Dans quelle mesure les politiques de l’emploi contribuent-elles à renforcer ou au contraire à réduire les inégalités entre les sexes ? L’ouvrage de Gwenaëlle Perrier, issu de sa thèse de doctorat, s’empare de cette question et y apporte des réponses claires et nuancées, en s’appuyant sur deux études de cas, conduites en France et en Allemagne au sein de deux territoires, respectivement le département de Seine-Saint-Denis et le Land de Berlin, jugés comparables sur un plan à la fois politique (car dirigés par des partis de gauche), social et économique (en raison, notamment, de taux de chômage assez élevés). L’enquête porte sur les politiques dites « actives » de l’emploi et plus précisément sur le suivi des demandeurs et demandeuses d’emploi de longue durée. Entre 2003 et 2010, l’autrice a conduit 124 entretiens semi-directifs (69 en France et 55 en Allemagne). Ces matériaux sont complétés par quelques observations et par une analyse approfondie de la littérature grise et d’un ensemble de données statistiques, collectées aux niveaux européen, national et local. Une actualisation, qui a pris la forme de 14 entretiens complémentaires et du recueil de nouvelles données statistiques, a eu lieu en 2020 lors de la préparation de l’ouvrage.

L’originalité de ce travail de recherche est de s’intéresser aux déclinaisons locales des politiques de l’emploi. La démarche suivie par G. Perrier consiste en effet à « mettre l’accent sur les institutions et les professionnel·les en charge de la mise en œuvre des politiques de l’emploi, sur l’ambiguïté des objectifs poursuivis et sur leur appropriation de ces politiques, ainsi que sur les contraintes politiques et institutionnelles qui encadrent leur action » (p. 21). Ce parti pris justifie d’interroger des actrices « spécialistes » de la promotion des droits des femmes (en poste au sein des institutions chargées des politiques de l’emploi ou dans des associations) mais aussi des professionnel·les non spécialistes de cette question, conseillers et conseillères à l’emploi ou responsables de la gestion des politiques de l’emploi sur les territoires concernés par l’enquête.

Après une introduction qui expose de manière très convaincante les enjeux de l’ouvrage et la démarche à la fois comparative et multi-niveaux suivie par G. Perrier, le premier chapitre s’intéresse à la manière dont, à partir des années 2000, la question de l’égalité des sexes dans l’emploi a été progressivement prise en compte, mise à l’agenda par les pouvoirs publics et institutionnalisée, en France et en Allemagne. C’est donc ici l’échelle nationale qui est privilégiée, afin de rendre compte, dans chacun de ces deux contextes, de « la trajectoire du problème des inégalités de genre dans les politiques d’emploi » (p. 38). Ce chapitre très éclairant insiste notamment sur le rôle joué en amont par la politique européenne, cadre commun de promotion de l’égalité, qui se manifeste dès les années 1970 et 1980 à travers une série de directives promouvant l’égalité salariale et l’égalité dans l’accès à l’emploi au sein des États membres. Dans un second temps, la faiblesse des résultats observés incite les acteurs et actrices européen·nes à introduire une approche plus transversale, le gender mainstreaming, qui s’impose dans la seconde moitié des années 1990. Ces impulsions européennes ne sont toutefois pas exemptes d’ambiguïté, puisqu’elles privilégient la quantité des emplois féminins plus que leur qualité (temps et conditions de travail, niveau de rémunération, etc.). Elles se traduisent aussi différemment dans les deux pays : en France, la question des inégalités professionnelles est rapidement investie par le féminisme d’État, tandis qu’en Allemagne les mouvements féministes donnent la priorité au traitement des violences conjugales, ce qui conduit à une institutionnalisation plus tardive des objectifs d’égalité dans l’emploi.

