# Construire et se servir du “ territoire ”

Aubin Tantot

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Aubin Tantot. Construire et se servir du “ territoire ”. Duverger, Timothée; Bazurto, Victo- ria; Guérineau, Mathias; Kleszczowski, Julien. Territoires zéro chômeur de longue durée: de l’expérimentation à l’institutionnalisation, Le Bord de l’eau, pp.47-60, 2025, 9782385191405. hal- 05245023

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# Construire et se servir du « territoire »

Aubin Tantot, doctorant en science politique à Sciences Po Lyon, laboratoire Triangle

## Introduction :

Territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD) est souvent présenté par ses promoteurs comme un « projet de territoire »<fnref n="1" />, une manière de se positionner comme une alternative aux politiques d'emploi pilotées par l'État<fnref n="2" /> assimilés à des « dispositifs »<fnref n="3" />, terme synonyme de « procédé technocratique et mécanique pensé par le haut et appliqué de manière indifférenciée sur l'ensemble des territoires »<fnref n="4" />. La place laissée à l'initiative locale, la dimension ascendante du projet et l'enjeu du consensus local sont présentés par les acteurs comme des conditions de réussite du projet.

Dans le champ des politiques de l'emploi conduites en France principalement par l'État<fnref n="5" />, deux interprétations du territoire cohabitent comme l'expliquent Jean-Marie Pillon, Delphine Remillon et Carole Tuchszirer :

> « La littérature académique et les rapports publics montrent que le positionnement de l'État oscille entre deux postures et conceptions du territoire : l'une, un territoire de projection où l'État reste le pilote de la politique de l'emploi dans une logique descendante qui ne voit dans le territoire qu'un simple espace administratif de déploiement de son action ; l'autre, un territoire de projet, inscrit la politique de l'emploi dans une optique de développement local, à la main des acteurs locaux avec le soutien de l'État pour favoriser le déploiement de telles initiatives. »<fnref n="6" />

Si les acteurs de TZCLD revendiquent s'inscrire dans une logique ascendante, nous voudrions ici aller au-delà de l'opposition traditionnelle entre territoire de projection et territoire de projet. Ce chapitre cherchera à comprendre ce que permet et ce qu'engendre la mobilisation de la référence au territoire. Pourquoi TZCLD propose d'apporter une réponse territorialisée au chômage de longue durée ? Quelles ressources la mobilisation de cette référence au territoire apporte-t-elle aux acteurs ? Comment les acteurs locaux façonnent-ils le territoire dans TZCLD et avec quelles contraintes doivent-ils composer ?

<footnote n="1">¹ Valentin P., *Le droit d'obtenir un emploi : territoires zéro chômeur de longue durée genèse et mise en oeuvre de l'expérimentation*, 2018, Chronique sociale, Comprendre la société ; Hédon C., Le Guillou D. et Goubert D., *Zéro chômeur ! Dix territoires relèvent le défi*, 2019, Editions Quart Monde/Editions de l'Atelier.</footnote>

<footnote n="2">² Tabet A., « L'expérimentation « Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée » : un “projet de territoire” ? », *Revue d'Économie Régionale & Urbaine*, 2022, n° 4, p. 637.</footnote>

<footnote n="3">³ Grandguillaume L., « Le pouvoir d'agir et de dialoguer », *Blog personnel de Laurent Grandguillaume*, 13 février 2022, disponible en ligne.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Hédon C., Le Guillou D. et Goubert D., *Zéro chômeur ! Dix territoires relèvent le défi*, op. cit., p. 101-102.</footnote>

<footnote n="5">⁵ L'Horty Y., « Territoires, emploi et politiques publiques : présentation générale », *Économie et prévision*, 2015, vol. 206-207, n° 1-2, p. 1-10.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Pillon J.-M., Remillon D., et Tuchszirer C., « Les territoires pluriels des intermédiaires du marché du travail », *La Revue de l'Ires*, 2019, vol. 98, n° 2.</footnote>
Pour répondre à l'ensemble de ces questions, nous verrons comment dès sa genèse, la référence
au « territoire » dans TZCLD a été un instrument de conviction du pouvoir politique. Nous
voudrions ensuite montrer comment les acteurs locaux composent avec diverses contraintes pour
construire « leur » territoire. Enfin, nous montrerons comment l'omniprésence de la référence au
territoire occulte certains rapports de force locaux, mais aussi la capacité d'influence des acteurs
qui agissent à des échelles méso et macro territoriales.

