# Transición ecológica y Derecho rural: ¿realidad o ficción discursiva?

MARTA J. MUÑOZ GÓMEZ

Doctoranda Marie Curie
Universidad de Lleida<fnref n="1" />

**SUMARIO:**

I. DEL DERECHO RURAL SOSTENIBLE ¿A LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA DEL DERECHO RURAL?
1. *Del desarrollo rural sostenible de la conferencia de Cork a la transición del Pacto Verde Europeo.*
2. *El escaso impacto de la transición ecológica en el Derecho rural actual.* II. EN BÚSQUEDA DE LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA A TRAVÉS DEL DERECHO RURAL.
1. *La traducción de parámetros científicos en herramientas legales.*
2. *Los indicadores medioambientales de la nueva Política Agrícola Común.*

## INTRODUCCIÓN

En los territorios rurales<fnref n="2" /> se encuentra la totalidad de los recursos naturales<fnref n="3" /> esenciales para la supervivencia humana. Desde las ciudades nos interesamos sobre todo por las ruralidades a través de la alimentación y el ocio; sin embargo,

<footnote n="1">¹Este trabajo se enmarca en el Proyecto Salud Pública en Transformación: Desinformación, Alimentación y Cambio Climático (Proyecto SPenT), financiado por el Ministerio de Innovación y Ciencia, y cuya IP es Laura Salamero Teixidó.</footnote>

<footnote n="2">² La veterinaria y escritora María Sánchez defiende el uso del término "territorios rurales" en vez de "territorio rural", al considerarlo reductor pues no existe un único territorio rural sino muchos y muy diferentes. SÁNCHEZ, M. *Tierra de mujeres: Una mirada íntima y familiar al mundo rural*, Seix Barral, Barcelona, 2019. En el marco de la Unión Europea no se ha acordado una definición común de zona rural, según el art. 50 del Reglamento 1305/2013, sobre desarrollo rural, corresponde a cada Estado miembro establecer la definición de zona rural.</footnote>

<footnote n="3">³ Así lo anuncia el primer párrafo del preámbulo de la Ley 45/2007 para el desarrollo sostenible del medio rural: "La importancia actual del medio rural en España, que integra al 20 por ciento de la población y afecta al 90 por ciento del territorio, y el hecho de que en este inmenso territorio rural se encuentran la totalidad de nuestros recursos naturales [...] confieren a este medio una relevancia mayor de la concedida en nuestra historia reciente".</footnote>
esta mirada urbana es extremadamente reductora pues los territorios rurales ofrecen muchos otros servicios de interés público<fnref n="4" /> relacionados con la gestión adecuada de los recursos naturales.

Por tanto, el Derecho rural<fnref n="5" /> no sólo ha de ocuparse de las condiciones de vida de las personas que viven en los territorios rurales, la cohesión territorial o la despoblación rural, sino que también ha de preocuparse por la crisis ecológica<fnref n="6" />; en efecto, esta última constituye uno de los grandes desafíos actuales de nuestra sociedad y se encuentra indisociablemente unida al Derecho rural. Es más, los territorios rurales están llamados a desempeñar un papel esencial<fnref n="7" /> en el compromiso adquirido por la Unión Europea para convertirse en la primera sociedad climáticamente neutra de aquí a 2050⁸; así lo afirma la Comisión Europea en su reciente comunicación sobre zonas rurales<fnref n="9" />:

> «Las zonas rurales son agentes activos en la transición verde de la Unión Europea. A través de la producción sostenible de alimentos, la preservación de la biodiversidad y la lucha contra el cambio climático, desempeñan una función esencial para lograr el Pacto Verde de la Unión Europea<fnref n="10" />, la

<footnote n="4">⁴ Los servicios de interés público, en relación con la protección de los ecosistemas, se encuentran incluidos, por ejemplo, en el artículo 6.1 f) del Reglamento 2021/2115 de la nueva PAC: contribuir a detener y revertir la pérdida de biodiversidad, potenciar los servicios relacionados con los ecosistemas y conservar los hábitats y los paisajes.</footnote>

<footnote n="5">⁵ El Derecho rural es el conjunto de normas que se aplican a las cosas y a las personas en el ámbito rural. VIEIRA JIMÉNEZ-ONTIVEROS, E. "Desarrollo rural. Condicionalidad de las ayudas directas" en MUÑIZ ESPADA, E. (dir.) y AMAT LLOMBART, P. (dir.) *Tratado de Derecho agrario*, Wolters Kluwer, Madrid, 2017. Según la RAE, el término rural hace referencia al campo y a sus labores (del latín *rus*: campo). El Derecho rural se opone al Derecho de la ciudad.</footnote>

