Elle distingue ces données car elles constituent une référence pour nommer ou identifier des produits, des services, des territoires ou des personnes (données pivots) et doivent dès lors être mises à disposition avec un niveau élevé de qualité. La loi réclame qu'elles soient documentées en détail, mises à jour fréquemment et disponibles 99% du temps<fnref n="145" />. Une procédure de signalement doit permettre de corriger les erreurs rapidement. En plus des données de référence, la loi distingue aussi des données dites «d'intérêt général» pour désigner des données détenues par des acteurs privés qui pourraient aider à la mise en œuvre des politiques publiques et servir à l'intérêt général. Les dispositions prévues dans la loi permettent uniquement au ministre de l'Économie d'imposer à certaines entreprises la transmission de certaines données afin qu'elles puissent être intégrées dans des enquêtes statistiques de l'Insee. Cette décision doit être précédée d'une concrétation et d'une étude de faisabilité. Une amende de 25000 € peut contraindre les entreprises récalcitrantes. Le débat parlementaire a permis d'introduire de nombreuses ouvertures de données sectorielles :

– Décisions de justice : tous les jugements rendus par les juridictions civiles et administratives doivent être ouverts à titre gratuit, à une date devant être précisée par décret, après une analyse du risque de ré-identification des personnes.

– Subventions publiques : les acteurs publics attribuant une subvention de plus 23000 € doivent diffuser les «données essentielles de la convention de subvention», dans un standard défini par décret.

– Temps de parole des politiques : le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) aura l'obligation d'ouvrir les données sur les temps d'intervention, à la radio et à la télévision, des personnalités politiques.

– Limitations de vitesse : les gestionnaires du domaine public routier doivent transmettre au ministère de l'Intérieur les vitesses limites des

ion administrative de l'État (DILA), le Répertoire opérationnel des métiers et des emplois (Pôle emploi), le code officiel géographique (Insee).

<footnote n="145">145. Lucie Cluzel-Métayer, «La construction d'un service public de la donnée», *Revue française d'administration publique*, 2018, vol. 167, n°3, p. 491-500.</footnote>
tronçons routiers dans des modalités définies par décret, afin de créer une base de données nationale des limitations de vitesse.

– Énergie : les gestionnaires des réseaux doivent ouvrir, sous une forme agrégée garantissant l'anonymat, les données détaillées de consommation et de production d'énergie.

Enfin, la loi élargit le principe d'ouverture aux algorithmes et aux publications scientifiques. Sur demande, les administrations doivent communiquer les règles de mise en œuvre des traitements algorithmiques intervenant dans une décision individuelle. Une «*mention explicite*» doit figurer pour informer les usagers qu'une décision individuelle a été prise avec l'aide d'un algorithme. La décision peut être frappée de nullité en l'absence de cette mention. Concernant l'accès ouvert aux publications scientifiques, la loi autorise la diffusion ouverte, sans la rendre obligatoire, de la version finale du manuscrit auteur. L'éditeur peut seulement exiger de différer la publication, dans un délai allant de 6 mois à un an selon les disciplines.

Au moment où l'ouverture des données était devenue la règle, la mise en œuvre de cette réforme a dû faire face à de nombreuses résistances. La loi pour une République numérique renvoyait à de nombreux décrets d'application pour préciser sa mise en œuvre. Axelle Lemaire espérait signer la totalité des décrets d'application dans les six mois après l'adoption de la loi mais le contexte de la campagne présidentielle, et des résistances administratives ont retardé leur élaboration. Un an après l'adoption de la loi, les principaux décrets d'application sur la mise en œuvre du principe d'open data par défaut avaient été publiés<fnref n="146" /> mais d'autres manquaient à l'appel. Celui concernant la base de données nationale des limites de vitesse n'a finalement jamais été publié. Ceux concernant l'ouverture des décisions de justice ont été repoussés à plusieurs reprises. Cette disposition de la loi Lemaire avait été introduite par amendement

<footnote n="146">146. Xavier Berne, «Décrets d'application de la loi Numérique : on fait le point», *NextImpact*, 2017. https://next.ink/9084/104942-decrets-dapplication-loi-numérique-on-fait-point/.</footnote>
gouvernemental l'avant-veille de la discussion en séance publique de la loi pour une République numérique. Elle visait à développer l'écosystème émergent des entreprises de la *legal tech* mais n'avait pas fait l'objet d'une étude d'impact ou d'une concertation alors qu'elle constituait une réforme majeure pour les professionnels du droit. Là où une sélection de décisions était publiée sur Légifrance, la mise à disposition de l'ensemble des jugements des juridictions civiles et administratives pourrait constituer une transformation en profondeur de la justice<fnref n="147" />. La justice est certainement le secteur où l'open data a suscité à la fois l'espoir et la crainte d'un bouleversement des pratiques et des rapports entre acteurs. Notamment pour les juridictions du premier degré<fnref n="148" /> dont les décisions sont peu connues (2000 jugements sur Légifrance) et massives avec près de 3 millions de décisions par an<fnref n="149" />. Face à un tel volume de données, le recours aux outils d'IA pourrait favoriser une meilleure connaissance de la jurisprudence par les juges du fond. Des services d'analyse des décisions ou de calcul de la probabilité de l'issue d'un litige créeraient une plus grande prévisibilité des décisions entraînant une harmonisation de la jurisprudence et un recours de manière croissante au règlement amiable pour des différends dont l'issue est prévisible. Des craintes se sont exprimées sur la possibilité d'un profilage des juges ou des stratégies de choix de juridiction. L'IA pourrait décharger les juges des tâches routinières pour qu'ils se concentrent sur celles à plus forte expertise, ce qui pourrait réduire (et privatiser) leur pouvoir d'appréciation souveraine et augmenter la pression du rendement qui s'impose déjà à eux.

<footnote n="147">147. Thibault Douville, «Open data des décisions de justice, cinq ans après : état des lieux et perspective», *Légipresse*, n°65, HS1, p. 49-61, 2021.</footnote>

<footnote n="148">148. Les juridictions de premier degré sont les premières à rendre une décision (exemple : tribunal judiciaire). En cas de désaccord avec la décision rendue, une affaire peut être jugée une seconde fois par une juridiction de second degré (exemple : cours d'appel).</footnote>

<footnote n="149">149. Pascale Deumier, « L'effet de l'open data sur la jurisprudence des juges du fond », colloque « En faveur d'un procès civil artificiellement intelligent : une approche comparative », 2023. https://www.ildirittoprocessualecivile.it/wp-content/uploads/2023/07/3_2023_contributo-03.pdf.</footnote>
Beaucoup plus lointaines et prospectives en 2017 qu'aujourd'hui avec l'engouement autour de ChatGPT et des IA génératives, ces promesses et craintes du rôle de l'IA alimentée par les décisions de justice ont provoqué une «bataille de lobbying» au moment de la publication des décrets de la loi Lemaire<fnref n="150" />. Après maints reports dus aussi en grande partie à la difficulté technique de l'anonymisation de ces données, le ministère de la Justice a confié en 2017 une mission de réflexion au professeur Loïc Cadiet qui, dans son rapport, a suggéré de renforcer les techniques de «pseudonymisation» des décisions, de réguler les outils de justice prédictive et de confier la gestion des bases de données ouvertes à la Cour de cassation et au Conseil d'État<fnref n="151" />. Finalement, suivant en grande partie les préconisations du rapport Cadiet, la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme de la justice, et son décret d'application de juin 2020, ont confié la responsabilité de l'ouverture au Conseil d'État pour les juridictions administratives et à la Cour de cassation pour l'ordre judiciaire. Les décisions font l'objet d'une occultation des noms et prénoms des parties ou des tiers mentionnées dans la décision. Pour les magistrats et les membres du greffe, cette occultation est réalisée en cas de risque à leur sécurité ou à leur entourage, ou pour le respect de leur vie privée. Les craintes autour du profilage des juges ont été encadrées par la loi qui prévoit des sanctions en cas de «réutilisation ayant pour objet ou pour effet d'évaluer, d'analyser, de comparer ou de prédire leurs pratiques professionnelles réelles ou supposées». Un arrêté d'avril 2021 a fixé un calendrier d'ouverture avec de premières ouvertures des données entre septembre 2021 et juin 2022 pour la justice administrative, les cours d'appel et la Cour de cassation. Pour les autres juridictions civiles et pénales, ces ouvertures auront lieu entre fin 2024 et fin 2025.

<footnote n="150">150. Xavier Berne, « Cour de cassation et associations réclament les décrets sur l'ouverture des décisions de justice », *NextInpact*, 2018. https://next.ink/7584/106953-cour-cassation-et-associations-reclament-decrets-sur-louverture-decisions-justice/.</footnote>

<footnote n="151">151. Loïc Cadiet, « Rapport sur l'open data des décisions de Justice : Mission d'étude et de préfiguration sur l'ouverture au public des décisions de justice », *Rapport à Madame la garde des Sceaux, ministre de la Justice*, 2017. https://www.justice.gouv.fr/rapport-lopen-data-decisions-justice.</footnote>
Au-delà de la question des décrets d'application de la loi Lemaire, s'est posée la question du portage de l'open data au niveau du gouvernement et de la haute administration. Après l'élection d'Emmanuel Macron, le nouveau secrétaire d'État au numérique Mounir Mahjoubi n'avait pas exprimé de véritable intérêt pour l'open data. Le sujet de l'ouverture des données s'est toutefois frayé un chemin dans le rapport de Cédric Villani, mathématicien et député de l'Essonne, pour la mission sur l'intelligence artificielle que lui a confiée le Premier ministre Édouard Philippe. Ce rapport, remis le 29 mars 2018 au président de la République, devait poser les bases d'une stratégie nationale ambitieuse pour la France en matière d'intelligence artificielle. Le rapport Villani<fnref n="152" /> soulignait l'importance de l'ouverture des données pour le développement de celle-ci :

> *Il est tout d'abord urgent d'accélérer et d'étoffer la politique d'ouverture des données publiques (open data), en particulier s'agissant des données critiques pour les applications en IA. La démarche d'open data fait l'objet d'une politique volontariste depuis plusieurs années, notamment sous l'impulsion de la loi pour une République numérique : cet effort, important, doit être soutenu.*

Mettre l'accent sur l'utilité de l'open data pour l'intelligence artificielle n'a pas accéléré l'ouverture des données publiques. En décembre 2018, du fait notamment de mésententes avec Mounir Mahjoubi<fnref n="153" />, Henri Verdier a été remplacé par Nadi Bou Hanna, polytechnicien ingénieur du Corps des mines<fnref n="154" />, fondateur à partir de

<footnote n="152">152. Cédric Villani, *Donner un sens à l'intelligence artificielle. Pour une stratégie nationale et européenne, rapport remis au Président de la République*, 2018. https://www.vie-publique.fr/rapport/37225-donner-un-sens-lintelligence-artificielle-pour-une-strategie-nation.</footnote>

<footnote n="153">153. « Dinsic : Henri Verdier dans le viseur de Mounir Mahjoubi », *La Lettre A*, 13 juillet 2018. https://www.lalettrea.fr/action-publique_executif/2018/07/13/dinsic-henri-verdier-dans-le-viseur-de-mounir-mahjoubi,108316794-bre.</footnote>

<footnote n="154">154. Certains ont interprété le remplacement d'Henri Verdier comme une reprise en main de la direction du numérique par le Corps des mines. Lire notamment : Sabine Blanc, « Le corps des Mines à la conquête du numérique »,</footnote>
2007 d'un cabinet de conseil en stratégie numérique et concepteur de logiciels de dématérialisation du service public. Le nouveau directeur interministériel au numérique (Dinum) avait Etalab sous sa responsabilité. S'inscrivant en rupture avec son prédécesseur, Nadi Bou Hanna avait placé l'ouverture des données en retrait face aux enjeux d'échange de données entre administrations. Il avait affirmé lors de sa première interview que l'ouverture des données n'était pas sa première priorité :

> *Aujourd'hui, la première priorité en matière d'ouverture des données, c'est déjà de s'assurer qu'entre administrations, les données utiles circulent, pour éviter de les redemander systématiquement aux tiers. Ça, c'est le niveau zéro, avant même de passer au niveau un qui est celui de l'ouverture des données<fnref n="155" />.*

Ce relatif désintéret pour l'open data s'est reflété en particulier dans la feuille de route 2019-2022 de la Dinum<fnref n="156" /> intitulée «tech.gouv» qui, avant sa mise à jour en septembre 2021, ne contenait aucune mention de l'ouverture des données ni de data.gouv.fr. Le manque d'appui à l'open data de la part du directeur interministériel au numérique pouvait être perçu par certains comme une remise en cause du principe d'open data par défaut prévu par la loi pour une République numérique de 2016. Sa nomination a aussi provoqué des départs au sein de la Dinum et d'Etalab, notamment celui de Christian Quest<fnref n="157" />, contributeur notoire à OpenStreetMap et à

<footnote>Contexte, 2018. https://www contexte.com/article/numerique/le-corps-des-mines-a-la-conquete-du-numerique_84431.html.</footnote>

<footnote n="155">155. Xavier Berne, «Entretien avec Nadi Bou Hanna, nouveau Directeur interministériel au numérique (Dinsic)», *NextInpact*, 14 mars 2019. https://next.ink/7584/106953-cour-cassation-et-associations-reclament-decrets-sur-louverture-decisions-justice/.</footnote>

<footnote n="156">156. Dinum, «tech.gouv : L'État lance un programme pour accélérer la transformation numérique du service public», 16 avril 2019. https://www.numerique.gouv.fr/actuallites/tech-gouv-accelerer-la-transformation-numerique-du-service-public/.</footnote>

<footnote n="157">157. Xavier Berne, «Remous autour d'une démission à la Dinsic», *NextInpact*, 27 février 2019. https://www.nextinpact.com/lebrief/38171/7898-remous-autour-d-</footnote>
l'époque chargé de mission au sein d'Etalab, qui a dénoncé une «feuille de route utilitariste et court-termiste» dans laquelle il ne retrouve «quasiment aucune des valeurs qui [l']ont fait rejoindre Etalab». Ce relatif dés intérêt du dsi de l'État pour l'open data n'a pas entraîné le démantèlement d'Etalab comme certains ont pu le craindre. La mission a dû prioriser la circulation des données entre administra- tions avec notamment le développement du portail api.gouv.fr. En mai 2021, Nadi Bou Hana a quitté la Dinum après que des accusa- tions de «management brutal» soient parues dans la presse<fnref n="158" /> et des critiques sur son opposition à l'open data pendant la pandémie (voir le chapitre suivant). Stéphanie Schaer l'a remplacé au poste de direc- trice interministérielle du numérique en septembre 2022. Ancienne cadre de Bercy, elle a notamment lancé la startup d'État «Signaux Faibles», qui permet de détecter précocement les entreprises en diffi- culté grâce à des données détenues par les administrations pour mieux les accompagner. Elle aussi a été directrice de cabinet d'Élisabeth Borne au ministère du Travail puis sa conseillère à Matignon. Sa feuille de route à la Dinum publiée en 2023 évoque l'open data comme une réussite qui a permis la «concrétisation de ser- vices utiles aux citoyens» et a fourni «des informations objectives et fiables aux journalistes pour contribuer à la transparence du débat public». Mais elle n'en fait pas un axe de travail, considérant qu'«au-delà de l'ouver- ture des données, il est crucial pour l'État de pleinement tirer parti de ses données en les exploitant»<fnref n="159" />».

Malgré un portage instable au niveau interministériel, les avan- cées sectorielles en matière d'open data se sont poursuivies. En juillet 2018, Frédérique Vidal, la ministre de l'Enseignement

une-demission-a-la-dinsic.

<footnote n="158">158. Anaïs Coignac, «Changement de tête à la direction interministérielle du numé- rique, sur fond d'accusations de management brutal», Le Monde.fr, 2021. https://www. lemonde.fr/politique/article/2021/12/08/changement-de-tete-a-la-direction-in- terministerielle-du-numerique-en-pleine-crise-interne_6105148_823448.html.</footnote>

<footnote n="159">159. Dinum, «Feuille de route de la Dinum – Une stratégie numérique au service de l'efficacité de l'action publique», 2023. https://www.numerique.gouv.fr/publications/ feuille-de-route-dinum/.</footnote>
supérieur, de la Recherche et de l'Innovation, annonçait le plan national pour la science ouverte<fnref n="160" />. Celui-ci prévoit, entre autres, de rendre obligatoire l'accès ouvert pour les publications et les données issues de recherches financées sur projet. Il crée le Comité pour la science ouverte (coso), une instance à la gouvernance ouverte qui vise à proposer des orientations et accompagner la mise en œuvre de la politique de science ouverte. Il dote le ministère de la fonction d'administrateur des données et incite les opérateurs de la recherche à se doter d'une politique de science ouverte. Un deuxième plan national pour la science ouverte a été annoncé en 2021 créant, notamment, un entrepôt national de données de recherche (recherche.data.gouv.fr) intervenant en complément des infrastructures existantes et comptant un catalogue unifié des données déposées sur d'autres entrepôts. Le plan prévoit la généralisation des plans de gestion de données et l'organisation d'un réseau d'administrateur des données au sein des établissements d'enseignement supérieur et de recherche. Du côté de Bercy, en application de la loi de 2018 «pour un État au service d'une société de confiance», la direction générale des finances publiques (DGFP) a publié en mai 2019, les données des Demandes de valeur foncière (DVF) qui regroupent les informations, y compris le prix, sur les transactions immobilières des cinq dernières années<fnref n="161" />. La loi d'orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019 a élargi l'ouverture des données de transport et de mobilité aux services de mobilité partagée, comme les voitures, vélos ou trottinettes en libre-service. Alors que certains décrets d'application de la loi Macron de

<footnote n="160">160. Ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation, «Le Plan national pour la science ouverte : les résultats de la recherche scientifique ouverts à tous, sans entrave, sans délai, sans paiement», 2018. https://web.archive.org/web/20201127141118/https://www.enseignementsup-recherche.gouv.fr/cid132529/le-plan-national-pour-la-science-ouverte-les-resultats-de-la-recherche-scientifique-ouverts-a-tous-sans-entrave-sans-delai-sans-paiement.html.</footnote>

<footnote n="161">161. Mathilde Hoang, Etalab, «Bercy libère 15 millions de transactions immobilières en ouvrant la base des demandes de valeurs foncières», 3 mai 2019. https://www.etalab.gouv.fr/bercy-libere-15-millions-de-transactions-immobilieres-en-ouvrant-la-base-des-demandes-de-valeurs-foncieres.</footnote>
2016 n'avaient jamais été publiés, la loi précise le cadre de l'ouverture des données de transport avec la création d'une plateforme nationale des données de mobilité (transport.data.gouv.fr), la collecte obligatoire de données sur l'accessibilité des réseaux et l'utilisation de formats standards.

## L'ancrage instable de l'ouverture des données dans l'administration

L'ouverture des données fait face à deux grands défis. Le premier est celui de la généralisation. La loi pour une République numérique donne pour objectif aux acteurs publics que l'open data devienne la norme plutôt que l'exception. Selon les données de l'observatoire de l'open data des territoires publiées par l'association OpenDataFrance, en 2022, 748 collectivités territoriales ont déjà ouvert au moins un jeu de données sur les plus de 4000 concernées par la loi. Tous les acteurs investis d'une mission de service public sont concernés : le défi est immense mais les outils et les moyens pour la mise en œuvre de cette obligation manquent. Même dans les collectivités locales qui ont déjà ouvert des données, l'open data est loin d'être entré dans les routines de l'administration. Le risque est celui d'une fracture entre les grandes collectivités riches en capacité d'organiser un projet d'ouverture des données et des collectivités de taille plus modeste qui ne pourront pas s'engager dans une telle démarche.

Le deuxième défi porte sur la pérennisation de l'ouverture des données. La mission Etalab, dont nous venons de retracer la trajet-toire, a des attaches sans cesse mouvantes dans l'administration ce qui rend incertaine sa capacité d'action en l'absence de soutien politique fort. L'ouverture des données doit aussi sans cesse changer de justification selon les orientations politiques. Par exemple, Etalab a été créée pour encourager le développement de services pratiques à partir de données publiques puis est devenu un acteur essentiel de la transformation de l'administration et du développement de la participation citoyenne. L'open data doit aussi pouvoir survivre aux moments
d'alternance : même si des collectivités de droite comme de gauche ont initié des politiques d'open data<fnref n="162" />, se pose la question de la pérennité des données ouvertes face aux extrêmes. Après l'élection de Donald Trump, la Maison Blanche a ainsi effacé son portail open data et ordonné la disparition de plusieurs bases de données environnementales révélant la question critique de l'archivage des données<fnref n="163" />.

L'ancrage instable de l'ouverture des données dans l'administration s'est particulièrement ressenti pendant la pandémie de Covid-19. Alors que la demande de données n'a jamais été aussi forte, l'ouverture n'a pas été tout de suite la norme comme le prévoit pourtant la loi. Les données ont été ouvertes suite à de nombreuses mobilisations et initiatives citoyennes qui ont contribué à leur lisibilité dans une situation où les données n'ont jamais été aussi scrutées.

<footnote n="162">162. Valérie Peugeot, «L'ouverture des données publiques : convergence ou malentendu politique?», in Bernard Stiegler, *Confiance, croyance, crédit dans les mondes industriels*, FYP Éditions, 2012, p. 1-9,65.</footnote>

<footnote n="163">163. Morgan Lynch, «White House Open Data Disappears, Raising Transparency Questions», *Meritalk*, 2017. https://www.meritalk.com/articles/white-house-open-data-disappears-transparency-donald-trump-sunlight-foundation/.</footnote>
La pandémie de Covid-19,
un moment charnière

Pendant la pandémie<fnref n="164" />, une grande part de la population a scruté quotidiennement des indicateurs très variés (contaminations, entrées à l'hôpital, passages en réanimation, décès, tests, injections de vacins, état des stocks, part des variants, en passant par les taux d'incidence et de positivité, le niveau du Ro...). Selon l'évolution de ces chiffres, nous pouvions envisager de revoir des proches, de nous rendre sur notre lieu de travail, de partir en voyage, d'aller dîner au restaurant ou de sortir de chez nous passée une certaine heure. Cette situation inédite a été résumée par Emmanuel Didier<fnref n="165" /> dans AOC le 16 avril 2020 : « toutes les mesures politiques, tous nos discours, toutes nos réflexions sont orientées et conformées, à un degré rarement atteint, par des outils quantitatifs ». Ce constat s'est étendu bien au-delà de la première vague et de son confinement drastique.

Ce chapitre revient sur l'ouverture des données liées à la pandémie de Covid-19. Comment le principe d'ouverture des données par défaut prévu par la loi pour une République numérique a-t-il été appliqué pendant la pandémie? La situation d'urgence a-t-elle retardé ou accéléré la diffusion des données? Qui sont les acteurs qui se sont saisis de ces données? Je montrerai comment la pandémie a constitué un moment charnière pour le mouvement récent de l'open data et a relancé à la politique d'ouverture des données en France. Ce chapitre

<footnote n="164">164. Ce chapitre reprend en partie un article de revue : Samuel Goëta, « La pandémie de Covid-19 : un moment charnière pour l'ouverture des données en France », *Statistique et Société*, vol. 10, n°2, 2022. https://statistique-et-societe.fr/index.php/stat soc/article/view/853.</footnote>

<footnote n="165">165. Emmanuel Didier, «Politique du nombre de morts», AOC - Analyse Opinion Critique, 16 avril 2020. https://aoc.media/opinion/2020/04/15/politique-du-nombre-de-morts/.</footnote>
décrit d'abord les premiers outils internationaux de suivi de la pandémie de Covid-19 qui ont posé une exigence internationale d'ouverture et d'actualisation des données de veille sanitaire. Il nous conduit ensuite à étudier la mise en place des outils de surveillance de la pandémie en France et à comprendre comment les premières ouvertures ont été accompagnées par des initiatives citoyennes de collecte et de visualisation des données. Nous verrons ensuite que l'utilisation massive des données sur la pandémie a conduit le gouvernement à relancer la politique d'open data qui semblait s'essouffler en France. Les médiateurs de données comme CovidTracker ont joué un rôle essentiel dans l'ouverture de nouvelles données sur la pandémie.

