE, ancien Secrétaire permanent de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="156">156 Entretien avec Babacar NDIAYE chargé de programme PGP/USAID à Dakar, op.cit.</footnote>

<footnote n="157">157 Entretien avec Me NDOYE, ancien Secrétaire permanent de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="158">158 Discours du Représentant Résident de la Banque Mondiale à l'atelier de partage et de sensibilisation sur les mécanismes de promotion de la transparence, hôtel Palm Beach 22-23 avril 2014, p.2.</footnote>

<footnote n="159">159 Entretien avec Samuel DE JAEGERE, conseiller anti-corruption au bureau régional de l'ONUDC à Dakar, op.cit.</footnote>

<footnote n="160">160 OFNAC, rapport d'activités 2014-2015, p.33.</footnote>
anti-corruption. Il s'agit des enquêtes et des poursuites concernant la grande corruption ou encore la déclaration de patrimoine<fnref n="161" />. On comprend que la Banque Mondiale ait refusé d'accompagner la CNLCC qui ne disposait ni d'un pouvoir d'auto-saisine ni d'un pouvoir de saisine directe de la justice<fnref n="162" />. Le vice-président de l'OFNAC laisse cependant entendre que les partenaires techniques et financiers rencontrés seraient disposés à inscrire leur soutien dans les priorités définies par l'OFNAC<fnref n="163" />.

## Relations avec les autres acteurs de la lutte contre la corruption

### *Les rapports avec le public*

L'intérêt de la visibilité auprès des populations pour leur soutien et leur implication pour l'efficacité de la lutte contre la corruption ont été comprises par la CNLCC. Il est permis même d'affirmer que face aux contraintes pour instruire les cas de corruption en raison de ses pouvoirs limités et de l'absence de suite donnée aux cas soumis au Président de la République par la CNLCC, la sensibilisation des populations sur les méfaits de la corruption s'imposait à elle comme activité principale. Il faut rappeler qu'une Section « Communication » a été créée au sein de la CNLCC pour, d'une part, définir une stratégie de communication et d'organiser les points de presse. Des campagnes de sensibilisation ont été menées dans douze (12) des quatorze (14) régions du Sénégal. L'impact de ces campagnes de sensibilisation apparaît limité au regard du nombre des plaintes enregistré au niveau de la CNLCC. Une enquête du Forum Civil a révélé que la CNLCC était moins connue que l'Autorité de régulation des marchés publics (ARMP) et le Médiateur de la République.<fnref n="164" />

La non publication de ses rapports ni par la CNLCC ni par le Président de la République bien que loi indique que le rapport doit être publié<fnref n="165" /> explique en partie l'absence de visibilité de la CNLCC mais surtout de soutien des populations. Cette pratique était également en déphasage avec les meilleures pratiques internationales. Le Communiqué de Jakarta sur les principes pour les institutions de lutte contre la corruption recommande que ces institutions présentent au moins une fois par an au public un rapport sur leurs activités. Ce manque de visibilité est un manquement de l'Etat à ses obligations au titre de la Convention des Nations Unies contre la corruption qui exige que chaque Etat partie prenne les mesures appropriées pour veiller à ce que les organes de prévention de la corruption soit connus du public et fasse en sorte qu'ils soient accessibles pour que les infractions visées par la Convention puissent leur être signalées y compris sous le couvert de l'anonymat<fnref n="166" />.

Si on se réfère à une étude récente de la Banque Mondiale, le soutien des populations est loin d'être gagné. Il ressort de cette étude que les interviewés en majorité ne sont pas

<footnote n="161">161 William (R.), DOIG (A.), Achieving success And Avoiding Failures in Anti-corruption Commissions: Developing The Role of Donors, U4Brief, January 2007, n°1, p.2.</footnote>

<footnote n="162">162 Entretien avec Me NDOYE, ancien Secrétaire permanent de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="163">163 Entretien avec Ibrahima FAYE, vice-président de l'OFNAC, op.cit.</footnote>

<footnote n="164">164 Forum Civil, Rapport du programme PGP composante « Contribution à la mise en place d'un Observatoire National pour la Transparence et la Redevabilité », Janvier 2014 p.37.</footnote>

<footnote n="165">165 Article 4 de la loi sur la CNLCC.</footnote>

<footnote n="166">166 Article 13 alinéa 2 de la Convention des Nations contre la corruption.</footnote>
orientés vers les réformes anti-corruption<fnref n="167" />. Les réformistes constitueraient une minorité composée de jeunes intellectuels avec un certain niveau de revenus<fnref n="168" />.

Le soutien du public, condition de succès des agences anti-corruption, apparaît ainsi comme un réel défi pour l'OFNAC. L'ambiguïté autour de la publication des rapports à laquelle la CNLCC avait fait face a été levée. L'OFNAC après transmission du rapport au Président de la République pourra le publier par tous les moyens appropriés<fnref n="169" />. Un autre moyen d'obtenir le soutien du public serait de l'impliquer dans le contrôle de l'agence. Le Conseil national pour l'intégrité qui supervise l'agence nationale pour l'intégrité en Roumanie admet en son sein la société civile comme membre<fnref n="170" />. L'OFNAC fait du public sa principale cible. Ses membres souhaitent convaincre le plus rapidement possible de leur détermination à lutter contre la corruption à travers des résultats concrets<fnref n="171" />. Un porte-parole de l'institution a été déjà recruté. Il sera appuyé par un chargé de communication<fnref n="172" />. Le premier rapport publié par l'OFNAC<fnref n="173" /> a été unanimement bien accueilli par la société civile et, on peut dire sans risque de se tromper, par le public<fnref n="174" />. Les activités de sensibilisation en direction du public ont eu un impact positif sur la perception des missions de l'OFNAC auprès du public. En 2015, 68,42 % des plaintes et dénonciations ont été jugées recevables car relevant de la compétence de l'OFNAC, contre 58, 82 % en 2014¹⁷⁵.

## *Les rapports avec la presse*

La contribution de la presse à la lutte contre la corruption n'est plus à démontrer. Elle est à l'origine de la divulgation de plusieurs malversations<fnref n="176" />. Elle peut être un partenaire stratégique non seulement dans la campagne de sensibilisation sur les méfaits de la corruption mais surtout dans le soutien de l'OFNAC face à d'éventuelles pressions. Pour certains elle peut constituer avec la société civile et un système externe de contrôle de l'agence, un substitut efficace au manque d'indépendance d'une agence anti-corruption<fnref n="177" />.

La CNLCC, à sa création, a été confrontée à un problème de visibilité. Consciente de cette difficulté elle a pris l'initiative avec quelques journalistes de mettre en place un réseau de journalistes contre corruption, le REJAS c'est-à-dire le Réseau des journalistes anticorruption du Sénégal. Il s'agit d'un réseau très représentatif car toutes les rédactions y sont représentées. La CNLCC œuvra pour beaucoup au renforcement des capacités des membres de ce réseau par l'organisation de séminaires de formation à leur profit.

<footnote n="167">167 Banque Mondiale, Etude diagnostique sur la gouvernance et la lutte contre au Sénégal, p.129.</footnote>

<footnote n="168">168 Ibid. p.130.</footnote>

<footnote n="169">169 Article 17 de la loi sur l'OFNAC.</footnote>

<footnote n="170">170 PNUD, Guide des praticiens: Evaluation des agences anti-corruption, op.cit. p. 34 note 19.</footnote>

<footnote n="171">171 Entretien avec Ibrahima FAYE, vice-président de l'OFNAC, op.cit.</footnote>

<footnote n="172">172 Annonce de la Présidente de l'OFNAC voir : http://www.senenews.com/2015/02/06/ofnac-nafi-ngom-keita-declare-son-patrimoine-et-se-radicalise-je-refuse-de-me-taire_110553.html.</footnote>

<footnote n="173">173 OFNAC, rapport d'activités 2014-2015.</footnote>

<footnote n="174">174 Rapport de l'OFNAC, tout le monde réclame des sanctions : http://www.seneweb.com/news/Societe/rapport-de-l-rsquo-ofnac-tout-le-monde-r_n_183303.html, consulté le 13-06-2016.</footnote>

<footnote n="175">175 OFNAC, rapport public d'activités, 2014-2015, p.48.</footnote>

<footnote n="176">176 Voir encadré n°2.</footnote>

<footnote n="177">177 MEAGHER (P), Anti-corruption Agencies: A review, op.cit, p.70.</footnote>
Il faut toutefois souligner que ce réseau a pu bénéficier de formations financées par des partenaires techniques et financiers comme l'Union européenne ou encore l'USAID grâce à l'entregent de la CNLCC<sup>178</sup>. Le REJAS a accompagné la CNLCC dans ses diverses manifestations notamment dans le cadre de la journée internationale contre la corruption.

La suppression de la CNLCC n'a pas mis un terme au REJAS qui a pu maintenir son autonomie en développant ses propres activités. Il a pu obtenir des formations sur le journalisme d'investigation dans les industries extractives en collaboration avec le Ministère des mines, un renforcement de capacités avec le Forum Civil en matière de déclaration de patrimoine et de conflit d'intérêts<sup>179</sup>.

Le REJAS projette de développer un site pour y loger toute la documentation sur la corruption dont il est en possession<sup>180</sup>. Il envisage également de créer une revue avec un format en bande dessinée. C'est dire que l'OFNAC pourra s'appuyer sur un réseau bien établi avec une expérience. Des discussions exploratoires ont été engagées avec la Présidente de l'OFNAC. Il en est ressorti que l'OFNAC envisage de s'appuyer sur ce réseau pour faire passer l'information chaque fois que de besoin. La présidente de l'OFNAC a promis d'affecter un bureau au REJAS au siège de l'Institution et d'aider au renforcement des capacités de ses membres<sup>181</sup>. Le REJAS compte néanmoins garder son autonomie surtout son rôle de veille et d'alerte<sup>182</sup>. On peut regretter que l'OFNAC n'ait pas de membre journaliste de profession comme ce fut le cas avec la CNLCC. L'importance accordée à la communication et à l'information du public par le Communiqué de Jakarta sur les principes pour les Institutions de lutte contre la corruption l'aurait amplement justifié. On peut y lire que ces institutions « doivent communiquer et nouer le dialogue avec le public afin de garantir la confiance du public dans leur indépendance, leur équité et dans leur efficacité ».

Le rôle de la presse serait facilité si une loi sur l'accès à l'information était adoptée même si une telle loi ne lui est pas exclusivement réservée. Elle concerne l'ensemble des citoyens. Un avant-projet de loi a été soumis au gouvernement avant la dernière alternance mais pour l'heure aucune loi n'a été adoptée par l'Assemblée nationale.

## *Les rapports avec la société civile*

Au même titre que la presse, la société civile joue un rôle de veille et d'alerte. Son soutien aux agences anti-corruption est également crucial lorsqu'elles envisagent de s'attaquer à la grande corruption<sup>183</sup>. L'expérience du Forum Civil montre qu'au-delà de la dénonciation, la société civile peut par le plaidoyer être à l'origine de plusieurs réformes consolidantes du cadre juridique et institutionnel de lutte contre la corruption. C'est dans cette perspective, qu'il avait préparé des avant-projets de lois sur la déclaration de patrimoine, sur les conflits

<footnote n="178">178 Entretien avec Jacques Ngor SARR, Président du REJAS, 23 avril 2014.</footnote>

<footnote n="179">179 Ibid.</footnote>

<footnote n="180">180 Ibid.</footnote>

<footnote n="181">181 Ibid.</footnote>

<footnote n="182">182 Ibid.</footnote>

<footnote n="183">183 Meagher (P.), op. cit. p.70.</footnote>
d'intérêts et le financement des partis politiques, sur l'OFNAC et une commission de
recouvrements des biens mal acquis. Le Forum Civil documente la corruption. Il est ainsi
à l'origine de plusieurs recherches sur la corruption au Sénégal<fnref n="184" />.

Le Forum civil contribue également au renforcement des capacités des parlementaires dans le domaine de la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption en leur apportant une assistance dans la préparation des propositions de lois dans ce domaine. Il en a été ainsi par exemple en ce qui concerne la proposition de loi sur la déclaration patrimoine<fnref n="185" />. C'est pour cette raison qu'il apparaît comme un partenaire naturel des agences anti-corruption. La CNLCC avait conclu une convention avec lui, un cadre structuré pour la promotion de la bonne gouvernance, le 22 septembre 2011. Trois objectifs<fnref n="186" /> étaient assignés à cet accord :

* Améliorer la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption par un appui technique à la CNLCC ;

* Disposer d'approches pertinentes de recherche, d'expertise, de documentation, de stratégies de sensibilisation, de communication et de formation destinées à la promotion de la transparence, la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption ;

* Avoir un citoyen plus actif, plus averti, plus informé et impliqué dans la promotion de la transparence, la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption.

C'est dans ce cadre que le Forum Civil a participé aux travaux de la CNLCC dans la préparation des textes portant transposition de la Convention des Nations Unies contre la corruption. Malgré cet appui, le Forum Civil a été souvent critique envers la CNLCC en raison de son inefficacité. Si on peut considérer qu'il s'agissait de critiques constructives, certains l'ont interprété comme un manque de soutien réel à la CNLCC ayant contribué à sa fragilisation<fnref n="187" />. L'ex Présidente de l'OFNAC entendait poursuivre cette coopération. Elle avait déjà participé à des manifestations du Forum Civil et c'est à l'occasion de l'atelier de restitution de la situation de référence et d'élaboration du système de surveillance du plan national de lutte contre la corruption qu'elle avait soulevé le manque de moyens de l'OFNAC et le fait que certains membres de l'OFNAC n'aient pas été encore nommés<fnref n="188" />.

<footnote n="184">184 Pour rappel, on peut notamment citer les études sur la gouvernance et la corruption dans le secteur de la santé, dans le secteur de l'éducation, dans le secteur de l'environnement et des ressources naturelles.</footnote>

<footnote n="185">185 Forum Civil, Loi portant sur la déclaration de patrimoine : analyse comparative du projet de loi du Gouvernement et de la proposition de loi de la section sénégalaise de l'APNAC (Réseau des parlementaires africains contre la corruption) : http://forumcivil.net/sites/default/files/D%C3%A9claration%20de%20patrimoine%20Analyse%20comparative.pdf consulté le 24 juin 2014.</footnote>

<footnote n="186">186 Article 3 de la convention de partenariat.</footnote>

<footnote n="187">187 Entretien avec Babacar NDIAYE, PGP/ USAID à Dakar, 20 mars 2014.</footnote>

<footnote n="188">188 Forum Civil, Rapport Final du programme Gouvernance et Paix, op.cit. p.6 ; MBAYE (A.), « Le Forum Civil et l'OFNAC prêts à agir sur les comportements », http://www.seneplus.com/article/le-forum-civil-et-lofnac-pr%C3%AAts-%C3%A0-agir-sur-les-comportements, consulté le 25 juin 2014.</footnote>
L'OFNAC peut compter sur le soutien du Forum Civil qui a contribué à sa mise en œuvre. En effet, l'avant-projet de loi sur l'OFNAC a été proposé au Président de la République par le Forum Civil<fnref n="189" />. Cette coopération doit être élargie à un autre acteur à savoir la plateforme des acteurs non étatiques contre la corruption et concussion mise en place à l'initiative de la CNLCC et grâce au soutien du Programme Gouvernance et Paix (PGP) de l'USAID. Cette initiative s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre du Plan National de lutte contre la corruption.

L'observatoire des acteurs non étatiques contre la non transparence, la corruption et la
concussion est une plateforme regroupant la société civile, le secteur privé et les syndicats<fnref n="190" />.
Cette plateforme a produit une revue documentaire sur les coûts de la corruption<fnref n="191" /> pour les
besoins d'une campagne de sensibilisation sur les coûts de la corruption. L'intérêt de cette
plateforme est qu'elle constitue un embryon d'une instance qui élargie au Parlement et à la
justice pourrait être investie d'un pouvoir de contrôle sur l'OFNAC. Même si des accords
formels n'ont pas encore été signés avec la société civile, des discussions exploratoires avec
des associations de la société civile ont eu lieu<fnref n="192" />. L'OFNAC a par ailleurs convié les acteurs
de la société civile à l'atelier de planification de ses actions stratégiques<fnref n="193" />.

Les rapports avec les autres institutions publiques

La coopération avec certains acteurs institutionnels est une exigence d'efficacité pour la lutte contre la corruption. La Convention des Nations contre la corruption prescrit aux Etats parties d'organiser la coopération entre organes qui luttent contre la corruption. Parmi les acteurs institutionnels, la CNLCC avait signé un protocole de partenariat avec la Cellule Nationale de traitement des informations financières (CENTIF) pour l'établissement d'une mutuelle de collecte d'informations le 22 septembre 2011. Cet accord se justifie d'autant plus que la corruption constitue une infraction sous-jacente au blanchiment d'argent. On peut regretter que dans les actes instituant la CNLCC et la CENTIF qu'aucune disposition n'ait été prise pour organiser la coopération entre ces deux structures. Cet accord a amené la CENTIF à apporter son soutien à la CNLCC dans les cas où elle était confrontée au secret bancaire<fnref n="194" />.

En revanche, la CNLCC n'entretenait aucun rapport formel avec les autres corps
de contrôle tels que l'Inspection générale d'Etat dont le mandat inclut la lutte contre la
corruption, la Cour des comptes ou encore l'Agence de régulation des marchés publics
(ARMP)<fnref n="195" />. La CNLCC les conviait seulement à ses manifestations notamment aux
séminaires qu'elle organisait. Ce fût le cas, par exemple, lors de ses travaux portant sur la

<footnote n="189">189 Forum Civil, rapport Final du Programme Gouvernance et Paix, op.cit. p.4.</footnote>

<footnote n="190">190 Entretien avec Maïmouna DIENG, Secrétaire permanent de la plateforme des acteurs non étatiques pour l'Accord de Cotonou, 7 août 2014.</footnote>

<footnote n="191">191 NDIAYE (S.), Revue documentaire sur les coûts de la corruption, janvier 2014.</footnote>

<footnote n="192">192 Entretien avec Ibrahima FAYE, vice-président de l'OFNAC, op.cit.</footnote>

<footnote n="193">193 Voir OFNAC, communiqué de presse n°2 http://www.ofnac.sn/IMG/pdf/COMMUNIQUE_DE_PRESSE-No_2.pdf, consulté le 25 février 2015.</footnote>

<footnote n="194">194 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, vice-président de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="195">195 Entretien avec Me NDOYE, ancien Secrétaire permanent de la CNLCC, op.cit.</footnote>
transposition dans l'ordre interne de la Convention des Nations Unies contre la corruption. Une situation d'autant plus paradoxale que l'ARMP est investie d'un pouvoir de sanction en matière de corruption. L'article 147 du Code des marchés publics prévoit que le Comité de règlement des différends de l'ARMP siégeant en formation disciplinaire peut prononcer des sanctions contre les candidats et les titulaires de marchés publics convaincus d'activités corruptrices à l'égard des agents publics en charge de la passation des marchés publics ou de manœuvres frauduleuses en vue de l'obtention d'un marché<fnref n="196" />.

Il faut dire que la mission impartie à la section « coopération » de la CNLCC était d'établir une coopération avec les institutions similaires étrangères et de préparer les missions à l'extérieur<fnref n="197" /> alors que la coopération devait d'abord être envisagée au niveau interne. Il importe de souligner que la responsabilité est partagée avec d'autres acteurs institutionnels. Le ministère des affaires étrangères qui recevait de la documentation et des invitations en matière de corruption préférait les remettre aux Ministères de la Justice, de l'Intérieur voire même au Ministère du Commerce<fnref n="198" />. Au total, la coopération interne était très lacunaire, chaque organe impliqué dans la lutte contre la corruption préférant garder ses informations pour soi.

La CNLCC avait envisagé de conclure des accords de coopération avec des institutions telles que la Cour des comptes. Sa suppression en 2012 ne lui aura pas donné le temps de conclure ces accords<fnref n="199" />. L'OFNAC qui a pris le relais devrait parachever ce processus. L'article 3 de la loi portant création de l'OFNAC tient compte de l'importance de la coopération en disposant qu'il entretient de relations de coopération avec les organismes nationaux similaires intervenant dans le domaine de la lutte contre la fraude, la corruption, les pratiques assimilées et les infractions connexes<fnref n="200" />.

La Cour des comptes et l'ARMP ont signé un accord de coopération dont l'objectif est de mieux lutter contre la corruption même si le mandat principal de ces institutions n'est pas de lutter contre la corruption. L'objectif de l'accord est de fournir un espace d'échange et de partage d'informations, de documents, d'expériences et de savoir-faire d'utilité commune relatifs à l'examen de leurs missions respectives<fnref n="201" />. Cet accord apparaît comme une nécessité pour une lutte institutionnelle et efficace contre la corruption et les violations de l'éthique de gestion. L'ARMP envisage de conclure de tels accords avec l'IGE et l'OFNAC.

Des projets de partenariat de l'OFNAC avec l'ARMP, la Ville de Dakar, la Direction Générale des Impôts et Domaines (DGID), la Direction générale de la Douane (DGD) et la Cour des Comptes sont en cours d'élaboration<fnref n="202" />. Un éventuel accord entre l'OFNAC et

<footnote n="196">196 Article 147 f) du Code des marchés publics.</footnote>

<footnote n="197">197 Article 5 de la loi sur la CNLCC.</footnote>

<footnote n="198">198 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, ancien vice-président de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="199">199 Ibid.</footnote>

<footnote n="200">200 Article 3 alinéa 3 de la loi portant création de l'OFNAC.</footnote>

<footnote n="201">201 BOYE (S.-A), « La Cour des comptes et l'ARMP mettent en place un cadre de collaboration », http://www.aps.sn/newsedit/spip.php?article127927, consulté le 3 juillet 2014.</footnote>

<footnote n="202">202 OFNAC, rapport public d'activités 2014-2015, p.124.</footnote>
l'ARMP pourrait épouser les contours de celui conclu entre l'ARMP et la Cour des comptes à savoir l'échange et le partage d'informations. Une saisine parallèle de l'OFNAC dans les cas de corruption instruits par l'ARMP est envisageable sans toutefois être obligatoire car l'ARMP dispose d'un pouvoir de saisine de la justice en la matière<fnref n="203" />.

En dehors de la Cour des comptes et l'ARMP, c'est surtout sa coopération avec la Cour de répression de l'enrichissement illicite qui mérite de retenir l'attention. La corruption constitue une des infractions qui peut alimenter l'enrichissement illicite. De même en sa qualité de dépositaire des déclarations de patrimoine des principaux assujettis, l'OFNAC est appelé à accompagner la CREI dans la répression de l'enrichissement illicite. Il ne manquera certainement pas de saisir le procureur spécial près la CREI toutes les fois qu'il découvrirait dans le contrôle des déclarations de patrimoine qu'il y a des indices sérieux d'enrichissement illicite d'un assujetti<fnref n="204" />.