Un matériau issu d'une thèse en cours de réalisation

Ce chapitre se base sur l'observation des expérimentations TZCLD nivernaises dans le cadre
d'une thèse CIFRE (convention industrielle de formation par la recherche), encadrée par
Renaud Payre et Jean-Marie Pillon, réalisée au sein du laboratoire Triangle en partenariat avec
le Pays Nivernais Morvan. Le Pays Nivernais Morvan a accompagné l'émergence de quatre
nouveaux TZCLD et a participé à la constitution d'un réseau des TZCLD nivernais,
familièrement appelé « La Grappe ». Ce réseau réunit un territoire habilité dans le cadre de la
première loi (l'ancien canton de Prémery) et quatre territoires habilités en 2022 (le territoire du
Morvan et de l'Aron, le Pays Luzycois, les Vaux d'Yonne et les Portes du Morvan).

Trois phases d'observation peuvent être distinguées. Durant la première (avril 2021-été 2022), je suis salarié du Pays Nivernais Morvan d'abord en tant que chargé de mission puis en temps que doctorant CIFRE (à partir d'avril 2022). Cette première phase est celle des candidatures : les quatre territoires déposent leurs dossiers fin juillet. Ils sont instruits par le Fonds d'expérimentation à partir d'août 2021 et recevront leurs habilitations entre mai et septembre 2022. L'essentiel de mon travail consiste à accompagner les équipes locales dans la préparation et l'instruction de leurs candidatures. À partir de septembre 2022 s'ouvre une nouvelle phase. Durant celle-ci, l'essentiel de mon temps de travail (80% environ) est dédié à l'accompagnement des comités locaux pour l'emploi et des EBE nouvellement créées : recherche de financements, élaboration de budgets prévisionnels, animation de réunions, développement de partenariats... Ce n'est qu'à partir de janvier 2024 (troisième phase) que je me détache du terrain pour consacrer davantage de temps aux activités de recherche. Cette phase (toujours en cours) est une phase d'observation à distance : je ne vis et ne travaille plus dans la Nièvre, mais continue à suivre l'évolution des projets nivernais. Ces trois années m'ont permis d'être immergé au plus près des acteurs de terrain et cette contribution est aussi le fruit de discussions avec les personnes qui font vivre TZCLD dans la Nièvre.

Ce matériau est complété par une campagne d'entretiens (en cours) démarrée mi-2023 avec des
acteurs locaux (principalement nivernais) et nationaux. En juillet 2024, 65 entretiens avaient été
réalisés avec 61 personnes (certaines personnes ont été interrogées à plusieurs reprises et
quelques entretiens collectifs ont été réalisés). Ont ainsi été interrogés des salarié.e.s et des
administrateur.rice.s du Fonds d'expérimentation (7) et de l'association TZCLD (5), des
membres d'ATD Quart-Monde (5), des fonctionnaires des administrations centrales qui
participent au suivi, au pilotage ou à l'évaluation du projet (8), un.e ancien.ne parlementaire,
des chercheur.euse.s qui ont participé à l'évaluation du programme (2), des acteur.rice.s du
territoire du Morvan et de l'Aron (13), des salarié.e.s de l'EBE 58 à Prémery (9), des salarié.e.s et des élu.e.s du conseil départemental de la Nièvre (4) et d'autres acteur.rice.s locaux qui participent/ont participé à la mise en œuvre de TZCLD ailleurs en France (7).

La littérature existante sur le projet (littérature académique, rapports d'évaluation, etc.) sera également mobilisée. Les analyses proposées dans ce chapitre sont aussi nourries par un travail collectif mené avec des collègues du laboratoire Triangle<fnref n="7" />. Elles découlent également d'échanges avec des chercheur.euse.s intégré.e.s au réseau RESTEZ<fnref n="8" /> ou participant à l'Observatoire de TZCLD<fnref n="9" />.

