À la fin des années 1980, ayant conclu un accord d’association avec ce qui était encore la Communauté européenne, la République socialiste fédérative de Yougoslavie (RSFY) apparaissait comme le pays d’Europe centrale le plus proche d’elle et le plus susceptible de nouer avec elle des relations plus étroites.

1 Stratégie d’élargissement et principaux défis 2014-2015, communication de la Commission au Parlemen (...) 2 Expression géographique qui recouvre en grande partie l’ancienne fédération yougoslave, mais exclut (...) 2Deux décennies plus tard, le dernier rapport de la Commission sur la stratégie d’élargissement1 énumère les nombreux obstacles qui séparent encore les pays des Balkans occidentaux2 de l’adhésion pleine et entière qui leur a été promise au début des années 2000, quand ils ont été qualifiés par Romano Prodi de « candidats potentiels ».

De cette évolution régressive, qui n’est pas seulement le produit de facteurs internes, l’œuvre maîtresse de Michel Roux éclaire bien les composantes. Sa thèse sur les Albanais en Yougoslavie et ses autres publications concernant les Balkans apportent des éclairages précis et convergents sur les problèmes rencontrés par les systèmes de coexistence et de développement des peuples de la région, notamment des albanophones dans la défunte fédération yougoslave.

3 Jacques Ancel (1882-1943), un des pères de la géopolitique française, auteur de La Macédoine, étude (...) 4La date de publication de ses travaux les plus importants est en elle-même un tournant : réalisée au cours des années 1970 et 1980, sa thèse a été soutenue en 1990 et la publication correspondante est de 1992 (Roux, 1992), ce qui lui a permis de l’actualiser jusqu’à la fin de la Yougoslavie. L’auteur a ainsi validé son analyse à la lumière des événements intervenus sur la période cruciale 1989-1991. Mais l’information de base, collectée à une époque où elle était rare et difficile à mobiliser, quand l’Albanie était encore un pays complètement fermé, a gardé toute sa valeur. On voit ainsi que les Balkans, qui avaient, selon Winston Churchill, un « excès d’histoire », sont aussi des terrains de recherche féconds pour les géographes : Michel Roux lui-même situe ses travaux dans le prolongement de ceux de Jacques Ancel3.

Il pose le problème du « développement d’une minorité nationale dans un milieu ethniquement hétérogène » et en souligne les difficultés, au moment où la décentralisation et la crise économique ont rendu plus difficiles les transferts financiers des Républiques les plus avancées au profit de cet autre Mezzogiorno qu’est le sud de la fédération, notamment de ses régions de peuplement albanophone en Serbie, en Macédoine et au Monténégro.

Près de vingt années après la fin de la Yougoslavie, l’analyse n’a rien perdu de son actualité : l’affirmation des identités régionales dans un contexte de sous-développement n’est pas un cas isolé : aujourd’hui, elle est l’une des causes de l’instabilité du sud-est de la Turquie et d’autres espaces du Tiers-Monde (en Côte d’Ivoire, en Chine, au Brésil), où les disparités régionales sont très fortes.

D’après Michel Roux, le cas yougoslave présente un intérêt particulier qui dépasse le cadre de l’ancienne fédération : contrairement à beaucoup d’autres, celle-ci est allée assez loin dans le processus de décentralisation, précisément pour résorber les tensions et cela n’a pas réussi. C’est d’abord un des effets de la crise : au cours des années 1980, il rappelle que l’indice d’investissement par tête est tombé de 144 à 52 au Monténégro, de 66 à 27 au Kosovo (moyenne yougoslave = base 100). Cette réduction de l’effort de rattrapage, dans un contexte de forte croissance démographique des albanophones, a nourri la revendication autonomiste (le Kosovo voulant passer du statut de région autonome de la Serbie à celui de république fédérée) et alimenté une violente réaction serbe : « en voulant chasser le spectre du séparatisme, on a ramené au premier plan celui de l’hégémonisme serbe », ce qui est « caractéristique du processus de désintégration où une certaine interprétation de la Constitution de 1974 a conduit la Yougoslavie ». Revisitant l’histoire de la période communiste, Michel Roux s’interroge sur les effets pervers d’une forme dévoyée de décentralisation, « qui a contribué au développement de l’intolérance nationale, inclinant chaque république à la fermeture vis-à-vis des autres ».

Dans son ouvrage Le Kosovo, Dix clés pour comprendre (Roux, 1999), il s’interroge sur l’émergence possible d’un pan-albanisme en tant que réponse au pan-serbisme de Milošević, qui aurait pu servir de principe à un regroupement sur base ethnique. Mais cela impliquait des rectifications des frontières héritées de la défunte fédération. On a fait le choix inverse du morcellement et donc de la multiplication des minorités. Parce que l’empire des Habsbourg était trop composite, on lui a substitué la Yougoslavie, qui ne l’était pas beaucoup moins. Ensuite, si Tito a construit une fédération plus solide que le royaume des Serbes, Croates et Slovènes de l’entre-deux-guerres, c’était encore un cadre trop hétérogène. L’éclatement de 1991 a permis aux six républiques fédérées et au Kosovo d’accéder à l’indépendance, mais ce n’est peut-être pas encore assez : il faut aujourd’hui un proconsul européen pour empêcher l’une de ces républiques, la Bosnie-Herzégovine, de partir en morceaux. Jusqu’où poussera-t-on la division pour obtenir des cadres politiques durables ? Si, comme l’a souligné Michel Roux, la gestion des minorités avait donné des résultats médiocres dans le cadre yougoslave, cela ne va pas mieux avec les nouvelles constructions politiques.

