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# Enjeux et défis de la statistique européenne

Michel Glaude

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Michel Glaude. Enjeux et défis de la statistique européenne. Courrier des Statistiques, 2007, 121-122, pp.19-22. hal-05461815

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# Enjeux et défis de la statistique européenne

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Michel Glaude*

La production de statistiques européennes repose sur un système complexe associant de nombreux partenaires, au premier rang desquels figurent Eurostat et les instituts statistiques nationaux, et dont la gouvernance est fortement réglementée par le droit européen. Ce système s'est beaucoup développé au cours des deux dernières décennies pour répondre à une demande politique de plus en plus forte, privilégiant la production de batteries d'indicateurs. Malgré un travail en réseau efficace, le système statistique européen reste soumis à des tensions importantes, alternant entre logique juridique et logique technique, à la recherche d'une plus grande crédibilité et essayant de faire face à des ressources de plus en plus contraintes. Entre recentrage et expansion, quel avenir pour le système statistique européen ?

Le développement de la statistique européenne a eu et aura de plus en plus d'influence sur l'évolution de la statistique dans les États membres (EM).

La mission d'harmonisation des statistiques, qu'ont la plupart des organisations supranationales telles que l'OCDE<fnref n="1" />, l'ONU<fnref n="2" />, le BIT<fnref n="3" />, etc., repose sur la conviction et l'encouragement des instituts nationaux de statistique (INS) à adopter les mêmes concepts et définitions et à produire des statistiques comparables, avec les succès et les limites associées.

Eurostat et le système statistique européen (SSE) bénéficient quant à eux d'un atout supplémentaire dans la mission de production et de diffusion des statistiques européennes, l'instrument réglementaire, fondé sur une légitimité politique et constitutionnelle. En un mot, une fois que les EM se sont mis d'accord (à la majorité qualifiée) sur un programme statistique, tous les pays de l'Union doivent s'efforcer d'appliquer ce programme, ce qui donne une grande force au système, pour peu que ce jeu reste coopératif et que la volonté politique soit présente.

## L'état des besoins statistiques pour la conduite des politiques communautaires

### Une forte montée en puissance à partir des années 1990

L'histoire de la statistique communautaire suit logiquement les différentes

étapes de la construction européenne depuis la signature du traité instaurant la CECA<fnref n="4" /> en 1951 jusqu'à l'élargissement de mai 2004 de l'Union européenne à 25 membres. Sans entrer dans un détail historique qui est très bien relaté dans l'excellent ouvrage « Mémoires d'Eurostat – Cinquante ans au service de l'Europe »<fnref n="5" />, je mentionnerais toutefois la formidable accélération donnée à la construction européenne au cours des années 1990, avec l'achèvement du marché unique, la création d'une monnaie unique et le Pacte de stabilité et de croissance.

Le début des années 2000 marque des avancées importantes. Dans le domaine économique, le besoin de bonne gouvernance de l'union économique et monétaire par le conseil Ecofin (ministres des Finances) et le pilotage de la politique monétaire à la charge de la Banque centrale euro-

péenne (BCE) ont fortement accru la demande d'indicateurs de court terme pour l'Union et pour la zone Euro, sur le modèle des données disponibles aux États-Unis, et a conduit à l'adoption de l'« EMU Action Plan ».

Dans le domaine social (puis environnemental), la stratégie de Lisbonne a développé la méthode ouverte de

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Source: Communauté européenne, 2007

<footnote>* Michel Glaude est directeur des statistiques sociales et de la société de l'information à Eurostat. Cet article correspond aux actes résumés d'une intervention réalisée par l'auteur lors des Journées d'histoire de la statistique, organisées à Paris les 15 et 16 février 2006. Une version plus longue de cette intervention se trouve sur le site www.insee.fr, dans la rubrique « nomenclatures, définitions, méthodes », sous-rubrique « colloques et séminaires », Journées d'histoire de la statistique.</footnote>

<footnote n="1">1. Organisation de coopération et de développement économiques.</footnote>

<footnote n="2">2. Organisation des Nations unies.</footnote>

<footnote n="3">3. Bureau international du travail.</footnote>

<footnote n="4">4. Communauté européenne du charbon et de l'acier.</footnote>

<footnote n="5">5. Par A. De Michelis et A. Chantraine, Eurostat, mai 2003.</footnote>
coordination (MOC) pour atteindre des objectifs ambitieux : « Faire de l'Europe en 2010 l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale ». Cette nouvelle méthode de travail communautaire permet aux États membres de développer leurs politiques sectorielles (emploi, compétitivité, inclusion sociale, formation, société de l'information...) dans un cadre relativement souple et adaptable aux contextes nationaux, à partir de lignes directrices communes et d'échanges de bonnes pratiques, accompagnés d'une batterie d'indicateurs statistiques dont une partie est harmonisée au niveau européen<fnref n="6" />.