## Mobiliser le « territoire » pour convaincre

Dans le discours politique, certains référentiels s'imposent tant ils relèvent d'une forme de rhétorique du « bon sens ». Pour le politiste Rémi Lefebvre, le discours sur la « proximité » s'inscrit dans cette catégorie et participe à une forme de légitimation de la territorialisation des politiques publiques :

> « Le fétichisme de la proximité affecte aussi les politiques publiques et semble modifier les actions conduites par les pouvoirs publics. Le principe de proximité contribue à la légitimation de la territorialisation de l'action publique et témoigne du développement d'une action publique portant attention à la particularité. [...] La performance de l'action publique est présentée comme de plus en plus liée à sa capacité à s'articuler à des réseaux de proximité. »<fnref n="10" />

TZCLD s'inscrit dans cette tradition. Le territoire serait une solution pour expérimenter un projet considéré comme « radical » de part son ambition et la difficulté à estimer ses retombées. C'est en tout cas ce que souligne cet extrait d'entretien avec Patrick Valentin qui porte sur la genèse de TZCLD :

> « Michel [de Virville] a commencé par me dire que c'était impossible. [...] Et, du coup, je lui ai dit "Bon, ben, Michel, j'ai bien compris ce que vous m'avez répondu. Est-ce qu'on peut se revoir ?" Et, quand on s'est revus, le deuxième entretien que j'ai eu avec lui [...] il m'a écouté et, il m'a dit : "On peut faire un compromis. Je serai d'accord avec vous à condition qu'on prétende montrer ça sur des petits territoires." Donc, tu vois, l'idée des petits territoires, c'est de lui sous la forme où elle est aujourd'hui. Parce que l'idée que j'avais au départ, c'était simplement l'idée de démontrer qu'on peut prendre tout le monde sans laisser tomber personne et je ne m'étais pas préoccupé de la notion théorique de territoire, j'étais tombé dessus, c'est tout. » (Entretien avec Patrick Valentin, vice-président de TZCLD, membre du CA et du bureau d'ETCLD, 8 mars 2024)

<footnote n="7">⁷ Laure Bazzoli, Sylvain Celle, Henri Jacot, Rachel Linossier, Loïck Legreneur et Hélène Monnet.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Recherche sur les expérimentations sociales et territoriales « TZCLD ». Réseau prospectif InSHS du CNRS coordonné par Florence Jany-Catrice et Laurent Gardin.</footnote>

<footnote n="9">⁹ L'Observatoire de TZCLD a été lancé en 2022 à l'initiative de l'association TZCLD. Il a vocation à être un lieu de partage entre chercheur.euse.s et acteurs. Il est présidé par Timothée Duverger.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Lefebvre, R.. « Proximité » dans *Dictionnaire des politiques territoriales*, Presses de Sciences Po, 2020. p.455.</footnote>
La référence au territoire sera aussi utilisée lors du vote de la première loi pour convaincre la droite parlementaire. C'est ce qu'explique Antonin Gregorio qui avant d'être directeur général de TZCLD était conseiller social auprès du groupe socialiste à l'Assemblée nationale :

« Laurent [Grandguillaume] est allé chercher des points d'appui dans les différents partis. [...] La question qui se posait avec la droite, c'était « Le texte, à quelles conditions le votez-vous ? Qu'est-ce qu'il vous faut ? » [...] L'important c'était que les centristes emmènent les députés LR. Il y avait Vercamer pour UDI et [...] Gérard Cherpion député LR des Vosges. [...] Leurs exigences, elles étaient assez simples : c'étaient la place des élus locaux et "il faut que vous nous disiez dans le texte ce qu'il nous permet de dire qu'on fait le choix du travail plutôt que le choix de l'assistance." [...] Ce qui avait convaincu, c'était l'idée de dire "Toutes ces personnes qui veulent bosser, on va prendre les allocations qui leur seraient versées pour financer un emploi." C'est clairement ça. [...] Dans la tête des LR, c'était vraiment ça et "On a un truc qui part des territoires". A l'époque, c'est hyper important pour les LR d'avoir cette parole des élus locaux. Ils se drapaient complètement là-dedans. Et donc ça, c'était la première chose. Et l'autre chose, ce qui les séduit, c'est l'activation des dépenses passives. » (Antonin Gregorio, ancien directeur de TZCLD et conseiller social auprès du groupe PS à l'Assemblée nationale entre 2012 et 2017, 28 février 2024)

Il est intéressant de remarquer que dans ces deux extraits, la référence au territoire ne fonctionne pas seule. Si dans le premier cas, la territorialisation est associée à l'expérimentation, dans le second elle est associée à l'activation (des dépenses passives et plus généralement des politiques de l'emploi). L'une des originalités de TZCLD réside dans la capacité de ce programme, dès ses origines, à articuler ces trois référentiels « modernisateurs » (l'expérimentation, la territorialisation, l'activation). Souvent présentées de manière distincte, ils partagent pourtant des ambitions communes : proposer un « nouveau » modèle pour les politiques d'emploi et de protection sociale fondé sur la double responsabilisation des individus et des territoires.