Les chapitres 2 et 3 examinent les modalités selon lesquelles les politiques d’emploi intègrent, sur les deux terrains étudiés, ces différentes orientations en faveur de l’égalité entre les sexes. Le chapitre 2 présente d’abord les actions ciblant les acteurs et actrices des politiques de l’emploi : création de postes dédiés (ceux de référentes égalité), mise en œuvre de formations à l’égalité et développement de différents outils pédagogiques et supports de sensibilisation (sous forme de publications, guides ou bulletins d’information). Mais l’ensemble des mesures prises à l’appui de cette « stratégie d’essaimage de l’égalité » (p. 91) restent incitatives et ne conduisent, selon G. Perrier, qu’à une institutionnalisation « molle » du gender mainstreaming. Les actions visant les personnes recherchant un emploi font l’objet du chapitre 3, qui interroge cette fois les marges de manœuvre dont disposent les professionnel·les de l’accompagnement pour favoriser concrètement l’égalité femmes-hommes. Trois types de leviers sont successivement évoqués : la formation des demandeuses d’emploi qui permet de diversifier leurs choix professionnels ; l’aide à l’articulation de la vie familiale et du retour à l’emploi ; la prise en charge des femmes victimes de violence machiste. Ces mesures, qui nécessitent des moyens spécifiques, restent toutefois marginales et surtout sous-dotées (en temps et ressources budgétaires) dans les territoires étudiés. Elles ne touchent que peu de femmes et se limitent souvent à des actions d’information. Elles ne font pas toujours consensus, comme le montrent les débats autour de la mise en œuvre concrète des mesures visant à l’orientation professionnelle des femmes vers des secteurs traditionnellement masculins. Ces derniers sont d’abord contraignants en termes d’horaires de travail et ne sont donc pas toujours accessibles aux femmes, qui rencontrent par ailleurs d’importantes difficultés pour faire garder leurs enfants ; ensuite ces secteurs confrontent parfois les femmes à des risques de violence sexiste qui ne sont pas toujours suffisamment anticipés.

Dans ces deux chapitres, les dynamiques décrites par G. Perrier apparaissent finalement assez convergentes. Des deux côtés du Rhin, les services locaux chargés d’appliquer les politiques de l’emploi semblent confrontés au même manque de ressources et aux mêmes limites, liées notamment à la faiblesse des instruments d’action disponibles, cantonnés à des dispositifs incitatifs et peu financés. Néanmoins, des contrastes sont également perceptibles, qui font l’objet des analyses proposées dans le chapitre 4. G. Perrier y défend l’étude, au niveau local, « des configurations d’acteurs et d’actrices (individuelles et institutionnelles) spécifiques, dont les logiques d’action sont plurielles » (p. 118) et jouent sur la mise en œuvre, l’efficacité et surtout la pérennisation des projets défendus par les acteurs et actrices de terrain. L’autrice de l’ouvrage met en évidence le rôle central d’actrices, qu’elle qualifie d’« entrepreneuses de la cause de l’égalité des sexes » (p. 145). Ces promotrices (souvent membres ou proches d’associations féministes) portent les projets en faveur de l’emploi des femmes et activent les ressources découlant du gender mainstreaming, en s’appuyant sur des contextes et des réseaux locaux favorables à l’émergence de « coalitions de cause ». Leur présence et leur engagement expliquent en grande partie, selon G. Perrier, le succès de certaines initiatives.

1 Voir par exemple les travaux de Jean-Marie Pillon : Pillon J.-M. (2017), Pôle emploi. Gérer le chô (...) 6Les deux derniers chapitres explorent enfin les différents types d’obstacles qui limitent la portée des politiques d’emploi en faveur de l’égalité des sexes. G. Perrier souligne une nouvelle fois la situation paradoxale à laquelle elle s’est trouvée confrontée sur ses deux terrains d’enquête : d’une part, des politiques dont les grandes orientations normatives semblent bien, en France comme en Allemagne, avoir intégré un objectif d’égalité des sexes qui est de plus en plus visible et institutionnalisé ; et, d’autre part, une mise en œuvre de cet objectif, au niveau local, qui reste contrainte et qui se décline dans des mesures somme toute assez modestes. L’autrice s’attache donc à identifier un ensemble de freins cognitifs et institutionnels qui conduisent à cette situation. Le chapitre 5 met en avant l’hétérogénéité des discours tenus par les professionnel·les de l’emploi, dans les deux pays : selon G. Perrier, « l’absence de diagnostic partagé et de pronostic commun, et plus généralement la faiblesse, voire l’absence de connaissances dont disposent les acteurs et actrices interrogées sur le sujet [de l’égalité des sexes] constituent un frein à la prise en compte de cette question » (p. 179). Qui plus est, celle-ci apparaît souvent comme secondaire et non prioritaire dans un contexte de grande précarité et de difficultés sociales aiguës qui structure les perceptions des professionnel·les de l’emploi sur les deux territoires étudiés. Cette ambivalence imprègne aussi, plus largement, les objectifs que se fixent les pouvoirs publics français et allemands vis-à-vis des politiques d’emploi. Dans le chapitre 6, G. Perrier rappelle la dualité de ces politiques sur lesquelles pèse une forte contrainte de résultat1. Tout en promouvant un impératif d’égalité femmes-hommes, les pouvoirs publics se dotent d’indicateurs et d’instruments qui peuvent avoir pour effet de renforcer la précarité des femmes dont les parcours sont les plus heurtés et dont les caractéristiques sont les moins compatibles avec un objectif de retour rapide à l’emploi. C’est le cas, à Berlin, des emplois aidés de type MAE (Mehraufwandsentschädigung, indemnisation des dépenses supplémentaires) qui n’offrent aucune perspective à long terme et qui proposent des niveaux de rémunération extrêmement faibles.

