# Les enjeux juridiques du principe de « non-diminution des droits » en Irlande du Nord après le Brexit et leurs conséquences sur l'avenir constitutionnel de l'Irlande

*The “No Diminution of Rights” Principle in Northern Ireland after Brexit: Legal Challenges and Political Implications for Ireland's Constitutional Future*

Charlotte Rault

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OpenEdition
Journals

**Édition électronique**

URL : https://journals.openedition.org/etudesirlandaises/19829

DOI : 10.4000/144cv

ISSN : 2259-8863

**Éditeur**

Presses universitaires de Caen

**Édition imprimée**

Date de publication : 11 juin 2025

Pagination : 125-143

ISSN : 0183-973X

**Référence électronique**

Charlotte Rault, « Les enjeux juridiques du principe de « non-diminution des droits » en Irlande du Nord après le Brexit et leurs conséquences sur l'avenir constitutionnel de l'Irlande », *Études irlandaises* [En ligne], 50-1 | 2025, mis en ligne le 22 mai 2025, consulté le 13 juin 2025. URL : http://journals.openedition.org/etudesirlandaises/19829 ; DOI : https://doi.org/10.4000/144cv

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Les enjeux juridiques du principe de « non-diminution des droits » en Irlande du Nord après le Brexit et leurs conséquences sur l'avenir constitutionnel de l'Irlande

**Résumé:** Cet article aborde la question de la « non-diminution des droits », enjeu essentiel du Brexit, comme un cadre conceptuel fertile dans les discussions portant sur l'avenir constitutionnel de l'Irlande. L'étude revient sur l'intégration européenne comme force d'équilibrage des ordres juridiques britannique et irlandais, puis sur la manière dont les accords du Brexit, notamment le Protocole relatif à l'Irlande et l'Irlande du Nord et le cadre de Windsor ont tenté de garantir la « non-diminution des droits » des personnes résidant en Irlande du Nord. L'application des accords ne suffit pas à répondre de manière satisfaisante à la question du risque de creusement des écarts entre les politiques menées par le gouvernement britannique et les évolutions du droit européen. Le cadre juridique de la République d'Irlande apparaît comme le meilleur garant de la non-diminution des droits sur l'île, rôle qu'elle ne pourra jouer pleinement en dehors d'une unité, a minima, juridictionnelle sinon politique.

Mots clés: principe de non-diminution des droits, droits humains, Brexit, Irlande du Nord, République d'Irlande, avenir constitutionnel de l'Irlande.

**Abstract:** This article addresses the question of "no diminution of rights", a key issue in the Brexit negotiations, as a fertile conceptual framework in the discussions over Ireland's constitutional future. The study looks back at European integration as a balancing force between the British and Irish legal orders, and then at the way in which Brexit agreements, notably the Protocol on Ireland/Northern Ireland and the Windsor Framework, have attempted to guarantee "no diminution of rights" for people in Northern Ireland. The application of the agreements is likely not to be sufficient to provide a satisfactory answer to the question of the risk of widening gaps between the policies pursued by the British government and developments in European law. The legal framework of the Republic of Ireland appears to be the most robust guarantee of the non-diminution of rights on the island. However, it will be unable to fulfil this role in its current form without a degree of unity, at the very least in terms of jurisdiction, if not political.

Keywords: no diminution of rights principle, human rights, Brexit, Northern Ireland, Republic of Ireland, Ireland's constitutional future.

Les négociations sur le Brexit ont achoppé pendant de longs mois sur la question du statut de la frontière irlandaise. En raison de la sortie du Royaume-Uni, elle est devenue une frontière extérieure de l'Union européenne<fnref n="1" />, et cette nouvelle

<footnote n="1">1. Voir John Curtis, « Brexit and the Northern Ireland Border », 14 janvier 2020, en ligne: https://commonslibrary.parliament.uk/brexit-and-the-northern-ireland-border. Sur les différents scénarios possibles, voir également Katy Hayward, Milena Komarova, Michael Buttazzoni, « Brexit</footnote>
situation, parmi les nombreuses questions économiques, politiques, réglementaires et commerciales qu'elle a pu soulever, a aussi fait courir des risques au processus de paix en Irlande du Nord².

La question de la protection des droits fondamentaux³ s'est ainsi invitée à la table des négociations à un stade très précoce⁴. En effet, le départ du Royaume-Uni risquait non seulement d'entraîner un durcissement de la frontière et donc de contrevenir à l'accord du Vendredi saint, mais aussi de mener à un abandon de la protection d'un certain nombre de droits garantis par les traités européens et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, notamment dans le domaine des droits économiques et sociaux⁵.

Alors que de nombreuses études ont mesuré les conséquences négatives du Brexit sur les droits en Irlande du Nord et dans la République⁶, et ont contribué

and the Border. Managing the UK/Ireland Impact – A Discussion Paper », Queen's University Belfast, 2016, en ligne: https://pureadmin.qub.ac.uk/ws/portalfiles/portal/123024606/Brexit_and_the_UK_Ireland_Border_Discussion_Paper.pdf; Katy Hayward, « The Brexit Border in 4 Key Slides », 7 mars 2018, en ligne: https://qpol.qub.ac.uk/brexit-border-4-key-slides; Katy Hayward, « The Pivotal Position of the Irish Border in the UK's Withdrawal from the European Union », *Space and Polity*, vol. 22, n° 2, 2018, p. 238-254; Katy Hayward, Milena Komarova, « The Protocol on Ireland/Northern Ireland: Past, Present, and Future Precariousness », *Global Policy*, vol. 13, numéro spécial, 2022, p. 128-137. Sur le suivi des débats sur les enjeux du Brexit pour la frontière plus largement, voir également les publications régulières de Katy Hayward pour le think tank UK in a Changing Europe (https://ukandeu.ac.uk).

2. Voir David Phinnemore, Katy Hayward, *UK Withdrawal (“Brexit”) and the Good Friday Agreement*, Parlement européen, 2017, p. 31-41, en ligne: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/596826/IPOL_STU(2017)596826_EN.pdf.

3. L'expression « droits fondamentaux » renvoie à un concept similaire à celui des « droits de l'homme », mais le premier est utilisé dans un contexte constitutionnel et le second dans un contexte international. « Droits humains » est une expression plus inclusive, recommandée par le Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes; voir « “Droits humains” vs “droits de l'homme”: en finir avec une logique linguistique discriminatoire », 10 décembre 2018, en ligne: https://haut-conseil-egalite.gouv.fr/parite/actualites/article/droits-humains-une-expression-qu-il-est-temps-de-generaliser. Les trois expressions seront utilisées sans distinction dans l'article.

4. Voir la résolution du Parlement européen du 5 avril 2017 sur les négociations avec le Royaume-Uni à la suite de sa notification de son intention de se retirer de l'Union européenne, 2017/2593(RSP), § 20: « [Le Parlement européen] constate que la position unique et les circonstances particulières auxquelles l'île d'Irlande est exposée doivent être abordées dans l'accord de retrait; demande instamment que tous les moyens et toutes les mesures compatibles avec le droit de l'Union européenne et l'accord du Vendredi saint de 1998 soient utilisés pour atténuer les effets du retrait du Royaume-Uni en ce qui concerne la frontière entre l'Irlande et l'Irlande du Nord; insiste, dans ce contexte, sur la nécessité absolue de garantir la continuité et la stabilité du processus de paix en Irlande du Nord et de tout faire pour éviter la rigidification de la frontière ».

5. Gouvernement de l'Irlande, *Ireland and the Negotiations on the UK's Withdrawal from the European Union under Article 50 of the Treaty on European Union. The Irish Government's Approach*, mai 2017, en ligne: https://www.rte.ie/documents/news/government-position-paper-on-brexit.pdf, p. 19-24.

6. Voir par exemple Sylvia de Mars, Colin Murray, Aoife O'Donoghue, Ben Warwick, *Continuing EU Citizenship: “Rights, Opportunities and Benefits” in Northern Ireland after Brexit*, Irish Human Rights and Equality Commission, mars 2020, en ligne: https://www.ihrec.ie/app/uploads/2020/03/Rights-Opportunities-1.pdf; Chris Crudden, « The Good Friday Agreement, Brexit, and Rights », Royal Irish Academy – British Academy Brexit Briefings, 2017, en ligne: https://www.thebritishacademy.ac.uk/documents/97/TheGoodFridayAgreementBrexitandRights_0.pdf.
à influencer la manière dont le Brexit se négociait<fnref n="7" />, ou encore à analyser en quoi, certaines solutions, envisagées par Londres principalement, ne parvenaient pas à protéger l'accord du Vendredi saint<fnref n="8" />, notre étude propose de revenir sur les changements induits par le Brexit pour évaluer dans quelle mesure cette décision politique, dont on a cru longtemps qu'elle renforcerait la frontière, pourrait bien, paradoxalement, être le moyen de faciliter la réunification de l'Irlande.