## Construire le territoire et ses frontières

Au niveau national, l'association TZCLD définit le territoire comme « un espace géographique continu au sein duquel un comité local pour l'emploi (CLE), chargé de piloter l'expérimentation en son sein et d'en assurer le déploiement, existe et pour lequel la capacité à atteindre l'exhaustivité est démontrée. »<fnref n="11" />. Le cahier des charges de l'expérimentation précise que les territoires doivent avoir une population comprise entre 5 000 et 10 000 habitants et un nombre maximal de 400 personnes privées durablement d'emploi. Les frontières des TZCLD sont débattues dans des instances publiques à partir de ce cadre national. C'est même l'un des critères du processus d'habilitation : pour qu'une commune s'engage dans le projet, il est nécessaire que son conseil municipal ait pris une délibération<fnref n="12" />.

Au-delà de ce cadre national, d'autres facteurs économiques, politiques et sociaux conditionnent les frontières des TZCLD. Nous souhaitons évoquer plusieurs exemples pour illustrer cette idée.

Dans la Nièvre, la construction des périmètres des TZCLD a permis aux élus de défendre leur

<footnote n="11">¹¹ « C'est quoi un territoire ? », *Site internet de Territoires zéro chômeur de longue durée*, disponible en ligne dans la rubrique « foire aux questions ».</footnote>

<footnote n="12">¹² Cahier des charges pour la deuxième phase d'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » approuvé par l'arrêté du 7 juin 2021, p. 5.</footnote>
propre vision du « bon échelon » face aux autres échelles pensées par l'État (nouvelles
communautés de communes, arrondissements préfectoraux, etc.). Quatre des cinq TZCLD
nivernais épousent parfaitement les contours des anciennes cartes cantonales et intercommunales
qui préexistaient aux réformes de 2013¹³ et 2015¹⁴ critiquées par les élus locaux qui considèrent
que ces périmètres sont trop « grands » et posent des problèmes d'efficacité (des communautés
de communes) et de démocratie (éloignement des citoyens des lieux de décision). Seul le territoire
du Morvan et de l'Aron<fnref n="15" />, échappe à cette logique. Ce territoire est composé de six communes de
l'ancien canton de Moulins-Engilbert<fnref n="16" /> (sur dix) et quatre de celui de Châtillon-en-Bazois<fnref n="17" /> (sur
quinze). Si quatre communes de l'ancien canton de Moulins-Engilbert ne font pas partie du
périmètre, c'est parce que leurs conseils municipaux n'ont pas souhaité adhérer au projet. À
l'inverse, à la suite des élections municipales de 2020, le conseil municipal de Châtillon-en-Bazois
a souhaité rejoindre l'initiative TZCLD en se rapprochant du projet le plus proche : celui de
Moulins-Engilbert. Pour respecter l'impératif de continuité territoriale imposé par le cahier des
charges, d'autres communes de l'ancien canton de Châtillon-en-Bazois ont intégré le CLE de
Moulins-Engilbert. Ce « mariage » a donné naissance à un territoire qui n'épouse aucune autre
frontière administrative.

Dans des territoires plus urbains, on peut remarquer un croisement d'une logique sociale de discrimination positive (ce sont les quartiers les plus pauvres classés QPV ou une fraction de ceux-ci qui sont sélectionnés) avec une logique plus économique. Les TZCLD urbains intègrent ainsi souvent des zones d'activité économique et des grands projets qui permettent d'offrir des débouchés économiques aux EBE. L'accès à l'immobilier pouvant être un frein, ces découpages permettent d'inclure des zones moins résidentielles où des locaux adaptés aux activités d'une EBE seront disponibles. C'est aussi ce qu'explique Lucile Christien, cheffe de projet à Rennes dans un entretien avec le « Campus des solidarités » :