L’ouvrage de G. Perrier offre ainsi une analyse stimulante, rigoureuse et très documentée de la place que les inégalités de genre occupent dans les politiques de lutte contre le chômage de longue durée, dans deux pays européens. Son approche, centrée sur les acteurs et actrices en charge du déploiement, au niveau local, de ces politiques, permet de comprendre la manière dont celles-ci sont pensées, élaborées, et surtout mises en œuvre, mais aussi les multiples limites auxquelles elles se heurtent. Si les inégalités entre les femmes et les hommes dans l’emploi sont à la fois connues et thématisées aux échelles européenne et nationale, force est de constater que l’opérationnalisation de politiques de l’emploi qui intègrent véritablement un objectif de réduction de ces inégalités bute encore sur de nombreux freins et reste très largement suspendue au caractère plus ou moins favorable des contextes locaux. En s’appuyant sur des exemples précis, G. Perrier rappelle l’importance qu’il y a à prendre en compte ces contextes, et les configurations d’acteurs et d’actrices qui leur sont associées. Elle propose donc une analyse de l’action publique attentive aux modalités d’activation des politiques de l’emploi. Cette démarche semble d’autant plus pertinente qu’elle permet de prendre un peu de recul par rapport à des analyses, parfois trop surplombantes, qui mettent en avant l’européanisation des politiques publiques. L’enjeu est bien, en effet, de réussir à penser ensemble les effets de la construction européenne, les trajectoires nationales des États membres et les contextes locaux dans lesquels se déploie l’action publique. C’est ce à quoi parvient l’ouvrage de G. Perrier, de façon très convaincante. On aimerait bien sûr, pour prolonger ce travail, multiplier les cas d’étude, afin de systématiser la démarche comparative ici mise en œuvre et d’approfondir encore la réflexion sur l’articulation des différents niveaux d’analyse. Ainsi, le choix qui est fait dans cette enquête de comparer, en France et en Allemagne, deux territoires qui sont d’emblée présentés comme renvoyant à des « cas similaires », plutôt favorables aux objectifs d’égalité hommes-femmes (notamment en raison de leur ancrage politique à gauche), pourrait utilement être complété par l’étude d’un territoire peut-être moins propice aux « coalitions de cause » évoquées dans le chapitre 4. Le parti pris d’une analyse conduite d’abord au niveau local tend aussi à minorer le contraste, bien réel au demeurant, entre les situations nationales, la France et l’Allemagne présentant, au regard de l’emploi des femmes, des caractéristiques et des héritages différents, sur lesquels l’ouvrage passe parfois un peu vite. En ce sens, c’est bien à l’intensification d’analyses attentives aux jeux et aux effets d’échelle dans la conception et l’activation des politiques publiques que nous invite G. Perrier.

<footnote n="1">1 Voir par exemple les travaux de Jean-Marie Pillon : Pillon J.-M. (2017), Pôle emploi. Gérer le chômage de masse, Rennes, Presses universitaires de Rennes.</footnote>