Effectivité des agences
nationales anti-corruption
en Afrique de l'ouest

Bénin, Libéria, Niger, Nigéria,
Sénégal, Sierra Leone

Une étude de la fondation
Open Society Initiative for West Africa (OSIWA)

Par Gilles Badet, Luc Damiba, Stéphane B. Engueléguélé, Emmanuel Gaima, Chijioke K. Iwuamadi, Semou Ndiaye et Shine Williams
Publié par African Minds pour
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TABLE DES MATIÈRES

Préface iv

1. Un Aperçu général
Stéphane Bobé Enguéléguélé 1

2. Bénin
Gilles Badet 27

3. Libéria
Emmanuel AR Gaima et Shine Williams 79

4. Niger
Luc Damiba 109

5. Nigéria
Chijioke K Iwuamadi 167

6. Sénégal
Semou Ndiaye 225

7. Sierra Leone
Emmanuel Gaima 285
# PRÉFACE

La première vague d'efforts de lutte contre la corruption en Afrique, à l'échelle nationale et internationale, avait comme objectif principal la création d'entités nationales dévouées à la tâche de conduire la lutte contre la corruption. Cela devint la norme par laquelle les communautés nationales et les bailleurs de fonds allaient désormais évaluer les progrès dans la lutte contre la corruption. Aujourd'hui encore, une large variété d'institutions qui se consacrent exclusivement à l'élimination de la corruption avec divers degrés d'autonomie, de financement et d'appui, sont créées, soit à la demande des bailleurs de fonds internationaux soit sur base des engagements politiques pris par des politiciens avant leur arrivée au pouvoir ou lorsqu'ils convoitent une réélection. Vu l'émergence d'une nouvelle vague de mouvements citoyens pour la transparence et la responsabilisation, catalysant de plus en plus de changements significatifs, les organismes de lutte contre la corruption sont sous une surveillance plus rigoureuse ; leur utilité et leur efficacité sont désormais de plus en plus ouvertement questionnées.

Plusieurs indices de gouvernance, tels que *Transparency International*, l'indice de gouvernance de la Banque mondiale et l'indice Ibrahim de la gouvernance africaine (IIGG) de la fondation Mo Ibrahim, montrent qu'il y a eu des progrès dans la maitrise de la situation dans certains pays. Des voix sceptiques affirment néanmoins que les progrès ont été modestes et lents dans le meilleur des cas, ou qu'ils n'ont pas réussi à réduire la vénalité dans le secteur public. Divers rapports de perception montrent que pour la plupart des gens, la corruption est beaucoup plus profondément enracinée malgré l'existence de ces institutions. Bien que la plupart des pays affirme avoir mis en place de meilleurs dispositifs anticorruption, le paradoxe est que la corruption semble être de plus en plus endémique.

Plusieurs facteurs expliquent que la lutte contre la corruption ne donne pas les résultats escomptés. Parmi ces facteurs on peut citer à titre indicatif : l'absence de gouvernement ouvert (ce qui rend les fonctionnaires non responsables devant les citoyens), la persistance des intérêts internationaux et la concurrence non seulement pour les ressources naturelles, mais aussi pour l'accès aux marchés plus rentables dans les économies émergentes de la région, l'opacité et l'inefficacité des systèmes de gestion des finances publiques, la croissance et les effets pervers de la fuite des capitaux et les sorties financières illicites, l'inefficacité de l'application juridique de la réglementation en matière de lutte contre la corruption et l'absence relative d'indépendance des systèmes judiciaires dans la région. En outre, il y a aussi le manque de volonté politique et d'intérêts. Tout ceci se manifeste en forme d'interférences directes ou indirectes dans le travail des organismes de lutte contre la corruption, de poursuites sélectives ciblant des adversaires politiques, des membres de l'opposition ou de gouvernements précédents, et du faible appui budgétaire de ces institutions.
Cette étude évalue les efforts de lutte contre la corruption dans six pays d'Afrique de l'ouest ayant différentes formes de gouvernance et dotés de caractéristiques macroéconomiques, socio-politiques et institutionnelles très différentes. Des recherches similaires ont été entreprises en Afrique de l'est et en Afrique australe par le bureau régional pour l'Afrique de la Fondation des Sociétés Ouvertes (OSF). L'idée était de mener une étude comparative qui permette d'examiner la justification sous-jacente des succès et échecs des organismes consacrés à la prévention et à la lutte contre la corruption, avec l'objectif d'établir des voies et moyens de renforcer les efforts de lutte contre la corruption sur le continent africain.

L'étude examine les efforts et les performances de ces agences basées sur des indicateurs de référence figurant dans la Déclaration de Jakarta sur les principes des organismes de lutte contre la corruption qui a été adoptée par les anciens chefs d'agences anti-corruption, des praticiens de la lutte anti-corruption et des experts. En résumé, ces principes incluent, entre autres, un mandat clair pour lutter contre la corruption, la permanence de l'institution de lutte contre la corruption, la neutralité et la garantie d'emploi des membres, l'autonomie fonctionnelle et financière, l'immunité judiciaire au civil et au pénal pour les actes commis dans l'exercice de leur mandat, le pouvoir de recruter et de licencier leur personnel d'appui selon des procédures claires et transparentes et la responsabilité interne et le professionnalisme des institutions. Ces principes visent à garantir l'autorité et la sauvegarde de la fonction et l'indépendance opérationnelle des organismes de lutte contre la corruption de toute ingérence extérieure, de la même manière que les Principes de Paris ont défini le rôle, la composition, le statut et les fonctions des institutions nationales des droits de l'homme. J'espère que les principes de Jakarta, ou quelque chose du genre, seront un jour adoptés par l'Assemblée générale des Nations Unies.

Tous les pays étudiés dans cette recherche sont parties à la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) et la Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la Corruption (CUACC). La CNUCC oblige les Etats signataires à créer au sein de leurs systèmes juridiques des organes spéciaux dédiés à la prévention de la corruption. Elle demande, en outre, a chacun des états parties d'accorder à ces organismes l'indépendance nécessaire, conformément aux principes fondamentaux de son système juridique, pour leur permettre d'exercer leurs fonctions efficacement et d'être libres de toute influence indue. L'article 5 de la Convention de l'UA comprend une obligation similaire pour les états africains, les obligeant à créer des organismes de lutte contre la corruption. Il prévoit que les agences nationales chargées de la lutte contre la corruption et autres infractions connexes doivent jouir de l'indépendance et de l'autonomie nécessaires pour leur permettre d'exercer leurs fonctions efficacement.

Le cadre législatif, réglementaire et institutionnel, ainsi que l'indépendance et l'efficacité de ces institutions nationales de lutte contre la corruption, varient d'un pays à l'autre, de même que la volonté politique et les intérêts de différents gouvernements. Cette étude met en relief certaines des difficultés opérationnelles et politiques qu'elles éprouvent pour répondre aux normes internationales et aux meilleures pratiques dans le domaine. Le rapport offre des recommandations à l'égard de chaque pays.
Quoique cette étude ne couvre que six pays d'Afrique de l'Ouest, les lecteurs intéressés par les questions de corruption en particulier et de la bonne gouvernance en général la trouveront assez utile pour susciter des interrogations similaires au sujet des institutions anti-corruption dans leur propre territoire ou dans de nombreux autres pays de l'Afrique. Ma conclusion à la lecture de ce rapport et à partir de ma propre expérience dans le domaine est que la corruption n'est qu'un symptôme de problème beaucoup plus sérieux de gouvernance. Bon nombre d'observateurs se plaisent à qualifier ces agences de « tigres en papier » et à évaluer leur indépendance par le simple fait du nombre des poursuites réussies de « gros poissons ». A mon humble avis, ce critère est un indicateur incorrect. Les organismes de lutte contre la corruption sont habituellement plus efficaces lorsqu'ils sont intégrés dans l'architecture de la gouvernance générale et quand ils sont bien domestiqués. A eux seuls ils ne peuvent pas lutter contre la corruption. Nous avons du pain sur la planche si nous voulons réellement améliorer le niveau d'efficacité de ces organismes. Je fais le vœu que cette recherche va contribuer de façon significative à faire avancer le débat en vue de cet objectif.

Abdul Tejan-Cole

Directeur Exécutif, OSIWA

Ancien président de la Commission anti-corruption de Sierra Leone
# 1 UN APERÇU GÉNÉRAL

Stéphane Bobé Enguéléguélé

Les politiques de renforcement de la gouvernance publique et de lutte contre la corruption se sont épanouies en Afrique de l'Ouest et au Sahel, à la faveur de la découverte des relations très labiles entre le sous-développement institutionnel, l'inefficience des politiques publiques et l'instabilité politique. Les pays d'Afrique de l'Ouest ont créé des organes de lutte contre la corruption de manière plus ou moins simultanée à partir du milieu des années 2000. Il s'agit de l'implémentation locale d'une dynamique mondiale, que l'Afrique était sommée de rejoindre, sous la contrainte parfois honteuse des ajustements structurels, et de l'initiative PPTE<fnref n="1" />.

## A. Corruption et faiblesse endémique de l'État

Des États faibles, dotés de capacités d'action relativement nulles, s'étaient montrés incapables de garantir l'accès du plus grand nombre aux services publics de base, et finalement d'assurer la sécurité des centres politiques. Simultanément des catastrophes naturelles révélaient tout à la fois l'insécurité et la forte exposition des peuples à des risques majeurs, souvent d'origine climatique. La corruption se développait de manière saillante dans la plupart des pays d'Afrique de l'Ouest. Cette corruption est liée aux mutations des systèmes économiques lorsque la dérégulation a généralement favorisé l'opacité des transactions, alors que la logique libérale devait imposer la transparence. Yves Mény explique justement que, *le bouleversement des situations acquises, voire des rentes du passé a créé les conditions de situations spéculatives où il était possible d'acquérir rapidement et sans besoin de beaucoup de travail ou de capital des bénéfices considérables*<fnref n="2" />. Ces situations spéculatives se développent à la faveur d'une transformation du lien entre économie marchande et économie politique, et de l'apparition de nouveaux entrepreneurs politiques imbriqués dans les affaires marchandes<fnref n="3" />.

<footnote n="1">1 L'initiative pays pauvres très endettés (« Initiative PPTE ») est un programme conjoint du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale lancé en 1996 pour assister les pays les plus pauvres du monde en rendant leurs dettes internationales « soutenables ». voir : https://www.imf.org/external/np/exr/facts/fre/hipcf.htm.</footnote>

<footnote n="2">2 Y. Mény, Corruption, politique et démocratie, Confluences, N° 15/1995, p 15.</footnote>

<footnote n="3">3 Ibid p 16.</footnote>
La corruption a son origine dans ces bouleversements qui changent la nature de l'État et de la relation de service public ; il s'agit aussi d'une corruption de subsistance, une petite corruption qui questionne l'accès des plus humbles aux services publics. La corruption tend dans ce contexte à devenir fonctionnelle dans ces sociétés, alors que la mondialisation des économies s'accompagne d'une nouvelle division internationale du travail transformant les États périphériques en zones privilégiées de production de richesses illégales, ayant leur source dans la prédation et le siphonage de la fortune publique et des ressources naturelles, ensuite recyclées dans l'off-shore. J.F. Bayart, S. Ellis et B. Hibou qui ont bien analysé les processus, les définissent comme la généralisation au sein de l'État de pratiques dont l'incrimination est patente, soit au regard des critères juridiques nationaux en vigueur, soit et surtout au regard des critères du droit international¹.

La recherche géopolitique des drogues propose quelques concepts pour rendre compte de ce phénomène. Les narco-états entretiennent ainsi, dans des configurations variables, des relations singulières avec les milieux du trafic des stupéfiants ; ici, des secteurs de l'appareil d'état profitent directement, pour une part importante, voire essentielle, des revenus du narcotrafic³. La nature de ces relations varie d'un contexte géopolitique à l'autre : dans certains cas, les ressources procurées par les trafics contribuent à l'enrichissement de l'État dont elles constituent un facteur essentiel des politiques économiques sinon même budgétaires. Dans d'autres cas, la démultiplication des relations politique/crime est liée à la déliquescence des pouvoirs régaliens dans certaines régions. Les trafiquants deviennent des rivaux sinon des partenaires d'un État privé des instruments de son autorité. Dans certains cas également, le crime est une ressource privée du politique<fnref n="6" />. Les intérêts du narcotrafic pénètrent les rouages du jeu politique, se substituent aux mécanismes réguliers de la compétition élective. Par ailleurs, dans les narco-démocraties, des pans entiers de l'économie tombent dans le giron de pouvoirs privés, qui tirent l'essentiel de leur puissance de trafics et aussi de leur organisation en véritables groupes de pression et en réseaux d'influence.

On assiste enfin à la systématisation d'une collaboration de fait entre les organisations criminelles et une fraction de l'élite politico-administrative qui participe parfois de ces groupes que le droit pénal définit pourtant encore comme des criminels. Les États vont découvrir les incidences macroéconomiques absolument catastrophiques de la corruption et de l'inexistence de l'État de droit. La corruption apparaît au grand jour comme l'un des premiers termes d'une logique criminelle qui permet à certaines élites politiques ou économiques, d'accumuler des fortunes détournées au détriment du développement de pays pauvres. Le coût pour la communauté internationale, sans cesse exposée au reproche de ne pas faire assez pour l'aide au développement, est considérable. Les élites corrompues deviennent, à travers le blanchiment, des modernisateurs de la finance criminelle : le blanchisseur d'aujourd'hui est un professionnel pragmatique qui a les moyens d'investir une

<footnote n="4">4 J.F. Bayart et al, La criminalisation de l'État en Afrique, Bruxelles, 1997 page 36.</footnote>

<footnote n="5">5 Observatoire géopolitique des drogues, États des drogues, drogues des États, Hachette, collection Pluriel intervention, 1994 p 12.</footnote>

<footnote n="6">6 Ibid.</footnote>
fraction des fonds à blanchir pour recycler efficacement l'argent sale ; il agit rationnellement sur la base d'un arbitrage permanent entre objectifs et contraintes ; il dispose d'une gamme d'outils qu'il peut utiliser seuls ou en combinaison pour monter autant d'opérations de blanchiment que son imagination et ses moyens lui permettent<fnref n="7" />. Les chocs économiques générés par les flux massifs d'argent sale recyclés ne frappent pas seulement de plein fouet les systèmes locaux, mais perturbent à terme le système économique international. Les incidences sont cependant plus fortes sur les systèmes périphériques, par définition moins structurés et moins armés que les économies des pays développés, pour résister aux secousses fatalement générées par l'économie criminelle.

## B. Organiser la lutte contre la corruption

Cet environnement a permis l'émergence d'un nouveau discours sur la réforme de la gouvernance publique, impliquant la prévention et la répression de la corruption : on assiste de fait, à l'émergence d'une police morale de l'anticorruption<fnref n="8" />. Ce nouveau système de représentation voit des réaménagements des perceptions du politique, où la corruption est lue à partir d'un discours dépassant les postures politistes et néo-patrimoniales classiques. Ces dépassements rendent possibles de nouvelles approches, où n'est plus en cause la corruption et sa puissance de qualification de situations politiques ou de comportements déviants (...) mais plutôt les conditions d'engendrement de nouveaux sens de cette notion pour qu'elle s'inscrive dans une logique réaménagée<fnref n="9" />. La corruption est perçue sous l'angle du basculement des significations dans l'ordre des discours et des représentations. Jusqu'alors, la corruption en Afrique était prise dans un régime imaginaire que l'on pourrait qualifier de diurne, c'est-à-dire qu'elle ne pouvait que subir la purification du règne à venir des pensées transcendantes, un avènement de nouvelles institutions politiques qui balaieraient les scories d'un monde fini<fnref n="10" />. Moderniser l'État c'était dépasser la gestion clientéliste et néo-patrimoniale de la chose publique, et instaurer un régime de rigueur qui installerait la gouvernance sous le sceau du renouveau. La corruption est désormais perçue comme une menace globale, qui, en raison de son caractère transversal, autorise une gouvernance par l'extérieur, et une économie morale plus urgente et plus rigoureuse<fnref n="11" />. C'est dans ce cadre que se situent les initiatives tendant à réformer la gouvernance publique, et inspirer, à partir d'instruments juridiques régionaux et internationaux, des processus de réforme.

Ces initiatives sont d'un double ordre. Elles émanent d'abord des organisations non gouvernementales qui, telles Transparency International, vont contribuer à placer en haut de l'agenda des États et des organisations internationales, la promotion de l'État de droit et la lutte contre la corruption. Pour Transparency international, la structuration

<footnote n="7">7 M.-C Dupuis, *Finance criminelle. Comment le crime organisé blanchit l'argent sale*, Paris PUF 1998 p 4</footnote>

<footnote n="8">8 O. Vallée, *La police morale de l'anticorruption. Cameroun, Nigeria, Karthala collection Les Afriques*, Paris 2010.</footnote>

<footnote n="9">9 Ibid. page 29.</footnote>

<footnote n="10">10 Ibid.</footnote>

<footnote n="11">11 Ibid. page 42.</footnote>
d'un système national d'intégrité constitue ainsi un indicateur de politiques efficientes de lutte contre la corruption. Il s'agit de doter les sociétés d'un corset d'institutions destiné à réduire au maximum l'influence de la corruption et garantir l'État de droit. Les gouvernants doivent

adopter une approche globale, tant dans l'analyse que dans les stratégies d'approche. Les solutions préconisées, réalistes et concrètes, sont articulées et reliées en un système cohérent. En définitive, le défi consiste à mettre en place un système de transparence et de responsabilité, avec un double objectif : prévenir la fraude en faisant de la corruption une entreprise à haut risques et à petits profits et, lorsqu'elle se manifeste, la sanctionner systématiquement, l'impunité étant incompatible avec l'intégrité<fnref n="12" />.

La promotion d'un système national d'intégrité vise ainsi à inciter les acteurs à appréhender
le problème et les solutions de manière différente, en passant à un système à responsabilité
à la fois verticale et horizontale. Ici

se créé un cercle vertueux où les différents intervenants sont responsables les
uns envers les autres et où aucun dirigeant ni aucune institution n'est plus en
position de dominer le reste du système. Des liens entre les diverses parties
du système d'intégrité se tissent et se consolident. Le cercle se referme par la
sanction des élections qui obligent à rendre des comptes au peuple<fnref n="13" />.

L'équilibre de tout le système repose sur l'obligation de rendre compte, notion qui va inspirer les réformes des appareils d'État, et la création d'institutions destinées à garantir l'intégrité et la redevabilité. Car, dans la perception de Transparency International, le système national d'intégrité repose sur des piliers institutionnels (législatif, exécutif, judiciaire, service public, corps d'inspection et de contrôle, société civile, médias, organisations internationales), dont il s'agira de garantir tout à la fois la solidité, l'indépendance, la transparence et l'intégrité du fonctionnement.

Ces initiatives émanent ensuite des organisations de coopération régionale et internationale, qui vont élaborer un maillage relativement dense de textes, supposés inspirer les réformes au sein des États, en vue d'améliorer la gouvernance, par la neutralisation de la corruption et la promotion de l'État de droit. Ces conventions régionales et internationales structurent ainsi la création institutionnelle par les États membres, par ailleurs engagés dans des stratégies d'harmonisation technique de leurs dispositifs de lutte, au sein d'organisations de coopération régionale (CEDEAO, UEMOA). Il s'élabore un champ d'institutions, où se construisent des régulations et le cadre de politiques publiques. Car, le renforcement de l'intégrité suppose la mise en place d'organismes chargés, à différents

<footnote n="12">12 TI, *Combattre la corruption. Enjeux et perspectives*, Paris Karthala 2002 page 64.</footnote>

<footnote n="13">13 Ibid. page 65.</footnote>
niveaux, de garantir la fiabilité du système national d’intégrité<fnref n="14" />. Du niveau international au niveau local, se met en place un maillage juridique destiné à appréhender la corruption et la traiter, selon un modèle univoque et homogène. La Convention des Nations Unies contre la corruption a mis à la charge des États signataires la création dans leurs systèmes juridiques d’instances spécialement dédiées à la prévention et à la répression de la corruption et de l’enrichissement illicite. L’article 6 de cette Convention énonce que :

1. Chaque État partie fait en sorte, conformément aux principes fondamentaux de son système juridique, qu’existent un ou plusieurs organes, selon qu’il convient, chargés de prévenir la corruption par des moyens tels que : a) l’application des politiques visées à l’article 5 de la présente Convention et, s’il y a lieu, la supervision et la coordination de cette application ; b) l’accroissement et la diffusion des connaissances concernant la prévention de la corruption.

2. Chaque État partie accorde à l’organe ou aux organes visés au paragraphe 1 du présent article l’indépendance nécessaire, conformément aux principes fondamentaux de son système juridique, pour leur permettre d’exercer efficacement leurs fonctions à l’abri de toute influence indue. Les ressources matérielles et les personnels spécialisés nécessaires, ainsi que la formation dont ces personnels peuvent avoir besoin pour exercer leurs fonctions, devraient leur être fournis.

L’article 5-3 de la Convention de l’Union africaine contre la corruption reprend cette obligation pour les États africains, imposant la création d’organes qui, de manière concrète, seront chargés de lutter contre la corruption.

Ce texte engage les pays membres à mettre en place, rendre opérationnelles et renforcer des autorités ou agences nationales indépendantes chargées de lutter contre la corruption. Tout en recommandant une spécialisation d’agences dans la prévention et la détection des activités de blanchiment et de financement du terrorisme, le Groupe d’Action Financière Internationale (Gafi) invite de son côté les États à désigner des institutions auxquelles serait impartie la coordination politique des stratégies de prévention et de répression des crimes économiques. La première recommandation révisée du Gafi dispose ainsi :

> Les pays devraient identifier, évaluer et comprendre les risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme auxquels ils sont exposés et devraient prendre des mesures, parmi lesquelles la désignation d’une autorité ou d’un mécanisme pour coordonner les actions d’évaluation des risques et mobiliser des ressources afin de s’assurer que les risques sont efficacement atténués.

<footnote n="14">14 Pnud, *Lutte contre la corruption. Note pratique*, février 2004, page 17.</footnote>
Ces textes incitent fortement à la mise en forme d'institutions chargées de lutter contre la corruption. Ainsi s'installe et se structure un champ d'institutions, véritables lieux de vie dans lesquels s'élaborent des politiques publiques de lutte contre la corruption et le blanchiment. Créer une agence de lutte contre la corruption permet alors au pays de s'inscrire dans la dynamique mondiale de l'intégrité, de *montrer patte blanche*, en tout cas de démontrer que le problème de la corruption peut-être effectivement pris en compte. Mais la création institutionnelle n'est pas mécanique : les agences de lutte contre la corruption sont instituées en fonction d'enjeux locaux, de rapports de force politique, d'affrontements au sein des réseaux d'acteurs intéressés par la lutte contre la corruption. M. Mathieu a ainsi montré en quoi l'instrumentalisation des dispositifs de lutte contre la corruption, réalisait de véritables *stratégies de lutte contre la corruption à la carte*<fnref n="15" /> : les pouvoirs publics adaptent le style de réponse en fonction du contexte, utilisant les dispositifs *ordinaires* en période routinière, et le recours aux *instruments exceptionnels* en période de rupture. Ainsi,

> en situation normale, les organes officiels permanents sont supposés permettre à l'État de lutter contre la corruption avec discrétion. Par contre, en période de crise, les représentants de l'État sont en quête de légitimité, ce qui implique une stratégie médiatique qui peut, certes, n'être qu'une simple mise en scène opportuniste, mais qui peut aussi être beaucoup plus<fnref n="16" />.