## Une pandémie instantanément mise en données

Il n'est pas excessif d'affirmer que la pandémie a débuté par une ouverture de données. Le 31 décembre 2019, les autorités de la ville de Wuhan en Chine annonçaient publiquement les signes d'une épidémie de pneumonie. Six jours plus tard, le 5 janvier 2020, le département des zoonoses du Centre chinois de contrôle et de prévention des maladies soumettait le génome du virus identifié dans le marché de fruits de mer de Wuhan sur Genbank<fnref n="166" />, une des plus anciennes et plus grandes bases de données en génétique au monde<fnref n="167" />. Le 11 janvier, ces données étaient publiées. La publication du génome a lancé la course internationale aux vaccins ; plusieurs équipes déjà préparées à l'éventualité de l'émergence d'un nouveau virus se sont constituées le jour même de la publication du génome. Dans un documentaire<fnref n="168" /> de la BBC, la professeure Teresa Lambe de l'université d'Oxford a raconté qu'elle avait reçu une notification de la publication du

<footnote n="166">166. « Wuhan seafood market pneumonia virus isolate Wuhan-Hu-1, complete genome », National Library of Medicine, 2020. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/nuc-core/MN908947.1.</footnote>

<footnote n="167">167. « Timeline of the COVID-19 pandemic in January 2020 », Wikipedia. https://en.wikipedia.org/wiki/Timeline_of_the_COVID-19_pandemic_in_January_2020.</footnote>

<footnote n="168">168. Catherine Gale, « Covid-19, la course aux vaccins », ARTE, 2021.</footnote>
génome dans la nuit du 10 au 11 janvier et s'était lancée immédiate-
ment dans la conception d'un nouveau vaccin : « *au petit matin, tou-
jours en pyjama dans ma chambre, je me suis collée devant mon ordinateur
pour développer un vaccin* ». Le 16 janvier, sans avoir eu accès au virus,
une équipe de l'hôpital universitaire de la Charité de Berlin menée
par le professeur Christian Drosten publiait le protocole du premier
test RT-PCR<fnref n="169" />.

Les données de veille épidémique ont circulé plus difficilement du fait de la complexité à détecter les cas, mais aussi de l'opacité qui a régné en Chine sur l'émergence de la pandémie. Une initiative a toustefois donné une grande visibilité aux chiffres sur la circulation de l'épidémie. Le 21 janvier, Ensheng Dong, doctorant à l'école d'ingénieur de l'université Johns Hopkins, sur les conseils de Lauren Gardner, sa directrice de thèse, a développé un tableau de bord de suivi de la pandémie<fnref n="170" />. Composé d'une carte du monde avec des points rouges regroupant les cas, le tableau de bord a attiré en quelques semaines plusieurs millions de visiteurs. Ces données, collectées de manière manuelle ou automatisée selon les pays, sont developments la source internationale de référence, au moins pendant la première vague de l'épidémie, pour connaître l'évolution des contaminations partout dans le monde. Le tableau de bord de l'université Johns Hopkins a aussi posé une exigence d'ouverture et de mise à jour quotidienne des données, devenues la norme internationale en matière de veille sanitaire sur la Covid-19. Cet outil a aussi montré l'importance de la médiation, au-delà des données brutes, pour aider le public à suivre l'évolution de l'épidémie.

<footnote n="169">169. Victor Corman *et al.*, «Detection of 2019 novel coronavirus (2019-nCoV) by real-time RT-PCR», *Eurosurveillance*, janvier 2020, vol. 25, n°3. https://www.eurosurveillance.org/content/10.2807/1560-7917.ES.2020.25.3.2000045.</footnote>

<footnote n="170">170. Kyle Swenson, «How the Johns Hopkins coronavirus tracker was built» *The Washington Post*, 29 juin 2020. https://www.washingtonpost.com/local/johns-hopkins-tracker/2020/06/29/daea7eea-a03f-11ea-9590-1858a893bd59_story.html.</footnote>
■ Un dispositif de surveillance mis en place en urgence en France

En France, un dispositif de surveillance de la propagation de la Covid-19 a été mis en place à partir du 10 janvier 2020<sup>171</sup>. Conçu à la suite de la pandémie de grippe A (H2N1) en 2009, le plan national de prévention et de lutte « pandémie grippale » de 2011 prévoyait des outils de pilotage adaptés aux quatre stades de l'épidémie<sup>172</sup>. Le premier stade visait à freiner l'introduction du virus sur le territoire. Le 24 janvier 2020, les trois premiers cas de Covid-19 ont été déclarés en France<sup>173</sup>. Le deuxième stade, qui visait à freiner la propagation du virus, a été déclenché le 29 février avec une centaine de cas déclarés sur le territoire. Les autorités ont tenté de retracer et d'isoler l'ensemble des cas contacts, mais très vite l'épidémie est devenue hors de contrôle. Au troisième stade qui a été déclaré le 14 mars 2020 par le gouvernement, le plan national de prévention prévoyait l'arrêt de la surveillance individuelle des cas avec l'augmentation rapide du nombre de personnes infectées. Le ministère des Solidarités et de la Santé et Santé Publique France sont alors passés dans une stratégie de surveillance dite « syndromique » qui consistait à identifier la part de la population présentant des symptômes de l'infection à la Covid-19, même si ces signes se retrouvent dans d'autres maladies. Pour assurer cette surveillance, Santé Publique France a comptabilisé les passages aux urgences hospitalières pour suspicion de Covid-19 en s'appuyant sur un réseau de 194 services de réanimation et le dispositif SI-VIC (Système d'information pour le suivi des victimes) conçu en 2016 suite aux attentats de Paris pour des événements et des catastrophes impliquant un grand nombre de victimes. Concrètement, ces

<footnote n="171">171. Santé Publique France, Livret de présentation « Le suivi de l'épidémie de COVID-19 », mars 2020. https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/livret-suivi_epidemie_covid-19_-_270320.pdf.</footnote>

<footnote n="172">172. Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, Plan national de prévention et de lutte « Pandémie grippale », octobre 2011. https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/Plan_Pandemie_Grippale_2011.pdf.</footnote>

<footnote n="173">173. Chronologie de la pandémie de Covid-19 en France, Wikipédia, 2020. https://fr.wikipedia.org/wiki/Chronologie_de_la_pandémie_de_Covid-19_en_France.</footnote>
systèmes d'information ont permis de collecter des indicateurs essen-
tiels pour suivre l'engorgement des hôpitaux comme le nombre de
patients hospitalisés pour Covid-19, placés en réanimation, guéris ou
décédés. La médecine dite «de ville» a aussi fait l'objet d'une sur-
veillance avec une remontée du nombre quotidien de patients pré-
sentant les signes d'une infection respiratoire aiguë. Ces données ont
été collectées parmi les praticiens membres du réseau Sentinelles ou
d'une des associations SOS Médecins puis extrapolées à l'ensemble
des généralistes de la même zone<fnref n="174" />. La prévalence des pathologies
saisonnières comme la grippe est estimée avec une méthodologie
similaire.

Avec l'accélération de la propagation du virus, les autorités ont
ainsi assumé de ne plus compter individuellement les cas. Santé
Publique France a pourtant continué à communiquer quotidienne-
ment le nombre de cas confirmés malgré des avertissements sur son
site : « du fait de la difficulté de l'identification et de la confirmation biolo-
gique de l'ensemble des cas de Covid-19, les données présentées sous-
estiment le nombre réel de cas <fnref n="175" /> ». La France n'a pas procédé à un dépis-
tage de grande envergure de la Covid-19, les tests ayant généralement
été réservés à des publics particuliers : malades à l'hôpital, personnel
soignant, personnes à risques... Malgré ces limites évidentes, l'indica-
teur du nombre de cas confirmés a pourtant été très scruté, à la fois en
valeur absolue et en comparaison avec d'autres pays, y compris cer-
tains ayant adopté des politiques de tests massifs de leur population.

<footnote n="174">174. Réseau Sentinelles, *Méthodes statistiques du réseau Sentinelles*. https://www.sentiweb.fr/france/fr/?page=methodes.</footnote>

<footnote n="175">175. « Cas confirmés, hospitalisés, guéris... Comment les malades du coronavirus sont comptabilisés en France », *France Info*, 25 mars 2020. https://www.francetvinfo.fr/sante/maladie/coronavirus/cas-confirmes-hospitalises-gueris-comment-les-malades-du-coronavirus-sont-comptabilises-en-france_3884155.html.</footnote>
## Des premières ouvertures de données incitées par des initiatives citoyennes

Dès l'apparition des premiers cas, Santé Publique France et le ministère de la Santé ont communiqué ces indicateurs aux médias sans pour autant ouvrir les données. Ces indicateurs étaient principalement communiqués sous la forme de communiqués de presse au format PDF ou à l'oral lors de points presse : impossible de télécharger les données pour réaliser des analyses ou proposer de nouvelles visualisations. Au moment du confinement, Santé Publique France n'avait pas de compte sur data.gouv.fr<sup>176</sup>. Son outil d'observation cartographique, Geodes, n'a inclus des données sur la Covid-19 qu'à partir du 18 mars 2020<sup>177</sup>.

Pour y remédier, des collectifs citoyens ont produit et actualisé des données dès le début du mois de mars 2020. Le 6 mars, Lior Perez, ingénieur en science des données chez Météo France, lançait un appel sur LinkedIn pour collecter des données exploitables et ouvertes à partir des chiffres publiés dans les communiqués de presse et interventions de Santé Publique France ou des Agences régionales de santé (ARS). Le 14 mars 2020<sup>178</sup>, ce projet a fusionné avec celui d'une autre équipe initiée à titre personnel par Jérôme Desboeufs et Bastien Guerry, deux agents d'Etalab. Une communauté en ligne intitulée opencovid19-fr s'est structurée autour de canaux de discussions sur Slack réunissant 1200 membres qui y ont échangé près de 90000 messages<sup>179</sup>. À partir du 13 mars 2020, cette communauté a produit un tableau de bord de suivi de l'évolution de l'épidémie en France

<footnote n="176">176. Simon Chignard, « L'open data de crise : entre mobilisation citoyenne et communication gouvernementale », *Annales des Mines, Enjeux numériques*, juin 2021, p. 73-77.</footnote>

<footnote n="177">177. Santé Publique France, « Covid-19: Point épidémiologique – Situation au 15 mars 2020 à minuit », 2020. https://www.santepubliquefrance.fr/content/download/237536/2535424.</footnote>

<footnote n="178">178. Léa Taieb, « Ces citoyens luttent contre le coronavirus grâce à une arme : la data », *Les Echos*, 2 avril 2020. https://start.lesechos.fr/societe/engagement-societal/ces-citoyens-luttent-contre-le-coronavirus-grace-a-une-arme-la-data-1191396.</footnote>

<footnote n="179">179. Simon Chignard, 2021, op. cit.</footnote>
intitulé veille-coronavirus.fr alimenté par les données collectées par les contributeurs d'opencovid19-fr.

En réponse à la demande de plus en plus importante d'ouverture des données, les autorités sanitaires ont diffusé certaines données officielles en open data. Le 19 mars 2020, Santé Publique France publiait sur data.gouv.fr les données sur la pression hospitalière (nombre de patients hospitalisés, en réanimation, retournés à domicile ou décédés), les urgences (nombre de passages pour suspicion de Covid-19) et la médecine de ville (actes médicaux au sein du réseau SOS Médecins pour suspicion de Covid-19)<fnref n="180" />. Le 27 mars, Santé Publique France publiait en complément un jeu de données sur le nombre de tests de dépistage de la Covid-19 réalisés par département. Ce système de surveillance a été remplacé en mai 2020 par un système d'information dédié au dépistage de la Covid-19 nommé SI-DEP. Opéré par l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP), SI-DEP collecte à l'échelle nationale tous les résultats de tests de dépistage de la Covid-19¹⁸¹. En complément de ces données, l'Insee a publié le 27 mars 2020 «à titre exceptionnel» des données quotidiennes sur l'évolution de la mortalité en France, toutes causes de décès réunies. Chaque vendredi, l'institut statistique a publié des données sur le nombre de décès constatés 11 jours plus tôt (7 jours pour les communes ayant dématérialisé la déclaration des décès). Des fichiers détaillés ont permis de connaître la date et la commune du décès, l'âge et le sexe du défunt, sa commune de résidence et le lieu de décès (hôpital ou clinique, domicile, maison de retraite, autres)<fnref n="182" />.

<footnote n="180">180. «Données relatives à l'épidémie du Covid-19», data.gouv.fr, 2020. https://web.archive.org/web/20200323212238/https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/donnees-relatives-a-lepidemie-du-covid-19/.</footnote>

<footnote n="181">181. «Le Système d'Information de Dépistage Populationnel (SI-DEP) opéré par l'AP-HP évolue pour fournir des résultats de tests certifiés». https://www.aphp.fr/actualite/le-systeme-d-information-de-depistage-populationnel-si-dep-opere-par-lap-hp-evolue-pour.</footnote>

<footnote n="182">182. «Nombre de décès quotidiens», Insee. https://www.insee.fr/fr/statistiques/4487988?sommaire=4487854.</footnote>
Après ces premières ouvertures de données, fin mars 2020, le tableau de bord veille-coronavirus.fr a rapidement été repris au sein de l'État afin de devenir l'outil officiel du gouvernement pour le suivi de la pandémie. Le 28 mars 2020, lors d'un point presse avec le Premier ministre, le directeur général de la santé, Jérôme Salomon, annonçait l'ouverture des données liées à la pandémie et la publication du tableau de bord. Son discours vantait les bénéfices de l'open data et soulignait l'importance de la collaboration avec les acteurs de la société civile, désignant vraisemblablement les bénévoles d'open-covid19-fr :

> Le libre accès aux données relatives à l'épidémie, ce qu'on appelle l'open data, assure la confiance des citoyens dans les éléments qui leur sont communiqués, favorise les actions de prévention contre la propagation du virus et facilite la prise de décision. La diffusion et l'exploitation de ces données ont été rendues possibles grâce à une collaboration étroite entre plusieurs administrations et la société civile.

Ces données ont encore gagné en importance au moment du déconfinement. Le 28 avril 2020, le Premier ministre Édouard Philippe présentait à l'Assemblée nationale la stratégie de déconfinement comprenant une différenciation selon la circulation du virus dans les territoires. La carte de vigilance distinguait pour chaque département un niveau rouge ou vert basé sur trois indicateurs : la proportion de passages aux urgences pour une suspicion de Covid-19, le taux d'occupation des lits de réanimation par des patients atteints de Covid-19 et le taux de couverture des besoins en tests estimés au 11 mai<fnref n="183" />. À partir du 28 mai, ces critères ont été remplacés par quatre indicateurs : le taux d'incidence (tests positifs pour 100 000 habitants), le taux de positivité des tests, l'évolution du R0 (nombre de personnes contaminées par chaque malade) et le taux d'occupation des lits en réanimation. Ces indicateurs très scrutés ont été publiés le 30 avril sur

<footnote n="183">183. Données de la carte de vigilance COVID-19, data.gouv.fr, 20 octobre 2020. https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/donnees-de-la-carte-de-vigilance-covid-19/.</footnote>
data.gouv.fr et intégrés dans le tableau de bord du gouvernement. Fin juin 2020, des données au niveau infra-départemental (EPCI) ont été publiées par Santé Publique France pour permettre un suivi plus localisé de l'épidémie<fnref n="184" />.

■ Des données réutilisées massivement, une relance de la politique d'ouverture des données

Les données publiées sur data.gouv.fr liées à la Covid-19 ont répondu à une très forte demande de la part d'usagers très variés. De mars à octobre 2020, plus du tiers des visites (37%) sur data.gouv.fr concernait des jeux de données publiés par Santé Publique France, l'Insee (fichier des personnes décédées) ou opencovid19-fr<fnref n="185" />. Les statistiques disponibles en ligne sur stats.data.gouv.fr montrent une explosion du trafic sur le portail national data.gouv.fr pendant les périodes de déconfinement en mai et novembre 2020. Ces données ont été ainsi très scrutées par un large public, soucieux de savoir quand le déconfinement pourrait avoir lieu. En mai 2020, les données ont servi en particulier à calculer les indicateurs de la carte de vigilance qui déterminaient département par département les conditions de la reprise des activités. Le 24 novembre 2020, le président Emmanuel Macron déclarait lors d'un discours télévisé envisager un déconfinement d'ici au 15 décembre 2020 si la situation sanitaire continuait de s'améliorer avec des objectifs de 5000 nouveaux cas positifs quotidiens et moins de 3000 patients en réanimation. Les données liées à la propagation du virus ont alors été très suivies pour prévoir si les réunions lors des fêtes de fin d'année étaient envisageables.

<footnote n="184">184. Samuel Goëta sur Twitter, 2 novembre 2020. https://twitter.com/samgoeta/status/1323341113965580289.</footnote>

<footnote n="185">185. Ce chiffre a été calculé à partir de l'outil de statistiques de fréquentation, stats.data.gouv.fr, qui comptabilise le trafic sur l'ensemble des sites d'Etalab. Les données brutes ayant permis ce calcul sont publiées par Dataactivist sur data.gouv.fr. https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/nombre-de-visiteurs-par-jour-depuis-2014-des-url-de-data-gouv-fr-1/.</footnote>
La forte croissance de la fréquentation de data.gouv.fr en 2020 et l'importance des visualisations issues de données ouvertes dans le débat public ont contribué à relancer la politique d'open data du gouvernement. Avant la pandémie, l'ouverture des données semblait sur la sellette depuis la nomination en décembre 2018 de Nadi Bou Hanna à la Direction interministérielle au numérique (Dinum). Tentant de tirer les leçons de la pandémie sur la gouvernance des données publiques, le rapport du député Éric Bothorel, remis au Premier ministre le 23 décembre 2020, a donné lieu à une relance vigoureuse de l'ouverture des données au sein de l'État. Selon sa lettre de mission ce rapport devait identifier les freins à lever pour favoriser l'ouverture des données, accélérer le partage des données dites d'intérêt général collectées par des acteurs privés et l'ouverture des codes sources des applications et logiciels développés par les administrations. Le rapport a abouti le 28 avril 2021 à une circulaire du Premier ministre imposant notamment la nomination d'un administrateur des données, des algorithmes et des codes sources (AMDAC) dans chaque ministère et la publication par chaque ministère d'une feuille de route sur l'ouverture des données et des codes sources le 28 septembre 2021¹⁸⁶. Les quinze feuilles de route publiées ont totalisé plus de 500 actions sur les enjeux des AMDAC, certaines jugées pusillanimes par des acteurs de la société civile<fnref n="187" />. Quoi qu'il en soit, la mobilisation des agents dans les ministères pour l'élaboration de ces feuilles de route a replacé le sujet de l'open data comme une priorité de l'administration.

<footnote n="186">186. Données, algorithmes et codes sources : une mobilisation générale sans précédent, à travers 15 feuilles de route ministérielles, *numerique.gouv.fr*, 27 septembre 2021. https://www.numerique.gouv.fr/actualites/donnees-algorithmes-codes-sources-mobilisation-generale-sans-precedent-15-feuilles-de-route-ministerielles/.</footnote>

<footnote n="187">187. Christian Quest, « Data, code, algos : 15 feuilles de route et plus de 500 actions », #TeamOpenData, septembre 2021. https://teamopendata.org/t/data-code-algos-15-feuilles-de-route-et-plus-de-500-actions/3129/7.</footnote>
## L'émergence de médiateurs issus de la société civile dans l'ouverture et la compréhension des données sur la pandémie

Le rapport du député Bothorel a aussi contribué à mettre en lumière le rôle des initiatives de la société civile pour «accélérer» l'innovation de la sphère publique et renforcer la transparence des décisions. Deux initiatives font l'objet d'une étude de cas dans le rapport : Opencovid19-fr (évoqué précédemment) et CovidTracker. Cette derrière initiative mérite qu'on s'y attarde tant sa visibilité auprès du grand public a été importante et son rôle central dans l'ouverture des données liées à la pandémie à partir de la fin de l'année 2020. CovidTracker est une initiative lancée par Guillaume Rozier, un ingénieur en science des données de 24 ans qui, au moment de la première vague, terminait ses études à TELECOM Nancy<fnref n="188" />. En mars 2020, stagiaire dans une banque luxembourgeoise, ne pouvant pas télétravailler ni rester au Luxembourg, il a décidé d'occuper son temps libre en analysing les données de la pandémie fournies par l'université Johns Hopkins. Début mars, il publiait sur Twitter un graphique pour montrer un décalage de neuf jours<fnref n="189" /> entre la situation en France et celle en Italie où la croissance du nombre de cas était exponentielle. Au fur et à mesure de l'avancée de la première vague, ses tweets ont été très relayés, aboutissant à la publication de son site intitulé CovidTracker en avril 2020. Le 13 avril 2020, 15000 personnes l'avaient consulté<fnref n="190" />. De nombreux médiateurs issus de formation en sciences des données comme lui ont contribué à visualiser et à expliquer les données de la pandémie. En novembre 2020, *Le Parisien* publiait un article sur «ces jeunes geeks passés maîtres en suivi de

<footnote n="188">188. Elsa Bembaron, «Comment est né le site très suivi CovidTracker», *Le Figaro*, 29 décembre 2020.</footnote>

<footnote n="189">189. Guillaume Rozier, «Comparaison du nombre de cas totaux déclarés en France et en Italie (au 10 mars 2020). #Covid-19. On remarque un retard de 8 à 9 jours de l'épidémie en France par rapport à l'Italie.», *Twitter*, 11 mars 2020. https://twitter.com/GuillaumeRozier/status/1237723117419716608.</footnote>

<footnote n="190">190. «[Covid-19]: un élève de Télécom Nancy réalise un outil de visualisation de données de l'épidémie», 22 avril 2020. https://factuel.univ-lorraine.fr/node/14224.</footnote>
l'épidémie» dressant le portrait des «3G» : Germain Forestier, Guillaume Saint-Quentin et Guillaume Rozier, trois spécialistes des données analysant quotidiennement sur Twitter les données de la pandémie<fnref n="191" />. Cet article a attiré l'attention de la rédaction de Quotidien qui a invité Guillaume Rozier sur le plateau pour présenter CovidTracker au million et demi de téléspectateurs de l'émission d'actualités de TMC. L'ingénieur y a livré un plaidoyer en faveur de l'ouverture des données, présentées comme une « mine d'or sous exploitiée » et un moyen d'améliorer la qualité de nos vies<fnref n="192" />.