« [...] on doit choisir un territoire qui, certes, a un besoin en emplois important, mais également un territoire qui soit en capacité de produire des emplois. On évalue cette capacité à produire les emplois par la mixité : y a-t-il potentiellement de futurs clients (entreprises, particuliers, ...), y a-t-il des potentiels en termes de locaux et d'activités à faire sur un quartier. Au vu de tous ces critères, le quartier du Blosne a été retenu dans un premier temps puisqu'on souhaitait s'inscrire dans la dynamique de rénovation urbaine qu'il y a en ce moment sur le quartier. »<fnref n="18" />

Évidemment, bien d'autres facteurs (vie associative locale, histoire du quartier, etc.) entrent en jeu. Cependant, ces exemples permettent d'illustrer comment des municipalités urbaines et rurales « dessinent » la carte d'un TZCLD. Leurs frontières ne sont pas « naturelles » et sont le fruit de discussions politiques et au-delà des contraintes du cadres nationales, dépendent de logiques sociales, économiques et politiques locales.

<footnote n="13">¹³ L. no 2013-403, 17 mai 2013, relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ L. no 2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe).</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ Anciennement « bassin de vie de Moulins-Engilbert ».</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ Maux, Moulins-Engilbert, Saint-Honoré-les-Bains, Sermages, Vandenesse, Villapourçon.</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ Brinay, Châtillon-en-Bazois, Limanton et Tamnay-en-Bazois.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ Campus des solidarités, « Projet à la loupe. TZCLD Territoires zéro chômeur de longue durée. », nov. 2020, disponible en ligne
sur le site internet du campus des solidarités.</footnote>
## Le « territoire », une référence qui occulte les rapports de force locaux et l'influence des acteurs méso et macro territoriaux

> « Il y avait vraiment ce côté de l'envie de **faire vivre le territoire** » (Entretien avec un.e ancien.ne chef.fe de projet TZCLD, 21 mars 2024)

> « **Seul le territoire connaît** assez bien sa population, la façon dont vous pouvez trouver des solutions, la façon dont on procède. » (Entretien avec un.e élu.e local.e d'un territoire habilité, 11 juillet 2023)

> « Et tu n'emmèneras pas le territoire. Si tu veux survivre, c'est une entreprise de territoire, il faut **emmener ton territoire**. Il faut l'inclure dedans. » (Entretien avec un.e directeur.rice d'EBE, 6 juin 2023)

> « On va pas définir qui est dans les comités locaux parce que en fait **c'est le territoire qui décide**. » (Entretien avec un.e administrateur.rice de l'association TZCLD, 15 mars 2024)

> « Dès 2014, suite à une rencontre avec ATD Quart Monde, **le territoire s'est emparé** de l'idée de concevoir l'emploi comme un droit. » (Entretien avec un.e chef.fe de projet TZCLD, 16 juin 2023)

Ces verbatims illustrent l'omniprésence de la référence au territoire dans le vocabulaire (complexe) déployé par les acteurs de TZCLD. Ils montrent aussi une forme d'anthropologisation du territoire (« s'empare », « décide », « connaît », etc.), mais aussi d'homogénéisation. Au-delà des formules (« faire vivre le territoire », « emmener son territoire ») de qui parle-t-on réellement ? Qui sont celles et ceux qui « emmènent », « connaissent », « décident » ? Et à l'inverse à qui « profite » TZ ?

La mobilisation du « territoire » conduit à effacer les mécanismes de prise de décision et les enjeux de pouvoir locaux. Au sein des projets TZCLD, toutes les parties prenantes ne sont pas impliquées au même niveau. Ce sont bien des personnes (physiques et morales) qui à l'intérieur des CLE et des EBE prennent des décisions et font vivre le projet. L'enjeu de « fabrique du consensus » ne doit pas masquer le fait que ce n'est souvent qu'un nombre restreint de personnes qui pilote le projet : élu.e.s, directeur.rice.s et président.e.s d'EBE, chef.fe.s de projet, bénévoles, etc. Cela ne veut pas dire que ces personnes décident seules. L'enjeu du « consensus » tel qu'il est porté au niveau national, s'il n'est pas synonyme de gouvernance participative, conduit les équipes locales à être en négociation permanente avec une grande diversité d'acteurs : services de l'État, structures de l'insertion par l'activité économique, entreprises, etc. Par ailleurs, parler de « territoire » ou de « consensus » ne doit pas masquer les conflits qui existent entre les porteurs de projet et notamment ceux qui opposent les directions/présidences de CLE aux directions/présidences d'EBE. Parler du territoire comme un tout, c'est oublier que même au sein de l'équipe dirigeante, il peut exister de vives tensions souvent liées à des visions divergentes des finalités du projet.