Face à cet irrésistible mouvement centrifuge, l’intégration européenne serait-elle un contrepoids susceptible de noyer les conflits ethniques dans un ensemble tellement vaste qu’ils ne pourront plus se matérialiser ?

4 Suivant la procédure établie par l’article 49 du traité de Lisbonne : « Tout État européen qui resp (...) 10Les États membres et les institutions européennes ont tiré les leçons de leur impuissance au moment des guerres des années 1990 : la principale a été d’ouvrir une perspective européenne à tous les pays de la région en dépit de leur morcellement territorial, dès que seront respectés les critères de l’adhésion4, tels qu’ils ont servi à calibrer l’intégration des autres pays d’Europe centrale.

Figure 1 : Etat des relations des pays des Balkans occidentaux avec l’UE en octobre 2014

(Source : rapport annuel de la Commission, octobre 2014, op. cit.)

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La première bénéficiaire a été la Slovénie : parvenue à se tenir à l’écart des conflits, elle a pu ouvrir des négociations en mars 1998 et adhérer en mai 2004, en même temps que sept autres pays d’Europe centrale.

Cette opportunité ne l’a pas incitée à faciliter l’entrée de sa voisine croate, puisqu’un contentieux sur la délimitation de leur frontière maritime a bloqué le dossier de Zagreb pendant plus d’un an, avant que la négociation puisse s’achever en juin 2011. Compte tenu des délais de ratification du traité, la Croatie est devenue le 28e État membre de l’UE le 1er juillet 2013.

Pour une durée indéterminée, les autres pays stationnent dans une salle à deux compartiments : d’un côté, les candidats reconnus, de l’autre les potentiels.

5 Bien qu’il ait jouit de l’autonomie, puis de l’indépendance jusqu’en 1918. 14Dernière république fédérée à reprendre son indépendance5 en 2006, le Monténégro a déposé sa demande en décembre 2008. Reconnu comme candidat par le Conseil en décembre 2010, il a ouvert des négociations en 2013 : 12 chapitres sur 35 ont été ouverts.

La Serbie revient de loin : aussi longtemps qu’elle conservait des gouvernements ultra-nationalistes, elle ne pouvait progresser vers l’adhésion. La quasi-normalisation des relations entre Belgrade et Priština a permis l’ouverture des négociations en janvier 2014. Plusieurs chapitres seront probablement ouverts en 2015.

6 Officiellement Ancienne république yougoslave de Macédoine, (ARYM) en anglais FYROM. 7 Accord signé en août 2001 reconnaissant les droits de la minorité albanophone en Macédoine. 16Bien que sa demande ait été acceptée en décembre 2005, la Macédoine6 continue de porter le handicap de son hétérogénéité (malgré l’accord-cadre d’Ohrid7) et de son conflit toponymique avec la Grèce. Alors qu’elle avait recommandé l’ouverture de négociations en 2009, la Commission s’en abstient en 2014 en raison des difficultés politiques et du manque de cohésion de l’État macédonien.

Déposée en avril 2009, la demande albanaise a fait l’objet d’un avis de la Commission en novembre 2010. L’Albanie est un candidat reconnu depuis juin 2014, aucune date n’a été fixée pour l’ouverture de négociations.

Pour les candidats potentiels, le chemin de l’adhésion sera encore long :

8 Arrêt de décembre 2009 dans l’affaire Sejdić-Finci/Bosnie- Herzégovine. 19En Bosnie-Herzégovine, les surenchères nationalistes (une vie politique instable, des restrictions du droit de vote, une constitution critiquée par la Cour européenne des droits de l’homme8 et des déclarations des dirigeants de la République serbe de Bosnie niant la gravité des massacres de guerre), maintiennent le pays dans son statut transitoire.

9 Elle n’a pas été reconnue par la Grèce, l’Espagne, Chypre, la Roumanie et la Slovaquie. Aux Nations (...) 20Les autorités du Kosovo rencontrent des difficultés importantes dans la gestion du territoire qu’elles contrôlent : entraves à la liberté d’expression, capacité administrative insuffisante. L’indépendance n’a été reconnue que par 23 États membres sur 289, les objections de principe des 5 autres étant liées à des considérations de politique intérieure qui leur sont propres. Le processus de rapprochement avec l’UE a cependant progressé avec le lancement de négociations en vue de la préparation d’un accord de stabilité et d’association (ASA).

