# Vie scientifique

## « Les analyses socio-économiques du risque d'inondation en Europe : leur utilisation dans la réduction de la vulnérabilité et dans les systèmes d'indemnisation »

### Compte rendu de séminaire (Paris, 4-5 décembre 2003)

Gérard Brugnot

Délégué aux Risques naturels, CEMAGREF, BP 44, 92163 Antony cedex, France

Ce séminaire faisait partie d'un ensemble de sémi- naires de valorisation du programme « Évaluation et prise en compte des risques » (EPR)<fnref n="1" />, du ministère de l'Écologie et du Développement durable. Organisé par le Cemagref, avec l'aide de l'Association nationale pour la prévention des catastrophes naturelles, il s'est tenu à l'Engref. Ces quelques notes n'ont pas d'autre ambition que de donner un aperçu de ce qui s'y est dit en attendant que la transcription des débats soit disponible.

Depuis quelques années, les inondations ont provo- qué, en France, un débat sur l'indemnisation des dégâts liés aux catastrophes naturelles. La répétition des phé- nomènes dans certaines régions et le montant des in- demnisations induites ont conduit à remettre en cause un principe de solidarité conçu pour des événements dus « à l'intensité anormale d'un phénomène naturel ». Certains rapports officiels déploraient un certain laxisme dans l'urbanisation de zones exposées, d'où un rappro- chement inévitable : ce laxisme n'était-il pas précisément dû à la perspective d'une indemnisation considérée par avance comme acquise ?

La réponse paraît tellement évidente qu'on peut se demander si la question est un sujet de recherche. En réalité, la situation n'est pas si simple. On peut d'abord remarquer que, pendant la même période, des pays possédant des systèmes d'assurance/prévention fort

divers<fnref n="2" /> ont été affectés par des catastrophes d'une ampleur comparable en termes de dommages, voire nettement plus importante : Angleterre (tempêtes, inondations), Pays-Bas (inondations), Europe centrale (inondations). Par ailleurs, aucun de ces systèmes ne peut être considéré comme « stable » : le système anglais d'as- surance de marché vis-à-vis des risques naturels<fnref n="3" />, repos- sant sur un accord passé entre le gouvernement et les assurances, a volé en éclats du fait des tempêtes de 2000. L'Allemagne est en train de mettre en place un système d'assurance de marché, dans des conditions difficiles. On pourrait multiplier les exemples.

Ces observations ont conduit à penser qu'il serait inté- ressant de réunir des scientifiques, décideurs, assureurs de quelques pays afin de permettre de mieux comprendre la politique de prévention/indemnisation telle qu'elle a été construite par ces pays, avec ses étapes, ses re- mises en question, ses points positifs et ses améliorations envisagées.

<footnote>Auteur correspondant : gerard.brugnot@cemagref.fr</footnote>

<footnote n="1">¹ Il marquait en réalité l'aboutissement de plusieurs actions de recherche, dont une action financée dans le cadre du pro- gramme RIO (Risques d'Inondations).</footnote>

<footnote n="2">² Dans le domaine de l'assurance des catastrophes, notam- ment naturelles, la plupart des systèmes d'indemnisation com- binent, dès lors que les patrimoines exposés sont très impor- tants, deux « instruments » : l'« assurance de marché », qui fait dépendre l'indemnisation de la souscription préalable d'une police d'assurance « librement contractée » entre l'assureur et l'assuré; la « solidarité », qui repose sur la constitution d'un fonds par des ressources parafiscales géré par l'État, qui servira à indemniser les victimes et leurs biens.</footnote>

<footnote n="3">³ En Angleterre, sont concernées les inondations, mais aussi les tempêtes et le gonflement-retrait des argiles.</footnote>
Le séminaire a permis de mieux connaître les pro-
blématiques des pays représentés (Allemagne, Angle-
terre, France, Italie, Pays-Bas et Suisse) autour de trois
questions.

Utilisation des outils socio-économiques

On a pu voir qu'en Angleterre, l'application de la
méthode coût-avantage reste d'actualité, puisque le fi-
nancement d'un projet de réduction de vulnérabilité ne
peut être acquis qu'au prix d'une étude de ce type. Aux
Pays-Bas, l'application des méthodes économiques, si
elle reste très répandue, alimente depuis 15 ans une négo-
ciation sans tabou, centrée autour des instances locales
de l'eau (en anglais « waterboards »). C'est ainsi que les
ingénieurs hydrauliciens sont sollicités pour produire
de véritables scénarios de rupture de digue, ce qui est
absolument inconcevable en France. C'est probablement
en Suisse que la démarche socio-économique est la plus
poussée, puisque ce pays applique depuis trois ans une
méthode qui permet d'une part de définir les zones à dé-
ficit de protection vis-à-vis des dangers (aléas) naturels,
d'autre part de classer par ordre de rentabilité décrois-
sante les mesures de réduction de la vulnérabilité. Les
autres pays sont plutôt à un stade d'apprentissage dans
ce domaine. La France n'avait rien à présenter lors de
cette demi-journée.