Par ailleurs, nous pensons que la sur-mobilisation de la référence au « territoire » ne doit pas occulter la capacité d'influence de certains acteurs macro et méso-territoriaux. Ainsi, depuis les débuts de l'expérimentation, la capacité d'influence du Fonds d'expérimentation s'est progressivement renforcée. Ce dernier cumule une fonction de régulation et de contrôle avec une
fonction d'animation de réseau et de plaidoyer. Si cette fonction de contrôle et de régulation était déjà observable lors de la première étape expérimentale<fnref n="19" />, nous pensons qu'elle a vu son importance grandir depuis le début de la seconde. Nous nous appuyons ici sur un moment particulier : celui de l'instruction des candidatures des quatre nouveaux territoires nivernais. L'examen des candidatures est un processus long qui peut durer plus d'une dizaine de mois<fnref n="20" />. L'instruction menée par le Fonds va bien au-delà d'une simple lecture d'un dossier : les échanges entre le Fonds et les candidats sont nombreux (visioconférences, visites de terrain, envoi de documents, etc.) et les moyens humains dédiés à l'instruction sont importants. Par ailleurs, une réponse négative apportée à un candidat n'est pas synonyme de rejet définitif. En effet, les acteurs locaux, s'ils se conforment aux exigences du Fonds, peuvent retravailler leur candidature pour avoir la chance de voir celle-ci acceptée. Dans ce moment crucial qu'est l'instruction des candidatures, le Fonds va évaluer et façonner le niveau local en préconisant certains comportements que les porteurs de projet devront suivre. Les préconisations du Fonds sont de multiples natures : renforcer les moyens humains de l'équipe projet, mettre en place une démarche de co-construction avec les futurs salariés, prévoir l'embauche rapide d'un responsable ressources humaines, apporter des modifications aux statuts du CLE ou de l'EBE, etc. Ce rôle de cadrage du Fonds ne se joue pas uniquement au moment de l'instruction des dossiers de candidature. Le Fonds mobilise toute une série d'instruments (référentiels, système d'information, réunions de pilotage, etc.) qui orientent les pratiques des acteurs après leur habilitation.

Le projet TZCLD s'est structuré autour des niveaux micro (CLE, EBE) et macro-territoriaux (Fonds d'expérimentation, association T'ZCLD, ATD Quart-Monde, ministère du Travail, etc.). Entre ces deux niveaux, la participation d'acteurs méso-territoriaux (agences et directions territoriales de Pôle Emploi, missions locales, services déconcentrés de l'État, etc.) est variable d'un territoire. Des trois niveaux, c'est bien le niveau méso-territorial qui est le plus faible et dont la légitimité est la plus fragile. La loi et les décrets ne lui donnent aucun moyen financier et son pouvoir se limite à la participation aux comités locaux<fnref n="21" />. Néanmoins, nous pensons que cette situation est en train de changer. Les prémices de ce changement étaient déjà visibles lors des discussions parlementaires de 2020 et lors de la période d'élaboration des décrets<fnref n="22" />. En effet, plusieurs mesures visant à déposer les acteurs de certains pouvoirs avaient été discutées pour finalement ne pas être mis en oeuvre<fnref n="23" />. Au-delà de ces mesures avortées, c'est surtout la place occupée par les conseils départementaux depuis la mise en œuvre de la seconde loi d'expérimentation qui interroge. Celle-ci a rendu obligatoire leur participation au financement des postes des salariés des EBE<fnref n="24" /> à hauteur de 15% de la participation de l'État (environ trois-mille euros par équivalent temps plein). En contrepartie, les départements ont obtenu un droit de veto sur les candidatures et une influence renforcée sur les EBE déjà existantes. Plusieurs départements