Cette coopération peut contribuer à dépassionner le débat autour de la CREI en rendant sa saisine plus objective. Une telle coopération ne pourra certainement pas mettre un terme au débat sur la légalité de cette Cour ni la controverse autour du renversement de la charge de la preuve devant cette juridiction. Il convient toutefois de faire observer que si le renversement de la charge de la preuve constitue a priori une atteinte à la présomption d'innocence, en jurisprudence il a été reconnu que dans des circonstances exceptionnelles, le renversement de la charge de la preuve pouvait être admis. Le Conseil constitutionnel français a ainsi admis qu' « à titre exceptionnel des présomptions légales de culpabilité peuvent être établies, notamment en matière contraventionnelle, dès lors qu'elles ne revêtent pas de caractère irréfragable, qu'est assuré le respect des droits de la défense et que les faits induisent raisonnablement la vraisemblance de l'imputabilité » <fnref n="205" />.

La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a abondé dans le même sens en considérant qu'il n'y a pas violation de la présomption d'innocence à partir du moment où la juridiction a pu exercer un pouvoir d'appréciation sur la présomption et sur les éléments de preuve contradictoirement débattus. La CEDH estime que les présomptions de fait ou de droit en matière pénale peuvent être admises. Elle oblige néanmoins les Etats « à ne pas dépasser à cet égard un certain seuil ». Ils doivent « les enserrer dans des limites raisonnables prenant en compte la gravité de l'enjeu et préservant les droits de la défense » <fnref n="206" /> La Cour recherche toujours si ces limites ont été franchies au détriment du requérant.

La réforme en cours du code pénal et de procédure pénale est envisagée. La commission instituée à cet effet a déposé ses conclusions. Mais contrairement à une information relayée

<footnote n="203">203 Article 6-6 du décret portant organisation et fonctionnement de l'ARMP et article 10 alinéa 4 du décret n°2009-501 fixant les modalités de recrutement, le statut et les pouvoirs des agents de l'ARMP chargés des enquêtes sur la régularité des procédures de passation et d'exécution des marchés publics, des délégations de service public et contrats de partenariat.</footnote>

<footnote n="204">204 Article 6 de la loi sur la déclaration de patrimoine.</footnote>

<footnote n="205">205 Décision n°99-411 DC du 16 juin 1999.</footnote>

<footnote n="206">206 SALABIAKU c. France, 7 octobre 1988, § 28, série A n° 141-A ; Radio France et autres c. France, n° 53984/00, § 24, CEDH 2004-II).</footnote>
par la presse suivant laquelle le renversement de la charge de la preuve a été supprimé<fnref n="207" />, la seule modification substantielle sur l'enrichissement illicite concerne la suppression l'alinéa 3 de la loi 163 bis sur l'enrichissement illicite et qui disposait que la seule preuve d'une libéralité ne suffisait pas à justifier l'origine licite des éléments du patrimoine<fnref n="208" />. L'OFNAC avec l'appui du PGP/USAID prépare un séminaire des corps et organes de contrôle. L'objectif recherché est de parvenir à des accords de coopération et de partager des expériences et des informations<fnref n="209" />.

## D. Evaluation critique

### Bilan mitigé de la CNLCC

Les missions assignées à la CNLCC n'ont pas été pleinement exercées. Elles l'ont été, à tout le moins de manière inégale, en raison notamment du manque de volonté politique de la part du gouvernement, du caractère très limité des pouvoirs et moyens de la CNLCC, du manque de visibilité de la CNLCC et du temps trop court dont elle a disposé<fnref n="210" />. L'ancien vice-président faisait observer l'empressement des sénégalais peu conscients du fait que les enquêtes nécessitent du temps<fnref n="211" />.

### *Mission générale de promotion de la bonne gouvernance*

Cette mission implique notamment la définition d'une stratégie nationale de lutte contre la corruption et la coordination dans sa mise en œuvre. La CNLCC a pu définir un Plan National de Lutte contre la Corruption (PNLC) validé par les acteurs nationaux et approuvé par le Président de la République. Des secteurs considérés comme stratégiques étaient visés dans ce Plan, notamment la justice, les marchés publics, les collectivités locales, l'éducation et la santé. Pour le suivi de ce plan national de lutte contre la corruption, un observatoire des acteurs non étatiques contre la corruption et la concussion a été mis en place<fnref n="212" />. La CNLCC n'a pas eu cependant le temps de mettre en œuvre ce plan jusqu'à sa suppression en 2012.

Dans le cadre de la transposition de la Convention des Nations Unies contre la corruption, la CNLCC avait préparé des avant-projets de lois sur la transparence dans la vie publique qui régirait la déclaration de patrimoine et le financement des partis politiques, sur le recouvrement des avoirs, sur l'accès à l'information, des avant-projets de lois portant modification du Code pénal, de la loi sur la CNLCC lui conférant un droit d'auto saisine et

<footnote n="207">207 « Sénégal : enrichissement illicite, la loi qui enterre la CREI », http://diasporaenligne.net/senegal-enrichissement-illicite-l-e-nouveau-code-penal-qui-enterre-la-crei/, consulté le 25 septembre 2014.</footnote>

<footnote n="208">208 Entretien avec Ousseynou Samba et Abdou Aziz Seck, membres de la Commission de réforme du Code pénal.</footnote>

<footnote n="209">209 Entretien avec Ibrahima FAYE, vice-président de l'OFNAC, op.cit.</footnote>

<footnote n="210">210 Entretiens avec Mamadou Moustapha TALL et Samuel DE JAEGERE, op.cit.</footnote>

<footnote n="211">211 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, op.cit.</footnote>

<footnote n="212">212 Ibid.</footnote>
de saisine de la justice<sup>213</sup>. Ces différents textes n'ont pas connu une consécration législative jusqu'à la suppression de la CNLCC et la création de l'OFNAC. La promotion de l'intégrité ainsi voulue par la CNLCC n'a pas connu un début d'exécution.

*Mission de prévention et sensibilisation sur la corruption*

La mission de prévention implique la recherche et l'analyse, la promotion de l'éthique, la revue des déclarations de patrimoine et l'évaluation législative. La CNLCC a consacré l'essentiel de ses efforts à sensibiliser sur les méfaits de la corruption. S'il est difficile d'affirmer que cette sensibilisation n'a pas eu d'impact celui-ci apparaît limité au regard comme déjà indiqué – de la faible visibilité de la CNLCC.

La recherche et l'analyse a été un parent pauvre de l'action de la CNLCC bien qu'une section « Etude » ait été créée à cet effet. L'expérience de certaines agences recommande que la recherche soit confiée à des institutions de recherche ou des consultants en raison des contraintes de capacités et de moyens financiers<sup>214</sup>.

L'éducation sur la corruption a été très timide et s'est limitée à l'organisation de manifestations dans les écoles alors qu'elle pouvait s'inscrire dans les curricula. Au total, la prévention et la sensibilisation sur lesquelles la CNLCC avait consacré ses efforts ont donné des résultats très limités. Son focus sur la sensibilisation n'était pas en soi une mauvaise option<sup>215</sup>. Mais plus qu'un choix stratégique, il s'agissait d'un choix imposé par le fait que l'ancien Président de la République ne donnait pas suite aux cas dont il était saisi par la CNLCC. Une focalisation sur certains aspects du mandat de l'agence est recommandée comme c'est souvent le cas lorsque l'agence anti-corruption ne dispose pas de moyens conséquents<sup>216</sup>.

*Mission de répression de la corruption*

Même si la responsabilité ne peut être imputée à un manque de volonté des membres de la CNLCC, force est de reconnaître qu'elle n'a pas contribué à la répression de la corruption. Parmi les cas de corruption instruits et estimés à moins d'une centaine aucun n'a connu la moindre suite judiciaire même si une telle situation est plutôt imputable à l'ancien Président Abdoulaye Wade qui n'a jamais saisi la justice des cas à lui transmis par la CNLCC<sup>217</sup>.

L'inefficacité de la CNLCC s'explique également par ses pouvoirs et moyens d'investigation limités. La CNLCC a été confrontée au refus de certaines personnes de déférer à ses convocations, tandis que d'autres personnes décidaient de la nature de l'information qu'elles pouvaient livrer à cette Commission<sup>218</sup>. C'est seulement grâce à l'accord de coopération conclu avec la CENTIF qu'elle a pu dans certains cas contourner l'obstacle du secret bancaire<sup>219</sup>.

<footnote n="213">213 Ibid.</footnote>

<footnote n="214">214 Papua Guinea National Technical Working Group on National Anti-corruption Strategy, op. cit. p.15.</footnote>

<footnote n="215">215 Meagher (P.), « Anti-corruption Agencies: A Review of Experience », op.cit. p.69.</footnote>

<footnote n="216">216 Ibid. p.69.</footnote>

<footnote n="217">217 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, ancien vice-président de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="218">218 Ibid.</footnote>

<footnote n="219">219 Ibid.</footnote>
### Affaire Abdoulaye BALDE c/ Pape Malick NDIAYE dit le Corbeau

Pape Malick Ndiaye, qui se réclamait d'une organisation dénommée Collectif de Réflexion et d'Action contre la Corruption (CRAC) avait, en effet, accusé le directeur exécutif de l'ANOCI d'avoir touché d'une part, de prétendus pots-de-vin d'un montant de 1,8 millions d'Euros versés par l'Entreprise CDE et ayant permis d'alimenter ses comptes bancaires à l'étranger. D'autre part, des faits de corruption dans la plupart des services de l'Etat (Police, Douane, Ministère des Affaires Etrangères, Port, Aéroport) avaient été reprochés à M. Baldé par le même Pape Malick Ndiaye. Alors, par lettre datée du 29 Mai 2006, Baldé saisit la CNLCC, pour demander que la lumière soit faite sur les allégations portées contre lui.

Sa requête a été jugée recevable par les membres de la Commission, qui estimèrent que la CNLCC est compétente pour statuer, dès lors qu'elle était saisie d'une réclamation relative à des faits de corruption et cela, peu importe que celle-ci émane du mis en cause ou du dénonciateur.

Pour mener à bien sa mission, la CNLCC avait entrepris une enquête relativement à l'existence du CRAC dont les noms des prétendus membres avaient été relevés. Elle avait également saisi la Cellule Nationale de traitement des Informations Financières (CENTIF) et certaines banques étrangères citées dans l'affaire, en plus d'avoir traqué les CD et autres documents informatiques devant servir de preuve aux faits de corruption dans différents services de l'Etat incriminés.

La CNLCC conclu d'abord à l'inexistence du CRAC faute pour Pape Malick NDIAYE d'avoir produit les statuts de la prétendue association. Sur le fond également la CNLCC a dû clôturer ses investigations le requérant n'ayant pas rapporté les preuves de ses allégations, d'une part, les lettres adressées à la CENTIF et aux banques n'ayant pas eu de suite. La CENTIF avait refusé de collaborer invoquant un défaut de base juridique pour le faire. De même les banques ne se croyaient pas obligées de fournir de documents même non confidentiels.

Source : Extraits de l'article du journaliste Alioune Badara COULIBALY du journal la Gazette repris par le site en ligne Leral le vendredi 4 septembre 2009.

Le manque de visibilité de la Commission auprès du public, en particulier l'absence de points focaux dans les régions et d'un numéro vert pour les dénonciations anonymes, ne sont pas étrangers à cette situation. Les membres de l'ancienne CNLCC déplorent également l'incompréhension de la notion de corruption par les populations. 90 % des dénonciations émanant du public ne concernaient pas des cas de corruption comme tels. Par ailleurs, beaucoup de dénonciateurs n'ont pu être retrouvés pour aider à dénouer les cas de corruption soulevés²²⁰.

Un autre facteur explicatif tient au manque de ressources pour mener à bien les enquêtes à savoir la protection des témoins, un personnel spécialisé dans les enquêtes financières et la criminalité informatique, la capacité à dénouer les cas complexes impliquant souvent
plus de corruption, l'utilisation des techniques d'enquêtes spéciales<fnref n="221" />. La protection des dénonciateurs était loin d'être garantie. Au niveau de la CNLCC, c'est l'absence d'une loi protégeant les dénonciateurs qui est avancée<fnref n="222" />. Toutefois l'anonymat des dénonciateurs a pu être préservé dans les cas où la dénonciation a été directement faite à la Commission<fnref n="223" />.

Une autre limite qui expliquerait le maigre bilan de l'ancienne CNLCC résiderait dans l'autolimitation des membres qui étaient « trop respectueux » des Institutions et de la loi<fnref n="224" />. C'est ainsi que lorsque dans les cas de corruption dont elle avait connaissance, étaient mis en cause des Institutions comme le Président de la République ou certains corps tel que celui des magistrats, les investigations étaient simplement suspendues. Cette situation s'explique par une divergence de vue entre membres de l'ancienne CNLCC<fnref n="225" />.

L'option d'écarter la police des enquêtes n'était pas de nature à faciliter les investigations de la CNLCC. L'institution d'une brigade à l'image de la Commission anti-corruption du Togo qui dispose d'une brigade économique et financière placée sous son autorité exclusive<fnref n="226" /> aurait renforcé les capacités d'enquête tout en préservant son autonomie. La constitution d'une brigade était d'autant plus possible que le Règlement intérieur reconnaissait au Président de la CNLCC le pouvoir de demander aux autorités compétentes la mise à la disposition de la CNLCC de gendarmes et de policiers<fnref n="227" />. D'ailleurs, dès lors que le Président de la République représentait un obstacle à la saisine de la justice, on se demande si la volonté d'empêcher que le Procureur de la République ne soit directement saisi par la police n'était pas en soi une erreur stratégique.

### Affaire ABDOU LATIF COULIBALY c/ LONASE

Cette affaire est intéressante à plus d'un titre en ce qu'elle révèle les risques encourus par les dénonciateurs mais également les limites des pouvoirs de l'ancienne Commission nationale de lutte contre la corruption.

Abdou Latif Coulibaly, journaliste d'investigation, avait publié un ouvrage intitulé « LONASE – Chronique d'un pillage organisé.. », paru le mercredi 24 juillet 2007 et co-édité par L'Hamattan et les Sentinelles. Par cet ouvrage, il a voulu attirer l'attention de la Commission nationale de lutte contre la non transparence, la

<footnote n="221">221 REICHELT (J.-R.), « Le rôle des agences de lutte contre la corruption dans la détection et la répression : l'expérience internationale », Communication au séminaire sur le rôle des agences de lutte contre la corruption, Rabat (Maroc), 19 juin 2013.</footnote>

<footnote n="222">222 Entretien avec Me NDOYE, ancien Secrétaire permanent de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="223">223 Entretien avec Mr Moustapha TALL, ancien Vice-président de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="224">224 Ibid.</footnote>

<footnote n="225">225 Ibid.</footnote>

<footnote n="226">226 Décret n°2002-030 portant création d'une Brigade Economique et financière (BEF) auprès de la Commission nationale de lutte contre la corruption et le sabotage économique. Cette brigade a pour mission de mener les investigations nécessaires à la détection des actes de corruption et de sabotage économique conformément aux missions de la Commission.</footnote>

<footnote n="227">227 Article 36 du Règlement intérieur de la CNLCC.</footnote>
concussion et la corruption sur certains cas de corruption, de gaspillage, de
contrats nébuleux mais surtout sur l'impunité, le principal mis en cause étant
Baïla Wane ancien directeur général de la LONASE. Ce dernier avait saisi la justice
d'une première plainte pour diffamation. Débouté par le tribunal correctionnel
il interjeta appel. Mais craignant que cette procédure n'aboutisse pas à une
décision défavorable, il introduit une autre plainte pour vol et recel de documents
administratifs. Cette deuxième plainte avait plus de chance d'aboutir car le
journaliste n'était pas employé de la LONASE. Une telle condamnation n'aurait en
rien constitué une preuve de l'absence de malversations à la LONASE.

C'est d'ailleurs conscient de ce risque que le forum civil, une organisation de la société civile, demanda au Directeur de la LONASE de répondre à l'invitation du journaliste de traiter cette affaire devant la CNLCC pour la manifestation de la vérité.

Mais invité à déférer à une convocation de la CNLCC, le directeur exigea que la preuve lui soit apportée que celle-ci disposait du pouvoir de l'obliger à déférer à une telle convocation mais surtout à produire les documents demandés. Enfonçant le clou, il produit un virement au profit du Président Wade en demandant à la Commission de bien vouloir enquêter sur cette autorité.

Comme dans tous les cas où une haute autorité – notamment le Président de la République ou la magistrature – était mise en cause, l'affaire ne connut pas de suite. La presse a fait état d'une transmission du dossier à la justice mais à ce jour cette affaire n'a pas été évoquée en justice.

Sources : Entretien avec un ancien membre de la CNLCC, 17 avril 2014 ; Ablaye RANERA, « LONASE-Rebondissement dans l'affaire du pillage de la société : des poursuites demandées contre Baïla Wane » : http://www.sunugalsene.com/LONASE-Rebondissement-dans-l.html, consulté le 24 avril 2014.

Une indépendance sujette à caution des agences anti-corruption

L'indépendance des agences anti-corruption est une commune exigence du Communiqué de Jakarta sur les principes pour les institutions de lutte contre la corruption et les conventions de lutte contre la corruption<fnref n="228" />. Il y a cependant des auteurs qui considèrent que l'importance accordée à ce critère est exagérée. Pour eux, l'indépendance formelle et la dépendance formelle ne sont pas déterminantes dans l'efficacité des agences anti-corruption<fnref n="229" />. L'IGE au Sénégal peut aider à étayer ce point de vue. En effet, bien qu'étant placé sous l'autorité du Président de la République, elle s'est forgé une bonne réputation. Son professionnalisme et son objectivité sont reconnus par tous³³⁰. Le fait que dans son rapport public sur l'état de la gouvernance et de la reddition des comptes de juillet 2014, elle relève l'irrégularité de décrets d'avance pris par le Président de la République justifie

<footnote n="228">228 Articles 6 alinéa 2 et 36 de la Convention des Nations Unies contre la corruption, article 5 (h) du Protocole de la CEDEAO contre la corruption, article 5 alinéa 3 de la Convention de l'Union africaine.</footnote>

<footnote n="229">229 Meagher (P.), Anti-corruption Agencies: A review, op.cit. p.70.</footnote>

<footnote n="230">230 Voir Banque Mondiale, Etude diagnostique sur la gouvernance et la lutte contre la corruption, op.cit. p.117.</footnote>
amplement sa réputation<fnref n="231" />. Force est de reconnaître cependant que l'efficacité de l'IGE peut être entravée par un Président de la République peu soucieux de la bonne gouvernance. C'est pour cette raison que certains acteurs de la société civile voire des parlementaires proposent que l'IGE ne soit plus placée sous l'autorité du Chef de l'Etat. C'est dire que l'indépendance des agences anti-corruption doit être garantie.

Si l'indépendance des agences anti-corruption au Senegal est affirmée par les textes les instituant, certaines situations permettent de s'interroger sur l'effectivité de cette indépendance. On pense par exemple à la consigne donnée par l'ancien Président Abdoulaye Wade à la CNLCC de ne pas publier ses rapports, alors que la loi portant création de la CNLCC avait prévu que le rapport annuel de la Commission devait être publié après sa transmission au Président de la République. La question était de savoir si après transmission le rapport devait être publié par la CNLCC ou est-ce alors le Président de la République qui après réception du rapport devait procéder à sa publication. Les membres de la CNLCC, divisés sur cette question, avaient décidé de la soumettre au Président de la République au cours d'une audience. Face au constat que les rapports n'étaient pas publiés par le Président de la République, certains membres ont reconnu avoir commis une maladresse à cet égard<fnref n="232" />.

L'ancrage institutionnel des agences anti-corruption n'est pas sans soulever des interrogations quant à leur indépendance. Aucune disposition spécifique de la loi portant création de l'ancienne CNLCC ne prévoyait son rattachement à la Présidence. Ce sont les membres qui, se fondant sur le fait que cette Commission devait remettre son rapport au Président de la République, en ont déduit que la Présidence de la République constituait son ancrage institutionnel. On peut cependant trouver un fondement légal au rattachement de l'ancienne CNLCC à la Présidence dans l'article 14 de la loi portant création de ladite Commission qui dispose que son projet de budget doit être intégré dans celui des services de la Présidence de la République<fnref n="233" />.

Quant à l'OFNAC, son rattachement à la Présidence est expressément prévu par la loi portant création de l'OFNAC en son article 1er. Lors du vote de cette loi, certains députés avaient exprimé le souhait de voir l'OFNAC rattaché à la Cour des comptes ou au Ministère chargé de la promotion de la bonne gouvernance et des relations avec les Institutions. Mais au même titre que l'ancienne CNLCC le rattachement à la Présidence n'induit pas de relations fonctionnelles entre l'OFNAC et la Présidence de la République. Il ne remet donc pas en cause l'indépendance des agences anti-corruption. Mieux la Cour constitutionnelle du Bénin a considéré que l'existence d'une tutelle du Président de la République sur la Haute autorité de lutte contre la corruption n'induisait pas une subordination de celle-ci à celui-là. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour constitutionnelle se fonde sur un certain nombre d'éléments parmi lesquels l'existence de dispositions légales précises sur l'autonomie de l'agence anti-corruption par rapport aux autres institutions de la République, le mode

<footnote n="231">231 IGE, rapport public sur l'état de la gouvernance et de la reddition des comptes, Juillet 2014, p.107</footnote>

<footnote n="232">232 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, ancien vice-président de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="233">233 Article 14 alinéa 1 de la loi sur la CNLCC.</footnote>
de désignation de ses membres, l'élection du bureau laissé à la discrétion de ses membres, le fait que les infractions dont elle est saisie relèvent de la compétence exclusive de tribunaux constitutionnellement indépendants du pouvoir exécutif.<fnref n="234" /> Certains recommandent néanmoins que les agences anti-corruption ne soient pas rattachées au cabinet du Président de la République<fnref n="235" />.

La désignation des Présidents de la CNLCC et de l'OFNAC n'est pas non plus conforme aux standards internationaux qui recommandent qu'elle ne relève pas exclusivement de l'Exécutif<fnref n="236" />. En effet, le monopole de l'Exécutif dans la nomination des dirigeants des agences anti-corruption présente le risque que le choix soit politique et permette une interférence politique dans le fonctionnement de ces agences. Certains considèrent que le choix de l'ancien Président de la CNLCC a été dicté par la volonté de l'ancien Président Abdoulaye Wade de neutraliser toute enquête qui viserait son régime<fnref n="237" />. C'est ce qui explique que toute affaire dans laquelle il était mis en cause comme dans l'affaire de la LONASE opposant l'ancien directeur de cette société et le journaliste Abdoul Latif Coulibaly n'ait pas connu de suite. La non publication des rapports de la CNLCC trouverait également là son explication<fnref n="238" />.

Les circonstances du remplacement de la Présidente de l'OFNAC reposent la question de la procédure de désignation des membres de cette institution. Nommée par décret n° 2013-1025 en date du 25 juillet 2013 elle a seulement pris fonction officiellement le 27 mars 2014 date de sa prestation de serment conformément à l'article 10 de la loi n°2012-30 portant création de l'OFNAC. Le Président de la République, considérant que le mandat de trois ans a commencé à courir le 25 juillet 2013 date de sa nomination et expiré le 25 juillet 2016, décide par décret n°2016-1025 du 27 juillet 2016 de son remplacement par Mme Seynabou Ndiaye.