<footnote n="6">⁶ El artículo 11 del TFUE, introducido por el Tratado de Ámsterdam, establece el principio de integración ambiental, según el cual la protección del medio ambiente ha de tenerse en cuenta en todas las políticas y acciones de la UE.</footnote>

<footnote n="7">⁷ FERNÁNDEZ DE GATTA, D. "La nueva estrategia de la Unión Europea sobre las zonas rurales: pacto verde, visión a largo plazo y nueva Bauhaus", en *La Ley Unión Europea*, núm. 98, Wolters Kluwer, 2021.</footnote>

<footnote n="8">⁸ La UE pretende liderar la lucha contra el cambio climático en la escena internacional; así se evidenció durante las negociaciones de la COP21 y la posterior adopción del Acuerdo de París. Tal compromiso político en la esfera internacional se tradujo en obligaciones legales concretas a través de la llamada legislación europea sobre el clima; el Reglamento (UE) 2021/1119 establece el marco normativo para alcanzar la neutralidad climática.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Comisión Europea. *Comunicación Una Visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE: hacia unas zonas rurales más fuertes, conectadas, resilientes y prósperas antes de 2040*, COM/2021/345 final</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Comisión Europea. *Comunicación Pacto Verde Europeo*, COM/2019/640 final.</footnote>
Estrategia de la Granja a la Mesa <fnref n="11" /> y los objetivos en materia de biodiversidad<fnref n="12" />».

Evidenciado el ineludible y estrecho vínculo entre Derecho rural y protección ambiental, el objetivo principal de este artículo es contribuir a esta relación aportando unas reflexiones sobre las dificultades encontradas por el Derecho rural al trasladar parámetros científicos en herramientas legales de protección ambiental. Con la intención de contribuir a la protección ambiental, ¿cómo traducir de manera eficaz parámetros científicos ecológicos en términos legales? Para ello se estudiará, en primer lugar, si la reciente terminología referente a la protección ambiental, la famosa transición ecológica, ha reemplazado al principio de desarrollo sostenible y sus posibles implicaciones en Derecho rural (I); en segundo lugar, se realizará un análisis de las concretas herramientas legales utilizadas en Derecho rural para alcanzar la protección ambiental (II).

Las conclusiones de este estudio manifiestan la escasa relevancia de que la protección ambiental se fundamente en el principio de desarrollo sostenible o en la transición ecológica, pues lo verdaderamente importante son las herramientas legales concretas; es decir, lo esencial es que las herramientas legales recogidas por el Derecho sean realmente efectivas en la protección del medio ambiente. Por tanto, la doctrina jurídica debería analizar la letra pequeña de los diversos instrumentos jurídicos de derecho y no contentarse con analizar los grandes principios de protección ambiental, pues tras los grandes conceptos podrían esconderse tan sólo discursos políticos sin verdaderas consecuencias prácticas<fnref n="13" />.

# I. DEL DERECHO RURAL SOSTENIBLE ¿A LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA DEL DERECHO RURAL?

Es importante realizar un breve recorrido histórico sobre la protección ambiental en Derecho rural con el fin de observar cómo ambas materias se han ido enlazando en las últimas décadas. En un primer momento, las medidas de protección ambiental se fundamentaron en el principio desarrollo sostenible; la cuestión a

<footnote n="11">¹¹ Comisión Europea. *Comunicación Estrategia De la Granja a la Mesa*, COM/2020/381 final.</footnote>

<footnote n="12">¹² Comisión Europea. *Comunicación Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030*, COM/2020/380 final.</footnote>

<footnote n="13">¹³ COLLANTES, F. "An even greater myth: Coordinated agrarian capitalism" in *The Political Economy of the Common Agricultural Policy*. Routledge, 2020.</footnote>
dilucidar es si actualmente la protección ambiental de los territorios rurales se asienta en el concepto de transición ecológica.

# 1. DEL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE DE LA CONFERENCIA DE CORK A LA TRANSICIÓN DEL PACTO VERDE EUROPEO

En el marco de la Unión Europea, el Derecho rural emergió principalmente<fnref n="14" /> a la sombra de la Política Agrícola Común, en adelante PAC. La agricultura<fnref n="15" />, como principal sector usuario del campo, es una actividad esencial para nuestra propia supervivencia y una de las principales responsables de la crisis ecológica<fnref n="16" />. Por tanto, es razonable que los parámetros ambientales del Derecho rural aparecieran en el marco de Derecho agrario<fnref n="17" />, con el propósito de ecologizar esta actividad que tanto afecta a los territorios rurales<fnref n="18" />.