En plus de fournir des outils de visualisation des données, CovidTracker a joué un rôle essentiel dans l'ouverture de nouvelles données liées à la pandémie. En novembre 2020¹⁹³, Elias Orphelin, un des premiers contributeurs de CovidTracker, relayait avec Guillaume Rozier sur Twitter une demande d'ouverture des données de détection de la concentration du SARS-COV-2 dans les eaux usées. Publiée sur madada.fr, un site qui facilite l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs<fnref n="194" />, la demande a été adressée au ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation (MESRI) qui a consacré trois millions d'euros au projet d'Observatoire épidémiologique dans les eaux usées (OBEPINE). Lancé en juillet, OBEPINE visait à réaliser un suivi en temps réel des traces de Covid-19 dans les eaux usées sur tout le territoire national afin d'anticiper les évolutions de la pandémie. La demande formulée par Elias Orphelin le 20 novembre 2020 a reçu une réponse favorable du MESRI le 9 janvier

<footnote n="191">191. Berrod Nicolas, « Covid-19 : ces jeunes “geeks” passés maîtres en suivi de l'épidémie », Le Parisien, 9 nov. 2020. https://www.leparisien.fr/societe/covid-19-ces-jeunes-geeks-passes-maitres-en-suivi-de-l-epidemie-09-11-2020-8407395.php.</footnote>

<footnote n="192">192. @Qofficiel, Quotidien « “L'analyse de données peut sauver des vies!” @GuillaumeRozier, le fondateur de CovidTracker, dans #Quotidien ». https://twitter.com/Qofficiel/status/1328790471531966464.</footnote>

<footnote n="193">193. Elias Orphelin, « L'analyse des données des eaux usées pourrait devenir un indicateur essentiel dans le suivi de l'épidémie », Twitter, 2020. https://twitter.com/eorphe-lin/status/1329366338058465280.</footnote>

<footnote n="194">194. Le site madada.fr est édité par l'association Open Knowledge France dont je suis cofondateur et administrateur.</footnote>
2021. À cette occasion, les bénévoles de CovidTracker ont découvert les modalités d'exercice du droit d'accès et aussi ses lenteurs. La réponse favorable n'a conduit à l'ouverture des données que six mois après la demande initiale alors que le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA) prévoit un délai d'un mois pour le traitement des demandes d'accès aux documents administratifs.

Les bénévoles de CovidTracker ont aussi joué un rôle essentiel dans l'ouverture des données liées aux variants. À la fin du mois de décembre, avec l'émergence du variant dit «anglais» (renommé au printemps «alpha» par l'OMS), les craintes d'une diffusion de cette souche plus contagieuse sur le territoire français étaient fortes; elles ont été confirmées le 25 décembre 2020. Pour suivre cette propagation, le 7 février 2021, la Direction générale de la santé (DGS) a exigé que tout test positif fasse l'objet d'un criblage pour déterminer s'il s'agit d'une contamination par un variant d'intérêt<fnref n="195" />. Le 19 février sur Twitter<fnref n="196" />, Elias Orphelin repérait sur le bureau du Premier ministre Jean Castex un article de *La Voix du Nord* qui évoquait un tableau Excel avec la part de variant et l'évolution du taux d'incidence dans chaque département<fnref n="197" />. Le contributeur de CovidTracker demandait sur Twitter la publication de ces données qui n'étaient toujours pas accessibles au citoyen et formulait trois jours plus tard une demande d'accès aux documents administratifs<fnref n="198" /> au ministère de la Santé via madada.fr. Guillaume Rozier s'est fait l'écho de la demande

<footnote n="195">195. « Stratégie de freinage de la propagation des variantes du Sars-Cov-2 », DGS Urgent, 2021.</footnote>

<footnote n="196">196. Elias Orphelin, « Sur le bureau de @JeanCASTEX, un Excel comparant pour chaque département l'incidence et la part de variant. Monsieur le Premier Ministre, pouvez-vous svp transférer ce document aux citoyens? Car ces chiffres ne sont toujours pas communiqués!! », Twitter, 2021. https://twitter.com/eorphelin/status/1362818832885309446.</footnote>

<footnote n="197">197. Julien Lécuyer, « Covid-19 : face à “un ennemi qui change”, l’exécutif obligé de naviguer à vue », *La Voix du Nord*, 19 février 2021.</footnote>

<footnote n="198">198. Elias Orphelin, « Circulation des variants de la Covid-19 sur le territoire – Une demande d'accès à l'information à Ministère des solidarités et de la santé », *Ma Dada*, 2021. https://madada.fr/demande/circulation_des_variants_de_la_c.</footnote>
d'Elias Orphelin en lançant sur Twitter le hashtag #ExcelDeCastex, repris une centaine de fois par les usagers du réseau social, et en regrettant dans l'émission *C à Vous* sur France 5 la non-publication de ces données<fnref n="199" />. Le 8 mars 2021, les données sur la part des variants par département ont été publiées par Santé Publique France sur data.gouv.fr en réponse à cette mobilisation.

CovidTracker s'est aussi illustré dans l'ouverture des données liées à la vaccination. Le 27 décembre 2020, la première dose de vaccin contre la Covid-19 était administrée à une septuagénaire en Seine-Saint-Denis. La campagne de vaccination s'est appuyée sur un système d'information nommé VAC-SI (Vaccin Covid-SI) lancé le 4 janvier 2020. Le suivi de la campagne de vaccination était devenu essentiel, sa lenteur a beaucoup été critiquée en comparaison avec d'autres pays européens. Le 27 décembre 2020, Guillaume Rozier avait lancé VaccinTracker, un site présentant des graphiques et des cartes pour comprendre l'évolution de la campagne vaccinale<fnref n="200" />. Quelques jours plus tard, le ministre de la Santé Olivier Véran s'est entretenu avec Guillaume Rozier le félicitant sur BFMTV pour son travail. À partir du 30 décembre, son cabinet a transmis à Guillaume Rozier chaque jour par SMS les chiffres quotidiens de la vaccination. Le fondateur de CovidTracker publiait alors quotidiennement les chiffres repris dans la presse pour suivre la campagne de vaccination. Le 11 janvier, il mettait fin à cette exclusivité en publiant un message sur le site VaccinTracker relayé sur Twitter<fnref n="201" /> « *cette situation n'est pas conforme avec nos principes d'OpenData.* VaccinTracker ne sera désormais mis à

<footnote n="199">199. @cavousf5, C à vous, *Twitter*, 22 février 2021. https://twitter.com/cavousf5/status/1363916869414092802.</footnote>

<footnote n="200">200. Guillaume Rozier, « Voici un tout nouvel outil, VaccinTracker ! Suivez l'évolution de la vaccination contre la #Covid-19 en France. Nombre de personnes vaccinées, types de vaccins autorisés, phases de vaccination... », *Twitter*, 2020. https://twitter.com/GuillaumeRozier/status/1343209878064525312.</footnote>

<footnote n="201">201. Rozier Guillaume, « Message important à propos des données de vaccination. VaccinTracker ne sera désormais mis à jour qu'à partir de données publiques officielles #OpenData. », *Twitter*, 11 janvier 2021. https://twitter.com/GuillaumeRozier/status/1348576613928230912.</footnote>
jour qu'à partir de données publiques officielles, dès que celles-ci seront dis-
ponibles.» Se revendiquant des principes de l'open data, il refusait de
mettre à jour le site tant que les données ne seraient pas publiques.
Un premier pas est franchi par le ministère de la Santé le jour même,
le 11 janvier, avec un communiqué de presse annonçant «plus de
138000» vaccinations en France depuis le début de la campagne<fnref n="202" />
avec les chiffres pour chaque région. Les données sur le nombre quoti-
dien de vaccinations en France et dans chaque région ont été finale-
ment publiées sur data.gouv.fr le 12 janvier 2021. Elles ont été com-
plétées le 23 janvier par des données sur les livraisons et les stocks de
vaccins. À partir du 27 janvier, les données ont été directement ali-
mentées depuis le système d'information VAC-SI alors qu'elles prove-
naient auparavant de remontées des agences régionales de santé (ARS).

■ La pandémie : collaboration ou concurrence entre l’État et la société civile

Au début de l'année 2021, CovidTracker occupait une place croissante
dans la médiation des données liées à l'évolution de la pandémie. Par
exemple, le 25 février 2021 lors d'une conférence de presse, le
Premier ministre Jean Castex s'appuyait sur un graphique représen-
tant l'évolution du taux d'incidence des plus de 80 ans. La source affi-
chée était CovidTracker<fnref n="203" />. À partir d'avril 2021, CovidTracker a
étendu son champ d'action au-delà de la visualisation et de l'analyse
de données en intervenant directement dans la campagne de vaccina-
tion avec le lancement de « Vite Ma Dose! », un nouvel outil qui
détecte automatiquement le prochain rendez-vous disponible à proxi-
mité sur Doctolib puis l'ensemble des plateformes de prise de rendez-

<footnote n="202">202. Ministère de la santé, «Vaccination contre la COVID en France : au 11 janvier 2021, plus de 138000 personnes ont été vaccinées en France», 2021. https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/cp_dgs_chiffres_vaccination_110121_.pdf.</footnote>

<footnote n="203">203. David Libeau, «Pourquoi “CovidTracker” a été adopté par le gouvernement et les médias (entre autres)», 2021 https://blog.davidlibeau.fr/pourquoi-covidtracker-a-ete-adopte-par-le-gourvenement-et-les-medias-entre-autres/.</footnote>
vous. En proposant ce service qui répondait à la grande difficulté pour
trouver un créneau à l'époque, la notoriété de CovidTracker a alors
explosé. Au même moment, le site Covidliste était lancé à l'initiative
de Martin Daniel, *data scientist*, et Mathieu Ripert, ingénieur, en col-
laboration avec D² Antoine Roux, pneumologue. Covidliste permet
aux centres de vaccination de toucher rapidement les personnes à
proximité inscrites sur une liste d'attente pour leur proposer les doses
restantes à la fin de journée ou celles proches de leur expiration. Ces
sites, entièrement maintenus et animés par des bénévoles, ont pro-
gressivement joué un rôle important dans la campagne de vaccina-
tion. Ils ont aussi été critiqués d'une part pour avoir collecté des don-
nées sensibles de santé et d'autre part pour avoir renforcé les inégali-
tés d'accès à la vaccination en favorisant les personnes les plus à l'aise
avec les outils numériques.

L'émergence de ces nouveaux outils interrogeait au sein du gou-
vernement et de l'administration. Ils représentaient une forme d'idéal
de l'open data dans lequel la société civile s'approprie rapidement les
données ouvertes et propose de nouveaux services adaptés aux
besoins de la population. Mais ces services auraient pu être proposés
par le service public. Face au succès de ViteMaDose, Guillaume
Rozier a pu être présenté comme celui qui « ringardise le ministère de la
Santé<fnref n="204" /> ». Plusieurs articles opposaient l'agilité et l'innovation
d'acteurs comme CovidTracker aux « lenteurs » de l'administration.
Dans ce contexte, la Direction interministérielle de la transformation
publique (DITP) s'est associée à CovidTracker pour organiser un
hackathon, un événement de deux jours les 23 et 24 avril 2021, pour
faire émerger de nouveaux outils de lutte contre la pandémie, mais
aussi pour montrer le caractère innovant et collaboratif de l'adminis-
tration. L'événement rassemblait des représentants de nombreuses
administrations (Santé Publique France, Assurance Maladie, ARS Île-

<footnote n="204">204. M.L., «Guillaume Rozier : le CV du jeune ingénieur qui ringardise le ministère de la Santé», 7 avril 2021, LExpress.fr. https://www.lexpress.fr/actualite/societe/guillaume-rozier-le-cv-du-jeune-ingenieur-qui-ringardise-le-ministere-de-la-sante_2148411.html.</footnote>
de-France...) et organisations citoyennes (Covidliste, collectif Du Côté de la Science, Bayes Impact...). Pendant deux jours, dans un espace en ligne facilitant l'interaction entre les participants, les équipes ont fait émerger une dizaine de projets comme un mémorial des victimes de la Covid ou un outil d'analyse de l'effet des conditions climatiques sur la propagation du virus. Certains projets ont été accompagnés par le ministère de la Santé par la suite, comme un quiz sur les idées reçues liées à vaccination qui a été relayé par ce dernier<fnref n="205" />. Un projet visant à faciliter l'échange de doses entre centres de vaccination a également été soutenu dans son développement par une subvention visant à l'étendre potentiellement à d'autres produits sanitaires aux contraintes similaires.

Le hackathon a permis l'ouverture de nouvelles données comme celles d'OBEPINE qui, malgré l'appui du MESRI, n'étaient toujours pas publiées. En particulier, à l'occasion du hackathon, j'avais formulé avec Elias Orphelin de CovidTracker une demande d'ouverture des données sur le nombre de cas et d'hospitalisations selon le statut vaccinal des personnes. L'idée que ces données puissent permettre d'évaluer l'impact de la vaccination sur les contaminations ou les hospitalisations voire le nombre de vies « sauvées » par le vaccin avait émergé pendant le hackathon. Ces données n'étaient pas collectées, elles nécessitaient de relier les systèmes VAC-SI, SI-DEP et SI-VIC qui n'avaient pas d'identifiants communs<fnref n="206" />. De premiers résultats du croisement de ces bases ont été publiés en juillet 2021 par la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Dress) du ministère de la Santé²⁰⁷ puis ouverts sur le portail

<footnote n="205">205. Ministère de la santé, «Le #HackathonCovid organisé en avril a permis de faire émerger des projets citoyens pour lutter contre la pandémie.», Twitter, 26 juin 2021. https://mobile.twitter.com/sante_gouv/status/1408681433359699975.</footnote>

<footnote n="206">206. Florian Gouthière, «Sur quoi se base Olivier Véran pour affirmer que 93% des patients Covid admis dans 30 grands hôpitaux de France ne sont pas vaccinés?», Libération, 19 2021. https://www.liberation.fr/checknews/sur-quoi-se-base-olivier-veran-pour-affirmer-que-93-des-patients-covid-admis-dans-30-grands-hopitaux-de-france-ne-sont-pas-vaccines-20210719_L7T6UG4UGVE4FDCRHLJZ7P5XRY/.</footnote>
de la Dress<fnref n="208" />. Les données indiquaient, à l'échelle nationale, la part des personnes vaccinées ou non selon leur classe d'âge parmi les dépistages, hospitalisations et placements en soin intensif pour infec- tion au coronavirus. Elles ont donné lieu à la création par CovidTracker de VaxImpact, un site qui permet de visualiser l'impact de la vaccination sur l'épidémie et calcule la réduction des risques d'hospitalisation du fait de la vaccination. Consécration de ses tra- vaux, le 20 juillet 2021, Guillaume Rozier était décoré Chevalier de l'ordre national du Mérite par le président de la République. Il a dédié sa médaille aux nombreux contributeurs qui l'ont aidé à déve- lopper CovidTracker et les services associés comme ViteMaDose ou VaccinTracker. En mars 2023, Guillaume Rozier est devenu conseiller du président de la République, sur les sujets de la stratégie numé- rique et des données publiques. Dans ses fonctions, il a notamment travaillé à l'ouverture des données de Météo France, encore soumises à redevances, et au montage d'un «data lab» à l'Élysée produisant des tableaux de bord à destination du président de la République et de son équipe de veille.

## L'open data : une arme anti-complotisme ?

L'accès aux données sur la pandémie a mis en lumière les faiblesses de la mise en œuvre du droit d'accès aux documents administratifs et du principe d'ouverture des données par défaut prévu par la loi pour une République numérique. Le rapport du député Bothorel s'est appuyé sur ces failles pour relancer la politique d'ouverture des données de l'État qui semblait subir une forme d'essoufflement. Dans *Les Échos*,

<footnote n="207">207. DREES, «Les appariements SI-VIC, SI-DEP et VAC-SI | Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques», 29 juillet 2021. https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/sources-outils-et-enquetes/les-appariements-si-vic-si-dep-et-vac-si.</footnote>

<footnote n="208">208. DATA.DREES, «Covid-19 : résultats par âge issus des appariements entre SI-VIC, SI-DEP et VAC-SI», 2021. https://data.drees.solidarites-sante.gouv.fr/explore/data-set/covid-19-resultats-par-age-issus-des-appariements-entre-si-vic-si-dep-et-vac-si/information/.</footnote>
Éric Bothorel présentait même le Covid-19 comme un décideur politique à part entière : « *la pandémie est le meilleur secrétaire d'État au Numérique qu'on ait eu depuis quinze ans, c'est un formidable accélérateur pour la coopération entre les administrations et les secteurs d'activité.* » Les initiatives de la société civile comme Opencovid19-fr ou CovidTracker (il y en aurait bien d'autres à citer) ont aussi renouvelé le plaidoyer de l'ouverture des données en faisant de l'open data un outil essentiel de gestion de la crise sanitaire. L'émergence de médiateurs de données a été vue comme un « bouleversement » ou un « accélérateur » de changements dans certaines administrations<fnref n="209" />.

Si l'on s'intéresse maintenant plus directement aux données elles-mêmes, cette rétrospective souligne l'importance des systèmes d'information dans la collecte et la circulation des données liées à la pandémie. Derrière une grande partie des frictions ou des retards dénoncés par certains acteurs et journalistes comme des « couacs » ou des « cafouillages »<fnref n="210" />», se cachent certainement des situations complexes et inédites où la circulation des données n'allait pas de soi et reposait sur un travail humain considérable. La question de la fiabilité des données est aussi revenue régulièrement, les producteurs comme les usagers n'hésitant pas à avertir sur les incertitudes ou les limites des données utilisées. Cette situation s'est présentée par exemple pendant la première vague quand les tests n'étaient pas disponibles en nombre suffisant et que les chiffres de dépistage rendaient compte d'une réalité très éloignée de la situation épidémique. La fermeture des laboratoires lors des jours fériés a aussi donné l'impression de baisses faciales de la circulation du virus. Les acteurs ont appris progressivement à composer avec ces incertitudes ou à s'adapter à une situation

<footnote n="209">209. Solveig Godeluck, « L'open data, une révolution silencieuse dans l'administration », Les Échos, 6 juillet 2021.</footnote>

<footnote n="210">210. Brice Le Borgne, « Urgence, cafouillages, “mille-feuille” d'indicateurs... Dans les coulisses des données très stratégiques sur le Covid-19 », France Info, 10 septembre 2021. https://www.francetvinfo.fr/sante/maladie/coronavirus/urgence-cafouillages-mille-feuille-d-indicateurs-dans-les-coulisses-des-donnees-tres-strategiques-sur-le-covid-19_4099757.html.</footnote>
mouvante, par exemple avec l'émergence des variants ou des vaccins qui ont changé la donne à plusieurs reprises.

On peut aussi s'interroger sur les effets de l'ouverture de ces données. Guillaume Rozier a répété à plusieurs reprises que l'open data était une «arme anti-complotisme» expliquant que «si les autorités disent “il y a 300 morts aujourd'hui”, vous aurez toujours des gens qui diront “'ils mentent, ce n'est pas vrai!”. Les données publiques, détaillées par département, par jour, par âge, par sexe, permettent de vérifier ce qu'il en est.<fnref n="211" />» Une affirmation qui rejoint celle d'Amélie de Montchalin, alors ministre de la Transformation et de la Fonction publique, sur le site de L'Opinion : «les gens pensent que les chiffres mis en ligne par CovidTracker constituent la vérité. Si c'est nous qui les donnons, on pense que l'on ment». Ouvrir des données à un haut niveau de précision et permettre à quiconque de les analyser renforce-t-il la confiance dans les faits? Les premiers travaux parus sur la pandémie ont alerté sur la pollution cognitive que l'explosion des indicateurs et des visualisations de données génère, phénomène décrit sous le terme d'infodemics<fnref n="212" />. D'autres ont montré que la circulation des données sur la pandémie alimente au contraire l'ère dite de «post-vérité» qui réduit l'influence des faits objectifs par rapport aux appels à l'émotion ou aux opinions personnelles<fnref n="213" />. Il est bien connu qu'un gouvernement dont les décisions sont justifiées uniquement par des nombres crée du ressentiment et de la défiance<fnref n="214" />. La période que nous avons traversée, où une série d'indicateurs sanitaires déterminaient notre quotidien, a probablement entretenu ce phénomène. L'ouverture des données semble être une condition nécessaire à la confiance, je doute toujours qu'elle soit suffisante.

<footnote n="211">211. Benoît Floc'h, «Covid-19 : l'enjeu crucial des données publiques», Le Monde, 6 mars 2021. https://www.lemonde.fr/planete/article/2021/03/06/covid-19-l-enjeu-crucial-des-donnees-publiques_6072158_3244.html.</footnote>

<footnote n="212">212. Anatoliy Gruzd, Manlio De Domenico, Pier Luigi Sacco & Sylvie Briand, «Studying the COVID-19 infodemic at scale», Big Data & Society, 2021.</footnote>

<footnote n="213">213. Taylor Shelton, «A post-truth pandemic?», Big Data & Society, 2020.</footnote>

<footnote n="214">214. William Davies, «Comment la statistique a perdu son pouvoir – et pourquoi nous devrions craindre ce qui va suivre», Statistique et Société, 2017, vol. 5, n° 1, p. 11-20.</footnote>
Enfin, au moment où j'écris ces lignes en 2023, on peut s'interro-
ger sur l'«héritage» de la pandémie sur nos pratiques information-
nelles. Depuis que l'OMS a déclaré la fin de l'état d'urgence, les don-
nées liées à la Covid-19 sont beaucoup moins scrutées mais leur
volume est également beaucoup plus réduit. Le dispositif de sur-
veillance de l'épidémie a été considérablement allégé avec la ferme-
ture de SI-DEP le 30 juin 2023, revenant à l'approche «syndromique»
qui précédait la pandémie reposant sur le réseau SOS Médecins pour
les soins de ville, les urgences hospitalières et les certificats de morta-
lité<fnref n="215" />. Les cas sont aussi détectés depuis les déclarations des labora-
toires publics et privés et aussi à travers l'analyse des eaux usées.
Certains épidémiologistes considèrent être «dans le brouillard» et
n'avoir qu'une «idée fractionnée» de la situation<fnref n="216" /> tandis que
d'autres considèrent que la Covid-19 doit être suivie comme une autre
maladie respiratoire. La pandémie a eu pour effet de consacrer le for-
mat du tableau de bord qui facilite le suivi d'une série d'indicateurs
clés dans la décision publique, où il est déjà bien installé avec les
outils de business intelligence, mais aussi auprès du grand public. En
juillet 2023, au moment de la fermeture de son propre tableau de
bord de suivi de la pandémie, le journal Le Monde a publié un article
sur l'intérêt de ce format éditorial<fnref n="217" />. Comme de nombreux médias,
Le Monde a connu un grand succès d'audience avec ce format qui était
assez inédit par le choix des indicateurs, l'usage de données mises à
jour quotidiennement et un travail continu d'amélioration et de

<footnote n="215">215. Santé Publique France, «Surveillance du COVID-19 à partir du 1er juillet 2023», 2023. https://www.santepubliquefrance.fr/les-actualites/2023/surveillance-du-co-vid-19-a-partir-du-1er-juillet-2023.</footnote>

<footnote n="216">216. Céline Hussonnois-Alaya, «“On est dans le brouillard”: le difficile suivi de l'épidémie de Covid-19», *BFMTV*, 2 octobre 2023. https://www.bfmtv.com/sante/on-est-dans-le-brouillard-le-difficile-suivi-de-l-epidemie-de-covid-19_AN-202310020005.html.</footnote>

<footnote n="217">217. Gary Dagorn, «Au terme de trois ans de suivi de l'épidémie, la fin du tableau de bord du Covid-19 du "Monde"», *Le Monde*, 30 juin 2023. https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2023/06/30/fin-de-si-dep-retour-sur-trois-ans-de-suivi-du-covid-19-dans-le-monde_6179970_4355770.html.</footnote>
maintenance des flux de données. Avec près de 31 millions de visites, le tableau de bord a dépassé la fréquentation de n'importe quel article. Pour ce quotidien comme d'autres titres de presse, le format tableau de bord est devenu incontournable dans le suivi des crises, que ce soit sur l'évolution du front en Ukraine à partir des données collectées en source ouverte depuis les réseaux sociaux en *Open Source Intelligence* (OSINT), l'évolution de la production d'électricité et du stockage de gaz lors de la crise énergétique qui a suivi le déclenchement de la guerre en Ukraine ou sur les conséquences du réchauffement climatique comme la sécheresse. L'ouverture des données est devenue une composante indispensable du suivi et de la maîtrise des crises qui se succèdent, que ce soit pour l'information du public, la concertation sur les mesures à prendre ou la prise de décision publique. Le gouvernement a ainsi publié et ouvert les données du « baromètre de l'action publique », qui décline au niveau national et départemental les principaux indicateurs de l'action gouvernementale. La politique de planification écologique du gouvernement d'Élisabeth Borne s'articule autour d'un tableau de bord décrivant la situation actuelle à partir de données publiques et l'objectif cible. Il doit servir à évaluer la mise en œuvre et l'impact de la feuille de route « France Nation Verte »<fnref n="218" />.