Le décret constatant l'arrivée du terme du mandat de Mme Nafi Ngom Keita a été jugé illégal par cette dernière qui saisit la Cour suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Son conseiller juridique le professeur Jacques Mariel Nzouankeu fait valoir que le mandat des membres de l'OFNAC au regard de l'article 10 de la loi 2012-30 instituant l'OFNAC n'a commencé à courir qu'après l'entrée en fonction des membres y compris la désormais ex Présidente Nafi Ngom Keita c'est-à-dire après leur prestation de serment devant le 1er Président de la Cour d'appel le 27 mars 2014. Il en résulte que leur mandat ne pouvait expirer qu'en mars 2017²³⁹.

Face à la désapprobation du limogeage de l'ex Présidente de l'OFNAC Nafi Ngom Keita le Gouvernement a réagi par la voie de son Porte-parole pour réitérer que le mandat

<footnote n="234">234 Cour constitutionnelle du Benin, Décision DCC 11-064 du 30 septembre 2011.</footnote>

<footnote n="235">235 USAID, *Anti-Corruption Agencies, Anti-Corruption Program Brief*, June 2006, p.11.</footnote>

<footnote n="236">236 Technical Working Group on National anti-corruption Strategy, *International Best Practices for Anti-corruption Agencies*, Papua Guinea, op.cit. p.20.</footnote>

<footnote n="237">237 Entretien avec un ancien membre de la CNLCC, le 10 Août 2014.</footnote>

<footnote n="238">238 Ibid.</footnote>

<footnote n="239">239 http://www.dakaractu.com/Pr-Nzouankeu-Les-autorites-ont-illegalement-mis-fin-aux-fonctions-de-Nafi-Ngom-Keita_a115063.html, consulté le 06/08/2016.</footnote>
était bien arrivé à terme en ce sens qu'il avait commencé à courir dès la notification du décret de nomination. Par ailleurs il justifie sa non reconduction par le fait que durant son magistère ni le droit de réserve ni le secret des délibérations n'ont été respectés de sorte que plusieurs auditions en cours à l'OFNAC ont régulièrement fait les titres de la presse. Des documents confidentiels ont été ainsi mis dans l'espace public<fnref n="240" />. Cette accusation a été réfutée par la concernée lors de la cérémonie de passation de service avec la nouvelle Présidente de l'OFNAC<fnref n="241" />. Beaucoup d'observateurs considèrent que la décision de démettre l'ex Présidente de l'OFNAC de ses fonctions procède d'une volonté de mettre un terme aux procédures en cours à l'OFNAC notamment celle qui concerne le propre frère du Président de la République<fnref n="242" />. Elle s'explique également par la publication du rapport 2014-2015 de l'OFNAC qui a mis en cause la gestion de dignitaires du l'actuel régime. Il faut dire que l'ex présidente de l'OFNAC n'a jamais pu remettre officiellement le rapport au Président de la République en raison d'un calendrier chargé avait –on avancé du côté de la Présidence de la République alors même que ce dernier pendant la même période avait reçu celui du Conseil économique, social et environnemental.

Une autre source de divergence entre le Président de la République et l'ex Présidente de l'OFNAC réside dans le refus de certains assujettis à déclarer leur patrimoine. Dans une correspondance secrète de l'ancienne Présidente de l'OFNAC au Président de la République elle rappelait à ce dernier le refus de certains Ministres conseillers et du Premier Président de la Cour Suprême de faire leur déclaration de patrimoine<fnref n="243" />. La presse fait également cas du refus du Chef d'Etat-major Général des armées Mamadou Sow<fnref n="244" />. S'agissant du 1er Président de la Cour Suprême le Président de la République lui aurait demandé de le laisser tranquille. Le Ministre de la Justice a pour sa part réagi affirmant que le 1er Président de la Cour Suprême n'était pas assujetti à une déclaration de patrimoine le budget de fonctionnement de cette Institution n'atteignant pas le milliard de FCFA (US $ 2 000 000). Le Forum Civil a pris le contrepied du Ministre en indiquant que la loi n° 2015-23 du 18 décembre 2015 portant loi de finances pour l'année 2016 publiée au journal officiel<fnref n="245" /> a bien prévu pour la Cour Suprême un budget de fonctionnement de 1 811 925 760 FCFA (3 326 851 US$)<fnref n="246" />.

<footnote n="240">240 http://www.igfm.sn/ofnac-le-gouvernement-regrette-la-publication-de-documents-confidentiels-porteparole/ consulté le 06/08/2016.</footnote>

<footnote n="241">241 http://www.seneweb.com/news/Societe/nafi-ngom-keita-je-n-rsquo-ai-jamais-div_n_189838.html ; http://jotay.net/nafi-ngom-keita-fusille-ses-detracteurs-il-faut-faire-la-difference-entre-secrets-detat-et-secrets-contre-letat/ le 06/08/2016.</footnote>

<footnote n="242">242 « OFNAC : Pétro Tim au cœur du limogeage de Nafi Ngom Keita ? », http://dakarswagg.net/ofnac-petrotim-au-coeur-du-limogeage-de-nafi-ngom-keita/ consulté le 06/08/2016.</footnote>

<footnote n="243">243 http://www.igfm.sn/depart-de-lofnac-nafi-ngom-keita-un-limogeage-pris-au-pied-de-la-lettre/, le 06/08/2016.</footnote>

<footnote n="244">244 http://www.seneweb.com/news/Politique/ces-personnalites-refusent-de-declarer-l_n_189475.html consulté le 06/08/2016.</footnote>

<footnote n="245">245 JORS n°6901 du 11 janvier 2016.</footnote>

<footnote n="246">246 Voir « Déclaration de patrimoine du Premier Président de la Cour Suprême : Birahime Seck démonte les arguments de Sidiki Kaba : http://www.dakarmatin.com/rubriques.php?rub=article.php&id_rubrique=2, consulté le 06/08/2016.</footnote>
Au-delà de l'argumentaire juridique déjà évoqué, la thèse du limogeage avant l'arrivée
à terme du mandat de l'ex Présidente de l'OFNAC peut être également justifiée par les
propositions de nomination aux fonctions de Ministre, Ambassadeur, Commissaire de
l'UEMOA, Vice-gouverneur de la Banque centrale en échange de son départ de l'OFNAC
qu'elle avait déclinées<fnref n="247" />.

La volonté du Président de la République de lutter contre la corruption est ainsi fortement questionnée<fnref n="248" /> d'autant plus que l'ancien directeur des transports publics El Hadj Seck Ndiaye Wade – par ailleurs militant de l'APR, le parti du Président Macky Sall – inculpé par le procureur de la république à la suite d'une enquête de l'OFNAC<fnref n="249" />, a bénéficié d'une liberté provisoire et promu Président du Conseil d'administration du Fonds d'entretien routier autonome.<fnref n="250" />

L'enseignement que l'on peut tirer du remplacement de l'ex Présidente de l'OFNAC est la nécessité de réviser les règles de désignation des membres de l'OFNAC du Président en particulier. Plusieurs options existent. Le dirigeant de l'agence peut être proposé à l'exécutif par un Comité de sélection multidisciplinaire comprenant le pouvoir judiciaire, le pouvoir législatif, la société civile voire même le secteur privé. De même il est envisageable que le dirigeant de l'agence soit désigné par l'exécutif mais que ce choix soit avalisé par une majorité qualifiée du Parlement. Une troisième option est que le choix soit laissé à un comité ad hoc du parlement constitué de députés de la majorité et de l'opposition<fnref n="251" />. La loi sur l'OFNAC devrait également intégrer une disposition suivant laquelle l'arrivée du terme du mandat des membres est constatée par l'Assemblée générale de l'OFNAC. Un procès-verbal de constat est dressé par le Secrétaire général et transmis au Président de la République par le Président de l'OFNAC.

Se pose également la question de savoir si l'OFNAC est à l'abri d'une influence politique
indue au regard du non-respect du principe d'apolitisme qui devait guider le choix des autres
membres. L'impartialité, l'apolitisme et l'intégrité des membres de l'ancienne CNLCC
n'ont jamais été mis en cause. La question a été soulevée à la suite de la nomination des
membres de l'OFNAC.

Si la nomination du Président a été saluée par beaucoup d'acteurs, il en est autrement
en ce qui concerne certains membres de l'OFNAC. Le principe de l'apolitisme n'a pas été

<footnote n="247">247 http://www.seneweb.com/news/Politique/depart-de-l-rsquo-ofnac-ces-propositions_n_189391.html,
consulté le 06/08/2016.</footnote>

<footnote n="248">248 http://actusen.com/index.php/2016/07/29/aboucry-mbodj-pdt-raddho-macky-sall-a-decu-les-senegalais/, http://www.pressafrik.com/%E2%80%8BBabacar-BA-du-Forum-civil-Les-organes-de-controle-de-la-pure-theorie_a152714.html, consulté le 06/08/2016.</footnote>

<footnote n="249">249 « Vente de permis de conduire : l'OFNAC fait arrêter le directeur des transports » : http://www.seneweb.com/news/Justice/vente-de-permis-de-conduire-l-rsquo-ofna_n_178774.html, consulté le 07/08/2016;

« Le Directeur des transports routiers écroué pour corruption : L'OFNAC tient son premier client », http://www.dakaractu.com/Le-directeur-des-Transports-Routiers-ecroue-pour-corruption-L-Ofnac-tient-son-premier-client_a108844.html, consulté le 07/08/2016.</footnote>

<footnote n="250">250 Décret n°2016-985 du 13 juillet 2016 cité in « Scandale : Macky Sall nomme PCA un « aperiste » inculpé pour corruption : http://www.dakarmatin.com/rubriques.php?rub=article.php&id_article=16457, consulté le 07/08/2016.</footnote>

<footnote n="251">251 Papua New Guinea Technical Working Group on National Anti-corruption Strategy., op.cit. p.20.</footnote>
pleinement respecté. Trois membres sont politiquement marqués car ayant milité soit dans la « Coalition Macky 2012 » qui avait soutenu la candidature de Macky SALL lors de l'élection présidentielle de 2012, soit à l'APR, le parti du Président de la République, soit encore au Parti démocratique sénégalais (PDS) de l'ancien Président Abdoulaye WADE. Le membre ayant appartenu au PDS a démissionné de ce parti quelques jours seulement avant sa nomination comme membre de l'OFNAC, ce que Forum Civil a dénoncé comme une violation du principe de l'apolitisme<fnref n="252" />. Forum Civil redoute ainsi que les poursuites pénales notamment la saisine du procureur de la République soit neutralisée toutes les fois qu'un membre de la majorité présidentielle est mis en cause. Il y voit également un moyen pour le Gouvernement de contrôler l'Institution.

A l'ancien Directeur général de la police, il a été reproché d'avoir été mêlé à une histoire de trafic de drogue au sein de la police, une situation qui affecte l'intégrité de l'OFNAC<fnref n="253" />. Ces reproches ont fait réagir l'ancien Ministre chargé de la promotion de la bonne gouvernance et des relations avec les Institutions Abdou Latif Coulibaly qui a fait observer que les membres de l'OFNAC étaient conscients qu'à partir de leur nomination, ils devaient cesser toute forme d'activité politique. Quant à l'ancien directeur général de la police, le Ministre avait précisé qu'il a été blanchi par une enquête administrative<fnref n="254" />.

Le processus de désignation des membres de l'OFNAC ne garantit pas leur apolitisme et leur impartialité. Le processus de sélection des membres est, en effet, entièrement sous le contrôle de l'exécutif. C'est pour éviter une telle situation que par exemple au Yémen, il est demandé aux candidats à la Commission anti-corruption de déclarer leur patrimoine et intérêts ainsi que la nature de leurs relations avec les acteurs politiques, du monde des affaires et des autres secteurs<fnref n="255" />. Malgré le silence de la loi sur l'OFNAC, l'exigence d'apolitisme de ses membres s'impose aux autorités sénégalaises en vertu de la Convention des Nations Unies contre la corruption ratifiée par le Sénégal qui prescrit que les Etats parties assurent l'indépendance des organes de lutte contre la corruption en les mettant à l'abri de toute influence indue<fnref n="256" />.

Au total, on peut considérer que le choix des membres de l'OFNAC est en déphasage avec les meilleures pratiques en la matière qui exige l'implication du pouvoir judiciaire, du Parlement et de la société civile dans le processus de sélection<fnref n="257" /> Dans le contexte sénégalais, l'influence indue n'est pas nécessairement de nature politique. Elle peut être de nature

<footnote n="252">252 Voir la Déclaration du Forum Civil sur la nomination des membres de l'OFNAC : http://www.transparency.org/news/pressrelease/declaration_sur_la_nomination_des_membres_de_loffice_nationale_de_lutte_con, consulté le 24 avril 2014.</footnote>

<footnote n="253">253 Déclaration du Forum Civil, op. cit.</footnote>

<footnote n="254">254 Une réaction relayée par le journal en ligne Rewmi : http://www.rewmi.com/au-senegal-loffice-de-lutte-contre-la-corruption-mis-en-cause.html, consulté le 13 avril 2014.</footnote>

<footnote n="255">255 JENNETH (V.), Criteria for Appointing Executives of Anti-corruption Agencies, U4 Expert Answer, 31 January 2007, p.5.</footnote>

<footnote n="256">256 Article 6 de la Convention des Nations unies contre la corruption.</footnote>

<footnote n="257">257 Papua New Guinea Technical Working Group on National Anti-corruption Strategy, International Best Practices For Anti-corruption Agencies, Background Paper, op. cit.</footnote>
sociale ou confessionnelle. Dans l'instruction d'un cas qui lui a été soumis, la CNLCC a dû faire face à des pressions familiales et religieuses<fnref n="258" />.

Il convient de souligner que l'OFNAC considère pour sa part que les critères de nomination fixés par l'article 4 de la loi l'instituant imposent aux membres l'apolitisme, l'impartialité, la neutralité et la compétence conformément au Communiqué de Jakarta<fnref n="259" />. Mais comme déjà indiqué le profil de certains de ses membres actuels reste sujette à caution.

## Le défi d'un personnel suffisant et qualifié

Faute d'un plan de formation, les membres de la CNLCC n'avaient pas toutes les compétences spécialisées voulues. Le personnel d'appui de la CNLCC était également insuffisant : trois personnes là où il est souvent recommandé un staff et un personnel subalterne. L'agence anti-corruption de Hong Kong compte 1300 personnes. Le personnel de l'OFNAC apparait encore insuffisant. L'OFNAC envisage ainsi le recrutement d'une cinquantaine de praticiens supplémentaires sur la période 2016 à 2020 pour son département Enquête, Investigation, Audit et Vérification. Ce recrutement n'est envisageable qu'avec l'augmentation de son budget<fnref n="260" />.

Bien que les membres contractuels et les fonctionnaires membres du personnel d'appui soient respectivement soumis aux dispositions du Code du travail et à la loi portant Statut Général de la Fonction Publique<fnref n="261" /> aux statuts particuliers<fnref n="262" /> applicables à leur corps d'origine et au secret professionnel en application de l'article 11 du code de procédure pénale<fnref n="263" />, les lois créant les agences anti-corruption au Sénégal ne définissent pas un statut spécifique résultant de leur appartenance à de telles structures. Tel a été le cas pour la CNLCC, tel est encore le cas pour l'OFNAC. Le décret d'application de la loi sur l'OFNAC devrait combler une telle lacune<fnref n="264" />.

L'efficacité des agences anti-corruption est pourtant tributaire de l'existence d'un personnel d'appui en nombre suffisant avec une formation pointue en matière de corruption, soumis à un code de conduite et bien rémunéré<fnref n="265" />. La loi créant la Haute autorité pour la bonne gouvernance de Côte d'Ivoire consacre son chapitre 6 au statut du personnel. Au même titre que les membres, le Secrétaire Général, les directeurs et chefs de service de cette institution ne peuvent poursuivis, arrêtés, détenus ou jugés pour les opinions qu'ils

<footnote n="258">258 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, ancien vice-président de la CNLCC, op. cit.</footnote>

<footnote n="259">259 OFNAC, rapport public d'activités 2014-2015, p.31.</footnote>

<footnote n="260">260 Ibid, p.79.</footnote>

<footnote n="261">261 Loi n° 61-33 du 15 juin 1961 relative au statut général des fonctionnaires modifiée.</footnote>

<footnote n="262">262 Pour les agents de police, par exemple, voir la loi n°2009-490 du 9 mars 2009 relative au statut du personnel de la police nationale.</footnote>

<footnote n="263">263 L'article 11 du Code de procédure pénale dispose que toute personne qui concourt à l'action publique est tenue au secret professionnel. La violation du secret professionnel est passible d'une peine de d'un à six mois et d'une amende de 50 000 FCFA à 300 000 FCFA.</footnote>

<footnote n="264">264 Entretien avec Ibrahima FAYE, vice-président de l'OFNAC op.cit.</footnote>

<footnote n="265">265 JENNETH (V.), op. cit. p.3-4.</footnote>
émettent à l'occasion ou dans l'exercice de leurs fonctions. De même le personnel est tenu
au secret professionnel<fnref n="266" />.

La rémunération du personnel en ce qui concerne la CNLCC n'était pas non plus
attrayante même si elle était légèrement meilleure que dans l'Administration puisque
les salaires des employés étaient calculés par référence aux catégories correspondantes
dans l'Administration<fnref n="267" />. Ce à quoi s'ajoutaient des indemnités. Une situation contraire
aux recommandations du Communiqué de Jakarta suivant lesquelles les employés des
institutions de lutte contre la corruption doivent être rémunérés à un niveau qui permettrait
l'emploi d'un nombre suffisant de personnels qualifiés.

S'agissant du statut à conférer au personnel d'appui, sans exclure le détachement
de fonctionnaires certains recommandent le statut de contractuel pour booster les
performances et d'éviter le système de la carrière qui pourrait inhiber la rentabilité de ce
personnel<fnref n="268" />. Ce point de vue ne fait pas l'unanimité d'autres estimant que l'essentiel est que
ce personnel choisi sur la base de l'intégrité, de l'expertise et qu'il bénéficie d'une formation
continue et soit bien rémunéré et que les procédures de recrutement et de licenciement
soient entièrement contrôlées par l'agence pour éviter toute interference extérieure<fnref n="269" />.

Le vice-président de l'OFNAC considère que chaque option a des avantages et des
inconvénients. Par exemple, si le système de carrière peut inhiber la performance du
personnel ou favoriser des liens affectifs avec les personnels d'institutions contrôlées,
il favorise une accumulation d'expériences<fnref n="270" />. Un cabinet a été saisi pour proposer des
procédures d'appel à candidatures pour les postes à pouvoir.<fnref n="271" /> Une démarche de nature
à favoriser la transparence dans le recrutement du personnel d'appui. Toutefois, compte
tenu du fait que les membres de l'OFNAC ne sont pas des permanents exception faite
du Président, il apparait nécessaire que le personnel d'appui soit hautement qualifié pour
valablement les suppléer et assurer la célèrité dans le traitement des dossiers. Le personnel
de l'OFNAC est actuellement composé de trois catégories d'agents : des membres nommés
par décret, d'agents opérationnels sous contrat à durée indéterminée et d'agents prestataires
de services.<fnref n="272" /> Le détachement auprès de l'OFNAC de certains fonctionnaires par exemple
de la police<fnref n="273" /> prouve que les deux options ont été retenues. Des mesures prises pour mettre
le personnel dans des conditions de performance on note, la mise en place d'un restaurant
avec une subvention de 50% des frais de fonctionnement par l'OFNAC, une caisse de

<footnote n="266">266 Articles 51 et 54 de l'Ordonnance n°2013-661 du 20 septembre 2013 sur la Haute Autorité pour la Bonne Gouvernance de la Cote d'Ivoire. L'article 52 prévoit leur protection contre les injures, provocations et menaces dont ils peuvent faire l'objet dans l'exercice de leurs fonctions.</footnote>

<footnote n="267">267 Entretien avec Me NDOYE ancien Secrétaire permanent de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="268">268 BOLONGAITA (E), An Exception to the Rule: Why Indonesia's Anti-Corruption Commission succeeds where others don't – a comparison with the Philippines Ombudsman, U4 Issue August 2010, No. 4, p.26.</footnote>

<footnote n="269">269 JENNETH (V.), Criteria for Appointing Executives of Anti-corruption Agencies, op.cit. p.3-4.</footnote>

<footnote n="270">270 Entretien avec Ibrahima FAYE, vice-président de l'OFNAC op.cit.</footnote>

<footnote n="271">271 Ibid.</footnote>

<footnote n="272">272 OFNAC, rapport d'activités, 2014-2015, p.31-32.</footnote>

<footnote n="273">273 Voir « Nafy Ndour blinde l'OFNAC avec deux commissaires et un colonel des douanes » : http://www.leral.net/Nafi-Ngom-Ndour-blinde-l-Ofnac-avec-deux-commissaires-et-un-colonel-des-Douanes_a127578.html, consulté le 26 février 2015.</footnote>
solidarité, une assurance maladie couvrant la prise en charge médicale et pharmaceutique des agents et de leurs familles à hauteur de 90% et une coopérative d'habitat<fnref n="274" />.

## Le défi du financement suffisant et stable

Le budget de la CNLCC était notoirement très faible. Après plusieurs augmentations successives, ce budget qui a stagné à 187 millions de francs CFA soit $US374000 était consacré au fonctionnement de l'Institution, aux indemnités des membres et salaires du personnel d'appui<fnref n="275" />. Il ne pouvait, par conséquent, permettre à la CNLCC d'exercer avec efficacité son mandat.

La CNLCC n'avait en outre aucune maitrise sur son budget car le montant en était déterminé par le Président de la République<fnref n="276" />. Par ailleurs, le budget était versé en quatre tranches<fnref n="277" /> au lieu d'être mis à la disposition de la CNLCC intégralement au début de l'année conformément aux prescriptions du Communiqué de Jakarta qui recommandent la mise à disposition « à temps opportun » de ressources « fiables et suffisantes ». De même, la CNLCC n'a jamais été contrôlée par la Cour des comptes et aucun audit interne ou externe n'a été effectué pendant son existence<fnref n="278" />.

Bien que l'OFNAC soit mieux loti que la CNLCC en matière de dotations financières, ses ressources financières restent insuffisantes sans que leur stabilité ne soit encore garantie.

Le budget alloué à l'OFNAC pour l'exercice budgétaire 2016 est de 1 399 000 000 FCFA (US$2798 000). Il est sans commune mesure avec le budget de la CNLCC. L'insuffisance du nombre d'enquêteurs et préventionnistes de l'OFNAC et l'ouverture d'antennes régionales faute de moyens financiers en est une parfaite illustration<fnref n="279" />.