Le recours à tel ou tel type de réponse va donc dépendre des contextes, des rapports de force dans les situations politiques, mais surtout des stratégies de pouvoir des élites gouvernantes. En situation de routine, on peut laisser les appareils de droit commun agir, de manière plus ou moins autonome et secrète. En contexte de crise politique ou d'alternance, les instruments ad hoc expriment parfois des stratégies symboliques ou la volonté de neutraliser adversaires politiques et rivaux. Ainsi, *la lutte contre la corruption peut être un instrument au service des régimes autoritaires tout autant que des régimes démocratiques*<fnref n="17" />. Luc Damiba le montre de manière remarquable dans le rapport sur le Niger.

Les agences de lutte contre la corruption ont, elles-mêmes, des formes qui sont extrêmement variables. L'Ocde distingue trois grands modèles<fnref n="18" /> : (1) un modèle à plusieurs objectifs dans lequel les agences sont dotées de pouvoirs d'application de la loi ; (2) un modèle d'application de la loi ; (3) un modèle préventif, politique et de coordination. Dans ce dernier cas, les organes créés ont des fonctions limitées et un périmètre d'intervention relativement étroit, la prévention s'effectuant à travers, notamment, la mise en place de

<footnote n="15">15 M. Mathieu, « La lutte contre la corruption au Bénin, au Niger et au Sénégal. Une approche historique », dans G. Blundo, J.P O de Sardan (Ed), État et corruption en Afrique, Marseille-Paris, APAD Karthala 2007, pages 321 et suivantes.</footnote>

<footnote n="16">16 Ibid, page 322.</footnote>

<footnote n="17">17 Ibid, page 328.</footnote>

<footnote n="18">18 Ocde, *Institutions spécialisées dans la lutte contre la corruption : Examen des modèles*, Paris, Ocde 2008 ; voir aussi M. Chêne, *Organismes de lutte contre la corruption : centralisés ou décentralisés*, U4 Expert Answer, 16 mars 2012, n°323.</footnote>
stratégies nationales de lutte contre la corruption sur le modèle défini par Transparency International. Dans le modèle d'application de la loi, les agences sont chargées de la détection, des enquêtes et de la poursuite, mais peuvent également avoir des fonctions de prévention et de coordination de l'action des réseaux d'acteurs participant à la lutte anticorruption. Le modèle à plusieurs objectifs avec application de la loi combine des fonctions préventives, d'éducation et d'enquête.

Le choix éditorial a conduit à retenir pour l'études six pays qui, aux plans macroéconomique, sociopolitique et institutionnel, présentent des caractéristiques très différentes. Une comparaison n'est heuristique que si elle permet de dégager des convergences derrière la plus ou moins grande hétérogénéité des cadres de la comparaison. Par ailleurs, les indicateurs de comparaison devaient être déterminés de manière suffisamment précise, pour éviter de faire de l'ouvrage la juxtaposition de monographies. A cet égard, il a été décidé d'examiner chaque situation nationale du point de vue de sa conformité aux principes dégagés par le communiqué de Djakarta des 27 et 27 novembre 2012 pour les institutions de lutte contre la corruption. Ces principes recommandent d'accorder aux agences des mandats clairs en vue de lutter contre la corruption au moyen d'actions transversales : prévention éducation, sensibilisation, poursuites. Ils exigent par ailleurs que la permanence de ces instances soit garantie, en même temps que la collaboration entre les différents acteurs publics et privés impliqués dans le champ de la lutte anticorruption. La composition des agences doit garantir la neutralité et l'apolitisme des membres, la continuité du fonctionnement des instances, l'inamovibilité des dirigeants et l'encadrement des procédures de leur éviction. Les principes de fonctionnement des agences doivent par ailleurs garantir le plus haut niveau d'intégrité des membres, leur immunité, et des rémunérations suffisantes, rendues notamment possibles par une véritable autonomie financière. Les agences doivent également disposer d'une autonomie dans le recrutement de leur personnel. Soumises à une obligation de rendre compte au plan interne, elles doivent se conformer strictement à l'état de droit et rendre compte de leurs activités aux mécanismes mis en place pour éviter tout abus de pouvoir. Elles doivent rendre compte au plan interne et, à cet égard, élaborer et mettre en place des règles claires et des procédures de fonctionnement standardisées, compris des mécanismes de contrôle et de sanction disciplinaire, afin de réduire au minimum les cas de faute professionnelle et d'abus de pouvoir. Les agences doivent assurer la communication au public de leurs rapports d'activités, et entretenir avec tous les segments sociaux, les relations les plus étroites en vue de maintenir le plus haut niveau de confiance dans leur indépendance.

Les agences de lutte contre la corruption émergent au sein de pays qui présentent des caractéristiques différentes. Les systèmes mis en place se conforment de manière très variable aux principes énoncés pour l'évaluation des agences de lutte contre la corruption. Cet inégal perfectionnement des agences de lutte contre la corruption démontre que l'Afrique de l'Ouest est travaillée de ce point de vue par des processus d'approfondissement institutionnels : les processus décrivent la différenciation d'institutions, leur autonomisation, et leur installation dans le flux de l'action publique dont elles deviennent des éléments de la routine.
C. Inégale autonomisation des agences de lutte contre la corruption

Les études rassemblées dans ce volume racontent l'institutionnalisation d'agences de lutte contre la corruption dans six pays d'Afrique de l'Ouest, forts différents, mais dotés des mêmes caractéristiques du point de vue de leur trajectoire étatique. Les caractéristiques économiques sont également diverses, de même que les dynamiques politico-administratives internes, révélant des aptitudes variables à enraciner l'État de droit et à convertir la gestion publique au credo de la bonne gouvernance. Ainsi, les pays de l'échantillon sont suffisamment divers pour permettre de dégager, à l'issue de la comparaison les grands traits des agences anti-corruption, lesquelles paraissent confrontées aux mêmes défis. Les agences anti-corruption sont créées dans des contextes que les auteurs mettent en évidence.

Derrière la dynamique mimétique<fnref n="19" /> imposée par le niveau international – puisque les États sont sommés de se conformer à des schémas institutionnels plus ou moins prêts à importer -, existent des microprocessus locaux. L'import/export institutionnel auquel on assiste est l'occasion d'arrangements locaux, de la réalisation de choix globaux, allant de la construction d'une stratégie nationale anti-corruption, aux rééquilibrages des rapports de force entre les instances de l'État : le recours au décret plutôt qu'à la loi pour créer l'agence, l'octroi d'un mandat large ou étroit, les canevas de la procédure d'allocation budgétaire, le contrôle de la nomination, de la révocation et de la rémunération des membres des agences, sont autant d'indicateurs de l'existence d'enjeux sous-jacents. Car une fois créée l'agence anti-corruption aspire à l'autonomie par rapport à l'État : l'institutionnalisation des agences anti-corruption s'avère donc un moment de la lutte politique globale, ce qui contrarie toute autonomisation. L'enjeu prioritaire est la conformité aux prérequis de Djakarta.

Quelle est la réalité locale dans les pays faisant l'objet des études de cas présentées dans ce volume ?

Bénin

Depuis 2006, le Bénin avait renforcé son cadre juridique et institutionnel de lutte contre la corruption. La loi béninoise n°2011-20 du 12 octobre 2011 institue et fonde l'Autorité nationale de lutte contre la corruption (ANLC) qui succède à l'Observatoire de lutte contre la Corruption. Il convient de souligner que le dispositif béninois de lutte contre la corruption est composé de plusieurs organes, ce qui pose d'ailleurs le problème de la coordination de leurs actions. Dans ce système institutionnel typiquement d'inspiration jacobine, s'articulent des organes politico-administratifs placés sous le contrôle de l'exécutif (corps d'inspection), des organes juridictionnels dépourvus toutefois du pouvoir d'auto-saisine (Cour des Comptes, Haute Cour de Justice), et des organes spécialisés au nombre desquels se situe l'ANLC. La composition de cette dernière accorde la prépondérance aux acteurs relevant ou dépendant du pouvoir exécutif. Comme l'écrit fort opportunément Gilles Badet, *il s'avère que six au moins des personnalités sont désignées par un organe de l'Exécutif. Ce*

<footnote n="19">19 Y. Mény, *Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet*, Paris, Harmattan 1993.</footnote>
chiffre pourrait être porté à 8 si l'on ajoute l'Inspection Générale d'État et le corps des inspecteurs. Bien que n'étant pas inamovibles, les membres de l'ANLC bénéficient d'une immunité contre les poursuites civiles et pénales pour les actes commis dans l'exercice de leurs fonctions, ce qui contribue à les sécuriser, conformément aux prérequis de Djakarta. L'ALNC dispose du pouvoir de sanctionner ses membres, ce contrôle de la déontologie des acteurs de l'agence revenant, selon Badet, à une espèce d'inamovibilité. L'ANLC recrute son personnel d'appui. Il s'agit d'une agence qui obéit au modèle à plusieurs fonctions, puisque l'ANLC a des compétences en matière de sensibilisation, d'éducation, de prévention et d'enquête. Au plan de l'indépendance, il est symptomatique de relever, comme le souligne Badet, que l'ANLC est un organe sous tutelle du président de la République, ce qui signerait une certaine forme de politisation ; cette position, de l'avis de la Cour constitutionnelle n'est pourtant pas un obstacle à l'autonomie de l'agence. L'ANLC élabore son budget primitif qui va être intégré au budget de l'État, mais la régularité et l'importance des moyens financiers mis à la disposition de l'agence demeurent en défi important auquel le Bénin se trouve confronté.

L'ANLC est investie de missions opérationnelles, puisqu'elle est chargée de détecter et d'enquêter sur des faits de corruption, sans pouvoir cependant engager de poursuites à l'encontre des mis en cause. Elle demeure toutefois fragilisée par le problème de son autonomie financière et la soumission de ses membres à l'obligation de rendre compte. Gilles Badet montre que l'ANLC et l'Observatoire de lutte contre la corruption auquel elle succède, disposent de mandats clairs qui sont effectivement déclinés. Le système béninois butte cependant sur la faible indépendance de la justice, de sorte que les affaires mises en évidence par l'ANLC ne débouchent presque jamais sur des condamnations par l'institution judiciaire. De même, l'ANLC est exposée au chantage financier de l'exécutif, lors même que ses pouvoirs d'investigation sont résiduels. La modernisation de la lutte contre la corruption passe, selon G. Badet, par la libéralisation de l'institution judiciaire véritablement affranchie de l'emprise du pouvoir exécutif, et par le renforcement des capacités opérationnelles, budgétaires et administratives de l'ANLC.

## Libéria

Au Libéria, après la pacification et la restauration des capacités institutionnelles de l'État au lendemain de la guerre civile, il était apparu que le nouveau référentiel de la gestion publique serait l'établissement d'une gouvernance équitable, redevable, responsable et transparente, impliquant la transformation d'une culture politique d'impunité à une culture démocratique basés sur le respect de l'État de droit<fnref n="20" />. La loi libérienne du 8 août 2008 institue et fonde la Liberia Anti-Corruption Commission (LACC). Composée de 5 commissaires, la LACC est dirigée par un président nommé par le président de la République et confirmé par le Sénat. La nomination est consécutivement effectuée par le Président. Cette procédure de nomination instaure une relative dépendance au stade de l'entrée en fonction par rapport à l'exécutif. Il en est de

<footnote n="20">20 Eliane Fontaine, « Stabilité fragile au Libéria : Perspectives nationales et sous régionales pour une consolidation de la paix », Paix et sécurité internationales, http://www.psi.ulaval.ca.</footnote>
même au stade de la sortie de fonction des commissaires : la loi prévoit qu'une démission est adressée au président, mais qu'elle n'est effective que par son acceptation. Il est également prévu une destitution par le Président en cas d'inconduite ou de manquements majeurs. Or, comme le montrent bien Gaima et Shine, le texte de la loi est muet sur la procédure suivie par le président pour parvenir à la révocation des commissaires. Cette situation expose l'exécutif de la commission à des révocations arbitraires. Si la LACC dispose d'une autonomie dans le management de ses ressources humaines, son financement par le biais du budget national n'est pas suffisant ou inadéquat. Il est cependant complété par des allocations complémentaires des partenaires techniques et financiers. La LACC, n'a pas d'autonomie dans les poursuites, lesquelles ne peuvent être déclenchées que par le ministre de la Justice. Selon Gaima et Shine, la loi instituant la LACC n'autorise pas cette dernière à poursuivre en son nom. À différentes occasions d'ailleurs, remarquent les auteurs, le ministre de la Justice a décliné les demandes de poursuites inspirées par la commission. Il s'agit là d'une faiblesse majeure de la loi, qui se surajoute aux faiblesses opérationnelles tenant à l'insuffisance des capacités humaines et matérielles. Le chapitre XIII section 13.1 de la loi consacre toutefois l'indépendance institutionnelle de la commission, la section 13.2 instituant le pendant financier de cette indépendance. L'agence libérienne anticorruption est, comme ses cousins ouest africaines, exposée au problème crucial de l'autonomie opérationnelle et financière. Tel est l'esprit de la contribution d'Emmanuel Gaima et Shine Williams, pour lesquels se pose de surcroît le problème de la volonté politique de doter l'agence de tous les moyens lui permettant de lutter effectivement contre la corruption : il existerait de véritables raisons de s'interroger sur la volonté gouvernementale de faciliter l'émergence d'une agence anticorruption indépendante. L'auteur déplore d'ailleurs l'absence d'articulation des actions de l'agence libérienne anticorruption avec les institutions judiciaires, législatives, et même le pouvoir exécutif, dont certains représentants se gardent parfois de communiquer les renseignements permettant de faciliter les enquêtes initiées. Le succès de la lutte contre la corruption requiert une meilleure complémentarité entre les institutions publiques membres du système national d'intégrité, et une plus grande ouverture du système de lutte, aux acteurs non étatiques.

## Nigéria

Au milieu de la sous-région Afrique de l'Ouest, le Nigéria s'illustre d'abord par de très faibles performances économiques, lorsqu'on ramène les ratios à la richesse nationale. Si on analyse l'évolution du revenu par habitant entre 1960 et 2010, on observe que le PIB a progressé de près de 90%, soit une évolution annuelle de près de 1%. Depuis le début du boom pétrolier des années 1970, le revenu par habitant a cependant continué de décliner. On estime le revenu global pétrolier nigérian à 400 billions de dollars entre 1970 et 2000. Contrairement aux pays de l'Est-asiatique, ces revenus absolument massifs n'ont pas été investis dans le capital humain. L'explosion de cette richesse ne s'est nullement traduite en termes d'amélioration de la condition de vie des populations. Alors qu'en Asie l'Indonésie par exemple a réduit le pourcentage de sa population vivant sous le seuil de
la pauvreté, Lewis a montré que sur la même période, les scores nigérians se sont très gravement détériorés<fnref n="21" />. L'essentiel de la richesse produite est allée abonder la fortune de l'élite politique et ses réseaux de patronage<fnref n="22" />. Comme l'écrit Fukuyama, au Nigéria *la politique est d'ailleurs le chemin idéal vers la fortune, et seule une quantité dérisoire de la richesse nationale produite est consacrée à l'entreprenariat et à la création de la valeur ajoutée*<fnref n="23" />. Au Nigéria, la corruption et la pauvreté ont, ensuite, pour corolaire un haut niveau de violence, notamment dans la région du *Delta River*. Si le gouvernement fédéral a tenté de résorber cette violence en investissant des ressources en direction de cette région, elles sont détournées par les acteurs politiques chargés d'en administrer la distribution<fnref n="24" />. L'alternance de régimes dictatoriaux et démocratiques n'a pas permis de modifier les caractéristiques de l'institution étatique du Nigéria, de réduire le niveau de la pauvreté, d'accroitre l'offre publique de santé, et d'abaisser le niveau de la corruption<fnref n="25" />. La trajectoire de développement du Nigéria révèle des faiblesses essentiellement institutionnelles : ce chemin (*The roots of Nigeria*) est *une illustration de la façon dont la mauvaise gouvernance et des institutions faibles, maintiennent une nation dans la pauvreté*<fnref n="26" />. L'absence de démocratie n'est pas ici le problème majeur. Bien que la qualité des institutions démocratiques soit médiocre, une compétition politique entre entreprises politiques concurrentes, et des probabilités d'alternance existent depuis la fin du régime militaire en 1999. La récente alternance à la tête de l'État a d'ailleurs été saluée comme un succès, dans ce pays où l'on redoutait des secousses post-électorales, et l'agenda anti-corruption de la nouvelle équipe est bien fourni.

Le Nigéria dispose de deux institutions spécialisées dans la lutte contre la corruption : *L'Independent Corrupt Practices and Other Related Offences Commission d'une part*, et d'autre part *l'Economic and Financial Crime Commission. L'Independent Corrupt Practices and Other Related Offences Commission (ICPC)* est une institution centrale dans le champ de la lutte contre la corruption. Elle a été créée le 29 septembre 2000, sa base légale étant la *Corrupt Practices and Other Related Offences Act*. Elle a un triple mandat de prévention, de répression et de sensibilisation sur la corruption. Elle dispose de l'autonomie institutionnelle et financière et est maître de sa stratégie opérationnelle. *L'Economic and Financial Crime Commission (EFCC)* a été instituée par la loi n°50 de 2004. Elle joue un rôle de leadership dans la prévention, la conduite d'investigations et l'exercice de poursuites contre les infractions économiques et financières. EFCC est le point focal de la mise en œuvre au Nigéria des 40+9 recommandations du GAFI. La coordination est un problème majeur du système nigérian. Le manque de coordination entre les acteurs de la lutte anticorruption a inspiré l'État à créer la *Technical Unit On Governance and Anticorruption Reforms (TUGAR)*. Il n'y a pas de stratégie nationale anticorruption au Nigéria. Le seul dispositif de coordination existant, consiste en une articulation opérationnelle des agences,

<footnote n="21">21 P. Lewis, *Growing Apart : Oil, Politics, and Economic Change in Indonesia and Nigeria*, University of Michigan Press, Ann Arbor 2007, 184 et suiv.</footnote>

<footnote n="22">22 Fukuyama 220 et suivantes.</footnote>

<footnote n="23">23 Fukuyama 221.</footnote>

<footnote n="24">24 J. Campbell, Nigeria : Dancing on the Brink, Lanham, MD : Rowman and Littlefield, 63.</footnote>

<footnote n="25">25 Fukuyama, 223.</footnote>

<footnote n="26">26 Ibid. 225.</footnote>
animée par TUGAR au sein de l'Inter Agency Task Team. Du coup, le champ institutionnel se présente sous la forme d'une juxtaposition d'institutions empilées, poursuivant parfois des objectifs et développant des stratégies propres, dans le cadre de leur mandat, sans vue stratégique d'ensemble. Le problème des moyens se pose aussi de manière accrue ici comme dans les autres pays. Les agences ne disposent toujours pas de l'autonomie financière, par rapport aux principes de Djakarta.

## Niger

Le Niger présente les mêmes faiblesses malgré la réalité de réformes, contrariées cependant par la politisation des institutions mises en place. Lorsqu'on compare les traits de la Haute Autorité de Lutte contre la Corruption et les Infractions Assimilées (HALCIA)* avec les prérequis de Djakarta, le Niger apparaît comme peu accommodant. Le Niger s'est en effet doté de deux agences spécialisées dans la lutte contre la corruption. D'une part le Bureau Contre la Corruption en milieu judiciaire dit *ligne verte*, chargé d'informer et guider les usagers du service public, recevoir les plaintes de corruption en matière judiciaire et implémenter la lutte contre la corruption en matière judiciaire, transmettre les rapports d'enquête au procureur de la république pour suites, et vulgariser la lutte contre la corruption. D'autre part la HALCIA qui supervise, la stratégie nationale nigérienne de lutte contre la corruption. Il s'agit d'un organe permanent, créé par le décret n°2011-219/PRN/MJ du 26 juillet 2011. Luc Damiba démontre que le pays a opté pour un modèle à plusieurs fonctions, puisque la HALCIA a un triple mandat de prévention, de détection – à l'exclusion de tout rôle répressif – et de coopération, la HALCIA ayant noué des partenariats avec d'autres structures de contrôle et de répression au plan sous régional notamment. La faible indépendance se lit au mode de nomination des membres de la HALCIA, *discrétionnairement par le Président de la République, par cooptation ou par recommandation*. Ainsi, écrit Damiba, *les principes de sélection n'étant pas définis préalablement, aucune compétence spécifique n'était exigée pour le choix des membres. Les représentants de la société civile et du secteur privé, ainsi que de certains corps spécialisés de l'administration n'ont pas été désignés par leur corps d'affiliation comme ce fut le cas pour les membres de la ligne verte*. L'indépendance financière de la HALCIA est mal assurée. Le budget est traité sous les chapitres de la présidence de la République, ce qui confère au pouvoir exécutif un moyen de pression important au cours des arbitrages budgétaires. Les moyens financiers sont au demeurant très insuffisants, ce que relève Damiba : *La HALCIA estime toutefois que ces ressources de l'État demeurent insuffisantes, ce qui la conduit à rechercher des fonds supplémentaires auprès des partenaires extérieurs même si l'État demeure le plus gros contributeur du budget de la HALCIA*. Ces instances restent en butte à des critiques sur leur indépendance et leur autonomie, notamment par rapport au pouvoir étatique. C'est ce que montre remarquablement Luc Damiba pour lequel *la tension entre la disponibilité des ressources et l'indépendance des organes de lutte contre la corruption reste l'un des plus grands obstacles à la lutte contre la corruption au Niger*. Pour l'auteur, la HALCIA a fait l'objet de vives critiques pour son manque d'indépendance très perceptible aussi bien à travers son texte fondateur que par son mode de
fonctionnement. La HALCIA est financièrement dépendante de l'exécutif et son autonomie opérationnelle demeure relative.

## Sénégal

La loi n°2003-35 du 24 novembre 2003 crée au Sénégal la Commission nationale de lutte contre la non-transparence, la corruption et la concussion. Dépourvue de pouvoirs juridictionnels, il s'agit d'une autorité administrative indépendante chargée de mener des études destinées à améliorer la prévention de la corruption et de formuler des recommandations et avis aux pouvoirs publics. L'exposé des motifs de la loi du 24 novembre 2003 exprime tous les paradoxes qu'il y a à créer des institutions de cette nature sans les doter de compétences opérationnelles, alors que la lutte contre la corruption requiert des pouvoirs d'investigation et de répression.

C'est pourquoi il a paru nécessaire de renforcer le dispositif légal de répression de la corruption déjà existant par la création d'une autorité administrative indépendante dénommée Commission nationale de lutte contre la non-transparence, la corruption et la concussion. Cette Commission sera autonome par rapport aux pouvoirs publics, ce qui garantira sa totale indépendance. Elle aura deux rôles essentiels. D'une part, elle recueillera les plaintes émanant de particuliers relatives à des faits de corruption. (...) D'autre part, la Commission sera chargée d'identifier les causes structurelles de la corruption et des incriminations qui lui sont connexes, et de proposer toutes réformes législatives, règlementaires ou administratives de nature à promouvoir une bonne gouvernance, y compris en matière de transaction internationale.