<footnote n="19">¹⁹ Retsin C., *Analyse du processus d'institutionnalisation d'une expérimentation pour l'emploi. Le cas de Territoire zéro chômeur de longue durée à Jouques*, 2022, Thèse soutenue à l'Université d'Aix-Marseille, p.255.</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Pour les quatre territoires observés, dix à quatorze mois se sont écoulés entre le dépôt de la candidature et la validation de cette dernière par le CA du Fonds.</footnote>

<footnote n="21">²¹ Le conseil départemental, Pôle Emploi et la préfecture sont obligatoirement membre du CLE. D. no 2021-863, 30 juin 2021, relatif à l'expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée », art. 12.</footnote>

<footnote n="22">²² Tantot A., « Qu'est-ce que le territoire dans TZCLD ? » dans Grandguillaume L. *Expérimenter le droit à l'emploi. Récits et analyses du projet Territoires zéro chômeur de longue durée*, 2024, Berger-Levrault, Boulogne-Billancourt, p. 251-274.</footnote>

<footnote n="23">²³ L'article 4-VI de la proposition de loi initiale prévoyait que le service public de l'emploi rende un avis avant toute embauche en EBE. Quelques mois plus tard, l'article 12 du décret d'application du 30 juin 2021 confie la présidence du comité local à un élu représentant le conseil départemental. Ces dispositions ont été modifiées.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ Encadrement compris. Les emplois occupés par des salariés qui ne sont pas issus de la privation d'emploi ne doivent cependant pas représenter plus de 10% des effectifs globaux pour être entièrement subventionnés.</footnote>
ont ainsi empêché certains projets émergents d'être habilités<fnref n="25" />. Les raisons invoquées sont souvent d'ordre financier : ces départements dénoncent un coût trop élevé, sans contrepartie de l'État, alors que le public cible des EBE n'est pas uniquement composé d'allocataires du RSA (qui relèvent de leur compétence). Se rejouent ici de vieux débats sur l'autonomie des collectivités locales et leur libre administration. Jean-Léonce Dupont, président du Conseil départemental du Calvados explique ainsi que :

> « [...] dans le nouveau processus, même pour les départements qui n'avaient pas le choix car déjà engagés dans l'expérimentation, il s'agit d'abonder pour des publics qui ne sont pas de leurs compétences comme les adultes handicapés, les demandeurs d'emploi hors RSA. »<fnref n="26" />

Évidemment, tous les conseils départementaux ne sont pas hostiles à l'initiative TZCLD. Certains départements, comme celui de la Nièvre, apportent des financements et font de l'expérimentation le fer de lance de leur politique d'insertion. Néanmoins, le renforcement du poids des conseils départementaux pourrait modifier les conditions d'exercice de l'expérimentation en réduisant les marges de manœuvre du niveau local<fnref n="27" />

Au-delà du rôle des départements, notre terrain nous a amené à étudier la place de ce que le Fonds et l'association TZCLD appellent la « supra-territorialité »<fnref n="28" />, néologisme évoquant des initiatives de mise en réseau, de mutualisation et de travail commun entre plusieurs territoires zéro chômeur. Nous avons déjà évoqué l'exemple des CLE et des EBE nivernaises qui, sous l'impulsion du Pays Nivernais Morvan, se sont fédérés pour construire leur réseau, la « Grappe »<fnref n="29" />. Dans une optique similaire, les territoires parisiens, sous l'égide de la Ville de Paris, ont créé un « accélérateur parisien d'innovation locale pour l'emploi » (La Pile)<fnref n="30" /> tandis que dans la Métropole de Lyon se met en place une « plateforme métropolitaine »<fnref n="31" />. Bien qu'elles soient dorénavant en partie légitimées<fnref n="32" />, ces initiatives ont pu être regardées avec méfiance par le Fonds d'expérimentation. Lors de l'instruction des dossiers de candidatures des territoires nivernais, le Fonds craignait le rôle du Pays Nivernais Morvan, susceptible, selon lui, de restreindre les capacités d'action du niveau micro-territorial. Cette crainte est liée à la vision du Fonds d'expérimentation de l'expérience de la Métropole de Lille (MEL), dont la particularité est d'être le seul territoire discontinu (le périmètre comprend le quartier des Oliveaux à Loos et une fraction du quartier des Phalempin à Tourcoing). Sur le territoire de la MEL deux comités locaux (un pour chaque site) et un comité métropolitain ont été mis en place<fnref n="33" />. Le Fonds considère que cette situation (candidature multisite portée par une métropole) a conduit à un affaiblissement de la dynamique