Par ailleurs, au regard du coût élevé de la corruption au Sénégal, évalué à plus de 380 milliards de francs CFA soit ($US 760 millions) pour une période considérée selon certaines estimations, il apparaît clairement que ce budget est largement insuffisant. En tout état de cause ni l'ancienne CNLCC ni l'OFNAC n'appliquent en matière budgétaire les meilleures pratiques reconnues au niveau international<fnref n="280" />. Le budget adéquat doit être déterminé en fonction des activités de l'agence. Le Sénégal qui a opté pour une agence multifonction doit avoir la volonté politique de mettre à la disposition de l'OFNAC des moyens suffisants pour mener à bien ses missions. Une recherche comparative des budgets des agences anti-corruption par rapport aux tailles des populations des pays et de certains indices mondiaux montre qu'un investissement de plus d'1 $US par habitant dans une agence anti-corruption peut lui permettre de contrôler efficacement la corruption. De même ces pays réalisent des scores au-dessus de 5 dans l'IPC de *Transparency International*

<footnote n="274">274 OFNAC, rapport d'activités 2014-2015.</footnote>

<footnote n="275">275 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, ancien vice-président de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="276">276 L'article 32 du Règlement intérieur de la CNLCC disposait «,qu'elle est dotée d'un fonds d'intervention alimenté par des ressources déterminées par instruction du Président de la République. »</footnote>

<footnote n="277">277 Entretien avec Me NDOYE, ancien Secrétaire permanent de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="278">278 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, ancien vice-président de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="279">279 Ibid. p. 33.</footnote>

<footnote n="280">280 PNUD, Guide pour les praticiens, op.cit.</footnote>
et de 50 dans l'index de contrôle de la corruption de la Banque Mondiale même si l'on considère que c'est loin d'être une garantie de succès<fnref n="281" />.

Dans le contexte de rareté de ressources, la budgétisation axée sur la performance qui permet une augmentation du budget en fonction de l'efficacité pour des raisons liées à l'environnement risque de conduire à une baisse du budget de l'OFNAC. Il s'agit d'un challenge que les membres de l'OFNAC pourraient, peut-être, accepter.

La stabilité du budget de l'OFNAC n'est pas encore garantie. L'article 20 en son alinéa 2 prévoit que les crédits sont mis à la disposition de l'OFNAC dès le début de l'année financière. Entre 2014 et 2015, les dotations financières allouées à l'OFNAC ont été fractionnées en violation de l'article 20 précité<fnref n="282" />. Par ailleurs, le budget alloué à l'OFNAC pour l'exercice budgétaire 2016 est de 1 399 000 000 FCFA (US$ 2 798 000) soit une baisse de 251 000 000 FCFA (US$502 000) par rapport à l'exercice 2015.

La stabilité du budget annuel des agences anti-corruption comme recommandé n'est ni garanti par la loi ni par la Constitution. La possibilité d'utiliser un financement supplémentaire qui résulterait de son travail n'est pas non plus reconnue<fnref n="283" />. Dans un pays comme le Ghana, la stabilité du budget est garantie par la Constitution qui prévoit que les dépenses administratives de la *Commission on Human Rights and Administrative Justice*, y compris les salaires, les indemnités et les pensions payables à ou en faveur de toute personne qui collabore avec elles, doivent être imputées sur le budget consolidé de l'Etat<fnref n="284" />.

Pour la stabilité du budget, certains recommandent de reconnaître à l'agence la possibilité de proposer directement son budget au Parlement<fnref n="285" />. On pourrait prêter un tel objectif aux dispositions de l'alinéa 20 de la loi sur l'OFNAC qui prévoient que les « crédits nécessaires au fonctionnement et à l'accomplissement de ses missions font l'objet d'une inscription autonome dans le budget général (de l'Etat). Ils sont autorisés dans le cadre de la loi de finances ». En violation de cette disposition, les crédits alloués à l'OFNAC étaient inscrits dans le budget de la Présidence de la République pendant les trois premières années de son existence. C'est seulement à partir de l'exercice budgétaire 2016 qu'une ligne budgétaire autonome a été autorisée dans le cadre de la loi de finances 2016²⁸⁶.

Le budget de l'Etat reste donc sous l'emprise de l'exécutif contrairement aux recommandations en la matière.<fnref n="287" /> Une situation qui pourrait être handicapante pour son fonctionnement.

La stabilité du budget de l'OFNAC demeure un défi qu'il convient d'adresser au regard de l'expérience argentine où l'Office anti-corruption a perdu sa réputation d'agence

<footnote n="281">281 De JEAGERE Samuel, *Principles for Anti-Corruption Agencies: A Game Changer*, Jindal Journal of Public Policy, Vol. 1, Issue 1, August 2012, p.99.</footnote>

<footnote n="282">282 OFNAC, *rapport public d'activités*, 2014-2015, p.32.</footnote>

<footnote n="283">283 PNUD, *Guide des praticiens : Evaluation de la capacité des agences anti-corruption*, op.cit p.34.</footnote>

<footnote n="284">284 Article 227 de la Constitution ghanéenne.</footnote>

<footnote n="285">285 PNUD, *Guide des praticiens*, op.cit. p.34.</footnote>

<footnote n="286">286 OFNAC, *rapport d'activités 2014-2015*, p.33.</footnote>

<footnote n="287">287 Papua Guinea National Work group on *National Anti-corruption Strategy*, op.cit.p.26.</footnote>
performante en raison des coupes budgétaires successives<fnref n="288" />. Pour éviter une telle situation, il est recommandé de prévoir une budgétisation pluriannuelle et d'inscrire dans la loi que le budget pour une année considérée ne peut être inférieur au budget de l'année précédente<fnref n="289" />.

## Le défi de l'intégrité au sein des agences anti-corruption

L'intégrité des membres et du personnel de la CNLCC n'était pas garantie faute d'un code de conduite. Les rares dispositions régissant le comportement des membres étaient prévues dans le Règlement intérieur. L'article 16 dispose que les membres doivent obligatoirement participer aux travaux en sections ou en dehors des sections. Ils étaient en particulier tenus d'assister aux réunions de la Commission, d'observer en toutes circonstances l'obligation de réserve notamment de respecter le secret des délibérations de la Commission et la confidentialité des informations et des documents qui leur parviennent dans l'exercice de leurs fonctions. Il est même prévu qu'ils ne peuvent même pas après leur mandat révéler les informations dont ils ont eu connaissance dans le cadre de leurs fonctions<fnref n="290" />.

Une obligation de réserve pesait également sur les membres de la CNLCC. L'article 16 de la loi portant création de la CNLCC disposait ainsi que les membres sont tenus au secret s'agissant des réclamations qu'ils reçoivent et des positions exprimées à l'occasion des débats.

Contrairement aux prescriptions du Communiqué de Jakarta sur la mise en place de mécanismes de contrôle et de sanction disciplinaire afin de réduire les cas de faute professionnelle ou d'abus de pouvoir aucune sanction n'est prévue en cas de violation de ces règles. On comprend ainsi l'absentéisme chronique de certains membres. Il faut dire que le statut de membres non permanents a largement favorisé cette situation.

L'OFNAC s'est doté d'un Code d'éthique et de déontologie. La loi portant création de l'OFNAC contient des règles qui esquissent déjà les contours d'un code de conduite avec des sanctions. Il peut ainsi être mis fin au mandat d'un membre en cas de faute lourde dûment constatée par les membres<fnref n="291" />. L'article 10 de la loi portant création de l'OFNAC prévoit que les membres de l'OFNAC sont soumis à l'obligation de réserve.

Il convient également de souligner que les membres de la CNLCC n'étaient astreints à aucune déclaration de patrimoine. Il en est de même pour ceux de l'OFNAC malgré l'adoption récente d'une loi sur la déclaration de patrimoine. Une situation d'autant plus regrettable que certains pays africains qui, dans l'objectif d'asseoir une culture d'intégrité au sein des agences anti-corruption, ont prévu une déclaration de patrimoine des membres de ces institutions. Au Bénin, les membres pressentis ont fait leur déclaration de patrimoine avant d'être nommés par décret. Il en est de même en Côte d'Ivoire où l'obligation de

<footnote n="288">288 Meagher (P.), « Anti-corruption Agencies: A Review of Experience », op.cit. p.8.</footnote>

<footnote n="289">289 Papua Guinea National Workgroup on National Anti-corruption Strategy, op.cit. p27 ; PNUD, Guide des praticiens, op.cit. p.34. On cite à la note 18 les dispositions de l'article 29 alinéa 3 de la loi sur l'agence anti-corruption de Mongolie suivant lesquelles « le budget de l'agence anti-corruption pour une année donnée ne peut être inférieur au budget de l'agence pour l'année précédente ».</footnote>

<footnote n="290">290 Article 17 du Règlement intérieur.</footnote>

<footnote n="291">291 Article 6 de la loi sur l'OFNAC.</footnote>
déclaration de patrimoine pèse également sur le Secrétaire Général, les directeurs et chefs de service<fnref n="292" />. L'avant-projet de loi sur l'OFNAC proposé au Gouvernement par le Forum Civil comportait une disposition sur la déclaration de patrimoine des membres de l'OFNAC qui devait se faire aussi bien à l'entrée qu'à la cessation des fonctions<fnref n="293" />.

Il convient toutefois de souligner que la Présidente de l'OFNAC a pris l'initiative de faire déclaration de son patrimoine bien avant le vote de la loi sur la déclaration de patrimoine soit le 27 février 2014²⁹⁴.

Le statut de membres non permanents qui s'appliquait à l'ensemble des membres de la CNLCC et à la majorité des membres de l'OFNAC constitue un problème qu'il conviendra d'adresser. Il constitue une contrainte majeure pour la productivité des membres en même temps qu'il augmente le risque de conflits d'intérêts, les membres s'adonnant à d'autres activités.

Le Règlement intérieur de la CNLCC avait prévu quelques dispositions sur les conflits d'intérêts. Tout membre en situation de conflit d'intérêts devait en informer le Président qui saisit la Commission qui décide de la participation ou non de l'intéressé à l'examen du dossier en question. Le Règlement intérieur définit le conflit d'intérêt comme toute situation réelle, apparente ou potentielle qui est objectivement susceptible de compromettre l'indépendance et l'impartialité nécessaire à l'exercice des fonctions<fnref n="295" />. La loi sur l'OFNAC ne contient aucune disposition sur les conflits d'intérêts. Pourtant l'avant-projet de loi sur l'OFNAC proposé au Gouvernement par le Forum Civil comportait bien une disposition sur les conflits d'intérêts.

La problématique de l'intégrité concerne également le personnel d'appui qui doit être soumis à un code de conduite et surtout astreint au secret professionnel. La loi sur la CNLCC à tout le moins ne contenait aucune disposition dans ce sens. Les abus de pouvoir des membres et du personnel ainsi que le contrôle externe des agences anti-corruption n'étaient pas sont pas suffisamment pris en charge comme ils le sont dans beaucoup d'agences. Pour l'OFNAC le personnel d'appui est soumis à un contrôle hiérarchique qui permet de s'assurer de leur assiduité au travail et de la qualité de leur production. Par ailleurs un système électronique de gestion du temps de présence des agents a été mis en place<fnref n="296" />.

Les activités de l'OFNAC font également l'objet d'un audit interne, l'objectif étant au-delà de l'assurance de la pertinence des procédures de veiller aux exigences d'une gestion performante et transparente<fnref n="297" />. Ces différentes mesures peuvent contribuer à

<footnote n="292">292 L'article 16 de l'ordonnance n° 2013-661 du 20 septembre 2013 fixant les attributions, la composition, l'organisation et le fonctionnement de la Haute Autorité pour la Bonne Gouvernance dispose qu' « avant leur entrée en fonction, les membres de la Haute Autorité de la Bonne Gouvernance, le Secrétaire Général, les directeurs et chefs de service produisent leurs déclarations de patrimoine devant la Cour des comptes.</footnote>

<footnote n="293">293 Article 6 de l'avant-projet de loi sur l'OFNAC proposé par Forum Civil.</footnote>

<footnote n="294">294 http://www.senenews.com/2015/02/06/ofnac-nafi-ngom-keita-declare-son-patrimoine-et-se-radicalise-je-refuse-de-me-taire_110553.html, consulté le 25 février 2015.</footnote>

<footnote n="295">295 Article 29 du Règlement Intérieur de l'ancienne CNLCC.</footnote>

<footnote n="296">296 OFNAC, rapport public d'activités 2014-2015, p.34.</footnote>

<footnote n="297">297 Ibid. p.34.</footnote>
asseoir l'éthique au sein de l'OFNAC. Elles pourraient cependant être renforcées au regard
de certaines bonnes pratiques.

Une de ces pratiques consiste à instituer un comité interne chargé de veiller au respect
du code de conduite et de connaître de toutes les plaintes contre l'agence<fnref n="298" />. Le contrôle
externe n'est non plus explicitement prévu ni dans la loi sur la CNLCC ni celle sur
l'OFNAC. Ce contrôle est conçu comme un élément d'efficacité en permettant d'évaluer
les performances de l'agence mais surtout pour renforcer sa crédibilité auprès des acteurs
de lutte contre la corruption<fnref n="299" />.

Le défi du positionnement judicieux dans le cadre institutionnel

Les agences anti-corruption ne peuvent à elles seules relever le défi de la lutte contre la corruption. Leur impact est conditionné par leur capacité à coopérer et à interagir avec les autres institutions impliquées dans la lutte contre la corruption<fnref n="300" />. Un des facteurs explicatifs de la réussite de l'agence anti-corruption de Hong Kong est le fait que des obligations strictes de coopération sont imposées aux institutions intervenant dans la lutte contre la corruption<fnref n="301" />. Dès lors que les agences anti-corruption ne disposent pas d'un pouvoir de poursuites au Sénégal, elles ont besoin du soutien et de l'accompagnement d'autres institutions notamment la justice<fnref n="302" />.

Il faut rappeler la CNLCC ne pouvait même pas saisir directement la justice. Elle se
contentait d'instruire les cas de corruption qui lui était soumis et de saisir le Président si elle
estime qu'il y avait des indices probants de corruption<fnref n="303" />. L'OFNAC quant à lui peut saisir
la justice mais cette saisine emporte son dessaisissement<fnref n="304" />. L'articulation entre les agences
anti-corruption et la justice ne crée pas de biais dans l'architecture institutionnelle de lutte
contre la corruption en tant que telle.

Cependant, il est permis de se demander si le fait que le procureur de la République
reste juge de l'opportunité des poursuites n'est pas de nature à affaiblir la lutte contre
la corruption. Faut-il à l'image de la CENTIF imposer le déclenchement des poursuites
par le procureur lorsqu'il est saisi par l'OFNAC ? En d'autres termes, ne faudrait-il pas
prévoir la compétence liée du procureur de la république lorsqu'il est saisi par l'OFNAC
ou alors permettre à l'OFNAC de se constituer partie civile, une possibilité déjà reconnue
au Directeur des domaines<fnref n="305" /> ? L'OFNAC souhaiterait également avoir un retour
d'informations sur le traitement judiciaire des cas transmis à la justice<fnref n="306" />. Le traitement

<footnote n="298">298 Papua Guinea Technical Working Group on National Anti-corruption Strategy, International Best Practice For Anti-Corruption Agencies, op.cit. p.22.</footnote>

<footnote n="299">299 PNUD, Guide des praticiens : Evaluation de la capacité des agences anti-corruption, op.cit. p.34.</footnote>

<footnote n="300">300 CHENE (M.), Organismes de lutte contre la corruption : centralisés ou décentralisés, U4 Expert Answer, 16 mars 2012, p.2.</footnote>

<footnote n="301">301 Ibid. p.9.</footnote>

<footnote n="302">302 PNUD, Guide du praticien : évaluation des agences anti-corruption, op.cit. p.30.</footnote>

<footnote n="303">303 Article 3 de la loi sur la CNLCC.</footnote>

<footnote n="304">304 Article 14 alinéa 2 de la loi sur l'OFNAC.</footnote>

<footnote n="305">305 Entretien avec Ibrahima FAYE, vice-président de l'OFNAC, op.cit.</footnote>

<footnote n="306">306 Ibid.</footnote>
judiciaire des cas transmis est loin d'être la seule préoccupation de l'OFNAC. Ce souci est également partagé par la CENTIF<fnref n="307" />. En tout état de cause la collaboration de la justice est nécessaire pour l'efficacité de l'OFNAC. La contreperformance de l'agence anti-corruption du BOTSWANA<fnref n="308" /> serait liée en partie au refus de coopérer de la justice<fnref n="309" />.

On peut également s'interroger sur le fait que la possibilité pour tout citoyen de saisir directement le procureur de la République ne réduit pas l'intérêt de la création de l'OFNAC. Cette situation pouvait davantage être justifiée avec la CNLCC qui ne disposait de pouvoir de saisine de la justice et face au risque que le Président de la République s'abstienne de transmettre les cas de corruption à lui soumis par la CNLCC. Cette question se pose avec d'autant d'acuité que d'autres institutions telles que l'ARMP, la Cour des Comptes et la CENTIF ont un pouvoir de saisine directe de la justice lorsque dans leurs investigations, elles découvrent des faits de corruption.

Un autre problème concerne le mandat explicite de lutte contre la fraude et la corruption conféré à l'Inspection générale d'Etat. De ce point de vue, il y a un chevauchement des compétences entre l'OFNAC et l'IGE. Il reste que d'une part, les missions de l'IGE vont au-delà de la lutte contre la fraude et la corruption, d'autre part, le travail de l'IGE dans la lutte contre la corruption est marginal en pratique. L'IGE est investie d'une mission d'évaluation et d'audit<fnref n="310" />. Le fait que le Président de la République soit le destinataire exclusif des rapports de l'IGE crée une certaine démarcation entre les deux Institutions<fnref n="311" />. Le partenariat avec l'IGE pourrait être fécond en raison de son rôle d'impulsion, de supervision et de coordination du contrôle administratif et financier non juridictionnel<fnref n="312" />.

## Quels choix stratégiques pour l'exercice efficace du mandat de l'OFNAC ?

L'OFNAC ne peut être évalué pour l'heure sur cette question puisque l'institution demeure encore jeune. L'analyse de ce point de vue sera par conséquent prospective. Tirant les leçons de l'expérience de la CNLCC, l'OFNAC compte tenu de ses moyens limités devrait opérer des choix stratégiques quant à l'exercice de son mandat. Une focalisation sur certaines missions est nécessaire. Mais dans le cas de l'OFNAC la focalisation ne peut signifier l'exclusion d'une mission relevant de son mandat. Il s'agira de donner plus d'importance aux unes par rapport aux autres et de voir comment il pourrait coopérer avec les autres acteurs de lutte contre la corruption selon leur avantage comparatif.

La vision de l'OFNAC en matière de lutte contre la corruption est adossée à celle du Président de la République Macky Sall qui a placé son mandat sous l'égide d'une gouvernance vertueuse, sobre et performante. Elle est également inspirée par les missions

<footnote n="307">307 Entretien avec Waly NDOUR, Président de la CENTIF, op.cit.</footnote>

<footnote n="308">308 Directorate on Corruption and Economic Crime en abrégé DCEC.</footnote>

<footnote n="309">309 MEAGHER (P.), « Anti-corruption Agencies : A Review Of Experiences », The Iris Discussion Paper On Institution And Development, Paper n°04/02, March 2004 p.4.</footnote>

<footnote n="310">310 Article 3 du décret 2007-809 du 18 juin 2007 fixant les règles d'organisation et de fonctionnement de l'Inspection générale d'Etat.</footnote>

<footnote n="311">311 Article 6 du décret sur l'IGE.</footnote>

<footnote n="312">312 Ibid.</footnote>
qui lui sont assignées et le contexte socio-économique qui prévaut au Sénégal<fnref n="313" />. Elle est formulée en ces termes « Promouvoir l'intégrité et la transparence dans la gestion des affaires publiques et privées par la prévention et la lutte contre la fraude et corruption » <fnref n="314" />. Elle est déclinée autour de la promotion de la culture de l'intégrité et de l'exemplarité, la culture du respect et de la protection du bien public, la culture de la performance et du mérite et la culture de la reddition des comptes, de la redevabilité et de l'imputabilité.

C'est sur le fondement de cette vision que l'ex Présidente de l'OFNAC a considéré que son institution va avoir 50% d'activités de prévention, de communication et d'information, 30% de lutte et 20% de recherche<fnref n="315" />. L'OFNAC a déjà déployé beaucoup d'efforts dans la sensibilisation des populations sur les méfaits de la corruption<fnref n="316" />. On peut considérer qu'il s'agit d'une vision stratégique que l'OFNAC compte développer pour mener à bien le vaste mandat qui lui est dévolu. Comme déjà indiqué, il est recommandé que l'agence dégage des priorités pour être efficace surtout dans un contexte de rareté de ressources<fnref n="317" />. L'OFNAC doit cependant être à même de justifier le choix opéré notamment sur le fait que les activités sur lesquelles il ne met pas l'accent sont prises en charge par d'autres acteurs de la lutte contre la corruption<fnref n="318" />. Les efforts en matière de sensibilisation devraient viser aussi bien les femmes que les régions périphériques du pays. En effet, l'OFNAC est davantage saisi par les hommes que les femmes. De même une forte concentration des saisines dans la région de Dakar a été constatée<fnref n="319" />.

Dans le domaine de la répression, il convient de souligner que l'OFNAC est déjà saisi de cas de corruption. L'article 21 de la loi sur l'OFNAC organise la transition en prévoyant qu'à compter de la date d'entrée en vigueur de cette loi, toutes les affaires pendantes à la CNLCC seront transférées à l'OFNAC. Les plaintes reçues et en cours de traitement à l'OFNAC étaient évaluées à plus 130 à la date du 5 février 2015 selon la Présidente de l'OFNAC.<fnref n="320" /> Le rapport d'activités 2014-2015 fait état de 320 plaintes et dénonciations.<fnref n="321" /> D'où une augmentation régulière du nombre des plaintes et dénonciations.

Seule l'expérience permettra de conclure sur l'efficacité de l'OFNAC dans la répression de la corruption. En tout état de cause, il dispose de pouvoirs plus importants que la CNLCC dans ce domaine. De manière stratégique, il était envisageable que l'OFNAC pouvait commencer par se focaliser sur les cas les plus faciles à dénouer c'est-à-dire les « quick

<footnote n="313">313 OFNAC, rapport public d'activités, 2014-2015, p.23.</footnote>

<footnote n="314">314 Ibid.</footnote>

<footnote n="315">315 Nafi Ngom Keita, Présidente de l'OFNAC, « Comment nous allons combattre la corruption » : http://www actu24.net/societe/article/nafi-ngom-keita-presidente-de-l, consulté le 22 juin 2014.</footnote>

<footnote n="316">316 OFNAC, rapport public d'activités 2014-2015, pp.83-84.</footnote>

<footnote n="317">317 Voir Papua New Guinea National Anti-Corruption Strategy- Technical Working Group, *Background Paper Best Practice for Anti-corruption Agencies*, May 2013, p12.</footnote>

<footnote n="318">318 Idem, p.69.</footnote>

<footnote n="319">319 Des 320 plaintes reçues par l'OFNAC seules 14 proviennent des femmes. De même 207 plaintes soit 65 % des plaintes proviennent de la Région de Dakar : voir OFNAC, rapport public d'activités 2014-2015, p.52-56.</footnote>

<footnote n="320">320 Déclaration faite lors de l'atelier de planification des actions stratégiques de l'OFNAC pour la période 2015-2017 : http://www.pressafrik.com/Plus-de-130-plaintes-et-denonciations-portees-a-l-OFNAC-Nafi-Ngom-Keita_a132530.html.</footnote>

<footnote n="321">321 OFNAC, rapport d'activités 2014-2015, p.47.</footnote>
win » avant d'investir la grande corruption<fnref n="322" />. Comme déjà indiqué, il s'agit de convaincre rapidement de sa crédibilité auprès du public. Mieux seront ciblés les secteurs parasités par la corruption et qui impactent fortement sur les conditions de vie des populations. Le choix des cas pourrait, par exemple, être basé sur un critère social pour que la lutte contre la corruption se traduise par une amélioration des conditions de vie des populations<fnref n="323" />. Dans la pratique, l'OFNAC a choisi de combiner les enquêtes relatives à la petite et à la grande corruption. Cette option s'explique par le souci à la fois de répondre aux sollicitations des citoyens affectés par la corruption « sans négliger les affaires comportant un niveau élevé de grande corruption » <fnref n="324" />.