Au terme de cette première partie, j'ai présenté les origines de la notion d'open data et son introduction en France puis son institutionnalisation devenant une obligation légale pour les acteurs publics concernés. La pandémie a mis à l'épreuve la politique d'open data par défaut mais a aussi montré son utilité dans la gestion de la crise et l'information du public. Nous poursuivrons cette réflexion sur les limites de l'ouverture des données en France dans la seconde partie qui propose un bilan critique des réalisations permises par l'open data en matière de transparence, d'innovation et de modernisation de l'État.

<footnote n="218">218. France Nation Verte, «Tableau de bord de la planification écologique», 2023. https://www.gouvernement.fr/upload/media/content/0001/06/27899b60fe0cf622dc033d34bd8b2f1ab0c8102c.pdf.</footnote>
Partie II.
Un bilan critique
de l'open data
Un renouvellement
de la transparence
en demi-teinte

L'ouverture des données en France, rendue obligatoire par la loi pour une République numérique, ressemble à bien des égards à la tour de Pise. Ce superbe édifice, qui attire les regards du monde entier, doit son inclinaison à des fondations instables.

Au sous-sol de cet édifice, se trouve le droit d'accès aux documents administratifs. En vigueur depuis 1978 et reconnu comme ayant une valeur constitutionnelle depuis 2020²¹⁹, ce droit reste mal connu, mal appliqué et laisse de nombreuses possibilités de contournement aux administrations. En surface, l'ouverture des données est vue comme la promesse d'un renouvellement en profondeur de la transparence administrative locale et étatique. Le niveau de précision des données ouvertes, leur granularité, devrait permettre d'enquêter et de mobiliser les citoyens au plus proche des phénomènes. Dans les faits, pour beaucoup de journalistes et de militants, les données ouvertes mises à disposition par les collectivités ou l'État se révèlent décevantes. Les éléments potentiellement « sensibles » d'un jeu de données sont bien souvent écartés avant que celui-ci ne soit ouvert, par exemple les indicateurs liés aux financements. Les citoyens ne disposant pas d'un contre-pouvoir légal efficace, la transparence volontaire des administrations n'a donné que peu de résultats par rapport

<footnote n="219">219. Laurent Radisson, « Accès à l'information environnementale : un droit à valeur constitutionnelle », *Actu-Environnement*, 2020. https://www.actu-environnement.com/ae/news/acces-documents-administratifs-doit-conseil-constitutionnel-information-environnement-35310.php4.</footnote>
aux promesses d'un renouvellement en profondeur de la transparence
de l'action publique par l'open data.

Comme nous le verrons à travers une série d'exemples dans des
domaines variés, les données sont soit manquantes, soit générale-
ment trop «inoffensives» pour constituer une véritable «machine à
scandale<fnref n="220" />» et permettre des révélations. De plus, les agents publics
n'ont généralement pas le mandat pour ouvrir des données «sens-
sibles», celles pouvant révéler des faiblesses de l'action publique, ser-
vir à l'opposition ou à proposer des politiques alternatives. Ces don-
nées ne sont généralement ouvertes qu'à la faveur d'une décision des
élus. Du fait de fondations juridiques instables, l'open data n'a pas
encore rempli ses promesses de réduction des asymétries d'informa-
tion entre les citoyens et l'administration.

■ Les fondements juridiques instables de la transparence administrative

Pour comprendre pourquoi l'open data n'a pas suffisamment renforcé
la transparence de l'administration, je vous propose d'abord de reve-
nir sur les conditions d'adoption du socle législatif de l'ouverture des
données. Juridiquement, l'open data repose principalement sur la loi
du 17 juillet 1978 sur l'amélioration des relations entre l'administra-
tion et le public, dite « loi Cada », pour Commission d'accès aux docu-
ments administratifs. Aujourd'hui codifiée dans le Code des relations
entre le public et l'administration (CRPA), cette loi a d'abord été élabo-
rée pour favoriser l'efficacité de l'administration avant de renforcer la
transparence administrative. L'ancêtre de la Cada, la commission dite
« Ordonneau » (du nom du conseiller d'État qui l'a présidée) créée en
février 1977 par décret, avait pour mission de dresser une liste des
documents administratifs communicables « sous réserve d'approbation
par arrêté ministériel ». Cette commission ne visait pas à mettre un
terme aux principes de confidentialité et de secret qui étaient des

<footnote n="220">220. Sylvain Parasie, « Des machines à scandale. Éléments pour une sociologie morale des bases de données », *Réseaux*, 2013, vol. 178-179, n°2-3, p. 127-161.</footnote>
éléments clés de la culture administrative<fnref n="221" />. L'accès aux documents administratifs était plus l'exception que la règle et la commission a jugé au bout d'un an de travail qu'il était impossible de distinguer les documents communicables. C'est le Parlement qui a pris lui-même l'initiative de la réforme. Après le rejet de nombreuses propositions de loi sur la liberté d'accès aux documents administratifs portées par des représentants des principaux groupes politiques, l'Assemblée nationale devait se prononcer en 1977 sur un projet de loi visant à améliorer les relations entre l'administration et le public. Ce projet au contenu hétéroclite ne contenait aucune disposition sur le droit d'accès aux documents administratifs et n'avait pas pour mission de mettre fin au principe du secret administratif. C'est pourtant ce projet de loi, largement amendé par les députés et sénateurs, avec l'aval du gouvernement, qui a permis la reconnaissance du droit d'accès aux documents administratifs. Comme l'explique Franck Moderne, professeur à l'université Paris I qui a retracé l'émergence de la loi du 17 juillet 1978, ce texte a été mis au point «dans une certaine ambiguité, inséré dans un contexte de réformes administratives qui n'était pas préparé à le recevoir». Dans ce contexte, on ne peut pas s'attendre à ce «qu'il résolve à lui seul les multiples difficultés du droit d'accès aux documents administratifs».

La loi Cada a donc été élaborée dans un contexte d'incertitude sur ses finalités : s'agissait-il d'améliorer l'efficacité de l'administration, les relations avec le public ou de répondre à l'exigence de la société civile en matière de transparence de l'administration ? Son élaboration est particulièrement inédite : quelle autre liberté fondamentale a été accordée par une succession d'amendements ? Ce contexte était peu propice à la conception minutieuse d'une procédure de demande d'accès aux documents administratifs qui aurait favorisé véritablement la transparence de l'action publique. Au contraire, l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs se révèle décourageant

<footnote n="221">221. Franck Moderne, «Conception et élaboration de la loi du 17 juillet 1978», in *Transparence et secret. Colloque pour le XXVᵉ anniversaire de la loi du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs*, La Documentation française, 2003.</footnote>
pour quiconque souhaite comprendre les coulisses des décisions de l'administration et contrôler l'action publique. Au premier abord, la loi Cada prévoit une grande simplicité de l'exercice de la demande qui peut être transmise par courrier, fax, mail ou par formulaire en ligne sans formalisme particulier, en se référant seulement à la loi. De préférence, la demande doit être transmise prioritairement à la personne responsable de l'accès au document administratif (Prada). Le code des relations entre le public et l'administration rend obligatoire la désignation d'une Prada pour les communes de plus de 10000 habitants. Son rôle consiste à assurer le suivi des demandes et servir d'interlocuteur à la Cada. La fonction de Prada est encore peu valorisée dans les carrières, peu connue du public et souvent confiée à des agents disposant d'un poids relativement faible au sein de leur administration<fnref n="222" />. Si ce rôle n'a pas été attribué dans l'administration, le citoyen peut soit transmettre sa demande à une adresse générique, soit à n'importe quel agent qui doit se charger de la transmettre. Dans la course d'obstacles du droit d'accès, nombreux sont les citoyens qui tombent dès la première barrière que constitue la recherche d'un interlocuteur. De ce fait, selon Jacques Chevallier, les usagers de la Cada sont pour l'essentiel des initiés « familiers des démarches administratives, qui sont capables, de par leur position sociale, leur formation, leur profession, d'utiliser les ressources que leur offrent les textes et qui ne craignent pas d'affronter l'administration en se posant en quémandeurs pugnaces et revendicatifs ». Le requérant doit aussi désigner précisément le document réclamé ce qui implique à la fois de connaître son existence et de pouvoir le décrire<fnref n="223" />. C'est souvent impossible dès lors qu'on n'a pas connaissance du document. Ce deuxième obstacle écarte, selon

<footnote n="222">222. Jacques Chevallier, « Les pratiques administratives », in *Transparence et secret*, op. cit.</footnote>

<footnote n="223">223. Suite à la ratification par la France de la convention internationale d'Aarhus de 1998 sur la participation du public dans les décisions environnementales et à la directive européenne *INSPIRE* de 2005 sur les données environnementales et géographiques, le droit d'accès a été assoupli en matière environnementale. Dans ces domaines, le droit d'accès peut s'exercer sur une information dont dispose l'administration, même si elle ne l'a pas reprise dans un document et le demandeur est dispensé de désigner un document précis.</footnote>
Chevallier, 25% des demandes qui sont qualifiées d'imprécises et donc jugées irrecevables par la Cada. Il est impossible de connaître le pourcentage de demandes écartées pour ce motif par les administra-tions elles-mêmes (aucun accusé de réception ni enregistrement for-mel des demandes n'est obligatoire). Enfin, les demandes doivent por-ter sur des documents qui ne sont pas préparatoires à une décision administrative «tant qu'elle est en cours d'élaboration». Ce troisième obstacle dans la procédure limite considérablement le rôle de contre-pouvoir que pourrait constituer le droit d'accès.

Une fois passés ces trois obstacles, l'administration a un délai d'un mois pour répondre à la demande. Dans les faits, les demandes reçoivent très rarement un avis, ni favorable, ni défavorable, ni même un accusé de réception de la part de l'administration saisie. La plupart du temps, les requêtes restent lettre morte et tombent sous le coup du refus implicite qui ouvre la possibilité d'une saisine de la Cada. L'autorité administrative a alors un mois pour répondre à la demande, mais, face à l'accroissement des demandes d'avis et de conseils et par manque de moyens, la commission annonce dans son rapport annuel de 2021 un délai moyen de 82 jours<fnref n="224" />. Dans les faits, ce délai est par-fois bien plus élevé quand la commission accuse réception des demandes longtemps après les avoir reçues. Cette subtilité réduit l'affichage du délai moyen de réponse tel qu'annoncé officiellement par la commission. Pendant l'instruction des demandes, la Cada interroge uniquement l'administration, n'échange pratiquement jamais avec le demandeur et les échanges avec la commission se résument à des courriels types. Cela crée une situation paradoxale où l'institution censée promouvoir la transparence est perçue par ses usa-gers comme «une entité lointaine, opaque, dont le fonctionnement reste

<footnote n="224">224. Les rapports annuels de la Cada indiquent un taux d'avis favorable qui varie entre 50 et 60% des avis selon les années. Les avis défavorables varient entre 9 et 10% selon les années. Le reste est réparti entre des demandes irrecevables, ne relevant pas de la compétence de la Cada ainsi que des demandes abandonnées soit parce que l'adminis-tration a communiqué le document avant la production de l'avis ou que le demandeur s'est désisté. Cada, *Rapport d'activité*, 2021. https://www.cada.fr/sites/default/files/rapport_2021.pdf.</footnote>
entouré d'un mystère entretenu par la rédaction souvent très laconique des
avis<fnref n="225" />». Les avis de la Cada sont majoritairement favorables au
demandeur<fnref n="226" />. Cependant, la Cada émet des avis consultatifs et
n'exerce pas de pouvoir de sanctions auprès des administrations.
L'administration peut donc ignorer l'avis de la Cada sans conséquence
juridique tant que le requérant ne saisit pas le tribunal administratif,
lequel statue en moyenne en 17 mois<fnref n="227" />. Bien qu'il ne soit pas néces-
saire de faire appel à un avocat, saisir le tribunal administratif
demande de rédiger un mémoire en défense, un exercice juridique
relativement complexe, rendant ainsi la démarche inaccessible à la
plupart des citoyens. Le requérant peut enfin saisir le Conseil d'État
ce qui demande des moyens juridiques considérables. Finalement, la
Cada ne sert peut-être pas tant à favoriser la transparence qu'à limiter
les contentieux liés au droit d'accès : «sa fonction est de prévenir le
recours au juge, soit en incitant le service récalcitrant à communiquer, soit
en dissuadant l'administré de poursuivre son action»<fnref n="228" />». Le temps et la
lourdeur de la procédure se révèlent très souvent décourageants et
poussent de nombreux demandeurs à abandonner leurs requêtes.
C'est ce qu'a souligné la mission commune d'information du Sénat
sur le droit à l'information publique au terme de ses auditions<fnref n="229" /> :

Les représentants des associations et certains des journalistes entendus
par la mission ont indiqué qu'ils ne saisissaient généralement pas la Cada
en cas de refus de l'administration, dans la mesure où, le plus souvent, ils
ont besoin de consulter les documents sans tarder, pour pouvoir intervenir
utilement dans leur champ ou attirer l'attention du public.

Ces failles dans le droit d'accès à l'information publique pro-
voquent une grande frilosité des agents face à la transparence. La
Cada s'en plaint elle-même déplorant que les administrations

<footnote n="225">225. Jacques Chevallier, 2003, op. cit.</footnote>

<footnote n="226">226. Cada, 2021, op.cit.</footnote>

<footnote n="227">227. Corinne Bouchoux, *Refonder le droit à l'information publique à l'heure du numérique* : un enjeu citoyen, une opportunité stratégique, Sénat, 2014, p. 82.</footnote>

<footnote n="228">228. Jacques Chevallier, 2003, op. cit.</footnote>

<footnote n="229">229. Corinne Bouchoux, 2014, op. cit.</footnote>
attendent un avis pour communiquer les documents<fnref n="230" /> :

Paradoxalement, ce qui est un comble, l'existence de la Cada est parfois un prétexte à l'attentisme. Nous avons en effet des exemples, où c'est l'administration elle-même qui invite le demandeur à saisir la Cada, en faisant de la production de l'avis de la commission la condition d'une réponse positive, alors que la solution va de soi.

La Cada joue ainsi le rôle d'une «piqûre de rappel» du droit d'accès, une procédure légale mal connue des agents, voire parfois inconnue bien qu'existant depuis 1978²³¹ :

[Certaines administrations] se croient fondées à refuser la communication en l'absence d'un texte spécial l'autorisant, pensent qu'il faut un intérêt pour agir, ignorent les délais, méconnaissent l'étendue des compétences de la Cada – quand elles ne découvrent pas à cette occasion son existence [...].

La charge de travail liée au traitement des demandes et à la communication des documents n'est généralement pas prise en compte dans les missions des agents, ce qui occasionne des délais supplémentaires. Les administrations font aussi part d'une «interprétation trop extensive des exceptions»<fnref n="232" />», instrumentalisant parfois la protection de la vie privée ou le secret des affaires pour ne pas communiquer les documents.

La frilosité de l'administration à l'égard de la transparence va même jusqu'à l'utilisation de formats de données non lisibles par les machines, empêchant tout nouvel usage des données. Suite à une demande concernant les propriétés bâties de la commune transmise à la ville d'Épinal, j'ai reçu par courrier un pli volumineux contenant un tableur imprimé sur plusieurs centaines de pages. Je demandais pourtant des données «dans un format ouvert, numérique et réutilisable»

<footnote n="230">230. Cada, *Rapport d'activité*, 2016. https://www.cada.fr/sites/default/files/rapport_d_activite_2016.pdf.</footnote>

<footnote n="231">231. Jacques Chevallier, 2003, op. cit.</footnote>

<footnote n="232">232. Corinne Bouchoux, 2014, op. cit. p. 80.</footnote>
conformément à la loi pour une République numérique. Pour le transcrire en données numériques, il aurait fallu scanner et utiliser un logiciel de reconnaissance de caractère qui s'adapte généralement mal aux tableaux de données. Autre exemple : en octobre 2016, le ministère de l'Éducation nationale a transmis une vingtaine de pages par courrier à l'association Droits des lycéens pour répondre à l'avis favorable de la Cada pour la communication du code source de l'algorithme d'affectation en licence du logiciel Admission Post Bac (APB). Ces données nativement numériques étaient alors évidemment inutilisables en l'état d'autant plus que la documentation du code source était particulièrement nébuleuse, une mesquinerie qui n'a fait que relancer la polémique.

La transparence est donc encore loin d'être une évidence dans le fonctionnement quotidien de l'administration française du fait essentiellement d'un cadre juridique laxiste qui laisse libre cours aux stratégies de contournement des demandes. La France est l'un des premiers pays au monde à avoir accordé un droit de savoir à ses citoyens, mais le droit d'accès français est en pratique beaucoup plus faible que celui d'autres pays. Le classement RTI Rating, géré par les ONG Access Info et le Centre for Law and Democracy, évalue la qualité des lois d'accès à l'information dans le monde. Il donne un score de 65 sur 150 au droit d'accès français là où, par exemple, la loi au Royaume-Uni reçoit une note de 100 et celle du Mexique 136. La France est ainsi classée au 106e rang sur 136 pays dans ce classement qui ne tient compte que des dispositions législatives et non de leur mise en application233. Même si, comme nous le verrons, le cadre juridique existant permet d'obtenir des données dignes d'intérêt au terme d'une démarche opiniâtre, il y a encore fort à faire pour renforcer le droit d'accès en France. Comment dans ces conditions espérer que l'ouverture volontaire des données par les administrations françaises résolve les asymétries d'information entre le public et les institutions? Nous allons voir dans la section suivante que les données ouvertes par

<footnote n="233">233. Centre for Law and Democracy & Access Info, «RTI Rating», https://www.rti-rating.org/country-data/France/.</footnote>
l'administration ont rarement pu servir de support à des enquêtes ou apporter des révélations.

■ L'open data : un carburant pour les «machines à scandale» ?

Les militants de l'open data ont érigé un idéal dans lequel les données ouvertes permettraient de révéler des réalités passées inaperçues. L'utilisation de données est généralement associée à une forme d'objectivité qui tend à discréditer les formes narratives ou interpréta-tives de révélation<fnref n="234" />. L'usage des données ouvertes permettrait de constituer de véritables «machines à scandales»<fnref n="235" /> selon l'expression de Sylvain Parasie, chercheur au Médialab de Sciences Po. L'open data pourrait ainsi distribuer le contrôle de l'action publique à des milliers de citoyens qui pourraient inspecter les milliers de données mises à disposition et prendre de meilleures décisions. Les journalistes se sont déjà saisis de longue date du potentiel de révélation des données à travers la discipline du journalisme assisté par ordinateur («*Computer-Assisted Reporting* ») qui a émergé à la fin des années 1960 aux États-Unis et a permis d'enquêter en explorant des bases de données jusqu'alors trop massives par rapport aux modalités de dépouillement manuelles et humaines. Dans les années 2000, «*les journalistes d'investigation ne sont plus les seuls acteurs à se saisir de bases de données pour prendre l'opinion à témoin*<fnref n="236" />» avec l'émergence des «hackers civiques», des développeurs partageant avec les journalistes la cause de la liberté de l'information et un goût pour la révélation.

Éric Dagiral et Sylvain Parasie ont conduit une étude sur quinze projets réutilisant des données ouvertes à des fins de révélation et d'investigation. Elle montre que ces projets imputent des responsabi-lités selon différentes modalités allant de l'usage de catégories les plus

<footnote n="234">234. Clare Birchall, «Radical Transparency?», *Cultural Studies* ↔ *Critical Methodologies*, op. cit., p. 77-88.</footnote>

<footnote n="235">235. Sylvain Parasie, 2013, op. cit.</footnote>

<footnote n="236">236. Sylvain Parasie & Éric Dagiral, «Data-driven journalism and the public good: “Computer-assisted-reporters” and “programmer-journalists” in Chicago», *New Media & Society*, 2012, vol. 15, n°6, p. 853-871.</footnote>
neutres et factuelles possibles (comme pour le projet NosDeputes.fr de Regards Citoyens), à la sélection d'événements ou de cas litigieux, en passant par la création de nouvelles catégories et jusqu'à la dénonciation pure et simple de cas immoraux. Ces projets mobilisent un public soit en s'appuyant sur les intermédiaires traditionnels de l'information et du militantisme (journalistes, chercheurs, ONG, experts...), soit en servant d'appui à l'enquête collective du public devenant « une sorte d'agence de presse des données publiques ». Sylvain Parasie conclut que la mobilisation des données par les activistes et les journalistes pourrait refaçonner l'élaboration de nos indignations collectives de deux façons. D'une part, les données ouvertes par leur granularité (leur niveau de précision) offrent la possibilité d'aller au plus proche des phénomènes et donc de mobiliser localement en « distribu[ant] via les machines nos indignations collectives ». D'autre part, l'ouverture des données qui alimentent le débat public et l'agenda médiatique participent à un « processus de décentralisation des centres de calcul ».

Jusqu'à une date récente, seules les grandes institutions publiques et privées étaient en mesure de constituer de grandes bases de données et d'élaborer des indicateurs statistiques permettant d'alimenter le débat public237. Or des organisations de presse et des associations militantes considèrent aujourd'hui les bases de données comme des formes permettant de gagner en marge de manœuvre à l'égard des institutions. À travers la structuration et le traitement des données, un ensemble de réalités peuvent ainsi être offertes aux citoyens et en quelque sorte proposées à leur indignation collective.

Pour les militants, les journalistes et les chercheurs, l'utilisation de données ouvertes devrait donc renouveler la capacité de révéler des informations et renforcer le pouvoir d'agir des contre-pouvoirs citoyens. Qu'en est-il dans les faits en France ? Qu'ont permis de révéler les données ouvertes ? Afin de comprendre l'impact des politiques d'open data sur la transparence de la vie publique, explorons

<footnote n="237">237. Alain Desrosières, *La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique*, La Découverte, 1993, p. 397-400.</footnote>
quelques exemples de révélation et de mobilisation rendues possibles par des données ouvertes volontairement par l'administration. En mai 2015, un journaliste de l'AFP participant à un événement de réutilisation de données organisé par les douanes a découvert dans un fichier sur les marchés publics que la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) a commandés dès 2010 des IMSI-catcher. Ces antennes mobiles qui siphonnent toutes les données des téléphones à proximité sont illégales. Une commande avait été passée auprès d'Amesys, société poursuivie par la justice française pour complicité d'acte de torture en Libye<fnref n="238" />. Cette découverte embarrassante a été reprise par les principaux médias. Dans ce cas, c'est une entrée dans une base de données qui a été l'objet de la révélation. C'est aussi le cas dans une autre affaire dont la portée a été considérable pour la vie politique française, les soupçons de détournements de fonds publics et d'abus de biens sociaux de François Fillon.