La PAC de 1962 no incluía ningún criterio medioambiental en su diseño<fnref n="19" />. Sin embargo, durante los últimos 30 años²⁰ la PAC ha adoptado una óptica

<footnote n="14">14 La política regional de la UE también se ocupa de los territorios rurales, pues su principal misión es reducir las disparidades socioeconómicas y territoriales entre las regiones de la UE; sin embargo, esta política no se aplica tan sólo a las zonas rurales.</footnote>

<footnote n="15">15 Se utiliza el término de agricultura tal y como se encuentra definido en el artículo 4.2 del Reglamento 2021/2115: "la actividad agrícola se determinará de manera que permita contribuir al suministro de bienes públicos y privados a través de uno de los métodos siguientes, o de ambos: a) la producción de productos agrícolas, lo que incluye acciones como la cría de animales o el cultivo; b) el mantenimiento de la superficie agrícola en un estado adecuado para el pastoreo o el cultivo".</footnote>

<footnote n="16">16 Un tercio de las emisiones de GEI provienen de los sistemas agroalimentarios. CRIPPA, M. "Food systems are responsible for a third of global anthropogenic GHG emissions" en *Nature Food*, vol. 2, núm. 3, p. 198-209, 2021. SPRINGMANN, M. "Options for keeping the food system within environmental limits" en *Nature*, vol. 562, núm. 7728, p. 519-525, 2018.</footnote>

<footnote n="17">17 Las relaciones entre Derecho rural y agrario difieren según las culturas jurídicas de los Estados miembros de la UE: en España, Alemania e Italia, el Derecho agrario engloba al rural. Sin embargo, en Francia es el Derecho rural el que engloba temas agrarios. BALAT, N. "Introduction à un cours de droit rural" en *Revue de droit d'Assas*, núm. 15, p. 33-41, 2017.</footnote>

<footnote n="18">18 A parte de la ecologización de actividades humanas, una de las técnicas utilizadas por el derecho para proteger el medio ambiente fue limitar la presencia humana, incluso prohibir cualquier actividad antrópica, dentro de zonas con alto valor ecológico. La Red Natura 2000 es una red de espacios naturales protegidos con el objetivo de salvaguardar la biodiversidad en la UE, regulada por la Directiva Hábitats 92/43 y la Directiva Aves 2009/147.</footnote>

<footnote n="19">19 El objetivo de la primera PAC fue asegurar el autoabastecimiento de alimentos para la población europea con el objetivo de paliar las hambrunas de postguerra. FRIEDMANN, H. "The political economy of food: a global crisis" en *New left review*, núm. 197, p. 29-57, 1993.</footnote>
ambientalista, fundamentada en el desarrollo sostenible<fnref n="21" /> y la multifuncionalidad de las actividades agrícolas<fnref n="22" />; esta perspectiva ambiental se incluyó en la PAC a través del II pilar, dedicado al desarrollo rural. La Declaración de Cork de 1996 sobre los territorios rurales de la UE incluyó en su texto el concepto de desarrollo sostenible:

> «Decididos a fomentar, de todas las formas posibles, la capacidad en el ámbito local de construir un desarrollo sostenible en las zonas rurales [...]. Las políticas deben fomentar un desarrollo rural que mantenga la calidad y la función de los paisajes rurales de Europa (recursos naturales, biodiversidad e identidad cultural), de forma que el uso que hagamos hoy de ellos no menoscabe las posibles opciones de las generaciones futuras <fnref n="23" />. En nuestras medidas de ámbito local debemos ser conscientes de nuestras responsabilidades globales<fnref n="24" />».

Así pues, el desarrollo sostenible se incorporó a la PAC de la mano de los territorios rurales, ideando los llamados instrumentos agroambientales<fnref n="25" /> como las herramientas necesarias para alcanzarlo. Así pues, tras la Agenda 2000²⁶, y la inclusión en el Tratado de Ámsterdam del desarrollo sostenible como uno de los objetivos de la UE, las sucesivas reformas de la PAC han fundamentado en el desarrollo sostenible la ecologización de las prácticas agrícolas.