En effet, notre article adopte un raisonnement logique par contraposée. Nous voulons montrer qu'en plaçant le principe de « non-diminution des droits » au cœur des négociations du Brexit et des différents accords qui en sont issus, les parties prenantes ont contribué à faire de l'unité irlandaise une des conditions nécessaires à la pérennisation du respect de cette norme.

Le principe de « non-diminution » correspond à celui de « non-régression » en matière de droits défini par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, rédigé en 1966⁹, et dans une note ultérieure de 1990¹⁰, qui énonce que les États ne doivent pas prendre de mesures régressives par le biais de lois ou de politiques publiques qui entraîneraient une privation des droits économiques, sociaux ou culturels dont jouissaient les personnes dans la situation antérieure<fnref n="11" />. Les droits humains sont donc utilisés ici comme un cadre conceptuel particulièrement opératoire pour démontrer que, d'un point de vue purement juridique, l'unité irlandaise est finalement la meilleure réponse qui puisse garantir la non-diminution des droits après le Brexit sur le long terme.

La première partie de l'analyse s'attache à présenter l'intégration européenne au sens large comme une force d'équilibrage des ordres juridiques britannique et irlandais, venue renforcer le cadre du processus de paix. La deuxième et la troisième parties évaluent quant à elles respectivement les forces et les faiblesses des solutions du Protocole relatif à l'Irlande et l'Irlande du Nord pour répondre aux exigences de l'accord du Vendredi saint et celles découlant du principe de « non-diminution des droits ». La quatrième partie revient sur les limites de l'arrangement constitutionnel actuel post-Brexit et expose en quoi la réunification de l'Irlande permettrait de

<footnote n="7">7. Voir les rapports commandés et publiés par le Parlement britannique ou l'Irish Human Rights and Equality Commission ou le Northern Ireland Human Rights Commission listés à la note 59 de cet article.</footnote>

<footnote n="8">8. Voir les travaux de Katy Hayward en tant que membre du Technical Advisory Group on Alternative Arrangements to the Backstop du gouvernement britannique et dont les travaux ont été publiés sur la plateforme UK in a Changing Europe (https://ukandeu.ac.uk); voir également les travaux du Brexit Institute et en particulier *The Law and Politics of Brexit*, vol. IV, *The Protocol on Ireland/Northern Ireland*, Federico Fabbrini (dir.), Oxford, Oxford University Press, 2022.</footnote>

<footnote n="9">9. Nations unies, Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté et ouvert à la signature, à la ratification et à l'adhésion par la résolution A/RES/2200A (XXI) de l'Assemblée générale du 16 décembre 1966, entré en vigueur le 3 janvier 1976, art. 2, § 1.</footnote>

<footnote n="10">10. Comité des droits économiques, sociaux et culturels, 5ᵉ session, *Observation générale n° 3: La nature des obligations des États parties* (art. 2, § 1 du Pacte), 1990, E/1991/23.</footnote>

<footnote n="11">11. Diane A. Desierto, Colin E. Gillespie, « A Modern Integrated Paradigm for International Responsibility Arising from Violations of Economic, Social, and Cultural Rights », *Cambridge Journal of International and Comparative Law*, vol. 3, n° 2, 2014, p. 575, DOI: https://doi.org/10.7574/cjicl.03.02.214.</footnote>
dépasser l'approche fragmentaire de la protection des droits humains que le Brexit a entraînée et à laquelle le Protocole n'est pas parvenu à complètement remédier. Nous analyserons trois scénarios garantissant le respect du principe de non-diminution des droits. La première option est la rédaction d'une déclaration des droits pour l'Irlande du Nord (Northern Ireland Bill of Rights), texte dont l'efficacité est incertaine car conditionnée à l'appartenance du Royaume-Uni à la Convention européenne des droits de l'homme et à la bonne volonté des gouvernements en place. Les deuxième et troisième options suggèrent deux modèles pour une Irlande réunifiée: d'une part, une déclaration des droits pour l'île d'Irlande (All-Ireland Bill of Rights) qui impliquerait une certaine forme d'unité juridictionnelle; d'autre part, l'unité politique, qui permettrait véritablement de revenir au degré de protection des droits humains qui existait sur l'île avant le Brexit et donc de garantir la non-diminution des droits des personnes vivant sur l'île d'Irlande au travers du respect de la Convention européenne des droits de l'homme et de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

## L'harmonisation de la protection des droits humains entre l'Irlande et le Royaume-Uni sous l'effet de l'intégration européenne

Les droits humains peuvent être classés en trois catégories, qui sont de plus en plus perçues comme interdépendantes, à savoir, les droits civils et politiques – qui incluent les droits naturels tels les droits à la liberté de religion et d'opinion, le droit à la vie et le droit à la propriété hérités des Lumières –, les droits économiques, sociaux et culturels et les droits collectifs et de solidarité<fnref n="12" />.

Dans le droit national britannique, il n'existe pas de liste établie de textes qui garantiraient les droits constitutionnels des citoyens britanniques. Par conséquent, le Parlement a transposé les normes internationales<fnref n="13" />, en particulier les lois relatives au droit de ne pas subir de discrimination fondée sur la race, le sexe ou le handicap, pour mettre le Royaume-Uni en conformité avec les directives européennes<fnref n="14" />. Les arrêts des cours de justice jouent également un rôle important, et notamment ceux de la Chambre des Lords jusqu'en 2009 puis ceux de la Cour suprême, en particulier dans le cadre des contrôles juridictionnels (*judicial review*) qui permettent d'annuler les décisions des autorités publiques lorsqu'elles sont « manifestement déraisonnables, affectées par une procédure décisionnelle défectueuse ou dépourvues de base juridique »<fnref n="15" />.

<footnote n="12">12. La « théorie des trois générations des droits de l'homme » développée par Karel Vašák est critiquée dans cet article de blog: Steven L. B. Jensen, « Putting to Rest the Three Generations of Human Rights », Open Global Rights, 15 novembre 2017, en ligne: https://www.openglobalrights.org/putting-to-rest-the-three-generations-theory-of-human-rights.</footnote>

<footnote n="13">13. Pour un résumé synthétique de ce que sont ces lois, voir Michael Tugendhat, « The Conservative Case for Human Rights », *The Political Quarterly*, vol. 90, n° 3, 2019, p. 368-375.</footnote>

<footnote n="14">14. Brice Dickson, *Human Rights and the United Kingdom Supreme Court*, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 35.</footnote>

<footnote n="15">15. Colm O'Cinneide, *Human Rights and the UK Constitution*, Londres, British Academy, 2012, p. 18 (ma traduction).</footnote>
En République d'Irlande, avant 1937, et en dehors de la *common law* héritée du système britannique, il n'existe pas de tradition de protection des droits fondamentaux hormis ceux garantis par la Constitution de 1922 qui prévoyait quelques éléments de protection des droits fondamentaux comme l'article 6 sur la liberté, l'article 7 sur le droit à la propriété privée, ou l'article 9 sur la liberté d'expression par exemple. On peut considérer que la Constitution de 1937, dans ses articles 40 à 44, apporte un cadre beaucoup plus rigide, notamment en affirmant que les lois qui sont votées par le Parlement doivent respecter le cadre constitutionnel. Les cours de justice, en exerçant un contrôle juridictionnel, ont également progressivement étendu les droits fondamentaux à des droits qui n'étaient pas nécessairement énumérés dans la Constitution<fnref n="16" />, mais qui correspondaient aux droits dits naturels, dont jouissent les individus de manière inaliénable, du fait de leur appartenance à l'humanité, et qui puisent leur origine dans la tradition catholique et démocratique de l'Irlande<fnref n="17" />.