Les journalistes du *Canard Enchaîné* ont expliqué que l'enquête sur François Fillon, alors candidat à l'élection présidentielle, a été déclenchée par une mention dans la déclaration d'intérêts du candidat à la Haute Autorité de la transparence de la vie publique (HATVP). Cette dernière mentionne l'emploi de Pénélope Fillon à *La Revue des Deux Mondes* sans que l'on puisse retrouver la trace de ses contributions. C'est en partant de cet indice que l'enquête les a menés à découvrir l'emploi présumé fictif de Pénélope Fillon en tant que collaboratrice parlementaire. Certes, ces données étaient contenues dans des fichiers PDF qui ne peuvent pas être exploités automatiquement, mais, depuis le 1er juillet 2017, toutes les nouvelles déclarations sont publiées dans un format lisible par les machines sur data.gouv.fr par la HATVP. Comme l'a expliqué Isabelle Barré, journaliste au *Canard enchaîné*, ce sont ces fichiers qui ont déclenché l'enquête et non une hypothétique « taupe » dans l'équipe de campagne du candidat

<footnote n="238">238. Andréa Fradin, « C'est illégal? Tant pis! Les douanes ont acheté des IMSI-catchers », *Rue89*, 21 mai 2015. https://www.nouvelobs.com/rue89/rue89-police-justice/20150521.RUE9157/c-est-illegal-tant-pis-les-douanes-ont-achete-des-imsi-catchers.html.</footnote>
Fillon<sup>239</sup> :

S'il n'y avait pas eu la création de la Haute Autorité pour la transpa-
rence à la suite de l'affaire Cahuzac, ces déclarations n'auraient pas existé
et, sans ces déclarations, on n'aurait jamais eu le premier indice. On aurait
très bien pu passer aussi à côté de ce scoop.

Autre exemple, début 2016, des données ouvertes ont été utili-
sées par l'association Paysages de France pour calculer l'impact d'un
projet de décret autorisant l'implantation de panneaux publicitaires
dans les petites communes et les parcs naturels. L'association, épaulée
par un bénévole, a produit une série de cartes interactives pour mon-
trer l'impact de cette mesure. Les cartes ont été reprises par plusieurs
médias nationaux et locaux<sup>240</sup>, diffusées dans le journal télévisé de
France 2 en février 2016 et ont servi le travail de mobilisation de
l'association. En février 2016, le gouvernement a renoncé au projet de
décret face à la contestation. On peut aussi rappeler la contre-exper-
tise évoquée en introduction sur l'abaissement de la limitation de
vitesse à 80 km/h réalisée par l'association 40 millions d'automobi-
listes sur trois tronçons tests montrant que «la limitation de vitesse n'a
en rien permis de réduire la mortalité routière sur ces axes<sup>241</sup>».

Plus récemment, les données ouvertes par l'Assurance maladie
sur la campagne de vaccination contre la Covid-19 ont permis aux
journalistes de mettre en évidence de fortes inégalités territoriales.

239. Benoît Jourdain, «Il n'y a pas eu de main qui nous guidait» : une journaliste du «Canard enchaîné» revient sur l'affaire Fillon», *France Info*, 2 février 2018. https://www.francetvinfo.fr/politique/francois-fillon/affaires-fillon/video-il-n-y-a-pas-eu-de-main-qui-nous-guidait-une-journaliste-du-canard-enchaîne-revient-sur-l-affaire-fillon_2589360.html.

240. Paul Desgranges, «Histoire et press-book de ma contribution à la lutte menée par l'association "Paysages de France" contre un projet de décret gouvernemental sur l'affichage publicitaire», 2016. https://pdfext.github.io/doc/CartographieProjetD%C3%AgcretGouvernementalAffichagePublicitaire.pdf.

241. 40 millions d'automobilistes, «80 km/h : le 1er bilan de l'expérimentation», 2018. https://www.40millionsdautomobilistes.com/images/PDF/Bilan-experimentation-80.pdf.
Ouvertes à partir de mai 2021, ces données détaillent le lieu de résidence des personnes vaccinées agrégées à l'échelle du département et de la commune pour les métropoles de Paris, Lyon et Marseille. Elles indiquent aussi la part des personnes vaccinées parmi les patients atteints de certaines pathologies les exposant le plus à des formes de Covid graves. La façade ouest de la France apparaît la plus vaccinée. *Mediapart* s'est saisi de ces données pour montrer fin mai 2021 des «inégalités territoriales flagrantes<fnref n="242" />» avec des départements ruraux ou localisés sur la façade méditerranéenne ayant un net retard pour leur population la plus âgée. Certains départements comme la Seine-Saint-Denis concentrent les inégalités malgré la présence d'un grand centre de vaccination au Stade de France avec par exemple, 45% des transplantés rénaux vaccinés, là où certains départements atteignaient, au même moment, 85% de vaccination pour cette population exposée aux formes graves de Covid-19. *Le Parisien* s'est saisi de ces données, en exploitant le détail par commune disponible en Île-de-France, pour montrer que la carte de la couverture vaccinale «*ressemble à s'y méprendre à celle du niveau de vie par commune*» et qu'elle est fortement corrélée au niveau d'étude des habitants de la commune<fnref n="243" />.

Dans le domaine de l'éducation, les données relatives aux indices de position sociale (IPS) ont révélé une répartition inégale des moyens. Elles ont été ouvertes par le ministère de l'Éducation nationale suite à un jugement du tribunal administratif après trois ans de procédure menée par le journaliste Alexandre Léchenet<fnref n="244" />. Avec ces

<footnote n="242">242. Caroline Coq-Chodorge, Donatien Huet & Rozenn Le Saint, «Vaccination contre le Covid : les inégalités piquent les yeux», *Mediapart*, 29 mai 2021. https://www.mediapart.fr/journal/france/290521/vaccination-contre-le-covid-les-inegalites-piquent-les-yeux.</footnote>

<footnote n="243">243. Victor Alexandre & Stanislas de Livonnière, «Covid-19 en Île-de-France : comment les niveaux de vie et d'études façonnent la carte de la vaccination», *Le Parisien*, 2021. https://www.leparisien.fr/societe/covid-19-plus-les-villes-sont-riches-et-diplomees-plus-elles-sont-vaccinees-19-07-2021-5BS7UU3CZVBZPMISVHKKZPQHBY.php.</footnote>

<footnote n="244">244. «Un journaliste s'est battu trois ans pour que les données sur l'IPS soient connues», *La Voix du Nord*, 30 octobre 2022. https://www.lavoixdunord.fr/1247815/</footnote>
données qui associent les caractéristiques socio-économiques des familles aux chances de réussite des élèves, des journalistes du *Monde* ont montré que la carte de l'éducation prioritaire exclut certains des collèges les plus défavorisés. Les moyens sont censés être affectés aux élèves les plus en difficulté par le classement en REP (Réseau d'éducation prioritaire) et REP+. Or, parmi les établissements avec un IPS inférieur à la moyenne, 112 collèges ne sont pourtant pas classés REP²⁴⁵.

Les données des collectivités territoriales sont aussi souvent utiles à la presse locale. Par exemple, les données ouvertes de la métropole européenne de Lille concernant la présence des élus ont servi au journal 20 minutes pour dénoncer l'absentéisme des élus de Tourcoing, dont l'actuel ministre Gérald Darmanin, au conseil communautaire et dans les commissions de la métropole²⁴⁶. Dans la métropole de Lyon, lors de la campagne des élections municipales de 2020, l'association La Ville à Vélo s'est servie des données du portail open data Grand Lyon pour réaliser un bilan de la réalisation du Plan modes doux 2009-2020 adopté par les élus métropolitains²⁴⁷. L'association a montré que moins de la moitié (40%) du réseau structurant promis a été réalisée. Les données locales ont aussi servi à construire un indicateur pour chaque commune de la métropole en rapportant la quantité d'infrastructures cyclables déployées en site propre pendant le mandat en cours à la quantité de voirie routière hors zone 30. Ces deux indicateurs ont servi à dresser un classement des 68 communes et arrondissements de la métropole de Lyon selon un indicateur global de

article/2022-10-30/un-journaliste-s-est-battu-trois-ans-pour-que-ces-donnees-soient-connues.

245. Violaine Morin & Manon Romain, «Collèges : l'inéquitable répartition des moyens», *Le Monde*, 17 décembre 2022. https://www.lemonde.fr/societe/article/2022/12/17/education-prioritaire-une-carte-des-colleges-a-revoir_6154793_3224.html.

246. Gilles Durand, «Absentéisme : Les élus de Tourcoing semblent bouder la Métropole de Lille», 20 minutes, 2018. https://www.20minutes.fr/lille/2244691-20180328-absenteisme-clus-tourcoing-semblent-bouder-métropole-lille.

247. La Ville à Vélo, «Municipales 2020 : l'heure du bilan!», 2020. https://lavilleavelo.org/2020/02/04/municipales-2020-lheure-du-bilan/.
développement des voies cyclables. Ce classement a servi le plaidoyer de l'association pour plus de cyclabilité sur le territoire métropolitain et un meilleur suivi des promesses électorales.

Même si ces exemples illustrent le potentiel de révélation et de mobilisation de certaines données ouvertes, ce constat est cependant à nuancer.

## Des données « inoffensives » ?

Pour beaucoup de journalistes et de militants, les données ouvertes par l'administration se révèlent généralement décevantes pour conduire une enquête ou envisager une mobilisation. Pour Alexandre Léchenet, les données en open data ne suffisent pas à conduire une enquête : « aujourd'hui, les données publiées sont souvent les plus inoffensives. En termes d'investigation, il n'y a pas trop de révélations à faire ni de choses à chercher<fnref n="248" />». Il souligne toutefois que les données ouvertes permettent un journalisme «de contexte» qui vise à «rétablir les faits» notamment par la cartographie et la visualisation de données. Les données ouvertes servent alors plutôt de point d'appui à l'argumentation. Ce sont plus des références accessibles et utilisables par tous selon la définition étymologique et historique d'une donnée comme ce qui est connu ou admis comme tel<fnref n="249" />. Il faut rappeler que la transparency de l'action publique n'était pas nécessairement l'effet recherché par les premiers militants de l'open data qui se sont longtemps préoccupés d'aspects techniques, mettant au second plan les enjeux politiques majeurs de ce mouvement. Pour l'auteur critique Evgeny Morozov, les participants de la réunion de Sebastopol de 2007 étaient «principalement intéressés par les aspects techniques du processus de révélation et ont posé peu de questions à propos de la politique²⁵⁰». Cette

<footnote n="248">248. Samuel Goëta & Clément Mabi, «L'open data peut-il (encore) servir les citoyens ?», *Mouvements*, 2014, vol. 79, n°3, p. 81.</footnote>

<footnote n="249">249. Daniel Rosenberg, «Data before the fact» in Lisa Gitelman (éditeur), *Raw Data is an Oxymoron*, The MIT Press, 2013.</footnote>
focalisation sur la technique doit être replacée dans le contexte des États-Unis où le droit d'accès à l'information fonctionne de manière efficace, est doté de moyens humains et fait partie de la panoplie d'outils des contre-pouvoirs, en particulier des journalistes qui y recourent de manière routinière. Comme je l'ai abordé précédemment, le droit d'accès aux documents administratifs en France est beaucoup moins efficace et s'apparente souvent à une course d'obstacles pour les demandeurs. Lors de la rencontre de Sebastopol, les participants avaient donc plus pour objectif de favoriser le développement de services sur la base des données publiques. Ils se sont concentrés sur des aspects que certains qualifieraient de « techniques<fnref n="251" />» comme le format des données ou leur lisibilité par les machines car ils avaient déjà accès aux documents et cherchaient à mettre en place des outils pour récupérer automatiquement les données publiques les plus à jour afin de développer des services en ligne. Toujours sur cette question du désintérêt pour les questions politiques dans les principes de Sebastopol, Morozov souligne également que des politiques d'ouverture de données ont été mises en place dans des pays peu ou pas démocratiques comme le Maroc ou Singapour. Même la Russie a publié, suite au G8 de 2013, un plan d'action pour l'open data. Harlan Yu et David Robinson ont ainsi dénoncé le fait que « la libération de données sur la propagande des leaders de Corée du Nord serait susceptible de répondre aux principaux critères du gouvernement ouvert et de l'open data<fnref n="252" />».

Dans ce contexte, des journalistes et des organisations de la société civile dénoncent régulièrement les manques de données et les insuffisances de celles qui sont déjà publiées, par exemple dans le

<footnote n="250">250. Evgeny Morozov, *To Save Everything Click Here*, PublicAffairs, 2014. Traduit en français : *Pour tout résoudre, cliquez ici : l'aberration du solutionnisme technologique*, FYP, 2014.</footnote>

<footnote n="251">251. En bon latourien, je ne peux pas me résoudre à séparer le technique et le social comme le fait ici Morozov. Toutes ces questions sont éminemment sociotechniques et les exemples ne manquent pas dans ce livre du caractère politique d'enjeux comme la lisibilité des données par les machines.</footnote>

<footnote n="252">252. Harlan Yu & David G. Robinson, *op. cit.*, 2012.</footnote>
cadre de la lutte contre la corruption. Dans un rapport, Transparency International a montré de nombreuses insuffisances des données ouvertes dans la lutte contre la corruption en France<fnref n="253" />. Pourtant, l'ONG a souligné que la France est « *le pays qui a fait le plus de progrès* » parmi les cinq pays étudiés. Ce progrès est lié à l'affaire Cahuzac en 2013 qui a conduit à l'adoption d'une série de lois sans précédent contenant des mesures anti-corruption<fnref n="254" />. Transparency International et la Web Foundation ont distingué dix jeux de données indispensables à la lutte anti-corruption :

- les registres des activités de lobbying;

- les registres d'entreprises;

- les données sur les bénéficiaires effectifs des entreprises (les personnes détenant le capital);

- la liste des responsables publics et des élus;

- le budget de l'État;

- les dépenses de l'État;

- les données de la commande publique;

- le financement de la vie politique;

- les données de l'activité parlementaire;

- le cadastre.

Parmi cette liste, seul le détail des dépenses de l'État et des collectivités locales n'est pas disponible en open data. Ces données sont pourtant disponibles dans la base Chorus que Bercy rechigne depuis

<footnote n="253">253. Transparency France, *Un rapport inédit sur l'ouverture des données publiques utiles à la lutte contre la corruption en France*, 2017. https://web.archive.org/web/20221129044554/https://transparency-france.org/actu/publication-des-donnees-corruption-france/.</footnote>

<footnote n="254">254. Plusieurs lois ont été adoptées pour lutter contre la corruption : loi d'octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique; loi de décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière; loi d'avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires; loi de décembre 2016 relative à la transparence, la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique; loi de modernisation de la vie publique de septembre 2017.</footnote>
plusieurs années à ouvrir. Le rapport pointe un manque de granularité des données les plus essentielles dans la lutte contre la corruption :

Les deux jeux de données manquant de granularité (les marchés publics et les financements de la vie politique) sont les plus importants dans la lutte anti-corruption. Par exemple, sur le financement de la vie politique, les comptes des partis politiques sont publiés, mais dans une version simplifiée (les montants et l'origine des revenus, et les montants et la nature des principales dépenses). Il en résulte qu'il est impossible de savoir précisément comment l'argent est dépensé.

En ce qui concerne les marchés publics, depuis le 1er octobre 2018, les acheteurs publics doivent ouvrir les données sur l'offre reteneur selon un standard intitulé « données essentielles de la commande publique » défini par décret. Ce standard comporte de nombreuses faiblesses pour la transparence. Contrairement aux prescriptions de l'Open Contracting Partnership, une organisation internationale qui plaide pour la transparence de la commande publique, certains documents d'un marché (cahiers des charges, offres, texte du marché lui-même...) ne sont pas soumis à l'obligation de publication : comment savoir précisément ce qui a été acheté ? Aussi, le décret n'impose la publication des données des marchés qu'a posteriori, ne couvre que la phase d'attribution du marché et non sa planification ou son exécution, et l'ouverture des données ne concerne que les marchés dépassant un seuil de publication de 40 000 €, ce qui limite fortement l'étendue de la transparence. Les bons de commande émis dans les accords-cadres, une part importante de l'achat public, n'est pas soumis à cette obligation de publicité. L'opacité des accords-cadres a été pointée par la commission d'enquête sénatoriale sur l'influence des cabinets de conseil sur les politiques publiques, créée après l'affaire McKinsey qui a éclaté en janvier 2021²⁵⁵ :

<footnote n="255">255. Arnaud Bazin & Éliane Assassi, *Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques*, Rapport au Sénat n° 578, 2022. https://www.senat.fr/rap/r21-578-1/r21-578-11.pdf.</footnote>
L'État ne dispose pas d'une vision agréée suffisamment fiable et qualitative des dépenses de conseil engagées par les ministères et leurs opérateurs. [...] en l'absence de données centralisées, il est difficile tant pour l'État que pour la société civile de disposer d'un regard objectif sur la place qu'occupent ces cabinets dans les politiques publiques.

Même le montant du marché n'est pas exploitable, comme le regrette l'économiste Pierre-Henri Morand : «il y a tant d'erreurs, de valeurs manquantes, de valeurs non normalisées dans les champs qui sont censés renseigner les montants financiers qu'il est préférable de ne pas utiliser cette information au risque d'interprétations erronées<fnref n="256" />». Dans ces conditions, difficile d'exercer une véritable surveillance citoyenne sur les dépassements de budgets, les délais excessifs ou les résultats non conformes à la commande... L'opacité persistante des données sur les marchés publics ne permet pas non plus de détecter les systèmes frauduleux (ententes, cartels, favoritisme, pots-de-vin, etc.).

Comme on l'a vu dans le cas des données des marchés publics, les prescriptions sur les modalités de l'ouverture définies par décret peuvent considérablement dénaturer l'objectif de transparence adopté par le législateur. Le diable est dans les détails. La HATVP l'a déploré dans un de ses rapports annuels au sujet du registre numérique des lobbyistes<fnref n="257" /> dont le décret d'application a «affaibli l'intention du législateur» par des «exigences extrêmement réduites [...] quant au niveau de détail et au rythme de transmission des informations demandées aux représentants d'intérêts». Selon la Haute Autorité, les modalités de diffusion des données «font obstacle à l'accomplissement de l'objectif principal du répertoire, à savoir permettre aux citoyens de comprendre le processus d'élaboration des décisions publiques». Là encore, l'administration

<footnote n="256">256. Pierre-Henri Morand, Où va l'argent public? La commande publique au défi des données ouvertes, Éditions Universitaires d'Avignon, 2022.</footnote>

<footnote n="257">257. Xavier Berne, «Frais de mandat, lobbying... Le rapport au vitriol de la Haute Autorité pour la transparence», NextInpact, 25 mai 2018. https://next.ink/7845/106642-frais-mandat-lobbying-le-rapport-au-vitriol-haute-autorite-pour-transparence/.</footnote>
dispose de marges de manœuvre importantes pour limiter la capacité d'action de la société civile avec les données ouvertes.

Faut-il en conclure que les agents de l'administration auraient une aversion à la transparence et préféreraient «travailler dans l'opacité» pour empêcher les citoyens de questionner l'action publique? Pour certains militants de l'open data, la situation est aussi simple que ça. On peut penser à Hans Rosling, le médecin suédois qui avait tenté de décrire une pathologie caractéristique de l'administration appelée le «DBHD» comme «Database Hugging Disorder», littéralement le syndrome de l'étreinte des données, que nous avons évoqué précédemment. Bien qu'amusante, la notion de DBHD nous écarte des conditions concrètes de la mise en œuvre de la transparence et empêche de comprendre pourquoi les agents n'ouvrent pas les données demandées par la société civile. Les agents que j'ai rencontrés dans le cadre de mes travaux de recherche et de mes missions chez Dataactivist expriment rarement une opposition systématique à la divulgation d'informations sur le fonctionnement de l'administration. Ils disposent en fait rarement du mandat pour libérer des données qui pourraient comporter une certaine sensibilité politique. Les données doivent généralement passer par des circuits de validation mis en place pour décider de leur ouverture. Ces procédures sont plus ou moins formalisées selon le niveau de sensibilité des données perçu par la hiérarchie politique et administrative. Bien qu'entré dans la loi, le principe d'open data par défaut ne suffit pas à donner aux agents la possibilité de publier des données sans obtenir de validations.

Au contraire de l'image d'une administration préférant l'obscurité à la transparence, beaucoup d'agents affirment un militantisme en faveur de la transparence, un *ethos* militant important dans certaines carrières publiques<fnref n="258" />. Ces agents entreprennent souvent un travail de plaidoyer auprès de leur hiérarchie. Mais, bien souvent, ils doivent faire face à une réalité organisationnelle dans laquelle la transparence

<footnote n="258">258. Alice Mazeaud, « Administrer la participation : l'invention d'un métier entre valo- risation du militantisme et professionnalisation de la démocratie locale », *Quaderni*, 2012, vol. 3, n°79, p. 45-58.</footnote>
est loin d'être une évidence. Les chefs de service et les responsables de l'administration répondent d'abord à leurs objectifs et à leurs missions dont la diffusion de données au grand public ne fait pas officiellement partie. Lorsqu'ils proposent l'ouverture de certaines données, les agents reçoivent souvent comme réponse de la part de leur hiérarchie : «on ne va pas scier la branche sur laquelle on est assis» ou «on ne va pas tendre le bâton pour se faire battre.»

### Face à la fragilité juridique de la transparence administrative, faut-il produire ses propres données ?

Les fondations juridiques instables de la transparence administrative réduisent le potentiel d'enquête et de mobilisation de l'ouverture des données. Le droit d'accès aux documents administratifs pouvant être facilement contourné, la transparence ne fait pas partie des routines de l'administration. De ce fait, les données ouvertes volontairement par cette dernière ont permis peu de cas de révélation et de mobilisation permettant d'en faire un véritable contre-pouvoir. Nombreux sont les journalistes et les acteurs de la société civile qui considèrent les données publiques comme trop «inoffensives» même lorsque le législateur a tenté de renforcer la transparence d'une politique publique ou d'un secteur. Nous avons toutefois vu à travers plusieurs exemples que les données publiques peuvent déceler des surprises et favoriser des enquêtes ou des mobilisations d'ampleur.

Il reste un point que je n'ai pas abordé au cours de ce chapitre, celui de la «neutralité» des données. Les portails open data regroupent essentiellement ce qu'Alain Desrosières appelait des sources administratives, c'est-à-dire des données de gestion qui servent au travail quotidien de l'administration, des «fichiers ou def[s] registres individuels, dont l'agrégation n'est qu'un sous-produit, alors que les informations individuelles en sont l'élément important<fnref n="259" />». Contrairement aux statistiques, elles ne sont pas générées comme un objet de savoir par un organisme

<footnote n="259">259. Alain Desrosières, «Décrire l'État ou explorer la société : les deux sources de la statistique publique», *Genèse*, 2005, n° 58, p. 4-27.</footnote>
spécialisé selon des règles visant à produire une information «agrégée de portée générale». Or, contrairement aux statistiques, ces données sont à l'origine un objet de pouvoir qui sert à la mise en œuvre des politiques publiques. La société civile doit-elle alors s'en méfier voir les boycotters? Pour le journaliste Nicolas Kayser-Bril, réutiliser les données de l'administration signifie se plier à sa vision du monde<fnref n="260" />. Rappelant que les données ne sont pas neutres et qu'elles sont un instrument de pouvoir, il considère que plus on utilisera les données publiques, «plus on se recroquevillera dans le moule des fonctionnaires parisiens qui décident quoi mesurer et comment mesurer». Il invite les journalistes à créer leurs propres données plutôt que de réutiliser celles de l'administration, c'est selon lui la condition pour rester indépendant et penser librement.