S'attaquer à la grande corruption n'est jamais sans risque. Tel est le deuxième enseignement du départ de l'ex Présidente de l'OFNAC Nafi Ngom Keita. La question qui se pose est de savoir comment va réagir la nouvelle Présidente Seynabou Ndiaye Diakhaté. Va-t-elle emprunter la voie tracée par sa devancière aux risques de s'attirer les foudres de l'Exécutif ou au contraire va-t-elle pédaler douce et user de son influence pour ne pas instruire les plaintes et dénonciations mettant en cause des proches du régime en place.

L'OFNAC au regard de sa composition est a priori assez outillé pour traquer les faits de fraude et de corruption. Ses prérogatives devraient cependant être renforcées notamment en conférant aux enquêteurs de l'OFNAC tous les pouvoirs attribués aux officiers de police judiciaire<fnref n="325" />.

Il reste que l'organigramme tel que défini peut susciter des interrogations quant à la gestion transparente des plaintes. En effet, il n'y a pas de liens fonctionnels directs entre le bureau des plaintes, le Comité de traitement et analyse des plaintes et le département Enquêtes et investigations. La transparence interne aurait voulu que le bureau des plaintes soit placé sous l'autorité directe du Comité de traitement et analyse qui saisirait s'il y a lieu le département Enquêtes et investigations. Une telle procédure n'exclurait pas que le Président de l'Institution soit informé de toutes les plaintes mais permet d'éviter que ce dernier puisse de manière discrétionnaire influer le processus de traitement des plaintes par exemple en refusant de transmettre des plaintes.

Le rapport d'activités 2014-2015 fait état de 8 rapports d'enquête transmis au procureur de la République de Dakar pour que des poursuites soient engagées<fnref n="326" />. Un rapport a été transmis au procureur de la République de Louga. Au total 9 rapports ont été transmis à la justice à ce jour<fnref n="327" />. La publication du rapport de l'OFNAC a suscité un certain espoir quant à l'utilité et l'efficacité de l'OFNAC. Il reste que la réaction des mis en cause par les

<footnote n="322">322 Entretien avec DE JAEGERE Samuel, conseiller anti-corruption au bureau régional de l'ONUDC à Dakar, op.cit.</footnote>

<footnote n="323">323 Entretien avec Ibrahima FAYE, vice-président de l'OFNAC, op.cit.</footnote>

<footnote n="324">324 OFNAC, rapport, op.cit. p.60.</footnote>

<footnote n="325">325 Ibid. p.79.</footnote>

<footnote n="326">326 Ibid. pp.61-77.</footnote>

<footnote n="327">327 http://www.seneweb.com/news/Justice/l-rsquo-ofnac-envoie-9-dossiers-chez-le-_n_183617.html, consulté le 13-06-2016.</footnote>
enquêtes<fnref n="328" /> et notamment du Ministre directeur de cabinet du Président de la République qui notamment a reproché à l'OFNAC la non observation du devoir de réserve a suscité des interrogations quant à la volonté du Gouvernement d'imprimer aux affaires publiques une gestion vertueuse<fnref n="329" />.

Dans le cadre de la promotion de la bonne gouvernance, on relèvera que l'option de l'OFNAC de confier la réalisation d'études empiriques sur la corruption à des cabinets indépendants est conforme aux recommandations internationales<fnref n="330" />.

La coordination et la coopération entre les institutions pouvant jouer un rôle dans la lutte contre la corruption demeurent problématiques. En effet, rien n'oblige les autres institutions à coopérer avec l'OFNAC. Il faut rappeler que la CENTIF jusqu'à la signature d'un accord d'échanges d'informations avec la CNLCC, avait toujours refusé de lui prêter son concours<fnref n="331" />. L'avant-projet de loi sur l'OFNAC proposé par le Forum Civil avait pourtant voulu adresser ce problème de coordination et de coopération à travers un certain nombre de dispositions. Il était prévu que l'OFNAC serait ampliataire de plein droit des rapports de la Cour des comptes, de la CENTIF, de l'Inspection générale d'Etat, de l'Inspection générale de l'Administration de la justice<fnref n="332" />. Qu'il pourrait se faire communiquer tout rapport, procès-verbal, pièces confidentiels ou secrets provenant d'agents ou d'autres corps de contrôle ou d'inspection<fnref n="333" />. Qu'il pourrait enfin saisir les autres agents ou les autres corps de contrôle ou d'inspection, aux fins d'obtenir d'eux toutes les informations qu'il juge nécessaire pour l'accomplissement de sa mission ou pour procéder à toutes études, investigations ou vérifications<fnref n="334" />.

La seule disposition retenue dans la loi en vigueur sur l'OFNAC concerne la possibilité de se faire communiquer tout rapport comportant des faits de fraude ou de corruption<fnref n="335" />. Il ne s'agit donc pas d'une obligation pour les autres institutions de coopérer en mettant à la disposition de l'OFNAC toutes informations sur des faits de fraude et de corruption mais d'une simple faculté. Par ailleurs, elles peuvent sanctionner tout membre de leur personnel qui à leur insu livre des informations à l'OFNAC.

<footnote n="328">328 L'avocat du directeur du Centre des œuvres universitaires de Dakar (COUD) a annoncé une plainte contre l'OFNAC pour « diffamation et violation du secret professionnel » et dénoncé le non respect du principe du contradictoire par l'OFNAC aucun pré-rapport n'ayant été transmis par l'OFNAC à son client pour lui permettre ses observations : http://www.seneweb.com/news/Justice/plainte-du-coud-contre-l-rsquo-ofnac_n_183826.html, consulté le 13-06-2016. La Présidente de l'OFNAC a réagi en affirmant que les enquêtes ont été conduites avec professionalisme et qu'elle n'entendait pas polémiquer : http://www.seneweb.com/news/Justice/l-rsquo-ofnac-envoie-9-dossiers-chez-le-_n_183617.html, consulté le 13-06-2016.</footnote>

<footnote n="329">329 http://www.dakaractu.com/Rapport-Le-Palais-est-il-fache-contre-l-OFNAC_a111463.html, consulté le 13-06-2016.</footnote>

<footnote n="330">330 Voir Papua New Guinea, Technical Group, National Anti-corruption Strategy, Background Paper-International Best Practice For Anti-corruption Agencies, op. cit. p15.</footnote>

<footnote n="331">331 Entretien avec Mamadou Moustapha TALL, ancien vice-président de la CNLCC, op.cit.</footnote>

<footnote n="332">332 Article 12 alinéa 1 de l'avant-projet de loi proposé par le Forum Civil.</footnote>

<footnote n="333">333 Article 12 alinéa 2 de l'avant-projet de loi du Forum Civil.</footnote>

<footnote n="334">334 Article 12 alinéa 3 de l'avant-projet de loi du Forum Civil.</footnote>

<footnote n="335">335 Article 13 de la loi sur l'OFNAC.</footnote>
L'OFNAC se doit, par conséquent, de concrétiser des accords de coopération efficaces avec les Institutions impliquées à divers degrés dans la lutte contre la corruption. La coordination entre institutions est un problème difficile en ce sens que les rivalités ne sont pas à exclure. Toutefois, l'OFNAC dispose d'un atout lié à sa composition. Les membres de l'OFNAC sont issus de corps jouant un rôle important dans la lutte contre la corruption. Il s'agit de l'IGE, de la police, de la gendarmerie, de la justice, des impôts et domaines entre autres.

## E. Recommandations

### Sur le cadre institutionnel de l'OFNAC

* La constitutionnalisation de l'OFNAC pour renforcer sa stabilité.

* La révision de la procédure de désignation des membres de l'OFNAC notamment par une plus grande implication du pouvoir judiciaire, de la société civile et du Parlement. Elle peut se traduire par la mise en place d'un comité de sélection composé de membres du Parlement, de la société civile et de la justice qui proposera au Président de la République une liste de candidats.

* La consécration formelle du critère d'apolitisme des membres de l'OFNAC.

* L'aménagement d'un régime d'incompatibilité entre les fonctions de membre de l'OFNAC avec toute autre fonction publique ou privée.

* L'exigence d'une déclaration de patrimoine et d'intérêts des membres de l'OFNAC et dans cette perspective multiplier les autorités dépositaires des déclarations de patrimoine.

* L'inscription dans la loi sur l'OFNAC d'un chapitre sur le statut du personnel d'appui de l'OFNAC.

* La création d'une instance de contrôle de l'OFNAC regroupant le Parlement, la Justice, le secteur privé et la société civile chargée d'évaluer son fonctionnement et de formuler des recommandations pour une plus grande efficacité.

* L'augmentation et la stabilisation du budget de l'OFNAC. Prévoir dans la loi sur l'OFNAC une disposition suivant laquelle, le budget de l'OFNAC ne peut être inférieur à cinq milliards FCFA. (US$10 000 000).

* La création d'une agence de recouvrement des biens mal acquis dont une partie des fonds récoltés reviendrait de droit à l'OFNAC.

* Le renforcement de la coopération de l'OFNAC avec les organisations de la société civile et les autres institutions impliquées dans la lutte contre la corruption. Pour ce faire :
- mettre en place un cadre de concertation doté de ressources financières adéquates,

- imposer des obligations de coopérer à ces institutions ou à défaut convenir de la conclusion d'accords de coopération efficaces entre l'OFNAC et ces institutions,

- faire de l'OFNAC le point focal pour tout ce qui concerne la coopération internationale en particulier la mise en œuvre des conventions internationales.

## Sur le cadre juridique de lutte contre la corruption

* Le renforcement du cadre juridique national de lutte contre la corruption notamment par une transposition complète des Conventions de lutte contre la corruption. Les avant-projets de loi de transposition de la Convention des Nations Unies contre la corruption préparés par la CNLCC devraient constituer une bonne base pour ce faire.

* L'implication de l'ensemble des acteurs de lutte contre la corruption dans l'élaboration des lois.

* L'exclusion de la grâce présidentielle et de l'aménagement des peines pour les personnes qui ont fait l'objet d'une condamnation définitive pour corruption ou pour les infractions connexes et assimilées.

* La définition de la notion de fraude par le code pénal.

## Aux partenaires techniques et financiers

* L'adaptation de leur aide au contexte national en acceptant de financer les activités identifiées par l'OFNAC.

* La coordination de leur aide envers l'OFNAC.

## A la CEDEAO

* Le renforcement du réseau des agences anti-corruption au niveau de la CEDEAO pour permettre aux agences nationales des différents pays de mutualiser leurs expériences.

* La sensibilisation des Etats membres pour la ratification du Protocole de la CEDEAO contre la corruption pour son entrée en vigueur.
ANNEXE : Liste des personnes rencontrées

<table><thead><tr><td>Noms</td><td>Institution</td></tr></thead><tbody><tr><td>Ibrahima FAYE</td><td>vice-président de l'OFNAC</td></tr><tr><td>Me NDOYE</td><td>Ancien Secrétaire permanent de la CNLCC</td></tr><tr><td>Mamadou Moustapha TALL</td><td>Ancien Vice-président de la CNLCC</td></tr><tr><td>Samuel DE JAEGERE</td><td>Conseiller anti-corruption, Bureau régional de l'ONUDC à Dakar</td></tr><tr><td>Jacques Ngor SARR</td><td>Président, REJAS</td></tr><tr><td>Waly NDOUR</td><td>Président, CENTIF</td></tr><tr><td>Babacar NDIAYE</td><td>Chargé de programme PGP/ USAID à Dakar</td></tr><tr><td>Maïmouna DIENG</td><td>Secrétaire permanent, Plateforme des acteurs non étatiques pour l'Accord de Cotonou</td></tr><tr><td>Papa Mahawa DIOUF</td><td>Conseiller en communication, Ministère de la promotion de la bonne gouvernance et des relations avec les Institutions</td></tr></tbody></table>
# 7
SIERRA LEONE

Emmanuel Gaima

<figure><img src="image_11.png" /></figure>

## A. Résumé

Le cadre juridique et réglementaire de la lutte contre la corruption présente d'énormes faiblesses en Sierra Leone. Néanmoins, celles-ci ne constituent pas un obstacle insurmontable à la réalisation de la mission de la Commission de lutte contre la corruption (ACC – *Anti-Corruption Commission*). La loi ACC (2008) est relativement plus forte que la précédente, qui date de 2000. Toutefois, elle a des limites dans la mesure où elle n'accorde pas précisément à l'ACC le pouvoir de s'attaquer directement à la corruption dans le secteur privé. Qu'à cela ne tienne, l'ACC s'appuie souvent sur une interprétation de la loi ACC de 2008, qui l'autorise à enquêter sur les affaires de corruption susceptibles de causer des pertes à l'État, pour lutter contre la corruption dans le secteur privé, en particulier si la non-résolution de telles affaires peut porter préjudice à l'État. La législation actuelle dispose que les représentants des OSC (organisations de la société civile) au Conseil consultatif sur la corruption sont nommés par le Chef de l'État sans obligation de consulter les OSC. Il existe un certain nombre de lois nationales qui ne complètent pas directement la loi ACC de 2008 dans sa fonction de lutte contre la corruption en Sierra Leone. Il s'agit, entre autres, de la loi sur la lutte contre le blanchiment d'argent, de la loi sur la liberté de l'information, de la loi sur le renseignement financier et de la législation sur les services d'audit. Ces lois visent davantage à réglementer le secteur financier afin de promouvoir l'efficacité et de s'arrimer aux meilleures pratiques internationales en matière de gouvernance qu'à lutter contre la corruption.

Les initiatives de réforme du secteur public dans des domaines clés tels que l'amélioration de la gestion des finances publiques, le renforcement de la fonction de service d'audit, la décentralisation et la déconcentration des services et de la gestion fiscale, les marchés publics nationaux et l'inclusion des acteurs non étatiques dans la gestion des finances publiques du pays ont eu un impact direct sur la détection et la réduction des cas de corruption grâce à l'institution de contrôles et à l'amélioration des mesures dissuasives contre la corruption et les pratiques connexes. L'ACC entretient une collaboration avec d'importantes institutions telles que la Commission des services d'audit (Audit Service Commission – ASC), la Commission nationale pour la démocratie (NCD), ainsi qu'avec bon nombre d'organisations de la société civile (OSC) et les médias. Cette collaboration est
formalisée par des protocoles d'accord bilatéraux qui sont grevés par une extrême sensibilité quant à la portée et aux limites du mandat des parties prenantes. Ces dernières ne peuvent collaborer que dans la mesure où les protocoles d'accord n'empiètent pas sur leurs mandats respectifs. L'ASC de Sierra Leone ne met pas son rapport annuel à la disposition de l'ACC, même lorsque des pratiques de corruption y sont épinglées, avant qu'il ne soit présenté au Parlement.

Le niveau de financement de l'ACC et la structure des mécanismes de financement sont une entrave à l'autonomie et à l'indépendance de l'ACC. L'ACC est principalement financée par le Trésor national (à hauteur de 80 %), le reste (soit 20 %) étant fourni par les partenaires au développement pour les exercices budgétaires 2013-2014 et 2015, tel qu'indiqué par la direction des finances de l'ACC. La loi ACC de 2008 (section 139) autorise la Commission à retenir 10 % des fonds recouvrés à la suite de poursuites civiles fructueuses. Malheureusement, de moins en moins de ces revenus arrivent dans les caisses de la Commission et ne peuvent être considérés comme une source de revenus importante. Le niveau de financement de la Commission est largement insuffisant pour satisfaire ses besoins. Le financement des partenaires au développement est raisonnable, mais il est souvent lié à des aspects négociés du mandat de l'ACC. Les fonds sont décaissés par le ministère des Finances et du Développement économique, conformément aux modalités de financement de son cadre de dépenses à moyen terme pour les ministères, départements et agences (MDA). La Commission gère son budget de manière autonome.

Le travail de l'ACC est relativement apprécié, bien que les observateurs pensent qu'il est possible de faire plus en ciblant la corruption en haut lieu. Toutefois, l'incapacité de l'ACC à poursuivre avec succès certaines personnalités haut placées crée de la suspicion à l'endroit de la Commission et de ses efforts de lutte contre la corruption. Rhétorique dans la lutte contre la corruption : beaucoup de déclarations fortes sont faites à propos de la corruption, telles que « la détermination à lutter contre la corruption », « nous ne ménagerons aucun effort », « il n'y aura pas de vache sacrée et nous appliquerons la tolérance zéro face à la corruption », mais lorsqu'il s'agit d'effectuer un réel travail d'identification, d'enquête, de poursuites et de sanctions, la partialité et les ingérences politiques entrent en jeu.

Les avis sont partagés sur les performances de l'ACC au cours de ses premières années d'exercice, en particulier sur la base de la législation de 2000. L'incapacité de l'ACC à combler les fortes attentes du public quant à l'engagement de poursuites à l'encontre de personnes haut placées était une source de frustration et des allégations se sont fait jour sur le manque de volonté politique et l'incapacité du personnel de l'agence à remplir sa mission. Cependant, l'ACC a réalisé quelques avancées telles que la facilitation de l'inculpation et des poursuites à l'encontre d'un juge de la Haute Cour et d'un ministre de premier plan en exercice, de l'inculpation d'un autre ministre et de nombre de fonctionnaires. Les limites au pouvoir de la Commission d'inculper des personnes soupçonnées de corruption ont été levées par un amendement de la Constitution de 1991. Cependant, il demeure une entrave : la Commission doit obtenir l'autorisation du procureur général dans certains cas pour faciliter la tenue d'un procès devant un juge seul et non devant un jury.
## B. Contexte historique et politique

Cette section de l'étude fournit des informations de fond sur les questions nationales et contextuelles qui ont suscité la mise en place d'une institution nationale de lutte contre la corruption en Sierra Leone.

### Corruption en Sierra Leone : réalité et perception du public

La corruption définie comme une action hostile vis-à-vis de la société est bien appréhendée en Sierra Leone. Cette compréhension des citoyens a été renforcée par les conclusions d'une étude commandée par le DFID intitulée National Perception and Attitudes towards Corruption in Sierra Leone (*Perception nationale et attitudes à l'égard de la corruption en Sierra Leone*) menée entre mars et juin 2000. L'étude fournit des données de base sur les perceptions, les opinions et les attitudes des Sierra-léonais vis-à-vis de la corruption et mesure leur niveau de connaissance de la loi sur la lutte contre la corruption (ACA), ainsi que leur degré de confiance envers les Commissaires en fonction au moment de l'étude<fnref n="1" />.

Depuis l'entrée en vigueur de la première loi de lutte contre la corruption (2000), celle qui a créé la Commission de lutte contre la corruption (ACC), de nombreux efforts ont été accomplis pour lutter contre ce fléau dans ses diverses manifestations dans le pays.

Un rapport intitulé *Governance and corruption Study 2002 Sierra Leone* fait état de l'incidence de la corruption en Sierra Leone. Ainsi, « la corruption et la mauvaise gouvernance sont largement considérées comme faisant partie des causes les plus importantes du déclin socioéconomique de la Sierra Leone après l'indépendance. La corruption, notamment dans la classe politique, parmi les fonctionnaires de l'Etat et les responsables publics [dans ses diverses formes, y compris les pots-de-vin, le détournement des biens, le détournement de fonds, le « voucher gate » (« scandale des bons »), le « contract gate » (« scandale des contrats »), le népotisme, la sous-facturation, l'évasion fiscale, etc.] s'est tellement banalisée au cours des trois dernières décennies que les ressources de l'Etat (les recettes publiques) ont pratiquement disparu dans des poches et des comptes bancaires privés dans le pays et à l'étranger »<fnref n="2" />.

Dans un rapport des OSC intitulé « Contract Watch Bulletin » (Bulletin de surveillance des contrats), un exemple frappant de la corruption et de sa manifestation est mis au jour. « La Society for Democratic Initiative (SDI) a découvert que le contrat de construction de la route à double voie (Wilkinson road) a été attribué à une société chinoise appelée China Railway et à Seventh Group Company Limited. La construction de la route a commencé en juillet 2010 et devait être achevée en juillet 2011. Le montant exact de ce projet n'est pas connu et le processus d'appel d'offres a été mené en dehors des dispositions de la Loi nationale sur l'Autorité des marchés publics (2004) »<fnref n="3" />.

<footnote n="1">1 Governance and Corruption Study 2002 Sierra Leone, Steering Committee on The Governance and Corruption Survey, 2002 (CMDA). p.29.</footnote>

<footnote n="2">2 Ibid.</footnote>

<footnote n="3">3 *Contract Watch Bulletin*, p.4.</footnote>
Il y a aussi de nombreux cas de corruption concernant des contrats non divulgués entre MDA et entités du secteur privé. Dans ces contrats, les procédures de passation des marchés sont violées, il y a souvent des collusions, une absence de documentation et des coûts gonflés. De telles situations sont apparues récemment, à l'occasion de l'audit des comptes des fonds Ebola dont le rapport a été publié par la Commission du service d'audit en février 2015. Ainsi, l'utilisation de milliards de leones n'avait pas pu être justifiée par les MDA, les acteurs du secteur privé et des agents des OSC.

La négociation et la signature d'accords miniers et de concessions continuent également de servir de canaux de corruption, notamment l'octroi de concessions provoquant des pertes pour l'Etat, mais apportant aux responsables des gains personnels. Tel qu'indiqué dans un rapport de 2009 du groupe de travail sur la réforme du secteur minier,

> « de mauvaises négociations contractuelles menées par des représentants du gouvernement et conduisant à des accords qui permettent aux sociétés minières d'exploiter certaines des failles décrites ci-dessus et de se soustraire aux obligations contractuelles se sont avérées néfastes et ont contribué à des pertes de recettes du gouvernement » <fnref n="4" />.

La perception de la corruption au sein des grandes institutions nationales telles que la justice, la police et d'autres organismes d'application de la loi est très répandue dans le public. En 2013, une enquête nationale indépendante sur la perception de la corruption appuyée par l'ACC de la Sierra Leone a mis en évidence la perception qu'ont les citoyens de l'existence et de la gravité du problème de la corruption dans la société sierra-léonaise. Le rapport de ladite enquête avance ce qui suit :

> « Environ 20% des ménages compris dans l'échantillon perçoivent une réduction de la corruption dans les conseils de district, tandis qu'environ 60 % perçoivent qu'elle a augmenté. Dans les conseils de chefferies, 40 % des ménages choisis sont d'avis que la corruption a baissé, mais 30 % estiment qu'elle a augmenté. Alors qu'environ 80 % des répondants de l'échantillon pensent que la corruption a augmenté dans la police, la justice et la fonction publique, 10 % seulement perçoivent qu'elle a baissé dans ces institutions. Le monde des affaires n'est pas en reste, avec 60 % des répondants selon qui la corruption a augmenté dans le monde des affaires » <fnref n="5" />.