Si les cadres nationaux britanniques et irlandais sont nécessairement différents, les cadres internationaux et européens ont permis une harmonisation des normes dans les deux pays. À l'échelle internationale, la République d'Irlande et le Royaume-Uni sont signataires de sept des neuf traités des Nations unies relatifs à la protection des droits humains; à l'échelle européenne, avant le Brexit, c'est l'influence du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne qui opère comme un cadre normatif commun. Le Royaume-Uni a été l'un des principaux architectes de la Convention européenne des droits de l'homme en tant que membre fondateur du Conseil de l'Europe, et l'un des premiers membres du Conseil de l'Europe à ratifier la Convention en 1951. Depuis 1953, 504 affaires ont été transmises pour contrôle et 493 ont abouti à une résolution finale<fnref n="18" />, et depuis 1966, date à laquelle le pays a accepté les recours individuels, la Cour européenne des droits de l'homme a rendu plus de 60 arrêts constatant des violations de la part du Royaume-Uni, ce qui a entraîné des changements majeurs dans la législation, depuis l'abolition des châtiments corporels dans les écoles jusqu'à l'extension des droits des prisonniers<fnref n="19" />. Les tribunaux britanniques sont, de plus, progressivement devenus un élément du mécanisme démocratique qui permet de trouver le juste équilibre entre les droits des minorités et le bien commun. De ce fait, sous l'influence croissante de la législation et de la jurisprudence européennes en matière de droits de l'homme, les juges britanniques ont commencé à adopter une approche davantage fondée sur les droits individuels. Cela a conduit certains d'entre eux à défendre l'adoption de la loi sur les droits de l'homme, Human Rights

<footnote n="16">16. Ronagh J. A. McQuigg, « The European Convention on Human Rights Act 2003 – Ten Years On », *International Human Rights Law Review*, vol. 3, n° 1, 2014, p. 64.</footnote>

<footnote n="17">17. Il est apparu assez rapidement chez les commentateurs que le concept de « droit naturel » n'était pas assez objectif pour garantir les droits qui n'étaient pas inclus dans la Constitution. Voir Katherine Lesch Bodnick, « Bringing Ireland Up to Par: Incorporating the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedom », *Fordham International Law Journal*, vol. 26, n° 2, 2002, p. 424, en ligne: https://ir.lawnet.fordham.edu/ilj/vol26/iss2/8.</footnote>

<footnote n="18">18. Conseil de l'Europe, Service de l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, « Royaume-Uni », en ligne: https://www.coe.int/fr/web/execution/united-kingdom.</footnote>

<footnote n="19">19. Colm O'Cinneide, *Human Rights and the UK Constitution*, p. 15-17.</footnote>
Act de 1998²⁰, qui donne aux tribunaux le pouvoir d'invalider les actes de l'exécutif qui violent les droits de la Convention et d'interpréter la législation d'une manière qui soit compatible avec les droits tels qu'énoncés dans la Convention<fnref n="21" />.

La République d'Irlande est aussi l'un des premiers pays signataires de la Convention européenne des droits de l'homme. Seulement 37 affaires concernant la République ont été présentées devant le tribunal de Strasbourg jusqu'à aujourd'hui, un écart notable par rapport au Royaume-Uni, écart qu'il convient de mettre en regard de la différence de population entre les deux pays<fnref n="22" />. Il faut attendre 2003 pour que la Convention soit transposée en droit irlandais, conformément à ce que l'Irlande s'était engagée à faire en ratifiant l'accord du Vendredi saint en 1998. Après 2003, les tribunaux irlandais prennent donc en compte les normes énoncées dans la Convention européenne des droits de l'homme ainsi que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme dans leurs jugements, la Constitution irlandaise conservant cependant sa primauté en cas de conflit entre les deux textes<fnref n="23" />.

L'entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009 a clairement fait de la pro-
tection des droits fondamentaux une composante essentielle de l'espace européen supranational de liberté, de sécurité et de justice<fnref n="24" />. L'appartenance de l'Irlande et du Royaume-Uni à l'Union européenne est donc venue renforcer le cadre prévu par le Conseil de l'Europe. La Charte des droits fondamentaux s'appuie sur la Convention européenne des droits de l'homme, la Charte sociale européenne et d'autres conventions relatives aux droits humains, ainsi que sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. Cette Charte des droits fonda-
mentaux est contraignante pour les États membres lorsqu'ils adoptent de nouvelles mesures qui relèvent du champ d'application du droit de l'Union européenne et interfèrent également dans les domaines de compétence de l'Union européenne, tels que la concurrence, les douanes, les transports et les contrôles aux frontières. La Cour européenne des droits de l'homme contrôle les lois et directives de l'Union européenne, tout en préservant l'identité constitutionnelle des États membres, et fixe un minimum que les États membres sont libres de dépasser, dans la mesure où le domaine en question n'a pas été harmonisé au niveau de l'Union européenne. Les lois votées par l'Union européenne ou les parlements nationaux ayant une incidence sur les droits des citoyens, elles doivent donc être conformes à la Charte<fnref n="25" />. Cette

<footnote n="20">20. Martin Loughlin, *The British Constitution: A Very Short Introduction*, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 101.</footnote>

<footnote n="21">21. David Judge, *Democratic Incongruities, Representative Democracy in Britain*, Londres, Palgrave Macmillan, 2014, p. 129. Si elle permet aux juges d'examiner les lois adoptées par les assemblées dévolues, elle ne leur donne pas, toutefois, le pouvoir d'annuler les actes du Parlement.</footnote>

<footnote n="22">22. Conseil de l'Europe, Service de l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, «Irlande», en ligne: https://www.coe.int/fr/web/execution/ireland.</footnote>

<footnote n="23">23. Ronagh J. A. McQuigg, «The European Convention on Human Rights Act 2003...», p. 82.</footnote>

<footnote n="24">24. Francesca Ferraro, Jesús Carmona, *Fundamental Rights in the European Union: The Role of the Charter after the Lisbon Treaty*, Parlement européen, mars 2015, p. 4-6, en ligne: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2015/554168/EPRS_IDA(2015)554168_EN.pdf.</footnote>

<footnote n="25">25. Federico Fabbrini, *Fundamental Rights in Europe: Challenges and Transformations in Comparative Perspective*, Oxford, Oxford University Press, 2014, p. 39.</footnote>
dernière représente donc un pont entre l'ordre juridique de l'Union européenne et les traités internationaux tels que la Convention européenne des droits de l'homme car elle inclut également des droits qui ne sont pas présents dans la Convention, notamment les droits économiques et sociaux visés au titre IV de la Charte<fnref n="26" />, si bien que, pour certains observateurs comme Vernon Bogdanor, la Charte permet même de dépasser les garanties offertes par la Convention européenne des droits de l'homme<fnref n="27" />.

L'intégration européenne a donc permis aux ordres juridiques britannique et irlandais de se rapprocher, ce qui a constitué un contexte porteur pour la mise en œuvre du processus de paix. On comprend donc qu'à l'inverse, le Brexit marque une rupture dans le rapprochement des normes entre le Royaume-Uni et l'Irlande.

Lorsque le Royaume-Uni quitte l'Union européenne, il est décidé dès 2018, lors du vote sur l'accord de retrait, que la Charte ne ferait plus partie du droit national à compter du jour de la sortie<fnref n="28" />. Soucieux de ne pas être accusé de contrevenir au droit international et de respecter le principe de « non-régression », qui interdit aux États de prendre des mesures visant à diminuer les droits des individus, le gouvernement de Theresa May publie une analyse « droit par droit » qui vise à identifier d'autres sources de protection des droits des citoyens britanniques que ceux issus de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Le gouvernement britannique tente ainsi de démontrer l'existence d'un « statu quo » en matière de protection des droits pour se protéger des critiques éventuelles qui pourraient porter sur la « diminution des droits ». Or, dans ce document, on peut noter que l'accord du Vendredi saint ne fait l'objet que d'une seule mention dans le paragraphe dédié à l'article 22 sur les droits culturels, religieux et linguistiques<fnref n="29" />, ce qui témoigne d'une vision très réductrice, de la part des Britanniques, des enjeux des droits humains liés au processus de paix.

D'une manière générale, on peut au contraire avancer que la situation sur l'île d'Irlande remet tout à fait en question la possibilité de l'existence même d'un statu quo dans le domaine de la protection des droits fondamentaux. En effet, le changement est radical. Alors que la République d'Irlande devait se conformer au cadre européen, il n'en était rien pour le Royaume-Uni qui, à partir du moment où il déciderait de quitter l'Union européenne, ne serait plus tenu de respecter le cadre européen. Ainsi, les politiques britanniques, au premier rang desquelles la politique migratoire, ne seraient plus contraintes par le respect des mêmes normes que les politiques irlandaises, laissant présager de fortes divergences entre les deux pays.