Son argument est important et mérite d'être discuté. On le sait, les données publiques intègrent la finalité pour laquelle elles ont été produites. Elles peuvent même être utilisées pour façonner le débat public. En 2009, un collectif de statisticiens et de chercheurs regroupés sous le pseudonyme Lorraine Data, afin de préserver leur devoir de réserve, a publié le livre *Le Grand Trucage* pour réagir aux entraves de plus en plus fortes à l'indépendance de la statistique publique<fnref n="261" />. Le livre présente un catalogue des techniques les plus courantes pour manipuler les statistiques : retenir les chiffres qui arragent les élus, faire dire aux chiffres ce qu'ils ne disent pas ou changer l'outil de mesure pour arranger la réalité. Cette dernière technique qui consiste à «casser le thermomètre» se décèle bien difficilement au vu du peu d'information dont on dispose généralement sur les conditions de production des données. Il faut aussi rappeler que les données reposent sur des catégories qui s'imposent à toutes celles et ceux qui les produisent et les utilisent²⁶². Contenant les traces des usages pour

<footnote n="260">260. Nicolas Kayser-Bril, «Il ne faut pas “libérer les données”. Il faut se libérer par les données», 2017. https://blog.nkb.fr/se-liberer-par-les-donnees.</footnote>

<footnote n="261">261. Lorraine Data, *Le grand truquage. Comment le gouvernement manipule les statistiques*, La Découverte, 2009.</footnote>
lesquelles elles ont été conçues<sup>263</sup>, l'idée même de données brutes qui ne seraient pas façonnées par le contexte sociotechnique dans lequel elles ont été produites est un oxymore<sup>264</sup>. Au contraire, les données de gestion de l'administration sont «brutifiées» avant d'être ouvertes pour tenter de devenir un objet de savoir de portée général<sup>265</sup>.

Idéalement, les journalistes et les acteurs de la société civile devraient donc produire leurs propres données. Comme nous le verrons plus loin à travers plusieurs exemples, la production de données alternatives facilite l'ouverture des données de l'administration et donne du pouvoir d'agir aux acteurs de la société civile. Mais produire ses propres données demande un investissement considérable que les journalistes et les militants ne peuvent souvent pas se permettre. Aussi, en ignorant les données publiques, ces acteurs se privent d'une source d'information qui, comme toute source, doit être prise avec précaution et analysée avec minutie. Le livre *Statactivisme* nous a appris, à travers de nombreux exemples d'usages militants des statistiques, qu'il est possible de se réapproprier le pouvoir des données<sup>266</sup>. Les acteurs de la société civile peuvent tout autant intervenir sur le monde avec les données qu'intervenir sur les données elles-mêmes. *Statactivisme* montre, par exemple, que les représentants des institutions, des syndicats, des organisations patronales, de la recherche et de la société civile réunis au sein du Conseil national de l'information statistique (Cnis) sont parvenus à faire modifier les méthodes de calcul des inégalités employées par l'Insee<sup>267</sup>. Il est tout à fait possible de

<footnote n="262">262. Geoffrey C. Bowker & Susan Leigh Star, *Sorting Things Out. Classification & its Consequences*, MIT Press, 2000.</footnote>

<footnote n="263">263. Harold Garfinkel & Egon Bittner, «“Good” organizational reasons for “bad” clinic records», *Studies in Ethnomethodology*, Prentice-Hall, 1967, p. 186-207.</footnote>

<footnote n="264">264. Lisa Gitelman (éditrice), «*Raw Data* » *Is an Oxymoron*, The MIT Press, 2013.</footnote>

<footnote n="265">265. Jérôme Denis & Samuel Goëta, «Exploration, Extraction and “Rawification”». The Shaping of Transparency in the Back Rooms of Open Data», *Social Studies of Science*, 2014.</footnote>

<footnote n="266">266. Isabelle Bruno, Emmanuel Didier & Julien Prévieux, 2014, op. cit.</footnote>

<footnote n="267">267. Bernard Sujobert, «Comment intervenir sur le programme de la statistique publique? L’exemple des inégalités sociales» in Isabelle Bruno, Emmanuel Didier & Julien Prévieux, 2014, op. cit.</footnote>
se réapproprier l'open data, cela demande de mettre les mains dans le cambouis des données publiques et de signaler leurs faiblesses. Révéler ne consiste pas seulement à exposer au public ses découvertes, c'est aussi montrer ce qu'on ne peut pas savoir et ce qui reste encore opaque.

Le débat entre l'utilisation des données de l'administration ou la production de ses propres données rejoint un questionnement qui traverse les acteurs de la participation. Le politiste Loïc Blondiaux a montré la tension qu'il existe entre deux visions de la participation des citoyens<fnref n="268" />. La première prône l'institutionnalisation d'un échange argumenté entre les groupes concernés par un débat pouvant inclure les groupes les plus marginalisés ou radicaux, qui se mettent autour de la table pour trouver un accord. La seconde vision, celle d'une « démocratie sauvage », défend la capacité d'auto-organisation des collectifs et suggère d'éviter l'enfermement institutionnel pour garder la liberté d'exprimer des subjectivités plus « rebelles ». Dans la continuité de Loïc Blondiaux, on serait tenté de distinguer des données « sauvages » produites par les collectifs citoyens à des fins mili-tantes et des données d'« élevage » mises à disposition de tous comme un sous-produit de l'activité administrative.

<footnote n="268">268. Loïc Blondiaux, *Le nouvel esprit de la démocratie*, Seuil, 2008.</footnote>
<figure><img src="image_9.png" /></figure>
Des promesses démesurées
de croissance et d'innovation

De grands cabinets de prospective et des institutions comme la Commission européenne ont promis des retombées économiques de l'ordre de plusieurs dizaines de milliards d'euros chaque année qui découleraient de la réutilisation des données publiques ouvertes. Ces promesses d'un «nouveau pétrole», une ressource inexploitée dans le sous-sol des administrations et qui pourrait créer une richesse sans précédent, se sont révélées irréalistes au regard des résultats empiriques des études qui ont évalué l'impact de l'ouverture des données.

Pourquoi aborder cet aspect dans un ouvrage sur le rôle démocratique de l'open data ? L'ouverture des données repose sur la combinaison de plusieurs facettes comme nous avons pu le voir dans le premier chapitre. Si le bilan s'avère décevant dans le domaine économique, les politiques d'open data pourraient s'en trouver ébranlées, y compris lorsqu'elles portent sur des sujets liés à la transparence de l'action publique. Même si on note quelques success stories notamment dans le domaine des transports, le faible impact qu'on a pu observer sur l'économie a pu susciter une certaine déception pour les élus qui ont misé sur l'open data pour créer des emplois, notamment dans les collectivités territoriales. Cette déception risque à terme de mettre en péril les projets d'ouverture de données qui sont très dépendantes de leurs tutelles politiques.

Les entreprises et les acteurs privés révèlent aussi les difficultés rencontrées par les usagers lorsqu'ils exploitent des données ouvertes. En effet, du point de vue des usagers, quand les données sont disponibles, elles se révèlent souvent soit manquantes, soit introuvables, soit inutilisables. Nombreux sont les cas où les usagers se plaignent de la faible documentation des données et de la faible qualité des
fichiers mis à disposition. Les données ouvertes sont, à ce stade, généralement pas assez fiables et trop parcellaires pour permettre la création de services, d'entreprises et d'emplois pérennes.

■ Le «nouveau pétrole» : des conjectures de croissance et d'emploi disproportionnées

La décision de mettre en œuvre des politiques d'open data n'est pas née seulement de la volonté de renforcer la transparence de l'action publique. Dans les cas que j'ai pu observer, cet argument constituait parfois un repoussoir pour les élus qui préfèrent éviter que les données puissent servir à contester leur action et à renforcer l'opposition. L'argument qui emportait la décision des élus était souvent la promesse de développement économique et de création d'emplois qui pourraient découler de la réutilisation des données publiques. Avant de détailler les fondements de cette promesse, il faut rappeler le contexte dans lequel les principes de l'open data sont apparus et ont été traduits en politiques publiques nationales et locales.

Comme nous l'avons vu dans le deuxième chapitre, le concept d'open data a été popularisé à partir de la fin de l'année 2007 aux États-Unis puis partout dans le monde. La rencontre fondatrice de Sebastopol est intervenue quelques mois après le lancement de l'iPhone en juin 2007 et avant la création en juin 2008 de l'App Store d'Apple. Cette plateforme a généré des revenus conséquents pour les développeurs d'applications mobiles, bien au-delà des services existant précédemment. Cette coïncidence est loin d'être anecdotique : la création de services mobiles apparaissait alors comme l'une des nouvelles « frontières » de l'économie numérique.

Ouvrir les données de l'administration permettrait de créer une multitude de nouveaux services pratiques. Il faut aussi rappeler le contexte de la crise économique, à partir de l'automne 2008, qui incitait les acteurs publics à mobiliser toutes les ressources disponibles pour favoriser la relance de l'économie. Enfin, l'organisation en 2008 du concours Apps for Democracy à Washington avait inspiré le
développement de nombreux concours d'applications encourageant à la réutilisation des données ouvertes<fnref n="269" />. Les organisateurs d'Apps for Democracy ont créé un guide pour l'organisation de concours d'application. Ce guide insistait sur les retombées économiques de l'événement de 2008, la valeur des 47 applications créées étant estimée à 2300000$ pour un coût de l'opération de 50000$. Cette estimation, très fréquemment reprise comme preuve du potentiel économique de l'open data, reposait sur un judicieux calcul qui multiplie le coût de développement, évalué à 50000$ par application, pour déterminer la valeur créée lors du concours. Or, la valeur n'équivaut pas nécessairement au coût; elle dépend principalement du marché et de l'utilité du bien. Cette valeur a été largement surévaluée et a contribué à l'essaimage des événements comme les hackathons dans lequel les « hackers civiques<fnref n="270" />» sont incités, sur une courte période, à réutiliser des données ouvertes pour imaginer de nouveaux services.

Les études macroéconomiques se sont multipliées pour tenter d'évaluer l'impact potentiel de l'ouverture des données. Un des premiers acteurs à avoir effectué de telles analyses est Rufus Pollock, le fondateur de l'Open Knowledge Foundation que nous avons présenté précédemment. Ce dernier a modélisé les retombées économiques de l'open data en comparaison des revenus que les administrations pouvaient tirer des redevances. Il a montré que les redevances réduisent la demande alors que la réutilisation gratuite (ou, au moins, avec un coût marginal) réduit les barrières à l'entrée et décuplent l'impact économique des données publiques<fnref n="271" />. Les services créés devraient alors générer des recettes fiscales bien supérieures au manque à gagner dû à la suppression des redevances<fnref n="272" />. À la suite de la directive sur les

<footnote n="269">269. Tom Demeyer, « Apps For Amsterdam », *Journal of Community Informatics*, 2012, vol. 8, n°2. https://openjournals.uwaterloo.ca/index.php/JoCI/article/view/3045.</footnote>

<footnote n="270">270. Gabriella E. Coleman, *Coding Freedom. The Ethics and Aesthetics of Hacking*, Princeton University Press, 2013.</footnote>

<footnote n="271">271. Rufus Pollock, « The economics of public sector information », 2008. https://rufuspollock.com/papers/economics_of_psi.pdf.</footnote>

<footnote n="272">272. Mohammed Adnène Trojette, *Ouverture des données publiques. Les exceptions au principe de gratuité sont-elles toutes légitimes?*, Rapport au Premier ministre, 2013.</footnote>
informations du secteur public de 2003, l'Union européenne a multi-
plié les évaluations du potentiel économique de l'open data avec une
première étude en 2006 qui évaluait l'impact entre 26 et 48 millions
d'euros. L'UE estimait en 2017 le marché de la production et du traite-
ment des données à 59 milliards d'euros. Cette industrie emploierait
six millions de citoyens européens, un chiffre qui était censé presque
doubler en 2020²⁷³. Pour l'UE, les données ouvertes constituent un
carburant de l'industrie des données, et il faut encourager l'ouverture
la plus large possible.

Les études macroéconomiques se sont multipliées à partir de
2010, mais on constate des écarts considérables dans la manière dont
elles évaluent l'impact de l'open data. Une étude réalisée pour le por-
tail européen de données<fnref n="274" /> a montré des écarts de 1 à 10 entre les dif-
férentes évaluations de la valeur de l'open data : la valeur econo-
mique des données ouvertes variant entre 0,4% et 7% du PIB mon-
dial !

Comment expliquer de telles variations ? L'étude du portail euro-
péen de données évoque premièrement les différences de méthode
d'évaluation : certaines ont une approche «par le haut» en modélisant
la part des données ouvertes dans la chaîne de création de valeur
macroéconomique tandis que d'autres études partent «du bas» en
évaluant l'impact de l'open data de manière sectorielle puis généra-
lisent à l'ensemble de l'économie. Ces évaluations sont généralement
des études *ex ante*, c'est-à-dire effectuées à partir de recherche et de
modélisation, plutôt qu'ex post, en décrivant l'impact économique
constaté d'une mesure. Elles sont donc des prévisions plutôt que des
mesures objectives. Deuxièmement, les études varient dans leurs
sources de données : certaines se concentrent sur les données du

<footnote n="273">273. European Commission website, «Final results of the European Data Market study measuring the size and trends of the EU data economy», 2017. https://digital-strate-
gy.ec.europa.eu/en/library/final-results-european-data-market-study-measuring-
size-and-trends-eu-data-economy.</footnote>

<footnote n="274">274. Portail européen de données, «The economic benefits of Open Data», 2017.
https://data.europa.eu/fr/publications/datastories/economic-benefits-open-data.</footnote>
secteur public tandis que d'autres incluent les données de la recherche et celles du secteur privé. Les évaluations ne sont pas accordées sur la définition même de l'open data. Certaines considèrent que des données qui ne sont pas librement accessibles, partagées uniquement à des acteurs sélectionnés selon des conditions restrictives, peuvent entrer dans l'estimation de valeur. Troisièmement, dans l'évaluation des bénéfices, certaines études incluent des externalités environnementales ou sociales indirectes selon les méthodes de l'analyse coût-bénéfice qui traduit de manière monétaire tous les aspects de la vie<fnref n="275" />. Cela crée une confusion majeure puisque la valeur de l'open data est souvent exprimée en pourcentage du PIB alors que certaines études font une équivalence monétaire à des phénomènes qui ne contribuent pas directement à la création de valeur économique. Par exemple, une étude réalisée pour l'autorité des transports londoniens estimait que les services réutilisant les données de transport ont permis aux habitants de la métropole de gagner entre 70 et 95 millions de livres<fnref n="276" />. Cette estimation inclut les gains de temps pour les usagers des transports, la réduction de l'incertitude lors des voyages et de plus faibles coûts d'information.

Malgré les variations et les limites méthodologiques de ces études, la fourchette haute est généralement retenue lorsqu'il s'agit d'évaluer la valeur économique de l'open data. Même si elles restent utiles pour emporter la décision des élus et servir de justification aux politiques d'open data, ces estimations ont aussi des effets délétères lorsque vient le moment d'évaluer l'impact réel sur l'économie. C'est particulièrement vrai au niveau local où les élus ont dédié des moyens à l'open data en espérant des retombées directes en termes de croissance et d'emploi sur le territoire. Or, comme nous allons le voir, les

<footnote n="275">275. Franck Ackerman & Lisa Heinzerling, «Pricing the Priceless: Cost-Benefit Analysis of Environmental Protection», *University of Pennsylvania Law Review*, 2002, vol. 150, p. 1553-1584.</footnote>

<footnote n="276">276. Deloitte, «Assessing the value of TfL's open data and digital partnerships», *juillet 2017*. https://content.tfl.gov.uk/deloitte-report-tfl-open-data.pdf.</footnote>
créations d'emplois et d'entreprises réutilisant des données ouvertes sont encore assez rares.

■ Un impact en deçà des attentes sur la création d'emploi

Il me paraît essentiel dans ce bilan critique de faire part d'une déception qu'expriment de nombreux acteurs publics ayant ouvert des données à l'égard de l'impact économique de l'open data. Ces déceptions sont aussi fortes que les promesses d'un «nouveau pétrole» ou d'une nouvelle manne pour les territoires qui ont été formulées par certains défenseurs de l'open data avides de chiffres spectaculaires. Si on s'intéresse aux résultats en termes d'emplois découlant de l'ouverture des données publiques, on s'aperçoit d'un certain décalage entre les chiffres annoncés et la réalité des créations d'emplois dans les sociétés réutilisant des données. Selon un rapport commandé par la Commission européenne en 2020²⁷⁷, l'ouverture des données publiques aurait permis la création d'1,1 million d'emplois en 2019 et le marché de la réutilisation des données devrait avoir atteint 184 milliards d'euros dans l'UE. Cette estimation doit être prise avec des pincettes. Ce chiffre est en réalité fondé sur la généralisation à l'ensemble de l'Union d'une estimation réalisée uniquement en Espagne et dont le périmètre dépasse largement les données ouvertes<fnref n="278" />. Cette estimation concerne en grande partie des entreprises existant de longue date dont le modèle économique n'est pas fondé sur les jeux de données mis à disposition du fait des politiques d'open data. En soi, ces chiffres aux fondements opaques sont courants dans le débat public, mais ils posent problème lorsqu'ils fondent une politique<fnref n="279" />. Lorsque les décideurs questionnent

<footnote n="277">277. Publications Office of the European Union, «The economic impact of open data: opportunities for value creation in Europe», 2020. https://data.europa.eu/en/publications/datastories/economic-impact-open-data-opportunities-value-creation-europe.</footnote>

<footnote n="278">278. Le portail officiel des données européennes, 2017, op. cit.</footnote>

<footnote n="279">279. Par exemple, l'étude d'impact de la loi pour une République numérique cite le chiffre d'une activité économique directe de 32 Md€ en 2010 dans l'UE comme justification du principe d'open data par défaut. «Étude d'impact: N°3318 - Projet de loi</footnote>
les résultats effectifs de l'open data sur l'emploi, il est difficile de faire la démonstration des emplois créés. Dans certaines collectivités territoriales, cela a créé au mieux de la déception voire marqué un coup d'arrêt à plusieurs projets d'open data.

Même s'il faut donc prendre ces estimations macroéconomiques avec précaution, on peut déjà identifier quelques fleurons parmi les entreprises ouvrant ou réutilisant des données publiques françaises. L'étude européenne *Creating Value through Open Data*²⁸⁰ identifie quatre étapes dans la chaîne de valeur de l'ouverture et de la réutilisation des données publiques : la création, l'agrégation, l'analyse et le développement de services.

À travers ces quatre étapes, on trouve des entreprises françaises qui ont créé des emplois et développé des services autour de l'open data. Dans la première phase, celle de la fourniture des données, on peut citer OpenDataSoft, aujourd'hui un des leaders mondiaux des portails d'ouverture et de partage de données. La société compte plus de 100 salariés répartis entre Paris, Nantes et Boston et a levé 21 millions d'euros en janvier 2021 pour financer son expansion. Dans le domaine de la culture et du tourisme, Open Agenda emploie cinq salariés et propose une solution d'agendas partagés dont les données sont ouvertes et standardisées. Dans la deuxième phase, celle de l'agrégation de données, Navitia (filiale de Kisio, elle-même filiale de Keolis, un des leaders de la mobilité en Europe) agrège les données des horaires de 1600 réseaux de transport dans 25 pays. Commoprices, une autre société française, agrège les données sur les prix de près de 3000 matières premières et propose des outils d'analyse pour les négociateurs. Concernant la troisième phase, celle de l'analyse des données, on peut citer namR qui emploie 45 collaborateurs, dont près des deux tiers travaillent en R&D. L'entreprise, qui a

pour une République numérique», Assemblée Nationale, 2015. https://www.assemblée-nationale.fr/14/projets/pl3318-ei.asp.

280. European Commission. Directorate General for the Information Society and Media, *Creating Value through Open Data*, 2015. https://data.europa.eu/en/publications/datastories/creating-value-through-open-data.
réalisé une levée de fonds de huit millions d'euros en 2021, agrège des données variées sur les bâtiments afin de dégager des informations comme le potentiel solaire, le taux de végétalisation d'une parcelle, l'usage d'un bâtiment ou la consommation d'énergie. Enfin, concernant la quatrième phase de création de services, les produits fondés sur la réutilisation de données ouvertes ne manquent pas. On peut toutefois citer trois sociétés françaises dont les services sont devenus des références à l'international. Meilleurs Agents, service du groupe européen Aviv, a développé une équipe interdisciplinaire de 40 personnes dédiées à l'analyse des données de vente immobilières, s'appuyant en France sur les données de demande de valeur foncière ouvertes par la DGFIP. PlumeLabs, une application qui agrège les données sur la pollution de l'air dans plus de 3000 villes dans le monde et aide les usagers à trouver le meilleur moyen pour faire une activité en plein air selon le niveau de pollution. L'application Yuka qui donne des recommandations alimentaires pour chaque produit scanné par son code-barres et qui s'est longtemps appuyée sur les données ouvertes par les contributeurs d'Open Food Facts avant de développer sa propre base de données propriétaire. Dans le domaine de la réutilisation des données de justice, Doctrine propose des outils de recherche et de veille sur les décisions; l'entreprise compte plus de 50 salariés. Predictice qui compte une vingtaine de salariés fournit un moteur de recherche et un assistant conversationnel à partir de la doctrine, des décisions et de la jurisprudence.

Même si les créations d'emplois et de valeur sont en deçà des promesses, rappelons que l'open data est un mouvement récent qui peut mettre plusieurs décennies à porter ses fruits. D'autre part, des acteurs économiques réutilisent des données ouvertes sans que cela ne soit visible pour le producteur de données ou pour l'usager du service. Comme il n'est pas nécessaire de s'identifier sur un portail open data, il est très facile pour une entreprise réutilisant des données de passer sous le radar.
## Des données souvent introuvables et mal documentées

Si l'on interroge les réutilisateurs, on constate que réutiliser des données ouvertes pour créer une activité économique est très complexe, d'abord à cause de la difficulté à identifier les données disponibles et librement réutilisables sur un sujet. Ce problème de la découvrabilité, la capacité d'un jeu de données pertinent à sortir du lot, a été pointé au niveau international dans le rapport du classement Open Data Index d'Open Knowledge International<fnref n="281" />.

La découvrabilité des données est un défi majeur. Nous avons des portails et des registres de données mais les agences d'un seul gouvernement national continuent de publier des données de manières différentes et à différents endroits. De plus, elles ont différents protocoles pour les licences et les formats. Cela a un impact hasardeux : nous pouvons ne pas trouver des données ouvertes, même si elles sont en ligne et donc nous ne pouvons pas les utiliser. La découvrabilité des données est un pré-requis pour que l'open data réalise son potentiel et actuellement la plupart des données sont très difficiles à trouver.