## Une politique statistique privilégiant les indicateurs

Pour formuler, piloter et évaluer ces différentes politiques communautaires, il a été largement fait appel aux données statistiques et plus particulièrement à la constitution de tableaux de bord regroupant de nombreux indicateurs statistiques. Au-delà des indicateurs macroéconomiques traditionnels (produit intérieur brut, inflation, chômage, commerce extérieur...), on

a vu apparaître les PEEIs (en français, principaux indicateurs économiques européens) dans le domaine conjoncturel et les indicateurs structurels pour suivre la stratégie de Lisbonne, mais aussi des séries d'indicateurs relatifs à chaque domaine (emploi, environnement, inclusion sociale avec les indicateurs de Laeken, éducation, société de l'information, santé, innovation...).

La vogue de cette demande d'indicateurs se comprend aisément : résumés chiffrés faciles à appréhender par un utilisateur non expert, permettant tout à la fois un suivi temporel et une comparaison spatiale entre pays, les systèmes d'indicateurs s'apparentent aux tableaux de bord en usage dans le management des projets et des entreprises. De plus, ils semblent tout particulièrement bien adaptés au contexte européen qui, dans le domaine social, se caractérise par une forte prégnance des environnements (juridiques, institutionnels et socio-économiques) nationaux et par la volonté d'exploiter pleinement les bénéfices de la subsidiarité.

Compte tenu des forces mais aussi des faiblesses des systèmes d'indicateurs, n'est-il pas souhaitable de les compléter par des approches plus analytiques ? Si la réponse scientifique à cette question ne fait guère de doute, sa mise en œuvre au niveau européen est plus délicate. En effet, elle repose souvent sur l'analyse économétrique de données microéconomiques qui, actuellement, sont rarement disponibles, comparables et accessibles aux chercheurs au niveau communautaire. En revanche, de ce point de vue, les situations nationales, bien que très hétérogènes, sont parfois plus satisfaisantes.

## Les enjeux pour le système statistique européen (SSE)

### Logique juridique ou logique technique ?

La principale difficulté de la gouvernance du SSE me semble provenir d'un décalage entre la logique juridique qui fonde le fonctionnement des

organismes communautaires, organismes dont Eurostat fait partie, et la logique technique qui prévaut dans le système de production des statistiques communautaires.

Alors que la production repose quasi exclusivement sur les EM qui conjuguent une forte expertise statistique et des traditions nationales difficiles à faire converger rapidement, la gestion des « obligations » européennes est fondée sur une base réglementaire élaborée conformément à la « méthode communautaire », c'est-à-dire sous forme de proposition de la Commission et d'adoption à la majorité qualifiée par le Conseil et le Parlement européens. Plus concrètement, alors que les fonctionnaires d'Eurostat sont très fiers d'être, au nom de la Commission, les seuls détenteurs du fameux « droit d'initiative », dans l'état actuel des traités, les statisticiens nationaux voient parfois d'un mauvais œil un développement de la statistique communautaire (et de ses conséquences au niveau national<fnref n="7" />) qui leur échappe de plus en plus, les confinant au seul rôle de prestataire de services pour la collecte des données<fnref n="8" />. Dans ce cadre, les EM invoquent les principes de proportionnalité et de subsidiarité qui doivent selon eux régler la production des statistiques communautaires pour préserver leur marge de manœuvre. Enfin, une nouvelle version du règlement 322/97 (dit « Loi statistique »), organisant la statistique communautaire et visant entre autres à mieux définir le SSE, est en cours de discussion.

Au-delà de ces questions juridiques, les arrangements pratiques du travail quotidien d'élaboration des nouvelles productions harmonisées de données reposent largement sur la mobilisation de l'expertise existante au sein du SSE où le travail en réseau s'avère très efficace. Ainsi, ce sont plus de 170 groupes de travail (réunissant tous les EM) et *Task Forces* (TF, à effectif plus réduit que les groupes de travail) qui se réunissent chaque année à Luxembourg et ceci, à tous les niveaux (des directeurs généraux aux cadres de base).