<footnote n="26">26. Francesca Ferraro, Jesús Carmona, *Fundamental Rights in the European Union...*, notes 56 et 57, p. 14 pour les correspondances entre la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la Convention européenne des droits de l'homme.</footnote>

<footnote n="27">27. Vernon Bogdanor, *Beyond Brexit: Towards a British Constitution*, Londres, I. B. Tauris, 2021, p. 148-151.</footnote>

<footnote n="28">28. Jamie Doward, « Brexit Bill Leaves a Hole in UK Human Rights », *The Guardian*, 13 janvier 2018.</footnote>

<footnote n="29">29. Gouvernement du Royaume-Uni, *Charter of Fundamental Rights of the EU. Right by Right Analysis*, 5 décembre 2017, p. 42, en ligne: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/664891/05122017_Charter_Analysis_FINAL_VERSION.pdf.</footnote>
Pour répondre aux risques de creusement des écarts dans les politiques publiques mises en place au Nord et au Sud de la frontière irlandaise, nous allons voir quelles réponses ont été trouvées lors des négociations pour garantir une continuité dans la protection des droits humains.

## Garantir la non-diminution des droits sur l'île d'Irlande après le Brexit pour préserver l'accord du Vendredi saint

Les droits humains ont été au cœur du processus de paix, en ce qu'ils ont constitué à la fois un cadre conceptuel pour objectiver l'analyse des discriminations et le déni des droits dont chaque communauté a été victime, et qui ont justifié le conflit pendant des décennies, et un cadre normatif s'appuyant sur des standards internationaux pour garantir que les futures politiques publiques s'inscriraient dans ce cadre, notamment en proposant des mécanismes pour tenter d'apporter une solution aux divisions causées par la violation de certains droits. L'accord du Vendredi saint revêt une double dimension : à la fois celle d'un traité qui puise dans le droit international – et notamment la Convention européenne des droits de l'homme, la Cour européenne des droits de l'homme étant instituée comme un organe de supervision externe<fnref n="30" /> – et établit une coopération politique accrue entre le Royaume-Uni, l'exécutif nord-irlandais et la République d'Irlande<fnref n="31" /> ; et un traité de paix qui vise à proposer des institutions plus démocratiques et des mécanismes qui veillent au respect des droits humains<fnref n="32" />.

Dans l'accord du Vendredi saint, les droits sont garantis par une série de cadres qui se complètent et se superposent. Les droits inscrits dans la Convention européenne des droits de l'homme trouvent un écho et sont renforcés, comme nous l'avons vu, par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Les droits afférents à la Zone commune de voyage tels que le droit d'entrer et de résider au Royaume-Uni et en Irlande, le droit de travailler, le droit d'étudier, l'accès aux droits et prestations de la protection sociale et l'accès aux services de santé, ainsi que le droit de vote aux élections locales et parlementaires étaient un présupposé de l'accord du Vendredi saint, sans qu'il n'en soit fait directement mention<fnref n="33" />, mais qui facilitent les rapprochements Nord/Sud et Est/Ouest, et qui se sont avérés tout à fait compatibles avec le droit européen garantissant la libre circulation des personnes<fnref n="34" />.

<footnote n="30">30. Accord du Vendredi saint, 1998, « 6. Rights, Safeguards and Equality of Opportunity », § 2.</footnote>

<footnote n="31">31. David Mitchell, Etain Tannam, Sarah Wallace, « The Good Friday Agreement's Impact on Political Cooperation: A Review », *TRiSS Working Paper Series*, n° TRiSS-WPS-01-2018, 2018, en ligne : https://www.econstor.eu/handle/10419/226783.</footnote>

<footnote n="32">32. Colin Murray, Aoife O'Donoghue, Ben Warwick, « The Implications of the Good Friday Agreement for UK Human Rights Reform », *Bliaininnis Éireannach an dlí idirnáisiúnta / The Irish Yearbook of International Law*, vol. 11-12, 2018, Fiona de Londras, Siobhan Mullally (dir.), p. 71-96, en ligne : https://pureadmin.qub.ac.uk/ws/portalfiles/portal/425933168/1112IrishYBIntlL92.pdf.</footnote>

<footnote n="33">33. Chris McCrudden, « The Good Friday Agreement, Brexit, and Rights », p. 5.</footnote>

<footnote n="34">34. Dans la législation britannique actuelle, l'article 1(3) de la loi sur l'immigration de 1971 prévoit que le contrôle de l'immigration ne s'applique pas aux personnes arrivant de la République</footnote>
Les accords de paix de 1998 reposent sur un principe de réciprocité implicite fondé, bien entendu, sur le fait que l'Irlande et le Royaume-Uni étaient tous deux membres de l'Union européenne. Il n'est donc guère surprenant que le principe de non-diminution des droits occupe une place importante dans les négociations du Brexit. Le document *Guiding Principles for the Dialogue on Ireland/Northern Ireland*, publié en septembre 2017 par la Commission européenne, reconnaît l'existence de problèmes propres à l'Irlande et souligne la nécessité de préparer des dispositions protégeant les droits des citoyens. Il oblige le Royaume-Uni à respecter la « norme de protection des droits en Irlande et en Irlande du Nord » et à « respecter et ne pas porter atteinte aux droits, aux avantages et à l'identité qui découlent de la citoyenneté de l'Union européenne pour les habitants d'Irlande du Nord qui choisissent de faire valoir leur droit à la citoyenneté irlandaise »³⁵.

La première référence à la « non-diminution des droits » figure au paragraphe 53 de la déclaration conjointe de décembre 2017 de l'Union européenne et du gouvernement britannique, où l'on peut lire que ce dernier s'engage à veiller à ce que son départ de l'Union européenne « n'entraîne aucune diminution des droits, y compris dans le domaine de la protection contre les formes de discrimination consacrées par la législation de l'UE »³⁶.

Afin de protéger les spécificités de l'Irlande du Nord, le Protocole relatif à l'Irlande et l'Irlande du Nord a donc été ajouté au texte de l'accord de retrait. L'article 2 du Protocole, qui devient l'article 2 du cadre de Windsor en 2023³⁷, formalise le principe selon lequel

> Le Royaume-Uni veille à ce que son retrait de l'Union n'entraîne aucune diminution des droits et garanties ou de l'égalité des chances, tels qu'énoncés dans la partie de l'accord de 1998 intitulée « Droits, garanties et égalité des chances », y compris dans le domaine de la protection contre la discrimination [...]³⁸.

d'Irlande (ou des îles Anglo-Normandes ou de l'île de Man). Les droits réciproques des citoyens britanniques et irlandais découlent de la reconnaissance de la Zone commune de voyage et sont antérieurs à l'accord du Vendredi saint. Voir Imelda Maher, « The Common Travel Area: The Limits of Codification », in *The Law and Politics of Brexit...*, p. 107-121.

35. Commission européenne, Task Force pour la préparation et la conduite des négociations avec le Royaume-Uni au titre de l'article 50 du traité sur l'Union européenne, *Guiding Principles for the Dialogue on Ireland/Northern Ireland*, 20 septembre 2017, en ligne: https://commission.europa.eu/publications/guiding-principles-dialogue-irelandnorthern-ireland_en (ma traduction).

36. Union européenne et gouvernement du Royaume-Uni, *Joint Report from the Negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on Progress during Phase 1 of Negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom's Orderly Withdrawal from the European Union*, 8 décembre 2017, en ligne: https://commission.europa.eu/publications/joint-report-negotiators-european-union-and-united-kingdom-government-progress-during-phase-1_en (ma traduction).

37. Alison Harvey, *Article 2 of the Windsor Framework and the Rights of Refugees and Persons Seeking Asylum*, Belfast, Northern Ireland Human Rights Commission, novembre 2023, p. 5, en ligne: https://nihrc.org/assets/uploads/publications/Article-2-of-the-Windsor-Framework-and-the-rights-of-refugees-and-person-seeking-asylum.pdf.

38. Union européenne et Royaume-Uni, Protocole sur l'Irlande et l'Irlande du Nord, 24 janvier 2020, art. 2(1).
Le Royaume-Uni s'engage également à faciliter les travaux de la Northern Ireland Human Rights Commission, de l'Equality Commission for Northern Ireland ainsi que les travaux conjointement menés avec l'Irish Human Rights and Equality Commission<fnref n="39" />.

Les nouveaux rôles et fonctions de ces commissions sont ainsi explicités dans le European Union (Withdrawal Agreement) Act de 2020. Les deux commissions d'Irlande du Nord sont chargées de conseiller le gouvernement et de surveiller la mise en œuvre de l'engagement pris par le gouvernement britannique à l'article 2 du Protocole. L'annexe 3 énumère les fonctions des commissions en relation avec l'article 2(1) du Protocole relatif à l'Irlande et l'Irlande du Nord dans l'accord de retrait. Il est prévu que les commissions travaillent donc non seulement avec le secrétaire d'État pour l'Irlande du Nord, mais aussi avec l'Assemblée et l'exécutif nord-irlandais<fnref n="40" />. Plus important encore, ces commissions ont le pouvoir d'engager des procédures judiciaires et d'assister des particuliers au motif que des décisions du gouvernement d'Irlande du Nord, des autorités locales ou d'autres autorités publiques ne respecteraient pas les engagements du Protocole et pourraient donc être contestées devant les tribunaux<fnref n="41" />. Enfin, le protocole d'entente souligne également que, lorsqu'une question a une dimension insulaire, les deux commissions nord-irlandaises travailleront avec l'Irish Human Rights and Equality Commission<fnref n="42" />.