<footnote n="20">20 La primera norma europea que introduce criterios medioambientales en las prácticas agrícolas es el Reglamento (CEE) nº 2078/92 sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural.</footnote>

<footnote n="21">21 El informe Brundtland, publicado en 1987 para la ONU, acuñó el concepto de desarrollo sostenible. BRUNDTLAND, G. H. "Our common future. Call for action". *Environmental Conservation*, vol. 14, núm. 4, p. 291-294, 1987.</footnote>

<footnote n="22">22 Según la multifuncionalidad, la agricultura no ha de servir tan sólo a la producción de alimentos sino también a la protección de recursos naturales, además de otras funciones sociales. La Ley 19/1995 de modernización de las explotaciones agrarias integró la multifuncionalidad de la agricultura, subrayando la importancia de la conservación del medio ambiente.</footnote>

<footnote n="23">23 El informe Brundtland definió el desarrollo sostenible como aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.</footnote>

<footnote n="24">24 Declaración de Cork. *Un medio rural vivo*. Conferencia UE sobre el desarrollo rural. Cork, 1996.</footnote>

<footnote n="25">25 El Reglamento 1257/1999, sobre ayuda al desarrollo rural, incluyó estos instrumentos considerando que desempeñarían un papel fundamental para apoyar el desarrollo sostenible de las zonas rurales y además de responder a la creciente demanda social de servicios medioambientales.</footnote>
No obstante, el concepto de desarrollo sostenible parece haber entrado en un *impasse*, al ser un término demasiado vago y escurridizo para asegurar una protección ambiental eficaz<fnref n="27" />, pues no establece prioridades entre sus tres pilares -ambiental, económico y social-. Desde hace una década, han emanado una panoplia de expresiones nuevas para referirse a la protección del medio ambiente: crecimiento verde, economía circular, economía verde, capitalismo verde, etc. El término elegido para ser enarbolado en la lucha contra la crisis climática y ecológica por las esferas políticas<fnref n="28" /> ha sido la transición ecológica.

La Comisión Europea publicó en 2019 una comunicación titulada *El Pacto Verde Europeo*<fnref n="29" />, ambiciosa estrategia ambiental de la UE a través de la cual se pretende la transformación de la sociedad y de la economía. La transición ecológica aparece en el Pacto Verde Europeo hasta en siete ocasiones; curiosamente, las mismas veces que desarrollo sostenible. Por tanto, parece razonable interrogarse por este nuevo concepto y, en lo que atañe a este artículo, por sus posibles implicaciones en Derecho rural.

## 2. EL ESCASO IMPACTO DE LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA EN EL DERECHO RURAL ACTUAL

Actualmente, no existe una definición jurídica de transición ecológica<fnref n="30" />, quizás por su reciente aparición, o quizás por la difícil tarea de dotarle de contenido. Según la RAE, transición es la acción y efecto de pasar de un modo de ser o estar a otro distinto; ecología (del griego *oikos*: hogar, casa) es la ciencia que estudia los seres vivos como habitantes de un medio, y las relaciones que mantienen entre sí y con

<footnote n="26">²⁶ Comisión de las Comunidades Europeas. *Agenda 2000. Por una unión más fuerte y más amplia*, COM/97/2000 final.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ VIÑUALES, J. "The rise and fall of sustainable development" en *Review of European, Comparative & International Environmental Law*, núm. 22.1, 2013. El autor afirma que el concepto de desarrollo sostenible sirvió de estratagema diplomática, la cual tuvo el mérito de conseguir que todos los Estados se sentaran en la mesa de negociaciones de Río de Janeiro en 1992.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico español se fundó en junio de 2018, tras el cambio de gobierno producido por moción de censura. En Francia, el *Ministère de la Transition écologique et solidaire* apareció en mayo de 2017, bajo la presidencia de Macron. Los ministerios preocupados por la protección ambiental han sufrido numerosas modificaciones en su denominación: *liberation.fr.pourquoi-le-ministere-de-l-environnement-a-t-il-tant-change-de-nom*</footnote>

<footnote n="29">²⁹ Comisión Europea. *Comunicación El Pacto Verde Europeo*, COM/2019/640 final.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Salvo error por mi parte, no existe tal definición ni en el marco de la UE, ni en la legislación nacional española ni francesa.</footnote>
el propio medio. Así pues, la transición ecológica se refiere a la idea de desplazamiento o modificación de nuestra manera de relacionarnos con los ecosistemas; más concretamente, a un cambio de modelo económico y productivo<fnref n="31" /> que supere la visión antropocéntrica de la sociedad.

Se ha calificado la transición ecológica como la sucesora del desarrollo sostenible<fnref n="32" />, ya que este último se ha revelado ineficaz en la protección del medio ambiente al creer en una posible armonía entre los tres pilares económico, social y ambiental. Además, desde hace algunos años, la transición ecológica está sirviendo como un nuevo paradigma<fnref n="33" /> que orienta la acción política. Sin embargo, actualmente la transición ecológica no se configura como una obligación jurídica, pues su falta de concreción dificulta su fuerza normativa. Agathe Van Lang considera que este nuevo concepto nos impulsa fuera del derecho positivo para reconstruirlo según nuevos objetivos ecológicos<fnref n="34" />.