La commission peut effectivement, dans l'exercice de ses attributions, recevoir la révélation de faits de corruption ou de concussion. Elle ne peut cependant ni saisir directement la Justice ni diligenter elle-même des investigations contraignantes consécutivement à la révélation de ces faits. L'article 3 de la loi du 24 novembre 2003 énonce ainsi que

> lorsque la Commission estime qu'elle dispose d'un ensemble d'indications pouvant justifier l'ouverture d'une procédure judiciaire, elle transmet une note circonstanciée et des recommandations au Président de la République, en précisant l'identification des personnes ou organismes susceptibles d'être soumis à des poursuites.

La contribution de la Commission à la répression pénale de la corruption passe donc indiscutablement par le filtre de l'exécutif qui est libre de faire diligenter des poursuites ou de classer les affaires.

L'indépendance de la Commission est garantie par l'inamovibilité et l'immunité de ses membres. Toutefois, l'absence de pouvoirs autonomes la fragilise. C'est la raison pour
laquelle une loi votée en décembre 2012 a créé l'Office national de lutte contre la fraude et la corruption (OFNAC), doté de pouvoirs d'auto-saisine et d'enquête, et capable de déclencher l'action publique en saisissant directement le parquet de faits susceptibles de revêtir des qualifications pénales. Cette loi a également prévu la publicité des rapports de l'Ofnac ; ceux de la Commission nationale de lutte contre la non-transparence, la corruption et la concussion étaient seulement remis au Président de la République. L'Ofnac est directement rattaché au cabinet du Président de la République au même titre que la Commission nationale de restitution des biens et de recouvrement des avoirs mal acquis, dissimulés<fnref n="27" />. Si l'octroi de pouvoirs d'enquête et de poursuite conduit à faire de l'Office une institution dotée de véritables moyens d'action, sa dépendance à l'exécutif, notamment à travers la nomination de ses membres, constitue en revanche une faiblesse.

Lorsqu'on compare le cadre sénégalais au dispositif de Djakarta, on perçoit très vite les faiblesses que la monographie sénégalaise fait très bien ressortir. Pour asseoir l'institution, l'OFNAC devrait être constitutionnalisée et la composition devrait être élargie aux magistrats, aux parlementaires et aux membres de la société civile. La neutralité pourrait être mieux assurée par la consécration de l'apolitisme des membres de l'OFNAC. Un meilleur contrôle de la déontologie des membres de l'office serait assuré par l'aménagement d'un régime d'incompatibilité entre les fonctions de membre de l'office et toute autre fonction publique ou privée, l'instauration d'un régime de déclaration de patrimoine par tous les membres, la création d'une instance de contrôle de l'office, l'augmentation des allocations budgétaires et l'instauration d'un minima budgétaire ainsi que le reversement au budget de l'OFNAC du produit du recouvrement des avoirs volés. Les faiblesses de la coopération avec les autres parties prenantes du système de lutte contre la corruption seraient corrigées par l'intensification des liens avec les organisations de la société civile, les autres protagonistes publics.

## Sierra Leone

La Sierra Leone, malgré une relative stabilité macroéconomique, demeure un pays en situation de post-conflit où les perspectives de croissance dépendent principalement de la reconstruction des infrastructures et d'un système financier accessible. Les tentatives de reconstruction et les efforts entrepris dès la fin de la guerre pour restaurer un système politico-économique efficient, sont loin d'être achevés, le pays souffrant encore d'un manque d'infrastructures et d'institutions fiables. Une Commission anticorruption avait été créée en 2000 avec le mandat de prévenir, éradiquer, réprimer la corruption et mener des enquêtes à la suite d'allégations de corruption. Le dispositif de 2000 ne permettait pas à la commission anti-corruption de poursuivre les auteurs de corruption de sa propre initiative. Les dossiers instruits par l'agence ne pouvaient pas faire l'objet de suites judiciaires, en dehors de la

<footnote n="27">27 Voir : Décret n°2012-1223 du 5 novembre 2012 portant répartition des services de l'État et du contrôle des établissements publics, des sociétés de l'État et du contrôle des établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés à participation publique entre la Présidence de la République, la Primature et les Ministères. Article Premier.</footnote>
décision en ce sens de l'Attorney General et ministre de la Justice. Les faibles capacités opérationnelles de l'agence constituaient une autre faiblesse décriée. La réforme de 2008 va renforcer les prérogatives de l'agence, qui peut maintenant exercer directement les poursuites sans passer par le filtre du ministre de la Justice. La nouvelle loi anti-corruption de 2008 assure la permanence de cette Commission anticorruption, ce fondement législatif, conforme aux principes de Djakarta protégeant l'institution des transformations inspirées par les jeux d'influence politique. Cette loi se pose d'ailleurs dans l'architecture normative du pays comme un dépassement de la loi de 2000, qui était, selon E. Gaima, perçue comme limitative, l'agence n'ayant aucun pouvoir pour poursuivre d'initiative, les auteurs de corruption. De même, la loi garantit l'indépendance fonctionnelle des dirigeants de la commission, ces derniers ne pouvant être démis de leurs fonctions que pour incapacité physique ou mentale, une révocation ne pouvant être décidée que par une juridiction et après une enquête, à la requête du président. La loi définit clairement les pouvoirs, mandat et fonctions de la commission, ce qui constitue, selon Gaima, une innovation par rapport aux précédentes lois ; elle organise par ailleurs le cadre de la redevabilité (Reporting), la commission étant tenue de transmettre un rapport d'activité au président dans les trois mois de la fin de son année d'activité. Gaima, se faisant l'écho de certains observateurs, s'interroge à juste titre sur le point de savoir si ce rapport ne devrait pas plutôt être fait au parlement. Toujours est-il que la section 16 de la loi est relative au financement de la commission qui demeure cependant relativement faible et irrégulier, la plaçant dans une situation de dépendance, et la conduisant à recourir à l'aide importante des partenaires techniques et financiers. Là réside d'ailleurs les ressorts d'un véritable jeu de dupes, dès lors que l'indépendance proférée en principes ne vise qu'à rassurer les donateurs.

L'institutionnalisation des agences anti-corruption est un processus continu, dont il convient de rendre compte à présent.

## D. Création et fonctionnement des AAC en Afrique de l'ouest : un processus continu d'institutionnalisation

La corruption demeure prégnante dans la plupart des pays d'Afrique, où 58% des citoyens considèrent qu'elle a augmenté de manière significative<fnref n="28" />, conduisant d'ailleurs à percevoir la cause de la lutte contre la corruption comme une *cause perdue*<fnref n="29" />. Mais, les initiatives prises par les États pour réformer la gouvernance et adopter des cadres juridiques permettant de lutter contre la corruption, sont souvent décalées des exigences des engagements internationaux auxquels les pays ont souscrit, en particulier des prérequis de Djakarta. Des normes sont édictées, des institutions sont créées pour lutter contre la corruption, et continuellement modernisées. Mais la corruption persiste. Cela tient aux faiblesses des appareils étatiques et aux carences de la gouvernance :

<footnote n="28">28 Afrobarometer, Transparency International, People and Corruption : Africa Survey 2015 Global Survey 2015.</footnote>

<footnote n="29">29 C. Uwimana, "Corruption in Africa – A complex picture", *The Africa Confidential Blog*, 1st December 2015.</footnote>
avoir un État fort et doté de solides capacités institutionnelles implique plus qu’un simple contrôle de la corruption, mais les gouvernants les plus corrompus ont généralement beaucoup de difficultés à assurer le service public, appliquer la loi et représenter les intérêts publics<fnref n="30" />.

Or, ces faiblesses ont une origine historique obligeant à prendre en compte l'historicité du sous-développement étatique en Afrique dans l'analyse des politiques de lutte contre la corruption. Elles tiennent à l'héritage colonial et à la nature des sociétés africaines. La colonisation africaine a déstabilisé les sources traditionnelles de l'autorité, tout en ne parvenant pas à mettre sur pieds un semblant d'État pouvant survivre au-delà des indépendances. *Les Occidentaux ont peu investi dans les territoires colonisés, considérés comme inhospitaliers en raison du climat ; ils ne voulaient qu'y extraire les ressources naturelles. Après la seconde guerre mondiale et les indépendances, les européens vont laisser des systèmes dépourvus d'institutions politiques modernes*<fnref n="31" />.

Les européens, vont, au cours de la seconde vague de colonisation, privilégier des intérêts plus stratégiques qu'économiques :

> ils voulaient s'assurer du maintien des dépendances instaurées par le système colonial et ce faisant empêcher l'émergence de pouvoirs susceptibles de remettre en cause leur domination coloniale. Ils furent, ce faisant, davantage intéressés par la création de zones d'influences ou protectorats, que de diriger les indigènes : ils ont dès lors fait le choix de limiter les ressources destinées permettre l'institutionnalisation<fnref n="32" />.

La projection coloniale s'est ainsi avérée le fait d'individus plutôt que d'États, ainsi qu'on le voit par exemple dans la pénétration française en Afrique occidentale française du haut-Niger au Tchad, contre l'accord de Paris. De même, le Congo est moins une création de l'État belge, qu'une possession de Léopold II. De manière exactement similaire, la pénétration anglaise en Afrique se donne à voir comme un sous-produit accidentel (*accidental by-product*) des efforts de la couronne menés pour supprimer l'esclavage. C'est ainsi que, comme le montre Fukuyama, Freetown fût initialement destinée à procurer refuge aux esclaves affranchis. Les territoires environnants vont rapidement être annexés pour empêcher les commerçants de détourner les marchandises des ports<fnref n="33" />.

Ces évolutions de la politique coloniale où se mêlent géostratégie et enjeux de dominations opèrent sur fond de scepticisme des puissances occidentales sur la valeur de leurs

<footnote n="30">30 F. Fukuyama, 81.</footnote>

<footnote n="31">31 Page 292.</footnote>

<footnote n="32">32 Page 297.</footnote>

<footnote n="33">33 Ibid.</footnote>
*possessions africaines*<fnref n="34" />. A l'inverse, les britanniques ne se sont pas bornés à faire de Singapour un comptoir commercial, mais, bien plus qu'une colonie de la couronne, une structure administrative destinée à supporter des intérêts stratégiques dans le sud-est asiatique. Cela donne en termes de développement institutionnel un État ensuite fort avec de réelles capacités institutionnelles. Aux Indes, les anglais ont créé une armée et une puissante administration, institutions qui survivront à l'indépendance et soutiendront le nouvel État indien à partir de 1947.

En Afrique, les européens ont créé de minuscules administrations, obéissant d'ailleurs à la théorie administrative de l'indirect-rule. Ce faisant, ils ont échoué à procurer aux États indépendants des institutions solides et durables, laissant en germe les faiblesses que l'on déplore aujourd'hui<fnref n="35" />. Il en résulte un État postcolonial assez particulier : Les processus d'émergence ont abouti à la création d'États faibles, stables en apparence, mais en réalité bien fragiles<fnref n="36" />. La stabilité de l'entité politique n'y est liée qu'à la capacité de leaders charismatiques à structurer la distribution des ressources du pouvoir entre les membres d'une bourgeoisie d'État. On est en présence de cas types d'États néo-patrimoniaux. Cette histoire produit une logique étatique duale, révélant la coexistence de traits patrimoniaux et bureaucratiques. D. Bourmaud parle à ce titre de situation de dualisme marquant un phénomène de patrimonialisation et de bureaucratisation<fnref n="37" />, où l'on recourt à des procédés de légitimation légal-rationnelle de l'ordre étatique, aux côtés de pratiques clairement néo-patrimoniales. Les administrations construisent des politiques publiques, alors que la réalité de l'exercice du pouvoir trahit un fonctionnement archétypal du néopatrimonialisme, la corruption étant généralisée<fnref n="38" />. Tous les pays étudiés singularisent une forme d'État faible, où la légitimité légal-rationnelle affichée, masque les dysfonctionnements de la gouvernance, en raison notamment de la corruption qui demeure endémique, ce que révèlent les classements réguliers de Transparency International

L'hypothèse échafaudée est l'existence, dans les pays étudiés, de processus de renforcement et de consolidation institutionnelle, à travers l'adoption de politiques de lutte anticorruption. On relève des dynamiques de développement institutionnel, certes contraintes dans le cadre notamment de la conditionnalité de l'aide économique, mais bien réelles. Les politiques publiques qui s'élaborent dans ce contexte, sont des occasions de renforcement des capacités des administrations publiques. Il est vraisemblable que les vieilles pratiques néo-patrimoniales demeurent. La culture de l'intégrité et de la redevabilité qui se construit et se diffuse, procure cependant aux acteurs du développement institutionnel à l'œuvre, des ancrages pour renouveler l'État.

<footnote n="34">34 Ibid.</footnote>

<footnote n="35">35 Ibid.</footnote>

<footnote n="36">36 J.-F Médard, *La spécificité des pouvoirs africains*, Pouvoirs 25, 1983, page 8.</footnote>

<footnote n="37">37 D. Bourmaud, *La politique en Afrique*, Paris Montchrestien, Clefs politique, 1997.</footnote>

<footnote n="38">38 Pour une application de cette typologie au Cameroun : J.-F. Médard, « État, démocratie et développement : l'expérience camerounaise », S. Mappa (Ed) *Développer par la démocratie ? Injonctions occidentales exigences planétaires*, Paris, Karthala 1995.</footnote>
Les pays de l'échantillon ont en général adhéré aux instruments régionaux et sous régionaux anticorruption, et différencié des institutions préposées à la lutte contre la corruption. La profondeur des politiques nationales et leur effectivité, dépendent d'un style national que l'on peut- en référence à l'idée de développement institutionnel esquissée ci-dessus-, reconstituer à partir de plusieurs variables :

* Le niveau de centralisation du système, mesuré à l'intensité de son lien à l'appareil étatique, l'autonomie dont dispose les organes créés d'un point de vue matériel, financier et de la planification de leur agenda. Les systèmes les plus efficients sont en général ceux qui ont mis en place des institutions de promotion et de lutte distantes de l'appareil étatique et de son centre politique. Les cas Béninois et Nigérian sont à cet égard symptomatiques de systèmes décentralisés, mais faiblement intégrés, déclinant des politiques autonomes. Les acteurs étant soumis à l'obligation de rendre compte.

* Le degré d'ouverture des communautés de prise en charge et du cercle des parties prenantes, mesurant la participation des organisations de la société civile. Le sentiment qu'ont les acteurs d'appartenir à une communauté de politique publique (lutte contre la corruption, promotion de l'État de droit) est un gage de l'efficacité de la stratégie nationale. L'exemple Béninois donne une illustration de ce consensus, la lutte contre la corruption ayant été un thème des débats ayant émaillé l'alternance politique de 1990. Le Libéria et la Sierra Léone sont également des systèmes où le fonctionnement des agences de lutte contre la corruption est adossé à un consensus fort, partagé par les parties prenantes non étatiques sur les stratégies à décliner.

* L'existence de mécanismes de légitimation partagés entre les parties prenantes, ce qui permet de déterminer la profondeur du consensus national, et d'isoler les systèmes dans lesquels la lutte contre la corruption relève encore des enjeux de la compétition politique. Les exemples nigérien et sénégalais sont emblématiques de l'encastrement du fonctionnement des agences dans le jeu politique.

* L'existence de contrôles internes et externes aux institutions de lutte, et le niveau de la coopération avec les organisations internationales.

* L'autonomie organisationnelle, opérationnelle et financière des agences de lutte contre la corruption.

Ces indicateurs permettent de distinguer les pays, selon qu'ils sont parvenus ou non à mettre en pratique les recommandations issues de la Convention des Nations Unies contre la corruption, de la Convention de l'Union Africaine contre la corruption, et du Communiqué de Djakarta.
E. Dynamiques supranationales et recherche d'un
cadre régional

Il restera alors à tenter de comprendre les dynamiques à l'œuvre au plan régional. On assiste ici à un travail de création normative autonome : l'édition de conventions et protocoles dès 1999 va de pair avec la ratification, souvent chaotique, des instruments internationaux. Comme le montre L. Damiba, *au sein de la communauté économique des Etats de l'Afrique de Ouest, les débuts d'une prise de conscience de promouvoir un instrument régional de lutte contre la corruption a émergé très tôt en 1999*<fnref n="39" />. À la suite des premiers mouvements de lutte contre la corruption des années 1990, une prise de conscience des effets de la corruption s'est faite, au point que les initiatives tendant à lutter contre la corruption se sont multipliées. Mais le processus de mise sur agenda de la coopération anticorruption en Afrique de l'Ouest est lié à une dynamique bien plus vaste :

Ce renouveau des organisations régionales en Europe, en Amérique et en
Afrique soulève des enjeux régionaux certes, mais pose également l'équation de
l'efficacité de ces réseaux, et organisations de natures régionales alors qu'une
dynamique mondiale se met en place à travers la Conventions des Nations Unies
contre la corruption. En effet, l'organisation des Etats américains fut la première
organisation à avoir adopté en 1996 une convention contre la corruption dite la
convention interaméricaine contre la corruption. En 1999, le Conseil de l'Europe
adopta deux conventions : une convention pénale contre la corruption et une
convention civile contre la corruption. La Convention de l'Union africaine contre
la corruption sera adoptée en 2003 en même temps que la Convention des
Nations Unies contre la corruption. D'autres initiatives seront prises sur le plan
sous régional, donnant naissance aux protocoles de la CEDEAO et de la SADC
signé la même année, en 2001⁴⁰.

Entré seulement en vigueur en 2015, le protocole de la CEDEAO regroupe 15 États (Bénin, Burkina Faso, Cape Verde, Côte d'Ivoire, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée Bissau, Libéria, Mali, Niger, Nigéria, Sénégal, Sierra Léone, Togo). Centré sur la coopération et la promotion de l'action des organisations de la société civile, ce protocole est mis en œuvre par la Cour de Justice de la CEDEAO. En général, les parties au protocole de la CEDEAO sur la lutte contre la corruption, sont également membres de la Convention des nations unies contre la corruption, le Mécanisme Africains d'Évaluation par les Pairs, la CUA-CIA. De manière séparée a été instituée le RINLCAO (Réseau des institutions Nationales de Lutte contre la corruption en Afrique de l'Ouest) pour faciliter l'implémentation du protocole. Ce réseau s'est donné un mandat clair de promotion

<footnote n="39">39 L. Damiba, Le Réseau des institutions nationales de Lutte Contre la Corruption dans les États membres de la CEDEAO (RINLCAO). A la recherche d'un cadre idéal pour une coopération régionale anti-corruption, Inédit.</footnote>

<footnote n="40">40 Ibid.</footnote>
de la coopération interinstitutionnelle dans le champ de la lutte anti-corruption. Le RINLCAO est une plateforme de collaboration et d'intensification de la lutte contre la corruption en zone CEDEAO. Cette plateforme est née du constat que la corruption expliquait l'inadaptation des politiques publiques, alors que le tissu économique paraissait porteur de développement et de croissance. Pour Damiba cependant, le RINLCAO ne dispose pas d'une réelle capacité d'action, malgré des objectifs louables. Pour lui, cette situation s'explique par deux raisons principales.

La première est que ce protocole n'est pas officiellement entré en vigueur depuis de longues années, la seconde raison c'est le manque de moyens du réseau qui reste tributaire des moyens financiers que la CEDEAO voudrait bien mettre à sa disposition.

Ainsi, les objectifs de réseautage, de renforcement des capacités des agences nationales de lutte contre la corruption, d'harmonisation des stratégies nationales anticorruption, dépendent de la CEDEAO. La situation de dépendance dans laquelle se trouvent la plupart des agences nationales vis-à-vis des États, se dupliquent dont au plan régional, dans les relations du RINLCAO et de la CEDEAO. De même, alors que le RINLCAO devait promouvoir la coopération régionale et internationale, il y a lieu à cet égard de déplorer un déficit. Pour Damiba,

en absence d'accords bilatéraux de nombreuses agences n'ont pas conduit des activités dans le domaine de la coopération régionale. Les voyages d'études sont rares et quand ils sont organisés, ils visent à rechercher le meilleur modèle et l'agence qui produit les meilleurs résultats.

Plusieurs actions devraient être engagées en vue de dynamiser la coopération régionale, gage de la construction d'une véritable politique anticorruption intégrée pour les pays d'Afrique de l'Ouest. Il est d'abord indispensable, comme le montre bien Damiba, que la CEDEAO institutionnalise une commission anticorruption en son sein, et que le RINLCAO fasse l'objet d'une consécration juridique. Il convient ensuite de garantir une levée de fonds suffisants pour conduire des actions spécifiques à l'échelon régional. Cette autonomisation des financements régionaux permettra à terme l'institutionnalisation de politiques régionales, qu'il convient de différencier des politiques nationales que les réseaux transversaux (RINLCAO) doivent justement influencer. Il est aussi nécessaire de formaliser des mécanismes d'apprentissage et de partage d'expérience entre les agences anticorruption d'Afrique de l'Ouest. Il s'agit au fond de parvenir à la mise en communauté de politiques publiques des acteurs des politiques anticorruption. Cette structuration du périmètre des parties prenantes (Stakeholders) est la condition de l'homogénéité des réponses, et du dynamisme des processus d'apprentissage et de partage d'expériences.
Les communautés de politiques publiques renvoient en effet aux réseaux les plus stables, les plus intégrés et les plus hermétiques à l'influence des groupes d'intérêts 41, et aux pesanteurs des influences socioéconomiques. Elles sont caractérisées par le plus haut niveau d'intégration des acteurs en leur sein et de la répartition des ressources entre eux 42. Ce sont des systèmes d'acteurs et d'intérêts transversaux dont les membres sont mobilisés et agissent pour la réussite d'une politique déterminée. Ils partagent des valeurs, des croyances, des idées reliées à des buts légitimes et aux moyens à utiliser pour les réaliser. Le fonctionnement d'une communauté de politique publique consiste à institutionnaliser les stratégies légitimes 43 et à inventer des idées en vue de l'action. Il se constituerait ainsi une communauté de lutte contre la corruption à l'échelon régional, similaire d'ailleurs à ce que l'on observe à l'échelon international, où l'institutionnalisation est plus aboutie. Au plan international en effet, le système de lutte contre la corruption est structuré autour d'un groupe d'acteurs relativement homogène, partageant la maitrise d'un savoir-faire et perfectionnant tout à la fois des connaissances et des stratégies d'action (Groupe d'action Financière Internationale, Transparency International, International Anti corruption Academy, GOPAC, OCDE, UNODC ...). Unis par le même objectif – élaborer des réponses nationales et internationales – ils adaptent en permanence ces réponses aux évolutions connues ou anticipées de la délinquance économique et de la corruption. Ils se déploient au sein des organisations internationales étatiques ou non gouvernementales et se retrouvent au sein de forums de retours d'expériences et de pratiques.