L'Accord de commerce et de coopération UE-Royaume-Uni qui régit les nouveaux rapports commerciaux entre le Royaume-Uni et l'Union européenne après le Brexit subordonne la coopération au respect des droits humains et fait spécifiquement référence à la Déclaration universelle des droits de l'homme, à la Convention européenne des droits de l'homme et, pour les États membres de l'Union européenne, à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne<fnref n="43" />.

L'article 763 dispose que :

<footnote n="39">39. Union européenne et Royaume-Uni, Protocole sur l'Irlande et l'Irlande du Nord, 24 janvier 2020, art. 2(2). La loi de 2020 sur l'accord de retrait, l'European Union (Withdrawal Agreement) Act 2020, a fait entrer l'accord de retrait (qui inclut le Protocole sur l'Irlande et l'Irlande du Nord) dans la loi britannique.</footnote>

<footnote n="40">40. European Union (Withdrawal Agremeent) Act 2020, « Schedule 3 : Protection for Certain Rights, Safeguards etc. in Belfast Agreement », 78A sq.</footnote>

<footnote n="41">41. Equality Commission for Northern Ireland, Northern Ireland Human Rights Commission, « Your Rights – Equality and Human Rights after Brexit: Challenging a Breach of the UK Government's Commitment under the Ireland/Northern Ireland Protocol », 26 mai 2021, p. 5-7, en ligne: https://nihrc.org/publication/detail/your-rights-equality-and-human-rights-after-brexit-challenging-a-breach-of-the-uk-governments-commitment-under-the-ireland-northern-ireland-protocol.</footnote>

<footnote n="42">42. Equality Commission for Northern Ireland, Northern Ireland Human Rights Commission, Irish Human Rights and Equality Commission, « Memorandum of Understanding: Ireland/Northern Ireland Protocol », mars 2021, en ligne: https://nihrc.org/publication/detail/memorandum-of-understanding-ireland-northern-ireland-protocol.</footnote>

<footnote n="43">43. Accord de commerce et de coopération UE-Royaume-Uni, 30 décembre 2020, art. 524, en ligne: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/relations-united-kingdom/eu-uk-trade-and-cooperation-agreement_fr.</footnote>
1. Les Parties continuent de défendre les valeurs et principes communs de la démocratie, de l'état de droit et de respect des droits de l'homme, qui sous-tendent leurs politiques internes et internationales. À cet égard, les Parties réaffirment leur respect de la déclaration universelle des droits de l'homme et des traités internationaux en matière de droits de l'homme auxquels elles ont adhéré.

2. Les Parties promeuvent ces valeurs et principes communs dans les enceintes internationales. Les Parties coopèrent dans la promotion de ces valeurs et principes, y compris avec des pays tiers ou au sein de ceux-ci<fnref n="44" />.

Il faut y voir une forme de clause résolutoire conditionnant les nouvelles relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne au respect du principe de non-régression des droits humains, doctrine présente dans les traités internationaux ratifiés par le Royaume-Uni.

On peut donc considérer que les articles 524 et 763 contribuent ainsi à subonderner l'exécution du traité au respect de la protection des droits fondamentaux et contraignent, d'une certaine façon, le Royaume-Uni à ne pas quitter la Convention européenne des droits de l'homme. Il est en effet, prévu que le non-respect de ces droits, ou de l'État de droit d'une manière générale, entraînerait la suspension de la coopération entre l'Union européenne et le Royaume-Uni<fnref n="45" />.

Bien que cela ne garantisse pas que le Royaume-Uni n'abrogera pas un jour le Human Rights Act, comme le gouvernement britannique a menacé de le faire pendant plusieurs mois<fnref n="46" />, ajouter cette condition a permis aux négociateurs de faire valoir l'importance du cadre des droits humains et la nécessité de préserver les principes de l'accord du Vendredi saint. Cependant, force est de constater que ce principe n'est pas dépourvu de faiblesses dans sa mise en application.

Une garantie de non-diminution des droits fragile et difficile à mettre en œuvre

Le Protocole relatif à l'Irlande et l'Irlande du Nord repose, comme tous les traités internationaux, sur la bonne foi des parties qui se doivent de respecter les traités qu'ils ratifient<fnref n="47" />. Or, le gouvernement britannique est, plusieurs fois, revenu sur

<footnote n="44">44. *Ibid.*, art. 763.</footnote>

<footnote n="45">45. *Ibid.*, art. 772.</footnote>

<footnote n="46">46. La question de la suppression du Human Rights Act, et donc de la rupture avec la Cour européenne des droits de l'homme, et son remplacement par une nouvelle déclaration des droits suggérée par le gouvernement de Boris Johnson en juin 2022 (gouvernement du Royaume-Uni, « Bill of Rights to Strengthen Freedom of Speech and Curb Bogus Human Rights Claims », communiqué de presse, 22 juin 2022, en ligne: https://www.gov.uk/government/news/bill-of-rights-to-strengthen-freedom-of-speech-and-curb-bogus-human-rights-claims) a finalement été abandonnée un an plus tard (« Human Rights Act Reforms and the Bill of Rights Bill », The Law Society, en ligne: https://www.lawsociety.org.uk/topics/human-rights/human-rights-act-reforms).</footnote>

<footnote n="47">47. Voir le principe *Pacta sunt servanda*, article 26 de la convention de Vienne sur le droit des traités (1969), par lequel: « Tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi».</footnote>
sa parole lors de la période de transition. Boris Johnson a ainsi menacé à plusieurs
reprises de ne pas appliquer les termes du Protocole<fnref n="48" /> et d'appliquer l'article 16,
refusant ainsi l'objectif de mettre sur pied un groupe de travail consultatif conjoint
entre l'Irlande et le Royaume-Uni<fnref n="49" />. De manière moins anecdotique encore, en
septembre 2020, le secrétaire d'État pour l'Irlande du Nord, Brandon Lewis, a
soutenu le projet de loi sur le marché intérieur britannique tout en reconnaissant,
malgré tout, qu'il cherchait à « ne pas appliquer » ou à « modifier les effets » d'une
partie du Protocole « nonobstant l'incohérence ou l'incompatibilité avec le droit
international ou d'autres lois nationales »<fnref n="50" />. La présidente de la Commission euro-
péenne, Ursula von der Leyen a vivement réagi en déclarant que le projet de loi sur
le marché intérieur était « une violation de l'obligation de bonne foi prévue dans
l'accord de retrait »<fnref n="51" />. En effet, en imposant la libre circulation des marchandises au
sein du Royaume-Uni, le projet de loi britannique revenait sur l'obligation garantie
par le Protocole relatif à l'Irlande et l'Irlande du Nord de demeurer aligné sur les
normes européennes pour assurer la libre circulation des marchandises sur l'île
d'Irlande, la République faisant partie du Marché unique. Le fait que le gouverne-
ment de Boris Johnson ait délibérément tenté de proposer une loi qui empêchait
l'application en droit interne de certaines parties du Protocole a eu de lourdes
conséquences sur l'image des autorités britanniques dans leur capacité à pouvoir
respecter l'État de droit<fnref n="52" /> et a soulevé de sérieuses questions quant à leur bonne
foi<fnref n="53" />. En effet, même si le projet de loi sur le marché intérieur a été remanié et que
des exceptions aux principes de non-discrimination et de reconnaissance mutuelle
ont été finalement ajoutées pour prendre en compte les spécificités de l'Irlande du

<footnote n="48">48. Lisa O'Carroll, « Brexit: Johnson says UK trying to cut “ludicrous” Northern Ireland Checks », *The Guardian*, 20 avril 2021.</footnote>

<footnote n="49">49. L'article 16 prévoit un mécanisme qui permet à l'une ou l'autre des parties de prendre uni-
latéralement des mesures de sauvegarde, dans le cas où le protocole entraînerait de « graves
difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer, ou
une réorientation des échanges» (Clare Rice, « Article 16 of the Northern Ireland Protocol », UK
in a Changing Europe, 8 février 2021, en ligne: https://ukandeu.ac.uk/explainers/article-16-of-
the-northern-ireland-protocol).</footnote>