<footnote n="4">4 Taskforce on Minerals Sector Reform; Report on the Taskforce for the review of Mineral Rights; Freetown; avril 2009. Résumé des conclusions, paragraphe 5.</footnote>

<footnote n="5">5 National Corruption Perception Survey (2013); Centre for Development and Security Analysis (CEDSA); Freetown, p.20.</footnote>
Divers facteurs expliquent la généralisation de la corruption en Sierra Leone. En voici quelques-uns :

* Les difficultés liées à la conduite des affaires du fait de l'attitude de certains acteurs du secteur public, notamment : la longueur des délais d'enregistrement des entreprises et les retards dans la délivrance des permis et des licences, en totale contradiction avec la publicité faite autour de la simplification du processus d'enregistrement et le rôle de facilitateur de la SLIEPA ; les délais de dédouanement des marchandises (une grande partie des frais étant versée « officieusement et souvent sans quittance », en violation de la loi sur la douane et le droit d'accise).

* L'irrégularité et les mauvaises performances des services et des institutions du pays (santé, éducation, agriculture, approvisionnement en eau, routes, électricité, transports). Cette situation crée une énorme insatisfaction de la demande, ce qui ouvre la voie à des pratiques de corruption. La faiblesse des salaires, en particulier dans la fonction publique (le premier employeur du pays), aggrave la situation. En outre, le secteur privé est embryonnaire et jeune. À la fin de l'année 2014, le gouvernement a revalorisé le salaire minimum des employés de la fonction publique, le portant à 500 000 leones (soit un peu plus de 116 $/mois) et 600 000 leones (140 $/mois). Non seulement cela est insuffisant pour un pays qui connaît une inflation à deux chiffres et qui ne dispose d'aucun système de contrôle des prix, mais en plus, les nouvelles directives du gouvernement ne sont pas toujours pleinement mises en œuvre que ce soit par l'administration publique ou par les acteurs du secteur privé.

* La faiblesse ou l'absence d'application des lois qui dissuadent ou punissent les individus corrompus : la police nationale (SLP) et le système judiciaire sont constamment soupçonnés par le public. En outre, de nombreuses personnes qui se livrent à des pratiques de corruption savent comment installer le statu quo afin que les procureurs travaillent dans le sens de leurs intérêts.

* La rétention de l'information : avant la promulgation de la loi sur l'accès à l'information en Sierra Leone en 2014, « aucun citoyen ou membre du public n'avait le pouvoir ou les moyens d'obtenir des informations du gouvernement en dehors de celles qui sont publiées par le Parlement » <fnref n="6" />. Cette situation a favorisé la corruption dans la société.

<footnote n="6">6 Solomon E. Berewa, *A New Perspective on Governance, Leadership, Conflict and Nation Building in Sierra Leone*, Author House, Bloomington, USA, 2013, p. 104.</footnote>
* La généralisation du favoritisme et du clientélisme au sein de la fonction publique et de la classe politique. La plupart des élus sont perpétuellement préoccupés par la promotion de leurs propres intérêts en vue d'un gain politique et financier.

* La prépondérance de la pratique non éthique d'achat et d'attribution des emplois aux parents, fidèles et sympathisants du parti, au mépris flagrant du mérite, est incompatible avec les meilleures pratiques internationales reconnues.

* Le recours à la corruption pour changer les décisions de justice est très courant, une « tentation à laquelle il est difficile de résister à la fois pour les politiciens et les bureaucrates ».

* L'absence d'une culture de transparence dans les processus de passation des marchés dans la plupart des institutions publiques et privées en dépit de l'existence d'une législation régissant les marchés publics nationaux et d'un organisme de réglementation. Cette situation favorise la corruption et la collusion pour gagner de l'influence et faciliter l'obtention de contrats. Année après année, des exemples de processus de passation de marchés irréguliers sont cités dans les comptes annuels du gouvernement audités par la Commission du service d'audit.

* Les facteurs culturels : le syndrome de « chef de famille et de clan », l'attente de récompenses et de cadeaux spéciaux aux parents et amis au mépris des règles et des procédures institutionnelles, etc.

Le rapport de la Commission vérité et réconciliation de la Sierra Leone a souligné que « la principale cause de la guerre civile en Sierra Leone était la cupidité, la corruption et le népotisme endémiques des élites politiques qui ont pillé les biens du pays » <fnref n="7" />.

Il y a bien des déclarations politiques qui, si elles étaient traduites en actes, contribueraient grandement à la lutte contre la corruption. Malheureusement, comme le relèvent de nombreux commentateurs, il y a un profond décalage entre le discours et la réalité. En 2007, Ernest Koroma avait fait campagne sur le thème de la « TOLERANCE ZERO A L'EGARD DE LA CORRUPTION » et assuré le pays et le monde entier, après avoir remporté l'élection présidentielle, que dans son gouvernement « il n'y aura pas de vaches sacrées ». Il y a des raisons de se demander si ces belles promesses ont été tenues. L'on peut citer la tristement célèbre saga du ferry de la NASSIT, dans laquelle un ferry quasiment à l'état d'épave avait été acheté et rénové, puis était tombé en panne quelques mois seulement après sa mise en service. Après enquête, l'ACC avait découvert que le directeur général d'alors, le directeur général adjoint et le responsable de l'investissement

<footnote n="7">7 Richard Fanthorpe et Chris Gabelle, *Political Economy of Extractives Governance in Sierra Leone*, The World Bank, Washington DC, juillet 2013, p.8.</footnote>
de l'institution s'étaient rendus coupables d'actes frauduleux dans la gestion de l'achat. L'ACC, au lieu d'engager des poursuites judiciaires à l'encontre des concernés avait trouvé un arrangement pour le remboursement et, à ce jour, le public est à peine informé de l'état de ces remboursements.

Citons aussi le peu d'empressement des personnalités politiques et publiques à se prononcer ouvertement et à prendre les mesures nécessaires pour soutenir la lutte contre corruption qui, par ailleurs, doit bénéficier du soutien de tous les citoyens pour avoir une chance de réussir. Un ancien ministre des Ressources minières, éminent membre du gouvernement, lors d'un débat sur une chaîne de radio locale au sujet de la piètre performance de la Sierra Leone dans l'atteinte de l'indice de référence MCC sur la corruption déclarait : « La corruption en Sierra Leone tient plus de la perception que de la réalité et le pays réussit dans sa lutte contre la corruption parce qu'il dispose d'un des meilleurs, si ce n'est du meilleur, arsenal législatif contre la corruption au monde ». Ces déclarations semblent effectivement en totale contradiction avec la perception qu'ont les Sierre-Léonais de la corruption, car elle est monnaie courante et en hausse dans les secteurs public et privé du pays.

L'ACC est tenue, de par la législation, d'utiliser des formulaires de déclaration de gestion des biens pour tous les fonctionnaires, afin de suivre les éventuels cas de corruption. La loi actuelle exige que les fonctionnaires fassent des déclarations annuelles, mais cela ne se fait pas encore à temps et, quoi qu'il en soit, l'administration tout entière reste un sujet de débat particulièrement entre les OSC et les partenaires au développement. Il existe actuellement un fort plaidoyer en faveur du respect de l'obligation de déclaration annuelle de patrimoine, qui pourrait donner à l'ACC l'occasion d'examiner toute la carrière des fonctionnaires. En 2015, au moment de l'étude, la dynamique de déclaration des biens de l'ACC était dans l'incertitude, car les députés voulaient modifier les dispositions de la loi sur l'ACC de 2008, au bénéfice de deux déclarations seulement, l'une à l'entrée en fonction et l'autre à la fin du mandat, plutôt que d'une déclaration annuelle tel que prévu actuellement.

Il existe plusieurs sources d'information, y compris, entre autres, le rapport de l'ASC, le rapport de suivi du NPPA et ceux du ministère des Finances et du Développement économique, qui mettent en évidence des cas et l'incidence de la corruption dans l'administration locale de la Sierra Leone, qui ont souvent causé des pertes de ressources énormes pour le gouvernement. Il y a des cas de complicité avec les fournisseurs dans le domaine des marchés et de l'attribution des contrats, de faux documents utilisés pour justifier les approvisionnements, de mauvaise gestion financière et de tenue des dossiers inadéquate, en partie à cause de la faible capacité institutionnelle, mais également en raison de l'idée selon laquelle il est impossible d'en finir avec les pratiques de corruption.

En plus de l'agence d'État qu'est l'ACC, les médias et les OSC sont les principaux agents de soutien à la lutte contre la corruption en Sierra Leone. Il ne se passe pas un mois sans qu'un cas de corruption ne soit à la une, notamment dans les médias. Il y a aussi des interrogations quant à l'authenticité de certaines allégations des médias selon lesquelles les
pratiques de corruption sont le fait de fonctionnaires et d'acteurs du secteur privé agissant en collusion avec des fonctionnaires. L'ACC se plaint de ce que les médias et les OSC, soit par manque d'engagement, soit par incompétence se contentent de dénoncer et ne parviennent pas à fournir des preuves et des informations convaincantes, ni même à soutenir le travail de l'équipe en charge des poursuites en acceptant de fournir des preuves devant la cour. Les médias et les OSC de leur côté pointent du doigt l'ACC pour sa réticence, selon eux, à leur accorder tout son soutien, par exemple, en leur fournissant des informations sur les affaires qu'ils a dénoncées ou sur des faits qui pourraient être suivis dans le cadre de poursuites dans des cas supposés ou réels de corruption.

> « Les OSC s'impliquent de plus en plus dans la lutte contre la corruption en Sierra Leone, probablement en raison de son impact négatif visible sur le développement national. Ces derniers temps, la corruption sous forme de pots-de-vin et de gabegie a donné lieu à un nouveau type de transactions. Selon un rapport des OSC sur les questions foncières en Sierra Leone, « un grand nombre de transactions foncières sont opaques et impliquent des sociétés apparemment créées spécialement pour les baux fonciers.... L'absence de transparence soulève de sérieuses inquiétudes quant aux possibilités de corruption dans les transactions foncières8. Cependant, il est important de déterminer leur niveau d'implication, leurs résultats et leur impact sur la lutte contre la corruption à l'échelle nationale<fnref n="9" /> ».

Les partenaires au développement dont la plupart parlent de l'incidence de la corruption sous anonymat soulèvent souvent des préoccupations relatives à des questions telles que les marchés publics qui seraient influencés, la lenteur dans l'initiation des rapports d'audit annuels de l'ASC, les procédures de recrutement inappropriées qui conduisent au recrutement de personnes peu qualifiées et inexpérimentées occupant des postes très stratégiques et qui peinent à remplir leur mission, pour ne citer que ces quelques exemples. Dans de nombreux cas, ces problèmes, ainsi que leurs conséquences pour la prestation des services et l'efficacité de la gouvernance sont relevés dans divers rapports de mission qui sont mis à la disposition des MDA du gouvernement, souvent avec des recommandations sur les mesures claires à prendre pour les résoudre. Au cours des entretiens menés, les points de vue exprimés indiquaient que seule une recommandation sur dix était prise en compte, ce qui fait perdurer les pratiques de corruption. « Beaucoup d'affaires très importantes disparaissent dans les méandres du système judiciaire »<fnref n="10" />.

La Banque mondiale, dans son rapport d'achèvement de la Stratégie d'assistance (CAS) à la Sierra Leone déclare : « Les difficultés du gouvernement de la Sierra Leone

<footnote n="8">8 Who is Benefitting, (ALLAT), p.14.</footnote>

<footnote n="9">9 Entretien avec Lavina Banduwa, Directeur executif de Transparency International/Sierra Leone, 15 mai 2014.</footnote>

<footnote n="10">10 Gibril Sesay and Emmanuel Gaima, *Sierra Leone: Democracy and Political Participation*, an OSIWA-AfriMAP report, 2014, p.13.</footnote>
dans le traitement des questions politiquement sensibles sur certaines réformes (électricité, transport et agriculture) ont conduit à une mise en œuvre du CAS plus lente que prévue »<fnref n="11" />. Professeur James Robinson du *Department of Government* de l'Université de Harvard déclare, à propos de la conclusion de la Banque mondiale : « Je suppose que l'intérêt pour ces secteurs découle de la relative facilité avec laquelle l'on peut s'en approprier les ressources, que ce soit à des fins personnelles ou à des fins politiques »<fnref n="12" />.

## Mise en place d'une agence de lutte contre la corruption

On peut considérer que la création officielle de l'agence de lutte contre la corruption remonte à 2000, avec la promulgation et l'entrée en vigueur de la loi. Avant cela, dès 1996, suite à l'arrivée au pouvoir du premier gouvernement démocratique de Sierra Leone après plus de trois décennies, se sont tenues de nombreux débats et des travaux préparatoires. La Sierra Leone avait peu de choses à faire valoir de la période ayant suivi son accession à l'indépendance ; pendant plusieurs années, le pays a été au bas du classement de l'IDH, les services de base étaient presque inexistant ou de mauvais qualité et la pauvreté était omniprésente. Les partisans de la guerre civile trouvaient leur justification dans l'extrême pauvreté que connaissait le pays, ainsi que dans la négligence du pays par des politiciens et des fonctionnaires ouvertement corrompus. Il y avait plusieurs références à la corruption et à la mauvaise gestion dans les publications officielles telles que la stratégie nationale sur la bonne gouvernance et la réforme du secteur public (1996), qui soulignaient également les effets néfastes de ce fléau sur la gouvernance, la paix et la sécurité. Les différentes conférences organisées dans le cadre de la recherche d'un règlement pacifique de la guerre civile qui a débuté en 1991 présentaient aussi la corruption comme un facteur de déclenchement de la guerre et ayant conduit à son escalade. Dans un projet de rapport final rédigé par un groupe de spécialistes en développement de Sierra Leone, il ressort qu'

> « un flux constant d'aide financière que le gouvernement corrompu considère comme des fonds gratuits pourrait constituer une incitation à la mauvaise gouvernance. Avec l'augmentation des aides qui ont afflué vers le pays immédiatement après le conflit, la communauté des donateurs s'inquiétait de ce que des politiciens et des hommes d'affaires corrompus utilisent cet argent pour s'enrichir plutôt que pour améliorer les conditions de vie des pauvres et des personnes vulnérables »<fnref n="13" />.

En réaction à l'important volume d'informations liant la corruption à la mauvaise gouvernance et au sous-développement de la Sierra Leone, feu l'ancien président Alhaji Dr Ahmad Tejan Kabbah a autorisé la création d'une agence de lutte contre la corruption -la Commission de lutte contre la corruption. Le premier Commissaire et chef de l'agence

<footnote n="11">11 World Bank, *CAS Completion Report*, 2009, p.59.</footnote>

<footnote n="12">12 James A. Robinson, *The Cow eats where it is Tethered* (Manuscript), USA, 2009, p.2.</footnote>

<footnote n="13">13 Development Challenges in Sierra Leone (draft manuscript) for Commonwealth Secretariat, p. 42.</footnote>
était M. Valentine Collier, un fonctionnaire chevronné et respecté. Il était assisté d'un certain nombre de commissaires issus principalement de la police et de la fonction publique. Les commissaires, s'appuyant sur la législation de 2000, ont établi les structures de la Commission et commencé leur travail conformément à leur mandat.

La première loi sur la corruption a été adoptée en 2000. Il lui a été reproché d'être très limitative, car l'ACC ne disposait pas de droits légaux pour engager des poursuites judiciaires à son compte. L'ACC enquêtait sur des cas présumés de corruption et son Commissaire transmettait les dossiers au bureau du Procureur général et au ministre de la Justice qui devaient évaluer l'opportunité d'ordonner ou non des poursuites judiciaires. Dans les cas où des poursuites étaient ordonnées, le service des officiers judiciaires du gouvernement était responsable des poursuites et l'ACC devait fournir les preuves nécessaires.

Les faiblesses de la loi sur l'ACC (2000) ont conduit à l'examen et à la promulgation d'une législation plus complète en 2008 qui, entre autres, a été considérée comme plus habilitante et, pour de nombreux observateurs, « a donné à l'ACC des dents pour mordre » . Depuis 2008, la loi a été améliorée et « les dispositions les plus importantes de la loi de 2000 ont été maintenues » et complétées par un certain nombre de dispositions novatrices, dont le droit conféré au Commissaire de l'ACC d'ordonner des poursuites aux avocats de la Commission. Une autre amélioration importante de la législation est l'élargissement de la liste et de la définition des infractions de corruption en Sierra Leone et pour lesquelles l'ACC peut enquêter et engager des poursuites. Et, lorsqu'il est prouvé qu'un acte de corruption a été posé, le tribunal peut infliger des amendes, le cas échéant.

Depuis la promulgation de la loi de 2008, l'ACC a eu deux Commissaires. M. Abdul Tejan-Cole a été le troisième Commissaire nommé à la tête de l'ACC, mais aussi le deuxième à démissionner de son poste, une situation qui suscite encore des spéculations quant aux raisons réelles de ces démissions. Le quatrième Commissaire, M. Joseph F. Kamara, a eu l'occasion d'utiliser pleinement les dispositions de la nouvelle législation dans l'accomplissement du travail de la Commission. L'évaluation publique de l'œuvre de l'ACC depuis l'adoption de la loi de 2008 a largement enrichi ce rapport en informations. Il y a une variété de cas gagnés et de cas perdus, mais la Commission est souvent accusée par les médias de s'attaquer davantage au menu fretin qu'aux grandes personnalités. Mais, malgré les difficultés, la Commission a le mérite de continuer d'exister et de fonctionner.

C. Structure, pouvoirs et indépendance

La loi sur l'ACC de 2008 définit clairement la structure et les pouvoirs de l'agence. Il existe également des dispositions mettant en évidence l'élément clé de l'indépendance, qui est souvent souligné pour déterminer la qualité de la loi, mais aussi la performance et l'efficacité d'une agence de lutte contre corruption.
## Nomination, durée de mandat et qualification des commissaires

La Constitution de 1991 ne contient aucune garantie légale protégeant l'existence de l'ACC et la mettant à l'abri d'une dissolution par le pouvoir exécutif ou législatif. La Constitution de la Sierra Leone est antérieure à la mise en place de l'ACC.<fnref n="14" /> La seule institution mentionnée dans la Constitution de 1991 disposant du pouvoir de maintenir l'intégrité et d'essayer de débarrasser le secteur public de la corruption est le bureau de l'Auditeur général.

Le Commissaire (patron de la Commission) et le Commissaire adjoint sont nommés conformément à la l'article 3, alinéa 1, paragraphes a et b de la loi de 2008, qui stipule que « La Commission dispose d'un Commissaire qui en est le chef, d'un Commissaire adjoint, tous deux nommés par le Président, sous réserve de l'approbation du Parlement ».

La loi de 2008 prescrit les qualifications du Commissaire et du Commissaire adjoint en son article 3, alinéas 2 et 3, comme suit :

> Le Commissaire est un juriste ayant au moins dix ans de pratique de sa profession, ainsi qu'une expérience managériale éprouvée et une probité reconnue ;
> Le Commissaire adjoint possède des connaissances, des aptitudes et une expérience reconnues d'au moins dix ans en comptabilité, banque et finance, ou dans tout autre profession pertinente, et une personne d'une probité évidente.

En 2014, à la fin du mandat de cinq ans du Commissaire adjoint, un administrateur de l'ACC a été nommé pour assurer l'intérim. Ce dernier a ensuite été confirmé dans ses fonctions par le Président selon la procédure habituelle, c'est-à-dire après approbation du Parlement. Cette situation nécessite un certain contrôle afin de s'assurer que le Commissaire n'est pas intervenu dans la nomination de son adjoint, car il y a des allégations selon lesquelles cela a pu être le cas parce que l'ancien Commissaire adjoint avait des relations de travail très froides avec son supérieur, qui ont conduit à sa démission et à sa nomination à un autre poste important, à savoir la direction du projet de construction du nouvel aéroport.

Il existe des dispositions statutaires régissant le mandat du Commissaire et du Commissaire adjoint tel que stipulé à l'article 4, alinéa 1 à 4. L'article 4 (1) indique que : « Le Commissaire et le Commissaire adjoint occupent leurs fonctions pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois ». A l'article 4, alinéa 4, l'ACA stipule que « le Commissaire ou le Commissaire adjoint ne peuvent être démis de leurs fonctions, sauf pour incapacité à exercer leurs fonctions, résultant soit d'une infirmité physique ou mentale, soit pour mauvaise conduite avérée ».

Les dispositions de l'ACA (2008) relatives à la nomination du responsable de l'ACC sont tout à fait claires dans les statuts, mais les citoyens se demandent toujours comment le Président procède pour déterminer le meilleur candidat devant occuper le poste. D'après certaines spéculations le candidat désigné avait été choisi en raison de son expérience

<footnote n="14">14 La Constitution est entrée en vigueur en 1991 et a consacré le retour à une démocratie multipartite, après des années de monopartisme constitutionnel imposé en 1978.</footnote>
dans la fonction publique, de son parcours professionnel dans le domaine du droit et, la pire des hypothèses, sur la base de son appartenance au même parti politique que le Président. Il y a eu quatre Commissaires depuis la création de l'ACC<fnref n="15" />. Ces préoccupations pourraient être légitimes, mais si une chose est certaine et atténue toute controverse, c'est le fait que les individus nommés à ce jour ont l'expérience et les qualifications requises pour diriger la Commission. L'ACA (2008) conférant le pouvoir de poursuite à l'ACC, avoir un Commissaire pétri d'expérience juridique ne pouvait qu'être un avantage pour la Commission ; mais cela doit se faire sur la base d'enquêtes techniques et des conclusions de l'équipe d'enquête. Ce changement régulier de dirigeants a eu des répercussions sur la mémoire institutionnelle et conduit à se focaliser sur la stratégie à court terme. Il y a un argument qui milite en faveur du recrutement et le maintien d'un personnel qualifié à de tels postes élevés et sensibles, et le commentaire d'un membre de Capitol Hill aux États-Unis d'Amérique l'exprime bien : « Les titulaires de postes politiques vont et viennent, mais l'administration demeure » <fnref n="16" />.

La révocation du Commissaire et du Commissaire adjoint de l'ACC est également prévue à l'article 4, alinéas 5 à 8. Une disposition générale à l'article 4, alinéa 5 stipule ce qui suit : « S'il apparaît au Président que la révocation du Commissaire ou du Commissaire adjoint au titre de l'article 4 doit faire l'objet d'une enquête, alors le Président nomme un tribunal qui sera composé d'un président et de deux autres membres qui doivent tous être des personnes qualifiées étant ou ayant été juges de cour d'appel ».

L'article 4, alinéa 7 énonce les mesures que le Président pourrait prendre pendant que le tribunal examine un problème impliquant le Commissaire et/ou le Commissaire adjoint de l'ACC : « Alors que la question de la révocation du Commissaire ou du Commissaire adjoint est en instance devant un tribunal en vertu de l'alinéa 5, le Président peut suspendre le Commissaire ou le Commissaire adjoint selon le cas, de l'exercice de ses fonctions et la suspension en tout cas cessera d'avoir effet si le tribunal recommande au Président de ne pas démettre de ses fonctions le Commissaire ou le Commissaire adjoint. » L'article 4, alinéa 8 énonce les conditions dans lesquelles il est légal de révoquer le Commissaire ou le Commissaire adjoint : (a) « si la question de sa révocation a été soumise à un tribunal conformément à l'alinéa 5 et que le tribunal a recommandé au Président que le Commissaire ou le Commissaire adjoint devrait être démis de ses fonctions », et (b) « si sa révocation a été approuvée par une majorité des deux tiers du Parlement ».