L'échelon régional serait ainsi un lieu d'apprentissage, d'échanges, de renouvellement et d'adaptation des politiques publiques de lutte contre la corruption. Il permettrait l'invention de nouvelles réponses, offrirait des cadres pour l'évaluation des politiques nationales et leur mise à niveau. Il procurerait un vecteur à l'articulation des actions des réseaux plus ou moins formels qui interviennent 44 à ce jour autour de l'enjeu de la corruption en Afrique :

* *L'Association des Autorités Africaines de Lutte contre la Corruption* (African Association of Anti-Corruption Authorities). L'AAACA a été créée le 17 septembre 2013 à Accra à l'occasion d'une réunion des institutions africaines de lutte contre la corruption organisée avec l'aide de la CEA, du Conseil Consultatif de l'Union Africaine sur la Corruption, la Banque Africaine de Développement et la Commission des Droits

<footnote n="41">41 M. Atkinson W.D. Coleman, *The State, Business and Industrial Change in Canada*, Toronto, University of Toronto Press, 1989.</footnote>

<footnote n="42">42 D. Marsh, R.A.W. Rhodes (Eds), *Policy Networks in British Government*, Oxford, Clarendon Press, 1992.</footnote>

<footnote n="43">43 En ce sens, H. Bressers, L. J. O'Toole, *The Selection of Policy Instruments*, Journal of Public Policy, 18, 1998, p. 213-239 ; C. Daugbjerg, *Policy Networks under Pressure: Pollution Control, Policy Reforms and the Power of Farmers*, Aldershot, Ashgate Publishing, 1998. Voyez : S. Enguéléguélé, États, Corruption et Blanchiment, L'harmattan janvier 2015. Voir aussi, sur la dimension cognitive de l'action de ces communautés : P. Hass, *Introduction : Epistemic Communities and International Policy Coordination*, International Organization, Vol. 46, No. 1, 1992 ; P. Hass, *Knowledge, Power, and International Policy Coordination*, University of South Carolina Press, 1997, p. 1-35 ; S. Enguéléguélé, *Les communautés épistémiques pénales et la production législative en matière pénale*, Droit et société, n°40, 1998, p. 563-581.</footnote>

<footnote n="44">44 Cité par L. Damiba prec.cit.</footnote>
de l'Homme et de l'Administration de la Justice du Ghana. Cette
nouvelle organisation a pour mission de renforcer l'indépendance des
institutions nationales de lutte contre la corruption et d'améliorer la
coopération africaine et internationale.

* Le Réseau des Institutions Nationales Anti-corruption en Afrique centrale (RINAC). Ce réseau a été créé en 2012 lors d'un atelier organisé conjointement par la CEA, la Communauté économique des Etats de l'Afrique Centrale (CEEAC) et le Conseil consultatif sur la corruption de la Commission de l'Union Africaine (AU-BAC). Ce réseau vise à faciliter la coopération entre les institutions nationales chargées de la lutte contre la corruption de la région, et l'échange des expériences et des informations, et contribuera ainsi au renforcement de la lutte contre la corruption notamment dans les pays en situation de post-conflit de la région.

* L'Observatoire de Lutte contre la Corruption en Afrique Centrale (OLCAC<fnref n="45" />) a été créé en 2006 et compte des membres de la société civile et des agences officielles du Burundi, du Cameroun, de la RCA, du Congo, du Gabon, de Guinée Equatoriale, de la RDC et du Tchad où il a des antennes nationales. Son objectif est de combattre la corruption et ses domaines d'action prioritaire comprennent, entre autres, la dissémination des instruments juridiques nationaux et internationaux en matière de lutte contre la corruption qui sont en vigueur en Afrique Centrale ; la promotion de la ratification de ces instruments ; l'encouragement des autorités à mettre en œuvre ces instruments. Ses modes opératoires sont les ateliers de formation, les conférences-débats et les causeries éducatives.

* Le Réseau des Parlementaires Africains contre la corruption (APNAC) a été lancé en 1999 à Kampala. Il a pour objectif de coordonner, inclure et renforcer les capacités des parlementaires dans la lutte contre la corruption et la promotion de la bonne gouvernance (APNAC, 2000).

* Réseau Est africain des institutions nationales de lutte contre la corruption. Ce réseau a été créé 2007 et regroupe 5 institutions membres des 5 pays suivants Burundi, le Rwanda, la Tanzanie, le Kenya et l'Uganda. Ce réseau a comme mission de faciliter la coopération et l'échange d'expérience entre ces différentes institutions. Il produit des rapports annuels et dispose d'une série d'outils d'évaluation de ses membres sur les efforts accomplis.

<footnote n="45">45 OLCAC n'a jamais bien fonctionné depuis sa création, en dehors de la participation de ses membres aux rencontres et séminaires internationaux.</footnote>
En conclusion de son rapport sur la situation de la gouvernance en Afrique en 200946, la Commission économique pour l'Afrique indiquait qu'une meilleure prise en compte de la corruption dans le cadre d'une réforme de la gouvernance des États impliquait :

* L'approfondissement institutionnel, par la création d'instances de contrôle dotées de véritables capacités institutionnelles, d'une autonomie matérielle et financière, d'une indépendance politique et administrative dans le cadre d'un environnement démocratique : la réalité du contrôle parlementaire, l'indépendance de la justice, l'effectivité de la liberté de l'information sont à cet égard des préalables incontournables.

* La promotion de la coopération entre les acteurs du réseau de parties prenantes, impliquant la société civile et les médias.

* La revalorisation de la rémunération des fonctionnaires.

Les États n'ont donc pas le même niveau de développement institutionnel en matière de lutte contre la corruption. Là où le Nigéria, et dans une moindre mesure le Bénin donnent l'exemple de systèmes avancés, illustrant ce que nous appellerions un style national délibératif et participatif, le Niger et le Sénégal révèlent des systèmes où l'institutionnalisation des agences de lutte contre la corruption demeure captive des jeux politiques. Le Libéria et la Sierra Léone sont des systèmes en transition, l'institutionnalisation de la lutte contre la corruption ne pouvant s'accomplir, en l'état, sans une présence internationale forte, et l'intensification d'une coopération sud-sud seule à même de permettre la mobilisation et la diffusion de savoirs et *stratégies autochtones*.

<footnote n="46">46 Commission Économique pour l'Afrique, Deuxième rapport sur la gouvernance en Afrique, Addis-Abeba 2009.</footnote>
Agences anti-corruption en Afrique de l'ouest : une comparaison

<table><thead><tr><th></th><th>BENIN<br>OUC/ANLC</th><th>LIBERIA<br>LACC</th><th>NIGER<br>HALCIA/Ligne<br>Verte</th><th>NIGERIA<br>ICPC/EFCC</th><th>SENEGAL<br>CNLCC/OFNAC</th><th>SIERRA LEONE<br>ACC</th></tr></thead><tbody><tr><th>Création</th><td>Agence créée par la volonté d'un acteur politique, en général dans un contexte d'alternance politique (Kerekou : CMVP 1996 ; Kerekou : OLC 2004 ; Yayi : ANLC 2012)</td><td>Agence instituée à l'issue d'un processus largement participatif et délibératif<br>Il existe une stratégie nationale anticorruption</td><td>Agences instituées de par la volonté d'un acteur politique en général dans un contexte d'alternance politique (Issoufou : HALCIA 2011)<br>Marou Amadou : Ligne Verte 2011)</td><td>Agences instituées de par la volonté d'un acteur politique, en général dans un contexte d'alternance politique, ou à la suite d'une forte pression de la communauté internationale.<br>(Obasanjo : ICPC 2000 ; Obasanjo : EFCC 2003)</td><td>Agence créée par la volonté d'un acteur politique, en général dans un contexte d'alternance politique ou à la suite d'une forte pression de la communauté internationale.<br>(Wade : CNLCC 2003 ; M. Sall : OFNAC 2012)</td><td>Agence instituée à l'issue d'un processus largement participatif et délibératif<br>Il existe une stratégie nationale anticorruption</td></tr><tr><th>Stabilité</th><td>Précaire, l'agence instituée par un acteur politique disparaissant avec lui</td><td>Stabilité relative et liée aux configurations du paysage politique</td><td>Stabilité très relative, liée à la fréquence des alternances politiques</td><td>Forte. Les agences sont devenues des composantes du paysage politique institutionnel du Nigéria</td><td>Stabilité relative et liée aux configurations du paysage politique (CNLCC disparaît avec A. Wade)</td><td>Forte. L'agence fait désormais partie du paysage politique institutionnel national</td></tr><tr><th>Administration de l'agence</th><td>Membres issus de corps administratifs et de la société civile et formellement nommés par le Président</td><td>Les membres sont nommés par le Président de la République et confirmés par le Sénat</td><td>Membres issus de corps administratifs et de la société civile et nommés par le Président</td><td>Membres nommés par le Président de la République et confirmés par le Sénat<br>Agences administrées de façon collégiale</td><td>Membres désignés par les corps professionnels et formellement nommés par le Président</td><td>Les membres sont nommés par le Président de la République et confirmés par le Parlement</td></tr></tbody></table>
<table><tr><td></td><td>BENIN OLC/ANLC</td><td>LIBERIA LACC</td><td>NIGER HALCIA/Ligne Verte</td><td>NIGERIA ICPC/EFCC</td><td>SENEGAL CNLCC/OFNAC</td><td>SIERRA LEONE ACC</td></tr><tr><td>Independance</td><td>Théorique l'agence étant supervisée par le pouvoir exécutif. Il n'y a pas d'autonomie financière</td><td>Indépendance de principe et autonomie financière</td><td>Agences liées structurellement à la présidence de la République, sans autonomie financière</td><td>• ICPC a une indépendance réelle sans autonomie financière<br>• EFCC a une réelle indépendance avec autonomie financière effective</td><td>Théorique l'agence étant supervisée par le pouvoir exécutif. Il y a autonomie financière</td><td>Indépendance réelle avec autonomie financière</td></tr><tr><td>Interférence du pouvoir exécutif</td><td>Forte à travers la présidence de la République</td><td>Tentatives d'interférence du pouvoir exécutif à travers des directives qui minent l'autonomie de l'agence</td><td>L'agence est arrimée au pouvoir exécutif</td><td>Tentatives d'interférence du pouvoir exécutif à travers les nominations des membres</td><td>L'agence est arrimée au pouvoir exécutif</td><td>L'exécutif veut interférer et miner l'autonomie de l'agence qui essaye de contrer en recourant au Parlement. Conséquence : démission de 2 membres de la Commission</td></tr></table>
<table><thead><tr><th></th><th>BENIN OLC/ANLC</th><th>LIBERIA LACC</th><th>NIGER HALCIA/Ligne Verte</th><th>NIGERIA ICPC/EFCC</th><th>SENEGAL CNLCC/OFNAC</th><th>SIERRA LEONE ACC</th></tr></thead><tbody><tr><th>Pouvoirs</th><td><ul><li>Pas de compétences en matière d'enquête</li><li>Pas de pouvoir de poursuite</li><li>Des mécanismes de redevabilité mal clarifiés</li></ul></td><td><ul><li>Pouvoirs d'investigation</li><li>Pas de pouvoirs de poursuite</li></ul></td><td><ul><li>Pas de compétences en matière d'enquête. L'agence est chargée de détecter les cas de corruption</li><li>Pas de pouvoir de poursuite</li><li>Effectivité du pouvoir de signalement à travers la Ligne Verte</li></ul></td><td><ul><li>Pouvoirs d'investigation très forts</li><li>Pouvoirs de poursuite réels</li></ul></td><td><ul><li>Les pouvoirs d'investigation ne sont pas clairement clarifiés.</li><li>Pas de pouvoirs de poursuite</li><li>Les mécanismes de redevabilité ne sont pas clairement définis</li></ul></td><td><ul><li>Pouvoirs d'investigation très forts</li><li>Pouvoirs de poursuite à partir de 2008.</li><li>Faiblesse des mécanismes de signalement</li></ul></td></tr></tbody></table>
2
BÉNIN

Gilles Badet

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

A. Résumé

Tout commence par la création de la Cellule de moralisation de la vie publique en 1996. L'Observatoire de la lutte contre la corruption (OLC), est mis en place en 2004 puis réformé en 2008. Il aboutit depuis 2012, à la mise en place de l'Autorité nationale de lutte contre la corruption (ANLC), suite à l'adoption de la loi n°2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin. D'une manière générale,, le pays n' a jamais manqué à la nécessité d'avoir dans son dispositif institutionnel, une agence nationale anti-corruption, à côté des corps de contrôle de l'administration, des mécanismes politiques impliquant l'Assemblée nationale et la justice (ordinaire et des comptes).

Le remplacement de l'OLC par l'ANLC a même été perçu comme l'avènement
d'une véritable agence anti-corruption répondant aux engagements internationaux et
aux principes de Jakarta ; ceci n'est pas faux au regard des caractéristiques relativement
satisfaisantes de l'ANLC.

Seulement, la suppression au niveau de cette nouvelle agence de la possibilité,
anciennement reconnue à l'OLC, de porter plainte en se constituant partie civile en justice
dans les affaires de corruption, a tôt fait de tempérer l'optimisme des uns et des autres.

En réalité, ni l'OLC, ni l'ANLC ne sont directement en cause. Le bilan élogieux de l'OLC et les débuts prometteurs de l'ANLC plaident en leur faveur. Ils ont ou continuent de mettre en œuvre les mandats à eux reconnus par les textes.

Il faut redonner à la justice, organe de relais des actions de l'ANLC, une véritable
indépendance. Il faut que s'affirme une volonté politique, et que la justice sorte de la tutelle
de l'Exécutif. Par ailleurs, le chantage financier de l'Exécutif doit cesser. Ces défis semblent
être les mesures utiles à prendre pour permettre à l'ANLC de remplir efficacement sa
mission ou sa part de contribution à la lutte contre la corruption. Il suffira d'ajouter à
ces défis quelques réformes législatives ou organisationnelles tendant à renforcer la
communication ou les pouvoirs d'investigation de l'autorité pour obtenir une Agence anti-
corruption pleinement satisfaisante.

Un point sur lequel il convient d'insister ici est celui de la nécessité d'une Agence anti-
corruption et de son utilité incontestable. Même à considérer uniquement son mandat de
sensibilisation, de formation et d'éducation, elle est fort utile. Même en l'état, elle correspond
à un engagement international à respecter par le pays. Mais, il ne s'agit pas seulement de
respecter des engagements internationaux. Le bilan de l'OLC et les débuts de l'ANLC
plaident en leur faveur. Ils ont accompli les tâches qui leur ont été attribuées par leurs textes
fondateurs. Ces agences qui, en raison de la séparation des pouvoirs, ne peuvent émettre
par elles-mêmes des sanctions, ne sont pas suffisamment accompagnées par les autres
acteurs de la lutte contre la corruption en particulier la Justice et les acteurs politiques.

Si au niveau de la Justice, des raisons techniques peuvent expliquer certaines
contreperformances, le tort principal peut être porté par les autorités politiques car ce
sont elles qui , soit influencent négativement les performances aussi bien de l'ANLC
que des tribunaux, soit encore trainent à porter au cadre juridique les modifications
proposées pour rendre les organes de sanction plus efficaces, notamment l'organe de
sanction des infractions commises par les plus hautes autorités de l'Etat que sont le
président de la République et les membres du Gouvernement, à savoir la Haute Cour de
Justice. Il faut donc avant tout travailler à sortir la justice des influences négatives des
acteurs politiques.

B. Contexte historique et politique

Les efforts de création d'un cadre institutionnel de lutte contre la corruption au Benin
datent de 1996. Ils faisaient alors partie des premières mesures de politique publique
décidées par Mathieu Kérékou, fraichement élu président de la République, 6 ans après
la tenue de la « Conférence des Forces Vives de la Nation » qui l'avait dépouillé de ses
pouvoirs, et 5 ans après les premières élections démocratiques de la Vème République.

En 1996 donc, le Gouvernement béninois a institué une « Cellule de la moralisation
de la vie publique » (CMVP) et l'a placée sous l'autorité directe du Président de la
République<fnref n="1" />. Cette position pouvait conduire à douter de l'indépendance de cette instance.
Mais elle la plaçait aussi à l'abri des pressions, lui permettait de prendre des initiatives
et de rendre compte aussitôt au Président de la République. La CMVP était composée
d'une équipe pluridisciplinaire de 17 personnes, parmi lesquelles des magistrats, officiers
de police judiciaire, économistes, financiers, contrôleurs de Gestion, communicateurs et
juristes. Elle avait à sa tête le Conseiller Technique du Président de la République chargé
de la moralisation de la vie publique, nommé par Décret pris en Conseil des Ministres sur
proposition du Chef de l'Etat<fnref n="2" />. Pendant toute la période du fonctionnement de la CMVP,
ce Conseiller technique était une dame, Mme Anne Cica Ajai, Contrôleur de gestion. La
CMVP avait pour missions

<footnote n="1">1 Article 2 du Décret n°96-579 du 19 décembre 1996 portant création, organisation attributions et fonctionnement de la Cellule de la moralisation de la vie publique.</footnote>

<footnote n="2">2 Idem, Article 4.</footnote>
d'éduquer les citoyens, de prévenir et de détecter les phénomènes de corruption et de lutter énergiquement contre toutes manifestations de la corruption au sens large dans le respect des dispositions légales »

et plus précisément,

* de prévenir l'émergence des phénomènes de corruption par la mise en place de dispositifs adéquats ;

* de détecter les phénomènes de corruption avec ses corollaires ;

* de concevoir et d'élaborer des stratégies de lutte contre les manifestations du phénomène de corruption ;

* de mettre en œuvre ces stratégies de lutte avec les structures compétentes ;

* de suivre et de contrôler l'exécution et l'application effectives des décisions et textes issus de ces stratégies à travers le fonctionnement régulier et transparent des structures d'inspection et d'investigation ;

* d'évaluer périodiquement les performances atteintes ;

* de faire au Chef de l'Etat des suggestions appropriées en matière de moralisation de la vie publique.<fnref n="3" />

Malgré les efforts déployés par ses membres, la Cellule n'a pas marqué l'opinion publique par ses actions. Dans une étude publiée en 2007 il est constaté que

seulement, 29% des enquêtés pensent que la Cellule de moralisation de la vie publique créée au sein de la Présidence contribue à la lutte contre la corruption. Elle est au quatrième rang après les institutions religieuses, les ONGs (30%) et les média (30%).<fnref n="4" />

C'est sans doute pour faire face à ce déficit d'efficacité et dans le but de renforcer les mécanismes anti-corruption de son pays qu'au cours de son second mandat<fnref n="5" /> le Président Mathieu Kérékou a imaginé un autre organe qui, dans un premier temps, a cohabité avec la Cellule. En 2004 donc, le président Kérékou a créé l'Observatoire de Lutte contre la Corruption (OLC), présenté comme un « *organisme autonome et indépendant de toutes les institutions de l'Etat* » et doté, contrairement à la Cellule, de la personnalité juridique et de l'autonomie financière<fnref n="6" />. L'OLC a été officiellement installé le 16 septembre 2004 par les Ministres en charge des Finances et de la Justice.

<footnote n="3">3 Idem, Article 3.</footnote>

<footnote n="4">4 République du Bénin, Banque mondiale et Banque africaine de développement, *La corruption et la Gouvernance au Bénin, Rapport des résultats de l'enquête diagnostique*, Juin 2007 p. 53.</footnote>

<footnote n="5">5 Le président Kérékou a été réélu en mars 2001 pour un second mandat de 5 ans.</footnote>

<footnote n="6">6 Article 1 et 3 du Décret n°2004-221 du 21 avril 2004 portant création, attributions, organisation et fonctionnement de l'Observatoire de Lutte contre la Corruption.</footnote>
Malgré l'avènement de l'OLC, le rapport d'évaluation de la gouvernance au Benin, soumis dans le cadre du Mécanisme Africain d'Evaluation par les Pairs (MAEP) a fait le constat suivant :

A l'issue de l'exercice d'évaluation de la situation politique, économique et sociale au Bénin, la corruption est apparue de l'avis unanime comme une gangrène à l'image d'une pieuvre qui étend ses tentacules dans toutes les directions, pour s'étendre à l'ensemble des domaines de la gouvernance (secteur public, secteur privé, société civile). Elle est devenue une culture et l'instrument d'un mode de gouvernance. Si depuis décembre 1990, la Constitution de la République range au domaine des actes condamnables et répréhensibles les pratiques de corruption, la loi devant permettre de lutter efficacement contre l'enrichissement illicite et la corruption elle-même reste encore à être adoptée et consacrée. De nombreuses mesures de lutte contre le fléau de la corruption, gages de la volonté politique des dirigeants actuels, ont été prises et de nombreux instruments mis en place, mais leur efficacité est restée douteuse et certains parlent de « gestes de ventilation » de la part du pouvoir qui n'est pas vraiment décidé à en finir avec le fléau.

Quelques mois après la publication de ce rapport, un nouveau Décret de l'OLC a été pris en 2008 : le Décret n°2008-180 du 08 avril 2008 portant Création Attribution, Organisation et Fonctionnement de l'OLC sans pour autant révolutionner le fonctionnement de l'organe. Il s'est agi essentiellement de réaménagements organisationnels. C'est ainsi que la Cellule de Moralisation de la Vie Publique (CMVP) ayant disparu de l'organigramme de la Présidence de la République pour laisser place à une Inspection Générale de l'Etat (IGE), il fallait un nouveau Décret pour tenir compte de cette nouvelle donne. Le Décret de 2008 a donc prévu une place, non plus pour la CMVP, mais plutôt pour l'Inspection Générale d'l'Etat (IGE). Par ailleurs, le Ministère de l'Intérieur qui avait en charge avant 2006, - année d'arrivée au pouvoir du Président Yayi-, la décentralisation, et qui, de ce fait, se faisait représenter par un seul cadre au niveau de l'OLC a été éclaté en deux ministères. Comme la question de la lutte contre la corruption intéresse aussi bien le Ministère en charge de l'Intérieur et de la sécurité que le nouveau Ministère en charge de la Décentralisation, le Décret de 2004 devait être modifié (ou remplacé) pour permettre à chacun des deux ministères de maintenir un représentant au sein de l'OLC. C'est ce dernier changement qui a porté le nombre de membres de l'OLC à 19 dans le Décret de 2008 contre 18 dans le Décret de 2004.

<footnote n="7">7 MAEP, Benin, *Rapport d'évaluation Pays*, n° 6, Janvier 2008, p. 317.</footnote>
Enfin, suite à l'adoption en 2011 de la « loi sur la corruption » <fnref n="8" />, l'OLC a été aboli en 2012 et remplacé par un autre organe, l'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption (ANLC).<fnref n="9" />

Le vote de la loi sur la corruption par l'Assemblée nationale par 61 voix pour, 0 contre et 0 abstentions, fut considéré comme une victoire personnelle du président Boni Yayi. Ce dernier considérait en effet l'adoption d'une loi anti-corruption comme l'une des réformes importantes promises au titre de son deuxième et dernier mandat<fnref n="10" />. Fait inédit, avant même le contrôle de la constitutionnalité et la promulgation de cette loi, elle fait l'objet d'un discours à la Nation du Président de la République, le 30 août 2011, qui salue l'initiative en ces termes :

> Mes Chers compatriotes, Notre Parlement vient de voter tôt ce matin la loi portant lutte contre la corruption et les infractions connexes. Ce vote traduit la volonté et la détermination du peuple béninois à travers sa Représentation nationale d'assurer une meilleure gouvernance et une meilleure gestion de nos ressources limitées. (...). Le vote de cette loi redonne espoir à notre peuple et constitue un instrument privilégié de lutte contre l'impunité, la mal gouvernance, les détournements de deniers publics, l'enrichissement illicite, et j'en passe<fnref n="11" />.