<footnote n="50">50. Stephanie Palmer, « Crossing the Rubicon: Brexit, International Law and the Internal Market Bill », Just Security, 22 octobre 2020, en ligne: https://www.justsecurity.org/72995/crossing-the-rubicon-brexit-international-law-and-the-internal-market-bill (ma traduction).</footnote>

<footnote n="51">51. Déclaration à la presse de la présidente von der Leyen sur la mise en œuvre de l'accord de retrait entre l'Union européenne et le Royaume-Uni, 1er octobre 2020, en ligne: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1800.</footnote>

<footnote n="52">52. « UK Internal Market Bill Violates the Rule of Law and Threatens to Undermine Devolution Arrangements, Says Committee », 16 octobre 2020, en ligne: https://committees.parliament.uk/committee/172/constitution-committee/news/120102/uk-internal-market-bill-violates-the-rule-of-law-and-threatens-to-undermine-devolution-arrangements-says-committee</footnote>

<footnote n="53">53. L'article 3 de l'Accord de commerce et de coopération UE-Royaume-Uni rappelle que « 1. Les Parties se respectent et s'assistent mutuellement et en toute bonne foi dans l'accomplissement des missions découlant du présent accord et de tout accord complémentaire. 2. Elles prennent toutes les mesures, générales ou particulières, propres à assurer l'exécution des obligations découlant du présent accord et de tout accord complémentaire et s'abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs du présent accord ou de tout accord complémentaire ».</footnote>
Nord dans le contexte du Brexit<fnref n="54" />, l'attitude de Johnson et du gouvernement a eu des effets néfastes et durables sur l'image du Royaume-Uni auprès de ses partenaires européens, compliquant encore davantage les négociations.

En plus du manque patent de bonne foi et du manque de respect des règles du droit international dont le gouvernement britannique de Johnson a pu faire preuve, on peut également s'interroger sur la force exécutoire de la clause résolutoire conditionnant l'application de l'Accord de commerce et de coopération au respect des droits humains et à celui du principe de non-diminution des droits. En effet, sera-t-elle assez robuste pour empêcher le creusement des écarts entre la République, l'Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni en matière de protection des droits ? Cette question peut légitimement être posée, si on se souvient du projet d'abrogation du Human Rights Act, qui, s'il était allé jusqu'à son terme, aurait profondément déstabilisé l'équilibre de la protection des droits. Porté par le gouvernement conservateur depuis 2020, initialement présenté au Parlement en juin 2022, ce projet est finalement abandonné le 27 juin 2023⁵⁵. On peut bien sûr analyser cet abandon comme la preuve de l'efficacité de la clause ; cependant, la conditionnalité de l'appartenance à la Convention européenne des droits de l'homme n'a pas empêché le gouvernement britannique de débattre de cette question pendant plus de deux années.

Enfin, les difficultés engendrées par l'application du principe de non-diminution des droits constituent un risque supplémentaire. Le cadre de Windsor, signé le 27 février 2023 et négocié par le Premier ministre Rishi Sunak, vise à alléger les contrôles douaniers entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne de manière à résoudre un certain nombre de difficultés que le Protocole n'était pas parvenu à surmonter. Or, pour garantir à la fois l'intégrité du Marché unique de l'Union européenne, l'accès unique dont jouit l'Irlande du Nord à ce marché, et l'intégrité du marché intérieur britannique, la Commission européenne aurait aimé que le gouvernement britannique accepte le principe d'un « alignement dynamique », c'est-à-dire de l'application en parallèle par le Royaume-Uni des nouvelles règles que l'Union européenne adopterait après le Brexit. Or, seule l'Irlande du Nord se trouve contrainte de suivre les évolutions réglementaires et législatives européennes<fnref n="56" />. Des chercheurs ont ainsi émis des doutes quant à la possibilité pour le Royaume-Uni de parvenir à tenir cette ligne notamment sur des questions qui ne sont pas clairement

<footnote n="54">54. Jess Sargeant, Alex Stojanovic, *The United Kingdom Internal Market Act 2020*, Institute for Government, 2021, p. 4, en ligne : https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/internal-market-act.pdf.</footnote>

<footnote n="55">55. « Human Rights Act Reforms and the Bill of Rights Bill ».</footnote>

<footnote n="56">56. Le cadre de Windsor permet désormais aux parties prenantes d'Irlande du Nord d'être tenues informées des évolutions législatives, grâce à un nouveau mécanisme de contrôle confié à Stormont qui pourra imposer que l'on « freine » ces évolutions (art. 13(3a)). See Lisa Claire Whitten, « Dynamic Regulatory Alignment and the Protocol on Ireland/Northern Ireland – Two Year and 6 Month Review », juillet 2023, en ligne : https://www.qub.ac.uk/sites/post-brexit-governance-ni/ProjectPublications/Explainers/DynamicRegulatoryAlignmentandtheProtocolonIrelandNorthernIreland-TwoYearand6MonthReview.</footnote>
listées dans l'annexe 1 du Protocole, mais qui découlent du droit européen et de
la jurisprudence européenne après 2021, à savoir la religion en milieu profession-
nel, les discriminations fondées sur le handicap ou sur l'accès aux prestations
sociales, et l'immigration<sup>57</sup>. Un rapport du 9 février 2024 préparé par la Northern
Ireland Human Rights Commission et l'Equality Commission for Northern Ireland
recommande ainsi au gouvernement britannique de travailler de concert avec
l'administration décentralisée d'Irlande du Nord dans le cadre du UK Common
Framework pour identifier d'éventuels écarts dans la protection des droits entre
le Nord et le Sud de l'île et entre l'Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni<sup>58</sup>.
Dans quelle mesure les arrêts des cours nord-irlandaises appliqueront-ils en droit
interne le droit européen concernant les libertés individuelles ? Qu'adviendra-t-il
lorsque les nouveaux textes de loi votés au Parlement s'éloigneront fortement du
modèle européen ? Un appel à projet de recherche a été lancé en juillet 2024 pour
répondre à ces interrogations<sup>59</sup>.

Un des exemples qui illustrent la difficulté de maintenir un équilibre entre les
évolutions du droit national britannique et celles du droit européen est celui des
statuts des personnes vivant en Irlande du Nord. La sortie de l'Union européenne
a, en effet, entraîné un morcellement de la définition des droits des résidents, selon

<footnote n="57">57. Eleni Frantziou, Sarah Craig, « Understanding the Implications of Article 2 of the Northern Ireland Protocol in the Context of EU Caselaw Developments », *Northern Ireland Legal Quarterly*, vol. 73, n° S2, 2022, *Special Supplement: Northern Ireland's Legal Order after Brexit*, p. 68, DOI: https://doi.org/10.5338/nilq.v73iS2.1059.</footnote>

<footnote n="58">58. « Les Commissions considèrent qu'il est pertinent que le gouvernement britannique et le bureau exécutif recensent, de manière centralisée, les situations de creusement des écarts en matière de respect de l'égalité et des droits humains en Irlande du Nord depuis le Brexit, et rendent ces informations publiques, de manière accessible et transparente. Cette analyse devra proposer un état des lieux du creusement de ces écarts sur l'île d'Irlande et entre l'Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni» («Joint Submission by the Northern Ireland Human Rights Commission and the Equality Commission for Northern Ireland», 9 février 2024, p. 11, en ligne: https://committees.parliament.uk/writtenevidence/128365/pdf; ma traduction).</footnote>

<footnote n="59">59. Northern Ireland Human Rights Commission, « Call for Expression of Interest on Remedies and Windsor Framework Article 2 », juillet 2024, en ligne: https://nihrc.org/assets/uploads/Call-for-Expression-of-Interest-on-Remedies-and-Windsor-Framework-Article-2-PDF.pdf. D'autres travaux ont ainsi vu le jour pour tenter d'évaluer les risques d'une diminution des droits: Northern Ireland Human Rights Commission, Equality Commission for Northern Ireland, « Working Paper: Scope of Article 2(1) of the Ireland/Northern Ireland Protocol », décembre 2022, en ligne: https://nihrc.org/publication/detail/nihrc-and-ecni-working-paper-the-scope-of-article-21-of-the-ireland-northern-ireland-protocol; Sarah Craig, Anurag Deb, Eleni Frantziou, Alexander Horne, Colin Murray, Clare Rice, Jane Rooney, *European Union Developments in Equality and Human Rights: The Impact of Brexit on the Divergence of Rights and Best Practice on the Island of Ireland*, rapport commandé par la Northern Ireland Human Rights Commission, décembre 2022, en ligne: https://www equalityni.org/ECNI/media/ECNI/Publications/Corporate/Misc/Temp/EU-EqualityHumanRights-BrexitImpactAC.pdf; Equality Commission for Northern Ireland, Irish Human Rights and Equality Commission, Northern Ireland Human Rights Commission, *Policy Recommendations: European Union Developments in Equality and Human Rights: The Impact of Brexit on the Divergence of Rights and Best Practice on the Island of Ireland*, février 2023, en ligne: https://www equalityni.org/ECNI/media/ECNI/Publications/Delivering%20Equality/DMU/Brexit-DivergenceRecommendations.pdf.</footnote>
qu'ils travaillaient en Irlande ou en Irlande du Nord<fnref n="60" />. Particulièrement complexe pendant la période de transition, la sortie du Royaume-Uni a certes limité les cas de figure possibles, mais la question de la fin de la libre circulation des personnes au travers d'une frontière qui doit demeurer ouverte est une gageure que le Protocole relatif à l'Irlande et l'Irlande du Nord n'est pas parvenu à surmonter<fnref n="61" />.