Teniendo en cuenta la dificultad de definir este concepto, asunto que desborda los objetivos de este estudio, la cuestión que nos interesa analizar es si la terminología de transición ecológica ha traspasado al Derecho rural y sus posibles implicaciones. En una reciente Comunicación de la Comisión sobre las zonas rurales de la UE<fnref n="35" /> podemos encontrar un término similar, transición verde; sin embargo, se trata de un documento político sin ninguna fuerza normativa. La nueva PAC<fnref n="36" />, cuya entrada en vigor se producirá en enero de 2023, no menciona ni una sola vez el término de transición ecológica<fnref n="37" />. Esta ausencia es notoria respecto al tema que nos ocupa, pues la PAC es el instrumento jurídico que más afecta al

<footnote n="31">³¹ VAN LANG, A. *Penser et mettre en œuvre les transitions écologiques*. Mare & Martin, 2018.</footnote>

<footnote n="32">³² BOURG, D. "Transition écologique, plutôt que développement durable: Entretien avec Dominique Bourg" en *Vraiment durable*, núm. 1, p. 77-96, 2012.</footnote>

<footnote n="33">³³ JARILLO ALDEANUEVA, Á. "El concepto de transición ecológica: ¿Paradigma o Derecho?" *European Climate Law Papers*, UNED, 2021.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ VAN LANG, A. *Dictionnaire juridique des transitions écologiques*. Fondation Varenne, 2018.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ Nota al pie nº 8.</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Reglamento (UE) 2021/2115 de 2 de diciembre por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agraria común, financiada con cargo al Fondo Europeo de Garantía y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ El concepto de desarrollo sostenible aparece hasta en diez ocasiones.</footnote>
Derecho rural al incluir en su seno las ayudas al desarrollo rural y la configuración del modelo agrario de la UE que tanto afecta a los territorios rurales.

En definitiva, a pesar de que los territorios rurales son uno de los actores clave para alcanzar los objetivos ambientales del Pacto Verde Europeo, la transición ecológica no ha penetrado en la PAC. Así las cosas, la reciente modificación del marco jurídico agrícola de la UE no se inscribe en el nuevo paradigma de renovación de los ideales que fundamentan la protección ambiental defendidos por la transición ecológica. No obstante, la nueva PAC no sólo ha seguido integrando herramientas de protección ambiental, sino que ha ideado un nuevo instrumento: los llamados ecoregímenes. La cuestión a tratar es si estas concretas herramientas legales utilizadas en Derecho rural para alcanzar la protección ambiental son realmente efectivas.

## II. EN BÚSQUEDA DE LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA A TRAVÉS DEL DERECHO RURAL

Como se ha observado, la transición ecológica no ha reemplazado al desarrollo sostenible como principio de derecho para fundamentar la protección ambiental, al menos en lo que atañe al Derecho rural; a pesar de este estatismo, el análisis realmente importante se encuentra en las concretas herramientas legales utilizadas por el derecho para alcanzar esta protección ambiental.

Así pues, en este apartado se realizará una breve reflexión sobre la difícil tarea de traducir parámetros ecológicos en herramientas legales, y cómo el Derecho rural se ha servido de la PAC para idear instrumentos legales de protección ambiental.

### 1. LA TRADUCCIÓN DE PARÁMETROS CIENTÍFICOS EN HERRAMIENTAS LEGALES

La relación entre ciencia y derecho no deja de ser complicada, pues si bien la ciencia nos marca el camino a seguir para la protección ambiental, traducir parámetros científicos en herramientas legales no es una tarea sencilla. En efecto, algunos juristas han denunciado la complejidad del Derecho ambiental, por sus textos demasiado técnicos, redactados más por ingenieros o científicos que por
juristas<fnref n="38" />. Además, la ciencia no tiene respuestas ante todos los problemas de la crisis ecológica, por lo que subsisten aún muchas incertidumbres sobre las cuales el derecho parece hacer, en algunas ocasiones, oídos sordos<fnref n="39" />. Un ejemplo en este sentido es la traducción de la agricultura ecológica en estándares legales; se han diseñado parámetros o indicadores para establecer si la producción agrícola es respetuosa con el medio ambiente o no<fnref n="40" />. Sin embargo, al no existir un acuerdo concluyente en ciencia sobre qué es agricultura sostenible, difícilmente puede implementarse mediante estándares legales; resulta mucho más fácil definir cuándo las prácticas agrícolas son insostenibles que cuando éstas son sostenibles o ecológicas.