L'ACA de 2008 comporte donc de très bonnes dispositions qui devraient protéger les mandats du Commissaire et du Commissaire adjoint de toute révocation arbitraire.

<footnote n="15">15 Premier Commissaire : Valentine Collier, un haut fonctionnaire à la retraite ; deuxième Commissaire : Professeur Henry Mathew Joko-Smart, professeur de droit à l'Université de Sierra Leone ; troisième Commissaire : Abdul Tejan-Cole, un juriste indépendant ayant beaucoup travaillé avec des OSC et ayant exercé pour le compte du Centre international pour la justice transitionnelle ; quatrième et actuel Commissaire : Joseph F. Kamara, un juriste indépendant, ancien procureur de la république et ancien fonctionnaire du Tribunal spécial pour la Sierra Leone.</footnote>

<footnote n="16">16 Agencies, Alternatives and Public Policies (John W. Kingdom), p.33.</footnote>
Cela devrait assurer la sécurité du poste et motiver son titulaire à rester professionnel et productif et à œuvrer sans cesse pour obtenir de bons résultats au cours de son mandat.

## Pouvoirs et fonctions

La Commission de lutte contre la corruption a des pouvoirs et des responsabilités clairement définis par la loi. Les dispositions statutaires mettant en évidence ses pouvoirs étendus sont énoncées à l'article 7, alinéas 1, paragraphes a à d et alinéa 2, paragraphes a à r comme suit :

Article 7 (1) :

« Les objectifs pour lesquels la Commission est créée sont :

(a) prendre toutes les mesures pouvant être nécessaires pour la prévention, l'éradication ou la répression de la corruption et des pratiques de corruption ;

(b) enquêter sur les cas de corruption présumés ou soupçonnés qui lui sont soumis par toute personne ou autorité, que ce soit par plainte ou autrement ;

(c) enquêter sur toute question qui, de l'avis de la Commission, suscite des soupçons sur la survenue ou le risque de survenance de l'un des cas suivants :

(i) une conduite qui constitue un cas de corruption ou une infraction économique ou connexe ; (ii) un comportement susceptible de permettre, d'encourager ou de provoquer un cas de corruption ou une infraction économique ou connexe ; et

(d) de poursuivre toutes les infractions commises en vertu de la présente loi »

Les fonctions détaillées sont également exposées à l'article 7, alinéas 2, paragraphes a à r de la Loi anti-corruption (2008). Celle-ci constitue une rupture par rapport à la législation précédente, car contrairement à la loi de 2000, celle de 2008 confère légalement l'autorité au Commissaire de l'ACC de poursuivre les infractions en son nom propre. Dans la Partie VI de l'ACA de 2008, en son article 89, alinéa 1, les pouvoirs de poursuite ont été définis ainsi : « Lorsque le Commissaire (ACC) est d'avis que les conclusions de la Commission sur une enquête justifient des poursuites en vertu de la présente loi (ACC 2008), il doit les engager devant un tribunal ». C'est peut-être la clause la plus importante en termes d'autonomisation dans la loi ACA de 2008. Il y a de bonnes raisons pour qu'au cours du processus de révision constitutionnelle en cours, cette clause d'habilitation soit protégée contre toute suppression, soit par opportunisme politique soit pour saper les pouvoirs du Commissaire de l'ACC dans toute nouvelle Constitution de la Sierra Leone.

Cette disposition est davantage détaillée et renforcée à l'alinéa 2 :

« Un acte d'accusation relatif à une infraction en vertu de la présente loi (2008) doit être préférée sans aucun renvoi précédent devant un tribunal et il doit à tous égards être considérée comme ayant été préférée en vertu d'un consentement
écrit par un juge en vertu de l'alinéa 1 de l'article 136 du Code de procédure pénale (1965) et doit être poursuivi en conséquence. »

Afin de donner sens et effet aux pouvoirs de poursuite de l'article 89, l'alinéa 3 stipule ce qui suit :

> « Lors d'un procès à la suite d'une mise en accusation en vertu du présent article, un extrait des conclusions de la Commission, signé par le Commissaire, à l'effet qu'une personne donnée est, ou des personnes particulières sont impliquées dans une infraction en vertu de la présente loi a, sans plus, l'autorité suffisante pour préférer cet acte d'accusation concernant une telle infraction telle que décrite dans ou sur la base du rapport de ces conclusions. »

L'ACA (2008) tente de répondre au problème récurrent des affaires qui s'entassent dans des tribunaux saturés en accordant la priorité législative aux actions engagées en vue de poursuites par l'ACC dans la disposition suivante de l'article 89, alinéa 6 : « Le procès pour toute infraction dans le cadre de la présente loi a la priorité de l'audition devant la Cour sur toute autre accusation, à l'exception d'un acte d'accusation pour trahison, assassinat ou autre infraction punissable de la peine de mort ». Il s'agit là d'une autre amélioration majeure du cadre législatif, permettant que le travail de poursuite de la Commission ne soit pas entravé par un système judiciaire qui n'affiche des performances flatteuses dans le traitement et la gestion des affaires, d'où des retards indus dans les affaires judiciaires.

L'ACA (2008), en dépit de la large publicité qui lui est faite par l'ACC et le pouvoir exécutif, est considérée comme « unilatérale et partiale, se concentrant uniquement sur le secteur public » et pas directement ni à proprement parler sur le secteur privé. L'article 8 de l'ACA (2008) met l'accent sur « Les organismes publics qui doivent se conformer aux instructions de la Commission ». Il y a des cas limités où l'ACA (2008) touche également des entités du secteur privé. L'ACC, dans quelques cas, lorsqu'elle considérait que « l'intérêt public et les fonds publics étaient en jeu », comme lorsqu'une pratique de corruption dans le secteur public avait un lien avec des entités du secteur privé, a dû intervenir pour « sécuriser les fonds et l'intérêt publics ». « Un total de plus de 10 milliards Le a été recouvré et remboursé au Trésor entre 2008 et 2012¹⁷ ».

Le fait que l'ACC soit limitée à ne traiter que des affaires ayant trait à la fonction publique est une faiblesse qui doit être corrigée soit par un examen plus approfondi de la loi, soit à travers un mécanisme juridique visant à s'assurer que le secteur privé, qui rend le pays vulnérable à la grande corruption dans des cas tels que les accords miniers mal négociés, le blanchiment d'argent, la mauvaise gestion financière par les institutions bancaires, peut faire directement l'objet d'enquêtes et lorsque les preuves existent, faire l'objet de poursuites judiciaires en Sierra Leone.

<footnote n="17">17 The Agenda for Prosperity (PRSP) 2013-2018 (Government of Sierra Leone), p.113.</footnote>
## Obligation de rendre compte

L'article 19, alinéa 1 dispose l'obligation pour l'ACC d'établir des rapports annuels : « La Commission, au plus tard trois mois après la fin de l'année civile, soumet au Président de la République un rapport de ses activités pour l'année écoulée ». L'alinéa 2 précise : « La Commission veillera à ce que le rapport soumis en vertu de l'alinéa 1 soit présenté au Parlement ».

Certains membres d'OSC participant à cette évaluation estiment que le fait de rendre obligatoire l'établissement de rapports d'activités est un bon point de départ, mais soutiennent que, vu l'accusation de corruption régulièrement faite à l'encontre de certains services de la Présidence, il faudrait faire du lobbying auprès de l'ACC pour qu'elle invoque l'article 19, alinéa 1 afin que son rapport soit soumis au Parlement au même titre que celui de l'ASC. Les députés, en particulier le Comité pour la transparence et les autres comités concernés par la promotion de la responsabilité dans la gouvernance et la gestion de l'État doivent être approchés pour promouvoir une culture de débat sur le rapport de l'ACC, de la même manière que pour celui de l'ASC.

Le rapport annuel de l'ACC, conformément à la législation, ne doit pas forcément comprendre des recommandations dont l'ACC serait chargée de la mise en œuvre. La Loi exige que le rapport contienne le nombre et une description détaillée des enquêtes menées dans l'année, celles auxquelles la Commission a décidé de mettre fin, celles qui ont duré plus de six mois, le nombre et l'état des affaires en instance devant les tribunaux, les principales mesures de prévention instituées ou mises en œuvre au cours de l'année, les principales activités de sensibilisation et de relations communautaires menées au cours de l'année, ainsi que le rapport d'audit de la Commission. Une section est généralement consacrée aux difficultés et aux contraintes, mais pas spécifiquement aux recommandations institutionnelles auxquelles la Commission doit se soumettre. Les défis tels que l'amélioration des relations de travail entre l'ACC et le pouvoir judiciaire, l'accès à des témoins crédibles pour soutenir les poursuites et la dotation en ressources financières et techniques supplémentaires doivent faire l'objet de recommandations fortes permettant de les résoudre afin d'améliorer l'efficacité de l'agence.

## Financement

Dans l'article 16 de l'ACA, il existe une disposition relative aux « dépenses de la Commission qui doivent être imputées au Trésor », à savoir : « Les dépenses administratives de la Commission, y compris les salaires, les indemnités, gratifications et pensions du Commissaire, du Commissaire adjoint et du personnel de la Commission sont au compte du Trésor ». L'article suivant définit également les « fonds de la Commission » comme comprenant : « (a) les sommes affectées à la Commission et (b) sous réserve de l'article 2 de l'ACA, les subventions, les dons, les donations ou legs faits et acceptés par la Commission et (c) les fonds provenant ou résultant de toute autre source ».

Le financement de l'ACC provient également d'autres sources d'État connues comme
indiqué à l'article 18, alinéa 1 : « Le Parlement fournit des fonds à la Commission, sur la base des estimations de dépenses annuelles que lui soumet cette dernière (...) ».

Le cadre juridique découlant des clauses citées ne comporte pas de dispositions identifiant la provenance des ressources de l'agence. Il aurait également été utile de préciser dans la loi ACC quel pourcentage du budget national devrait être affecté à l'ACC. Cette information est importante au regard de l'apparent consensus national autour du fait que la corruption est très répandue dans le pays et peut saper le développement national et, par conséquent, menacer la paix et à la sécurité. L'attribution d'un pourcentage connu protègerait davantage l'agence des manipulations budgétaires illégales et constituerait une mesure de contrôle. L'ACC a signalé au cours de cette étude qu'il y a eu d'importantes augmentations budgétaires d'année en année, la contribution du gouvernement prenant de plus en plus de volume, tandis que celle des partenaires au développement est à la baisse. Le gouvernement contribue désormais pour plus de 80 % au budget de l'ACC, ce qui suffit à couvrir les coûts du personnel et les coûts opérationnels, tandis que la contribution des partenaires au développement ne représente que 20 % du budget total<fnref n="18" />.

Les nouvelles modalités de gestion financière adoptées par le gouvernement de la Sierra Leone ont eu un certain effet contraignant sur les opérations de l'ACC, car les décaissements au cours des années budgétaires antérieures à 2013 ont été effectués sur une base trimestrielle, mais depuis 20014, les décaissements sont mensuels. L'explication du ministère des Finances et du Développement économique est que cela permet d'éviter le versement d'énormes montants aux MDA qui souvent restent inutilisés dans leurs comptes et ne sont dépensés qu'au cours des derniers mois de l'exercice. Dans ces décaissements mensuels, les éléments clés sont les salaires mensuels tandis que les autres coûts opérationnels sont couverts de façon semestrielle. Le système financier général de l'ACC est supervisé par (i) un comité financier, pour les règles de gestion financière et (ii) un comité d'audit, pour assurer un contrôle et une bonne utilisation des fonds. La Commission de lutte contre la corruption est également soumise à la vérification annuelle de l'ASC comme toutes les institutions étatiques qui reçoivent des fonds du Trésor national.

La majeure partie du financement requis pour l'exécution rapide et efficace des fonctions de l'ACC provient du Trésor, qui est administré par le ministre des Finances et du Développement économique. Le montant des fonds alloués, ainsi que le calendrier et la nature des transferts financiers dans les caisses de l'ACC sont déterminés de l'extérieur, par le ministère des Finances et du Développement économique. Cela signifie donc que, en l'absence d'un dispositif de budgétisation et de financement interne, il existe un subtil mécanisme de contrôle fiscal externe qui influence les opérations et l'exécution des pouvoirs de l'ACC. La qualité du travail de prévention, l'engagement communautaire, les enquêtes et les poursuites dans une grande mesure sont motivés par l'adéquation et la mise à disposition rapide des fonds au profit de l'ACC. La réalité actuelle est que l'ACC n'est pas entièrement financée et doit compter sur les contributions d'une myriade de sources telles

<footnote n="18">18 Mr. Sheku Kamara; Director of Finance, ACC, Freetown; 27 mai 2014.</footnote>
que la Banque mondiale (renforcement des capacités et renforcement institutionnel), Irish Aid (examen des systèmes), le système des Nations Unies (pour une variété de domaines d'activité de la Commission)<fnref n="19" />.

### Contribution des partenaires au développement

Les partenaires au développement ont été très proactifs et ont approché l'ACC et lui ont proposé un partenariat ou une collaboration dans le cadre de divers programmes : PFM, amélioration des performances du revenu national, promotion de diverses formes de responsabilités, appui à l'examen et à l'amélioration des systèmes au sein des MDA sujets à la corruption, liaison et sensibilisation communautaires/éducation civique, etc. Dans ce type de partenariat, l'ACC a bénéficié à la fois d'un appui direct sous forme de ressources financières, qui ont complété des allocations budgétaires nationales insuffisantes, et indirect sous forme de renforcement des capacités du personnel, de soutien institutionnel (machines et matériel de bureau) et de soutien technique (détachement et/ou affectation de personnel spécialisé) pour appuyer les unités qui composent l'ACC et qui nécessitent un tel soutien pour améliorer les performances et produire les résultats souhaités afin de réduire le taux de corruption dans le pays.

La relation entre les partenaires au développement et l'ACC est souvent « construite sur la suspicion et la méfiance car certains partenaires au développement pensent que l'ACC n'a pas réussi à faire davantage, encourage l'ingérence politique et pêche du menu fretin tout en laissant hors du filet les gros poissons »<fnref n="20" />. Etant donné que la corruption a des implications sur la sécurité nationale et peut bloquer le développement et exacerber la pauvreté, les partenaires au développement ont continué à travailler avec l'ACC, notamment la plupart des grands partenaires tels que le DFID. La raison de cette collaboration et de ce soutien continus est qu'il faut protéger la richesse nationale et l'argent public, ainsi que les actifs qui sont nécessaires et doivent atteindre les destinations officielles et être utilisés de manière transparente pour assurer la croissance et améliorer le bien-être général des populations de Sierra Leone. Les partenaires au développement prennent souvent des initiatives dans les hautes sphères politiques pour mettre en relief le problème de la corruption dans le pays et demandent au gouvernement de veiller à ce que l'ACC soit plus déterminée et engagée pour produire des résultats, si l'agence veut continuer à recevoir du soutien et garantir au pays le flux de ressources externes si nécessaires pour compléter le budget et les recettes du Trésor.

L'ACC apprécie beaucoup le partenariat qu'elle a établi avec les partenaires au développement, mais elle est également préoccupée par l'impatience de certains partenaires au développement qui ne voient la réussite de l'ACC que dans le nombre de condamnations conduisant à des peines de prison et à des amendes<fnref n="21" />. « Il y a aussi la tendance de certains partenaires au développement à être prescriptifs quant à l'utilisation

<footnote n="19">19 Entretien avec le représentant des OSC, Freetown, 15 mai 2014.</footnote>

<footnote n="20">20 Entretien avec un partenaire au développement (anonyme), Freetown, 10 avril 2014.</footnote>

<footnote n="21">21 Entretien avec Reginald Fynn, Directeur du département des enquêtes, ACC, Freetown, 1er avril, 2014.</footnote>
des fonds qu'ils fournissent et qui, selon la Commission, lui refusent le droit de déployer des fonds dans d'autres domaines en dehors des priorités convenues avec les partenaires au développement. Malgré l'existence de ces divergences, l'ACC et ses nombreux partenaires au développement maintiennent leur collaboration et leur partenariat tout en recherchant une plus grande efficacité qui, selon les partenaires au développement, permettra à l'ACC de justifier son existence et de rationaliser ses ressources.

## Indépendance

L'ACA contient une disposition légale louable qui souligne l'indépendance de l'ACC comme l'a déclaré une personne interrogée, « au moins sur le papier pour satisfaire les partenaires au développement afin que le gouvernement et l'ACC puissent continuer à recevoir les fonds des donateurs ». La disposition se trouve à l'article 9, alinéa 1 et est libellée comme suit « La Commission agit en toute indépendance, impartialité, équité et dans l'intérêt public ». A l'alinéa 2, elle réitère en outre que « Sous réserve de la loi, la Commission ne doit pas, dans l'exercice de ses fonctions, être soumise à la direction ou au contrôle d'une quelconque personne ou autorité ».

Cette disposition est brillante et démontre beaucoup de bonne volonté à première vue. L'opinion populaire en Sierra Leone est que l'ACC n'est ni indépendante, ni impartiale. Il y a de nombreuses récriminations quant au mode de nomination des hauts responsables de l'ACC ; ils sont nommés par le Président de la République. Dans l'esprit de la plupart des observateurs et des analystes, les pouvoirs de révocation sont également fortement influencés par le Président, qui peut établir un panel de juges de cour d'appel ou se tenir informé des résultats de leurs travaux. Le Président prend également la décision finale et définitive s'il faut libérer ou retenir un Commissaire qui fait l'objet d'une enquête (qui, selon la législation, pourrait également être suspendue pendant l'instruction) lorsqu'il existe des situations telles que celles qui sont décrites et qui pourraient plonger des responsables dans un dilemme. Il y a toujours eu et il continuera d'y avoir une grande influence de l'exécutif sur les activités et opérations des responsables de l'ACC. La loi « améliorée » de 2008 donne au Commissaire de l'ACC des pouvoirs de poursuite, mais il y a des cas où le Commissaire actuel (JF Kamara) a informé les médias qu'il a dû consulter le Président avant le début d'une action contre une banque importante et la National Revenue Authority, l'agence chargée de la collecte des impôts. L'explication était qu'à son avis, « il voulait être certain que la décision d'engager ces poursuites n'avait pas d'incidence sur la sécurité nationale »<fnref n="22" />.

L'essentiel est que la nouvelle législation donne à l'ACC une base juridique qui lui permet d'affirmer son indépendance et son impartialité, mais souvent les titulaires des postes à responsabilité de la Commission n'ont pas de bonnes relations avec le Président et sont parfois remerciés pour cette raison comme on l'a insinué dans les médias suite à la révocation du premier Commissaire de l'ACC, M. Valentine Collier. Une autre version soutient que son mandat avait officiellement pris fin et qu'un second mandat de cinq ans

<footnote n="22">22 Un journaliste sous anonymat, Freetown, 6 avril, 2016.</footnote>
n'est nullement garanti. D'autres, selon la rumeur, sont des membres du parti au pouvoir et préfèrent souvent ainsi éviter de heurter les hautes personnalités<fnref n="23" />, une opinion en grande partie alimentée grâce aux intérêts personnels et partisans.

L'ACC travaille en collaboration avec un conseil consultatif. Ce conseil est établi à la discrétion du Président, comme indiqué dans l'article 22, alinéa 1 : « Le Président nomme, avec l'approbation du Parlement, un Conseil consultatif sur la corruption composé de plusieurs membres ». A l'article 22, alinéa 4, il est stipulé que « Le Conseil consultatif sur la corruption doit, en plus de toute autre fonction, (a) conseiller la Commission sur tout aspect du mandat et les fonctions de la Commission et (b) évaluer annuellement les travaux de la Commission et conseiller la Commission sur ceux-ci ».

La place et le rôle du Conseil consultatif remettent également en question les réalités pratiques du Commissaire de l'ACC et du personnel dans l'exécution de leurs pouvoirs et mandat. Il est possible que, dans la conduite de son mandat de conseil statutaire, le Conseil consultatif et le Commissaire de l'ACC et son équipe aient des différences d'opinions et de position sur certaines questions relatives au mandat de la Commission. Étant donné que la loi est muette sur un mode d'arbitrage donné, il y a une tendance pour le Commissaire et l'équipe d'accepter tout sur les questions litigieuses ; ce qui pourrait nuire à l'indépendance, l'équité et l'impartialité de l'ACC dans l'exécution de ses pouvoirs.

Il y a peut-être une faiblesse dans la nouvelle législation en ce sens que le Commissaire, le Commissaire adjoint et le Conseil consultatif sont tous nommés par le Président et se retrouvent face au Parlement national pour examen et confirmation. L'autorité normale conférée au Conseil pour recruter et nommer les chefs des agences, avec pouvoir d'embaucher et de licencier n'est pas accordée aux Commissaires de l'ACC et aux membres du Conseil consultatif (de par la nomenclature, ils doivent prodiguer des conseils au Commissaire et à son équipe). Il y a aussi des avantages inhérents à l'autonomie et à l'indépendance des Commissaires qui en quelque sorte ne sont pas sujets à des manipulations de la part du Conseil.

## D. Forces et faiblesses

Au cours des 15 dernières années, l'ACC a testé avec succès l'ACA (2000), a documenté ses forces et ses faiblesses et a plaidé pour sa révision qui a abouti à l'adoption de l'ACA (2008). Elle a essayé de formuler une stratégie nationale de lutte contre la corruption de façon participative (ACC, MDA et CSO) pour guider le programme anti-corruption du pays en mettant l'accent sur les différents volets tels que la sensibilisation communautaire, la prévention, la révision et le renforcement du système etc.

A ce niveau, l'ACC a fait des progrès remarquables dans la mise en œuvre des mécanismes d'évaluation de son travail. Elle a produit des rapports annuels qui dressent un catalogue de ses réalisations et de ses contraintes et a également informé le public sur les activités de l'ACC, conduisant au partage des informations, ainsi qu'à un certain niveau

<footnote n="23">23 Ibid.</footnote>
d'appropriation de la campagne anti-corruption. Il y a aussi les relations communautaires / système de sensibilisation relativement solides en place avec un accent sur l'exécution des activités et des programmes destinés aux écoles et aux grandes institutions nationales. Elle a également fait des efforts considérables dans la décentralisation, avec l'ouverture de bureaux régionaux tandis que des plans sont en cours pour mettre en place des bureaux de district. Cette stratégie vise à réduire l'effort supplémentaire actuel qu'il faut faire pour accéder au bureau de l'ACC afin de dénoncer un cas de corruption. L'ACC a également mis en place des mécanismes pour soutenir la révision des systèmes.

Un accent important a été mis sur la prévention, en veillant à ce que la corruption des institutions soit sous étroite surveillance, en recommandant le renforcement des systèmes et l'amélioration des contrôles. Cependant, les médias signalent une mauvaise collaboration avec la Commission, ainsi que le fait de ne pas facilement donner aux membres du public l'accès à certaines informations telles que les cas faisant l'objet d'une enquête et les preuves naturelles à sa disposition.