L'exemple de la loi sur l'immigration illégale illustre, en effet, la fragilité du système actuel. Alors que cette loi avait été critiquée par la Cour suprême britannique en novembre 2023, puis amendée par le Parlement, dans l'arrêt *Northern Ireland Human Rights Commission (Illegal Migration Act 2023)*, la Haute Cour d'Irlande du Nord a établi en mai 2024 que cette loi était inapplicable en Irlande du Nord au motif qu'elle contrevenait à l'article 2 du cadre de Windsor et qu'elle équivalait à une « diminution des droits » y compris pour les demandeurs d'asile qui y résident, en violation de l'accord du Vendredi saint<fnref n="62" />. Cette décision, qui reconnaît le principe de non-diminution des droits dans cette partie du Royaume-Uni, montre, certes, la capacité des tribunaux nord-irlandais à le faire respecter mais risque paradoxalement de produire une politique migratoire à plusieurs vitesses au Royaume-Uni et atteste donc de la fragilité du système actuel.

La dernière partie de notre étude propose donc d'explorer des solutions pour renforcer le cadre juridique actuel, dans le but de garantir que les modifications législatives britanniques à venir, si elles s'écartaient du droit de l'Union européenne, ne diminueraient pas la protection des droits humains en Irlande du Nord.

## La non-diminution des droits, vecteur d'unité sur l'île d'Irlande

L'Irlande du Nord, en tant que région du Royaume-Uni, appartient à l'ordre juridique national dont on a analysé les limites en matière de non-diminution des droits. Dès lors, quels cadres pourraient se porter garants du respect de ce principe, et de l'État de droit en général, en Irlande du Nord ? Dans le but de renforcer le système actuel, on peut envisager trois modèles. Le premier est une déclaration des droits pour l'Irlande du Nord, le deuxième une déclaration des droits qui couvrirait toute l'île d'Irlande et le troisième une forme d'unité politique.

Le premier modèle, celui d'une Northern Ireland Bill of Rights, n'est pas nouveau. Il s'appuie sur la situation constitutionnelle d'aujourd'hui, mais n'est pas parvenu, jusqu'à présent, à emporter l'adhésion. En mars 2000, la Northern

<footnote n="60">60. John Curtis, Joanna Dawson, Georgina Sturge, Hannah Wilkins, « Northern Ireland, Citizenship and the Belfast/Good Friday Agreement », House of Commons, Briefing Paper, n° 8571, 18 octobre 2019, p. 6, en ligne : https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8571/CBP-8571.pdf.</footnote>

<footnote n="61">61. Sylvia de Mars, Charlotte O'Brien, « Inevitably Diminished: Rights of Frontier Workers in Northern Ireland after Brexit », *Northern Ireland Legal Quarterly*, vol. 73, n° S2, 2022, *Special Supplement: Northern Ireland's Legal Order after Brexit*, p. 119-147, DOI: https://doi.org/10.53386/nilq.v73iS2.1061.</footnote>

<footnote n="62">62. *Northern Ireland Human Rights Commission (Illegal Migration Act 2023)*, 13 mai 2024, [2024] NIKB 35.</footnote>
Ireland Human Rights Commission avait reçu le mandat de lancer un processus de rédaction pour donner corps à une idée proposée dès le milieu des années 1960⁶³. Des recommandations ont ainsi été émises en 2008, sans qu'un consensus ne parvienne à véritablement émerger, quant à la forme à donner à cette déclaration des droits, les partis nationalistes ayant eu tendance à adopter une approche maximaliste, tandis que les partis unionistes soutenaient une ligne plus modeste qui consistait à concéder certains droits supplémentaires<fnref n="64" />. Lorsque le débat sur la nécessité d'une nouvelle Bill of Rights a été rouvert au Royaume-Uni par le gouvernement de coalition de David Cameron, il a alors été admis qu'un projet de loi britannique ne devait pas interférer avec le processus à l'œuvre en Irlande du Nord, processus qui devait demeurer indépendant car faisant partie de l'accord de paix de 1998 et qu'il revenait à Stormont de trancher la question<fnref n="65" />. Or, compte tenu des désaccords politiques profonds au sein de l'exécutif nord-irlandais, au moment du Brexit, aucune charte des droits n'avait encore été rédigée. Cependant, après plusieurs mois de discussions, l'accord *New Decade, New Approach* conclu en janvier 2020 a relancé le projet de Bill of Rights for Northern Ireland. L'annexe E définit un cadre politique qui permettrait de prendre en compte les différences culturelles<fnref n="66" />. Elle prévoit également la création d'un comité *ad hoc* chargé de rédiger cette charte<fnref n="67" />, qui a commencé à travailler en janvier 2020. Le comité *ad hoc* a rendu un rapport en février 2022, sans pour autant parvenir à un accord, puisque le groupe d'experts n'a pas pu se réunir, notamment en raison de l'opposition tardive du Democratic Unionist Party (DUP) qui s'est exprimé contre le principe d'une déclaration des droits qui ne serait pas la même en Irlande du Nord et dans le reste du Royaume-Uni<fnref n="68" />.

Force est de constater que, plus de vingt-cinq ans après la signature des accords de paix, la question ne parvient pas à être tranchée. Il s'agit donc de trouver les moyens de dépasser cette impasse politique. Ceci devient particulièrement urgent, comme nous l'avons vu, dans la mesure où, dans le contexte actuel post-Brexit, les risques d'un creusement des écarts entre le Royaume-Uni et l'Irlande augmentent. Une charte des droits est plus que jamais nécessaire pour mettre à plat l'ensemble complexe de dispositions hérité des négociations du Brexit et pour éclaircir les zones d'ombre laissées par l'article 2 de l'accord de Windsor concernant les exigences et les moyens pour garantir, d'une part, la non-diminution des protections en matière

<footnote n="63">63. Anne Smith, Monica McWilliams, Priyamvada Yarnell, *Political Capacity Building: Advancing a Bill of Rights for Northern Ireland*, Jordanstown, Ulster University, Transitional Justice Institute, 2014, p. 15.</footnote>

<footnote n="64">64. *Ibid.*, p. 43.</footnote>

<footnote n="65">65. Colin Harvey, «Northern Ireland and a Bill of rights for the United Kingdom», A Briefing for the British Academy, p. 12, en ligne: https://www.thebritishacademy.ac.uk/documents/129/NI_BOR_178_0.pdf.</footnote>

<footnote n="66">66. *New Decade, New Approach*, janvier 2020, art. 5.26, en ligne: https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5e178b56ed915d3b06f2b795/2020-01-08_a_new_decade__a_new Approach.pdf.</footnote>

<footnote n="67">67. *Ibid.*, art. 5.27.</footnote>

<footnote n="68">68. Northern Ireland Assembly, *Report of the Ad Hoc Committee on a Bill of Rights*, 4 février 2022, NIA 156/17-22, p. 112.</footnote>
d'égalité et de droits humains et, d'autre part, le maintien de l'alignement en Irlande du Nord sur les politiques européennes en matière de droits socio-économiques<fnref n="69" />. Pour combler ce vide juridique, nous pensons qu'il ne s'agit pas uniquement de raisonner à l'échelle nord-irlandaise, mais davantage d'envisager une réflexion globale au niveau de l'île tout entière. De là découlent les deux autres modèles: une déclaration des droits pour l'île d'Irlande et l'unité politique.

