CULTURE AND
LOCAL
GOVERNANCE

CULTURE ET
GOUVERNANCE
LOCALE

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VOL. 2, NO. 1

ISSN 1911-7469

Revue publiée par le Centre for Local Government/
Journal published by the Centre for Local Government
Editorial Board / Comité de rédaction

Editorial Board

Isabelle Fortier (École nationale d'administration publique)

Robert V. Segsworth (Laurentian University)

Jonathan Paquette (Université Laurentienne)

Advisory Board

Bodil Axelsson (Linköping University)

Andrea Bandelli (Consultant, Amsterdam)

Hélène Bélanger (Université du Québec à Montréal)

Guy Bellavance (Institut national de la recherche scientifique. Centre Urbanisation Culture et Société)

Ruth Bereson (SUNY at Buffalo)

James Bradburne (King's College, University of London)

Cameron Cartiere (Birkbeck, University of London)

Christoph Eberhard (Facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles)

Aurélie Lacassagne (Université Laurentienne)

Patrice LeBlanc (Université du Québec en Abitibi-Témiscamingue)

Alain Lefebvre (Université de Toulouse)

Heather L. Mair (University of Waterloo)

Allison McCulloch (Laurentian University)

Anne Mévellec (Université d'Ottawa)

Tim Nieguth (Laurentian University)

Emilia Palonen (Helsinki Collegium for Advanced Studies, University of Helsinki)

Philippe Poirrier (Université de Bourgogne)

Ian Roberge (Glendon College, York University)

Erin Sharpe (Brock University)

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ISSN 1911-7469

© Centre for Local Government, 935 Ramsey Lake Rd, Laurentian University, Sudbury, Ontario, Canada, P3E 2C6
CULTURE AND LOCAL GOVERNANCE
CULTURE ET GOUVERNANCE LOCALE

Des Zoulous aux bons élèves: 35 ans de partenariat entre le
Ministère de la culture et le Conseil général de l'Hérault

Emmanuel Négrier
Directeur de recherches au CNRS

Les relations conventionnelles
entre départements et ministère de
la culture passent souvent pour
avoir obéi à des contraintes
spécifiques<fnref n="1" />. Elles sont liées à la
nature de l'intervention culturelle
départementale, à la fois
concentrée sur des aspects

techniques de services (lecture
publique et archives), et moins
directement orientée sur la gestion
d'équipements ou d'action
culturelle que les villes (Moulinier
1995). Ces contraintes
expliqueraient certaines
particularités partenariales :
l'utilisation d'outils tels que les
plans de développement
d'envergure territoriale (pour les
deux services décentralisés) ; une
difficulté liée à l'articulation entre
la politique telle que la conçoit une
assemblée départementale (la
pression de la logique cantonale) et
celle qui prévaut au ministère de la
culture, davantage tournée sur les
lieux que sur l'aménagement, sur

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<footnote n="1">¹ Cette contribution s'établit sur l'examen d'archives des collectivités concernées, ainsi que sur une dizaine d'entretien avec des protagonistes de ces 35 années. Le cadre restreint de ce chapitre nous interdit de faire un véritable usage des références archivistiques. Nous avons donc opté pour un récit ordonné, scandé par quelques citations d'entretiens, et ... quelque légèreté de plume. Une première version de ce texte a été initialement présenté le 9 mars 2006 dans le cadre du séminaire, animé par Philippe Poirrier, au sein du Comité d'histoire du ministère de la Culture.</footnote>
les villes que sur les espaces ruraux, sur l'excellence artistique que sur les cultures traditionnelles. Ces points de vue, largement répandus, font cependant l'impasse sur la construction historique de ces relations. C'est l'objectif que se fixe cette contribution, en examinant les processus qui ont, depuis les années 1970, conduit à considérer l'Hérault (dans l'ensemble languedocien et national) comme un espace et un acteur du partenariat culturel territorial. Pour ce faire, il est nécessaire de situer chacun des protagonistes dans un environnement spécifique et évolutif, de caractère politique et administratif.

Le département de l'Hérault est marqué par plusieurs traits spécifiques que l'on peut ranger, alternativement, sous l'angle de la stabilité et du mouvement. Son personnel politique a longtemps été caractérisé par une culture politique républicaine ancrée à gauche, où le socialisme viticole et laïc a pris la place d'une tradition radicale, dès les lendemains de la seconde guerre mondiale (Négrier 2001). Minoritaire en voix, la droite héraultaise l'est aussi vis-à-vis des grands courants (gaullisme et démocratie chrétienne) nationaux, en étant durablement restée influencée par les courants anti-

républicains et monarchistes (Secondy 2006). L'hégémonie de la gauche s'illustre par une logique de reproduction des mandats dans le temps, à l'échelle des cantons comme de la direction politique, avec trois présidents seulement en soixante ans. À Jean Bène (président de 1945 à 1979) a succédé Gérard Saumade pour 19 ans. Depuis 1998, André Vézinhet préside un conseil général à la majorité socialiste écrasante. Avec 343 communes, dont un grand nombre de petites, il a longtemps incarné un équilibre entre villes et arrière-pays. Trois unités urbaines étaient, dans les années 1950, considérées comme « plus ou moins égales » et complémentaires: Montpellier et sa tradition universitaire et administrative, Béziers et ses ressources en négoce viticole et en industrie spécialisée, Sète et ses activités industrialso-portuaires. À ces trois villes correspondait un ensemble de petites villes moyennes: Lunel, Pézenas, Clermont-l'Hérault, Lodève. Si ces dernières faisaient partie de l'aire d'influence de la majorité départementale, les choses étaient plus complexes pour Sète et son leadership communiste, et Béziers et son instabilité politique chronique. Quant à Montpellier, solidement ancrée à droite, avec un maire (François Delmas, avocat de

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formation) proche des idées de l'Algérie Française, puis ministre de Raymond Barre en 1978, elle n'entretenait que peu de relations stratégiques avec un conseil général lui-même contraint par les rigueurs de la centralisation, et son exécutif confié au préfet.