Trouver des données peut se révéler être un parcours du combattant même pour des usagers experts. Concrètement, voici plusieurs cas de données difficiles voire impossibles à trouver. En 2022, sur data.gouv.fr, une requête «coronavirus» ne renvoie pas vers les données publiées par Santé Publique France. Il faut rechercher «covid» pour les trouver, du nom de la maladie causée par le SARS COV-2. Autre exemple : les données essentielles des marchés publiés sur PLACE, la plateforme des marchés de l'État, ont pour intitulé «AIFE_DE_13001977100018» sur data.gouv.fr. Enfin, toujours sur data.gouv.fr, le fichier de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) qui recense toutes les appellations d'origine protégée/contrôlée (AOP/AOC), les indications géographiques protégées

<footnote n="281">281. Open Knowledge International, 2017, «Insights – Global Open Data Index», https://index.okfn.org/insights/. Traduction de l'extrait par l'auteur.</footnote>
(IGP) ou les Label rouge se nomme « SIQO publiés » comme signes offi-
ciels de la qualité et de l'origine.

Le cartographe Jules Grandin avait aussi pointé du doigt le pro-
blème de la découvrabilité dans un tweet<fnref n="282" /> : « rechercher des données :
une déception en 4 actes» illustré de quatre captures d'écran. Il a
d'abord fait une recherche « comptage voyageurs RER» sur Google, cli-
qué sur le premier résultat issu de data.gouv.fr. Sur le portail, la
fiche de description du jeu de données (seize mots) semble corres-
pondre à sa demande. Il télécharge le fichier et l'ouvre dans un tableur
pour découvrir un fichier de deux lignes et deux colonnes comportant
uniquement une seule valeur pour la ligne B du RER parisien dans une
période temporelle non déterminée. Ouvrir un tel fichier inutilisable
ne peut qu'entraîner de la déception et décourager les usagers poten-
tiels de se rendre de nouveau sur un portail open data.

Ce cas illustre un deuxième grand problème rencontré par les
usagers, celui de la documentation des données ouvertes. Ce point est
lié au précédent : si le jeu de données est décrit de manière lacunaire,
les moteurs de recherche auront des difficultés à renvoyer des résultats
pertinents. Mais surtout la documentation est essentielle pour que les
usagers comprennent le contenu des données et soient en capacité de
les utiliser. Les travaux en sociologie des sciences et techniques ont
montré que la réutilisation des données implique un travail complexe
de coordination qui passe souvent par des interactions directes avec
leurs producteurs initiaux. Comment avez-vous mesuré ? Où se trou-
vaient les sondes ? Pourquoi y a-t-il une valeur étonnante ici ? Et pour-
quoi manque-t-il des valeurs sur cette colonne ? Pourquoi les unités de
mesure changent-elles entre ces deux années ? Ces questions qui
peuvent paraître triviales sont en fait vitales à la réussite d'un projet
fondé sur la réutilisation de données. Plutôt que d'accepter ces inter-
actions, la solution a consisté à investir dans des « métadonnées », cen-
sées apporter toutes les informations nécessaires à la compréhension
et l'appropriation des données initiales. Les travaux en sts (études des

<footnote n="282">282. Jules Grandin, « Rechercher des données : une déception en 4 actes », *Twitter*, 29 novembre 2017. https://twitter.com/JulesGrandin/status/935838409809125376.</footnote>
sciences et des techniques) de Paul Edwards et ses collègues ont mon-
tré que le partage et la réutilisation des données provoquent des ten-
sions et des difficultés que seul un travail considérable partagé entre
les producteurs et les réutilisateurs de données parvient à dimi-
nuer<sup>283</sup>. Beaucoup d'acteurs institutionnels dans les sciences ont
considéré que les métadonnées seules pouvaient suffire à décrire fidè-
lement les données et à éviter tout malentendu entre producteurs et
réutilisateurs des données. Pourtant, les données reposent sur de
nombreux présupposés tacites tellement ancrés dans les pratiques
d'une discipline ou d'une organisation que les acteurs ne penseront
pas nécessairement à indiquer dans les métadonnées. Lorsque ces
dernières sont utilisées à d'autres fins, dans d'autres contextes et à
d'autres époques, la documentation sur ces présupposés peut pour-
tant s'avérer essentielle à l'interprétation des données<sup>284</sup>. L'étude des
sciences nous enseigne ainsi que les métadonnées, aussi sophistiquées
et complètes soient-elles, ne suffisent pas à résoudre les problèmes
que rencontrera un usager en exploitant des données.

En ce qui concerne les données gouvernementales, les métadon-
nées sont généralement remplies de manière très lacunaire. Pourtant,
les préconisations officielles mettent un point d'honneur à la produc-
tion de métadonnées complètes, comme l'illustre cet extrait de la
charte internationale de l'open data<fnref n="285" /> :

Nous veillerons à ce que les données soient décrites de manière com-
plète, que toute la documentation accompagnant les données soit rédigée
dans un langage clair et simple et que les utilisateurs disposent de suffisam-
ment d'information pour comprendre les sources, les points forts et points
faibles et les limites analytiques des données.

<footnote n="283">283. Paul N. Edwards, Matthew S. Mayernik, Archer L. Batcheller, Geoffrey C. Bowker, et al., «Science friction: Data, metadata, and collaboration», *Social Studies of Science*, 2011, vol. 41, n°5, p. 667-690.</footnote>

<footnote n="284">284. Christine L. Borgman, Qu'est-ce que le travail scientifique des données? *Big data, little data, no data*, OpenEdition Press, 2020. https://books.openedition.org/oep/14692.</footnote>

<footnote n="285">285. Open Data Charter, «Principes», 2015. https://opendatacharter.org/principles/.</footnote>
Dans l'immense majorité des cas, les descriptions des jeux de données dans les métadonnées sont très courtes. Ce constat quotidien restait à objectiver. Dans le cadre d'une étude réalisée pour la mission Etalab en septembre 2020, j'ai analysé le catalogue de données de data.gouv.fr pour comprendre les enjeux de découvrabilité et de documentation<fnref n="286" />. Cette étude a montré que 22% des jeux de données ont une description d'une longueur totale de moins de 180 caractères et 59% des descriptions en comptent moins de 1000 caractères. Souvent, les descriptions sont une reformulation du titre du jeu de données.

Pour les jeux de données les plus réutilisés, les frictions de la réutilisation des données sont réduites par les échanges directs rendus possibles par certains portails, en particulier data.gouv.fr. Pour faire face aux nombreuses sources de frictions que génère l'exploitation de données ouvertes, les usagers doivent pouvoir échanger entre eux et obtenir un retour de l'administration sur les données. Sur data.gouv.fr, il n'est pas rare que la documentation des données soit beaucoup plus riche dans les discussions que dans les métadonnées officielles. Mais il est aussi fréquent que les producteurs de données ne répondent pas aux questions posées par les usagers ce qui limite les possibilités d'amélioration de la documentation et des données. Sur data.gouv.fr, 40% des discussions n'ont aucune réponse. L'espace d'échange autour de chaque jeu de données est parfois même fermé, en particulier sur les portails des collectivités locales. Sur les portails open data des dix plus grandes villes de France, seules trois d'entre eux laissaient la possibilité de commenter publiquement les jeux de données<fnref n="287" />. De ce fait, il n'y a pas de possibilité d'entraide entre les usagers ou de mise en valeur des échanges avec les producteurs.

<footnote n="286">286. Cette étude n'a pas été publiée mais ces chiffres sont cités dans le rapport du député Bothorel évoqué précédemment.</footnote>

<footnote n="287">287. Les communes publient généralement leurs données sur le portail de leur intercommunalité, département ou région. En 2023, pour les dix plus grandes villes de France, seuls les portails de Toulouse Métropole, Nantes Métropole et la Métropole européenne de Lille laissaient la possibilité de publier directement des commentaires sur les jeux de données.</footnote>
■ Des données pas encore assez fiables pour créer des services pérennes

Pour beaucoup d'usagers, les données ouvertes présentent de graves problèmes de qualité. Cette critique récurrente de la qualité des données doit être prise avec précaution. En effet, les personnes à l'origine des principes de l'open data ont constamment insisté sur l'importance de publier les données brutes, sans que les producteurs n'aient à les retravailler. Cela afin de ne pas causer de travail supplémentaire aux agents et de disposer du matériau brut de l'information publique, des données telles qu'elles sont produites par l'administration. D'autre part, rappelons que les politiques d'open data ont permis la libre réutilisation des données de gestion qui servent au travail quotidien de l'administration, et qui n'ont pas été conçues pour circuler hors des services qui assurent leur production et leur traitement.

L'ouverture met ainsi à l'épreuve des données qui, publiées telles quelles, peuvent être considérées comme de mauvaise qualité, alors même qu'elles sont satisfaisantes du point de vue de leurs usages internes. Les données sont ancrées dans des pratiques professionnelles particulières; leur confrontation potentielle avec des domaines d'activité qui n'ont aucun rapport avec leur ancrage initial risque d'entraîner leur stigmatisation. Des données auxquelles personne n'a jamais rien eu à reprocher peuvent se retrouver qualifiées d'impropres à l'usage.

Néanmoins, les problèmes rencontrés par les réutilisateurs sont réels et entravent le développement d'entreprises dont la pérennité repose sur les données. Le data scientist Vincent Brouté a synthétisé les difficultés que peuvent rencontrer des réutilisateurs face à des données ouvertes<fnref n="288" />. Après avoir exploité les données d'Infogreffe concernant les créations, les radiations et les chiffres clés des entreprises, il s'est appuyé sur cet exemple pour publier un « mémorandum sur ce

<footnote n="288">288. Vincent Brouté, «Mémorandum sur ce qu'il ne faut pas faire en Open Data», 28 septembre 2017. https://www.vincentbroute.fr/blog/memorandum-sur-ce-qu'il-ne-faut-pas-faire-en-open-data/.</footnote>
qu'il ne faut pas faire en Open Data». La structure des données d'Infogreffe évolue d'année en année, ce qui empêche un import automatique des données et demande une intervention manuelle pour constituer une base sur l'ensemble de la période pour laquelle des données sont disponibles. Des colonnes disparaissent certaines années (le secteur d'activité est renseigné uniquement de 2012 à 2015), d'autres sont renommées au fil des années («date immatriculation» devient «date d'immatriculation» ou «effectif 2013» passe au pluriel l'année suivante «effectifs 2014») ou certaines sont créées, comme le numéro de département à partir de 2015. Les fichiers comportent aussi des aberrations : dans les fichiers annualisés, une entreprise est passée ainsi de 3 à 303387 salariés en 2015 et une autre a réussi la prouesse de générer plus de quatre milliards d'euros de résultat net en 2015 pour un chiffre d'affaires de 10000 €. Plus préoccupant : la date de radiation diverge dans un tiers des cas selon si elle est présentée en une seule colonne (année-mois-jour) ou en trois colonnes pour chacune de ces dimensions.

Ces problèmes pourraient être perçus comme une conséquence normale de la confrontation de données, qui n'étaient précédemment pas diffusées, à de nouveaux contextes. Mais les données d'Infogreffe ont pourtant été commercialisées jusqu'en 2017 et les producteurs de ces données ont pour métier de garantir la qualité de l'information juridique et financière sur les entreprises, les greffiers devant assurer l'authenticité des actes de la juridiction dont ils sont les conservateurs. Les problèmes signalés par Vincent Brouté n'ont dans l'ensemble pas été pris en compte après la publication de son billet. Seules quelques colonnes parasites, dont le nommage ou la documentation ne permettaient pas de savoir ce qu'elles contenaient, ont été supprimées. Les données comportent une documentation quasi inexistante, chaque base étant accompagnée d'une quinzaine de mots décrivant les données, reprenant souvent les termes du titre. Enfin, Vincent Brouté signale qu'il n'y a aucun espace public (commentaires ou forum) sur lequel les utilisateurs peuvent poser des questions aux producteurs ou discuter de leurs difficultés avec d'autres utilisateurs.
Seul un formulaire de contact est disponible, mais il semblerait que
les réponses soient rares.

Enfin, la fiabilité des données ouvertes réside aussi dans leur
capacité à perdurer dans le temps. Les usagers ont souvent besoin
d'avoir accès aux versions antérieures d'une base de données ou de
s'assurer que les données sont présentes dans la durée. Ces exigences
sont particulièrement importantes pour des usages scientifiques pour
lesquels la nécessité de reproductibilité de la recherche impose de
pouvoir accéder aux données antérieures pour contrôler les traite-
ments des données afin de vérifier qu'ils soient valides. Néanmoins, il
est courant de voir disparaître des données quelques années après
leur ouverture. Christian Quest, créateur du projet opendatArchives,
a listé plusieurs cas de figure de disparition de données :

- seule la dernière version du jeu de données est publiée;

- les données temps réel sont rarement historisées;

- les données historiques sont effacées lorsque le portail open data est
mis à jour;

- les données sont volontairement dépubliées, comme dans le cas des données de ventes et achats de pesticides, semble-t-il à la demande de certains lobbys agricoles, puis republiées...<fnref n="289" />

Dans d'autres cas, l'ouverture était un acte ponctuel et le travail dédié à la mise à jour des données n'est pas entré dans les missions des agents. On trouve ainsi de nombreuses données obsolètes sur les portails open data.

Pour répondre aux difficultés de réutilisation que rencontrent les
usagers des données ouvertes, l'article 14 de la loi pour une
République numérique (2016) a prévu la création du service public de
la donnée qui vise à « sécuriser les utilisateurs et leur garantir une qualité
de service de niveau industriel » pour les données de référence, celles
qui ont le plus d'impact économique et social et dont la qualité de
mise à disposition est critique pour les utilisateurs²⁹⁰. Ces données de

<footnote n="289">289. Christian Quest, «opendatArchives pour archiver l'opendata!», 2019. https://cq94.medium.com/opendatarchives-7f1707fb29aa.</footnote>
référence sont des informations publiques qui permettent de nommer
ou d'identifier certains produits, services, territoires ou personnes.
Leur niveau de réutilisation nécessite qu'elles soient mises à disposi-
tion avec un niveau élevé de qualité<fnref n="291" />. Neuf jeux de données ont
rejoint par décret le service public de la donnée suite à une consulta-
tion :

- la base Sirene des entreprises et de leurs établissements;

- la base adresse nationale;

- la base de l'organisation administrative de l'État;

- le répertoire national des associations;

- le plan cadastral informatisé;

- le référentiel à grande échelle;

- le répertoire opérationnel des métiers et des emplois;

- le code officiel géographique et le registre parcellaire graphique.

Ces données doivent répondre aux trois principes essentiels du
service public :

- la continuité : dès lors que les données sont ouvertes, elles peuvent être utilisées même si les services qui s'appuient dessus ont été arrêtés, comme c'est souvent le cas avec les applications mobiles produites par les acteurs publics. Elles doivent aussi être disponibles en téléchargement 99% du temps mensuel;

- l'égalité : lorsque les données sont ouvertes, toute personne a un droit égal d'accès et de réutilisation en vertu du principe de non-discrimination des usagers au cœur de l'open data;

- la mutabilité : dès lors que les données sont ouvertes, les citoyens sont en capacité de faire évoluer les services en fonction des besoins des usagers et des évolutions techniques.

<footnote n="290">290. Etalab, « Service public de la donnée de référence : c'est parti », 2017. https://www.etalab.gouv.fr/service-public-de-la-donnee-de-reference-cest-parti.</footnote>

<footnote n="291">291. Élise Mouriesse, « L'accès aux données dans le cadre du service public de la donnée », *Revue générale du droit*, Études et réflexions 2018, n°2, p. 1-37.</footnote>
Une procédure permet aux utilisateurs de signaler les données incomplètes ou erronées. L'arrêté qui définit les règles du service public de la donnée prévoit que l'administration a un mois pour répondre à la demande de l'usager. L'absence de réponse peut être contestée dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif, ce qui octroie aux usagers un véritable «droit de regard» sur la manière dont les données sont mises à disposition. Le service public de la donnée est censé garantir la continuité des données et leur adaptation aux besoins des usagers, ce qui est indispensable pour développer des activités dont le modèle économique réclame la fiabilité et la pérennité des données. L'idée de données essentielles a été prolongée par la Commission européenne qui a défini une liste de jeux de données à «forte valeur ajoutée» devant être librement réutilisable en application de la directive sur la réutilisation des informations du secteur public (PSI) de 2019. Cette liste comprend les statistiques, les données d'observation de la terre et de l'environnement, les données météorologiques, les données géospatiales, les données sur les entreprises et leurs bénéficiaires effectifs et enfin la mobilité.

La loi pour une République numérique considére que les principes du service public s'appliquaient à un périmètre de données restreint, les données de référence listées précédemment<fnref n="292" />. Mais il aurait pu en être autrement en considérant que la mission d'ouverture des données, jugées essentielles ou non, relève bien du service public. Délimiter une liste de données essentielles relevant du service public pourrait sousentendre que les autres n'en relèvent pas. Cette remarque ne remet pas en cause l'utilité de ce dispositif prévu par la loi pour renforcer la fiabilité des données. Des métropoles comme Rennes, Lille ou Brest ont ainsi créé leur service public métropolitain de la donnée pour «accompagner l'évolution des services publics, dans un environnement où les données prennent une importance croissante» et se positionner comme un «acteur majeur de la qualité, de l'échange et de l'utilisation des données par

<footnote n="292">292. Lucie Cluzel-Métayer, «La construction d'un service public de la donnée», *Revue française d'administration publique*, 2018, vol. 167, n°3, p. 491-500.</footnote>
les acteurs du territoire<fnref n="293" />». Ici, la notion de service public est mobilisée pour l'ensemble des données ouvertes de la collectivité, voire s'étend à l'ensemble du territoire. Dans certains cas, le service public métropolitain de la donnée favorise la circulation des données publiques ou privées. Territoriale ou nationale, restreinte ou étendue, la reconnaissance de la qualité de service public réinscrit l'ouverture des données dans la continuité de l'histoire de l'action publique et ses principes essentiels, là où certains agents ou décideurs ont pu percevoir l'open data comme un « produit d'importation ».

## Une création de valeur à concevoir dans le long terme

Nous avons pu mesurer le décalage qui existe entre les études macroéconomiques qui font de l'open data la nouvelle manne capable de créer des gisements collossaux de valeur et d'emploi et la réalité empirique. Plutôt que de promettre des retombées immédiates en termes d'emplois, mieux vaut rappeler que l'open data constitue un investissement de long terme dont les résultats ne pourront s'apprécier qu'après des années, à la fois dans le domaine économique, et dans les nouvelles relations qu'il permet entre le public et les institutions. C'est ce que montre bien une étude allemande<fnref n="294" /> qui distingue les trois grandes phases de l'émergence des gains économiques de l'open data : la phase d'introduction, la phase de croissance et la phase de rentabilité.

L'étude part du principe que les entrepreneurs ne raisonnent généralement pas en identifiant des données et en trouvant des manières de les valoriser mais plutôt en identifiant un besoin ou un problème et en cherchant les données qui permettraient de le

<footnote n="293">293. Rennes Métropole, «Deux années d'amorçage du Service public métropolitain de la donnée», Rudi, 2021, https://blog.rudi.bzh/deux-annees-damorcage-du-service-public-de-la-donnee-de-rennes-metropole.</footnote>

<footnote n="294">294. Jens Preische, «Digitales Gold. Nutzen und Wertschöpfung durch Open Data für Berlin», 2014. https://www.technologiestiftung-berlin.de/downloads/digitales-gold-nutzen-und-wertschoepfung-durch-open-data.</footnote>
<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Figure 3. Phases de l'impact économique d'une politique d'open data selon Jens Preische (2014).</figcaption></figure>

résoudre. Les gains ne peuvent donc pas être immédiats. Dans la première phase, celle de l'introduction, les coûts dépassent largement les gains pour le secteur public. Ces coûts décroissent ensuite, mais très légèrement : pour que les bénéfices économiques de l'open data se réalisent, le travail sur les données doit se poursuivre avec les réutilisateurs pour en améliorer la qualité et la pertinence. Un investissement continu des acteurs publics dans l'open data est une condition essentielle de l'effet de levier économique attendu de l'ouverture des données. Dans la deuxième phase, celle de croissance, le secteur privé commence à détecter des opportunités avec les données ouvertes et en tire profit. De faibles gains apparaissent et génèrent quelques revenus fiscaux. Dans les deux premières phases, les gains sont essentiellement indirects sous forme de gains d'efficacité et de nouvelles opportunités pour le secteur public. Ces gains indirects sont particulièrement difficiles à évaluer et à identifier : combien d'applications et de services du quotidien utilisent l'open data sans que nous le sachions ?
<figure><img src="image_11.png" /></figure>
Une transformation
des administrations en cours

Au-delà des promesses de renouvellement de la transparence et de l'innovation qui ont guidé le développement des premiers projets d'ouverture de données, l'open data a aussi bénéficié directement à l'administration elle-même. Les projets d'open data sont ainsi souvent rattachés à des services de transformation de l'administration qui visent à renouveler ses pratiques, à «désîloter» son fonctionnement ou à la rapprocher de l'usager.

Ouvrir des données nécessite un travail important qui reste généralement invisible. Cette tâche n'entre pas dans les missions des agents, hormis pour la personne en charge du pilotage de l'ouverture des données de l'organisation. De ce fait, l'amélioration de la qualité et de la fiabilité des données ne trouve généralement pas de moyens humains et financiers. Sous-évalué et négligé par les décideurs, le travail d'ouverture des données est pourtant une condition indispensable au développement des usages des données ouvertes. Le travail sur les données dans les administrations engendre des bénéfices immédiats pour le service public : développement de nouveaux usages analytiques et prédictifs liés à la data science, possibilités de médiation et de concertation avec le public, amélioration de la qualité des données, meilleure connaissance du patrimoine informationnel de la collectivité... L'open data constitue un vecteur essentiel de la transformation numérique de l'administration.

■ Le mirage de l'ouverture des données par défaut

Avant d'aborder les bénéfices de l'ouverture des données pour les administrations déjà engagées dans une telle démarche, il faut
rappeler qu'il subsiste de véritables fractures territoriales et sectorielles dans la mise en œuvre de l'objectif légal d'ouverture des données par défaut. Au niveau local, en France, la mise en œuvre du principe d'ouverture des données par défaut marque un décalage par rapport aux ambitions initiales.

Selon l'Observatoire open data des territoires<fnref n="295" />, en octobre 2018, au moment où l'obligation légale de la loi pour une République numérique arrivait à échéance, l'association évaluait que 343 collectivités locales avaient ouvert des données soit 7,6% des 4500 concernées par la loi. En décembre 2022, elles étaient 728 soit 16% des collectivités concernées par l'obligation légale.

À noter que la méthodologie de cet observatoire requiert seulement l'ouverture d'un jeu de données par la collectivité sur un portail open data, une exigence minimale qui ne témoigne pas nécessairement d'une politique volontariste d'ouverture des données. L'observatoire montre une fracture entre les grandes et les petites collectivités. Ainsi, 94% des régions ont engagé une démarche d'ouverture contre 60% des départements, communes et intercommunalités de plus de 100000 habitants. Ce chiffre tombe à 8,5% pour les communes et intercommunalités de moins de 100000 habitants. L'ouverture des données demande des moyens et sa mise en œuvre crée de nouvelles fractures entre les territoires.