<footnote n="25">²⁵ Tantot, ibid.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Duchamp C., « Territoires zéro chômeur de longue durée : « Je n'exclus pas des recours juridiques » (Jean-Léonce Dupont, CD du Calvados) », 18 juill. 2023, AEF, disponible en ligne sur le site de l'AEF.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ Tantot, ibid.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ Territoires zéro chômeur de longue durée, *L'engagement supra-territorial dans le développement du droit à l'emploi*, 2 fév. 2021, disponible en ligne sur le site de l'association TZCLD.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ Voir chap. de Fabien Bazin et Christian Paul dans le même ouvrage.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Voir entretien avec Afaf Gabelotaud dans le même ouvrage.</footnote>

<footnote n="31">³¹ Métropole de Lyon, *Offre de services mutualisée. Territoires zéro chômeur de longue durée. Préfiguration de la plateforme métropolitaine au service des territoires habilités*, 2022.</footnote>

<footnote n="32">³² Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, *Bilan final de la 1ère étape expérimental. Un pas supplémentaire pour le droit à l'emploi*, 2021, p. 36-37.</footnote>

<footnote n="33">³³ Fretel A., Jany-Catrice F., Semenowicz P., Vatan S., « Territoire zéro chômeur » face à la crise sanitaire : l'expérimentation métropolitaine de Lille, rapport complémentaire, 2020.</footnote>
locale/communale au profit du niveau métropolitain. Il a ainsi réaffirmé (dans le cahier des
charges de la 2ᵉ loi notamment) les principes de continuité territoriale et d'animation locale du
projet par le CLE :

« Ainsi, par exemple, l'expérience acquise par l'habilitation unique de deux territoires expérimentaux disjoints [34] au sein d'une collectivité (la Métropole européenne de Lille) a encouragé à clarifier, pour la deuxième étape la définition d'un territoire habilité afin d'optimiser le portage politique de proximité par les communes concernées par la zone expérimentale. Dans la deuxième étape, un territoire habilité concerne une zone expérimentale unique, il est animé par un CLE et doit comprendre les unités de production d'emplois supplémentaires (EBE). »<fnref n="35" />

En tout état de cause, il est certain que ces initiatives diverses démontrent une chose : les micro-territoires s'insèrent dans des territoires plus larges (méso-territoriaux) à l'échelle desquels se prennent des décisions majeures. En cas d'extension après 2026, cette question prendra probablement encore davantage d'importance.

Conclusion :

Cette contribution a cherché à comprendre ce que permet et ce qu'engendre la mobilisation de la référence au territoire dans TZCLD. Articulée aux référentiels de l'expérimentation et de l'activation (des dépenses passives et plus largement des politiques d'emploi) le discours autour du territoire a permis de convaincre le politique en transformant une idée (celle de Patrick Valentin et d'ATD Quart-Monde) en loi. Derrière l'évidence du « territoire » se cache néanmoins la complexité de la construction de ses frontières. En effet, les acteurs locaux doivent jongler et composer à la fois avec les contraintes nationales du cahier des charges (10 000 habitants, 400 personnes privées d'emploi...), mais aussi avec des facteurs (politiques, économiques, sociaux, etc.) plus locaux. Le « territoire » n'a rien d'une évidence et ses frontières n'ont rien de naturel. Enfin, nous avons montré que la référence au territoire produit une double dissimulation. Parler du territoire comme d'un tout revient à occulter les conflits locaux, les mécanismes de prise de décision et les enjeux de gouvernance qui sont pourtant nombreux dans TZCLD. Par ailleurs, sans aller jusqu'à dire que TZCLD serait devenue une politique bottom up (et parce que nous pensons que la distinction entre politique ascendante et descendante est caricaturale et doit être dépassée), nous défendons l'idée que TZCLD est aussi une politique construite par des acteur méso et macro territoriaux. Le Fonds d'expérimentation et certaines collectivités (pôles d'équilibres territoriaux et ruraux, métropoles, conseils départementaux, etc.) participent eux aussi à la fabrique des projets locaux.

<footnote n="34">³⁴ Le quartier des Oliveaux à Loos et une fraction du quartier des Phalempins à Tourcoing.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, *op. cit.*, p.28.</footnote>