Ces éléments de stabilité vont être remis en cause dans les premières années de la période qui nous intéresse, avec successivement :

- Une expansion démographique continue, qui émerge dans les années 1960 avec l'arrivée des rapatriés d'Algérie, dont une partie conséquente va peupler le département ;

- l'essor de Montpellier comme capitale régionale, pôle économique et universitaire ;

- la conquête de cette même ville par la gauche, mais une gauche qui va rapidement montrer ses spécificités territoriales et générationnelles vis-à-vis du socialisme départemental ;

Pendant près de vingt ans, et notamment pendant toute la période de la première décentralisation, les relations entre les exécutifs montpelliérain et départemental ont été marquées

par des difficultés de coopération et des clivages internes qu'on a souvent attribués à deux facteurs : les effets de compétition entre logiques institutionnelles, dans une région marquée par le poids de l'intervention publique sur l'économie et la société ; l'opposition entre deux versions du socialisme, celui de la tradition rurale et des réseaux de villes moyennes et celui du modernisme métropolitain de la croissance urbaine. Ces deux versions se sont incarnées dans des personnalités singulières : Gérard Saumade, pour le Conseil Général ; Georges Frêche, pour Montpellier. Le changement qui s'est opéré en 1998 a porté à sa tête un élu urbain en la personne d'André Vezinhet, qui a longtemps été l'un des membres de premier plan de l'équipe de Georges Frêche. À l'échelle départementale, le nouveau président s'est donné pour mission d'opérer une nouvelle synthèse entre ces deux tendances. Elle a conduit à une reformulation des rapports entre le département, la ville et son agglomération. L'alternance régionale de 2004, quant à elle, a mis fin à 18 ans de présidence de droite (1986-2004), incarnée par la personnalité complexe de Jacques Blanc (Pourcher 1987, 2004) et ses alliances avec le Front National lors de deux mandatures sur trois. La

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droite héraultaise s'est affirmée sur les principales autres villes du département (Béziers, Sète, Agde, Lodève, Pézenas).

L'émergence du ministère de la culture comme partenaire est progressive, comme dans l'ensemble des régions (Bodiguel 2000). Les services patrimoniaux, des monuments historiques et de l'inventaire, disposent jusque-là d'une complète autonomie. La naissance d'un embryon d'administration culturelle s'appuie d'abord sur l'existence d'un correspondant permanent, énarque atypique, conservateur des Monuments Historiques (André Gally) qui devient DRAC en 1975. Elle s'appuie ensuite sur une secrétaire (Jacqueline Schmitt) qui fera d'abord office de DRAC adjointe, avant de devenir conseillère pour les musées. Bientôt, des délégués sectoriels vont émerger aux côtés des services patrimoniaux. Leur mission reste très largement cadrée par les directions sectorielles du ministère, et la capacité de la direction régionale à incarner une vision propre sur tout ou partie de son territoire est presque nulle jusqu'à l'aube des années 1990. Elle ne peut alors s'appuyer que sur des relations informelles, personnelles, en marge d'une administration

préfectorale qui, pour l'instant, ne manifeste pas d'intérêt particulier pour la culture. Un petit noyau se crée, qui deviendra de plus en plus important au rythme de la déconcentration culturelle, jusqu'à atteindre aujourd'hui 110 agents. La progressive structuration de la DRAC en région ne fait pas obstacle à la persistance de relations verticales qui, pour chacun des conseillers, demeure largement plus stratégiques que celles qui se tissent à l'intérieur de la région, sous la houlette d'un nouvel énarque, François De Banes Gardonne, à partir de 1985, en provenance de la Direction de la Musique.

> « La Drac est à l'époque une coquille vide, dirigée de fait par Jacqueline Schmitt, avec André Gally qui coiffe. Chacun travaille dans son coin, les Monuments Historiques règnent sur leur domaine et quelques délégués sont directement sous la gouverne de leurs directions parisiennes. Puis, dans une période d'expansion des financements culturels, sur la vague médiatique qu'insuffle Jack Lang, les DRAC commencent à avoir un rôle. On découvre la déconcentration, et la Délégation au Développement Culturel de Wallon nous appuie beaucoup. Elle agit en défense des DRAC pour exister elle-même contre les directions sectorielles : il y a une complicité de fait entre les DRAC et la DDC. On est progressivement

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associé à la discussion des enveloppes budgétaires, et on devient un peu des petits ministères en région ».

François De Banes Gardonne,
DRAC Languedoc-Roussillon
(1985-1988 et 2000-2003),
entretien

Ce rôle régional de la DRAC se nourrit des relations avec les collectivités territoriales, dont le caractère conflictuel à trois niveaux (Montpellier, Conseil Général, Conseil Régional) va régulièrement alimenter la chronique politico-culturelle. Dans ce contexte, la déconcentration confiera de plus en plus de ressources à la DRAC, avec d'importantes conséquences internes et externes. À l'intérieur de la DRAC, et en dépit de l'évolution erratique et de la faiblesse stratégique des directions centrales chargées de l'action territoriale, la cohérence organisationnelle progresse. Une vision régionale des enjeux culturels et artistiques s'élabore et s'efforce de se distinguer de celle produite, ensemble ou séparément, par les collectivités territoriales. Elle se distingue aussi, par la dynamique de mise en œuvre des politiques, de l'image de ministère en modèle réduit : l'autonomie de la lecture régionale de la culture s'acquiert vis-à-vis du ministère lui-même. Parallèlement, les services

préfectoraux s'inscrivent de façon beaucoup plus nette dans la concrétisation des politiques culturelles, pour deux raisons distinctes. La première, globale, est liée à la découverte par l'administration préfectorale de ce que recouvre exactement le secteur de la culture : un domaine à budgets d'interventions de plus en plus substantiels, où les marges de manœuvres sont d'autant plus grandes que plus faiblement encadrées par des normes que d'autres secteurs.