Ces fractures dans la mise en œuvre de l'ouverture des données ne sont pas seulement territoriales, elles sont aussi sectorielles. Des pans entiers de l'administration nationale ou locale n'ont pas ouvert de données. Parmi ceux-ci, on peut citer en premier lieu les hôpitaux qui n'ont ouvert aucun jeu de données. De nombreuses données sont certes transmises aux autorités sanitaires, qui ensuite les reversent, mais aucun hôpital ne publie directement de données sur data.gouv.fr. Pourtant, de nombreuses données sanitaires pourraient être ouvertes par les hôpitaux, concernant par exemple les temps d'attente aux urgences, la satisfaction des patients ou encore les

<footnote n="295">295. OpenDataFrance, « Enquête sur l'open data des territoires 2018 – Rapport d'analyse », 2018. https://www.observatoire-opendata.fr/archives/archive-oct-2018/.</footnote>
infections nosocomiales. Il en va de même des universités qui disposent de nombreuses données sur leur patrimoine, les parcours des étudiants, la mixité sociale, la vie associative, la recherche ou les ressources documentaires. Quelques universités publient des données sur data.gouv.fr (Angers, Nanterre, Paris 13) avec certains jeux de données particulièrement intéressants<fnref n="296" />, mais elles font office d'exception dans un secteur où les nombreuses parties prenantes (étudiants, enseignants-chercheurs, syndicats, collectivités locales...) auraient intérêt à disposer de ces données. On pourrait aussi citer les services d'archive qui, malgré leur mission de transparence et le volontarisme de l'Association des archivistes français (AAF) sur le sujet, ont rarement ouvert des données structurées sur leurs fonds. Les cartographies de données réalisées par Etalab dans le domaine de la santé, du logement ou de la santé au travail rappellent aussi que de nombreuses données restent encore à ouvrir.

## Les nombreux obstacles à surmonter dans l'ouverture des données

Comment expliquer ces difficultés des administrations à ouvrir leurs données? Faut-il y voir le signe d'une réticence systématique des agents? Pour certains militants de l'open data, les difficultés à l'ouverture des données publiques s'expliquent souvent par la « réticence de l'administration », un terme récurrent qui englobe des situations très différentes. On peut se souvenir de la métaphore évoquée plus haut du syndrome de l'étreinte des données (le « DBHD ») popularisé par le médecin suédois Hans Rosling. On peut aussi s'appuyer sur les travaux d'Harold Garfinkel et Egon Bittner. En cherchant pourquoi les

<footnote n="296">296. L'université Paris 13 a ouvert les données de son système d'information Apogée, qui assure la gestion des étudiants des étudiants, dans le respect de leur anonymat. Les données indiquent les diplômes préparés, les étapes pour y parvenir, les composantes de l'université concernées et l'origine des élèves. À partir de ces données (https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/donnees-de-scolarite-de-luniversite-paris-13/), une application a été réalisée pour visualiser les parcours des étudiants par formation. https://mindsized.org/viz/traces/.</footnote>
dossiers médicaux qu'ils étudiaient dans leurs recherches étaient de si
mauvaise qualité, ils ont montré qu'il existe de nombreuses «bonnes
raisons organisationnelles» pour que ces données persistent et soient
même considérées comme précieuses<fnref n="297" />.

En reprenant à mon compte leur expression, quelles sont donc les
«bonnes raisons organisationnelles» qui expliquent que de nom-
breuses données ne soient pas encore ouvertes ? Pour décrire les diffi-
cultés qu'engendre la circulation des données, il faut d'abord rappeler
que la circulation des données génère irrémédiablement des frictions.
Edwards et ses collègues<fnref n="298" /> l'ont bien montré avec l'exemple de la cli-
matologie, où la diffusion et la réutilisation de données issues de
sources très variées créent des résistances et entrave les rouages bien
huilés des organisations :

À chaque interface entre deux surfaces, la friction consomme de l'énergie, produit de la chaleur et use les parties en mouvement. La métaphore d'Edwards des frictions de données décrit ce qui survient à l'interface entre les «surfaces» de données : les points où les données bougent entre les personnes, les couches sociales, les organisations ou les machines – d'un laboratoire à l'autre, d'une discipline à l'autre, d'un capteur à un ordinateur ou d'un format de données (comme une feuille de calcul Excel) vers un autre (comme une base de données scientifique spécifique) [Edwards, 2010]. Chaque mouvement de données à travers une interface a un coût en temps, énergie et attention humaine. Chaque interface entre groupes et organisations, ainsi qu'entre les machines, représente un point de résistance où les données peuvent être rendues incompréhensibles, mal interprétées ou perdues. Dans les systèmes sociaux, les frictions de données consomment de l'énergie et produisent des turbulences et de la chaleur — c'est-à-dire des conflits, des désaccords et des processus inexact s, déréglés.

Les frictions ne sont donc pas un trouble à soigner, pour
reprendre les termes médicaux du DBHD, mais une constante dans la
circulation des données. Pour mieux comprendre les contraintes

<footnote n="297">297. Harold Garfinkel & Egon Bittner, 1967, op. cit.</footnote>

<footnote n="298">298. Paul N. Edwards *et al.*, 2011, *op. cit.*</footnote>
organisationnelles et techniques auxquelles les agents font face lors de l'ouverture des données, je vais m'intéresser ici à cinq grandes sources de frictions que j'ai retrouvées dans la plupart des administrations que j'ai explorées.

La première source de frictions résonne avec les limites de la transparence volontaire de l'administration évoquées précédemment. Nous l'avons vu, les agents ne disposent pas du mandat pour ouvrir des données réputées « sensibles » qui pourraient servir à l'opposition ou à la remise en cause l'action des élus. Les données servant la transparence de l'action publique passent par des circuits de validation spé-cifiques. Sans l'appui des élus, les données publiques jugées « sensibles » peuvent rarement traverser les circuits de validation. Sans un cadre juridique qui contraindrait les administrations à satisfaire les demandes, les données de transparence continueront de s'échapper par un sauf-conduit plutôt que de suivre une procédure où l'ouverture de données constitue une pratique courante et ancrée dans les rou-tines de l'administration.

La seconde source de frictions relève du fait que souvent de nom-breux projets d'open data sont conçus comme des projets annexes ser-vant d'abord la communication ou l'image de l'institution. Il en résulte que les projets d'open data n'ont pas les moyens de leurs ambi-tions. En France, la loi pour une République numérique n'a prévu aucun moyen financier pour les administrations concernées par le principe d'ouverture des données par défaut, dans un contexte de réduction des dépenses publiques. Au-delà de l'aspect financier, l'État a prévu très peu de dispositifs pour accompagner les collectivités dans cette transformation importante de leur fonctionnement. Par ailleurs, le manque de moyens dédiés à l'ouverture des données se révèle aussi dans les missions des agents. Chaque agent a généralement une lettre de mission ou une fiche de poste qui indique ses responsabilités dans l'organisation. Hormis le cas des chargés de projet open data, l'ouver-ture n'est pratiquement jamais intégrée dans les missions officielles des producteurs de données. De ce fait, celle-ci se fait à la marge de leurs responsabilités, voire assez souvent hors de leur temps de
travail, ce qui peut générer du surmenage. L'absence de reconnaissance de ce travail dans les missions des agents a aussi pour conséquence que les données ne sont souvent pas mises à jour par manque de disponibilité. Il est rare que l'actualisation soit automatisée, elle repose plus souvent sur une extraction manuelle. Comme la hiérarchie ne reconnaît pas l'ouverture des données comme une de leurs responsabilités, les agents n'ont souvent pas le temps d'interagir avec les usagers des données pour corriger des problèmes qui leur ont été signalés. Pourtant, ces signalements constituent un bénéfice direct des projets d'open data. Ils permettent de découvrir des problèmes dans les données qui n'auraient pas été détectés si elles n'avaient pas circulé hors de l'organisation.

La troisième source de frictions porte précisément sur cette question de la qualité des données dont nous avons parlé précédemment. Dans de très nombreux cas, l'ouverture concerne des données qui étaient rarement, voire jamais, sorties des réseaux sociotechniques de l'organisation et dont la qualité était généralement jugée suffisante pour les usages internes pour lesquelles elles sont produites. On retrouve souvent parmi les grands principes de l'open data l'idée que cette question de la qualité des données doit tout simplement être évacuée du processus d'ouverture. Par exemple, la Sunlight Foundation affirme dans ses dix principes de l'open data qu'il faut d'abord ouvrir les données sans les modifier et attendre que le retour des usagers permette d'améliorer leur qualité<fnref n="299" />. Mais, en pratique, il est difficile de balayer de la main la question de la qualité. Pour les agents, l'ouverture des données peut constituer une prise de risque. Comme les données ouvertes peuvent servir au contrôle et à l'évaluation des politiques publiques, les critiques à l'égard de leur faible qualité ou de la présence d'erreurs peuvent avoir de lourdes conséquences pour la carrière de ceux qui les publient. En faisant migrer les données dans un cadre nouveau, les projets d'open data rendent potentiellement centrales certaines dimensions qui étaient peu pertinentes

<footnote n="299">299. Sunlight Foundation, «Ten Principles for Opening Up Government Data», 2010. https://sunlightfoundation.com/policy/documents/ten-open-data-principles/.</footnote>
dans leurs cadres d'usages initiaux. Des absences jamais remarquées
deviennent des manquements, des approximations, ou des erreurs.

En plus de rendre saillants des problèmes de qualité des don-
nées, l'ouverture des données révèle souvent des problèmes d'accessi-
bilité aux données elles-mêmes. La prise de conscience que l'action
publique repose en grande partie sur des données est récente et le tra-
vail sur la gouvernance de cette ressource est souvent totalement
neuf. Là où certains voient les données comme une ressource dispo-
nible et prête à circuler, il faut en fait souvent désarticuler les assem-
blages dans lesquels elles sont prises<fnref n="300" />. En effet, quand les données
sont stockées dans des systèmes d'information qui sont les outils de
travail quotidien des agents, elles ne prennent pas la forme de fichiers
qui pourraient être transférés facilement, comme c'est le cas avec les
tableurs. D'un point de vue matériel, les informations y sont stockées,
organisées et traitées dans des bases de données dont l'export est rare-
ment prévu dans les fonctionnalités. Pour parvenir à exporter les don-
nées et éventuellement automatiser leur ouverture, les responsables
de projet open data doivent généralement faire appel à des techni-
ciens spécialisés. Dans bien des situations, les outils de travail des
agents produisent des «vues» qui construisent des liens entre des
tables hétérogènes dans la base de données. Pour les gestionnaires de
bases de données, l'extraction demande de disposer du schéma de la
base qui permet de reconstituer l'organisation physique des données
auquel l'usager n'a pas accès. Mais lorsque le système d'information a
été conçu par un prestataire externe, le schéma est rarement connu
des gestionnaires de bases de données. Dans certains cas, l'ouverture
se transforme en une véritable enquête qui consiste à fouiller dans les
entrailles des serveurs ce qui peut prendre des semaines voire des
mois de travail. Il faut ensuite développer un script informatique, une
«moulinette», qui accomplit l'extraction de la base de données en

<footnote n="300">300. Lire à ce sujet : Jérôme Denis & Samuel Goëta. «La fabrique des données brutes. Le travail en coulisses de l'open data», in Clément Mabi, Jean-Christophe Plantin & Laurence Monnoyer-Smith, *Ouvrir, partager, réutiliser. Regards critiques sur les données numériques*, Maison des sciences de l'homme, 2017.</footnote>
rassemblant les informations éparpillées dans différentes tables et parfois plusieurs serveurs. L'ouverture des données interroge ainsi la «souveraineté» de l'organisation par rapport à ses prestataires. C'est souvent au terme d'un coûteux travail que les données sont extraites, isolées des bases qui les ordonnaient et assuraient leur accessibilité interne ordinaire, afin d'être déplacées et inscrites dans un nouvel assemblage, dédié à leur ouverture.

Au-delà des problèmes d'extraction et de la question de la qualité, de nouvelles frictions apparaissent lorsque les agents prévoient les risques qui pourraient survenir de l'utilisation des données. Comme ils se voient souvent attribuer la responsabilité des données qu'ils ouvrent, les agents exercent généralement une grande vigilance quant aux risques possibles de leur réutilisation pour la sécurité et l'intégrité des habitants. Lorsqu'ils envisagent l'usage malveillant de données, celles-ci peuvent être exclues du périmètre concerné par l'ouverture. C'est par exemple le cas des données sur les réseaux d'eau potable. Légalement, ce sont des données publiques, sans informations nominatives et produites dans le cadre d'une mission de service public. Mais, en mettant ces données au banc d'essais des risques, les gestionnaires de ces données incluent généralement des acteurs malveillants parmi leurs usagers possibles. Certains ont considéré que ces informations pouvaient servir à cibler des actes terroristes. Les agents imaginent généralement tous les usages potentiels des données ouvertes, y compris en incluant des criminels parmi les publics potentiels des projets d'open data. La chaîne de responsabilités de la réutilisation amène souvent les agents à la plus grande prudence dans l'ouverture des données. C'est particulièrement le cas lorsque les données contiennent des données à caractère personnel. Le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA) prévoit que la publication de données à caractère personnel est proscrite sauf dans trois cas : si une disposition législative le prévoit, si les personnes intéressées ont donné leur consentement et si le document correspond à une des catégories de documents pouvant être rendus publics sans anonymisation<fnref n="301" />. Ces catégories de

<footnote n="301">301. Cnil & Cada, *Guide pratique de la publication en ligne et de la réutilisation des données*</footnote>
document servent à l'information du public sur l'organisation de la vie économique, associative et culturelle ou l'exercice des professions réglementées. En dehors de ces cas, les données doivent être anonymisées, c'est-à-dire qu'elles ne se réfèrent plus à une personne réelle et ne sont plus spécifiques à une personne mais communes à un ensemble de personnes. En pratique, les données à caractère personnel sont souvent considérées comme une matière «radioactive» dans les projets d'open data, faisant l'objet des plus grandes précautions malgré les possibilités offertes par l'anonymisation. Certains agents ou élus ont une interprétation excessive du RGPD, bloquant l'ouverture de données qui offraient pourtant des garanties d'anonymisation. Il existe pourtant des exemples où des acteurs publics ont ouvert des données anonymisées dans leur plus fort niveau de précision sans permettre de retrouver un individu en particulier. Par exemple, la ville de Roubaix publie chaque année les caractéristiques détaillées de plus 10000 adhérents de la médiathèque (tranche d'âge, quartier, nombre de visites, nombre d'emprunts, année d'adhésion...) permettant à chacun de comprendre les usages de ce lieu culturel<fnref n="302" />. L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) publie les données brutes de l'enquête établissant le Baromètre du numérique<fnref n="303" />. De 2007 à 2022, les réponses détaillées de 2000 à 4000 personnes par an peuvent être librement analysées pour comprendre les usages du numérique en France. Ces exemples font office d'exception. De mon expérience, ce type de données est souvent vite écarté dans les projets d'ouverture de données, par crainte souvent excessive d'enfreindre au RGPD ou du fait du travail important requis par l'anonymisation.

<footnote>publiques («open data»), 2019. https://www.cnil.fr/sites/cnil/files/atoms/files/guide-open-data.pdf.</footnote>

<footnote n="302">302. Ville de Roubaix, «Caractéristiques des adhérents à la médiathèque La Grand Plage en 2019», 2020. https://opendata.roubaix.fr/explore/dataset/caractéristiques_adherents_2019/table/.</footnote>

<footnote n="303">303. «Baromètre du Numérique - data.gouv.fr», 2023. https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/barometre-du-numérique.</footnote>
L'ouverture des données dans une administration française res-
semble donc souvent à une course d'obstacles. Il faut obtenir un man-
dat pour faire la transparence sur des sujets sensibles pour des élus,
travailler hors des missions qui leur sont attribuées pour les agents,
extraire des données de systèmes d'information qui ne le permettent
souvent pas, corriger et rendre intelligible des données qui n'ont pas
circulé hors du service, ou encore anticiper des risques qui pourraient
entraver la carrière de l'agent qui ouvre ces données. Mais, au terme
de ce parcours, quels bénéfices en tire l'administration au-delà des
promesses de transparence et d'innovation? Comment l'ouverture des
données transforme-t-elle des administrations? Tout compte fait, ces
efforts en valent-ils vraiment la peine?

■ Les bénéfices inattendus de l'ouverture des données pour le fonctionnement des administrations

Pour répondre à ces questions, on peut s’appuyer sur l’enquête qualitative réalisée par l’association OpenDataFrance dans le cadre de son Observatoire open data des territoires304. Quarante-six agents représentant chacun un territoire ayant ouvert des données ont répondu à une série de questions portant sur les conditions de mise en œuvre d’un projet d’open data et ses conséquences pour la collectivité. Dans les questions sur l’impact, une forte majorité de répondants dresse un bilan favorable de l’ouverture des données. Trente-six répondants (78%) signalent des effets bénéfiques ou des externalités positives à l’ouverture des données dans leur collectivité. Trois répondants (6%) signalent des effets négatifs qui, en consultant les données détaillées, correspondent principalement à une sous-estimation de la charge de travail demandée par l’ouverture des données.

Dans le détail des réponses, le bénéfice perçu le plus fréquem-
ment porte sur l'amélioration de la qualité des données. Trente-

<footnote n="304">304. OpenDataFrance, «Enquête sur l'open data des territoires 2018 – Rapport d'analyse», 2018. https://www.observatoire-opendata.fr/wp-content/uploads/2018/09/Rapport-analyse-enqu%C3%AAte-OD.pdf.</footnote>
quatre répondants (73%) ont ainsi signalé que la démarche a eu pour
effet d'améliorer la qualité des données produites par leur organisa-
tion. En exposant les données au public, les producteurs de données
peuvent découvrir des erreurs, des approximations ou des coquilles
qui n'ont pas été détectées lorsqu'elles circulaient uniquement à l'inté-
rieur du service. Par exemple, les agents de Keolis Rennes qui ont
ouvert des données concernant les horaires des transports publics ont
pu découvrir dans les retours des usagers que certains arrêts étaient
localisés parfois 300 mètres plus loin que ce que les données indi-
quaient! En effet, les emplacements des arrêts étaient auparavant col-
lectés pour produire des cartes de l'ensemble du réseau. Dès lors que
les usagers des transports les exploitent dans des applications mobiles
sur le terrain, la précision de la localisation devient cruciale. On
retrouve le même type de retours d'expériences au Grand Poitiers qui
s'est appuyé sur les données cartographiées par les habitants dans
OpenStreetMap pour améliorer ses propres données concernant les
appuis vélos. Cette approche comparative a permis d'identifier des
appuis vélos qui n'étaient pas cartographiés dans les deux bases<fnref n="305" />. À
Roubaix, l'ouverture des données de la métropole a permis à un élu
de signaler l'absence d'un abri vélo dans les données ouvertes. Autre
exemple à la métropole de Lille : le responsable de projet open data a
ouvert les données d'activité du crématorium et s'est étonné de voir
un grand nombre de décès à 117 ans alors que la ville ne compte évi-
demment pas autant de centenaires. Après vérification, il a découvert
que l'année 1900 était renseignée lorsque l'on ne connaissait pas la
date de naissance du défunt. Lorsque les données circulaient unique-
ment dans le service qui les produisait, cette pratique ne posait pas de
problèmes car cela faisait partie du savoir tacite de l'organisation<fnref n="306" />.
Mais, publiées sur un portail open data, un usager pourrait y voir soit
une erreur dans les données soit une information étonnante sur la

<footnote n="305">305. Umap, Appuis vélo Grand Poitiers. https://umap.openstreetmap.fr/fr/map/ap-
puis-velo-grand-poitiers_151666#17/46.56901/0.38366.</footnote>

<footnote n="306">306. Michael Polanyi, *Personal Knowledge: Towards a Post-Critical Philosophy*, University of Chicago Press, 1958.</footnote>
démographie. Après l'ouverture des données, le processus de saisie des données a été revu et désormais la date de naissance n'est plus indiquée lorsqu'elle n'est pas connue pour éviter toute méprise. La prise en compte des retours des usagers peut donc avoir une grande valeur pour la collectivité. Cela demande, comme nous l'avons vu précédemment, des ressources pour traiter ces commentaires et échanger avec les usagers.

Deuxième bénéfice rapporté très majoritairement par les responsables de projet d'open data : l'ouverture a amélioré la circulation des données au sein de l'organisation, ce qui permet d'envisager de nouveaux usages. Dans l'enquête d'OpenDataFrance, trente-quatre répondants (73%) ont indiqué que l'ouverture des données a eu des effets bénéfiques sur la collecte et le partage des données. Dans une entreprise où j'ai pu observer les réunions du comité de pilotage sur l'open data, l'ouverture des données a permis de relancer un projet de cartographie du système d'information qui était jusqu'alors dormant alors qu'il était pourtant essentiel pour améliorer les chaînes de traitement des données. Ces initiatives permettent de détecter des cas de données produites en doublon ou d'améliorer leur cycle de vie. Dans certains cas, les données sont gérées localement dans des feuilles de calcul, parfois sans sauvegarde, même si elles sont parfois essentielles à la conduite de certaines politiques publiques. L'ouverture des données a permis dans plusieurs cas de localiser ces données stratégiques qui, jusqu'alors, échappaient aux agents en charge du système d'information.

Toujours dans l'optique de favoriser la circulation des données dans l'organisation, l'open data peut permettre d'ouvrir de nouvelles possibilités de croisement et d'exploitation des données en interne. L'ouverture des données facilite l'accès des agents aux données produites par les autres services. L'enquête d'OpenDataFrance indique plusieurs exemples dans lesquels les processus de collecte et de partage des données ont été revus à la suite de projets d'open data. Dans les données qualitatives de cette enquête, un agent de la ville de Suresnes indique que l'ouverture des données a permis de « centraliser
des fichiers à jour, disponibles par tous, et par lesquels les agents peuvent faire des statistiques». Au Grand Poitiers, on indique que «l'accompagnement des référents [les interlocuteurs privilégiés dans chaque service sur l'open data] a fait prendre conscience de l'importance de partager la donnée, de comment la collecter, de sa qualité et de sa documentation». À Avignon, l'ouverture a permis la mise en place d'une «base de données centrale» où les données sont normalisées et conservées indépendamment des outils à partir desquels elles sont produites.

Toujours au niveau organisationnel, l'ouverture des données a aussi permis de valoriser le travail de l'administration et de ses agents. En effet, l'ouverture des données permet de montrer au public la qualité du travail réalisé par les agents. Plusieurs répondants ont souligné que l'ouverture des données a permis de valoriser les compétences réparties dans les services. L'open data est ainsi un moyen de motiver les agents et de servir l'intérêt général dans une logique de service public. Un des arguments les plus fréquents en faveur de l'ouverture des données consiste à dire qu'elle permet de rendre au public les données qui ont été payées par l'impôt.

Par ailleurs, l'open data peut aussi être vu comme un gain de temps lorsque les agents reçoivent de nombreuses demandes de la part d'entreprises et d'acteurs associatifs pour obtenir des données. Leur ouverture permet d'avoir un point centralisé où trouver les données et éviter de les renvoyer à de multiples reprises. Par exemple, un agent de la ville de Paris publiait régulièrement des fichiers PDF pour rendre compte du parc de logements sociaux, ce qui demandait de découper les données par arrondissement et de mettre en ligne un fichier par arrondissement. Maintenant que les données sont ouvertes, cet agent a juste à publier sa feuille de calcul, les usagers n'ont qu'à utiliser les filtres pour obtenir les données par arrondissement.

L'enquête d'OpenDataFrance a enfin souligné que l'ouverture des données peut aussi servir la communication de l'institution en s'appuyant sur la visualisation des données. Dans l'analyse des bénéfices identifiés par les répondants, les impacts sur l'image des