Así, los primeros parámetros medioambientales de la PAC se basaron en una corrección de los excesos más llamativos de la agricultura productivista, impidiendo las prácticas agrícolas más manifiestamente dañinas para el medio ambiente<fnref n="41" />. En efecto, el Reglamento 2078/92, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, promovió la reducción del uso de fertilizantes o productos fitosanitarios. En normativa posterior<fnref n="42" />, contenida en el II Pilar de la PAC dedicado al desarrollo rural, la UE decidió, no sólo impedir ciertos métodos agrícolas, sino también promover otras prácticas compatibles con la protección del medio ambiente; a saber, se fomentó la producción ecológica mediante la concesión de subvenciones a los agricultores que adoptaran medidas agroambientales favorables para los ecosistemas.

A pesar de estas medidas agroambientales, el Tribunal de Cuentas Europeo afirmó en un informe de 2008 que el supuesto giro medioambiental de la PAC,

<footnote n="38">³⁸ UNTERMAIER, J. "Nous n'avons pas assez de droit ! Quelques remarques sur la complexité du droit en général et du droit de l'environnement en particulier" en *Les hommes et l'environnement-Études en hommage à Alexandre Kiss*, núm. 499, 1998.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ ESTEVE PARDO, J. *El desconcierto del Leviatán. Política y derecho ante las incertidumbres de la ciencia*. Marcial Pons, 2009.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ Environmental Indicators for Sustainable Agriculture in the European Union. El objetivo de este proyecto era dotar a las instituciones de la UE de herramientas adecuadas para monitorear y evaluar el vínculo de las prácticas agrícolas sobre el medio ambiente. Este programa se finalizó en 1999, más información en: https://cordis.europa.eu/project/id/FAIR973448/it</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ LOPEZ GARCÍA, D. *Hacia un modelo europeo de extensión rural agroecológica*. Tesis Doctoral. Universidad Internacional de Andalucía, 2012.</footnote>

<footnote n="42">⁴² Reglamentos nº 1257/1999, 1290/2005, 1698/2005, 1307/2013 y 1306/2013.</footnote>
introducido por la condicionalidad ambiental de las ayudas, había sido en realidad una farsa<fnref n="43" />. Es más, en reciente informe de 2021, el Tribunal de Cuentas afirma que las emisiones procedentes de la agricultura no disminuyen<fnref n="44" />, a pesar de contar con importantes fondos de acción por el clima.

Por tanto, no parece desmesurado refutar la ecologización de la PAC, anunciada en sus últimas reformas, pues sus acciones medioambientales no tienen gran repercusión efectiva. En otras palabras, esta supuesta ecologización parece más un discurso político que una realidad<fnref n="45" />; no obstante, la nueva PAC aporta novedades que podrían mejorar la protección ambiental de las actividades agrícolas y rurales.

## 2. LOS INDICADORES MEDIOAMBIENTALES DE LA NUEVA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN

Tras exhaustivas negociaciones, en junio de 2021 se alcanzó un acuerdo sobre el nuevo marco jurídico de la PAC, cuya entrada en vigor se producirá en enero de 2023⁴⁶. Las novedades más importantes se refieren a su modelo de aplicación, basado en el rendimiento; esto es, la UE fija unos objetivos y requisitos básicos y corresponde a los Estados miembros, a través de sus planes estratégicos, la responsabilidad de cumplir y alcanzar dichos objetivos. Por tanto, la nueva PAC se vuelve más subsidiaria lo que le permitirá tener en cuenta las peculiaridades y necesidades locales. Además, los dos pilares de la PAC, pagos directos y desarrollo rural, se regulan en un único reglamento.

En lo que a este artículo respecta, las novedades que más nos interesan son las relativas a la protección medioambiental. Dentro de los objetivos generales de la PAC, recogidos en el artículo 5, se incluye el refuerzo de la protección del medio ambiente, incluida la biodiversidad y la acción por el clima. Para evaluar la consecución de tales objetivos, el artículo 7 idea un sistema de indicadores de

<footnote n="43">⁴³ Tribunal de Cuentas Europeo. *¿Constituye la condicionalidad una política eficaz?* Informe especial nº8, 2008.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ Tribunal de Cuentas Europeo. *La política agrícola común y el clima*. Informe especial nº 16, 2021.</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ COLLANTES, F. "An even greater myth: Coordinated agrarian capitalism" in *The Political Economy of the Common Agricultural Policy*. Routledge, 2020.</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ El Reglamento (UE) 2021/2115, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común, financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.</footnote>
realización recogidos en el anexo I. En relación a los objetivos específicos de protección ambiental, los indicadores de realización son los que siguen:

<table><tr><td>Lucha contra el cambio climático</td><td>-Reducción de emisiones en el sector ganadero<br/>-Almacenamiento de carbono en suelos y biomasa<br/>-Energía renovable procedente de la agricultura y silvicultura</td></tr><tr><td>Promoción del desarrollo sostenible y la gestión eficiente de recursos naturales como el agua, el suelo y el aire</td><td>-Reducción de la erosión del suelo (reducción de labranza, cobertura del suelo con cultivos, rotación de cultivos)<br/>-Reducción de emisiones de amoniaco<br/>-Mejora de la calidad del agua (reducción de fugas de nitratos) y reducción de la presión sobre los recursos hídricos<br/>-Uso sostenible de los plaguicidas</td></tr><tr><td>Contribuir a detener y revertir la pérdida de biodiversidad, potenciar los servicios relacionados con los ecosistemas y conservar los hábitats y los paisajes</td><td>-Incremento de las poblaciones de aves agrarias<br/>-Aumento de la agrobiodiversidad a través de la diversidad de cultivos</td></tr></table>

Dos son las herramientas legales ideadas por la PAC para alcanzar dichos objetivos. En primer lugar, el artículo 31 del Reglamento 2021/2115 regula los ecoregímenes; los Estados miembros concederán ayudas a los agricultores que se comprometan voluntariamente a seguir. Cabe destacar que corresponde a cada Estado miembro establecer una lista propia de prácticas agrícolas beneficiosas. En segundo lugar, el artículo 70 del mismo Reglamento establece la obligación de incluir compromisos agroambientales y climáticos en los planes estratégicos de la PAC de cada Estado miembro.

En ambos casos, los Estados miembros deberán demostrar de qué manera las prácticas agrícolas contribuyen a la protección ambiental con la ayuda de los indicadores de realización medioambientales. Estos indicadores tienen, al menos, el mérito de señalar el camino a seguir para lograr las metas ambientales. Sin
embargo, si los estudiamos con atención, la mayoría de indicadores se refieren a prácticas agrícolas que podrían incorporarse en cualquier tipo de explotación agrícola (industrial, familiar, biológica o intensiva); en definitiva, bastaría con incorporar una mayor rotación de cultivos y reducir los productos fitosanitarios para poder contar con las ayudas agroambientales. Sin embargo, una producción agrícola sostenible es mucho más holística que la incorporación de una o dos variables ambientales, y ha de tener en cuenta muchos parámetros a un mismo tiempo para ser verdaderamente respetuosa con los recursos naturales<fnref n="47" />. De todos modos, aún debemos esperar los planes estratégicos de implementación de la PAC de cada Estado miembro para poder analizar con más en detalle si el modelo agrícola y rural transita hacia un régimen más ecológico.

## NOTAS CONCLUSIVAS

La transición ecológica, como nueva fundamentación de la protección ambiental, no ha reemplazado al principio de desarrollo sostenible en Derecho rural. A pesar de las consecuencias interesantes que este nuevo concepto de transición ecológica podría aportar al derecho, lo verdaderamente importante es que las herramientas concretas para la protección ambiental sean efectivas, independientemente de su fundamentación última. Así pues, el análisis jurídico ha de centrarse en el estudio de la efectividad ambiental de los instrumentos jurídicos ambientales y no contentarse con analizar los grandes conceptos, tras los cuales pueden esconderse tan sólo discursos políticos sin efectividad práctica.

En suma, el nuevo marco jurídico de desarrollo rural de la UE no propugna una modificación de la manera en que los seres humanos nos relacionarnos con los ecosistemas y los recursos naturales; la PAC sigue defendiendo un modelo armonizador de los tres pilares del desarrollo sostenible, ya que ni los indicadores ni las herramientas para alcanzar las metas en ellos establecidas transitan hacia un modelo completamente diferente al actual. A la espera de los planes estratégicos de cada Estado miembro, por el momento no parece que nos hallemos ante una transición ecológica de los sistemas agrícolas, ni del Derecho rural.

<footnote n="47">⁴⁷ HERMON, C. "L'agroécologie en droit : état et perspective" en *Revue juridique de l'environnement*, núm. 40.3, p. 407-422, 2015.</footnote>
# BIBLIOGRAFÍA

## Doctrina

BALAT, N. "Introduction à un cours de droit rural" en *Revue de droit d'Assas*, núm. 15, p. 33-41, 2017.

BOURG, D. "Transition écologique, plutôt que développement durable : Entretien avec Dominique Bourg" en *Vraiment durable*, núm. 1, p. 77-96, 2012.

BRUNDTLAND, G. H. "Our common future. Call for action". *Environmental Conservation*, vol. 14, núm. 4, p. 291-294, 1987.