La création de l'OLC par Décret du Président de la République ne conférait pas une véritable stabilité à l'organe. Le Décret est en effet un instrument juridique adopté par le Président de la République et susceptible d'être rapporté ou modifié à tout moment par le Gouvernement ou par un acte contraire. C'est ainsi que le Décret de 2004 a été remplacé par un autre en 2008 et rien n'empêchait le Gouvernement de modifier, voire de retirer pareil texte. Cette fragilité n'existe pas quand l'organe a été créé par la loi. C'est sur ce fondement plus solide qu'a été créée l'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption (ANLC).<fnref n="12" />

## C. Cadre juridique

La loi n°2011-20 du 12 octobre 2011 qui crée l'Autorité, précise sa nature, sa composition, la configuration de son bureau ainsi que les règles essentielles de son fonctionnement.

<footnote n="8">8 Loi n°2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.</footnote>

<footnote n="9">9 Décret n° 2012-336 du 02 octobre 2012 portant attributions, organisation et fonctionnement de l'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption.</footnote>

<footnote n="10">10 Extraits du Journal ADJINAKOU, in http://www.construirelebenin.info/article-reformes-au-benin-la-corruption-et-le-vote-de-la-loi-anti-corruption-84975983.html, consulté le 19 Juillet 2014.</footnote>

<footnote n="11">11 Extraits du Journal Mutations du 31 Aout 2011, in http://www.nouvellesmutations.com/?p=6906, consulté le 19 juillet 2014.</footnote>

<footnote n="12">12 La loi du 12 octobre 2011 dispose en son article 5 qu' : « Il est créé, dans le cadre de la mise en œuvre de la présente loi, un organe de lutte contre la corruption ... ». A l'article 6 du même texte, il est précisé : « L'organe ainsi crée est dénommée Autorité nationale de lutte contre la corruption (ANLC) ... ».</footnote>
Ce texte législatif stable car adopté par différents courants politiques à l'Assemblée nationale<fnref n="13" /> renvoie ensuite à des décrets pour apporter un certain nombre de dispositions complémentaires. Le premier de ces décrets est celui qui doit détailler les règles de fonctionnement ainsi que les conditions de réalisation de l'enquête de moralité qui précède la nomination des membres (article 8, alinéa 4 de la Loi). Il a été pris un an après la loi. Il s'agit du Décret n° 2012-336 du 02 octobre 2012 portant Attributions Organisation et Fonctionnement de l'ANLC. Un autre décret qui va de soi est celui qui résulte des différentes désignations faites par les diverses autorités en charge de la désignation des membres de l'Autorité. En effet, après ces désignations, c'est par décret que le Président de la République officialise la désignation des différentes personnalités au sein de l'ANLC (article 7, alinéa 2, de la Loi). Cet autre décret a été pris le 08 mai 2013. Il s'agit du Décret n°2013-241 du 08 mai 2013 portant nomination des membres de l'ANLC. Le troisième décret utile au fonctionnement de l'ANLC est le décret portant Règlement financier de l'ANLC. Enfin, il y a le Règlement intérieur de l'ANLC qui a été adopté par ses membres le 22 Mai 2013.

Mais, le cadre juridique de l'ANLC doit être compris de manière large car intégrant dans une logique globale de lutte contre la corruption, aussi bien des normes et incriminations, nationales et internationales, que des outils de prévention.

## Les normes internationales

Le Bénin est partie à plusieurs instruments juridiques sous-régionaux, régionaux et internationaux. Au niveau universel, la Convention des Nations Unies Contre la Corruption (CNUCC) du 31 octobre 2003, entrée en vigueur le 14 décembre 2005, a été signée par le Bénin le 10 décembre 2003 et ratifié par le Président de la République le 12 Aout 2004. Les instruments de ratification de cette convention ont été déposés auprès du Secrétaire Général de l'Organisation des Nations Unies le 14 octobre 2004. En ce qui concerne la Convention de l'Union Africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption (CUA), le Bénin l'a signée le 11 Février 2004, l'a ratifiée le 20 Septembre 2007 et transmis ses instruments de ratification à l'Union africaine le 07 Novembre 2007. En ce qui concerne le Protocole de la CEDEAO A/P3/12/01 sur la lutte contre la corruption, il a été signé par le Bénin le 1er Décembre 2001 et ratifié le 1er décembre 2005, mais, par insuffisance d'Etats l'ayant ratifié, il n'est pas encore entré en vigueur.

Le Benin a signé d'autres conventions internationales qui portent partiellement sur la nécessité de lutter contre la corruption. Il s'agit d'abord de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée du 15 novembre 2000, entrée en

<footnote n="13">13 Il faut reconnaitre qu'une partie des députés de l'opposition avaient quelques reproches qu'ils faisaient au nouveau texte tel qu'adopté. Il s'agissait surtout de ce qui pour eux constituait un manque d'indépendance. Mais, par décision DCC 11-064 du 30 septembre 2011, la Cour constitutionnelle les a « rassuré ». Voir plus loin le contenu de cette décision sur la tutelle de l'ANLC.</footnote>
vigueur le 29 septembre 2003<sup>14</sup>. Cette convention a été signée le 13 décembre 2000 par le Bénin et ratifiée le 30 août 2004<sup>15</sup>. La Charte Africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance<sup>16</sup> a été adoptée le 30 janvier 2007 et entrée en vigueur le 15 février 2012. Le Bénin l'a signée le 16 juillet 2007 et l'a ratifiée le 29 juin 2012. Quant au Protocole A/SP.1/12/01 de la CEDEAO sur la Démocratie et la Bonne Gouvernance additionnel au Protocole relatif au Mécanisme de Prévention, de Gestion, de Règlement des Conflits, de Maintien de la Paix et de la Sécurité, il a été ratifié par le Bénin le 04 février 2005.

Au niveau communautaire, c'est-à-dire de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), certains instruments juridiques lient le Bénin et ont un lien avec la corruption. Par exemple, la législation communautaire sur les finances publiques prévoit des normes précises sur la transparence dans la gestion par les Etats membres de leurs finances publiques. C'est le cas de la Directive n° 02/2000/CM/UEMOA portant adoption du code de transparence dans la gestion des finances publiques du 29 juin 2000, remplacée par la Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA, la Directive n°05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances du 16 décembre 1997, la Directive n°02/99/CM/UEMOA portant amendement de la Directive n°05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances du 21 décembre 1999.

<footnote n="14">14 La Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, adoptée par la résolution 55/25 de l'Assemblée générale le 15 novembre 2000, est le principal instrument dans la lutte contre la criminalité transnationale organisée. Elle a été ouverte à la signature des Etats membres lors d'une Conférence politique de haut-niveau organisée à cette occasion à Palerme (Italie) du 12 au 15 décembre 2000, pour entrer en vigueur le 29 septembre 2003. La Convention est complétée par trois Protocoles, qui visent des activités et manifestations spécifiques de la criminalité organisée : le Protocole visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants ; le Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer ; le Protocole contre la fabrication et le trafic illicites d'armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions. Les Etats doivent devenir parties à la Convention avant de pouvoir devenir Parties à l'un des Protocoles. La Convention représente une avancée majeure dans la lutte contre la criminalité organisée transnationale et indique que les Etats membres reconnaissent la gravité des problèmes qui en découlent, ainsi que la nécessité de créer et renforcer une coopération internationale afin d'apprêhender ces problématiques. Les Etats qui ratifient cet instrument s'engagent à prendre une série de mesures contre la criminalité organisée, notamment de reconnaître certains délits en tant qu'infraction pénale (participation à un groupe criminel organisé, blanchiment d'argent, corruption et entrave à la justice) ; d'adopter des cadres différents en matière d'extradition, d'entraide mutuelle en matière pénale, de coopération policière ; de promouvoir la formation et l'assistance technique afin de construire et améliorer la capacité des autorités nationales. http://www.unodc.org/unodc/fr/treaties/CTOC/, consulté le 19 Juillet 2014.</footnote>

<footnote n="15">15 http://treaties.un.org/pages/ShowMTDSGDetails.aspx?src=UNTSONLINE&tabid=2&mtdsg_no=XVIII-12&chaper=18&lang=fr#Participants, consulté le 1er juin 2014.</footnote>

<footnote n="16">16 L'un des 13 objectifs prévus à l'article 2 de cette Charte est de « promouvoir la prévention et la lutte contre la corruption conformément aux stipulations de la Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption adoptée à Maputo, Mozambique en Juillet 2003 ». Parmi les 11 principes retenus à l'article 3 figure « la condamnation et la répression des actes de corruption, des infractions et de l'impunité qui y sont liées ». Les Etats parties à la Charte s'engagent aussi à « (...) améliorer l'efficience et l'efficacité de l'administration publique et lutter contre la corruption ».</footnote>
## Les normes et incriminations internes

L'article 35 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 dispose

> Les citoyens chargés d'une fonction publique ou élus à une fonction politique ont le devoir de l'accomplir avec conscience, compétence, probité, dévouement et loyauté dans l'intérêt et le respect du bien commun.

Cette disposition constitutionnelle est une invite dont le non-respect peut consister en un acte de corruption. Principale disposition constitutionnelle en faveur de la lutte contre la corruption, notamment dans le secteur public, l'article 37 de la Constitution prévoit :

> Les biens publics sont sacrés et inviolables. Tout citoyen béninois doit les respecter scrupuleusement et les protéger. Tout acte de sabotage, de vandalisme, de corruption, de détournement, de dilapidation ou d'enrichissement illicite est réprimé dans les conditions prévues par la loi.

Au plan de l'adoption des instruments de lutte contre la corruption et des incriminations qu'ils consacrent en droit interne, le texte de référence, en dehors de la Constitution- est la loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant sur la lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin. Ce texte parait assez complet. Il opère à la fois comme texte de confirmation des lois antérieures et de renvoi à d'autres instruments juridiques, tout en les étendant par de nouvelles incriminations et de nouvelles sanctions contre la corruption.

### Texte de confirmation

Avant l'adoption de la loi du 12 octobre 2011, plusieurs dispositions du droit interne offraient des bases juridiques de prévention et de répression de comportements divers assimilables à la corruption au sens large. C'est le cas de l'ordonnance n° 79-23 du 10 mai 1979 réprimant sur le plan pénal, les détournements, corruptions, concussions et infractions assimilées commis par les agents permanents de l'Etat (APE) qui réprimait déjà toutes ces infractions commises par les fonctionnaires avant que la loi de 2011 ne prévoie à nouveau ces infractions et n'élargisse le cercle des personnes susceptibles d'être retenues dans les liens de l'accusation. Ainsi le nouveau texte vise la corruption non seulement des agents publics nationaux, mais aussi des agents publics étrangers et des fonctionnaires d'organisations internationales publiques (articles 40 à 44). Le blanchiment de capitaux était déjà prévu et puni par la loi n° 2006-14 du 31 octobre 2006 portant lutte contre le blanchiment des capitaux avant que le nouveau texte n'en fasse de même (articles 16, 104 à 106). L'escroquerie, l'escroquerie avec appel au public ou l'escroquerie en tontine (article 405 du code pénal et loi N° 63-4 du 26/6/1963) existaient dans le droit positif avant que le nouveau texte ne les incrimine à nouveau en insistant sur la cavalerie (article 59). La fraude dans les examens et concours était prévue et punie par l'ordonnance N° 73-51 du 18 juin
1973 réprimant les fraudes dans les examens et concours avant que le nouveau texte ne la prévoie à nouveau dans ses articles 128 à 133.

En vertu de l'article 156 de la nouvelle loi, l'ensemble des dispositions consacrées par le nouveau texte aux infractions anciennement connues par le droit béninois deviennent applicables en lieu et place des anciens textes.

## Nouvelles incriminations et nouvelles sanctions

Le nouveau texte embrasse un large éventail de comportements liés à la corruption au sens large. Grace à lui, la sanction de ces comportements devient possible en droit béninois. On pourrait citer à titre d'exemple, le trafic d'influence, l'abus de fonctions, l'enrichissement illicite, la fausse déclaration, le délit d'initié, la corruption dans le secteur privé, la corruption dans la passation des marchés publics, les infractions cybernétiques et informatiques et la prise illégale d'intérêts.

## Outils de prévention

Au nombre des outils de prévention, la déclaration de patrimoine figure désormais en bonne place. La déclaration des biens était mentionnée à l'article 52 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, mais n'existait qu'à la charge des seuls membres de l'Exécutif que sont le Président de la République et les ministres. Dans la nouvelle loi (article 3), cette déclaration est étendue aux hauts fonctionnaires de l'Etat et assimilés<fnref n="17" />.

<footnote n="17">17 Article 3 de la loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant sur la lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin : « Les hautes personnalités de l'Etat et les hauts fonctionnaires tels que définis par la loi n° 2010-05 fixant la liste des hauts fonctionnaires de l'Etat dont la nomination est faite par le Président de la République en conseil des ministres, les directeurs centraux de l'administration, les directeurs des régies financières décentralisées et déconcentrées, les membres des états-majors des armées, les directeurs généraux, les directeurs et cadres de la douane, de la police, de la gendarmerie et des eaux et forêts, les directeurs des offices et sociétés d'Etat, les directeurs/coordonnateurs de projets, les directeurs financiers, les régisseurs, les comptables, les présidents de commissions administratives, les administrateurs d'un ouvrage public ou d'un bien appartenant au domaine de l'Etat, les présidents de tribunaux, juges, procureurs et greffiers et plus généralement tout ordonnateur de dépenses de tout organisme public et de toute personne morale de droit public, les administrateurs, directeurs, comptables et contrôleurs des entreprises publiques et sociétés de droit privé dont le capital est détenu par l'Etat, les ambassadeurs et les membres de l'Autorité nationale de lutte contre la corruption ont l'obligation de déclarer, à la prise et à la fin de service, leur patrimoine. Ces dispositions s'étendent également aux personnalités élues à un mandat public et à tout agent public de l'Etat dont l'acte de nomination en fait obligation. (...) ». Article 4 de la loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant sur la lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin : « La chambre des comptes de la Cour Suprême et les chambres des comptes des cours d'appel sont chargées de recevoir et d'assurer le contrôle des déclarations de patrimoine prévues à l'article 3. Ce contrôle doit se faire, tant à l'entrée qu'à la fin des fonctions des personnes visées. La déclaration de patrimoine est faite par écrit :</footnote>

<footnote>- devant la chambre des comptes de la Cour Suprême pour les hautes personnalités de l'Etat et les hauts fonctionnaires ;</footnote>

<footnote>- devant les chambres des comptes des cours d'appel pour les autres personnes visées à l'article 3 ci-dessus. Cette déclaration doit être suivie des titres prouvant la propriété des déclarants. En cas de dissimulation ou de fausses déclarations, l'agent concerné est puni conformément aux dispositions de la présente loi. Le refus de déclaration est puni d'une amende dont le montant est égal à six (06) mois de rémunération perçue ou à recevoir dans la fonction occupée. L'amende est prononcée d'office ou sur dénonciation par le président de la Chambre des comptes suivant la distinction établie à l'alinéa 3 ci-dessus. »</footnote>
La prévention des *conflicts d'intérêts* est un autre aspect important de la loi béninoise anti-corruption. Ainsi, en son article 10, il est interdit à tout agent public, l'exercice par lui-même ou par personne interposée, à titre professionnel, d'une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sauf dispositions légales contraires. Il doit signaler à sa hiérarchie toute activité susceptible de créer un conflit d'intérêts avec son activité publique. Plus loin, le même texte interdit à tout agent de l'administration admis à la retraite ou démissionnaire de ne pouvoir exercer des activités professionnelles directement liées aux fonctions qu'il assumait quand il était en poste qu'après un délai de cinq ans.

Selon l'article 18 de la loi anti-corruption, la sélection et la formation des agents appelés à occuper des postes publics considérés comme particulièrement exposés à la corruption doivent être soumises à des procédures appropriées. La gestion de leur carrière doit comporter un système de mobilité et de limitation de durée.

## D. Cadre institutionnel

L'OLC et l'ANLC sont les deux organes principaux institués spécifiquement pour lutter contre la corruption. Ils seront examinés prioritairement et en profondeur. Mais avant eux, il convient d'examiner brièvement les autres institutions dont le Benin dispose. Il s'agit d'institutions publiques dont le mandat est plus large que le domaine de la lutte contre la corruption stricto-sensu. Ils sont des organes de contrôle des finances publiques ou d'inspection des services de l'Etat. Ces organes, de nature essentiellement technique, assurent un contrôle nécessaire à la stratégie de lutte contre la corruption. Mais ils sont tous créés par l'Exécutif et rattachés à celui-ci. D'un autre côté, des mécanismes de contrepoids au pouvoir de l'Exécutif et impliquant l'Assemblée nationale, donc ayant une dimension politique, font également partie de la stratégie nationale de lutte contre la corruption. Il y a enfin des organes juridictionnels, dont la mission est de mettre en mouvement la répression des actes de corruption ou des actes connexes.

### Les Organes ordinaires

#### Organes à dimension technique créés par l'Exécutif

En matière de finances publiques, la lutte contre la corruption au sens large peut relever de la compétence d'organes administratifs spécialement créés à cet effet. C'est un contrôle interne à l'administration. Depuis Décembre 2006, les organes de contrôle ont été réorganisés et leurs relations fonctionnelles mieux précisées.<fnref n="18" /> Ces organes de contrôle ont pour rôle d'effectuer toutes missions de vérification, d'enquêtes, et d'audits sur la gestion des organismes publics (Etat, collectivités locales et établissements publics). Certains de ces organes de contrôle ont une compétence nationale, tandis que d'autres exercent plutôt une compétence sectorielle.

<footnote n="18">18 Par Décret N° 2006-627 du 4 décembre 2006 portant réorganisation des organes de contrôle et d'inspection de l'administration publique en République du Bénin.</footnote>
Les organes de contrôle et d'inspection à compétence nationale sont ceux dont les activités s'étendent à tous les services publics et aux structures autonomes sous tutelle de tous les ministères et institutions de l'Etat. Il s'agit de l'Inspection Générale d'Etat (IGE)<fnref n="19" />, de l'Inspection Générale des Finances (IGF) et de l'Inspection Générale des Services et Emplois Publics (IGSEP)<fnref n="20" />. L'IGE est placée sous l'autorité directe du Président de la République. Elle a une compétence générale de contrôle et d'inspection sur le fonctionnement normal et régulier de l'ensemble des services de l'Etat et des collectivités locales, des établissements publics nationaux et locaux, des organismes publics à caractère social, des sociétés et offices d'Etat, des sociétés à participation financière publique ainsi que toute autre personne morale bénéficiant de concours financiers publics<fnref n="21" />. L'IGF est placée sous l'autorité directe du Ministre chargé des finances. Elle a une compétence générale de contrôle permanent de la gestion des fonds publics. Elle est également chargée de tous audits, enquêtes, avis, études et évaluations concernant les politiques économiques, budgétaires, financières et socioculturelles de l'Etat, des collectivités locales et autres organismes publics<fnref n="22" />. L'IGSEP est placée sous l'autorité directe du Ministre chargé de la Fonction publique. Elle a une compétence générale de contrôle de la gestion du personnel de l'Etat, de l'application des règles de déontologie administrative<fnref n="23" />.

Les organes de contrôle et d'inspection à compétence sectorielle exercent le contrôle sur les activités des structures administratives auprès desquelles ils sont créés. Il s'agit des Inspections générales de Ministère (IGM) et des Inspections Générales des Services des administrations financières (IGS). Les IGM sont chargées de contrôler, vérifier, inspecter les activités des services centraux et déconcentrés ainsi que celles des entreprises publiques, offices ou autres entités sous la tutelle de leur ministère<fnref n="24" />. Il faut préciser que, en dehors de leurs attributions nationales, l'IGF est en même temps l'organe d'inspection du Ministère des finances et l'IGSEP celui du ministère de la fonction publique<fnref n="25" />. Les IGS des administrations financières (Trésor Public, Impôts et Douanes) sont des organes spécifiques dont le champ de compétence est limité aux services centraux et extérieurs des dites administrations<fnref n="26" />.

En ce qui concerne la coordination de leurs activités, à un niveau supérieur, sur l'initiative de l'IGE, organe de contrôle, d'assistance conseil et de coordination de tous les autres

<footnote n="19">19 Qui sera remplacée après la période couverte par la présente étude par le Bureau de l'Auditeur Général. Voir Décret N° 2015-394 du 20 Juillet 2015 portant création, attributions, organisation et fonctionnement du Bureau de l'Auditeur Général.</footnote>

<footnote n="20">20 Ibid., articles 6 et 7.</footnote>

<footnote n="21">21 Ibid., art. 8.</footnote>

<footnote n="22">22 Ibid., art. 9.</footnote>

<footnote n="23">23 Ibid., art. 10.</footnote>

<footnote n="24">24 Ibid. arts. 14 et 15, Voir aussi Décret N° 2011-579 du 31 Aout 2011 définissant le cadre général des attributions, de l'organisation et du fonctionnement des Inspections générales des ministères.</footnote>

<footnote n="25">25 Ibid., article 16, Voir aussi article 2 du Décret N° 2011-579 du 31 Aout 2011 définissant le cadre général des attributions, de l'organisation et du fonctionnement des Inspections générales des ministères.</footnote>

<footnote n="26">26 Ibid., article 15, alinéa 3.</footnote>
organes de contrôle, les organes administratifs de contrôle se rencontrent au moins deux fois par an pour harmoniser leurs programmes d'activités et évaluer les résultats de l'exécution de leurs programmes<fnref n="27" />. L'IGE assure la coordination de l'ensemble des activités de contrôle dans le pays, d'une part, en exploitant tous les rapports adressés par les organes de contrôle au Président de la République en vue de la suite à donner aux dossiers, d'autre part, en exerçant toute autre activité d'harmonisation et d'appui à l'égard de tous les autres organes de contrôle qui doivent lui envoyer leurs programmes d'actions et les rapports de leurs missions<fnref n="28" />. A un niveau inférieur, deux pôles sont créés sous les coordinations respectives de l'IGF et de l'IGSEP. Sous le premier pôle, l'IGF coordonne, harmonise, assiste, conseille et supervise les IGM en ce qui concerne le contrôle de la gestion financière et comptable des ministères et les méthodes d'inspection et de contrôle adéquats à cet effet. Sous le second pôle, l'IGSEP en fait de même dans le domaine administratif<fnref n="29" />.

Il faut également mentionner la Sous-direction des affaires économiques et financières de la Police nationale (ex-Brigade économique et financière) et l'Office Central de Répression du Trafic Illicite des Drogues et des Précurseurs (OCERTID). En application d'une directive de l'UEMOA le Bénin a adopté une loi contre le blanchiment des capitaux<fnref n="30" /> en vertu de laquelle il a créé au sein du Ministère de l'économie et des finances une cellule de renseignements financiers, la Cellule Nationale de Traitement des Informations Financières (CENTIF)<fnref n="31" />.

### Les organes à dimension politique impliquant l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale et la Haute Cour de Justice exercent sur l'Exécutif un contrôle de prévention et de répression qui a un caractère essentiellement politique.