<footnote n="6">6. De nombreux textes traitent de la MOC. On lira avec intérêt : « La méthode ouverte de coordination. Quand l'instrument tient lieu de politique » Renaud Dehousse, in P. Lascoumes et P. Le Galès, « Gouverner par les instruments », Les presses de Sciences Po, Paris, 2004.</footnote>

<footnote n="7">7. « Actuellement, la majorité des programmes statistiques nationaux sont déterminés au niveau européen : plus des quatre siècles des collectes primaires et deux tiers des collectes secondaires du programme statistique fédéral allemand sont régis par des textes législatifs européens ». W. Radermacher "Knowledge Economy: Challenges for Official statistics", Eurostat Conference, Luxembourg, 8 et 9 décembre 2005.</footnote>

<footnote n="8">8. Si le droit d'initiative de la Commission constitue un atout pour la construction européenne dans le sens où il mandate en quelque sorte une institution et ses membres comme force permanente de proposition, il renvoie dans le même mouvement les acteurs nationaux à « faire de la résistance » au nom de la sauvegarde de leurs intérêts spécifiques ou de leurs traditions nationales et à devoir bien souvent accepter des compromis difficiles, sans bénéficier de la satisfaction d'avoir fait aboutir un projet novateur.</footnote>
## Qualité et crédibilité des statistiques européennes

Une partie importante du travail de compilation des statistiques européennes effectué à Eurostat consiste à s'assurer de la conformité des données transmises par les EM aux exigences méthodologiques. Sans entrer dans un détail inutile, force est de constater que ces « différences d'interprétation » se posent souvent, d'autant plus que le domaine est politiquement sensible ou la source nationale bien établie : chômage, prix à la consommation, pauvreté, population, déficit public...

L'appartenance à une même communauté scientifique, la précision de la rédaction des règlements européens et le risque de perte de crédibilité du système font que ces écarts d'interprétation sont, en règle générale, résolus ; mais ces expériences témoignent du risque permanent de pression politique dans la production statistique.

Au-delà de ces questions de qualité, c'est parfois la crédibilité du système qui est mise en cause (cas des statistiques fallacieuses du déficit public grec). Fort opportunément, grâce à un travail préparatoire conduit par une TF des INS, un « Code de bonnes pratiques de la statistique européenne »<fnref n="9" /> a pu être adopté par le Comité du programme statistique le 24 février 2005 et annexé à la recommandation de la Commission du 25 mai 2005 portant sur l'indépendance, l'intégrité et la responsabilité des services statistiques nationaux et communautaires. Des premières auto-évaluations renseignées en 2005 par les EM et Eurostat vont être complétées par des évaluations conduites par les pairs en 2006 et 2007 pour nourrir un rapport au Conseil et au Parlement européens pour 2008. Enfin, la création d'un « European Statistical Governance Advisory Board », autrement dit un « Conseil européen de gouvernance statistique », est en cours de finalisation.

Ainsi, il apparaît que les questions de qualité, et plus généralement de

crédibilité (voire d'indépendance) des offices statistiques seront de plus en plus souvent à l'ordre du jour. De ce point de vue, le rôle d'Eurostat comme garant d'une certaine qualité statistique et disposant de certains pouvoirs de contrôle sera peut-être développé.

## Des ressources de plus en plus contraintes

La tension sur les ressources, tant humaines que financières, forme le troisième volet de cette partie concernant les enjeux du SSE. D'une part, l'allocation des ressources n'est guère liée à la logique réglementaire et n'est pas au rendez-vous de l'expansion continue des besoins communautaires.

D'autre part, même si la situation est très variable selon les EM<fnref n="10" />, la période actuelle de recherche de maîtrise des dépenses publiques et de diminution de la charge administrative va dans le sens d'une rationalisation, voire d'une réduction des moyens consacrés à la statistique.

On comprend dès lors que toute nouvelle demande européenne soit mal perçue par les EM car elle réduit bien souvent leur marge d'autonomie nationale, si bien que leur principale revendication s'exprime en termes de « priorités négatives », c'est-à-dire de demandes européennes qu'il y aurait lieu d'alléger ou de supprimer pour faire face aux nouveaux besoins communautaires.

Différentes solutions existent pour tenter de desserrer cette contrainte :

- Plaider à tous les niveaux (locaux, régionaux, nationaux et communautaire) pour que la statistique, dont l'utilité n'est guère contestée soit, comme le précise le Code de bonnes pratiques, dotée des moyens suffisants.