COLLANTES, F. "An even greater myth: Coordinated agrarian capitalism" en *The Political Economy of the Common Agricultural Policy*. Routledge, 2020.

CRIPPA, M. "Food systems are responsible for a third of global anthropogenic GHG emissions" en *Nature Food*, vol. 2, núm. 3, p. 198-209, 2021.

DÉTANG-DESSENDRE, C., GUYOMARD, H. *Quelle politique commune demain? Éditions Quae, Versailles, 2020.*

ESTEVE PARDO, J. *El desconcierto del Leviatán. Política y derecho ante las incertidumbres de la ciencia*. Marcial Pons, 2009.

FERNÁNDEZ DE GATTA, D. "La nueva estrategia de la Unión Europea sobre las zonas rurales: pacto verde, visión a largo plazo y nueva Bauhaus", en *La Ley Unión Europea*, núm. 98, Wolters Kluwer, 2021.

FERNANDO PABLO, M. M. *Rural Renaissance: Derecho y medio rural*. Aranzadi, Pamplona, 2020.

FRIEDMANN, H. "The political economy of food: a global crisis" en *New left review*, núm. 197, p. 29-57, 1993.

HERMON, C. "L'agroécologie en droit : état et perspective." *Revue juridique de l'environnement*, núm. 40.3, p. 407-422, 2015.

JARILLO ALDEANUEVA, Á. "El concepto de transición ecológica: ¿Paradigma o Derecho?" en *European Climate Law Papers*, UNED, 2021.

LOPEZ GARCÍA, D. *Hacia un modelo europeo de extensión rural agroecológica*. Tesis Doctoral. Universidad Internacional de Andalucía, 2012.

MUÑIZ ESPADA, E. (dir.) y AMAT LLOMBART, P. (dir.) *Tratado de Derecho agrario*. Wolters Kluwer, Madrid, 2017.

MEBRATE, H. "Growing a Greener Lens. Connecting concepts of publics affairs and sustainability from a Food Systems' Frame", en *Administering and Managing the US Food System: Revisiting Food Policy and Politics*. Rowman & Littlefield, 2021.

PAREJO ALFONSO, L. "Cambio climático y Política Agrícola Común", en *El*
Derecho ante la innovación y los riesgos derivados del cambio climático. Tirant lo Blanch, 2015.

SÁNCHEZ, M. *Tierra de mujeres: Una mirada íntima y familiar al mundo rural*, Seix Barral, Barcelona, 2019.

SPRINGMANN, M. "Options for keeping the food system within environmental limits" en *Nature*, vol. 562, núm. 7728, p. 519-525, 2018.

UNTERMAIER, J. "Nous n'avons pas assez de droit ! Quelques remarques sur la complexité du droit en général et du droit de l'environnement en particulier" en *Les hommes et l'environnement-Études en hommage à Alexandre Kiss*, núm. 499, 1998.

VAN LANG, A. *Penser et mettre en œuvre les transitions écologiques*. Mare & Martin, 2018.

VAN LANG, A. *Dictionnaire juridique des transitions écologiques*. Fondation Varenne, 2018.

VIÑUALES, J. "The rise and fall of sustainable development", en *Review of European, Comparative & International Environmental Law*, núm. 22.1, 2013.

## Legislación

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. C 83/49.

Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural.

Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999 sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos.

Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común.

Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo de Desarrollo Rural.

Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común.

Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agraria Común.

Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática.
Reglamento (UE) 2021/2115, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común, financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

Directiva Aves 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres.

Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias.

Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural.

## Otros documentos de interés

Declaración de Cork. *Un medio rural vivo*. Conferencia UE sobre el desarrollo rural.
Cork, 1996.

Comisión de las Comunidades Europeas. *Agenda 2000. Por una unión más fuerte y más amplia*. COM 97/2000 final. Bruselas, 1997.

Declaración de Cork 2.0. *Una vida mejor en el medio rural*. Conferencia UE sobre el desarrollo rural, 2016.

Comisión Europea. *Comunicación El Pacto Verde Europeo*, COM/2019/640 final.

Comisión Europea. *Comunicación Estrategia De la Granja a la Mesa*, COM/2020/381 final.

Comisión Europea. *Comunicación Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030*, COM/2020/380 final.

Comisión Europea. *Comunicación Una Visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE: hacia unas zonas rurales más fuertes, conectadas, resilientes y prósperas antes de 2040*, COM/2021/345 final.

Tribunal de Cuentas Europeo. ¿Constituye la condicionalidad una política eficaz?
Informe especial nº8, 2008.

Tribunal de Cuentas Europeo. *La política agrícola común y el clima*. Informe especial
nº 16, 2021.