> « Les préfets entrent dans les années 1990 : ils réalisent qu'il y a de l'argent, et surtout des lignes d'intervention peu encadrées. Pour sauvegarder notre autonomie, on essaie de faire valoir des normes. C'est plus facile à faire dans les domaines régaliens. La déconcentration des crédits fait que les préfets s'intéressent de plus en plus à la culture. Ils interviennent certes peu sur la substance, mais beaucoup sur l'opportunité politique. On doit désormais les concerter en amont ».

François De Banes Gardonne,
DRAC Languedoc-Roussillon
(1985-1988 et 2000-2003),
entretien.

La seconde raison du renforcement de la présence de la préfecture est liée à la spécificité du territoire languedocien, et la récurrence des conflits entre collectivités. Dans ces

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conditions, comme les crises qui ont secoué la gestion de l'Orchestre régional, le représentant de l'Etat en région gagne en influence sur le traitement des dossiers. Parallèlement, là encore, la direction régionale de la culture est conduite à intégrer de plus en plus les règles du jeu politique régional. Au milieu des années 2000, la DRAC a donc gagné en autonomie par rapport aux directions centrales du ministère, dans un contexte de quasi-disparition d'une réelle coordination territoriale en son sein. Mais elle a, presque symétriquement, dû enregistrer l'essor de la coordination préfectorale, celle-là même qui est aujourd'hui souvent désignée, dans le cadre des refontes de l'action de l'Etat (LOLF, PASER, décentralisation.) comme devant constituer l'horizon d'une administration culturelle régionale subsidiaire.

Les deux acteurs étant désormais connus dans leur évolution propre, nous allons nous intéresser à celle de leurs relations, en examinant successivement les premières étapes d'une rencontre stratégique, les modalités d'apprentissage réciproque des rôles, et enfin la période la plus contemporaine. On pourra tirer de cette construction quelques

enseignements utiles quant à l'évolution des objets, des modalités contractuelles et des logiques d'aménagement culturel du territoire qui ont jusqu'à présent dessiné la politique culturelle dans un tel département. Ces enseignements sont, on va le voir, tour à tour de portée générale ou spécifique à l'Hérault<fnref n="2" />.

# 1- Le temps des Zoulous

Lorsque l'on se plonge, avec l'accord de ses premiers protagonistes, sur l'archéologie des relations entre Etat culturel et conseil général de l'Hérault, on est d'abord confronté à la perception que le premier avait alors de « ses » territoires. Celle-ci évolue au cours des années 1970.

> « Nous n'avions pas d'argent : il n'y avait pas encore la moindre déconcentration, et nous étions considérés comme en mission chez les zoulous. Personne ne savait ce qu'était le LR. Il faut reconnaître que Blanc et Frêche ont beaucoup fait pour qu'on repère où était Montpellier, et le LR. On nous

<footnote n="2">² Centrée sur les relations inter-institutionnelles, notre contribution ne peut aborder, pour ce qu'elles furent et sont, les politiques culturelles de l'Etat en région ou celles du conseil général de l'Hérault. Chacune ne constitue qu'un environnement, malheureusement ici peu renseigné, de la problématique conventionnelle.</footnote>
Théâtre de la Carriera, c'est une
génération post-soixante-
huitarde où se mêlent une
avant-garde brechtienne et la
culture occitane qui constituent
les registres dominants. C'est
dans cet ensemble hétérogène
d'action socio-culturelle, de
culture régionaliste et de
théâtre engagé – auxquels on
ajoutera les fouilles
archéologiques – que la DRAC
va trouver ses premiers ressorts
relationnels avec le Conseil
Général. Pour cela, il lui faudra
conquérir des positions contre
une autre administration de
l'Etat, Jeunesse et Sport, et
singulièrement ses inspecteurs,
qui considèrent la culture
comme l'une de leurs
prérogatives.

Les relations qui se nouent sont d'emblée très personnalisées, sensibles au caractère expérimental de ce qui peut être entrepris. Les instruments à disposition de la DRAC pour nourrir ce partenariat naissant sont également très individualisés. D'un côté, les agents de l'Etat n'ont concrètement à gérer aucune réelle enveloppe d'intervention. Ils se font les avocats de tel ou tel dossier qu'ils plaident à Paris auprès des directions centrales. D'un autre côté, mais de façon

plus exceptionnelle, le recours
à un Fonds d'Intervention
Culturelle (FIC) peut venir
appuyer ponctuellement un
projet, comme ce fut le cas au
moins deux fois dans l'Hérault :
en matière de musique et de
théâtre<fnref n="3" />. Dans ce cadre
relationnel, certains élus, à
l'instar de Jean Bène, président,
Gérard Saumade (qui deviendra
président du Conseil général en
1980) et Marcel Vidal, vice-
président, sénateur et maire de
Clermont-L'Hérault, jouent un
rôle majeur, dans l'interface
avec André Gally, le directeur
régional. Dès avant que le
doublement du budget du
ministère, en 1982, constitue un
appel d'air en direction des
politiques culturelles locales,
les relations se tissent donc
entre une DRAC à peine
naissante et les acteurs culturels
et socio-culturels du conseil
général.