- Adopter une démarche plus rationnelle pour déterminer les priorités en documentant précisément les nou-

veaux besoins et en améliorant l'évaluation des coûts supportés par les différents acteurs (répondants, INS, Eurostat).

- Mieux impliquer les INS dans le réseau que constitue le SSE, voire progresser dans une intégration opérationnelle des EM. D'un point de vue externe et sans tenir compte de l'histoire, l'organisation du SSE peut apparaître très improductive et pleine de doubles, triples, voire multiples emplois car chaque INS est confronté aux mêmes enjeux de conception et de méthodes. Les INS ont d'ailleurs récemment proposé de relancer cette mutualisation des investissements sous forme de centres d'excellence (CENEX ou ESS-net) qui s'inscrivent dans une plus ancienne démarche d'Eurostat (« Leadership Group »).

- Enfin, reprendre, au niveau européen, les réflexions sur le projet de création d'une agence d'exécution liée à Eurostat et offrant plus de flexibilité dans l'allocation de ressources humaines.

S'il n'y a pas lieu de débattre ici des limites et inconvénients des différentes solutions évoquées (engagement réel des EM dans une politique ambitieuse de coopération, risque pour Eurostat de la création d'une agence...), il est clair que cette question des ressources influera sur les développements à venir du SSE et de sa capacité à répondre aux nouveaux besoins<fnref n="11" />.

<footnote n="9">9. Voir à ce sujet l'article de Chantal Madinier, Jean-Louis Lhéritier et Jean-Pierre Puig dans ce même numéro.</footnote>

<footnote n="10">10. Sans parler du cas de certains nouveaux pays membres dont les ressources (en quantité et en qualité) sont souvent à peine suffisantes pour satisfaire à l' « acquis communautaire ». Mais il arrive aussi parfois que, dans certains domaines, les nouveaux EM fassent plus vite et mieux que les anciens.</footnote>

<footnote n="11">11. Au-delà de la question des ressources, l'efficacité du système tient également à des facteurs plus qualitatifs comme la capacité à travailler ensemble dans un réseau multiculturel. De ce point de vue, une plus grande « socialisation » des statisticiens à leur environnement européen est essentielle.</footnote>
## Entre recentrage et expansion, quel avenir pour le SSE ?

Dépendant quasi exclusivement des données produites dans les EM, fournissant des chiffres de référence pour l'application des traités, regroupant une compétence scientifique spécifique, Eurostat diffère sensiblement des autres directions générales (plus politiques) de la Commission<fnref n="12" /> <fnref n="13" />.

Cette position particulière dessine aussi les contours des futurs possibles pour Eurostat qui peut évoluer entre deux situations possibles : soit un recentrage autour de son « Core Business » (élaborer les données nécessaires à la conduite des politiques de compétence exclusive de l'Union) en mettant en avant le principe « First for Europe » ; soit un objectif plus large d'institut statistique européen fonctionnant en réseau avec les INS, fondé sur une culture et une éthique communes et visant à satisfaire une large palette d'utilisateurs.

En tout état de cause, les évolutions récentes tendent à monter qu'Eurosstat n'échappera pas :

- à développer les critères et garanties attestant de son indépendance professionnelle ;

- à exercer une certaine forme d'attestation (et de contrôle) de la qualité des données élaborées au sein du SSE ;

- à une justification plus fondée et professionnelle des nouveaux besoins et du développement souhaitable du système.

Toutefois, l'expérience passée et récente (EMU Action Plan par exemple) démontre que si les progrès à attendre au niveau de la statistique européenne ont été et resteront forte- ment déterminés par la volonté politi- que du Conseil et du Parlement euro- péens, les capacités d'anticipation des statisticiens à prévoir ces deman- des, une coopération renforcée au sein du SSE et un leadership retrouvé pour Eurostat, sont nécessaires pour construire un système de qualité à la hauteur de ses ambitions. ■

<footnote n="12">12. Voir aussi, sur cette question, le texte d'Y. Franchet du 2 mai 2004 : « Le système statistique européen, utopie ou défi ambitieux », publié sur le site de M. Volle (www.volle.com).</footnote>

<footnote n="13">13. Cette situation n'est pas sans correspondance avec la position de la statistique dans les EM : un INS bénéficiant, au sein de l'appareil d'État, d'une forme d'autonomie relative fondée sur une compétence et une éthique professionnelle spécifique...</footnote>