L'idée d'une All-Ireland Charter of Rights n'est pas nouvelle puisqu'elle est mentionnée dans l'accord du Vendredi saint qui stipule que les commissions pour les droits humains d'Irlande et d'Irlande du Nord se réuniront pour envisager, entre autres choses, «la possibilité d'établir une charte ouverte à la signature de tous les partis politiques démocratiques, reflétant et approuvant les mesures convenues pour la protection des droits fondamentaux de toute personne vivant sur l'île d'Irlande»<fnref n="70" />. Cette charte, qui n'avait pas réussi à susciter un fort enthousiasme à l'époque, est tombée en désuétude après 2008⁷¹. Cependant, dans l'Irlande post-Brexit, il semble bien que l'échelle de l'île soit l'échelle pertinente, dans la mesure où la République d'Irlande pourrait jouer un rôle de garante de l'évolution de la conformité des normes européennes qui doivent s'imposer en Irlande, au Nord comme au Sud, en vertu de l'article 2 de l'accord de Windsor. Les cadres de la Charte des droits fondamentaux et de la Convention européenne des droits de l'homme seraient respectés puisque la République d'Irlande en est signataire et n'a pas l'intention de quitter ni l'Union européenne ni la Convention européenne des droits de l'homme. Il s'agirait donc de la solution la plus satisfaisante pour préserver l'accord du Vendredi saint, d'autant plus que l'attachement de la République au processus de paix peut certainement être qualifié de sincère.

Cependant, on peut s'interroger sur l'applicabilité de cette All-Ireland Charter of Rights pour l'île d'Irlande. D'une part, le fait que les droits humains ne fassent pas partie des questions dévolues par Westminster aux exécutifs locaux rend l'application de cette déclaration assez hasardeuse (tout comme cela pourrait aussi être le cas pour une Bill of Rights pour l'Irlande du Nord uniquement, d'ailleurs). Westminster devrait donc accepter de transférer ce pouvoir à Belfast, et de définir le contour de la loi. Un citoyen britannique résidant en Irlande du Nord aurait potentiellement plus de droits qu'un citoyen britannique résidant dans d'autres parties du Royaume-Uni. Si la dévolution est compatible avec des évolutions asymétriques, ce serait une nouvelle approche que de transférer des compétences dans le domaine de la protection des droits humains. De plus, cela n'apporterait pas d'amélioration réelle à la complexité de la situation que l'on connaît aujourd'hui, ni au risque de creusement des écarts entre la protection des droits en Irlande

<footnote n="69">69. Sarah Craig, Anurag Deb, Eleni Frantziou, Alexander Horne, Colin Murray, Clare Rice, Jane Rooney, *European Union Developments in Equality and Human Rights*..., p. 4.</footnote>

<footnote n="70">70. Accord du Vendredi saint, «6. Rights, Safeguards and Equality of Opportunity», § 10 (ma traduction).</footnote>

<footnote n="71">71. Susan Egan, Rachel Murray, «Casting a Cold Eye on the Origins and Development of an All-Island Charter of Rights», *Fordham International Law Journal*, vol. 34, n° 1, 2010, p. 89-92.</footnote>
du Nord et dans le reste du Royaume-Uni. Ensuite, les deux régions n'étant pas placées dans la même juridiction, il faudrait inventer une cour de justice régionale qui couvrirait toute l'île. On atteindrait alors une forme d'unité juridictionnelle sur la question des droits humains. Reste à savoir si la communauté unioniste adhérerait à un tel projet.

Le troisième modèle est celui de l'unité politique. Alors que l'avenir constitutionnel de l'Irlande a suscité de nombreux travaux, peu de chercheurs se sont penchés sur les conséquences juridiques et procédurales de l'unité irlandaise. En effet, bien que peu abordées dans les différents scénarios qui envisagent l'avenir constitutionnel de l'Irlande après le Brexit<sup>72</sup>, de grandes difficultés juridiques, administratives et judiciaires ne manqueront pas de se poser<sup>73</sup>, comme cela a pu être le cas en Allemagne au moment de la réunification, avec la différence qu'un ordre juridique, celui de l'Ouest, s'est imposé sans que cela ne fasse débat, dans la mesure où l'Allemagne de l'Est ne respectait pas l'État de droit<sup>74</sup>.

Dès lors, s'il est difficile de dire, de manière générale, quel ordre juridique, de celui de la République ou de l'Irlande du Nord, prendrait le pas sur l'autre, en termes de protection des droits fondamentaux, celui de la République proposerait les garanties les plus sérieuses. En effet, on reviendrait en Irlande du Nord à la situation qui préexistait au Brexit. Tandis que le droit européen s'appliquerait en Irlande du Nord dans les mêmes conditions qu'en République, les citoyens britanniques vivant en Irlande du Nord seraient traités de la même manière au Nord et au Sud, en vertu des droits garantis par la Zone commune de voyage, comme c'est le cas actuellement. Leurs droits ne seraient pas diminués du point de vue de Bruxelles et de Strasbourg et le processus de paix serait pleinement préservé.

Quelle forme pourrait prendre cette unité politique ? Brendan O'Leary, notamment, a dessiné quatre possibilités mais sans aborder la question de l'avenir du système judiciaire<sup>75</sup>. Nous ne discuterons pas ici de la pertinence des différentes options, néanmoins, il est intéressant de noter qu'O'Leary met en garde sur l'importance d'obtenir « l'adhésion des perdants », c'est-à-dire celle des unionistes, dans la manière dont se dessinera l'avenir constitutionnel de l'Irlande et il met en avant le fait que les droits humains et la lutte contre les discriminations pourront jouer un rôle important dans la construction du consentement des unionistes<sup>76</sup>.

<footnote n="72">72. Sur le panorama des recherches en cours sur l'avenir constitutionnel de l'Irlande, voir, par exemple, John Doyle, Cathy Gormley-Heenan, Patrick Griffin, « Editorial: Introducing ARINS – Analysing and Researching Ireland, North and South », *Irish Studies in International Affairs*, vol. 32, n° 2, 2021, p. vii-xvii, DOI: https://doi.org/10.1353/isia.2021.0006, et d'une manière générale, le volume annuel de la revue *Irish Studies in International Affairs* dédié à l'étude de l'Irlande des deux côtés de la frontière et aux enjeux d'une unité future.</footnote>

<footnote n="73">73. Brendan O'Leary, *Making Sense of a United Ireland*, Sandycove, Penguin, 2022, p. 125-171.</footnote>

<footnote n="74">74. Tobias Lock, « Irish Unity: Lessons from Germany? », *Irish Studies in International Affairs*, vol. 33, n° 2, 2022, p. 201-227, DOI: https://doi.org/10.1353/isia.2022.0010.</footnote>

<footnote n="75">75. Brendan O'Leary, « Getting Ready: The Need to Prepare for a Referendum on Reunification », *Irish Studies in International Affairs*, vol. 32, n° 2, 2021, p. 1-38, DOI: https://doi.org/10.1353/isia.2021.0032.</footnote>

<footnote n="76">76. *Ibid.*, p. 22 (ma traduction).</footnote>
Il est donc important que les juristes participent également à la conversation sur l'avenir constitutionnel de l'Irlande après le Brexit, qui a pour l'instant été principalement dominée par les politologues et les hommes politiques. Une approche juridique des formes que pourra prendre l'unité serait une manière de déplacer le paradigme de l'opposition des intérêts unionistes ou républicains vers une approche qui placerait le respect des droits individuels et celui de la non-diminution des droits au cœur du nouveau projet politique.

Cette étude a tenté de démontrer qu'en se plaçant du point de vue de la protection des droits et libertés individuels, une forme de réunification de l'Irlande propose le cadre le plus robuste pour garantir la non-diminution des droits des personnes résidant en Irlande du Nord, tout en respectant les accords du Brexit et les accords de paix de 1998. Ainsi, parmi tous les arguments relatifs à l'avenir constitutionnel de l'Irlande, celui de la non-diminution des droits semble être extrêmement porteur. Le Brexit ayant conduit le Royaume-Uni à abandonner les garanties offertes par l'Union européenne en matière de protection des droits, il s'agit d'anticiper les orientations politiques futures que le pays prendrait et qui divergeraient fortement de celles adoptées par la République d'Irlande et l'Union européenne plus large-ment. Il apparaît donc essentiel d'envisager la rédaction d'une charte des droits qui permettrait d'expliciter l'ensemble des dispositions héritées des négociations du Brexit, l'article 2 du cadre de Windsor en particulier, pour garantir en Irlande du Nord la non-diminution des protections en matière d'égalité et de droits humains et l'alignement des droits socio-économiques sur ceux de l'Union européenne. Placer cet objectif au centre des débats portant sur l'avenir constitutionnel de l'Irlande pourrait être particulièrement fécond, dans la mesure où cela permettrait de dépassionner et de dépolariser le débat, en adoptant une approche juridique avec une visée universaliste pour anticiper les difficultés à venir et accompagner des évolutions politiques sur l'île d'Irlande.

Charlotte Rault

Université Toulouse Capitole