Couverture des dommages

La diversité des approches est également assez re-
marquable. Les Néerlandais ont, comme les Suisses et
les Français, un système de solidarité. Or, on l'a vu,
cela ne les empêche pas de faire appel aux études socio-
économiques, de même que les Suisses d'ailleurs. En re-
vanche, les pays qui ont un système d'assurance de mar-
ché sont obligés de faire appel à de telles études, comme
l'Angleterre et l'Allemagne.

Le système anglais est maintenant le type même d'un
système d'assurance de marché classique, l'État ayant
abandonné toute velléité de contrôle. Il fonctionne ap-
paremment à la satisfaction des assurances, mais on ne
connaît pas son efficacité en matière de prévention. À no-
ter, une préoccupation très aiguë – dont il est difficile de
distinguer la composante scientifique d'une application
« financière » du principe de précaution – vis-à-vis du
risque de changement climatique. Quant à l'Allemagne,
on sait qu'elle a mis en place, en 2000, une offre d'as-
surance du risque d'inondation, à la demande de l'État.
Malheureusement, on n'a pas eu de présentation sur ce
sujet, et les refus essuyés auprès d'intervenants potentiels
pourraient être liés à des difficultés de mise en œuvre du
système.

Les deux autres cas présentés ont été des cas de soli-
darité, celui des Pays-Bas et celui de la France. Les Pays-
Bas ont un système voisin du système français CatNat,
même s'il est moins systématique. Dans les deux cas, les
indemnisations proviennent de fonds publics.

Les participants se sont posé la question des projets et
des intentions de la Commission européenne, au-delà de
la mise en place d'un fonds de secours en 2002. Restera-
t-on au niveau de certains principes ou assistera-t-on à
un encadrement des systèmes nationaux ?

Les politiques de prévention

Cette troisième partie était en quelque sorte une ré-
capitulation des deux premières, puisque la prévention
est l'objectif déclaré de tout système. Elle a permis à la
France de présenter sa politique de prévention très enca-
drée par l'État, sous le sigle du Plan de prévention des
risques (PPR). Les autres politiques nationales paraissent
plus complexes, dans la mesure où elles associent plus
largement les acteurs. La plus cohérente est certainement
la politique suisse qui fait largement appel aux outils
socio-économiques tout en en pratiquant une solidarité
reposant largement sur une assurance obligatoire et en
affectant une part importante des primes collectées à la
prévention<fnref n="4" /> ; l'État (fédéral) n'est pas absent et subven-
tionne des mesures de réduction de vulnérabilité sur la
base d'études socio-économiques. La politique anglaise
est entre les mains des assurances, mais son efficacité en
matière de prévention a été mise en cause par un cher-
cheur de Sa Majesté : « les pauvres ne sont pas assurés »,
a-t-il déclaré. Le système italien est en construction, sur
tous les plans. Dans ce pays, la réflexion se poursuit sur
une base largement régionale mais, concernant la ques-
tion de l'assurance, elle est nationale ; certains acteurs
plaident pour un système « *alla francese* » et d'autres pour
une assurance de marché. Quant à la politique néerlan-
daise, on a eu la confirmation qu'elle reposait sur une né-
gociation associant très largement les acteurs concernés.

En guise de conclusion

Une conclusion devait résulter d'un échange d'un
après-midi entre scientifiques et décideurs. La sous-
représentation de ces derniers n'a pas permis un véritable
débat, mais on peut se demander si la quasi-absence
des représentants des ministères français, mais aussi
de certains décideurs étrangers invités n'était pas une
prise de position par défaut. On a senti une grande

<footnote n="4">⁴ Quelques cantons ont un système d'assurance de marché, ce qui fait de la Suisse un laboratoire très intéressant pour les chercheurs désireux de comparer des politiques d'indemnisation des catastrophes naturelles.</footnote>
gêne des décideurs publics devant un domaine qui leur
échappe largement, et qui s'apparente à celui des risques
rares mais d'ampleur considérable, avec en l'espèce une
composante importante de politique d'aménagement du
territoire. Il est apparu que les solutions qui marchent le
mieux ne sont pas de nature étatique et centralisée, mais
apparaissent plutôt comme des bricolages – au bon sens
du terme – prévoyant la participation tant vantée de la
« société civile », mais aussi la production de scénarios

très riches par la technostructure technique et écono-
mique, le rôle de l'État et des assurances étant d'accom-
pagner par des normes et des incitations financières. En
revanche, les systèmes reposant sur le tout-marché ou
le tout-État ne semblent pas promis à un grand avenir.
Cette conclusion en rejoint une autre venant de deux au-
teurs américains qui font autorité dans le domaine de
l'assurance des catastrophes naturelles<fnref n="5" />.

<footnote n="5">⁵ « Different policy sets might be considered, but the one that is more likely to achieve political support would rely on private markets to the fullest extent possible, supplemented by government intervention when it is necessary and where it can efficiently correct market failures » (Kunreuther, H., and Roth, J.R. (Eds), 1998. *Paying the price. The status and role of insurance against natural disasters in the United States*, Joseph Henry Press). It est à noter que le système américain d’indemnisation des catastrophes naturelles est un système « mixte », qui combine assurance de marché et intervention de l’État.</footnote>