Consciente des pesanteurs habituelles du système judiciaire, l'ACC a négocié avec le gouvernement la désignation de juges dédiés aux procès de corruption qui ces derniers temps ont été des étrangers ayant fait leurs preuves dans leur pays d'origine au sein du Commonwealth. L'ACC a adopté une stratégie de récupération des fonds détournés dans certains cas, conduisant à un reversement de 90 % du montant récupéré dans le fonds des revenus consolidés.

Les faibles ressources de l'ACC signifient que son financement repose en grande partie sur le soutien budgétaire national, ce qui est souvent insuffisant et a de plus en plus été accordé de façon fragmentaire, à la différence des décaissements trimestriels qui étaient faits par le passé.

Depuis 2007, l'ACC a connu des revers dans ses gains réalisés dans la lutte contre la corruption tels que les pertes de procès, le fait de se concentrer sur les petits poissons. Elle a également mené des enquêtes notoirement inefficaces conduisant à des poursuites infructueuses et la perte de plusieurs affaires ayant des implications négatives pour l'image et l'intégrité de l'agence. Il y a eu une gestion irrégulière du régime de déclaration de biens ; en ce sens que l'ACC n'a pas réussi à imprimer et à distribuer les formulaires annuels de déclaration de patrimoine à des catégories de fonctionnaires qui sont tenus, en vertu de la législation, de les remplir. Cette situation n'a pas pu à rassurer le public quant à la pertinence du régime de déclaration de biens et sa contribution à la lutte contre la corruption.

## Un cadre juridique solide

En 2008, il y a eu une révision de l'ACA (2000) qui a donné naissance à ce qui est souvent désigné comme 'une législation plus détaillée et complète' connue comme l'ACA (2008). L'ACA (2008) dans l'article 2 prévoit « le maintien de la Commission anti-corruption », ce qui signifie techniquement et juridiquement que la mise en vigueur d'une nouvelle loi n'a pas d'incidence sur l'existence et le statut de l'ACC. Les responsables de l'ACC indiquent que, « depuis sa création en 2000, l'ACC a déjà eu deux lois, mais en réalité, ce qui a eu lieu
est une transition d'une ancienne loi (2000) à une nouvelle législation (2008) dans laquelle
les clauses fortes et efficaces de l'ancienne loi ont été maintenues dans la nouvelle loi, ce qui
rend cette dernière meilleure et plus forte dans l'habilitation de l'ACC à mener la lutte anti-
corruption en Sierra Leone » <fnref n="24" />. L'article 2 en prescrivant le statut de l'ACC stipule,

> « La Commission est une personne morale ayant succession perpétuelle et doit être capable (a) d'acquisition, de détention et d'aliénation de biens mobiliers et immobiliers (b) d'ester en justice et d'être poursuivie sous sa raison sociale, et dans son paragraphe (c) de poser tous les actes que les personnes morales pourraient poser dans le cadre de la loi ».

Il y a un certain nombre de lois complémentaires qui tentent d'aborder la question de la
corruption telle que la loi sur le branchiment d'argent (2012) et la Loi sur le renseignement
financier de la même année. Ces législations protègent contre le branchiment d'argent
qui ouvre la voie à la corruption et au mouvement des produits de la corruption au sein
et entre les pays. La loi sur le renseignement financier permet à la Banque centrale du
pays d'entreprendre le suivi du renseignement, la collecte d'informations, l'analyse,
etc. nécessaires pour prévenir toute tentative de corruption dans le secteur des services
financiers de la Sierra Leone.

« Il existe actuellement une loi sur l'accès à l'information dans le pays, mais elle peut avoir été adoptée pour de mauvaises raisons, et non pour améliorer l'accès à l'information pour les personnes qui en ont besoin ; cependant la loi a été adoptée pour attirer les investissements étrangers directs dans le pays. Au moment où la recherche était réalisée en 2014, des mois après l'adoption de la loi sur l'accès à l'information, des modalités n'ont été envisagées que pour mettre en place un mécanisme pour son application » <fnref n="25" />. La croisade anti-corruption est encore loin de bénéficier de l'ouverture supposée que la loi sur la liberté de l'information devrait introduire en Sierra Leone. Il existe maintenant une Commission (Février 2015) qui a été installée il y a plusieurs mois depuis la promulgation de la loi, mais l'on s'inquête encore de la lenteur de son fonctionnement définitif. Il y a des préoccupations de la part des OSC sur la nomination des Commissaires ainsi que l'insuffisance du financement des opérations. La législation comporte un défaut majeur : une demande de renseignements provenant de n'importe quelle source doit être écrite ; c'est trop exiger pour un pays ayant des taux d'analphabétisme élevés et où les agences se plaignent du manque de financement pour la logistique, à l'instar du papier ou des services de courrier pour faciliter la communication. La population analphabète pourrait presque ne jamais bénéficier de la loi sur la liberté.

L'ACC a au cours des années élaboré une stratégie nationale de lutte contre la
corruption (communément désigné par son acronyme NACS). Tel est le cadre qui guide

<footnote n="24">24 Entretien avec Reginald Fynn; Directeur du département des enquêtes, ACC, Freetown, 1er avril 2014.</footnote>

<footnote n="25">25 Ibid.</footnote>
l'ACC dans la mise en œuvre de ses stratégies opérationnelles pour la lutte contre la corruption dans le pays. Le NACS se déploie de manière participative avec de multiples parties prenantes réunissant un certain nombre d'acteurs identifiés pour diagnostiquer la gravité du problème de la corruption et ses conséquences pour la société et proposer des mesures concrètes pour prévenir les incidences négatives de la corruption lorsqu'elle n'est pas combattue. Il y a un bureau principal (directeur du NACS) avec la responsabilité d'assurer l'opérationnalisation de la stratégie, ainsi que de veiller à ce que la collaboration avec les partenaires soit maintenue.

## Etablissement des rapports et mécanismes de poursuites innovateurs

L'ACC dispose d'un centre d'établissement des rapports dédié à son siège à Freetown et des responsables de bureau dans ses bureaux régionaux dans le pays. Les centres d'information sont dotés de professionnels et il y a de bons taux d'établissement des rapports. Le dilemme est que de nombreux rapports viennent, mais bon nombre d'entre eux n'ont normalement aucun lien avec la corruption et ainsi le personnel du centre d'établissement des rapports doit les orienter vers les MDA les mieux à même de traiter les cas de portée nationale en priorité<fnref n="26" />. Les centres d'établissement des rapports sur la corruption fonctionnent sur la base des heures officielles (de 8 heures-18 heures), ce qui pourrait être limitant car tout incident non signalé dans ces heures de travail devra être reporté à la prochaine journée de travail. Par ailleurs, il n'existe pas de système de réception des rapports en dehors des heures officielles, week-ends et périodes de vacances.

La Commission avait entrepris d'innover en établissant des lignes téléphoniques « hotlines » pour lui signaler tous les incidents, actes ou cas de corruption au cours des dernières années. Les lignes téléphoniques ont été fournies à l'ACC par des sociétés privées de téléphonie mobile du le pays. Cela a donné lieu à un inconvénient en termes de contrôle de la durée des communications. Il y avait aussi des problèmes autour de la dotation en personnel des centres d'assistance téléphonique et davantage encore pour l'enregistrement, le traitement et la mise à disposition des informations pour établir la base des faits et prendre une décision au cas où l'incident signalé a quelque chose à voir avec un acte de corruption qui doit logiquement préparer la voie à une action de l'ACC commençant par l'ouverture d'une enquête menée par ses responsables.

Les opérations de l'ACC sont relativement centralisées - à Freetown et dans le Sud, l'Est et les régions du nord du pays. Le pays compte 12 districts répartis dans ces trois régions et ces districts abritent 149 chefferies (qui pourraient être considérées comme l'unité la plus petite de l'administration). La majorité des Sierra-léonais réside dans les chefferies (de sorte que le système actuel qui consiste à se déplacer de la chefferie au district, puis vers la capitale régionale) a tendance à porter atteinte à l'engagement des citoyens à dénoncer les cas de corruption. En outre, tous les cas de corruption sont à proprement parler jugés à Freetown et non dans les capitales régionales.

<footnote n="26">26 Entretien avec Reginald Fynn, Directeur du département des enquêtes, ACC, Freetown, 1er avril 2014.</footnote>
« Le jugement des cas de corruption exclusivement dans la capitale nationale pourrait constituer un frein pour la dénonciation des cas de corruption car tout témoin potentiel sera obligé de se rendre systématiquement à Freetown pour les procédures judiciaires. L'ACC laisse entendre qu'il est coûteux pour la justice de déplacer les tribunaux vers les régions pour des questions relatives à de lutte contre la corruption et exprime aussi ses inquiétudes en matière de sécurité » 27.

L'ACC bénéficie, de par sa loi habilitante, du pouvoir d'engager des poursuites en son nom et d'avoir son sceau officiel, toutes choses qui affirment son autorité. « La réalité pour le moment est que de sa création en 2000 à aujourd'hui, l'accent est davantage mis sur le poste, la personnalité et la carrière professionnelle du Commissaire et, dans une moindre mesure, du Commissaire adjoint dans l'évaluation de l'exercice des pouvoirs statutaires » 28. Le Commissaire, au nom de la Commission a initié et continue d'initier des actes d'accusation lorsqu'il est convaincu qu'il y a un cas de corruption qui exige enquête et détails que son équipe en charge des poursuites doit suivre à travers le processus et « il y a des cas où le Commissaire a comparu devant le tribunal et fait partie de l' équipe de poursuite, et cela a été autorisé par les juges » 29. Cette manifestation de l'engagement a cependant été considérée comme excès de zèle puisque le Commissaire doit veiller à la qualité des enquêtes et ensuite permettre à l'équipe de poursuite de travailler sans la présence dominante du chef de la Commission.

L'ACC utilise le système judiciaire national dans la poursuite des cas considérés comme ayant le mérite d'être jugés en vertu des dispositions pertinentes de l'ACA (2008). Cela signifie donc que le choix des juges et des tribunaux qui doivent suivre la procédure est déterminé par le pouvoir judiciaire sous la direction et l'administration du président de la cour suprême. La question de la désignation du juge qui doit mener une procédure judiciaire est considérée par l'ACC comme un énorme problème et dans des cas extrêmes, constitue un obstacle à la gestion efficace des affaires. Dans les premiers jours de la mise en place de l'ACC, elle a traité de cas très médiatisés qui ont envoyé des signaux forts à de 'gros poissons' qui désormais doivent faire preuve de prudence et de retenue dans l'exercice de leurs fonctions et s'abstenir de la corruption.

L'ACC a réussi le recrutement d'une cuvée de juristes qualifiés pour travailler dans l'unité en charge des enquêtes (qui ont souvent été considérées comme pas très bien menées) s'améliore pour la réussite des poursuites des cas de corruption devant les tribunaux.

Le travail de l'ACC est dans une plus grande mesure minée par le système judiciaire pléthorique du pays, ainsi que le maintien d'un système dans lequel le Président de la cour suprême est responsable de l'attribution des affaires aux tribunaux/magistrats et aux juges. Afin de remédier à ce problème qui s'éternise, le gouvernement sierra-léonais

<footnote n="27">27 Entretien avec Kelvin Lewis, Président de l'Association des journalistes de la Sierra Leone, Freetown, 28 mars 2014.</footnote>

<footnote n="28">28 Entretien avec un membre des OSC, Freetown, 11 mai 2014.</footnote>

<footnote n="29">29 Entretien avec une agence partenaire au développement ayant requis l'anonymat, Freetown, 7 avril 2014.</footnote>
a également adopté une pratique de nomination des juges spéciaux pour traiter des cas de lutte contre la corruption dans le pays. Ceci (tel qu'expliqué) a pour but de veiller à ce que les affaires de l'ACC ne soient plus retardées en raison de l'absence d'un magistrat ou d'un juge (c'est un effort qui permet de respecter les dispositions de l'ACA (2008) qui stipule que les tribunaux devraient prendre des dispositions pour accorder la priorité à toutes les questions de corruption sauf dans les cas d'assassinat ou de trahison).

Le recours à des tribunaux et à des juges spéciaux a fait en sorte que les cas de lutte contre la corruption, une fois les poursuites judiciaires engagées, sont prioritaires pour avancer en fonction du calendrier du juge et ceci n'est plus handicapé par le fait que le pouvoir judiciaire n'a pas désigné un juge à temps. Dans les derniers cas connus de lutte contre la corruption les juges<fnref n="30" /> étaient principalement non Sierra-Léonais et cela a eu ses propres implications car ils devaient travailler avec des avocats nationaux et appliquer les lois et les procédures de la Sierra Leone. Il n'y a pas encore eu de plaintes de la part du public sur une éventuelle influence politique sur les juges étrangers dans la gestion des affaires de corruption, car c'est un phénomène récurrent dans la justice sierra-léonaise d'être accusée de subir l'ingérence extérieure voire politique dans le traitement des cas qui leur sont soumis ; ce qui a conduit à des enquêtes de perception indiquant un manque de confiance croissant des citoyens dans le pouvoir judiciaire.

<table><caption>Table 1 : Cas de réussite et cas d'échec</caption><thead><tr><td>Cas de réussite</td><td>Facteurs de réussite</td><td>Note d'information</td></tr></thead><tbody><tr><td>National Revenue Authority (Michael Katta and Co vs. NRA/ Government of Sierra Leone), 2014.</td><td>Enquêtes approfondies et de très bonne qualité conduisant à des preuves solides.<br/>Non-ingérence politique dans les enquêtes et les poursuites. Une bonne coopération entre plusieurs parties prenantes (les partenaires au développement, les acteurs du secteur privé impliqués et les OSC, y compris les médias.</td><td>Cette affaire portait sur un certain nombre de membres du personnel travaillant pour la National Revenue Authority qui, de connivence avec les banques commerciales dans le pays, ont siphonné des revenus vers leur compte personnel et pour un usage personnel, d'un montant de plusieurs millions de Leones (monnaie nationale). Le principal accusé et sa femme ont été reconnus coupables et condamnés à diverses peines. Les comptes personnels des condamnés ont été gelés.</td></tr></tbody></table>

<footnote n="30">30 Les juges sont venus principalement des pays du Commonwealth comme le Royaume Uni, l'Ouganda et la Gambie.</footnote>
<table><thead><tr><td>Cas d'échec</td><td>Facteurs contraignants</td><td>Remarques et observations</td></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="3">L'affaire NRA :<br/>M. et Mme<br/>Allieu Sesay et<br/>Co contre NRA/<br/>Gouvernement de<br/>Sierra Leone.</td><td>Il y a eu plusieurs désaccords<br/>autour des processus et<br/>procédures (versement d'une<br/>caution ou non, conduite des<br/>recherches, etc.).</td><td>L'ancien Commissaire général<br/>de la National Revenue<br/>Authority (NRA), sa femme<br/>et d'autres ont été inculpés<br/>pour diverses infractions<br/>liées à la corruption - conflit<br/>d'intérêts, mauvaise gestion,<br/>etc.</td></tr><tr><td>Une mauvaise protection<br/>des preuves : la National<br/>Revenue Authority en tant<br/>que principale source de<br/>preuves a subi un incendie.</td><td>Le Commissaire et sa<br/>femme ont été acquittés<br/>et libérés sur plus de 50<br/>chefs d'accusation à la<br/>consternation de l'ACC et<br/>du grand public. L'ACC a<br/>fait la déclaration publique<br/>d'avoir été mis de côté par<br/>les tribunaux et a promis de<br/>faire appel.</td></tr><tr><td>Intimidation des<br/>responsables de l'ACC, la<br/>question d'un incendie<br/>criminel présumé du<br/>bâtiment de la Commission.</td><td></td></tr><tr><td></td><td>Conflagration de multiples<br/>intérêts extérieurs.</td><td></td></tr></tbody></table>

## Relations avec d'autres institutions de contrôle

Pour introduire dans la gestion de certains cas comme dans d'autres l'amélioration de la coopération et de la collaboration inter-agences, l'ACC a instauré une pratique de négociation et de signature de protocoles d'accord avec d'autres organismes de soutien de la probité et de la transparence telles que l'ASC.

La législation contient une disposition pour que l'ACC établisse et entretienne des relations institutionnelles avec un certain nombre d'institutions nationales, en particulier celles qui sont communément appelées ministères, départements et agences (MDA) du gouvernement de la Sierra Leone. L'article 10, alinéa 1 fournit la base légale pour toute relation ainsi établie par l'ACC :

> « La Commission peut, dans l'exercice de ses fonctions, travailler en collaboration avec d'autres personnes ou organismes qu'elle jugera appropriées et il est du devoir de ces personnes ou organismes de coopérer avec la Commission »

L'article 10, alinéa 2 précise certaines grandes entités du secteur public avec lesquelles l'ACC devrait être en relation, travailler et collaborer :

> « Sans préjudice de la portée générale de l'alinéa 1, les personnes ou organismes Incluent l'Auditeur général, le Comptable général, le Commissaire général du NRA, le Conseiller à la sécurité nationale, l'Inspecteur général de la police, le CEO du National Public Procurement Authority ».
L'ACC a fait des efforts pour veiller à ce que ces « relations stratégiques » soient établies et maintenues. Il y a eu plusieurs mécanismes tels que des révisions conjointes, des réunions et le partage des informations. Après avoir réalisé qu'il n'y avait pas de lignes directrices pour réglementer les relations afin de les transformer en partenariats opérationnels, l'ACC a commencé récemment à coopérer avec les organismes énumérés et d'autres tels que le Président de la Commission nationale pour la démocratie, à développer, examiner, convenir et signer des protocoles d'accord. Les protocoles d'accord signés précisent les modalités et les conditions dans lesquelles le partenariat et la collaboration devraient se faire. L'idée originale de signer des protocoles d'accord pour définir avec qui collaborer dans la lutte contre la corruption est géniale car elle a créé une plate-forme intégrée et collaborative pour renforcer le mandat de l'agence en matière d'éducation, de prévention, d'enquête et de mise en application. Cependant, l'on s'inquiète que les fruits attendus de la collaboration tels que la synergie, l'accès facile à l'information institutionnelle (à travers un système de partage de l'information), en tirant parti des ressources des uns et des autres, (en particulier de la main-d'œuvre et de l'expertise) ne sont pas aussi prometteurs, comme cela a été prévu lorsque les décisions de signer des protocoles d'accord a été prise.

Il y a un certain nombre de facteurs qui ont été cités comme portant atteinte à l'efficacité du déploiement des protocoles d'accord ; et un sur lequel il existe un consensus est que « les différentes institutions, malgré la signature d'un protocole d'accord, restent très sensibles à la préservation de leurs mandats institutionnels et statutaires même si elles acceptent de travailler avec d'autres organismes » <fnref n="31" />. Cet état de choses n'a pas favorisé les actions en temps opportun et surtout n'a pas contribué à bâtir la confiance entre les institutions afin qu'elles travaillent ensemble à des niveaux inférieurs à ceux des responsables institutionnels. Il est important de souligner le fait qu' en Sierra Leone , le service public est souvent dit être en proie à des « opérations en silo/opérations compartimentées », mais étant donné la nature profonde de la corruption et l'approche tiède de beaucoup de personnes contre cette lutte, laissant cette « croisade » à l'ACC seule avec tous les défis institutionnels auxquels elle fait face, produira des résultats positifs de réduction de l'ampleur de la corruption, sans parler du contrôle et de sa possible éradication.

Inquiétudes sur le rôle du Bureau du Président

La relation entre l'ACC et le bureau du Président a également été citée comme un problème
lorsqu'il faut s'assurer que l'agence exécute ses pouvoirs sans entraves. Étant donné que
le Commissaire l'ACC et le Commissaire adjoint sont nommés par le Président, ils sont
considérés comme une extension de la présidence, car ils ne sont pas sous un ministère
du secteur. Il y a des échanges administratifs de routine entre le bureau du Commissaire
et celui de la Présidence. A titre d'exemple, il existe une disposition légale sur le rapport
annuel de l'ACC qui sera présenté au Président, et par déduction, l'on peut dire que le
bureau du Président pourrait avoir le pouvoir de soulever des questions sur le contenu du

<footnote n="31">31 Entretien avec Directeur général adjoint de la Commission du service d'audit, Freetown, avril 2014.</footnote>
rapport et l'ACC aurait l'obligation de donner des explications par rapport à sa démarche vis-à-vis des problèmes soulevés. Dans le rapport, il y a une exigence de signaler toutes les affaires y compris celles qui sont clôturées et celles qui sont en cours ; ce qui pourrait être considéré comme une brèche ouverte pour des interventions politiques où le bras exécutif du gouvernement a un intérêt d'ordre général ou partisan. Au cours de cette recherche l'on a recueilli des opinions qui indiquent que l'ACC préfère présenter son rapport au Parlement, comme dans le cas d'une autre « agence d'intégrité » -l'ASC. Cela semble avoir le mérite de favoriser plus de transparence et d'objectivité, et produire des rapports plus crédibles. Cette suggestion peut exiger une analyse plus approfondie afin de déterminer les forces et les faiblesses potentielles.

## Rôle des acteurs non étatiques

Les entités non étatiques telles que les OSC (opérant principalement comme ONG et organisations communautaires) sont reconnues comme des acteurs essentiels et, par extension ont obtenu la reconnaissance en tant que partenaires dans la lutte anti-corruption. Les ONG ont un siège au Conseil consultatif sur la corruption (article 22, alinéa 2 de l'ACA 2008), bien que l'inconvénient soit que la nomination de la personne qui doit représenter les OSC ne provient pas de ses membres, mais du Président du pays. Il y a eu une réaction passive à ce mode de mise à candidature pour et au nom des OSC, et elles doivent encore mettre au point un mécanisme qui veillera à ce qu'elles soient efficacement représentées par celui qu'« il plaît au Président de nommer ». En l'absence de toute obligation pour le représentant des OSC de faire un compte rendu à l'ensemble du corps des OSC, on peut déduire que la représentation peut être assimilée à une candidature individuelle et moins que la représentation de l'ensemble du secteur, ce qui conduit à un manque d'engagement des OSC dans le travail de l'ACC au niveau stratégique du Conseil consultatif.

Dans de nombreux cas, les OSC ont conçu, demandé des financements et gérés des projets autour de la « transparence et de la responsabilité » et dans la mise en œuvre de certains de ces projets, les ONG et les organisations communautaires ont établi un partenariat avec l'ACC. Il y a d'autres OSC dont l'orientation de programme leur a permis de jouer des rôles de surveillance en plaçant l'ACC sous les projecteurs au vu de la nature des activités qu'elle met en œuvre et des résultats et des impacts qui sont produits. Il faut mettre en évidence le fait que les OSC ne sont pas aussi efficacement engagées dans la lutte contre la corruption au-delà des « petits projets qui sont pour la plupart financés par des donateurs » et l'ACC les voit également comme partenaires potentiels qui ne sont pas entièrement impliquées, malgré la capacité énorme dont elles disposent pour réduire l'incidence de la corruption dans le pays<fnref n="32" />.

En 2014, alors que cette étude était en cours, les relations CSO-ACC étaient sous les projecteurs. Le Parlement national en utilisant une motion d'initiative parlementaire et le projet de loi (l'une des rares motions) adoptées par le Parlement au cours des dernières

<footnote n="32">32 Entretien avec un partenaire au développement, Freetown, 16 mai 2014.</footnote>