Le contrôle politique de l'Assemblée nationale : En matière budgétaire, trois possibilités existent pour permettre au Pouvoir législatif de contrôler l'Exécutif. Il s'agit de l'examen et du vote de la loi de finances de l'année (budget de l'Etat). Le vote de la loi de finances est un contrôle *a priori*, des moyens classiques de contrôle de l'action gouvernementale<fnref n="32" />. Le vote de la loi de finances de règlement, est quant à lui un contrôle *a posteriori*. Sur ce dernier point, l'article 112 de la Constitution dispose que

<footnote n="27">27 Ibid., article 32.</footnote>

<footnote n="28">28 Ibid., article 37.</footnote>

<footnote n="29">29 Ibid., article 35.</footnote>

<footnote n="30">30 La Loi n° 2006-14 du 31 octobre 2006 portant lutte contre le blanchiment des capitaux reprend le contenu de la Directive 07/2002/CM/UEMOA sur la lutte contre le blanchiment de capitaux du 19 septembre 2002.</footnote>

<footnote n="31">31 Décret n°2006-752 du 31 décembre 2006. La CENTIF est rattachée au Ministère de l'Economie et des finances.</footnote>

<footnote n="32">32 L'article 113 de la Constitution béninoise dispose : « - Le Gouvernement est tenu de fournir à l'Assemblée nationale toutes explications qui lui seront demandées sur sa gestion et sur ses activités. Les moyens d'information et de contrôle de l'Assemblée nationale sur l'action gouvernementale sont : l'interpellation (...) ; la question écrite ; la question orale avec ou sans débat, non suivie de vote ; la commission parlementaire d'enquête. Ces moyens s'exercent dans les conditions déterminées par le Règlement intérieur de l'Assemblée nationale. »</footnote>
L'Assemblée nationale règle les comptes de la Nation selon les modalités prévues par la loi organique de finances. Elle est, à cet effet, assistée de la Chambre des comptes de la Cour suprême qu'elle charge de toutes enquêtes et études se rapportant à l'exécution des recettes et dépenses publiques, ou à la gestion de la trésorerie nationale, des collectivités territoriales, des administrations ou institutions relevant de l'État ou soumises à son contrôle.

Le Parlement exerce en effet ce contrôle à travers les lois de finances de règlement dont l'article 99 de la Constitution précise qu'elles « contrôlent l'exécution des lois de finances, sous réserve de l'apurement ultérieur des comptes de la Nations par la Chambre des comptes de la Cour suprême. » Ainsi, en principe, à chaque budget de l'Etat voté doit être associée une loi de règlement pour que le processus soit bouclé. Il faut ajouter - toujours au niveau parlementaire-, l'existence au Bénin d'une section locale de parlementaires contre la corruption dirigée, sous la sixième Législature (2011-2015), par l'honorable Louis Vlavonou. Il s'agit d'APNAC- Bénin. Le Réseau des parlementaires africains contre la corruption (African Parliamentarians Network Against Corruption – APNAC) est un réseau qui a pour objectif de coordonner, d'utiliser et de renforcer les capacités des parlementaires africains pour lutter contre la corruption et de promouvoir la bonne gouvernance. Le réseau a été créé en 1999 à Kampala (Ouganda) lors d'un atelier régional sur « *Le Parlement et la bonne gouvernance* ». En effet, les participants s'étaient rendu compte que la corruption pourrait mieux être contrôlée en renforçant les systèmes de responsabilité, de transparence et en augmentant la participation du public dans le processus de gouvernance des nations africaines<fnref n="33" />.

<footnote n="33">33 Le but général de l'APNAC est de consolider l'engagement et les capacités des parlementaires africains pour la lutte contre la corruption. Les objectifs du réseau sont les suivants :</footnote>

<footnote>- Développer l'engagement des parlements pour mettre en œuvre la responsabilité, avec un accent particulier sur les questions financières</footnote>

<footnote>- Partager des informations sur les leçons apprises et les pratiques exemplaires</footnote>

<footnote>- Réaliser des projets pour contrôler la corruption</footnote>

<footnote>- Sensibiliser, éduquer et conscientiser la population sur l'existence, la menace et les dangers de la corruption</footnote>

<footnote>- Plaider pour l'inclusion des problèmes de corruption dans les programmes prioritaires des gouvernements</footnote>

<footnote>- Plaider pour et encourager l'amélioration des capacités de l'État à adresser et à gérer de façon opportune les questions liées à la corruption</footnote>

<footnote>- Assurer la liaison avec des organisations nationales et internationales (y compris la société civile) et des institutions relativement à toutes les questions de corruption</footnote>

<footnote>- Mobiliser des ressources internes et externes pour promouvoir des programmes de lutte contre la corruption</footnote>

<footnote>- Établir des rapports avec d'autres comités de surveillance de parlements et de parlementaires à travers l'Afrique</footnote>

<footnote>- Plaider pour la ratification des Conventions internationales contre la corruption</footnote>

<footnote>Source : http://www.apnacAfrica.org/index.php?option=com_content&view=article&id=46&Itemid=53&lang=fr, consulté le 19 Juillet 2014.</footnote>
## Encadre 1 : APNAC-Bénin initie deux propositions de loi

La supervision et le contrôle d'importants investissements en termes d'infrastructures sociocommunautaires, à l'échelle nationale, ainsi que d'autres projets engagés par l'Etat deviennent une nécessitée cardinale en République du Bénin. Pour répondre à ce besoin, APNAC-Bénin a récemment initié deux propositions de Loi en vue de réguler le secteur du Partenariat Public-Privé (PPP), avec l'aide financière et l'appui technique du Centre Parlementaire et du Secrétariat de l'APNAC, par l'entremise du Programme Afrique de Renforcement Parlementaire (PARP), financé par l'ACDI.

Deux Ateliers Techniques ont été organisés respectivement en mai et en août 2012 à l'endroit de quelques membres de la section APNAC-Bénin, ensemble avec des experts parlementaires (personnel/technicien) et des éléments de la société civile sous la conduite de deux consultants de renom (avocats et spécialistes) qui ont examiné avec soin le thème « Financement en Construction-Exploitation-Transfer (CET) et les procédures de Réquisition ». Les objectifs étant de permettre aux membres et à d'autres acteurs partenaires de la société civile de se familiariser aux mécanismes et de nourrir des intérêts pour les programmes avec des financements basés sur le CET ou BOT en anglais, avec comme point focal majeur la réglementation sur la base d'une loi. A l'issue des travaux, le principal résultat est l'élaboration consensuelle de deux projets de loi (avec leurs exposés de motifs) devant régir le financement, la construction, l'exploitation, la maintenance et le transfert d'infrastructures développées par le secteur privé. Ces propositions de Loi seront soumises à l'Assemblée Nationale en vue de subir le processus parlementaire d'une éventuelle adoption.

M. Serge Agbodjan et le Prof. Joseph Djogbenou, les deux facilitateurs, ont fait usage de données pratiques avec des études des cas du Burkina Faso, de la Guinée, et du Sénégal, avec une approche méthodologique appropriée. Le Vice-président de l'Assemblée Nationale du Bénin, l'Honorable Boniface Yehouetome (Invité d'honneur à l'atelier de mai) a pour sa part réitéré le soutien sans faille de l'Assemblée à l'APNAC pour le renforcement des capacités des membres afin d'assurer la bonne gouvernance dans le pays. Son Excellence, l'Honorable Professeur Mathurin Coffi Nago, Président de l'Assemblée Nationale Béninoise, qui a entièrement participé à l'atelier du mois d'août 2012, a reconnu les grandes actions entreprises par la section APNAC-Bénin depuis sa relance (en septembre 2011) et avec insistance, a recommandé aux membres d'être les défenseurs de cette initiative de propositions de Loi une fois de retour au Parlement, afin d'éviter de longues et périlleuses discussions, étant donné qu'ils en sont bien informés et ont été acteurs et initiateurs de tout le processus de conception et d'élaboration. Pour finir, les membres présents aux (2) ateliers ont vivement recommandé la finalisation et la soumission desdites propositions de Loi (régissant les financements en CET et sur la Réquisition au Bénin) aussitôt que possible à l'Hémicycle, sous l'égide du Président de l'Assemblée Nationale lui-même.

Source : http://www.apnacafrica.org/index.php?option=com_content&view=article&id=109%3Aapnac-bénin-bot-a-requisition-draft-bills-on-its-way-to-parliament&catid=1%3Alatest-news&Itemid=69&lang=fr, consulté le 19 Juillet 2014.
*La Haute Cour de Justice : Aux termes de l'article 136 de la Constitution,*

La Haute Cour de Justice est compétente pour juger le Président de la République et les membres du Gouvernement à raison de faits qualifiés de haute trahison, d'infractions commises dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions, ainsi que pour juger leurs complices en cas de complots contre la sûreté de l'Etat. Les juridictions de droit commun restent compétentes pour les infractions perpétrées en dehors de l'exercice de leurs fonctions dont ils sont pénalement responsables.

Si l'on sait que la corruption est une infraction que les personnalités politiques prévues par les différents textes peuvent commettre et qu'aucun autre organe n'est compétent pour les juger quand cette infraction est commise dans l'exercice de leurs fonctions, on se rend compte que cette Haute Cour de Justice est à compter parmi les organes anti corruption les plus importants au Bénin. Aux termes de l'article 135 de la Constitution :

> La Haute Cour de Justice est composée des membres de la Cour Constitutionnelle, à l'exception du Président, de six députés élus par l'Assemblée Nationale et du Président de la Cour Suprême. (...)

L'hétérogénéité qui caractérise la composition de la Haute Cour de Justice, en particulier la présence en son sein de six députés élus par l'Assemblée Nationale et de six membres de la Cour Constitutionnelle, personnalités nommées par le Président de la République et le Bureau de l'Assemblée Nationale, démontre la nature politique de l'organe. Dans le même sens, la qualité des personnes qui peuvent lui être déférées (Président de la République et membres du Gouvernement), la nature des faits dont elle est appelée à connaître (délits et abus commis par des acteurs politiques dans l'exercice de fonctions politiques), amènent à attribuer à la Haute Cour de Justice, le caractère d'une juridiction politique. Les procédures de poursuite, puis de mise en accusation sont laissées à la discrétion d'une majorité qualifiée de l'Assemblée nationale. En effet, aux termes de l'article 137, alinéa 2 et 3 de la Constitution,

> La décision de poursuite puis la mise en accusation du Président de la République et des membres du Gouvernement est votée à la majorité des deux tiers des députés composant l'Assemblée Nationale. L'instruction est menée par les magistrats de la Chambre d'Accusation de la Cour d'Appel ayant juridiction sur le lieu du siège de l'Assemblée Nationale.

Dans la pratique, cette juridiction politique n'a jamais instruit et jugé une affaire jusqu'à son terme, malgré l'existence de demandes de saisine. Les initiatives engagées se sont arrêtées, face à l'impossibilité de la poursuite par manque de majorité parlementaire qualifiée, ou
l'absence de mise en accusation pour la même cause. Le fait étonne d'autant plus que parfois, les complices non membres du Gouvernement étaient reconnus coupables devant les juridictions ordinaires des mêmes faits de corruption reprochés aux (anciens) ministres.

### *Les mécanismes juridictionnels*

La Chambre des comptes de la Cour suprême a pour mission principale de veiller à la régularité dans la gestion des fonds publics mais aussi à leur bon emploi, que ce soit au niveau des structures centralisées de l'Etat, des structures déconcentrées, des collectivités locales ou de toute autre structure utilisant partiellement ou totalement des fonds publics.

Aux termes des dispositions de la Loi N° 2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour suprême, la Chambre des comptes juge les comptes des comptables publics. Elle juge les comptes qui lui sont rendus par les personnes qu'elle a déclarées comptables de fait. Elle peut condamner les comptables à l'amende pour retard dans la production de leurs comptes et dans les réponses aux injonctions qui ont été formulées à leur encontre. Elle statue sur les appels formulés contre les jugements prononcés à titre définitif par les chambres des comptes des cours d'appel. Elle a compétence pour juger et sanctionner les fautes de gestion commises envers l'Etat, les collectivités locales et les organismes soumis à son contrôle. (Article 42).

Par ailleurs, la Chambre des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances. A ce titre, elle vérifie la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s'assure à partir de ces dernières du bon emploi des crédits, des fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat et par les autres organismes publics. Elle établit un rapport d'exécution de chaque loi de finances ainsi que la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l'Etat. Elle délivre un certificat de concordance en ce qui concerne les autres comptabilités. Elle peut effectuer toute enquête complémentaire qui est demandée par le Parlement à l'occasion de l'examen et du vote de la loi de règlement.

La Chambre des comptes assure la vérification des comptes et le contrôle de la gestion :

* des établissements publics de l'Etat, des sociétés nationales, des sociétés d'économies mixtes dans lesquelles l'Etat possède la majorité du capital social ;

* des institutions de prévoyance ou de sécurité sociale, y compris les organismes de droit privé qui gèrent en tout ou en partie un régime de prévoyance ou de sécurité sociale légalement obligatoire ;

* de tout organisme créé par l'Etat pour résoudre un problème d'intérêt général, ponctuel ou non, quelle que soit l'origine des fonds mis à la disposition de cet organisme.

Elle peut également vérifier les comptes et la gestion :

* de tout organisme dans lequel l'Etat ou les organismes soumis au contrôle de la chambre, détiennent directement ou indirectement,
séparément ou ensemble, une participation au capital social permettant d'exercer un pouvoir prépondérant de décision de gestion ;

* de tout organisme bénéficiant, sous quelque forme que ce soit, du concours financier ou de l'aide économique de l'Etat ou des organismes publics relevant de sa compétence.

La Chambre des comptes peut également exercer un contrôle du compte d'emploi des ressources collectées auprès du public, dans le cadre de campagne menée à l'échelon national par tout organisme public ou privé faisant appel à la générosité publique. Ce contrôle a pour but de vérifier la conformité des dépenses engagées par ces organismes aux objectifs poursuivis et annoncés par l'appel à cette générosité publique. S'il y a lieu, il peut comporter des vérifications auprès des organismes qui ont été bénéficiaires des ressources collectées dans le cadre de ces campagnes (Article 44).

Sur un autre plan, la Chambre des comptes de la Cour suprême peut procéder à des enquêtes et formuler des avis à la demande du Gouvernement ou du Parlement sur toutes questions d'ordre financier et comptable relevant de sa compétence (article 45). Enfin, elle reçoit et contrôle les comptes de campagne des candidats aux diverses consultations électorales. A cet effet, elle s'assure du respect des plafonds des dépenses engagées par les candidats. En cas de dépassement, les candidats sont punis des peines prévues par le Code électorale (article 46).

Les spécificités procédurales liées aux infractions de corruption devant le juge ordinaire : La prescription des infractions liées à la corruption est désormais de 20 ans pour les infractions moyennement graves (délits)<fnref n="34" />. Ce délai court à partir du moment où les faits ont été découverts et non du jour de leur commission comme pour les autres infractions. Dans le même sens, si en raison de la qualité de l'agent ou de sa fonction, sa poursuite est impossible, la prescription ne commence à courir qu'à partir du moment où l'agent aura quitté le poste. La poursuite des infractions de corruption les plus graves (crimes) est sans limite de délai puisque ces infractions ont été déclarées imprescriptibles<fnref n="35" />. L'utilisation de techniques spéciales d'enquêtes (d'écoutes téléphoniques, de surveillance électronique, d'infiltration, de gels, de saisie ou de confiscation etc...) est organisée de façon à donner tous les moyens au juge répressif dans le cadre de sa mission<fnref n="36" />. Le régime de poursuite des infractions de corruption admet les dénonciateurs et leur assure une protection ainsi qu'aux témoins, experts et victimes<fnref n="37" />.

Les mesures de coopération internationale comportent aussi bien des dispositions relatives à la poursuite – enquêtes, entraide judiciaire, extradition, transfèrement-, au

<footnote n="34">34 Article 21 de la Loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.</footnote>

<footnote n="35">35 Ibid.</footnote>

<footnote n="36">36 Ibid., Article 27 de la Loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.</footnote>

<footnote n="37">37 Articles 31 à 36 de la Loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.</footnote>
recouvrement des avoirs et aussi à l'assistance technique et échange d'informations<fnref n="38" />.
Tous les actes incriminés dans la loi 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la
corruption et autres infractions connexes en République du Bénin sont assortis de peine
d'amendes et/ou d'emprisonnement. Le Code de procédure pénale du Bénin en son article
2, alinéa 3, confère aux associations la possibilité d'exercer une action civile conformément
à leurs objets statutaires. Cela représente pour les ONG de lutte contre la corruption une
avancée majeure, car elles pourront désormais ester en justice contre les auteurs présumés
de faits de corruption dont elles ont connaissance et se constituer partie civile.

Organes spécialisés : L'OLC et l'ANLC

Les deux organes seront examinés à travers leur composition et organisation structurelle,
leurs fonctions, leur indépendance, les ressources financières dont ils disposent, ainsi que
leurs relations avec les autres acteurs de la lutte contre la corruption

Composition et organisation structurelle

Qualification, nomination et perte de la qualité de membre : L'article 5 du Décret de
2008 sur l'OLC prévoit que celui-ci est composé de 19 membres émanant des institutions
ci-après : 2 de l'Assemblée nationale ; 1 du Ministère en charge de la Justice ; 1 du
Ministère en charge de l'Economie et des finances ; 1 du Ministère en charge de la Sécurité
publique ; 1 du Ministère en charge de la décentralisation ; 1 du Ministère de la Réforme
administrative et institutionnelle ; 1 de l'Inspection Générale d'Etat ; 1 du Corps des
Magistrats ; 1 du Corps des Inspecteurs des Finances ; 1 des Professions judiciaires et
assimilées ; 1 des Auditeurs, Comptables et assimilés ; 1 des Journalistes spécialisés dans
les investigations des faits de corruption ; 2 représentant la Chambre de commerce et
d'industrie du Bénin ; 2 venant des ONG et 2 représentants des Syndicats.

Le décret précise que ces personnalités sont désignées par leur structure de provenance
et nommées par décret du Président de la République pour une durée de trois ans
renouvelable une seule fois à partir de leur date d'installation.

A l'observation, il s'avère que six au moins des personnalités sont désignées par un
organe de l'Exécutif. Ce chiffre pourrait être porté à 8 si l'on ajoute l'Inspection Générale
d'Etat et le corps des inspecteurs. Mais, non seulement les membres de ces corps, à l'instar
du corps des magistrats, devraient bénéficier d'une présomption d'indépendance, mais en
plus, les personnes pouvant être considérées comme dépendant de l'Exécutif demeurent
toujours en minorité au sein d'un organe composé de dix-neuf personnes de sorte que
l'on pourrait dire que l'organe avait les moyens de son indépendance au regard de sa
composition.

Les choses ont quelque peu évolué avec la mise en place de l'ANLC. L'article 6, alinéa 1er,
indique la composition de l'ANLC qui est de 13 membres. Ces treize personnes sont toutes des

<footnote n="38">38 Articles 142 à 154 de la Loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.</footnote>
professionnels dont le profil se présente comme suit : 1 inspecteur d'Etat ; 1 communicateur ;
1 sociologue universitaire ; 1 inspecteur des banques ; 1 magistrat ; 1 expert-comptable ; 1
administrateur des impôts ; 1 inspecteur des douanes ; 1 spécialiste en passation de marché
public 2 officiers de police judiciaire dont 1 gendarme et 1 policier ; 1 représentant du
patronat ; 1 représentant des ONG spécialiste de gouvernance et de lutte contre la corruption.

S'il est effectif que la majorité de ces professionnels, (soit sept) est sont désignée par leur corporation<fnref n="39" />, cinq personnes sont directement désignées par le gouvernement, auquel il faut ajouter l'inspecteur désigné par l'IGE, qui est un organe de la Présidence de la République. Cette configuration porte à six le nombre de professionnels nommés directement ou indirectement par le pouvoir exécutif<fnref n="40" />, ce qui pourrait éventuellement porter atteinte à leur neutralité. Toutefois, ce risque est tempéré par le fait que les sept autres membres issus de leur corporation dépassent numériquement d'une personne les acteurs procédant de l'exécutif.

Les textes fondateurs de l'ANLC ne prévoient pas expressément l'inamovibilité au titre des garanties d'indépendance des membres. Mais ceux-ci bénéficient d'une immunité contre les poursuites civiles et pénales pour les actes commis dans l'exercice de leurs fonctions. L'article 15 du décret sur l'ANLC dispose qu'

aucun membre de l'ANLC ou de ses organes ne peut être inquiété pour des actes accomplis dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.

Quant à l'article 53 du Règlement intérieur, il traite également de l'immunité fonctionnelle en disposant que « dans l'exercice de leur fonction, les membres de l'ANLC sont couverts par une immunité » . Par ailleurs, dès lors que les différentes sanctions, notamment celles relatives à la perte de statut, ne peuvent être prononcées que par l'autorité elle-même, il y a une espèce d'inamovibilité. Toutefois, « en cas de faute grave dûment constatée (...) de l'un des membres de l'Autorité ou lorsqu'il perd la qualité au titre de laquelle il a été désigné, il est mis fin à son mandat et procédé à son remplacement. » <fnref n="41" />. Un successeur est alors désigné dans les mêmes conditions que celui qu'il vient remplacer, pour la période restant à courir. Le successeur peut être à nouveau désigné pour un autre mandat de trois ans<fnref n="42" />.

Il n'existe pas de règles propres à la perte de son statut pour président de l'ANLC. Ce dernier reste donc soumis aux mêmes règles que ses collègues.

Il n'existe pas à proprement parler un Code de conduite qui fixe les obligations déontologiques des membres de l'ANLC. Mais les textes organisant l'institution sont

<footnote n="39">39 Le communicateur, le sociologue universitaire, l'inspecteur des banques, le magistrat, l'expert comptable, le représentant du patronat et le représentant des ONG spécialiste de gouvernance et de lutte contre la corruption.</footnote>

<footnote n="40">40 L'administrateur des impôts, l'inspecteur des douanes, le spécialiste en passation de marché public et les deux officiers de police judiciaire.</footnote>

<footnote n="41">41 Article 16, alinéa 2, du Décret sur l'ANLC.</footnote>

<footnote n="42">42 Article 16, alinéa 3, du Décret 2012-336 du 02 octobre 2012 portant attribution, organisation et fonctionnement de l'ANLC.</footnote>
assez précis sur les devoirs attendus des membres. Sous réserve d'avoir au moins quinze
ans d'expérience avérée dans leur domaine respectif de compétence, et d'être de bonne
moralité, les membres de l'ANLC sont nommés pour un mandat de trois ans renouvelable
une seule fois, soit pour chaque membre une durée maximale de six ans<sup>43</sup>. On peut donc
observer à cet égard que l'ANLC présente les caractères de stabilité, de permanence et de
continuité requis par le Communiqué de Djakarta.

Avant même l'entrée en fonctions, les candidats au poste de membres de l'ANLC font
l'objet d'une enquête de moralité diligentée par le Procureur de la République compétent
sur requête du Ministre en charge de la Justice<sup>44</sup>. A l'issue de cette enquête de moralité,
le Procureur de la République compétent transmet au ministre en charge de la Justice
pour nomination en Conseil des ministres, le dossier d'enquête de moralité<sup>45</sup>. Une partie
des devoirs qui pèsent sur ses membres apparait à l'évocation du serment que ceux-ci sont
obligés de prêter avant d'entrer en fonction :

Je jure de bien remplir fidèlement et loyalement, en toute impartialité et
équité les fonctions dont je suis investi, de respecter en toute circonstance
les obligations qu'elles m'imposent et de garder le secret des délibérations
auxquelles j'ai pris part.