Cette dynamique relationnelle est largement supérieure à celle qui a cours dans les autres départements de la région. L'Hérault est naturellement central, et déjà presque exotique pour les agents de l'Etat en terre de mission. Ce n'est pas encore le département

<footnote n="3">³ Ces deux F.I.C. seront d'ailleurs attribués aux foyers ruraux.</footnote>
qui concentre, autant
qu'aujourd'hui, les grandes
institutions et équipes
artistiques, tout en fournissant la
matière à des aides qui, de toute
façon, sont loin d'être
généreuses et nombreuses. Le
développement de ces relations
est sans doute facilité par deux
traits supplémentaires. Le
premier est l'impossibilité
presque complète de
promouvoir conjointement des
dossiers culturels avec la ville
de Montpellier. Celle-ci,
gouvernée jusqu'en 1977 par
François Delmas, avec pour
responsable culturel un adjoint,
Georges Desmouliez (conseiller
du ministère en matière d'art
plastique), rejette tout
investissement en matière de
vie culturelle et tout
financement d'envergure aux
associations culturelles.

« Il n'y avait pas
vraiment de théâtre en
ville. Le théâtre
municipal ne faisait que
diffuser des tournées
nationales, plutôt du
boulevard. J'avais
d'ailleurs trouvé un lieu,
un entrepôt près de la
gare, qui aurait été
formidable comme
théâtre, avec un parking
souterrain en plus...
Desmouliez m'a alors
répondu qu'il n'en était
pas question, qu'il n'y

aurait pas d'agitation
culturelle en centre-
ville ».

Jacqueline Schmitt (ex. DRAC adjointe, puis conseillère Musées, DRAC LR)

C'est encore le Conseil Général
qui, au travers du Centre
Culturel du Languedoc (CCL),
installé à Montpellier en 1959,
joue le rôle majeur en matière
de diffusion théâtrale. Le second
facteur est, comparativement à
d'autres départements, le fait
que les acteurs de l'éducation
populaire n'ont pas à l'égard de
la culture la même jalousie de
leurs propres prérogatives.
Dans l'Aude, par exemple, toute
avancée du Conseil général ou
de l'Etat culturel (ensembles ou
séparément) dans la culture se
traduit par des réactions
extrêmement vives de rejet, au
nom d'un certain monopole de
la Fédération Audoise des
Œuvres Laïques sur ces sujets<fnref n="4" />.
Le « temps des zoulous »
s'achève, à l'orée des années
1980, sur une diversité de liens
de la DRAC naissante au sein du
departement : avec les foyers
ruraux, fers de lance de la
politique territoriale
d'animation culturelle, avec

<footnote n="4">⁴ La création de la Bibliothèque départementale, en 1983, y occasionnera même des menaces et voies de faits physiques...</footnote>
certains acteurs culturels, en
faveur desquels les agents de
l'État plaident les dossiers
auprès des directions centrales
du ministère ; avec l'Office
Départemental d'Action
Culturelle, créé en 1979 ; avec
les élus, qui commencent à
entrevoir la DRAC comme un
interlocuteur direct sur certains
dossiers, bien que les relations
directes avec la centrale soient
facilitées par les logiques de
cumul des mandats, notamment
avec les fonctions sénatoriales<fnref n="5" />.

Moi je cherchais des
soutiens, j'allais à
l'ONDA, je fouinais de
partout. C'est pour ça
que j'ai très tôt repéré
que cette DRAC, que
personne n'identifiait,
existait et pouvait faire
des choses pour nous.
Pour tout le monde,
c'était surtout un truc
pour le patrimoine. Pour
le spectacle, c'était
vraiment pas évident, Il
n'y avait qu'une ou deux
personnes. Entre temps,
j'étais devenu, à partir
de 1976, animateur
socio-culturel. En 1980,
j'ai initié un FIC-théâtre
avec l'appui de

Jacqueline Schmitt : un
dispositif de maillage
des pratiques
théâtrales, à partir de
l'identification de 20
ateliers. Le FIC
permettait de financer
l'intervention de
professionnels (par
exemple : Jacques
Bioulès) pour structurer
ces ateliers.

Henri Cartayrade,
service culture du
Conseil Général de
l'Hérault, responsable
du foyer rural d'Octon,
entretien

L'émergence de ces relations,
plus précoces dans l'Hérault
que dans les autres
départements, s'explique donc
par une série de facteurs :

- la proximité géographique ;

- la présence d'un milieu
d'acteurs culturels ;

- l'amorce d'une intervention
culturelle départementale,
dont les références se situent
en partie dans la tradition de
l'éducation populaire et de
l'animation socio-culturelle ;

- la relative impasse dans
laquelle se trouvent les
relations avec la ville de
Montpellier.

On notera que, pour s'établir en
région, le ministère de la culture
doit conquérir des positions
occupées par d'autres

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<footnote n="5">⁵ Il en est ainsi de Charles Alliès, sénateur de l'Hérault, conseiller général du canton de Pézenas, qui a joué un rôle moteur dans le lancement de la politique des animateurs socioculturels en milieu rural, qui elle-même donnera naissance, en 1979, à l'ODAC.</footnote>
administrations, et soutient des
dossiers qui, aux yeux des
conseillers sectoriels actuels,
s'apparentent aux registres
socioculturels et régionalistes,
ceux-là mêmes qui peinent
aujourd'hui à trouver la moindre
place dans les financements de
l'Etat. Cette structure relationnelle
va être bouleversée, au carrefour
des années 1980, par plusieurs
séries de facteurs.

## 2- L'ère des apprentis

Trois phénomènes très divers
expliquent le tournant du tout
début des années 1980. Le premier
est l'aboutissement de
l'institutionnalisation de l'action
culturelle départementale, dans la
seconde moitié des années 1970 : à
côté du CCL et du renforcement du
réseau des animateurs
socioculturels, se créent le Video-
Action-Languedoc (VAL) en 1975,
la conservation départementale
des musées et l'ODAC en 1979. Cet
aboutissement conduit à conforter
les partenaires empiriques de l'Etat
des débuts, insérés qu'ils sont
désormais dans des organismes
autonomes. Cette sectorisation de
l'intervention culturelle au sein
d'organismes est d'ailleurs un trait
caractéristique du département de
l'Hérault, qui a aussi à voir avec la

prise en compte d'intérêts
politiques diversifiés.