Figure 2 : Situation socio-économique des candidats des Balkans occidentaux

(source : Commission européenne) * données de 2012

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Depuis l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007, les Balkans occidentaux forment une enclave, intégralement bordée par des États membres. L’UE, qui voudrait la résorber aussi vite que possible, a mis en place une politique globale, à appliquer dans chaque pays en fonction de ses capacités, avec les objectifs suivants :

- Le respect des droits de l’homme, notamment des minorités. Avec la création de nouvelles frontières, elles sont plus nombreuses qu’au temps de l’ancienne Yougoslavie, mais leurs statuts sont inégaux et parfois contestés ;

- La réconciliation, avec l’aide au retour des réfugiés, la recherche des disparus (14 600 personnes), la poursuite des criminels de guerre, la coopération avec le Tribunal pénal international (TPI) et le règlement des derniers conflits bilatéraux (un pays candidat ne devant pas importer de conflits de voisinage dans l’UE).

- La coopération régionale : un conseil ad hoc a été créé, avec une stratégie, un programme de travail et des aides européennes. Elle doit préparer l’adhésion en libéralisant les échanges et en levant les obstacles de toute nature accumulés depuis 1991. Ainsi, par exemple, se reconstruit le réseau de transport de l’ancienne Yougoslavie après deux décennies de fragmentation.

- La mobilité de la population : abolition ou assouplissement du régime des visas.

Afin d’atteindre ces objectifs, les pays concernés doivent développer leur capacité administrative. Pour devenir un État membre, il faut être en mesure de faire fonctionner un État tout court, ce qui n’est pas encore le cas de plusieurs des ex-républiques fédérées. Paradoxalement, le passage par une souveraineté de plein exercice est indispensable pour être en mesure de la partager avec les autres États membres. Les candidats doivent donc consolider leur construction politique avant de l’insérer dans un ensemble plus vaste, qui devra assurer leur stabilité et leur prospérité à terme.

Ce processus de rattrapage n’est pas nouveau : il a fonctionné avec succès au moment des adhésions méditerranéennes des années 1980 et assure la digestion, parfois laborieuse, du grand élargissement de 2004-2007. L’instrument de préadhésion, puis les fonds structurels contribueront à la réduction des écarts, non seulement à l’intérieur de l’ex-Yougoslavie comme l’avait analysé Michel Roux, mais avec l’Europe entière.

Quant à la gestion des minorités, elle dépend de la qualité de la gouvernance des cadres politiques, qui ont sensiblement divergé depuis l’éclatement de la fédération. L’intégration européenne exige des standards minima, mais ne garantit pas le bon fonctionnement des accords d’Ohrid, d’un Kosovo multiethnique ou d’une Bosnie-Herzégovine enfin rassemblée. Michel Roux aurait été bien placé pour évaluer l’efficacité de ces nouvelles structures et renseigner efficacement les institutions européennes, comme il l’avait fait antérieurement auprès de l’OCDE et des ministères français de la Défense et des Affaires étrangères.

Si tout va bien, prendra fin le cycle initié au début du XXe siècle par la destruction des empires ottoman puis austro-hongrois, qui a placé cette partie du monde dans un processus d’éclatements successifs. Dans son analyse très attentive de l’évolution politique du groupe albanophone, Michel Roux a bien montré comment le retard culturel, social et économique avait favorisé l’émergence d’un nationalisme de moins en moins compatible avec des constructions pluriethniques imposées d’en haut. Il faut espérer que l’Union européenne ne sera pas victime d’un décalage similaire et qu’elle parviendra enfin à assurer une stabilité durable à cette partie du monde.

<footnote n="1">1 Stratégie d’élargissement et principaux défis 2014-2015, communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, COM(2014)700 du 8 octobre 2014, Bruxelles, 48 p.</footnote>

<footnote n="2">2 Expression géographique qui recouvre en grande partie l’ancienne fédération yougoslave, mais exclut la Slovénie et inclut l’Albanie.</footnote>

<footnote n="3">3 Jacques Ancel (1882-1943), un des pères de la géopolitique française, auteur de La Macédoine, étude de colonisation contemporaine (1930).</footnote>

<footnote n="4">4 Suivant la procédure établie par l’article 49 du traité de Lisbonne : « Tout État européen qui respecte les valeurs visées à l'article 2 et s'engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l'Union… L'État demandeur adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. Les critères d'éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte. »</footnote>

<footnote n="5">5 Bien qu’il ait jouit de l’autonomie, puis de l’indépendance jusqu’en 1918.</footnote>

<footnote n="6">6 Officiellement Ancienne république yougoslave de Macédoine, (ARYM) en anglais FYROM.</footnote>

<footnote n="7">7 Accord signé en août 2001 reconnaissant les droits de la minorité albanophone en Macédoine.</footnote>

<footnote n="8">8 Arrêt de décembre 2009 dans l’affaire Sejdić-Finci/Bosnie- Herzégovine.</footnote>

<footnote n="9">9 Elle n’a pas été reconnue par la Grèce, l’Espagne, Chypre, la Roumanie et la Slovaquie. Aux Nations unies, 106 pays sur 193 l’ont reconnue.</footnote>