La loi précise qu'en cas de parjure, les membres de l'ANLC sont passibles d'un certain nombre de sanctions pénales<sup>46</sup>.

Les Conseillers à l'ANLC ont également une obligation de déclaration de leur patrimoine à la Chambre des comptes de la Cour suprême dans un délai de 15 jours suivant leur entrée en fonction<sup>47</sup>. Il en est de même à la cessation de leur fonction. Ils doivent prendre toutes les dispositions pour participer pleinement à toutes les séances et activités organisées par ou au profit de l'organe<sup>48</sup>. Il leur est interdit d'exciper ou d'
user de leur qualité dans les entreprises financières, industrielles ou commerciales ; ou dans l'exercice de professions libérales ou autres et d'une façon générale, d'
user de leur titre pour d'autres motifs que l'exercice de leur mandat<sup>49</sup>. Ils sont de manière générale astreints au respect scrupuleux des dispositions statutaires et du Règlement intérieur sous peine de

<footnote n="43">43 Article 7 de la loi 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.</footnote>

<footnote n="44">44 Article 8, alinéa 3 de la loi 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin et article 12 du Décret n°2012-336 du 02 octobre 2012 portant AOF de l'ANLC.</footnote>

<footnote n="45">45 Article 13 du Décret n°2012-336 du 02 octobre 2012 portant AOF de l'ANLC.</footnote>

<footnote n="46">46 Un an (01) à cinq ans (05) ans de peine d'emprisonnement et d'une amende d'un million (1.000.000) à cinq millions (5.000.000) de francs. Article 8 alinéa 2 loi 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.</footnote>

<footnote n="47">47 Article 17 du Décret n°2012-336 du 02 octobre 2012 portant AOF de l'ANLC.</footnote>

<footnote n="48">48 Article 55 du Règlement intérieur du 22 mai 2013.</footnote>

<footnote n="49">49 Article 54 du Règlement intérieur du 22 mai 2013.</footnote>
sanctions telles que le rappel à l'ordre, le rappel à l'ordre avec inscription dans le compte rendu et la suspension<sup>50</sup>.

L'ANLC a le pouvoir de recruter un personnel d'appui, permanent comme temporaire.
La loi oblige l'Etat à doter les organes anti-corruption des personnels spécialisés nécessaires
et de fournir à ces personnels la formation dont ils ont besoin pour exercer leurs fonctions.<fnref n="51" />
De plus, l'ANLC a la faculté de recourir aux

organes de l'Etat et/ou à des personnes ressources, des consultants spécialistes indépendants, ou structures privées, aussi bien pour conduire des enquêtes que pour aider à la définition et à la mise en œuvre de son plan d'action et ce, conformément au Code des marchés publics<fnref n="52" />.

Les Commissions permanentes de l'ANLC peuvent faire appel à toute compétence extérieure capable de les aider dans l'accomplissement de leurs missions<sup>53</sup>.

Pendant la période de l'OLC, la participation des membres et du personnel à de nombreux séminaires nationaux et internationaux a permis de renforcer et d'améliorer leurs compétences<sup>54</sup>. On pourrait citer à titre d'exemples au plan national :

* Le séminaire organisé du 07 au 09 décembre 2004 par l'Union nationale des magistrats (UNAMAB) au centre d'éducation ouvrière de la Confédération Générale des travailleurs du Bénin (CGTB) sur le thème «Justice-Corruption et Etat de droit».

* Séminaire sur le projet de loi relative à la lutte contre la corruption et les infractions connexes et assimilées en république du Bénin organisé à l'INFOSEC de Cotonou du 07 au 10 février 2006 par la Cellule de Moralisation de la Vie Publique

* Séminaire parlementaire sur la moralisation de la vie publique et la lutte contre la corruption le 13 avril 2005 à l'hôtel du 15 janvier de Cotonou par le Réseau des Parlementaires contre la corruption (APNAC-Bénin)

* Séminaire sur le blanchiment d'argent et la lutte contre la corruption les 14, 25 et 26 avril 2007 organisé par la Cour suprême et le Fond Monétaire international au Palais des congrès de Cotonou.

Sur le plan de leur traitement financier, les conseillers de l'ANLC n'ont pas de salaire.
Selon le Règlement intérieur du 22 mai 2013 (Article 48), ils bénéficient d'indemnités et

<footnote n="50">50 Article 50 du Règlement intérieur du 22 mai 2013.</footnote>

<footnote n="51">51 Article 9, alinéa 7, de la loi 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.</footnote>

<footnote n="52">52 Article 18 du décret n°2012-336 du 02octobre 2012 portant Attributions, Organisation et Fonctionnement de l'ANLC.</footnote>

<footnote n="53">53 Article 32 du Règlement Intérieur de l'ANLC du 22 Mai 2013.</footnote>

<footnote n="54">54 OLC, Rapport bilan 2005-2013, Juin 2013, pp. 43 et suivantes.</footnote>
de primes précisées par le Règlement financier. Pendant toute la durée de leur mandat, les membres de l'ANLC ont droit à un passeport diplomatique<sup>55</sup>. Le président de l'ANLC est habilité à demander le concours de la force publique lorsqu'il l'estime indispensable pour la protection des conseillers. Pour leur sécurité, les conseillers qui le souhaitent peuvent solliciter une protection physique qui est alors assurée par les services compétents de l'État<sup>56</sup>.

## Fonctions

Les missions et attributions de l'ANLC sont :

* Exploiter, à toute fins utiles, les informations sur les doléances ou plaintes relatives aux faits relevant de la corruption et infractions connexes dont il est saisi et les dénoncer au procureur de la République compétent ;

* Proposer des mesures visant à corriger dans la législation et les règlements, les procédures et pratiques administratives ainsi que les dispositions et usages favorisant la corruption ;

* Dispenser des conseils pour la prévention de la corruption à toute personne ou à tout organisme public ou privé

* Eduquer la population sur les dangers de la corruption et l'obligation qu'a chacun de la combattre et mobiliser les soutiens nécessaires à cette fin ;

* S'assurer que toutes les institutions publiques disposent de manuels de procédures effectivement appliqués ;

* Recevoir et conserver copies des déclarations de patrimoine des personnalités visées à l'article 3 de la loi 2011-20<sup>57</sup> ;

* Prêter son concours aux autorités judiciaires lorsqu'elles en font la demande ;

* Coopérer avec les organismes visant les mêmes objectifs tant sur le plan national, régional qu'international ;

<footnote n="55">55 Article 52 du Règlement intérieur du 22 mai 2013.</footnote>

<footnote n="56">56 Article 49 du Règlement intérieur du 22 mai 2013.</footnote>

<footnote n="57">57 Article 3 : « Les hautes personnalités de l'Etat et les hauts fonctionnaires tels que définis par la loi n°2010-05 fixant la liste des hauts fonctionnaires de l'État dont la nomination est faite par le Président de la République en conseil des ministres, les directeurs centraux de l'administration, les directeurs des régies financières décentralisées et déconcentrées, les membres des états-majors des armées, les directeurs généraux, les directeurs et cadres de la douane, de la police, de la gendarmerie et des eaux et forêts, les directeurs des offices et sociétés d'Etat, les directeurs/coordonnateurs de projets, les directeurs financiers, les régisseurs, les comptables, les présidents de commissions administratives, les administrateurs d'un ouvrage public ou d'un bien appartenant au domaine de l'Etat, les présidents de tribunaux, juges, procureurs et greffiers et plus généralement tout ordonnateur de dépenses de tout organisme public et de toute personne morale de droit public, les administrateurs, directeurs, comptables et contrôleurs des entreprises publiques et sociétés de droit privé dont le capital est détenu par l'Etat, les ambassadeurs et les membres de l'Autorité nationale de lutte contre la corruption ont l'obligation de déclarer, à la prise et à la fin de service, leur patrimoine. Ces dispositions s'étendent également aux personnalités élues à un mandat public et à tout agent public de l'Etat dont l'acte de nomination en fait obligation. Un décret pris en conseil des ministres détermine la liste des hautes personnalités de l'Etat et des hauts fonctionnaires concernés par les présentes dispositions. »</footnote>
* Elaborer des rapports périodiques sur les risques de corruption au sein de l'administration publique.<fnref n="58" />

En somme, l'ANLC a un mandat qui lui permet d'intervenir sur toute la chaîne de la lutte contre la corruption, à savoir prévention, sensibilisation, contrôle, enquêtes et poursuites – quoiqu'en matière des poursuites l'ANLC n'a pas de pouvoir juridictionnel mais se limite à faire des dénonciations au Procureur de la République.

L'OLC disposait d'un mandat en termes de prévention, sensibilisation et éducation du public en matière de lutte contre la corruption. A ce titre, il était chargé :

* d'appuyer et de susciter les programmes éducatifs, de sensibilisation et d'encourager les campagnes anticorruption ;

* de veiller à la publication et à la vulgarisation de tous les textes qui répriment la corruption ;

* de renforcer les capacités opérationnelles des associations engagées dans la lutte contre la corruption ;

* de mettre en place un système d'information sur la corruption et de suivre les dossiers de corruption ;

* de mettre en œuvre une stratégie de communication pour la lutte contre la corruption ... » <fnref n="59" />

En exécution de ce mandat, l'OLC a mené plusieurs actions qu'il a répertoriées dans le rapport bilan 2005-2013 publié en juin 2013. Au nombre de ces actions, nous pouvons énumérer :

* Des activités d'éducation et de sensibilisation des citoyens sur les méfaits de la corruption (l'organisation en février et mars 2010 de campagnes de sensibilisation du corps social sur les méfaits de la corruption dans tous les départements du Bénin, l'organisation de séances de sensibilisation des enseignants, élèves et étudiants dans les collèges et universités du Bénin) ;

* Des activités de vulgarisation de documents de politique et d'instruments juridiques pertinents (l'organisation en février 2006 de plusieurs séminaires de vulgarisation du Plan stratégique national de lutte contre la corruption, la tenue en novembre 2006 de plusieurs séances de vulgarisation du plan stratégique de lutte contre la corruption dans les départements ministériels, la tenue de séances de

<footnote n="58">58 Article 5 de la loi 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin et article 10 de décret n° 2012-336 du 02 octobre 2012 portant Attributions, Organisation et Fonctionnement de l'ANLC.</footnote>

<footnote n="59">59 Article 4 du décret 2008-180 du 08 avril 2008 portant création, attributions, organisation et fonctionnement de l'Observatoire de Lutte contre la Corruption.</footnote>
vulgarisation de la loi portant lutte contre la corruption dans vingt communes choisies dans tous les départements du pays) ;

* Des activités de renforcement des capacités d'acteurs clés de la lutte contre la corruption (l'organisation de sessions de formation des magistrats et auxiliaires de justice sur les conventions des Nations Unies et de l'Union Africaine sur la corruption en avril 2009, l'organisation de sessions de formation des journalistes sur la loi portant lutte contre la corruption...).

L'ANLC a aussi une mission de prévention, sensibilisation, éducation du public en matière de lutte contre la corruption. A ce titre, elle doit entre autres :

* Dispenser des conseils pour la prévention de la corruption à toute personne ou à tout organisme public ou privé ;

* Eduquer la population sur les dangers de la corruption et l'obligation qu'a chacun de la combattre et mobiliser les soutiens nécessaires à cette fin ;

* Elaborer des rapports périodiques sur les risques de corruption au sein de l'administration publique.

Au moment de la rédaction de ce rapport, l'ANLC n'avait pas encore mené beaucoup d'actions puisque son installation remonte à 2013. Toutefois, plusieurs séminaires ont été déjà organisés en vue de la vulgarisation de la loi portant lutte contre la corruption. Par exemple, les 8, 9 et 10 Avril 2014, l'ANLC a organisé avec le financement d'OSIWA, un atelier d'appropriation par ses membres du contenu de la Loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.

Aux termes de l'article 4 du décret portant création, attributions et fonctionnement de l'OLC, « l'OLC a pour mission ... d'informer les Institutions de l'Etat ainsi que l'opinion publique sur les dossiers dont il a connaissance en vue des mesures appropriées ». Il en ressort que l'OLC a entre autres, une mission de signalisation et de dénonciation aussi bien à l'endroit de l'opinion publique que des institutions de l'Etat.

En ce qui concerne l'ANLC, sa mission première, prévue à l'article 5 de la loi portant lutte contre la corruption et à l'article 10 du décret portant attributions, organisation et fonctionnement, consiste à exploiter à toutes fins utiles, les informations sur les doléances ou plaintes relatives aux faits relevant de la corruption et infractions connexes dont il est saisi et les dénoncer au procureur de la République compétent. Il s'agit donc pour l'Autorité de recevoir les plaintes et doléances relatives aux faits de corruption, de les étudier puis d'informer le procureur de la République compétent de la commission de ces faits délicteux.

Au total, aussi bien l'une que l'autre ont, au centre de leurs attributions, la mission de recevoir les plaintes relatives aux faits constitutifs de corruption et de les dénoncer aux autorités judiciaires compétentes.
Encadre 2 : Passation de marché public à la SONEB.

Suite à une plainte de l'ANLC : Le Procureur exige la lumière sur une affaire de 1,444 milliards

Des cadres de la Société nationale des eaux du Bénin (SONEB) mêlés au dossier de passation de marché public relatif à l'achat des matériels de branchement d'eau potable en 2013 ont le feu aux fesses. Ils sont convoqués par l'ex Brigade économique et financière (BEF) pour des raisons d'enquêtes et ceci, sur instruction du procureur de la République près le tribunal de première instance de première classe de Cotonou, apprend-on de sources proches de la SONEB. Selon les recoupements, certains responsables de la SONEB ont été écoutés, tout au long de cette semaine et d'autres sont convoqués pour la semaine prochaine. Toujours selon les mêmes sources d'information, c'est à tour de rôle que chacun d'eux donne sa version des faits sur ce dossier de passation de marché d'un montant de 1,444 milliards. Ainsi, l'ex BEF, une structure sous tutelle de la Direction centrale de la police judiciaire (DPCI), s'active activement pour élucider cette sulfureuse affaire. Mais selon des indiscrétions, des charges pèsent sur certains cadres de la SONEB et le Directeur général de cette société d'Etat est fier de la saisine de la justice par l'Autorité nationale de lutte contre la corruption (ANCL). L'enquête policière déclenchée par l'ex BEF permettra donc d'élucider cette affaire de 1,444 milliards qui remonte à 2013. On se souvient encore du coup de gueule du président du Front des organisations nationales contre la corruption (FONAC) au lendemain de cette passation de marché. Dans les tout prochains jours donc, aucun cadre concerné n'échappera à la convocation du procureur de la République près le tribunal de première instance de première classe de Cotonou pour s'expliquer.

Quotidien Fraternité, 6-06-2014, Adrien Tchomakou, http://fraternitebj.info/societe/article/passation-de-marche-public-a-la, consulté le 6 juin 2014.

L'article 4 du décret portant création, attributions et fonctionnement de l'OLC du 08 avril 2008 prévoit que l'OLC a pour mission :

* ... de rechercher, d'analyser les faits de corruption et infractions connexes à quelque niveau que ce soit ;

* de se saisir des dossiers de corruption ou de fraude et d'y faire des investigations ;

* d'ester en justice et se constituer partie civile ;

* d'informer les Institutions de l'Etat ainsi que l'opinion publique sur les dossiers dont il a connaissance en vue des mesures appropriées ;

* de faire prendre des mesures nécessaires à la protection des témoins ....

L'OLC avait donc le pouvoir de s'autosaisir, de recevoir des plaintes relatives aux faits de corruptions, d'y faire des investigations (pouvoirs d'enquête), et de les dénoncer tout en prenant les dispositions nécessaires en vue de la protection des témoins. Il a ainsi reçu
plusieurs plaintes des citoyens de 2004 à 2013, comme il est récapitulé dans son rapport-
bilan 2005-2013.<fnref n="60" /> En 2008 par exemple, l'OLC a reçu et examiné neuf plaintes portant
notamment sur :

* Mauvaise gestion d'une affaire d'escroquerie et libération frauduleuse de prisonniers ;

* Mauvaise gestion des ressources de l'Etat au niveau du Ministère de l'Agriculture, de l'élevage et de la pêche ;

* Affaire « CHAGOURY et scanners ».

En 2009, il a étudié quinze plaintes portant notamment sur :

* Injustice sur les dossiers de Monsieur Houndalo D. Norbert au niveau du Parquet de la Cour d'appel d'Abomey ;

* Mauvaise gestion à « Halte Garderie » de Sainte Rita ;

* Dossier des Agents dits « prestataires » de la Société Nationale des Eaux du Bénin (SONEB) ;

* Dénonciation de corruption et de traitement inhumain et dégradants ;

* Dénonciation du Commissaire de Djidja au sujet du règlement d'un problème social ;

* Plainte contre le président de la Cour constitutionnelle au sujet de la remise en cause d'un arrêt du tribunal de Ouidah et de la Cour suprême.

En 2010, l'OLC a eu à examiner 12 plaintes portant notamment sur :

* Dossier de ventes illicites de parcelles, de fausses accusations et tentatives d'assassinat ;

* Plainte du président de l'Association des usagers des marchés autonomes de Cotonou contre la Société de gestion des marchés autonomes (SOGEMA) ;

* Demande de recouvrement d'une créance sur l'hôtel PLM ALEDJO ;

* Dénonciation de faux et usage de faux au Service des affaires domaniales de la commune de Cotonou.

En 2011, trois dossiers ont été étudiés :

* Finalisation du dossier de Monsieur Mounirou Issiaka ;

* Dénonciation de la signature du contrat de bail emphytéotique accordé à la société ATLAS-PARKING ;

* Plainte de Monsieur Gérard Noudeke relative aux structures illégales de placement de fonds ICC services et consorts.

<footnote n="60">60 Observatoire de Lutte contre la Corruption, Rapport Bilan 2005-2013, Juin 2013, p. 32 et suivantes.</footnote>
En 2012, il a examiné onze plaintes portant notamment sur :

* Plainte de l'ONG « Gestion, Assainissement et Sécurité de la Plage Aéroport de Cotonou » (GASPAC-ONG) pour dénonciation d'actes de bradage et de détournement des domaines de l'Etat ;

* Plainte de Monsieur Agbessy Michel pour dénonciation d'une fraude domaniale.

Hormis ces dossiers de plaintes, d'autres dossiers spécifiques notamment des dossiers de corruption dans les passations de marchés publics ainsi que dans les collèges publics ont été examinés.

L'OLC était tellement sollicité qu'il a dû laisser 45 dossiers en instance au moment de la fin de son mandat au profit de l'ANLC<fnref n="61" />. L'OLC a néanmoins déploré la nature de ses pouvoirs qui limitent sa capacité à aller jusqu'au bout de l'examen des dossiers de corruption. Dans son rapport bilan, l'OLC constate en effet :

> En raison de la séparation des pouvoirs consacrée par la loi n°90-032 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin, l'OLC ne peut se substituer aux juges pour condamner des personnes trempées dans des dossiers de corruption. Cette tâche étant dévolue au juge obéissant lui-même à des procédures consacrées par le Code de Procédure pénale, ne trouve pas souvent son aboutissement dans les délais courts pour permettre aux citoyens d'appréhender l'efficacité de la lutte menée par l'institution. A cet égard, près d'une quarantaine de dossiers traités par l'institution sont en attente d'instruction au niveau du Tribunal de Première Instance de première classe de Cotonou pendant que les mis en cause ne sont pas inquiétés<fnref n="62" />.

Il faut espérer que le nouveau Code de procédure pénale de même que les procédures spécifiques prévues dans la loi sur la corruption permettront de sortir de ce constat d'impuissance relative<fnref n="63" />.

En ce qui concerne la protection des dénonciateurs, l'article 4 du décret n° 2008-180 du 08 avril 2008 portant création de l'OLC prévoit la prise de mesures nécessaires à la protection des témoins sans plus de précisions sur la nature de ces mesures et leur mise en œuvre. En revanche, pour ce qui concerne l'ANLC, il est prévu un régime détaillé de protection des dénonciateurs, des témoins, des experts et victimes des actes de corruption, ce qui constitue une avancée au sein des stratégies mises en place pour faciliter l'application de la loi portant lutte contre la corruption. Ce régime est constitué de mécanismes pour

<footnote n="61">61 Idem, p. 35-37.</footnote>

<footnote n="62">62 Idem, p. 73.</footnote>

<footnote n="63">63 Il s'agit de loi n°2012-15 du 17 décembre 2012 portant Code de procédure pénale de la République du Bénin et de la loi 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.</footnote>
encourager et protéger toute personne qui signale de bonne foi, un acte présumé de
corruption, tout témoin, tout expert ou toute victime qui communique des informations ou
témoigne dans des affaires de corruption. Au nombre de ces mécanismes figurent :

* la réintégration et/ou l'indemnisation par l'employeur de tout agent dénonciateur qui aurait été harcelé, réprimandé ou licencié pour avoir dénoncé des faits de corruption ;

* la protection par les services de police sur instructions du ministre de la sécurité ou de la défense et ce, sur saisine du procureur de la République, de tout dénonciateur, témoin ou autre personne ayant dénoncé des faits de corruption et victime de menaces de nature à mettre en danger sa sécurité ;

* la possibilité de déposer ou de faire la dénonciation sous anonymat et sans précision de l'adresse réelle du dénonciateur si ces renseignements sont susceptibles de mettre en danger sa vie, son intégrité physique ainsi que celle des membres de sa famille ou de ses proches<sup>64</sup>.

C'est en matière d'investigations et de poursuites que le contraste entre l'ANLC et son
prédécesseur l'OLC est le plus frappant. L'OLC avait d'une part, de manière expresse, le
pouvoir de rechercher, d'analyser les faits de corruption et infractions connexes à quelque
niveau que ce soit, d'autre part, de se saisir des dossiers de corruption ou de fraude et d'y
faire des investigations. L'ANLC en revanche n'a pas de pouvoirs propres express en termes
d'investigation et de poursuite des faits constitutifs de corruption. Elle peut certes recevoir
les doléances et plaintes, faire éventuellement des investigations sommaires<sup>65</sup> aux fins de
mettre en exergue les éléments susceptibles d'être constitutifs d'infractions. Mais elle doit
secondairement dénoncer les faits aux autorités judiciaires compétentes dans les plus brefs
délais. Il s'agit sans doute d'un recul en matière de possibilité pour l'Agence anticorruption
de mener des enquêtes, ou de s'associer légalement aux enquêtes des services judiciaires.

Indépendance

L'indépendante financière devant être examinée en même temps que les autres questions
financières, l'analyse portera sous cette rubrique sur la dimension administrative ou
institutionnelle de l'indépendance.