« En 1979 est créé
l'ODAC selon le principe
de Saumade : qui paie
commande. Il s'agissait
de rapatrier les agents
vers l'administration
départementale. On est
donc mis à disposition du
Conseil Général,
quoique toujours agents
de préfecture. On ne
devient fonction
publique territoriale
qu'en 1983. Saumade
décentralisait avant la
lettre. »
Alain Riols, ancien
directeur de l'ODAC,
entretien

Le deuxième facteur est la
modification du paysage politique
infra et supra-départemental, avec
l'arrivée de Georges Frêche à la
mairie de Montpellier, en 1977, et
la conquête par celui-ci de la
commission culture de
l'Etablissement Public Régional,
qu'il dote d'un Comité régional de
la Culture. De maillon faible<fnref n="6" />, la

<footnote n="6">⁶ La politique culturelle montpelliéraine, contenue par l'hostilité que lui manifestaient les principaux dirigeants municipaux, n'était pas pour autant purement conservatrice ou désertique : à la qualité de lieux patrimoniaux (musée Fabre, opéra-comédie) s'ajoutait une programmation parfois audacieuse en matière de</footnote>
ville de Montpellier devient
soudain un levier d'action
culturelle, en articulation avec
l'espace régional.

Le troisième facteur est naturellement la démultiplication des moyens d'intervention du ministère de la culture après 1982, et la naissance de l'outil des conventions de développement culturel.

## 2.1 Contractualisation et compétition politique

Ces changements perturbent la
nature des relations antérieures. La
traduction pour Montpellier est
l'évidente et soudaine croissance
du partenariat avec l'Etat, mais
dans une atmosphère rapidement
conflictuelle. Pour le comprendre,
il faut évoquer le fait que Georges
Frêche est initialement un intrus
dans la gauche héraultaise, ce qui
provoque, en 1978-1979, une
tentative de renversement du
premier magistrat par un courant
plus fidèle à la tradition, au sein
duquel se trouve le nouveau
président du Conseil général,
Gérard Saumade. Dès lors, la lutte
inter-institutionnelle, alimentée par

les ressources transférées par la
décentralisation, sera de tous les
instants.

En mars 1982, le déplacement de
Jack Lang dans l'Hérault provoque
des grincements. Le ministre
 annonce son intention de se
déplacer en province pour
marquer une première étape de sa
politique, faire quelques annonces
au sujet de la décentralisation
culturelle et de son soutien à
l'irrigation culturelle du territoire.
Après consultation, c'est le village
d'Octon (250 habitants, dans le
 cœur rural de l'Hérault) qui est
choisi, au grand dam des élites
montpelliéraines et des services de
la préfecture, mais sur le conseil de
Jacqueline Schmitt. Ce village est
en effet un symbole de ces lieux
ruraux ayant choisi la culture (et la
culture occitane en particulier)
comme levier d'animation et de
développement<fnref n="7" />.

Une convention de développement
culturel est élaborée dès 1983 avec
l'Établissement Public Régional.

musique contemporaine, et le soutien à des événements d'avant-garde, comme un festival du film abstrait (Négrier 1993).

<footnote n="7">⁷ Pour la petite histoire, le cortège ministériel, en ce jour de mars 1982, se perd un temps sur la route, arrive avec retard, accueilli par une population qui, pour une partie, le confond avec le ministre de l'agriculture. Il y célèbre un « Octon nous donne l'exemple » tout en essuyant la critique d'acteurs culturels engagés dans les « luttes occitanes », tel Claude Alranq. Il doit aussi résoudre la grogne montpelliéraine et concède un passage par la préfecture de région avant son retour à Paris.</footnote>
C'est la première à être signée entre l'Etat et une institution régionale. La première va permettre de consolider les relations entre l'Etat et la ville de Montpellier, et les élus départementaux en critique déjà l'orientation excessive d'un dispositif régional au profit dominant de la seule capitale languedocienne. Elle est immédiatement suivie d'une autre convention, directement négociée à Paris par le sénateur Marcel Vidal, vice-président du Conseil Général. Plus largement, c'est la structure des relations (entre institutions et à l'intérieur du Parti Socialiste) qui nourrit la dynamique des rapports à l'État. La marginalité de Georges Frêche vis-à-vis de l'Élysée, qui confine à l'ostracisme sur les grands enjeux politiques, n'a d'égal que la convergence mitterrandienne du président Saumade. La conséquence en est une suite de dilemmes stratégiques pour l'Etat.

Si le premier magistrat d'une ville socialiste ne peut être écarté de ses financements, ceux-ci sont régulièrement l'objet de polémiques entre Jack Lang et la ville, comme en témoignent les valses-hésitations au sujet de la contribution de l'État à la construction du Corum, opéra-palais des congrès en centre-ville.

Mais en retour, toute avancée des négociations et financements État-Montpellier se traduit par une demande de compensation politique de la part du camp socialiste opposé, au Conseil Général. Les conséquences de cette structure des jeux politico-culturels sont de plusieurs ordres. Ce sera d'abord une hyper-concentration des luttes institutionnelles sur Montpellier (création du Printemps des Comédiens, recentrage du CCL sur Montpellier, maintien délicat des objectifs d'action culturelle en milieu rural). Ce sera ensuite un tiraillement des acteurs (certains, rejetés par la ville, demandent hébergement au CG, qui les accueille un temps), et l'intégration par ceux-ci, à un haut degré, des contraintes politiques locales. Ce sera enfin un renforcement considérable des moyens de politique culturelle sur Montpellier, selon une logique d'émulation compétitive entre deux institutions rivales. À partir de 1986 et du basculement de la Région à droite, cette même logique s'étendra à un troisième acteur qui va, également pour des raisons politiques, concentrer beaucoup de financements sur Montpellier. Il est peu dire que cette concentration n'est pas concertée entre les trois acteurs. Les ressources tirées des conventionnements avec l'État ne

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sont pas à l'origine de réels partenariats entre institutions. Elles alimentent au contraire la fragmentation du paysage, tout en contribuant à sa richesse et à son déséquilibre territorial.

L'apparition de moyens d'action contractuelle entre Etat et Conseil Général est donc précoce. La première convention de développement culturel est élaborée en direction centrale et ne fait l'objet d'aucune vraie concertation avec l'administration, encore balbutiante, de la DRAC. Signée en octobre 1982, elle se prolonge d'un avenant en 1983, est suivie d'une nouvelle convention en 1985, dotée d'un avenant en 1986, puis d'une troisième convention en 1989, plus orientée sur une thématique ethno-patrimoniale et territoriale (le Chemin des Verriers). La suivante concernera la période 2001-2006 et sera analysée plus loin.

## 2.2 Apprentissages relationnels et fragmentation organisationnelle

Ces outils sont importants, en ce qu'ils traduisent d'une part l'importance du jeu politique, comme on vient de le voir, mais aussi l'empathie territoriale qui s'est emparée des agents de l'État, à travers leur participation à des

actions sur les cultures occitanes, sur des petits centres socio-culturels ruraux, comme à des projets d'envergure plus importante. L'ère des apprentissages est donc simultanément sociale et politique. Elle récupère et formalise des relations expérimentales initiées dans les années 1970, tout en s'inscrivant dans le cadre des rivalités politiques et institutionnelles.

Cette confortation des relations a plusieurs conséquences. La première est que le département devient pilote régional, avec l'extension du partenariat aux musées (et la conservation départementale), à l'enseignement musical (et l'ADDM dès 1984) et au spectacle vivant (participation au CCL, puis au Printemps des comédiens, le festival de théâtre du département). La seconde est l'institutionnalisation des relations : à partir de 1984-1985, la DRAC devient une vraie administration, avec ses conseillers et sa sectorisation. À une plus grande segmentation interne correspond une moindre vue d'ensemble, notamment pour les pionniers de ces relations, Jacqueline Schmitt et Sylvain Condroyer. La négociation collective avec un Conseil Général désormais doté de plusieurs organismes, et où règne une

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semblable fragmentation interne,
crée de la concurrence, de la
surenchère à tous les niveaux :
entre services de la DRAC, entre
services du Conseil Général et
entre territoires au sein du
département.

« Avant les années 1980,
c'était une équipe restreinte,
pluridisciplinaire par
nécessité, très cohésive en
interne, et développant ses
relations avec l'extérieur au
gré des demandes, dans une
logique de découverte et de
missionnaire. Chacun pouvait
parler sur plusieurs sujets à la
fois. On échangeait beaucoup.
Jacqueline Schmitt parlait
théâtre, moi musées. Le
dialogue interne était fort. On
était 30 et non 110 comme
aujourd'hui. La DRAC s'est
étoffée, sectorisée,
compartimentée. Le
fonctionnement interne est
devenu plus difficile. Le
dialogue avec l'extérieur plus
collectif : le DRAC avec plein
de notes des différents
services, comme un préfet, ou
bien on y allait à 15 (c'est
assez sympa d'ailleurs...). La
spécialisation nous a fait
perdre l'autonomie dans la
relation au territoire.
Paradoxalement, plus on avait
des fonds déconcentrés, et
donc de l'autonomie de
gestion des finances, plus on
avait de relation avec Paris sur
le contenu et la légitimité des
actions. Les conseillers
rendaient des comptes
verticaux.
L'unité

organisationnelle de la DRAC
restait une façade. C'était
plutôt éclaté, quand ce n'était
pas conflictuel, par opposition
d'intérêts entre services par
exemple. On avait plus la
même relation au territoire
non plus. Moins autonomes,
on est devenu aussi moins
empathiques avec les
partenaires territoriaux. »
*Sylvain Condroyer* (agent
DRAC ex-chargé de l'action
culturelle et du théâtre),
entretien

## 2.3 Partage des références et complémentarité politique

D'un côté, la gestion conjointe d'organismes (ADDM) et la professionnalisation de la structure départementale favorisent la cohésion sur les objectifs, soutenue par les financements. Chaque conseiller ou presque peut trouver son correspondant au Conseil Général et travailler avec lui. La concentration des luttes symboliques sur Montpellier rend encore plus évidente cette évolution. On peut parler de cohésion professionnelle, parallèlement ou contre l'implication directe du politique.

D'un autre côté, le Conseil Général est tiraillé entre deux logiques. La première est la *cantonalisation* de l'action culturelle, comme le réclame son mode d'élection. Y correspondent assez bien l'action

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territoriale de l'ODAC, celle initiale du CCL, celle de la BCP ou de l'ADDM. C'est sur ces domaines que les premières conventions portent principalement : celle de 1982 (animation du patrimoine, diffusion théâtrale, cultures occitanes, développement culturel), celle de 1985-86, également généraliste. La convention de 1989 porte sur le patrimoine historique et architectural, avec une composante ethnologique, d'inventaire. Plus thématique et ciblée, elle a également une forte dimension territoriale et politique.

La seconde logique se réfère à la construction d'une politique culturelle dont la cohérence échapperait à l'enracinement territorial : c'est le cas, en partie du VAL pour l'audiovisuel, et également de grosses machines montpelliéraines telles que le Printemps des comédiens, à partir de 1987. Ici, la DRAC est plus embarrassée, par la dimension de compétition entre institutions sur un même territoire, sur les enjeux festivaliers. Elle co-finance, mais sans contractualiser. Ce faisant, elle ne parvient pas réellement à juguler la concentration progressive des efforts du Conseil Général sur Montpellier.