Bien qu'étant indépendante, l'ANLC est un organe sous tutelle. Ainsi, conformément
à l'article 9, alinéa 3 de la loi 2011-20, l'ANLC est « ...sous la tutelle du Président de la
République ... ». L'ANLC est donc placée sous la tutelle du Président de la République alors
que l'Observatoire de Lutte contre la Corruption (OLC) n'y était soumis. Monsieur Apol

<footnote n="64">64 Article 1er du décret n°2013-122 du 06 mars 2013 portant conditions de protection spéciale des dénonciateurs, des témoins, des experts et victimes des actes de corruption.</footnote>

<footnote n="65">65 En effet, l'article 18 du Décret n° 2012-336 portant attributions, organisation et fonctionnement de l'ANLC dispose que celle-ci « peut avoir recours aux organes de l'Etat et/ou à des personnes privées, aussi bien pour conduire des enquêtes que pour aider à la définition et à la mise en œuvre de son plan d'action ».</footnote>
Emerico Adjovi, journaliste et directeur de publication au quotidien « Le Matinal », évoquant l'hypothèque que fait peser sur cette autorité la tutelle indique :

> Moi j'attends de voir, je suis très dubitatif et je ne sais pas s'ils pourront relever des défis. Moi j'aurai préféré que l'ANLC soit indépendante de tout pouvoir mais malheureusement, l'ANLC est sous l'autorité du Chef de l'Etat et pour vous qui êtes dans le pays vous savez que le régime de l'actuel chef de l'Etat est un régime à scandales et je me demande si une institution qui fonctionne sous son autorité pourra véritablement faire ressortir des dossiers dans lesquels le Chef de l'Etat sera impliqué. Moi je pense que la tutelle de cette autorité va lui faire du mal<fnref n="66" />.

Selon la Cour constitutionnelle, cependant, cette tutelle ne pose pas de problème particulier quant à l'autonomie de l'organe. La Cour était appelée à répondre à la question de la conformité de l'article 9, alinéa 4, de la loi aux dispositions conventionnelles de la CEDEAO, de l'Union Africaine et des Nations-Unies sur la corruption qui exigent que l'organe ou les organes prévus pour la prévention de la lutte contre la corruption soient « indépendants » et exercent leurs fonctions « à l'abri de toute influence indue ». Pour la Cour, « ...la notion de tutelle n'implique pas une subordination entre l'autorité attributaire du contrôle et l'organe contrôlé, à la différence du contrôle hiérarchique qui se fonde sur une subordination entre une autorité supérieure et un organe inférieur ; (...) la tutelle, qui ne s'exerce que dans les cas et sous les formes prévus par la loi, ne comporte pas la possibilité de donner des ordres ; qu'elle organise plutôt des relations de collaboration et œuvre à la préservation de l'intérêt général, contrairement au contrôle ou pouvoir hiérarchique qui comporte pouvoir de nomination, de révocation et pouvoir de donner des instructions ; (...) les délibérations de l'organe sous tutelle sont juridiquement valables, même si leur mise en œuvre suppose l'approbation, dans le cadre de la défense de l'intérêt général, de l'organe attributaire de la tutelle ; (...) à la différence du contrôle hiérarchique, l'organe soumis à tutelle ne reçoit point d'instructions de l'autorité de tutelle ; (...) en outre, l'alinéa 2 de l'article 9 de la loi prévoit « une réelle autonomie par rapport aux Institutions de la République. » ; (...) le mode de désignation des membres de l'Autorité nationale de lutte contre la corruption, l'élection du bureau laissée à la discrétion des membres, sont autant d'éléments constitutifs de la réelle autonomie de ladite autorité par rapport au pouvoir exécutif ; (...) s'agissant du pouvoir de substitution évoqué par le requérant, il est admis que ce pouvoir reconnu par l'autorité de tutelle n'intervient que pour la préservation de l'intérêt général en cas d'inaction, de défaillance ou de démission de l'organe sous tutelle et après une mise en demeure préalable de l'autorité de tutelle ; (...) la tutelle dont il s'agit n'entraîne donc nullement la subordination de l'Autorité nationale de lutte contre la corruption au Président de la République. »<fnref n="67" />

<footnote n="66">66 Entretien du 20 mai 2014.</footnote>

<footnote n="67">67 DCC 11-064 du 30 septembre 2011.</footnote>
Ressources financières

Il était précisé, en ce qui concerne l'OLC, que son budget de fonctionnement fait partie du budget général de l'Etat et que le président de l'Observatoire en est l'ordonnateur. L'agent comptable quant à lui s'occupe de préparer le projet de budget, de l'exécuter selon les règles de la transparence et de préparer les états financiers dans le cadre de la reddition des comptes<fnref n="68" />. Une fois le projet de budget préparé, il était approuvé par les services des finances. De plus, dans la gestion au quotidien, il faut que ces services veuillent bien mettre les ressources à temps à la disposition de l'Observatoire, et, enfin, c'est encore à ces services que l'Observatoire doit rendre compte des dépenses. Dans ces conditions,

> L'institution fonctionnant sur la base de plan de travail annuel (PTA) est amené à renoncer à un certain nombre d'activités pertinentes en raison du budget alloué par le Ministère de l'Economie et des finances. Cette situation s'est particulièrement aggravée en 2012 avec la mise à disposition de l'institution de son budget de fonctionnement dans le mois d'Octobre ! Ce qui ne garantit pas suffisamment l'indépendance de l'institution<fnref n="69" />.

Les textes semblent donner plus d'autonomie à l'ANLC<fnref n="70" />, mais l'article 9 de la loi nouvelle rappelle que l'Autorité est « (...) sous la tutelle du Président de la République et élabore son budget intégré au budget général de l'Etat(...) ». Le même texte précise que « Le Gouvernement fixe par décret, le règlement financier de l'Autorité nationale de lutte contre la corruption. », et que cette autorité « élabore son rapport annuel dont elle adresse copie aux présidents de la chambre administrative et de la chambre des comptes de la Cour Suprême. (...) ». Bien que l'ANLC élabore son propre budget, celui-ci est intégré au budget général de l'Etat et c'est le gouvernement qui fixe par décret le Règlement financier que l'ANLC est tenu de respecter dans l'exécution du budget retenu. L'exigence faite par la loi à l'Exécutif d'avoir à doter l'organe d'un Règlement financier pour lui permettre de fonctionner conformément aux normes et standards définis en la matière est ainsi indispensable à l'exécution des dépenses que l'organisme serait amené à faire.

Les ressources accordées à l'OLC : L'OLC avait régulièrement bénéficié d'une affectation budgétaire du gouvernement de 2004 à 2012. Les budgets étaient à la fois des budgets de fonctionnement et d'investissement et se présentent comme consignés dans le tableau ci-après (au taux de 1USD pour 500FCFA) :

<footnote n="68">68 Articles 9, 12 et 15 du Décret n° 2008-180 du 08 avril 2008 portant création, attributions, organisation et fonctionnement de l'OLC.</footnote>

<footnote n="69">69 OLC, Rapport bilan 2005-2013, Juin 2013, p. 74.</footnote>

<footnote n="70">70 Article 5 de la loi 2011-20 : « Il est créé ... un organe de lutte contre la corruption doté de l'autonomie financière ».</footnote>
<table><thead><tr><td>Exercice budgétaire</td><td>Montant alloué</td></tr></thead><tbody><tr><td>2004</td><td>11.867.500</td></tr><tr><td>2005</td><td>135.000.000</td></tr><tr><td>2006</td><td>89.112.250</td></tr><tr><td>2007</td><td>200.000.000</td></tr><tr><td>2008</td><td>375.000.000</td></tr><tr><td>2009</td><td>375.000.000</td></tr><tr><td>2010</td><td>375.000.000</td></tr><tr><td>2011</td><td>300.000.000</td></tr><tr><td>2012</td><td>200.000.000</td></tr><tr><td>TOTAL DE 2004 à 2012</td><td>2.060.979.750</td></tr></tbody></table>

Source : Observatoire de Lutte contre la Corruption, Rapport Bilan 2005-2013, Juin 2013, p. 15

En ce qui concerne l'appui des partenaires techniques et financiers (PTF) à l'OLC il se présente comme suit :

* BAD : un appui en équipement d'une valeur de 71.000.000 FCFA en 2005

* Ambassade du Royaume des Pays-Bas : a fait un don en équipement (mobilier de bureau et matériels informatiques et bureautiques) en 2006

* DANIDA : un appui de 17.387.528 FCFA pour la vulgarisation du Plan stratégique National de lutte contre la corruption en 2007

* Ambassade de France : une subvention du Fonds de Solidarité Prioritaire d'un montant de 72.770.700 FCFA de novembre 2011 à août 2013 destinée essentiellement aux enquêtes sur la situation de la corruption, notamment l'édition du Livre Blanc sur l'état de la corruption au Bénin, pour le compte des années 2010 et 2011.

Les ressources accordées à l'ANLC : Plusieurs mois après son installation, l'Agence n'avait ni Règlement financier, ni ressources provenant de l'Etat. Les propos tenus en janvier 2014 par le Président de l'Autorité nationale de lutte contre la corruption devant la presse sont ainsi très explicites<sup>71</sup>. Voir encadre 5.

<footnote n="71">71 Allocution du président Guy Ogoubiyi de l'ANLC, Janvier 2014, http://www.24haubenin.info/spip.php?article3177, consulté le 30 mai 2014.</footnote>
### Encadre 3

> « Pour avoir sevré l'autorité de la lutte contre la corruption dans le budget 2014 : Eric Houndété met la pression à Yayi, **4 décembre 2013** »

> **Le gouvernement n'affiche aucune volonté de lutter contre la corruption en cette fin de mandat du président Yayi. Le député Eric Houndété a constaté que le projet du budget 2014 ne comporte pas une ligne réservée à l'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption. Il interpelle alors le gouvernement à ce sujet.**

Par une question écrite au gouvernement, le député Eric Houndété marque le président Yayi à la culotte pour ce qui concerne la lutte contre la corruption. En dépit de la profession de foi des gouvernants et le vote de la loi n°2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin, il n'y a pas grand-chose à retenir en termes d'actions concrètes. L'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption (Anlc) installée par Yayi depuis le 15 mai 2013 ne dispose pas de ressources financières pour accomplir ses missions. Au regard de cette situation déplorable et en application de l'article 111 du Règlement intérieur de l'Assemblée nationale, le député Eric Houndété a demandé au gouvernement de donner à la représentation nationale les réponses aux questions ci-après : Est-il vrai que l'ANLC n'a pas de budget ? Avec quelles ressources financières fonctionne-t-elle à ce jour ? Pourquoi le gouvernement ne met-il pas à la disposition de l'ANLC les ressources nécessaires pour son fonctionnement ? Combien le gouvernement-a-t-il prévu pour le fonctionnement de l'ANLC au budget 2014 ? A quelle ligne budgétaire se rapporte ces prévisions de ressources ? Dans quelle institution se retrouvent les prévisions y afférentes ? Ce qui gêne dans cette affaire, c'est la tutelle de l'Autorité assurée par le président de la République qui a toujours clamé haut et fort son engagement pour la lutte contre la corruption. Mieux, le président Mathurin Nago vient d'être distingué ambassadeur de l'Afrique pour la lutte contre la corruption pour les efforts faits par le Parlement béninois. Et dans ce contexte, paradoxalement, l'autorité manque de moyen pour traquer les corrompus du pays depuis son installation et risque de ne pas en avoir l'année prochaine. Et pourtant, les corrompus ne sont pas ceux qui manquent dans le pays. L'interpellation est adressée au Ministre de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme (MJLDH), depuis le 29 novembre 2013.

http://www.lapressedujour.net/?p=30159, consulté le 30 mai 2014.

### Relations avec les autres acteurs de la lutte contre la corruption

La loi sur la lutte contre la corruption oblige l'ANLC à « coopérer avec les organismes visant les mêmes objectifs tant sur le plan national, régional qu'international »<fnref n="72" />. Mais avant l'ANLC, l'OLC était déjà dans cette même dynamique. Il convient maintenant en rendre compte.

**Relations avec la Police et la Justice** : Les textes n'ont pas expressément prévu de relations entre l'OLC ou l'ANLC avec la police ou la gendarmerie. Toutefois, l'article 13 du décret portant création de l'OLC prévoit la possibilité pour l'Observatoire d'avoir

<footnote n="72">72 Article 5 de la loi 2011-20 du 12 octobre portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes.</footnote>
recours aux organes de l'Etat pour conduire des enquêtes et mettre en œuvre son plan d'action. Cette même possibilité est offerte à l'ANLC par l'article 18 du décret portant AOF de l'Autorité. A ce titre, l'Autorité pourrait être amenée à collaborer avec les unités de police et de gendarmerie dans le cadre des enquêtes. Une telle collaboration ne serait pas possible sans que le Procureur de la République compétent en soit informé, en sa qualité de directeur de toutes les enquêtes ayant lieu dans son ressort.

L'OLC entretenait des relations nourries avec les acteurs de la justice, allant de l'organisation de séminaires au profit des magistrats et auxiliaires de justice, au plaidoyer en vue de l'accélération des procédures et de la reddition des décisions dans un délai raisonnable ; au nombre des membres de l'Observatoire, figurait d'ailleurs un magistrat

L'ANLC collabore avec le pouvoir judiciaire d'une part en faisant des dénonciations au Procureur de la République et d'autre part en prêtant son concours aux autorités judiciaires chaque fois qu'elles en font la demande. Cette collaboration judiciaire est prévue dans l'article 5, alinéas 1<sup>er</sup> et 7 de la loi 2011-20 du 12 octobre portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes et l'article 10, alinéas 1<sup>er</sup> et 7 du décret n°2012-336 du 02 octobre 2012 portant attributions, organisation et fonctionnement de l'ANLC. Ces dispositions sont conformes à l'article 38 points a) et b) de la Convention des Nations Unies Contre la Corruption qui porte sur la coopération entre autorités nationales.

L'importance de la collaboration entre l'ANLC et la justice a été soulignée de la manière suivante par un acteur important de la société civile, l'un des plus actifs dans la lutte contre la corruption :

> Si le gouvernement laisse à l'ANLC le côté franc et qu'il met à leur disposition des moyens, moi je pense qu'ils peuvent relever le défi, elle va être une institution efficace, à condition que la justice les aide aussi. Quand elle recevra des dossiers, elle est obligée transmettre les dossiers à la justice et il faudra que la justice puisse rapidement clarifier ses dossiers pour que les mis en cause payent pour les bêtises qu'ils auraient commises ou qu'ils soient lavés de tout soupçons. Ce sont les magistrats qui feront qu'on se rende compte de l'efficacité de l'ANLC à travers le règlement des dossiers qu'on leur aurait transféré. Il faudrait que l'ANLC fasse aussi le point des dossiers envoyés au Procureur à la population pour que nous puissions suivre avec eux. Là nous saurons que l'ANLC ne dort pas et là nous saurons à quel niveau leur efficacité a été plombée. Autrement dit, si eux ils envoient des dossiers et que la justice ne se presse pas pour régler ces dossiers et qu'ils se taisent, nous nous dirons que l'ANLC est inefficace alors qu'ils ont envoyé des dossiers qui trainent au niveau de la justice mais le fait de n'avoir pas communiqué avec nous fera qu'on rejettera toute la faute sur eux. Il faut que chacun joue sa partition en temps et dans un délai raisonnable. Ce n'est que comme ça que nous saurons l'efficacité de l'ANLC<sup>73</sup>.

<footnote n="73">73 Entretien avec Martin Assogba, président de l'ONG ALCRER (Association de lutte contre le Racisme, l'Ethnocentrisme et le Régionalisme), mai 2014.</footnote>
**Relations avec le Parlement** : Parmi les 19 membres composant l'OLC, deux étaient issus de l'Assemblée Nationale. L'OLC entretenait donc une collaboration organique avec le Parlement dans la mesure où il devait aussi produire chaque année un rapport dont copie devait être notifié à toutes les institutions de l'Etat ; cette collaboration découlait en outre du fait que l'OLC faisait des plaidoyers en vue de faire voter par le Parlement certaines lois nécessaires à la lutte contre corruption. A cet effet, l'Observatoire a organisé en juin 2007, un séminaire parlementaire de plaidoyer en vue de l'adoption de la loi portant lutte contre la corruption, puis en septembre 2009, un second séminaire toujours en vue de sensibiliser les membres du Parlement sur l'opportunité de l'adoption de la loi.

Pour ce qui est de l'ANLC, elle peut avoir recours aux organes de l'Etat dont le Parlement, pour conduire des enquêtes et aider à la mise en œuvre de son plan d'action. Les articles 18 et 22 du Règlement intérieur lui prescrivent en outre la notification du procès-verbal d'élection du Président de l'autorité aux Présidents de toutes les institutions de l'Etat (dont celui du Parlement) ainsi que la transmission des avis, communications et revendications aux institutions.

**Relations avec les organisations de la société civile** : L'OLC a su nouer des alliances stratégiques avec les organisations de la société civile intervenant dans le secteur de la lutte contre la corruption. La plus grande de ces organisations est le front des organisations anticorruption (FONAC). Pour l'un de ses membres,

Ensemble avec l'OLC, le FONAC organisait le 8 décembre de chaque année la journée nationale de lutte contre la corruption. On se retrouvait dans la salle de conférence de l'ADEGIP. Je sais que pour les besoins de l'organisation des élections, l'OLC sollicite l'expertise du FONAC pour aller faire l'observation des élections au plan national. Il est arrivé que les deux structures soient saisies pour le même dossier surtout quand les impliqués de l'affaire sont désespérés, les gens ne sachant pas à qui faire recours saisissaient à la fois à l'OLC et au FONAC. Nous avons parfois conduit des investigations conjointes qui ont abouti. Il est arrivé que des dossiers soient arrivés au FONAC et que nous ayons dit que c'est purement administratif et que ça doit aller devant la chambre administrative de la Cour suprême et nous les renvoyons à l'OLC. Pour ce que je sais et pour ce qui se projette au FONAC, est que l'ANLC a tendu la perche au FONAC pour une certaine collaboration, ce n'est pas officiellement établi mais ils ont souhaité qu'il existe une passerelle entre le FONAC et l'ANLC pour qu'ils puissent travailler en synergie par rapport aux dossiers pour lesquels ils sont saisis pour voir comment on peut jouer dans la complémentarité. Voilà ce que je sais. N'empêche que le FONAC avait créé un cadre de concertation des acteurs de la société civile luttant contre la corruption, donc s'il y a des dossiers de corruptions, nous nous regroupons pour analyser et faire des communiqués, faire des fiches que nous
transmettons au chef de l'Etat pour lui faire des suggestions. Ce cadre existe et fonctionne. Voilà les différents mécanismes de lutte qui existent<sup>74</sup>.

Monsieur Martin Assogba, président de l'ONG ALCRER, confirme :

Nous avons de très belles collaborations parce qu'eux en tant qu'institution de l'Etat ou institution semi-étatique n'ont pas les démembrements et c'est nous qui servons de démembrement à cette institution, que ce soit l'OLC ou que ce soit aujourd'hui l'ANLC. Donc nous travaillons ensemble, puisqu'eux ne connaissent pas le terrain autant que nous, nous nous sommes déjà sur le terrain avec beaucoup de démembrements. Donc eux ils doivent nous faire les questions d'éducation à la base, les questions de sensibilisation et c'est d'ailleurs ce qui se fait. D'ailleurs, l'OLC a organisé beaucoup de séances de sensibilisation auxquelles nous avons participé et l'ANLC est en train de faire pareil aussi. Ces institutions semi-étatiques ne peuvent pas travailler sans nous autre qui existons avant eux et qui avons une meilleure connaissance des populations à la base. C'est nous qui savons et détenons les besoins des populations dans le cadre de la lutte contre la corruption. Donc nécessairement nous sommes des collaborateurs et des partenaires et lorsqu'ils veulent faire un travail de sensibilisation d'éducation et de communication, ils nous associent à ses activités là. (...). Dans le cadre de la collaboration, il y aura certains dossiers que nous allons transférer à l'ANLC car elle a plus de pouvoir que nous donc nous sommes obligés de leur transférer certains dossiers une fois qu'on nous les aura envoyés. Nous, société civile, ne sommes que des « sachants », ils y a des dossiers que nous allons dénoncer parce qu'ils sont simples, ils y a d'autres que nous allons leur envoyer car ils sont plus corsés, nous allons leur demander leur aide pour la résolution de ceux-ci. Nous aussi lorsque nous allons organiser des séances de sensibilisation, nous allons les inviter car finalement nous nous battons pour la même cause, celle de lutter contre la délinquance financière<sup>75</sup>.

**Relations avec les médias** : Les relations entre l'OLC hier, l'ANLC aujourd'hui, avec les médias semblent au beau fixe.

D'après Guy-Constant Ehoumi, journaliste, président de l'Observatoire de la déontologie et de l'éthique dans les Médias (ODEM),

Nous avons de relations avec l'OLC et le FONAC. Quand nous sommes au courant d'une affaire, on se rapproche d'eux pour savoir s'ils sont au courant de telle ou telle affaire, ou parfois ce sont eux qui sont au courant d'une affaire et nous informent et éclairent. Nous y allons pour comprendre, en tant que journaliste

<footnote n="74">74 Entretien avec Théodule Nouatchi, le 20 mai 2014.</footnote>

<footnote n="75">75 Entretien avec Martin ASSOGBA, mai 2014.</footnote>
d'investigation, on creuse pour savoir ce qu'il y a. Nous nous approchons du présumé coupable également pour qu'il s'exprime aussi et nous mettons les deux déclarations côte à côte et le travail du journaliste s'arrête là. Une simple dénonciation dans la presse doit pouvoir servir d'élément d'investigation pour l'ANLC voire la justice, une simple dénonciation doit servir de début d'élément de recherche.<fnref n="76" />

Monsieur Apol Emérico Adjovi, Directeur de publication du quotidien privé « Le Matinal », est plus nuancé, mais ne dément pas l'existence de contacts entre les médias et les agences nationales anti-corruption :

> Il n'y avait pas de rapport particulier entre les journalistes et l'OLC maintenant l'ANLC. Chaque fois qu'ils ont des conférences de presse, ils nous invitent comme les autres journalistes pour en parler. Par rapport à la presse écrite, lorsqu'on nous donne une information, nous allons investiguer pour vérifier l'information. Quand on reçoit une information, on se rapproche du coupable pour discuter avec lui si cela est nécessaire. Je dis bien si cela est nécessaire. Parce qu'il a parfois des faits qui sont tellement avérés que vous n'avez pas besoin d'aller écouter Jacques ou Pierre avant d'exposer les faits par exemple dans le cas du dossier de NOCIBE (Nouvelle Cimenterie du Bénin), je suis la première personne qui ai parlé de ce dossier au Bénin parce que j'ai eu accès à la convention que le monsieur a signé avec l'Etat Bénininois. J'espère que l'ANLC va pouvoir se saisir de ce dossier parce que l'Etat bénininois perd beaucoup dans ce dossier<fnref n="77" />.

Encadre 4 : Allocution du président de l'ANLC

* Monsieur le Président du Conseil National du Patronat de la Presse et de l'Audiovisuel du Bénin,

* Monsieur le Président de l'Union des Professionnels des Médias du Bénin,

* Monsieur le Président de l'Observatoire de la Déontologie et de l'Ethique dans les Médias,

* Monsieur le Directeur de la Maison des Médias Thomas Mégnassan,

* Mesdames et messieurs les membres des Bureaux des Organisations faîtières et structures spécialisées des Professionnels des médias,

* Mesdames et messieurs les responsables d'organes, et professionnels des médias,

* Mesdames et messieurs.

Je voudrais vous remercier, très sincèrement, aux noms de mes collègues membres de l'Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption, et en mon nom propre, pour

<footnote n="76">76 Entretien avec l'intéressé, le 19 Mai 2014</footnote>

<footnote n="77">77 Entretien avec l'intéressé le 20 Mai 2014.</footnote>