Sur le plan des finalités et logiques, cette période est intermédiaire

entre la première (où le paradigme de l'action culturelle fonde les premiers contacts) et la suivante (années 1990 et 2000) où le paradigme de l'action culturelle décline et où la politique départementale se professionnalise, dans un nouveau contexte politique.

## 3- Les bons élèves

Les années 1990 et 2000 sont marquées par plusieurs phénomènes qui affectent la politique culturelle du Conseil Général. Le premier est le renforcement des luttes institutionnelles, à la fois dramatisées et personnalisées (Blanc-Saumade-Frêche) puis leur double transformation. En 1998, Gérard Saumade quitte la présidence du Conseil Général, après avoir constaté son affaiblissement à l'égard de la fédération socialiste, désormais contrôlée par le maire de Montpellier (Négrier 2001). Il cède la place à André Vézinhet, associé de longue date à l'équipe Frêche. Le nouveau président devra opérer une nouvelle synthèse entre une gauche urbaine et frêchiste et la persistance d'une gauche plus rurale, attachée à un positionnement critique à l'égard

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de Montpellier et de son *leader*. En 2004, s'achèvent 18 ans de présidence de Jacques Blanc (UMP), et la conquête par Georges Frêche et la gauche du Conseil Régional.

Le deuxième phénomène est le déclin de l'action culturelle et du modèle cantonal au sein du Conseil Général. L'ODAC, joyau anticipant la décentralisation, est désormais considéré comme un instrument inadapté à la politique culturelle. Se mêlent des considérations juridiques et institutionnelles (la gestion par office) et de dimensions plus substantielles, liées à l'évolution des priorités d'intervention.

Le troisième est la professionnalisation croissante de la culture au sein de l'administration départementale, avec la naissance d'un service culturel en 1987, parallèlement à l'ODAC, sans que la fragmentation des organismes soit remise en cause.

## 3.1 Une inflexion des politiques culturelles

Jusqu'en 1998, Gérard Saumade présidant le Conseil Général, la situation est relativement stable. Elle a pour conséquence de compartimenter les outils, et donc les partenariats entre chacun et son

correspondant en DRAC. La négociation collective subit un fort déclin, même si le Conseil Général demeure une référence de politique culturelle (en part consacrée à la culture dans son budget). Elle a aussi pour conséquence de mettre en relatif sommeil les instruments traditionnels de la politique départementale : la BDP et les Archives. La BCP avait été une des premières en France, et avait joué un rôle crucial dans l'animation territoriale. Elle subit un déclin relatif et ne fait l'objet d'aucun portage politique. Les Archives sont également importantes (ses fonds sont considérés comme très riches), mais les capacités d'animation, de développement sont entravés par des locaux inchangés et exigus). Les deux services sont donc à la fois très autonomes et sans vraie ressource pour projeter une politique culturelle. Ils n'ont pas de lien particulièrement stratégique avec le service culturel ou l'ODAC.

La victoire d'André Vezinhet a plusieurs effets. Certains outils sont remis en cause. Un temps, le Printemps des Comédiens est menacé, puis parvient à se maintenir, et est même conforté. Il représente aujourd'hui 40% environ du budget du spectacle vivant du Conseil Général.

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L'ODAC est plus directement remis en cause, en étant tout d'abord intégré au sein du service culturel, qui met en place une direction des agences, puis une direction des politiques culturelles locales qui occupe une quarantaine d'agents. D'autres instruments départementaux connaissent un regain de dynamisme, lié à leur prise en compte politique au sein du Conseil et à un renforcement des moyens accordés à la culture : 4% du budget total en 2002. La BDP est dotée d'un nouveau directeur fin 1999 et voit rapidement doubler ses ressources. Un plan de développement de la lecture publique, une convention pilote avec Montpellier-agglomération (Négrier 2005) en sont directement issus. De nouveaux projets sont parallèlement développés sur Montpellier : le bâtiment Hérault Culture Sport (Pierres Vives), confié à l'architecte Zaha Hadid, a vocation à héberger la BDP, les archives et les services Jeunesse et Sports du Conseil Général. Le Théâtre d'Ô renforce l'intervention sectorielle du Conseil général, au-delà de la manifestation phare du Printemps des Comédiens. Cet ensemble d'évolutions motive une nouvelle ère conventionnelle avec l'Etat : la COC (charte d'objectifs culturels 2001-2006) est conçue en 2000 pour accompagner la

transformation des politiques culturelles départementales. Généraliste, à nouveau, elle est très axée sur les investissements ci-dessus. Elle correspond surtout à une double lecture du cadre politique des relations entre l'Etat et le Conseil Général de l'Hérault. D'un côté, la DRAC recherche une cohérence d'intervention territoriale qui lui échappe, notamment à cause des conflits entre institutions.

> « En 2000, Vézinhet semble prendre une autonomie à l'égard de Montpellier. On réfléchit en interne, pour saisir l'occasion de travailler sur un territoire, plus seulement sur Montpellier. On cherche aussi à être un peu l'interface entre Montpellier et l'Hérault. L'Hérault se peuple d'artistes qui sont, de façon anarchique, aidés par l'Etat, les communes, le département, la région... On veut pouvoir réguler cela. »
> 
> *François De Banes Gardonne, DRAC Languedoc-Roussillon (1985-1988 et 2000-2003), entretien*

La motivation de la COC, du côté du Conseil Général, est d'abord prosaïquement d'enrôler l'État dans la montée en puissance de certains programmes culturels, dont beaucoup ont partie liée avec des investissements d'envergure.

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« La relation à l'Etat est facile : cordiale, technique et constructive. On est actuellement en train de négocier une nouvelle COC après avoir demandé la fin anticipée de la précédente (2001-2006). Elle était motivée par des objectifs financiers, et notamment des investissements (Théâtre d'Ô, Pierres Vives). »

Jean-Michel Paris, directeur de la culture, Conseil Général de l'Hérault, entretien

Mais derrière cette motivation, et la citation ci-dessus en témoigne, il y a le besoin de s'appuyer sur le partenariat avec l'État dans le cadre d'un triangle avec les élus. Le dépassement, par les politiques départementales, de la logique strictement cantonale est en effet toujours l'objet d'une diplomatie interne, dans la mesure où une telle évolution reste en totale rupture avec la configuration territoriale de la légitimité des conseillers. La présence de l'État aux côtés d'un service culturel lui-même largement professionnalisé joue aussi, plus symboliquement, une fonction d'accréditation de la démarche (Négrier 2002).

## 3.2 Le paradoxe du bon élève

On mesure, au travers de cette reconstitution, inévitablement partielle, le chemin parcouru par deux institutions, l'Etat et le Conseil Général de l'Hérault, dans un environnement culturel, politique et institutionnel qui a profondément changé en l'espace de 35 ans de relations. Il s'agit d'abord d'un changement d'âme de la relation contractuelle. Au départ fondée sur des tâtonnements individuels, dans un cadre d'autant plus lâche qu'il était nouveau pour chacun, elle s'est peu à peu institutionnalisée pour aboutir à des négociations entre égaux, partageant moins une vision commune qu'une bonne connaissance de la vision du partenaire. Cette interconnaissance s'est sociologiquement nourrie d'une très forte tendance à la permanence sur les mêmes postes, que ce soit au sein de l'administration départementale que, et surtout, au sein de la DRAC. Héliotropisme et coût comparativement plus modéré du foncier, ajoutés à quelque évaluation subjective des plaisirs de vivre en Languedoc, auront contribué à fixer la population des agents de la DRAC à Montpellier pendant des durées record.

« C'est vrai qu'il y a une spécificité languedocienne (et

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plus que dans le sud en
général) à ce que les agents
restent très longtemps dans le
même poste en DRAC. Et
même parfois jusqu'au bout !
Cela finit par poser problème,
notamment pour des décisions
qui ont forcément une
dimension subjective. Rester
longtemps en poste peut
conduire à figer des
« clientèles »... »

Francine Arnal, Conservateur
général du patrimoine
honoraire, ex-conservateur
régional de l'Inventaire en
Languedoc-Roussillon,
entretien

On aboutit, dans le cadre actuel, à
une situation doublement
paradoxale du bon élève. Si l'on
identifie celui-ci aux services
culturels héraultais, on débouche
sur le classique dilemme de toute
pédagogie : pour aider les
« cancres » à s'élever, faut-il pour
autant se désintéresser du sort des
bons élèves ? Il est clair que
l'Hérault manifeste, dans le cadre
régional, une propension plus forte
que les autres, quoique par des
référentiels évolutifs, à se saisir de
l'enjeu culturel. Pour toutes ces
raisons, les automatismes
relationnels, puisés dans le temps
long ici rappelé, n'ont aucune
peine à se traduire en dispositifs, là
où d'autres conseils généraux
demeurent, relativement encore,
terres de mission pour l'État. Le
second paradoxe concerne

l'identité réelle de l'élève. Dans
notre présentation, on a cru voir
dans le « zoulou » la figure de base
de l'élu cantonal, et dans le
missionnaire celle du brave
administrateur de l'Etat culturel,
« aux champs ». Or on peut
parfaitement inverser les identités.
Les premiers conseillers à la
musique de la région pourraient
avoir été taxés de zoulous, quand
l'ordinaire de la France,
départementale et jacobine,
trouvait en notre élu la
quintessence de la République en
mission. Les apprentis, dans la
phase suivante, ont suivi un
parcours entremêlé où chacun a
appris de l'autre les pièces et
règles du jeu politique et culturel, à
armes de plus en plus égales. Les
bons élèves, ceux de la
déconcentration comme de la
décentralisation, s'ils étaient jadis
séparés par des formations et
trajectoires distinctes, sont
aujourd'hui situés dans la même
cour, aux prises avec les mêmes
maîtres à dépasser : une
administration préfectorale de plus
en plus prégnante, des contraintes
comptables et budgétaires, et la
croissance simultanée d'exigence
des politiques culturelles
(démocratisation, démocratie,
développement) et de scepticisme
quant aux moyens à leur accorder.

*Culture and Local Governance / Culture et gouvernance locale, vol. 2, no. 1, 2009.*
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Références

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Moulinier, Pierre (1995) *Politique culturelle et décentralisation*, Paris, CNFPT-Documentation Française.

Négrier, Emmanuel (1993), « Montpellier : international competition and community access » in F.Bianchini & M.Parkinson, *Cultural policies and urban regeneration*, Manchester : Manchester University Press, pp.135-154.

Négrier, Emmanuel (2001), *Les maîtres du sud. Géopolitique du Languedoc-Roussillon*, Lyon : Golias Editeur, 2001.

Négrier, Emmanuel (2005), « Le département de l’Hérault », in Faure, Alain, Négrier, Emmanuel (dir. 2005), *La lecture publique à l’heure intercommunale*, La Tour d’Aigues Les Editions de l’Aube.

Négrier, Emmanuel (dir.2002), *Patrimoine culturel et décentralisation* » Paris : L’Harmattan, *Logiques Politiques*.

Pourcher, Yves (1987), *Les maîtres de granit. Les notables de Lozère du XVIIIe siècle à nos jours*, Paris : Plon.

Pourcher, Yves (2004), *Votez tous pour moi. Les campagnes de Jacques Blanc en Languedoc-Roussillon*, Paris : Presses de Science-Po.

Secondy, Philippe (2006), *La persistance du Midi Blanc - L’Hérault (1789 - 1962)* Perpignan : Presses Universitaires de Perpignan.

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